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N
° 3363

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2006

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2007 (n° 3341),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 30

SÉCURITÉ

Rapporteur spécial : M. Marc LE FUR

Député

____

INTRODUCTION 13

CHAPITRE PREMIER : L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉ : LES TÂTONNEMENTS D’UN PREMIER EXERCICE EN MODE LOLF 15

I.− L’EXÉCUTION 2005, DERNIER EXERCICE RÉGI PAR L’ORDONNANCE ORGANIQUE DE 1959 15

A.− L’IMPACT DU PLAN « BANLIEUES » VISIBLE DANS LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS DE LA POLICE EN 2005 15

B.– UN TAUX DE CONSOMMATION DE 92 % POUR LA GENDARMERIE 17

II.– L’EXÉCUTION 2006, PREMIER EXERCICE EN MODE LOLF 18

A.− LA POLICE PILOTE 13 BUDGETS OPÉRATIONNELS DE PROGRAMME 18

1.− L’imputation des 36,1 millions d’euros de reports de 2005 18

2.− La lente consommation des crédits 18

3.− Les difficultés du suivi en mode LOLF 20

B.− LA GENDARMERIE GÈRE UN BOP UNIQUE 21

1.− La gestion des 79,7 millions d’euros de reports de crédits 21

2.− Une consommation différenciée selon le type de dépenses 21

3.− En mode LOLF, un suivi allégé 23



CHAPITRE II
11
 : VERS L’ACHÈVEMENT DE LA LOPSI : CINQ ANNÉES DE MOYENS SUPPLÉMENTAIRES AU SERVICE DE LA SÉCURITÉ DES FRANÇAIS
25
I.− LE BILAN GLOBAL DE LA PROGRAMMATION EST TRÈS SATISFAISANT, MOYENNANT QUELQUES NUANCES
25
A.− LA POLICE A BÉNÉFICIÉ D’UN DÉBUT DE RÉALISATION DYNAMIQUE
25
B.− LE RATTRAPAGE EFFECTUÉ EN FAVEUR DE LA GENDARMERIE N’EST PAS TOTALEMENT ACHEVÉ
27
1.− La LOPSI ne sera réalisée qu’avec retard
27
2.– la LPM et la LOPSI se complètent dans le domaine de l’investissement
28
C.− LA GESTION EN MODE LOLF RÉCLAME UN SURCROÎT D’ATTENTION CONCERNANT L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS
29
1.− Les questions de périmètre et de « philosophie »
29
2.− Des emplois budgétaires aux ETPT
30
3.− L’évolution des effectifs réels
313132
III.– LE BILAN DE LA RÉORGANISATION TERRITORIALE
32
A.− VUE D’ENSEMBLE : UN PROGRAMME ACHEVÉ EN MÉTROPOLE EN 2006, ET OUTRE-MER FIN 2007
32
B.− L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL ET SON COÛT
33
1.− Pour la police, un dispositif ad hoc
33
2.− Pour la gendarmerie, une prédominance des frais de logement
34
IV.− LE BILAN DE CINQ ANNÉES DE BAISSE DE LA DÉLINQUANCE
35
A.– LA CRIMINALITÉ GLOBALE EN NET RECUL DEPUIS 2002
35
B.– LA CRIMINALITÉ PAR TYPE D’INFRACTIONS EN BAISSE POUR PLUS DE 82 % DU SPECTRE
36
1.– Les vols : – 14,7 %
36
2.– Les infractions économiques et financières : – 10,3 %
36
3.– Les crimes et délits contre les personnes : + 16,9 %
36
4.– Les autres infractions, dont celle à la législation sur les stupéfiants : + 1,7 %
36
C.– LA DÉLINQUANCE DE VOIE PUBLIQUE FERMEMENT JUGULÉE
37
D.– LE TAUX D’ÉLUCIDATION PAR TYPE D’INFRACTIONS, INDICATEUR-CLEF DU PAP
37
E.– LA DÉLINQUANCE DES MINEURS, ÉVOLUTION SOCIOLOGIQUE PRÉOCCUPANTE
38

CHAPITRE III : 39
ORDRE PUBLIC ET SÉCURITÉ PUBLIQUE : CONTRE LES VIOLENCES URBAINES, L’OUTIL DE LA VIDÉOSURVEILLANCE
39
I.− LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE DOIT ÊTRE AMÉNAGÉE POUR MIEUX COMPARER L’ACTION DE LA POLICE ET CELLE DE LA GENDARMERIE
39
A.– LE BON BILAN DE LA NOUVELLE DOCTRINE D’EMPLOI DES FORCES MOBILES
39
1.– Pour la police, le bilan de la zonalisation a été perturbé par les événements de 2005
393941
2.– Pour la gendarmerie mobile, pas d’impact budgétaire significatif
414242
B.– EN SÉCURITÉ PUBLIQUE, L’OUTIL PRÉCIEUX DE LA MAIN COURANTE INFORMATISÉE ET DES SYSTÈMES D’INFORMATION DE LA GENDARMERIE
43
1.– La police peut compter sur des outils fiables
434344
2.– La gendarmerie possède une solide expérience de la mesure de son activité
474747
C.– LA PROBLÉMATIQUE PERSISTANTE DES « CHARGES INDUES »
51
1.– La charge demeure lourde pour la majorité des services de police
515153
2.– La gendarmerie mobile reste très sollicitée
555556
D.– LA MOBILISATION FACE AUX ÉVÉNEMENTS EXCEPTIONNELS : VIOLENCES URBAINES, RAVE PARTIES, COUPES DU MONDE DE FOOTBALL ET DE RUGBY
56
1.− Les coûteuses violences urbaines de l’automne 2005
5657575859
2.– La Coupe du monde de football : un surcoût limité
60
3.– Les rave parties, question toujours en suspens
61
II.− LA VIDÉOSURVEILLANCE, OUTIL À DÉVELOPPER
62
A.– STRASBOURG : L’EXEMPLE D’UNE SYNERGIE EFFICACE ENTRE POLICES NATIONALE ET MUNICIPALE POUR RÉDUIRE LA DÉLINQUANCE
62
1.– Un déploiement raisonné et concerté
62
2.– Un modèle à développer
63
B.– PARIS : UNE UTILITÉ RÉELLE, DES BESOINS IMPORTANTS
64
1.– Le réseau public existant est nettement sous-dimensionné
65
2.– Les besoins supplémentaires sont potentiellement importants et coûteux
666666
III.− LA LUTTE ANTI-TERRORISTE EST CONFORTÉE
67A.− LES DIRECTIONS SPÉCIALISÉES DE LA POLICE SE RAPPROCHENT 67B.− LA GENDARMERIE N’EST PAS ABSENTE 68

CHAPITRE IV : 71
SÉCURITÉ ROUTIÈRE : LE REMARQUABLE BILAN D’UNE GRANDE PRIORITÉ DU QUINQUENNAT
71
I.– UNE POLITIQUE TRANSVERSALE À LAQUELLE LA POLICE ET LA GENDARMERIE APPORTENT UN CONCOURS DÉTERMINANT
71
A.– UNE POLITIQUE TRANSVERSALE FOCALISÉE SUR LA RÉDUCTION DU NOMBRE D’ACCIDENTS, DE TUÉS ET DE BLESSÉS
71
1.– La politique de sécurité routière est pilotée
71
2.– Les résultats pour les Français sont très significatifs
72
B.– LE CONCOURS DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE INTÈGRE NÉCESSAIREMENT UNE FORTE DIMENSION RÉPRESSIVE
75
1.– Des différences dans le dispositif de mesure de la performance
75
2.– Une activité intense des gendarmes et policiers
777777
II.– UNE ORGANISATION STABILISÉE, UNE ÉVOLUTION DIFFÉRENCIÉE DES MOYENS
78
A.– DES MOYENS CONSTANTS POUR LA POLICE
78
1.– La sécurité publique couvre 29 millions d’habitants
78
2.– Les CRS surveillent des portions d’autoroute et les grands itinéraires
797980
B.– DES CRÉDITS EN HAUSSE DE 7 % POUR LA GENDARMERIE
80
1.– Les moyens humains sont importants
808080
2.– Les moyens matériels se perfectionnent
81
CHAPITRE V :
83
POLICE JUDICIAIRE : LA CONTRIBUTION DE LA POLICE TECHNIQUE ET SCIENTIFIQUE À L’AMÉLIORATION DES TAUX D’ÉLUCIDATION
83
I.− UNE EFFICACE MUTUALISATION DE MOYENS A CONSIDÉRABLEMENT AMÉLIORÉ L’ÉLUCIDATION DES CRIMES ET DÉLITS
83
A.− ENTRE 2002 ET 2005, 173.000 FAITS ÉLUCIDÉS SUPPLÉMENTAIRES
83
B.− LA RÉORGANISATION DES OFFICES CENTRAUX DE POLICE JUDICIAIRE
87
1.− Des services centraux remaniés en 2006
878788
2.− Des services territoriaux rassemblant 3.400 fonctionnaires
90
3.− Un budget dont les moyens nouveaux sont destinés au FNAEG
91
C.− DES RÉSULTATS QUI DEVRAIENT PROGRESSER ENCORE GRÂCE À L’APPLICATION ARIANE, FUTUR FICHIER COMMUN
91
1.– ARIANE qu’on voit venir
91
2.– Des accès croisés aux fichiers existants
93

D.− LE BILAN DES GIR MARQUÉ PAR LA PRÉDOMINANCE DES OPÉRATIONS DE GRANDE ENVERGURE 93
1.− Une organisation mise en place en un temps record
93
2.− Des résultats probants
94
II.− POLICE ET GENDARMERIE RENFORCENT LEURS COMPÉTENCES TECHNIQUES ET SCIENTIFIQUES
95
A.− LES SERVICES DÉDIÉS DE LA POLICE
95
1.− La sous-direction de la police technique et scientifique conserve un rôle pilote
9595969697
2.− L’INPS est désormais un opérateur du programme Police nationale
98
B.− LES ENTITÉS SPÉCIALISÉES DE LA GENDARMERIE
99
1.– L’Institut de recherche criminelle, expert en identification des victimes
99
2.– Le Service technique de recherches judiciaires et de documentation, mémoire des enquêteurs
100
III.− IL FAUT RÉDUIRE LE POIDS DES TRANSFÈREMENTS ET DES EXTRACTIONS
100
A.– POUR LA PRÉFECTURE DE POLICE, LA CHARGE S'ALOURDIT
101
B.– POUR LA SÉCURITÉ PUBLIQUE, L’ACCROISSEMENT ATTEINT 9,5 % EN 2005
102
C.– POUR LA GENDARMERIE, UNE STABILISATION EST CONSTATÉE ENTRE 2004 ET 2005
103
D.– DES MESURES PERMETTRAIENT D’ALLÉGER CES « CHARGES INDUES »
104
1.– La fin des atermoiements concernant les UHSI
104
2.– La mise en place de la visioconférence entre les tribunaux et les établissements pénitentiaires
105
3.– Une coopération plus manifeste de la part des magistrats
105
4.– La consolidation des « petits dépôts »
106
CHAPITRE VI :
107
LES ACTIONS PROPRES À CHACUNE DES DEUX FORCES : POLICE DES ÉTRANGERS ET ACTIVITÉ MILITAIRE
107
I.− LA LUTTE CONTRE L’IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE : UNE ACTION PRIORITAIRE POUR LA POLICE, QUE LA GENDARMERIE GAGNERAIT À MIEUX IDENTIFIER
107
A.− UNE POLITIQUE PRIORITAIRE DE LA POLICE EN 2007
107
1.− Le plan d’action sur la lutte contre l’immigration irrégulière comporte une réorganisation de la police aux frontières
107
2.– L’évolution très dynamique des effectifs de la PAF
109
3.– Le considérable renforcement des moyens de fonctionnement et d’investissement
110110112
4.– Les performances de la PAF
112
5.– Les suites de l’audit de modernisation sur la DPAF de Roissy
114

B.− UNE POLITIQUE QUE LA GENDARMERIE DEVRAIT IDENTIFIER PARMI SES ACTIONS 115
1.– Des objectifs stratégiques
115
2.– Des moyens humains et des directives d’action
116
3.– Des centres de rétention administrative gérés en propre
116
4.– Des résultats opérationnels
117
II.− LES MISSIONS MILITAIRES MOBILISENT FORTEMENT LA GENDARMERIE MOBILE
118
A.– LES MISSIONS MILITAIRES MÊLENT FONCTIONS PRÉVÔTALES ET OPEX
118
1.– La prévôté, compétence exclusive de la gendarmerie
118
2.– Les opérations extérieures, sollicitations exigeantes
119
3.– La force de gendarmerie européenne, initiative française
120
B.– LE POIDS DES MISSIONS PERMANENTES HORS DU CONTINENT OBÈRE LA DISPONIBILITÉ DE LA GENDARMERIE MOBILE
121
CHAPITRE VII :
123
LES CRÉDITS DE SOUTIEN : LES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE, FER DE LANCE DE LA RÉFORME DE L’ÉTAT
123
I.− DÉPENSES DE PERSONNEL : LA PROGRESSION DE LA RÉMUNÉRATION FONDÉE SUR LES RÉSULTATS
123
A.– L’APPLICATION DU PROTOCOLE « CORPS ET CARRIÈRES » SE POURSUIT
123
B.– LA MONTÉE EN CHARGE DU PAGRE EST RÉGULIÈRE
125
1.– Les premières tranches se sont échelonnées comme prévu
125
2.– Parallèlement, le plan d’amélioration de la condition militaire se poursuit
126
C.– LES MOYENS CONSACRÉS À LA PRIME DE RÉSULTATS EXCEPTIONNELS AUGMENTENT SUBSTANTIELLEMENT
127
1.– La police, pionnière en la matière
127
2.– La gendarmerie : un montant global en forte progression
129
D.– LE RACHAT DE JOURS D’ARTT PERMET DE MAINTENIR UNE DISPONIBILITÉ SUFFISANTE DES PERSONNELS
130
1.− 84 millions d’euros pour la police en 2005
130
2.− 114 millions d’euros pour la gendarmerie en 2005
131
II.− UNE GESTION INNOVANTE DES RESSOURCES HUMAINES
131
A.– LA RÉSERVE CIVILE DE LA POLICE, INSPIRÉE DE LA GENDARMERIE
131
1.– Toutes les missions, à l’exception du maintien de l’ordre
132
2.– Une organisation largement déconcentrée
132
3.– Des moyens consolidés
133
4.– Des résultats très encourageants
133
B.– LA VOIE D’ACCÈS PROFESSIONNELLE, FERMENT DE MOTIVATION SUPPLÉMENTAIRE POUR LES POLICIERS
133
C.– LES CADETS DE LA RÉPUBLIQUE ET LES CLASSES PRÉPARATOIRES INTÉGRÉES : L’ÉGALITÉ DES CHANCES EN ACTES
134
1.– Le succès du programme des cadets de la République
134
2.– La pérennisation des classes préparatoires intégrées
136
III.− CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT ET D’ÉQUIPEMENT : LA MULTIPLICATION DES MARCHÉS COMMUNS
137
A.– LA MISE EN COMMUN DE MOYENS LOGISTIQUES EST FLORISSANTE
137
1.– Des soutiens croisés pour l’entretien automobile
137
2.– Des marchés publics, essentiellement pour l’armement
137
B.– LA COOPÉRATION FONCTIONNELLE EST ÉTENDUE
139
1.– Un accueil fiabilisé sur le réseau ACROPOL de la police nationale
139
2.– Des actions de formation communes
139
C.– ACROPOL REPRÉSENTE UN MODÈLE DE RÉALISATION, PAR UN PARTENAIRE PRIVÉ, D’UN GRAND PROJET D’ÉQUIPEMENT
140
IV.− IMMOBILIER : DES PROCÉDURES INNOVANTES
141
A.– POUR L’IMMOBILIER DE LA POLICE, LES LIVRAISONS REPRENNENT
141
B.– DES PPP POUR DOPER L’IMMOBILIER DE LA GENDARMERIE
144
1.− Les constructions s’effectuent selon des modalités juridiques variées
144
2.− Les programmes d’entretien sont marqués par des velléités contrariées d’externalisation
146
EXAMEN EN COMMISSION
149

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 153

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, les réponses étaient parvenues en quasi-totalité à votre Rapporteur spécial, tant pour ses questions relatives au programme Police nationale que pour celles portant sur le programme Gendarmerie nationale. Que les services soient remerciés de leur diligence, y compris pour avoir fourni tout au long de la préparation du présent rapport spécial les éléments complémentaires qui ont servi à sa rédaction.

LES CRÉDITS DE LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE SÉCURITÉ POUR 2007

La mission se compose de deux programmes, le programme Police nationale géré par le ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire et placé sous la responsabilité du directeur général de la Police nationale, et le programme Gendarmerie nationale qui relève du ministère de la Défense et dont le responsable est le directeur général de la Gendarmerie nationale.

Les crédits du programme Police nationale s’élèveront à 8,408 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 8,199 milliards d’euros en crédits de paiement, ces derniers progressant de 2,3 % par rapport à 2006. Le plafond d’autorisation d’emplois exprimé en équivalents temps plein travaillé s’établit à 149.965 (+ 2.377 par rapport à 2006).

Les crédits de paiement sont déclinés en 13 budgets opérationnels de programme et ventilés entre les 6 actions suivantes :

− ordre public et protection de la souveraineté pour 979 millions d’euros ;

− sécurité et paix publiques pour 2,58 milliards d’euros ;

− sécurité routière pour 555 millions d’euros ;

− police des étrangers et sûreté des transports internationaux pour 688 millions d’euros ;

− police judiciaire et concours à la justice pour 2,06 milliards d’euros ;

− commandement, ressources humaines et logistique pour 1,33 milliard d’euros.

Les crédits du programme Gendarmerie nationale représenteront 7,884 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 7,484 milliards d’euros en crédits de paiement, ces derniers progressant de 2,9 % par rapport à 2006 après intégration dans le périmètre du programme, par un amendement gouvernemental que réclamait votre Rapporteur spécial, de 602 millions d’euros de crédits d’équipement immobilier et informatique transférés de la mission Défense. Le plafond d’autorisation d’emplois exprimé en équivalents temps plein travaillé s’élève à 102.101 (+ 1.410 par rapport à 2006).

Composé d’un seul budget opérationnel de programme, ce programme voit ses crédits de paiement répartis en 5 actions :

− ordre et sécurité publics pour 2,72 milliards d’euros ;

− sécurité routière pour 735 millions d’euros ;

− police judiciaire et concours à la justice pour 1,52 milliard d’euros ;

− commandement, ressources humaines et logistique pour 2,38 milliards d’euros ;

− exercice des missions militaires pour 128 millions d’euros.

Au total, les crédits de la mission représenteront 16,292 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 15,683 milliards d’euros en crédits de paiement (dont 4,24 milliards d’euros de pensions) soit des augmentations respectives de 1,5 % en autorisations d’engagement et de 2,6 % en crédits de paiement. Le total des deux plafonds d’emplois représente 252.066 équivalents temps plein travaillé.

Enfin, des rattachements de fonds de concours sont attendus en 2006 à hauteur de 15,6 millions d’euros pour la police nationale et de 5,8 millions d’euros pour la gendarmerie nationale, provenant de prestations de service d’ordre ou de cessions de patrimoine.

Le trait majeur de l’évolution de ces crédits consiste en la mise en œuvre de la cinquième et dernière tranche de la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) promulguée le 29 août 2002 pour s’appliquer jusqu’en 2007. Pour la gendarmerie, sur cette tranche s’impute également l’annuité de la loi de programmation militaire 2003-2008.

INTRODUCTION

S’il ne fallait retenir qu’un résultat de l’action menée sous la présente législature au service de la sécurité des Français, ce serait celui-ci : entre 2002 et 2005, selon les chiffres publiés de manière totalement indépendante et transparente par l’Observatoire national de la délinquance, on a enregistré dans notre pays 338.000 faits constatés en moins, et 173.000 faits élucidés en plus, tous crimes et délits confondus. Et cette tendance se poursuit en 2006.

Des faits constatés en moins, c’est le recul visible de la délinquance, objectif stratégique n° 1 fixé à la police comme à la gendarmerie et figurant comme tel dans les document budgétaires.

Des faits élucidés en plus, c’est la performance des policiers et des gendarmes qui s’améliore et qu’il s’agit de saluer.

Ces résultats obtenus grâce à l’énergie déployée au sommet par M. Nicolas Sarkozy en tant que ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire, et par Mme Michèle Alliot-Marie en tant que ministre de la Défense, et à ce titre ministre de rattachement des militaires de la gendarmerie, ces résultats conquis chaque jour par quelque 145.000 policiers et 100.000 gendarmes, quelle que soit leur spécialité, ces résultats qui resteront comme l’un des principaux motifs de fierté de ce gouvernement et de cette majorité quand viendra l’heure des bilans, nous les devons aussi à l’effort sans précédent consenti sur le plan budgétaire pour respecter l’ambitieuse loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002. Le présent rapport en porte témoignage, comme d’ailleurs les remarquables rapports d’exécution établis par l’inspection générale de l’administration et le contrôle général des armées : la LOPSI est en passe d’être respectée, voire dépassée, certes à des rythmes différents, dans tous les registres qu’elle abordait.

La sécurité intérieure en avait grand besoin ; les femmes et les hommes qui l’incarnent aussi, qui ont vu leur condition s’améliorer de façon spectaculaire depuis 2002 : nouvelle tenue, nouveaux équipements, carrières revalorisées, coopération renforcée, les moyens nécessaires ont été fournis, et la réforme de l’État est en marche au sein de ces deux forces pour qu’il en soit fait le meilleur usage.

Le métier de policier et celui de gendarme demeurent pourtant des métiers à risques, exposés, observés. À l’enthousiasme de la sortie d’école succède la première affectation, exigeante. Les épisodes tendus de l’automne 2005 restent profondément marqués dans nos mémoires. Il faut vraiment saluer l’exemplaire maîtrise dont ont fait preuve les très nombreux effectifs déployés sur le terrain pour ramener l’ordre sans escalade dans la violence. Mais il faut également rappeler que 2005 a vu le nombre de policiers blessés monter à plus de 10.000 ; ils étaient déjà plus de 8.000 fin septembre 2006, dont 450 dans des missions de maintien de l’ordre et 3.200 dans des missions de lutte contre la délinquance.

De même qu’elles font face sans faiblir à toutes leurs missions, qu’il s’agisse du maintien de l’ordre, de la sécurité publique, de la police judiciaire, de la lutte contre l’immigration irrégulière ou contre le terrorisme, ou encore des missions militaires propres à la gendarmerie, les forces de sécurité intérieure se modernisent à un rythme soutenu. Rappelons également leur contribution essentielle à l’amélioration de la sécurité routière qui s’est traduite, depuis 2002, comme le rappelait récemment le chef de l’État, par le fait que 8.500 vies ont été épargnées sur nos routes.

Cette capacité d’adaptation permanente, qui fait la force de la police et de la gendarmerie, trouve ses prolongements jusque dans la gestion par la performance qui sert désormais de cadre à l’exécution du budget de l’État.

Mise en œuvre au sein d’une mission interministérielle, la politique de sécurité intérieure est plus que jamais mesurée, jugée à l’aune de son efficacité et de son efficience. Il revient au Parlement, au premier chef, d’en débattre afin d’exercer son pouvoir d’autorisation budgétaire en parfaite connaissance de cause. Tels sont les nobles objectifs de la LOLF ; au modeste Rapporteur spécial d’en rendre compte, méthodiquement, mais surtout, sans faux-semblant. Rien ne serait pire que de tomber dans ce que le Premier président de la Cour des comptes, observateur averti s’il en est, qualifiait il y a peu de « bureaucratie lolfienne ». Rien ne sert de réclamer toujours plus de détail dans la comptabilité analytique, la ventilation des crédits par actions ou dans le décompte des ETPT, si ce n’est dans le but d’aiguillonner les responsables de programme en les incitant à toujours mieux utiliser les fonds publics. Il faut laisser à l’administration, à l’échelon central et sur le terrain, le temps de s’approprier une réforme d’ampleur ; il faut savoir en tirer parti pour, par exemple, promouvoir une saine émulation entre police et gendarmerie, mutualiser les compétences, encourager les partages d’expérience. Le regard extérieur du Parlement est là pour y aider.

CHAPITRE PREMIER

L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉ : LES TÂTONNEMENTS D’UN PREMIER EXERCICE EN MODE LOLF
I.− L’EXÉCUTION 2005, DERNIER EXERCICE RÉGI PAR L’ORDONNANCE ORGANIQUE DE 1959

A.− L’IMPACT DU PLAN « BANLIEUES » VISIBLE DANS LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS DE LA POLICE EN 2005

Les crédits de paiement ouverts en gestion 2005 sur l’agrégat Police se sont élevés à 6.135,1 millions d’euros, en augmentation de 4,8 % par rapport aux crédits ouverts en 2004.

Le tableau suivant retrace les principaux éléments de cette exécution :

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA POLICE EN 2005

(en millions d’euros)

 

Loi de finances

initiale

Reports

Fonds de concours

Transferts, virements,

répartitions

Décret davance

Annulations

Total des crédits ouverts

Dépenses

Taux de consomm.

Titre III :

Moyens des services

– personnel

– fonctionnement

4.876,49

693,12

77,35

9

52,7

– 2,83

4,17

– 1,5

– 18,97

4.927,32

766,43

4.907,29

723,09

99,6 %

94,3 %

Total dépenses ordinaires

5.569,61

77,35

9

49,87

4,17

– 20,47

5.693,75

5.630,38

98,9 %

Titre V : Investissements exécutés par l’État (CP)

285,23

20,43

5,21

– 1,44

 

– 34,79

389,58

258,43

66,3 %

Titre VI : Subventions d’investissement accordées par l’État (CP)

21,72

5,39

 

– 1,46

 

– 6,37

52,56

18,31

34,8 %

Total dépenses en capital (CP)

306,95

25,82

5,21

– 2,9

 

– 41,16

442,14

276,74

62,6 %

Total général

5.876,56

103,17

14,21

46,97

4,17

– 61,63

6.135,89

5.907,12

96,3 %

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

Pour une ultime fois, le chapitre 34-41 − Police nationale. Moyens de fonctionnement mérite quelques développements particuliers. Ce chapitre a bénéficié de reports de 2004 à hauteur de 60 millions d’euros et d’un abondement en loi de finances rectificative de 11,7 millions d’euros.

Les crédits de la police ont connu trois épisodes de régulation budgétaire au printemps et à l’été 2005 puis une sortie de régulation à l’automne :

− en avril, le gel pesant sur les moyens de fonctionnement et d’équipement de la police s’est établi à 24 millions d’euros et 3 millions d’euros d’annulations tandis que les reports de crédits de 2004 étaient été dégelés ;

− en juillet est intervenu un gel supplémentaire de 13 millions d’euros, portant le total des crédits gelés à 37 millions d’euros, pesant principalement sur les dépenses de l’administration centrale et non sur les budgets globalisés des services, sollicités à moins de 1 %. En revanche, les lignes non globalisées (frais de mission, frais de transport, téléphone, dépenses informatiques) ont été révisées à la baisse ;

− le dégel est intervenu en plusieurs phases, avec un premier dégel tant à l’engagement qu’au paiement fin septembre 2005 à hauteur de 8 millions d’euros, un deuxième dégel limité à l’engagement fin octobre 2005 à hauteur de 9 millions d’euros, puis un dégel partiel au mandatement lié aux violences urbaines de novembre 2005 a réduit le montant du gel au paiement de 29 millions d’euros à 18,3 millions d’euros.

Ce gel résiduel a fait l’objet d’un « contrat de gestion » avec le ministère des Finances, et sur le plan interne entre la direction de l’administration de la police nationale (DAPN) et certains services : le SGAP de Versailles pour 1,5 million d’euros, la DST pour 4,1 millions d’euros, la direction de la formation de la police pour 3 millions d’euros et la DAPN elle-même pour 9,7 millions d’euros, essentiellement sur les dépenses relatives aux reconduites aux frontières et à la logistique.

De tels reports de charge entraînent pour les services concernés un retard dans l’exécution de certains programmes, le renouvellement informatique par exemple, et une dégradation de leur fonctionnement (concernant l’entretien de l’infrastructure), ainsi que, pour l’administration centrale, des retards dans le paiement des fournisseurs. Les principaux créanciers concernés sont Carlson Wagon lits en ce qui concerne les frais de reconduites aux frontières et ceux correspondant aux marchés de décryptage, les frais de traitement de signaux pour la DST, les dépenses d’habillement sur marchés pour les dépenses de logistique et les dépenses de formation continue.

Concernant les dépenses de personnel, hors celles du chapitre expérimental 39-02, les mouvements les plus importants concernent d’une part le chapitre 31-41 et plus précisément l’article 10 (rémunérations principales des personnels actifs) et le chapitre 31-42 et plus précisément l’article 10 (indemnités et allocations diverses des personnels actifs) qui ont vu leurs dotations inscrites au projet de loi de finances pour 2006 augmenter respectivement de 26,7 millions d’euros et 24,3 millions d’euros. Ces mouvements s’expliquent principalement par la valeur moyenne du point d’indice de l’année 2005 supérieure de l’ordre de 0,85 % à celle retenue pour l’élaboration du budget et par la revalorisation des indices de rémunérations des bas de grilles de la fonction publique.

De manière générale, l’exécution des dépenses de rémunérations et charges sociales de l’agrégat Police nationale fait apparaître un taux de consommation de 99,6 % par rapport aux crédits ouverts, le total général tous crédits de paiement confondus s’établissant à 96,3 %.

B.– UN TAUX DE CONSOMMATION DE 92 % POUR LA GENDARMERIE

Le tableau suivant retrace l’exécution des crédits de l’agrégat Gendarmerie en 2005 :

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA GENDARMERIE EN 2005

(en millions d’euros)

   

Mouvements de crédits intervenus en cours d’année

       

Nature des crédits

Crédits initiaux (LFI 2005)

Reports 04/05

ASR (modif.)

Fonds de concours

Transferts

Crédits

interministériels

Décret de virement

Décret d’avance

Total hors LFI

Total des crédits ouverts

Dépenses

Taux de consom-

mation

(en  %)

Solde au 31/12

Rémunérations et charges soc.

3.167,6

0,02

25,6

0

0

17,7

9,7

0

53

3.220,6

2.945,5

91,5

274,5

Fonctionnement

745,8

1,9

0

2,7

0,01

0,6

– 55,3

52,5

2,5

748,3

738,9

98,7

9,4

Maintien de l’ordre

53,8

4,7

0

0

0

0

0

0,5

5,2

59

56,2

95,1

2,9

Sous-total titre III

4.025,8

9,6

28,3

2,7

0,01

18,3

– 48,2

59,3

70

4.095,8

3.806,6

92,9

288,7

Sous-total Titre V

449,02

96,1

3,6

2,4

– 0,1

0

0

– 22,3

79,6

528,7

449

84,9

79,7

Sous-total Titre VI

10

0,8

0

0

0

0

0

0

0,8

10,8

10,8

100

0

Sous-total Titres V et VI

459

96,8

3,6

2,4

– 0,1

0

0

– 22,3

80,4

539,5

459,8

85,2

79,7

TOTAL

4.484,8

106,4

31,9

5,1

– 0,09

18,3

– 48,2

37

150,4

4.635,3

4.266,4

92

368,4

Source : direction générale de la Gendarmerie nationale.

