COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES COMPTE RENDU N° 23 (Application de l'article 46 du Règlement) Mardi 21 janvier 2003
(Séance de 16 heures 15) 12/03/95 Présidence de M. Jean-Michel Dubernard, président. SOMMAIRE
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- Désignation des rapporteurs sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 |
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- Examen de la proposition de résolution de M. Georges Hage tendant à créer une commission d'enquête afin d'évaluer les risques présentés par certains produits toxiques utilisés dans les entreprises et menaçant la santé des salariés - n° 390 (M. Pierre-Louis Fagniez, rapporteur) |
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- Examen de la proposition de résolution de Mme Geneviève Colot tendant à créer une commission d'enquête sur les mineurs en danger arrivant en France - n° 396 (Mme Cécile Gallez, rapporteure) |
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- Examen de la proposition de loi de M. Jean-Luc Préel relative à la création d'un ordre national de la profession d'infirmier et d'infirmière - n° 137 (M. Jean-Luc Préel, rapporteur) |
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- Informations relatives à la commission |
13 | La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a tout d'abord procédé à la désignation des rapporteurs sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004. Le Président Jean-Michel Dubernard a indiqué que le groupe UMP souhaite faire tourner les rapports et qu'il a reçu trois candidatures, celle de M. Pierre Morange pour les recettes et l'équilibre général, celle de M. Bruno Gilles pour l'assurance maladie et les accidents du travail et celle de M. Claude Gaillard pour la famille. En conséquence, il est proposé au groupe socialiste de présenter un rapporteur pour l'assurance vieillesse. M. Gaëtan Gorce a dénoncé la décision de faire tourner non pas seulement les rapporteurs mais les rapports eux-mêmes, sans que cela réponde à un intérêt fonctionnel évident. Mme Catherine Génisson a également insisté sur la distinction entre l'alternance entre les rapporteurs et l'alternance entre les rapports. En effet, si les personnes qui rapportent peuvent changer, il n'est pas pour autant nécessaire de modifier la répartition des rapports entre les groupes politiques. Mme Marie-Françoise Clergeau a considéré que cette décision de nature politique doit relever d'une discussion entre présidents de groupe. M. Jean-Luc Préel a indiqué que si le groupe socialiste ne souhaite pas prendre le rapport sur l'assurance vieillesse, le groupe UDF pourrait présenter un candidat, s'agissant d'un dossier important pour lequel il pourrait être opportun que le premier groupe majoritaire fasse confiance à son partenaire. Le Président Jean-Michel Dubernard a souligné l'excellente qualité du rapport de Mme Marie-Françoise Clergeau sur la famille et l'esprit positif dans lequel elle avait travaillé l'année dernière. La décision a néanmoins été prise de faire tourner les rapports et on peut donc s'étonner que le groupe socialiste, qui avait demandé le rapport sur l'assurance vieillesse dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, n'en veuille plus pour 2004. Les rapporteurs du projet de loi de financement de la sécurité sociale ayant des pouvoirs permanents de contrôle sur pièces et sur place, il est important de les désigner dès maintenant. Le groupe socialiste devra donc faire connaître pour la prochaine réunion de la commission le nom de son candidat pour le rapport sur l'assurance vieillesse. La commission a désigné, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 : M. Pierre Morange, rapporteur pour les pour les recettes et l'équilibre général ; M. Bruno Gilles, rapporteur pour l'assurance maladie et les accidents du travail ; M. Claude Gaillard, rapporteur pour la famille. Après avoir regretté la décision de la majorité de remettre en cause l'affectation du même rapport à l'opposition, M. Jean Le Garrec a souhaité savoir dans quelles conditions sera organisé un débat au sein de la commission sur la base du mémorandum concernant la réforme des retraites que le Premier ministre devrait présenter début février au Conseil économique et social. Il convient d'engager au fond le plus rapidement possible un débat au Parlement sur la question essentielle de la sauvegarde des régimes de retraite. Le président Jean-Michel Dubernard a convenu de la nécessité d'engager très rapidement le débat sur les retraites, sur la base du projet que portera M. François Fillon. Évoquant les voyages d'études organisés par le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, il a déclaré avoir été frappé par le fait qu'en Finlande, en Suède ou en Allemagne, les ministres de la précédente majorité sont associés aux réformes engagées par les nouveaux gouvernements. Cela prouve la nécessité d'un engagement collectif pour faire aboutir une telle réforme en trouvant des lignes de force communes et qui ne seront pas remises en cause sous les prochaines législatures ; le Parlement a ainsi un rôle à jouer pour tenter d'arriver à une position commune sur ce dossier. M. Gaëtan Gorce a jugé nécessaire de laisser suffisamment de temps pour le débat parlementaire sur cette question. Il s'agit d'éviter que la commission