Comptes rendus de la commission des affaires étrangères : Mercredi 26 mai 2004(Séance de 10 heures)

> >

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 49

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 26 mai 2004
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Edouard Balladur, Président

SOMMAIRE

page

- Ratification de la convention relative à l'extradition entre les Etats membres de l'Union européenne (n° 263), de la convention relative à la procédure simplifiée d'extradition (n° 264), approbation de la convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats membres de l'Union européenne (n° 1508), du protocole à cette convention (n° 1509) - rapport

- Approbation de l'accord d'investissements avec la République de Madagascar (n° 1438) - rapport
- Adhésion au protocole de 1997 modifiant la convention de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires (n° 1511) - rapport

3
5

7

Conventions d'extradition et d'entraide judiciaire entre les Etats membres de l'Union européenne

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Christian Philip, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de la convention établie sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, relative à l'extradition entre les Etats membres de l'Union européenne (ensemble une annexe comportant six déclarations) (n° 263), le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de la convention établie sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, relative à la procédure simplifiée d'extradition entre les Etats membres de l'Union européenne (n° 264), le projet de loi n° 1508 autorisant l'approbation de la convention établie par le Conseil conformément à l'article 34 du traité sur l'Union européenne relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats membres de l'Union européenne, et le projet de loi n° 1509 autorisant l'approbation du protocole à la convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats membres de l'Union européenne, établi par le Conseil conformément à l'article 34 du traité sur l'Union européenne.

M. Christian Philip, rapporteur, a tout d'abord indiqué que les quatre conventions examinées par la Commission avaient en commun de participer à la mise en place d'un même « espace de liberté, de sécurité et de justice » au sein de l'Union européenne. Par ailleurs, les mesures nécessaires à la transposition en droit français du contenu de ces conventions ont été prises pour chacune de ces conventions à l'occasion du vote de la loi du 9 mars 2004, dite « loi Perben II ».

Après avoir rappelé le caractère impératif de la coopération judiciaire au sein de l'Union européenne, M. Christian Philip a précisé que celle-ci s'était développée à partir du Traité de Maastricht, sans en faire cependant une matière communautaire, c'est-à-dire en utilisant le moyen de la convention internationale classique, qui devait ensuite être ratifiée par tous les Etats membres.

La coopération judiciaire s'est accélérée avec le Traité d'Amsterdam qui a notamment créé la procédure de la décision-cadre, qui lie « les États membres quant aux résultats à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». Cette procédure est beaucoup plus rapide que l'utilisation de la convention internationale classique, comme l'ont montré les décisions-cadres créant le mandat d'arrêt européen ou les équipes communes d'enquête qui ont permis de pallier en partie la lenteur mise par les Etats membres à ratifier les conventions examinées aujourd'hui par la Commission.

M. Christian Philip a ensuite expliqué comment les conventions sur l'extradition de 1995 et de 1996 s'articuleraient avec le mandat d'arrêt européen, qui est devenu la procédure de droit commun en matière d'extradition. Pour autant, les conventions de 1995 et 1996 s'appliqueront pour toutes les demandes faites par ou vers des Etats qui n'ont pas encore transposé la décision-cadre sur le mandat d'arrêt européen, pour les demandes faites à la France concernant des faits antérieur au 1^er janvier 1993, ou faites par la France à l'Autriche ou à l'Italie pour des faits postérieurs au 7 août 2002.

Puis, M. Christian Philip a exposé les grandes lignes des conventions soumises à l'examen de la Commission. Celle de 1995 crée une procédure simplifiée lorsque la personne demandée ne s'oppose pas à son extradition. Dans ce cas, la procédure sera considérablement accélérée et allégée par rapport à la procédure classique.

La convention de 1996 contient des innovations importantes dans le domaine du droit de l'extradition : les demandes ne transiteront plus par la voie diplomatique, les infractions fiscales pourront donner lieu à extradition, l'extradition des nationaux ne pourra plus être interdite par les Etats membres, enfin, l'extradition ne pourra plus être refusée en raison de l'invocation du caractère politique d'une infraction (uniquement pour les infractions à caractère terroriste en ce qui concerne la France).

