N^° 3363

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2006

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2007 (n° 3341),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 26

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

PENSIONS

Rapporteur spécial : M. Tony DREYFUS

Député

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INTRODUCTION 7

CHAPITRE PREMIER : LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE 9

I.–  UNE RIGIDITÉ DES DÉPENSES QUI N’EXCLUT PAS LA RECHERCHE DE LA PERFORMANCE 9

A.– LA PERFORMANCE : UN BILAN GLOBALEMENT POSITIF, MAIS QUI PEUT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉ 10

1.– Un premier bilan des indicateurs de performance 10

2.– Les pistes d’amélioration de la performance 11

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2005 ET 2006 12

II.– LES RÉGIMES SOCIAUX DES TRANSPORTS TERRESTRES 14

A.– L’AIDE AUX CONJOINTS COLLABORATEURS D’ARTISANS BATELIERS 14

B.– LE RÉGIME D’AIDE AUX TRANSPORTEURS ROUTIERS 15

1.– Le congé de fin d’activité (CFA) des transporteurs routiers 15

a) Une aide née d’un conflit social 15

b) Vers une diminution progressive des bénéficiaires 17

2.– Les compléments de pensions de retraite des conducteurs routiers 18

C.– LES TRANSPORTS FERROVIAIRES 20

1.– La SNCF 22

a) Un alourdissement inéluctable des charges du régime 22

b) Un équilibrage qui reposera de façon croissante sur l’État, au moins à moyen terme 25

c) Les voies d’une réforme ? 26

2.– Le régime de retraite de la RATP 28

a) L’adossement en cours au régime général 28

b) Un régime en déficit structurel, auquel répond un désengagement de l’État 29

c) Des perspectives financières et démographiques préoccupantes 30

3.– Les pensions des anciens agents des chemins de fer d’Afrique du Nord et d’outre-mer 31

III.– LES RÉGIMES DE RETRAITE ET DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MARINS 33

A.– DES DÉPENSES OBLIGATOIRES QUI S’ALOURDISSENT 34

1.– Les prestations de retraite 34

2.– La prévoyance des marins 35

3.– Les dépenses d’action sanitaire et sociale 36

4.– Les dépenses de fonctionnement 37

B.– DES RECETTES EN DIMINUTION CONTINUE 37

1.– Les cotisations des marins et contributions des armateurs 37

2.– Les compensations inter-régimes et les transferts sociaux 38

3.– Les produits divers 38

4.– Le financement par la CNAMTS 38

5.– La subvention d’équilibre versée par l’État 39

IV.– LES RÉGIMES DES MINES, DE LA SEITA ET LES AUTRES RÉGIMES 39

A.– LE RÉGIME DE RETRAITE DES MINES 39

1.– Les spécificités et le poids du régime : un legs historique 39

2.– Une profonde réorganisation du régime 40

3.– L’évolution de la subvention de l’État 41

4.– Les perspectives démographiques et financières du régime 42

B.– L’EXTINCTION PROGRESSIVE DU RÉGIME DE RETRAITE DE LA SEITA 44

1.– Les recettes du régime de retraite de la SEITA 44

2.– Des comptes excédentaires 45

3.– Une dépendance croissante vis-à-vis du budget de l’État 46

C.– LES AUTRES RÉGIMES 46

1.– La caisse des retraites de l’Imprimerie nationale 47

2.– La caisse des retraites des régies ferroviaires d’outre-mer 47

3.– Les versements liés à la liquidation de l’ORTF 47

CHAPITRE II : LE COMPTE PENSIONS 49

I.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE 49

A.– UNE ARCHITECTURE GÉNÉRALE PROPICE AU CONTRÔLE ET À UNE BONNE GESTION 49

B.– LE DÉCOUPAGE DES PROGRAMMES 50

1.– Le programme Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité 50

2.– Le programme Ouvriers des établissements industriels de l’État 51

3.– Le programme Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions 52

C.– UNE PERFORMANCE AMÉLIORÉE 53

1.– La définition d’une stratégie nouvelle 53

2.– Des améliorations à poursuivre 53

II.– LES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE 54

A.– L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DU RÉGIME 54

1.– Les dépenses du régime 54

a) Les pensions civiles de retraite 54

b) Les pensions militaires de retraite 55

c) Les allocations temporaires d’invalidité 55

2.– Les recettes du régime 56

B.– L’ÉVOLUTION DU RÉGIME DE RETRAITE DES FONCTIONNAIRES 60

1.– Quelles perspectives d’évolution pour les pensions ? 60

2.– L’impact budgétaire de la réforme des retraites 62

a) Un régime de retraite réformé par la loi du 21 août 2003 62

b) Quel impact à court terme pour la réforme ? 62

3.– L’engagement de l’État au titre des pensions 65

III.– LES PENSIONS DES OUVRIERS DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS 65

A.– LA PRÉPONDÉRANCE DES CHARGES DE PENSIONS 66

1.– Les prestations vieillesse, invalidité et la cessation anticipée d’activité 66

2.– Les autres dépenses spécifiques 67

3.– La gestion du régime 67

4.– Les rentes d’accidents du travail 67

B.– DES RECETTES PROPRES INSUFFISANTES QUI APPELLENT UNE COMPENSATION DE LA PART DE L’ÉTAT 68

1.– Les recettes des cotisations 68

2.– Les autres recettes 69

3.– Les moyens d’équilibre du régime 69

IV.– LES PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE GUERRE ET AUTRES PENSIONS 71

A.– LA RECONNAISSANCE DE LA NATION 71

1.– La retraite du combattant 71

2.– Les traitements attachés à la Légion d’honneur et à la médaille militaire 72

B.– LA RÉPARATION 73

C.– LES PENSIONS D’ALSACE-LORRAINE 73

D.– LES ALLOCATIONS DE RECONNAISSANCE DES ANCIENS SUPPLÉTIFS 74

E.– LES PENSIONS DES SAPEURS-POMPIERS ET DES ANCIENS AGENTS DE LA DÉFENSE PASSIVE VICTIMES D’ACCIDENTS 75

F.– LES AUTRES PENSIONS 75

EXAMEN EN COMMISSION 77

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 97 % des réponses du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie étaient parvenues à votre Rapporteur spécial. Il disposait par ailleurs de 92 % des réponses du ministère des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer.

INTRODUCTION

La mise en œuvre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a conduit à la présentation conjointe des crédits consacrés d’une part aux retraites des fonctionnaires, d’autre part à certains régimes spéciaux. Deux missions sont ici abordées :

– la mission Régimes sociaux et de retraite, qui regroupe principalement les subventions d’équilibre de l’État à certains régimes spéciaux, et notamment à ceux de la SNCF et de la RATP ;

– la mission Pensions, dont les crédits figurent sur le nouveau compte d’affectation spéciale relatif aux pensions des fonctionnaires civils et militaires, des ouvriers des établissements industriels de l’État et aux autres allocations viagères.

Dans un contexte marqué par des réformes engagées ou envisagées du financement des régimes de retraites de certaines entreprises publiques, il convient d’être attentif aux données financières et démographiques qui les caractérisent.

Ces réformes sont souvent imposées initialement par la réglementation communautaire : en effet, l’application des normes comptables IFRS conduit les entreprises à évaluer et provisionner les engagements au titre des retraites, qui sont actuellement présentés en hors bilan. Cette obligation concerne autant France Télécom, dont la réforme est achevée, que la RATP, la SNCF et La Poste.

Toutefois, l’adossement au régime général a également été initié en dehors des considérations liées aux obligations communautaires : ainsi, concernant la branche maladie, le régime de sécurité sociale des marins a été adossé au régime général en 2006.

Le choix des modalités de réforme de ces régimes s’avère déterminant pour l’avenir du financement des retraites.

Par ailleurs, les régimes de retraite des fonctionnaires, concernés par la réforme opérée par la loi du 21 août 2003, connaissent des évolutions qu’il est aujourd’hui indispensable d’observer, pour sauvegarder demain la viabilité de ces régimes, dans le cadre d’un vieillissement démographique dont les effets se font d’ores et déjà sentir.

CHAPITRE PREMIER : LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX
ET DE RETRAITE

La mission regroupe des régimes sociaux et de retraite qui ont pour point commun d’être des régimes de cessation anticipée d’activité ou des régimes spéciaux en rapide déclin démographique, voire quasiment éteints pour certains. L’État manifeste la solidarité de la Nation envers ces régimes par des subventions d’équilibre et demande en contrepartie des efforts d’efficacité de gestion aux organismes tiers gestionnaires.

I.–  UNE RIGIDITÉ DES DÉPENSES QUI N’EXCLUT PAS LA RECHERCHE
DE LA PERFORMANCE

La mission Régime sociaux et de retraite comporte trois programmes d’inégal volume.

– Le programme Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres est essentiellement constitué de la subvention d’équilibre à la SNCF et du financement du dispositif de cessation anticipée d’activité des chauffeurs routiers. Par ailleurs, le financement des charges de retraite de la RATP est confié depuis le 1^er janvier 2006 à une caisse autonome. Les crédits qui l’abondent, à hauteur de 3.289,9 millions d’euros pour 2007, représentent 66 % des crédits de la mission : ils affichent une progression de 9,6 % par rapport à 2006.

– Le programme Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins, qui mobilise 14 % des crédits de la mission, repose principalement sur la subvention d’équilibre de l’État, intégralement versée à l’établissement national des invalides de la marine (ENIM), qui gère le régime spécial de sécurité sociale des marins. À ce titre, l’ENIM est qualifié d’opérateur de l’État : il bénéficiera d’une augmentation de 5 % de sa dotation, à hauteur de 718,6 millions d’euros pour 2007.

– Enfin, le programme Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers qui bénéficie de 19,5 % des crédits de la mission, est le support budgétaire des participations de l’État à divers organismes de retraite, dans le cadre de la politique publique de versement des prestations de retraite aux assurés. La participation de l’État passe par des subventions à la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM), aux régimes de retraite de la SEITA et de l’Imprimerie nationale, mais également aux régies ferroviaires d’outre-mer, ainsi qu’à l’office de radiodiffusion et de télévision française (ORTF). Ce programme sera doté de 972,5 millions d’euros en 2007, en augmentation notable, de l’ordre de 20,6 %.

A.– LA PERFORMANCE : UN BILAN GLOBALEMENT POSITIF, MAIS QUI PEUT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉ

1.– Un premier bilan des indicateurs de performance

La mission est essentiellement constituée de dépenses obligatoires, et, à cet égard, aucune fongibilité n’est envisageable entre les programmes. L’évaluation de la performance suppose donc de considérer la qualité de la gestion des régimes sociaux et de retraite concernés.

Ainsi, dans le cas des subventions d’équilibre, les objectifs fixés sont poursuivis directement par les gestionnaires, tandis qu’ils sont retraduits au sein de conventions d’objectifs et de gestion (COG), signées avec les divers organismes, dans le cas des régimes de retraite. Mais, pour l’ensemble des organismes gestionnaires de la mission, c’est bien l’amélioration de l’efficacité de la gestion qui est le point central. Elle est mesurée par les indicateurs suivants :

– les dépenses de gestion pour un euro de prestations servies, indicateur commun à la SNCF, à la RATP et à l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) ;

– le coût unitaire d’une primo-liquidation de pension de retraite, qui concerne l’intégralité des gestionnaires de la mission ;

– le pourcentage des pensions payées à l’échéance, dans le délai d’un mois et enfin, de deux mois suivant l’échéance, qui est généralisé à l’ensemble des organismes ;

– et enfin, le taux de récupération des indus, qui concerne tous les gestionnaires, à l’exception de l’ENIM.

Cette année, le régime de retraite de la RATP, dont la caisse autonome a été créée au 1^er janvier 2006, se voit donc également assigner des objectifs de qualité de service et d’efficacité de gestion. À cet égard, l’indicateur qui mesure les Dépenses de gestion pour 1 euro de prestations servies anticipe une augmentation des coûts de gestion sur 2006 et 2007 : celle-ci s’explique par la mise en place initiale des systèmes de traitement informatiques et de façon plus globale, par le coût de la création de la nouvelle caisse. C’est pourquoi une diminution de ces coûts est prévue dès 2008.

S’agissant des régimes de retraite et de sécurité sociale des marins, trois objectifs sont poursuivis : Réduire le délai moyen de traitement d’un dossier, Optimiser le taux de recouvrement des cotisations, et enfin, Stabiliser la part des coûts de gestion dans la dépense totale. L’un des deux indicateurs associés à ce dernier objectif, qui évalue le coût unitaire d’une primo-liquidation de pension de retraite, a fait l’objet d’une réalisation satisfaisante en 2005, avec un coût de 1.424 euros par dossier contre des prévisions initiales de 1.513 euros par dossier. Les spécificités de ce régime expliquent également la présence d’indicateurs mesurant le Délai moyen de traitement d’une feuille de soins papier ainsi que des Aides financières individuelles aux marins et à leurs familles : en effet, c’est également un régime de prévoyance et d’action sociale.

Votre Rapporteur spécial note avec satisfaction que tous les indicateurs propres au programme Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers sont renseignés. Ce point doit être souligné, car il résulte du dialogue entre les organismes gestionnaires de chaque régime et le responsable de programme. Il témoigne de ce que les gestionnaires, dans leur diversité, (Caisse des dépôts et consignations, caisse des mines, Association pour la prévoyance collective, etc..) ont pris toute la mesure de l’enjeu de la LOLF, qui est le pilotage par la performance, c’est-à-dire la qualité de service pour le coût de revient le plus maîtrisé pour le contribuable. Pour l’essentiel, les réalisations 2005 sont assez proches, voire meilleures, que les objectifs fixés dans le cadre du projet annuel de performances pour 2006.

À titre d’illustration, les résultats suivants appellent un jugement favorable :

– les délais de primo-liquidation des pensions en droit propre sont inférieurs aux prévisions ;

– et les taux de récupération des indus sont meilleurs que les prévisions.

Concernant l’évaluation globale de la gestion au sein de ce programme, les indicateurs qui mesurent le rapport entre la rémunération versée par l’État au gestionnaire et la masse des prestations servies, respectivement pour la caisse des mines et le régime de la SEITA, témoignent de la prise en compte de la démarche de performance par les organismes gestionnaires.

2.– Les pistes d’amélioration de la performance

Dans son rapport sur l’exécution budgétaire 2004, la Cour des comptes avait formulé plusieurs observations relatives au programme Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers, relevant :

– la nécessité d’expliciter de façon précise la stratégie dans l’avant-projet annuel de performances au regard des objectifs et indicateurs du programme ;

– s’agissant du régime de la SEITA, le besoin de maîtrise des coûts de gestion et de suivi de ceux-ci par les indicateurs.

