Les crédits destinés à la police nationale sont inscrits au budget du ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, au sein d'un agrégat spécifique (agrégat 13). I.− L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA POLICE EN 2003 ET 2004 A.- EN 2003, UNE RELATIVE TENSION SUR LES DÉPENSES EN CAPITAL Grâce à la priorité dont a bénéficié la politique de sécurité intérieure, la gestion des crédits de la police en 2003 et 2004, bien que rigoureuse, n'a pas connu d'important à-coup. Cette situation doit beaucoup au fait que le budget de la police nationale est à 80 % constitué de dépenses de personnel. Les crédits inscrits en loi de finances initiale au sein de l'agrégat « Police nationale » s'élevaient à 5.449,68 millions d'euros. Les modifications intervenues en gestion ont porté le total des crédits disponibles à 5.852,02 millions d'euros, soit une hausse de 7,4 %. Le tableau suivant détaille cette évolution :
Les reports de la gestion 2002 se sont élevés à 218,34 millions d'euros, soit 4 % des crédits votés. L'autre mouvement notable concerne les transferts et répartitions. Les emplois de proximité de la police (chapitre 31-96) ont bénéficié d'un abondement de 168, 49 millions d'euros par deux arrêtés de répartition du 27 mars (132 millions d'euros) et du 29 octobre (36,49 millions d'euros) en provenance du chapitre 44-01 - Programme nouveaux services - nouveaux emplois du budget du Travail. Enfin, il faut signaler un rattachement de fonds de concours de 10,42 millions d'euros au titre du remboursement des prestations de service d'ordre et de relations publiques, autres que celles de la préfecture de police de Paris et non rattachées aux obligations normales incombant à la puissance publique. Ce tableau fait également apparaître l'insuffisance de crédits de paiement disponibles pour couvrir les autorisations de programme, situation nuisible à la réalisation des programmes immobiliers de la police. Pour les dépenses ordinaires comme pour les dépenses en capital, les gels et les annulations ont entraîné une indisponibilité des crédits en fin d'année et des reports non désirés dans des proportions non négligeables. En particulier, le chapitre 34-82 - Dépenses d'informatique et de télématique a supporté 6 millions d'euros d'annulations en collectif de fin d'année, nonobstant d'autres mouvements négatifs de 2,53 millions d'euros, sur une dotation initiale de 41,35 millions d'euros, soit une proportion de 20,6 %. Il est vrai que des reports de 12,11 millions d'euros sont venus abonder le même chapitre. Le tableau suivant recense les chapitres des crédits du ministère de l'Intérieur hors collectivités territoriales ayant supporté des mesures de régulation, qu'il s'agisse de gels, d'annulations ou de reports obligatoires, en 2003. Il s'agit de mesures qui excèdent le seul périmètre des crédits de la police, dans la mesure où la régulation s'impute au niveau de chapitres budgétaires entiers :
Pour les gestionnaires, l'année a été marquée par les gels du 4 février 2003, les annulations des 15 mars (29,6 millions d'euros), 17 juin (3,3 millions d'euros) et 4 octobre (14 millions d'euros). Votre Rapporteur spécial se doit de signaler les gels sur crédits de report intervenus en 2003, fait exceptionnel qui était néanmoins nécessaires pour respecter à l'euro près le plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement en loi de finances initiale. Ces gels ont représenté 270,8 millions d'euros. Quant aux « dégels », ils se sont élevés au total à 242 millions d'euros. Le tableau suivant retrace la consommation des crédits de 2002 et 2003 :
Le taux de consommation global progresse très sensiblement entre 2002 et 2003, ce qui peut s'expliquer en partie par une moindre progression des crédits ouverts par rapport aux crédits initiaux. La consommation des crédits de personnel se situe toujours, comme il est normal, à un niveau proche de 100 %. Mais dans le champ des dépenses de fonctionnement comme des dépenses en capital, la hausse du taux de consommation est particulièrement notable. Cet effort de saine gestion mérite d'être salué. Pour les titres V et VI, les taux de la fin des années 1990 sont dépassés. B.- EN 2004, DE MOINDRES REPORTS
Les reports sont en nette décroissance par rapport à l'an dernier ; ils ne représentent plus que 2,4 % des dotations votés, signe d'une gestion attentive des crédits. Hormis le transfert en provenance du budget de l'Équipement de 48 millions d'euros pour le financement des radars au titre de la sécurité routière, les autres mouvements sont de faible ampleur. Peut toutefois être soulignée l'ampleur des gels de crédits déjà intervenus :
Globalement, les dépenses ordinaires et les crédits de paiement inscrits pour 2004 au sein de l'agrégat « Police nationale » s'élèveront à 5.876,6 millions d'euros, au lieu de 5.764,3 millions d'euros en loi de finances pour 2004 (soit une augmentation de 2,9 % et de 112,3 millions d'euros). II.- LA DEUXIÈME TRANCHE DE LA RÉFORME DES CORPS ET CARRIÈRES CONCENTRE L'ESSENTIEL DE L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES A.- LE PROTOCOLE DU 17 JUIN 2004 PRODUIRA SES EFFETS JUSQU'EN 2012 Le protocole d'accord sur la réforme des corps et carrières de la police nationale a été signé le 17 juin dernier. Cinq objectifs sont fixés à la réforme : − rendre plus efficace l'organisation hiérarchique en redéfinissant et en redistribuant les fonctionnalités ; − renforcer les compétences et l'encadrement quotidien ; − mieux motiver en reconnaissant les professionnalismes, les mérites et en redonnant des perspectives de carrière ; − récupérer du potentiel par une gestion du temps plus rigoureuse ; − moderniser la gestion des ressources humaines dans l'intérêt du service public et des personnels. L'essentiel du coût de la réforme des corps et carrières portera sur les gradés et gardiens et a été, à ce stade, estimé à 430 millions d'euros jusqu'en 2012. Le protocole s'applique en effet de 2004 à 2012 ; l'ensemble des mesures financées à ce titre jusqu'en 2007 le sont sur les crédits inscrits en LOPSI. B.- LES CRÉATIONS ET TRANSFORMATIONS D'EMPLOIS TÉMOIGNENT DE LA MODERNISATION DES STRUCTURES L'évolution du tableau d'emplois est retracée ci-dessous :
La répartition des personnels en place au 1er juin 2004 était la suivante :
− L'évolution des adjoints de sécurité L'évolution récente du nombre d'adjoints de sécurité et du coût budgétaire de ces personnels est retracée dans le tableau suivant :
D'ici la fin de l'année 2004, afin d'atteindre un effectif optimum (proche de 11 300), il est prévu d'incorporer en école environ 1 656 nouveaux adjoints de sécurité, pour un nombre de départs prévisibles proche de 950 agents. 1.- Le rééquilibrage de la pyramide des grades de la police Le programme pluriannuel de repyramidage des emplois et de remplacement des personnels actifs affectés à des tâches non opérationnelles par des personnels administratifs doit renforcer l'efficacité opérationnelle de la police nationale. De telles perspectives avaient déjà été tracées par la LOPS de 1995, sans être mises en œuvre. Au titre de la troisième tranche de la LOPSI qui prévoit sur 5 ans la création de 6.500 emplois (dont 4.500 emplois de personnels actifs), il est ainsi prévu en 2005 la création nette de 490 gardiens de la paix et de 10 contrôleurs généraux, pour un coût d 4,61 millions d'euros. Les 500 emplois supplémentaires du cadre administratif, technique et scientifique, dont la création représente un coût de 3,31 millions d'euros, sont ventilés de la façon suivante : 20 ingénieurs de la police technique et scientifique (PTS), 38 techniciens de la PTS, 39 agents spécialisés de la PTS, 75 secrétaires administratifs, 202 adjoints administratifs, 15 inspecteurs de services intérieur et du matériel, 40 agents des services techniques, 40 attachés, 19 ouvriers professionnels, 6 agents contractuels de haut niveau et 6 ouvriers cuisiniers. Le coût total de ces créations d'emplois représente 9,91 millions d'euros en raison de leur prise d'effet au 1er octobre 2005, hormis celles concernant les contrôleurs généraux appliquées au 1er janvier 2005. Parallèlement se poursuivent la déflation des corps et les transformations corrélatives d'emplois. Une première mesure de déflation des corps des actifs compensée nombre pour nombre prévoit la suppression de 677 emplois (600 officiers, 60 commissaires et 17 enquêteurs contractuels) compensée par la création de 647 emplois de gardiens de la paix et 30 commandants échelon fonctionnel. À terme, en 2012, l'objectif est de réduire l'effectif budgétaire des commissaires de 2.030 à 1.600. Une deuxième mesure de déflation du corps des officiers également équilibrée en nombre d'emplois prévoit une suppression de 240 emplois de lieutenants compensée par la création de 240 emplois de personnel administratifs, techniques et scientifiques divers. Dans ce cadre, les emplois créés se répartissent entre les agrégats 11 « Administration territoriale », 13 « Police nationale » et 31 « Administration générale ». L'effectif des officiers doit passer de 15.000 à 9.000 en 2012. La nouvelle pyramide des grades retrouvera ainsi un profil plus satisfaisant, avec une base et un tronc plus larges et un sommet plus effilé, soit l'évolution