Trois mouvements principaux sont intervenus en gestion 2005 :

− le décret de virement du 19 avril a annulé 55,3 millions d’euros sur le chapitre 34-06 pour couvrir une partie des insuffisances de crédits de rémunérations militaires ;

− le décret d’avance du 26 septembre a ouvert 52,5 millions d’euros, toujours sur le chapitre 34-06, et 500.000 euros sur le chapitre 34-07 ;

− le décret d’annulation du même jour a porté pour 22,3 millions d’euros de crédits de paiement sur le titre V de la gendarmerie, en gage du décret d’avance pris en faveur du titre III.

Les mises en réserve décidées par le ministère des Finances le 10 février 2005 se sont concrétisées par un gel de 100 millions d’euros sur le titre III de la Défense, dont 25 millions d’euros affectant la gendarmerie. Le 15 juillet a été décidée une mesure de réserve supplémentaire de 125 millions d’euros sur le titre III, dont 25 millions d’euros concernant la gendarmerie. Ce gel supplémentaire a été levé le 16 août 2005. Enfin, le 28 octobre, le ministère des Finances a autorisé le dégel partiel de la première mise en réserve à hauteur de 75 millions d’euros. Tous les crédits de fonctionnement de la gendarmerie ont été rendus disponibles à cette occasion.

Les crédits sans emploi fin 2005 étaient concentrés sur titre V. Ils résultaient de la norme de dépense appliquée par le Gouvernement au budget d’équipement du ministère de la Défense.

II.– L’EXÉCUTION 2006, PREMIER EXERCICE EN MODE LOLF
A.− LA POLICE PILOTE 13 BUDGETS OPÉRATIONNELS DE PROGRAMME

1.− L’imputation des 36,1 millions d’euros de reports de 2005

Votre Rapporteur spécial a souhaité connaître, à l’occasion du basculement de la gestion « en mode LOLF », le détail de la gestion des 36,1 millions d’euros de reports de crédits de l’exercice 2005 sur l’exercice 2006.

Les arrêtés de reports de crédits du 28 mars 2006 ont réparti les crédits reportés par programme. Les montants reportés, conformément à l’article 15 de la LOLF, ont été plafonnés, pour les anciens chapitres relevant du programme Police nationale, à 3 % des crédits de paiement du chapitre.

Pour l’ancien chapitre 34-41, ce montant correspondait à celui du montant des crédits gelés en fin d’année 2005, qui avait été réparti fin 2005 entre les services, en fonction des difficultés de paiement. Les reports ont donc été attribués aux services au prorata de la répartition du gel de l’année 2005. Pour l’ancien chapitre 39-02 d’expérimentation de la LOLF, les crédits reportés correspondaient à l’intégralité des crédits non payés sur le chapitre, qui relevaient du budget des CRS. Enfin, pour les anciens chapitres partagés entre plusieurs programmes (systèmes d’information et de communication, immobilier) les crédits reportés ont été répartis entre programmes, après négociation menée avec la direction des affaires financières du ministère, au prorata des charges à payer.

La répartition par gestionnaire et par budget opérationnel de programme (BOP) a abouti à imputer, notamment, 29,3 millions d’euros (soit 81,3 % du toal) sur le BOP Commandement et soutien, 4,1 millions d’euros sur le BOP Renseignement et 1,4 million d’euros sur le BOP Sécurité, paix et ordre publics (à destination des CRS).

2.− La lente consommation des crédits

a) Hors titre 2, le taux de consommation au 30 juin est faible

Les crédits votés en loi de finances pour 2006 hors titre 2 s’établissaient à 1.724, 4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1.112 millions d’euros en crédits de paiement.

Au 30 juin 2006, avaient été ouverts 1.762,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1.159,2 millions d’euros en crédits de paiement, sous l’effet des principaux mouvements suivants :

− un décret de transfert (1) de 2,2 millions d’euros diminuant les crédits du programme pour solder les arriérés du groupement interministériel de contrôle, au titre des interceptions de sécurité effectuées par les opérateurs de téléphonie mobile ;

− des reports de 36,1 millions d’euros en crédits de paiement ;

− des rattachements de fonds de concours pour 5,5 millions d’euros ;

− un mouvement de fongibilité asymétrique de 10 millions d’euros.

À la même date, les gels représentaient 77 millions d’euros en autorisations d’engagement et 46,4 millions d’euros en crédits de paiement, soit un total disponible de 1.685,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1.112,7 millions d’euros en crédits de paiement.

Toujours au 30 juin, le montant des autorisations d’engagement affectées était de 857,6 millions d’euros et celui des autorisations d’engagement consommées, de 496,1 millions d’euros. Les crédits de paiement consommés s’élevaient à 344,5 millions d’euros, soit un taux de consommation global de 29,72 % à mi-année. Ce taux plus faible que les années antérieures s’explique par les difficultés rencontrées par tous les ministères dans le démarrage de la gestion 2006. Pour autant, la consommation affichée est à ce stade minorée et/ou approximative en raison du retard intervenu dans le déploiement des systèmes d’information permettant le suivi de la dépense.

La DAPN dispose toutefois d’une information fiable et détaillée des consommations centrales des BOP nationaux grâce aux restitutions émanant du système d’information ACCORD. De même, elle dispose quasiment en temps réel des consommations observées sur les BOP zonaux à partir des informations du logiciel de gestion GIBUS. En revanche, pour les secteurs de dépenses non couverts par GIBUS (immobilier, action sociale, systèmes d’information et de communication, fonctionnement des centres de rétention administrative délégués aux préfectures) les remontées d’information sont effectuées au moyen de tableaux de bord qui ne sont pas établis en temps réel et ne donnent pas une image fidèle et actualisée de la consommation locale.

De même, l’implantation tardive dans les services de police centraux de l’outil GIBUS pour permettre aux services concernés de disposer du suivi consolidé des crédits centraux et locaux sur une même base ne permet pas de suivre dans l’immédiat, pour les BOP nationaux, les éléments de gestion consolidée.

Dès lors, la DAPN n’a pas d’informations exhaustives sur les consommations par article d’exécution. Néanmoins, les dispositions de la charte de gestion visant à associer à chaque direction d’administration centrale un article d’exécution permettent d’approcher la réalité des consommations par article.

b) La ventilation des crédits de titre 2 sera effectuée ex post

Au 31 juillet 2006, la consommation des crédits de titre 2 s’élevait à 3.922,3 millions d’euros, répartis de la manière suivante :

CONSOMMATION DES CRÉDITS DE PRSONNEL AU 31 JUILLET 2006

(en millions d’euros)

ACTION

Libellé

Montant de la dépense

En % du total

1

Ordre public et protection de la souveraineté

187,57

4,78 %

2

Sécurité et paix publiques

16,43

0,42 %

3

Sécurité routière

0

0

4

Police des étrangers et sûreté des transports internationaux

217,42

5,54 %

5

Police judiciaire et concours à la justice

155,53

3,97 %

6

Commandement, ressources humaines et logistique

365,92

9,33 %

Article 99

Dépenses à ventiler entre les actions

2.979,38

75,96 %

Total

 

3.922,25

100 %

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

Cette restitution résulte de l’agrégation des états fournis mensuellement par les services gestionnaires de paie déconcentrés (les secrétariats généraux pour l’administration de la police [SGAP] et les services administratifs et techniques de police [SATP] outre-mer), ainsi que par les services gestionnaires de paie d’administration centrale, relevant soit de la direction générale de la police nationale, soit du secrétariat général.

L’importance relative des dépenses à ventiler sur plusieurs actions) s’explique par le fait que les agents relevant principalement des services actifs de la direction centrale de la sécurité publique, de la direction centrale des CRS et de la préfecture de police (direction de police urbaine de proximité) exercent des missions concourrant aux actions 1, 2, 3, 4 et 5.

Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2006, qui sera établi au printemps prochain, présentera une répartition de l’exécution de la masse salariale dans laquelle toutes les dépenses seront ventilées entre les seules actions 1 à 6, au prorata des temps réels d’activité mesurés grâce à la main courante informatisée.

3.− Les difficultés du suivi en mode LOLF
Les difficultés de suivi de la consommation des crédits résultent principalement de la fusion de nombreuses lignes d’exécution budgétaire existant en 2005 (paragraphes d’exécution) à l’intérieur d’un compte d’exécution unique en 2006. De même, la totalité des services gestionnaires de paie déconcentrés (SGAP et SATP) assurent cette fonction tant pour les agents relevant de la direction générale de la police nationale que pour ceux relevant des services du secrétariat général. Il s’ensuit à ce stade une impossibilité de suivre de manière individuelle l’évolution de la masse salariale des agents selon leur direction de gestion.

B.− LA GENDARMERIE GÈRE UN BOP UNIQUE

1.− La gestion des 79,7 millions d’euros de reports de crédits

Le montant des reports de crédits de la gestion 2005 sur 2006 au titre du fonctionnement hors loi de programmation militaire était de 13,6 millions d’euros. Pour les crédits correspondant à la loi de programmation militaire 2003-2008, il s’est élevé à 79,7 millions d’euros en crédits de paiement. La répartition de ces crédits par opération budgétaire fait apparaître, par exemple, 19,4 millions d’euros au titre de l’armement, des munitions et des équipements d’optique, 14,8 millions d’euros de matériel électronique, téléphonique et technique, 10,9 millions d’euros pour le couchage et l’ameublement, 6 millions d’euros pour l’habillement, 9,5 millions d’euros pour divers aspects du fonctionnement du réseau de transmission RUBIS, ou encore 3,9 millions d’euros pour le maintien en condition opérationnelle des moyens aériens.

2.− Une consommation différenciée selon le type de dépenses

a) Les dépenses de personnel et de fonctionnement hors loi de programmation militaire (LPM)

Le tableau suivant détaille la consommation des crédits ouverts au titre de la gestion 2006 par action. Les données sont extraites de l’infocentre INDIA-LOLF. La gendarmerie, n’ayant qu’un seul BOP, ne rencontre aucune difficulté pour assurer le suivi de la consommation :

CONSOMMATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME GENDARMERIE NATIONALE

AU 30 JUIN 2006

(en millions d’euros)

 

Action

AE disponibles

LFI 2006

Engagées au 30/06/2006

Consommation CP au 30/06/2006

Taux de consommation des CP

Personnel

99

5.844,5

3.453,2

2.760,1

47,23 %

Fonctionnement hors LPM

04

856

610,1

477,7

55,8 %

TOTAL

6.700,6

4.063,3

3.237,8

48,32%

Source : direction générale de la Gendarmerie nationale.

Les rémunérations et charges sociales au 30 juin sont imputées sur un « article 99 » et seront ventilées par action en fin de gestion (cf. infra). Par ailleurs, elles comprennent 600.000 euros versés aux personnels de la gendarmerie employés au profit du service de maintenance aéronautique (SMA). Ces dépenses ont vocation à être finalement supportées par le compte de commerce SMA et remboursées au programme Gendarmerie nationale.

b) Les dépenses de fonctionnement et d’investissement dans le cadre de la LPM

Les dépenses d’investissement effectuées au 30 juin 2006 sont présentées dans les tableaux qui suivent. Les dépenses relatives à l’immobilier domanial sont suivies par le service d’infrastructure de la défense et celles afférentes au maintien en condition des aéronefs le sont par la SIMMAD (2), ces deux organismes intervenant en tant que services gestionnaires pour le compte du programme Gendarmerie nationale. En pratique, cela ne pose pas de difficultés.

DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET D’INVESTISSEMENT EN DU PROGRAMME GENDARMERIE NATIONALE AU 30 JUIN 2006

Autorisations d’engagement

(en millions d’euros)

Titre

Reports AE

LFI 2006

Ressource AE à l’engagement comptable

Consommation AE (engagements comptables)

Taux de consommation

Total titre 3

9,05

60,36

69,41

23,14

33,33 %

Total titre 5

125,91

598,55

724,46

167,57

23,13 %

Total titre 6

0

20,65

20,65

7

33,88 %

Total pour le programme

134,96

679,55

814,51

197,7

24,27 %

Crédits de paiement

Titre

Reports CP

LFI 2006

Ressource CP à l’engagement comptable

Consommation CP (engagements comptables)

Taux de consommation

Total titre 3

29,92

72,43

102,35

44,23

43,22 %

Total titre 5

49,82

464,64

514,46

142,41

27,68 %

Total titre 6

0,002

13,01

13,01

4,21

32,37 %

Total pour le programme

79,74

550,08

629,82

190,86

30,3 %

Source : direction générale de la Gendarmerie nationale.

c) La régulation budgétaire

Au titre 2, une mise en réserve de 5,85 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement a été opérée dès le début de la gestion 2006. Au titre 3 hors loi de programmation militaire, la mise en réserve a porté sur 38,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 18 millions d’euros de crédits de paiement.

Pour ce qui concerne les crédits d’investissement de « l’agrégat LPM », le montant mis en réserve en début de gestion 2006 s’élevait à 40 millions d’euros en autorisations d’engagement et 53,1 millions d’euros en crédits de paiement. Une partie de ces crédits (3,73 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement) a d’ores et déjà été utilisée pour couvrir des besoins intervenus en cours d’année, comme suit :

− la contribution au dispositif gouvernemental de lutte contre la grippe aviaire et le chikungunya : pour 2,1 millions d’euros ;

− la contribution au paiement de l’amende européenne liée à la réglementation dite « poisson sous taille » : pour 1,13 million d’euros ;

− la contribution à la couverture du décret d’avance au profit du programme Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale : pour 500.000 euros.

La programmation budgétaire initiale et le document prévisionnel de gestion ont été présentés à partir d’hypothèses qui impliquaient la mise à la disposition du programme de cette réserve en cours de gestion. Le 3 octobre 2006, il a été procédé à sa levée intégrale.

3.− En mode LOLF, un suivi allégé

De même qu’elle n’entend pas revenir, du moins à court terme, sur l’existence de son BOP unique, la gendarmerie argue de la polyvalence de ses unités pour justifier que les dépenses exécutées ne puissent être imputées a priori sur l’une des actions de son programme. Cette imputation s’effectue donc de façon uniforme :

− sur l’action de soutien du programme pour les dépenses de fonctionnement et d’investissement ;

− sur « l’article 99 » pour les dépenses de personnel.

C’est a posteriori que le coût complet de chaque action est ensuite restitué, par une ventilation analytique qui s’appuie sur l’activité réelle des personnels et des unités, mesurée par les outils informatiques de suivi de l’activité.

La gendarmerie fait valoir que ce dispositif, validé par le comité interministériel d’audit des programmes, présente l’avantage de la simplicité, de la fiabilité − le suivi de l’activité étant entièrement informatisé − et de la stabilité dans le temps, puisque l’analyse des coûts est insensible aux évolutions de la nomenclature budgétaire, à découpage par actions constant. Mais dès lors, cette nomenclature ne risque-t-elle pas de demeurer virtuelle ? Il faudra vraisemblablement attendre la consolidation des applications comptables en cours de déploiement et la restitution des premiers rapports annuels de performances pour en juger.

CHAPITRE II

VERS L’ACHÈVEMENT DE LA LOPSI : CINQ ANNÉES DE MOYENS SUPPLÉMENTAIRES AU SERVICE DE LA SÉCURITÉ DES FRANÇAIS

À l’heure des bilans de législature, il n’est pas excessif de dire que les crédits consacrés à la sécurité intérieure sont de ceux pour lesquels l’exercice est le plus pertinent, du fait de la réalisation, calée sur la même période, de la LOPSI (3). C’est l’honneur de l’Assemblée nationale que d’avoir consacré une large part de l’été 2002 à discuter et voter cette loi, et de la voir aujourd’hui respectée de façon exemplaire – non pas seulement sous l’angle des moyens nouveaux, considérables, mais également sous l’angle des résultats obtenus avec de tels moyens. Au premier rang desquels le recul massif de la délinquance.

Le détail de l’exécution de la LOPSI révèle de nombreux engagements tenus, mais aussi une regrettable faiblesse : l’équipement immobilier (4).

I.– LE BILAN GLOBAL DE LA PROGRAMMATION EST TRÈS SATISFAISANT, MOYENNANT QUELQUES NUANCES

A.– LA POLICE A BÉNÉFICIÉ D’UN DÉBUT DE RÉALISATION DYNAMIQUE

Pour la police nationale, la LOPSI prévoyait, sur la période 2003-2007, la création de 6.500 emplois. Elle programmait également 1.180 millions d’euros supplémentaires en crédits de fonctionnement et d’équipement, ainsi que 1.570 millions d’euros pour les emplois et les mesures catégorielles.

Il faudra attendre la dernière version du rapport d’exécution de la LOPSI que transmet, chaque année, le Gouvernement au Parlement (5), pour connaître dans le détail les résultats de l’application de l’ensemble de la loi. Entre-temps, il est possible de retracer les créations d’emploi effectuées et celles prévues pour 2007 dans le tableau suivant :

CRÉATIONS D’EMPLOIS DANS LA POLICE EN APPLICATION DE LA LOPSI

Emplois créés

(ETP)

Objectif initial

2003

2004

2005

2006

2007 (prév.)

Total

Taux de réalisation

Actifs

 

900

750

500

1.200

850

4.200

 

Administratifs

 

1.000

250

500

100

150

2.000

 

Total

6.500

1.900

1.000

1.000

1.300

1.000

6.200

95,4 %

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

Comme le souligne le rapport précité relatif à l’exécution de la LOPSI, le constat du respect de l’échéancier « ne vaut que si l’on fait abstraction des adjoints de sécurité (ADS). La baisse de ces « emplois sur crédits » [est] aujourd’hui enrayée, notamment grâce à la création fin 2005 de 2.000 ADS supplémentaires ».

Votre Rapporteur spécial précise cependant que les 2.000 emplois d’adjoints de sécurité supplémentaires recrutés en 2006 en contrat d’accompagnement dans l’emploi après les violences urbaines de novembre 2005 seront consolidés dans le plafond d’emplois. Par ailleurs, il convient de rappeler que les ADS ne sont pas à mettre tout à fait sur le même plan que les fonctionnaires de police, de par leurs qualifications et l’étendue de leurs missions.

L’évolution de l’ensemble des crédits est inscrite dans le tableau suivant, qui recense les crédits supplémentaires ouverts chaque année en sus de la consolidation des moyens ouverts les années précédentes, ainsi que le total obtenu :

ÉCHÉANCIER D’EXÉCUTION DE LA LOPSI POUR LA POLICE

(en millions d’euros)

1. PERSONNEL

Prévision LOPSI

(2003-2007)

LFI 2003

Réalisé 2003

Mesures nouvelles LFI 2004

Réalisé 2004

Mesures nouvelles LFI 2005

Réalisé 2005

Mesures nouvelles LFI 2006

Mesures nouvelles PLF 2007

Total LFI

Solde sur LFI

Total réalisé

Total des crédits

1.570

161

162

56,7

59,7

52,4

54

133

57,5

1.512,5

57,5

1.534,7

1/ Emplois créés

 

51

51

29,8

29,8

9,9

9,9

58,9

13,9

535,6

 

535,6

2/ Mesures catégorielles

 

8,9

8,8

26,9

29,1

39,5

41,1

71,1

43,6

961,9

 

981

3/ Mesures indemnitaires/ ARTT

 

101,1

102,3

 

4/ Réserve civile

     

0

0,8

3

3

3

0

15

 

18,1

2. FONCTIONNEMENT

ET ÉQUIPEMENT

                       

Fonctionnement courant
(ex-chapitre 34-41)

437

42,5

69,9

76,6

95,5

105,4

150,9

142,75

 

367,3

 

459,1

Action sociale (ex-chapitre 33-92)

5

1,5

1

1,3

– 2,1

1,8

1,8

2,6

 

7,2

 

3,3

Informatique (ex-chapitre 34-82)

4

1

– 1,5

17,3

14,5

26,5

13,2

17,5

 

62,3

 

43,7

Total des équipements

446

45

69,3

95,2

107,9

133,6

165,8

162,85

 

436,8

9,2

506,1

3. INVESTISSEMENT

                       

Total AP / AE

1.120

120

24,6

98,4

37,4

100,9

54

53,6

 

372,9

747,2

ns

Total CP

734

95

116,8

113,7

119,2

153,9

123,7

124,6

 

484,3

249,7

ns

Total CP fonctionnement et équipement

1.180

140

186,1

208,9

227,1

287,5

289,5

287,45

 

921,1

258,9

ns

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

Manifestement, la LOPSI a été largement respectée, voire dépassée sur certains postes, pour la police nationale, s’agissant des crédits de personnel ainsi que des moyens de fonctionnement et d’équipement (voir infra chapitre VII les développements de votre Rapporteur spécial sur ces questions). En revanche, et même si le calcul d’un « total réalisé » n’est pas encore pertinent en la matière compte tenu des effets retard des programmes en cours, l’investissement ne mérite pas le même satisfecit, qui tient cependant pour une large part à la situation de départ, avant intervention de la LOPSI, très dégradée.

La clef de cette programmation réussie aura sans doute été le démarrage ambitieux de sa réalisation, ce qui a été moins vrai pour la gendarmerie. Le rapport d’exécution l’exprime très clairement en ces termes :

« Pour la police nationale, les crédits votés et exécutés en 2003 et 2004 ont permis de respecter les dispositions de la LOPSI ».

B.– LE RATTRAPAGE EFFECTUÉ EN FAVEUR DE LA GENDARMERIE N’EST PAS TOTALEMENT ACHEVÉ

« Pour la gendarmerie nationale, les crédits votés et exécutés en 2003 et 2004 n’ont pas permis de respecter les dispositions de la LOPSI. Le retard pris nécessitait donc un effort particulier sur 2005 et 2006. ». À partir de ce socle, 2005 et 2006 ont permis à la police de poursuivre sur sa lancée vers un respect quasi intégral, tandis que pour la gendarmerie ces deux années n’ont pas suffi à résorber le retard pris.

1.– La LOPSI sera réalisée avec retard

Le tableau suivant détaille la réalisation de la LOPSI pour la gendarmerie nationale :

ÉCHÉANCIER D’EXÉCUTION DE LA LOPSI POUR LA GENDARMERIE

(en millions d’euros)

 

LOPSI

2003-2007

Mesures 2003-2006

Impact des mesures 2003 à 2006 jusqu’en 2007

PLF 2007

Total 2007

Reste à ouvrir

Personnel militaire (en emplois)

7.000

5.100

 

950

6.050

950

13,6 %

Rémunérations et charges sociales et fonctionnement

1.830

 

1.688

72

(titre 2)

1.767

63

3,5 %

6,1

(titre 3)

Investissement

 

 

 

 

 

 

 

– AP ou AE

1.181

643

643

210

853

328

27,8 %

– CP

1.033

494

494

210

704

329

31,9 %

Total (CP)

2.863

 

 

288

2.471

392

13,7 %

Source : ministère de la Défense et direction générale de la Gendarmerie nationale.

S’agissant en particulier des emplois programmés, le tableau suivant compare l’échéancier théorique et sa réalisation :

CRÉATIONS D’EMPLOIS DANS LA GENDARMERIE AU TITRE DE LA LOPSI

 

2003

2004

2005

2006

2007

Reste à créer

Effectifs initialement programmés

1.200

1.200

1.400

1.600

1.600

0

Effectifs créés

1.200

1.200

700

2.000

950

950

Source : direction générale de la Gendarmerie nationale.

En raison de la pratique, devenue habituelle depuis 2004, de création des emplois à mi-année, le présent projet de loi de finances comporte la consolidation des 2.000 créations de 2006, ce qui représente 1.000 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires, ainsi que la création de 950 emplois supplémentaires – eux aussi financés en demi-année, soit 475 ETP.

2.– la LPM et la LOPSI se complètent dans le domaine de l’investissement

Pour les crédits d’investissement, l’enveloppe de crédits de paiement attribuée à la gendarmerie dans le cadre de la LOPSI, de 1.020 millions d’euros en valeur 2002, soit 1.033 millions d’euros en valeur 2003, s’ajoute aux crédits prévus par la seule loi de programmation militaire (LPM). Cette enveloppe permet de rétablir des capacités opérationnelles qui n’avaient pas pu être prises en compte lors des travaux initiaux d’élaboration de la LPM. Elle permet également de développer des capacités dont le besoin est apparu après l’élaboration de cette LPM. Elle permet enfin de lancer un vaste programme de rénovation de l’immobilier, qui représente à lui seul 44 % de la dotation en crédits de paiement de la LOPSI, soit 450 millions d’euros, et d’équiper les 7.000 personnels dont la création est inscrite dans la LOPSI.

Si l’annuité 2003 (93 millions d’euros) a été conforme à la programmation initialement établie, les dotations des lois de finances initiales de 2004 (93 millions d’euros) et de 2005 (120 millions d’euros) ont conduit la gendarmerie à réviser le rythme de réalisation de certains investissements. En forte augmentation, les dotations en loi de finances pour 2006 (200 millions d’euros) et dans le présent projet de loi de finances (220 millions d’euros) permettent de lancer en 2006 les gros programmes d’informatique et de télécommunication et d’engager en 2007 le renouvellement des véhicules blindés.

Les programmes d’équipement des personnels et des unités relatifs à la sécurité des personnels et à leurs capacités opérationnelles immédiates (gilets pare-balles à port discret, nouveau pistolet automatique, nouvelle tenue, communauté de brigades) sont quasiment réalisés selon le rythme initialement prévu lors des travaux de programmation.

Le tableau suivant détaille l’échéancier de la LPM pour la gendarmerie.

CRÉDITS PLF 2007 ET RESTE À OUVRIR POUR LA GENDARMERIE SUR L’AGRÉGAT LPM

(en millions d’euros de 2003)

 

LPM

2003-2008

LFI 2003

LFI 2004

LFI 2005

LFI 2006

PLF 2007

Reste
à ouvrir

Investissement

– AP ou AE

– CP

2.049,91

2.057,89

335,35

317,09

406,83

335,26

276,67

318,74

376,1

321,65

309,7

309,06

345,77

456,34

Subventions d’investissement

– AP ou AE

– CP

1.102
86,11

10

11,11

9,83

9,83

19,67

9,69

19,7

12,41

18,77

19,41

24,04

23,66

Total

– AP ou AE

– CP

2.151,91

2.144

345,35

328,2

416,67

345,09

296,33

328,43

395,81

334,05

328,47

328,47

369,81

480,01

Note : les LFI 2004 et 2005 ont été converties en millions d’euros de 2003 sur la base d’une évolution du taux de l’indice des prix à la consommation hors tabac de 1,5 % entre 2003 et 2004, 1,5% entre 2004 et 2005 et 1,7 entre 2005 et 2006. Le PLF 2007 a été converti selon les mêmes principes, avec un indice de 1,7 % pour la conversion de 2007 à 2006.

Source : direction générale de la Gendarmerie nationale.

Votre Rapporteur spécial note avec satisfaction que l’imputation de ces crédits ne pose plus le problème visible l’an dernier dans le projet de loi de finances sur lequel s’était engagée la discussion à l’Assemblée nationale. En effet, l’agrégat Gendarmerie de 2005 n’était pas repris à périmètre constant par le programme Gendarmerie nationale, s’agissant des crédits de l’ancien titre V
– désormais répartis entre les titres 3 et 5 selon la nomenclature de la LOLF – consacrés à l’immobilier et à l’informatique de gestion (laquelle se distingue de l’informatique dite opérationnelle).

C.– LA GESTION EN MODE LOLF RÉCLAME UN SURCROÎT D’ATTENTION CONCERNANT L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS

Du fait de la modification de la nomenclature budgétaire, mais aussi de la substitution des ETPT aux emplois budgétaires, la LOLF rend moins aisé le suivi de l’exécution de la LOPSI, notamment pour les crédits de personnel et les effectifs réalisés, sans pour autant le rendre impossible.

1.– Les questions de périmètre et de « philosophie »

La pleine entrée en vigueur de la LOLF au 1er janvier dernier a marqué une certaine solution de continuité dans l’exécution de la LOPSI, liée au fait que les programmes Police nationale et Gendarmerie nationale ne sont pas exactement superposables aux anciens agrégats « Police nationale » et « Gendarmerie nationale ». Ils sont, d’une part, plus volumineux financièrement
– essentiellement à cause de l’intégration des pensions, soit environ 4,24 milliards d’euros en 2007 pour un total de crédits de la mission de 15,68 milliards d’euros – et, d’autre part, des opérations de soustraction et d’addition sont opérées entre agrégats.

L’an dernier, les critiques émises par votre Rapporteur spécial, et partagées par d’autres – la MILOLF en particulier –, sur l’incohérence du caractère incomplet du programme Gendarmerie nationale, ont fini par aboutir à un amendement gouvernemental rétablissant la logique du coût complet, en transférant quelque 600 millions d’euros de la mission Défense vers la mission Sécurité.

Mais surtout, la LOPSI repose sur la logique des services votés et des mesures nouvelles contenues dans l’ordonnance organique de 1959, le socle de la ressource des services étant la loi de finances initiale pour 2002, la programmation prévoyant, chaque année, des mesures nouvelles consolidées dans le socle de l’année suivante. Au moins sur le plan théorique, la justification au premier euro (JPE) prévue par la LOLF vient déroger à cette conception.

Enfin, le contenu des titres de l’ordonnance de 1959 ne recouvre pas celui des titres de la LOLF. Ainsi, les dépenses de personnel passent du titre III (ordonnance de 1959) aux titres II, III et VI (LOLF). Les catégories de coûts de fonctionnement restent les mêmes dans le titre III (ordonnance de 1959 ou LOLF). Les dépenses d’investissement (titre V et VI de l’ordonnance de 1959) sont ventilées entre les titres II, III, V et VI de la LOLF.

Ces considérations techniques ne sont pas cependant de nature à empêcher le suivi de la réalisation de la LOPSI depuis 2002.

2.– Des emplois budgétaires aux ETPT

Les effectifs budgétaires de l’ordonnance de 1959 figurant dans des annexes budgétaires ont été remplacés par des plafonds ministériels d’autorisation des emplois rémunérés par l’État inscrits dans la loi de finances initiale. Ces plafonds sont construits sur des équivalents temps plein travaillé (ETPT). Là encore, le suivi des effectifs est néanmoins possible ; la continuité peut être retracée comme suit :

SUIVI DES EFFECTIFS DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALE (2003-2007)

 

2002

2003

2004

2005

2005

2006

2007

 

Emplois budgétaires

Emplois budgétaires

Emplois budgétaires

Emplois budgétaires

ETPT estimés

ETPT plafond

ETPT PLF

Police

148.257 (1)

146.848

146.507

146.759

147.028

147.588

149.965

Gendarmerie

98.088

99.324

100.491

100.868

100.025

100.691

102.101

(1) Ce chiffre est à considérer avec prudence ; il est probablement surévalué du fait de la prise en compte des ADS.

Source : d’après le rapport d’exécution de la LOPSI pour 2005.