ne soit saisie dans un intervalle trop court de trop nombreux textes, ce qui ne lui a pas permis à l'automne dernier de travailler dans de bonnes conditions. M. René Couanau a rappelé que l'ordre du jour des travaux du Parlement dépend du gouvernement. Le Président Jean-Michel Dubernard a souhaité que la commission travaille dans les meilleures conditions possibles, compte tenu des projets que proposera le gouvernement. * La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Pierre-Louis Fagniez, la proposition de résolution de M. Georges Hage tendant à créer une commission d'enquête afin d'évaluer les risques présentés par certains produits toxiques utilisés dans les entreprises et menaçant la santé des salariés (n° 390). M. Pierre-Louis Fagniez, rapporteur, a indiqué que la commission d'enquête dont il est proposé la création devrait établir précisément et rapidement (avant le 31 mars 2003) la liste des produits chimiques dangereux que manipulent de nombreux salariés dans les entreprises et étudier les conséquences néfastes sur leur santé pouvant, dans de trop nombreux cas, entraîner leur décès par cancers professionnels. La recevabilité de la proposition de résolution doit s'apprécier au regard des articles 140 et 141 du Règlement de l'Assemblée nationale. La première condition de recevabilité est relative à la définition précise, soit des faits qui donnent lieu à enquête, soit des services publics ou des entreprises nationales dont la commission doit examiner la gestion. La proposition de résolution vise en fait à procéder à une étude épidémiologique et non à examiner des faits précis ou des entreprises publiques particulières. Cela ne ressort donc pas vraiment du champ habituel d'investigation d'une commission d'enquête parlementaire. La seconde condition de recevabilité concerne la mise en œuvre du principe de séparation des pouvoirs législatif et judiciaire et interdit à l'Assemblée nationale d'enquêter sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Par lettre en date du 26 décembre 2002, le garde des sceaux a indiqué que plusieurs procédures judiciaires se rapportant aux risques professionnels ayant motivé le dépôt de la proposition de résolution sont en cours sur l'ensemble du territoire national, notamment en ce qui concerne les conséquences sanitaires de l'exposition de salariés à l'amiante dans diverses entreprises. Il conviendrait donc de restreindre fortement le champ d'investigation de la commission d'enquête pour que la proposition de résolution soit recevable. Au-delà de ces conditions de recevabilité, il ne semble, en tout état de cause, pas opportun de créer une commission d'enquête sur les risques des produits toxiques pour la santé des salariés. En effet, au cours des trois dernières années, l'action des pouvoirs publics a été caractérisée par une vigilance, une action et une réflexion très soutenues en matière de santé et de sécurité au travail, compte tenu du renforcement des exigences de sauvegarde de la santé au travail. En effet, les défis à relever sont constants. Outre l'impact de la catastrophe survenue, le 21 septembre 2001, à l'usine AZF de Toulouse, les questions de santé et de sécurité au travail sont devenues centrales. Tant l'institution judiciaire que l'opinion publique attendent de la part des entreprises une obligation de résultat et de la part des pouvoirs publics une vigilance sans défaut. L'évolution des connaissances scientifiques et techniques et l'influence de la construction européenne ont renforcé la nécessité d'une approche globale, cohérente et dynamique de la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles, qui s'impose ainsi comme une priorité collective de longue durée. Pour répondre à ces objectifs, le ministère chargé du travail s'est engagé dans la voie d'une réforme de structure visant à rénover la politique de prévention des risques professionnels. Les partenaires sociaux sont quant à eux à l'origine de l'accord interprofessionnel sur la santé au travail du 13 septembre 2000 et gèrent eux-mêmes de nombreux dispositifs. S'agissant de l'amiante, parallèlement aux mesures d'interdiction, les conclusions de l'expertise collective indépendante menée par l'INSERM en 1996 ont entraîné la mise en place d'un dispositif réglementaire particulièrement développé afin d'assurer une protection efficace des travailleurs encore exposés à l'amiante. Ce dispositif réglementaire fixe des mesures générales de prévention s'appliquant à toute activité pouvant exposer les travailleurs à l'amiante ; il s'agit notamment du maintien à niveau d'exposition le plus bas possible et, en tout état de cause, en deçà de la valeur limite d'exposition, d'une obligation de formation et d'information des travailleurs, ainsi que de la mise en œuvre et de l'entretien d'équipements de protection adaptés, tels les masques respiratoires. La réglementation française, entièrement refondue, est donc très complète et actualisée et elle garantit le niveau de protection le plus élevé d'Europe. Les éthers de glycol forment quant à eux une famille d'une trentaine de substances chimiques utilisées dans la composition ou la fabrication de produits à usage industriel et domestique très variés, en raison de leurs propriétés de solvant. Leur usage, qui s'est nettement réduit, a concerné principalement les peintures, encres, colles, vernis, les