La nouvelle Convention sur l'entraide judiciaire pénale signée le 29 mai 2000 permettra une coopération beaucoup plus étroite entre les systèmes judiciaires des Etats membres que celle qui est permise par les textes applicables actuellement. Parmi les nombreuses innovations apportées à l'entraide judiciaire traditionnelle, plusieurs points essentiels sont à souligner : notamment la transmission directe des demandes d'entraide entre les autorités judiciaires de l'Union, la prise en compte des évolutions technologiques pour faciliter la coopération judiciaire (utilisation de la vidéoconférence, stipulations sur les interceptions de communication...), l'institution de moyens d'investigation plus opérationnels telles les « livraisons surveillées », les « enquêtes discrètes » ou les « équipes communes d'enquête ». Enfin, le texte atténue les rigueurs du principe de territorialité : les juges appliqueront pour le traitement des demandes d'entraide judiciaire les formes et les modalités indiquées par l'État requérant dès lors qu'il n'y a pas incompatibilité avec les principes fondamentaux de la procédure pénale de leur État.

Enfin, le protocole du 16 octobre 2001 constitue une avancée dans la lutte contre le blanchiment de l'argent sale. En effet, il complète la convention du 29 mai 2000, en y introduisant des stipulations particulières dans le domaine de la lutte contre la délinquance financière. La disposition la plus spectaculaire de ce texte est qu'elle interdit d'invoquer le secret bancaire pour refuser une demande d'entraide.

Avant de conclure, M. Christian Philip a informé les membres de la Commission que les stipulations de la Convention d'entraide judiciaire en matière pénale et celles de son protocole s'appliqueront également à la Norvège et à l'Islande, qui ont conclu le 19 décembre 2003 un accord avec l'Union européenne en ce sens. Or, cet accord a été conclu directement par l'Union européenne alors que les Etats membres, signataires de la Convention du 29 mai 2000, n'en sont pas directement Parties.

En conséquence, cet accord entrera en vigueur sans autorisation parlementaire préalable, puisque la France a renoncé à faire usage de la réserve de l'article 24 §5 du Traité qui permet à un Etat membre de « se conformer à ses propres règles constitutionnelles », avant que l'accord ne lui soit applicable. Le Gouvernement a en effet choisi de suivre l'avis en ce sens du Conseil d'Etat, en dépit des résolutions adoptées par l'Assemblée nationale et par le Sénat demandant que de tels accords soient soumis à l'autorisation préalable du Parlement, comme cela sera le cas dans la grande majorité des Etats membres de l'Union européenne.

M. Christian Philip a ensuite recommandé l'adoption des quatre projets de loi autorisant l'approbation des conventions conclues entre les membres de l'Union européenne sur l'extradition et l'entraide judiciaire en matière pénale.

Notant que le protocole à la convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats membres de l'Union européenne n'accordait pas la possibilité d'invoquer le secret bancaire pour refuser une demande de coopération judiciaire, le Président Edouard Balladur a fait observer que la presse avait récemment fait état d'un accord sur la fiscalité de l'épargne conclu entre ces mêmes Etats et la Suisse qui accorde au Luxembourg un traitement équivalent à celui de la Confédération helvétique. Il a demandé comment dans ces conditions ces différentes dispositions se conciliaient.

M. Christian Philip a répondu que l'interdiction pour les Etats membres d'invoquer le secret bancaire, inscrite dans le protocole du 16 octobre 2001, concernait uniquement la question spécifique des demandes d'entraide judiciaire en matière pénale. Or, le problème de l'opposabilité du secret bancaire est très vaste et se pose dans de nombreux autres domaines.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté les projets de loi (n^os 263, 264, 1508 et 1509).

Approbation de l'accord d'investissements avec la République de Madagascar

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Richard Cazenave, le projet de loi n° 1438 autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Madagascar sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements.

M. Richard Cazenave a tout d'abord souligné qu'en dehors des Etats appartenant à l'OCDE, les investisseurs français ne bénéficiaient d'aucune protection particulière contre les risques de nature politique, ce qui avait conduit la France à signer une centaine d'accords bilatéraux d'encouragement et de protection réciproques des investissements. C'est dans ce même cadre qu'a été signé le 25 juillet 2003 le présent accord qui offre aux investisseurs français à Madagascar une protection complète et cohérente contre le risque politique. Il devrait également permettre d'accroître le volume des investissements dans ce pays francophone, qui a désormais retrouvé la stabilité politique.

A l'issue de six mois d'une crise politique provoquée par le scrutin très contesté de l'élection présidentielle de décembre 2001, c'est finalement Marc Ravalomanana qui a été investi Président. En décembre 2002 des élections législatives anticipées ont été organisées sous observation internationale. Le parti du Président y a remporté 104 sièges sur 160. De même, aux élections municipales de novembre 2003, ce même parti a emporté la majorité des mairies. Tout en encourageant des gestes d'apaisement après les événements de 2002, la communauté internationale a reconnu le pouvoir des nouvelles autorités malgaches et la consolidation de la démocratie.

