Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 22 octobre 2003 (Séance de 16 h 30) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 15

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 22 octobre 2003
(Séance de 16 h 30)

Présidence de M. Michel Bouvard, Vice-Président
puis M. Jean-Jacques Descamps, Doyen d'âge

SOMMAIRE

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- Examen pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 (M. François Goulard, rapporteur pour avis)	2
- Suite de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 (n° 1093) :

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a tout d'abord examiné pour avis, sur le rapport de M. François Goulard, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 (n° 1106).

M. François Goulard, Rapporteur pour avis, a souligné l'importance des sommes en jeu. Les objectifs de dépenses révisés pour 2003 s'élèvent, au total, à 332 milliards d'euros, en droits constatés, dont 138,1 milliards pour la branche Maladie, maternité, invalidité, décès, 140,7 milliards d'euros pour la branche Vieillesse, 9,5 milliards d'euros pour la branche Accidents du travail et 44 milliards d'euros pour la branche Famille. La révision est importante pour la branche Maladie, elle l'est moins pour les autres branches. Elle est due à l'évolution des recettes. Celle-ci a conduit à une baisse de 4,5 % des montants initialement envisagés, puisque le total des recettes devrait atteindre 323 milliards d'euros au lieu de 327,5 milliards d'euros. Le solde du régime général devrait donc continuer à se dégrader.

La Commission des comptes de la sécurité sociale envisage, pour 2004, un résultat négatif de 13,6 milliards d'euros, avant toute mesure de l'impact des dispositifs figurant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Les mesures figurant dans ce projet modifieraient d'ailleurs le solde dans plusieurs directions.

En 2004, les dépenses de la branche Maladie pourraient être de 143,6 milliards d'euros contre 138,1 milliards d'euros, objectif révisé pour 2003. Les dépenses de la branche Vieillesse atteindraient 146,6 milliards d'euros contre 140,7 milliards d'euros, objectif révisé pour 2003, tandis que les dépenses de la branche Famille atteindraient 45,5 milliards d'euros contre 44 milliards d'euros, objectif révisé pour 2003. Le déficit prévisionnel serait contenu par rapport aux évolutions naturelles grâce à un certain nombre de mesures nouvelles. L'augmentation des droits sur les tabacs procurerait une recette nouvelle de 800 millions d'euros. L'amélioration de l'efficacité des recours contre les tiers rapporterait une centaine de millions d'euros. Les aménagements proposés pour la taxe sur les dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques conduiraient à des recettes supplémentaires de 150 millions d'euros. Au total, le projet de loi de financement de la sécurité sociale propose des recettes supplémentaires s'élevant à 2,26 milliards d'euros.

Côté dépenses, des économies nettes de 400 millions d'euros sont attendues. Elles concernent principalement la branche Maladie. L'aménagement des règles d'exonération du ticket modérateur permettrait une économie de 600 millions d'euros. La hausse du forfait hospitalier rapporterait 180 millions d'euros. La réforme de la marge des grossistes répartiteurs dégagerait une centaine de millions d'euros. Enfin, les mesures de maîtrise médicalisée des dépenses devraient aboutir à une économie de 800 millions d'euros. Néanmoins, les avancées sociales figurant dans la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, notamment en faveur des salariés ayant commencé leur activité professionnelle très jeunes, alourdiraient les charges de la branche Vieillesse à hauteur de 1,19 milliard d'euros. La mise en œuvre des mesures présentées lors de la conférence de la famille devrait conduire, pour sa part, à un accroissement des charges de la branche Famille de 200 millions d'euros.

La branche Maladie est évidemment celle qui nécessite les réformes les plus radicales. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne fait que les préparer. L'introduction de la tarification à l'activité est un premier élément. Il devrait être mis en place progressivement. En outre, il ne devrait concerner, dans un premier temps, que les activités relatives à la médecine, la chirurgie et l'obstétrique et devrait prendre en compte les surcoûts liés à l'implantation géographique des établissements. La réforme est d'une grande portée et devrait modifier substantiellement le pilotage de la dépense hospitalière. Celle-ci est actuellement de type administratif et budgétaire, et se focalise sur l'existant. La réforme devrait pousser les établissements à rechercher la performance. C'est d'autant plus important que l'hôpital représente la moitié des dépenses de l'assurance maladie.

Le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, qui vient d'être mis en place, devrait approfondir les perspectives de réforme.

En matière de médecine de ville, les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne revêtent pas la même envergure. La gouvernance du système devrait être améliorée par la promotion des accords de bon usage des soins, les contrats de santé publique et les conventions entre les unions régionales des caisses d'assurance maladie et les groupements organisés de professionnels de santé conventionnés exerçant à titre libéral.

L'article 16 du projet, qui vient conforter les déremboursements de médicaments, complète utilement ces dispositifs de maîtrise des dépenses d'assurance maladie.

S'agissant de la budgétisation du FOREC, qui fait l'objet de dispositions dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et dans le projet de loi de finances, il convient d'indiquer qu'elle était attendue, tant le fonds subissait des critiques depuis sa création, que ses recettes, au demeurant très fluctuantes, n'avaient guère de rapport avec les dépenses et que celles-ci résultaient de plusieurs strates successives d'allègements de cotisations, la dernière étant liée à l'harmonisation des SMIC. Elle ne devrait pas être neutre pour le budget de l'État. En effet, les dépenses du Fonds atteignent 17,1 milliards d'euros et ses recettes 15,8 milliards d'euros. En 2004, la budgétisation devrait donc se traduire par un coût net pour l'État de 1,25 milliard d'euros. À terme, en 2006, le coût atteindrait 3,5 milliards d'euros.

La branche Famille est, après la branche Maladie, celle qui fait l'objet des dispositions les plus importantes. En effet, une prestation unique d'accueil du jeune enfant devrait se substituer aux prestations actuelles. Le coût, en 2004, devrait être de près de 150 millions d'euros, grâce à une mise en place rapide. En 2007, année où l'ensemble des familles devrait percevoir la prestation, celle-ci mobiliserait des crédits supplémentaires à hauteur d'environ 850 millions d'euros par an.

Le Rapporteur pour avis a conclu en soulignant que l'explosion des dépenses sociales était la principale source d'augmentation des prélèvements obligatoires. Sans doute y a-t-il des facteurs objectifs à la croissance des dépenses d'assurance maladie mais l'effort de maîtrise des coûts est indispensable. La réforme de l'assurance maladie de 2004 sera donc essentielle.

M. Alain Claeys a posé des questions sur le financement du plan d'urgence et du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante.

M. Hervé Novelli a souhaité connaître la différence entre la tarification à l'activité et la tarification à la pathologie.

M. Jean-Louis Dumont a noté le soutien fort accordé aux différentes modalités de garde des enfants. Il s'est néanmoins interrogé sur les effets pervers des décisions de déconventionnement des crèches opérées par les caisses d'allocations familiales. En l'absence de convention, les crèches associatives risquent de se transformer en entreprises et de relever leurs tarifs afin de suppléer le retrait inévitable des collectivités locales.

