COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 33

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 11 février 2004
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Edouard Balladur, Président

SOMMAIRE

 

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- Conventions civile et pénale du Conseil de l'Europe sur la corruption (nos 958 et 959) - rapport
- Protocole d'adhésion de la Communauté européenne à « Eurocontrol » (n° 1015) - rapport
- Conventions d'entraide judiciaire et d'extradition avec l'Inde (nos 1197 et 1198) - rapport
- Convention avec la Nouvelle-Zélande sur l'emploi des personnes à charge (n° 1207) - rapport
- Convention avec l'Italie relative aux gares internationales de Modane et Vintimille (n° 1208) -     rapport

- Informations relatives à la Commission


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Conventions civile et pénale du Conseil de l'Europe sur la corruption

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Marc Reymann, le projet de loi (n° 958) autorisant la ratification de la convention civile sur la corruption, et le projet de loi (n° 959) autorisant la ratification de la convention pénale sur la corruption.

M. Marc Reymann, Rapporteur, a rappelé que le début des années 1990 a été marqué par l'irruption du phénomène de la corruption sur la scène médiatique. Dès 1994, conscient des dangers du développement d'un tel fléau, le Conseil de l'Europe s'est attaché à élaborer des instruments internationaux. C'est ainsi que la France a signé, le 9 janvier 1999, la convention pénale sur la corruption, et, le 26 novembre 1999, la convention civile sur la corruption. La convention pénale, entrée en vigueur le 1er juillet 2002, a été ratifiée par 39 Etats membres du Conseil de l'Europe et 4 non-membres, dont les Etats-Unis. Plus récemment, le 1er novembre 2003, la convention civile est entrée en vigueur. A ce jour, elle a été ratifiée par 17 Etats.

Le Rapporteur a expliqué que la négociation de ces conventions avait été longue et délicate dans le cadre du Conseil de l'Europe, dont les 45 Etats membres représentent plus de 800 millions de citoyens. La France a joué un rôle actif pendant la négociation de ces instruments en s'efforçant de rechercher l'adhésion du plus grand nombre d'Etats possible et en s'opposant à l'extension des réserves, dont la mise en œuvre risquait de vider la Convention de sa signification et d'affaiblir considérablement sa portée contraignante, en introduisant une profonde disparité dans les obligations des Etats parties.

S'agissant de la convention civile, la France s'est particulièrement attachée à obtenir que le champ de la Convention soit cadré aussi précisément que possible, notamment en veillant à la précision des définitions des termes d'auteur, de victime, de corruption, de perte de chance ou de dommages-intérêts.

Il a précisé que la procédure menant au dépôt des projets de loi de ratification avait été longue car la France a souhaité avoir connaissance des réserves sur la Convention pénale déposée par les autres Etats parties, réserves qui sont par ailleurs nombreuses.

Il a estimé que les dispositions de la Convention sur la corruption pénale étaient ambitieuses. Elles visent à incriminer de manière coordonnée un large éventail de conduites de corruption et à améliorer la coopération internationale pour accélérer ou permettre la poursuite des corrupteurs et des corrompus. Elle reflète une approche globale du phénomène, ce qui la différencie des autres instruments internationaux de lutte contre ce fléau.

La Convention étend les infractions de corruption active et passive à de nombreuses catégories professionnelles et au secteur privé. Les articles 2 et 3 définissent la corruption active et passive des agents publics. Les rédacteurs de la Convention visent l'incrimination d'un acte intentionnel dans le but d'obtenir un avantage indu. La Convention prévoit des incriminations nouvelles telles l'extension de l'incrimination de la corruption au secteur privé, pour éviter toute lacune dans la stratégie globale de lutte contre la corruption en excluant du champ d'application les activités à but non lucratif.

Le trafic d'influence, le blanchiment du produit des délits de corruption et les infractions comptables (factures, écritures comptables, etc.) liés à la commission des infractions de corruption sont aussi incriminés.