inverse de celle de la gendarmerie, qui pâtissait des défauts inverses avec un nombre d'officiers insuffisant. Une dernière mesure concerne la transformation de 14 emplois de gardiens de la paix en 8 emplois de pilote d'hélicoptère et 6 emplois de mécaniciens navigants hélicoptère. De ce fait, la libération d'un certain nombre de postes a pour but de permettre la montée en puissance du corps des gradés et gardiens qui passera de 100.644 actuellement à 108.000 en 2012. Au sein de ce corps, un nouveau grade appelé brigadier dans la prolongation de celui de gardien de la paix est créé au 1er octobre 2004. Il est également prévu que le nombre de brigadiers-chefs se stabilise tandis que le nombre de brigadiers majors doit doubler pour atteindre 7.500 en 2012. Le corps des gradés et gardiens fait ainsi l'objet d'une mesure de repyramidage avec la transformation de 500 emplois de gardiens en 500 emplois de brigadiers-majors, pour un montant de 9,66 millions d'euros. Suite à la création du nouveau grade, 4.232 emplois de gardiens de la paix seront requalifiés en 4.232 emplois de brigadiers. Par ailleurs, 17 emplois d'enquêteurs contractuels seront remplacés par 17 emplois de gardiens de la paix, pour un montant de 260.000 euros. Enfin, le corps de commandement et d'encadrement est lui aussi transformé avec la création de 30 emplois de commandant emploi fonctionnel dont le coût s'élève à 840.000 euros. En outre, le protocole d'accord prévoit le renforcement des corps de soutien opérationnel dont l'effectif doit atteindre 18.000 en 2012, avec notamment des créations de postes administratifs, techniques et de personnels médico-sociaux, ainsi que de techniciens de la police technique et scientifique, en vue de leur affectation dans les services d'identité judiciaire et de PTS. Il est également prévu la création d'une filière informatique. 2.- La régularisation des agents au statut précaire Une mesure de suppression de 35 emplois d'agents contractuels relevant de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, agents dits « berkaniens » en référence à une jurisprudence du Tribunal des conflits (5), est programmée avec le transfert des crédits correspondants, soit 220.000 euros, sur les lignes de fonctionnement de la police nationale (chapitre 34-41). En effet, les 754 emplois « berkaniens » obtenus en loi de finances initiale pour 2002 n'ont pas vocation à être pérennisés : les fonctions de nettoyage exercées par ces personnels seront externalisées au fur et à mesure des sorties du dispositif (retraites, démissions, licenciements). Cette mesure de suppression n'est que la consolidation de départs intervenus en gestion de 2001 à 2004. Par ailleurs, la création de 69 attachés d'administration centrale à la Préfecture de police est gagée par la suppression de 168 emplois « berkaniens » et dans le cadre du transfert de la gestion des prestations sociales aux caisses d'allocations familiales, il est prévu de transférer 13 emplois, à coût nul, d'agents administratifs. Enfin, un emploi de commissaire est transféré au secrétariat général de la défense nationale. C.- LES REVALORISATIONS INDICIAIRES MODERNISENT LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 1.- Des provisions indiciaires d'ampleur De nouvelles provisions indiciaires nécessaires à la mise en œuvre du protocole relatif aux corps et carrières sont prévues : 10,96 millions d'euros pour les gradés et gardiens (l'objectif, en 2005, étant la revalorisation des indices sommitaux des grades de brigadier de police et de brigadier-chef de police, un échelon exceptionnel de brigadier-major devant être créé au 1er juillet 2005), 2,47 millions d'euros pour les officiers et 82.000 euros pour les contrôleurs et inspecteurs généraux. S'agissant des personnels administratifs, techniques et scientifiques, il est proposé de fixer en 2005 l'enveloppe indemnitaire à 3,5 millions d'euros. 3,73 millions d'euros y avaient été consacrés en 2004. L'année 2004 a permis l'alignement de l'ensemble des taux des grades des personnels administratifs de la police nationale avec ceux du cadre national des préfectures. Il s'agit, en 2005, de maintenir cet équilibre. La mesure de revalorisation indemnitaire pour les fonctionnaires actifs de police prévue en 2005 consistera en l'attribution de la qualification d'officier de police judiciaire à 3.000 gardiens de la paix, à compter du 1er juillet 2005, entraînant le versement d'une indemnité spécifique dont le montant individuel est de 600 euros par an. Cette mesure est destinée à renforcer les capacités d'investigation de ce corps compte tenu, d'une part, des objectifs assignés par le ministre en termes d'activité judiciaire, et d'autre part, de la baisse du nombre d'OPJ officiers de police du fait de la déflation des corps. S'y ajoute un souci de professionnalisation des agents, dont le niveau de recrutement s'élève notablement. Le tableau suivant résume les différentes revalorisations prévues pour 2005 :
La mesure proposée en 2005 en faveur des gradés et gardiens consiste à revaloriser le premier échelon de brigadier major de l'indice 479 à l'indice 483, à revaloriser les premier et dernier échelons de brigadier chef (indices 405-470 au lieu de 390-464 en 2004), et à revaloriser le bornage de brigadier qui passe des indices 314-437 aux indices 328-448. Au total pour 2005, une enveloppe de 3,5 millions d'euros a été obtenue au titre de la revalorisation indemnitaire des personnels administratifs et une enveloppe de 13,62 millions d'euros au titre de la revalorisation indiciaire des personnels actifs tous grades confondus, (hors extension en année pleine des mesures de revalorisation acquises au PLF 2004. Au surplus sont prévus 5 millions d'euros supplémentaires au titre de la prime de résultats exceptionnels pour l'ensemble des personnels de la police. 2.- La prime pour résultats exceptionnels, levier de la réforme de l'État Les mesures prises en faveur du renforcement de la motivation des agents et de la récupération du potentiel de temps de travail sont poursuivies : 5 millions d'euros supplémentaires sont demandés au projet de loi de finances pour 2005 au titre la prime de résultats exceptionnels, 5 millions d'euros ayant déjà été obtenus pour 2004. Le dispositif de la prime de résultas exceptionnels vise à encourager l'engagement et la motivation des fonctionnaires de police et à favoriser une réelle démarche par objectif avec à la clé la reconnaissance financière de l'efficacité collective d'une équipe ou d'un service. Ainsi cette prime pourra être allouée aussi bien à des fonctionnaires actifs qu'administratifs. Ainsi que l'a précisé le ministre de l'Intérieur au cours de son audition devant la commission, le ministère est pionnier en matière de prime au résultat. Celle-ci comprend trois volets : primes collectives, primes individuelles et primes pour événements exceptionnels. La prime collective se doit d'avoir un effet visible. 7.000 agents seront concernés, tous corps confondus. Seront primées dix directions départementales de la sécurité publique, une direction de la préfecture de police de Paris, cinq compagnies républicaines de sécurité et trois brigades mobiles, pour un montant de 400 euros par agent, sur le fondement d'indicateurs d'activité et de résultats. Le volet individuel concernera 6 500 fonctionnaires pour des montants variant de 100 à 500 euros par agent. Quant à la prime pour événement exceptionnel, elle sera versée, à raison de 100 euros par agent, aux personnels mobilisés à l'occasion du 60e anniversaire du Débarquement. 3.- Une nouvelle sous-direction de l'action sociale de la police nationale Une sous-direction de l'action sociale pour les personnels relevant de la direction générale de police nationale est en cours de création, à côté de la sous-direction de l'action sociale actuelle pour l'ensemble des autres agents du ministère de l'intérieur. Les prestations individuelles relèveront de chaque sous-direction en fonction des catégories de personnels concernées. Les offres de services collectifs faites à tous les agents du ministère sont réparties par blocs de compétence : la restauration et les loisirs relèvent de la sous-direction relevant du secrétariat général, le logement et l'accueil de la petite enfance de celle compétente pour la police. - La sous-direction de l'action sociale relevant du secrétariat général Pour 2005, la reconduction des crédits de 2004 a été demandée. Néanmoins, plusieurs mesures nouvelles ont été obtenues qui concernent : la revalorisation des taux de certaines prestations d'action sociale interministérielles (113.000 euros), l'aide à la restauration (500.000 euros) et l'aide à l'équipement des espaces sociaux de restauration (150.000 euros). Par ailleurs, le transfert de 500.000 euros du chapitre 33-92, article 80 vers le chapitre 34-01, article 70 a été obtenu de façon à permettre aux trois réseaux gérés par cette sous-direction de disposer des moyens nécessaires à leur fonctionnement. - La sous-direction de l'action sociale relevant de la direction générale de la police nationale En 2005 serait créé un article 60 « Actions sociales gérées par la sous-direction de l'action sociale de la police nationale » au sein du chapitre 33-92 « Autres dépenses d'action sociale ». Les mesures de transfert interne portent sur un montant de 5,44 millions d'euros, calculé en s'appuyant sur la proportion des crédits consommés au profit des agents relevant de la direction générale de la police nationale au cours des années 2002 et 2003. Par ailleurs, la sous-direction de l'action sociale police a obtenu un montant de 650.000 euros en mesures nouvelles : 150.000 euros d'aide au logement et 500.000 euros d'aide à la petite enfance. La réforme des corps et carrières, outil de la réforme de l'État à l'échelle du ministère de l'Intérieur est un ambitieux redéploiement de longue haleine que l'administration a su négocier de façon à recueillir l'accord de la quasi-totalité des syndicats, ce que votre Rapporteur spécial tient à saluer. D.- LES DÉPARTS EN RETRAITE ANTICIPÉE AMORCENT UN REFLUX Sujet de préoccupation pour votre Rapporteur spécial, le nombre de départs anticipés à la retraite qui allait croissant au sein des services de police aurait tout récemment, notamment sous l'effet de la réforme des retraites issue de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003, commencé à refluer. L'évolution depuis 2001 de ces départs est retracée dans le tableau suivant :