3.− L’évolution des effectifs réels

a) Les personnels de la police nationale

Entre le 1er janvier 2002 et le 1er octobre 2006, les corps actifs de la police ont connu une augmentation de 4.045 fonctionnaires, résultat d’un accroissement de 6.626 du nombre des fonctionnaires du corps de maîtrise et d’application et de la baisse de 2.385 et de 196 des deux corps supérieurs, respectivement le corps de commandement et d’encadrement et le corps de conception et de direction.

Au 1er octobre 2006, les effectifs réels déclarés au titre du personnel administratif et technique de la police nationale sont de 15.904 contre 13.060 au 1er janvier 2002, soit une augmentation de 2.844 sur la période. Compte tenu des transformations d’emplois d’actifs en emplois administratifs réalisées au titre de la réforme des corps et carrières, les effectifs réels de fonctionnaires administratifs ont donc progressé au-delà de ce que prévoyait la LOPSI. Le tableau suivant recense cette forte progression globale :

ÉVOLUTION DE L’ENSEMBLE DES EFFECTIFS RÉELS DE LA POLICE NATIONALE (au 1er janvier)

 

2002

2003

2004

2005

2006

1er octobre 2006

Évolution

en %

Hauts fonctionnaires

90

85

101

112

116

130

+ 40

44,4 %

Commissaires

1.955

1.955

1.898

1.795

1.760

1.719

– 236

– 12,1 %

Officiers

15.445

15.150

14.832

14.310

13.606

13.060

– 2.385

– 15,4 %

Gradés et gardiens

98.266

100.543

101.845

102.560

103.910

104.892

+ 6.626

6,7 %

Sous-total actifs

115.756

117.733

118.676

118.777

119.392

119.801

+ 4.045

3,5 %

Administratifs

10.397

10.566

11.535

11.714

11.982

12.117

+ 1.720

16,5 %

Techniques (1)

2.011

2.055

2.866

2.860

2.792

2.666

+ 655

32,6 %

Scientifiques

652

652

756

867

1.005

1.121

+ 469

71,9 %

Sous-total

13.060

13.273

15.157

15.441

15.779

15.904

+ 2.844

21,8 %

Total hors adjoints de sécurité (ADS)

128.816

131.006

133.833

134.218

135.171

135.705

+ 6.889

5,3 %

ADS « classiques » (2)

15.564

12.915

11.553

10.401

10.724

10.161

– 5.403

– 34,7 %

Total général

144.380

143.921

145.386

144.619

145.895

145.866

+ 1.486

1 %

(1) Les agents dits berkaniens sont inclus à partir de 2004.

(2) Hors ADS recrutés en contrat d’accès à l’emploi dans le cadre du plan « Banlieues » de la fin 2005.

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

b) Les personnels de la gendarmerie nationale

Le tableau suivant retrace l’évolution des effectifs réels de la gendarmerie nationale sur la période 2002-2005 :

ÉVOLUTION DE L’ENSEMBLE DES EFFECTIFS RÉELS DE LA GENDARMERIE NATIONALE (au 31 décembre)

 

2002

2003

2004

2005

Évolution 2004-2005

Évolution
2002-2005

Officiers

3.880

3.932

3.977

4.898

+ 921

+ 1.018

Sous-officiers

73.694

74.842

74.796

74.869

+ 73

+ 1.175

Gendarmes

13.372

15.076

15.139

14.629

– 510

+ 1.257

Total actifs

90.946

93.850

93.912

94.396

+ 484

+ 3.450

OCTAGN

129

142

159

174

+ 15

+ 45

CSTAGN

3.520

3.637

3.667

3.724

+ 57

+ 204

Personnel civil

2.129

2.165

2.026

1.979

– 47

– 150

Total non actifs

5.778

5.944

5.852

5.877

+ 25

+ 99

Total

96.724

99.794

99.764

100.273

+ 509

+ 3.549

Source : rapport d’exécution de la LOPSI pour 2005.

Les créations d’effectifs réels de la gendarmerie nationale sont donc proches de la cible LOPSI de 3.800 fixée par les services, la cible linéaire étant de 4.200. En outre, le PAGRE (évoqué infra chapitre VII) a moins d’impact sur les sous-officiers de gendarmerie en effectifs réels qu’en effectifs budgétaires. Enfin, les effectifs sont réalisés à hauteur du tiers par des gendarmes adjoints volontaires (GAV), sans lesquels les réalisations seraient réduites à 2.193.

III.– LE BILAN DE LA RÉORGANISATION TERRITORIALE

A.− VUE D’ENSEMBLE : UN PROGRAMME ACHEVÉ EN MÉTROPOLE EN 2006, ET OUTRE-MER FIN 2007

Le redéploiement rationnel et équilibré des forces de police et de gendarmerie, conduit depuis 2003 en application de la LOPS (loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 modifiée d’orientation et de programmation relative à la sécurité) et de la LOPSI, est quasiment parvenu à son terme.

Mis en œuvre sur décision ministérielle dans 65 départements de métropole et d’outre-mer, il concerne 337 communes regroupant 1,76 million d’habitants. 218 communes totalisant 973.523 habitants ont été transférées à la police par extension de 79 circonscriptions de sécurité publique et création de 3 nouvelles. Parallèlement, 119 communes totalisant 782.709 habitants ont été transférées à la gendarmerie par suppression de 41 circonscriptions de sécurité publique et d’un commissariat subdivisionnaire, par échanges inter-zones ou resserrements d’assise territoriale dans 2 circonscriptions).

Le redéploiement doit s’achever au quatrième trimestre 2007 dans le département de La Réunion (échanges inter-zones entre les communes de Saint-Benoît de Saint-Louis transférées à la gendarmerie, et celles de Saint-André et de Saint-Pierre reprises totalement en compte par la sécurité publique).

Au delà, le principe a été retenu de poursuivre et conforter le travail d’harmonisation des zones de compétence territoriale respectives de la police et de la gendarmerie nationales. Compte tenu de l’impact humain et financier très important du redéploiement, il a été toutefois conclu à la nécessité de privilégier désormais une démarche au cas pas cas. Dans ce cadre, une nouvelle opération de transfert de compétence est intervenue dans le département de Lot-et-Garonne le 1er septembre 2006 (fermeture de la circonscription de sécurité publique de Marmande, extension de celles d’Agen et de Villeneuve-sur-Lot).

Au total, un potentiel de 1.810 policiers redéployables aura été retiré sur ces cinq années, des fermetures et resserrements de circonscriptions de sécurité publique, contre 2.327 policiers supplémentaires pour leurs créations et extensions.

B.− L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL ET SON COÛT

1.− Pour la police, un dispositif ad hoc

Afin de répondre aux situations personnelles des fonctionnaires ou militaires concernés par les fermetures de services, un dispositif d’accompagnement et de suivi social a été mis en place dès la fin de l’année 2002. Pour la police nationale, il s’appuie sur une mission conjointe DAPN/DCSP prenant tout à la fois en compte les vœux professionnels des intéressés (mutation, avancement, départ anticipé à la retraite) et leurs contraintes d’ordre privé (situation familiale, financière, lieu de résidence).

Parmi les mesures sociales d’accompagnement du redéploiement figure le versement d’une indemnité exceptionnelle de mutation ou de déplacement d’office, variable selon l’ampleur des conséquences personnelles qu’entraîne la mutation. Les montants du barème, fixés en 2002, ont été réévalués en 2004. Ils s’échelonnent désormais de 2.745 à 10.672 euros. En 2004 et 2005, l’incidence financière de cet accompagnement social s’est élevée respectivement à près de 7 millions d’euros et 1,9 million d’euros. Pour 2006, la prévision de dépense est de l’ordre de 500.000 euros.

La création ou l’extension de circonscriptions de sécurité publique ont engendré de nouveaux besoins en matière d’équipement immobilier, sous forme de travaux sur des bâtiments existants pour absorber l’arrivée d’effectifs supplémentaires, ou bien d’aménagement ou de construction de nouvelles structures. Ces structures sont prises à bail, mises à disposition ou acquises.

Pour permettre de répondre aux conséquences immobilières du redéploiement, le ministère de l’Intérieur a mis en place une dotation globale police/gendarmerie de 15 millions d’euros. 78 opérations d’investissement immobilier (dont une réalisée en 2006 à Agen, pour 160.000 euros) ont été financées au titre de cette dotation pour un montant total de 8,31 millions d’euros.

2.− Pour la gendarmerie, une prédominance des frais de logement

Au plan immobilier, les mesures de redéploiement se traduisent par la prise à bail sur le marché locatif de logements supplémentaires pour les militaires affectés en renfort, l’extension ou la création de locaux de service et techniques pour les unités renforcées ou créées, la résiliation des baux des logements hors caserne dans les circonscriptions transférées à la police nationale, le transfert des baux à la gendarmerie des locaux des commissariats de police repris, et enfin le changement d’affectation, à titre onéreux, de douze commissariats (dont deux neufs), au profit du ministère de la Défense, pour 7,54 millions d’euros, et de cinq brigades de gendarmerie au profit du ministère de l’Intérieur pour 4,5 millions d’euros.

Le redécoupage entre les zones de compétences de la police et de la gendarmerie a occasionné, du point de vue de la gendarmerie, les surcoûts suivants :

TABLEAU DES COÛTS CUMULÉS CONSTATÉS DE 2003 À 2005

(en millions d’euros)

 

2003

2004

2005

2006

Rémunérations et charges sociales (1)

1,44

2,81

3,45

3,45

Fonctionnement (2)

4,9

12,61

15,42

15,58

Total

6,41

15,42

18,87

19,03

(1) Supplément et complément de l’indemnité pour charges militaires.

(2) Loyers et frais de changement de résidence.

Source : direction générale de la Gendarmerie nationale.

Par ailleurs, six autres projets de reprise de commissariats sont en cours d’instruction au sein du ministère de la Défense et les cinq derniers sont en cours de constitution.

Afin de concilier l’intérêt du service, les nécessités du service public et les souhaits des personnels en termes de réaffectation, les gestionnaires déconcentrés ont été autorisés, en fonction des besoins, à créer, pour une durée limitée, des sureffectifs de gestion ; ils sont actuellement résorbés.

IV.− LE BILAN DE CINQ ANNÉES DE BAISSE DE LA DÉLINQUANCE

Les moyens supplémentaires ou la réorganisation des forces sur le terrain ne constituent pas à eux-mêmes leur propre fin ; ils ne se conçoivent que dans un souci de meilleur emploi des effectifs, des crédits et des locaux disponibles. Cette idée, qui est au cœur de la LOLF, n’est pas nouvelle pour les forces de sécurité intérieure. Mais elle a manifestement pris une dimension prioritaire sous la présente législature et les résultats enregistrés sont venus couronner de succès l’effort entrepris. Le meilleur étalon, en l’espèce, est la baisse de la délinquance, premier objectif stratégique de chacun des deux programmes de la mission interministérielle.

Il se mesure en particulier en termes de diminution du nombre de faits constatés et de hausse du nombre de faits élucidés. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : on enregistre 338.000 faits constatés en moins entre 2002 et 2005, et 173.000 faits élucidés en plus.

A.– LA CRIMINALITÉ GLOBALE EN NET RECUL DEPUIS 2002

Au cours des dix dernières années se sont succédé trois phases d’évolution du nombre des crimes et délits constatés : une baisse de 1,9 % pour la période 1996-1997, une augmentation de la criminalité de 15,4 % de 1998 à 2002 et une baisse de 8,2 % de 2002 à 2005. Au cours de l’année 2005, les statistiques établies par les services de la police et de la gendarmerie nationales mettent en évidence un recul de la criminalité globale par rapport à 2004 de 1,3 %, qui se traduit par 49.600 crimes et délits en moins.

ÉVOLUTION DE LA CRIMINALITÉ GLOBALE DEPUIS 2001

 

Nombre de crimes et délits

Évolution de la criminalité globale

Taux pour

100 habitants

2001

4.061.792

+ 7,69 %

6,88 %

2002

4.113.882

+ 1,28 %

6,93 %

2003

3.974.694

– 3,38 %

6,66 %

2004

3.974.694

– 3,76 %

6,39 %

2005

3.775.838

– 1,3 %

6,23 %

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

B.– LA CRIMINALITÉ PAR TYPE D’INFRACTIONS EN BAISSE POUR PLUS DE 82 % DU SPECTRE

1.– Les vols : – 14,7 %

Entre 2002 et 2005, les vols (y compris recels) ont globalement diminué de 14,7 %, soit 368.500 faits en moins. En 2005, les vols, dont les recels, qui rassemblent 56,6 % de l’ensemble des crimes et délits, ont baissé de 4,7 % soit 105.000 faits de moins.

La baisse de cette catégorie a été notamment influencée par le recul du nombre de plaintes pour vols à la roulotte et d’accessoires sur véhicules immatriculés, des cambriolages, des vols d’automobiles, ainsi que des vols au préjudice d’établissements publics ou privés. Autant de signes tangibles de l’amélioration de la sécurité des Français.

2.– Les infractions économiques et financières : – 10,3 %

Entre 2002 et 2005, cette catégorie d’infractions a globalement diminué de 10,3 % (soit – 36.700 faits). En 2005, les infractions économiques et financières, qui représentent 8,4 % de l’ensemble des crimes et délits, ont connu une baisse de 3,4 %, soit 11.300 faits en moins. Si deux des trois rubriques constituant cette catégorie poursuivent leur baisse – les escroqueries, faux et contrefaçons et les infractions à la législation sur les chèques –, à l’inverse, la délinquance économique et financière proprement dite enregistre une hausse de 3.300 faits.

3.– Les crimes et délits contre les personnes : + 16,9 %

Entre 2002 et 2005, le nombre de crimes et délits contre les personnes a augmenté de 16,9 %, ce qui représente 51.300 faits constatés en plus. L’augmentation était de 37,4 % entre 1998 et 2002. En 2005, cette catégorie d’infractions a enregistré une hausse de 4,4 %, soit 15.000 faits de plus par rapport à 2004. Ce résultat est largement imputable à l’augmentation des coups et blessures volontaires (+ 11.000 faits), des menaces et chantages (+ 3.300 faits) et des atteintes à la dignité et à la personnalité (+ 2.300 faits). Il faut par ailleurs souligner qu’en 2005, les crimes et délits contre les personnes représentaient moins de 10 % du total des infractions, et que le phénomène des violences conjugales entre en ligne de compte dans cette catégorie d’infractions.
4.– Les autres infractions, dont celle à la législation sur les stupéfiants : + 1,7 %

Entre 2002 et 2005, cette catégorie a progressé de 1,7 % (soit + 15.900 faits). En 2005, ces « autres infractions (dont stupéfiants) », qui représentent 25,5 % de l’ensemble des crimes et délits, enregistrent, après les baisses de 2003 et 2004, un accroissement du nombre de faits constatés de 5,7 %, soit 51.700 faits supplémentaires.

C.– LA DÉLINQUANCE DE VOIE PUBLIQUE FERMEMENT JUGULÉE

Entre 2002 et 2005, la délinquance de voie publique a diminué de 20,6 % (avec 477.500 faits de moins). En 2005, avec 1.838.000 faits constatés, se confirme le fort recul enregistré depuis 2002 avec une nouvelle baisse de 4,8 %, soit 91.600 faits de moins par rapport à l’année 2004. Elle représente 48,7 % (contre 50,4 % en 2004) du total des crimes et délits enregistrés par les services de police et de gendarmerie en France métropolitaine.

ÉVOLUTION DE LA DÉLINQUANCE DE VOIE PUBLIQUE SUR MOYENNE PÉRIODE

 

Taux d’évolution

Nombre de délits de voie publique

2001

+ 9,3 %

2.337.374

2002

– 0,93 %

2.315.565

2003

– 8,98 %

2.107.686

2004

– 8,45 %

1.929.636

2005

– 4,75 %

1.838.061

1996–2005

16,05 %

– 351.412 faits

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

D.– LE TAUX D’ÉLUCIDATION PAR TYPE D’INFRACTIONS, INDICATEUR-CLEF DU PAP

Entre 2002 et 2005, le taux d’élucidation de la criminalité globale est passé de 26,27 % à 33,21 %. Ce taux était encore de 31,82 % en 2004. Il demeure très différent selon la nature des infractions.

Toujours élevé pour les homicides (81,8 %) et les viols (78,1 %), il n’en va pas de même pour d’autres délits, notamment les vols avec violences sans arme à feu (13,3 %). Enfin, les taux d’élucidation les plus bas concernent les aspects les plus fréquents de la petite délinquance : vols d’automobiles (élucidés à 9,2 %), vols à la roulotte et vols d’accessoires (élucidés à 6,4 %), et les vols à la tire (élucidés à 3,8 %). Le tableau suivant décrit cette évolution par type d’infraction :

ÉVOLUTION DES TAUX D’ÉLUCIDATION PAR TYPE D’INFRACTION

 

Criminalité globale

Vols

(y compris recels)

Infractions économiques et financières

Crimes et délits contre les personnes

Autres infractions

(dont stupéfiants)

2001

24,92 %

10,47 %

56,4 %

66,62 %

39,76 %

2002

26,27 %

10,95 %

56,11 %

68,26 %

42,15 %

2003

28,83 %

12,18 %

58,02 %

69,67 %

46,42 %

2004

31,82 %

13,01 %

65,31 %

72,82 %

50,7 %

2005

33,21 %

13,34 %

68 %

72,83 %

51,19 %

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

Le rapport d’exécution de la LOPSI comprend, dans une logique tout à fait conforme à l’esprit de la LOLF, un tableau de l’évolution comparée des taux d’élucidation pour les faits de délinquance relevant respectivement de la police et de la gendarmerie. Si pour une même année, ces taux diffèrent en raison des différences dans la nature des faits constatés, le tableau fait ressortir utilement les évolutions.

ÉVOLUTION DU TAUX GLOBAL D’ÉLUCIDATION (1999-2005)

 

1999

2002

2005

Total des faits constatés

3.567.864

4.113.882

3.775.838

par la police

2.678.907

2.931.709

2.736.460

par la gendarmerie

888.957

1.182.173

1.039.378

Total des crimes et délits élucidés

985.957

1.080.518

1.253.783

par la police

625.670

701.112

831.547

par la gendarmerie

360.287

379.406

422.236

Taux d’élucidation

27,63 %

26,27 %

33,21 %

Police

23,36 %

23, 1%

30,39 %

Gendarmerie

40,53 %

32,09 %

40,62 %

Source : rapport d’exécution de la LOPSI pour 2005.

E.– LA DÉLINQUANCE DES MINEURS, ÉVOLUTION SOCIOLOGIQUE PRÉOCCUPANTE

Au cours des dix dernières années, le nombre de mineurs mis en cause à l’occasion de crimes ou délits s’est accru de 34,7 % (soit 49.800 mineurs mis en cause supplémentaires). La part des mineurs dans le total des personnes mises en cause demeure quasiment stable : elle est passée ainsi de 17,9 % en 1996 à 18,2 % en 2005. S’agissant des catégories d’infractions, l’évolution du nombre des mineurs mis en cause est de – 1,1 % pour les vols (y compris recels), + 27,1 % pour les infractions économiques et financières, + 101 % pour les crimes et délits contre les personnes et + 85,7 % pour les autres infractions (dont stupéfiants).

En 2005, le nombre total des mineurs mis en cause pour crimes et délits par les services de police et les unités de gendarmerie a progressé de 4,9 % par rapport à 2004 (soit 8.967 personnes supplémentaires). On relève une légère progression de la part des mineurs dans le total des mis en cause pour des faits de délinquance de voie publique, passant de 33,9 % en 2004 à 34,4 % en 2005.

CHAPITRE III


ORDRE PUBLIC ET SÉCURITÉ PUBLIQUE : CONTRE LES VIOLENCES URBAINES, L’OUTIL DE LA VIDÉOSURVEILLANCE

Sans surprise, l’impact des déploiements importants de policiers et de gendarmes en maintien de l’ordre depuis l’automne 2005 est visible dans les statistiques d’activité et de performance de ces deux forces ; leur réactivité et leur engagement le sont tout autant.

Mais une telle souplesse dans l’emploi des effectifs disponibles n’est pas incompatible avec une claire définition de leur activité à un instant donné, de sorte que la distinction en deux actions, Ordre public et protection de la souveraineté d’une part, Sécurité et paix publiques d’autre part, opérée dans la programme Police nationale, est bien préférable, en termes d’analyse de la politique menée, au choix d’une action unique Ordre et sécurité publics effectué au sein du programme Gendarmerie nationale.

Par ailleurs, il serait vraisemblablement possible d’alléger, au moins en partie, la charge pour les unités, en ayant davantage recours à la vidéosurveillance.

I.− LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE DOIT ÊTRE AMÉNAGÉE POUR MIEUX COMPARER L’ACTION DE LA POLICE ET CELLE DE LA GENDARMERIE

A.– LE BON BILAN DE LA NOUVELLE DOCTRINE D’EMPLOI DES FORCES MOBILES

1.– Pour la police, le bilan de la zonalisation a été perturbé par les événements de 2005

a) Principes et traduction de la zonalisation des CRS

Depuis plus de trois ans, la doctrine d’emploi des compagnies républicaines de sécurité répond au principe de zonalisation : à l’exception des missions nationales, les CRS sont engagées par les préfets de zones de défense, réduisant notablement les longs transports d’unités, inefficaces et coûteux.

Par rapport à 2003 et 2004, l’utilisation des compagnies républicaines de sécurité en 2005 et 2006 a été marquée par des événements exceptionnels sur le plan de l’ordre public, qui ont fortement perturbé le dispositif de zonalisation, et entraîné en fin d’année une évolution majeure : le recentrage indispensable sur la mission de lutte contre la délinquance et les violences urbaines (après les manifestations de lycéens du premier trimestre 2006, la réactivation du Plan Vigipirate en juillet faisant suite aux attentats de Londres et les violences urbaines à Perpignan en juin).

L’emploi des 60 compagnies de service général (6) s’est élevé, pour l’année 2005, à une moyenne de 42,5 unités (7) chaque jour, soit un niveau en sensible augmentation par rapport aux années précédentes (2004 : 41,79 unités/jour, 2003 : 41,65 unités/jour). Ce niveau d’engagement est le plus élevé jamais constaté depuis la mise en place des statistiques relatives à l’emploi des CRS, bien qu’il représente un taux inférieur à 2/3. C’est, à peu de choses près, le même ratio que l’on retrouve dans le PAP, comme indicateur de performance, sous l’intitulé Indice de disponibilité des forces de maintien de l’ordre : rapportant le nombre de fonctionnaires actifs réellement disponibles à l’effectif théorique de la compagnie, il s’est établi à 64,07 % en 2005 et la prévision se monte respectivement à 64,1 et 64,2 % en 2006 et 2007.

Au-delà de la question de leur disponibilité, le second volet de l’optimisation de l’emploi des CRS réside dans la progression des missions de sécurité générale et dans la réduction des missions de maintien de l’ordre, ce que traduit très clairement l’indicateur Taux d’emploi des CRS du PAP.

Si en 2003 et 2004, le dispositif de zonalisation avait répondu de façon satisfaisante aux objectifs de sécurité générale et aux besoins en termes de disponibilité opérationnelle, les violences urbaines survenues dans un grand nombre de banlieues au dernier trimestre de 2005 ont nécessité l’engagement d’un nombre élevé de compagnies que le dispositif de zonalisation ne pouvait satisfaire, d’autant qu’une part très importante de ces violences urbaines a été concentrée en Ile-de-France. Les « prélèvements d’unités » ont été nombreux durant cette période et ont atteint, à certains moments, plus de 20 unités chaque jour. Sur l’ensemble de l’année considérée, ces « prélèvements hors zone » ont représenté une moyenne de l’ordre de 14 unités journalières.

Pour faire face à cette situation et afin de se prémunir contre une éventuelle reprise des troubles, le ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire a mis en place un plan national de lutte contre la délinquance et les violences urbaines, dès le 2 novembre 2005, en complément de l’action déjà engagée depuis le début de l’année 2005 (cf. infra).

Ainsi, malgré un niveau exceptionnel d’emploi et un dispositif de zonalisation fortement perturbé, la tendance constatée en 2004 concernant la réduction des temps de trajet et de préparation de mission des unités, a été confirmée en 2005, représentant une moyenne de 2,37 unités/jour (elle était de 2,56 unités/jour en 2004). Le constat relatif à l’absentéisme des personnels est identique : le très faible niveau de congés de maladie constaté en 2004 est confirmé en 2005 avec une baisse de 12.226 jours en un an, pour un total de 91.620 jours.

b) Des conséquences budgétaires inévitables

Le régime indemnitaire des fonctionnaires des CRS et leurs frais d’hébergement hôtelier étant fortement contraints par les événements que l’on vient de rappeler, des surcoûts n’étaient guère évitables.

Concernant l’aménagement et réduction du temps de travail, les unités de service général des CRS bénéficient, compte tenu de la nécessité d’accroître leur période de disponibilité, d’une indemnité annuelle correspondant à 16 jours d’ARTT sous la forme d’un forfait égal à 16 fois le taux journalier fixé à 85 euros.

Quant aux crédits destinés à rémunérer les heures supplémentaires de l’ensemble des CRS et l’indemnité journalière d’absence temporaire (IJAT), ils sont en 2006 individualisés dans l’unité opérationnelle de niveau national concernant les dépenses de titre 2 du programme Police nationale pour un montant de 50,47 millions d’euros. Début août 2006, la consommation des crédits s’élevait à 8,6 millions d’euros pour les heures supplémentaires (contre 18,44 millions d’euros pour l’ensemble de l’année 2005) et à 16,8 millions d’euros pour l’IJAT (contre 27,02 millions d’euros pour toute l’année 2005). Soit un rythme de consommation d’IJAT de 6,6 % supérieur, en 2006, par rapport à 2005. Ces dépenses supplémentaires ne peuvent être totalement absorbées par les économies réalisées dans le cadre de la zonalisation, même si la moitié du surcoût global de 6 millions d’euros au titre des IJAT et des heures supplémentaires, lié à la mobilisation contre les violences urbaines en 2005, a pu être absorbée par des économies réalisées depuis le début de cette même année grâce à la zonalisation.

L’emploi plus intensif des unités de CRS entraîne également une dépense accrue des frais d’hébergement ; sur les six premiers mois de l’année 2006, les engagements juridiques s’établissent déjà à 10,5 millions d’euros, alors que la dépense totale annuelle de l’année 2005 était de 13 millions d’euros.

2.– Pour la gendarmerie mobile, pas d’impact budgétaire significatif

Depuis le 1er novembre 2002 et l’application de la nouvelle doctrine d’emploi des forces mobiles, les escadrons de gendarmerie mobile (EGM) qui ne concourent pas aux missions nationales (renfort permanent de la zone de défense de Paris, formation centralisée, missions outre-mer, en Corse et en opérations extérieures) constituent un ensemble zonalisé dont l’emploi est planifié par la région de gendarmerie pour la zone de défense dont ils relèvent. L’objectif est d’engager prioritairement les EGM au profit de la lutte contre l’insécurité quotidienne. Votre Rapporteur spécial y souscrit entièrement.

Cette nouvelle doctrine d’emploi n’a pas eu d’effet sensible sur les dépenses ; les crédits destinés à financer les dépenses de zonalisation sont désormais gérés par les commandants de région de gendarmerie de zone qui sont dotés, depuis 2004, d’un budget limitatif d’autorisation d’engagement de dépenses.

a) La sécurité générale : des renforts contre les violences urbaines

En 2005, la gendarmerie mobile a déployé, chaque jour, l’équivalent de 20 escadrons contre 19 en moyenne en 2004. L’engagement a été inférieur au cours du 1er semestre 2006 (16,28 escadrons par jour) en raison de l’emploi important des unités en maintien de l’ordre.

Le lien est tangible entre l’action de la gendarmerie mobile et l’évolution de la délinquance de voie publique : cette dernière a diminué dans la majorité des départements ayant bénéficié d’un apport significatif (supérieur à un peloton par jour). Cette évolution est notamment très sensible dans les départements exposés à une forte délinquance et pour lesquels la seule souplesse d’action du commandement réside dans l’emploi des forces mobiles. L’objectif poursuivi est de maintenir l’équivalent de 20 escadrons engagés au quotidien dans ce cadre.

Enfin, sur instructions du ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire, 7 escadrons sont plus particulièrement employés en zone gendarmerie dans les départements du Rhône, de l’Isère, de l’Oise, du Val-de-Marne, des Yvelines, de l’Essonne et de la Seine-et-Marne dans le cadre du plan de lutte contre les violences urbaines dans les quartiers les plus sensibles.

b) Le maintien de l’ordre : des événements marquants

La mission de maintien de l’ordre a mobilisé en moyenne 6,6 escadrons par jour au cours de l’année 2005, qui aura été marquée par des événements tels que la présentation de l’A 380 à Toulouse, le sommet de l’OTAN à Nice, les manifestation des lycéens et les violences urbaines, nécessitant l’engagement massif d’unités de gendarmerie mobile au maintien de l’ordre. Quant aux manifestations de mars et avril 2006, elles ont mobilisé jusqu’à 46 escadrons en mars et 54 en avril, pour une moyenne sur le premier semestre de 9,55 escadrons par jour.

Quant aux autres missions permanentes en métropole (hors Corse), gardes et escortes que la LOPSI poursuivait l’objectif de réduire, elles ont mobilisé quotidiennement pas moins de 14,67 escadrons par jour (cf. infra). Enfin, les missions en Corse, outre-mer et en OPEX ont accaparé 23 escadrons par jour en 2005 et 23,15 escadrons au premier semestre de 2006 (cf. chapitre VI).

B.– EN SÉCURITÉ PUBLIQUE, L’OUTIL PRÉCIEUX DE LA MAIN COURANTE INFORMATISÉE ET DES SYSTÈMES D’INFORMATION DE LA GENDARMERIE

1.– La police peut compter sur des outils fiables

a) La mesure de l’activité grâce à la MCI

Entre 2002 et 2005, la direction centrale de la sécurité publique s’est employée à généraliser l’usage de la main courante informatisée (MCI) dans les services placés sous son autorité. Lors de son récent déplacement à Strasbourg, votre Rapporteur spécial a été très favorablement impressionné par l’utilité de cet outil, sa précision et son exhaustivité étant un réel gage d’efficacité. Subsidiairement, la MCI est susceptible de donner une véritable crédibilité à la ventilation des crédits par action pour suivre l’activité de personnels polyvalents « en mode LOLF ».

Le niveau de fiabilité et d’exhaustivité des données saisies autorise une utilisation de ce logiciel dans des fonctions de pilotage et d’évaluation, et ce d’autant plus qu’environ 2.600 commissaires, officiers et gradés ont bénéficié au cours des dix-huit derniers mois d’une formation ad hoc. C’est, du reste, en partant de ce constat que le directeur général de la police nationale a imparti à la direction centrale de la sécurité publique un objectif de performance ambitieux, à savoir parvenir à améliorer de 20 % l’occupation de la voie publique en 2006.