Les personnes visées sont nombreuses. Dans ses articles 4, 5, 6, 9, 10 et 11, la convention étend la définition de la corruption active et passive à plusieurs catégories d'agents publics, agents publics nationaux et étrangers, parlementaires nationaux et étrangers, membres d'assemblées parlementaires internationales, fonctionnaires internationaux, juges nationaux, étrangers et internationaux et agents de cours internationales.

Aux termes des articles 17 à 19, les Etats parties sont tenus d'adopter les mesures législatives nécessaires pour connaître d'une infraction pénale établie sur le fondement des articles 2 à 14 de la convention. Pour garantir l'efficacité de la lutte contre la corruption, les articles 20 et 21 soulignent la nécessité de recourir à des autorités spécialisées. La Convention vise également à promouvoir la coopération internationale, l'entraide, l'extradition et l'information dans l'investigation et les poursuites des infractions de corruption à travers le Groupe d'Etats contre la corruption (GRECO), créé le 1er mai 1999 par une résolution du Conseil de l'Europe. A ce jour, le groupement comprend 37 membres, dont la France.

Le Rapporteur a fait observer qu'en l'état, la législation française n'était pas conforme aux exigences de la Convention pénale du Conseil de l'Europe. Ainsi, trois réserves sont-elles prévues : elles ont trait d'une part à l'incrimination de la corruption passive d'agents publics étrangers et de membres d'assemblées publiques étrangères, d'autre part à l'incrimination du trafic d'influence en direction d'un agent public étranger ou d'un membre d'une assemblée publique étrangère ; et enfin aux critères de compétence territoriale. La France devra cependant modifier sa législation sur la corruption. Pour l'instant, la loi de transposition est en cours d'élaboration à la Chancellerie.

M. Marc Reymann a ensuite présenté la Convention civile sur la corruption. Plus conforme au droit français, elle constitue l'unique texte visant à l'utilisation du droit civil pour lutter contre la corruption. La Convention définit pour la première fois des règles communes au niveau international dans le domaine du droit civil et de la corruption.

La Convention prévoit un mécanisme d'engagement de la responsabilité de celui qui commet ou autorise un acte de corruption. Les conditions de la mise en jeu de la responsabilité civile sont définies par la Convention. Le demandeur à l'action doit prouver le dommage subi, le caractère délibéré de l'action du défendeur et surtout le lien de causalité entre l'acte de corruption et le dommage, qui doit être suffisamment caractérisé. L'article 5 de la Convention exige des Etats parties qu'ils prévoient des procédures permettant aux victimes de demander réparation à l'Etat quand la corruption est commise par un agent public. L'article 6 précise l'incidence du comportement de la victime du dommage sur son droit à réparation. Il définit la faute concurrente, entraînant une réduction ou suppression de l'indemnisation selon les circonstances. Le GRECO devra veiller au respect des engagements pris aux termes de la Convention par les Etats parties.

Le Rapporteur a estimé très opportune la ratification de ces deux Conventions pénale et civile du Conseil de l'Europe sur la corruption, car les instruments internationaux mis jusqu'alors à disposition des praticiens pour combattre ce fléau se caractérisent par une approche parcellaire du phénomène.

M. Serge Janquin a souhaité obtenir des précisions sur les réserves émises par la France et dictées, selon les mots du Rapporteur, par un souci d'efficacité.

Après avoir rappelé la teneur des réserves de la France, M. Marc Reymann a souligné qu'elles visaient, pour la première, à éviter d'incriminer la corruption passive d'agents publics étrangers, qui se heurte à de réelles difficultés de preuves, pour la deuxième, à éviter d'exposer des entreprises françaises à des distorsions de concurrence dans des pays n'appliquant pas les mêmes règles du jeu s'agissant du trafic d'influence, pour la troisième, à appliquer les règles de compétence de la loi pénale française par souci d'homogénéité.

M. Serge Janquin a demandé si ce souci d'homogénéité s'appliquait également à la législation d'autres Etats.

Le Président Edouard Balladur a fait observer que la recherche d'une plus grande homogénéité contribuait souvent à améliorer l'efficacité d'une mesure.