En complément de mesures très satisfaisantes destinées à revaloriser de façon pertinente car ciblée la condition de personnels, le budget pour 2005 consolide et accentue l'effort accompli en moyens de fonctionnement et d'équipement, nonobstant les effets de la régulation budgétaire. III.- DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT CONSOLIDÉS, DES MOYENS D'ÉQUIPEMENT EN FORTE HAUSSE A.- LE FONCTIONNEMENT COURANT BÉNÉFICIE DE MOYENS NOUVEAUX, LES RADARS SONT TRANSFÉRÉS À L'ÉQUIPEMENT Les crédits demandés pour 2005 sur le chapitre 34-41 − Police nationale. Moyens de fonctionnement s'élèvent à 609,6 millions d'euros, et hors mesures de transfert internes destinées à expérimenter la LOLF, à 718,6 millions d'euros. Hormis une mesure d'ajustement de 76,6 millions d'euros décrite dans le « bleu » comme un « retour au socle des crédits de fonctionnement alloués en 2004 pour la mise en œuvre de la LOPSI », la mesure nouvelle inscrite à l'article 91 s'élève à 105,35 millions d'euros ainsi répartis : − 39,18 millions d'euros pour la consolidation des budgets de fonctionnement courant des services de police, dont 24,08 millions d'euros au titre des nouvelles surfaces prises à bail, de la revalorisation des baux et des nouveaux services et 15,1 millions d'euros au titre de la mise à niveau entre les services territoriaux ; − 36 millions d'euros pour les programme d'équipement centraux de la LOPSI, dont 15,5 millions d'euros pour le programme d'équipement en pistolets SIG SAUER SP2002, 14,5 millions d'euros pour le programme de renouvellement de la tenue de service, 3,5 millions d'euros pour les gilets pare-balles et 2,5 millions d'euros pour d'autres programmes (casques moto, multiplexage TESA et lutte contre le terrorisme) ; − 16 millions d'euros pour les reconduites à la frontière ; − 14,17 millions d'euros pour des mesures nouvelles prises dans le cadre de la LOPSI, dont 6,5 millions d'euros pour le Fichier national automatisé des empreintes génétiques, 4 millions d'euros pour la modernisation de la Direction de la surveillance du territoire (acquisition de technologies liées à la lutte contre le terrorisme) et 3,67 millions d'euros pour des mesures diverses (frais de réquisitions de médecins pour les personnes en état d'ébriété, revalorisation des loyers de la préfecture de police de Paris notamment). Dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF, les crédits anciennement inscrits au chapitre 34-42 − Police nationale. Sécurité routière pour financer l'acquisition et l'installation de radars automatiques seront transférés en 2005 sur le budget de l'Équipement. Ce ministère recevra 84 millions d'euros à ce titre. Ils représentaient 30 millions d'euros en loi de finances pour 2004, augmentés de 48 millions d'euros par transfert de l'Équipement en juillet dernier. « L'ARGENT DES RADARS » : RADARS ET AMENDES FORFAITAIRES « Combien ça coûte ? » À ce jour, la mise en place des 450 premiers radars automatisés fixes ou mobiles et du système central, au titre des deux marchés de 100 puis de 900 radars, a représenté 91,05 millions d'euros d'engagements en 2003 et 2004. Cela implique notamment : - le marché ATOS de 1.000 radars (700 fixes, 300 mobiles). Un premier bon de commande de 19,18 millions d'euros a été signé en juin 2004, pour l'acquisition de 15 radars, ainsi que le versement des avances forfaitaires à hauteur de 4,57 millions d'euros ; - un marché SAGEM de 70 radars fixes. Un bon de commande a été passé à hauteur de 725.000 euros pour l'acquisition de 8 radars (marché soldé) ; - un marché SAGEM de 15 radars automatisés à hauteur de 1,1 million d'euros ; - l'assistance à maîtrise d'ouvrage juridique et technique pour un montant total de 2,4 millions d'euros (en cours). La montée en puissance du dispositif se poursuivra à l'occasion du collectif de fin d'année ; un montant de l'ordre de 70 à 100 millions d'euros est envisagé. Elle se poursuivra également dans les lois de finances pour 2005 et 2006, sur le budget de l'Équipement. Au terme de cette montée en puissance, la dépense globale supportée par le budget de l'État pour équiper la police et la gendarmerie en radars pourrait être supérieure à 200 millions d'euros. « Combien ça rapporte ? » Le produit des amendes correspondantes est évalué à 109,5 millions d'euros pour 2004, dont 78 millions d'euros encaissés au 30 septembre. Sur la base d'un nombre moyen de 80 à 100 infractions par radar et par jour, les prévisions de recettes pour la seule année 2005 s'établissent à 271 millions d'euros, et pour 2006, c'est-à-dire en régime de croisière, à 375 millions d'euros par an. Il ressort de ces éléments que les recettes devraient en fait excéder largement le coût de l'investissement initial. « Où va l'argent ? » Le produit des amendes liées aux radars est inclus dans le produit global des amendes forfaitaires de la police de la circulation, évalué à 750 millions d'euros pour 2005, en hausse de 25 % par rapport à 2004 (évaluations initiales de 510 millions d'euros, réévaluées à 600 millions d'euros). La contrepartie en prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales est fixée à 560 millions d'euros pour 2005, contre 500 millions d'euros en 2004. Selon l'article 9 de la loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière, le produit spécifique des amendes liées au déploiement des nouveaux radars est versé, de 2004 à 2006, au budget général. Au cours de son audition devant les commissions des Finances et des Lois, le ministre de l'Intérieur a précisé, d'une part, que le souci d'épargner des vies humaines était premier dans le déploiement des radars automatiques, et d'autre part, que ce déploiement était neutre pour le budget de l'État. Votre Rapporteur spécial considère que trois principes doivent régir l'utilisation de l'argent que rapportent les radars : 1.- « les radars doivent payer les radars », ce principe s'appliquant dès aujourd'hui ; 2.- l'idée selon laquelle les forces de police de la circulation, qui peuvent être considérées comme les prescripteurs des amendes et donc des recettes, seraient financièrement intéressées à leur augmentation, doit absolument être écartée. Il faut tordre le cou à toute rumeur laissant penser que les services de police et de gendarmerie sont de quelque façon que ce soit bénéficiaires de l'argent des radars ; 3.- le solde net du produit des amendes, après paiement des radars et de leur fonctionnement, doit bénéficier directement à la sécurité routière, par exemple à des campagnes d'information, ou aux maîtres d'ouvrage des routes. Votre Rapporteur spécial suggère en outre qu'une partie de cette somme puisse bénéficier aux victimes de la route, notamment au travers du financement des services d'urgence, des centres de secours ou de rééducation fonctionnelle. Cette utilisation de l'argent des radars, dans la mesure où elle est connue et claire, représente la meilleure manière de convaincre les automobilistes du bien-fondé et de l'efficacité de ce grand chantier présidentiel qu'est l'amélioration de la sécurité routière. La participation de l'État aux dépenses de la Préfecture de police de Paris (chapitre 36-51) sera, s'agissant des services de police, en hausse de 5,7 % pour s'établir à 11,36 millions d'euros, sous l'effet de la hausse des cotisations sociales mises à la charge de l'État. Les dépenses en question se répartissent entre la contribution aux charges immobilières des immeubles de la ville de Paris occupés en partie par les services de police étatisés (article 10), le laboratoire central de la préfecture de police au titre de la subvention pour l'étude de la pollution de l'air dans Paris (article 20), le financement des dépenses de l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police (article 40) et la police scientifique (article 50). Parmi les écoles et instituts d'études (chapitre 37-50), l'École nationale supérieure de police conservera en 2005 sa dotation de 1,82 million d'euros, tandis que celle de l'Institut national des hautes études de sécurité augmentera de 9,1 % pour atteindre 4,45 millions d'euros, la mesure nouvelle de 372.700 euros devant permettre la réalisation d'une « enquête de victimation » et de plusieurs enquêtes d'opinion mensuelles sur le sentiment d'insécurité, dans le cadre de l'Observatoire national de la délinquance, partie intégrante de l'institut. Le chapitre 34-82 − Dépenses d'informatique et de télématique sera doté, s'agissant de la police nationale, de 62,84 millions d'euros en 2005 en hausse de 17,1 % par rapport à 2004. La hausse de ces crédits porte essentiellement sur le maintien à niveau de l'existant (12,1 millions d'euros supplémentaires), les 8,1 millions d'euros de mesures nouvelles étant consacrées en quasi-totalité (7 millions d'euros) aux mesures d'accompagnement liées au déploiement d'ACROPOL, pour le financement de liaisons louées. Le tableau suivant décrit les évolutions sensibles des crédits de la police inscrits sur ce chapitre :