À la fin du premier semestre de 2006, le bilan, certes en retrait de l’objectif initial, était néanmoins appréciable puisqu’une progression de 7,8 % du taux d’occupation de la voie publique était enregistrée par rapport au premier semestre de 2005. Ces résultats sont la conséquence d’une démarche d’amélioration de la performance dont les principaux éléments sont les suivants, qui concernent la quasi-totalité des actions du programme :

– la lutte contre l’absentéisme médical, avec une baisse de 1,25 % ;

– la meilleure maîtrise des activités de soutien, qui ne représentent plus que 36,2 % du potentiel utilisé, au lieu de 37 % l’année précédente ;

– l’optimisation du traitement judiciaire, qui a permis que les activités d’accueil et de procédure aient requis 24,7 % du potentiel utilisé au lieu de 25,1 % au premier semestre de 2005 ;

– la réduction des « assistances » : si le volume de ces missions est demeuré stable, faute de résultats probants en matière de concours à la justice et de gardes statiques de bâtiments publics, les gardes de détenus hospitalisés sont en baisse de près de 10 % ;

– la densification des missions de police routière, avec une progression de 1,4 % obtenue ;

– l’intensification des missions de police générale, en hausse de 7,8 %.

Ainsi, les missions de voie publique représentent désormais, 33,26 % du potentiel utilisé au lieu de 31,8 % en 2005. Le nombre moyen de fonctionnaires sur la voie publique à un instant t est passé de 3.881 à 4.156, tandis que « l’indice de sécurisation » s’est nettement amélioré : un fonctionnaire sur la voie publique pour 7.650 habitants au premier semestre 2005, un pour 7.142 au premier semestre de 2006.


Le PAP raffine encore l’analyse, puisqu’il contient un indicateur mesurant l’évolution de l’efficacité de la surveillance générale sur la délinquance de voie publique, dont l’amélioration est obtenue, certes, en augmentant le taux de présence sur la voie publique d’une année sur l’autre, mais également en améliorant, ce faisant, le nombre de faits constatés, traduisant ainsi un meilleur ciblage de la présence sur la voie publique. Il s’agit là d’un indicateur de performance tout à fait exemplaire.

b) La réflexion sur l’adéquation des effectifs avec l’EDFA

Au terme de travaux conduits par l’inspection générale de la police nationale a été mis au point un dispositif fixant pour chacune des directions départementales de la sécurité publique un effectif départemental de fonctionnement annuel (EDFA), destiné à être décliné au sein de leurs différents services territoriaux sous l’autorité du préfet.

Ce dispositif, partiellement appliqué en pratique depuis le premier semestre de l’année dernière et consacré par circulaire ministérielle du 14 novembre 2005, répond à trois objectifs :

– pallier l’absence de référentiel transparent et assumé en matière de dotation d’effectifs de police et prendre en compte par là-même les doléances régulières exprimées par les différents interlocuteurs de la sécurité publique ;

– assumer la logique d’une politique de résultats fondée sur le couple objectifs / moyens dans le cadre d’une plus grande déconcentration de la gestion des ressources humaines ;

– répondre aux besoins d’adaptation et de souplesse dans le cadre d’une responsabilisation des échelons locaux pour tenir compte de la diversité et de la complexité de l’organisation des services.

Les modalités de construction de l’EDFA sont les suivantes : dans un premier temps, les effectifs de la sécurité publique sont répartis sur la base d’un ratio police/population de 1 policier pour 1.000 habitants identique pour tous les départements. Le modèle prend ensuite en compte un « effet de structure », en particulier le nombre d’établissements ouverts 24 heures sur 24, et la notion de seuils minima : 43 fonctionnaires pour une circonscription autonome de 20.000 habitants, et 50 fonctionnaires pour une DDSP, hors adjoints de sécurité. En troisième lieu, le reste des effectifs est attribué en fonction du poids de l’activité, mesuré à partir du rapport annuel, de l’état 4001 et de la main courante informatisée.

Au total, dix critères ont été validés par l’administration centrale : population, superficie, nombre d’interventions de police-secours, sécurité routière, sensibilité et violences urbaines, nombre de faits constatés, nombre de faits élucidés, part de la délinquance de voie publique dans la délinquance générale, nombre d’heures-fonctionnaires consacrées à l’ordre public et aux gardes statiques, nombre d’heures fonctionnaires consacrées aux charges para-judiciaires.

De plus, afin de corriger certains déséquilibres fondamentaux, les départements sont répartis en trois catégories ou « strates ». La première strate est composée des trois départements de la petite couronne parisienne, la deuxième strate de 16 départements dont la délinquance s’élève à plus de 40.000 faits constatés par an, la troisième strate des 76 départements restants.

On distingue un EDFA pour l’ensemble des personnels, hors adjoints de sécurité et un EDFA pour le corps d’encadrement et d’application. Conformément au principe de l’annualité, l’EDFA est révisé tous les ans pour répondre aux fluctuations d’activité et aux éventuelles mesures de redéploiement police/gendarmerie. Par ailleurs, une dotation dite « réserve ministérielle » représentant moins de 1 % de la ressource globale, est constituée chaque année afin de répondre aux ajustements liés à l’application des priorités ministérielles (création de centres de rétention administrative, ou des services interdépartementaux de sécurité des transports en commun).

Le tableau suivant détaille, pour le corps d’encadrement et d’application, l’état des effectifs et l’EDFA pour 2006 :

EDFA 2006 ET EFFECTIFS EN PLACE EN SEPTEMBRE 2006 PAR DÉPARTEMENT

Corps d’encadrement et d’application de la police nationale

Département

État au 4/09/2006

EDFA 2006

Écart

Département

État au 4/09/2006

EDFA 2006

Écart

Ain

149

150

1

Lozère

42

40

– 2

Aisne

300

310

10

Maine et Loire

395

400

5

Allier

278

264

– 14

Manche

250

242

– 8

Alpes de Hte Provence

85

83

– 2

Marne

473

470

– 3

Hautes-Alpes

96

85

– 11

Haute-Marne

113

110

– 3

Alpes-Maritimes

1.496

1.550

54

Mayenne

103

100

– 3

Ardèche

156

140

– 16

Meurthe et Moselle

769

750

– 19

Ardennes

138

136

– 2

Meuse

99

95

– 4

Ariège

80

80

0

Morbihan

294

280

– 14

Aube

188

190

2

Moselle

807

800

– 7

Aude

240

200

– 40

Nièvre

81

80

– 1

Aveyron

175

150

– 25

Nord

3.694

3.602

– 92

Bouches-du-Rhône

3.351

3.530

179

Oise

310

310

0

Calvados

523

520

– 3

Orne

138

135

– 3

Cantal

63

61

– 2

Pas de Calais

1.671

1.652

– 19

Charente

194

185

– 9

Puy de Dôme

472

450

– 22

Charente-Maritime

344

333

– 11

Pyrénées-Atlantiques

537

500

– 37

Cher

186

185

-1

Hautes-Pyrénées

154

155

1

Corrèze

148

146

– 2

Pyrénées-Orientales

249

240

– 9

Corse Sud

157

150

– 7

Bas-Rhin

867

883

16

Haute Corse

169

150

– 19

Haut-Rhin

424

448

24

Cote d’Or

368

364

– 4

Rhône

2.446

2.510

64

Cotes d’Armor

225

186

– 39

Haute Saône

98

90

– 8

Creuse

41

40

– 1

Saône et Loire

323

310

– 13

Dordogne

166

160

– 6

Sarthe

261

259

– 2

Doubs

369

360

– 9

Savoie

205

205

0

Drôme

293

285

– 8

Haute-Savoie

270

272

2

Eure

250

260

10

Seine-Maritime

1.533

1.560

27

Eure et Loir

214

225

11

Seine et Marne

1.791

1.830

39

Finistère

455

425

– 30

Yvelines

1.946

2.000

54

Gard

482

470

– 12

Deux-Sèvres

124

120

– 4

Haute Garonne

1.063

1.060

– 3

Somme

347

336

– 11

Gers

46

46

0

Tarn

262

249

– 13

Gironde

1.329

1.325

– 4

Tarn et Garonne

123

121

– 2

Hérault

846

840

– 6

Var

937

940

3

Ille et Vilaine

568

550

– 18

Vaucluse

385

385

0

Indre

132

126

– 6

Vendée

163

150

– 13

Indre et Loire

350

350

0

Vienne

242

240

– 2

Isère

576

585

9

Haute Vienne

261

260

– 1

Jura

103

96

– 7

Vosges

161

164

3

Landes

122

115

– 7

Yonne

159

157

– 2

Loir et Cher

160

160

0

Territoire de Belfort

114

119

5

Loire

783

775

– 8

Essonne

1.569

1.610

41

Haute-Loire

64

64

0

Hauts de Seine

3.043

3.155

112

Loire Atlantique

923

920

– 3

Seine Saint Denis

3.516

3.630

114

Loiret

458

465

7

Val de Marne

2.673

2.760

87

Lot

60

55

– 5

Val d’Oise

1.648

1.720

72

Lot et Garonne

159

157

– 2

Sous-total métropole

55.663

55.956

293

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

Votre Rapporteur spécial précise que les différences visibles dans ce tableau d’un département à l’autre doivent également être resituées dans leur contexte : celui de redéploiements dont il convient de gérer les suites, en particulier les réaffectations de policiers « déplacés » à proximité immédiate de leur ancien domicile, dans un souci de lissage de la réorganisation.
2.– La gendarmerie possède une solide expérience de la mesure de son activité

a) Les systèmes BB 2000, SEDNA, PULSAR

La gendarmerie est depuis longtemps appelée à rendre compte de ses résultats et de sa performance. À ce titre elle a déployé des systèmes d’information et de communication qui couvrent l’ensemble de ses missions et de ses activités.

Les indicateurs du projet annuel de performances sont chiffrés à partir des données saisies par les deux principales composantes de la gendarmerie sur des applications distinctes :

– pour la gendarmerie départementale et les formations spécialisées, les commandants d’unité saisissent leurs statistiques de service (délinquance et activité) sur l’application BB2000 (Bureautique brigade 2000) ;

– pour la gendarmerie mobile et la garde républicaine, les commandants d’unité enregistrent leurs informations avec le système SEDNA (système d’évaluation des données nationales d’activité) ;

Toutes les données saisies avec BB2000 et SEDNA sont agrégées au niveau central et consultables sur le système Infocentre.

Les nouvelles modalités d’emploi des unités, et notamment la mise en place des communautés de brigades, conduisent la gendarmerie à rénover ses systèmes d’information et de communication :

– le projet PULSAR (remplaçant de BB2000 et SEDNA) constituera le nouvel outil de gestion administrative et de saisie des informations statistiques ;

– le projet STATS (système de traitement et d’analyse tactique et stratégique) consistera dans la rénovation du système de consultation des statistiques de services. Adossé à PULSAR, le projet STATS permettra à tous les échelons de commandement d’accéder aux statistiques de service.

Ces nouvelles applications, actuellement en cours de déploiement, assurent une transmission et un traitement des informations en temps réel.

b) Le redéploiement des effectifs territoriaux

La définition des unités périurbaines de la gendarmerie s’appuie d’une part, sur une étude de zonage du territoire réalisée par l’INSEE, et d’autre part, sur la géographie adoptée dans le cadre de la politique de la ville, l’ensemble étant pondéré de facteurs socio-économiques, du recensement des vulnérabilités potentielles, de la nature et de l’importance de la délinquance. Ce classement établit la liste des 866 brigades territoriales (BT) de la gendarmerie nationale ; les effectifs autorisés de ces brigades territoriales sont les suivants :

RÉORGANISATION DES BRIGADES PÉRIURBAINES

 

Nombre

d’unités

Effectif

d’officiers et de sous-officiers

Effectif

de gendarmes adjoints

Effectif

total

BT périurbaines très sensibles

76

1.801

229

2.030

BT périurbaines sensibles

97

1.830

254

2.084

BT périurbaines normales

693

8.605

1.310

9.915

Total BT périurbaines

866

12.236

1.793

14.029

Source : direction générale de la Gendarmerie nationale.

Parallèlement à ces opérations de redéploiement, l’effort porte sur les augmentations d’effectifs, le renforcement et l’implantation des pelotons de surveillance et d’intervention de la gendarmerie (PSIG) au profit des principaux bassins de la délinquance, ainsi que sur les mesures au profit des quatre quartiers sensibles désignés par le ministre de l’Intérieur en zone de compétence gendarmerie.

La réorganisation de la gendarmerie dans les zones rurales s’est traduite, outre les redéploiements territoriaux entre la police et la gendarmerie (cf. chapitre Ier), par la mise en place des communautés de brigades. Cette réforme poursuit l’objectif d’améliorer la qualité du service de la gendarmerie et de privilégier l’activité opérationnelle. Le service des petites unités est amélioré grâce à la mutualisation des moyens humains de plusieurs unités limitrophes. Les marges de manœuvre ainsi créées sont mises à profit pour renforcer les missions d’enquête judiciaire et de surveillance, le contact avec la population ainsi que la recherche du renseignement.

Les projets de communautés de brigades ont été élaborés en 2003 par les commandants de groupement en liaison avec les autorités préfectorales et les élus. La mise en œuvre du dispositif a concerné 93 groupements de gendarmerie départementale sur 97 ; Paris et les départements de la petite couronne en ont été exclus ainsi que l’outre-mer. Les dispositifs opérationnels sont mis en œuvre depuis le début de 2003, sans surcoût budgétaire. Au 1er juillet 2006, on comptait 1.063 communautés de brigades réparties dans 93 groupements de gendarmerie départementale. Sur l’ensemble du territoire métropolitain, 679 brigades territoriales sont restées autonomes.

Le tableau pages suivantes recense les effectifs de la gendarmerie par département en faisant apparaître le solde constaté sur la période 2003-2006.

EFFECTIFS DE LA GENDARMERIE PAR DÉPARTEMENT

Département

Population prise en charge par la gendarmerie

Effectif

Nombre d’habitants par militaire

Solde net des effectifs entre
2003 et 2006

Ain

436.368

454

961

+ 30

Aisne

379.022

408

929

+ 12

Allier

207.711

269

772

0

Alpes de Haute-Provence

107.357

232

463

+ 11

Hautes-Alpes

79.120

170

465

0

Alpes-Maritimes

358.417

473

758

+ 33

Ardèche

218.089

319

684

+ 52

Ardennes

209.042

307

681

+ 24

Ariège

115.109

209

551

0

Aube

182.711

246

743

+ 16

Aude

218.590

301

726

+ 47

Aveyron

192.842

317

608

+ 11

Bouches-du-Rhône

567.573

679

836

+ 10

Calvados

409.003

450

909

+ 70

Cantal

115.339

212

644

0

Charente

237.906

272

875

+ 12

Charente-Maritime

387.521

416

932

+ 35

Cher

203.632

258

789

+ 25

Corrèze

164.674

233

707

+ 10

Corse-du-Sud

310.479

196

362

0

Haute-Corse

453.480

246

394

0

Côte-d’Or

111.759

352

882

+ 3

Côtes-d’Armor

307.478

451

1.005

+ 74

Creuse

309.068

190

588

0

Dordogne

288.912

390

788

+ 56

Doubs

430.076

356

868

+ 3

Drôme

290.543

390

741

+ 52

Eure

618.464

459

937

+ 55

Eure-et-Loir

71.001

314

925

+ 12

Finistère

96.824

538

1.150

+ 72

Gard

416.591

498

837

+ 36

Haute-Garonne

619.059

711

871

+ 27

Gers

152.681

221

691

+ 10

Gironde

749.236

811

924

+ 49

Hérault

534.116

629

849

+ 96

Ille-et-Vilaine

583.148

499

1.169

+ 92

Indre

171.665

206

833

+ 27

Indre-et-Loire

352.497

337

1.046

+ 38

Isère

787.328

850

926

+ 76

Jura

206.620

281

735

+ 30

Landes

267.579

314

852

+ 11

Loir-et-Cher

226.485

238

952

+ 29

Loire

336.020

338

994

+ 4

Haute-Loire

176.374

234

754

+ 1

Loire-Atlantique

688.882

653

1.055

+ 46

Loiret

355.390

383

928

+ 17

Lot

137.503

204

674

+ 32

Lot-et-Garonne

234.154

320

732

+ 31

Lozère

62.885

157

401

0

Maine-et-Loire

481.667

389

1.238

+ 11

Manche

350.516

375

935

+ 51

Marne

282.093

350

806

+ 10

Haute-Marne

138.548

213

650

+ 2

Mayenne

224.568

239

940

+ 30

Meurthe-et-Moselle

309.591

360

860

+ 13

Meuse

148.427

227

654

+ 29

Morbihan

488.145

429

1.138

+ 63

Moselle

592.039

638

928

+ 38

Nièvre

188.359

246

766

+ 38

Nord

813.112

865

940

+ 8

Oise

610.161

683

893

+ 87

Orne

220.143

274

803

+ 26

Pas-de-Calais

618.488

647

956

+ 7

Puy-de-Dôme

359.309

462

778

+ 61

Pyrénées-Atlantiques

335.778

446

753

+ 36

Hautes-Pyrénées

143.442

233

616

0

Pyrénées-Orientales

298.200

387

771

+ 53

Bas-Rhin

645.148

608

1.061

+ 38

Haut-Rhin

468.942

480

977

+ 27

Rhône

689.969

694

994

+ 29

Haute-Saône

195.617

260

752

+ 19

Saône-et-Loire

374.754

453

827

+ 32

Sarthe

380.468

376

1.012

+ 32

Savoie

263.837

621

822

+ 10

Haute-Savoie

478.417

489

978

+ 49

Paris

212.525

101

2.104

0

Seine-Maritime

542.216

567

956

+ 13

Seine-et-Marne

410.995

483

851

+ 20

Yvelines

336.510

368

914

- 51

Deux-Sèvres

276.660

268

1.032

+ 6

Somme

380.803

386

987

+ 38

Tarn

210.435

283

744

+ 4

Tarn-et-Garonne

149.148

193

773

0

Var

419.356

505

830

+ 51

Vaucluse

326.908

394

830

+ 42

Vendée

460.678

396

1.163

+ 65

Vienne

251.966

286

881

+ 7

Haute-Vienne

197.920

234

846

+ 11

Vosges

293.926

323

910

+ 3

Yonne

264.664

340

778

+ 51

Territoire-de-Belfort

70.940

87

815

+ 3

Essonne

401.766

446

901

- 6

Hauts-de-Seine

142.888

91

1.570

0

Seine-Saint-Denis

138.286

92

1.503

0

Val-de-Marne

122.725

83

1.479

0

Val-d’Oise

336.158

391

860

+ 23

Guadeloupe

306.546

297

1.032

 

Martinique

264.869

267

992

 

Guyane

111.678

159

702

 

Réunion

495.638

368

1.347

 

Saint-Pierre-et-Miquelon

6.316

10

632

 

Source : direction générale de la Gendarmerie nationale.

C.– LA PROBLÉMATIQUE PERSISTANTE DES « CHARGES INDUES »

1.– La charge demeure lourde pour la majorité des services de police

a) Les gardes statiques ne diminuent que faiblement

– Pour les CRS, une décrue perceptible en 2006

Les 60 compagnies de service général assurent l’ensemble des missions de gardes statiques confiées aux CRS. Cette activité a représenté, en 2005, 7,7 unités/jour, soit 18,1 % de l’activité globale, et pour les sept premiers mois de 2006, 5,9 unités/jour, soit 12,68 % de l’activité globale. Compte tenu de l’effectif moyen déplacé par unité qui est de 85 fonctionnaires, ces chiffres correspondent à 654 fonctionnaires/jour en 2005 et 508 fonctionnaires/jour de janvier à août 2006.

Au 1er août 2006, cette activité s’exerçait sur les lieux d’emploi suivants :

ACTIVITÉ DE GARDE STATIQUE DES CRS au 1er août 2006

Lieu

Nombre d’unités mobilisées

Objet

Paris

2

Protection d’ambassades, de résidences d’ambassadeurs, de consulats ainsi que de sites israélites

Hauts-de-Seine

1,75

Protection d’ambassades, de résidences d’ambassadeurs, de sites israélites, de la résidence du ministre d’État, de la mairie de Neuilly

Yvelines

0,25

Surveillance de la résidence du Premier ministre à La Lanterne

Pyrénées-Atlantiques

1

Protection de la sous-préfecture, du tribunal de grande instance, du consulat espagnol à Bayonne ainsi que du domicile du ministre de la Défense

Source : d’après le ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

Ce total de plus de 5 unités est certes important, mais il est globalement en diminution par rapport à l’an dernier, avec l’abandon, en octobre 2005, de la surveillance du Centre de rétention administrative (CRA) de Satolas Saint-Exupéry, puis du CRA d’Oissel en janvier 2006, enfin du siège de l’Organisation international de police criminelle à Lyon.

– Pour la préfecture de police, une charge croissante

Le service de surveillance et de protection de la direction de l’ordre public et de la circulation de la « PP » assure l’ensemble des missions de protection des institutions de la République, des représentations diplomatiques, des bâtiments sensibles de la capitale et de la surveillance des détenus hospitalisés. Depuis novembre 2002, dans le but de diminuer le nombre de fonctionnaires employés dans ces missions, ce service est scindé en deux unités :

– l’unité générale de protection, dont les 402 fonctionnaires assurent la garde des points sensibles et la surveillance des détenus hospitalisés ;

– l’unité mobile d’intervention et de protection, dont les 274 fonctionnaires sont chargés de mettre en œuvre une nouvelle doctrine de surveillance des bâtiments sensibles, en privilégiant les mesures de protection dynamique par rondes et patrouilles. Durant le premier semestre de 2006, cette unité a effectué plus de 2.261 contrôles par 24 heures, ce qui correspond à 178.140 heures / fonctionnaires.

Par ailleurs, le service de garde de l’Élysée, fort de 218 fonctionnaires, assure la garde rapprochée extérieure et la protection du palais présidentiel. Une compagnie de garde de 153 fonctionnaires assure, pour sa part, la sécurité de la Préfecture de police.

Au 1er août 2006, le personnel nécessaire pour assurer les missions de garde statique était de 773 fonctionnaires. Le tableau suivant retrace le coût annuel des gardes statiques et dynamiques de la PP en heures / fonctionnaires :

ÉVOLUTION DES GARDES STATIQUES ET DYNAMIQUES DE LA PRÉFECTURE DE POLICE

(en heures / fonctionnaires)

 

2005 (1er semestre)

2006 (1er semestre)

Évolution

Gardes statiques permanentes

337.856

387.718

14,8 %

dont : – service de garde de l’Élysée

81.180

88.446

8,9 %

– compagnie de garde de l’hôtel préfectoral

79.664

82.756

3,9 %

– unité générale de protection

177.012

216.516

22,3 %

Gardes statiques temporaires

(détenus gardés en hôpitaux)

45.429

51.756

13,9 %

Gardes dynamiques

(unité mobile d’intervention et de protection)

186.138

178.140

– 4,3 %

Total

569.423

617.614

8,5 %

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

– Pour la sécurité publique, un volume décroissant mais important

Les données statistiques distinguent les gardes statiques permanentes et les gardes statiques temporaires. Les premières sont effectuées tout au long de l’année mais pas nécessairement 24 heures sur 24 ; les secondes sont occasionnelles mais peuvent durer 24 heures sur 24 pendant la période où elles sont exercées.

Le tableau suivant indique l’évolution du volume horaire (en heures / fonctionnaires) consacré à cette charge :

ÉVOLUTION DES GARDES STATIQUES DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE

(en heures / fonctionnaires)

 

2004

2005

Évolution

Gardes statiques permanentes

(hors préfecture)

812.168

778.987

– 4 %

Gardes statiques temporaires

(hors préfecture)

213.728

202.310

– 5,3 %

Total gardes statiques

(hors préfecture)

1.025.896

981.297

– 4,3 %

Gardes statiques permanentes des préfectures

727.853

670.524

– 7,8 %

Gardes statiques temporaires des préfectures

121.564

102.665

– 15,5 %

Total gardes statiques des préfectures

849.417

773.189

– 8,9 %

Total général

1.875.313

1.754.486

– 6,4 %

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

Les heures / fonctionnaires consacrées aux gardes statiques permanentes et temporaires des bâtiments autres que préfectoraux sont en diminution. Il s’agit en règle générale de lieux de cultes et de bâtiments des représentations étrangères en France, rendus sensibles en raison du contexte international et de l’activation du plan Vigipirate au niveau rouge à certaines périodes.

Le poste des gardes statiques permanentes des préfectures enregistre une baisse sensible par rapport au volume global, du fait de la mise en place d’équipements de vidéosurveillance dans quelques départements, à l’initiative conjuguée des préfets et des autorités policières. Les effectifs ainsi libérés permettent un accroissement du nombre des équipages se consacrant à la lutte contre la délinquance de voie publique.

Les gardes statiques temporaires de ces mêmes locaux sont commandées par les exigences du maintien de l’ordre public et de la défense des bâtiments de l’état à l’occasion des manifestations de voie publique.

Au total, malgré une tendance à la baisse, l’importance de la charge générale grève toujours les disponibilités des effectifs. Les effectifs neutralisés par les gardes statiques peuvent faire défaut en cas de situations graves et urgentes telles que des violences urbaines ou des interventions du type police-secours suite à des incidents majeurs.

b) La politique d’externalisation reste d’application limitée

– L’entretien des véhicules

La volonté de renforcer la présence des services de police sur la voie publique conduit à écarter les personnels actifs de tâches techniques ou administratives, dont par exemple les opérations de maintenance du parc automobile. À cette fin, une circulaire du directeur général de la police nationale en date du 3 juin 1999 a défini l’externalisation dans le secteur privé des opérations de maintenance des véhicules. Deux types d’intervention sont à distinguer : d’une part, les réparations lourdes dont une partie reste, pour l’heure, à la charge des SGAP et l’autre partie peut être externalisée vers le secteur privé ; d’autre part, les opérations de maintenance légère qui peuvent être externalisées.

Outre la réaffectation à des missions de police de fonctionnaires initialement employés dans les ateliers des hôtels de police, l’externalisation des réparations automobiles a permis de réduire de façon sensible les délais d’immobilisation des véhicules dans les garages des SGAP et donc de renforcer le potentiel opérationnel des services. Toutefois, les services gestionnaires des directions départementales de la sécurité publique ont dénoncé le coût supplémentaire que cette réforme engendre. La hausse des factures, estimée à environ 30 % lorsqu’il est fait appel au secteur privé, est principalement due au coût de la main-d’œuvre qui n’est pas facturé lorsque les réparations sont faites dans les ateliers des SGAP.

Votre Rapporteur spécial signale que la Préfecture de police a, quant à elle, déjà mis en œuvre une réforme des ateliers de réparation automobile qui a permis de ramener le taux d’immobilisation des véhicules de 16 % à 6 % en un an, tout en diminuant les effectifs. Ce résultat a été obtenu grâce à la combinaison d’un outil interne modernisé, du recours à la sous-traitance dans les créneaux où l’acquisition des compétences techniques et des moyens matériels nécessaires seraient trop coûteux, et de la professionnalisation du personnel. En trois ans, les effectifs policiers employés à cette tâche ont diminué de 20 % et représentent à ce jour 36 % du personnel chargé de la réparation automobile pour Paris et la petite couronne, ce qui représente, selon la PP, un seuil plancher, compte tenu des impératifs spécifiques à l’entretien des véhicules de police.

– Le fonctionnement courant des centres de rétention administrative

Dans le cadre d’une réflexion menée au niveau central concernant les centres de rétention administrative (CRA), il a été envisagé d’externaliser plusieurs types de prestations (restauration, nettoyage des locaux, etc.) dans le cadre de contrats multi-services, y compris le transport des personnes reconduites à la frontière jusqu’à leur lieu d’embarquement.

En 2006, un marché public a été passé avec un prestataire privé afin d’assurer l’ensemble des prestations liées au fonctionnement du nouveau CRA de Palaiseau. Une expérience a également été menée sur ce site pour externaliser la charge du transfert des retenus vers leur lieu d’embarquement et le siège des diverses autorités administratives ou judiciaires devant lesquelles ils doivent être présentés. Il convient toutefois de préciser que les gains en personnels de ce nouveau mode de fonctionnement sont restés modestes dans la mesure où le prestataire privé ne s’engage à fournir que le chauffeur et le véhicule de transport alors que la garde des étrangers reste sous la responsabilité des fonctionnaires de police chargés de leur escorte.

Depuis l’ouverture du CRA en septembre 2005 jusqu’à ce jour, le coût de l’externalisation des prestations de transfèrement s’élève à 815.000 euros de part fixe annuelle, auxquels s’ajoute environ 1 million d’euros de part variable (facturée en fonction des distances parcourues et des horaires de vacation). À titre expérimental, ce marché sera renouvelé pour l’année 2007.

Par ailleurs, au premier semestre 2006, un projet de la direction centrale de la police aux frontières a préparé une procédure de convoyage groupé par avion des personnes reconduites à la frontière. Votre Rapporteur spécial s’est fait exposer, lors de l’audition du directeur central de la PAF, ce projet qui prend la forme de la location de longue durée d’un avion de 19 places, pour quelque 600 heures de vol par an et un coût de fonctionnement annuel de l’ordre de 1,9 à 2,2 millions d’euros. L’expérimentation de ce projet, dont la phase opérationnelle débute cet automne, permettra de vérifier si un gain sensible de fonctionnaires en mission d’escorte peut être ainsi réalisé.

2.– La gendarmerie mobile reste très sollicitée

a) Des gardes statiques en légère diminution

Les missions de garde statique exercées par la gendarmerie mobile sont principalement consacrées à la sécurité des résidences de personnalités ainsi qu’à la protection de bâtiments publics et d’implantations diplomatiques sensibles. Leur évolution est décrite dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES GARDES STATIQUES DE LA GENDARMERIE

(en nombre de militaires)

 

Juillet 2003

Juillet 2004

Juillet 2005

Juillet 2006

Hôtel de Matignon

75

Emprises diplomatiques USA, Israël et Royaume-Uni

150

225

225

225

Sécurité périmétrique du palais de justice de Paris

85

85

85

85

Garde des locaux du ministère de la Défense (Îlot Saint-Germain)

44

46

46

46

Centre de rétention administrative du Mesnil-Amelot (77)

75

85

85

85

Centre pénitentiaire de Fleury-Mérogis

32

47

47

Protection de la résidence du Président de la République à Bity (19)

37

37

37

37

Protection de la résidence du Premier ministre

à Chasseneuil-du-Poitou (86)

16

17

Protection de la résidence de M. Bayrou à Bordères (64)

12

11

Protection de la résidence de M. Radjavi à Auvers-sur-Oise (95)

17

Protection de la résidence de M. Perben, Garde des sceaux, à Jully-les-Buxy (71)

16

16

Protection de la résidence de M. Clément, Garde des sceaux, à Fourneaux (42)

16

16

CRA de Rivesaltes (66)

18

18

18

18

CRA de Geispolsheim (67)

18

18

22

32

Sous-préfecture de Corte

3

4

4

6

Sous-préfecture de Sartène

3

Total

601

609

585

550

Source : direction générale de la Gendarmerie nationale.