Dès l’élaboration du projet de loi de finances pour 2006, les objectifs assignés au régime ont ainsi été clairement orientés vers la qualité du service et la maîtrise des coûts, cette dernière étant affichée comme la contrepartie des dotations d’équilibre versés à ces régimes au nom de la solidarité nationale. Les indicateurs ont été développés et uniformisés pour le régime des mines et de la SEITA, la Cour ayant admis que les autres régimes du programme, en quasi-extinction, ne pouvaient valablement se voir fixer des objectifs. Le contrôle des coûts de gestion est désormais assuré, pour le régime des mines et de la SEITA au moyen, d’une part, du coût unitaire d’une primo liquidation de pension et, d’autre part, du ratio entre rémunération versée au gestionnaire du régime et masse des prestations servies. Le suivi combiné de ces indicateurs doit permettre de mesurer l’efficacité de la gestion tant au regard du coût à l’acte que des coûts globaux de gestion du régime. Tel est l’objectif stratégique très clairement affiché en introduction du projet annuel de performances de 2007.

Toutefois, l’impact budgétaire de ce suivi sera difficilement mesurable. Même en cas d’évolution positive, le poids des frais de gestion sur les dépenses totales de ces régimes est très faible (environ 1 %). L’évolution des compensations inter-régimes ou de leur situation démographique sont les véritables déterminants de l’équilibre financier de ces régimes et donc de leur besoin de subvention.

La Cour avait également regretté dans son rapport 2003 que les versements au régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l’État et les versements liés à la liquidation de l’ORTF soient inscrits en dépenses de fonctionnement ; ils sont désormais classés dans les dépenses d’intervention.

Par ailleurs, certaines pistes d’amélioration de la mesure de la performance semblent encore réalisables.

– Concernant le régime de retraite des mines, les prévisions pour 2006, 2007 et la fixation des cibles pour 2010 pour les indicateurs relatifs au délai de traitement des liquidations des pensions et au coût unitaire d’une primo-liquidation sont encore perfectibles. En effet, la migration des outils informatiques de la branche retraite dans le système d’information de la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire des retraites des mines depuis mai 2005, n’est toujours pas achevée. Les prévisions en ces domaines devront donc être affinées pour le projet de loi de finances pour 2008.

– Concernant le régime de retraite de la SEITA, l’Association pour la prévoyance collective (APC) a changé sa méthode de construction de l’indicateur relatif au délai d’une primo liquidation, son système d’information lui permettant désormais d’isoler les événements affectant ce délai et imputables à la carence du pensionné. Néanmoins, l’indicateur de référence reste le même, ce qui minore optiquement la performance du régime. Votre Rapporteur spécial estime que la reconstruction de cet indicateur s’avère donc indispensable, malgré la rupture qu’elle impliquera, dans un premier temps, avec les séries passées.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2005 ET 2006

Sur l’exercice 2005, seul un mouvement d’annulation a affecté les crédits du budget du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie correspondant à la mission Régimes sociaux et de retraite. Ainsi, 6 millions d’euros de crédits ont été annulés au titre de la subvention au régime de retraite de la société d’exploitation industrielle des tabacs et allumettes (SEITA). Cette moindre dépense par rapport à la loi de finances initiale est liée pour l’essentiel à un léger surcroît de recette de compensation démographique inter-régimes ainsi que par la difficulté naturelle à prévoir exactement la date précise des départs en retraite.

S’agissant des crédits relevant de la responsabilité du ministère des Transports, la loi de finances rectificative a ouvert fin 2005 une dotation de 11 millions d’euros, destinée à la couverture du déficit du compte retraite de la SNCF, au titre de la régularisation de l’exercice 2003 : cet apurement par l’État est prévu par le cahier des charges de l’entreprise.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE LA MISSION
RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE EN 2005 ET 2006

(en millions d’euros)

(1) Annulation associée à la loi de finances rectificative de fin d’année.

(2) Au 30 juin 2006.

Source : direction du budget

En 2006, la régulation a consisté en une mise en réserve de précaution correspondant à 5 % de la dotation initiale. Comme le rappelle l’exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2006, elle a, en général, vocation à être levée s’agissant des dépenses inéluctables des régimes sociaux.

L’ensemble de ces mesures de régulation budgétaire au titre des deux exercices est rappelé dans le tableau qui précède.

II.– LES RÉGIMES SOCIAUX DES TRANSPORTS TERRESTRES

Le programme, doté de 3.290 millions d’euros en 2007, est destiné à faire face aux engagements de l’État envers des régimes de retraite ou des dispositifs d’aide au départ à la retraite, propres au secteur des transports terrestres. L’ensemble des crédits progresse de 9,6 % par rapport à 2006.

L’évolution des crédits demandés en projet de loi de finances pour 2007 est principalement liée à la diminution graduelle de la compensation inter-régimes, dont la disparition doit intervenir à l’horizon 2012. Les paramètres démographiques, en l’occurrence l’évolution du nombre respectif des cotisants et des pensionnés et la revalorisation des pensions, sont les autres causes d’évolution des dotations.

Ces obligations répondent à l’objectif de solidarité nationale au profit :

– de régimes de retraite à la structure démographique déséquilibrée - SNCF, RATP - ou en cours d’extinction - régimes de retraite d’anciens agents des chemins de fer et des transports urbains d’Afrique du Nord et d’outre-mer -, qui bénéficieront au total de 3.197 millions d’euros en 2007 ;

– de professions dont la pénibilité justifie l’avancement de l’âge du départ à la retraite - conducteurs routiers - ou dont les caractéristiques socio-économiques nécessitent une aide particulière – bateliers -, à hauteur de 93,3 millions d’euros.

A.– L’AIDE AUX CONJOINTS COLLABORATEURS D’ARTISANS BATELIERS

Parce qu’ils sont obligatoirement présents à bord du bateau, qui est également leur domicile, les conjoints des bateliers participent à l’activité de l’entreprise alors que, du fait du caractère itinérant de l’activité, ils ne peuvent pas avoir une activité salariée en dehors, ce qui constitue une particularité au regard des autres conjoints d’artisans. Or, jusqu’en 2005, le conjoint ne bénéficiait pas de droits propres, notamment en matière de retraite. Ainsi, en 2005, sur 604 conjoints d’artisans bateliers, seuls 17 avaient le statut de conjoint collaborateur et 14 le statut de conjoint salarié.

Compte tenu de la spécificité de l’activité et de ses conditions d’exploitation, l’État a donc mis en place à compter du 1^er janvier 2005 une aide en faveur des conjoints collaborateurs d’artisans bateliers, destinée à participer au rachat de trimestres de cotisations sociales au titre de l’assurance vieillesse. Elle concerne les conjoints âgés de plus de 50 ans en 2005 ou justifiant de plus de 20 ans d’activité. Depuis la mise en place de cette aide, 115 demandes ont été traitées pour un montant moyen de 6.730 euros. Ce dispositif devrait être élargi prochainement aux conjoints âgés de plus de 40 ans et disposant de plus de 15 ans d’activité.

Sa gestion est confiée par convention à la Caisse nationale du régime social des indépendants (RSI), qui s’est substituée de plein droit à la Caisse nationale ORGANIC depuis le 1^er juillet 2006.

Pour 2007, ce sont 500.000 euros qui sont demandés au titre de la contribution de l’État au régime spécifique ouvert aux conjoints de bateliers .

B.– LE RÉGIME D’AIDE AUX TRANSPORTEURS ROUTIERS

Ce régime poursuit deux finalités. D’une part, il contribue à la compensation de la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers, par la mise en œuvre d’un dispositif de congé de fin d’activité assorti d’une contrepartie d’embauche pour les conducteurs routiers du transport de voyageurs et de marchandises de plus de 55 ans, ayant respectivement plus de 30 ans et de 25 ans de conduite. D’autre part, il tend à garantir aux anciens conducteurs routiers un niveau de pension de retraite à taux plein lorsqu’ils parviennent à 60 ans avec un nombre insuffisant d’annuités de cotisation.

1.– Le congé de fin d’activité (CFA) des transporteurs routiers

En 2007, ce sont 90,5 millions d’euros qui sont demandés au titre de la subvention de l’État au congé de fin d’activité des transporteurs routiers, soit un montant strictement équivalent à 2006.

a) Une aide née d’un conflit social

À l’issue du conflit social intervenu dans le transport routier du 18 au 30 novembre 1996, un protocole d’accord tripartite (État, organisations professionnelles, syndicats de salariés) du 27 novembre 1996 a prévu la création d’un congé de fin d’activité au bénéfice des conducteurs routiers du transport de marchandises. Le principe d’une participation de l’État au financement de ce dispositif avait été décidé dans le cadre des négociations menées sous l’égide du médiateur nommé par le Gouvernement en vue de rechercher une issue au conflit. C’est ainsi qu’un congé de fin d’activité a été mis en place par l’accord de branche du 28 mars 1997 qui a créé le Fonds de gestion du congé de fin d’activité (FONGECFA), organisme paritaire chargé de gérer le CFA « marchandises ». L’accord du 23 juin 1997 a étendu le CFA aux convoyeurs de fonds. Une convention-cadre du 13 août 1997 signée par l’État et le FONGECFA a prévu les modalités de la subvention de l’État. Un commissaire du gouvernement et un contrôleur d’État siègent au conseil d’administration du fonds.

Le congé de fin d’activité concerne d’une part les transporteurs routiers de marchandises, d’autre part les transporteurs routiers de voyageurs :

– le congé de fin d’activité des conducteurs du transport routier de marchandises, institué par l’accord du 28 mars 1997 déjà cité, est accordé aux conducteurs de 55 ans et plus qui totalisent 25 ans de conduite (20 ans pour les convoyeurs de fonds) dans une entreprise relevant de la convention collective nationale des transports routiers et des activités auxiliaires du transport (CCNTR). Les bénéficiaires reçoivent une indemnisation égale à 75 % du salaire brut moyen revalorisé de la dernière année ;

– le congé de fin d’activité des conducteurs du transport routier de voyageurs interurbain est institué par l’accord du 2 avril 1998. L’Association de gestion du congé de fin d’activité (AGECFA) gère ce nouveau CFA, qui est accordé aux conducteurs de 55 ans et plus, qui réunissent 30 ans de conduite d’un véhicule de transport de voyageurs. Les bénéficiaires reçoivent une indemnisation égale à 75 % du salaire brut moyen revalorisé des cinq dernières années.

L’allocation moyenne en 2005 s’élève à 1.569 euros par mois pour le CFA « marchandises » et à 1.477 euros par mois pour le CFA « voyageurs », en légère augmentation par rapport à 2004.

La subvention de l’État prend en charge 80 % des allocations versées aux bénéficiaires de plus de 57,5 ans, ainsi que les cotisations afférentes - cotisation de vieillesse volontaire et CMU. Les partenaires sociaux gardent à leur charge 20 % de l’allocation de congé de fin d’activité, la cotisation de retraite complémentaire et le coût de gestion. Le coût annuel moyen d’un dossier est d’environ 19.000 euros. La dotation permet la prise en charge d’une cible de 4.760 dossiers.

Par ailleurs, une contrepartie d’embauche a été instituée pour tout congé de fin d’activité : tout départ d’un conducteur en CFA doit être compensé par l’embauche dans les trois mois d’un jeune de moins de 30 ans ou, à défaut, d’un conducteur quel que soit son âge, en contrat à durée indéterminée et à temps plein. Ces conditions sont précisées par l’article VI de l’accord de branche sur le congé de fin d’activité du 28 mars 1997. Un dispositif analogue a ensuite été établi par l’accord du 2 avril 1998 sur le congé de fin d’activité des conducteurs du transport routier de voyageurs, tout en demandant néanmoins aux employeurs de privilégier « le passage à temps complet des conducteurs à temps partiel puis, à défaut, l’embauche de jeunes de moins de 30 ans ». Cependant, chaque départ en CFA n’est pas nécessairement compensé par une embauche, puisque l’article VI spécifie également que « les dispositions du présent article ne sont pas applicables en cas de difficultés liées à un motif économique dans l’entreprise ».

Auprès de chacun des organismes gestionnaires que sont le Fonds national de gestion paritaire du congé de fin d’activité (FONGECFA) pour le CFA « marchandises » et l’Association pour la gestion du congé de fin d’activité (AGECFA) pour le CFA « voyageurs », une commission de suivi des contreparties d’embauche étudie l’ensemble des dossiers pour lesquels il n’y a pas eu de contrepartie d’embauche dans le délai fixé par l’accord et décide de la suite à leur donner (acceptation, relance, demande d’informations complémentaires, envoi au contentieux, etc.).

Sur 11.127 départs en CFA « marchandises » intervenus entre le 1^er octobre 1999 et le 1^er février 2006, 10.990 ont donné lieu à une contrepartie d’embauche conforme, soit 98,8 %. Sur 1.397 départs en CFA « voyageurs » intervenus entre le 1^er octobre 1999 et le 1^er février 2006, 1.365 ont donné lieu à une contrepartie d’embauche conforme, soit 97,7 %.

Par ailleurs, une étude récente du FONGECFA a établi que, sur les 12.256 embauches effectuées entre 1997 et décembre 2005 en application de la clause de contrepartie, 11.439 ont concerné des conducteurs, soit 93,3 %.

Le projet annuel de performances évalue à ce titre le Pourcentage de jeunes conducteurs embauchés grâce au CFA par rapport aux recrutements totaux. Cependant, la cible, fixée à 30 % pour 2008, a été atteinte dès 2004. Si « le recrutement de jeunes conducteurs ne constitue pas le but du dispositif », force est alors de reconnaître que cet indicateur n’est pas pertinent au vu de l’objectif d’efficacité de gestion du dispositif.

Le second indicateur associé à cet objectif est plus pertinent, puisqu’il mesure le « pourcentage d’allocations de CFA payées aux retraités à l’échéance, dans le délai d’un mois suivant l’échéance », puis, « dans le délai de deux mois suivant l’échéance ».

b) Vers une diminution progressive des bénéficiaires

En stocks, le nombre de bénéficiaires du CFA « marchandises », 7.667 au 31 mai 2006 contre 7.327 au 31 mai 2005, a poursuivi son augmentation pendant l’année 2005. Le nombre de nouveaux bénéficiaires du congé de fin d’activité « marchandises » s’est élevé à 1.805 pour les douze derniers mois au 31 mai 2006 contre 1.862 pour les douze derniers mois au 31 mai 2005 : le flux des entrants connaît donc une lente décrue.