produits pour la métallurgie et la mécanique, ainsi que les produits cosmétiques, ménagers ou pharmaceutiques. Les études scientifiques ont mis en évidence les effets toxiques de certains éthers de glycol. A ce jour, neuf éthers de glycol sont classés ou en cours de classement en catégorie 2, comme toxiques pour la reproduction, au sens de la classification européenne. En milieu professionnel, les éthers de glycol reprotoxiques de catégorie 2 sont soumis au régime juridique très strict des agents cancérigènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction, lequel comporte - pour la protection de tous les salariés - l'obligation de substitution d'un tel agent par un produit non dangereux ou moins dangereux, l'organisation d'un suivi médical renforcé et l'organisation de la traçabilité des expositions. Saisi début 1998, le ministère chargé du travail a demandé à l'INSERM, compte tenu de la complexité du problème, de réaliser une expertise collective (procédure multidisciplinaire et contradictoire sur la base de toutes les données scientifiques disponibles). Les résultats de cette expertise indépendante ont été rendus publics en octobre 1999. Un plan d`action a aussitôt été annoncé et lancé par l'Etat, allant nettement au-delà des recommandations de cette expertise collective. Une campagne de contrôles prioritaires de l'inspection du travail sur les éthers de glycol, centrée sur la substitution, a ainsi été lancée en 2001 et poursuivie en 2002. Les ministères chargés du travail et de la santé, soucieux de continuer à prendre en compte toutes les données scientifiques pertinentes, ont provoqué en octobre 2000 une nouvelle réunion des experts scientifiques puis ont organisé, en avril 2002, une journée d'échanges entre la communauté scientifique et les acteurs sociaux, afin que ces derniers puissent présenter les travaux ou enquêtes dont ils disposent et les soumettre à l'évaluation des experts scientifiques. En l'absence d'éléments nouveaux et pertinents de nature à remettre en cause les dispositions déjà prises, les ministères chargés du travail et de la santé se situent toujours dans une logique de veille active. Il va de soi que, en fonction de l'évolution des connaissances scientifiques, toutes les évolutions normatives sont ouvertes, sans écarter, au besoin, l'hypothèse d'une interdiction de telle ou telle substance. Le gouvernement a ainsi été saisi, le 7 décembre 2002, d'un avis du Conseil supérieur d'hygiène publique de France (CSHPF) proposant l'interdiction de sept éthers de glycol (dérivés de l'éthylène) classés en catégorie 2 comme toxiques pour la reproduction. Cet avis est en cours d'instruction par les services ministériels afin de savoir quelle suite lui donner. Les moyens d'expertise scientifique en la matière existent donc en nombre suffisant. Créer une commission d'enquête n'est de toute façon pas le moyen le plus approprié pour procéder à des études épidémiologiques. Il revient plutôt à l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, ou au nouvel Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, de procéder, le cas échéant, à de telles études. Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, le rapporteur a proposé à la commission de rejeter la proposition de résolution. Un débat a suivi l'exposé du rapporteur. M. Simon Renucci a plaidé en faveur de la mise en place d'une commission d'enquête sur ce sujet important. Certes l'Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé pourrait traiter ce thème, mais cette structure qui doit être prochainement mise en place devra déjà s'intéresser à un champ très vaste de sujets. Il est souhaitable que l'opposition et la majorité puissent réfléchir de manière constructive et commune sur un problème sensible appelant des réponses plurielles, dans un souci d'anticipation et d'évaluation. M. René Couanau s'est interrogé sur la façon dont les victimes de l'amiante ont été à ce jour indemnisées. Il semblerait que tant d'un point de vue quantitatif que qualitatif, les indemnisations aient été insuffisantes par rapport aux demandes faites par les victimes. M. Jean Le Garrec a fait les remarques suivantes : - Il convient de prendre pleinement conscience de l'importance du problème des cancers de l'amiante. Il semblerait que 13 % des dossiers déposés concerneraient des salariés ayant travaillé dans la région de Dunkerque. - La question de l'indemnisation des victimes pose un certain nombre de difficultés, dont certaines d'ordre juridique. Le barème d'indemnisation n'a d'ailleurs toujours pas été adopté par le conseil d'administration du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) car le montant des indemnisations proposées est très inférieur à celui des indemnisations demandées par les victimes. Les partenaires sociaux doivent se mettre d'accord sur cette difficile question. - On peut s'interroger sur la volonté du gouvernement de donner de nouvelles responsabilités aux représentants du patronat en matière de maladies professionnelles et d'accidents du travail, notamment au sein du conseil d'administration du FIVA. Cela paraît d'autant plus surprenant que le MEDEF ne siège plus à la Caisse nationale d'assurance maladie. Le Président Jean-Michel Dubernard a précisé que le FIVA ayant été créé en loi de financement de la sécurité sociale, il revient le cas échéant au rapporteur pour l'assurance maladie et les accidents du travail d'en suivre la mise en place. Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a rejeté la proposition de résolution. * La commission a ensuite examiné, sur le rapport de Mme Cécile Gallez, la proposition de résolution de Mme Geneviève Colot tendant à créer une commission d'enquête sur les mineurs en danger arrivant en France (n° 396). Mme Cécile Gallez, rapporteure, a rappelé que la proposition de résolution déposée par Mme Geneviève Colot, tendant à créer une commission d'enquête sur les mineurs en danger arrivant en France, assigne à cette commission la charge de dresser « un état des lieux » de leur situation et « d'élaborer des propositions concernant ce problème ». La recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête s'apprécie au regard des dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et des articles 140 et 141 du Règlement de l'Assemblée nationale. La première exigence posée par ces textes est de déterminer avec précision dans la proposition de résolution, les faits pouvant donner lieu à enquête. En l'occurrence, la proposition de résolution apparaît suffisamment précise quand à son champ d'investigation : ampleur du phénomène, nationalité des arrivants, conditions matérielles, prise en charge sur le territoire français. La seconde exigence concerne la mise en œuvre du principe de séparation des pouvoirs législatif et judiciaire et interdit à l'Assemblée nationale d'enquêter sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Par lettre du 20 décembre dernier, le garde des sceaux, ministre de la justice, a fait savoir au Président de l'Assemblée nationale que, si plusieurs procédures, fondées notamment sur des faits de vols aggravés, de proxénétisme et de mauvais traitements, sont en cours, les faits qui ont motivé le dépôt de la présente proposition de résolution ne font pas l'objet de poursuites judiciaires. Si la proposition de résolution est donc recevable, l'opportunité de créer une commission d'enquête sur la situation des mineurs arrivant en France est en revanche contestable. En effet, si nul ne peut se désintéresser de ce sujet et des problèmes que pose l'arrivée en nombre croissant de mineurs seuls et sans ressources sur notre territoire, leur situation n'est pas pour autant méconnue ou négligée. Il n'est pas question de minimiser les problèmes posés par cette situation : ces mineurs arrivant sans représentant légal, fréquemment sans personne pour les accueillir, sont guettés par de nombreux dangers liés à l'errance et à la promiscuité dans les zones d'attente ou aux réseaux criminels qui les utilisent. Or malheureusement il s'agit d'un phénomène qui va croissant comme le montre l'augmentation du nombre de mineurs étrangers en situation irrégulière à l'arrivée à l'aéroport de Roissy : 849 d'entre eux avait demandé l'asile en 2000, leur nombre est passé à 1 070 en 2001. Il faut toutefois rappeler que, d'une part, cette question a déjà fait l'objet d'investigations poussées dans le cadre de la commission d'enquête sur l'esclavage moderne qui a conclu ses travaux en décembre 2001 et que, d'autre part, un certain nombre de mesures récentes ont été prises pour améliorer la prise en charge de ces mineurs. Ce travail parlementaire vient en outre d'être très récemment complété par une étude effectuée à la demande de la direction des populations et des migrations dont la presse s'est fait l'écho. Même si son objet, « l'esclavage en France », était plus large que la seule question des mineurs étrangers, au cours de ses travaux la commission d'enquête s'était longuement penchée sur les réseaux, maintenant bien connus, de mineurs délinquants, généralement originaires des Balkans, pratiquant les vols à la tire ou le pillage des horodateurs ainsi que sur la question des mineurs prostitués d'origines diverses. La situation des mineurs d'origine asiatique travaillant dans les ateliers de confection et qui sont donc déscolarisés a aussi été évoquée. On constate une augmentation du nombre de ces mineurs qui, pour une part d'entre eux, arrivent en France dans le cadre d'un regroupement familial sauvage par le biais de filières clandestines et qui après quelques années de travail se retrouvent dans un pays dont ils ne connaissent ni la langue ni la vie hors de leur communauté. La commission d'enquête a en conséquence formulé des propositions sur les moyens de lutter contre les organisateurs de ces trafics et sur la protection des mineurs qui y participent. Certaines d'entre elles ont fait l'objet d'une proposition de loi adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale visant à renforcer la lutte contre les différentes formes d'esclavage par la prise en compte la situation de victimes des personnes objet de « traite » et l'aggravation des sanctions lors que des mineurs sont concernés. D'autres suggestions sont d'ores et déjà devenues effectives. Dans sa récente étude, la direction des populations et des migrations dresse également un bilan critique de la prise en charge de ces mineurs : méconnaissance de leur nombre, carences de la prise en charge, obstacles au bon fonctionnement des dispositifs de protection. De façon générale, la protection des mineurs relève à la fois du juge des enfants, des services de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'aide