Finalement, les conséquences économiques de la crise politique de 2002 auront été moins dramatiques que prévu grâce aux actions correctrices prises par les nouvelles autorités et au soutien des bailleurs de fonds. La stabilisation de la situation politique intérieure qui a suivi a même créé des conditions favorables à une ouverture économique de l'île en la rendant plus attractive pour les investisseurs privés. Les chiffres communiqués font état d'une progression annuelle de respectivement 33 % et 25 % pour les deux dernières années. Ainsi, outre la signature du présent accord en juillet 2003, de nombreuses mesures ont pu être prises pour l'amélioration de l'environnement des affaires, avec par exemple l'adoption en août 2003 d'une loi autorisant la vente de terres aux étrangers et fin 2003 l'établissement d'un guichet unique pour les investisseurs, dénommé « GUIDE ». Par ailleurs, plusieurs dispositions existaient d'ores et déjà dans la législation malgache sur l'investissement. Une loi de 1996 portant garantie générale des investissements à Madagascar a levé toute condition d'agrément et d'autorisation pour les investissements directs étrangers, accordant ainsi le traitement national, un examen bienveillant des demandes d'immigration ou encore le libre transfert de fonds sur simple déclaration. En revanche, les opérations en capital ne sont pas encore libéralisées.

La France est l'investisseur étranger le plus présent à Madagascar. Les investissements français représentent environ 65 % du stock d'investissement total étranger à Madagascar, estimé à 320 millions d'euros. Les autres investisseurs étrangers sont essentiellement d'origine mauricienne, indo-pakistanaise, chinoise et sri-lankaise. Plus de 500 entreprises à capitaux français sont présentes à Madagascar, dont 359 participations et 157 filiales. Les plus grands groupes français sont représentés, dans des secteurs très diversifiés. Leur présence y est ancienne pour les entreprises du secteur des biens d'équipement et plus récente dans les domaines récemment ouverts à la privatisation ou libéralisés comme les secteurs bancaire et de l'énergie. Les entreprises de moyenne et petite taille constituent la majeure partie des implantations françaises à Madagascar. Les entreprises de moins de 50 employés représentent à elles seules la moitié du total. Celles-ci sont particulièrement présentes dans le secteur des services comme l'ingénierie, le traitement de données informatiques, les cabinets juridiques et de conseil, l'immobilier, le tourisme, mais également dans l'industrie textile, le négoce international et la filière agroalimentaire.

Par ailleurs, un statut franc a été créé en 1989 qui regroupe 206 entreprises franches, parmi lesquelles plus d'un tiers ont un lien avec la France. Parmi elles, 18 sont des filiales et 52 correspondent à des prises de participation. La moitié des entreprises franches, toutes origines de capitaux confondues, appartiennent au secteur textile, mais le statut franc couvre également les secteurs de la pêche, du bois et du traitement de l'information.

C'est dans ce contexte qu'a été conclu le présent accord pour une durée initiale de dix ans et restant en vigueur au-delà de cette période à défaut de sa dénonciation par l'une des parties. Ses caractéristiques sont traditionnelles. Chaque partie accorde aux investisseurs de l'autre partie un traitement juste et équitable, conformément aux principes du droit international et, en particulier, un traitement non moins favorable que celui qu'elle accorde à ses investisseurs ou à ceux de la nation la plus favorisée s'il est plus avantageux. L'accord prévoit notamment la liberté des transferts des revenus tirés des investissements, le principe d'une indemnisation prompte et adéquate en cas de dépossession et la possibilité de recourir à une procédure d'arbitrage international en cas de différend entre un investisseur et les autorités du pays hôte, ou entre les parties contractantes.

En conclusion, M. Richard Cazenave a recommandé l'adoption du présent projet de loi.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 1438).

Adhésion au protocole de 1997 modifiant la convention de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Jean Glavany, le projet de loi n° 1511 autorisant l'adhésion au protocole de 1997 modifiant la convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires, telle que modifiée par le protocole de 1978 (ensemble une annexe et cinq appendices).

