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N^° 3363

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2006

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2007 (n° 3341),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 10

DÉFENSE

PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES ;
SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE ;
ÉQUIPEMENT DES FORCES

Rapporteur spécial : M. François CORNUT-GENTILLE

Député

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INTRODUCTION 9

CHAPITRE PREMIER.– UN MINISTÈRE QUI POURSUIT UNE PROFONDE RÉFORME 13

I.– LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 14

A.– LA DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE DE LA MAQUETTE 14

1.– Le projet annuel de performances, un document amélioré 14

2.– La mise en œuvre des budgets opérationnels de programme 15

B.– LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE DE LA MISSION DÉFENSE 18

C.– DE NOUVELLES MARGES DE MANœUVRE ENCORE PEU UTILISÉES 18

II.– LA POURSUITE DE LA RÉFORME DU MINISTÈRE 19

A.– LES ACTIONS ENGAGÉES ONT-ELLE ABOUTI ? 19

1.– La poursuite du renforcement des synergies entre les armées 20

2.– La rationalisation des réseaux interarmées de systèmes d'information 21

3.– Le développement de la démarche qualité 22

4.– La réorganisation de la fonction achats 22

B.– L’EXTERNALISATION ET LES CONTRATS DE PARTENARIAT D’ÉTAT 23

1.– La formation initiale des pilotes d’hélicoptères 24

2.– La gestion du parc automobile 25

3.– Le transport aérien de longue portée 26

4.– La rénovation et l’exploitation de l’école interarmées des sports 26

III.– LE SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 27

A.– UNE ADAPTATION DES CRÉDITS POUR 2007 28

B.– LA PERFORMANCE DES FONCTIONS CENTRALES 28

C.– LA PERFORMANCE DES FONCTIONS TRANSVERSES 29

1.– La fonction immobilière 29

2.– Les systèmes d’information, d’administration et de gestion 30

3.– L’action sociale 31

CHAPITRE II.– LA PRÉPARATION ET L’EMPLOI DES FORCES : UN BUDGET MAINTENU SOUS CONTRAINTE 33

I.– LES CRÉDITS SONT-ILS ADAPTÉS AUX BESOINS ? 33

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE POUR 2005 33

1.– Une dépense stable 33

2.– Les adaptations nécessaires 35

3.– Les lois de finances initiales sont-elles sincères ? 36

B.– UN FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES TOUJOURS PERFECTIBLE 37

1.– Une budgétisation nettement améliorée du financement des opérations extérieures 38

2.– Une dotation initiale d’un montant croissant 39

3.– Un effort significatif pour 2007 40

4.– Le coût pour 2006 des opérations extérieures sera-t-il autofinancé ? 40

C.– LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT COURANT 41

1.– L’alimentation 41

2.– La compensation versée à la SNCF 42

3.– Les produits pétroliers 43

4.– Quelles économies réaliser sans mettre en cause l’activité des forces ? 45

II.– L’INDISPENSABLE MAIS COÛTEUSE ACTIVITÉ DES FORCES 47

A.– UNE ACTIVITÉ DES FORCES QUI DEMEURE EN DESSOUS DES OBJECTIFS 47

1.– L’armée de l’air 48

2.– L’armée de terre 51

3.– La marine 53

4.– La mesure de la performance de la capacité d’intervention extérieure 54

B.– LE COÛT DE LA DISPONIBILITÉ TECHNIQUE OPÉRATIONNELLE 55

1.– Un effort notable en faveur de l’entretien programmé des matériels 55

2.– L’amélioration de la disponibilité des matériels 56

C.– LE COMPTE DE COMMERCE EXPLOITATION INDUSTRIELLE DES ATELIERS AÉRONAUTIQUES DE L’ÉTAT 58

III.– LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 59

A.– LE NOUVEL ENJEU DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 59

1.– La définition d’outils et de gestion des ressources humaines 59

2.– Le rôle des responsables de programme 60

3.– La mesure de la performance de la gestion des ressources humaines 60

B.– UN ABAISSEMENT DU PLAFOND DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS 62

1.– Une réduction du niveau des emplois autorisés 62

2.– Le sous-effectif récurrent de la mission Défense 63

3.– La répartition du plafond d’autorisations d’emplois par armée 65

C.– LE RECRUTEMENT DES MILITAIRES 67

1.– L’armée de terre 67

2.– La marine 68

3.– L’armée de l’air 69

4.– Le recrutement des militaires du rang 69

D.– LA GESTION DES EFFECTIFS CIVILS 71

1.– Le plafond des emplois autorisés 71

2.– Les ouvriers d’État 72

3.– Les recrutements de civils 73

4.– Les effectifs de civils sont-ils conformes à la programmation ? 73

IV.– LA LOGISTIQUE INTERARMÉES 75

A.– LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES 75

1.– Les crédits demandés pour 2007 75

2.– La performance du service 76

B.– L’APPROVISIONNEMENT EN CARBURANT 77

1.– Le service des essences des armées 77

2.– Le compte de commerce Approvisionnement des armées en produits pétroliers 78

C.– LES SOUTIENS COMPLÉMENTAIRES 79

CHAPITRE III.– L’ÉQUIPEMENT DES FORCES : LE RESPECT DE LA PROGRAMMATION SOUMIS À LA POURSUITE DE L’APUREMENT DES REPORTS 81

I.– DES DÉPENSES GLOBALEMENT CONFORMES À LA PROGRAMMATION 81

A.– DES DOTATIONS INITIALES CONFORMES À LA PROGRAMMATION 82

1.– Des dotations contrastées 82

2.– L’enveloppe de la programmation respectée 84

B.– LA GESTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 87

1.– La régulation budgétaire 87

2.– Les modifications réglementaires 88

C.– DES REPORTS EN NET REFLUX 89

1.– La « norme de dépense » 89

2.– La consommation des crédits de paiement 90

3.– Les reports de charges et de crédits 91

D.– LES MODES DE GESTION DES ENGAGEMENTS 93

II.– LA CONDUITE DES PROGRAMMES D’ARMEMENT 96

A.– LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE 97

B.– LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L’ARMEMENT 99

1.– La poursuite de la modernisation de la DGA 99

2.– Les effectifs de la DGA et du programme Équipement des forces 101

3.– Le coût d’intervention de la DGA 103

C.– L’EUROPE DE L’ARMEMENT 105

1.– Le développement de l’organisation conjointe de coopération en matière d’armement 105

2.– Les coopérations européennes 107

3.– La montée en puissance de l’Agence européenne de défense 108

4.– Le processus ECAP 110

CHAPITRE IV.– L’ADAPTATION DES SYSTÈMES DE FORCES 111

I.– LA DISSUASION 112

A.– LA DISSUASION DEMEURE ADAPTÉE AUX NOUVELLES MENACES 112

B.– LES MOYENS DE LA DISSUASION 114

1.– Les crédits transférés au Commissariat à l’énergie atomique 115

2.– La force océanique stratégique 117

3.– La composante aéroportée 120

II.– LE COMMANDEMENT ET LA MAÎTRISE DE L’INFORMATION 121

A.– LE RENSEIGNEMENT STRATÉGIQUE 122

B.– LE SYSTÈME OPÉRATIONNEL CONSTITUÉ À PARTIR DES RÉSEAUX DES ARMÉES POUR LES TÉLÉCOMMUNICATIONS 123

C.– LES SATELLITES DE COMMUNICATION SYRACUSE 124

III.– L’ENGAGEMENT ET LE COMBAT 125

A.– LE DEUXIÈME PORTE-AVIONS 125

1.– Un bâtiment de propulsion classique 126

2.– Une coopération franco-britannique en bonne voie 127

3.– Le financement de ce programme 127

B.– LES FRÉGATES MULTI-MISSIONS 128

C.– LES SOUS-MARINS BARRACUDA 129

D.– LE RAFALE 130

E.– LES MISSILES 133

1.– Le Scalp emploi général 133

2.– L’armement air-sol-modulaire 133

F.– LES MOYENS TERRESTRES DE COMBAT 134

1.– La modernisation de la capacité d’action blindée : le char Leclerc 135

2.– Le véhicule blindé de combat d’infanterie 136

3.– L'hélicoptère de combat Tigre 138

IV.– LA PROJECTION, LA MOBILITÉ ET LE SOUTIEN 139

A.– LA PROJECTION AÉRIENNE DE LA FORCE DE RÉACTION : L’A400M 139

B.– LA MOBILITÉ DE THÉÂTRE : L’HÉLICOPTÈRE DE TRANSPORT NH90 141

V.– LA PROTECTION ET LA SAUVEGARDE 142

EXAMEN EN COMMISSION 145

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 149

ANNEXE 151

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 90 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial.

Les 9 réponses restantes, dont 8 classifiées « Confidentiel-Défense », sont parvenues à votre Rapporteur spécial dans les 36 heures suivant l’expiration du délai. Il disposait donc de l’ensemble des réponses le jour de la présentation de son rapport spécial en Commission.

Le présent rapport est consacré aux programmes : Préparation et emploi des forces, Soutien de la politique de la défense et Équipement des forces de la mission Défense. L’autre programme de la mission : Environnement et prospective de la politique de défense est analysé dans le rapport spécial (Rapport n° 3363, annexe n° 9) de M. Bernard Carayon.

INTRODUCTION

À l’automne 2006, environ 14.500 militaires français sont engagés en opérations extérieures. Plusieurs opérations majeures sont en cours, au Liban avec la force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL) renforcée, en Côte d’Ivoire ou en Afghanistan. Le projet annuel de performances de la mission Défense est la traduction financière de cet engagement opérationnel aux multiples facettes. Il doit permettre à nos armées d’assumer pleinement leurs missions, avec des militaires et des civils motivés et correctement entraînés et utilisant des équipements à la pointe de la technologie, dont le renouvellement est primordial.

Le budget de cette mission conditionne la capacité de la France à remplir les missions qui lui échoient en tant que grande puissance mondiale, membre permanent du conseil de sécurité de l’ONU et moteur de la construction européenne.

Répondant à la volonté affirmée du Président de la République de restaurer les capacités de nos armées, et pour la cinquième année consécutive, le projet annuel de performances de la mission Défense respecte scrupuleusement la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 (LPM), mettant un terme aux renoncements constatés pour les précédentes programmations.

Globalement, les différents services du ministère de la défense disposeront d’un montant de crédits d’équipement de 15,96 milliards en crédits de paiement
– dont 15,17 milliards d'euros figurent à la mission Défense – soit une progression de 1,9 %, légèrement supérieure à l’évolution attendue des prix.

Le budget de la défense connaîtrait donc en 2007 une évolution plus favorable d’un point que la norme d’ensemble du budget de l’État. Pour autant, il n’est pas « sanctuarisé » : il participe également à la nécessaire maîtrise des dépenses publiques. Le programme Préparation et emploi des forces, doté de 21 milliards d’euros (+ 1 %), semble particulièrement contraint. Les budgets de fonctionnement courant des trois armées font l’objet d’une réduction significative. En outre, le renchérissement du prix du pétrole, malgré une dotation supplémentaire de 46,17 millions d’euros pour les trois armées, risque de peser lourdement sur l’activité des forces.

Avec l’entrée en service d’équipements nouveaux extrêmement sophistiqués dont le coût de la maintenance progresse de manière spectaculaire, tandis que le vieillissent des parcs de matériel dont l’entretien se renchérit également, un effort tout particulier en faveur de l’entretien programmé du matériel sera effectué en 2007. Une dotation de 3,3 milliards d'euros lui sera consacrée, en progression de 16 %.

Par ailleurs, les dépenses de fabrication, c’est-à-dire le paiement des nouveaux équipements des armées progressent globalement de 3,2 % pour atteindre 6,2 milliards d'euros.

Simultanément, des économies majeures sont réalisées et le fonctionnement courant des unités des trois armées apparaît très contraint.

Le redressement de notre outil de défense s’accompagne de réformes internes majeures : la réforme budgétaire s’articule avec de profondes réformes dans la gestion administrative. Les différentes mesures de modernisation du ministère permettent d’espérer près de 600 millions d'euros d’économies pérennes réalisées sur la période 2002-2007.

*

* *

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DE LA MISSION DÉFENSE

CHAPITRE PREMIER.– UN MINISTÈRE QUI POURSUIT UNE PROFONDE RÉFORME

Première année de mise en œuvre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, l’exercice 2006 est riche d’enseignements. Au travers des entretiens qu’il a conduits, votre Rapporteur spécial a pu constater que la réforme budgétaire avait pu s’appliquer sans que des difficultés majeures n’apparaissent. Le ministère dans son ensemble s’est mobilisé en amont pour que le changement de cadre budgétaire ne nuise pas à la gestion des crédits en 2006. Pour autant, les nouvelles marges de manœuvre offertes par la loi organique aux gestionnaires de programmes – et notamment la fongibilité asymétrique – n’ont pas pu être pleinement utilisées. Ceci s’explique essentiellement par le fait qu’un exercice budgétaire est nécessaire pour s’assurer que la masse salariale a été correctement dimensionnée. Votre Rapporteur spécial ne peut qu’encourager les responsables du ministère à utiliser pleinement les outils de gestion à leur disposition dès 2007.

La réforme se traduit également par l’abrogation du décret n° 82-138 du 8 février 1982 fixant les attributions des chefs d'état-major par le décret n° 2005-520 du 21 mai 2005 ayant le même objet. Ce décret renforce très sensiblement le rôle du chef de l’état-major des armées (CEMA). Son article premier précise que le CEMA est responsable « de la préparation et de l'emploi des forces, de la cohérence capacitaire des opérations d'armement et des relations internationales militaires ». En outre, son article 2, le CEMA « a autorité sur les chefs d'état-major de l'armée de terre, de la marine et de l'armée de l'air ».

Cette réforme, concomitante avec l’entrée en vigueur de la LOLF, a renforcé le CEMA à la fois dans sa fonction de « chef d’orchestre » des armées françaises et dans sa fonction de responsable administratif de celles-ci, au titre de sa responsabilité du programme Préparation et emploi des forces. Votre Rapporteur spécial se demande si, à terme, cette seconde tâche ne risque pas de nuire, par la charge de travail qu’elle représente, à ses décisions relatives aux grandes orientations de la politique de défense.

La gestion des trois budgets opérationnels de programme (BOP) correspondant aux trois armées n’est pas assurée par le chef d’état-major de chaque armée. En effet, le responsable de BOP est le major général de chacune des armées. Les responsabilités sont alors clairement réparties : le major général est responsable de la gestion administrative, sous la responsabilité du chef d’état-major qui assume le rôle de garant de la cohérence de son armée.

Votre Rapporteur spécial se demande donc si un scénario du même type ne pourrait pas être envisagé pour le programme Préparation et emploi des forces, dont la responsabilité pourrait être confiée, sous le contrôle du CEMA, au major général de l’état-major des armées.

I.– LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

La maquette issue de la réforme budgétaire a suscité de longs et vifs débats. Votre Rapporteur spécial avait formulé des recommandations dans ses précédents rapports spéciaux ainsi que dans un rapport d’information ⁽¹⁾. En outre une mission d’information de votre Commission a analysé la maquette proposée ⁽²⁾ ainsi que le dispositif de performance ⁽³⁾.

A.– LA DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE DE LA MAQUETTE

Comme il l’avait dit avec force l’an dernier, votre Rapporteur spécial estime nécessaire de faire preuve de précaution quant à une éventuelle remise en cause de cette maquette, envers laquelle des critiques demeurent. En effet, des modifications apportées à celle-ci dans le cadre du présent projet de loi de finances pourraient provoquer de graves dysfonctionnements au ministère de la défense.

1.– Le projet annuel de performances, un document amélioré

La loi organique est une réforme audacieuse car elle bouscule les habitudes administratives, parlementaires et gouvernementales. Il appartient à chaque responsable de programme de considérer ses nouvelles attributions comme une opportunité de modernisation de l’État mais aussi comme un devoir d’information du Parlement. Votre Rapporteur spécial souhaite rappeler le principe selon lequel le Parlement doit être informé en détail du contenu des programmes et des actions.