ACROPOL représente également le principal programme d'équipement en cours à la police nationale. B.- LES MOYENS D'ÉQUIPEMENT DEVRONT ÉCHAPPER À LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE 1.- L'équipement matériel demeure dominé par ACROPOL S'agissant des crédits consacrés au programme ACROPOL lui-même, les crédits demandés au chapitre 57-60, article 46 s'élèvent à 63,74 millions d'euros en autorisations de programme comme en crédits de paiement, en hausse de 5,4 % par rapport à 2004. Compte tenu des opérations déjà engagées, au total, l'investissement 2005 représentera un montant de 77,14 millions d'euros en autorisations de programme et de 73,25 millions d'euros en crédits de paiement. Il convient d'y ajouter les 8 millions d'euros en autorisations de programme (+ 33 % par rapport à 2004) et les 950.000 euros en crédits de paiement (moins du tiers de la dotation de 2004) inscrits au chapitre 67-50, article 10 au titre de la participation de l'État au financement d'ACROPOL souterrain. La phase de généralisation de la couverture à l'ensemble des stations de métro et de RER qui débutera en 2005 et devait s'achever en 2007 verra son terme nécessairement éloigné, du fait d'une insuffisance de dotations en crédits de paiement. Les programmes autres qu'ACROPOL (chapitre 57-60, article 45) seront dotés de 45,9 millions d'euros en autorisations de programme, en hausse de près de 20 % par rapport à l'an dernier) et de 43 millions d'euros en crédits de paiement (+ 80 %). Cette dotation doit permettre de réaliser des opérations prévues dans le cadre de la LOPSI, comme la modernisation des centres d'information et de commandement de la police, le programme CORSICA (commutateur radio numérique, rendu nécessaire par le déploiement d'ACROPOL et celui des CIC police, la poursuite de l'urbanisation du système d'information de la sécurité intérieure et la mise en œuvre du projet de police opérationnelle qu'est le fichier d'analyse des empreintes digitales (FAED). 2.- L'équipement immobilier souffre d'une consommation erratique des crédits En matière d'équipement immobilier, les crédits du chapitre 57-40, article 11 baisseront de 4 % en autorisations de programme pour s'établir à 160,25 millions d'euros mais augmenteront de 9,3 % en crédits de paiement, à 162,5 millions d'euros. Le tableau des dotations et des réalisations est le suivant :
Le programme des grands projets immobiliers a pour objectif de construire dans les grandes métropoles des hôtels de police modernes et fonctionnels permettant de regrouper les services opérationnels de police (sécurité publique, police judiciaire, renseignements généraux, police aux frontières et surveillance du territoire) souvent éparpillés sur différentes implantations locales. Six grands projets ont été ainsi arrêtés pour un montant total fixé initialement à 152 millions d'euros que la LOPSI porte à 200 millions d'euros :
Compte tenu de l'évolution des prix et des modifications de programmes indispensables sur les trois derniers projets en cours de mises en chantier, le coût global de ces six hôtels de police devrait approcher 216 millions d'euros. En fin de gestion 2003, les dépenses observées s'élevaient à 101,6 millions d'euros. Elles devraient être de l'ordre de 105 millions d'euros en fin d'exercice 2004. Ce ralentissement dans l'exécution du programme s'explique par le non-démarrage du chantier de construction de Nantes prévu mi-2004, pour cause d'annulation du permis de construire. Le déroulement des projets de Lyon et Lille se fait conformément aux prévisions. À ces projets, il est utile d'ajouter l'hôtel de police de Strasbourg (15.700 m² et 1.087 fonctionnaires concernés), livré en mars 2002, dont la solution de construction retenue en maîtrise d'ouvrage privée puis bail de location a permis d'expérimenter une des dispositions de la LOPSI (article 3.II.1°, cf. supra chapitre I). Quant aux subventions d'investissement pour la construction de logements destinés aux policiers (chapitre 65-51, article 10), elles seront portées en 2005 à 17,2 millions d'euros en autorisations de programme (+ 30 %) et à 17,72 millions d'euros en crédits de paiement (+ 29 %). Après plusieurs années de dotations insuffisantes − un contexte aggravé par l'application de la régulation budgétaire −, la priorité est à l'optimisation du parc (11.000 logements aujourd'hui contre 12.000 en 2003) et surtout à la fidélisation des fonctionnaires en Ile-de-France. En particulier, des dispositions visant à développer l'aide à l'accession à la propriété marqueront un tournant dans la politique de logement. Est prévue une expérimentation sur une année de la mise en œuvre d'un dispositif de prêts bonifiés pour les personnels du ministère. 1 million d'euros sera consacré à cette expérimentation en 2005. Votre Rapporteur spécial est convaincu du bien-fondé de cette initiative et a été conforté dans cette idée par les auditions des syndicats de policiers qu'il a menées. IV.- LA POLICE AUX FRONTIÈRES AU SERVICE DE LA MAÎTRISE DE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE A.− LE DÉPLACEMENT DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL À ROISSY Votre Rapporteur spécial s'est rendu le 8 juin dernier à l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle pour y rencontrer les personnels de la police aux frontières (PAF). Il a pu à cette occasion mesurer, dans un contexte législatif et réglementaire devenu plus favorable, l'efficacité de ces services placés sous l'autorité du contrôleur général Jean-Yves TOPIN, directeur de la PAF pour Roissy et Le Bourget, mais aussi les conditions difficiles dans lesquelles ils accomplissent une mission essentielle à la sécurité de notre territoire ainsi qu'au respect de la légalité dans les transports internationaux. Cette mission recouvre à la fois le contrôle transfrontière, la lutte contre l'immigration irrégulière et l'emploi illégal des étrangers, la lutte contre la fraude documentaire et l'éloignement des étrangers en situation irrégulière. La police aux frontières comptait 7.254 agents en août 2004 : 75 appartenant au corps de conception et de direction, 624 au corps de commandement, 5.411 au corps de maîtrise et d'application, 405 personnels administratifs et 739 adjoints de sécurité, cette répartition suivant la tendance générale à la police nationale d'une déflation du haut de la pyramide hiérarchique et d'un renforcement de sa base. Ces personnels sont répartis en un échelon central et 7 directions de zone, 6 directions (dont celles de Roissy-Le Bourget et d'Orly en métropole, plus 4 outre-mer) et 42 directions départementales, elles-mêmes divisées en 67 services. Roissy c'est d'abord un lieu, un aéroport « modulaire » qui n'a absolument pas été conçu, à la différence de la plupart des autres grands aéroports européens, pour centraliser le transit des passagers internationaux et en faciliter le contrôle. Étiré sur 7 kilomètres et composé de 2 terminaux principaux pour les voyageurs, ce site réduit mathématiquement la productivité horaire des personnels. Roissy c'est également un bassin d'emploi local où les pouvoirs publics ont donné mission aux services opérationnels de puiser leurs ressources humaines, ce qui implique parfois de changer l'ordre des priorités en matière de recrutement. Roissy c'est aussi une zone d'attente, dénommée « ZAPI 2 », dont les locaux offrent toutes les garanties d'hygiène et de confort requises, d'autant que le nombre de personnes hébergées y a fortement décru sur la période récente. En 2003, le seuil de la capacité maximale de la zone d'attente (ramené de 296 à 176 places) pour les étrangers non admis à l'aéroport de Roissy a été franchi le 20 janvier (302 occupants) et n'a cessé de croître jusqu'en mars, où il a atteint un pic de 529 personnes. Il est ensuite resté stable (environ 400). Dès lors, afin d'endiguer le flux des ressortissants des nationalités les plus actives, les moyens mis en œuvre par la direction centrale de la PAF ont notamment, au cours du second trimestre, consisté à organiser des vols spécialement affrétés (5) à destination de l'Afrique, à rétablir le visa de transit aéroportuaire à l'encontre de plusieurs pays sources d'immigration clandestine, à sensibiliser les compagnies aériennes les plus pourvoyeuses de clandestins et à augmenter de près de 40 % les contrôles en porte d'avion. Ces mesures ont abouti à une baisse rapide et sensible du nombre de placements en zone d'attente à Roissy, pour atteindre, sur le deuxième semestre, un chiffre moyen d'occupation de 130 personnes. Lors de la visite de votre Rapporteur spécial, seulement quelque 45 personnes y séjournaient. C'est dans cette enceinte de la zone d'attente qu'a été aménagée une salle d'audience dont votre Rapporteur spécial a là encore pu constater la qualité. Un tel constat ne peut qu'inciter à dénoncer avec plus de vigueur l'attitude de certains magistrats et auxiliaires de justice qui préfèrent contraindre les forces de l'ordre à se déplacer en nombre au tribunal de grande instance de Bobigny, territorialement compétent, plutôt que de venir tenir des audiences à Roissy, en un lieu plus sûr et plus pratique, spécialement aménagé à cet effet aux frais du contribuable. B.