M. Gérard Bapt s'est étonné de l'impact négatif de la budgétisation du FOREC pour le budget de l'État. Le rapport du Rapporteur général semble faire état, en effet, d'un bénéfice de 200 millions d'euros pour celui-ci. Par ailleurs, un plan « Vermeil » a été annoncé mais ses modalités de financement ne paraissent pas claires. Le refinancement des maisons de retraite est-il intégré dans les objectifs de dépenses du projet de loi de financement de la sécurité sociale ?

M. Charles de Courson a regretté, au nom du groupe UDF, l'absence de réforme de l'assurance maladie dès cette année. L'objectif d'une hausse de 4 % seulement des dépenses risque fort de ne pas être respecté. En conséquence, en septembre 2004, la branche devrait être dans une situation beaucoup plus préoccupante qu'actuellement.

La budgétisation du FOREC doit être approuvée mais il est regrettable que les recettes du Fonds n'aient pas été davantage affectées à la branche Maladie et moins au BAPSA. La part de la ressource tabac dans celui-ci devrait atteindre 35 %. C'est excessif. La répartition de la ressource tabac devrait s'effectuer entre toutes les caisses de la branche Maladie.

Par ailleurs, la hausse des droits sur le tabac soulève une contradiction entre l'objectif de recettes de 800 millions d'euros et la baisse de la consommation de tabac. Elle ne tient pas compte des politiques menées dans les pays qui nous entourent et ne s'inscrit pas dans une perspective d'harmonisation européenne des droits d'accises. Elle risque donc de conduire au développement de la contrebande. Il convient de rappeler qu'en Corse, où le tabac est moitié moins cher que sur le continent, la « consommation » y est deux fois plus importante.

M. François Goulard, Rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- le Parlement ne peut se prononcer que sur le montant global de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), qui comprend l'enveloppe destinée aux établissements de soin, et donc aux services des urgences ;

- si le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 ne prévoit qu'une contribution de la branche Accidents du travail de 100 millions d'euros au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, contre 190 millions d'euros en 2003, c'est en raison des ressources d'ores et déjà disponibles pour le Fonds : 886 millions d'euros ;

-- la tarification à la pathologie est certes plus fine que la tarification à l'activité, mais celle-ci englobe l'ensemble des missions de l'hôpital, et notamment les missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation. La tarification à l'activité prend en compte la durée moyenne des hospitalisations. Elle constitue un très grand progrès par rapport à la situation actuelle et se rapproche de la tarification à la pathologie ;

- la tarification à l'activité devrait être mise en place progressivement et constituer un levier puissant de changement pour les établissements de santé. Elle mettra à l'épreuve leur capacité de changement et devra sans doute être complétée par des mesures d'incitation à la mobilité des personnels ;

- le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne modifie pas les relations entre les crèches et les caisses d'allocations familiales. C'est le projet de loi de finances qui, par une mesure fiscale, devrait conduire au développement des crèches d'entreprises ;

- la dynamique impliquée par la budgétisation du FOREC est assurément négative. Ce n'est que par la prise en compte du fonds du roulement du Fonds, de 380 millions d'euros, que l'on peut présenter l'opération comme positive en 2004 ;

- la croissance de l'ONDAM ne devrait être modérée que faiblement par les débuts de la tarification à l'activité ;

- la réforme de l'assurance maladie est sans doute urgente mais son ampleur implique que l'opinion publique y soit dûment préparée. Il est donc compréhensible qu'elle ne puisse avoir lieu avant l'automne 2004 ;

- la réforme de la tarification des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes est en bonne voie grâce à l'accélération en 2003 du processus de signature des conventions.

M. François Goulard, Rapporteur pour avis, a enfin déclaré partager les appréciations de M. Charles de Courson sur la réaffectation des droits sur le tabac et leur hausse.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a relevé que le BAPSA comprenait des dépenses d'assurance maladie et qu'il n'était pas irrationnel de lui affecter des ressources tabac. Il s'est interrogé, en revanche, sur l'impact des mesures relatives aux grossistes répartiteurs évalué à une centaine de millions d'euros. Ceux-ci ont déjà subi, par le passé, une réduction de leurs marges.

M. François Goulard, Rapporteur pour avis, a estimé que les mesures relatives aux grossistes répartiteurs n'étaient peut-être pas les plus fondées. L'organisation de ces professionnels, qui permet la livraison, dans des délais exceptionnels, de médicaments aux pharmacies est remarquable.

M. Jean-Jacques Descamps, Président, a souhaité connaître l'articulation de la tarification à l'activité avec le programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI).

M. François Goulard, Rapporteur pour avis, a répondu que le programme devait permettre le développement de l'informatique hospitalière et donc le rassemblement des données nécessaires à la mise en place de la tarification à l'activité.

M. Jean-Yves Chamard a indiqué que le système de la tarification à l'activité était en vérité en cours d'expérimentation. Il n'est pas fondé sur les indices synthétiques d'activité, appelés points ISA. S'il doit être approuvé, il convient de noter que la tarification des établissements publics devrait différer de celle des établissements privés, alors que leurs activités peuvent être identiques.

M. François Goulard, Rapporteur pour avis, a précisé que les tarifications des secteurs public et privé devraient être rapprochées à terme.

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à exonérer des contributions sociales les revenus de placement des personnes bénéficiant d'une pension de réversion très modeste, inférieure au minimum vieillesse, lorsque ces revenus financiers sont par ailleurs déjà exonérés d'impôt sur le revenu.

M. Charles de Courson a indiqué que, contrairement aux idées reçues, les épargnants peuvent être modestes, et que, dans un certain nombre de cas, l'imposition des revenus de leur épargne au taux global de 10 %, soit la somme des trois prélèvements considérés, lui paraissait injustifiée.

M. François Goulard, Rapporteur pour avis, a répondu que l'idée ainsi exprimée était évidemment généreuse et estimable, mais que le dispositif de l'amendement présentait des inconvénients significatifs. En particulier, il est peu cohérent de proposer de créer une nouvelle dérogation fiscale, lorsque précisément la commission cherche à en réduire le nombre, et que, surtout, la CSG et la CRDS ont été conçues avec une assiette la plus large possible, en évitant au maximum les dérogations, même s'il en existe quelques-unes. En tout état de cause, il ne paraît pas souhaitable de transformer la CSG, impôt simple, en un nouvel impôt sur le revenu. Par ailleurs, la procédure prévue par l'amendement, consistant en un remboursement a posteriori, paraît lourde et complexe au regard des montants en jeu, compte tenu du niveau nécessairement limité de l'épargne des personnes concernées, et de leur faible rémunération dans le contexte de bas taux d'intérêt actuels.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué qu'il était également défavorable à l'amendement, parce qu'il ne souhaitait pas, lui non plus, voir se développer de nouvelles exonérations dans l'assiette de la CSG.

M. Charles de Courson a cependant souhaité obtenir des informations sur le coût d'une telle mesure, et suggéré que celles-ci soient demandées au Gouvernement.

M. François Goulard, Rapporteur pour avis, ayant fait savoir que son avis serait a priori défavorable, M. Charles de Courson a retiré son amendement, en indiquant qu'il le redéposerait en séance de façon à ce que le ministre lui fournisse les données financières qui lui semblent nécessaires.

La Commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi.

* *

La Commission a ensuite poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003 (n° 1093).

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial, les crédits de l'écologie et du développement durable.

M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial, a tout d'abord souligné que le budget de l'environnement pour 2004 est marqué du sceau de la sincérité. En effet, le projet de budget de l'écologie et du développement durable présente, de façon crédible, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Il intègre parfaitement la stratégie nationale du développement durable et permet au ministère de l'écologie de disposer des moyens budgétaires et humains nécessaires à la mise en œuvre des politiques environnementales.

Ce projet de budget s'élève donc à 856 millions d'euros ; l'augmentation des moyens de paiement est de 11,45% par rapport à 2003. Cette progression tient compte de l'intégration dans le budget général du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE), qui constituait jusque-là une section d'un compte spécial du Trésor. Cette intégration permettra plus de lisibilité et d'efficacité.

A périmètre constant, la hausse des moyens de paiement du budget pour 2004 s'élève à 2,7% en tenant compte de l'ensemble des transferts provenant d'autres ministères. En moyens d'engagement (DO+AP), les crédits atteindront 1006 millions d'euros en 2004 (contre 990.41 millions d'euros en 2003).

Pour 2004, on note d'une part, une forte augmentation des crédits de paiement (+ 44 millions d'euros, soit + 30%) et, d'autre part, une diminution des autorisations de programme, à périmètre constant (- 28 millions d'euros, soit - 8%)

Contrairement aux budgets présentés sous la précédente majorité, les moyens de paiements sont supérieurs aux moyens d'engagement. Pour le budget 2002, le différentiel entre moyens d'engagement et de paiement a atteint 284 millions d'euros ; cette situation mettait réellement en danger la crédibilité des finances du ministère. En 2003, cet écart a commencé à être réduit, pour être ramené à 222 millions d'euros. Pour 2004, le différentiel entre les moyens d'engagement et les moyens de paiement est passé de 222 millions d'euros à 150 millions d'euros.

Le budget pour 2004 permettra la consolidation des actions du ministère de l'écologie et du développement durable. Ces actions s'articulent autour de quatre axes :

- la lutte contre le changement climatique ;

- la prévention des risques naturels et technologiques, en l'occurrence et plus particulièrement, les inondations et la prévention des risques industriels ;

- la préservation du patrimoine naturel ;

- l'amélioration de l'environnement au quotidien (bruit et déchets).

La première des priorités poursuivie par le Gouvernement consiste à prévenir les risques naturels, en particulier d'inondations, d'incendies ou des risques industriels. En conséquence, les crédits consacrés aux inondations est en forte croissance relative, avec 61,7 millions d'euros d'engagement (DO+AP), là où il n'y en avait que 49,4 millions d'euros en 2003, soit une augmentation de 25% et surtout de 35,6 millions d'euros de moyens de paiement, contre 20,4 millions d'euros en 2003, soit une augmentation de 75%.

On notera, par ailleurs, la consolidation, sur le budget du ministère, des actions de solidarité entre bassins, de restauration des cours d'eau et de lutte contre les pollutions diffuses menées auparavant par le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE).

Quant aux autres risques naturels, les crédits disponibles restent constants à hauteur de 7,52 millions d'euros. Il faut aussi préciser que le fonds « Barnier » pourra être mobilisé. En effet, la loi du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels élargit les possibilités de son utilisation. Doté de 80 millions d'euros de réserves, il peut dorénavant financer l'acquisition de maisons fortement endommagées et de leur terrain afin, notamment, de délocaliser les populations les plus exposées.

La loi a prévu des dispositions importantes s'agissant des 670 établissements « Seveso » à haut risque, dispositions qui portent à la fois sur l'élaboration de plans de préventions technologiques et sur la création de comités locaux d'information et de concertation.

Les crédits consacrés à la prévention des risques technologiques augmentent de 27% pour atteindre 6,95 millions d'euros en moyens de paiement et 13,87 millions d'euros en moyens d'engagement. A ces moyens, on ajoutera les crédits alloués à l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) qui augmentent de 29% avec 29,54 millions d'euros.

Les crédits accordés à l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) s'établiront à 150,91 millions d'euros pour les actions de recherche et d'expertises, 53,78 millions d'euros pour les analyses de sûreté réalisées en soutien de la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DGSNR) et 30,74 millions d'euros de provisions pour les charges fiscales. Il s'agit là d'une reconduction de crédits, qui lui permettra de poursuivre la réalisation des programmes pluriannuels.

Une autre priorité du ministère est la protection de la nature et la lutte pour la biodiversité et le patrimoine naturel. L'action relative à la protection de la nature, des sites et des paysages se traduit notamment par le réseau « Natura 2000 » de protection des habitats naturels d'intérêt communautaire. 17,84 millions d'euros sont prévus pour 2004 à cet effet. A ces crédits pourra s'ajouter, selon le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, la mesure d'exonération fiscale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties portant sur les propriétés situées en zone « Natura 2000 » et qui font l'objet d'un contrat de gestion conforme au document d'objectifs du site. La protection de la nature, des sites et des paysages passe également par le biais d'établissements, tels que les parcs nationaux (34 millions d'euros), les parcs naturels régionaux (21 millions d'euros), le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres (21 millions d'euros).

Quant aux actions en faveur de l'élimination des déchets et des nuisances et de la maîtrise de l'énergie, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie dispose d'une capacité d'engagement de 167 millions d'euros, à laquelle s'ajoutent 31 millions d'euros en provenance des ministères de l'industrie et de la recherche. L'ADEME disposera de 70 millions d'euros d'autorisations de programme sur le budget du ministère de l'écologie, pour accompagner en 2004 les études ou investissements correspondant à ces orientations.

Il faut signaler que l'ADEME met en œuvre une nouvelle politique de déchets, fondée sur la réduction à la source des déchets, la protection de l'environnement et de la santé, la valorisation et le recyclage, ainsi que l'adaptation des capacités aux besoins. Les autres politiques de l'ADEME restent inchangées, à l'exception des actions concernant le bruit, dont la compétence est transférée aux gestionnaires d'aéroports, et du recyclage des huiles, qui sera transféré aux opérateurs concernés.

Le bleu budgétaire comporte une information totalement inexacte concernant la production d'énergie renouvelable dont il est écrit qu'elle contribue à hauteur de 23 % à la production totale d'énergie primaire. Ce chiffre inexact est malheureusement repris depuis plusieurs années dans les bleus budgétaires. La réalité est toute autre puisque après vérification, le pourcentage n'est que de 14 %.

L'objectif central du ministère doit être l'amélioration de l'environnement au quotidien. Celle-ci intègre notamment le plan national de lutte contre le bruit. Le bruit est en effet considéré comme une nuisance majeure par près de la moitié des Français, les crédits nécessaires à la réalisation de l'insonorisation sont d'ores et déjà inscrits dans le projet de budget du ministère. Ainsi, les moyens de paiement prévus, de plus de 9 millions d'euros, enregistrent une hausse de 170% par rapport à 2003.

