COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 23

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 4 novembre 2003
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président,
de M.  Jean-Louis Dumont, Doyen d'âge
puis de M.  François Scellier, Doyen d'âge

SOMMAIRE

 

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- Suite de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 (n° 1093) :

Vote sur les crédits :

  

· de la Recherche et nouvelles technologies (M. Christian Cabal, rapporteur spécial)

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· du Trésor et des entreprises publiques et de l'article 52, rattaché (M. Michel Diefenbacher, rapporteur spécial) des services financiers, du budget annexe des monnaies et médailles (lignes des articles 48 et 49, I et II) (M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial)

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· des Affaires étrangères et francophonie (M. Éric Woerth, rapporteur spécial)

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- Information relative à la Commission

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M. Didier Migaud a rappelé que, compte tenu du report de la date d'examen de la proposition de recommandation relative aux déficits français, par le Conseil européen, il serait souhaitable que la Commission se prononce rapidement sur la proposition de résolution présentée par le groupe socialiste sur cette proposition d'acte communautaire.

Le Président Pierre Méhaignerie a suggéré la date du 12 novembre, M. Francis Mer, Ministre de l'économie étant, par ailleurs, auditionné par la Commission le 13 novembre sur les stratégies de réforme du ministère.

M. Didier Migaud, observant qu'il était préférable que la Commission se prononce après avoir entendu le Ministre, a suggéré que l'examen de la proposition de résolution ait lieu le 13 novembre, après l'audition de M. Francis Mer.

Le Président Pierre Méhaignerie, tout en observant que l'audition portera sur un autre thème, s'est rallié à cette solution.

Puis la commission des Finances a poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004

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La Commission des Finances a poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 (n° 1093). Elle a examiné, sur le rapport de M.  Christian Cabal, les crédits de la Recherche et nouvelles technologies.

M. Christian Cabal, Rapporteur spécial, a constaté qu'après la pause budgétaire de 2003, les priorités en faveur de la recherche étaient réaffirmées avec force pour 2004, alors même que les contraintes budgétaires se font très prégnantes. Malgré la nécessaire politique de maîtrise des dépenses publiques, la quasi-récession mondiale et le pacte de stabilité, l'effort budgétaire est sensible. Sans doute est-il insuffisant en valeur absolue et en valeur relative, si on le compare à certains ratios étrangers, néanmoins la politique engagée par le Gouvernement devrait permettre de consacrer à la recherche 3 % du PIB en 2010.

L'effort budgétaire résulte des crédits du ministère de la Recherche mais aussi de ceux des autres ministères et notamment de celui de la Défense. Il complète celui des entreprises. La première composante, publique, se situe dans la fourchette haute des grands pays ; elle est en ligne avec l'objectif de Barcelone, puisque le financement public de la recherche correspond à 0,95 % du PIB. En revanche, s'agissant de la seconde composante, la France est indubitablement en retard par rapport aux pays concurrents. Seules les grandes entreprises concourent à l'effort de recherche, les PME étant presque absentes des contrats.

La politique de recherche doit agir sur l'ensemble des deux leviers. Il s'agit d'augmenter l'effort public, en le rendant parallèlement plus efficient, mais aussi d'encourager la recherche en entreprise. L'enveloppe budgétaire globale proposée dans le cadre de la loi de finances pour 2004 devrait permettre de doter les grands établissements publics de recherche des moyens nécessaires pour assurer leur fonctionnement et conforter leur action. Il devrait également prolonger les initiatives engagées par le précédent Gouvernement en matière de fonds thématiques de recherche. En dehors du Fonds national de la science, le Fonds de la recherche technologique, un Fonds des priorités de recherche, un Fonds de compétitivité des entreprises et un Fonds de recherche duale devraient, en effet, se développer.

Le plan Innovation, les modifications du dispositif du crédit impôt-recherche et la loi sur le mécénat sont de nouveaux outils sur lesquels il convient de mettre l'accent. Les encouragements en faveur de la culture scientifique et technique constituent également un axe stratégique essentiel car ils doivent permettre d'encourager les jeunes à s'impliquer dans la recherche. Le renforcement de la protection sociale des chercheurs, la revalorisation des allocations de recherche et l'élargissement des possibilités de recours au statut de contractuel devraient apporter, pour leur part, les souplesses nécessaires au développement des équipes de chercheurs. Plus largement, la définition de grandes thématiques relatives aux questions de société devrait permettre de montrer les acquis de la science auprès des jeunes.

L'effort public au travers du programme cadre de recherche et de développement défini au niveau communautaire mérite enfin d'être souligné.

Abordant les données strictement budgétaires, M. Christian Cabal, Rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget civil de la recherche et du développement (BCRD) pour 2004 devrait atteindre 8,9 milliards d'euros, en crédits de paiement, soit une progression de 0,9 % par rapport à 2003. Les moyens disponibles augmenteraient de 2,2 %.

Si l'on tient compte des recettes de privatisation affectées au soutien accordé aux nouvelles fondations créées dans le champ de la recherche scientifique à hauteur de 150 millions d'euros, l'ensemble des moyens consacrés à la recherche publique devrait progresser de 3,9 %.