À la lecture du projet annuel de performances du précédent exercice budgétaire, votre Rapporteur spécial avait constaté l’inégale précision de la présentation des crédits selon les programmes.

S’agissant du programme Équipement des forces, le niveau d’information – déjà supérieur à ce qu’il était dans les anciens « bleus » – s’est amélioré par rapport au projet annuel de performances pour 2006. Les fiches relatives à chacun des grands programmes d’armement, présentées dans la rubrique « justification de crédits », sont plus complètes et plus claires.

La présentation des crédits du programme Préparation et emploi des forces, jugée peu satisfaisante l’an dernier – dans sa partie relative à la justification des crédits – s’est très nettement améliorée. Ainsi, conformément au vœu formulé par votre Rapporteur spécial l’an dernier, les crédits de fonctionnement font-ils l’objet d’une présentation plus détaillée.

2.– La mise en œuvre des budgets opérationnels de programme

Les budgets opérationnels de programme (BOP) sont le cadre concret d’exécution du budget et le premier échelon de compte rendu des performances. La notion de BOP, absente de la loi organique, a été définie en juin 2002 par le comité de pilotage et précisée par une note de travail du 1^er juillet 2003 puis par une note d’orientation éditée en décembre 2003. Chaque BOP correspond à la déclinaison partielle d’un programme.

Les BOP, non fongibles entre eux, sont répartis entre les « unités opérationnelles ». Les crédits des programmes ne sont pas toujours ventilés en BOP, le responsable de programme pouvant constituer à son niveau une réserve pour aléas ou régulation.

a) Le programme Préparation et emploi des forces

S’agissant du programme Préparation et emploi des forces, votre Rapporteur spécial avait indiqué qu’il préférait que, compte tenu de la taille des enveloppes concernées, chaque état-major d’armée soit responsable de plusieurs BOP et non d’un BOP unique. Cette option n’a toujours pas été retenue à ce jour.

Par ailleurs, on notera que les responsables de BOP ne sont pas les chefs d’état-major mais les majors généraux, ce qui permet à juste titre de distinguer la gestion budgétaire de la responsabilité organique. Ce programme est constitué de 9 budgets opérationnels de programme :

RÉPARTITION DES BOP DU PROGRAMME « PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES »

Les relations entre les responsables de programme et les responsables de BOP sont définies au travers de deux types de documents : une charte de fonctionnement définissant les responsabilités des acteurs, les structures de pilotage et les modalités de fonctionnement du programme et des chartes de gestion par BOP, dont certaines ne sont pas encore validées, précisant l’organisation du dialogue de gestion et les modalités pratiques de fonctionnement des BOP.

Même si la définition et la gestion des BOP relèvent du pouvoir réglementaire, votre Rapporteur spécial souligne la nécessité d’en informer régulièrement et avec précision le Parlement. Plus un programme est volumineux, plus la gestion des BOP revêt un caractère crucial. Si le Parlement s’estimait entravé dans son pouvoir de contrôle par une rétention administrative d’informations, il serait alors légitime de remettre en question l’existence même des programmes les plus importants. Les responsables de programme doivent en conséquence veiller au respect de l’esprit de la réforme budgétaire et ne pas s’abriter derrière une lecture trop stricte de la LOLF.

b) Le programme Soutien de la politique de la défense

Régi par une charte de gestion dont votre Rapporteur spécial a eu connaissance et a pu en apprécier la qualité, ce programme est constitué de cinq BOP centraux :

– le BOP Administration centrale dont le responsable est le chef du service des moyens généraux du secrétariat général pour l'administration ;

– le BOP Accompagnement de la politique ressources humaines, placé sous la responsabilité de la direction du personnel civil et de la fonction militaire (DFP) ;

– le BOP Infrastructure logement familial, qui relève de la direction de la mémoire du patrimoine et des archives (DMPA) ;

– le BOP Service d'infrastructure de la défense, qui relève du directeur du service d'infrastructure de la défense ;

– et le BOP Systèmes d'information, d'administration et de gestion (SIAG) dont la responsabilité est confiée au chargé de mission SIAG.

Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, le responsable du programme – le secrétaire général pour l’administration – est amené à jouer un rôle direct dans le premier de ces BOP,c ompte tenu de son caractère sensible. Le responsable de ce BOP assure la gestion des informations et prépare les décisions prises par le responsable du programme.

De même, le responsable du BOP Accompagnement de la politique ressources humaines applique les textes en vigueur et dispose, de ce fait, d’une autonomie réduite. S’agissant des crédits d’infrastructure, un comité de pilotage est chargé des orientations et le directeur de la DMPA pilote les crédits.

c) Le programme Équipement des forces

Le programme Équipement des forces est placé sous la responsabilité conjointe du chef d’état-major des armées et du délégué général pour l’armement. Il est constitué de 14 budgets opérationnels de programme centraux :

RÉPARTITION DES BOP DU PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES

En 2006, la DGA est le gestionnaire des crédits d’investissements du programme, hormis ceux des trois BOP spécifiques d’armée. Cette activité de gestionnaire s’exerce au sein de 11 BOP. Pour ces derniers, le responsable de BOP, désigné par le DGA, se voit associé à un officier de cohérence des programmes (OCP) désigné par l’EMA. Un même OCP peut être attaché à un ou plusieurs BOP. Les responsables de BOP sont responsables de la gestion des crédits qui leur sont alloués, dans le respect des priorités de l'EMA relayées par les OCP. Chaque OCP est responsable, dans le périmètre de son BOP, de la bonne prise en compte des besoins opérationnels, de la cohérence d'ensemble des opérations d'armement, et de la hiérarchisation qui en découle. Pour atteindre les objectifs de performance qui leur sont assignés, les RBOP et les OCP exercent, chacun pour ce qui le concerne, une autorité fonctionnelle sur les directeurs de programme et les officiers de programme qui dépendent d'eux.

Les dix premiers BOP d’investissement, qui regroupent les programmes et opérations d’armement selon une logique de cohérence de programmes et de management, s’articulent actuellement autour des cinq services de programmes de la DGA. À compter de 2007, il est prévu que ces dix BOP soient dirigés par dix directeurs d’unités de management rattachés directement au directeur des systèmes d’armes.

B.– LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE DE LA MISSION DÉFENSE

Votre Rapporteur spécial précisera dans les commentaires qu’il formule sur les crédits des différents programmes ses appréciations sur les objectifs, les indicateurs et des chiffres retenus. Cet examen précis se complète d’une appréciation d’ensemble sur la stratégie de performance de la mission.

Le nombre d'indicateurs du programme Préparation et emploi des forces qui comporte 8 objectifs a vu son nombre d’indicateurs être réduit de 22 (avant projet annuel de performances pour 2005) à 19 indicateurs dans le projet annuel de performances pour 2006.

Le programme Soutien de la politique de défense qui comprenait 11 objectifs et 17 indicateurs dans l’avant-projet annuel de performances pour 2005 ne comptait que 5 objectifs et 6 indicateurs dans le projet annuel de performances pour 2006. Votre Rapporteur spécial rappelle qu’un total de 13 indicateurs était prévu pour 2007. En réalité, le nombre d’objectifs a été réduit à 4 et le nombre d’indicateurs associés à 9. Suivant les recommandations de la mission d’information sur la loi organique relative aux lois de finances, le secrétariat général pour l’administration a donc poursuivi ses travaux afin d’améliorer la transparence et la lisibilité de la maquette. Celle retenue pour le projet de loi de finances pour 2007 permet de réduire le nombre d’objectifs et d’indicateurs à un niveau pertinent pour le pilotage de l’action publique et de les centrer sur la performance et sur la qualité du service public.

Le programme Équipement des forces est associé à 2 objectifs et 9 indicateurs qui n'ont pas été modifiés. Votre Rapporteur spécial rappelle que la mission d'information les avait estimés globalement bons.

Les objectifs du programme Équipement des forces sont focalisés sur la mise à la disposition des armées des équipements « en maîtrisant les coûts et les délais ». Concrètement, si les deux objectifs retenus sont parfaitement pertinents, ils ne rendent compte, principalement, que de l’action de l’un des deux responsables du programme : le Délégué général pour l’armement. En effet, les choix opérationnels, découlant notamment du « conseil des systèmes de forces », sont réalisés par le Chef d’état-major des armées, sans qu’un objectif permette de rendre compte de cette responsabilité. Le ministère ayant fait le choix d’une double responsabilité pour ce programme, il convient que la responsabilité du CEMA apparaisse clairement au travers des objectifs de performance.

C.– DE NOUVELLES MARGES DE MANœUVRE ENCORE PEU UTILISÉES

La présentation des crédits au sein de programmes dont les ressources –hors crédits de rémunération – sont fongibles a permis de simplifier la gestion financière des crédits de la mission Défense, en donnant aux responsables de programmes la possibilité d’adapter au mieux les ressources disponibles sans recourir aux procédures des arrêtés de répartition ou de sous-répartition. En conséquence, les relations avec le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie ont évolué, puisque le travail avec ce dernier n’est plus nécessaire dans la gestion « quotidienne » des crédits.

Par ailleurs, l’une des grandes avancées de la loi organique n’a pas pu être mise en œuvre dès 2006 : il s’agit de la fongibilité asymétrique, qui permet d’employer à d’autres fins des économies réalisées sur la masse salariale.

Le recours à la fongibilité asymétrique a en effet été proscrit pour l’exercice 2006 par précaution. Les responsables du ministère avaient de bonnes raisons de prendre une telle décision : la masse salariale de chacun des programmes – et, a fortiori, des BOP – n’a pu qu’être imparfaitement précisée, compte tenu de l’ampleur de la réforme. L’interdiction de la fongibilité asymétrique en 2006 avait donc pour but d’éviter qu’un responsable de BOP, dont la masse salariale aurait pu être surévaluée, de transformer des crédits de rémunération virtuels en dépenses de fonctionnement, elles, bien réelles.

À ce stade de la gestion 2006, le ministère a une vision plus claire des sous dotations et des sur dotations éventuelles corrigées pour beaucoup par le projet de loi de finances pour 2007. Des opérations ponctuelles de fongibilité asymétrique pourront être tentées d’ici au 31 décembre 2006.

II.– LA POURSUITE DE LA RÉFORME DU MINISTÈRE

Le ministère de la défense amplifie actuellement la modernisation de ses structures et de ses modes de gestion. En son sein se réunit chaque mois le comité pour la réforme et l’innovation administratives. Outre le recours à l’externalisation, deux axes de modernisation du ministère sont privilégiés : le renforcement des synergies entre les armées et la clarification des responsabilités au sein du ministère.

La stratégie ministérielle de réforme (SMR) est articulée avec la mise en œuvre de la LOLF. De nouvelles actions ont été lancées à ce titre en 2006.

A.– LES ACTIONS ENGAGÉES ONT-ELLE ABOUTI ?

Les trois armées sont marquées par des spécificités. Pour autant, la recherche de synergies entre elles doit être recherchée. Pour autant, des synergies doivent être recherchées. Jusqu’à présent, elles se sont principalement traduites par la mise en commun des structures destinées au soutien des matériels : la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautique de la défense (SIMMAD), créée en 2000 et le service de soutien de la flotte (SSF), créé le 28 juin 2000.

1.– La poursuite du renforcement des synergies entre les armées

a) Un économat unique pour les armées

L’article 63 de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1576 du 30 décembre 2002) transfère à un économat des armées unique les activités notamment retracées dans le cadre du compte de commerce n° 904-01 Subsistances militaires. Le décret portant organisation de l'économat des armées a été publié au Journal officiel du 11 mars 2004.

b) Le regroupement des services d'archives de la défense

Le regroupement des services d'archives et des bibliothèques de la défense relève de la démarche de mutualisation des moyens dans le but de réduire les coûts et les effectifs. Les archives font partie des fonctions que l’on retrouve dans les trois armées et dont la gestion commune est possible. Dans le cadre de « l’interarmisation », le regroupement des archives a été annoncé le 21 janvier 2003. Ce regroupement a conduit à la création d'un service à compétence nationale en 2005. Le service unique des archives de la défense comprend désormais deux centres, l'un à Vincennes et l'autre à Châtellerault.

Des départements transverses sont chargés des archives ministérielles et interministérielles, des archives orales et électroniques, de l'accueil du public et de la valorisation des archives, ainsi que des archives du personnel. Les deux bureaux de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives installés à Caen (bureau des archives du monde combattant et bureau des mentions) ont été regroupés en un seul bureau des archives des victimes des conflits contemporains, intégré au département des archives ministérielles.

c) La création d’un service d’infrastructure unique

Le service unique d’infrastructure de la défense est issu de la fusion des services d’infrastructure des trois armées effectuée en 2005. Le regroupement des crédits d'infrastructure, sous le pilotage du secrétaire général pour l'administration et la création d'un service d'infrastructure unique – gestionnaire de l'ensemble de ces crédits – doivent donner une plus grande cohérence à la politique d’infrastructure et permettre une optimisation de la gestion des crédits.

d) La mise en place d'une formation commune des élèves commissaires

La mise en place d'une formation commune des élèves commissaires est prévue pour le 8 janvier 2007 à l'école du commissariat de la marine désormais installée à Lanvéoc-Poulmic. La session suivante est prévue à l’école militaire supérieure d'administration et de management (armée de terre) de Montpellier. Cette formation initiale comprendra les modules suivants : environnement de la défense, statuts, responsabilité juridique, marchés publics, droit des conflits armés, comptabilité générale, LOLF et finances publiques, contrôle de gestion, sports, anglais et enseignements divers. À chaque module correspondent des fiches pédagogiques en cours de finalisation dans les trois écoles. Cette formation initiale commune fera l'objet d'un contrôle des connaissances uniforme, la définition des coefficients devant être harmonisée entre les trois écoles.

2.– La rationalisation des réseaux interarmées de systèmes d'information

Le principal vecteur de la rationalisation des réseaux interarmées des systèmes d'information est la création de la direction des réseaux interarmées et des systèmes d'information (DIRISI). Cette direction a été créée par arrêté du 31 décembre 2003. Depuis lors, sa montée en puissance s'effectue du fait de l’extension de son périmètre organique et fonctionnel.

a) La montée en puissance de la direction des réseaux interarmées et des systèmes d'information

La direction, implantée à Maisons-Laffitte, a vocation à gérer et administrer des systèmes interarmées tels que le système opérationnel constitué des réseaux des armées pour les télécommunications, Syracuse et le système d'information et de commandement des armées.

Au 1er janvier 2005, la direction a intégré le service des transmissions interarmées, soit un apport de 920 personnes supplémentaires, et prendra à sa charge la gestion et l'administration de systèmes nouveaux : le système de messagerie électronique sécurisée MUSE, la lutte informatique et la distribution automatique des clefs de chiffrement.

Au 1er janvier 2006, la direction centrale des télécommunications et de l’informatique de l’armée de terre (DCTEI) a intégré la DIRISI. Le 31 mars 2006, une partie des moyens du SGA lui a été transférée. Ce dispositif doit être complété par le transfert d’organismes de l’armée de l’air (en 2007) et de la marine (en 2008).