− LES TENDANCES GÉNÉRALES DE L'ACTIVITÉ DE LA PAF EN 2003 LAISSENT ENTREVOIR UN REFLUX DE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE 1.− Une baisse relative de la pression migratoire est observée en métropole L'évolution entre 2002 et 2003 montre un solde négatif tant en matière de non-admissions, de mesures de réadmissions que de placements en zone d'attente. Il est à noter que l'outre-mer inverse cette tendance puisque le nombre de non-admissions y a progressé de 116,9 %, une progression imputable au seul département de la Guyane où s'est ouvert un axe de communication avec le Brésil et où la hausse atteint 166 %. 2.− Les résultats obtenus par la PAF en matière de lutte contre l'immigration illégale, notamment contre l'immigration organisée, sont positifs Si les résultats annuels montrent en 2003 une faible diminution des interpellations d'étrangers en situation irrégulière (− 2,2%), les résultats obtenus en matière de lutte contre les filières d'immigration irrégulière (1.393 aidants interpellés en 2003) et contre le travail illégal (1.291 employeurs appréhendés contre 1.126 en 2002) affichent une progression respective de 12,25 % et de 14,65 %. 3.− Les éloignements effectifs d'étrangers augmentent Au total, les services de la PAF ont éloigné en 2003 17,02 % étrangers en situation irrégulière de plus que l'année précédente, conformément à la priorité édictée par le ministère. Cette progression est le fruit de l'activité combinée en la matière des services de métropole (+ 16,14 %) et d'outre-mer (+ 18 %). Le tableau et le graphique suivants reprennent ces statistiques et les replacent dans une perspective de moyen terme :
ÉVOLUTION DE L'ACTIVITÉ DE LA POLICE AUX FRONTIÈRES  Source : ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Ainsi qu'on l'a constaté à Roissy, la diminution du nombre de personnes hébergées en zone d'attente tient notamment à la réinstauration des visas de transit aéroportuaire. 4.− Les visas de transit aéroportuaire font la preuve de leur efficacité Les visas de transit aéroportuaires sont délivrés par les postes diplomatiques et consulaires. Ils sont obligatoires pour un certain nombre de pays africains, pour l'Afghanistan, l'Albanie, Haïti, l'Inde, l'Irak, l'Iran, le Pakistan, et pour les Palestiniens titulaires d'un document de voyage spécifique délivré par l'Égypte, le Liban ou la Syrie. Certains pays sont soumis à cette procédure par tous les États partie aux Accords de Schengen. Ce visa est exigible des voyageurs porteurs d'un passeport ordinaire qui transitent dans un aéroport français entre deux aéroports « non-Schengen », c'est-à-dire quand ils n'ont pas à solliciter l'entrée dans l'espace Schengen. Il ne concerne pas les voyageurs munis d'un visa (transit, de court ou long séjour) permettant l'entrée dans cet espace. Le défaut de visa de transit peut empêcher jusqu'au débarquement de l'avion et a fortiori le passage en salle de transit. Durant l'année 2003, la France a institué ce visa depuis le 7 avril pour la Cote d'Ivoire, depuis le 9 mai pour le Sénégal et depuis le 28 juin pour le Burkina-Faso, le Cameroun, la Gambie et le Mali. À l'aéroport de Roissy, les arrivées des ressortissants des pays africains pour lesquels la France a instauré le visa de transit aéroportuaire en 2003 ont diminué à partir de leur mise en application de 60 à 80 %, avec une disparition totale des personnes en provenance du Burkina-Faso. L'impression globale qui se dégage de cette mission à Roissy est donc celle d'une vigilance constamment nécessaire devant des flux de transit massifs, toujours croissants et devant des filières d'immigration irrégulière sans cesse mouvantes, mais également celle d'une vigilance rendue possible par l'adaptation de notre législation et grâce à l'efficacité de la police aux frontières. LES CRÉDITS DE LA GENDARMERIE NATIONALE Partie intégrante du ministère de la Défense et placée pour emploi sous l'autorité du ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, la gendarmerie nationale bénéficie depuis 2002 d'une vaste remise à niveau de ses moyens humains et matériels, notamment dans le cadre de la LOPSI du 9 août 2002 et de la loi de programmation militaire du 27 janvier 2003. C'est donc une gendarmerie apaisée qui connaît un profond remaniement de sa pyramide hiérarchique et peut compter sur des moyens en augmentation, malgré des interrogations persistantes sur la mise en œuvre des programmes immobiliers et sur la disponibilité des forces sur le territoire métropolitain. I.− L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA GENDARMERIE EN 2003 ET 2004 A.- EN 2003, DEUX MOUVEMENTS NOTABLES EN GESTION
Deux mouvements principaux sont intervenus en gestion : - le décret de virement du 22 août 2003 qui a abondé le titre V à hauteur de 121 millions d'euros, assainissant ainsi la situation du budget de la gendarmerie au début de la mise en œuvre de la LOPSI ; - le décret d'avance du 26 novembre 2003 qui a ouvert 73 millions d'euros dont 68 millions d'euros au titre des rémunérations et charges sociales et 5 millions d'euros pour le fonctionnement, dont 1 million d'euros pour le paiement des loyers. B.- À LA MI-2004, DES MISES EN RÉSERVE D'AMPLEUR LIMITÉE La gestion à mi-année fait apparaître les résultats suivants :
Au 31 juillet, aucune annulation notable n'était intervenue. À la même date, les mises en réserve de crédits s'élevaient à 12 millions d'euros (10 millions d'euros sur le chapitre 54-41 - Infrastructure et 2 millions d'euros sur le chapitre 55-21 - Entretien programmé des matériels). Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, ces mises en réserve ont vocation à être levées. Les fonds de concours rattachés correspondent à la cession de matériels ainsi qu'au remboursement de prestations assurées par la gendarmerie. II.− UNE HAUSSE GLOBALE DE 3,4 %, 700 EMPLOIS CRÉÉS Les crédits de la Gendarmerie nationale, encore rassemblés en 2005 dans le quatrième agrégat du budget du ministère de la Défense, avant d'être intégrés en 2006 au sein de la mission interministérielle « Sécurité intérieure », s'élèveront à 4.485 millions d'euros en 2005, au lieu de 4.338 en 2003, ce qui représente une progression de 3,39 % (soit + 147 millions d'euros). Ils se répartissent ainsi, hors dotations expérimentales globalisées : - 3.077 millions d'euros au titre des crédits de rémunérations et de charges sociales (soit plus de 68 % du total) ; - 842 millions d'euros au titre des crédits de fonctionnement (soit 18,8 % du total), en augmentation de 8,1 % (hors dotations globalisées) ; - 459 millions d'euros au titre des crédits de paiement des dépenses en capital (10,2 % du total), en progression de 3,1 % (soit + 14 millions d'euros) ; les autorisations de programme diminueront de 92 millions d'euros (soit - 17,7 %) pour atteindre 425,9 millions d'euros en 2004. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU PÉRIMÈTRE DE L'AGRÉGAT « GENDARMERIE » EN 2005 - L'expérimentation de dotations globalisées sur la légion de gendarmerie départementale de Franche-Comté, avec l'inscription sur un chapitre particulier au sein de l'agrégat « Gendarmerie » (37-02) de 72,9 millions d'euros et de 1.874 emplois de militaires. - La budgétisation de la part employeur au titre des cotisations pension sur les indemnités dans le cadre de la réforme des retraites. - Le transfert aux caisses d'allocation familiales du versement des prestations familiales dues aux agents de l'État et aux militaires. À ce titre interviendront un transfert de 50,6 millions d'euros et la suppression corrélative de 16 emplois de militaires. - Dans le cadre de la ventilation entre armées de l'indemnité compensatrice SNCF, l'agrégat « Gendarmerie » sera doté en 2005 de 42 millions d'euros sur un nouvel article 98 au sein du chapitre 34-06. A.- L'AMÉLIORATION DE LA CONDITION DES PERSONNELS 1.- D'importants mouvements au sein du tableau des emplois 700 emplois seront créés en 2005 au titre de la troisième tranche de la LOPSI, pour un coût global de 19,2 millions d'euros. Ces créations sont accompagnées, comme en 2004, d'une budgétisation des effectifs en demi-année, ce qui autorise en fait un accroissement de l'effectif moyen réalisé de 350. La mesure se décompose de la manière suivante : 21 officiers de gendarmerie dont 1 général de division et 2 généraux de brigade ; 8 officiers du corps technique et administratif ; 642 sous-officiers de gendarmerie ; 29 sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie. 104 emplois seront transférés (dont 84 resteront gérés par la gendarmerie) et 159 emplois supprimés. Par ailleurs, dans le cadre du Plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées, 1.000 emplois de sous-officier seront requalifiés en officiers et 1.208 emplois de gendarme et de maréchal des logis-chef en gradés supérieurs et aspirants, pour un coût global de 20,6 millions d'euros. Ce plan de repyramidage prévoit, pour la période 2005-2012, la transformation de 5.000 postes de sous-officier en 5.000 postes d'officier. C'est donc une très forte croissance du nombre d'officiers (qui fera plus que doubler) que s'apprête à connaître la gendarmerie, à mettre en parallèle avec la police qui entame une déflation de ses personnels de commandement ; cette évolution différenciée permet un rapprochement des pyramides hiérarchiques entre la police et la gendarmerie. Autant la pyramide de la police pouvait paraître trop enflée à son sommet, autant celle de la gendarmerie pâtissait d'une base trop évasée et d'un sommet trop effilé. Le détail du plan de repyramidage de la gendarmerie comprendra les évolutions suivantes au titre de 2005 :