La contribution de la plupart des ministères est stable, voire en légère progression. La plus forte progression (+ 5 %) concerne la participation du ministère de la Défense, qui s'élève au total à 200 millions d'euros, dont 130 millions d'euros pour le Centre national d'études spatiales (CNES), 30 millions d'euros pour les fonds incitatifs et 35 millions d'euros pour le Commissariat à l'énergie atomique civil.

Les crédits consacrés à la formation, aux fonds d'intervention et au CNES enregistrent une progression notable. Les crédits affectés au Fonds de la recherche technologique (FRT) sont en hausse de 24,4 millions d'euros, se répartissant entre 9,4 millions d'euros sur le budget de la Recherche et 15 millions d'euros sur le budget de la Défense. Les crédits de paiement du Fonds national de la science (FNS) progressent de 13,4 millions d'euros.

Le Gouvernement devrait consacrer, sur les recettes de privatisation, 150 millions d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement au soutien aux nouvelles fondations, qui doivent se constituer dans le champ de la recherche scientifique. Ainsi un nouvel article « Dotations en capital initiales aux fondations reconnues d'utilité publique du secteur de la recherche » a été créé au sein du compte d'affectation spéciale des produits de cessions de titres, parts et droits de société. L'objectif est louable mais la mise en œuvre de l'aide apparaît quelque peu complexe et cette aide dépend naturellement de l'évolution des recettes de privatisation.

Au total, le ministère prévoit que les ressources disponibles pour soutenir l'effort national de recherche développement devraient être, en 2004, de plus de 9,5 milliards d'euros. L'effort est substantiel par rapport à 2003.

Au sein de l'enveloppe du BCRD, le projet de budget s'élève à 6,24 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation de 1,8 % par rapport à 2003. Le montant des autorisations de programme est de 2,33 milliards d'euros, en baisse de 1,1 %. Les crédits du titre III sont en progression de 31,5 millions d'euros par rapport à 2003. Ils bénéficient aux principaux établissements de recherche. Les crédits d'intervention progressent de 45 millions d'euros pour 4,1 milliards d'euros, les dotations au profit des établissements publics à caractère industriel et commercial connaissant une évolution favorable. S'agissant des crédits du titre VI, il convient de signaler que le montant des autorisations de programme diminue de 1 % mais que les crédits de paiement augmentent de plus de 3 % pour s'élever à 2,06 milliards d'euros. Cette augmentation bénéficie principalement au CNES (+ 10,8 %) dont la dotation pour la contribution à l'Agence spatiale européenne progresse de façon significative, la dite contribution devant atteindre au total 685 millions d'euros.

Les priorités du ministère concernent l'attractivité des formations supérieures par la recherche, le renforcement des fonds incitatifs, la promotion de la recherche par les entreprises et le secteur spatial. En matière d'emplois, devrait être recherchée une gestion plus souple des personnels. Les effectifs réels des établissements publics sont de plus de 43.000 personnes (17.419 chercheurs et 26.419 ingénieurs et techniciens). Ces établissements ont la possibilité de faire appel, d'ores et déjà, à des personnels contractuels. Le projet de budget prévoit d'accentuer le recours à ces personnels en proposant la suppression de 550 emplois statutaires. La politique d'adaptation de la pyramide des emplois de chercheurs devrait tenir compte parallèlement des spécificités du secteur et améliorer, par ailleurs, leur statut.

La politique de soutien aux jeunes diplômés devrait se traduire par une revalorisation de l'allocation de recherche attribuée aux doctorants. Celle qui concerne les « post-docs » devrait être renforcée par la création de 200 contrats supplémentaires. Le contingent des conventions industrielles de formation par la recherche serait augmenté de 300. Enfin, la politique de soutien aux « thésards » devrait être marquée par une amélioration de leur couverture sociale.

S'agissant des fonds incitatifs, il convient de souligner la progression de 9,4 millions d'euros des crédits en faveur du FRT et celle de 142 millions d'euros des moyens destinés au FNS, tandis que le nouveau Fonds prioritaire de la recherche serait doté de 150 millions d'euros.

L'ensemble des mesures du plan en faveur de la recherche et de l'innovation devrait s'élever à 1,1 milliard d'euros en année pleine. Le montant alloué sous forme de réduction d'impôt, via les mesures fiscales en faveur des entreprises, atteint près d'un milliard d'euros. La participation du ministère aux mesures de ce plan représente un soutien complémentaire annuel de 135 millions d'euros. L'ancien système des avances remboursables devrait être remplacé par des subventions directes, pour un montant égal à la moitié des aides auparavant distribuées. Il s'agit là d'une innovation en profondeur. Mais l'encouragement à l'innovation repose également sur des outils fiscaux, à savoir, principalement, le crédit d'impôt recherche réaménagé, les fonds communs de placement dans l'innovation, et la création du statut de jeunes entreprises innovantes. Le montant total du crédit d'impôt recherche devrait s'élever à près d'un milliard d'euros, soit 440 millions d'euros supplémentaires par rapport au dispositif actuel. L'effort en faveur de la recherche en entreprise est donc substantiel.