La DIRISI emploie 1.700 personnes environ en 2006, directement employées par elle ou qui lui sont détachées. En 2008, elle disposera d’une autorité fonctionnelle sur près de 10.000 agents issus des trois armées, directions et services du ministère de la défense. En effet, à partir de 2008, l’état-major de la marine a proposé à l’état-major des armées que le périmètre de la DIRISI soit étendu aux systèmes propres (dits tactiques) des armées, afin de bénéficier d’une synergie totale de tous les systèmes d’information. Dans cette perspective, le ministère envisage d’intégrer globalement le SERSIM avec ses missions et ses moyens dans la DIRISI.

b) La création de la direction générale des systèmes d’information et de communication

Cette logique est prolongée par la création – le 2 mai 2006 – d’une nouvelle direction au sein du ministère : la direction générale des systèmes d’information et de communication (DGSIC). Opérationnelle depuis l’été, la DGSIC répond à la volonté d’instaurer une gouvernance unique des systèmes d’information et de communication. Elle est placée sous l’autorité d’un directeur général relevant directement du ministre de la défense. Elle a pour missions :

– de définir la politique générale du ministère de la défense pour les systèmes d’information et de communication ;

– d’assurer, au sein du ministère, le choix des normes, des standards et des méthodes ;

– de définir les orientations générales en matière de sécurité des systèmes et d’en contrôler l’application au sein du ministère de la défense ;

– de préserver le patrimoine du ministère de la défense en matière de fréquences radioélectriques ;

– et d’élaborer des éléments de synthèse et de pilotage au profit du ministre de la défense en matière de SIC, incluant les fréquences radioélectriques.

3.– Le développement de la démarche qualité

Ce développement comporte un volet d'application de la démarche « analyse de processus » au sein des services administratifs dans le but de réduire les délais et les procédures inutiles. Une initiative nouvelle relative à la qualité est inscrite dans la stratégie de réforme du ministère. Elle concerne la certification ISO de la DGA qui vise à optimiser les processus d'ensemble de cette entité.

Actuellement, les entités de la DGA sont certifiées individuellement ISO 9001 sur les processus dont elles assurent la maîtrise. Il a été décidé d’entamer une démarche de certification ISO 9001 de toute la délégation. Cette démarche passe par une refonte complète des processus. Ce projet s’intègre dans une démarche de progrès centrée sur le service rendu au ministère et aux prestataires extérieurs. Il a également pour objectif d’optimiser le fonctionnement interne de la délégation et d’améliorer son efficacité globale. La certification globale unique de la DGA, prévue début 2007, entraînera de facto, à terme, le retrait des certifications locales.

4.– La réorganisation de la fonction achats

La réorganisation de la fonction achats au ministère de la défense implique, entre autres mesures, de nouveaux regroupements des achats pour obtenir de meilleures conditions auprès des fournisseurs. Votre Rapporteur spécial souligne que le ministère de la défense est le seul à avoir réalisé un recensement complet de ses agents gérant les achats. Il a ainsi joué un rôle précurseur dans la réforme engagée pour l’ensemble du budget de l’État à la suite des audits de modernisation conduits de juin à septembre 2006. Les solutions identifiées sont de quatre ordres : mutualiser les dépenses ; ajuster les spécifications ; utiliser les leviers juridiques (contrôle des engagements contractuels) ; améliorer les processus achats (dématérialiser les commandes, recourir aux enchères inversées). La mutualisation interministérielle doit être envisagée au cas par cas selon les segments au niveau central ou au niveau local.

Une cellule ministérielle d’expertise et de soutien aux personnes responsables de marché (PRM) aura pour mission de porter assistance, à tout moment de la procédure, aux PRM qui le souhaiteraient et de maintenir à jour le corpus normatif interne au ministère. Par ailleurs, cette structure pourra être en mesure de mener une réflexion économique globale sur les achats du ministère afin d’aider les états-majors et directions à construire une stratégie globale d’acquisition.

Par ailleurs, le ministère développe une politique d’achat en ligne (« e-achat »). Deux portails Internet couvrent la totalité des achats du ministère :

– le portail « ixarm.com », qui englobe les achats relatifs à l'acquisition et au soutien en utilisation des matériels de défense (périmètre dit « armes, munitions et matériels de guerre ») ;

– et le portail intitulé « achats.defense.gouv.fr », qui englobe la totalité des autres achats du ministère de la défense (infrastructures et travaux, systèmes d'information et réseaux, fournitures courantes, entretien, vivres, équipements de santé, carburants).

Pour faciliter l’accès des entreprises aux marchés du ministère de la défense, la rubrique intitulée « Travailler avec la défense » rassemble des informations relatives à la passation et à l'exécution des marchés publics. Des liens avec d'autres sites institutionnels permettent d’accéder à la documentation de référence.

B.– L’EXTERNALISATION ET LES CONTRATS DE PARTENARIAT D’ÉTAT

L’externalisation consiste à confier certaines tâches à des sociétés extérieures aux armées. Elle se distingue de la sous-traitance en ce qu’elle transfère au co-contractant la responsabilité de l’exécution des tâches concernées. Une telle démarche semble de nature à réduire certains coûts, notamment parce que les prestataires privés sont spécialisés dans leur domaine et donc plus efficace. L’externalisation doit permettre aux armées de se concentrer sur leurs tâches essentielles.

La directive ministérielle n° 30892 du 3 août 2000 fixe le cadre général de la démarche d’externalisation au sein du ministère de la défense. Si l’externalisation a commencé avant la professionnalisation des armées, celle-ci en a fortement accéléré le processus, notamment pour certaines tâches généralement confiées aux appelés telles que le nettoyage et l’entretien courant des immeubles. Ces tâches ne correspondent pas aux aspirations des militaires engagés professionnels. L’externalisation doit permettre aux armées de se recentrer sur le cœur de leurs missions. À ce titre, la directive du 3 août 2000 prévoit trois types de tâches à externaliser en priorité : les tâches assurées antérieurement par les appelés, insuffisamment attractives pour être confiées à des personnels civils ou militaires du ministère de la défense, les fonctions de soutien général et les opérations de forte technicité, sous réserve des dispositions permettant de garantir la réversibilité du mode de gestion.

Par ailleurs, le ministre de la défense a identifié des thèmes devant faire l’objet d’externalisation : la formation initiale des pilotes d’hélicoptères, la gestion du parc automobile ou encore le transport aérien de longue portée.

1.– La formation initiale des pilotes d’hélicoptères

Le ministère de la défense a décidé de lancer un projet d’externalisation de la formation initiale des pilotes d’hélicoptères des trois armées et de la gendarmerie nationale. Cette mission est actuellement assurée par l’armée de terre au sein de la base-école de Dax (Landes).

Suite aux conclusions d’une étude de faisabilité, l’équipe chargée du projet souhaite recourir à un contrat de partenariat de l’État pour l’achat d’heures de vol ou la location d’aéronefs, en vertu de l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat. L’organisme expert du ministère de la défense, qui doit être saisi de tout projet de contrat de partenariat, au titre de l’évaluation préalable obligatoire, s’est prononcé le 12 octobre 2005 en faveur du lancement de la procédure de mise en concurrence dès la fin de l’année 2005. Le dialogue compétitif avec les différents candidats a débuté le 1^er juin 2006, pour une signature du contrat prévue avant la fin de l’année 2007.

La loi organique du 12 juillet 2005 a modifié l’article 8 de la loi organique du 1^er août 2001, qui prévoit que « l’autorisation d’engagement afférente aux opérations menées en partenariat (...) couvre dès l’année où le contrat est conclu, la totalité de l’engagement juridique ». L’engagement juridique sur 20 ans s’élève à 60 millions d’euros. La loi de finances pour 2006 a prévu l’autorisation d’engagement nécessaire pour ce contrat, qui devait être signé fin 2006. Compte tenu du retard, ces crédits vont être mobilisés pour financer l’externalisation de la gestion des véhicules de la gamme commerciale, et être ouverts de nouveau en 2007.

Le tableau suivant présente la décomposition du coût global du contrat :

DÉCOMPOSITION DU COÛT GLOBAL DU CONTRAT

(en millions d’euros)

2.– La gestion du parc automobile

Le projet consiste à confier à un opérateur privé le financement, la gestion et la maintenance du parc de véhicules légers de la gamme commerciale.

Une étude de définition menée au cours du premier semestre 2004 avec l'aide d'un consultant spécialisé a démontré l'intérêt économique d'une externalisation et a permis, à partir d’une analyse exhaustive du périmètre et de l’organisation actuelle du parc du ministère, d’évaluer le coût actuel de la fonction à 93,1 millions d'euros et de définir le scénario d'externalisation optimal. Ce scénario repose sur une location avec option d’achat de véhicules à une structure ad hoc financée par la voie bancaire ou obligataire et sur une externalisation maximale de la gestion et de la maintenance des véhicules auprès d’un gestionnaire de flotte.

Le scénario retenu doit permettre de redéployer 911 agents en équivalent temps plein (727 militaires et 184 civils) sur les 1.180 dédiés actuellement à la fonction « véhicules ». Le solde correspond aux agents qu’il convient de maintenir sur cette fonction afin, principalement, d’assurer l’interface avec le prestataire. Le souci de limiter l’ampleur des restructurations portant sur les civils conduira à privilégier le maintien de ces derniers sur cette fonction.

Les économies résultant du montage sont estimées à environ 23 millions d’euros annuels (hors coûts de restructuration) par rapport à la situation actuelle, dont le coût de référence est évalué à environ 90 millions d’euros. Ce dernier chiffre tient compte des coûts d’acquisition, de gestion et de maintenance du parc. Les gains portent tant sur la gestion que sur la maintenance des véhicules et proviennent essentiellement des économies de personnel. En outre, dès l'entrée dans le dispositif, le parc devrait connaître une diminution de 6 %, les véhicules n'effectuant qu'un faible kilométrage annuel n'étant pas remplacés.

Le dossier est aujourd'hui entré dans une phase opérationnelle. La procédure utilisée pour passer le marché de réalisation est la procédure de « dialogue compétitif » prévue par le code des marchés publics. Trois phases d’auditions successives, conduites durant le premier semestre de l’année 2005 (janvier, mars, avril), ont permis d’aborder les points structurants du projet. À la suite de l'appel public à la concurrence lancé le 4 mai 2006, les offres reçues ont confirmé l'intérêt économique de l'externalisation et les hypothèses d’économies initiales.

Un dispositif d'accompagnement a été élaboré en liaison avec les autorités d'emploi et les organisations syndicales pour faciliter le redéploiement des agents. Une coopération très en amont a été réalisée avec les états-majors afin de réduire le nombre d'agents à reclasser hors de leur établissement d'emploi et plusieurs réunions de concertation ont été organisées avec les organisations syndicales représentatives du ministère.

Le marché de réalisation devrait être notifié prochainement et sa mise en œuvre débuterait en fin d’année 2006 et au début de 2007.

3.– Le transport aérien de longue portée

Le ministère envisage de recourir à une formule d’externalisation pour le remplacement de deux avions DC–8 dont le coût d’entretien devient prohibitif. L’armée de l’air va avoir recours à une location de deux avions à très long rayon d’action (TLRA). Il a été envisagé la location de deux avions de transport de passagers de la gamme commerciale sur une période maximale de 9 ans, le contrat englobant la location et la maintenance des appareils, avec une exigence de disponibilité ainsi que la formation des pilotes.

L'externalisation de cette capacité permet au ministère de la défense de combler partiellement le déficit constaté en matière de transport aérien stratégique en attendant la montée en puissance de l'A400M et l'arrivée des avions multi rôle de ravitaillement et de transport (MRTT). Cette approche lui permet de disposer d'avions performants adaptés à ses besoins sans procéder à une acquisition patrimoniale.

Au terme d'un appel d'offre, la délégation générale pour l'armement a signé le 22 juillet 2005 un contrat de location, avec option d'achat, de deux Airbus A340-200. Le premier a été livré en juillet 2006 et le second devrait l’être en décembre.

4.– La rénovation et l’exploitation de l’école interarmées des sports

Le projet de contrat de partenariat a pour objectif une remise à niveau des bâtiments et équipements existants et le développement des infrastructures indispensables à la pérennisation des missions de l’école interarmées des sports (EIS) de Fontainebleau qui forme les moniteurs d’éducation physique et sportive de la défense. Cet établissement accueille également des sportifs civils. Le projet vise à mutualiser les bâtiments et équipements par le ministère avec d’autres utilisateurs. L’opérateur chargé de l’exploitation du site sera amené à optimiser l’utilisation des infrastructures en dégageant des revenus de tiers – notamment les fédérations sportives – permettant de diminuer la charge financière relevant du ministère.

Le rapport d'évaluation préalable a été présenté le 28 octobre 2005, et un avis favorable a été rendu le 7 juin 2006. Il prévoit la souscription d'une assistance à maîtrise d’ouvrage par la direction centrale du commissariat de l’armée de terre, responsable du contrat. Celui-ci est en cours de finalisation et une notification est espérée en mars 2007. Un dialogue compétitif sera alors engagé avec pour objectif de notifier le contrat de partenariat courant 2009, pour une durée de 30 ans. Cette période comprend la réalisation des travaux et un temps suffisant d’exploitation du site permettant au co-contractant de rentabiliser l’investissement initial.

Le tableau suivant distingue les coûts d’investissement, de financement et d’exploitation prévisionnels :

DÉCOMPOSITION DU COÛT GLOBAL DU CONTRAT

(en millions d’euros)

III.– LE SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

Le programme Soutien de la politique de la défense constitue le programme support du ministère. À ce titre, il regroupe les grandes fonctions transverses exercées par le cabinet du ministre, le contrôle général des armées (CGA) et la plus grande partie des directions du secrétariat général pour l’administration (SGA). Le SGA est chargé des affaires financières, de la définition et de la mise en œuvre de la politique du personnel civil et militaire, de la gestion du personnel civil, de l’action sociale, des affaires juridiques, de la politique immobilière, domaniale et du logement, de la politique des archives et des bibliothèques, et des actions culturelles et éducatives.

Le programme comprend également les crédits du service d’infrastructure du ministère, créé en application de la stratégie ministérielle de réforme, ainsi que les crédits relatifs à l'informatique d’administration et de gestion.

Le tableau suivant récapitule les crédits de ce programme :

RÉPARTITION DES CRÉDITS DE PAIEMENT
DU PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

(en millions d’euros)

A.– UNE ADAPTATION DES CRÉDITS POUR 2007

Les variations – impressionnantes – des crédits de paiement entre 2006 et 2007 s’expliquent très largement par des changements de périmètre, conséquences des imperfections de la maquette présentée en 2006.

L'augmentation globale en crédits de paiement de 860 millions d'euros et de 734 millions d'euros en autorisations d’engagement sur le programme tient essentiellement à l'augmentation des crédits du titre 2 (dépenses de personnel) de 833 millions d'euros.

Cette progression est due :

– à l’inscription des crédits des cotisations de pensions des ouvriers d'État dispersés l'an dernier dans les programmes et à l’adaptation des crédits aux nouveaux taux des pensions civiles et militaires, soit 709 millions d'euros au total ;

– à l’inscription de 25 millions d'euros au titre de diverses revalorisations et de l’augmentation des crédits d'indemnisations pour les victimes de l'amiante ;

– à l’inscription de 2 millions d'euros de mesures catégorielles ;

– et au transfert de 93 millions d'euros, correspondant aux crédits de cessation anticipée des travailleurs ayant été en contact avec de l'amiante, aux crédits de la prime d'installation et aux crédits d'indemnisation des accidents du travail – auparavant inscrits au titre 3.

L'augmentation des crédits de fonctionnement du titre 3 de 75,5 millions d'euros en crédits de paiement s’explique notamment par la progression des crédits des loyers budgétaires (67 millions d'euros).

S’agissant de l’investissement, la progression des crédits de paiement du titre 5 de 24 millions d'euros s’explique principalement par une hausse de 20 millions d'euros des crédits pour le financement des systèmes d'information, d'administration et de gestion.

Enfin, les crédits d’intervention du titre 6 diminuent de 72,5 millions d'euros en crédits de paiement du fait du transfert vers le titre 3 de la subvention pour l’institution de gestion sociale des armées et de la suppression de la subvention aux mutuelles, à hauteur de 8,5 millions d'euros.