sociale à l'enfance ainsi que, en tant qu'étrangers, du service social d'aide aux migrants (SSAE). En effet, le dispositif législatif d'accueil des mineurs repose sur deux volets complémentaires : la protection judiciaire liée aux dangers qu'ils courent et la protection administrative en cas d'absence de représentant légal. Ce système, même s'il n'a pas été conçu à l'origine pour venir en aide à des mineurs étrangers errants mais à des enfants abandonnés, est normalement appelé à fonctionner à leur égard. Il appartient, d'abord, au procureur de la République du lieu où le mineur a été retrouvé d'ordonner en urgence une mesure d'assistance éducative, sachant que, comme l'a confirmé la chambre civile de la Cour de cassation dans une décision du 16 janvier 1999, la notion de « milieu » duquel le mineur peut devoir être retiré ne se limite pas au seul milieu familial et s'applique donc aux mineurs en situation d'errance (articles 375 et suivants du code civil). D'autre part, les mineurs sans représentant légal bénéficient de la protection administrative de l'aide sociale à l'enfance organisée par le code de l'action sociale et des familles. Il est vrai que la mise en oeuvre de ces dispositifs aux mineurs étrangers isolés ne va pas toujours sans difficultés et peut même être considérée comme insuffisante. Ces difficultés ont été soulignées par la commission d'enquête et par le rapport précités. En outre, des avancées législatives récentes ont permis une meilleure prise en compte de leur situation tant d'un point de vue matériel, qu'il s'agisse de la prostitution des mineurs de quinze ans ou de la question de la situation des mineurs en zone d'attente. Ceux-ci, en effet, en l'absence de capacité juridique ne pouvaient ni être maintenus dans les zones d'attente, ni faire valoir leurs droits. La loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale a donc organisé une représentation légale des mineurs isolés se présentant à la frontière pour mettre fin à leur incapacité juridique dès leur maintien en zone d'attente. Ainsi, en l'absence d'un représentant légal accompagnant le mineur, le procureur de la République, avisé dès l'entrée du mineur en zone d'attente, lui désigne sans délai un administrateur ad hoc. Celui-ci assiste le mineur durant son maintien en zone d'attente et assure sa représentation dans toutes les procédures administratives et juridictionnelles relatives à ce maintien ou afférentes à son entrée sur le territoire national. L'adoption de cette mesure permet le maintien des mineurs étrangers dans des zones d'attente et, le cas échéant, leur reconduite à la frontière. En effet, le contexte juridique prévalant antérieurement conduisait souvent à l'annulation par le juge des procédures de rétention des mineurs étrangers en zone d'attente. Ils risquent alors de se retrouver sur le territoire national sans encadrement particulier et, du fait de l'irrégularité de leur situation, de devenir la proie des divers réseaux de travail clandestin, de prostitution ou de mendicité sur la voie publique. Il importe donc sur ce dernier point que le décret d'application, actuellement en cours de concertation, soit pris dans les délais les plus brefs. En réalité, ce problème est très lié aux questions de droit d'asile, de droit des étrangers et de coopération internationale dans le cadre desquelles elle devrait être replacée, les passeurs pouvant toujours être tentés de jouer sur le fait que tout mineur entré en France est inexpulsable. En ce sens, un accord avec la Roumanie a été signé en octobre dernier prévoyant la mise en œuvre de dispositions spécifiques visant au retour volontaire et à la réintégration en Roumanie des mineurs en situation d'errance ou de grande difficulté en France. Par ailleurs, le projet de loi pour la sécurité intérieure, actuellement en discussion à l'Assemblée nationale, renforce les moyens de lutte contre les réseaux et de protection des victimes. Certaines des solutions proposées au cours de l'année passée doivent sans doute être réexaminées et les procédures existantes mieux coordonnées, pour autant la création d'une commission d'enquête sur ce sujet ne parait pas opportune compte tenu des travaux déjà effectués. Le Président Jean-Michel Dubernard a indiqué que la création d'une mission d'évaluation sur ce sujet dans un délai de deux ans aurait plus de sens. Il faut en effet attendre que les mesures gouvernementales qui vont être prises en ce domaine, à la suite de l'adoption du projet de loi pour la sécurité intérieure, puissent porter leurs fruits avant de pouvoir effectuer un véritable travail d'évaluation. M. Pierre-Christophe Baguet a insisté sur l'importance de cette question et notamment de celle des enfants étrangers errant autour de certains lieux publics comme les gares. Leur situation doit faire l'objet d'une étude sérieuse et le cadre d'une mission d'évaluation s'y prêterait tout à fait. Mme Geneviève Colot a estimé que le délai de deux ans était peut-être un peu long. M. Simon Renucci a plaidé pour qu'une évaluation puisse être réalisée dans des délais brefs. Conformément aux conclusions de la rapporteure, la commission a rejeté la proposition de résolution de Mme Geneviève Colot tendant à créer une commission d'enquête sur les mineurs en danger arrivant en France (n° 396). * La commission a enfin examiné, sur le rapport de