M. Jean-Claude Guibal a demandé pourquoi le champ d'application écartait les organismes à but non lucratif et quels étaient les signataires de ce texte, craignant que des entreprises étrangères versent en toute impunité des commissions pour obtenir des marchés et que les entreprises françaises ne puissent introduire de recours.

M. Marc Reymann a expliqué que le Conseil de l'Europe avait délibérément écarté les organismes à but non lucratif, à savoir les associations et les ONG, du champ d'application du texte car dans le contexte de l'époque ces organismes étaient rarement mis en cause pour des faits de corruption. Il a indiqué que 39 Etats du Conseil de l'Europe dont la plupart des pays membres de l'Union européenne et les nouveaux entrants avaient ratifié la Convention pénale sur la corruption et que 4 Etats observateurs, dont les Etats-Unis, avaient fait de même, ce qui limitait les distorsions de concurrence que pourraient subir les entreprises françaises.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté les projets de loi (nos 958 et 959).

Protocole d'adhésion de la Communauté européenne à Eurocontrol

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Paul Quilès, le projet de loi n° 1015 autorisant la ratification du protocole relatif à l'adhésion de la Communauté européenne à la convention internationale de coopération pour la sécurité de la navigation aérienne « Eurocontrol » du 13 décembre 1960, telle qu'amendée à plusieurs reprises et coordonnée par le protocole du 27 juin 1997, fait à Bruxelles le 8 octobre 2002.

M. Paul Quilès, Rapporteur, a tout d'abord rappelé que la Commission des Affaires étrangères avait été saisie le 5 mars 2003 d'un protocole du 27 juin 1997 opérant une refonte de caractère technique de la convention « Eurocontrol » du 13 décembre 1960. Elle doit aujourd'hui se prononcer sur l'adhésion directe de la Communauté européenne à l'organisation « Eurocontrol » qui joue un rôle prépondérant dans le domaine de la navigation aérienne européenne par l'édiction de prescriptions techniques entre Etats, la gestion des flux de trafic, la définition de routes aériennes ainsi que la coordination entre les systèmes de navigation mis en œuvre par les différents Etats. Compte tenu des compétences de la Communauté européenne en la matière, son adhésion est logique et doit permettre de renforcer le mouvement d'harmonisation des réglementations et des pratiques dans le secteur aérien. L'autorisation de ratifier ce protocole est d'autant plus urgente que le Conseil européen a décidé le 14 juin 2002 de l'appliquer de manière anticipée.

A l'heure actuelle les quinze Etats de l'Union européenne sont membres d'Eurocontrol. Parmi les dix nouveaux pays devant rejoindre l'Union, seuls la Pologne et les trois Etats baltes ne font pas partie de l'organisation, tout en étant membres de la Conférence européenne de l'aviation civile, qui joue le rôle d'une instance de coordination avec l'ensemble « Eurocontrol ». La Pologne a adhéré à la convention « Eurocontrol » et s'apprête à la ratifier.

Compte tenu des compétences croissantes de l'Union européenne dans le secteur aérien, il importe d'éviter que la réglementation mise en place au niveau communautaire ne soit contraire à celle en vigueur dans le cadre d'Eurocontrol. L'adhésion de la Communauté européenne à la convention « Eurocontrol » constitue donc incontestablement un progrès pour la sécurité aérienne, ainsi qu'un facteur d'harmonisation des réglementations et des pratiques. Pour cette raison, votre Rpporteur propose à la Commission d'adopter le présent projet de loi.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 1015).

Conventions d'entraide judiciaire et d'extradition avec l'Inde

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Jacques Remiller, le projet de loi n° 1197 autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de l'Inde (ensemble un avenant sous forme d'échange de lettres) et le projet de loi n° 1198 autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de l'Inde en matière d'extradition.