B.– LA PERFORMANCE DES FONCTIONS CENTRALES

L’action Direction et pilotage comprend les crédits du ministre, des cabinets civil et militaire ainsi que ceux de la sous-direction des bureaux du cabinet et des organismes rattachés au ministre ou à son cabinet. Cette action comprend également les crédits du ministre délégué aux anciens combattants et de son cabinet. Dans les projets du Gouvernement, cette action était associée à un objectif Stabiliser le coût de la fonction de direction pourvu d’un seul indicateur d’efficience de gestion mesurant la dépense de fonctionnement du cabinet civil et militaire et de la sous-direction des bureaux du cabinet, sans pour autant prendre en compte les rémunérations et, naturellement, les dépenses d’investissement. La mission d’information de votre Commission des finances avait jugé que l’indicateur ne permettait pas de refléter l’objectif.

L’action Fonction de contrôle concerne le contrôle général des armées (CGA). Outre les enquêtes qu’il effectue, il exerce en particulier un « contrôle d’accompagnement » permanent des armées, directions et services ainsi que des missions assimilables à des activités d’administration active. Cette action n’est pas associée à un objectif de performance.

L’action Gestion centrale regroupe cinq directions du Secrétariat général pour l'administration (SGA) :

– la direction des affaires financières ;

– la direction de la fonction militaire et du personnel civil ;

– la direction des affaires juridiques ;

– la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives ;

– et le service des moyens généraux, qui exerce une fonction de soutien de l’administration centrale.

L’objectif Optimiser le coût de la gestion centrale, critiqué par votre commission des Finances, a été supprimé.

L’objectif Respecter les échéances juridiques ou légales est, cette année, pourvu d’un indicateur. Celui-ci mesure la proportion de textes réglementaires, dont la préparation incombe aux services responsables du ministère, pris ou modifiés dans le délai de six mois. La période annuelle de référence correspond au début de la session parlementaire ordinaire. En outre, les décrets nominatifs sont exclus du champ de cet indicateur, qui devrait permettre d’évaluer la qualité du service. Ce taux était de 38 % en 2005 et devrait être de 100 % en 2006.

C.– LA PERFORMANCE DES FONCTIONS TRANSVERSES

1.– La fonction immobilière

L’existence même de cette action résulte directement de la stratégie ministérielle de réforme. Elle regroupe, d’une part, les moyens du service d’infrastructure de la défense, provenant de la fusion des services des trois armées effectuée en 2005 et, d’autre part, les crédits d’infrastructure provenant des forces armées et des services.

Le regroupement des crédits d'infrastructure, sous le pilotage du secrétaire général pour l'administration et la création d'un service d'infrastructure unique
– gestionnaire de l'ensemble de ces crédits – doivent donner une plus grande cohérence à la politique d’infrastructure et permettre une optimisation de la gestion des crédits.

Par ailleurs, votre Rapporteur spécial se félicite que les quatre objectifs envisagés initialement, qui avaient été jugés peu satisfaisants par la mission d’information précitée, aient été supprimés. Ils ont été remplacés par un objectif unique intitulé : Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais. Le respect de cet objectif est mesuré au moyen de quatre indicateurs.

La mise à disposition d’un ouvrage à échéance prévue et le respect du niveau de financement qui lui était réservé sont des constantes de la qualité de service et donc des vecteurs de performance. Dans une perspective d’efficacité de gestion, un indicateur mesure le coût de fonctionnement des structures qui interviennent dans la mise en œuvre de la politique immobilière. L’infrastructure doit permettre de répondre aux missions permanentes des armées. Cet indicateur rapporte la masse salariale et le coût de fonctionnement de ces services à l’ensemble des dépenses immobilières. Ce taux devrait atteindre 23 % en 2007, soit le maximum souhaité.

Un indicateur, intitulé Taux de vacance moyen des logements familiaux permet d’évaluer l’adéquation du parc aux besoins et l’efficacité de la chaîne logement. Ce taux était de 9,36 % en 2005 et devrait être de 9 % en 2006, seuil en dessous duquel il doit rester.

Un indicateur mesure le taux d’évolution de la durée prévisionnelle des opérations d’infrastructure, pour lequel aucune cible n’a pu être déterminée. Il en est de même de l’indicateur évaluant le taux d’évolution du coût initial des opérations d’infrastructure.

2.– Les systèmes d’information, d’administration et de gestion

L’action Systèmes d’information, d’administration et de gestion regroupe, pour la première fois, les crédits d’investissements de l’informatique de gestion attribués à l’ensemble des organismes du ministère, à l’exception de la gendarmerie nationale. Ces crédits sont désormais pilotés par le secrétaire général pour l’administration. En effet, la stratégie ministérielle de réforme renforce le pilotage des systèmes d'information d'administration et de gestion du ministère, le confiant au secrétaire général pour l'administration.

L’action est assortie d’un objectif – Rationaliser la mise en œuvre des projets informatiques – auquel sont associés deux indicateurs.

Le premier concerne la part du budget annuel des projets de système d’information et de gestion allouée à des projets concernant au moins trois grands organismes subordonnés au ministre (états-majors, SGA, DGA, Direction générale de la gendarmerie nationale). Il devrait permettre de mesurer de manière pertinente la mutualisation des fonctions informatiques des différents services du ministère. Ce taux était de 31 % en 2005, devrait être de 35 % en 2006 et atteindre 40 % en 2007, pour une cible fixée à 50 % en 2008.

Le second indicateur mesure l’efficience de la gestion, puisqu’il concerne le pourcentage de dépassement du coût initial des projets. Le taux d’évolution en 2005 était de 7,5 %, devrait être de 5 % en 2006 et être réduit à 3 % en 2007. La cible fixée pour 2008 est particulièrement ambitieuse puisqu’elle est de 0 %. Il est évident que cette cible ne pourra pas être atteinte, l’objectif étant de s’en rapprocher le plus possible. L’expérience montrera si le choix de la cible est judicieux.

3.– L’action sociale

La politique sociale du ministère compense l’impact social et familial des contraintes spécifiques auxquelles sont soumis les agents du ministère de la défense. Ces contraintes et sujétions sont la mobilité, la disponibilité, la précarité des carrières et l'implantation de nombreuses formations dans des garnisons isolées et peu favorisées. La mise en œuvre de cette politique sociale est assurée par la direction de la fonction militaire et du personnel civil (DFP), qui dispose d'un partenaire privilégié, l'institution de gestion sociale des armées (IGéSA), avec lequel est passé un contrat pluriannuel d'objectifs.

L’action Action sociale était initialement associée à trois objectifs pourvus chacun d’un indicateur. Si ces objectifs et indicateurs ont été jugés satisfaisants par la mission d’information, car ils permettaient d’appréhender l’efficience de la gestion et la qualité du service rendu, leur nombre a toutefois été réduit. La mission avait en effet souligné que le nombre d’objectifs était trop élevé.

Cette action est donc associée à un objectif unique : Assurer la mise en œuvre de l’action sociale dans les meilleurs délais et au meilleur coût qui est suivie par deux indicateurs.

L’indicateur relatif à la proportion des aides accordées dans un délai inférieur à 14 jours fait apparaître un taux de 39 % en 2005. La prévision de réalisation pour 2006 est de 44 % et la prévision pour 2007 de 46 %. La cible à atteindre en 2008 est de 50 %.

Il est complété par un indicateur d’efficience destiné à mettre en évidence le coût d’intervention de l’action sociale par rapport au budget total de l’action sociale. De 54,78 % en 2003, ce taux a été réduit à 51,36 % en 2005 pour atteindre, dès 2006, la cible fixée à 50 %. Il est vrai que ce taux pourrait être de 52 % en 2007.

CHAPITRE II.– LA PRÉPARATION ET L’EMPLOI DES FORCES :
UN BUDGET MAINTENU SOUS CONTRAINTE

Le budget du programme Préparation et emploi des forces devrait atteindre 20,8 milliards d’euros en crédits de paiement en 2007 (+1 %). Malgré cette légère hausse, le maintien à un niveau élevé des cours du pétrole et le coût du maintien en condition opérationnelle rendent la gestion de ces crédits délicate.

I.– LES CRÉDITS SONT-ILS ADAPTÉS AUX BESOINS ?

Depuis 2003, la construction budgétaire s’est considérablement améliorée. Les dépenses prévisibles sont calibrées de manière correcte. Cependant, l’augmentation du coût des carburants et la limitation des dépenses de fonctionnement courant rendent parfois l’exécution budgétaire délicate. En outre, la question récurrente du financement des surcoûts des opérations extérieures est en voie de résorption, suite à un effort conduit tout au long de la législature.

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE POUR 2005

Le budget de 2005 a été exécuté sous l’empire de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959. Votre Rapporteur spécial présente donc cette année l’exécution des crédits qui constituaient le titre III de la section ministérielle Défense.

1.– Une dépense stable

Les dépenses ordinaires des services militaires atteignent 18,9 milliards d’euros en 2005, soit une quasi-stabilité par rapport à 2004
(– 0,4%). Elles se répartissent en 13,9 milliards d’euros de dépenses de personnel (– 515,1 millions d’euros) et 4,9 milliards d’euros de dépenses de fonctionnement courant (+ 437,1 millions d’euros).

DÉPENSES MILITAIRES DE PERSONNEL

(en millions d’euros)

(a) Somme des crédits initiaux du chapitre 32-92 du budget de la défense et des dépenses constatées sur l’article 10 du chapitre 32-97 du budget des Charges communes.

En 2005, le budget de la défense ne supportait pas, en exécution, les charges de pensions des personnels militaires ni sa contribution à la subvention d’équilibre du Fonds spécial de pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) – qui étaient exécutées sur le budget des Charges communes, budget civil. Après un retraitement des données budgétaires permettant d’apprécier plus correctement le montant des charges de personnels militaires, il apparaît que les charges de pensions progressent de 166,1 millions d’euros, soit + 1,8 %.

À l’inverse, les dépenses de rémunérations sont en diminution de 2,3 % pour s’établir à 12,6 milliards d’euros, tout comme les charges sociales qui baissent sensiblement de 14,6 %, soit 219,2 millions d’euros de moins qu’en 2004. Cette évolution s’explique cependant par l’existence d’enveloppes globalisées parmi les Dépenses diverses, en particulier la nouvelle dotation globalisée de services de soutien, qui a donné lieu à 555,4 millions d’euros de dépenses de personnel en 2005.

Les dépenses de fonctionnement courant s’établissent à 4,9 milliards d’euros et progressent de 387,1 millions d’euros, soit une hausse de 9,7 % en 2005, faisant suite à celle de 10,9 % intervenue entre 2003 et 2004. Les « dépenses diverses » de la partie 37 font plus que tripler, en raison de la création déjà évoquée de la dotation globalisée de services de soutien, génératrice d’une dépense de 976,8 millions d’euros. Au total, 1,2 milliard d’euros a été dépensé au titre des trois dotations globalisées, ce montant se répartissant en 703,5 millions d’euros de dépenses de personnel (hors pensions) et 460,3 millions d’euros de moyens de fonctionnement. Par ailleurs, les frais de contentieux – qui avaient suscité une ouverture de 35,5 millions d’euros de crédits en collectif de fin d’année – augmentent à nouveau en 2005 pour atteindre 104,3 millions d’euros, après 76,8 millions d’euros en 2004 et 59,8 millions d’euros en 2003.

Les dépenses de Matériel et fonctionnement des armes et services atteignent 3,4 milliards d’euros. La différence essentielle avec 2004 (– 13%) résulte, là encore, des dotations globalisées, s’agissant par exemple du service des essences et du service de santé des armées ou de l’entretien programmé des matériels. Les moyens de fonctionnement de l’armée de l’air s’établissent à 564,6 millions d’euros, ceux de l’armée de terre à 921,3 millions d’euros, ceux de la marine à 403,9 millions d’euros et ceux de la gendarmerie à 738,9 millions d’euros. Quant aux subventions de fonctionnement à divers organismes, elles progressent de 60,2 millions d’euros entre 2004 et 2005.

DÉPENSES MILITAIRES DE FONCTIONNEMENT COURANT (titre III, parties 4, 6 et 7)

(en millions d’euros)

2.– Les adaptations nécessaires

La loi de règlement du budget de 2005 a annulé 38,5 millions d'euros de crédits non consommés et a procédé à l’ouverture de 66,4 millions d'euros pour couvrir des dépenses constatées.

La loi de règlement du budget de 2004 avait procédé à des ouvertures de crédits complémentaires atteignant 160,946 millions d’euros pour les crédits du titre III. Ces dépassements étaient près de douze fois supérieurs à ceux enregistrés pour l’exercice 2003 (avec 13,865 millions d’euros). En 2002, ces dépassements avaient atteint 15,797 millions d’euros. Les ouvertures demandées pour 2005 étaient donc nettement plus raisonnables, même si certaines dépenses n’ont pas été correctement anticipées.

Les dépassements, importants, enregistrés pour l’exercice 2005, concernent le chapitre 33-90 Cotisations sociales – Part de l’État à hauteur de 13,2 millions d’euros, le chapitre 33-91 Prestations sociales versées par l’État, pour 30,2 millions d'euros et le chapitre 37-91 Frais de contentieux – Règlements des dommages et accidents du travail, à hauteur de 22,9 millions d’euros.

Ces abondements en loi de règlement sont devenus habituels. Au titre des frais de contentieux, 21 millions d'euros avaient été nécessaires en loi de règlement du budget de 2004 et 1,9 million d'euros en 2003. Les cotisations sociales à la charge de l’État étaient sous-évaluées de 139,9 millions d'euros en 2004. Ces dépassements traduisent des imperfections de l’évaluation budgétaire. Les améliorations constatées doivent être encouragées. Votre Rapporteur spécial rappelle que, l’an dernier, il s’était déjà inquiété dans son rapport spécial de l’insuffisance des dotations destinées aux frais de contentieux, qui nuisent à la sincérité de la prévision en loi de finances.

Le graphique suivant présente les dépassements en matière de dépenses ordinaires militaires :

DÉPASSEMENTS EN MATIÈRE DE DÉPENSES ORDINAIRES MILITAIRES

(en millions d’euros)

Les annulations de crédits non consommés du titre III s’élèvent pour l’exercice 2005 à seulement 38,5 millions d'euros, contre 88,8 millions d’euros en 2004 et 67,8 millions d’euros en 2003.

Le graphique suivant présente les annulations de crédits non consommés en matière de dépenses ordinaires militaires, illustrant une amélioration globale du taux de consommation :

ANNULATIONS DE CRÉDITS NON CONSOMMÉS
EN MATIÈRE DE DÉPENSES ORDINAIRES MILITAIRES

(en millions d’euros)

3.– Les lois de finances initiales sont-elles sincères ?

Jusqu’en 2005, le ministère de la défense a peiné à maîtriser l’exécution de son titre III, ce qui se manifestait par des dotations initiales en progression constante et par des ouvertures importantes de crédits en cours d’exercice, sous forme de décrets d’avance ou de lois de finances rectificatives. Compte tenu des nouvelles règles introduites par la loi organique relative aux lois de finances, le gestionnaire du programme Préparation et emploi des forces dispose de la possibilité offerte par la fongibilité des crédits.

Le tableau suivant présente l’évolution des crédits disponibles de 1998 à 2005 :

CRÉDITS INITIAUX ET OUVERTURES EN COURS D’EXERCICE – TITRE III (HORS PENSIONS)

(en milliards d’euros courants)

Sources : ministère de la défense et direction générale de la comptabilité publique

Ces chiffres des dépenses ordinaires exécutées sur plusieurs années montrent clairement que l'on peut s'interroger sur la sincérité des documents budgétaires présentés au Parlement lors de la discussion des budgets initiaux de 1997 à 2001. Les crédits inscrits étaient systématiquement très éloignés des crédits réellement consommés lors des exercices précédents. En réalité, les crédits de ce titre ont été largement financés par des crédits complémentaires ou par des reports de charges facilités par les procédures de fonds d'avances en vigueur au ministère de la défense. À propos de l’exécution du budget 2002, la Cour des comptes précise que la situation « reste symptomatique de la tentation de sous-évaluer certaines dotations en contradiction avec les prévisions de dépenses assises sur le constat des insuffisances chroniques des exercices précédents ».