S’agissant des bénéficiaires du CFA « voyageurs », leur nombre a également augmenté au cours de l’année 2005, passant de 724 au 31 mai 2005 à 746 au 31 mai 2006. Le nombre de nouveaux bénéficiaires du congé de fin d’activité « voyageurs » s’est élevé à 170 pour les douze derniers mois au 31 mai 2006 contre 195 pour les douze derniers mois au 31 mai 2005.

Au total, les prévisions pour 2007 estiment le nombre de bénéficiaires des congés de fin d’activité à 7.450 pour le Fonds national de gestion paritaire du congé de fin d’activité (FONGECFA) dédié au secteur des marchandises, et à 725 pour l’Association de gestion du congé de fin d’activité (AGECFA) qui gère le secteur « voyageurs », soit 8.175 bénéficiaires au total.

L’établissement de prévisions fiables en matière de CFA est difficile, les conducteurs qui remplissent les conditions ayant simplement la faculté de demander le bénéfice de ce dispositif. Les seules prévisions à moyen terme sont celles présentées dans les études sur la pérennité des régimes du FONGECFA et de l’AGECFA, comme le montre le tableau ci-après.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DU NOMBRE
DE NOUVEAUX BÉNÉFICIAIRES DU CFA

Source : Fongecfa, 2004, et Agecfa, juin 2005

Compte tenu de la diminution prévue des effectifs des bénéficiaires du congé de fin d’activité, une remise en cause de cette compensation, justifiée eu égard à la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers, serait inopportune. Votre Rapporteur spécial rappelle que cette aide est considérée par les conducteurs routiers comme un acquis social obtenu après le conflit de 1996. Sa remise en cause serait très mal accueillie par les partenaires sociaux, y compris la partie patronale qui a exprimé à maintes reprises son attachement à ce dispositif.

2.– Les compléments de pensions de retraite des conducteurs routiers

En même temps qu’était mis en place le régime complémentaire de retraite du transport créé par le décret du 3 octobre 1955⁽¹⁾, un avantage supplémentaire, le complément de pension, a été consenti par le titre II du décret précité aux conducteurs routiers qui ne pouvaient pas remplir, à 60 ans, les conditions requises pour bénéficier d’une pension d’assurance vieillesse au taux plein.

Ce complément de pension est pris en charge intégralement par l’État. Son montant est égal à la différence entre le montant de la pension d’assurance vieillesse que le bénéficiaire aurait obtenue s’il avait réuni les conditions pour bénéficier d’une pension au taux plein et celui de la pension qui lui est servie par le régime général de la sécurité sociale. Le complément de pension prend effet à la même date que la pension de vieillesse de la sécurité sociale. Un titre III a été institué en 1997 et 1998 pour les anciens conducteurs routiers (marchandises et voyageurs) sortant d’un congé de fin d’activité qui ne pouvaient pas remplir, à 60 ans, les conditions requises pour bénéficier d’une pension d’assurance vieillesse au taux plein.

La Caisse autonome de retraites complémentaires et de prévoyance du transport (CARCEPT), créée par l’article 1^er du décret, gère le régime de retraite complémentaire du transport depuis cette date. La CARCEPT, gérée actuellement par le Groupe D&O, association de la loi de 1901, est membre de l’Association des régimes de retraite complémentaire (ARRCO). L’adhésion à la CARCEPT est obligatoire pour les entreprises des secteurs d’activité suivants : transport routier de marchandises, transport public sur route de voyageurs, transport urbain de voyageurs, déménagement, commissionnaires et transitaires, ambulances, activités du déchet, voies ferrées d’intérêt local et téléphériques.

Une allocation moyenne annuelle de 3.449 euros a été servie aux bénéficiaires de droit direct en 2005.

Pour 2007, 2,3 millions d’euros sont demandés pour couvrir les frais des compléments de pension servis par la CARCEPT, pour une prévision de 733 bénéficiaires, comme le montre le tableau ci-dessous.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DU COMPLÉMENT DE RETRAITE

Source : ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer

Toutefois, aucune prévision à moyen terme n’est faite concernant le nombre de bénéficiaires des compléments de pension.

Le complément de pension a été mis en place lors de la mise en extinction du régime spécial dit des « petits cheminots » qui s’est accompagnée de l’affiliation du personnel des entreprises de transport sur route au régime général ainsi qu’à un régime exceptionnel de retraite complémentaire. Or, ce dernier, s’il était conçu pour assurer aux bénéficiaires une pension égale à celle servie par l’ancien régime spécial, fixait l’âge de la retraite complémentaire au taux plein à 65 ans, contre 55 ans dans l’ancien régime.

Votre Rapporteur spécial tient donc à souligner que la mise en place du « complément de pension », prestation à la charge de l’État, qui ouvre le bénéfice d’une retraite à taux plein à l’âge de 60 ans, apparaît comme un moyen terme : sans signer le retour aux avantages du régime spécial abrogé, elle permet néanmoins de prendre en compte les spécificités liées à la profession, ainsi que sa pénibilité.

C.– LES TRANSPORTS FERROVIAIRES

L’action Régimes de retraite des transports terrestres a trois finalités :

– compenser le déséquilibre démographique du régime de retraite de la SNCF, en application de l’article 30 du cahier des charges de l’entreprise ;

– contribuer à l’équilibre du régime de retraite des agents de la RATP, désormais pris en charge par l’État conformément à l’article 39 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales ;

– et enfin, garantir les pensions d’anciens agents des chemins de fer d’Afrique du Nord et d’outre-mer.

En 2007, 3.197 millions d’euros sont prévus au titre des subventions d’équilibre versées par l’État à ces différents régimes : ceux de la SNCF et de la RATP concentrent l’essentiel des dotations, à hauteur de 3.125 millions d’euros, soit 97,9 % de l’ensemble des crédits.

Ces deux régimes présentent des spécificités par rapport au régime général, mais également par rapport au régime de la fonction publique d’État, comme le rappelle le tableau suivant.

LES SPÉCIFICITÉS DES RÉGIMES DE RETRAITE DE LA SNCF ET DE LA RATP

Source : ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer.

Les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP se caractérisent également par la dégradation de leur ratio cotisants/retraités, comme le montre le tableau suivant. En effet, comparativement, dans le régime général, le ratio actifs/retraités est de 1,6 en 2004, et il est d’environ 1,5 dans la fonction publique d’État.

ÉVOLUTION DU RAPPORT ACTIFS / RETRAITÉS AU SEIN DES RÉGIMES DE RETRAITE DE LA SNCF ET DE LA RATP

Source : projet annuel de performances.

1.– La SNCF

La création du régime spécial de retraite de la SNCF remonte à la loi du 21 juillet 1909. Il se substitue aux régimes de droit commun (régime général et régime complémentaire). Les pensions de retraite et de réforme sont servies par la caisse des retraites, service annexe de la SNCF doté de l’autonomie financière.

Le régime de la SNCF présente aujourd’hui un déséquilibre démographique important, essentiellement dû aux fortes embauches de cheminots lors de la reconstruction du réseau ferré après la deuxième guerre mondiale, puisque l’on dénombrait 450.000 cotisants en 1949. Cet effectif est passé à 183.000 cotisants en 1993, et à 170.000 cotisants en 2005. Ainsi, en 2005, le rapport cotisants/retraités s’est établi à 165.000 actifs pour 306.000 pensionnés, - pensions directes et de réversion confondues ⁽²⁾.

a) Un alourdissement inéluctable des charges du régime

Le tableau ci-après présente les comptes de la caisse de retraites de la SNCF en 2005 et selon les prévisions pour 2006.

COMPTES DE LA CAISSE DE RETRAITES DE LA SNCF EN 2005 ET 2006

(en millions d’euros)

Source : ministère des Transports, de l’Équipement, du tourisme et de la mer.

Les dépenses de pensions du régime se sont alourdies de 2,5 % en 2006 par rapport à 2005, car la diminution de 1 % de l’effectif moyen des pensionnés n’a que partiellement compensé l’accroissement de 3,4 % de la valeur moyenne des pensions.

Les frais de gestion de la caisse des retraites de la SNCF figurent dans l’assiette de la subvention d’équilibre versée par l’État : ils se sont élevés à 26,3 millions d’euros en 2005. Rapportés aux charges de prestation (4.637 millions d’euros), ces frais représentent un ratio de 0,57 % en 2005 contre 0,49 % en 2004, en raison d’une régularisation de taxe sur les salaires, ce qui explique leur retour à la baisse prévu à 24,5 millions d’euros pour 2006.

L’alourdissement des charges financières de la caisse (+ 83 % en 2006) résulte essentiellement de l’accroissement des coûts de trésorerie à la charge de l’entreprise, dus au décalage des versements de l’État, et dans une moindre mesure à la variation des taux d’intérêt.

Concernant les recettes du régime, la hausse des cotisations sociales, malgré la diminution de 1,6 % de l’effectif moyen des cotisants, est due aux cotisations supplémentaires de l’entreprise qui se cumulent d’année en année depuis 1990, sous l’effet des intégrations successives d’indemnité de résidence dans l’assiette liquidable.

Par ailleurs, il a été procédé en 2006 à une vente des immeubles de rapport de la Caisse, dégageant un produit exceptionnel estimé à 119 millions d’euros, duquel il convient de soustraire la valeur nette comptable résiduelle, à hauteur de 20,9 millions d’euros.

Ces éléments expliquent que la subvention d’équilibre de l’État soit en baisse de 2,2 % en 2006, s’établissant à 2.459 millions d’euros, contre 2.515 millions d’euros en 2005.

L’évolution du montant de la subvention d’équilibre versée par l’État à la SNCF de 2000 à 2006 est retracée dans le tableau ci-dessous.

ÉVOLUTION DU MONTANT DE LA SUBVENTION D’ÉQUILIBRE DE L’ÉTAT

(en euros)

Source : ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer.

Pour 2007, les prévisions de la SNCF sont effectuées sur la base d’un effectif en baisse de 1,6 % par rapport à 2006 et d’une évolution salariale proche de la hausse des prix. S’ajoutent également les hypothèses d’une diminution du nombre moyen de pensionnés d’environ 0,8 % par an, d’une masse de pensions en progression du fait des mesures salariales prévues par la SNCF, de l’effet glissement à hauteur de 0,8 %, d’une masse de cotisations également en augmentation, évaluée en 2006 à 1.568 millions d’euros et en 2007 à 1.587,2 millions d’euros, et enfin, en matière de compensation, selon les données fournies par la direction de la sécurité sociale, une tendance à la baisse dans les années à venir.

Sur la base de ces hypothèses, le montant de la contribution de l’État pour les charges de retraite de la SNCF est estimé, pour 2007, à 2.771 millions d’euros, soit une progression de 12,7 %.

En dehors de la subvention de l’État, le régime de retraites de la SNCF bénéficie des compensations inter-régimes et entre régimes spéciaux, qui participent à l’équilibrage de ses comptes. L’évolution du montant de l’ensemble des compensations ainsi perçues par le régime est résumée dans le tableau suivant.

MONTANT DES COMPENSATIONS REÇUES PAR LA SNCF

(en millions d’euros)

Source : ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer

b) Un équilibrage qui reposera de façon croissante sur l’État, au moins à moyen terme

Compte tenu du déséquilibre démographique du régime, la sollicitation grandissante de l’État pour compenser ce déséquilibre apparaît inéluctable.

L’entreprise estime toutefois que, quelle que soit l’évolution des effectifs cotisants, le rapport démographique du régime de la SNCF devrait s’améliorer dans les 30 à 40 années à venir, compte tenu de la diminution prévue du nombre des pensionnés (d’environ 25 % d’ici 2030). Les projections menées par la SNCF pour le rapport du Conseil d’orientation des retraites (COR) en mars 2005, et présentées dans le tableau ci-dessous, reposent sur les hypothèses suivantes :

– une revalorisation des salaires individuels de 3,8 % par an ;

– une revalorisation des pensions individuelles de 0,5 % en plus de l’inflation ;

– un taux d’inflation de 2 % par an à moyen et long terme ;

– et enfin, une stabilité des effectifs cotisants à partir de l’année 2007.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DE LA CONTRIBUTION DE L’ÉTAT AU RÉGIME DE LA SNCF

(en millions d’euros)

Source : Conseil d’orientation des retraites

À partir de 2010, les perspectives financières et démographiques du régime, qui supposent une constance des effectifs à horizon 2030, prévoient une dépendance du financement du régime vis-à-vis de la subvention d’équilibre de l’État et des compensations des autres régimes, relativement stable jusqu’en 2020, puis en baisse à partir de cette date, conformément au tableau suivant.

PERSPECTIVES DÉMOGRAPHIQUES ET FINANCIÈRES
DU RÉGIME DE RETRAITE DE LA SNCF

(en millions d’euros constants 2005)

Source : ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer

c) Les voies d’une réforme ?

Des réflexions sur une réforme du financement du régime de retraite de la SNCF sont en cours, afin d’éviter que l’entreprise, en application des normes comptables européennes IFRS, ne supporte la charge de provisionnement de ses engagements de retraite qui deviendrait obligatoire au plus tard en 2007, en l’absence de modification des engagements de financement.

En effet, la norme comptable IAS 19 sera applicable à la SNCF à compter de l’exercice 2007, conformément au règlement européen n° 1606/2002 du 19 juillet 2002 et à la recommandation n° 2003-R01 du Conseil national de la comptabilité du 1^er avril 2003.

Or, des travaux ont été engagés par l’entreprise depuis 2004, en liaison avec ses commissaires aux comptes, pour définir une méthode d’évaluation des engagements envers le personnel, notamment en matière de retraites. Sur la base d’une analyse juridique des textes législatifs et réglementaires applicables au régime de retraite et de leur examen au regard de la norme européenne IAS 19, l’entreprise a confirmé sa position, déjà appliquée depuis plusieurs années pour l’inscription hors bilan des engagements, selon laquelle le régime de retraite peut être décomposé en deux niveaux.

– Un régime normalisé et compensé, qui peut être qualifié de « régime général obligatoire » au sens de la norme IAS, et qui n’aurait pas à être provisionné

Ce régime fonctionne en répartition comme la plupart des régimes généraux obligatoires. Le seul engagement de la SNCF consiste à verser la cotisation normalisée, imposée et définie par décret, à la caisse de retraite qui gère le régime par délégation de la loi. Le fait que la caisse de retraite, autonome financièrement, ne dispose pas de la personnalité juridique ne fait pas obstacle à la qualification en régime général obligatoire puisqu’elle ne fait que prendre en charge la gestion du régime. La SNCF n’est pas maîtresse des ressources finales de la caisse puisque c’est l’État qui en assure l’équilibre financier chaque année (engagement de court terme).