M. Jacques Remiller, rapporteur, a tout d'abord indiqué que les deux présents projets de loi avaient pour objet d'autoriser l'approbation de deux conventions franco-indiennes, l'une étant une convention d'entraide judiciaire en matière pénale comprenant un avenant sous forme d'échange de lettres et l'autre une convention d'extradition.

Pour la première, il s'agit d'une convention signée par nos deux pays le 25 janvier 1998 et d'un avenant sous forme d'échange de lettres signées le 20 novembre 2002, pour la France, et le 14 janvier 2003, pour l'Inde. En effet, il est apparu, après la signature de la convention mais avant même son entrée en vigueur, qu'une erreur de rédaction rendait difficilement compréhensibles, et donc inapplicables, les dispositions de son article 21 qui traite du transit des détenus dans un Etat tiers. En conséquence, les deux Etats ont décidé de le modifier par l'intermédiaire de l'échange de lettres précité, corrigeant ainsi cette erreur matérielle.

Cette convention s'inspire largement de la Convention d'entraide judiciaire en matière pénale du Conseil de l'Europe du 20 avril 1959. Les deux Parties s'engagent à s'accorder l'entraide judiciaire la plus large possible en ce qui concerne les enquêtes et les poursuites d'infractions pénales relevant de la juridiction de la Partie requérante et dans les procédures y afférentes à la date de la demande d'entraide.

Sont également couvertes par le présent accord les infractions de nature fiscale, douanière ou relatives au contrôle des changes. Les diverses formes de l'entraide sont expressément énumérées. La présente convention ne s'applique pas à l'exécution des décisions d'arrestation et de condamnation, sauf s'il s'agit d'une confiscation, ni aux infractions militaires, qui ne sont pas des infractions de droit commun. Le principe de la double incrimination est écarté.

La demande d'entraide peut être refusée ou différée lorsque son exécution est de nature à porter atteinte à la souveraineté de l'Etat requis, à sa sécurité ou encore à son ordre public, mais aussi lorsque l'infraction est de nature politique, hormis les actes de terrorisme. En effet, pour tenir compte des préoccupations indiennes en matière de terrorisme, la possibilité de refuser l'entraide au motif que celle-ci se rapporterait à une infraction politique est limitée s'il y a eu « infraction grave à l'encontre de la vie, de l'intégrité physique ou de la liberté des personnes ».

La seconde convention, qui s'inspire de la Convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957, est conforme aux principes du droit français de l'extradition, tels qu'ils résultent de la loi du 10 mars 1927.

Aux termes de l'article 1er, les deux Parties s'engagent à se livrer les personnes poursuivies, ou recherchées aux fins d'exécution d'une peine d'emprisonnement, par les autorités « compétentes ». Dans la plupart des conventions d'extradition conclues par la France, c'est habituellement le terme d'autorités « judiciaires » qui est utilisé. La présente convention, en recourant au terme d'autorités « compétentes », poursuit deux objectifs, qui ne sont pas clairement explicités par l'exposé des motifs. Le premier est d'inclure dans le champ d'application de la présente convention à la fois les magistrats du siège et ceux du ministère public, afin de prendre en considération les spécificités du droit indien. De tradition common law, celui-ci réserve en effet la qualification de « judiciaire » aux seuls juges du siège, à l'exclusion du ministère public. Le second objectif vise à « écarter du champ d'application [...] les poursuites engagées par des entités de nature administrative. », selon l'exposé des motifs. En Inde, en effet, un seul et même ministère est chargé des questions de justice et de sécurité intérieure, si bien que les demandes d'extradition sont susceptibles de transiter par des autorités qui en France sont considérées comme des autorités administratives.

L'article 2 pose le principe de la double incrimination et détermine le champ d'application de la présente convention en fonction de la peine encourue. L'article 16 quant à lui pose le principe, fondamental en matière d'extradition, de la spécialité des poursuites.