Le CNES fait l'objet d'une attention particulière, dans le cadre de la politique en faveur du secteur spatial, dans la mesure où il bénéficierait d'une dotation de 1,35 milliard d'euros en 2004. Il s'agit de concrétiser les engagements de la France au niveau international, la contribution française à l'Agence spatiale européenne devant encourager les autres pays à mener des efforts parallèles. Il convient de souligner que la politique en faveur du secteur spatial a un impact beaucoup plus grand que ce que l'on pourrait croire et qu'elle ne concerne pas que l'astrophysique. L'amélioration de la prévention des catastrophes devrait, par exemple, bénéficier des efforts accomplis.

M.  Daniel Garrigue a estimé que le projet de budget de la recherche comprend beaucoup d'éléments positifs. Par exemple, le Fonds pour la recherche duale devrait permettre de rapprocher les efforts du ministère de la Recherche et ceux du ministère de la Défense. Le plan innovation comporterait des moyens supérieurs à ceux qui étaient envisagés initialement. Les « post-docs » seront plus nombreux. Une plus grande souplesse dans les emplois serait recherchée. Néanmoins, on peut s'interroger sur l'ampleur des financements provenant du compte d'affectation des produits de cessions de titres et sur les modalités de leur gestion et s'inquiéter des départs de plus en plus massifs de chercheurs vers les États-Unis. Par ailleurs, la France est en retard en matière de procédures de recherche. À l'étranger, notamment en Allemagne et au Royaume-Uni, il n'y a pas de crédits automatiques annuels mais des appels à projets qui stimulent les équipes de recherche. L'évaluation des résultats y est, à juste titre, externalisée, appels pouvant être fait, à cette fin, à des chercheurs étrangers, à l'abri de toute pression.

Il faut éviter d'opposer systématiquement la recherche publique à celle effectuée en entreprise. Le rôle joué par les PME est sans doute faible en France mais il en est de même à l'étranger où ce sont les grandes entreprises qui font de la recherche, comme en atteste l'activité de Nokia en Suède. De la même façon, il ne faut pas sous-estimer le rôle du financement public dans les pays libéraux comme les États-Unis. Aux États-Unis, le financement public est essentiel à la recherche industrielle.

La dimension européenne de la politique de la recherche mériterait d'être mieux connue. Le programme-cadre de recherche et de développement représente tout de même quelque 5  % de l'effort de recherche en Europe. Il serait souhaitable d'exposer l'importance de la participation française à ce programme.

M.  Gilles Carrez, Rapporteur général, a souligné que l'augmentation des crédits est indéniable. Au-delà de cette évolution, le projet de loi de finances est marqué par des innovations tout à fait importantes. Par les modifications qu'il propose au crédit d'impôt recherche, il devrait conduire à un doublement de la dépense fiscale en deux ans. Le soutien aux contrats de mission à durée déterminée constitue un nouvel axe stratégique essentiel. L'effort en faveur des fondations est, enfin, substantiel même s'il convient d'en surveiller l'évolution et la gestion.

S'agissant de la politique spatiale, il faut effectivement en souligner les effets d'entraînement. Cependant, le secteur est de plus en plus concurrentiel et des déboires commerciaux pourraient mettre la branche, déjà déficitaire, en difficulté.

M.  Alain Rodet n'a pas souhaité opposer l'année 2004 à l'année 2003. La France devrait tout simplement se situer l'an prochain dans la moyenne européenne en matière d'effort de recherche. Mais il convient d'élargir le champ des comparaisons internationales et de tenir compte des situations américaine et japonaise.

M.  Charles de Courson a relevé que le budget civil de la recherche et développement devait être majoré du fait des innovations fiscales contenues dans le projet de loi de finances. Il a ensuite demandé quel serait le traitement des aides sous forme d'avances dans le cadre de la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances. En matière de transport aérien, ces aides devraient être transférées vers un compte spécial du Trésor en 2004 ou 2005.

M. Christian Cabal, Rapporteur spécial, a indiqué que la recherche duale devait être favorisée, dans la mesure où la frontière entre recherche civile et recherche militaire est de plus en plus floue. Les États-Unis l'ont compris depuis longtemps et savent mobiliser conjointement les financements publics et privés. La recherche duale ouvre des perspectives intéressantes dans les domaines de l'espace et de l'aéronautique, mais aussi en matière de nouvelles technologies de l'information et de la communication.

En ce qui concerne l'affectation de 150 millions d'euros de recettes issues des privatisations à des fondations destinées à la recherche, une incertitude demeure sur le champ des bénéficiaires potentiels. Il semblerait que les fondations déjà constituées, comme la fondation Curie par exemple, ne puissent pas en bénéficier et que le financement ne soit apporté qu'au moment de la création de la fondation. Comme toute création de fondation demande un certain temps, il n'est pas sûr du tout que les 150 millions d'euros puissent être consommés au cours de l'exercice 2004. Dans ce domaine, l'initiative parlementaire ne peut être que limitée mais le ministère de la Recherche doit s'efforcer d'obtenir un élargissement important du champ des bénéficiaires.