S'agissant des effectifs du ministère, on note une augmentation de 88 emplois (soit 2,5% des effectifs). Des créations nettes d'emplois, conjuguées à un effort de redéploiement interne, ont permis d'accompagner le renforcement des politiques de sécurité, conformément aux engagements pris dans le cadre de la stratégie nationale de développement durable. Ainsi, 100 emplois supplémentaires seront consacrés à l'inspection des installations classées pour ses missions de prévention des risques industriels. La moitié de ces emplois correspondent à des créations, l'autre moitié à des transferts du budget du ministère de l'économie. En outre, 20 emplois seront créés pour le Service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI) afin de renforcer le dispositif de prévision des crues. Par ailleurs, 8 emplois seront affectés à la commission nationale du débat public (CNDP) et à la mission interministérielle de l'effet de serre (MIES), dont la gestion sera rattachée au ministère à compter du 1^er janvier 2004.

Les départs en retraite, ainsi que des transferts entre sections budgétaires, conduiront à la suppression de 35 emplois.

Enfin, il faut se féliciter de ce que la Direction régionale de l'environnement de la région Midi-Pyrénées - région aux enjeux environnementaux complexes couvrant la totalité du champ des politiques du ministère - se soit portée volontaire pour expérimenter, dès 2004, certaines dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. Les crédits concernés par cette expérimentation s'élèveront à 9,1 millions d'euros (CP) et 7 millions d'euros (AP). Cette expérimentation permettra de tester la structuration du programme du ministère, de mettre au point la gestion d'un budget opérationnel et d'expérimenter la fongibilité des crédits déconcentrés du programme du ministère de l'écologie et du développement durable.

Un débat a suivi l'exposé du Rapporteur spécial.

M. Jean-Louis Dumont s'est tout d'abord interrogé sur les effets des gels et annulations de crédits, intervenant en cours d'année. Il s'avère, en effet, que les crédits nécessaires à la réalisation des sites Natura 2000 ne peuvent pas, dans certains cas, être débloqués au moment où cela serait nécessaire. Cette situation constitue un frein, sur le terrain, à la mise en œuvre de ce programme. S'agissant de la conservation du patrimoine, il a ensuite demandé dans quelle mesure la situation particulière de certains oiseaux, dont le râle des genêts, était prise en compte dans le cadre de conventions devant être signées entre l'Etat et les agriculteurs. Ce sont les départements qui se chargent aujourd'hui de l'indemnisation des agriculteurs concernés par des mesures particulières de protection de certaines espèces.

Il a considéré qu'il ne serait guère opportun pour le ministère de mettre en place des directions départementales. Le système actuel de directions régionales pourrait, en effet, être maintenu en l'état. En revanche, se pose le problème de la diligence des services déconcentrés de l'environnement, qui ont parfois tendance à répondre à leurs interlocuteurs dans des délais anormalement longs ; des retards dans les procédures relatives aux appels d'offres sont également à noter. Dans le cadre d'une amélioration de l'efficacité des actions publiques, il serait judicieux de s'interroger sur une meilleure articulation des actions sur le terrain en matière environnementale.

Il a ensuite posé des questions sur :

- la manière dont le principe de l'éco-conditionnalité élaboré dans le cadre de l'Union européenne, peut concrètement se mettre en place ;

- le mode actuel d'alerte en matière d'inondations, le système d'information du maire de la commune concernée paraissant déficient ;

- la comparaison globale, et chapitre par chapitre, des crédits inscrits en loi de finances pour 2003 et dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Charles de Courson a tout d'abord noté que, depuis de nombreuses années, l'Etat n'entretient pas dans des conditions optimales les rivières domaniales ; or cette action relève de sa compétence exclusive. La faiblesse des crédits mobilisés dans ce domaine ne permet pas un entretien normal des cours d'eau. On pourrait proposer que cette compétence soit transférée aux collectivités locales.

Il s'est interrogé ensuite sur la façon dont le Gouvernement entendait régler la question des biocarburants et a demandé si des amendements allaient être présentés dans le cadre du projet de loi de finances rectificative. Il a enfin demandé à ce que le Rapporteur spécial puisse faire le point sur la situation exacte de l'Office de la chasse et de la faune sauvage qui dépend du ministère, et dont la situation financière se dégrade.

M. Marc Le Fur a relevé que, sur le terrain, les DIREN ne disposent pas toujours des crédits suffisants pour la mise en œuvre du programme « Natura 2000 ». Les instructions de dossiers ont donc tendance à traîner en longueur. On peut également s'interroger sur les modalités de développement de l'énergie éolienne. A l'heure actuelle, très peu de dossiers sont finalisés en ce domaine pour des raisons tenant à la fois à des problèmes réglementaires et environnementaux. Il convient de mettre en œuvre davantage de projets, étant donné l'intérêt manifesté par de nombreux opérateurs en la matière.

M. Hervé Novelli s'est interrogé sur la nécessité de créer 100 emplois supplémentaires d'inspecteurs des installations classées. Certes, les missions de prévention des risques industriels qui leur incombent sont d'une particulière importance. Cependant, le chiffre de ces créations peut paraître élevé. Il faut par ailleurs distinguer les installations soumises au régime de la déclaration et celles soumises à l'autorisation préalable.

M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial, a apporté les éléments de réponse suivants :

- s'agissant de l'exécution du budget 2003, on doit signaler que le montant des annulations prévues dans le décret du 14 mars 2003 s'élève à 16,54 millions d'euros en autorisations de programme et à 23,83 millions d'euros en crédits de paiement, dont 10,5 millions d'euros pour les dépenses en capital. Il convient en outre de noter que, par lettre du 22 avril 2003, le ministre du budget et de la réforme budgétaire a décidé la mise en réserve de 114,4 millions d'euros, dont 48,96 millions d'euros en dépenses ordinaires. Il va de soi que les gels ou annulations ont des conséquences parfois lourdes sur la mise en œuvre des politiques concernées ;

- concernant la situation de certaines espèces d'oiseaux, il est important que les agriculteurs soient sensibilisés à la question de leur préservation, ce qui contribue à la nécessaire biodiversité ;

- il n'est nullement question de créer des directions départementales de l'environnement. La ministre de l'écologie et du développement durable a clairement annoncé que ce projet n'était pas d'actualité ; la politique de l'environnement doit s'appuyer, au niveau déconcentré, sur les directions régionales de l'environnement (DIREN) qui ont vocation à travailler en liaison avec les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) ;

- en matière d'enfouissement des déchets, il est important que les dossiers soient traités par l'administration avec toute la diligence qui s'impose ;

- le rapport comportera une comparaison exhaustive des crédits inscrits chapitre par chapitre entre la loi de finances pour 2003 et le projet de loi de finances pour 2004 ;

- le système d'alerte des crues fonctionne de manière correcte. Les moyens mobilisés en matière de connaissance des événements météorologiques ont été renforcés de manière significative. S'agissant de l'annonce des crues, elle relève de la responsabilité des préfets qui doivent informer les maires concernés ;

- il est exact que les crédits mobilisés pour l'entretien des rivières domaniales sont, en général, faibles, l'Etat se désintéressant de l'entretien des cours des rivières concernées ;

- l'Office national de la chasse et de la faune sauvage joue un rôle fondamental et mérite, à ce titre, d'être soutenu par les pouvoirs publics. Mais il faut noter qu'il rencontre des difficultés financières importantes. Doté d'un budget global de 14 millions d'euros, cet Office devrait enregistrer en 2003 un déficit de 14 millions d'euros. Il serait bon de saisir la Cour des comptes de cette question ;

- s'agissant du développement des énergies éoliennes, on doit déplorer la faiblesse des projets réalisés, étant donné, notamment, la frilosité des administrations concernées dans ce domaine ;

- la création de 100 postes d'inspecteurs des installations classées a pour but de faire face à l'évolution de la réglementation et d'éviter que la catastrophe d'AZF à Toulouse ne se reproduise. On dénombre actuellement 50.000 établissements classés. Ces derniers doivent être visités au minimum une fois tous les dix ans, étant précisé que certains établissements ayant des activités potentiellement dangereuses doivent faire l'objet de visites plus rapprochées.