M. Jean Glavany, rapporteur, a considéré que le protocole soumis à la Commission portait sur un sujet qui est à la fois d'une brûlante actualité et l'objet d'une attention constante de nos concitoyens, alors même que l'Assemblée discute de l'inscription du droit de l'environnement dans la Constitution. Ce protocole vise à introduire une nouvelle annexe à la convention de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires dans le but d'interdire l'émission de substances nocives par les navires. Le Rapporteur a souhaité saisir cette occasion pour rappeler l'état du droit en vigueur en France en matière de pollutions maritimes et pour évoquer la nécessité d'une plus grande réglementation au niveau international.

Plusieurs affaires récentes de dégazage ayant eu lieu dans les eaux relevant des juridictions françaises se sont traduites par de lourdes sanctions judiciaires. Il faut à cet égard se féliciter que les sanctions encourues soient devenues réellement dissuasives. La loi du 3 mai 2001, dite loi Le Bris, a ainsi porté le montant de l'amende encourue pour les rejets illicites d'hydrocarbures à 600 000 euros et la peine de prison encourue à quatre ans. L'un de ses décrets d'application a rendu les tribunaux de Brest, du Havre et de Marseille, compétents pour les infractions commises dans les eaux territoriales, c'est-à-dire jusqu'à 12 milles nautiques. La loi du 15 avril 2003 a étendu la compétence de ces trois tribunaux aux délits commis dans la zone économique exclusive, qui peut aller jusqu'à 200 milles nautiques. Enfin, la loi Perben 2 a remonté le niveau de l'amende encourue à un million d'euros et la peine de prison à dix ans. Elle a en outre prévu la possibilité pour les tribunaux d'instance compétents de se dessaisir au profit du tribunal de grande instance de Paris pour les affaires les plus complexes. L'actualité récente prouve l'utilité de ces dispositifs répressifs, leur efficacité étant accentuée par la pratique qui se généralise de demandes de cautions très lourdes.

Cependant, dans le domaine maritime, le droit national s'avère un instrument de portée limitée, car ce sont les règles de l'Etat dont relève chaque pavillon qui s'appliquent le plus souvent. Le développement des pavillons de complaisance et le recours à une main d'œuvre souvent peu formée et dépourvue de droits sociaux contribuent à l'opacité du transport maritime et à la multiplication des accidents ou des pratiques délictueuses. Pour cette raison, le renforcement de la régulation internationale est indispensable. La Commission des Affaires étrangères a d'ailleurs été récemment saisie d'un protocole de 1996 à la convention de 1972 sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets. Cette convention proscrit tout rejet en mer de substances nocives et interdit les dégazages en invitant les Etats parties à poursuivre les contrevenants. Cette convention constitue indéniablement un progrès, mais elle n'a été ratifiée que par un petit nombre d'Etats et elle ne comporte aucune mesure contraignante à l'encontre des pollueurs.

Le protocole de 1997 dont notre Commission est aujourd'hui saisie a un objet plus restreint, puisqu'il porte sur l'émission des gaz à effet de serre et sur ceux appauvrissant la couche d'ozone provenant des navires maritimes. Ce protocole constitue une mesure transposant au secteur maritime les principes retenus par le protocole de Montréal de 1987 sur les Chlorofluorocarbones (CFC). Il transpose également le protocole de Kyoto, qui a été ratifié par la France en 2000 et qui vise à limiter l'émission de gaz à effet de serre. Il s'applique aux navires battant pavillon d'un Etat qui y est partie ou aux navires exploités sous leur autorité, ainsi qu'aux plates-formes et installations de forage. Les navires militaires en sont exclus. Le protocole instaure des limites d'émission et prévoit la mise en place d'installations portuaires adaptées permettant de recueillir les substances nocives actuellement rejetées par les navires dans l'atmosphère. Il fixe en outre une limite à la teneur en soufre du fuel-oil utilisé à bord. Le respect de ces prescriptions doit être assuré par des mesures préventives comprenant des visites périodiques des navires, l'octroi d'un certificat international, ainsi qu'un système de contrôle effectué au titre de l'Etat du port.

La Commission européenne a souhaité, dans un souci de cohérence avec les positions des Etats membres de l'Union vis-à-vis du protocole de Montréal et du protocole de Kyoto, que les Etats de l'Union concernés, dont la France, ratifient le présent protocole. Celui-ci a été signé par 12 Etats qui représentent plus de 54 % du tonnage mondial. Pour entrer en vigueur il doit être ratifié par au moins quinze Etats représentant au moins 50 % du tonnage mondial des navires de commerce. Cette condition n'étant pas remplie, l'adhésion de la France est d'autant plus nécessaire pour accélérer l'entrée en vigueur de ce texte.