La généralisation de la procédure d'appel à projet ne peut se faire brutalement sans risquer de pénaliser le fonctionnement actuel des principaux organismes de recherche. Elle doit en revanche être mise en œuvre progressivement. Déjà, l'utilisation du Fonds national de la science et du FRT favorise le passage à l'appel à projet, procédure dans laquelle les grands instituts de recherche obtiennent de très bons résultats. Certains d'entre eux, à l'instar du CNRS et de l'INSERM, font évaluer leurs programmes de recherches par des comités internes comprenant des chercheurs étrangers et des scientifiques renommés. La création de structures indépendantes constituerait un progrès supplémentaire.

Beaucoup de grandes entreprises font de la recherche : 80 % de la recherche privée française sont assurés par les cent plus grandes entreprises. En revanche, les PMI françaises consacrent peu de moyens à la recherche, contrairement à ce qui se passe en Allemagne et en Italie. L'élargissement du crédit d'impôt recherche vise à relancer la recherche au sein des PMI.

La France ne bénéficie que d'environ 15 % des crédits du 6ème PCRD, qui dispose de 25 milliards d'euros, somme qui sera probablement doublée pour le 7ème programme. La place modeste de la France est liée à la relative frilosité des chercheurs français, qui préfèrent travailler au niveau national ou dans le cadre bilatéral.

Il est vrai que le secteur des satellites de télécommunications traverse une crise qui s'est traduite par une contraction des commandes et une réduction du chiffre d'affaires des industries, mais qui n'a pas de conséquence sur la recherche dans ce secteur. Par exemple, de nouveaux satellites devraient permettre de bénéficier de liaisons Internet sur l'ensemble de la planète.

Les pays développés ne sont pas les seuls à investir dans la recherche ; les pays de l'ASEAN, et en particulier la Chine, y consacrent beaucoup de moyens comme en témoigne le récent voyage spatial d'un Chinois ou l'association de Thomson avec une grosse entreprise chinoise. L'Europe ne doit pas se laisser dépasser par ces nouveaux pays.

La réforme de l'ANVAR va se traduire par la disparition des avances remboursables, qui seront intégrées à hauteur de 50 % dans un nouveau fonds et serviront à verser des subventions. C'est l'ANVAR qui décidera des projets à aider.

M. Charles de Courson a fait observer que les avances remboursables étaient maintenues dans le secteur de l'aéronautique.

M. Christian Cabal, Rapporteur spécial, a indiqué que cela était dû au niveau particulièrement élevé des aides accordées à ce secteur.

La commission a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la Recherche.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Michel Diefenbacher, Rapporteur spécial, les crédits des comptes spéciaux du Trésor et des entreprises publiques.

Le Rapporteur spécial a tout d'abord indiqué que le périmètre des comptes spéciaux est plus restreint en 2004. La loi organique impose en effet un lien direct entre l'objet des comptes d'affectation spéciale et les recettes qui les alimentent. Le projet de loi de finances pour 2004 en tire les premières conséquences en proposant la suppression du Fonds national de l'eau (FNE) et du Fonds national pour le développement de la vie associative (FNDVA), tous deux alimentés par une partie du prélèvement sur les paris mutuels. D'ici la loi de finances pour 2006, deux comptes devront soit trouver une ressource alternative, soit être clos. Il s'agit du Fonds national pour le développement du sport (FNDS), alimenté également par les paris mutuels et du Fonds de provisionnement des charges de retraites financé par la redevance sur le chiffre d'affaires des licences UMTS. La suppression du compte spécial ne veut pas, pour autant, dire que la dépense disparaît. Elle subsiste, mais elle est financée par les ressources du budget et non plus par une recette affectée.

Le Rapporteur spécial a ensuite évoqué la réduction des excédents des comptes spéciaux qui, après avoir atteint près de 800 millions d'euros en 2002 et doivent s'établir à plus d'un milliard d'euros en 2003, ne devraient dégager qu'un modeste excédent de 313 millions d'euros en 2004, soit une réduction des deux tiers. Cette diminution du solde global s'explique principalement par les évolutions anticipées du compte d'avances sur le produit des impositions locales, qui a été constamment excédentaire depuis 1996, et qui devrait cependant être marqué par un léger déficit en 2004. Il faut rappeler que le compte est le plus important en volume, représentant à lui seul les deux tiers du revenu global des comptes spéciaux.

Après cinq années durant lesquelles son excédent a atteint 500 millions d'euros par an en moyenne, le compte devrait basculer en 2004 en accusant un déficit de 62 millions d'euros. Ce phénomène s'explique par deux éléments. D'une part l'augmentation des impôts locaux induira une croissance des avances versées par le compte de 5,7% en 2004. D'autre part, du côté des recettes, le projet de loi de finances prend acte du ralentissement des gains de productivité en matière de recouvrement d'impôts locaux. Au-delà des prévisions budgétaires pour 2004, le compte d'avances sur le produit des impositions locales pourrait faire l'objet d'une enquête de la Cour des comptes qui porterait utilement sur les causes des excédents apparus dans la période récente, sur l'évolution des coûts de recouvrement des impôts locaux assumés par l'Etat et, parallèlement, sur la pertinence de l'évaluation forfaitaire à 4,4% des frais d'assiette et de recouvrement, et enfin sur l'ensemble des bénéfices tirés par l'Etat de la gestion de la trésorerie des collectivités territoriales.