M. Jean-Jacques Descamps, Président, a demandé au Rapporteur spécial quels sont les actions et programmes prévus par le ministère dans le cadre de l'application de la loi organique relative aux lois de finances.

M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial, a expliqué que d'après les informations recueillies auprès du ministère, les crédits relatifs à l'environnement pourraient être regroupés en trois actions : les sécurités et pollutions, l'eau et le patrimoine naturel, le développement durable, actions auxquelles s'ajoute une fonction dite « support ». Ce projet de présentation des crédits devra, sans doute, être affiné et amélioré au cours des mois à venir. La fonction « support » apparaît mal définie.

M. Jean-Jacques Descamps, Président, a demandé si il ne paraît pas judicieux de séparer l'eau d'une part, et le patrimoine naturel d'autre part, dans deux programmes distincts.

M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial, a jugé qu'effectivement ces deux thèmes pourraient être séparés dans deux programmes.

La Commission a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de l'écologie et du développement durable.

* *

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Marc Le Fur, Rapporteur spécial, à l'examen des crédits de la sécurité intérieure.

Présentant les grandes lignes du budget de la police nationale, M. Marc Le Fur a rappelé qu'il s'agissait, dans une large mesure, d'un budget de personnel, puisque les crédits de rémunérations représentent près de 82 % des 5,7 milliards d'euros des crédits totaux.

Le projet de budget pour 2004 prévoit, dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI), la création de 1.000 emplois, qui se répartissent entre 740 gardiens de la paix, 250 emplois administratifs et 10 emplois de contrôleurs généraux. Par ailleurs, il pérennise les emplois d'adjoints de sécurité à hauteur de 11.300 (soit une diminution de 2.200), le ministère de l'Intérieur ayant été autorisé à continuer à recruter ces adjoints sur la base de nouveaux contrats de cinq ans. En outre, le budget prévoit une provision de 3 millions d'euros destinée à la mise en place d'une réserve civile de la police, calquée sur celle de la Gendarmerie qui fonctionne dans de très bonnes conditions.

Les mesures relatives aux personnels permettent des transformations d'emplois dans le cadre de la restructuration des corps, poursuivant le mouvement de déflation des corps des officiers et des commissaires. Les transformations porteront sur 600 emplois en 2004.

Le projet de budget comporte également plusieurs mesures de revalorisations indemnitaires, telles que la revalorisation de la prime de qualification d'officier de police judiciaire (qui sera, en outre, attribuée à 2.000 gardiens et gradés supplémentaires) et une provision pour la revalorisation du régime indemnitaire des gardiens et gradés. Les modalités de cette revalorisation doivent faire l'objet d'une négociation avec les personnels concernés, dans la limite d'une enveloppe annuelle de 23,2 millions d'euros. En outre, le budget permet de satisfaire une ancienne revendication des personnels administratifs avec l'alignement de leur régime indemnitaire sur celui du cadre national des préfectures.

Dans le cadre d'un débat qui concerne l'ensemble des ministères, l'Intérieur apparaît en pointe en ce qui concerne la rémunération au mérite, puisque le budget comporte une provision de 5 millions d'euros, destinée à la mise en place d'une prime au mérite. Alors que dans certains ministères la rémunération au mérite semble surtout devoir s'appliquer aux échelons supérieurs de la hiérarchie, le ministère de l'Intérieur s'oriente vers une attribution collective à des équipes entières, au vu de la mise en œuvre d'objectifs fixés à l'avance.

Les crédits de fonctionnement destinés à la police augmenteront de plus de 10 %, pour atteindre plus de 790 millions d'euros. Ces crédits permettront notamment la mise en œuvre du programme de renouvellement de l'armement individuel et de celui de la nouvelle tenue, qui, si elle apparaît moins civile, sera beaucoup plus opérationnelle. Le marché d'acquisition du nouveau pistolet constitue une innovation notable, puisqu'il s'agit d'une commande groupée concernant trois ministères, la nouvelle arme équipant les policiers, les gendarmes et les douaniers.

À ce propos, il convient de garder à l'esprit les différences de nomenclatures entre ministères qui conduisent à relativiser les comparaisons, puisque les crédits concernés s'imputent sur le titre III dans le budget de la police et sur le titre V dans celui de la Gendarmerie.

Les crédits de fonctionnement permettront, en outre, de poursuivre le développement du fichier national automatisé des empreintes génétiques, ainsi que le déploiement du réseau ACROPOL. Il est envisagé d'avancer l'achèvement de ce réseau en 2006 au lieu de 2008.

Le budget pour 2004 prévoit une mesure nouvelle de 2,5 millions d'euros au profit de l'Institut des hautes études de la sécurité intérieure. Celui-ci va être délocalisé en banlieue parisienne et ses missions vont être élargies, puisqu'il a été chargé de mettre en place un observatoire de la délinquance et qu'il reprendra les services d'études et de recherche de l'actuel Institut national d'études de la sécurité civile.

Les crédits consacrés à l'équipement immobilier permettront de poursuivre le programme en cours, qui prévoit notamment l'achèvement des grands projets immobiliers, l'augmentation de la capacité d'accueil des écoles de formation et d'hébergement des compagnies républicaines de sécurité en région parisienne.

À propos du programme immobilier, le Rapporteur spécial a vivement regretté que le décret d'application des dispositions de la LOPSI relative au partenariat public-privé ne soit pas encore paru, plus d'un an après la promulgation de la loi. Alors que les dispositions concernées ont pour but de permettre une accélération des constructions, l'absence de décret risque d'entraîner des retards préjudiciables à la mise en œuvre du programme immobilier de la police ou de la Gendarmerie.

Le budget de la Gendarmerie nationale prévoit la création de 1.200 emplois, dont 50 officiers, ainsi que plusieurs mesures de revalorisation indemnitaires, notamment la revalorisation de la prime de qualification des officiers et sous-officiers.