S'il faut se réjouir du renforcement de la législation à l'encontre des délinquants des mers, force est de constater que le droit international élaboré dans le cadre de l'Office Maritime International (OMI), de l'Organisation Internationale du Travail (OIT) ou en matière environnementale reste à ce jour insuffisant et qu'il ne permet pas une régulation satisfaisante du transport maritime. Le présent protocole constitue une amélioration modeste, mais nécessaire. En conséquence, le Rapporteur a proposé à la Commission d'adopter le projet de loi.

Le Président Edouard Balladur a indiqué qu'il partageait l'avis du Rapporteur sur la nécessité d'améliorer la réglementation dans le domaine maritime. A cet égard, les amendes encourues par les pollueurs sont souvent trop modiques en comparaison des coûts qu'engendrent les pollutions maritimes et qui sont le plus souvent à la charge de l'Etat et des collectivités locales. Il est donc souhaitable d'alourdir les peines. Par ailleurs, il est essentiel d'adopter des mesures qui sortent du seul cadre national. Pour ce faire, il faut accroître les prérogatives de l'OMI et créer une force de police capable de faire respecter la réglementation dans les eaux internationales.

M. Louis Guédon a fait observer que la proportion des navires identifiés et poursuivis pour avoir procédé à des dégazages était inférieure à 10 %. Il est impératif, parallèlement au renforcement des peines encourues, d'améliorer le taux de poursuites pour ce type de délits.

M. Richard Cazenave a demandé pour quelles raisons il n'était pas exigé de manière systématique à chaque escale des navires la production d'un certificat de dégazage effectué dans les règles.

M. Axel Poniatowski a souhaité savoir pour quelles raisons la France avait attendu plusieurs années avant de lancer la procédure d'adhésion au protocole.

M. Guy Lengagne a estimé que la Commission européenne jouait un rôle très positif en matière de prévention des pollutions maritimes et l'Union européenne joue en la matière un véritable rôle d'avant-garde. L'OMI constitue pour sa part une instance moins offensive, car les Etats dont les flottes ne sont pas irréprochables y ont une influence importante et ils s'opposent à l'édiction de mesures contraignantes. La France, comme l'Union européenne, doivent aller de l'avant, y compris, le cas échéant, en arraisonnant des navires dans la zone des 200 milles, si ce n'est dans les eaux internationales. Les autres pays devraient se rallier à de telles pratiques, car à l'heure actuelle l'impunité est trop fréquente pour les pollueurs et l'essentiel des coûts pèse sur les Etats victimes des pollutions.

En réponse aux différents intervenants, le Rapporteur a apporté les précisions suivantes :

- les sanctions encourues par les responsables de pollutions maritimes ont été renforcées par la loi Perben 2, le montant maximal de l'amende ayant été porté à 1 million d'euros ; il s'agit en tout état de cause d'un plafond et il revient aux juges de fixer le montant de l'amende compte tenu de chaque affaire ; néanmoins, le fait que le parquet de Marseille ait demandé le versement d'une caution de 500 000 euros suite à la pollution commise par un pétrolier italien, montre bien que le dispositif pénal est aujourd'hui plus dissuasif ;

- le dispositif de surveillance est devenu plus efficace grâce à la coopération entre la Marine nationale et la Justice ; dans une affaire récente, un navire espagnol a été arraisonné en pénétrant dans les eaux territoriales, alors qu'il avait précédemment fui en étant poursuivi en raison d'une pollution dont il était responsable ;

- le renforcement des peines encourues et l'amélioration du taux de poursuites auront pour conséquence d'accroître le nombre de dégazages au large des côtes ; si cela diminue les pollutions qui affectent la France, cela n'en posera pas moins un problème qui appelle des réponses internationales ;

- les progrès de la réglementation internationale intervenant dans le cadre de l'OMI sont réels, mais particulièrement lents, d'autant que son application est subordonnée à la bonne volonté des Etats parties ;

- la France a tardé à lancer la procédure d'adhésion au protocole par inertie et parce qu'elle n'était initialement pas convaincue du bien-fondé scientifique de ce texte ; en tout état de cause, ce retard est sans incidence sur l'entrée en vigueur du protocole, puisque l'adhésion d'au moins deux autres Etats est nécessaire avant son entrée en vigueur.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 1511).

_____

· Entraide judiciaire européenne

· Madagascar

· Pollution par les navires