La loi de finances pour 2005 a inscrit 17,72 milliards d’euros (hors pensions) au titre III. Pourtant, les dotations ont été complétées par des ouvertures de crédits en gestion augmentant cette dotation de 2 %. L’exécution du budget s’est donc inscrite dans une logique de dépassement de l’enveloppe votée en loi de finances initiale, déjà constatée les années précédentes. La loi de finances pour 2005 a inscrit 3.156,2 millions d’euros à la 4^ème partie du titre III (fonctionnement). À cette somme ont été ajoutés 66,4 millions d’euros, rattachés par voie de fonds de concours, 99,6 millions d’euros reportés, 2,3 millions d’euros transférés et 95,7 millions d’euros faisant l’objet d’un virement de crédits. Au total, la dotation de fonctionnement disponible pour 2005 atteignait donc 3.228,6 millions d’euros.

B.– UN FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES TOUJOURS PERFECTIBLE

Les forces françaises engagées en opérations extérieures mobilisaient 11.001 militaires sur les différents théâtres au 1^er juin 2006, contre 11.275 militaires au 1^er juin 2005 (11.588 en moyenne sur l’année) et 13.324 militaires au 1^er juin 2004. Compte tenu de l’opération en cours au Liban, ce sont environ 14.500 militaires qui sont engagés en opérations extérieures en septembre 2006.

Le financement des opérations extérieures (OPEX) reste une difficulté majeure de la construction du budget de la défense. Du fait de leur caractère en principe imprévisible, les opérations extérieures ne sont qu’imparfaitement prises en compte en construction budgétaire. S’agissant de la construction budgétaire du titre III, la Cour des comptes observe que la loi de finances reste « affectée de sous-évaluations critiquables et répétées ». Cette considération de la Cour portait sur le chapitre 31-31, intitulé Personnels militaires des armées et de la gendarmerie – rémunérations principales et doté en loi de finances initiale « sans prendre en compte la dépense prévisible au titre des opérations extérieures ».

Le budget de l'État doit systématiquement prendre en compte la dépense prévisible au moment où le projet de loi de finances est adopté par le Parlement, conformément au principe posé par la loi organique du 1^er août 2001, dans son article 32, qui dispose : « Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. »

1.– Une budgétisation nettement améliorée du financement des opérations extérieures

Traditionnellement, les rémunérations et charges sociales représentent une proportion importante de surcoûts dus aux opérations extérieures : cette part s’élevait à 57 % du total en 1997, 63 % en 1998, 46 % en 1999 (les opérations au Kosovo ayant entraîné un fort surcoût en dépenses d’équipement) et 60 % depuis 2001. En exécution, les surcoûts rémunérations et charges sociales sont les seuls à être systématiquement et intégralement pris en charge par les lois de finances rectificatives alors que les autres catégories de surcoût le sont au mieux partiellement. Il est, en effet, incontestable que les opérations extérieures entraînent une surchage de rémunérations et de charges sociales, même si elle a été réduite par la révision du régime de solde à l’étranger, opérée par le décret n° 97-902 du 1^er octobre 1997 qui a produit ses pleins effets à partir de 1999.

De plus, au cours de la précédente législature, de 1997 à 2001, les ouvertures de crédits au titre des opérations extérieures par décret d’avance ou en loi de finances rectificative, ont toujours été gagées par des annulations à due concurrence de crédits d’équipement du budget du ministère de la défense. Ces annulations n’étaient pas compensées par des ouvertures de crédits en lois de finances rectificatives.

La loi de finances rectificative n° 2002-1050 du 6 août 2002 a, pour la première fois, dérogé à cette pratique, puisqu’en 2002 les ouvertures de crédits au titre des opérations extérieures (375 millions d’euros) n’ont été accompagnées d’aucune annulation sur les crédits d’équipement. En outre, la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a ouvert 61 millions d’euros au titre des surcoûts de rémunérations et de charges sociales. Le taux de couverture des opérations extérieures a atteint 64 % en 2002. Cependant, ce taux recouvre des réalités diverses : si les dépenses de rémunérations ont été couvertes à 97 %, les autres surcoûts de fonctionnement n’ont été financés qu’à hauteur de 39 %. Quant aux surcoûts du titre V, ils n’ont bénéficié – comme les années précédentes – d’aucun financement, même si l’on peut observer que ces crédits n’ont pas subi d’annulations en contrepartie des ouvertures au titre des dépenses de fonctionnement.

En 2003, les surcoûts de rémunérations ont été financés par décret d’avance. Par ailleurs, une partie des surcoûts de fonctionnement a été couverte par un décret d’avance de 35 millions d’euros et par une dotation supplémentaire de 20 millions d’euros ouverte en loi de finances rectificative. Le bilan du surcoût des opérations extérieures pour 2003 s’élève à 643,2 millions d’euros, dont 68,9 millions d’euros pour les dépenses d’équipement. Les abondements obtenus n’ont couvert que partiellement la charge supportée au titre de ces opérations. S’agissant des dépenses de fonctionnement, les crédits ouverts en cours d’exercice ont permis de compenser intégralement les salaires et les charges sociales. Cependant, selon le ministère de la défense, ils n’ont couvert qu’à hauteur de 28 % la charge supportée au titre du fonctionnement et de l’alimentation. Il faut également noter qu’un redéploiement de crédits par décret de virement de 18 millions d’euros a permis d’améliorer la couverture des surcoûts de fonctionnement. En outre, les surcoûts au titre des dépenses d’équipement n’ont fait l’objet d’aucune couverture.

Une mission conjointe de l’inspection générale des finances et du contrôle général des armées a été chargée de formuler des propositions permettant de prendre en compte, dès la construction budgétaire, les surcoûts des OPEX. Selon le rapport, remis au printemps 2003, le pragmatisme qui a caractérisé la gestion des OPEX depuis les années 1960, présente deux défauts importants : il ne permet pas de dégager une définition claire et précise des OPEX et il génère une hétérogénéité des modes de calcul des surcoûts, chaque état-major ayant ses propres pratiques. Deux groupes de travail ont été constitués. Le premier pour définir la notion d’OPEX et en délimiter le périmètre et le second pour harmoniser les méthodes de calcul des coûts additionnels. Ces deux groupes de travail ont rendu les résultats de leurs travaux en juillet 2003. Ils doivent permettre, à partir des bases clarifiées et stabilisées, d’envisager une budgétisation de plus en plus large des OPEX.

2.– Une dotation initiale d’un montant croissant

La loi de finances initiale pour 2004 contenait, pour la première fois une provision destinée à couvrir les dépenses des opérations extérieures, d’un montant de 24 millions d’euros. Cette provision a été portée à 100 millions d’euros dans la loi de finances pour 2005 et à 175 millions d’euros dans la loi de finances initiales pour 2006. Votre Rapporteur spécial rappelle que l’intention initiale du Gouvernement était de porter cette dotation à 250 millions d'euros dès 2006, mais, compte tenu de la participation du ministère de la défense au « plan banlieues », cette dotation a été ramenée à 175 millions d'euros.

En 2004, les surcoûts de rémunérations, d’un montant de 360 millions d’euros ont été financés intégralement par décret d’avance. La charge supportée au titre du fonctionnement et de l'alimentation a été également couverte totalement par décret d'avance, soit 179,35 millions d’euros. Les surcoûts du titre V n’ont pas donné lieu à la moindre compensation alors même qu’ils ont atteint près de 68 millions d’euros, dont 44 millions d’euros au titre de l'entretien programmé des matériels. Le bilan du surcoût des OPEX pour 2004 s’élève à 633,29 millions d’euros, dont 68,09 millions d’euros pour les dépenses d’équipement.

En 2005, malgré une dotation de 100 millions d'euros, un décret d'avance a été nécessaire pour couvrir la charge supportée au titre des OPEX, en dépenses ordinaires. Ce décret a été gagé par des annulations de crédits de dépenses en capital provenant de la précédente programmation. S'agissant des rémunérations et du fonctionnement, les crédits ouverts par le décret d'avance, soit 240 millions d'euros, ont permis de compenser la charge sur les rémunérations, évaluée à 335 millions d'euros – 100 millions d'euros étaient inscrits initialement dans le budget. Les crédits ouverts par le décret d'avance ont également permis de couvrir les surcoûts d’alimentation et de fonctionnement courant à hauteur de 181 millions d'euros. S’agissant des dépenses en capital, le surcoût des opérations extérieures, estimé à 33,27 millions d'euros, dont 21,56 millions d'euros au titre de l'entretien programmé des matériels, n'a pas été compensé.

3.– Un effort significatif pour 2007

La dotation destinée à couvrir les surcoûts des opérations extérieures est portée à 360 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2007 – contre 175 millions d'euros en 2006 – au titre de la mission Défense et 15 millions d’euros au titre de la mission Sécurité pour la gendarmerie nationale, soit un total de 375 millions d'euros.

Votre Rapporteur spécial se félicite de ce progrès indéniable dans l’amélioration de la sincérité de la loi de finances. Cependant, cette budgétisation incomplète nécessitera encore des ouvertures de crédits complémentaires gagés sur des annulations de dépenses d’équipement dont les crédits sont rétablis en loi de finances rectificative (dans les derniers jours de décembre). Ceux-ci ne peuvent donc pas être consommés au cours de l’exercice concerné : ils génèrent mécaniquement des reports qui déstabilisent les prévisions d’exécution budgétaire.

4.– Le coût pour 2006 des opérations extérieures sera-t-il autofinancé ?

Votre Rapporteur spécial juge toutefois insuffisante la provision de 375 millions d’euros inscrite pour 2007 au regard des surcoûts observés en 2004 (633 millions d’euros, dont 565 au titre III), en 2005 (553,38 millions d’euros, dont 335,50 millions d'euros au titre III), et prévisionnel pour 2006 (634,26 millions d'euros, dont 357,26 millions d'euros au titre 2 et 597,72 millions d'euros, globalement, aux titres 2 et 3).

Un décret ⁽⁴⁾ d’avance et d’annulation de crédits, sur lequel votre commission des Finances a émis un avis favorable lors de sa séance du 17 octobre 2006, devrait ouvrir 452,53 millions d’euros de crédits de paiement pour financer les surcoûts des opérations extérieures. Au sein de cette enveloppe, 428,78 millions d'euros sont affectés à la mission Défense et 18,73 millions d'euros sont destinés à la mission Sécurité (programme Gendarmerie nationale). Les 428,78 millions d'euros affectés à la mission Défense s’imputent sur le programme Préparation et emploi des forces de la manière suivante : 187,50 millions d'euros sont consacrés au titre 2, c’est-à-dire aux rémunérations, et 240,98 millions d'euros sont consacrés aux dépenses d’alimentation et de fonctionnement.

Les 18,73 millions d'euros affectés à la mission Sécurité s’imputent sur le programme Gendarmerie nationale de la manière suivante : 19,46 millions d'euros sont consacrés au titre 2, c’est-à-dire aux rémunérations et 4,29 millions d'euros sont consacrés aux dépenses d’alimentation et de fonctionnement.

Corrélativement, ce même décret annule un montant identique – soit 452,53 millions d'euros de crédits de paiement sur le budget de la mission Défense. Ces annulations se répartissent de la manière suivante : une annulation de 375,62 millions d’euros porte sur le programme Équipement des forces, une annulation de 45,64 millions d’euros touche le programme Soutien de la politique de la défense et une annulation de 31,27 millions d’euros affecte le programme Environnement et prospective de la politique de défense.

L’intégralité des ouvertures de crédits est donc gagée sur des annulations de dépenses. Le ministère serait donc contraint, s’il n’obtenait pas des ouvertures de crédits supplémentaires dans le cadre du prochain projet de loi de finances rectificative pour 2006, d’autofinancer les opérations extérieures. Rappelons que l’an dernier le décret d’annulation n° 2005-1207 du 26 septembre 2005 avait annulé 611 millions d’euros de crédits sur le budget d’équipement de la défense pour gager des ouvertures de crédits, de même montant, sur le titre III de ce même budget (décret d’avance n° 2005-1206 du 26 septembre 2005).

En conclusion, votre Rapporteur spécial souhaite à nouveau souligner que le débat budgétaire récurrent autour du financement des opérations extérieures ne doit pas faire oublier les enjeux militaires et diplomatiques de ces interventions, comme l’illustrent les opérations Baliste et FINUL renforcée au Liban. Une budgétisation précise et anticipée des OPEX demeure théorique. Rien ne permet de prévoir les crises politiques ou humanitaires de 2007. Vouloir encadrer budgétairement les interventions extérieures revient à interdire à la France de remplir ses obligations internationales, lorsque les circonstances l’exigent.

C.– LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT COURANT

Les différents rapporteurs spéciaux de la commission des Finances s’attachent à vérifier que les dépenses de fonctionnement courant soient maîtrisées. Les économies proposées doivent être « structurelles », c’est-à-dire correspondre à une réduction définitive de la dépense.

1.– L’alimentation

Jusqu’en 2005, les crédits d’alimentation des armées et de la gendarmerie figuraient au chapitre 34-10. Ils y étaient facilement identifiables. Désormais, ces crédits figurent dans le projet annuel de performances au sein des crédits de « soutien de la personne » qui regroupent, pour chaque armée, les crédits alimentation, d’« entretien du personnel » et de communication. Votre Rapporteur spécial présente donc ici les chiffres qui lui ont été transmis dans une réponse à son questionnaire budgétaire.

Les dépenses d’alimentation évoluent de la manière suivante :

Les dépenses d’alimentation des trois armées baissent de 2,43 millions d’euros (– 1,1 %) après avoir régressé de 2,7 millions d’euros (– 1,1 %) en 2006. On observe donc que le niveau prévisible des dépenses d’alimentation pour 2007 est nettement en dessous de son niveau de 2002 (en euros constants).

2.– La compensation versée à la SNCF

Les militaires bénéficient d’une réduction tarifaire de 75 % sur le prix plein tarif des billets de train, lorsqu’ils empruntent le réseau SNCF, y compris les lignes de la zone du syndicat des transports parisiens, pour leurs déplacements professionnels comme privés. En contrepartie de cet avantage tarifaire accordé aux militaires, le ministère de la défense verse à la SNCF une indemnité compensatrice correspondant à la différence entre la valeur des titres de transport délivrés, réduite d’un abattement commercial de 22,10 % (contre 21,60 % jusqu’en 2003), et la somme correspondant aux 25 % du prix des transports effectués, acquittés par les militaires ou leur administration, lors de la délivrance des billets. À la suite d’une mission conjointe de l’inspection générale des finances et du contrôle général des armées portant sur ce sujet, il a été décidé de renégocier la convention avec la SNCF. La nouvelle convention a été signée le 20 décembre 2001.

Pour 2004, la dotation à la SNCF, imputée sur le chapitre 37-94, a été consolidée à 150,71 millions d’euros, contre 150,63 millions d’euros en 2003. La consommation de cette dotation est tout à fait régulière et satisfaisante. La convention du 20 décembre 2001 prévoit, en effet, que le ministère de la défense effectue des versements mensuels à la SNCF, correspondant à un douzième de la dotation inscrite au budget. Le solde, versé en décembre, doit apurer le montant définitif du dernier exercice dont la SNCF a clôturé les comptes. Il faut néanmoins rappeler que la loi de finances rectificative n° 2002-1050 du 6 août 2002 a ouvert un crédit de 66 millions d’euros afin d’apurer la dette du ministère à l’égard de l’entreprise de transport. Cette dette s’était constituée lors de l’application de l’ancienne convention.

Pour 2005, cette dotation a été imputée sur les différents chapitres des armées et services. Pour les trois armées et les services communs – à l’exception donc de la gendarmerie – elle a atteint 109 millions d’euros.