S'agissant des effectifs réels constatés, le tableau est le suivant :
Le tableau suivant détaille les transferts, créations et suppressions d'emplois prévus pour 2005, avec l'incidence budgétaire de ces mesures :
Au total, 263 emplois seront donc transférés ou supprimés en 2005. 2.- Des revalorisations indemnitaires ciblées Les revalorisations indemnitaires prévues pour 2005 peuvent être résumées comme suit :
À la différence des crédits de personnel, les crédits de fonctionnement et plus encore les crédits d'équipements sont sujets à certains à-coups de gestion ; ils s'inscrivent par ailleurs dans une logique de programmation, cette pluriannualité rendant d'autant plus nécessaire le respect des engagements initiaux, année après année. B.- LA CONSOLIDATION DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT ET D'ÉQUIPEMENT 1.- La surconsommation des crédits de fonctionnement courant Les crédits inscrits sur le chapitre 34-06 - Gendarmerie. Fonctionnement recouvrent, en sus des dépenses de fonctionnement courant (article 10), les locations immobilières (article 20), les dépenses centralisées de soutien (article 41), les dépenses d'informatique et de télématique (article 50) et celles liées aux opérations de sous-traitance (article 94). S'y ajoute l'article 40 du chapitre 34-10 - Alimentation. Ces crédits sont généralement consommés au-delà des dotations initiales. Le tableau suivant en témoigne et présente également les mesures nouvelles demandées pour 2005 :
Votre Rapporteur spécial note que les crédits de l'article 20 du chapitre 34-06 font bien partie intégrante des moyens de la gendarmerie et qu'il n'est par conséquent pas acceptable, bien que le ministère de la Défense le prévoit actuellement, d'exclure à l'avenir ces dotations du programme « Gendarmerie nationale » de la mission interministérielle « Sécurité ». Enfin, les crédits du chapitre 34-07 - Gendarmerie. Maintien de l'ordre seront reconduits en 2005 au niveau de la loi de finances pour 2004, savoir : 40,99 millions d'euros à l'article 10 pour financer les indemnités journalières d'absence temporaire et 12,79 millions d'euros à l'article 20 pour financer le transport des unités déplacées. Les prévisions de consommation concernant les indemnités journalières font pourtant état d'un dépassement de l'ordre de 1,27 million d'euros, soit 3,1 % de la dotation initiale, mais 1,38 million d'euros de crédits de report est venu abonder cet article en gestion. 2.- De nouvelles livraisons de matériels de soutien Les crédits du chapitre 55-11 - Soutien des forces sont répartis en six articles. Ils concernent : - d'une part, l'équipement des militaires (habillement, matériels de dotation) et des unités (mobilier, véhicules, moyens informatiques et de télécommunication, matériels de police route, moyens spécialisés) ; - d'autre part, les systèmes informatiques. Leur évolution est retracée dans le tableau suivant :
La baisse des autorisations de programme et la hausse corrélative des crédits de paiement ne doit pas surprendre : la phase du lancement d'opérations passée et les autorisations de programme consommées, vient la phase de montée en charge des crédits de paiement. Votre Rapporteur spécial signale que, afin de combler les besoins constatés sur le titre III, 70 millions d'euros seront prélevés sur le chapitre 55-11 en 2004, provoquant le décalage de nombreuses commandes en cours d'année, voire un report sur l'exercice 2005. Les programmes jugés prioritaires n'ont toutefois pas été affectés par ces mesures. a) D'importants programmes d'acquisition de nouveaux matériels se poursuivent Après les 94 millions d'euros ouverts aux budgets 2003 et 2004, le projet de budget 2005 prévoit un accroissement des crédits de 120 millions d'euros. Ainsi, plus de 30 % de l'enveloppe globale prévue par la LOPSI auront été financés au cours des trois premières annuités. Cet effort budgétaire significatif en faveur des équipements de la gendarmerie s'est traduit par la réalisation des principaux programmes suivants : · Nouvelle tenue : l'acquisition de 120.000 d'entre elles, pour un coût total de 49 millions d'euros, a été programmée. Des livraisons pour un total de 35.000 équipements sont attendues en 2004 (15.000 sont déjà en cours de distribution aux unités). La livraison prévue pour l'année 2005 porte sur 55.000 tenues pour quelque 18,8 millions d'euros. 90.000 auront été commandées fin 2005. · Gilet pare-balles à port discret : ce programme, relatif à l'acquisition de 73.000 gilets pour un coût de 22,6 millions d'euros, arrive à son terme. Fin 2004, la gendarmerie disposera d'un total de 63.000 gilets pare-balles à port discret. Le solde sera livré en 2005. · Nouveau pistolet automatique : 120.000 équipements, pour un coût de 72 millions d'euros, seront acquis. Fin 2005, 90.000 auront été commandés et près de 70.000 seront livrés. · Nouveau pistolet mitrailleur pour la gendarmerie départementale : l'achat de 22.160 pièces, pour un coût de 22,16 millions d'euros, est programmé. Une première tranche ferme de commande a été réalisée en 2004 pour 5.160 pistolets mitrailleurs. Une deuxième tranche, pour un volume de 2.528 pièces, doit être initiée en 2005. · Nouvelle grenade lacrymogène : la police et la gendarmerie se sont associées pour élaborer un marché de grenades de type « MP7 commando » autopropulsées, signé en juin dernier. Une première livraison de 8.720 grenades a été effectuée en juillet, sur une quantité commandée de 14.000 grenades. · Nouveau fusil de précision : acquis via un support juridique commun à la police et à la gendarmerie, 1.141 exemplaires de cette arme de marque finlandaise devraient être livrés aux unités entre 2004 et 2006. Les 760 premiers fusils à commander en 2004 et les 581 supplémentaires à commander en 2005 représentent un coût de 2,7 millions d'euros. · Nouveau fusil mitrailleur : il était prévu d'en acquérir 1.756 sur la période 2003-2008 pour un montant global de 9,5 millions d'euros, mais ce programme n'a toujours pas été lancé. · Nouveau véhicule d'intervention de la gendarmerie mobile : 204 équipements ont été commandés en 2004, sur un total de 1.016 pour un coût total de 93 millions d'euros. Une deuxième commande de 250 véhicules doit intervenir en 2005. · Nouveau véhicule logistique de la gendarmerie : le programme, initié pour un montant de 31 millions d'euros, se concrétise par des commandes de 128 véhicules pour chacune des années 2004 et 2005. Les premiers véhicules seront livrés fin 2004. b) Les matériels techniques de la police de la route et de la police technique et scientifique seront rénovés Dans le cadre de la lutte contre l'insécurité routière, les opérations financées portent principalement sur l'alcoolémie et les excès de vitesse. Il est ainsi prévu de substituer à tous les éthylomètres à poste fixe des éthylomètres embarqués. En 2004, 350 appareils doivent être commandés pour un coût de 1 million d'euros et 380 en 2005 pour un coût de 1,1 million d'euros. Pour équiper les communautés de brigades, environ 250 cinémomètres laser seront achetés chaque année, à partir de 2004, sur une durée de 3 ans. Cette acquisition représentera un investissement d'environ 4,5 millions d'euros. Une part du budget de la police technique et scientifique est consacrée à l'équipement des unités de recherche en matériels. En 2004, 1 million d'euros affecté aux unités de recherche et aux brigades territoriales a permis l'acquisition de nombreux équipements techniques : lots de relevés d'empreintes, mallettes de prélèvements, ensembles de vidéosurveillance pour les groupes d'observation et de surveillance, etc. Une autre part du budget est consacrée au Centre technique de la gendarmerie nationale et plus particulièrement à l'institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale dont le budget d'équipements passe de 700.000 euros en 2004 à 1,8 million d'euros en 2005. Cette augmentation s'explique par la montée en puissance du service central des analyses génétiques de la