Abordant les entreprises publiques, le Rapporteur spécial a, en premier lieu, déploré la forte dégradation de leur situation financière, marquée en 2002, s'agissant des grands opérateurs historiques, par la constatation de 20 milliards d'euros de pertes, par la diminution de plus de moitié des capitaux propres par rapport à 2001 et par l'explosion de leur dette, désormais près de cinq fois plus élevée que leurs fonds propres, contre un ratio dette sur fonds propres de 1,5 en 2000.

Deux causes permettent d'expliquer cette situation. D'une part, la rentabilité des grandes entreprises est encore insuffisante. D'autre part et surtout, l'expansion internationale a été insuffisamment maîtrisée, conduisant à des pertes liées aux acquisitions extérieures atteignant 18 milliards d'euros pour France Télécom et 2,4 milliards d'euros pour EDF.

Il faut pourtant remarquer que de réels efforts de modernisation ont été engagés en 2003. Cela est vrai pour France Télécom, qui a bénéficié du grand succès du plan défini et mis en œuvre par la nouvelle équipe de Thierry Breton, en étroite collaboration avec l'Etat. Cela est aussi vrai pour La Poste à laquelle le nouveau projet de contrat de groupe donne les moyens de la modernisation, en encourageant la diversification de ses activités en matière financière, notamment, en mettant à niveau son appareil industriel - 1,5 milliard d'euros doivent permettre l'automatisation du tri d'ici 2010-  et en favorisant la maîtrise de ses dépenses de personnel. Ce dernier enjeu est essentiel : les charges de personnel de La Poste représentent 65% de son chiffre d'affaires, contre des ratios de 35% environ pour les postes hollandaises et allemandes.

Le Rapporteur spécial a conclu en décrivant les efforts de modernisations engagés en 2003 par l'Etat actionnaire. Tout d'abord, la ligne de conduite de l'État, s'agissant de la gestion des participations minoritaires dans l'économie concurrentielle, a été clarifiée : la puissance publique n'a pas vocation à rester dans des secteurs ouverts ne relevant pas du service public. En application de cette ligne claire, et malgré un contexte boursier dans l'ensemble peu porteur en 2003, le Gouvernement a su concilier l'intérêt patrimonial de l'Etat avec l'intérêt économique des entreprises concernées en retirant trois milliards d'euros environ des cessions engagées depuis novembre 2002 à travers la mise sur le marché de participations résiduelles dans le Crédit Lyonnais, Renault et Dassault système. Les prévisions de recettes de privatisation pour 2004 ont été déterminées de manière très réaliste, à quatre milliards d'euros.

L'Etat a su en outre conduire une politique patrimoniale cohérente, en mettant progressivement en place des réformes de structure aptes à renforcer la dimension d'actionnaire de la puissance publique, notamment avec la création de l'Agence des participations de l'Etat. En outre, la politique de dotations en capital s'oriente désormais vers des investissements de qualité patrimoniale comme Alstom. Il est en effet fondamental que les dotations ne servent pas exclusivement à apurer de lourds passifs (EPFR, organisme finançant le cantonnement des mauvaises créances du Crédit Lyonnais), mais permettent d'engager des politiques pérennes de consolidation industrielle.

M. Alain Rodet a fait trois observations :

- la comparaison de la part des dépenses en personnel à La Poste en France et aux Pays-Bas n'est pas pertinente étant donné les situations totalement différentes, au regard des activités postales, entre les deux pays ;

- quels éléments expliquent les difficultés rencontrées par EDF : l'atonie économique justifie-elle les reculs d'EDF sur les marchés domestiques ? Doit-on invoquer le poids des charges liées aux obligations imposées à l'opérateur au titre du développement durable ? Ces performances décevantes trahissent-elles une baisse de la compétitivité d'EDF, dont les pertes de parts de marchés sont supérieures aux prévisions ?

- où en est-on de la clarification des comptes d'EDF ? Il est fréquemment avancé que le rallongement de la durée d'amortissement des centrales permettrait de substantiellement renforcer le compte d'exploitation de l'opérateur. Cette possibilité a d'ailleurs été évoquée lors du débat sur l'énergie initié par le ministère de l'industrie. On sait qu'aux Etats-Unis la durée d'amortissement est actuellement allongée de quarante à soixante ans. Est-il opportun de suivre ce modèle ?