Par ailleurs, la part de ce régime général obligatoire correspondant aux avantages supplémentaires accordés aux cheminots par rapport aux régimes de droit commun ne peut être considérée comme un « régime souscrit » par la SNCF au sens de la norme IAS 19 puisque le régime normalisé dans son ensemble est imposé à la SNCF par la législation et les dispositions réglementaires, en tant que régime spécial de sécurité sociale au sens de l’article L.711-1 du Code de sécurité sociale, à l’exception des améliorations explicitement accordées depuis la fixation du taux de cotisation normalisé en 1990. Il convient donc de traiter le régime de retraite, pour ce premier niveau normalisé, comme un régime à cotisations définies et il n’y a pas lieu de constater un engagement actuariel de l’entreprise pour ce régime général obligatoire à cotisations définies, intégralement « adossé » à l’État.

– Un régime supplémentaire à prestations définies, lié aux améliorations du régime spécial accordées par la SNCF, financées par l’entreprise et exclues de la contribution d’équilibre de l’État, et qui doit donc être provisionné

Ces avantages, accordés depuis la fixation du taux normalisé au 1^er janvier 1990, sont essentiellement constitués par les intégrations successives de points d’indemnité de résidence dans le salaire liquidable, ce qui a pour effet d’élargir la base des pensions de retraite. Ce régime supplémentaire a été analysé comme un régime d’entreprise à prestations définies, pour lequel une provision devrait être constituée au bilan, selon la norme IAS 19.

Ainsi, pour l’année 2005, les engagements de retraite, portés en annexe au bilan des comptes de la SNCF, conformément à l’article 9 du Code du commerce, législation actuellement en vigueur, ont été évalués sur la base des principes ci-dessus. Au 31 décembre 2005, ils s’élèvent à 7.900 millions d’euros, compte tenu des hypothèses retenues (table de mortalité, taux d’actualisation, etc.).

L’importance de ces engagements plaide en faveur d’une réforme de ceux-ci, mais, en tout état de cause, toute réforme devra maintenir les droits des pensionnés, conformément aux engagements pris par le Gouvernement en 2003.

2.– Le régime de retraite de la RATP

L’article 31 de la loi du 21 mars 1948 institue le régime spécial de retraite de la RATP, qui se substitue aux régimes de droit commun (régime général et régime complémentaire) en ce qui concerne les agents du cadre permanent, ainsi que les retraités RATP et leurs ayants droit. Assurant le versement des pensions de quelque 27.000 retraités de droit direct, de leurs 12.000 ayants droit et de près de 4.000 pensionnés de réversion, ce régime spécial de retraite est structurellement déficitaire ⁽³⁾.

a) L’adossement en cours au régime général

Jusqu’en 2005, l’insuffisance du financement du régime de retraite de la RATP était prise en charge par le syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), alors subventionné par l’État. La décentralisation du syndicat des Transport d’Île-de-France (STIF) au 1^er juillet 2005 ainsi que l’application des normes comptables IFRS à la RATP en 2007 et les perspectives d’ouverture à la concurrence du marché des transports collectifs en Île-de-France, ont rendu nécessaire une réforme des circuits de financement du régime de retraite de la RATP. Celle-ci s’est traduite par la création de la Caisse de retraites du personnel de la RATP (CRPRATP) depuis le 1^er janvier 2006, en cours d’adossement au régime de droit commun.

UNE RÉFORME INFLUENCÉE PAR LA RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE

La norme comptable IAS 19 s’applique à la RATP, en tant qu’entreprise faisant appel aux marchés financiers, à compter de l’exercice 2007, conformément au règlement européen n° 1606/2002 du 19 juillet 2002 et à la recommandation n° 2003-R01 du Conseil national de la comptabilité du 1^er avril 2003.

Des travaux ont été engagés par la Régie dès 2004 en liaison avec ses commissaires aux comptes, pour définir une méthode d’évaluation des engagements envers le personnel, notamment en matière de retraites. En effet, l’application de la norme comptable IAS 19 aurait imposé à la Régie de provisionner dans ses comptes l’intégralité de ses engagements de retraites, qui s’élevaient fin 2004 à 21 milliards d’euros, alors qu’elle ne dispose que de 0,9 million d’euros de fonds propres, faute de quoi les comptes n’auraient pu être certifiés par les commissaires aux comptes et l’entreprise risquait de se voir interdire l’accès aux marchés financiers des obligations.

Devant l’impossibilité de provisionner de telles sommes, la répartition des engagements de financement du régime de retraite de la RATP devait donc nécessairement évoluer.

Cette exigence de réforme a été l’une des raisons qui ont conduit à concevoir une nouvelle structure de financement des retraites du personnel de la RATP, définie par les décrets du 26 décembre 2005, qui s’est traduite par un transfert des engagements de retraite de l’entreprise à la nouvelle Caisse de retraites du personnel de la RATP (CRPRATP) à partir du 1^er janvier 2006, ce qui a permis à l’entreprise de maintenir l’équilibre de ses comptes.

L’adossement de la nouvelle caisse aux régimes de droit commun, – le régime général géré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et les régimes complémentaires AGIRC-ARRCO –, est en cours. Celui-ci a conduit à un relèvement des cotisations salariales de retraite au niveau des taux de droit commun, induisant une augmentation des coûts de production intégralement financée par le STIF et compensée aux collectivités membres du STIF sous forme de points de fiscalité. Le financement de cette compensation ne fait pas partie de cette action.

Compte tenu des différences de situation, notamment démographiques, entre le régime spécial RATP et le régime général, la neutralité financière de l’adossement pour ce dernier sera assurée par le versement à la CNAV d’une soulte financée par l’État dont le montant a été évalué à 700 millions d’euros. Les droits non repris par les régimes de droit commun, dits « droits spécifiques » ou « chapeau », et qui correspondent essentiellement aux départs anticipés avant 60 ans, passés ou futurs, feront l’objet d’une contribution spécifique de l’État.

Cet adossement donnera donc lieu au transfert à ces régimes d’une partie des engagements, en contrepartie du versement des cotisations employeur et salariales de droit commun. Les conditions et modalités de l’adossement devront être analogues à celles définies récemment pour le régime spécial des industries électriques et gazières (IEG) : celles-ci font l’objet de négociations avec la CNAV, au même titre que le montant de la soulte due par l’État. Ces négociations n’ont toutefois pas encore abouti.

b) Un régime en déficit structurel, auquel répond un désengagement de l’État

Le tableau suivant précise les dépenses et recettes du compte retraite du régime de la RATP de 2005 à 2007.

COMPTES DU RÉGIME DE RETRAITE DE LA RATP

(en millions d’euros)

(1) dont compensation démographique généralisée et spécifique.

Source : caisse de retraites du personnel de la RATP.

La subvention de l’État au régime de retraite de la RATP couvrait les frais de gestion jusqu’en 2005, qui se sont élevés cette année-là à 4,6 millions d’euros. Rapportés aux charges de prestations (717,2 millions d’euros), ces frais représentaient un ratio de 0,64 %. Depuis le 1^er janvier 2006, le budget de gestion de la nouvelle caisse de retraites est financé par une cotisation de la RATP, dont le taux a été fixé pour 2006 à 0,43 % du montant des rémunérations versées par la RATP : dans ce cadre, la CRPRATP a adopté son budget de gestion qui s’élève à 6,7 millions d’euros, budget qui intègre des frais de première installation. L’évolution de ce budget de gestion sera suivie avec une particulière attention par le conseil d’administration de la CRPRATP, par les administrations de tutelle, ainsi que par votre commission des Finances.

Le déficit prévisionnel pour 2007 du régime de retraite de la RATP est pris en charge par l’État, qui a signé avec la caisse une convention financière déterminant les conditions de versement. Compte tenu des évolutions de la population concernée et des cotisations, ce sont 354 millions d’euros qui sont demandés à ce titre pour 2007, en baisse de 9 % par rapport à 2006, alors même que la dégradation des comptes du régime se confirme. Ainsi, l’écart entre le déficit prévisionnel, diminué des charges de gestion qui pèsent désormais sur l’entreprise, et la subvention de l’État devrait atteindre 47,2 millions d’euros.

Votre Rapporteur spécial estime cet écart inquiétant. En effet, les conditions de l’adossement du régime au régime général n’ont pas encore été conclues, et dans ces circonstances, la baisse de la dotation de l’État traduit un désengagement préoccupant, alors même que l’État s’est engagé à assurer la neutralité financière de l’adossement, et que la caisse de retraites du personnel de la RATP n’est pas encore à même d’assurer la gestion d’un déficit aussi important.

c) Des perspectives financières et démographiques préoccupantes

L’évolution du rapport démographique à long terme de la RATP est retracée dans le tableau suivant.

ÉVOLUTION DU RAPPORT ACTIFS/RETRAITÉS DE LA RATP

Source : ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer.

Le ratio démographique entre le nombre de cotisants et le nombre de pensionnés de droit direct tend à se dégrader à long terme. Le nombre d’allocataires du régime dépassera le nombre d’actifs cotisants après 2015. L’effectif des retraités de droits directs devrait augmenter de 75 % sur la période, alors que le nombre de retraités de droits dérivés devrait diminuer de 30 %. L’effectif total de retraités devrait progresser de 46 % sur la période considérée.

À ce titre, la part des financements par les cotisants du régime va décroître sensiblement en 25 ans. Par conséquent, en l’absence de réforme des engagements de financement du régime, le montant de la contribution forfaitaire versée par l’État afin d’assurer l’équilibre du régime aurait sensiblement évolué au cours des prochaines années.

Ainsi, le tableau suivant montre que le maintien du régime en l’état aurait entraîné une forte augmentation du montant de la dotation de l’État d’environ 400 millions d’euros en 2005 à plus de 700 millions d’euros vers 2025.

ÉVOLUTION FINANCIÈRE DU RÉGIME DE LA RATP

(en millions d’euros)

Source : ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer.

Si les négociations actuellement en cours au sujet de l’adossement du régime de retraite de la RATP au régime général doivent permettre d’éviter la montée en charge de la subvention de l’État, votre Rapporteur spécial tient à souligner la nécessité d’assurer la viabilité du financement de ce régime : à cet égard, la dotation de 354 millions d’euros prévue par l’État en 2007 semble plus qu’insuffisante.

3.– Les pensions des anciens agents des chemins de fer d’Afrique du Nord et d’outre-mer

Les agents du secteur public des transports d’Afrique du Nord et d’outre-mer (chemins de fer et transports urbains) relevaient autrefois de règlements locaux pour les carrières, la sécurité sociale et la retraite. Par suite des événements survenus en Tunisie, au Maroc et en Algérie et de la nationalisation des différents réseaux au moment de l’indépendance de ces États, le gouvernement français a pris des mesures afin de sauvegarder les droits du personnel et d’assurer la continuité de leur carrière en France. Peu de temps après, les caisses locales, débitrices légales des pensions pour les anciens agents français, ont été dans l’impossibilité de faire face à leurs engagements et l’État français s’est substitué à ces caisses en garantissant les pensions de ces anciens agents.

Les retraites des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien sont également versées par l’État français à la suite de la défaillance de la compagnie franco-éthiopienne en 1977.

Des conventions ont été passées entre l’État, d’une part, la SNCF, la RATP et la Caisse des dépôts et consignations, d’autre part, pour assurer le versement des pensions de retraites à ces anciens agents.

9.269 bénéficiaires anciens agents des chemins de fer d’Afrique du Nord et d’outre-mer étaient dénombrés au 31 décembre 2005. Les retraités de la Société nationale des chemins de fer français en Algérie (SNCFA), constituant la majorité des pensionnés, bénéficient des augmentations de rémunérations applicables aux retraités de la SNCF. Ces régimes étant en extinction, les seuls nouveaux bénéficiaires sont les conjoints survivants au titre de la réversion.

Le montant annuel des prestations versées aux anciens agents des chemins de fer d’Afrique du Nord et d’outre-mer s’élève à 8.238 euros par bénéficiaire en 2005.

Le nombre de pensionnés en 2007 est estimé à 8.473 : une dotation de 71,6 millions d’euros est prévue, destinée à la garantie de ces pensions. Le tableau suivant présente la décomposition de ces crédits.

GARANTIES DE RETRAITE DES ANCIENS AGENTS DES SERVICES PUBLICS
D’AFRIQUE DU NORD ET D’OUTRE-MER

(en euros)

Source : projet annuel de performances.

Les prévisions concernant les pensions garanties d’Afrique du Nord et d’outre-mer sont généralement faites d’une année sur l’autre. Ces régimes sont en extinction. Les gestionnaires ont toujours souligné la difficulté de faire des prévisions démographiques fiables sur d’aussi petites populations de pensionnés. Ils estiment cependant la fin du versement des pensions de la SNCFA en 2065, celle des chemins de fer marocains et tunisiens en 2050 et celle du réseau Méditerranée-Niger en 2040. Aucune prévision ne peut être faite pour le régime de retraite du chemin de fer franco-éthiopien qui ne comporte plus que 25 pensionnés.

Il convient enfin de souligner qu’outre ces garanties de retraite, 66.911 euros sont prévus en 2007 au titre des contributions à d’autres régimes spécifiques, qui correspondent aux anciens « petits cheminots » : la population concernée est estimée à 203 retraités des transports en commun de la région lyonnaise, du chemin de fer de la Mure, ainsi que des agents de l’ancienne Caisse autonome mutuelle de retraites (CAMR) fermée le 1^er octobre 1954.

III.– LES RÉGIMES DE RETRAITE ET DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MARINS

L’établissement national des invalides de la marine (ENIM) est le seul opérateur de l’État au sens de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001. Direction d’administration centrale et établissement public administratif, l’ENIM est chargé de la gestion du régime de sécurité sociale des marins qui couvre les risques maladie, accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), et vieillesse.

Le cadre dans lequel s’exerce l’activité de ce régime est donc très contraint, dans la mesure où, sur un budget de 1,5 milliard d’euros, plus de 97 % des dépenses de l’ENIM sont des dépenses obligatoires de prestations d’assurance maladie, de pensions de retraite et d’invalidité, ainsi que des participations au budget global hospitalier et au financement de divers fonds de protection sociale.

Le tableau suivant retrace les prévisions de dépenses et de recettes de l’ENIM pour 2006 et 2007.

ÉVOLUTION DU BUDGET DE L’ENIM

(en millions d’euros)

(1) Prise en charge par le programme Sécurité et affaires maritimes des compensations d’exonérations de cotisations prévues par la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français.

(2) Prise en charge de la part de la subvention correspondant à l’action prévoyance des marins par le régime général à partir du projet de loi de finances pour 2007.

Source : ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer.