M. Jean-Luc Préel, la proposition de loi relative à la création d'un ordre national de la profession d'infirmier et d'infirmière (n° 137). M. Jean-Luc Préel, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la création d'un ordre des infirmiers était envisagée depuis de nombreuses années. Une telle mesure paraît aujourd'hui aussi nécessaire qu'urgente. Il convient en effet d'organiser la profession des infirmiers et des infirmières de façon démocratique et efficace dans l'intérêt des malades eux-mêmes. Ces professionnels occupent indéniablement une place centrale dans le système de santé. Etant donné la complexité croissante des tâches qu'ils ont à effectuer, ces derniers doivent impérativement suivre une formation initiale et continue de grande qualité. Il est certain qu'ils ont un rôle décisif à jouer dans la mise en œuvre des politiques de santé publique. Respectueux de principes de déontologie extrêmement stricts, ils agissent inlassablement dans le but d'offrir aux patients une sécurité optimale des soins. On sait que la présence attentive et le professionnalisme des infirmiers et des infirmières constituent pour les patients, et notamment pour ceux souffrant de pathologies graves, un réconfort indispensable. Le soutien apporté aux personnes souffrantes est autant physique que moral et psychologique. A toutes les étapes de l'existence humaine, de la naissance à la mort, ces professionnels de la santé jouent un rôle crucial. La proposition de loi cherche à mieux organiser ces professionnels : il faut savoir que les infirmiers et infirmières représentent aujourd'hui 53 000 libéraux. Seuls 4 % adhèrent à un syndicat professionnel et 8 % à des associations professionnelles. Aucun organe représentatif n'a été pour l'instant mis en place. Cette lacune doit être comblée au plus vite ; il faut rapidement créer une représentation unifiée de l'ensemble des professionnels concernés. Plusieurs propositions de loi sur ce même sujet ont été déposées sous la législature précédente, dont celle présentée par MM. Pierre Micaud, François Rochebloine et Bernard Accoyer, qui avait fait l'objet d'une inscription à l'ordre du jour en 1998. La loi sur le droit des malades du 4 mars 2002 a supprimé les ordres des masseurs-kinésithérapeutes et des pédicures-podologues et les a remplacés par un conseil supérieur national des professions de santé. Cet organisme n'est pas satisfaisant car d'une part il ne réunit que les professionnels exerçant en libéral et d'autre part ne permet pas la prise en compte des problèmes spécifiques à chaque profession. De plus, les décrets d'application de cette loi n'ont toujours pas été pris. La proposition de loi revient donc sur ce dispositif en supprimant le conseil supérieur national des professions de santé, en recréant les ordres des masseurs-kinésithérapeutes et des pédicures-podologues, en mettant en place des unions régionales des professions paramédicales et en créant un ordre des infirmières qui fonctionnera sur un modèle totalement démocratique. Cet ordre remplirait des missions traditionnelles en matière déontologique et éthique mais serait également l'interlocuteur des pouvoirs publics pour les décisions à prendre en matière de santé publique ainsi que les questions relatives à la formation et à la validation des diplômes. Une structure à trois niveaux est proposée : - des conseils départementaux élus pour six ans par quatre collèges différents et renouvelables par tiers ; - des conseils régionaux également élus pour six ans, en même temps que les conseils départementaux ; - un conseil national élu pour six ans, par les conseils départementaux, et représentant l'ensemble de la profession. La création de l'ordre infirmier est très attendue par les professionnels de terrain. Il est urgent de regrouper dans un organisme unique les infirmiers libéraux et salariés. Cette proposition de loi ne porte pas atteinte au rôle des syndicats et ne supprime pas les unions régionales, mais en propose la rénovation. En conclusion, le rapporteur a donné un avis favorable à l'adoption de la proposition de loi. Mme Paulette Guinchard Kunstler a observé que le discours du rapporteur reprenait des arguments entendus et inchangés depuis des années, alors même que la situation des professions paramédicales a considérablement évoluée. Certes, la reconnaissance de la profession infirmière doit encore progresser afin de donner à ces hommes et à ces femmes toute leur place dans la chaîne de soins. Mais la proposition de loi va à l'encontre de l'évolution profonde des professions paramédicales qui ne souhaitent plus être traitées de façon segmentées et veulent, tout au contraire, être reconnues au sein d'une logique de soins collective. Cette évolution est tout à fait nette sur le terrain et l'on ne peut que s'en féliciter. C'est ce changement profond dans les revendications des professions paramédicales qui a inspiré la création du conseil supérieur national des professions de santé. Aujourd'hui, le groupe socialiste est donc défavorable à la proposition de loi présentée par M. Jean-Luc Préel. Par contre, il saisira l'opportunité de ce débat pour réclamer la publication des décrets d'application de la loi du 4 mars 2002. Le président Jean-Michel Dubernard a déclaré partager cette approche pleine de bon sens. M. Alain Néri a également considéré que la profession