Pour 2006, cette dotation a été portée à 114 millions d’euros pour les trois armées, la DGA et les services communs. Cette augmentation de plus de 4,6 % s'est révélée nécessaire en raison d'une majoration tarifaire globale de 2 à 3 % par la SNCF ainsi que de modifications importantes de la gamme tarifaire intervenues en 2005. Pour la mission Défense, la mesure nouvelle atteignait 5 millions d’euros, dont 3 millions d’euros pour l'armée de terre, un million d’euros pour la marine et un million d’euros pour l'armée de l'air.

Pour 2007, cette dotation a été portée à 124,56 millions d’euros pour les trois armées et les services communs. Cette augmentation de plus de 9,2 % –dans le périmètre de la mission Défense – s'est révélée nécessaire en raison d'une majoration tarifaire globale par la SNCF de l'ouverture de la ligne TGV entre Paris et Strasbourg en 2007, renchérissant le coût de ces trajets. Pour la mission Défense, la mesure nouvelle atteint 10,4 millions d’euros, dont 5,4 millions d’euros pour l'armée de terre, 1,8 million d’euros pour la marine et 2,5 millions d’euros pour l'armée de l'air. Le tableau suivant présente l’évolution et la répartition de la dotation versée à la SNCF :

RÉPARTITION DE LA DOTATION VERSÉE À LA SNCF

(en millions d’euros)

Source : ministère de la défense

3.– Les produits pétroliers

La dotation affectée aux carburants pour les trois armées s’élevait à 318,6 millions d’euros dans la loi de finances pour 2006. Elle devrait atteindre 364,77 millions d’euros en 2007. Le ministère prend donc en compte le relèvement du coût du pétrole, mais dans une mesure moindre (+ 14,5 %) que la flambée actuelle des cours.

Les dotations en carburants et combustibles opérationnels octroyées à chacune des trois armées sont retracées dans le tableau suivant :

DOTATION EN CARBURANTS DE LA MISSION DÉFENSE

(en millions d’euros)

Source : ministère de la défense

Dans une réponse au questionnaire budgétaire de l’an dernier, le ministère précisait que « les hypothèses économiques du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour 2006 reposent sur un cours de pétrole à 60 dollars par baril de brent compte tenu d'un taux de change à 1,23 dollar pour 1 euro ». Les hypothèses retenues pour le budget de 2006, déterminées par le ministère de l'économie et des finances étaient donc les suivantes : le dollar devait valoir 0,77 euro et le baril 36 dollars. En réalité, le prix d’un baril de pétrole a été très significativement au-dessus de 65 dollars en 2006 ; il a même dépassé 77 dollars le baril à New York en juillet 2006.

Les hypothèses retenues pour la construction du projet de loi de finances pour 2007 sont fondées sur les prévisions établies par le comité des risques liés aux variations des cours des produits pétroliers interne au ministère de la défense, dans le cadre de la mise en œuvre du mécanisme de couverture pour le 1^er trimestre 2006. Le taux de change retenu est d’un euro pour 1,2 dollar et d’un baril de brent fixé à 65 dollars. À titre de comparaison, les hypothèses économiques du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie – dans les perspectives économiques 2006-2007 – reposent sur un baril de brent à 63 dollars avec un taux de change de 1,21 dollar pour un euro. Les hypothèses retenues par le ministère de la défense sont donc plus prudentes que celles du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. En tout état de cause, et malgré l’effort budgétaire réalisé en 2007, il est à craindre que, comme en 2006, en 2005 et en 2004, les armées doivent ajuster leur activité au coût du carburant.

Les dépenses effectives de carburant en 2005 et en 2006 sont les suivantes :

CONSOMMATION DES CARBURANTS

(en millions d’euros)

Source : ministère de la défense

Le tableau suivant propose de mettre en regard les dotations pour le carburant demandées pour 2007 avec les besoins prévus en 2006 :

COMPARAISON DES DOTATIONS ET DES BESOINS EN CARBURANTS

(en millions d’euros)

Source : ministère de la défense

Cette comparaison présente des limites puisque les données (coût du pétrole, taux de change) ne seront pas les mêmes entre 2006 et 2007. Pour autant, toutes choses égales par ailleurs, la dotation pour 2007 demeurerait nettement inférieure aux besoins réels des armées.

Votre Rapporteur spécial constate que si les besoins en carburants étaient les mêmes en 2007 qu’en 2006, il manquerait environ 86,7 millions d’euros pour faire face aux besoins de carburant. Il est vrai que l’an dernier dans son rapport spécial sur les crédits demandés pour 2006, votre Rapporteur spécial avait estimé ce déficit à 136,33 millions d'euros pour les trois armées. L’effort d’adaptation des crédits est donc notable.

Le ministère a mis en place, depuis les mois de novembre et de décembre 2005, un système de couverture du risque de variation des prix du pétrole. Il a confié à l’agence France Trésor le soin de réaliser avec le secteur bancaire la mise en œuvre de ce dispositif. Pour un coût compris entre 1 et 2 millions d’euros pour les deux derniers mois de 2005 – soit environ 5 % des dépenses de pétrole sur la même période – le ministère a obtenu un prix plafonné pour 87 % de ses approvisionnements. Ce dispositif n’est valable qu’en métropole.

4.– Quelles économies réaliser sans mettre en cause l’activité des forces ?

En 2006, le ministère de la défense avait demandé un effort de réduction supplémentaire des dépenses de fonctionnement – hors carburants – aux trois armées. Pour l’armée de l’air, les crédits de fonctionnement courant ont été réduits de 3,5 %, soit une baisse de 9 millions d’euros équivalente au fonctionnement de trois bases aériennes. Pour l’armée de terre, cette même réduction atteignait 8 millions d’euros (– 3,5 %), correspondant à huit jours d’activité. Pour la marine, la baisse était de 8 millions d’euros, soit une baisse d’environ 2,5 %.

En 2006, l’armée de l’air a mis en œuvre plusieurs mesures limitant le niveau de ses dépenses courantes. Le paiement des frais de déplacement est désormais à la charge de l'autorité à l'origine du déplacement, quelle que soit l'unité d'appartenance du militaire ou du civil qui se déplace. Le principal avantage attendu de la réforme est une meilleure maîtrise des dépenses de déplacement puisque les responsables en charge des missions, exercices, stages ou réunions devront les financer. Par ailleurs, le regroupement de l’achat des outils informatiques sur les bases aériennes vise à donner plus de responsabilité aux responsables locaux et de pouvoir, dans un contexte contraint, effectuer un arbitrage entre les dépenses prioritaires. Enfin, lors de la réunion du comité directeur du programme Préparation et emploi des forces, le 30 juin 2006, le chef d’état-major des armées a demandé aux chefs d’état-major des trois armées de prendre des mesures d’économie à cause de la hausse des prix des produits pétroliers. Dans ce cadre, l’armée de l’air a notamment décidé d’annuler l’exercice « Anatolian Eagle ».

À périmètre constant ⁽⁵⁾ les crédits de fonctionnement de l’armée de terre baissent entre 2006 et 2007. En effet, l’armée de terre va réaliser des économies de productivité pour 5,1 millions d'euros sur ses crédits de fonctionnement. En outre, des transferts internes au programme Préparation et emploi des forces pour la création ou la transformation d’organismes interarmées induisent une diminution nette de ressource. Au bilan, en tenant compte des moyens nouveaux reçus au titre des carburants opérationnels – soit 4,4 millions d'euros supplémentaires – et de l’activité des réserves – 1,7 million d'euros –, les ressources de l’armée de terre diminuent de 7 millions d'euros.

Afin de limiter les tensions sur le fonctionnement courant, la marine a mis en œuvre d'importantes économies depuis 2004. Elle a notamment réduit de 3,2 millions d’euros (– 9,5%) ses crédits massifiés. En 2005, la marine a reconduit les mesures prises en 2004, notamment par l’utilisation des stocks de combustible et la limitation des achats au minimum des marchés, du fait de la progression des prix du carburant. Elle a également axé ses efforts sur une stricte limitation des dépenses de déplacement, afin d’éviter des tensions supplémentaires sur le niveau de crédits nécessaires pour le fonctionnement courant. Les crédits de déplacement des unités ont été ainsi réduits de 2,5 millions d'euros (– 20 %) par rapport à 2004.

En 2006, outre l’absence de revalorisation de ses dotations de fonctionnement et de la reconduction des mesures d’économie de 2005, la marine a dégagé 7,5 millions d'euros d’économies de productivité. Ces mesures d’économie ont porté pour 3,2 millions d'euros sur le fonctionnement des forces
– frais de déplacements, relations publiques, encadrement strict des dépenses de carburants routiers, des dépenses de fret, moindre renouvellement de différents stocks de consommables –, pour 2,3 millions d'euros sur le fonctionnement des services, pour 1,7 million d'euros sur l’entretien des navires au travers de petites dépenses courantes d’entretien de la flotte, pour 0,2 million d'euros sur les télécommunications et pour 0,1 million d'euros sur les dépenses d’énergie.

Pour 2007, hormis la revalorisation des crédits destinés à l’achat de carburant, les dotations destinées au fonctionnement courant de la marine ne sont pas revalorisées. Des mesures d’économies d’un montant total de 1,9 million d'euros, qui s’ajouteront aux mesures d’économie de 2006, sont par ailleurs prévues.

Votre Rapporteur spécial souligne que dans les réponses au questionnaire, la marine et l’armée de terre ont évalué les économies réalisées et escomptées. Cet effort d’économie est méritoire et doit être salué. Pour autant, une réduction drastique des crédits de fonctionnement courant est susceptible de se traduire par une détérioration des conditions de travail pouvant entraîner une baisse du moral des militaires. En outre, ces conditions ne seraient pas favorables au recrutement et à la fidélisation des nouveaux engagés.

II.– L’INDISPENSABLE MAIS COÛTEUSE ACTIVITÉ DES FORCES

A.– UNE ACTIVITÉ DES FORCES QUI DEMEURE EN DESSOUS DES OBJECTIFS

Le présent projet de loi de finances consolide l’heureux renversement de tendance amorcé en 2003, consistant, devant les effets délétères des réductions de crédits opérées dans l’application de la précédente programmation, à augmenter les budgets de fonctionnement des armées en vue de consolider leurs indicateurs d’activité.

Votre Rapporteur spécial a collationné les montants des crédits dévolus à l’activité des forces de chacune des trois armées (pages 78 et 79 du projet annuel de performances pour 2006 et pages 82 et 83 du projet annuel de performances pour 2007). Le tableau suivant ne prend en compte que les crédits du titre 3 (fonctionnement) de l’activité. Il présente un biais puisqu’il ne prend pas en compte les liées à l'activité des unités de la fonction logistique et des unités de la fonction commandement et le coût des ressources humaines qui contribuent directement à la préparation opérationnelle des forces. Un recensement fiable et exhaustif des crédits de fonctionnement exclusivement dédiés aux forces demanderait une comptabilité analytique qui n'est pas encore opérationnelle à ce jour. C’est donc sous ces réserves que votre Rapporteur spécial présente le tableau suivant, qui recense les crédits de fonctionnement destinés à l’activité des forces en 2006 en 2007 :

CRÉDITS DE PAIEMENT DESTINÉS À L’ACTIVITÉ DES FORCES

Source : projet annuel de performances pour 2006, pages 78 et 79 et projet annuel de performances pour 2007, pages 82 et 83.

L’objectif n°6 Atteindre les objectifs de préparation et d’activité opérationnelles est associé à un indicateur mesurant la part des crédits de fonctionnement contribuant aux activités opérationnelles (hors opérations intérieures et extérieures). L’an dernier, ce taux était présenté de manière globale, selon le tableau suivant, issu du rapport de votre Rapporteur spécial de l’an dernier :

PART DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
CONTRIBUANT À LA PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE

Cependant, il convient de bien délimiter le périmètre des forces concernées afin que l’évolution de cet indicateur dans le temps permette de mesurer les efforts financiers consacrés à l’activité. Concrètement, les dépenses de fonctionnement se décomposent en trois entités : activité, structure, et dépenses liées à l'homme. L’indicateur présenté l’an dernier rapportait donc les crédits liés à l’activité à l’ensemble des crédits de fonctionnement.

Cet indicateur a été affiné cette année puisqu’il distingue deux types de crédits de fonctionnement : activités opérationnelles proprement dites et maintien en condition opérationnelle. Le tableau suivant présente ces données :

PART DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
CONTRIBUANT À LA PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE

(en %)

Source : ministère de la défense

Cet indicateur, s’il est plus précis que celui proposé l’an dernier, ne présente plus la part globale des crédits de fonctionnement contribuant à la préparation opérationnelle. Votre Rapporteur spécial tient à souligner que cette rupture statistique nuit à l’information du Parlement, qui ne peut mesurer les évolutions constatées d’une année sur l’autre.

1.– L’armée de l’air

L’objectif de l’armée de l’air est de maintenir le niveau opérationnel nécessaire à la réalisation des missions aériennes tant dans un cadre national que dans un cadre international et interallié. Pour cela l’activité aérienne est adaptée au métier considéré (chasse ou transport) afin de garantir à la fois la maîtrise technique nécessaire et la sécurité des vols.

Un nombre d’heures de vol minimum est fixé par pilote et par an par la loi de programmation militaire. Il est indépendant du type d’appareil utilisé. Il est fixé à 180 heures de vol par pilote de combat, 200 heures de vol par pilote d’hélicoptère et 400 heures de vol par pilote de transport.

Pour 2005, la prévision d’activité annuelle était initialement de 235.000 heures de vol, en diminution de 13,3 % par rapport à l’objectif initial de l’année précédente (271.104 heures de vol prévues en 2004 et 242.993 heures de vol effectivement réalisées). En réalité, l’armée de l’air n’a effectué que 223.000 heures de vol, soit 5,1 % de moins que les prévisions. Cette activité a été élaborée pour permettre le maintien au niveau requis des capacités opérationnelles des équipages tout en préservant le potentiel des aéronefs, en particulier, les avions de transport tactique. Ces heures de vol se répartissent comme suit :

• 71.300 heures pour l’aviation de combat (contre 75.800 heures prévues ; pour mémoire 94.562 heures ont été effectuées en 2003) ;

• 54.000 heures pour l’aviation de transport (contre 57.500 heures prévues ; pour mémoire 89.884 heures ont été effectuées en 2003) ;

• 63.700 heures pour les écoles (contre 64.900 heures prévues ; pour mémoire 62.795 heures ont été effectuées en 2003) ;

• 15.700 heures pour les hélicoptères (contre 16.700 heures prévues) ;

• et 18.300 heures pour les avions de soutien opérationnel (contre 20.100 heures prévues).

Cette réduction de 12.000 heures est principalement due à un problème de disponibilité des flottes de transport et de combat amoindrie par la priorité accordée au redressement financier de la SIMMAD et au retard dans les livraisons d’aéronefs neufs. Cette situation est également due au renforcement de l’alerte au titre de la posture permanente de sûreté, ainsi qu’à la priorité donnée au soutien de la disponibilité sur les théâtres d’opérations où les forces aériennes sont engagées.

Il est vrai que la réduction observée en 2004 était de 24.000 heures. La réduction du nombre d’heures de vol est donc nettement limitée. Dans ce contexte, l’activité aérienne moyenne réalisée s’élève à 171 heures pour les pilotes de chasse, à 187 heures pour les pilotes d’hélicoptères et à 281 heures pour les pilotes de transport tactique et stratégique.

Pour 2006, l’armée de l’air a prévu une activité du même niveau (235.000 heures). Le déroulement des activités au premier semestre indique que les objectifs fixés seront sans doute mieux tenus que l’an dernier, sous réserve de levée de l’hypothèque liée au prix des carburants opérationnels. La déflation entamée de certaines flottes, les travaux conduits dans le cadre de la mission de modernisation de la maintenance aéronautique ainsi que le regroupement des centres de maintenance, sont de nature à assurer aux équipages de l’armée de l’air une activité annuelle se rapprochant des objectifs d’entraînement fixés par la programmation militaire. Votre Rapporteur spécial estime cependant qu’une majoration des crédits consacrés au carburant opérationnel – ou une réduction des stocks destinés aux opérations extérieures – sera indispensable compte tenu de l'évolution du prix du carburant.