Après avoir rappelé que la LOPSI ne comportait pas de calendrier précis de mise en œuvre, le Rapporteur spécial a relevé un retard dans l'ouverture des crédits en ce qui concerne l'investissement de la Gendarmerie. Alors que le budget de 2003 comportait une enveloppe de 182 millions d'euros en autorisations de programme, celui de 2004 ne prévoit plus que 93 millions d'euros. Cette évolution préoccupante contraindra le Parlement à rester vigilant pour s'assurer que les engagements pris seront tenus au cours des trois dernières années de la période couverte par la LOPSI. À ce sujet, le dossier de l'immobilier de la Gendarmerie a une grande importance, puisque le redéploiement des forces de police et de Gendarmerie crée des besoins immobiliers non négligeables.

En ce qui concerne le budget de la sécurité civile, le Rapporteur spécial a indiqué qu'il augmenterait de plus de 10 %, pour s'établir à 357,2 millions d'euros. En matière de dépenses de personnel, le budget permet le renforcement du Groupement des moyens aériens (avec la création de 29 emplois) et certaines revalorisations indemnitaires, permettant le rachat de 7 jours supplémentaires d'aménagement-réduction du temps de travail et l'augmentation de la prime de danger versée aux démineurs de la sécurité civile. Cette dernière mesure s'inscrit dans le cadre du rapprochement entre le service de déminage et les artificiers de la police.

Les crédits de fonctionnement permettent d'accompagner la transformation en établissement public de l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers, qui sera installée à Aix-les-Milles dans des locaux modernes.

En matière de crédits d'intervention, les subventions pour les dépenses des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) sont maintenues à leur niveau de 2003, mais il ne s'agit pas de crédits limitatifs. En ce domaine, le ministre a annoncé un certain nombre de mesures de nature à clarifier la délicate question du financement des SDIS, dont la prise en charge par l'État des interventions réalisées au-delà des limites du département. Enfin, la dotation du fonds d'aide à l'investissement des SDIS est fortement augmentée, puisqu'elle passe de 45,2 à 54 millions d'euros.

M. Charles de Courson a souligné le caractère « ubuesque » de la première réunion de la commission chargée d'établir la liste des opérations éligibles au fonds d'aide à l'investissement des SDIS pour la zone de défense Est, à laquelle il a participé en sa qualité de président du SDIS de la Marne. La procédure est extrêmement bureaucratique et fait intervenir le préfet de zone, le préfet de département et les présidents de SDIS, ce qui ralentit le cheminement des dossiers et conduira certainement à ce qu'aucun crédit ne soit dépensé sur l'exercice 2003. Le Rapporteur spécial devrait plaider pour un retour à l'ancien système de répartition, qui était tout simplement basé sur les investissements constatés au cours du dernier exercice achevé.

M. Marc Le Fur, Rapporteur spécial, a indiqué que la nouvelle procédure avait au moins le mérite de permettre une concertation.

M. Jean-Jacques Descamps, Président, a distingué le montant global de l'enveloppe, qui ne pose pas de problème, des procédures, qui sont presque aussi décourageantes que celles nécessaires à la mise en œuvre de crédits communautaires.

M. Jean-Louis Dumont a indiqué que le principe selon lequel celui qui paie commande n'est absolument pas respecté en ce qui concerne les SDIS. Les mécanismes kafkaïens à l'œuvre ici empêchent de déterminer le véritable responsable. Il serait beaucoup plus simple que l'État, ou le département, soit l'unique responsable.

M. Charles de Courson a indiqué qu'une négociation était conduite avec le ministre de l'intérieur pour obtenir que la future conférence nationale des SDIS émette un avis conforme sur tous les projets les concernant. Il n'est pas acceptable que des décisions soient prises en l'absence des élus locaux, qui en assurent ensuite le financement.

MM. Jean-Louis Dumont et Jean-Jacques Descamps, Président, ont approuvé cette analyse.

Après avoir rappelé que la distinction entre le prescripteur et le payeur était une situation fréquente, le Rapporteur spécial, a regretté que dans ce cas, le payeur soit distinct du prescripteur juridique local. Le projet de loi sur la sécurité intérieure devrait apporter une solution à cette situation.

M. Jean-Louis Dumont a déploré le retard pris dans la réalisation des investissements immobiliers, qu'il s'agisse de casernes, de commissariats ou de logements. Pourquoi ne pas faire appel à des organismes habitués à ce type de réalisations, à l'instar des organismes HLM ? Il faut améliorer les moyens immobiliers disponibles pour les policiers et les gendarmes avant de pouvoir accroître les exigences vis-à-vis de ces personnels. Par ailleurs, il est urgent de renforcer la formation citoyenne des jeunes policiers, tant il apparaît que certains d'entre eux adoptent un vocabulaire peu compatible avec leur mission.

M. Nicolas Perruchot a souhaité connaître l'évolution des effectifs d'adjoints de sécurité par département, précisant que ceux du commissariat de Blois avaient diminué de 53 %. A propos des effectifs, il a demandé au Rapporteur spécial s'il disposait de statistiques départementales, comparant les effectifs de policiers et le nombre de faits constatés. Par ailleurs, existe-t-il des éléments de comparaison fiable en matière de performance des différentes polices européennes, notamment en ce qui concerne le taux d'élucidation ? Le taux d'encadrement administratif de la police a nettement baissé au cours des années 1990 pour atteindre seulement 10 %. Alors que la moyenne européenne est de 30 %, quel est l'objectif du Gouvernement en la matière ? La provision de 5,8 millions d'euros inscrite dans le projet de budget pour 2004 pour couvrir le rachat des récupérations de temps de travail sera-t-elle suffisante ?

M. Olivier Dassault a demandé s'il était exact qu'aucune entreprise française n'ait été en mesure de présenter une offre pour le marché des nouveaux pistolets.

En réponse aux différents intervenants, M. Marc Le Fur, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- la participation des organismes HLM ou de partenaires privés à la réalisation des investissements immobiliers est bienvenue dans la mesure où elle permet d'en réduire le coût et d'en accélérer le rythme ;

- la formation des gardiens de la paix lui apparaît, pour sa part, de qualité, malgré le fonctionnement en flux tendu des écoles ;

- les effectifs des adjoints de sécurité devraient passer de 13.500 à 11.300 en 2004 ; il est difficile d'apprécier comment cette diminution sera répartie localement, dans la mesure où la proportion d'ADS est variable selon les services de police ; ce sont les services de proximité de province qui ont été les plus fortement dotés ; une diminution de moitié doit être très largement exceptionnelle ;

- le rapport entre les effectifs de sécurité et les faits constatés n'est qu'un élément d'appréciation de la répartition géographique des personnels, la taille des zones concernées devant aussi être prise en compte ; la suppression des commissariats dans les petites villes est positive, mais des différences importantes existent encore entre centre et périphérie des grandes villes ; sont aussi parfois localisés en centre ville des services à vocation régionale qui faussent les ratios ;

- l'Institut des hautes études de la sécurité intérieure a vocation a élaborer des critères de performance ; les comparaisons internationales sont rendues difficiles par l'application de concepts juridiques différents ; les effectifs sont généralement moins élevés dans les autres pays européens pour un résultat équivalent, mais les contraintes de procédure sont très variables ;

- après les 1.000 créations d'emplois intervenues en 2003, l'encadrement administratif va être encore amélioré par la création de 240 postes sur les mille prévus par le projet de budget, afin de décharger les autres policiers de ces tâches ;

- le stock des récupérations de temps à racheter s'accumule depuis de nombreuses années ; la provision de 5,8 millions d'euros est malheureusement sans commune mesure avec celui-ci ;

- peu d'entreprises étaient en mesure de satisfaire aux exigences de la commande de pistolets ; une entreprise franco-belge a répondu à l'appel d'offres, mais n'a pas été retenue ; ce contrat interministériel qui a donné lieu à un seul marché public était très original et très positif puisque l'importance des commandes a permis de réaliser des économies.