Ces missions de garde statique ont diminué en 2003 par rapport à 2002 (- 78 militaires), augmenté à nouveau en 2004 (+ 8 militaires) puis diminué en 2005 (- 24 militaires) et en 2006 (- 35 militaires). Elles continuent toutefois de représenter une charge importante (8), puisqu’avec les escortes, ce sont en moyenne près de 15 escadrons qu’elles mobilisaient quotidiennement, selon le relevé effectué fin juin 2006. Les gardes statiques représentent 12,5 % de l’activité globale de la gendarmerie mobile, ce qui réduit d’autant la contribution de cette dernière à la lutte active contre la délinquance.

La réduction de la charge que représentent les gardes statiques, au profit d’un emploi plus opérationnel, figurait expressément dans la LOPSI. Plusieurs projets restent à l’étude en vue de rationaliser ce type de mission, notamment la garde du ministère de la Défense et du Palais de justice de Paris.

b) Des externalisations qui progressent

Pour recentrer les militaires, détachés au profit de l’entretien du casernement, sur l’exercice des missions de sécurité publique confiées à la gendarmerie, 3 millions d’euros ont été consacrés, en 2003, à l’externalisation des taches de réfection des locaux de services techniques. En 2004, 4 millions d’euros ont été prioritairement affectés aux groupements concernés par les redéploiements police-gendarmerie. Cette somme a permis de rénover plus de 500 équivalents logements et de dégager l’équivalent théorique cumulé de 5.000 jours d’activité qui ont pu être utilisés à renforcer la lutte contre la délinquance.

Cette politique s’est poursuivie en 2005 et 2006 pour les volumes de crédits suivants :

– 2,8 millions d’euros de dépenses de personnel correspondant à 100 postes budgétaires supprimés au titre de la mise en place de l’externalisation des logements domaniaux ;

– 1,6 million d’euros correspondant à 64 postes budgétaires et 200.000 euros de crédits de fonctionnement supprimés au titre des externalisations menées au cours des années antérieures ;

– 250.000 euros de dépenses de personnel correspondant à 6 postes budgétaires et 118.000 euros de crédits de fonctionnement supprimés au titre de l’externalisation des véhicules de la gamme commerciale.

Grâce à la poursuite de cette externalisation des véhicules, le présent projet de loi de finances prévoit des économies de 190.000 euros de dépenses de personnel, correspondant à 11 ETP, et 497.000 euros de crédits de fonctionnement.

D.– LA MOBILISATION FACE AUX ÉVÉNEMENTS EXCEPTIONNELS : VIOLENCES URBAINES, RAVE PARTIES, COUPES DU MONDE DE FOOTBALL ET DE RUGBY

1.− Les coûteuses violences urbaines de l’automne 2005

Nous avons tous en mémoire les événements qui ont secoué les banlieues de nos villes l’an dernier à pareille époque, et votre Rapporteur spécial a, pour cette raison, tenu à demander au ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire un bilan exhaustif des faits alors constatés, de la mobilisation des forces de maintien de l’ordre et de sécurité publique, des réponses apportés à ces violences, ainsi qu’un chiffrage du coût qu’elles ont engendré pour le budget de la sécurité.

En préambule, il convient de préciser la notion de violence urbaine telle qu’elle a été établie par la direction centrale des renseignements généraux dès 1991 – une définition largement reprise, d’ailleurs, par l’Union européenne : si l’expression « violence urbaine » désigne des « exactions commises en groupe par des jeunes, de manière ouverte et provocatrice », on s’accorde sur la spécificité de cette violence par rapport à la délinquance classique prise en compte par les services de police et de gendarmerie dans l’état 4001.

a) Les faits

Les violences urbaines de novembre 2005 ont duré vingt-cinq nuits ; la phase la plus critique a été observée lors des nuits des 6, 7 et 8 novembre, au cours desquelles plus de mille incendies de véhicules ont été recensés. Au total, entre le 27 octobre et le 20 novembre 2005, 10.346 véhicules ont été incendiés dans le ressort de la sécurité publique, dont 4.207 en Ile-de-France. Les départements les plus touchés ont été la Seine-Saint-Denis (1.384 faits), le Nord (750) et le Rhône (611).

Dans la plupart des cas, l’incendie de voiture était l’occasion pour les auteurs et leurs complices d’attirer les services de police et de secours dans des guets-apens au cours desquels les fonctionnaires étaient la cible de jets de projectiles. 1.034 jets de projectiles ont ainsi été comptabilisés. Dans ce cadre, 105 individus ont été interpellés alors qu’ils se trouvaient en possession d’engins incendiaires.

Le total des dégradations et incendies signalés à la DCSP pendant le temps de crise s’élève à 360 (dont 62,8 % au moyen engins incendiaires) se répartissant comme suit : 233 sur des bâtiments publics (dont 92 établissements scolaires, 70 équipements collectifs, 18 lieux de culte, 31 locaux de police, 18 au préjudice de mairies, 11 au préjudice de bâtiments institutionnels), 74 bâtiments privés dont 36 petits commerces, 7 dépôts de bus et 22 bus ou rames de trains en circulation.

Selon une récente étude du Centre d’analyse stratégique (9), les dégâts matériels causés par ces violences ont représenté 150 millions d’euros, soit environ 6 millions d’euros par jour.

b) L’engagement des forces de sécurité intérieure

Au cours de ces événements, 139 fonctionnaires et militaires ont été blessés (la moitié de ces blessures étant dues à des jets de projectiles ou d’engins incendiaires) et 745 véhicules de la sécurité publique ont été dégradés. La très forte mobilisation des services territoriaux de la sécurité publique (5.000 fonctionnaires) et des services spécialisés (renseignements généraux et police judiciaire), a été appuyée quotidiennement par les forces mobiles notamment par un déploiement maximal de 84 unités les nuits des 13 et 14 novembre. L’engagement total des effectifs sur le terrain a culminé à cette occasion à plus de 11.500 fonctionnaires. Sur l’ensemble de la période considérée, l’unité de coordination des forces mobiles a coordonné un engagement moyen de 60 unités par nuit, soit 4.500 policiers et gendarmes.

Pour permettre aux unités engagées de disposer des moyens nécessaires à la protection des fonctionnaires, un programme d’équipement exceptionnel en matériels de maintien de l’ordre a été mis en place, avec fourniture en urgence par les SGAP. Il représente pour la sécurité publique un coût total de 1,827 million d’euros.

Les compagnies républicaines de sécurité ont participé de manière importante aux opérations de rétablissement de l’ordre. C’est ainsi que 26 compagnies, consacrées exclusivement à cette mission, ont été déployées quotidiennement, en moyenne, durant les mois de novembre et décembre 2005, avec un point haut le 8 novembre, qui a vu l’utilisation de 42,75 unités pour un total de 56 compagnies employées, ce jour-là.

c) Les suites judiciaires et administratives

La remarquable réactivité des services pendant la crise et le travail d’enquête ultérieur ont permis d’effectuer 6.056 interpellations, de placer 5.634 personnes en garde à vue et d’en écrouer 1.328. Il faut souligner, au-delà de l’exceptionnelle mobilisation des effectifs en maintien de l’ordre, le souci accordé aux suites judiciaires que méritaient les violences causées. Ainsi, après les troubles de novembre 2005, les enquêtes ont été facilitées par l’activation d’une cellule nationale de coordination, sous l’autorité du directeur général de la police nationale, au sein de la direction centrale de la police judiciaire, afin de recenser les objectifs et de coordonner les investigations. L’impulsion ainsi donnée a été relayée par des cellules régionales.

Afin de mieux prendre en compte le phénomène des violences urbaines, à la fois pour en mesurer les évolutions mais également pour orienter l’action des services, la direction générale de la police nationale a mis en place, dans le courant de l’année 2005, l’indicateur national des violences urbaines qui recueille les données des différentes directions de police et de gendarmerie. Jusqu’alors, la grille d’analyse des renseignements généraux, dite « échelle de Bui Trong », ne mesurait le phénomène que de façon parcellaire.

Il s’agit d’un tableau de bord mensuel, alimenté à partir des applications informatiques existantes, dont la main courante informatisée et le fichier STIC, autour de neuf agrégats de référence : incendies de véhicules, de biens publics, de poubelles, violences collectives à l’encontre des services de sécurité, de secours et de santé, jets de projectiles, occupation de halls d’immeubles, dégradations de mobilier urbain, affrontements entre bandes et « rodéos automobiles ».

Des tableaux statistiques et une cartographie prenant en compte les données des directions départementales de sécurité publique, de la préfecture de police de Paris et de la gendarmerie nationale, sont transmis mensuellement à la direction générale de la police nationale. Ayant désormais une année de référence fiable, la DGPN peut, à compter de 2006, utiliser ces données dans le cadre d’analyses mensuelles exploitées lors de la réunion du comité de pilotage, le bureau national de coordination de la lutte contre les violences urbaines. Enfin, depuis le 20 juin 2006, les préfets des zones de défense sont rendus destinataires des données statistiques présentées pour l’ensemble de la zone concernée et pour chaque département.

d) Les suites opérationnelles : l’affectation permanente de forces mobiles en renfort de sécurité publique

Depuis le 1er janvier 2006, 20 unités de CRS sont employées sur les agglomérations les plus sensibles. Ce déploiement, adapté à plusieurs reprises, a atteint 22 unités à compter du 4 mai. Le dispositif, maintenu durant les mois d’été, suit les flux de population sur les lieux saisonniers. Par ailleurs, une unité dite « projetable » a permis, durant la période du 6 février au 30 juin, par roulement, une présence de renforts CRS dans une dizaine de départements complémentaires. Depuis le 19 septembre, 21 compagnies ont été redéployées sur les communes les plus sensibles de 18 départements (région Ile-de-France, Nord, Eure, Seine-Maritime, Loire-Atlantique, Gironde, Haute-Garonne, Bouches-du-Rhône, Hérault, Rhône, Moselle et Bas-Rhin).

Cet engagement de grande ampleur s’est traduit par la vérification, par passage aux différents fichiers, de 461.991 personnes et 258.388 véhicules, l’interpellation de 20.873 individus, dont 8.833 (soit 42 %) ont fait l’objet d’une mesure de garde à vue pour faits de violences sur personnes et dépositaires de l’autorité publique, dégradations de biens, infractions à la législation sur les stupéfiants, vols aggravés, infractions graves à la conduite de véhicules et infractions à la législation sur les étrangers.

Pendant cette même période, 188 fonctionnaires CRS ont été blessés et 274 dégradations de véhicules ont été constatées durant l’ensemble des vacations effectuées.

Votre Rapporteur spécial tient ici à rendre hommage aux policiers et militaires qui ont courageusement fait face aux événements de l’an dernier, comme à l’administration qui a su adapter sa réponse en temps réel et donner les suites nécessaires à ces violences. L’une d’entre elles mériterait d’être explorée plus avant : le recours à la vidéosurveillance.

2.– La Coupe du monde de football : un surcoût limité

La mobilisation des policiers et des gendarmes à l’occasion de la coupe du monde de football

En Allemagne

Dans le cadre d’accords bilatéraux entre la France et l’Allemagne, une délégation de douze fonctionnaires de police français a été envoyée outre Rhin, avec pour mission la détection et le signalement de supporteurs de l’équipe de France susceptibles de créer des troubles à l’ordre public. Cette délégation était composée de sept policiers issus de la direction centrale de la sécurité publique et cinq issus de la direction centrale des renseignements généraux, pendant 32 jours.

Un détachement de 37 agents des CRS a effectué une mission en Allemagne du 5 juin au 12 juillet 2006. Cette mission a consisté à réaliser l’interface entre les patrouilles de la police allemande et les supporteurs français dans les villes (notamment les gares et aéroports) où l’équipe de France était en compétition. Durant l’ensemble du séjour, la totalité des frais a été prise en charge par les autorités allemandes.

Le détachement de six sous-officiers de gendarmerie en Allemagne a quant à lui représenté un coût de 1.344 euros.

En France

Les CRS ont fourni des effectifs pour sécuriser certaines gares ainsi que pour permettre le bon déroulement des retransmissions des matches, en plein air, dans les grandes villes. Parmi l’ensemble des unités utilisées, certaines effectuaient déjà un service en déplacement (renfort saisonnier, mission Vigipirate…) et ont été amenées à assurer ponctuellement la mission coupe du monde aux jours indiqués ci-dessus. Cette procédure n’engendre pas de frais de déplacement supplémentaire notamment en matière d’hébergement et d’indemnité journalière d’absence temporaire (IJAT). En revanche, l’utilisation des compagnies sans emploi initial a engendré les dépenses suivantes : 205.000 euros d’IJAT, 326.000 euros d’indemnité supplémentaire des fonctionnaires actifs, et 146.000 euros de frais d’hébergement.

La Préfecture de police a spécialement mobilisé plus de 7.000 fonctionnaires, pour un coût avoisinant 1,28 million d’euros.

Enfin, l’équivalent de 26 journées / escadron, soit 1.664 jours / gendarme mobile, ont été consacrés aux dispositifs de sécurité et au maintien de l’ordre liés à la coupe du monde de juin à juillet 2006. Ce déploiement a engendré un surcoût de 81.000 euros de dépenses de fonctionnement, et l’IJAT versée a représenté 50.000 euros.

Le dispositif de sécurité qui sera mis en place à l’occasion de la coupe du monde de rugby, organisée sur notre sol l’an prochain, tiendra compte de l’expérience tirée des coupes du monde de football de 1998 et de 2006 et des résultats qu’obtiendra l’équipe de France.

3.– Les rave parties, question toujours en suspens

Dans son propos de l’an dernier, votre Rapporteur spécial s’interrogeait sur l’attitude de quasi-co-organisation des rassemblements de musique techno par les forces de l’ordre. Les données précises qu’il a demandées pour quantifier le coût que représente, pour la gendarmerie, de tels événements, l’incitent à souligner de nouveau les multiples problèmes qu’ils engendrent.

PERSONNELS ENGAGÉS PAR LA GENDARMERIE SUR LES TEKNIVALS DEPUIS 2004

Date

Dépt

Lieux

GD (*)

GM (*)

Réservistes (*)

Moyens spéciaux (*)

TOTAL

Type

Nb de militaires

1er et 2 mai 2004

54

Chambley-Bussières

110

200

70

EQ CYNO (1)

SAG (2)

4

2

386

2 au 4 juillet 2004

29

Scaër

200

200

60

SAG

2

462

26 au 29 août 2004

11

Labécède-Lauragais

631

275

130

EMOG (3)

EQ CYNO

4

6

1.046

28 avril au 2 mai 2005

51

Marigny-le-Grand

180

410

60

GOS (4)

SAG

6

2

658

25 et 26 juin 2005

22

Carnoët

205

300

120

STRJD (5)

EMOG

GOS+GOR (6)

SAG

2

2

17

11

657

25 au 29 août 2005

28

Crucey-Village

142

250

10

STRJD

EQ CYNO

SAG

EMOG

GOS + GOR

3

14

2

2

20

443

28 avril au

1er  mai 2006

18

Chavannes

370

354

43

SAG

EQ CYNO

6

26

799

1er au 2 juillet 2006

56

Vannes Meucon

495

350

98

EQ CYNO

SAG

EMOG

GOS + GOR

STRJD

IRCGN (7)

19

4

2

16

2

2

988

(*) GD : gendarmerie départementale

GM : gendarmerie mobile

Nombre moyen de personnels ou de moyens engagés chaque jour sur toute la durée du Tecknival.

(1) Équipe cynophile.

(2) Section aérienne de gendarmerie.

(3) Équipe médicale opérationnelle de gendarmerie.

(4) Groupe observation et surveillance.

(5) Service technique de recherché judiciaire et de documentation.

(6) Groupe observation de recherche.

(7  Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale.

Source : direction générale de la Gendarmerie nationale.

Les 1.600 gendarmes déployés au premier semestre de 2006 dans le cadre de cette mission, pour 60 rave, semblent marquer une diminution par rapport à 2005 (208 rassemblements, 5.893 gendarmes) et 2004 (293 rassemblements, 6.033 gendarmes). Il faut souhaiter que le surcoût total de ces rassemblements, depuis 2004, en IJAT, hébergement, alimentation et carburant, estimé à 4,35 millions d’euros, occasionnera une prise de conscience. D’autant que ce montant ne prend pas en compte les éventuelles indemnisations des propriétaires des terrains envahis.

II.− LA VIDÉOSURVEILLANCE, OUTIL À DÉVELOPPER

La réduction du volume des gardes statiques, politique prévue par la LOPSI, ne saurait consister en un simple transfert de charge entre différents services actifs. Parmi les solutions à l’étude pour une « réduction nette » de ce type de missions pour les fores de sécurité intérieure, votre Rapporteur spécial a souhaité s’intéresser en particulier à la vidéosurveillance.

A.– STRASBOURG : L’EXEMPLE D’UNE SYNERGIE EFFICACE ENTRE POLICES NATIONALE ET MUNICIPALE POUR RÉDUIRE LA DÉLINQUANCE

1.– Un déploiement raisonné et concerté

C’est conjointement, dans le cadre du contrat local de sécurité, que la ville et la communauté urbaine de Strasbourg (CUS), sous l’impulsion du maire, Mme Fabienne Keller, et du président de la CUS, M. Robert Grossmann, d’une part, et le ministère de l’Intérieur d’autre part, ont développé, à compter du printemps 2003, afin de réduire une délinquance de voie publique devenue endémique par endroits, un réseau de vidéosurveillance. L’État a ainsi financé à parité avec la CUS l’étude de faisabilité.

Un partenariat innovant, associant également d’autres acteurs comme les bailleurs ou les sociétés de transports en commun, a permis de piloter ce projet intelligemment, en partant d’une analyse cartographique commune de la délinquance pour choisir les premières implantations de caméras, en planifiant le coût et les étapes successives de déploiement du réseau, et en définissant dès l’origine une doctrine d’emploi des images ainsi qu’une répartition précise des tâches et des responsabilités entre la police nationale, la police municipale et la gendarmerie nationale.

Le cadre juridique de la LOPS de 1995 précitée et du décret n° 96–926 du 17 octobre 1996 (10) a notamment conduit, pour garantir le respect des libertés individuelles, à appliquer la procédure de déclaration préalable en préfecture et d’autorisation par une commission départementale présidée par un magistrat du siège, à prévoir le masquage automatique des zones privatives situées dans le champ des caméras, à prévoir des conditions réglementées d’accès des citoyens aux images, à installer des panneaux d’information à l’entrée de tous les espaces sous vidéosurveillance – aucune caméra n’étant fictive et toute caméra étant visible quoique discrète –, à être particulièrement vigilant en matière de recrutement, de formation et d’assermentation des opérateurs, à ne conserver que des images cryptées, pendant 96 heures, à ne les fournir qu’à la justice ou à la police, sur réquisition, et enfin à mettre en place un comité d’éthique.

148 caméras sont désormais installées ; elles l’ont d’abord été dans le centre ville de Strasbourg, littéralement « reconquis » grâce à une baisse spectaculaire de la délinquance de voie publique. Elles l’ont été ensuite et vont continuer de l’être, de façon pertinente et courageuse, dans les quartiers sensibles de Hautepierre, la Meinau et Neuhof, que votre Rapporteur spécial a pu parcourir sous la houlette de M. Francis Jaecki, directeur général délégué à la sécurité et à la prévention au sein des services de la ville et de la communauté urbaine. Le centre de supervision est relié au PC de la police nationale, qui peut à tout moment demander à l’un des 22 opérateurs (ils sont au minimum trois à être présents en permanence) d’actionner telle ou telle caméra pour les besoins de l’action, y compris pour identifier un individu, grâce au zoom puissant dont disposent ces caméras.

À l’heure actuelle, le dispositif a représenté un investissement de 4,67 millions d’euros, et la maintenance coûte annuellement 100 à 150.000 euros.

2.– Un modèle à développer

L’investissement est important pour les collectivités concernées mais les résultats sont indéniables en termes de réduction de la délinquance : alors que le nombre de faits constatés dans l’ensemble de la circonscription de police de Strasbourg a diminué de près de 6.700 entre 2001 (avec un point haut à 45.761 faits) et 2004, soit une baisse de 15 %, et que la délinquance a baissé de 11 % dans la zone de compétence de la gendarmerie de Strasbourg, les statistiques pour le centre-ville de Strasbourg entre 2003 et 2004 sont spectaculaires :

ÉVOLUTION DE LA DÉLINQUANCE DANS LE CENTRE-VILLE DE STRASBOURG

(en nombre de faits constatés)

 

2003

2004

Évolution

Délinquance générale

7.132

5.705

– 20 %

Délinquance de voie publique

2.790

1.811

– 35,1 %

Vols à main armée

20

3

– 85 %

Vols avec violence

379

273

– 28 %

Vols à la tire

824

681

– 17,4 %

Vols à la roulotte

408

221

– 45,8 %

Vols de voiture

107

43

– 59,8 %

Vols de cyclomoteur

64

34

– 46,9 %

Dégradations

471

301

– 36,1 %

Cambriolages

517

255

– 50,7 %

Source : ville et communauté urbaine de Strasbourg.

Parallèlement, le nombre des requêtes adressées au centre de supervision vidéo a crû fortement et l’enquête réalisée auprès de la population a révélé que deux ans après le déploiement du réseau, une amélioration de la sécurité était ressentie par 62 % de la population, 64 % des personnes interrogées estimant « assez » ou « très important » l’impact de la vidéosurveillance dans cette évolution. Enfin, l’audit mené par un cabinet spécialisé a conclu à la faiblesse globale de l’effet de report de la délinquance « hors de la vue des caméras ».

Votre Rapporteur spécial veut à nouveau souligner combien il a été favorablement impressionné par ce dispositif de vidéosurveillance et il se réjouit que d’autres villes, depuis l’adoption de la LOPS, se soient engagées dans cette voie ou s’apprêtent à le faire : 176 caméras à Lyon (le déploiement, entamé par la précédente municipalité, ayant été poursuivi par l’équipe actuelle), 188 à Nice, une dizaine à Marseille, mais aussi Roubaix, Saint-Etienne, Montpellier, Agde, Toulouse bientôt… Il est tout à fait logique et hautement souhaitable que ce type d’initiative soit encouragé, au-delà même du renforcement prévu dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, en application de la loi du 23 janvier 2006 (11). La sécurité générale est aussi, c’est l’évidence, l’affaire des municipalités.

B.– PARIS : UNE UTILITÉ RÉELLE, DES BESOINS IMPORTANTS

La vidéosurveillance représente aujourd’hui un enjeu essentiel pour la Préfecture de police. Utilisée en temps réel, elle est une aide à la décision en matière d’intervention des forces de police ; grâce à l’enregistrement des images, elle est une aide pour l’investigation. Les finalités en sont multiples : ordre public, circulation, sécurité dans un espace public ou privé. Les utilisateurs le sont également : la Préfecture de police dans toutes ses composantes, la ville de Paris, les transporteurs publics, mais aussi, de plus en plus, des concessionnaires – tel Vinci par exemple.

1.– Le réseau public existant est nettement sous-dimensionné

295 caméras fixes, dites caméras urbaines, constituent aujourd’hui le réseau de surface dans Paris ; il s’agit de caméras fixes mais orientables et dotées d’un zoom, dont l’image est collectée et dirigée vers les utilisateurs via une matrice centrale. 191 d’entre elles appartiennent à la ville de Paris qui les met à la disposition de la PP et 104 appartiennent en propre à la PP, dont 73ont une vocation généraliste et 30 sont dédiées à la surveillance des abords du Parc des princes et du Stade de France.

Par ailleurs, le dispositif récupère un échantillon des images filmées par les quelque 5.000 caméras placées dans les gares de la RATP et de la SNCF.

L’acheminement des images est réalisé à travers des liaisons vidéo louées (point à point entre la caméra et la matrice centrale). Un système d’enregistrement a été mis en place à la fin de 2005, pour 16 images simultanées.

S’ajoute à cet ensemble une caméra héliportée, en cours de renouvellement, un parc d’une trentaine de véhicules équipés de caméras embarquées avec enregistrement local dont l’expérimentation s’est achevée en avril 2006 et dont le déploiement national, à partir du dispositif mis au point par la PP, est prévu sur trois ans, ainsi que des systèmes de vidéosurveillance tactiques. Ces derniers recouvrent deux procédés distincts : le premier consiste à installer, sous 24 à 48 heures, une caméra sur un point haut , dont l’image est transférée sur support radio électrique vers les centres d’information et de commandement de la PP. Depuis deux ans, et notamment lors des récentes manifestations anti-CPE, ce dispositif a fait la preuve de son efficacité. Le second procédé, plus souple d’utilisation, consiste à placer une caméra sur un mât télescopique fixé dans un véhicule de type monospace. Il assure dans un premier temps l’enregistrement des images ; des tests sont en cours pour les retransmettre en différé via une communication radio de type 3G.

Environ 700 caméras de surveillance des abords d’immeuble et des gardes à vue font l’objet d’une exploitation locale des images fournies, à la différence des caméras urbaines. Leur nombre n’évolue que marginalement, au gré de l’évolution du parc immobilier de la Préfecture de police.

Leur fonctionnement est semblable à celui des très nombreuses caméras privées utilisées pour la surveillance de lieux comme les banques ou les grandes surfaces, et qui ne font pas l’objet d’un décompte précis.

Enfin, est actuellement menée, conjointement avec la ville de Paris et la RATP, une expérimentation concernant 5 équipements vidéo dans les couloirs de bus, qui permettent, en étant couplés à un dispositif de lecture automatique de plaques d’immatriculation, de relever aux fins de verbalisation les infractions commises par les automobilistes.

2.– Les besoins supplémentaires sont potentiellement importants et coûteux

a) L’extension du réseau

Comparé à celui d’autres capitales, le réseau public de caméras déployé à Paris demeure très modeste. Londres, par exemple, dispose plusieurs dizaines de milliers de caméras, pour une superficie il est vrai plus étendue et pour un usage qui n’est pas celui du temps réel.

Votre Rapporteur spécial, lors de sa visite des salles de commandement de la Préfecture de police pendant les manifestations anti-CPE, a certes pu constater l’utilité des caméras fixes situées sur les grands axes de parcours des manifestations, mais il a dû déplorer la fragilité du dispositif : ces caméras ne disposent pas d’un zoom suffisamment puissant pour identifier formellement d’éventuels fauteurs de troubles, et étant installées généralement très en hauteur, elles ne permettent parfois, à travers les frondaisons, qu’un suivi approximatif.

Deux scénarios d’extension du réseau de caméras fixes ont été élaborés :

– une demande de la PP consistant à étendre de 100 à 300 le parc des caméras urbaines qu’elle possède en propre, qui représenterait un investissement de 9,8 millions d’euros et un coût de fonctionnement en année pleine de 3,7 millions d’euros ;

– une perspective, envisagée plus récemment par le ministère, après les attentats de Londres de l’été 2005, d’extension du parc à 1.000 caméras, pour 44 millions d’euros en investissement et 17 millions d’euros en fonctionnement annuel.

b) Les autres développements techniques

L’extension de l’enregistrement, pour couvrir la totalité des images de la PP actuellement disponibles, représenterait un investissement de 700.000 euros et 55.000 euros par module supplémentaire de 16 enregistreurs.

Pour les caméras embarquées avec enregistrement local, si le financement de 100 premiers dispositifs semble fermement envisagé, équiper 2.000 véhicules supplémentaires coûterait 10 millions d’euros.

Au-delà, on peut aussi envisager des évolutions technologiques comme la miniaturisation des caméras, le renvoi d’images de caméras mobiles vers les centres d’information et de commandement, ou encore le couplage, sur mur d’images, entre la géolocalisation des unités sur le terrain et les images de caméras reçues en temps réel…

De façon plus immédiate cependant, et pour un coût sans doute bien moindre, votre Rapporteur spécial souhaite que soit développée la réflexion sur la mise à disposition de la police des images issues des réseaux de la RATP et de la SNCF des nombreux circuits privés de vidéosurveillance. De même faut-il encourager, prenant exemple sur le modèle strasbourgeois, la vidéosurveillance déployée par les communes et leurs groupements. Les gains en personnel peuvent être substantiels et immédiats : par exemple, via l’installation de systèmes de vidéosurveillance dans une trentaine de préfectures, telles celles de Bordeaux (gain de 10 fonctionnaires), ou de Foix (gain de 5 fonctionnaires).

III.− LA LUTTE ANTI-TERRORISTE EST CONFORTÉE

Impliquant l’ensemble des forces de sécurité intérieure sans pour autant être identifiée comme une action à part entière au sein des programmes de la mission Sécurité, la lutte contre le terrorisme bénéficie de moyens procéduraux nouveaux grâce à la loi du 23 janvier dernier précitée ; votre Rapporteur spécial souhaite insister, au-delà d’un relevé des actions terroristes enregistrées sur la période récente, sur la réorganisation des services spécialisés de la police et sur l’implication trop méconnue de la gendarmerie en ce domaine.

A.− LES DIRECTIONS SPÉCIALISÉES DE LA POLICE SE RAPPROCHENT

En 2005 et durant le premier semestre de 2006, l’activité terroriste touchant la France, qu’elle soit d’origine externe ou interne, qui était en baisse continue sur la période récente, devrait connaître une nette progression en 2006, comme le montre le tableau suivant :

ÉVOLUTION DU TERRORISME DEPUIS 2004

Attentats

2004

2005

2006
(1er semestre)

A l’explosif

213

191

143

Par arme à feu

46

47

31

Par arme blanche

0

0

 

Total

259

238

174

Victimes

 

Tués

1

0

1

Blessés

0

0

0

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

On note en particulier une hausse de 43 % des attentas à l’explosif entre le 1er semestre de 2005 et celui de 2006. Cette violence est imputable, pour l’essentiel en 2005 et au début de l’année 2006, à la mouvance séparatiste corse.

Contre le terrorisme externe, la direction de la Surveillance du territoire (DST) combine ses capacités de service de renseignement et de service de police judiciaire spécialisé, en particulier pour combattre l’islamisme radical. Au sein de la direction centrale de la police judiciaire, la sous-direction anti-terroriste est mobilisée tant contre la menace islamiste que contre les répercussions de l’activisme turco-kurde ou du séparatisme tamoul. Enfin, la direction centrale des renseignements généraux (DCRG) opère un suivi des communautés étrangères ainsi que la détection de toute action de nature subversive pouvant déboucher sur le terrorisme ; elle œuvre également à la déstabilisation de l’assise financière des groupes potentiellement dangereux.

Au-delà, il faut rappeler l’engagement effectif de l’ensemble des services de sécurité dans la lutte contre le terrorisme, chacun dans sa sphère de compétence (sécurité publique, direction centrale de la police aux frontières, police judiciaire, renseignements généraux, direction de la surveillance du territoire, gendarmerie nationale), ainsi que l’existence d’organismes chargés de coordonner à différents niveaux l’action des services ou administrations impliqués dans la lutte contre le terrorisme, dont, depuis 1984, l’Unité de coordination de la lutte anti-terroriste.

Quant à la coordination internationale dans ce domaine, elle est souvent plus efficace lorsqu’elle n’est que bilatérale, mais l’Union européenne est également un cadre de plus en plus approprié.