Le Rapporteur spécial a apporté les éléments de réponses suivants :

- s'agissant des charges de personnels de La Poste, il est important d'établir d'ores et déjà des comparaisons au niveau européen étant donné que les postes vont être mis en concurrence, à l'horizon 2009, sur l'ensemble des marchés nationaux. Les facteurs de compétitivité constitueront donc des critères déterminants à brève échéance. Il convient d'assurer à La Poste dès à présent des conditions optimales qui lui permettront de faire face à cette concurrence de la façon la plus efficace possible. A cet égard, un travail de benchmarking réalisé par la Cour des comptes en liaison avec ses homologues européens pourrait être utile ;

- EDF a perdu environ 20% de ses parts de marché sur le marché intérieur ouvert à la concurrence. Il faut également noter que l'entreprise a subi des pertes liées aux conséquences de la canicule de cet été, certaines centrales nucléaires n'ayant pas pu fonctionner dans des conditions normales au cours de cette période ;

- il est en effet opportun de rallonger la durée d'amortissement des centrales dont la durée de vie s'avère plus longue que ce que l'on pensait initialement. Bien que ce travail ait été entamé en 2003, toutes ses conséquences n'ont pas encore été tirées.

M. Christian Cabal a rappelé que la décision de prolonger de dix ans la durée d'amortissement avait été prise à l'occasion de l'établissement des comptes 2002 d'EDF, améliorant ainsi mécaniquement les résultats du groupe.

La Commission a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits du Trésor et des entreprises publiques.

Article 52 : Modification de la nomenclature des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés.

Le Rapporteur spécial a expliqué que cet article avait pour objet d'actualiser les dispositions relatives aux dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-24, « produits de cession de titres, parts et droits de sociétés ». Les versements au fonds de réserve pour les retraite, mentionné à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale ne seront plus désormais limités, a priori, dans leur montant. La rédaction proposée permet de tenir compte de la création de la Caisse de la dette publique dans l'article 125 de la loi de finances initiale pour 2003 qui a confié à cet organisme diverses facultés d'intervention sur les marchés financiers concernant les titres de « dette publique » entre la CADEP et le Fonds de soutien des rentes.

Enfin, cet article propose d'étendre le champ des dépenses du compte des privatisations aux dotations en capital initiales aux fondations reconnues d'utilité publique du secteur de la recherche.

Après que le Rapporteur spécial ait regretté que les dispositions de l'article excluent du champ des dotations les fondations existantes dont le travail est pourtant remarquable, la Commission a adopté un amendement du Rapporteur spécial prévoyant que le Gouvernement présente, simultanément au dépôt du projet de loi de règlement pour 2004, un rapport au Parlement étudiant la possibilité d'étendre aux fondations d'utilité publique dans le secteur de la recherche, existantes au 1er janvier 2004, le bénéfice des dotations en capital versées à partir du compte d'affectation spéciale n° 902-24 précité.

La Commission a adopté cet article, ainsi modifié.

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La commission a enfin examiné, sur le rapport de M. Eric Woerth, Rapporteur spécial, les crédits des Affaires étrangères.

M. Eric Woerth, Rapporteur spécial, a indiqué que les crédits des Affaires étrangères atteindraient 4,22 milliards d'euros en 2004, soit une progression de 2,5 % par rapport aux crédits votés pour 2003, lesquels étaient en hausse de plus de 13 % du fait de la forte augmentation de la participation de la France au financement du Fonds européen de développement (FED) et d'une plus grande sincérité budgétaire. Le budget des Affaires étrangères représentera, en 2004, 1,52 % du total des dépenses du budget général et 1,32 %, hors participation de la France au FED. Le ministère des Affaires étrangères n'a pas le monopole des interventions extérieures mais y participe à hauteur de 44 %. Ses crédits concourent à l'aide publique au développement pour un montant supérieur à 2 milliards d'euros, soit près de 63 % des crédits budgétaires inscrits à ce titre. L'effort global d'aide publique au développement devrait atteindre 6,88 milliards d'euros en 2004, soit 0,43 % du revenu national brut. Le budget des Affaires étrangères apparaît comme un budget de rigueur, qui retient néanmoins des priorités claires. Il a été assez fortement touché par les mesures de régulation budgétaire qui ont concerné jusqu'à 15 % des crédits hors rémunérations et engagements internationaux et qui portent encore sur 250 millions d'euros environ. Il a en revanche bénéficié d'un effet « change-prix » favorable qui devrait lui permettre de réaliser 56 millions d'économies sur l'année 2003. Sur certains chapitres, comme la participation française au FED, des ouvertures de crédits seront néanmoins demandées dans le cadre du collectif de fin d'année.

La rigueur se concrétise par la réduction des effectifs et du train de vie des ministères. Les crédits de rémunérations et de fonctionnement diminuent de 2,4 % et leur place dans le total des crédits continue à décroître : elle sera de 35,6 % contre 41,2 % en 2002. La réduction des effectifs et des dépenses de personnel est conforme aux souhaits du Gouvernement. 46 % des départs à la retraite de fonctionnaires ne seront pas remplacés en 2004, ce qui réduira les effectifs budgétaires de 116 postes, portant ces effectifs à 9.293 emplois budgétaires tandis que, si l'on intègre les recrutés locaux, 25.000 emplois relèvent globalement du ministère des Affaires étrangères. La diminution de 4,2 % des crédits de rémunérations s'explique aussi par la réforme des indemnités de résidence à l'étranger qui devrait induire une économie de 28 millions d'euros, dont 8 millions d'euros seront redéployés au profit de revalorisations salariales.