M. Jean-Jacques Descamps, Président, a interrogé le Rapporteur spécial sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances en matière de sécurité intérieure.

Si le ministère de l'intérieur ne pose pas de problème, M. Marc Le Fur a souligné que le ministère de la défense refusait d'isoler le budget de la gendarmerie. Celui-ci serait éclaté parmi les autres forces armées, ce qui marquerait un recul par rapport à la situation actuelle, où le budget de la Gendarmerie fait au moins l'objet d'un agrégat distinct. Cette proposition, défendue actuellement par le ministère de la défense, n'est pas acceptable et est totalement en contradiction avec la logique de la loi organique. Le regroupement des missions de police et de gendarmerie dans une même mission interministérielle n'aurait pourtant aucune conséquence sur les différences de statuts. D'ores et déjà, les rémunérations de certains personnels de statut militaire, comme les pompiers de Paris, sont prises en charge sur des crédits du ministère de l'intérieur, sans que cela suscite les moindres difficultés.

La Commission a adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la sécurité intérieure.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Olivier Dassault, Rapporteur spécial, les crédits de la culture.

M. Olivier Dassault, Rapporteur spécial, a présenté le projet de budget de la culture en soulignant sa conformité aux engagements du Gouvernement. Le projet de loi de finances prévoit en effet une augmentation des moyens de paiement de 5,4 %, soit une progression nettement plus importante que la croissance moyenne du budget de l'État. Dans un contexte difficile, l'augmentation sensible des crédits du ministère de la culture traduit la volonté du Gouvernement de préserver la dépense publique culturelle. Toutefois, compte tenu des fortes contraintes budgétaires, les moyens supplémentaires seront gérés dans un esprit de responsabilité. Le ministère de la culture s'est en effet engagé à poursuivre l'amélioration des conditions d'exécution de ses crédits, à maîtriser ses dépenses, notamment de personnel, et à ne pas demander d'ouverture nette en cas d'apparition en cours d'année de besoins nouveaux.

L'augmentation des crédits bénéficie en priorité à l'investissement. La loi de finances pour 2003 a rétabli la sincérité du budget d'investissement de la culture, en n'ouvrant que les seuls crédits de paiement réellement nécessaires. Pour 2004, il est prévu un volume de crédits de paiement à la fois très nettement supérieur à celui de 2003 et calibré en fonction des reports prévus. Les moyens nouveaux seront affectés en priorité à la préservation du patrimoine et à la poursuite des projets immobiliers. 20 % des monuments historiques classés sont aujourd'hui en péril sanitaire. L'incendie du château de Lunéville et l'effondrement d'un plancher du château de Chambord illustrent les risques qui pèsent sur notre patrimoine historique. Pour répondre à cette situation, les moyens affectés au patrimoine monumental augmentent globalement de 78,4 millions d'euros. Cette forte augmentation permettra de lancer, dès 2004, le plan national pour le patrimoine, présenté en conseil des ministres le 17 septembre dernier. Notamment, les crédits affectés à la restauration des monuments historiques, hors grandes opérations à Paris, progressent de 20 millions d'euros. En outre, le site du Grand Versailles bénéficie de la mise en place d'un programme d'aménagement destiné à améliorer la sécurité des bâtiments, à faire baisser le nombre de parties du château encore inexploitées, et à améliorer les services rendus au public, notamment aux handicapés. Pour 2004, une subvention de 7,25 millions d'euros viendra abonder les ressources propres de l'établissement public de Versailles. Ce programme mobilisera 135 millions d'euros sur sept ans.

Le budget d'intervention est orienté vers la création et le développement de la lecture. Le spectacle vivant et la musique restent, à eux deux, le premier poste budgétaire du ministère. Leurs moyens d'intervention progressent de 3,1 %. Cet effort permettra de commencer à mettre en œuvre, dès 2004, les conclusions qui seront tirées du débat national confié par le ministre à M. Bernard Latarjet, Président de l'établissement public du parc et de la grande halle de la Villette. Ce débat a vocation à refonder l'action publique en faveur des spectacles vivants. Les crédits prévus pour 2004 seront mobilisés pour soutenir les compagnies, notamment celles représentatives de la jeune création. Le soutien au spectacle vivant passera également par une participation accrue de l'État aux investissements des collectivités locales, à travers la réalisation de plusieurs opérations en régions. Les crédits d'intervention seront également orientés (à hauteur de 60,7 millions d'euros) vers la diffusion des arts plastiques. L'accent sera mis sur la photographie avec la constitution d'un nouvel établissement public autour de la galerie nationale du jeu de Paume. Ces crédits soutiendront également les arts de la mode, le design et le graphisme. Pour leur part, les crédits d'intervention en faveur du livre et de la lecture progressent de 3,4 %. La mise en œuvre de la loi du 18 juin 2003 relative au droit de prêt en bibliothèques mobilisera 8,2 millions d'euros, au titre de la contribution de l'État. 10,5 millions d'euros permettront de financer le programme national de développement des médiathèques de proximité, baptisées les « ruches ». Destiné à contribuer à l'aménagement culturel du territoire et à donner à tous les mêmes chances d'accès à la culture, ce programme a déjà rencontré un succès certain, avec près de 60 projets déposés. L'augmentation des moyens d'intervention s'accompagnera d'un effort de redéploiement des subventions. Le ministère de la culture s'est trop souvent contenté de reconduire les subventions, sans leur fixer d'objectifs clairs et sans toujours en évaluer l'utilisation. Cette pratique « d'abonnement budgétaire » s'est faite au détriment de l'innovation. Pour y mettre fin, le ministre a demandé à chaque direction, centrale ou régionale, et à chaque établissement public de redéployer, d'ici 2006, 10 % de ses crédits vers des actions nouvelles.

En outre, ce projet de budget poursuit l'effort en direction des établissements publics. Placés sous la tutelle du ministère, ceux-ci fonctionnent, pour l'essentiel, à partir d'une subvention de l'État qui finance non seulement leurs dépenses courantes, mais aussi leur programmation artistique et culturelle. Afin de permettre aux établissements de remplir leurs missions, les subventions de fonctionnement progressent de 6 %, la plupart des établissements bénéficiant de moyens nouveaux. En outre, 91 emplois budgétaires, actuellement financés sur le budget de l'État, sont transférés aux établissements publics.