Dans ce contexte, la complémentarité et l’intégration des dispositifs de renseignement intérieur du ministère de l’Intérieur apparaissent comme un enjeu majeur pour lutter contre les menaces auxquelles est confrontée la France. A cet égard, la recherche de synergies et la coopération entre les RG et la DST n’ont cessé de se développer tant au niveau national (de par leur appartenance commune à la Direction générale de la police nationale) qu’au niveau zonal.

L’installation des deux services sur le nouveau site de Levallois-Perret, d’ici la fin du premier semestre 2007, constituera une étape marquante pour le renseignement français, notamment avec le développement des synergies entre la DCRG, la DST et la sous-direction anti-terroriste de la direction centrale de la police judiciaire, créée sur, le socle de la division nationale anti-terroriste, par l’arrêté du 19 mai 2006 réorganisant la direction centrale de la police judiciaire (cf. chapitre V). La coordination accrue est un gage d’efficience.

B.– LA GENDARMERIE N’EST PAS ABSENTE

Moins identifiée encore, dans la présentation du programme Gendarmerie nationale que pour celle de l’action de la police qui repose sur des unités plus spécialisées, la contribution de la gendarmerie à la lutte contre le terrorisme est tout à fait capitale.

En matière de prévention et de protection contre la menace terroriste, la gendarmerie est impliquée dans la conception et la mise en œuvre des différents plans nationaux de type « pirate » ; le GIGN exerce par ailleurs une mission de protection spécifique des centrales nucléaires. Par ailleurs, elle recueille, grâce à son maillage territorial ainsi qu’à sa présence sur quelques théâtres d’opérations extérieures ou en ambassade, tous renseignements utiles contre le terrorisme sous toutes ses formes. Le bureau de lutte anti-terroriste est alors le lieu où ces renseignements convergent.

Dans le domaine de l’action judiciaire, la gendarmerie traite, en moyenne, une centaine d’enquêtes par an liées au terrorisme. Le service technique de recherches judiciaires et de documentation comme l’office central de lutte contre les atteintes à l’environnement et à la santé publique sont par ailleurs reconnus comme services spécialisés de lutte contre le terrorisme dans la loi du 23 janvier 2006 précitée.

Enfin, les unités d’élite de la gendarmerie que sont le groupe d’intervention de la gendarmerie nationale et l’escadron parachutiste d’intervention de la gendarmerie nationale sont identifiées comme telles en matière de contre-terrorisme aérien et maritime. A également été créée, en 2001, une cellule nationale NRBC, c’est-à-dire spécialisée dans les menaces nucléaires, radiologiques, bactériologiques et chimiques.

La gendarmerie constitue donc bien une force complémentaire des autres services de sécurité intérieure et extérieure dans la lutte anti-terroriste, qui gagnerait dès lors à être un peu mieux identifiée dans le PAP.

CHAPITRE IV

SÉCURITÉ ROUTIÈRE : LE REMARQUABLE BILAN D’UNE GRANDE PRIORITÉ DU QUINQUENNAT

En matière de lutte contre l’insécurité routière, police et gendarmerie agissent dans un cadre qui est à la fois celui de la LOPSI, d’un « chantier prioritaire » du Président de la République et d’une politique transversale dont le chef de file est le délégué interministériel à la sécurité routière, responsable, en qualité de directeur de la sécurité et de la circulation routières, du programme Sécurité routière de la mission Transports et du programme Radars du compte d’affectation spéciale Contrôle et sanctions automatisés des infractions au code de la route.

I.– UNE POLITIQUE TRANSVERSALE À LAQUELLE LA POLICE ET LA GENDARMERIE APPORTENT UN CONCOURS DÉTERMINANT

A.– UNE POLITIQUE TRANSVERSALE FOCALISÉE SUR LA RÉDUCTION DU NOMBRE D’ACCIDENTS, DE TUÉS ET DE BLESSÉS

1.– La politique de sécurité routière est pilotée

La LOPSI se fondait, en 2002, sur un constat sévère : « Avec près de 8.500 morts et plus de 150.000 blessés par an, les accidents de la route constituent un véritable fléau national […] dans la plupart des cas c’est le comportement de l’automobiliste qui est en cause. »

Relevant l’absence d’efficacité significative des campagnes d’information et de prévention, la loi soulignait l’effort demandé aux services de police et de gendarmerie. En complément de l’action sur le terrain des agents des forces de sécurité intérieure, elle prévoyait un déploiement plus large des moyens automatiques de constatation des infractions et l’accélération de leur traitement pénal.

La politique transversale de la sécurité routière est élaborée par le Comité interministériel de sécurité routière qui regroupe tous les ministères concernés. Créé par décret du 5 juillet 1972, ce comité assure le pilotage stratégique en matière de sécurité routière. Il se réunit deux fois par an ; la direction de la sécurité et de la circulation routières du ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer assure la préparation des réunions et le suivi de la mise en œuvre des actions par l’ensemble des ministères participants.

Le document de politique transversale prévu par l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 (12) comporte un unique objectif transversal intitulé « réduire le nombre d’accidents, de personnes tuées et de personnes blessées » qui correspond à celui figurant dans le PAP de la mission Sécurité, à l’identique pour chacun des deux programmes Police nationale et Gendarmerie nationale.

Sous la houlette du délégué interministériel à la sécurité routière, la police et la gendarmerie figurent au nombre des « programmes partenaires » qui comprennent une action Sécurité routière, tandis que neuf autres programmes, relatifs à la justice, au sport, à la santé ou à la recherche, sont dits « associés ».

Sur un total de crédits de paiement de 2.295 millions d’euros recensés dans le document de politique transversale de sécurité routière au titre du présent projet de loi de finances (contre 2.314 millions d’euros votés en loi de finances pour 2006), le programme Police nationale contribuera à hauteur de 555,5 millions d’euros en 2007 (contre 550,8 millions d’euros en 2006) et 11.245 ETPT, soit 7,5 % des ETPT du programme, et le programme Gendarmerie nationale pour 735,4 millions d’euros (contre 689,2 millions d’euros en 2006) et 12.592 ETPT, soit 12,3 % des ETPT du programme.

Ainsi, avec 1.290,9 millions d’euros, la mission Sécurité rassemble 56,2 % des crédits globaux de sécurité routière tous ministères confondus, contre 55 % l’an dernier.

Toutefois, la contribution de la mission Sécurité, et plus encore celle du programme Gendarmerie nationale, est supérieure à ce chiffre, dans la mesure où la ventilation des crédits par action au sein du programme ne concerne que les crédits de personnel. Ainsi, selon les informations obtenues par votre Rapporteur spécial, le coût complet de l’action Sécurité routière pour la gendarmerie en 2007 s’élèverait à 994,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 938,9 millions d’euros en crédits de paiement.

2.– Les résultats pour les Français sont très significatifs

Au cours du Conseil des ministres du 18 octobre dernier, le Président de la République a déclaré : « Plus de 8.500 vies ont été sauvées et 110.000 blessés ont été évités en quatre ans grâce à la vigilance et à la prudence des Français. Nous avons réduit de 40 % le risque d’être tué sur les routes de France. C’est un réel progrès mais ce n’est pas suffisant. Je vous appelle à continuer à agir dans les mois qui viennent avec pédagogie, détermination et fermeté. ».

En s’appuyant sur les nouvelles modalités de décompte des tués et blessés (13) dans un souci d’harmonisation européenne et pour répondre au souhait des associations de victimes, l’Observatoire national interministériel de sécurité routière dressait les statistiques suivantes, pour 2005 et les trois premiers trimestres de 2006 :

ÉVOLUTION DE L’ACCIDENTOLOGIE EN 2005 ET 2006

 

2005

2006 (données provisoires des 9 premiers mois)

 

Nombre

Évolution sur un an

Nombre

Évolution sur un an

Personnes tuées à 30 jours

5.318

– 4,9 %

3.364

– 15,3 %

Personnes blessées

108.076

– 3 %

76.933

– 4 %

dont personnes hospitalisées plus de 24 h

39.811

 

31.292

+ 9,8 %

Accidents corporels

85.390

– 1 %

58.668

– 6 %

Source : Observatoire national interministériel de sécurité routière.

Par service, le bilan de l’accidentologie est le suivant :

BILAN EN ZONE COUVERTE PAR LA GENDARMERIE

Métropole

Accidents corporels

Tués

Blessés graves ou hospitalisés

Blessés légers

Total blessés

Gravité (tués/100 accidents corporels)

2004 (1)

27.742

3.926

12.013

26.127

38.140

14,2

2004 (2)

27.742

4.197

   

37.869

15,1

2005

26.198

3.920

19.041

16.465

35.506

15

Évolution

– 5,6 %

– 6,6 %

   

– 6,2 %

– 0,1 point

(1) Observé en 2004 (tués à six jours).

(2) Calculé en tenant compte des décès à trente jours.

Source : Observatoire interministériel de sécurité routière.

BILAN EN ZONE COUVERTE PAR LA POLICE

Métropole

Accidents corporels

Tués

Blessés graves ou hospitalisés

Blessés légers

Total blessés

Gravité (tués/100 accidents corporels)

2004 (1)

57.648

1.306

5.422

65.165

70.587

2,27

2004 (2)

57.648

1.396

   

70.497

2,42

2005

58.327

1.398

20.770

51.800

72.570

2,4

Évolution

1,2 %

0,1 %

   

2,9 %

– 0,02 point

(1) Observé en 2004 (tués à six jours).

(2) Calculé en tenant compte des décès à trente jours.

Source : Observatoire interministériel de sécurité routière.

Il ressort de ce constat qu’en métropole, en 2005, par rapport à 2004, on a assisté à des diminutions significatives de l’ensemble des indicateurs sur le réseau surveillé par la gendarmerie nationale mais à de légères augmentations sur le réseau surveillé par la police nationale. La gravité, en nombre de tués pour 100 accidents corporels, est restée quasiment stable en zone police et a diminué en zone gendarmerie.

Le PAP de chacun des deux programmes fixe pourtant pour 2006 et 2007, et comme cible ultérieure, une baisse identique de l’ensemble de ces indicateurs : une fourchette de - 0,5 à - 3 % pour les accidents (- 1 à - 3 % en 2007), de - 1 à - 4 % pour les tués (- 2 à - 5 % en 2007) et - 0,5 à - 2,5 % pour les blessés (- 1 à - 4 % en 2007).

Sur plus longue période, depuis 2002, le nombre de tués a considérablement diminué (– 26,57 %). Toutefois, le rythme de baisse se ralentit après la diminution exceptionnelle de 20,9 % en 2003 et la diminution substantielle de 8,7 % en 2004. Votre Rapporteur spécial doit également signaler que si l’évolution de l’accidentalité est globalement favorable depuis 2002, elle diffère selon les départements ; dans certains, une part des acquis des années 2002 à 2004 a été perdue en 2005.

C’est pourquoi, le 13 mars 2006, le ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire et le ministre des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, ont demandé à l’Inspection générale de l’administration et au Conseil général des ponts et chaussées de réaliser ensemble des audits de la politique locale de sécurité routière dans huit départements de métropole et un département d’outre-mer (Ain, Cher, Hérault, Haute-Vienne, Jura, Lot-et-Garonne, Marne, Tarn et Guadeloupe). Le Finistère, dont les résultats sont très satisfaisants, sert de « département témoin ».

Les enseignements provisoires des premiers audits ont été présentés au Comité interministériel de la sécurité routière du 6 juillet 2006. Une fois ces enseignements devenus définitifs, les préfets, en relation avec les procureurs de la République, préciseront les priorités locales des plans de contrôle. Une attention particulière devrait être portée au milieu urbain et aux deux-roues motorisés.

Décisions du Comité interministériel de sécurité routière du 6 juillet 2006

pour faire reculer la mortalité des deux-roues motorisés

En 2005, les motocyclistes représentent 0,8 % du trafic et 16,6 % des victimes d’accidents mortels avec 881 motocyclistes tués. Le risque d’accident mortel est vingt fois supérieur pour un motocycliste que pour un automobiliste, à distance égale parcourue. Parmi les cyclomotoristes, on dénombre 356 personnes tuées. Au total, 1.236 conducteurs ou passagers de deux-roues motorisés ont trouvé la mort sur la route. Ce public est donc prioritaire de l’action gouvernementale en faveur de la sécurité routière.

1.– La généralisation de l’allumage des feux de croisement au 1er janvier 2007

Alors que les motocyclettes d’une cylindrée de plus de 125 cm3 ou d’une puissance maximale de plus de 11 kW sont soumises à l’obligation d’allumage des feux de croisement le jour depuis 1975, le Comité interministériel a décidé d’étendre, à partir du 1er janvier 2007, l’obligation d’allumage des feux de croisement aux motocyclettes légères et aux cyclomoteurs.

2.– Une formation obligatoire pour conduire une motocyclette légère

Tout titulaire du permis B depuis plus de deux ans est autorisé à conduire une motocyclette légère d’une cylindrée de 125 cm3 au plus, sans avoir été sensibilisé à la spécificité de la conduite d’un deux-roues motorisé et aux risques qui lui sont liés. Suite à des travaux de concertation entamés en mai 2004, il a été décidé de rendre obligatoire, pour tous les nouveaux titulaires du permis B, une formation s’inspirant de celle proposée dans le cadre du brevet de sécurité routière : trois heures professées dans un établissement agréé d’enseignement de la conduite par un enseignant titulaire de la mention « deux-roues ».

B.– LE CONCOURS DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE COMPORTE NÉCESSAIREMENT UNE FORTE DIMENSION RÉPRESSIVE

1.– Des différences dans le dispositif de mesure de la performance

Partageant, ainsi qu’il vient d’être dit, un même objectif stratégique portant sur les accidents, tués et blessés, la police et la gendarmerie se voient assigner un autre objectif commun, plus riche d’implications opérationnelles : Renforcer l’efficacité dans la lutte contre l’insécurité routière. Mais les résultats sont mesurés à l’aide de trois indicateurs pour la police et quatre pour la gendarmerie. La comparaison est éclairante, même s’il faut garder à l’esprit que les zones couvertes sont bien différentes, en termes de longueur du réseau routier (95 % relevant de la gendarmerie) comme en termes de trafic :

– deux indicateurs sont identiques, relatifs au dépistage de l’alcoolémie et de l’usage de produits stupéfiants, puis la gendarmerie distingue, comme déjà dans le PAP pour 2006, entre contrôles de vitesse au moyen de radars embarqués et autres contrôles de vitesse, distinction que la police a renoncé à faire, alors qu’elle s’y engageait dans le PAP de l’an dernier ;

– dès lors, il est impossible de comparer les résultats de la police et ceux de la gendarmerie dans leurs contrôles de vitesse, la police affichant un taux global de 4,88 % en 2005 et la gendarmerie deux taux très différents, de 7,69 % pour les contrôles par radar embarqué et de 0,51 % pour les autres contrôles ;

– le taux de dépistage positif d’alcoolémie était plus de 3,5 fois plus élevé pour la police que pour la gendarmerie en 2005 (5,82 % contre 1,58 %), cette dernière ayant toutefois réalisé plus de 9 millions de dépistages et la police 1,38 million. Les prévisions font apparaître un creusement de cet écart, et la gendarmerie revendique sa politique de « contrôle de masse » ;

– alors que, dans le PAP pour 2006, la police annonçait son intention de chiffrer cette année l’indicateur de dépistage positif des produits stupéfiants, attendant la fin de l’expérimentation des kits salivaires ad hoc, la gendarmerie fait l’effort, comme l’an dernier, de fournir d’ores et déjà des données chiffrées, qui permettent de constater une politique de ciblage inverse de celle appliquée à l’alcoolémie (le taux de dépistage positif atteint 30,67 % en 2005) ;

– l’ensemble des indicateurs est censé évoluer à la hausse, dans un premier temps du moins, si l’objectif d’un meilleur ciblage des contrôles est tenu. À plus long terme, si un véritable changement de comportement des automobilistes se produit, il est possible d’envisager de fixer des cibles en baisse. Tel est le compromis qui a été trouvé sur cette question toujours délicate de la mesure de la performance d’une activité de contrôle, lorsque par hypothèse elle ne peut être exhaustive. Il faut en outre replacer ces contrôles dans le cadre plus large d’une politique transversale de sécurité routière.

À cet égard, l’Observatoire national interministériel de sécurité routière dresse la liste, dans son commentaire du bilan de l’accidentologie en 2005, des principaux leviers d’action : les campagnes d’information et de communication, ainsi que la « mobilisation locale » d’une part, les contrôles et les sanctions d’autre part. S’y ajoutent la politique du permis à points, le « traitement des obstacles latéraux » que sont les arbres ou les poteaux, lequel permettrait de réduire de 6 % le nombre de tués, ou encore les outils technologiques tels que le correcteur électronique de trajectoire, dont la généralisation pourrait réduire d’environ 15 % le nombre d’accidents mortels.

2.– Une activité intense des gendarmes et policiers

a) L’activité répressive des effectifs déployés sur le terrain

Le tableau suivant permet de mesurer l’activité des services en 2005 :

ACTIVITÉ DES SERVICES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ROUTIÈRE EN 2005

 

Gendarmerie

CRS

Sécurité publique

Contrôle routier (en heures)

10.273.683

22.094

1.234.556

Infractions constatées (1)

2.989.474

550.635

3.840.280

dont police de la route

2.895.636

   

dont police des transports

93.838

   

Messages d’infraction à la vitesse émis :

par les radars du contrôle automatisé

4.577.575

par les radars embarqués du contrôle automatisé opérés par les gendarmes (2)

1.709.603

   

Rétentions de permis de conduire

95.410

2.527

51.044

Infractions pour conduite sans permis de conduire (au sens strict de la codification « justice » conduite sans permis). 

15.082

1.442

28.081

Infractions pour conduite d’un véhicule :

     

malgré une suspension ou une annulation du permis

5.844

   

malgré interdiction d’obtenir la délivrance du permis

99

   

malgré la rétention du permis

454

   

malgré l’invalidation du permis résultant du retrait de la totalité des points

1.910

   

malgré la possession d’un permis d’une catégorie n’autorisant pas la conduite du véhicule utilisé

1.198

   

malgré l’absence de brevet de sécurité routière

861

   

Infractions pour conduite d’un véhicule sans assurance

41.601

2.427

29.183

Personnes verbalisées pour conduite sous l’influence de l’alcool

150.147

4.395

72.003

dont personnes ayant commis un délit (conduite en état d’ivresse manifeste, refus de se soumettre aux vérifications tendant à établir l’état alcoolique, taux d’alcool d’au moins 0,8g/l de sang ou 0,4mg/l d’air expiré)

89.118

   

Non-respect du repos journalier ou hebdomadaire

7.844

2.165

726

(1) Le rapport entre nombre d’heures de contrôle et nombre d’infractions constatées apparaît particulièrement élevé pour la police nationale par rapport à la gendarmerie nationale. La définition de la nature des infractions prises en compte n’ayant pas été précisée par les services, on peut supposer qu’elles ne recouvrent pas le même périmètre.

(2) La constatation de ces infractions est faite au centre automatisé de constatation des infractions routières de Rennes.

Source : direction générale de la police nationale et direction générale de la gendarmerie nationale ; tableau constitué par les auteurs du rapport d’exécution de la LOPSI.

b) Les effets discutés du contrôle automatisé des infractions

Au 31 décembre 2005, 1.000 radars automatiques (700 fixes et 300 mobiles) étaient déployés, dont 123 « équipements de terrain embarqués » en dotation dans la police nationale. Il y en avait un peu plus de 300 en 2004 (233 appareils fixes, dont 127 mis en fonctionnement et 76 mobiles, avaient été reçus par les services). En conséquence, le nombre d’infractions relevées a nettement augmenté, passant de 2.699.478 à 4.577.575 infractions pour dépassement de la vitesse autorisée. Le taux des véhicules étrangers représente 12 % des messages d’infraction et le taux de paiement de l’amende sous 15 jours est d’environ 57 %.

Depuis 2003, la part du contrôle automatisé dans la baisse des accidents et des victimes de la route serait, selon la littérature spécialisée, de l’ordre de 75 % (14). Par ailleurs, la baisse de 1,9 % des vitesses moyennes observée en 2005 serait due en premier lieu au développement du contrôle-sanction automatisé, mais également à la forte hausse du prix des carburants.

Toutefois, la gendarmerie nationale conteste cette analyse et juge ce taux de 75 % largement surestimé. Tout d’abord, le contrôle automatisé est partie intégrante d’un dispositif global, fondé sur l’éducation, la prévention, la répression, et l’amélioration de la voirie et des véhicules. La mise en place de ce système a été accompagnée de modifications légales ou procédurales dont la portée est générale et particulièrement déterminante (« tolérance zéro », présomption d’imputabilité, mise en cause du propriétaire du véhicule, mise en place d’une consignation, temps de rédaction de procédure réduits, etc.). La baisse la plus importante du nombre des accidents et des victimes s’est produite durant l’année 2003, c’est-à-dire avant la mise en place de la majorité des appareils. Plus que le système en lui-même, c’est donc le symbole qu’il représente, le discours particulièrement ferme accompagnant sa mise en place, qui ont produit l’impact décisif.

Ensuite, les radars s’insèrent dans un ensemble de moyens techniques de contrôle. Ainsi, les unités de gendarmerie disposent, pour lutter contre la vitesse excessive, de quelque 200 radars embarqués, mais aussi de près de 2.000 jumelles à visée laser qui décuplent leur capacité de surveillance du réseau. Le « binôme » gendarme/radar embarqué présente aujourd’hui un rendement 10 à 12 fois plus élevé que la cabine fixe : les équipements mobiles utilisés par les gendarmes et les policiers ne représentent qu’un tiers du parc ; ils fonctionnent en moyenne 4 heures par jour contre 24 pour les fixes ; pourtant, ils relèvent aujourd’hui la moitié des infractions (soit près de 15.000 par jour). Il faudrait toutefois pondérer ces chiffres par le coût que représentent l’une et l’autre modalité de contrôle, selon une optique d’efficience.

II.– UNE ORGANISATION STABILISÉE, UNE ÉVOLUTION DIFFÉRENCIÉE DES MOYENS

A.– DES MOYENS CONSTANTS POUR LA POLICE

1.– La sécurité publique couvre 29 millions d’habitants

La sécurité publique exerce son activité sur un territoire couvrant 1.715 communes, sans compter Paris, ce qui représente une population de plus de 29 millions d’habitants. Certains services sont plus particulièrement chargés de la lutte contre l’insécurité routière :

– les 125 unités motocyclistes, qui regroupent 1.406 fonctionnaires, et dont les compétences font actuellement l’objet d’un projet de certification ;

– les 236 brigades des accidents et des délits routiers qui représentent 1.189 fonctionnaires et assurent la suite procédurale des accidents ;

– les 31 brigades de contrôles techniques qui rassemblent 74 fonctionnaires ;

– les 181 pistes d’éducation routière où travaillent 384 fonctionnaires de police animateurs.

Actuellement, 41 véhicules banalisés sont utilisés à temps plein par les directions départementales de la sécurité publique pour la lutte contre les excès de vitesse, auxquels s’ajoutent 32 véhicules banalisés pour la recherche et la constatation des autres infractions au code de la route. Ponctuellement, ce sont 221 véhicules banalisés dont 13 motocyclettes qui peuvent être déployés.

Le « parc » des appareils de contrôle d’alcoolémie (1.490 éthylotests et 759 éthylomètres), qui permet de chiffrer les indicateurs de performances figurant dans le PAP, a été profondément renouvelé et modernisé, les appareils électroniques remplaçant progressivement les dispositifs chimiques.

Les appareils de contrôle de vitesse ou cinémomètres radar sont au nombre de 750. Le déploiement des appareils dans le cadre du « contrôle sanction automatisé » permet une modernisation de ces matériels. Cependant, l’attribution des dispositifs embarqués implique pour les directions départementales de la sécurité publique l’achat d’un véhicule spécifique.

2.– Les CRS surveillent des portions d’autoroute et les grands itinéraires

a) D’importants moyens humains

Les Compagnies républicaines de sécurité assurent la mission de surveillance des voies de communication qui leur a été confiée par le décret n° 2003-952 du 3 octobre 2003 sous deux aspects : la police de certaines autoroutes d’une part, et la surveillance des grands itinéraires et des axes routiers les plus accidentogènes, d’autre part.

Les arrêtés des 18 mars et 29 avril 2004 ont réorganisé les structures ayant en charge la surveillance des principaux réseaux autoroutiers de dégagement des grandes agglomérations. Cette réorganisation porte sur la création de neuf compagnies autoroutières (soit 2.116 fonctionnaires, dont 40 officiers) qui disposent, à ce jour, d’une entière autonomie administrative et opérationnelle, source d’efficacité et de rentabilité.

Par ailleurs, la surveillance des grands itinéraires et des axes routiers les plus accidentogènes est assurée par 6 unités motocyclistes zonales, constituées de 30 détachements répartis sur l’ensemble du territoire national, regroupant 580 fonctionnaires, dont 8 officiers.

b) Des moyens matériels modernisés

En ce qui concerne la dotation des radars mobiles embarqués au titre du « contrôle sanction automatisé », les compagnies autoroutières sont, à ce jour, toutes dotées, pour un total de 14 appareils. Il était envisagé de doter en 2006 certaines de ces compagnies d’un deuxième radar de ce type. Quant aux 30 autres détachements, leur dotation en radars mobiles embarqués était déjà achevée l’an dernier.

Par ailleurs, de la même manière que pour les compagnies autoroutières, un effort d’équipement important a été entrepris lors de la restructuration, en novembre 2002, des sections motocyclistes en unités motocyclistes zonales. Cette opération s’est traduite par des achats destinés à renforcer et à renouveler le parc de véhicules, notamment des motocyclettes, et par l’acquisition de moyens de lutte contre les excès de vitesse et d’alcoolémie ainsi que de dispositifs de protection des agents.

B.– DES CRÉDITS EN HAUSSE DE 7 % POUR LA GENDARMERIE

1.– Les moyens humains sont importants

a) L’évolution des effectifs est légèrement en retrait d’une cible ambitieuse

La LOPSI prévoyait l’affectation de 700 postes budgétaires au renforcement des capacités de lutte contre l’insécurité routière de la gendarmerie, afin de compléter son maillage d’unités spécialisées au rythme des ouvertures d’autoroutes et de renforcer son dispositif sur les voies rapides, notamment dans l’ouest de la France.

Cette politique d’affectations supplémentaires a concerné 80 militaires en 2003, 59 en 2004, 129 en 2005 et 161 en 2006. Alors que 68 postes devraient être créés à ce titre en 2007, les 203 postes restants ne le seraient que sur l’annuité 2008 de la loi de programmation militaire.

b) Les unités de sécurité routière s’étoffent

Au premier semestre de 2006, la part de ses missions actives (hors missions de soutien) consacrée par la gendarmerie à la sécurité routière s’établissait à 14,26 %, en progression de 1,1 % sur un an après une hausse de 4,9 % en 2005. Plus de 8.100 militaires se consacrent exclusivement à cette tâche, et peuvent compter sur le renfort des autres unités de gendarmerie départementale, qui consacrent également une part importante de leur activité de mission à la sécurité routière. Les brigades territoriales et les pelotons de surveillance et d’intervention de la gendarmerie agissent principalement sur les routes départementales et les voies communales non couvertes par les unités spécialisées.

Les renforcements d’effectifs précités devaient permettre, à l’horizon 2007, la création sur les nouvelles voies routières et autoroutières de 20 brigades motorisées autoroutières, de 8 pelotons d’autoroute et de 14 brigades rapides d’intervention. Au 15 juillet 2006, 6 brigades autoroutières, 8 pelotons d’autoroute et 11 brigades d’intervention avaient été créés depuis 2002.

L’efficacité du service est en outre renforcée par l’application des nouvelles dispositions relatives à la compétence départementale des officiers de police judiciaire contenues dans la loi pour la sécurité intérieure (15).

2.– Les moyens matériels se perfectionnent

Pour mener à bien la lutte contre l’insécurité routière, la gendarmerie s’est dotée et continue de se doter de matériels spécifiques :

– 143 véhicules commandés en 2005, dont 65 voitures rapides d’intervention de marque Subaru. Trois autres voitures rapides devraient être commandées en 2007, pour un montant de 86.000 euros, tandis que 354.000 euros seraient consacrés à l’achat de 20 voitures « classiques » ;

– en plus des 1.378 cinémomètres à technologie laser détenus fin 2005, 199 autres de ces paires de jumelles étaient en cours de déploiement en septembre dernier dans les communautés de brigades. Cette acquisition sera complétée par 300 appareils en 2007 pour un montant de près de 2 millions d’euros, la cible étant estimée à 2.389 appareils au total ;

– 2,8 millions d’éthylotests chimiques acquis en 2005, 1,5 million devant l’être en 2006 et 1 million en 2007 ;

– 8.000 éthylotests électroniques de classe II, la cible de 10.000 devant être atteinte fin 2006, et 250 éthylotests électroniques de classe I, livrés fin 2006 également ;

– des éthylomètres embarqués, l’objectif à atteindre avant 2010 étant de 4.000 appareils. 350 appareils ont été commandés en 2004 pour un coût de 1 million d’euros, 380 en 2005 pour 1,1 million d’euros. Il est prévu d’en acquérir 300 en 2006 pour 900.000 euros et 325 en 2007 pour 975.000 euros ;

– 205 radars embarqués, équipés du programme de contrôle automatisé. En fin d’année 2006, le ministère des Transports mettra à la disposition de la gendarmerie 151 véhicules supplémentaires équipés de radars pouvant être embarqués et débarqués à volonté. Chaque département disposera alors de deux à quatre appareils embarqués ;

– 17.000 kits de dépistage urinaire de stupéfiants, acquis en 2005. La gendarmerie est engagée, aux côtés de la police, dans l’expérimentation des kits de dépistage salivaire, à travers une procédure de marché commun.

*

En conclusion sur la sécurité routière, votre Rapporteur spécial souhaite que puisse être réexaminée la question de la contribution des sociétés d’autoroutes au service rendu par la police et la gendarmerie en termes d’amélioration de la sécurité de ces itinéraires. Cette remarque vaut sans doute moins pour les CRS, qui n’interviennent pas sur le réseau concédé aux sociétés autoroutières, leur compétence s’exerçant uniquement sur les autoroutes d’État – les rocades urbaines par exemple – ou sur les tronçons non concédés, et les barrières de péage servant toujours de limite à leurs interventions. Mais pour la gendarmerie, ne pourrait-on songer, à présent que des privatisations sont massivement intervenues, à alimenter son programme, par voie de fonds de concours ou au moyen du prélèvement d’une redevance pour service rendu, une fois purgé le point de droit qui avait nécessité une validation législative en loi de finances rectificative pour 1997 (16) ? À cet égard, il faut rappeler que certains militaires de la gendarmerie sont, à l’heure actuelle, considérés comme des « effectifs hors budget » dans la mesure où ils sont rémunérés par une entité extérieure : par exemple, EDF finance l’équivalent de 400 gendarmes pour la mission de surveillance particulière exercée par la gendarmerie alentour de ses centrales. Il y a là une piste à explorer.