Les moyens de fonctionnement sont stables. Les crédits destinés aux réceptions et voyages exceptionnels sont ramenés à leur niveau de 2002, la hausse de 7 millions d'euros enregistrée en 2003 étant liée à la présidence française du G8 et à l'organisation du sommet France-Afrique. En matière de fonctionnement courant des services, les crédits enregistrent une innovation : 3,37 millions d'euros seront ouverts si les objectifs de hausse de recettes de visas, qui devraient provenir de leur réforme, sont atteints. Les crédits de fonctionnement des très nombreux centres et instituts culturels semblent constants alors qu'ils sont touchés par une économie induite par la rationalisation de leur réseau et par une mesure de revalorisation des rémunérations des recrutés locaux. Les investissements immobiliers devraient être ralentis sous l'effet de la réduction de 10 % des crédits de paiement et de la baisse de plus de 23 % des autorisations de programme, baisse qui devrait assurer des économies à long terme. Le ministère semble avoir renoncé à lancer de nouveaux gros chantiers : après l'inauguration de l'ambassade de Berlin, les projets pour Tokyo et Pékin sont repoussés.

Le ministère a choisi de stabiliser une série de dotations d'intervention. Les contributions obligatoires aux organisations internationales seront fixées 678,76 millions d'euros, dont 53 % destinés au système des Nations Unies. Les contributions volontaires progresseront de 10 millions d'euros au bénéfice exclusif de la francophonie. 165 millions d'euros iront, comme en 2003, aux subventions à l'audiovisuel extérieur, la création de la chaîne française d'information internationale ne trouvant pas encore de traduction budgétaire. Son coût annuel est estimé à 70 millions d'euros, dont une partie devra certainement être couverte par des redéploiements au sein de la dotation. Les crédits de coopération militaire et de défense sont stabilisés après une décennie de baisse ; leur niveau est adapté aux nouvelles formes de coopération. Alors que les crédits destinés à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) avait donné lieu à discussion fin 2002, ils devraient enregistrer une baisse de 6 millions d'euros en 2004 sans que celle-ci nuise à son fonctionnement, dans la mesure où elle traduit les effets favorables de la bonne tenue de l'euro et la réforme des indemnités des personnels expatriés. Certaines politiques internationales bénéficieront de crédits reconduits : le transport de l'aide alimentaire, la gestion des sorties de crise, le fonds d'urgence humanitaire, la promotion de Strasbourg.

Les moyens affectés aux priorités du ministère augmenteront. La participation de la France au FED passera de 218,46 millions d'euros en loi de finances pour 2002 à 496 millions d'euros en 2003 et à 565 millions d'euros pour 2004. La poursuite de la relance des actions du Fonds de solidarité prioritaire et des dons de l'Agence française de développement se traduira par la progression de leurs crédits de paiement, à hauteur respectivement de 25 % et de 15,33 %. Les concours financiers progresseront de près de 29 % au profit de l'aide budgétaire d'urgence et des contrats désendettement-développement. La consommation des crédits liés à ces contrats a été très faible en 2003, le Cameroun n'ayant pas atteint le point d'achèvement, ce qui a permis des redéploiements au profit de l'ajustement structurel. La place de la francophonie au sein de la coopération culturelle et technique est renforcée par l'ouverture de 10 millions d'euros supplémentaires en faveur des programmes des bourses et de 10 millions d'euros pour la francophonie multilatérale.

La réforme de l'asile se traduit par une augmentation de 34 % des crédits destinés à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), ce qui permettra de compléter ses effectifs et ceux de la Commission des recours des réfugiés par 196 postes. Les crédits destinés à la sécurité des Français à l'étranger bénéficieront de redéploiements.

M. Éric Woerth, Rapporteur spécial, a estimé que le ministère des Affaires étrangères ne vivait pas sur un grand pied et était plutôt soucieux de maîtriser ses dépenses. Des réformes de structures pourraient néanmoins améliorer l'efficacité de la dépense publique.

La mise en œuvre de la loi organique n'est pas entièrement satisfaisante. L'expérimentation consistant à confier à l'ambassadeur une enveloppe globale de moyens de fonctionnement et de personnels destinés à l'ensemble des postes consulaires et diplomatiques de son pays de résidence sera menée dans cinq pays. Elle apparaît relativement marginale et plus dans la logique d'autres expérimentations menées par le ministère que dans celle de la loi organique. Cette prudence est regrettable. Le périmètre de la future mission regroupant les actions du ministère et l'objet d'âpres discussions entre les Affaires étrangères et le ministère des Finances. Le premier défend l'idée d'une mission interministérielle « Action extérieure de la France » ; tandis que le second souhaite une mission « Aide publique au développement ». Une solution de compromis est possible, afin de concrétiser une mission « Action extérieure de la France » dans laquelle les programmes d'aide publique au développement seraient clairement identifiés. Les parlementaires ont déjà écrit au ministre des Affaires étrangères pour lui faire part de leurs préoccupations en ce qui concerne la structuration du budget en programmes. La proposition actuelle n'est pas très satisfaisante dans la mesure où elle suggère la constitution d'un vaste programme recouvrant les compétences de la direction générale de la coopération internationale et du développement, et celle d'un programme support regroupant l'ensemble des rémunérations. Cette proposition apparaît contraire à l'esprit même de la loi organique. La préfiguration du plafond d'autorisation d'emplois n'est pas parfaite, même si elle élargit le périmètre des emplois qui seront soumis à autorisation parlementaire ; les nombreux personnels de l'OFPRA et de l'AEFE seraient maintenus hors de cette dernière.