Les articles 3 à 8 portent sur les motifs de refus, obligatoires ou facultatifs, de l'extradition. Les infractions politiques et les faits connexes à de telles infractions ne peuvent donner lieu à extradition. Toutefois, également pour répondre à la demande de la Partie indienne, qui subit des actions terroristes sur son territoire, ce principe ne doit pas faire obstacle à la répression d'une infraction lorsque les auteurs, complices ou co-auteurs de celle-ci ont utilisé des moyens particulièrement odieux. Ainsi, tout acte de violence dirigé contre la vie, l'intégrité corporelle ou la liberté des personnes, ou encore contre les biens s'il a créé un danger collectif pour les personnes, peut ne pas être considéré comme infraction politique.

L'extradition n'est pas non plus accordée si l'Etat requis dispose d'éléments tendant à montrer que la demande est motivée par des considérations liées à la race, la religion, la nationalité ou les opinions politiques de la personne réclamée. Les infractions militaires qui ne constituent pas des infractions de droit commun sont également exclues du champ d'application de la présente convention. Les nationaux échappent eux aussi à l'extradition.

L'article 7 énumère les motifs facultatifs de refus de l'extradition. D'une façon classique dans les conventions conclues par la France avec les Etats qui n'ont pas aboli la peine de mort, l'extradition peut être refusée si la personne réclamée encourt la peine capitale. Cette extradition ne sera éventuellement accordée que si l'Etat requérant donne des assurances jugées suffisantes que la peine capitale ne sera pas requise, ou si elle l'est, qu'elle ne sera pas appliquée.

Au vu de ces observations, M. Jacques Remiller a recommandé l'adoption des deux présents projets de loi, se félicitant que celle-ci permette ainsi d'engager la coopération judiciaire avec ce pays sur le plan pénal et en matière d'extradition. A cet égard, il a signalé que la France envisageait de proposer rapidement l'ouverture de négociations en vue de conclure avec l'Inde une convention sur le transfèrement des personnes condamnées. Enfin, il a rappelé qu'une convention d'entraide judiciaire en matière civile avait été signée en 1998, mais qu'elle avait dû être suspendue du fait de la communautarisation progressive des compétences en la matière intervenue avec l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté les projets de loi (nos 1197 et 1198).

Convention avec la Nouvelle-Zélande relative à l'emploi des personnes à charge

La Commission a examiné, sur le rapport de M. René Rouquet, le projet de loi n° 1207 autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Nouvelle-Zélande relative à l'emploi des personnes à charge des membres des missions officielles d'un Etat dans l'autre (ensemble un échange de lettres).

M. René Rouquet, Rapporteur, a souligné que, bien que la convention avec la Nouvelle-Zélande relative à l'emploi des personnes à charge des membres des missions officielles ne concerne qu'un petit nombre de personnes (une dizaine de personnes dans chaque pays), cet accord revêtait une importance particulière en visant à faciliter l'activité professionnelle des personnes à charge des membres des missions officielles et, par là même, en offrant au ministère des Affaires étrangères un outil supplémentaire dans sa gestion des ressources humaines.

Les accords bilatéraux de ce type ont pour objectif de favoriser l'exercice d'une profession par les personnes à charge des membres des missions diplomatiques et d'améliorer ainsi la gestion des ressources humaines au sein du ministère des Affaires étrangères. Les évolutions de la société font que l'exercice d'une profession par les deux membres d'un couple constitue aujourd'hui la règle. Or, lorsqu'un agent du ministère des Affaires étrangères doit s'expatrier et qu'il est accompagné des membres de sa famille, il n'est pas toujours aisé pour ces derniers, et notamment pour le conjoint, de quitter l'emploi occupé jusqu'alors en France. La conclusion de conventions sur l'emploi des personnes à charge répond donc au souhait légitime de ne pas voir s'interrompre une carrière pendant la durée du séjour à l'étranger. La France est liée par des accords comparables avec le Canada, l'Argentine, le Brésil et l'Australie.

L'économie générale de l'accord repose sur la délivrance par les autorités compétentes du pays d'accueil d'une autorisation de travail, à titre dérogatoire, aux personnes à charge des membres des missions officielles qui ont obtenu une proposition d'emploi, en contrepartie de quoi les bénéficiaires renoncent à leurs privilèges et immunités pour les questions liées à l'emploi exercé.