CHAPITRE V

POLICE JUDICIAIRE : LA CONTRIBUTION DE LA POLICE TECHNIQUE ET SCIENTIFIQUE À L’AMÉLIORATION DES TAUX D’ÉLUCIDATION

À juste titre, la LOPSI insistait sur la nécessaire amélioration du taux d’élucidation des crimes et délits, indicateur par excellence de la performance de l’action de la police judiciaire. De même que ce texte citait par deux fois cet objectif, et que les projets annuels de performances le mentionnent comme objectif stratégique de chacun des programmes puis comme objectif associé à l’action Police judiciaire et concours à la justice, de même votre Rapporteur spécial souhaite-t-il préciser ici le bilan global dressé au chapitre Ier du présent rapport, en détaillant les données brutes et en insistant sur l’évolution des structures et des moyens qui a permis d’aboutir à ces résultats, dont l’amélioration est d’ailleurs encore possible et attendue.

I.− UNE EFFICACE MUTUALISATION DE MOYENS A CONSIDÉRABLEMENT AMÉLIORÉ L’ÉLUCIDATION DES CRIMES ET DÉLITS

A.− ENTRE 2002 ET 2005, 173.000 FAITS ÉLUCIDÉS SUPPLÉMENTAIRES

Les PAP des programmes Police nationale et Gendarmerie nationale comme le rapport LOPSI se fondaient, pour apprécier l’évolution des taux d’élucidation, sur les quatre grandes catégories d’infractions recensées dans l’état 4001, qui allie fiabilité des données et continuité dans le temps. Il n’est cependant pas inutile de mettre l’accent, en tant que de besoin, sur l’un ou l’autre des grands types d’infractions, pour souligner l’attention portée à un phénomène particulier. Dans le PAP pour 2007, c’est ce que font la police et la gendarmerie, en préférant à la catégorie « crimes et délits contre les personnes », qui bénéficiait de taux d’élucidation élevés (près de 70 % pour la police et de 82 % pour la gendarmerie), un indicateur, plus large donc plus exigeant, des violences contre les personnes, créé en 2004 pour mieux identifier les violences physiques crapuleuses et non crapuleuses, les violences sexuelles mais aussi les menaces de violences.

Issus des PAP pour 2006 et 2007, les tableaux figurant page suivante retracent l’évolution favorable enregistrée depuis 2003.

TAUX D’ÉLUCIDATION DES GRANDES CATÉGORIES DE LA DÉLINQUANCE ET DES ATTEINTES À L’INTÉGRITÉ CONTRE LES PERSONNES

Indicateur du programme Police nationale

(en %)

 

Réalisation 2003

Réalisation 2004

Réalisation 2005

Prévision 2006

Prévision 2007

Cible 2008

Taux global d’élucidation

26,2

29,15

30,39

32,5

33,5

+

dont : vols, y compris recels

11,29

12,11

12,37

12,63

13,5

+

dont : escroqueries et infractions économiques et financières

42,03

48,78

51,37

50,87

52

+

dont : autres infractions dont stupéfiants (1)

41,51

45,48

46,13

47,24

48,5

+

dont : violences contre les personnes

48,77

51,9

51,96

54

54,1

+

(1) Cette catégorie comprend également les délits relatifs à la police des étrangers, les destructions et dégradations de biens et les autres délits comme, par exemple, les outrages à dépositaire de l’autorité.

Source : PAP pour 2006 et 2007.

La gendarmerie utilise, pour les violences contre les personnes, un libellé légèrement différent, mais les infractions que recouvre l’indicateur sont les mêmes. En revanche, elle chiffre la cible de ses indicateurs pour 2008, effort que ne fait pas la police :

TAUX D’ÉLUCIDATION DÉTAILLÉ

POUR CHACUNE DES QUATRE GRANDES CATÉGORIES DE LA DÉLINQUANCE

Indicateur du programme Gendarmerie nationale

(en %)

 

Réalisation 2003

Réalisation 2004

Réalisation 2005

Prévision 2006

Prévision 2007

Cible 2008

Taux global d’élucidation

 

38,71

40,62

39,5

> 40,5

> 40,5

dont : vols, y compris recels

14,09

15

15,5

15,3

15,3

15,31

dont : escroqueries et infractions économiques et financières (1)

93,89

105,2

108,3

107,4

106,6

106,67

dont : autres infractions dont stupéfiants

 

72,4

71,3

73,9

70,2

70,26

dont : atteintes volontaires à l’intégrité physique des personnes

 

77

77,2

77,3

76

76,03

(1) Les taux supérieurs à 100 % correspondent à un nombre de faits élucidés supérieur au nombre de faits constatés au cours d’une même année, ce qui peut s’expliquer par la résorption du stock de faits non élucidés au cours des années précédentes.

Source : PAP pour 2006 et 2007.

L’amélioration globale résulte d’une hausse du taux pour les grandes catégories de faits. Les résultats nets restent cependant très disparates selon la gravité des faits et l’aide que peuvent apporter au service chargé de l’enquête soit la victime, soit les témoins. Les vols, faits les plus nombreux, sont peu élucidés. En revanche, le taux est beaucoup plus élevé pour les faits les plus graves. La progression concerne tant la police que la gendarmerie et elle se poursuit.

Entre 1999 et 2002, le taux d’élucidation a légèrement baissé, passant de 27,63 % à 26,27 %, cette baisse ayant été plus nette pour la gendarmerie (plus de 7 points). Depuis 2002, le taux d’élucidation est passé de 26,27 % à 33,21 %, soit près de 7 points supplémentaires. La gendarmerie a retrouvé (et légèrement dépassé), en 2005, le niveau qu’elle avait atteint en 1999, comme le montre le tableau suivant :

ÉVOLUTION DU TAUX D’ÉLUCIDATION (1999-2005)

 

1999

2002

2005

Total des faits constatés

3.567.864

4.113.882

3.775.838

par la police

2.678.907

2.931.709

2.736.460

par la gendarmerie

888.957

1.182.173

1.039.378

Total des crimes et délits élucidés

985.957

1.080.518

1.253.783

par la police

625.670

701.112

831.547

par la gendarmerie

360.287

379.406

422.236

Taux d’élucidation

27,63 %

26,27 %

33,21 %

Police

23,36 %

23,9 1%

30,39 %

Gendarmerie

40,53 %

32,09 %

40,62 %

Source : rapport d’exécution de la LOPSI pour 2005.

Encore plus éclairant que le taux d’élucidation, qui peut s’améliorer mécaniquement avec la baisse des faits constatés, l’augmentation du nombre de faits élucidés traduit l’effort réalisé par les services. Entre 2002 et 2005, 173.265 faits supplémentaires (soit une progression de 16 %) ont été élucidés alors même que le nombre de crimes et délits baissait :

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE FAITS ÉLUCIDÉS (1999-2005)

En nombre de faits

1999-2002

2002-2005

Total

+ 94 561

+ 173 265

par la police

+ 75 442

+ 130 435

par la gendarmerie

+ 19 119

+ 42 830

En %

1999-2002

2002-2005

Total

9,59 %

16,04 %

par la police

12,06 %

18,6 %

par la gendarmerie

5,31 %

11,29 %

Source : rapport d’exécution de la LOPSI pour 2005.

Le nombre des personnes mises en cause dans des enquêtes a augmenté de 4,81 %. Il dépasse comme en 2004 le chiffre d’un million de personnes. La progression du nombre de mis en cause ne caractérise pas la période récente, cette progression est sensible depuis 1999 ; elle s’est cependant amplifiée à partir de 2002, malgré la baisse du nombre de faits constatés. Les mesures de garde à vue ont progressé de 5,61 % en 2005. Depuis 2002, leur augmentation est de 30,74 % alors qu’entre 1999 et 2002, une baisse supérieure à 10 % avait été constatée. Enfin, les placements sous écrou n’ont pas suivi le même rythme, même s’ils progressent également. Ces éléments figurent dans les tableaux page suivante.

NOMBRE DE PERSONNES MISES EN CAUSE (1999-2005)

Nombre

1999

2002

2004

2005

Faits élucidés

985.957

1.080.518

1.217.299

1.253.783

Mis en cause

798.973

906.969

1.017.940

1.066.902

Évolution

1999-2002

2002-2005

2004-2005

 

Faits élucidés

9,59 %

16,04 %

3 %

 

Mis en cause

13,52 %

17,63 %

4,81 %

 

MESURES DE GARDE À VUE (1999-2005)

Nombre de mesures de gardes à vue

1999

2002

2004

2005

426.851

381.342

472.064

498.555

Évolution du nombre de gardes à vue

1999-2002

2002-2005

2004-2005

 

− 10,66 %

30,74 %

5,61 %

 

PLACEMENTS SOUS ÉCROU (1999-2005)

Nombre de placements sous écrou

1999

2002

2004

2005

50.462

60.998

66.898

67.433

Évolution des placements sous écrou

1999-2002

2002-2005

2004-2005

 

20,88 %

10,55 %

0,8 %

 

Source : rapport d’exécution de la LOPSI pour 2005.

Le tableau suivant permet de suivre les décisions judiciaires après mise en cause ou garde à vue : depuis 1999, entre 6 et 7 % des mis en cause sont écroués ; le pourcentage des gardés à vue écroués est, en 2005, inférieur (13,53 %) à celui relevé en 2002 (16 %) :

RAPPORT ENTRE MISES EN CAUSE, GARDES À VUE ET PLACEMENT SOUS ÉCROU (1999-2005)

 

1999

2002

2004

2005

Nb de gardes à vue / nb de mises en cause

53,42%

42,05 %

46,37 %

46,73 %

Nb d’écroués / nb de mises en cause

6,32%

6,73 %

6,57 %

6,32 %

Nb d’écroués / nb de gardes à vue

11,82 %

16 %

14,17 %

13,53 %

Source : rapport d’exécution de la LOPSI pour 2005.

L’efficacité en profondeur de l’action des forces de l’ordre reste évidemment tributaire des suites judiciaires qui lui sont données. Aux policiers et gendarmes de veiller, quant à eux, à étayer leurs mises en cause ; dans cette tâche, les progrès enregistrés depuis 2002 et les progrès en cours dans la conduite des enquêtes ne peuvent qu’être profitables.

B.− LA RÉORGANISATION DES OFFICES CENTRAUX DE POLICE JUDICIAIRE

Le rôle particulier dévolu aux services centraux et territoriaux de la police judiciaire est réaffirmé par le code de procédure pénale, qui recommande aux magistrats de faire appel à ces services lorsque l’enquête exige, soit une compétence technique particulière, notamment dans les domaines relevant des offices centraux de police judiciaire, soit des investigations internationales auprès d’offices ou d’organismes étrangers.

1.− Des services centraux remaniés en 2006

a) La restructuration de la direction centrale intervenue en 2006

Une vaste réflexion sur la restructuration des services centraux opérationnels de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), engagée en 2005, s’est achevée par la publication de l’arrêté du 19 mai 2006 organisant la direction centrale en sous-directions, qui abroge un arrêté du 13 mai 2005 ayant le même objet.

Article 1er de l’arrêté du 19 mai 2006

La direction centrale de la police judiciaire est une direction active de la direction générale de la police nationale. Elle a pour mission, à titre principal, la prévention et la répression des formes spécialisées, organisées ou transnationales de la délinquance et de la criminalité. Elle comprend :

1° Un état-major, chargé de la centralisation et de la diffusion de l’information opérationnelle ;

2° Une unité de projets opérationnels, chargée de la conception et de la coordination des projets opérationnels au niveau central ;

3° La division des relations internationales, service à compétence nationale rattaché au directeur central ;

4° Quatre sous-directions :

– la sous-direction de la lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière ;

– la sous-direction anti-terroriste ;

– la sous-direction de la police technique et scientifique ;

– la sous-direction des ressources et des études.

Le dispositif des offices centraux a également été rationalisé avec la suppression de quatre offices et d’une division nationale permise par les créations de l’office central de lutte contre le crime organisé (OCLCO) et de l’office central pour la répression des violences aux personnes (OCRVP).

Ainsi, le décret n° 2006-518 du 6 mai 2006 porte création de l’OCLCO qui continuera à assurer les missions jusqu’alors dévolues aux trois offices suivants :

− l’office central pour la répression du banditisme (OCRB), créé en 1973, qui, ayant constaté en 2005 une diminution sensible des vols à main armée (3.669 hold-up commis contre 4.049 en 2004, soit − 9 %), a arrêté 253 auteurs de vols à main armée dans des agences bancaires ou des bureaux de poste.

− l’office central pour la répression du trafic d’armes, explosifs et matières sensibles (ORCTAEMS), créé en 1982, qui a interpellé, en 2005, 48 personnes et saisi 355 armes courtes, 750 armes longues, près de 100.000 munitions, 105 kilogrammes d’explosifs, 200 détonateurs et 65 kilogrammes de poudre. Depuis 2002, ce service a saisi plus de 3.000 armes, près d’un million de munitions, 146 kilogrammes d’explosifs, 2.681 grenades et 583 détonateurs ;

− l’office central chargé des personnes recherchées ou en fuite (OCPRF), créé en 2003, qui a procédé en 2005 à l’arrestation de 62 fugitifs (contre 48 en 2004) : 19 sur le territoire national à la demande d’une autorité étrangère et 42 recherchés par une autorité française.

Quant à l’office central pour la répression des violences aux personnes créé par le décret n° 2006-519 du 6 mai 2006, il se substitue notamment à l’office central chargé des disparitions inquiétantes de personnes (OCDIP), créé en 2002, et qui a traité, en 2005, 1.425 dossiers, dont 286 relatifs à des mineurs.

L’enjeu de ce nouveau dispositif est de développer la transversalité des enquêtes en y associant immédiatement un volet patrimonial, de mutualiser les moyens humains et matériels, de renforcer la cohérence opérationnelle de la police judiciaire, de développer des outils d’analyse modernes et de renforcer la coopération internationale opérationnelle.

A également été créée par l’arrêté précité du 19 mai 2006 la sous-direction anti-terroriste, constituée sur le socle de la division nationale anti-terroriste (DNAT) afin de donner plus d’ampleur et de cohérence à l’action anti-terroriste de la police judiciaire.

b) Les offices existants sont rattachés à la police ou, plus récemment, à la gendarmerie

L’office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l’information et de la communication (OCLCTIC) a traité, en 2005, 48 % d’affaires en plus qu’en 2004 et le nombre de personnes qu’il a permis de mettre en cause augmente également de 30 %. Cette augmentation de l’activité résulte en partie du nombre d’affaires à connotation criminelle dont le service a été saisi (chantage, actes racistes sur Internet, extorsions).

L’office central pour la répression de la grande délinquance financière (OCRGDF) a traité 65 affaires en 2005 (contre 40 en 2004) et 137 personnes ont été placées en garde à vue. Au sein de cet office, une plate-forme d’identification des avoirs criminels a été créée en septembre 2005. Elle a pour objectif d’améliorer l’identification des patrimoines des délinquants et de systématiser l’approche financière des investigations contre les organisations criminelles et les délinquants. En 4 mois, cette plate-forme a été saisie de 13 enquêtes d’identification de patrimoine et les biens recensés représentent un total de 37 millions d’euros.

L’office central de lutte contre le trafic de biens culturels (OCBC) a enregistré une baisse de 40 % des vols en un an (3.490 en 2005 contre 5.453 en 2004). Ce résultat est dû à l’action de répression et de prévention engagées par les services sous la coordination de l’office.

L’office central pour la répression de la traite des êtres humains (OCRTEH) a démantelé en 2005 une quarantaine de réseaux. 749 personnes ont été mises en cause pour proxénétisme, contre 717 en 2004.

L’office central pour la répression du trafic illicite de stupéfiants (OCRTIS) a placé en garde à vue 294 personnes et 188 trafiquants ont été écroués. Par ailleurs, 327 commissions rogatoires ont été traitées, dont 8 internationales, et 289 saisies douanières impliquant 345 passeurs ont fait l’objet d’un traitement judiciaire.

L’office central de lutte contre la délinquance itinérante (OCLDI), rattaché à la gendarmerie a effectué 429 interpellations et permis la mise hors d’état de nuire de 26 équipes structurées de malfaiteurs itinérants, spécialistes de la criminalité organisée agissant sur l’ensemble du territoire national mais également à l’étranger. Ces résultats ont été obtenus grâce à l’engagement des officiers de police judiciaire de l’office mais également au travail des 18 cellules d’enquête et des 15 groupes de travail animés et coordonnés par l’OCLDI.

L’office central de lutte contre les atteintes à l’environnement et à la santé publique (OCLAESP), rattaché à la gendarmerie et opérationnel depuis la fin 2004, oriente ses activités vers la répression des infractions graves à la santé publique et à l’environnement (amiante), telles que l’usage illicite de produits anabolisants, le commerce de déchets dangereux ou toxiques, et ce en liaison étroite avec les juridictions spécialisées récemment créées. Il a été saisi en 2005 de 85 dossiers, soit directement, soit en co-saisine avec d’autres services de police judiciaire.

L’office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI), créé par le décret n° 2005-455 du 12 mai 2005 et rattaché à la gendarmerie, est déjà saisi de plusieurs commissions rogatoires et prend une part active aux activités du comité interministériel de contrôle de l’immigration.

Au-delà de l’état-major et des offices, la direction centrale de la police judiciaire regroupe aussi des services territoriaux et des laboratoires, l’ensemble des effectifs évoluant comme suit :

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA DCPJ DEPUIS 2002 (AU 1ER JANVIER)

 

2002

2003

2004

2005

2006

Services centraux

983

1.047

1.088

1.123

1.225

Services territoriaux

3.042

3.178

3.383

3.448

3.440

Laboratoires P.J.

268

273

288

327

0

Total

4.293

4.498

4.759

4.898

4.665

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

La diminution du nombre des effectifs totaux en 2006 s’explique par le rattachement des personnels des laboratoires à l’Institut national de la police scientifique (INPS), opérateur de l’État (cf. infra).

2.− Des services territoriaux rassemblant 3.400 fonctionnaires

Par décret n° 2003-390 du 24 avril 2003 ont été créées, d’une part, neuf directions interrégionales de police judiciaire (DIPJ) dont les sièges se trouvent à Bordeaux, Dijon, Lille, Lyon, Marseille, Orléans, Rennes, Strasbourg et Pointe-à-Pitre et, d’autre part, deux directions régionales (DRPJ) implantées à Ajaccio et Versailles, la DRPJ de Paris restant inchangée. Cette dernière, fonctionnellement rattachée à la préfecture de police de Paris, a également compétence sur les trois départements de la petite couronne (Seine-Saint-Denis, Hauts-de-Seine et Val-de-Marne).

Les DIPJ coordonnent 19 SRPJ qui rassemblent 3.400 fonctionnaires, dont 2.358 policiers. Leur ressort territorial de compétence est celui de la DIPJ dont ils relèvent. La compétence territoriale des personnels des DIPJ et DRPJ a été étendue à l’ensemble du ressort de la DIPJ ou de la DRPJ à laquelle ils sont affectés, avec pour conséquence une mutualisation des moyens en personnels et en matériels. Chaque siège de SRPJ dispose de structures spécialisées correspondant aux différentes missions imparties à la police judiciaire :

− une division de police technique qui est chargée au niveau régional de la documentation criminelle, de la tenue et de l’exploitation des fichiers, des diffusions, de l’identité judiciaire et, depuis 2002, de l’exploitation des données contenues dans les téléphones mobiles, avec pour vocation de s’étendre au traitement des supports vidéo, aux prélèvements audio et aux correspondants informatiques ;

− une division criminelle qui comprend plusieurs groupes spécialisés, homologues des divisions de la direction centrale, ayant compétence dans un secteur déterminé de la criminalité ;

− une division économique et financière, composée aussi de groupes spécialisés, également homologues de ceux de la direction centrale.

Au sein des DIPJ de Lyon, Marseille (à l’antenne de Nice et au SRPJ de Montpellier), de Bordeaux (à l’antenne de Bayonne), et de Rennes (à l’antenne de Nantes) ont été créées des brigades de recherche et d’intervention qui bénéficient d’une compétence nationale.

Par ailleurs, l’accroissement du nombre de policiers ayant la qualité d’officier de police judiciaire se poursuit : au 1er janvier 2005, 7.789 gradés et gardiens avaient acquis la qualification d’OPJ ; ils étaient 9.863 au 1er janvier 2006 (+ 26,63 %), et devraient être 10.083 au 1er janvier 2007 (+ 2,23 %).

3.− Un budget dont les moyens nouveaux sont destinés au FNAEG

Pour l’exercice 2005, le budget de fonctionnement de la DCPJ s’est établi à 42,67 millions d’euros, dont 11,37 millions d’euros de moyens nouveaux fléchés pour assurer, notamment, la pérennité de la montée en puissance du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), selon les prescriptions du rapport Riera. Votre Rapporteur spécial, auteur dès 2002 d’un rapport d’information (17) consacré à ce fichier prometteur, tient à rappeler l’importance cruciale de sa montée en charge effective.

Par ailleurs, il a été possible de mettre en place plusieurs services pour un montant de 261.000 euros (l’antenne de police judiciaire d’Auxerre, la brigade centrale de lutte contre la corruption, le pôle de coordination des offices centraux et des GIR), d’effectuer des renforts opérationnels dans les services pour un montant de 741.000 euros et de mettre en place un plan de lutte contre la cybercriminalité pour un montant de 108.000 euros.

Sur son budget global, la DCPJ a notamment consacré 305.000 euros à l’équipement des services d’identité judiciaire, y compris ceux de la direction centrale de la sécurité publique. Durant la période 1997-2005, le budget global de la DCPJ a connu une augmentation sensible puisqu’il est passé de 24,92 millions d’euros à 42,67 millions d’euros.

C.− DES RÉSULTATS QUI DEVRAIENT PROGRESSER ENCORE GRÂCE À L’APPLICATION ARIANE, FUTUR FICHIER COMMUN

1.– ARIANE qu’on voit venir

En février 2005, les études de convergence entre les projets de refonte des fichiers STIC (18) de la police nationale et JUDEX de la gendarmerie nationale ont montré qu’il était possible de développer un système commun dédié aux rapprochements judiciaires et à l’analyse criminelle. Le ministère de l’Intérieur et la gendarmerie nationale, sur la base de ces études, ont décidé de réaliser ensemble ce nouveau système sur la base d’une consultation commune. Le projet, conduit par la gendarmerie, a été baptisé ARIANE (application de rapprochements, d’identifications et d’analyses pour les enquêteurs). Les gains attendus sont les suivants :

Sur le plan fonctionnel :

− accroître l’efficacité des forces de sécurité intérieure, par la mise en commun des informations judiciaires et l’apport de fonctionnalités innovantes ;

− harmoniser le recueil et le traitement de l’information ;

− améliorer l’efficience des ressources humaines  ;

− assurer une meilleure traçabilité des interrogations au sein du système ;

− produire des statistiques plus précises et plus fiables, pour la police (la gendarmerie conservant son propre circuit de production de statistiques).

Sur le plan technique :

− améliorer la disponibilité des systèmes d’information par un secours mutuel ;

− réduire les coûts globaux de mise en œuvre et de fonctionnement des systèmes d’information par un partage des études, des réalisations, de l’exploitation et de la maintenance.

Après dépouillement des offres relatives au marché ARIANE en avril et mai, le marché principal a été notifié courant octobre. C’est la société Unilog IT Services qui en est chargée. La livraison d’ARIANE est toutefois conditionnée par la réalisation préalable d’ARDOISE (19), l’application qui alimentera le fichier côté police. Un autre impératif est que FOVES, le fichier des objets et des véhicules signalés, soit opérationnel avant l’arrivée d’ARIANE. Votre Rapporteur spécial sera par conséquent particulièrement attentif à la bonne marche de ce projet dans les mois à venir.

Le coût de ce projet sur trois ans est estimé à 6 millions d’euros pour la gendarmerie et à 10,2 millions d’euros pour la police (dont 4,1 millions d’euros au titre des applications statistiques). Le tableau suivant ventile ce coût :

COÛT DU PROJET ARIANE

(en euros)

 

Total

Part GN

Montant

Gendarmerie

Part PN

Montant police

Réalisation ARIANE

10.651.217

50 %

5.325.609

50 %

5.325.609

Réalisation STATISTIC-4001

816.868

0 %

 

100 %

816.868

Réalisation STATISTIC-OP

3.042.026

0 %

 

100 %

3.042.026

Matériel ARIANE gendarmerie

707.063

100 %

707.063

0 %

 

Matériel ARIANE police

707.063

0 %

 

100 %

707.063

Matériel STATISTIC

319.607

0 %

 

100 %

319.607

Total général

16.243.845

37 %

6.032.672

63 %

10.211.173

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

La mise en service de l’application ARIANE est prévue début 2008. Elle permettra certainement d’améliorer encore les résultats déjà obtenus grâce au renforcement des offices centraux de police judiciaire et à la création de trois d’entre eux depuis 2002, conformément à l’objectif affiché par la LOPSI.

2.– Des accès croisés aux fichiers existants

Dans l’attente de la mise en œuvre d’ARIANE, le déploiement au niveau local des accès réciproques aux systèmes d’information des deux forces de sécurité intérieure prévus par la LOPSI s’est poursuivi :

– ont désormais accès au fichier STIC de la police les unités de gendarmerie suivantes : le service technique de recherches judiciaires et de documentation, les trois offices centraux rattachés à la DGGN, ainsi que 9 brigades départementales de renseignements et d’investigations judiciaires ;

– ont accès au fichier JUDEX de la gendarmerie les services de police suivants : le service central de documentation criminelle, les offices centraux rattachés à la DGPN, ainsi que les DIPJ et DRPJ.

Par ailleurs, la mise en place du fichier précité des objets et véhicules signalés et celle du fichier des personnes signalées qui remplacera en 2008 le fichier des personnes recherchées, s’effectuent en commun. Enfin, d’autres fichiers déjà déployés ou en cours de rénovation seront étendus à l’ensemble des policiers et gendarmes.

D.− LE BILAN DES GIR MARQUÉ PAR LA PRÉDOMINANCE DES OPÉRATIONS DE GRANDE ENVERGURE

1.− Une organisation mise en place en un temps record

Depuis leur création le 22 mai 2002, les 29 groupes d’intervention régionaux de métropole, structures interministérielles regroupant la police, la gendarmerie, les services fiscaux et les douanes, ont travaillé sans relâche à combattre l’économie souterraine et les différentes formes de délinquance organisée qui l’accompagnent. Votre Rapporteur spécial avait eu, dès 2003, l’occasion de mesurer la grande avancée que constituent ces structures de mutualisation, et d’en rendre compte dans un rapport d’information (20), tout en notant leur propension à être utilisés par les préfets de région dans les plus grandes agglomérations, de façon quasi exclusive.

Les GIR ne sont pas des services nouveaux et sont donc rattachés, soit à une DIPJ (pour 19 d’entre eux), soit à une section de recherches de la gendarmerie (pour les 10 autres). De plus, le dispositif des GIR se renforce outre-mer. Ainsi, un GIR rattaché à une DIPJ devrait voir le jour en Guadeloupe avant le mois de décembre 2006 ; un GIR rattaché à une section de recherches a été mis en place cet été en Guyane et un autre est à l’étude pour la Martinique.

300 fonctionnaires et militaires travaillent à plein temps dans les GIR et peuvent bénéficier du concours de près de 1.400 « personnes-ressources » venant de la police et de la gendarmerie nationales, des douanes, des services fiscaux, des directions départementales du travail et de l’emploi ainsi que de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

2.− Des résultats probants

Complément nécessaire au dispositif de sécurité intérieure, lieu de collaboration des services de l’État, l’ensemble des GIR de métropole a participé, depuis leur création et jusqu’au 30 juin 2006, à 2.428 opérations, permettant l’interpellation de 17.651 personnes dont 4.132 ont fait l’objet d’un mandat de dépôt.

1.886 opérations engagées par les 19 G.I.R. rattachés aux services de la DCPJ ont débouché sur 14.190 placements en garde à vue et 3.039 incarcérations. Ces résultats concernent principalement des affaires de trafic de stupéfiants et de « proxénétisme de la drogue », de travail dissimulé, d’escroqueries, d’atteintes aux biens (cambriolages, vols et recels) et de trafic de véhicules volés. Pour la même période, 1.658 armes ont été saisies, ainsi que 1.486 voitures, 5,285 tonnes de résine de cannabis ou dérivés, 145,9 kg d’héroïne et de cocaïne, 108.370 comprimés d’ecstasy, 12,34 tonnes de tabac de contrebande, et plus de 29,5 millions d’euros provenant de ces différents trafics. Outre les qualifications pénales retenues, l’action des GIR a permis d’enclencher, depuis leur mise en place, 2.063 enquêtes douanières et 2.860 signalements ou propositions de vérifications fiscales. Les autres procédures administratives, en rythme croissant de progression, sont au nombre de 3.112 depuis fin mai 2002.

Depuis le début de l’année 2006, les GIR ont procédé à 475 opérations, 409 interventions pénales et 107 interventions douanières et administratives qui ont permis de constater 5.973 infractions, dont 1.414 liées aux stupéfiants, 778 à des vols et recels, 358 au travail dissimulé, 345 à des escroqueries, 282 à la législation sur les étrangers et 114 aux faux et usage de faux.

3.352 personnes ont été interpellées, 2.685 gardées à vue et 1.556 mises en examen. Ont été saisis notamment quelque 13.800 objets contrefaits, 356 kg de résine de cannabis, 20 kg d’héroïne, 5 kg de cocaïne, 363 armes, 831 bijoux, 121 véhicules volés, et près de 2,15 millions d’euros. 4,5 millions d’euros de valeurs sur compte ont été bloqués.

En 2006-2007, l’accent est mis sur une approche patrimoniale et partenariale de l’enquête. Suite aux violences urbaines de novembre 2005, un effort de coordination va être entrepris afin de mieux coordonner l’action menée en matière de prévention ou de répression dans ce domaine, avec celle conduite par les GIR dans la lutte contre l’économie souterraine.

II.− POLICE ET GENDARMERIE RENFORCENT LEURS COMPÉTENCES TECHNIQUES ET SCIENTIFIQUES

A.− LES SERVICES DÉDIÉS DE LA POLICE

1.− La sous-direction de la police technique et scientifique conserve un rôle pilote

La sous-direction de la police technique et scientifique regroupe les différents supports techniques d’aide à l’enquête. Installée à Écully dans le Rhône, elle est au service de toutes les directions de la police nationale exerçant une mission de police judiciaire, de la gendarmerie nationale et des magistrats du parquet et de l’instruction.

a) Ses services centraux

Le service central d’identité judiciaire est chargé notamment de la gestion et de l’exploitation du fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) et, depuis le 1er décembre 2004, date de la création de l’INPS, de celles du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) ainsi que de la recherche des traces et indices sur les lieux d’infraction.

L’unité police d’identification des victimes de catastrophes a été mobilisée en 2005 sur deux importants théâtres extérieurs : le site du tsunami en Asie du sud-est, pendant 12 mois, et le site du crash d’un avion survenu le 16 août 2005 au Venezuela et faisant 142 victimes essentiellement françaises, originaires de la Martinique. Pour sa part, l’unité d’intervention a été sollicitée 20 fois en 2005 sur l’ensemble du territoire national (dont à 17 reprises en matière anti-terroriste).