La progression du budget de la culture s'accompagne d'un effort de maîtrise des dépenses de structure. Le ministère de la culture limite en effet la croissance de ses frais courants, la hausse des crédits de personnel et de fonctionnement n'évoluant, à structure constante, que de 0,7 %. 94 départs à la retraite ne seront pas remplacés, et, compte tenu de la prise en charge de 91 emplois par les budgets de plusieurs établissements publics, l'effectif budgétaire du ministère diminue. La dotation prévue pour les dépenses de fonctionnement courant des services augmente, à structure constante, de 2,9 %, et les crédits d'entretien sont stables.

Le Rapporteur spécial a précisé que le ministère de la culture est indéniablement un des ministères les plus avancés dans la mise en œuvre de la loi organique. Il a bâti un projet de nomenclature qui regroupe les crédits en une mission unique, ventilée en trois programmes : le premier serait consacré à la préservation, la conservation et la promotion des patrimoines ; le deuxième concernerait le développement et la diffusion de la création ; le troisième regrouperait les moyens affectés à la transmission des savoirs et à la démocratisation de la culture. Ce schéma a le mérite de ne reproduire ni le découpage entre les agrégats actuels, ni l'organisation administrative du ministère. Les deux premiers programmes identifient les deux métiers fondamentaux du ministère (le patrimoine et la création), tandis que le troisième, organisé dans une optique fonctionnelle, répond à la nécessité de mieux coordonner les politiques transversales, comme l'éducation artistique et les actions spécifiques en faveur de certains publics ou certaines parties du territoire. À la différence des autres ministères, le ministère de la culture a renoncé à regrouper ses crédits de fonctionnement et de rémunérations dans un programme « support ». Notamment, les directions régionales des affaires culturelles verront leurs crédits et leurs emplois ventilés entre les trois programmes. Cet effort de clarification mérite d'être noté. Il montre que la construction de programmes à « coût complet » est possible. Ce souci de lisibilité sera d'ailleurs expérimenté dès 2004 à travers les trois programmes prévus pour la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) de Rhône-Alpes. Il reste maintenant à adapter la structure du ministère à cette nouvelle présentation des crédits. Tel est l'objet de la stratégie ministérielle de réforme présentée par M. Jean-Jacques Aillagon. Le ministère devra également adosser chaque programme à un véritable dispositif de gestion par la performance. Il lui faudra en effet définir les objectifs des trois axes politiques qu'il a choisis, et mettre au point les indicateurs susceptibles de mesurer les résultats obtenus. Ce travail est actuellement en cours et le Parlement doit rester très attentif aux propositions qui seront faites par le ministère.

Le Rapporteur spécial a ensuite proposé que la Commission demande à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur la maîtrise de l'emploi dans les établissements publics culturels, notamment dans la perspective de la construction des « plafonds d'autorisation d'emplois » prévus par la loi organique. C'est un thème que la Cour des comptes connaît bien. La juridiction a en effet déjà consacré à l'emploi public deux rapports qui critiquaient sévèrement la manière dont les emplois sont actuellement autorisés par les lois de finances. C'est précisément pour répondre à ces critiques que la loi organique a remplacé les actuels emplois budgétaires par des « plafonds d'autorisation d'emplois » qui devront dénombrer l'ensemble des effectifs rémunérés par le budget de l'État. La construction de ces plafonds d'emplois soulève des difficultés au ministère de la culture, du fait du poids des établissements publics. Suite au mouvement de débudgétisation engagé depuis plusieurs années, près du tiers des emplois publics permanents du secteur de la culture sont aujourd'hui directement pris en charge par les établissements publics. La maîtrise des emplois de la culture passe donc, en grande partie, par le suivi des emplois des établissements publics. Or, en se fondant sur une interprétation très restrictive des futurs plafonds d'emplois, le Gouvernement a prévu d'en exclure les personnels des établissements publics, même s'ils sont fonctionnaires et pris en charge par une subvention de l'État. Cette solution présente l'inconvénient majeur de soumettre les plafonds d'emplois aux débudgétisations. Pour les politiques culturelles, mises en œuvre par l'intermédiaire d'opérateurs extérieurs à l'État, l'emploi public continuerait à échapper à l'autorisation parlementaire. Cette perspective risque de vider les plafonds d'emplois de toute portée. Pourquoi, par exemple, autoriser un nombre d'emplois pour le soutien au spectacle vivant si ce plafond n'inclut pas les personnels des établissements chargés de mettre en œuvre cette politique ? C'est la capacité du ministère de la culture à maîtriser l'emploi public qui est en cause. Il s'agit d'une question importante sur laquelle il ne serait pas inutile d'avoir l'éclairage de la Cour des comptes. Une enquête consacrée aux emplois dans les établissements publics permettrait à la Cour de vérifier si la mise en œuvre des nouvelles dispositions organiques permet de répondre aux critiques que la juridiction a faites sur les actuels emplois budgétaires. Cette enquête pourrait d'ailleurs être élargie à d'autres ministères, et notamment à l'enseignement supérieur ou à la recherche, dont les emplois sont, comme dans le secteur culturel, largement débudgétisés vers des établissements publics.

M. Marc Le Fur a fait observer que le budget de la culture est perçu comme un budget encore très largement parisien. Comment, au sein des crédits de la culture, évoluent les parts respectives de Paris et des régions ? Par ailleurs, on observe que les heures d'ouverture des musées publics sont limitées, alors que certaines structures privées ont des amplitudes horaires beaucoup plus larges. Comment s'explique cette différence ?

M. Olivier Dassault, Rapporteur spécial, a précisé que le rapport entre Paris et les régions tend à s'inverser, s'agissant des crédits qui leur sont alloués. Les investissements réalisés, en région, aux côtés des collectivités territoriales représentent 60 % du total des investissements prévus pour 2004, contre 40 % pour les grands projets nationaux bénéficiant à l'Ile-de-France, alors qu'en 1997 la proportion était de 26 % pour les premiers et de 74 % pour les seconds. Les horaires d'ouverture des musées illustrent l'enjeu de la réforme en cours des musées nationaux qui doit concilier la réduction du coût des établissements, et notamment du nombre de leurs agents, avec une augmentation du service rendu aux usagers.

La Commission a ensuite examiné un amendement (n° II-70) de M. Patrick Bloche visant à annuler la mesure nouvelle négative prévue sur le titre IV du budget de la culture.

M. Olivier Dassault, Rapporteur spécial, a précisé que la diminution des crédits d'intervention que cet amendement remet en cause n'est qu'apparente. Elle résulte de plusieurs transferts internes au budget de la culture. Notamment, les crédits d'intervention de la DRAC de Rhône-Alpes sont désormais inscrits sur le titre III, au sein de trois chapitres globalisés qui permettront d'expérimenter dès 2004 les futurs programmes. De même, par souci de clarification du budget, la subvention au Centre des monuments nationaux (soit 3 millions d'euros) et celle prévue pour créer la Cité de l'architecture et du patrimoine (soit 6,1 millions d'euros) sont transférées du titre IV vers le titre III qui regroupe ainsi l'ensemble des subventions de fonctionnement aux établissements publics. Au total, le budget d'intervention du ministère de la culture progresse, à structure constante, de 18,4 millions d'euros.

La Commission a repoussé cet amendement, puis elle a adopté les crédits de la culture.

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