La subvention d’équilibre versée par l’État à l’ENIM, qui constitue l’intégralité des dépenses du programme Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins, s’élève à 718,6 millions d’euros en 2007 contre 684 millions d’euros en 2006. Cette progression de 5 % est importante, dans la mesure où est intervenu en 2006 l’adossement financier de l’ENIM au régime général au titre des dépenses relatives à la couverture maladie, à hauteur de 174,3 millions d’euros. Elle est à mettre au compte de la diminution annoncée des compensations inter-régimes d’environ 25 millions d’euros, ainsi que des paramètres du régime.

A.– DES DÉPENSES OBLIGATOIRES QUI S’ALOURDISSENT

1.– Les prestations de retraite

Le montant des pensions versées par la Caisse de retraite des marins (CRM) s’élèvera à 1,08 milliard d’euros en 2007, dont 710,9 millions d’euros proviennent de la subvention pour charges de service public de l’État.

La caisse de retraite du régime des marins verse des pensions d’anciennetés entières et proportionnelles à partir de 55 ans, des pensions à 50 ans pour 25 annuités et limitées à 25 annuités, des pensions à 52,5 ans pour 37,5 annuités, des pensions spéciales à 60 ans pour les carrières courtes, le plus souvent en coordination inter-régimes de retraite. Le marin en incapacité peut bénéficier d’une pension anticipée, la condition d’âge est alors levée. La caisse verse des pensions « substituées » aux marins titulaires d’une pension d’invalidité maladie sur la Caisse générale de prévoyance. Les veuves et orphelins de marins ont droit à réversion lors du décès de l’assuré.

Le régime social des marins est en déficit structurel : il compte 39.100 actifs pour 123.000 pensionnés et 206.000 bénéficiaires. En 2007, les charges à ce titre augmentent de 1,1 % en raison de l’évolution des salaires forfaitaires estimée à +1,75 %, de la croissance du nombre des pensionnés (+1,2 %), conjuguée à un « glissement vieillesse technicité » (GVT) estimé à -0,7 %.

Les perspectives démographiques à moyen et long termes proviennent des travaux de prévision effectués pour le Conseil d’orientation des retraites (COR). Le rapport démographique est obtenu à partir des prévisions réactualisées effectuées par l’ENIM et s’établit comme suit pour les années 2005, 2010, 2020 et 2050.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS D’ACTIFS ET DE PENSIONNÉS DE L’ENIM

Source : Établissement national des invalides de la marine.

Un tournant peut être observé après 2010, puisque les effectifs pensionnés commenceront à diminuer.

Le tableau ci-dessous retrace les projections des cotisations et des pensions jusqu’en 2050. Pour cette simulation, deux hypothèses de revalorisation des pensions ont été retenues : l’une qui suppose une revalorisation des pensions au niveau des prix, et qui a été appliquée par l’ENIM depuis 1992, l’autre qui implique une revalorisation des pensions identique à l’évolution du salaire moyen par tête.

PERSPECTIVES FINANCIÈRES DU RÉGIME DE RETRAITE
ET DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MARINS

(en millions d’euros)

(1) Salaire moyen par tête.

Source : ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer

2.– La prévoyance des marins

Les dépenses au titre de la prévoyance devraient atteindre 409 millions d’euros en 2007.

Depuis 2006, l’ENIM est adossé financièrement au régime général et, à ce titre, reçoit du régime général une subvention pour cette action : 174 millions d’euros ont été prévus pour 2006, montant qui sera reconduit pour 2007. Celle-ci a été compensée par l’État jusqu’en 2005 : elle ne fait l’objet d’aucune compensation depuis 2006.

Le reste des recettes représente 235,5 millions d’euros de recettes diverses, compensations, transferts et produits divers.

Ainsi, pour 2007, les dépenses de pensions d’invalidité, en progression de 2 %, s’élèveront à 61,4 millions d’euros, servies par la Caisse générale de prévoyance (CGP). Les dépenses d’assurance maladie servies par la CGP sont quant à elles estimées à 359,9 millions d’euros.

3.– Les dépenses d’action sanitaire et sociale

L’ENIM finance également l’action sanitaire et sociale en faveur des populations qu’il protège en servant des prestations extralégales aux marins, pensionnés et ayants droit, ainsi qu’en subventionnant des institutions sociales du monde maritime œuvrant dans les domaines de l’amélioration des conditions de vie des gens de mer et de la prévention des risques liés à leur activité.

L’évolution des montants consacrés à ces actions est retracée dans le tableau suivant.

DÉPENSES D’ACTION SOCIALE DE L’ENIM

(en euros)

Source : ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer.

L’action sanitaire et sociale de l’ENIM, à hauteur de 7,7 millions d’euros pour 2007, en baisse de 3,8 %, s’articule pour l’essentiel autour de quatre grands axes :

– l’aide aux personnes âgées, qui a représenté environ 3,6 millions d’euros en 2005, dont 3 millions d’euros pour la seule aide ménagère ;

– les subventions aux institutions sociales et de prévention maritimes et les autres actions de prévention, qui comprennent notamment le financement du réseau d’assistantes sociales (1,4 million d’euros en 2005) ou des maisons de retraite accueillant des gens de mer (0,5 million d’euros en 2005) ;

– les aides financières individuelles aux marins et à leurs familles, qui, en raison de la dangerosité du métier de marin, rendent possible des secours ordinaires ou d’urgence aux marins et à leurs familles, ainsi que des secours pour frais d’obsèques ou d’assistance ménagère ;

– et enfin, l’aide aux personnes handicapées, qui prévoit des primes de rééducation en vue du reclassement des marins, ainsi que des aides techniques aux marins handicapés.

4.– Les dépenses de fonctionnement

Au titre des charges d’exploitation, les frais de personnel de l’établissement, d’un montant de 22,4 millions d’euros, augmentent de 3,5 % : cette augmentation s’explique principalement par la revalorisation du taux de la contribution employeur due au titre des pensions des fonctionnaires de l’État et des militaires.

Les crédits de fonctionnement informatique s’établissent quant à eux à 2,8 millions d’euros contre 3,6 millions d’euros en 2005, soit une baisse de 28,6 %. Les autres frais de fonctionnement, hors informatique, s’élèvent à 4,5 millions d’euros, en diminution de 22 % par rapport à 2005.

B.– DES RECETTES EN DIMINUTION CONTINUE

Les recettes de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) se décomposent en cinq blocs principaux : les cotisations et contributions, les compensations inter-régimes et transferts sociaux, les produits divers, mais aussi, depuis 2006, la contribution de la caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) à l’équilibre de la branche maladie du régime des marins, et enfin, la subvention d’équilibre de l’État.

1.– Les cotisations des marins et contributions des armateurs

Elles constituent les principales recettes spécifiques de l’ENIM et représentent 11 % de ses produits. Ces cotisations et contributions à la caisse générale de prévoyance (CGP) et à la caisse de retraite des marins (CRM) sont assises sur l’évolution des salaires forfaitaires (corrigée du glissement vieillesse technicité – GVT - et de l’évolution du taux d’activité). Les salaires forfaitaires, quant à eux, sont revalorisés au moins une fois par an selon une progression comparable à l’évolution des pensions du régime général, telle qu’elle est fixée par la loi sur le financement de la sécurité sociale.

Les marins et armateurs cotisent à chaque caisse – prévoyance et retraite – sur la base d’un taux représentant une fraction du salaire forfaitaire journalier par catégorie de marins. Les marins sont en effet classés en 20 catégories ⁽⁴⁾, selon les fonctions qu’ils occupent à bord des navires, les caractéristiques des navires et le type de navigation. À chaque catégorie correspond un salaire forfaitaire. L’assiette des cotisations et contributions est constituée par le salaire forfaitaire journalier attaché aux catégories, multiplié par le nombre de jours de service accomplis. Les taux des cotisations et des contributions des marins sont déterminés par voie réglementaire et sont stabilisés depuis le 1^er janvier 1998.

Toutefois, ces produits spécifiques sont affectés par des dispositifs législatifs et réglementaires d’allègements de taux de cotisations et d’exonérations de charges sociales, pris dans le cadre de mesures d’aide à l’emploi. Ainsi la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 portant création du registre international français (RIF) exonère, à compter du 1^er janvier 2006, certaines entreprises d’armement maritimes de la contribution patronale pour les équipages employés à bord de navires affectés à des activités de transports maritimes soumises à titre principal à une concurrence internationale effective. La baisse des contributions patronales au titre de la CGP et de la CRM, chiffrée à 38,2 millions d’euros, est compensée par l’État, au même titre que les allègements de charges sociales accordés dans le cadre des mesures d’aides à l’emploi et d’exonérations de cotisations sociales prévues par la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer et par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer.

En 2007, l’ensemble des cotisations devrait représenter 174,2 millions d’euros.

2.– Les compensations inter-régimes et les transferts sociaux

Ces compensations, qui comprennent la compensation des pertes de cotisations liées à la contribution sociale généralisée (CSG), s’établissent en moyenne à 28 % des recettes de l’établissement, et atteindront 486,7 millions d’euros en 2007.

3.– Les produits divers

Ils s’élèvent environ à 2 % des recettes et intègrent notamment la subvention du centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), les recours contre les tiers responsables et intérêts moratoires, les majorations de contributions patronales pour non assurance des navires, le Fonds national de solidarité, les dons et legs faits à l’établissement ainsi que les remboursements de charges par l’État. Ils s’établiront à 35,2 millions d’euros en 2007.

4.– Le financement par la CNAMTS

En application de l’article 42 de la loi de finances pour 2006 relatif à l’adossement financier du régime de l’assurance maladie des marins au régime général d’assurance maladie, la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) contribue à l’équilibre de la branche maladie à hauteur de 174,3 millions d’euros en 2007, ce qui a pour effet de substituer cette dernière à l’État pour la prise en charge de la part de la subvention nécessaire à équilibrer les charges de l’assurance maladie du régime des marins.

5.– La subvention d’équilibre versée par l’État

Elle représente le solde des produits précités, soustraits des prévisions de dépenses et s’établit en 2007 à 718,6 millions d’euros, en progression de 5 % par rapport à 2006, où la dotation s’est élevée à 684,2 millions d’euros.

IV.– LES RÉGIMES DES MINES, DE LA SEITA ET LES AUTRES RÉGIMES

Les régimes sociaux et de retraite concernés par ce programme ont pour point commun d’être des régimes spéciaux de retraite en rapide déclin démographique, voire quasiment éteints pour certains. L’État, au travers de ce programme, manifeste la solidarité de la Nation envers ces régimes en leur versant des subventions d’équilibre et il demande, en contrepartie, des efforts d’efficacité de gestion aux organismes gestionnaires.

En 2007 972,5 millions d’euros de subventions sont destinés à équilibrer ces régimes, en progression de 20,6 % par rapport à 2006.

A.– LE RÉGIME DE RETRAITE DES MINES

Le régime spécial de sécurité sociale minière gère l’ensemble des garanties liées aux risques maladie, accidents du travail, maladies professionnelles, invalidité, vieillesse, ainsi qu’un régime particulier de retraites, qui présente la caractéristique d’être un régime professionnel dont les critères d’affiliation conduisent à dégager deux types d’activité : l’extraction proprement dite, d’une part, et le personnel de gestion administrative et sanitaire des sociétés de secours minières (S.S.M.) d’autre part, qui seront remplacées par les caisses régionales des mines (CARMI) en 2007.

1.– Les spécificités et le poids du régime : un legs historique

Les perspectives financières du régime sont d’abord tributaires du passé : l’importance de l’activité d’extraction minière employant une forte main-d’œuvre laisse un héritage pour la branche vieillesse qui se traduit par une charge importante même si elle est en diminution, comme le montre le tableau suivant.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE COTISANTS ET DE BÉNÉFICIAIRES DE PRESTATIONS DEPUIS 1995

Source : rapport de gestion 2004 CANSSM et 2005 : CDC, retraite des mines

Ensuite, la spécificité de la profession explique qu’il s’agit d’un régime particulier par rapport au régime général ou à celui de la fonction publique : en effet, le montant de la retraite est proportionnel non pas au salaire, mais à la durée des services effectués, sur la base d’une rémunération forfaitaire du trimestre d’activité et d’une bonification par trimestre supplémentaire proportionnelle à la durée d’activité au fond. Ainsi :

– la pension normale de vieillesse est attribuée à 55 ans et rémunère 120 trimestres au moins de services. Elle peut être attribuée dès 50 ans aux mineurs justifiant au moins 80 trimestres de services au fond ;

– les pensions proportionnelles sont versées, à partir de 55 ans, si le mineur justifie d’au moins 60 trimestres de services. Si la durée de services est inférieure à 60 trimestres, les mineurs bénéficient d’une pension proratisée au lieu d’une rente. Une pension de coordination calculée selon les règles du régime général est versée aux assurés de 60 ans et plus ou aux veuves de plus de 55 ans si le montant est supérieur à celui de la pension minière.

Enfin, dernière particularité : la fermeture des sites de Charbonnages de France en 2004, a eu pour conséquence une quasi-disparition des ressources propres et un dispositif sanitaire et social surdimensionné au regard des besoins de la seule population minière.

2.– Une profonde réorganisation du régime

Ces spécificités, qui expliquent la dégradation du régime de retraite des mineurs, ont conduit à une réorganisation du régime en 2005. La Caisse des dépôts et consignations (CDC) est désormais chargée de la gestion du risque vieillesse et invalidité, et du recouvrement des cotisations pour tous les risques. La Caisse nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) dirige et coordonne l’ensemble des actions des organismes du régime minier et assure le financement et la trésorerie commune des différentes prestations. Elle est aussi caisse unique pour la gestion du risque maladie et des accidents du travail et maladies professionnelles (AT/MP).

Sept unions régionales, destinées à devenir des Caisses régionales des mines (CARMI) sont chargées de la liquidation des prestations AT/MP. Elles assurent également la gestion de l’action sanitaire et sociale des personnes âgées et elles assureront à terme celle de l’offre de soins. Quinze sociétés de secours minières vouées à disparaître en 2007 sont chargées de la liquidation de l’assurance maladie, maternité, et décès.

Une ordonnance du 28 avril 2005 a organisé l’intégration à la CDC de la totalité des personnels de la CANSSM avec un droit d’option entre le maintien de leur statut et la convention collective de la CDC. 115 agents ont été remis à disposition de la CANSSM nouvelle pour assurer la gestion des autres risques.