En effet, l’objectif n°6 Atteindre les objectifs de préparation et d’activité opérationnelles est associé à un indicateur mesurant le niveau de réalisation des objectifs de préparation et d’activité opérationnelle fixés à chaque armée, dont trois aspects concernent l’armée de l’air. Ces données sont retracées dans le tableau suivant :

RÉALISATION DES OBJECTIFS D’ACTIVITÉ FIXÉS À L’ARMÉE DE L’AIR

Source : ministère de la défense

Le tableau ci-après montre que l’activité de l’armée de l’air est sensiblement proche de celle de la Royal Air Force du Royaume-Uni, même si les comparaisons sont rendues difficiles par le fait que les Britanniques n’incluent pas dans le chiffre présenté les heures de formation :

ACTIVITÉ MOYENNE RÉALISÉE PAR LES ARMÉES DE L’AIR EN 2005

(en heures de vol)

Source : ministère de la défense

L’objectif n°4 Assurer la protection sur le territoire et dans les approches aéro-maritimes est associé à un indicateur mesurant le niveau de réalisation par l’armée de l’air de son contrat opérationnel en matière de posture permanente de sûreté aérienne. Le présent indicateur évalue la réactivité de l’armée de l’air dans le cadre de la posture permanente de sûreté en mesurant le respect des délais d’intervention des avions. Les délais d’intervention servant de référence sont liés au stade de vigilance. L’armée de l’air adapte son dispositif – c’est-à-dire le nombre de patrouilles en alerte – en fonction des demandes du Gouvernement. Les délais de décollage fixés aux avions de défense aérienne sont, de jour, de 7 minutes pour le premier décollage et de 15 minutes pour le second, et, de nuit, de 15 minutes pour le premier décollage et de 22 minutes pour le second.

D’après les statistiques fournies, seulement 2,2 % des décollages étaient hors délai en 2005 (contre 2,74 % en 2004), l’objectif étant de rester en deçà d’un taux de 5 %. Votre Rapporteur spécial juge cet indicateur parfaitement pertinent.

2.– L’armée de terre

Pour l’armée de terre, l’activité correspond principalement aux exercices et manœuvres effectuées sur le terrain, avec ou sans matériel organique, et vise à assurer la préparation au combat des unités des forces terrestres.

Des normes d’activité sont définies en termes quantitatifs (nombre de jours d’exercice). L’objectif était de retrouver à partir de 2003, puis de maintenir, le niveau des 100 jours de sortie des unités sur le terrain, avec ou sans matériel organique. Cet objectif, qui n’a pas été atteint en 2004 et en 2005, ne le sera pas en 2006 ni en 2007 puisque la prévision du ministère prévoit 96 jours d’exercice, dont seulement 46 avec matériels.

Le tableau suivant présente la réalisation des objectifs d’activité :

RÉALISATION DES OBJECTIFS D’ACTIVITÉ DE L’ARMÉE DE TERRE

Source : ministère de la défense

En outre, l’insuffisante disponibilité technique opérationnelle de certains matériels majeurs de l’armée de terre reste encore insuffisante et ne permet pas leur pleine utilisation pour des exercices et pour l’entraînement. Compte tenu de la disponibilité des matériels aériens, l’armée de terre ne prévoit d’atteindre l’objectif de 180 heures de vol par pilote et par an qu’à compter de 2008. Cette situation est illustrée par le tableau suivant :

NOMBRE D’HEURES DE VOL PAR PILOTE D’HÉLICOPTÈRE

Source : ministère de la défense

Enfin, il faut relativiser la portée des statistiques relatives à l’activité, qui ne prennent pas en compte les opérations extérieures. Le tableau suivant compare l’activité de l’armée de terre avec celle de nos principaux partenaires européens :

ACTIVITÉ DES FORCES TERRESTRES EN EUROPE EN 2005

Source : ministère de la défense

Le nombre d’heures de vol des pilotes d’hélicoptère de l’aviation légère de l’armée de terre (ALAT) s’est approché, en 2004, du seuil de 140 heures en deçà duquel le niveau d’activité est insuffisant pour assurer la sécurité des vols. La situation s’est nettement améliorée depuis (160 heures en 2005 et 2006 et autant prévues pour 2007). Les vols de nuit et les vols tactiques sont privilégiés.

L’objectif n°4 Assurer la protection sur le territoire et dans les approches aéro-maritimes est associé à un indicateur mesurant le niveau de réalisation par l’armée de terre de son contrat opérationnel en matière de protection.

L’armée de terre contribue à la défense des intérêts de la France en déployant des capacités d’alerte et de réaction permettant de protéger les citoyens et de prévenir le développement des crises à la fois en métropole, outre-mer et à l’étranger. Le présent indicateur se concentre sur la capacité de l’armée de terre à satisfaire les demandes relatives à la protection du territoire.

Les chiffres présentés dans le projet annuel de performances montrent que le taux de satisfaction de l’armée de terre en termes de protection du territoire était de 100 % en 2005. Il devrait en être de même pour 2006 et 2007. En outre, à terme échu, le ministère précisera le nombre d’hommes mobilisés pour les opérations en cause. Ce chiffre était de 19.960 en 2004 et de 13.940 en 2005. Ce nombre devrait être sensiblement le même en 2006 et en 2007

Votre Rapporteur spécial est sceptique quant à l’utilité de cet indicateur qui devrait toujours afficher 100 %. De même, les données présentées ex post ont, en soi, un grand intérêt mais ne renseignent pas sur l’efficacité ou l’efficience de l’armée de terre. Cependant, votre Rapporteur spécial est parfaitement conscient des difficultés rencontrées par l’armée de terre pour réaliser un indicateur relatif à cet objectif.

Dans un souci pédagogique, il souhaite illustrer le coût de l’entraînement par un exemple concret. L’entraînement entraîne deux types de coûts. L’un est direct : il atteint 1,95 million d’euros par jour d’activité pour 100.000 hommes (dont 0,85 million d’euros de carburants, 0,5 million d’euros pour les indemnités de déplacement, 0,15 million d’euros de frais de transport et 0,45 million d’euros de dépenses d’instruction). Le deuxième type de coût est global, mais plus difficile à isoler : il comprend en outre les dépenses de formation, les crédits d’infrastructure et les dépenses de soutien, qui ne sont pas toujours quantifiables précisément.

3.– La marine

L’activité de la marine se caractérise par le nombre de jour de mer pour ses bâtiments et d’heures de vol pour ses aéronefs. L’expérience accumulée et la comparaison avec les marines de nos principaux partenaires montrent que les 90 jours de mer par an, pratiqués dans les années passées, sont insuffisants pour maintenir un niveau convenable en opérations. L’objectif pertinent est de 100 jours de mer par an, qui devait être atteint en 2003. Or, cette année-là, les bâtiments n’ont connu que 85 jours en mer seulement et 101 jours pour les bâtiments de haute mer, contre une prévision révisée de 88 jours en mer – et 105 jours pour les bâtiments de haute mer. Pour 2004, le nombre de jours de jours en mer par bâtiment a atteint 88 jours et il devrait atteindre 91 jours en 2005, contre une prévision initiale de 95 jours.

En 2005, le nombre de jours de mer a atteint 92 jours – contre une prévision révisée de 91 jours –, ce qui place la marine nationale parmi les marines les plus performantes sur la planète, après le Royaume-Uni et les États-Unis.

Le tableau suivant présente les indicateurs de résultats de la marine :

INDICATEURS DE RÉSULTATS DE LA MARINE

Source : projet annuel de performances

Les normes d’activité et d’entraînement de la marine sont voisines des standards communément pratiqués par les autres grandes marines occidentales.

Les bâtiments français ont ainsi effectué en moyenne 1.450 heures de mer en 2005 contre 1.480 heures pour les bâtiments de la marine allemande. Ce taux d’activité est sensiblement supérieur à celui constaté pour la marine russe, dont les dernières frégates effectuent en moyenne 70 jours de mer (contre plus de 100 en France), le reste de la marine ayant souvent une activité inférieure à 50 jours de mer par an. Le constat est identique pour l’aviation navale, le taux d’activité des pilotes français étant légèrement supérieur à celui de leurs homologues allemands (230 heures de vol pour les pilotes d’hélicoptères français contre 190 heures pour les Allemands), et nettement supérieur à celui des pilotes russes.

La marine des États-Unis fait naviguer ses bâtiments (surface et sous-marins) environ 140 jours par an, fait voler ses pilotes de chasse 250 heures et ses avions de patrouille maritime 450 heures par an. Que ce soit pour les bâtiments ou pour les aéronefs, les limites sont fixées par l’endurance humaine plus que par toute autre considération, technique ou budgétaire. L’important réservoir de forces permet de maintenir ces rythmes soutenus.

S’agissant de la marine du Royaume-Uni, chaque bâtiment connaissait en 2004 un taux d’absence du port base d’environ 60 % – soit 219 jours d’absence et environ 170 jours de mer par an. En 2005 ce taux a été réduit à 50 %, soit environ 180 jours d’absence et 150 jours de mer. La plupart des aéronefs fait désormais partie de la Royal Air Force (composantes chasse et patrouille maritime). Les pilotes d’hélicoptères de la Royal Navy volent entre 190 et 200 heures par an.

L’objectif n°4 Assurer la protection sur le territoire et dans les approches aéro-maritimes est associé à un indicateur mesurant le niveau de réalisation par la marine de son contrat opérationnel en matière de protection et d’action de l’État en mer. Il se concentre sur la capacité de la marine à réaliser son contrat opérationnel en matière d’alertes des moyens aéromaritimes et à couvrir les zones économiques exclusives françaises en moyens navals. Les chiffres présentés dans le projet annuel de performances montrent que le taux de satisfaction de la marine en termes en matière d’alertes des moyens aéromaritimes devrait être de 100 % pour 2006 et 2007. De plus, elle doit couvrir 15 % des zones économiques exclusives françaises en moyens navals, niveau qu’elle atteint d’ores et déjà (18 % en 2005).

4.– La mesure de la performance de la capacité d’intervention extérieure

L’objectif n°3 du programme Préparation et emploi des forces, intitulé Disposer d’une capacité d’intervention extérieure, est associé à quatre indicateurs qui concernent l’armée de terre, la marine, l’armée de l’air et le service de santé.

Le premier indicateur mesure le niveau de réalisation par l’armée de terre de son contrat opérationnel en matière d’intervention extérieure, qui se décline en trois points. Premièrement, elle doit fournir 5.000 hommes en renfort des forces de présence et de souveraineté, ce qu’elle fait à 100 %. Deuxièmement, elle doit, dans le cadre du dispositif « Guépard », disposer d’une capacité de réaction immédiate de 2.000 hommes (en alerte à 72 heures), complétée à hauteur des effectifs d’une brigade (entre 24 heures et 15 jours), soit un effectif de 5.000 hommes. L’armée de terre remplit ses prescriptions à 100 %. Troisièmement, elle doit assurer une capacité de réaction à 30 jours, à hauteur de 4 brigades, et des renforts allant jusqu’à la capacité de commandement de deux divisions et d’un corps d’armée, soit 30.000 hommes. En 2004, l’armée de terre n’atteignait que 72 % de cet objectif, 77 % en 2005 et 85 % évalués pour 2006. Les prévisions pour 2007 sont fixées à 90 %, la cible étant de 100 % en 2008.

Le deuxième indicateur mesure le niveau de réalisation par la marine de son contrat opérationnel en matière d’intervention extérieure, qui se décline en quatre aspects : le groupe aéronaval, qui ne remplit son contrat qu’à 65 % en 2005 mais 100 % en 2006, le groupe amphibie qui ne remplissait son contrat qu’à 92 % en 2004, à 98 % en 2005, mais le remplit à 100 % en 2006 et 2007, le groupe d’action maritime remplit son contrat à 98 % en 2005 (100 % en 2006 et 2007) et les autres capacités d’intervention extérieure qui ne le remplissent qu’à 97 % en 2005 devraient le remplir à 100 % dès 2006. Votre Rapporteur spécial souligne que le groupe aéronaval ne remplira son contrat opérationnel qu’à hauteur de 40 % en 2007 et de 10 % en 2008, à cause de l’indisponibilité pour entretien du porte-avions Charles de Gaulle.

Le troisième indicateur mesure le niveau de réalisation par l’armée de l’air de son contrat opérationnel en matière d’intervention extérieure. Les aviations de chasse et de soutien le remplissent à 100 % tandis que la flotte de transport n’en atteint que 25 % en 2005 – pour une prévision de 40 % – chiffre révélateur des lacunes capacitaires de cette activité. La cible fixée pour 2008 est de 60 %. Ce redressement tient compte de la montée en puissance du programme TLRA. Le taux de 100 % ne pourra pas être atteint avant 2012, avec la mise en service de l’A400M.

B.– LE COÛT DE LA DISPONIBILITÉ TECHNIQUE OPÉRATIONNELLE

Les dotations d’entretien programmé des matériels doivent permettre de maintenir la disponibilité technique opérationnelle des matériels à un niveau satisfaisant permettant aux armées de remplir leur contrat opérationnel.

1.– Un effort notable en faveur de l’entretien programmé des matériels

Le tableau suivant présente l’évolution des autorisations de programme ou d’engagement pour l’entretien programmé du matériel :

AUTORISATIONS DE PROGRAMME OU D’ENGAGEMENT
POUR L’ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL

(en millions d’euros)

Source : ministère de la défense

Les crédits destinés à l’entretien programmé du matériel devraient progresser fortement en 2007. Plusieurs raisons expliquent cette situation : les armées sont parfois confrontées à des prestataires en situation de monopole et doivent donc payer le prix demandé par ceux-ci et elles doivent faire face à un double phénomène marqué, d’une part, par la mise en service de matériels neufs dont la haute technicité requiert une maintenance coûteuse et, d’autre part, par le maintien en service de matériels âgés, dont la vétusté entraîne de lourdes dépenses de maintenance. Le coût moyen d’une heure de vol d’un Rafale atteint 13.800 euros quand celle d’un Super-Étendard (âgés de 25 ans en moyenne) n’est que de 6.000 euros. De même, le coût d’une heure de vol d’un hélicoptère Tigre devrait atteindre 7.500 euros contre seulement 700 euros pour la Gazelle (âgée de 23 ans en moyenne).

Par ailleurs, cet accroissement du besoin de ressources pour la maintenance coïncide avec le paiement de nombreux équipements coûteux qui pèsent lourdement sur le budget de la défense.

Les crédits destinés à l’entretien programmé du matériel sont présentés dans le tableau suivant :

CRÉDITS DE PAIEMENT POUR L’ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL

(en millions d’euros)

Source : ministère de la défense

De manière générale, le coût du maintien en condition opérationnelle augmente très fortement dans les armées. La progression notable pour la marine s’explique par la conjonction de trois indisponibilités périodiques pour entretien et réparation (IPER) pour trois bâtiments à propulsion nucléaire simultanément : le porte-avions Charles de Gaulle, le sous-marin lanceur d’engin Le Téméraire et le sous marin d’attaque Saphir.

2.– L’amélioration de la disponibilité des matériels

Le tableau suivant présente l’évolution du taux de disponibilité des principaux équipements de l’armée de terre :

DISPONIBILITÉ DES PRINCIPAUX MATÉRIELS DE L’ARMÉE DE TERRE

(en %)

Source : ministère de la défense

La disponibilité des chars Leclerc continue de subir un niveau inférieur à 50 % car la priorité de Giat Industries se concentre sur la livraison de chars de dernière version et non sur la livraison de pièces de rechanges. La situation devrait s’améliorer d’ici à la fin de l’année 2006. La disponibilité de l’AMX 30 D chute à cause de problèmes techniques sur les treuils.