infirmière a droit à une pleine et entière reconnaissance et a observé que tel n'est pas l'objectif premier de la proposition de loi, qui vise avant tout à remettre en cause le conseil supérieur national des professions de santé créé par la loi du 4 mars 2002, alors que celui-ci renforce la représentativité et la légitimité des professions concernées. Plusieurs arguments développés par le rapporteur pour soutenir la proposition de loi ne sont pas recevables. Ainsi, on ne peut pas dire que le conseil supérieur national ne permet pas de traiter les problèmes spécifiques de la profession puisqu'il comprend une section spéciale pour les infirmières. Par ailleurs, l'attribution à cet ordre de compétences en matière de formation n'est pas acceptable. Enfin, le texte est sensé répondre à la demande des infirmiers or ni les professionnels exerçant en libéral ni ceux travaillant en milieu hospitalier ne s'y reconnaissent. Il n'y a donc pas de raison d'adopter un texte qui va à l'encontre des demandes et des évolutions de la profession. Enfin, il convient peut être de rappeler que les ordres professionnels, créés par le Gouvernement de Vichy, ne sont pas des lieux essentiels du bon fonctionnement de la démocratie. Le président Jean-Michel Dubernard a rappelé que les propos des précédents ministres de la santé sur les ordres professionnels n'étaient en rien négatifs. Mme Claude Greff a souligné le souhait de l'ensemble des infirmières, qu'elles soient libérales ou salariées, de pouvoir travailler ensemble dans un objectif interdisciplinaire. La création d'un ordre ne leur apparaît donc pas comme une nécessité contrairement à la reconnaissance de leur profession. Plutôt que l'adoption de nouvelles dispositions, elles demandent donc l'application de ce qui existe déjà, notamment grâce à la parution des décrets d'application de la loi du 4 mars 2002. Après avoir rappelé qu'elle avait exercé la profession d'infirmière hospitalière jusqu'à son élection comme députée, Mme Maryvonne Briot a indiqué que cherchant à connaître la position de l'ensemble de la profession sur cette proposition de loi elle a pu constater que, contrairement à son attente, les infirmières étaient totalement opposées à la création d'un ordre. Le risque de corporatisme a souvent été évoqué. Le besoin de reconnaissance de la profession est indéniable mais celle-ci a évolué vers l'interdisciplinarité. De plus, qui dit ordre dit paiement d'une cotisation d'adhésion et les infirmières sont extrêmement réticentes à cette dépense alors qu'elles ne voient pas véritablement ce qu'un ordre pourrait leur apporter. L'expérience plutôt négative des sages-femmes en la matière n'est pas très encourageante. Par contre, la non-application des dispositions en vigueur est un véritable problème. La logique voudrait que le ministère de la santé commence par mettre en œuvre les dispositions de la loi du 4 mars 2002, puis évalue le fonctionnement des institutions avant de vouloir les remplacer par un ordre. Dans tous les cas le contenu de la proposition de loi ne correspond pas aux attentes et comporte, de plus, des dispositions sur lesquelles on peut être extrêmement réservé comme, par exemple, les compétences accordées à l'ordre en matière de formation et de validation des diplômes. Par contre, la création de conseils départementaux est une bonne idée car cela génèrerait des espaces d'échange nécessaires mais ce n'est sûrement pas la priorité pour le moment. En résumé il semble difficile de vouloir créer un ordre contre le souhait de la profession concernée. Après avoir indiqué qu'il adhérait aux propos tenus par les trois précédentes intervenantes, M. Simon Renucci a précisé qu'il fallait envisager la question de la création d'un ordre des infirmières en fonction de l'objectif à atteindre. Or, de ce point de vue, force est de constater que la mise en place d'un tel ordre ne s'impose pas résolument. Pour ne prendre qu'un seul exemple, un système de formation performant existe déjà et ne nécessite pas qu'une nouvelle structure s'y consacre. Les infirmières ne sont pas prêtes à cotiser pour un organisme dont elles ont peu à recevoir. Le véritable problème qui se pose à elles est celui de la reconnaissance de leur profession. En ce sens, la création d'un organisme paritaire rassemblant l'ensemble des professions de santé répondrait plus justement à leurs préoccupations. M. Yves Bur a déclaré que tous les députés, quel que soit le banc sur lequel ils siègent, ont dans le passé soutenu la création d'un ordre spécifique à chacune des professions médicales et para-médicales. Mais, depuis lors, le système de santé a subi de profondes évolutions, notamment avec la loi relative aux droits des malades du 4 mars 2002 créant le conseil des professions paramédicales. S'il est vrai que les infirmières, et particulièrement les infirmières libérales, ont milité, il y dix ans de cela, pour la création d'un ordre, cette attente n'existe plus aujourd'hui. On imagine mal en effet que l'attribution d'un poste en milieu hospitalier soit subordonnée à l'adhésion à un ordre. Les revendications du monde infirmier sont en réalité de deux ordres : d'une part une meilleure reconnaissance de leurs compétences, qui se sont considérablement accrues du fait des nouvelles techniques médicales, et d'autre part une indispensable revalorisation de carrière