Ces réformes qui bouleversent l’organisation du régime minier sont encadrées par la définition d’objectifs et d’indicateurs au sein d’une convention d’objectifs et de gestion, qui a été signée par la CANSSM, la CDC et l’État le 30 mai 2005. La convention d’objectifs et de gestion encadre les coûts de gestion du régime minier qui sont, s’agissant de la branche vieillesse, principalement liés à la rémunération de la CDC en tant que gestionnaire de la branche retraite. Ces montants, qui comprennent les charges de fonctionnement courant et la rémunération des personnels CDC – y compris celle des agents transférés - sont conformes à l’offre de service dans le cadre du mandat reçu de l’État. Ils sont prévus pour correspondre à la baisse tendancielle de l’activité d’ici à 2010.

Ainsi, en 2006, les charges de gestion de la branche vieillesse s’élèvent à 31 millions d’euros, dont 27 millions d’euros au titre de la rémunération de la CDC. Ce sont 25 millions d’euros qui sont prévus à ce titre en 2007.

3.– L’évolution de la subvention de l’État

La subvention d’équilibre de l’État s’est élevée à 628 millions d’euros en 2004, à 576 millions d’euros en 2005, puis 680 millions d’euros en 2006 pour venir s’établir à 845 millions d’euros en 2007. Le facteur principal d’évolution de cette subvention est la disparition graduelle de la compensation spécifique vieillesse d’ici à 2012, qui diminue les recettes du régime d’environ 150 millions d’euros par an. En outre, en 2005, la subvention a été diminuée par rapport à 2004 d’environ 115 millions d’euros, en raison de l’arrêt des prélèvements sur le fonds national d’assurance vieillesse au profit de la branche maladie dans le cadre de l’intégration financière de la branche maladie au régime général.

Les résultats constatés de 2004, de 2005 et le résultat prévisionnel de 2006, mettent en évidence des résultats légèrement déficitaires, dont la cause essentielle est une sous-évaluation prévisionnelle des charges de pensions liée à une anticipation de diminution des effectifs supérieure à la réalité. L’exercice 2005 a vu en outre son résultat impacté par une mesure exceptionnelle de provisionnement de certaines charges liées à la régularisation des retenues sur pension des sommes dues au titre de la CSG et de la CRDS. Les autres charges et ressources de la branche vieillesse ont été globalement conformes aux prévisions.

Pour 2007, donc, les versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) s’élèveront à 845,4 millions d’euros, contre 680 millions d’euros en 2006. C’est une progression de 19 % qui caractérise cette subvention, qui représente 86,9 % des crédits du programme.

Le tableau ci-après justifie les crédits demandés au regard du compte de résultat prévisionnel du régime de retraite.

FINANCEMENT DU RÉGIME DE RETRAITE DES MINES POUR 2007

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances

La variation s’explique par les paramètres du régime, avec :

– la quasi-disparition des actifs, puisque le régime comptait au 31 décembre 2005 373.067 pensionnés au total, dont 212.180 pensionnés de droit direct et 155.949 pensionnés de droit dérivé, pour seulement 13.309 cotisants ;

– et par une diminution attendue des compensations inter-régimes d’environ 150 millions d’euros, qui accroît la dépendance du régime vis-à-vis de ressources externes, dépendance qui avoisine les 90 %.

Or, le principe de l’équilibre de la branche vieillesse du régime de sécurité sociale des mines par une subvention inscrite au budget de l’État est inscrit à l’article 99 du décret n°46-2769 du 27 novembre 1946. La subvention de l’État est ainsi entièrement imputée sur le fonds couvrant le risque vieillesse.

4.– Les perspectives démographiques et financières du régime

Le tableau ci-dessous, issu des travaux du Conseil d’orientation des retraites (COR), trace les perspectives démographiques et financières du régime.

PROJECTIONS FINANCIÈRES DU RÉGIME DE LA CANSSM JUSQU’EN 2050

(en euros constants 2003)

(1) En millions d’euros

Source : Conseil d’orientation des retraites

Ces perspectives s’appuient sur l’hypothèse de l’absence de recrutement. Les effectifs cotisants diminueraient rapidement. Ils seraient négligeables dès 2030 et, à l’horizon 2050, le régime ne compterait plus de cotisants. Les effectifs de retraités de droit direct diminueraient à un rythme de plus en plus rapide sur toute la période de projection. Jusqu’en 2020, la baisse serait en moyenne de 3,2 % par an. Entre 2020 et 2050, la diminution des effectifs de retraités serait plus forte (–7,4 % par an en moyenne), de telle sorte que le régime ne compterait plus que 13.000 retraités de droit direct en 2050 (et le double de retraités de droit dérivé).

La masse des cotisations diminuerait sur toute la période de projection, suivant la décroissance rapide des effectifs de cotisants, et serait nulle en 2050. La masse des pensions diminuerait à un rythme soutenu, qui s’accélérerait au cours du temps (de –3,2 % par an en moyenne jusqu’en 2010 à –8,1 % par an en moyenne de 2040 à 2050), sous l’effet conjugué de la forte décroissance des effectifs de retraités et de la diminution de la pension moyenne sur la première moitié de la période. En 2050, la masse des pensions ne représenterait plus que 109 millions d’euros.

Le tableau ci-après présente l’évolution de l’équilibre financier du régime : les dépenses de gestion et d’action sociale sont, de façon conventionnelle, supposées constantes, à hauteur de 87 millions d’euros.

CONDITIONS D’ÉQUILIBRE DU RÉGIME DE RETRAITE DES MINES

(en euros constants 2003)

Source : Conseil d’orientation des retraites

Le solde technique du régime est la différence entre la masse des cotisations et la masse des pensions. Déficitaire en 2003 d’environ 1,8 milliard d’euros, il s’améliorerait tout au long de la période, la diminution des pensions étant plus forte que celle des cotisations. En 2050, la masse des cotisations serait nulle, faute de cotisants, et le solde technique ne représenterait plus qu’un déficit de 109 millions d’euros, ce qui correspond en valeur absolue à la masse des pensions.

Le solde élargi intègre la subvention de l’État, les transferts liés aux mécanismes de compensation entre régimes de sécurité sociale, et les dépenses de gestion et d’action sociale du régime. Le régime des mines serait bénéficiaire de transferts de compensation tout au long de la période de projection, le montant de ces transferts se réduisant progressivement, de 1,4 milliard d’euros en 2003 à 26 millions d’euros en 2050. Le solde élargi s’interprète donc comme la subvention supplémentaire résultant de l’augmentation du taux de subvention de l’État par rapport à l’année de référence nécessaire pour continuer à équilibrer le régime. Ce besoin de financement, évalué à 147 millions d’euros en 2003, augmenterait jusque vers 2015 où il s’établirait à 945 millions d’euros, puis diminuerait progressivement : il s’élèverait à 170 millions d’euros en 2050.

B.– L’EXTINCTION PROGRESSIVE DU RÉGIME DE RETRAITE DE LA SEITA

1.– Les recettes du régime de retraite de la SEITA

Le régime spécial de retraite des employés de la SEITA, qui est en extinction depuis 1984, – il est en effet fermé depuis 1981 –, fait l’objet d’une subvention d’équilibre de la part de l’État, qui s’est en effet engagé, lors de la privatisation de l’entreprise en 1993, à en assurer l’équilibre après perception de la cotisation annuelle libératoire et d’une soulte.

En effet, lors de sa privatisation, la SEITA a versé une contribution unique forfaitaire – soulte – de 400 millions de francs (61 millions d’euros) à l’organisme gestionnaire du régime spécial de retraite, c’est-à-dire l’association pour la prévoyance collective (APC)⁽⁵⁾. La gestion de cette soulte a été confiée à la Caisse des dépôts et consignations (CDC-Ixis), l’objectif étant la restitution étalée jusqu’en 2026 du capital initial, majoré par les produits financiers. Au 1^er juillet de chaque année, la CDC verse donc à l’APC une annuité correspondant à une fraction du capital initial (2 % de 2002 à 2006, 3 % de 2007 à 2011, 4 % de 2012 à 2016, 5 % de 2017 à 2026), augmentée des produits financiers correspondants.

L’attribution a été de 1,69 million d’euros en 2004, de 1,84 million d’euros en 2005, et de 1,92 million d’euros en 2006. Le versement 2007 est évalué à 1,86 million d’euros sur les bases du versement de 2005 et au vu du niveau de rendement et des performances du gestionnaire, en intégrant cependant une marge de prudence.

Les autres ressources du régime sont :

– des cotisations salariales précomptées sur le traitement statutaire des agents calculées aujourd’hui au taux de 7,85 % ;

– des cotisations patronales égales à 24,4 % des traitements statutaires ;

– le produit de la compensation vieillesse entre régimes spéciaux ;

– la participation du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et du Fonds spécial invalidité (FSI) aux prestations non contributives.

2.– Des comptes excédentaires

Les comptes du régime de la Société nationale d’exploitation industrielle des tabacs et allumettes (SEITA) sont légèrement excédentaires pour les exercices 2004 et 2005. Le montant de la subvention d’équilibre versée par l’État au régime en 2005 a été ramené à 111 millions d’euros alors que 117 millions d’euros étaient prévus en loi de finances initiale. Ces résultats légèrement positifs s’expliquent principalement par des anticipations de départ en retraite inférieures aux départs effectifs et un niveau de compensations inter-régimes supérieur aux prévisions. L’exercice 2006 devrait être proche de l’équilibre si le versement de la subvention d’équilibre est limité à 116,5 millions d’euros au lieu des 120 millions d’euros prévus en loi de finances initiale, les paramètres évoluant peu par rapport à 2005.

PRÉVISIONS ET RÉALISATIONS BUDGÉTAIRES DU RÉGIME DE RETRAITE DE LA SEITA

(en milliers d’euros)

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

Le besoin de subvention pour 2007, évalué à 120,9 millions d’euros, a été ajusté au vu des exercices précédents, le principal facteur d’évolution étant la diminution attendue de la compensation inter-régimes.

Cette subvention d’équilibre a été calculée à partir du budget prévisionnel présenté ci-dessous.

BUDGET PRÉVISIONNEL DE LA SEITA EN 2007

(en millions d’euros)

Source : direction du budget

Le montant des pensions servies en 2007 est évalué à 151,9 millions d’euros, pour 10.263 allocataires dont 125 titulaires de pensions de réversion.

3.– Une dépendance croissante vis-à-vis du budget de l’État

Le tableau ci-dessous présente les perspectives financières et démographiques du régime à moyen terme, ainsi que les perspectives d’évolution de la subvention d’équilibre versée par l’État, qui en sont le corollaire.

PERSPECTIVES FINANCIÈRES DU RÉGIME DE LA SEITA

(en milliers d’euros)

Source : Association pour la prévoyance collective

À horizon 2020, les recettes du régime dépendront quasiment exclusivement de la subvention de l’État, qui sera donc amenée à augmenter pour atteindre près de 145 millions d’euros.

PERSPECTIVES DÉMOGRAPHIQUES DU RÉGIME DE LA SEITA

Source : Association pour la prévoyance collective

Le poids conséquent du régime de retraite sur le budget de l’État s’explique en effet par la disparition progressive des ressources propres, avec dès 2011, moins de 800 cotisants pour 9.480 allocataires.

C.– LES AUTRES RÉGIMES

Les participations de l’État au régime de retraite de l’Imprimerie nationale, à la caisse de retraite des régies ferroviaires d’outre-mer (CRRFOM) et à la liquidation de l’Office de radiodiffusion et télévision française (ORTF) se traduisent par le versement de subventions à différents organismes de gestion de régimes quasi éteints aux effectifs de quelques dizaines, voire quelques centaines de retraités. L’extinction progressive de ces régimes explique qu’ils ne fassent l’objet d’aucune évaluation, sous la forme d’objectifs et d’indicateurs de performances.

1.– La caisse des retraites de l’Imprimerie nationale

Les crédits demandés à ce titre s’élèvent à 130.000 euros en 2007, un montant équivalent aux crédits inscrits au budget 2006, cette stagnation étant liée au fait que le régime de retraite de l’Imprimerie nationale, quasiment éteint, ne comportait plus que 10 bénéficiaires et plus aucun cotisant actif au 31 décembre 2005. En 2005, la subvention versée par l’État s’est élevée à 128 millions d’euros. Il reste en effet difficile de prévoir les départs de pensionnés du régime sur une population aussi réduite.

2.– La caisse des retraites des régies ferroviaires d’outre-mer

Les crédits demandés au titre de cette action, qui s’élèvent à 5,31 millions d’euros pour 2007, sont stabilisés depuis 2005 : ils tiennent compte de la revalorisation liée à l’inflation prévisionnelle et d’un nombre de bénéficiaires en légère diminution. En effet, le régime de la caisse de retraite des régies ferroviaires d’outre mer (CRRFOM) comptait encore 295 bénéficiaires au 31 décembre 2005 (285 bénéficiaires en 2006) et aucun cotisant actif. Il a reçu 5,28 millions d’euros de subvention en 2005 et 5,3 millions d’euros en 2006.

3.– Les versements liés à la liquidation de l’ORTF

Les crédits demandés, également stables depuis 2005, s’élèvent à 800.000 euros. Ils concernent la couverture de deux types de prestations :

– les rentes d’accidents du travail versées mensuellement aux agents de l’ex-ORTF victimes d’un accident du travail survenu avant le 1^er octobre 1963 et régies par le code de la sécurité sociale. Elles concernent une dizaine de bénéficiaires au 31 décembre 2005 et ont représenté une dépense prévisionnelle de 80.000 euros en 2006 ;

– les allocations complémentaires de retraite servies aux agents non-journalistes de l’ORTF, en application d’un arrêté du 26 juin 1980, qui a prévu que ces prestations seraient payées et liquidées par l’Association pour la prévoyance collective (APC) qui gère le régime par convention du 26 juin 1980 et procède aux appels de fonds de cette subvention. La dépense prévisionnelle pour 2006 s’est élevée à 0,72 million d’euros pour les bénéficiaires de ces dispositions (il en restait 377 au 1^er juillet 2006 contre 403 au 31 décembre 2005) en tenant compte de la revalorisation de ces pensions calquée sur l’évolution du point ARRCO.

CHAPITRE II : LE COMPTE PENSIONS

I.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE

Le compte Pensions, qui centralise et présente de façon synthétique l’ensemble des crédits que l’État consacre au service des pensions et des allocations viagères, sera doté de 46.670 millions d’euros en 2007, en progression de 0,9 % par rapport à 2006.

A.– UNE ARCHITECTURE GÉNÉRALE PROPICE AU CONTRÔLE ET À UNE BONNE GESTION

La loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 a prévu, en son article 21, la création d’un compte d’affectation spéciale dédié aux pensions (CAS Pensions) de l’État afin de retracer dans un compte unique toutes les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires servis par l’État, afin que les recettes permettant d’assurer le versement des pensions soient en relations directe avec les dépenses. En retraçant totalement et directement ces flux, les fondements d’une gestion du principal régime de retraite des agents de l’État sont posés. L’obligation d’une gestion du compte en équilibre, prévue par la loi organique, suppose une meilleure connaissance des dépenses et recettes et impose, notamment pour ces dernières, une bonne visibilité sur les circuits et les rythmes de perception.