gendarmerie. Votre Rapporteur spécial a eu l'occasion de visiter ce centre et d'apprécier la grande compétence et l'entier dévouement des personnels qui concourent à la renommée de ce site en matière de recherche criminelle. c) Les moyens informatiques doivent rester en 2005 au sein des crédits de la gendarmerie L'article 55 « Moyens informatiques et de télécommunications » du chapitre 55-11 recouvre les domaines informatiques suivants : l'informatique opérationnelle et les équipements bureautiques, l'informatique de gestion et le programme GESFI, système d'information de comptabilité budgétaire. Constatant que les crédits de l'article 55 du chapitre 55-11 font bien partie intégrante des moyens de la gendarmerie, votre Rapporteur spécial estime qu'il n'est pas acceptable, bien que le ministère de la Défense le prévoit actuellement, d'exclure à l'avenir ces dotations du programme « Gendarmerie nationale » de la mission interministérielle « Sécurité ». Les principales variations constatées entre 2005 et 2004 s'expliquent en partie par la modernisation des systèmes d'information. Dans le domaine de l'informatique opérationnelle et de gestion, les opérations budgétaires concernées sont les suivantes : - l'achèvement du programme de mise en réseau des brigades territoriales ; - l'acquisition et renouvellement de matériel bureautique au profit des unités ; - la rénovation des réseaux des groupements de gendarmerie départementale ; - la modernisation des centres opérationnels de la gendarmerie ; - la refonte des programmes de recherche et rapprochements judiciaires ; - le nouveau système de rapprochements judiciaires JUDEX ; - la réécriture des fichiers judiciaires de recherche ; - le renouvellement des terminaux de données de gendarmerie (en complément du programme RUBIS) ; - le programme d'aide au service ; - le programme MUSE (programme interarmées de messagerie sécurisée) ; - le système d'organisation et des ressources humaines AGORHA ; - le programme SAPHIR 3G, support de l'intranet gendarmerie jusqu'à l'échelon du groupement. Mis en exploitation en février 2004, le système GESFI devra recevoir les adaptations nécessaires correspondant à la phase de mise en exploitation, ainsi qu'à la montée en version des principaux logiciels. Celles-ci seront réalisées en 2005. La dotation prévue en autorisations de programme est de 6 millions d'euros. 3.- Un effort notable pour l'équipement lourd et les réseaux de télécommunications Les crédits inscrits au chapitre 53-71 « Équipements communs, interarmées et de la Gendarmerie » concernent : les véhicules blindés et les moyens aériens (article 42), le réseau de télécommunications RUBIS (article 41) ainsi que les matériels électroniques et la téléphonie (article 46). a) Les véhicules blindés et les moyens aériens L'évolution des crédits entre 2004 et 2005 est retracée dans le tableau suivant :
Le parc blindé de la gendarmerie comprend 155 véhicules blindés à roues. Au titre de la LOPSI, il est prévu d'acquérir 118 véhicules blindés de nouvelle génération, en complément des 4 inscrits dans la loi de programmation militaire. Le financement de 4 véhicules est programmé dans le projet de loi de finances pour 2005 pour un montant de 4,8 millions d'euros. S'agissant des moyens aériens, initié en 1999 par l'acquisition de 8 appareils, le renouvellement du parc des « Alouette » de la gendarmerie va être achevé en 2006 avec la commande de 7 appareils supplémentaires. À ce titre, les crédits de paiement inscrits en projet de loi de finances visent à clore l'acquisition des 8 premiers hélicoptères. Quant aux autorisations de programme, elles constituent une provision destinée à financer l'achat des 7 aéronefs suivants. b) Les télécommunications et les matériels électroniques L'évolution des crédits des articles 41 et 46 est présentée dans le tableau suivant :
Le réseau RUBIS offre des services de radiocommunication nécessaires à l'activité opérationnelle de la gendarmerie, avec des niveaux élevés de confidentialité. Il assure la couverture de plus de 80 % du territoire. Le programme initial RUBIS est achevé. À ce titre, il n'y a plus de dotations en autorisations de programme inscrites au projet de loi de finances 2005 (ce qui explique la variation de - 38 % de crédits entre 2004 et 2005 au titre de l'article 41). Les crédits de paiement restants sont destinés à financer les derniers paiements. Le réseau national RUBIS doit néanmoins évoluer en permanence pour maintenir son adéquation aux besoins des unités opérationnelles. Les projets d'évolutions du réseau en 2005 sont les suivants : - l'amélioration de la couverture radioélectrique (réalisation 2004-2008). La dotation en 2005 à cette fin s'élève à 915.000 euros ; - le développement et l'acquisition de terminaux radio de nouvelle génération (réalisation 2004-2007). Les futurs terminaux permettront à terme la compatibilité avec les terminaux ACROPOL de la police nationale. Ce programme sera doté de 3,99 millions d'euros en 2005 ; - le changement de version logicielle du système (réalisation 2004-2007). La dotation prévue en 2005 est égale à 4,12 millions d'euros. Les réseaux spécialisés CORAIL (gendarmerie mobile) et CRISTAL (unités de recherche), constitués à partir du même type de matériels, arrivent en fin de vie. La fabrication et le maintien en condition opérationnelle n'étant plus assurés par l'industriel, leur renouvellement nominal est programmé sur 3 ans à partir de 2004. La gendarmerie a retenu pour ce renouvellement des équipements de radiocommunications numériques, sécurisés TETRAPOL et a opté pour la solution d'accueil sur le réseau ACROPOL du ministère de l'Intérieur sur la « plaque parisienne » où les besoins d'interopérabilité sont importants. La dotation réservée en 2005 s'élève à 9,62 millions d'euros, provenant à part à peu près égale des crédits de la loi de programmation militaire et de ceux de la LOPSI. Le renouvellement du réseau opérationnel du GSIGN (Groupement de sécurité et d'intervention de la gendarmerie nationale), qui se compose de postes analogiques adaptés à ses missions spécifiques, telle la lutte anti-terroriste, se fera à partir de 2004 au profit d'équipements numériques compatibles avec le matériel du commandement des opérations spéciales. Le budget consacré à ce projet en 2005 s'élèvera à 2,25 millions d'euros. L'ensemble des groupements et brigades de gendarmerie a été équipé d'autocommutateurs téléphoniques dits de grande ou petite capacité, leur permettant notamment l'amélioration de l'accueil du public. L'objectif est désormais de réaliser l'équipement des derniers sites inclus dans cette catégorie d'autocommutateurs. Pour répondre à ces besoins, la dotation en 2005 sera de 500.000 euros pour les autocommutateurs de petite capacité et de 1,9 million d'euros pour ceux de grande capacité. Colonne vertébrale des systèmes de transmissions de la gendarmerie nationale, l'infrastructure HF-VHF-UHF est indispensable. Afin de la préserver 1,83 million d'euros y seront affectés en 2005. 4.- L'indispensable maintien en condition opérationnelle Les crédits d'entretien programmé des matériels de la gendarmerie nationale sont retracés aux articles 41 à 43 du chapitre 55-21 « Entretien programmé des matériels ». Ils recouvrent : - le maintien en condition opérationnelle des moyens de télécommunication (notamment le réseau RUBIS), correspondant à l'article 41 ; - le maintien en condition opérationnelle des matériels informatiques (article 42) ; - le maintien en condition opérationnelle des matériels aériens assuré par la SIMMAD, structure intégrée de maintien des matériels aéronautiques de la défense (article 43). Les dotations sur ces articles évoluent comme suit en 2004 et 2005 :
Pour le maintien en condition des moyens de télécommunication et des matériels informatiques (articles 41 et 42), la hausse de l'ordre de 10 % s'explique par l'augmentation du nombre de matériels détenus et la mise en œuvre de nouvelles applications informatiques. Pour les moyens aériens (article 43), les dotations inscrites en loi de finances pour 2004 ont permis d'effectuer l'entretien des moyens aériens dans de bonnes conditions. Pour l'année 2005, le montant important des crédits demandés s'explique notamment par les facteurs suivants : une évolution du coût de l'entretien à l'heure de vol, l'intervention sur les premiers appareils biturbines de type « EC 145 » et l'entretien des équipements opérationnels spécifiques (jumelles de vision nocturne, caméras thermiques, etc.). 5.- L'équipement immobilier, sujet d'interrogations a) Les opérations en régie demeurent prédominantes Les crédits des articles 41 et 42 du chapitre 54-41 concernent les opérations de constructions ou d'acquisitions immobilières, ainsi que les travaux de maintenance. Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit 103 millions d'euros d'autorisations de programme et 106 millions d'euros de crédits de paiement à ce titre. Ces dotations incluent 4,12 millions d'euros de crédits de paiement en application de la LOPSI. Les variations apportées aux crédits sont présentées dans le tableau suivant :