compte tenu de leur charge de travail devenue plus lourde. Il serait donc maladroit d'adopter cette proposition de loi. L'urgence est aujourd'hui à la publication des décrets d'application de la loi du 4 mars 2002. Il serait donc préférable que la commission ne passe pas à l'examen des articles de la proposition, ce qui n'empêchera pas qu'un débat appronfondi ait lieu en séance publique. En qualité de chirurgien hospitalier, M. Claude Leteurtre a indiqué qu'il avait une perception différente de celle de ses collègues. La création d'un ordre des infirmières répond à une vraie demande et à un réel besoin du monde infirmier. L'aspect financier, c'est-à-dire le versement obligatoire d'une cotisation par chacun des membres de l'ordre, est certes un obstacle à sa constitution. En la matière, il conviendrait de réfléchir à un autre mode de financement. Le Président Jean-Michel Dubernard a précisé qu'il lui apparaissait impossible qu'un ordre puisse être mis en place sans cotisation de ses membres et que les infirmières qu'il avait interrogées étaient très réservées sur l'opportunité de créer un ordre. Mme Paulette Guinchard-Kunstler a ajouté que si certaines infirmières se prononçaient en faveur de la création d'un ordre pour leur profession, c'est qu'elles y voient un moyen de reconnaissance, cette dernière constituant leur seule véritable revendication. C'est pourquoi la question qui se pose aujourd'hui est celle de la date de publication et du contenu des décrets d'application de la loi du 4 mars 2002. M. Olivier Jardé a déclaré qu'un débat sur la création d'un ordre des infirmières impliquait qu'on évoque le problème de la spécificité de leur travail. La création prochaine d'un tronc commun en première année d'études universitaires pour tous les étudiants aspirant à exercer une profession médicale ou para-médicale risque en effet de stigmatiser cette profession dans la mesure où elle sera alors la seule, dans ce tronc commun, à ne pas être dotée de son propre ordre. Il convient donc de permettre une harmonisation de l'organisation des professions médicales. Le Président Jean-Michel Dubernard a précisé que cinq professions médicales ou paramédicales étaient actuellement dotées d'un ordre : les médecins, les orthophonistes, les dentistes, les pharmaciens et les sages-femmes. En outre, la mise en place d'un tronc commun à toutes les professions médicales et para-médicales en première année d'études universitaires n'est, à l'heure actuelle, qu'à l'état de projet. M. Pierre-Christophe Baguet a indiqué que, du point de vue de la cohérence politique, il lui apparaissait difficile de soutenir aujourd'hui la création d'un ordre des infirmières alors que l'ordre des kinésithérapeutes, dont la création avait été votée en 1995, n'a jamais vu le jour. Il a cependant exprimé son accord de principe en faveur de la création d'ordre spécifique à chaque profession de santé estimant une telle organisation préférable au conseil interprofessionnel prévu par la loi du 4 mars 2002. Le Président Jean-Michel Dubernard a indiqué que les infirmières souhaitent avant tout voir leur profession reconnue, la constitution d'un ordre ne constituant pas une revendication majeure. Cette demande unanime transcende le clivage infirmières libérales/infirmières en milieu hospitalier. Les premières, qui regroupent 15 % des effectifs de la profession, craignent en effet que la création d'un ordre revienne à ajouter un troisième syndicat auprès des deux principaux syndicats qui existent actuellement. Les secondes n'éprouvent tout simplement pas le besoin d'une telle structure : à quoi bon cotiser à un organisme dont elles ne perçoivent pas l'utilité ? Le rapporteur a indiqué qu'il souhaitait soumettre à la commission trois réflexions : l'infirmière constitue un élément central de notre système de santé ; étant donné le poids démographique important de cette profession, il importe de lui donner une organisation professionnelle à l'échelle nationale, afin que les problèmes éthiques soient mieux pris en compte ; la nécessaire coordination des actions de l'ensemble des intervenants auprès du malade implique la mise en place d'une union professionnelle à l'échelon régional. M. Pierre-Christophe Baguet a déclaré que, en termes d'affichage, la commission n'avait pas intérêt à ne pas adopter de conclusions sur la présente proposition, dans la mesure où cela serait la deuxième fois consécutive que, dans le cadre de la séance mensuelle réservé à un ordre du jour fixé par l'Assemblée nationale, une proposition de loi émanant de la majorité n'aboutirait pas. Après voir rappelé que les circonstances sont différentes, M. Yves Bur a estimé que le système actuel des « niches » parlementaires n'est pas satisfaisant. Le Président Jean-Michel Dubernard a convenu que l'organisation de ces « niches » pourrait être améliorée. La commission a décidé de suspendre l'examen de la proposition de loi et de ne pas présenter de conclusions. * Informations relatives à la commission La commission a désigné, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 : - M. Pierre Morange, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général ; - M. Bruno Gilles, rapporteur pour l'assurance maladie et les accidents du travail ; - M. Claude Gaillard, rapporteur pour la famille. ____
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