La méthode du compte d’affectation spéciale Pensions permet en effet aux gestionnaires de personnel de mieux apprécier le coût complet de ceux-ci et d’arbitrer en gestion sur des bases qui incluent la totalité du coût d’emploi des agents.

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a modifié l’article 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui établissait le principe de la retenue pour pension, et a fait de l’État un employeur banalisé, supportant une contribution employeur. Celle-ci, couplée à la cotisation du fonctionnaire, est appelée à couvrir le coût des pensions de retraite à charge de l’État. Dans ce système, le poids de l’équilibre de la charge des pensions ne repose plus comme auparavant sur une dotation budgétaire, affectée pour l’essentiel de manière indéterminée au budget des charges communes. Elle pèse sur la masse salariale de chaque ministre employeur et de chaque programme, qui porte ainsi forme de coût complet des fonctionnaires qu’il emploie.

Le périmètre retenu par le compte des pensions est large. Il comprend toutes les pensions dont l’État est directement redevable :

– les pensions civiles et militaires de retraite ;

– les allocations temporaires d’invalidité servies aux personnels civils de l’État, et les pensions d’invalidité servies aux militaires et victimes civiles de guerre ;

– les pensions et rentes d’invalidité attribuées aux ouvriers des établissements industriels de l’État ;

– un certain nombre de prestations, allocations et traitements financés par l’État au titre de la « reconnaissance de la Nation » ou « d’engagements historiques ».

B.– LE DÉCOUPAGE DES PROGRAMMES

Dès la loi de finances pour 2006 et en pleine conformité avec la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001, les crédits budgétaires de la mission Pensions ont été répartis en programmes et actions constitués sur la base des ensembles de pensions précités. Le compte d’affectation spéciale Pensions se compose ainsi de trois programmes.

1.– Le programme Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité

Ce programme, placé sous la responsabilité du chef du service des pensions, retrace les opérations de recettes et dépenses relatives aux pensions de retraite et aux allocations temporaires d’invalidité. Les fonctions et le rôle du responsable de programme sont identiques à ceux confiés aux responsables de programme du budget général, sous réserve des particularités d’un compte d’affectation spéciale, à savoir l’obligation d’équilibre entre recettes et dépenses. Il revient à la direction du budget de fixer les taux de la contribution employeur et le taux de l’allocation temporaire d’invalidité permettant d’assurer cet équilibre, dans le contexte du caractère désormais limitatif des crédits des dépenses de pensions.

Le programme se décompose en trois actions, correspondant à trois types de financement bien identifiés en recettes et dépenses, et équilibrées par trois taux de contribution employeur distincts :

– une action Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui sera dotée de 33.397 millions d’euros en 2007, en progression de près de 4 % ;

– une action Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui bénéficiera de 8.563 millions d’euros, soit une augmentation de 2,3 % ;

– et une action Allocations temporaires d’invalidité (ATI), qui sont pour les fonctionnaires l’équivalent des rentes accident du travail, et dont les crédits représenteront 136 millions d’euros en 2007, soit une hausse de 1,7 %.

Cette structuration du programme permet une clarification des comptes afférents à chacun de ces ensembles ainsi qu’un pilotage et une gestion des crédits conformes aux finalités assignées au programme.

La spécificité de ce programme réside donc dans le fait qu’il est intégralement contributif, contrairement aux deux autres programmes dont les ressources sont constituées de versements en provenance du budget général.

2.– Le programme Ouvriers des établissements industriels de l’État

Ce programme retrace les opérations du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) et des rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM). Le FSPOEIE a été institué par l’article 3 de la loi du 21 mars 1928 afin d’assurer, selon le principe de la répartition, la couverture des risques vieillesse et invalidité des ouvriers de l’État. La gestion de ce fonds, qui n’a pas de personnalité morale, ainsi que la liquidation et le paiement des prestations y afférentes sont confiés, depuis cette date et pour le compte de l’État, à la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

Ce régime est caractérisé par un déséquilibre démographique important ; au 31 décembre 2005, les effectifs étaient les suivants : 55.129 cotisants pour 106.507 pensionnés, soit 0,51 cotisant pour 1 pensionné. Les besoins de financement du régime sont couverts, à titre principal, par une subvention du budget général, à hauteur de 931,5 millions d’euros en projet de loi de finances pour 2007 concernant le FSPOEIE.

Les principaux employeurs des ouvriers de l’État sont les ministères de la Défense (environ 45.700 cotisants, qui représentent près de 78 % de l’effectif cotisant, et plus de 94.400 pensionnés, soit 88 % du total) et de l’Équipement (environ 9.500 cotisants pour 8.200 pensionnés). Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens participe également au versement de la subvention d’équilibre.

Ce programme retranscrit les opérations inscrites au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE), tant en recettes qu’en dépenses, y compris celles qui, jusqu’à aujourd’hui, n’étaient pas retracées dans les comptes de l’État, telles les charges relatives au paiement des pensions elles-mêmes. Les cinq actions du programme permettent d’appréhender les coûts induits par le financement des pensions de retraite et d’invalidité versées aux ouvriers des établissements industriels de l’État. Elles correspondent chacune à un axe d’analyse :

– le coût des prestations vieillesse et d’invalidité : 1.515,6 millions d’euros en 2007 ;

– le coût des dispositifs de cessation anticipée d’activité, financés par les établissements et organismes sous tutelle du secteur de la défense : 122,5 millions d’euros en 2007 ;

– les autres dépenses spécifiques : les transferts financiers à la CNAV et à l’IRCANTEC, au titre des titulaires sans droits, ainsi que les autres dépenses enregistrées par le FSPOEIE, qui représenteront 1,86 million d’euros ;

– le coût des charges de gestion du régime : 8,6 millions d’euros en 2007 ;

– et enfin, le coût des rentes versées aux ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM), à hauteur de 59,8 millions d’euros pour 2007.

3.– Le programme Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions

Ce programme regroupe tous les autres engagements viagers de l’État, qui présentent la double caractéristique de ne relever ni du code des pensions civiles et militaires de retraites ou du régime des ouvriers de l’État, et ni d’obéir à une logique contributive. Son mode de financement ressort intégralement de subventions d’équilibre comprises dans les crédits de divers programmes ministériels du budget général.

Ce programme, placé lui aussi sous la responsabilité du chef du service des pensions, retrace deux types d’opérations :

– les pensions dues au titre du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ;

– les prestations servies au titre de la reconnaissance de la Nation et d’engagements historiques de l’État.

Il se décline en sept actions : les deux premières, qui constituent l’essentiel du programme, retracent les pensions dues au titre de la retraite du combattant ainsi que des traitements attachés à la Légion d’honneur et à la médaille militaire. Les autres actions sont composées des pensions du régime des cultes d’Alsace-Lorraine, des allocations de reconnaissance des anciens supplétifs, des pensions servies aux sapeurs pompiers volontaires et aux anciens agents de la défense passive victimes d’accidents au titre du régime d’indemnisation qui leur est propre, des pensions d’anciens agents de la Compagnie du chemin de fer franco-éthiopien, et enfin, des allocations complémentaires et rentes d’invalidité servies à d’anciens personnels de l’ex-ORTF.

C.– UNE PERFORMANCE AMÉLIORÉE

1.– La définition d’une stratégie nouvelle

La stratégie d’ensemble de la mission est centrée autour de trois enjeux principaux :

– l’identification des comptes du régime des pensions afin d’assurer les conditions de sa gestion financière ;

– l’évaluation des dépenses de personnel au plus près de leur coût réel complet afin d’améliorer l’efficacité de la gestion publique ;

– l’identification des engagements viagers de l’État.

Ces enjeux ont donné lieu à l’élaboration de deux types d’indicateurs :

– le premier, qui évalue le coût d’une primo-liquidation de pension, est destiné à mesurer l’efficience budgétaire de la gestion par l’État des pensions. Il intègre les coûts du service des pensions et ceux des centres régionaux des pensions ;

– les deux autres indicateurs, qui tendent à illustrer les effets de la réforme des retraites, puisqu’ils renvoient à l’évolution de l’âge de départ en retraite et à la durée moyenne de cotisation. Ces deux indicateurs, qui se complètent, permettront de voir où se situe, pour les fonctionnaires, l’arbitrage entre-temps de travail et montant de retraite et d’apprécier si l’objectif d’allongement des carrières est susceptible d’être atteint.

2.– Des améliorations à poursuivre

Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État pour l’exercice 2005, la Cour des comptes recommandait notamment de : « dédoubler les deux indicateurs qui mesurent les effets de la réforme des retraites sur le comportement des fonctionnaires, âge moyen à la date de radiation des cadres et durée moyenne de cotisation, pour distinguer les fonctionnaires civils et les fonctionnaires militaires. Harmoniser les indicateurs entre les deux premiers programmes ».

Ces recommandations concernaient le programme Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité car, d’une part, les indicateurs Âge moyen à la radiation des cadres et Durée moyenne de cotisation de l’objectif Maîtriser le besoin de financement du programme, concernaient uniquement les fonctionnaires civils et, d’autre part, l’objectif relatif à l’optimisation de la prévision de dépenses et recettes des pensions n’avait pas été retenu.

Votre Rapporteur spécial se félicite de ce que ces deux préconisations ont été prises en compte.

En effet, dans le projet annuel de performances pour 2007 du programme, figurent un nouveau sous-indicateur spécifiquement dédié aux militaires concernant l’âge moyen à la radiation des cadres, ainsi qu’un nouveau sous-indicateur spécifiquement dédié aux militaires concernant la durée moyenne de cotisation.

Enfin, un nouvel objectif, relatif à l’optimisation de la prévision de dépenses des pensions est mis en place. L’indicateur associé consiste à mesurer l’écart entre la prévision de dépense de pensions inscrite en loi de finances initiale et l’exécution constatée et centralisée en fin d’exercice budgétaire.

On ne peut que se réjouir de l’adoption d’un tel indicateur : votre Rapporteur spécial estime à cet égard qu’un tel objectif de qualité, la prévision, ne peut qu’inciter à une construction budgétaire sincère. En effet, sont ainsi évités tout autant l’excès de prudence qui peut conduire à fixer à un niveau trop élevé le montant des ressources nécessaires que la sous-estimation de la dépense à venir.

II.– LES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE

En 2007, les dépenses au titre des pensions civiles et militaires de retraite et des allocations temporaires d’invalidité représenteront 41 ,9 milliards d’euros, en progression de 0,6 % par rapport à 2006.

A.– L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DU RÉGIME

1.– Les dépenses du régime

a) Les pensions civiles de retraite

La charge des pensions civiles, estimée à 33.397 millions d’euros en 2007, se décompose en trois dépenses distinctes.

Les dépenses de pensions civiles elles-mêmes, de l’ordre de 29.516 millions d’euros en 2006, devraient atteindre 31.070 millions d’euros en 2007, soit une progression de 5,3 %, liée à plusieurs éléments :

– la prise en compte sur l’année 2007 des pensions radiées en 2006, pour un montant de 364 millions d’euros, moindre dépense qui est néanmoins plus que compensée par le paiement sur l’ensemble de l’année 2007 des pensions du flux des entrants de 2006, à hauteur de 960 millions d’euros ;

– le solde résultant des mouvements d’entrée de nouveaux pensionnés et de sorties pour décès, qui appelle un financement de l’ordre de 456 millions d’euros ;

– l’effet revalorisation de 1,8 % des pensions en paiement, indexées sur l’inflation, qui alourdit le charge de 497 millions d’euros ;

– et enfin, l’évolution de la valeur du point fonction publique applicable aux nouveaux entrants, à hauteur de 4,9 millions d’euros.

Les transferts de compensation entre régimes obligatoires de base de sécurité sociale sont quant à eux estimés, en 2007, à 2.295 millions d’euros.

Enfin, les versements au régime général d’assurance vieillesse (CNAVTS), ainsi que les versements au régime complémentaire des agents non titulaires de l’État (IRCANTEC), au titre des fonctionnaires civils radiés des cadres avant quinze ans de services, nécessitent de transférer vers les régimes d’accueil les cotisations et contributions correspondant aux périodes concernées. La dépense relative à ces affiliations rétroactives est estimée, pour 2007, à 31 millions d’euros.

b) Les pensions militaires de retraite

La charge des pensions militaires de retraite, de l’ordre de 8.365 millions d’euros en 2006, devrait atteindre 8.513 millions d’euros en 2007. Cette progression de 1,8 % tient aux éléments suivants :

– une moindre dépense de 114 millions d’euros au titre des titulaires de pensions décédés en 2006, à laquelle s’ajoutent 13 millions d’euros pour les rappels payés en 2006, et non reconductibles en 2007, concernant les révisions de pensions de gendarmes ;

– une charge alourdie par le paiement sur l’ensemble de l’année 2007 des pensions des entrants de 2006, à hauteur de 109 millions d’euros, ainsi qu’une prise en compte du solde des entrées et sorties de 2007, qui représente 26,6 millions d’euros ;

– et enfin, l’effet positif de la valeur du point fonction publique pour un montant de 0,7 million d’euros, et de la revalorisation des pensions en paiement à hauteur de 138,5 millions d’euros.

Les versements au régime général d’assurance vieillesse (CNAVTS) et au régime complémentaire des agents non titulaires de l’État (IRCANTEC), au titre des militaires quittant l’armée sans avoir acquis de droit à pension, sont quant à eux estimés à 50 millions d’euros.

c) Les allocations temporaires d’invalidité

Les fonctionnaires civils atteints d’une invalidité imputable au service, par suite d’accident de service ou de maladie professionnelle, et entraînant une incapacité permanente d’au moins 10 %, peuvent prétendre à une allocation temporaire d’invalidité (ATI) cumulable avec le traitement en application de l’article 65 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique de l’État.

Les conditions d’attribution de cette allocation sont actuellement fixées par le décret n° 60-1089 du 6 octobre 1960. La loi de finances pour 2006 a créé une contribution à la charge de l’État employeur, destinée à financer cette prestation. Son assiette est identique à celle de la contribution employeur pour charges de pension. Le taux de cette contribution, calculé ex ante, en tenant compte de l’évolution attendue de la charge des ATI et de la masse des traitements indiciaires sur laquelle est assise la contribution, s’établit pour 2007 à 0,31 %.