Le service central de documentation criminelle est chargé de la gestion du système de traitement des infractions constatées (STIC). La division des études, des liaisons et de la formation se substitue, depuis 2005, au centre national de recherche, de documentation et de formation mis en place en 1996, lors de la délocalisation de la SDPTS à Écully. Le service de l’informatique et des traces technologiques comprend notamment le laboratoire d’analyse et de traitement du signal chargé de l’exploitation des supports audio, vidéo, informatique, de l’extraction des données des téléphones portables et de l’analyse des matériels électroniques.

b) Ses services locaux

L’évolution récente des effectifs des services locaux de police technique peut être retracée comme suit :

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES SERVICES LOCAUX DE POLICE TECHNIQUE

 

Au 31 décembre 2005

Au 31 août 2006

Corps de commandement

42

31

Corps d’encadrement et d’application

252

236

Techniciens de police technique et scientifique

24

38

Agents spécialisés de police technique et scientifique

271

307

Total

589

612

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

La déflation du corps des officiers et le redéploiement des gradés et gardiens, prévus par la réforme des corps et carrières de la police nationale, ont bien été mis en application, permettant leur remplacement par des personnels scientifiques.

Les crédits de fonctionnement des services territoriaux relèvent de leur direction départementale de sécurité publique. Par ailleurs, chaque année, les services font part à la direction centrale de la sécurité publique de leurs besoins en matériels spécifiques d’identité judiciaire. Le budget d’équipement est consenti par la direction centrale de la police judiciaire ; l’enveloppe accordée pour les services locaux de police technique s’élève en 2006 à 211.236 euros.

c) Ses moyens humains et matériels

– Les moyens budgétaires

Le tableau suivant retrace l’évolution depuis 2002 du budget global de la sous-direction ainsi que des laboratoires, jusqu’à la mise en place de l’INPS :

ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA SOUS-DIRECTION

DE LA POLICE TECHNIQUE ET SCIENTIFIQUE ET DES LABORATOIRES

(en millions d’euros)

 

2002

2003

2004 (exécuté)

2005 (exécuté)

Équipement (hors renouvellement)

1,43

2,43

1,73

4,04

Fonctionnement

4,82

4,53

6,42

6,97

Total

6,25

6,95

8,14

11,01

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

– Les moyens humains

L’augmentation de l’effectif global de la sous-direction et des laboratoires est due à la montée en puissance du FNAEG. Une mesure spécifique de résorption du retard de saisie de traces dans les fichiers FNAEG et FAED a permis le recrutement en contrats à durée déterminée de vacataires le 01/03/2006 : 30 au FNAEG pour une durée de 6 mois, 5 au FAED pour une durée de 5 mois et 20 avenants à ces contrats pour une durée de 3 mois.

Le tableau suivant retrace l’évolution de cet effectif global depuis la mi-2002 :

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS GLOBAUX DE LA SOUS-DIRECTION DE LA POLICE TECHNIQUE ET SCIENTIFIQUE (

AU 30 JUIN)

 

2002

2003

2004

2005

2006

État-major

5

5

6

5

4

Division logistique opérationnelle (Écully et Paris)

17

23

19

18

16

Division des études, des liaisons et de la formation (1)

21

20

26

25

34

Service central de l’identité judiciaire (Écully et Paris)

99

106

103

150 dont 39 FNAEG (2)

188 dont 37 adjoints et agents

+ 28 vacataires au FNAEG et 5 au FAED

Service central de documentation criminelle (Écully et Paris)

125

128

113

106

101

Service central des laboratoires (INPS depuis le 01/12/04)

19

28

35 dont 23 FNAEG (2)

7

Service de l’informatique et des traces technologiques (Écully et Paris)

36

40

41

40

40

Total

322

350

343

351

383

(1) ex-Centre national de recherche, de documentation et de formation.

(2) Les effectifs du FNAEG ont été intégrés au Service central de l’identité judiciaire le 1er décembre 2004, date de création de l’INPS incluant le Service central des laboratoires.

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.


d) Ses fichiers

Outre les fichiers de documentation criminelle évoqués plus haut avec ARIANE, la sous-direction est chargée de la gestion du FAED et du FNAEG.

− Le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED)

En septembre 2006, le système contenait les empreintes digitales de quelque 2.422.000 individus. L’alimentation du fichier, en hausse, s’est traduite par l’insertion de 251.605 fiches au cours du premier semestre de 2006. Pour le seul mois de mai, il a permis de détecter plus de 5.000 fausses identités, d’identifier 575 personnes et de résoudre 526 affaires.

Il existe trois plates-formes d’alimentation et de consultation du FAED : deux relevant de la police nationale (la sous-direction de la police technique et scientifique à Écully et préfecture de police à Paris), et une relevant de la gendarmerie (le service technique de recherches judiciaires et de documentation à Rosny-sous-Bois). Votre Rapporteur spécial a eu l’occasion de visiter ces sites et de rencontrer à cette occasion des spécialistes de tout premier plan.

− Le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG)

En application des dispositions prévues par la loi pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003, une première adaptation du logiciel permettant notamment l’enregistrement des personnes mises en cause a été définitivement implantée en mode opérationnel.
Le développement du FNAEG a permis 4.821 rapprochements d’affaires depuis son alimentation en 2002 (463 en septembre 2006), grâce aux 301.800 profils génétiques enregistrés dans cette base en 4 ans :

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

L’administration de la preuve est devenue plus efficace grâce à la recherche de l’ADN dans des affaires telles que celle des bébés congelés des époux Courjault où les tests ont permis de leur attribuer la conception des enfants.

La montée en puissance du FNAEG s’appuie tout à la fois sur la police et sur la gendarmerie : la police nationale assure la gestion du traitement automatisé à Écully, où deux sous-officiers de gendarmerie ont été affectés ; la gendarmerie assure la conservation des scellés au service central de préservation des prélèvements biologiques, initialement implanté à Rosny-sous-Bois, et transféré depuis le 1er février 2006 dans des locaux rénovés et adaptés à Pontoise.

2.− L’INPS est désormais un opérateur du programme Police nationale

Présenté pour la première fois en tant qu’opérateur dans le projet annuel de performances pour 2007, l’Institut national de la police scientifique a été créé par l’article 58 de la loi n° 2001-1062 du 5 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne. Érigé en établissement public administratif, l’INPS comprend les laboratoires de police scientifique de Lille, Lyon, Marseille, Paris, Toulouse, le laboratoire de toxicologie de la préfecture de police et le service central des laboratoires. Son organisation et son fonctionnement sont régis par le décret n° 2004-1211 du 9 novembre 2004, et il a été effectivement mis en place au 1er décembre 2004. Depuis mai 2006, l’INPS compte un effectif de 528 personnes (dont 384 personnels scientifiques), contre 460 à la fin de 2004.

Doté à la fin 2005 de l’ensemble des organes nécessaires à son fonctionnement budgétaire autonome, l’INPS a voté son budget pour 2006 lors de la séance du conseil d’administration du 11 janvier. La ressource initiale a été constituée d’une subvention du ministère de l’Intérieur à hauteur de 6,66 millions d’euros. Compte tenu d’un complément de subvention de la DGPN pour 271.000 euros, d’une convention signée avec la Chancellerie pour 900.000 euros d’à-valoir sur les prestations effectuées pour les juridictions et d’une prévision d’autres recettes de prestations pour 175.000 euros, le budget global de l’INPS pour 2006 devrait s’élever à 8 millions d’euros, dont 643.000 euros seront employés à des opérations d’équipement. Votre Rapporteur spécial souligne que cette facturation à la justice des frais qu’elle occasionne est rendue possible par l’octroi de la personnalité morale à l’INPS. La subvention de l’État serait portée à 8,42 millions d’euros en 2007, les effectifs restant stables.

Si l’on additionne aux effectifs de l’INPS les services locaux et centraux de la police technique et scientifique, ce sont plus de 1.500 personnels qui travaillent comme spécialistes de la matière au service de l’amélioration des performances de l’action judiciaire.

B.− LES ENTITÉS SPÉCIALISÉES DE LA GENDARMERIE

1.– L’Institut de recherche criminelle, expert en identification des victimes

Implanté à Rosny-sous-Bois, l’Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN) compte actuellement 193 personnels : 45 officiers de gendarmerie, 7 officiers du service de santé des armées, 100 sous-officiers de gendarmerie (dont 10 du corps de soutien technique et administratif), 10 gendarmes adjoints volontaires et 31 personnels civils dont 9 ingénieurs d’études et de fabrication, 11 techniciens supérieurs d’études et de fabrication et 9 personnels administratifs.

L’IRCGN comprend une division service-organisation et trois divisions criminalistiques, elles-mêmes divisées en départements (la division physique et chimie, la division ingénierie et numérique et la division de l’identification humaine). Il réalise, à la demande des officiers de police judiciaire et des magistrats, des examens techniques ou scientifiques ainsi que des expertises à la demande exclusive des magistrats. Il apporte en cas de besoin (crimes graves ou catastrophes), aux directeurs d’enquête, le soutien nécessaire au bon déroulement des opérations de police technique ou d’aide à l’identification des victimes. Il concourt directement à la formation des techniciens en identification criminelle et à l’information des enquêteurs. Il poursuit, dans tous les domaines de la criminalistique, les recherches rendues nécessaires par le développement des techniques d’investigation criminelle.

2.– Le Service technique de recherches judiciaires et de documentation, mémoire des enquêteurs

Créé sous son appellation actuelle en 1976, le Service technique de recherches judiciaires et de documentation (STRJD) est un organisme central de police judiciaire dont la compétence s’étend sur l’ensemble du territoire national. Il centralise et exploite à Rosny-sous-Bois les informations judiciaires qui lui sont transmises par l’ensemble des unités de la gendarmerie nationale relatives aux crimes et délits ainsi qu’aux recherches de personnes et de véhicules.

Il doit en outre, dans son assistance aux enquêteurs, mettre en relation les unités dont il découvre qu’elles sont confrontées à un même phénomène criminel ; il se place ainsi directement au centre des activités judiciaires de la gendarmerie en identifiant, au sein de la masse des renseignements criminels détenus, les auteurs d’infractions susceptibles de correspondre à un signalement donné ou de s’être fait connaître par une manière particulière d’opérer. Il entretient également des relations avec de multiples acteurs publics (police, douanes, Interpol, Europol etc.) ou privés (associations de victimes, constructeurs automobiles centres de recherches etc.).

Le service se doit d’évoluer pour anticiper, ou à défaut s’adapter aux nouveaux modes d’action des délinquants et au développement technologique. C’est ainsi qu’au cours des dernières années, il s’est vu confier la police du réseau Internet et la lutte contre toutes les formes de cybercriminalité. Engagé depuis 1994 dans la mise en œuvre du programme d’analyse criminelle de la gendarmerie nationale, le STRJD est devenu aujourd’hui la référence nationale en la matière et le centre ressources des quelque 450 analystes criminels répartis sur l’ensemble du territoire.

III.− IL FAUT RÉDUIRE LE POIDS DES TRANSFÈREMENTS ET DES EXTRACTIONS

Parmi les problèmes que la LOPSI devait permettre de juguler, sinon de résoudre, figure celui des concours à la justice que policiers en gendarmes assurent : les transfèrements et extractions de prévenus ou de condamnés, auxquels s’ajoute la surveillance de transports spéciaux de matières dangereuses ou de valeurs. Ces tâches mobilisent un nombre considérable de fonctionnaires et de militaires, quand quelques réformes au demeurant assez simples à mettre en œuvre éviteraient ce gaspillage de moyens humains et augmenteraient sensiblement, à effectifs constants, le taux de présence sur la voie publique ou la disponibilité des forces de maintien de l’ordre : espérons que la volonté d’améliorer ces indicateurs de performance sera un levier suffisamment puissant pour qu’enfin les « charges indues » s’allègent !

A.– POUR LA PRÉFECTURE DE POLICE, LA CHARGE S’ALOURDIT

La direction de l’ordre public et de la circulation de la préfecture de police dispose d’une unité, la compagnie de transferts, escortes et protection, composée d’une centaine de fonctionnaires, dont la vocation exclusive est d’assurer divers types d’escortes : les détenus particulièrement surveillés, les transports spéciaux (fonds, valeurs, œuvres d’art) et le transfèrement des retenus administratifs et détenus ordinaires.

Le nombre de missions et le coût en heures fonctionnaires des escortes et transfèrements sont présentés dans les tableaux suivants :

ÉVOLUTION DES MISSIONS D’ESCORTE ET DE SURVEILLANCE

DE LA PRÉFECTURE DE POLICE

 

1er semestre

2005

2e semestre

2005

1er semestre

2006

Évolution

1er semestre

2005/2006

Escortes de détenus particulièrement surveillés

       

Nombre de missions (moyenne mensuelle)

221

181

150

– 32 %

Coût en heures / fonctionnaire (moyenne mensuelle)

1.556

1.443

1.546

– 0,64 %

Transports spéciaux (fonds, valeurs, œuvres d’art, scellés, stupéfiants)

   

Nombre de missions (moyenne mensuelle)

71

68

71

0 %

Coût en heures / fonctionnaire (moyenne mensuelle)

445

532

607

+36,4 %

Transfèrements et extractions de détenus ordinaires

       

Nombre de missions (moyenne mensuelle)

68

41

45

– 33,82 %

Coût en heures / fonctionnaire (moyenne mensuelle)

173

106

133

– 23,12 %

Transferts de retenus administratifs

       

Nombre de missions (moyenne mensuelle)

597

600

632

– 0,47 %

Coût en heures / fonctionnaire (moyenne mensuelle)

3.449

4.094

4.271

+36,4 %

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

Au surplus, le service des compagnies motocyclistes, outre sa contribution aux escortes d’honneur, aux opérations de maintien de l’ordre ainsi qu’aux missions de police routière et de lutte contre la délinquance, participe aux escortes de détenus. Au cours de l’année 2005, il a assuré 2.117 missions de cette sorte.

Un protocole d’accord a été signé le 18 novembre 2005 entre le commandant de la région de gendarmerie Ile-de-France et le directeur de l’ordre public et de la circulation afin de définir une nouvelle répartition des compétences territoriales pour l’extraction et le transfèrement des détenus particulièrement surveillés : tout transfèrement vers le palais de justice de Paris à partir des établissements pénitentiaires situés à Paris et dans la petite couronne, relève de la compétence de la Préfecture de police, qui assure seule l’extraction et le transfèrement. Ces missions sont donc organisées depuis les maisons d’arrêt de la Santé à Paris, de Nanterre (92), de Villepinte (93) et de Fresnes (94).

S’agissant de la garde des détenus hospitalisés, la prochaine création, en novembre 2006, d’une unité hospitalière sécurisée interrégionale (UHSI) au sein de l’hôpital de la Pitié-Salpêtrière à Paris, devrait permettre une économie substantielle en termes d’heures / fonctionnaires.

B.– POUR LA SÉCURITÉ PUBLIQUE, L’ACCROISSEMENT ATTEINT 9,5 % EN 2005

Les concours apportés à la justice par la sécurité publique recouvrent, en application du code de procédure pénale, les missions suivantes : les présentations, extractions, comparutions et transfèrements, la police des audiences, la tenue des dépôts, la garde des détenus hospitalisés et les conduites aux soins des détenus – cette dernière mission relevant d’une circulaire interministérielle.

Le poids de ces tâches est illustré dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES CONCOURS À LA JUSTICE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE

 

Charge en heures / fonctionnaire

Évolution

2004/2005

Équivalent en postes 2005

 

2003

2004

2005

Escortes et présentations

1.229.774

1.227.417

1.257.066

2,4 %

807

Police des audiences

1.116.450

1.022.729

1.033.227

1 %

662

Tenues des dépôts

784.288

712.088

1.072.771

50,6 %

687

Garde des détenus hospitalisés

712.148

698.352

597.838

– 14,4 %

383

Conduites aux soins

59.099

64.950

120.861

86 %

77

Total

3.901.759

3.725.536

4.081.763

9,5 %

2.616

Source : ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire.

Après une baisse entre 2003 et 2004, l’accroissement est manifeste en 2005, le seul poste en diminution ne représentant que 14,6 % du total des effectifs mobilisés pour ce type de tâches. L’augmentation globale est entièrement subie puisqu’elle résulte d’un notable surcroît de déferrements devant les parquets.

La question des conduites aux soins et de la garde des détenus hospitalisés revêt pour la sécurité publique une importance cruciale (voir infra le rappel de la situation sur ce point).

C.– POUR LA GENDARMERIE, UNE STABILISATION EST CONSTATÉE ENTRE 2004 ET 2005

Une stabilisation du nombre de services, par rapport à 2004, a été constatée en 2005, avec 115.326 transfèrements et extractions judiciaires, 8.383 transfèrements et extractions dites administratives (dont 2.075 extractions médicales) et 215 transfèrements militaires. La gendarmerie y a consacré 1.938.746 heures / gendarme au lieu de 1.968.697 en 2004, soit une diminution de 1,52 %. Plus précisément, la gendarmerie départementale et la gendarmerie mobile ont chacune respectivement consacré 1.644.454 et 294.292 heures / gendarme à l’exécution des missions de transfèrements et d’extractions.

Compte tenu de la diversité des services réalisés qui ne sont pas statistiquement réductibles à une durée horaire moyenne, et des personnels concourant à leur exécution, la conversion de cette charge opérationnelle en équivalent temps plein ne peut donner une image fidèle des coûts supportés et du dispositif mis en œuvre par la gendarmerie.

Dans la mesure où la gendarmerie ne dispose pas d’unités dédiées à ces missions, les services de transfèrements ont une implication directe sur les missions de sécurité publique effectuées par la gendarmerie, donc au détriment de la présence sur le terrain.

La gendarmerie estime que ce volume des charges de transfèrements et d’extractions, qui trouve pour partie son origine dans la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la présomption d’innocence et les droits des victimes (21), est appelé à croître en raison, notamment, de la médicalisation croissante de la population carcérale et de l’augmentation continue du nombre de personnes présentées ou écrouées du fait de l’action de la gendarmerie en 2005 : 316.429 mises en cause en 2005 au lieu de 300.253 en 2004 (soit + 5,39 %), 94.470 placements en garde à vue contre 87.767 en 2004 (soit + 7,64 %), mais 18.003 mises sous écrou contre 18.200 en 2004 (– 1,08 %). La prochaine réforme de la procédure pénale pourrait éventuellement contribuer à alourdir la charge.

Enfin, comme pour la sécurité publique, l’hospitalisation des détenus dans les UHSI entraîne une augmentation significative des transfèrements et extractions : 2.056 services en 2005 contre 1.815 en 2004, (+ 13,3 %).

D.– DES MESURES PERMETTRAIENT D’ALLÉGER CES « CHARGES INDUES »

1.– La fin des atermoiements concernant les UHSI

Au moment d’aborder les principaux épisodes de ce qu’il faut bien appeler un « feuilleton administratif », votre Rapporteur spécial veut rendre hommage à notre regretté collègue Gérard Léonard qui, sur ce sujet comme sur beaucoup d’autres dans le domaine de la sécurité, s’était investi avec beaucoup de pertinence. Ce dossier a été ouvert en 1999 :

– le conseil de sécurité intérieure du 6 décembre 1999 décide, pour les conduites aux soins, la création de 415 postes au profit de l’administration pénitentiaire, sur deux ans, afin de lui permettre d’assurer 100 % de la charge en 2002. 50 emplois sont prévus dans le projet de loi de finances 2002 et affectés dans 18 établissements au cours du premier semestre 2003 ;

– le même conseil de sécurité intérieure prévoit que, dans le cadre de la mise en place des unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI), l’administration pénitentiaire prenne à sa charge la garde des détenus hospitalisés dans ces structures – en bénéficiant des créations d’emplois nécessaires –, les forces de police et de gendarmerie conservant la tâche d’escorte ainsi que la garde des détenus hospitalisés pour moins de 48 heures, ou dans les hôpitaux de proximité (hors départements sièges d’une UHSI), dans des chambres sécurisées ;

– l’arrêté interministériel portant création des huit UHSI, où doivent être dirigés environ 80 % des détenus, est signé le 24 août 2000 ;

– à l’été 2002, la LOPSI et son pendant pour la justice, la LOPJ, prévoient qu’une réflexion soit lancée sur les moyens de transférer à l’administration pénitentiaire la charge des extractions et transfèrement de détenus ainsi que la surveillance des détenus hospitalisés ;

– la réunion interministérielle du 23 septembre 2003 fixe le principe d’une expérimentation dans le ressort de la direction pénitentiaire régionale de Strasbourg à compter du 1er janvier 2005, visant à étudier l’impact du transfert à l’administration pénitentiaire des missions d’escortes de détenus pour conduites aux soins dans le ressort de la région pénitentiaire et d’escortes de détenus extraits de l’UHSI pour conduite vers des plateaux techniques extérieurs ;

– M. Emmanuel Belluteau, conseiller référendaire à la Cour des Comptes, est chargé de l’évaluation des conditions du lancement de l’expérimentation. Il rend son rapport le 29 février 2004 en évaluant les effectifs et ressources nécessaires à l’administration pénitentiaire ;

– mais en juillet 2004, ce processus est suspendu sur décision du cabinet du Premier ministre, en raison de difficultés d’arbitrage des conséquences financières du transfert de la charge, entre les ministères de l’Intérieur et de la Justice ;

– en attendant, quatre UHSI sont ouvertes à Nancy et à Lille en 2004, à Lyon en 2005 et à Bordeaux en mai 2006 et quatre autres sont prévues d’ici 2008, à Toulouse, Marseille, Rennes et Paris. Par ailleurs, le plan de création ou d’extension des chambres sécurisées a fait l’objet d’une circulaire du ministère de la justice le 31 mars 2006.

La sécurité publique et la gendarmerie supportent encore, en conséquence, une charge qu’il était convenu de transférer à l’administration pénitentiaire.

2.– La mise en place de la visioconférence entre les tribunaux et les établissements pénitentiaires

L’utilisation de la visioconférence s’inscrit dans le cadre général de la réflexion sur la réduction de la charge des transfèrements. La mise en œuvre de moyens de visioconférence permettrait de limiter les mouvements de détenus. Initialement prévue en septembre 2005, une expérimentation a débuté depuis le 16 janvier 2006 dans le ressort de la juridiction interrégionale spécialisée de Nancy, notamment entre les juridictions équipées et les établissements pénitentiaires de Metz et de Nancy. Celle-ci durera un an.

3.– Une coopération plus manifeste de la part des magistrats

Une application plus systématique des articles 664, 712 et D.298 du code de procédure pénale pourrait être recherchée afin de limiter le nombre des transfèrements et extractions de détenus. Ces dispositions prévoient en effet que les magistrats saisis initialement puissent déléguer un acte de procédure – une audition – ou transférer l’ensemble d’une procédure aux juridictions du lieu de détention de la personne afin d’éviter le transfèrement du détenu.

Par ailleurs, un bon fonctionnement du service public de la justice devrait se traduire, chaque fois que cela est possible, par la tenue d’audiences à proximité immédiate des centres de rétention administrative lorsque des retenus sont cités à comparaître. À cet égard, votre Rapporteur spécial veut, une fois encore, dénoncer le gaspillage d’argent public que continue de représenter la salle d’audience construite dans la zone d’attente pour les personnes en instance (ZAPI) à Roissy, inutilisée à cause du mauvais vouloir des magistrats du tribunal de grande instance de Bobigny, lequel entraîne la mobilisation de fonctionnaires de police qui seraient mieux employés à d’autres tâches que les nombreux transfèrements qu’ils doivent surveiller.

4.– La consolidation des « petits dépôts »

Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, il est possible d’alléger ponctuellement la charge des forces de l’ordre au sein des palais de justice, par exemple si les convocations à l’audience sont suffisamment précises et non pas groupées à un horaire unique, cette dernière hypothèse signifiant le plus souvent une après-midi et une soirée complètes de présence des policiers ou des gendarmes pour assurer la garde de certains détenus.

Une solution plus structurelle pourrait consister à consolider l’assise juridique des « petits dépôts ». La loi a entériné leur existence avec l’insertion dans le code de procédure pénale des articles 803-2 et 803-3, aux termes desquels toute personne ayant fait l’objet d’un déferrement à l’issue de sa garde à vue devant le procureur de la République peut être retenue dans des locaux de la juridiction spécialement aménagés, à la condition que cette comparution intervienne au plus tard dans un délai de 20 heures à compter de l’heure à laquelle la garde à vue a été levée. Cette possibilité gagnerait à être exploitée plus avant et votre Rapporteur spécial souhaite que les ministères de l’Intérieur, de la Défense et de la Justice puissent y travailler.

CHAPITRE VI


LES ACTIONS PROPRES À CHACUNE DES DEUX FORCES : POLICE DES ÉTRANGERS ET ACTIVITÉ MILITAIRE

I.− LA LUTTE CONTRE L’IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE : UNE ACTION PRIORITAIRE POUR LA POLICE, QUE LA GENDARMERIE GAGNERAIT À MIEUX IDENTIFIER

A.− UNE POLITIQUE PRIORITAIRE DE LA POLICE EN 2007

1.− Le plan d’action sur la lutte contre l’immigration irrégulière comporte une réorganisation de la police aux frontières

Le plan d’action du Gouvernement en matière de lutte contre l’immigration irrégulière a conduit à créer le comité interministériel du contrôle de l’immigration et la mise en place d’une police de l’immigration.

La circulaire du 23 août 2005 a fixé l’organisation, les attributions respectives et le fonctionnement des services chargés de la police de l’immigration. Sur le plan opérationnel, la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) est chargée de la coordination du dispositif, sous l’autorité du directeur général de la police nationale. Pour la PAF, ce plan d’action a rendu nécessaire la création immédiate de nouvelles structures et la réorganisation de la direction centrale. On note en particulier la mise en place de nouvelles antennes de brigades mobiles de recherche (dès octobre 2005 à Orléans, Dijon et Grenoble, puis en juin 2006 à Nancy, et en septembre 2006 à Caen, Avignon, Saint-Étienne, Reims et Limoges), et de nouvelles directions départementales de la PAF (l’Oise en juin 2006, puis le Val d’Oise, la Seine-et-Marne et les Yvelines entre le 1er septembre et le 1er décembre 2006).

Enfin, l’arrêté ministériel du 27 juin 2006 relatif à l’organisation de la DCPAF est venu parachever l’édifice de la police de l’immigration : l’échelon central est composé de trois sous-directions et cinq services à vocation opérationnelle dont le nouveau service national de la police ferroviaire. Localement, interviennent sept directions zonales, six directions de la PAF et 45 directions départementales, soit quatre de plus qu’en 2005. On dénombre enfin 67 services de la police aux frontières. Par ailleurs, la DCPAF assure une coordination européenne et opérationnelle renforcée, notamment via ses 10 centres de coopération policière et douanière mis en place avec l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, l’Italie, le Luxembourg et la Suisse.

Depuis le 1er janvier 2006, le directeur central de la PAF est responsable du budget opérationnel de programme (BOP) Police aux frontières, BOP central qui regroupe l’ensemble de ces structures, à l’exclusion des directions zonales et départementales, logiquement incluses dans chaque BOP de zone. Enfin, les directions situées outre-mer sont rassemblées dans le BOP Moyens des services de police outre-mer.

Le service national de police ferroviaire (SNPF)

Lors d’une table ronde le 10 janvier 2006, le ministre d’État Nicolas Sarkozy a déclaré vouloir « s’affranchir des logiques territoriales pour y substituer des logiques de lignes [de chemin de fer] dont les problématiques de sécurité sont très différentes ». À cette occasion, il a annoncé la création d’un service national de police ferroviaire, pleinement opérationnel depuis le 12 juin 2006.

Rattaché à la direction générale de la police nationale et placé sous la responsabilité de la DCPAF, ce service national coordonne notamment les trois services interdépartementaux de sécurisation des transports en commun créés au printemps dans les régions Nord-Pas-de-Calais, Rhône-Alpes et PACA, le service régional de la police des transports de la région parisienne et les unités centrales et régionales de surveillance des chemins de fer de la PAF.

Le SNPF a pour mission de renforcer la sécurité des voyageurs sur les réseaux ferroviaires, tant dans les trains que dans les gares et de coordonner en ce sens l’action des services de police et de gendarmerie comme des exploitants, en assurant la réactivité la plus grande et la présence la plus étendue possible, tout particulièrement dans les lieux et pendant les heures sensibles.

Il dispose de moyens propres : la brigade des chemins de fer de la DCPAF, service à compétence nationale, six brigades de chemins de fer zonales, chacune rattachée à une direction zonale de la PAF, un poste de commandement central et un pôle d’analyse et de gestion opérationnelle.

Situé à proximité de la gare de Paris-Nord et jouxtant le PC national Sûreté de la SNCF, le PC central du SNPF est aussi celui de la brigade des chemins de fer. Le pôle d’analyse et de gestion de la criminalité, des incidents et des résultats des dispositifs présents sur le réseau ferré doit mettre en œuvre une approche de cartographie opérationnelle de la délinquance. Il accueille un représentant de la préfecture de police, de la sécurité publique et de la gendarmerie nationale. Il est également en relation avec la SNCF, dont il reçoit le relevé quotidien des événements marquants.

Il dispose, en tant que de besoin, d’un renfort en forces mobiles (CRS ou escadrons de la gendarmerie mobile).

2.– L’évolution très dynamique des effectifs de la PAF

Le tableau comparatif de l’évolution des effectifs de la police aux frontières, tous corps confondus, pour la période 2001-2006, fait apparaître une progression significative de 1.100 fonctionnaires, soit une hausse de 14,75 %.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA POLICE AUX FRONTIÈRES

Situation au 31 décembre

 

2002

2003

2004

2005

2006

(au 7 juillet)

Évolution

2002/2005

Corps de conception et de direction

74

77

75

76

76

+ 2,7 %

Haut fonctionnaire

4

5

6

6

8

 

Commissaire divisionnaire fonctionnel

6

23

21

26

26

 

Commissaire divisionnaire

16

 

Commissaire principal

25

30

29

44

42

 

Commissaire de police

23

19

19

 

Corps de commandement

659

636

624

571

560

– 15,02 %

Commandant fonctionnel

41

30

25

47

50

 

Commandant de police

157

170

166

126

130

 

Capitaine de police

254

218

197

203

187

 

Lieutenant de police

207

218

236

195

193

 

Corps d’encadrement et d’application

5.527

5.462

5.411

6.333

6.752

+ 22,16 %

Brigadier major

126

124

115

154

159

 

Brigadier chef de police

     

944

1.029

 

Brigadier de police

872

900

850

370

505

 

Gardien de la paix

4.529

4.438

4.446

4.865

5.059

 

Sous-total personnels actifs

6.260

6.175

6.110

6.980

7.388

+ 18  %

Personnel administratif

352

393

405

460

451

+ 28,12 %

Attaché de police

10

12

9

14

14

 

Secrétaire administratif

27

30

31

38

42

 

Adjoint administratif

171

212

232

305

332

 

Agent administratif

144

139

133

103

63

 

Adjoints de sécurité