Si, juridiquement, l'extension du bénéfice de l'accord aux signataires d'un Pacte Civil de Solidarité (PACS) sous réserve de réciprocité (droit des pays cosignataires) paraît difficile, il serait néanmoins souhaitable que le Ministre des Affaires étrangères demande à l'avenir que les signataires d'un PACS soient inclus dans les accords de ce type.

Soucieux de permettre aux diplomates français en poste d'effectuer leur carrière à l'étranger sans que leur conjoint ne s'en trouve trop pénalisé sur le plan professionnel, le Rapporteur a recommandé l'adoption du présent projet de loi.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 1207).

Convention avec l'Italie relative aux gares internationales de Modane et de Vintimille

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Claude Guibal, le projet de loi n° 1208 autorisant l'approbation de l'avenant à la convention du 29 janvier 1951 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relative aux gares internationales de Modane et Vintimille et aux sections de chemins de fer comprises entre ces gares et les frontières d'Italie et de France.

M. Jean-Claude Guibal, Rapporteur, a indiqué que l'avenant dont l'Assemblée nationale devait autoriser l'approbation visait à supprimer l'exonération d'impôt dont bénéficient depuis 1951 les agents des chemins de fer italiens affectés en France et les agents français affectés en Italie. L'impact de ce dispositif est limité, puisqu'il concerne 36 cheminots français affectés à la gare de Vintimille et 150 cheminots italiens en poste à la gare de Modane, qui sont actuellement exonérés du paiement de l'impôt sur le revenu et des impôts locaux. Le maintien de l'exonération n'est pas justifié, d'autant qu'il entraîne des distorsions entre les agents des chemins de fer selon leur nationalité et leur gare d'affectation. En outre, les élus locaux de Savoie protestent depuis plusieurs années à l'encontre du manque à gagner qu'engendre ce régime fiscal particulier. Plutôt que de mettre en place un mécanisme de compensation financière, le choix a donc été fait de rétablir l'égalité devant les charges publiques en supprimant l'exonération en vigueur du côté français et italien. L'avenant du 22 janvier 2003 prévoit néanmoins que les cheminots français en poste en Italie pourront être imposés en France, ce qui leur permettra d'être imposés à un niveau plus faible de celui qui résulterait du paiement de l'impôt en Italie. Enfin, l'avenant n'a pas de caractère rétroactif. Pour ces raisons, le Rapporteur a proposé à la Commission d'adopter le projet de loi.

Le Président Edouard Balladur a fait observer qu'il aurait été peut-être plus simple que la SNCF prenne en charge la rémunération des agents italiens en poste à Modane et que les Ferrovie dello Stato prennent en charge la rémunération des agents français en poste à Vintimille et qu'ils soient imposés en fonction de leur lieu de résidence pour respecter le principe de territorialité.

M. Jean-Claude Guibal a répondu que ces agents, bien qu'affectés à l'étranger, continuaient à relever de la compagnie nationale de l'autre Etat conformément aux stipulations de la convention de 1951 que le présent avenant vise à modifier.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 1207).

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Informations relatives à la Commission

La composition des deux missions d'information décidées sur les thèmes suivants s'établit comme suit :

· Les ONG françaises

Président M. Michel Destot

Rapporteur M. Roland Blum

Membres M. Bruno Bourg-Broc

M. Richard Cazenave

M. Philippe Cochet,

M. François Guillaume,

M. Jean-Claude Lefort

· Le rôle de l'Union européenne dans la solution du conflit au Proche-Orient

Président M. Hervé de Charette

Rapporteur M. Christian Philip

Membres M. Guy Lengagne

M. François Loncle

M. Jean-Marc Nesme,

M. Eric Raoult

M. François Rochebloine

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· Conseil de l'Europe

· Sécurité aérienne

· Inde

· Nouvelle-Zélande

· Italie

· ONG

· Proche-Orient

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