La charge liée aux allocations temporaires d’invalidité (ATI), de l’ordre de 136,7 millions d’euros en 2006, devrait représenter 138,4 millions d’euros en 2007. Les déterminants de l’évolution de la dépense sont les suivants :

– les effets nombre et structure, tout d’abord, avec le nombre des allocataires, environ 63.000 depuis 2002, et le taux moyen d’invalidité, de 17 %, qui restent relativement stables, et dont les effets sur la dépense devraient donc être négligeables en 2007 ;

– et l’effet de la revalorisation des ATI, qui varie selon que le bénéficiaire est retraité ou en activité. Ainsi, pour les retraités, qui représentent environ 60 % de la population, elle devrait atteindre 1,3 million d’euros, et pour les allocataires, cette revalorisation serait limitée à 230.000 euros en 2007.

2.– Les recettes du régime

Pour 2007, les crédits s’établissent à 42.098 millions d’euros, soit un surcroît de 200 millions d’euros par rapport aux dépenses prévues à hauteur de 41.898 millions d’euros : en effet, en 2006, le compte d’affectation spéciale Pensions a été doté d’un fonds de roulement à hauteur de 1 milliard d’euros, estimé de façon prudente pour la première année de fonctionnement. Destiné à absorber les décalages de trésorerie infra-annuels, ce fonds de roulement sera ajusté en 2007 : après report, son niveau sera en effet abaissé de 200 millions d’euros.

Les pensions des fonctionnaires de l’État sont intégralement financées par des recettes propres, regroupées en trois grandes catégories.

– Les cotisations salariales.

Le produit des retenues pour pension supportées par les fonctionnaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR), à hauteur de 7,85 % de leur traitement indiciaire depuis 1991, comprennent également les retenues salariales reçues au titre des agents de France Télécom. L’ensemble de ces retenues devrait représenter 4.878 millions d’euros en 2007 ;

– Les contributions des employeurs.

Le produit de la contribution employeur, créée par l’article 63 de la loi n°2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, dont les taux sont fixés par décrets pour les personnels civils, les personnels militaires et les allocations temporaires d’invalidité, devrait atteindre 32.030 millions d’euros en 2007, hors contributions de La Poste et de France Télécom.

Les différents taux sont calculés pour équilibrer, après prise en compte des autres recettes, l’action concernée.

PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE :
ÉVOLUTION DU TAUX DE LA CONTRIBUTION EMPLOYEUR

(en pourcentage)

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

Outre ces trois contributions, un taux de contribution employeur spécifique est versé au titre des pensions des fonctionnaires de l’État et des militaires pour la constitution des droits à pension des fonctionnaires ou agents d’offices ou d’établissements de l’État dotés de l’autonomie financière (article R.81 du code des pensions civiles et militaires de retraite), ainsi que pour la constitution des droits à pension des fonctionnaires et militaires détachés auprès des collectivités et organismes, selon les termes de la loi n°84-16 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État et de la loi n°2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires.

À compter du 1^er janvier 2007, le taux de cette contribution employeur sera porté de 33 % à 39,5 %, dans un souci de rapprochement avec la situation d’emploi par les administrations d’État, conformément aux recommandations de la Cour des comptes qui critiquait la différence de contribution entre employeurs : ce relèvement explique la progression de 15 % de la contribution par rapport à l’exécution 2005, puisqu’elle devrait atteindre 1.073 millions d’euros en 2007.

Le produit des contributions de La Poste et de France Télécom est quant à lui estimé à 4.339 millions d’euros pour 2007.

Depuis 1991, les pensions des agents retraités de France Télécom et de La Poste faisaient l’objet d’un remboursement par les deux établissements au budget de l’État par le biais de fonds de concours : la suppression de ces derniers, respectivement en 1997 et 1999, a conduit à faire figurer ces contributions au titre des recettes du compte d’affectation spéciale Pensions lors de sa création au 1^er janvier 2006.

Ainsi, pour 2007, le montant de la contribution libératoire versée par France Télécom à l’État représentera 1.056 millions d’euros.

S’agissant de La Poste, la loi du 2 juillet 1990 a également mis à sa charge une contribution obligatoire couvrant la totalité des pensions dues à ses fonctionnaires : en 2007, La Poste remboursera donc à l’État des dépenses de pension qui s’élèveront à 3.283 millions d’euros.

Or, l’évolution démographique des populations d’actifs et de retraités chez les fonctionnaires de La Poste, présentée dans le tableau suivant, explique la dérive de ses charges de pensions.

ÉVOLUTION DÉMOGRAPHIQUE DES FONCTIONNAIRES DE LA POSTE

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

La mise en extinction du corps des fonctionnaires par l’emploi désormais exclusif de salariés de droit privé a ainsi exposé La Poste à un effet de ciseau entre les retenues sur traitement, qui disparaissent au fur et à mesure de l’achèvement des carrières des postiers fonctionnaires et les charges afférentes à ces fonctionnaires lors de leur accès à la retraite. Cette dégradation a conduit l’État, à partir de 1998, à supporter directement une partie de ces charges de pensions, comme le montre le tableau suivant.

ÉVOLUTION DE LA PRISE EN CHARGE DIRECTE PAR L’ÉTAT
DES CHARGES DE PENSIONS DE LA POSTE

(en millions d’euros)

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

Dès lors, la réforme envisagée du financement des retraites de La Poste consiste à :

– fixer le taux de la contribution employeur de retraite à caractère libératoire, qui serait progressivement abaissé d’ici 2010 vers un niveau égalisant les charges sociales et fiscales obligatoires assises sur les salaires entre La Poste et les autres entreprises appartenant au secteur postal et au secteur bancaire ;

– et prévoir une contribution forfaitaire exceptionnelle d’un montant de 2 milliards d’euros, qui serait versée d’ici la fin de l’année 2006 par La Poste à un établissement public relatif aux retraites des personnels en service à La Poste.

Cette réforme, dont les modalités doivent être notifiées à la Commission européenne, rencontre actuellement de nombreux obstacles. La mise en place d’un établissement public destiné à la gestion des retraites de La Poste serait prévue par la prochaine loi de finances rectificative.

Votre Rapporteur spécial appelle à cet égard l’attention sur le déficit d’informations concernant cette réforme : les pistes d’un éventuel adossement au régime général butent en effet sur la fixation du montant de la soulte qui serait payée par La Poste à la CNAV, mais l’État tarde à jouer son rôle, central sur cette question, alors même que la réforme est censée aboutir à la fin 2007.

– Les transferts et compensations.

Enfin, les recettes du régime sont complétées par des transferts et des compensations, qui atteindront 650,7 millions d’euros en 2007. Ils concernent :

– le versement du Fonds de solidarité vieillesse au titre de la majoration du minimum vieillesse, à hauteur de 1 million d’euros ;

– la validation des services auxiliaires des personnels civils, qui fait l’objet de reversements par le régime général d’assurance vieillesse (CNAVTS) et par le régime complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques, estimés à 91,7 millions d’euros pour 2007 ;

– un versement en provenance de l’établissement de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom, à hauteur de 395,4 millions d’euros ;

– et enfin, une compensation inter-régimes au titre de la compensation généralisée et de la compensation spécifique vieillesse. La situation des personnels civils conduit à ce qu’aucune recette de compensation ne soit anticipée les concernant, mais une recette, de l’ordre de 162,5 millions d’euros, est attendue pour les personnels militaires.

B.– L’ÉVOLUTION DU RÉGIME DE RETRAITE DES FONCTIONNAIRES

1.– Quelles perspectives d’évolution pour les pensions ?

Le tableau suivant retrace l’augmentation du nombre des pensionnés depuis dix ans : cette augmentation devrait s’accélérer à partir de 2006, du fait du départ à la retraite des générations du baby-boom.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PENSIONS EN PAIEMENT

Source : service des pensions du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

Au 31 décembre 2005, la ventilation des pensions en paiement pour les anciens fonctionnaires civils par administration d’emploi était la suivante.

VENTILATION DES PENSIONS EN PAIEMENT À LA FIN DE L’ANNÉE 2005

(1) La Poste, France Télécom et stock PTT au 31 décembre 1991.

(2) Emploi et solidarité, Recherche (avec INRA), Aviation civile et Météo France, Anciens combattants, Culture, Affaires étrangères et Coopération, Premier Ministre, Mer et DOM/TOM.

Source : service des pensions du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

Le nombre des départs en retraite devrait atteindre un pic autour de l’année 2007, pour progressivement diminuer à partir de 2010, comme le montre le tableau suivant.

ÉCHÉANCIER DES DÉPARTS À LA RETRAITE À L’HORIZON 2015

Source : service des pensions du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

À l’aune des données démographiques et des modifications apportées par la réforme des retraites de 2003, des projections du nombre et du montant des pensions civiles et militaires de retraite dans dix ans, puis dans vingt ans, ont été effectuées. Leurs résultats sont présentés dans le tableau suivant.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DES PENSIONS À HORIZON 2016 ET 2026

(en milliards d’euros constants 2003)

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

2.– L’impact budgétaire de la réforme des retraites

a) Un régime de retraite réformé par la loi du 21 août 2003

La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a introduit de nouvelles règles de calcul des pensions des fonctionnaires, dont les principales sont les suivantes :

– les pensions restent calculées sur la base du traitement indiciaire des six derniers mois d’activité, mais au prix de l’allongement progressif de la durée de cotisation, qui passe de 150 trimestres en 2003 (37,5 annuités) à 160 trimestres en 2008 (40 annuités). Ensuite, à compter de 2009, la durée de cotisation sera à nouveau allongée jusqu’en 2012, où elle atteindra 164 trimestres (41 annuités) ;

– des coefficients de minoration et de majoration des droits à la retraite sont introduits pour les fonctionnaires (décote et surcote), et leur convergence progressive avec le secteur privé est organisée : ainsi, l’abattement du montant de la pension est de 1,25 % par trimestre manquant pour une décote qui ne peut dépasser 25 % du montant de la pension. La surcote est quant à elle fixée à 0,75 % par trimestre supplémentaire travaillé au-delà de 60 ans, dans les limites de 15 % du montant initial de la pension ;

– les pensions sont désormais indexées à l’inflation, et il en va de même pour le minimum garanti, qui doit néanmoins passer en contrepartie de 25 à 40 ans entre 2007 et 2013 ;

– le régime des avantages familiaux est mis en conformité avec le principe d’égalité entre hommes et femmes ;

– la possibilité est ouverte aux fonctionnaires de procéder au rachat de leurs années d’études dans la limite de 12 trimestres, mais également de cotiser au-delà de la quotité travaillée et rémunérée en cas de temps partiel ou de cessation progressive d’activité, ainsi que de prolonger l’activité au-delà de la limite d’âge ;

– le dispositif de cessation progressive d’activité est modifié de façon à suivre l’allongement de la durée de cotisation, tandis que la réglementation des cumuls est assouplie, et qu’est mis en place un dispositif de départ anticipé au profit des carrières longues ;

– enfin, un régime additionnel de retraite, à caractère obligatoire, est instauré, qui est assis sur les éléments de rémunération non pris en compte actuellement.

b) Quel impact à court terme pour la réforme ?

L’objectif principal de la loi du 21 août 2003 est l’allongement de la durée effective de cotisation, qui devrait diminuer d’un tiers le besoin de financement à l’horizon 2020. Toutefois, près de trois ans après son entrée en vigueur, il demeure intéressant d’essayer d’en mesurer l’impact.

Deux indicateurs permettent de mesurer l’impact de la réforme des retraites en terme d’allongement de la durée de cotisation : il s’agit de la durée moyenne des services effectifs accomplis et de l’âge moyen de départ à la retraite, dont le tableau suivant présente l’évolution respective depuis 2001.

ÉVOLUTION DE LA DURÉE DE COTISATION ET DE L’ÂGE DE DÉPART À LA RETRAITE DES FONCTIONNAIRES

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

Ainsi, pour les fonctionnaires civils, l’âge moyen de départ à la retraite est en progression constante depuis 2003, le recul atteignant 10 mois en trois ans, soit plus d’un trimestre par an en moyenne. La durée effective de cotisation connaît une augmentation moins significative, mais augmente cependant au début de 2006, première année de mise en œuvre de la décote.

S’agissant des militaires, la situation est plus contrastée. Alors que l’âge moyen de départ à la retraite avait augmenté en 2004 et 2005 et que la durée des services effectifs avait connu une évolution de même nature en 2005, l’âge moyen de départ à la retraite et la durée des services effectifs pourraient diminuer fortement en 2006, respectivement de deux ans et demi, et de deux ans et un mois en moins, en raison notamment de l’assouplissement des conditions d’ouverture des droits à pension des militaires non-officiers radiés des cadres par suite d’infirmités.

Toutefois, il convient de souligner que cet impact sur les comportements est discutable : en effet, en 2006, plus d’un fonctionnaire civil sur trois et plus de deux militaires sur trois n’étaient pas concernés par la mesure d’allongement de la durée de cotisation, qui ne vaut que pour ceux dont la date d’ouverture des droits à pension est postérieure au 31 décembre 2003.

L’impact de la décote, mise en place depuis le 1^er janvier 2006, devrait quant à lui croître dans la durée : en effet, son taux augmente progressivement, passant de 0,125 % par trimestre manquant en 2006 à 1,25 % en 2015.

Son importance en 2006 pour le régime des fonctionnaires est présentée dans le tableau suivant.

LA DÉCOTE DANS LE RÉGIME DES FONCTIONNAIRES

(1) Au régime général, la décote était de 2,5 % par trimestre manquant avant le 1^er janvier 2004. Elle baisse progressivement pour atteindre 1,25 % par trimestre manquant en 2013, et en 2015, les assurés du régime général et les fonctionnaires se verront appliquer le même taux de décote.

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

Le décalage dans l’application de la réforme explique que moins de 1 % des militaires sont concernés par la décote contre plus de 12 % pour les fonctionnaires civils.

S’agissant de la surcote, elle atténue pour le moment l’impact de l’allongement de la durée de cotisation : en effet, elle bénéficie massivement et de manière de plus en plus importante aux fonctionnaires, comme le montre le tableau ci-dessous.

IMPORTANCE PRISE PAR LA SURCOTE DANS LE RÉGIME DES FONCTIONNAIRES

(en millions d’euros)

(1) Les données sont disponibles uniquement pour le régime des fonctionnaires de l’État et concernent les pensions disponibles dans la base statistique au 31 juillet 2006.

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

L’impact important de la surcote dans le régime des fonctionnaires s’explique par la phase de transition actuelle : en effet, dans l’attente de l’alignement à 160 trimestres des durées de cotisation nécessaires pour obtenir un taux plein, la durée de cotisation de référence au-delà de laquelle la surcote est susceptible de jouer est de 150 trimestres dans les régimes de la fonction publique contre 160 trimestres dans le régime général et les régimes alignés.