Constatant que les crédits de l'article 41 du chapitre 54-41 font bien partie intégrante des moyens de la gendarmerie, votre Rapporteur spécial estime qu'il n'est pas acceptable, bien que le ministère de la Défense le prévoit actuellement, d'exclure à l'avenir ces dotations du programme « Gendarmerie nationale » de la mission interministérielle « Sécurité ». Selon la réponse fournie par le ministère de la Défense au questionnaire de votre Rapporteur spécial, les objectifs principaux de la gendarmerie concernant les casernes domaniales consisteront en 2005 à : - assurer un niveau minimum d'opérations de maintenance ; - financer l'acquisition des commissariats de Commercy (1,9 million d'euros) et Saint-Claude (2,3 millions d'euros) dans le cadre du redéploiement police/gendarmerie ; - financer des opérations majeures, essentiellement de remise à niveau de casernements importants. Sont concernés la première phase de réhabilitation des logements de la caserne Courrèges de Toulouse, le traitement des façades de la caserne de Lille-Sénépart, la réhabilitation des circuits de chauffage du plateau de Satory et de l'école de Châteaulin et la dernière tranche de travaux de construction de la caserne Beauvau à Marseille, auxquels s'ajouteront la mise en place d'une structure modulaire à Rosny-sous-Bois, au profit de l'Institut de recherches criminelles de la gendarmerie nationale et le projet « Sauvegarde de données informatiques de la gendarmerie » à Fontenay-sous-Bois. b) Les promesses de l'externalisation se font attendre Selon votre Rapporteur spécial, l'enjeu principal est ailleurs que dans les prochaines opérations en régie. Ont déjà été évoquées (cf. supra chapitre Ier) les nouvelles procédures permises par la LOPSI en matière de partenariat public-privé dans la gestion du patrimoine immobilier de la gendarmerie, pour déplorer les retards pris sur les engagements de l'Etat dans ce domaine. Il faut ici évoquer les atermoiements des pouvoirs publics dans la mise en œuvre des cessions immobilières de l'Etat. DES ANNONCES QUI N'ONT PAS ENCORE CONNU UN COMMENCEMENT D'EXÉCUTION : LE PROJET DE PRISE À BAIL DES PARCS DE LOGEMENTS DOMANIAUX DE LA GENDARMERIE PAR LA SOCIÉTÉ NATIONALE IMMOBILIÈRE (SNI) Société d'économie mixte nationale créée en 1961 et devenue société anonyme dont le capital est détenu à 60 % par l'État et à 40 % par la Caisse des dépôts et consignations, la SNI a élaboré un projet très abouti de prise à bail des logements domaniaux de gendarmes. Aux termes de ce projet, la SNI, dans le cadre d'un marché de gré à gré avec le ministère de la Défense : - prendrait en gestion locative et patrimoniale sur une durée de 30 ans le parc domanial de la gendarmerie nationale de 35.000 logements familiaux et 15.000 logements individuels répartis en 620 casernes (3 millions de m²) ainsi que de locaux techniques associés (3 millions de m² supplémentaires). Elle réaliserait immédiatement 40 millions d'euros de travaux urgents ; - percevrait 150 millions d'euros de loyers annuels, qui représenteraient 185 millions d'euros à l'échéance de 30 ans, majorés de 1,5 % pour financer les réhabilitations lourdes, portant sur 200 à 250 logements par an ; - verserait, en contrepartie de l'occupation du domaine public, une redevance de 500 millions d'euros, payée en une seule fois d'avance, en application des articles L. 31, L. 33 et L. 33-1 du code du domaine de l'État issus de l'article 22 de la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement ; - laisserait subsister à la charge de la gendarmerie un effort de construction de 200 logements par an ; - acquitterait l'impôt sur les bénéfices des sociétés sur les résultats dégagés par l'opération. Le gain pour le budget de la gendarmerie serait le suivant : - baisse de 10 % par an pendant 5 ans des coûts de gestion, qui se stabiliseraient ensuite à la moitié des coûts actuels ; - économiserait 21 à 35 millions d'euros par an sur 15 ans. Ce projet n'attend plus que l'expression d'une réelle volonté politique pour être, dans un premier temps, expertisé en détail, puis effectivement lancé. Votre Rapporteur spécial regrette vivement que l'évaluation du produit de la cession d'éléments du patrimoine immobilier de l'État pour 2004, soit 500 millions d'euros, soit révisée dans le projet de loi de finances pour 2005 à 100 millions d'euros, pour s'établir d'ailleurs dans les faits à un montant vraisemblablement nul. Quant à l'objectif affiché de 700 millions d'euros de produit de cessions en 2005, il ne pourra être approché qu'à la condition de mettre rapidement en œuvre un projet tel que celui qui vient d'être décrit. c) Les subventions d'investissement progressent L'Etat apporte une aide en capital aux collectivités territoriales qui assurent la maîtrise d'ouvrage de casernements de gendarmerie. Les conditions d'octroi de cette subvention sont strictement encadrées par le décret n°93-130 du 28 janvier 1993. Les crédits correspondants sont inscrits à l'article 25 du chapitre 66-50 - Participation à des travaux d'équipement civil et subvention d'équipement social intéressant la collectivité militaire. Les dotations budgétaires et le rythme de consommation des crédits sont les suivants :
Un délai moyen de 18 mois à 2 ans s'écoule entre la mise en chantier et la livraison. Il serait souhaitable de le réduire car localement, l'impatience grandit. Votre Rapporteur spécial rappelle que l'utilisation des nouvelles procédures instaurées ou renforcées par la LOPSI (cf. supra) doit permettre de rechercher auprès de partenaires privés des économies de temps et de moyens. 140 projets, représentant un total de 2.201,5 unités-logements, sont à l'étude dans ce cadre. III.- FAUT-IL MOBILISER AUTANT DE GENDARMES EN OPÉRATIONS EXTÉRIEURES OU EXCEPTIONNELLES ? Ayant eu l'occasion de se rendre en Bosnie au printemps dernier pour étudier les conditions du déploiement sur place de gendarmes français, votre Rapporteur spécial souhaite saisir cette occasion d'aborder une question rarement soulevée. 1.439 personnels de la gendarmerie nationale, sous-officiers et officiers principalement, qui comptent parmi les meilleurs éléments du corps, servent à titre permanent hors du territoire national. S'ajoutent à ces opérations extérieures celles conduites outre-mer ainsi que certaines opérations exceptionnelles. En 2003, l'équivalent de 24 escadrons de gendarmerie mobile ont été quotidiennement déplacés outre-mer, en opérations extérieures et avec une ampleur exceptionnelle en Corse, pour un objectif initial de 21, dans le cadre des « autres missions permanentes hors métropole » de la gendarmerie. L'année 2003 a notamment été marquée par l'engagement de 3 escadrons en Côte d'Ivoire, dans le cadre de l'opération « Licorne », et de 5 escadrons en Corse de septembre à décembre 2003, ainsi que par la mise en œuvre de renforts ponctuels au profit de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie. Les quatre premiers mois de l'année 2004 ont confirmé cette tendance, notamment en opérations extérieures avec le déploiement d'un escadron en Haïti dans le cadre de l'opération « Carbet » et d'un peloton d'intervention en Ancienne République yougoslave de Macédoine. Enfin, un cinquième escadron (déplacé à l'effectif de 40 militaires) et un sous-groupement opérationnel ont été projetés en Guyane dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage. Il n'y a pas lieu de refuser de s'engager dans de telles opérations, tant qu'elles demeurent temporaires. Depuis mai 2004, le nombre d'EGM engagés en Corse et en opérations extérieures a toutefois diminué. En effet, le dispositif déployé en Corse est passé de 3 escadrons et un sous-groupement opérationnel à 2 escadrons et un sous-groupement le 17 mai dernier, et la gendarmerie mobile a été désengagée d'Haïti et de la Macédoine en juin 2004. Votre Rapporteur spécial, pour avoir constaté l'excellence des effectifs déployés en Bosnie, ne critique pas en soi cette logique de projection de forces qui représente l'un des vecteurs de l'action internationale de la France. Toutefois, on ne peut s'empêcher de penser que ces personnels de grande valeur pourraient utilement renforcer le dispositif de sécurité intérieure. Au-delà, c'est la question de la répartition entre missions de police et missions purement militaires qui est posée. En outre, la sollicitation importante des escadrons rend plus difficile la réalisation de certains objectifs. À titre d'exemple, l'objectif de formation fixé par la loi de programmation militaire du 27 janvier 2003 pour garantir aux unités une capacité opérationnelle satisfaisante est de 35 jours par an, soit l'équivalent de 10 escadrons de gendarmerie mobile par jour. En exécution, celle-ci était de 21 jours en 2003 - soit 7 escadrons par jour - et de 15 jours pour le 1er semestre 2004, l'équivalent de 9 escadrons par jour. Le rythme d'emploi soutenu des escadrons au maintien de l'ordre en 2003 n'a pas permis d'atteindre l'objectif de la loi de programmation. 5 () Arrêt du 25 mars 1996. Le jugement de première instance opposait devant le Conseil de prud'hommes de Lyon M. Berkani au CROUS de Lyon-Saint-Etienne. Aux termes de cet arrêt, les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi. Il en est ainsi de l'aide de cuisine au service d'un Centre régional des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS). - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