La disponibilité des AMX 10 RC – très basse – devrait encore se dégrader en 2006 même si des efforts sont faits pour la stabiliser. Une amélioration ne sera envisageable qu'après valorisation des matériels, car les pièces de rechanges sont principalement destinées à cette opération. Le parc des ERC 90 « Sagaie » est très sollicité en opérations extérieures. La remontée de leur niveau de disponibilité est liée à un meilleur approvisionnement en pièces de rechange. Le traitement des obsolescences des AMX 10 P permet de stabiliser sa disponibilité, qui devrait avoisiner 66 % en 2007.

La disponibilité des hélicoptères est stable et globalement satisfaisante. Il faut tout de même noter que le parc des hélicoptères Puma, très sollicité, est vieillissant. Son entretien est donc de plus en plus lourd.

Le tableau suivant présente l’évolution du taux de disponibilité des principaux équipements de la marine :

DISPONIBILITÉ DES PRINCIPAUX MATÉRIELS DE LA MARINE

(en %)

(1)  en juin 2006

Source : ministère de la défense

Le tableau suivant présente l’évolution du taux de disponibilité des principaux équipements de l’armée de l’air :

DISPONIBILITÉ DES AVIONS DE COMBAT DE L’ARMÉE DE L’AIR

(en %)

(1) au premier semestre 2006

Source : ministère de la défense

C.– LE COMPTE DE COMMERCE EXPLOITATION INDUSTRIELLE DES ATELIERS AÉRONAUTIQUES DE L’ÉTAT

En 2005, la hausse des dépenses par rapport à la loi de finances initiale se justifie notamment par des achats de pièces de rechanges. En effet, alors que ces achats devraient être effectués par les armées, celles-ci contraignent le service de la maintenance aéronautique à assumer ces dépenses. Par ailleurs, une dépense de 5,4 millions d'euros s’explique par la hausse de la cotisation de retraite du personnel. La hausse des recettes s’explique par l'augmentation des commandes et donc, corrélativement, des avances et acomptes reçus. La gestion des crédits de ce compte de commerce pour 2005 est présentée dans le tableau suivant :

RÉSULTAT DU COMPTE 904-03 EXPLOITATION INDUSTRIELLE DES ATELIERS AÉRONAUTIQUE DE L’ÉTAT EN 2005

(en millions d’euros)

Source : ministère de la défense

La gestion des crédits au premier semestre 2006 est présentée dans le tableau suivant :

RÉSULTAT DU COMPTE 904-03 EXPLOITATION INDUSTRIELLE DES ATELIERS AÉRONAUTIQUE DE L’ÉTAT AU PREMIER SEMESTRE 2006

(en millions d’euros)

Source : ministère de la défense

L’écart constaté dans les dépenses et dans les recettes n’est pas significatif et ne remet pas en cause les prévisions annuelles. Pour 2007, les prévisions de recettes et de dépenses sont en augmentation de 8,7 %, comme le montre le tableau suivant :

PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES DU COMPTE 904-03 EXPLOITATION INDUSTRIELLE DES ATELIERS AÉRONAUTIQUE DE L’ÉTAT POUR 2007

(en millions d’euros)

Cette augmentation des dépenses s’explique par un échelonnement des dépenses liées à des commandes antérieures à 2006. En outre, ces chiffres tiennent compte des hypothèses de commandes que la SIMMAD, notamment, est susceptible de notifier au service de la maintenance aéronautique en 2007.

III.– LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

Enjeu stratégique majeur pour le ministère de la défense, la politique de gestion des ressources humaines, destinée à pourvoir aux besoins capacitaires des armées et formations rattachées en personnel motivé, qualifié et performant, dans un contexte budgétaire contraint, est aujourd'hui confrontée à des évolutions majeures.

A.– LE NOUVEL ENJEU DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

La loi organique relative aux lois de finances oblige à réformer la politique des ressources humaines, notamment du fait de la création des plafonds d'autorisation d’emplois rémunérés spécialisés par ministère et du fait que les crédits de dépenses de personnel sont limitatifs par programme. Les principaux objectifs de cette politique, conduite par le secrétaire général pour l'administration, sont « la maîtrise des effectifs et de la masse salariale par le développement des capacités de restitution et d'anticipation », « l'harmonisation des règles de gestion entre les différents programmes comme entre les différentes catégories de personnel », « l'optimisation qualitative de la ressource soutenue par l'attractivité des carrières », la fidélisation du personnel et le dialogue social.

Si la récente modification des attributions au sein du ministère de la défense – par le décret n° 2005-506 du 19 mai 2005 fixant les attributions du ministre de la défense – confirme les attributions en matière sociale et de ressources humaines du secrétaire général pour l'administration (SGA), la modification des attributions des chefs d'états-majors – par le décret n° 2005-520 du 21 mai 2005 fixant les attributions des chefs d'état-major – introduit cependant une participation du chef d'état-major des armées (CEMA) à la détermination de la politique générale des ressources humaines.

Par ailleurs, ce dernier décret, en cohérence avec l'organisation du programme Préparation et emploi des forces, introduit une subordination des chefs d'état-major à l'égard du CEMA, ce qui implique une réflexion globale sur le rôle et les attributions de chacun des acteurs de la fonction ressources humaines.

1.– La définition d’outils et de gestion des ressources humaines

La mise en œuvre de la LOLF implique le développement d'outils de dénombrement, de suivi et de pilotage des effectifs au niveau des programmes ainsi que de la masse salariale associée, pour définir avec précision le coût des décisions prises en matière de politique générale des ressources humaines. À cet effet, le ministère de la défense a entrepris d'améliorer et de développer ses outils de décompte des emplois, de suivi des dépenses de rémunérations et charges sociales, ainsi qu'une méthode de valorisation des effectifs. À terme, ces outils autoriseront des projections et des simulations.

La gestion individuelle et collective du personnel civil et militaire doit s'inscrire dans le respect du principe de l'équité de traitement au sein d'un même corps statutaire et quel que soit le programme d'appartenance. L’équité doit naturellement reposer, dans le cadre des statuts en vigueur, sur des principes généraux partagés et s’imposant à tous les acteurs. Par exemple, les décisions de gestion – avancement, mobilité, formation, lien au service – pourront être prises par les directions du personnel quel que soit le programme d'emploi mais après concertation avec le responsable de ce programme.

De même, une politique de formation plus ambitieuse, la reconnaissance de la performance et la valorisation des hauts potentiels, qui constituent des objectifs majeurs du ministère, doivent faciliter l’implication des agents dans le déroulement de leur parcours professionnel et une appropriation des objectifs de performance résultant de la mise en œuvre de la LOLF.

Enfin, le développement de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences doit assurer l’adéquation qualitative des ressources fournie par les différents gestionnaires de personnel avec les besoins exprimés par les responsables de programme, pour le bon accomplissement de leurs missions. À ce titre, la réalisation d'un référentiel ministériel des emplois, décidée par le ministre le 23 janvier 2005, constitue une étape majeure.

2.– Le rôle des responsables de programme

La loi organique introduit dans la fonction ressources humaines de nouveaux acteurs : les responsables de programme. Ceux-ci devraient voir leurs attributions progressivement étendues, tant en matière de pilotage de la masse salariale que de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences. La satisfaction des besoins en personnel suppose leur identification et leur planification. À l'avenir, les responsables de programme exprimeront leurs besoins en personnel en fonction de leurs objectifs à atteindre et des moyens qui leur sont confiés. Pour autant, les responsables organiques et leurs directions de personnel resteront des acteurs de la fonction ressources humaines. En effet, ils participent à la planification et à la programmation des moyens et du format de leur armée, de leur direction ou de leur service.

Les attributions traditionnelles des chefs d'état-major de chaque armée en matière de ressources humaines ont été confirmées par le décret du 21 mai 2005 précité. Il leur revient de proposer au ministre les mesures relatives au recrutement, à l'affectation et à l'avancement.

3.– La mesure de la performance de la gestion des ressources humaines

L’objectif n°5 du programme Préparation et emploi des forces, intitulé Pourvoir aux besoins des forces en personnel qualifié et motivé au moindre coût, est associé à trois indicateurs. Votre Rapporteur spécial considère qu’il s’agit là d’un objectif essentiel dans la politique de défense. Au-delà du respect de l’enveloppe budgétaire, la réussite de la programmation 2003-2008 repose sur la qualité du recrutement et la fidélisation des militaires.

Près de 70 % des effectifs totaux du ministère figurent au sein du programme Préparation et emploi des forces. C’est donc logiquement dans ce programme que sont inscrits les crédits des composantes recrutement, formation, gestion et reconversion de la fonction ressources humaines du personnel militaire. Outre les trois indicateurs proposés, un indicateur mesurant le taux de personnes projetables sur un théâtre d'opérations est étudié. Il pourrait figurer dans le projet de loi de finances pour 2008.

Un premier indicateur mesure le coût annuel du recrutement par militaire recruté. En 2005, ce coût s’échelonne de 3.404 euros pour le service de santé à 7.857 euros pour le service des essences. Il est vrai que le volume de recrutement de ces deux services est sans doute trop faible pour pouvoir en tirer des conclusions (respectivement 661 et 35 personnes recrutées).

Le coût moyen du recrutement des trois armées est, en 2005, sensiblement le même : 4.637 euros (armée de terre), 4.985 euros (marine) et 4.158 euros (armée de l’air). Leur montant pour 2006 serait, respectivement, de 5.131 euros (pour une cible de 5.000 euros), de 5.200 euros (pour une cible de 5.100 euros) et de 5.000 euros (valeur équivalente à la cible fixée pour 2008). Ces indicateurs répondent à l’une des préoccupations exprimées par la mission d’évaluation et de contrôle de votre commission des Finances en 2004, lors de ses travaux sur l’impact de la journée d’appel et de préparation à la défense sur le recrutement.

Un deuxième indicateur mesure le taux de fidélisation du personnel militaire pour chaque armée et pour les services de santé et des essences des armées. Il permet donc d’évaluer les effets du fonds de consolidation de la professionnalisation et du plan d’amélioration de la condition militaire. Ce taux devrait varier, en 2007, de 93,85 % pour l’armée de terre (avec une cible de 94 % en 2008), de 95 % pour la marine (avec une cible identique en 2008), de 95,2 % pour l’armée de l’air (avec une cible identique en 2008), de 95 % pour le service de santé et de 96 % pour le service des essences.

Le troisième indicateur est relatif au coût annuel des aides à la reconversion. Ce coût est, en 2006, de 6.711 euros pour l’armée de terre, de 18.294 euros pour l’armée de l’air et de 5.398 euros pour la marine. Le premier de ces chiffres devrait se fixer à 6.530 euros en 2006 et en 2007 (c’est la valeur de la cible pour 2008) et le deuxième devrait se fixer à 18294 euros (c’est également la valeur de la cible pour 2008). Le troisième de ces chiffres, qui concerne la marine, devrait se fixer à 6.392 euros en 2006, 6.061 euros en 2007, pour une cible fixée à 6.878 euros en 2008.

L’an dernier, le projet annuel de performances proposait de distinguer par catégories de militaires – officiers, sous officiers et militaires du rang de chacune des trois armées – l’obtention des aides à la reconversion. Pour mémoire, ce taux variait, en 2005, de 18 % (militaires du rang de la marine) à 47 % (sous-officiers et militaires du rang de l’armée de terre). Cette information a désormais disparu du projet annuel de performances.

B.– UN ABAISSEMENT DU PLAFOND DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

L’article 3 de la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 fixe à 445.748 postes l’effectif global programmé du ministère de la défense pour 2007.

Le présent projet de loi de finances établit le plafond d’emplois du ministère de la défense à 436.994 équivalents temps plein (article 38 du projet de loi de finances). Sous la réserve des difficultés à les comparer à des emplois budgétaires prévus par la loi de programmation – adoptée alors que l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 était encore en vigueur – ce chiffre est inférieur de 8.754 au niveau requis par la loi de programmation.

Ce décalage est d’autant plus notable qu’il ne s’agit que de plafonds d’emplois, le taux de réalisation des emplois sera encore plus inférieur au chiffre de la programmation. Rappelons que, pour 2006, le plafond des emplois était de 440.329 équivalents temps plein, et correspondait à un niveau inférieur de 2.913 postes à celui prévu par la programmation.

Dans le périmètre de la mission Défense, le plafond d’emplois autorisé est de 329.907, se décomposant de la manière suivante :

PLAFOND D’EMPLOIS AUTORISÉS DE LA MISSION DÉFENSE

(en équivalent temps plein)

1.– Une réduction du niveau des emplois autorisés

Le ministère de la défense propose, dans le projet de loi de finances, de réduire les effectifs affectés aux quatre programmes de la mission Défense.

En outre, 8 équivalents temps plein, affectés en 2006 au programme Équipement des forces, et 27 équivalents temps plein, affectés en 2006 au programme Soutien de la politique de la défense seront transférés.

Le tableau suivant présente les réductions d’effectifs en 2007 pour la mission Défense :

RÉDUCTIONS D’EFFECTIFS EN 2007 POUR LA MISSION DÉFENSE

(en équivalents temps plein)

Source : ministère de la défense

Votre Rapporteur spécial constate l’effort de réduction des effectifs au sein de la mission Défense en 2007. Il rappelle que, selon les informations transmises par le ministère, les réductions d’effectifs ne font pas obstacle à la mise en œuvre de la loi de programmation militaire puisqu’il s’agit de « mesures d'effectifs hors programmation ».

Votre Rapporteur spécial constate également que 70 % des réductions d’effectifs annoncées seront sans impact concret puisqu’elles concerneront des postes qui ne sont pas pourvus.

2.– Le sous-effectif récurrent de la mission Défense

Comme il le constate dans chacun de ses rapports spéciaux, votre Rapporteur spécial souligne l’écart entre les emplois effectivement pourvus et ceux figurant au budget. L’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances a conduit à substituer un plafond d’emplois, exprimé en équivalents temps plein, à la notion d’effectif budgétaire.

A partir des données fournies pour l’année 2006, votre Rapporteur spécial a pu constater l’écart entre le niveau des équivalents temps plein travaillé (ETPT) moyens prévus pour 2006 et le plafond d’emploi.

Ces résultats sont présentés dans le tableau suivant (les prévisions ont été réalisées au 31 mai 2006) :

ÉCART ENTRE LES ENTRE LE NIVEAU DES ÉQUIVALENTS TEMPS PLEIN TRAVAILLÉ MOYENS PRÉVUS ET LE PLAFOND D’EMPLOIS POUR 2006

Source : ministère de la défense

3.– La répartition du plafond d’autorisations d’emplois par armée

Rappelons que pour les programmes Préparation et emploi des forces et Équipement des forces, le périmètre du plafond ministériel d'emplois autorisé inclura désormais le personnel du service de maintenance aéronautique, les élèves des écoles de Saintes, Grenoble et de Maistrance de Brest, les personnels recrutés locaux, certains agents non-titulaires de droit public, les experts civils et les vacataires.

Par ailleurs, certaines situations particulières ainsi que les effectifs ne participant pas directement à la performance du ministère ont été exclus.

Le premier cas correspond aux réservistes dont le nombre est variable selon les besoins du moment. Le second cas recouvre d'une part les personnels militaires en position de non-activité, et d'autre part les personnels mis à disposition de la société DCN, les personnels « hors budget » et les personnels de droit privé qui participent aux performances de DCN ou d'autres entités (comme les cercles militaires ou les mess). Enfin, les officiers généraux en 2^ème section, dont la solde sera versée sur les crédits du compte d'affectation spéciale des pensions, ne seront pas non plus inclus dans le périmètre des ETP du ministère, sauf en cas de rappel à l'activité.

Le tableau suivant présente la répartition des ETP dans les programmes de la mission Défense :

PLAFONDS D’EMPLOIS DES PROGRAMMES DE LA MISSION DÉFENSE EN 2006 ET 2007

(en équivalents temps plein)