En ce qui concerne la réorganisation des réseaux, le ministère mène une politique « des petits pas » qu'il conviendrait d'accélérer. Le projet de budget inscrit des mesures d'économies qui ne sont pas encore précisément affectées. Les réseaux culturels apparaissent redondants et le réseau consulaire relativement surdimensionné. Des missions à Bruxelles et à Madrid ont permis au Rapporteur spécial de constater que des possibilités de regroupement de certains services existent et commencent à être mises en œuvre. Des investissements informatiques sont indispensables pour en permettre la généralisation.

La Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne met en lumière les avantages d'un fonctionnement interministériel qui permet de supprimer les doublons et de réaliser de réelles économies. Il est regrettable que les fonctionnaires ne soient pas traités de manière équivalente lorsqu'ils appartiennent à des ministères différents ; évoluer vers de véritables « budgets pays » interministériels permettrait de mettre un terme à certains gaspillages et à des absurdités. Une économie de l'ordre de 10 % (160 millions d'euros) pourrait être envisagée en cinq ans sur l'ensemble des coûts de fonctionnement des réseaux des différents ministères. Elle pourrait être redéployée au bénéfice de la formation des personnels, de l'équipement informatique, voire des interventions.

Enfin, M. Eric Woerth, Rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'était intéressé à l'encadrement des subventions accordées par le ministère à des associations ou des organismes non gouvernementaux. Mises à part les subventions aux opérateurs audiovisuels, environ 40 millions d'euros sont versés à près de 270 organismes, pour des montants variant entre 1.000 euros et 15 millions d'euros. Le ministère devrait contractualiser systématiquement ses relations avec ces organismes, et mieux évaluer l'utilisation qui est faite des subventions. Les postes devraient être associés à ce suivi.

M. Pierre Hériaud, Président, a remercié le Rapporteur spécial pour son exposé comme pour ses précisions quant à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Des thèmes d'enquêtes peuvent-ils être suggérés à la Cour des comptes ?

M. Alain Rodet a souligné que les efforts de rationalisation des moyens passaient probablement par une remise en ordre des nombreuses structures de la francophonie. Quel ministère prend en charge les rémunérations et les moyens de fonctionnement des gendarmes affectés dans les postes diplomatiques et consulaires ? La réforme des consulats européens a-t-elle des chances d'aboutir rapidement ?

M. Eric Woerth, Rapporteur spécial, a indiqué que les moyens de rémunération des gendarmes étaient imputés sur le budget du ministère des Affaires étrangères, et non pas sur celui de la Défense. En ce qui concerne les consulats européens, le ministère applique la politique des « petits pas », alors qu'il serait possible d'avancer beaucoup plus rapidement si un plan d'ensemble de restructuration des consulats était mis en place. Les expérimentations menées au ministère des Affaires étrangères ne vont pas assez loin et il en sera fait part au ministre lors de l'examen en séance publique. Les avancées en matière de loi organique ne sont pas satisfaisantes, le Rapporteur spécial ayant écrit une lettre au Président de la commission des Affaires étrangères pour l'alerter et le sensibiliser à cette question. On peut regretter les divergences entre le ministère des Affaires étrangères, qui souhaite disposer d'une vision d'ensemble sur « l'action extérieure de la France », et le ministère de l'Économie qui ne souhaite pas en faire une mission au sens de la loi organique. Pour ce dernier, la véritable mission à élaborer concerne l'aide publique au développement. Les divergences d'interprétation entre les deux ministères se retrouvent au niveau des programmes, le ministère des Affaires étrangères ayant souhaité vider de leur substance les programmes à l'étude et les ayant réorganisés en fonction des structures administratives actuelles. Trois programmes sont aujourd'hui envisagés : un programme centré autour de la direction générale de la coopération culturelle internationale et du développement (DGCCID) et deux programmes « satellitaires », le premier dans lequel figurerait notamment le FED et le second consacré à l'ensemble des moyens supports, y compris les rémunérations. Cette architecture ne correspond pas à une vision structurée de l'action du ministère des Affaires étrangères, mais à une approche purement administrative.

M. Christian Cabal a souhaité savoir si des crédits sont prévus pour la réalisation du visa biométrique, lequel devrait impliquer des moyens logistiques nouveaux.

M. Michel Diefenbacher s'est interrogé sur la mise en place de postes diplomatiques réellement interministériels. Comment le ministère de l'Économie et des finances accueille-t-il cette idée ? Les fonctionnaires seraient-ils rémunérés sur la dotation globale du ministère des Affaires étrangères ? Quel en serait l'impact sur la nomination des personnels en poste à l'étranger ?

M. Éric Woerth, Rapporteur spécial, a indiqué que cette question avait fait l'objet de nombreuses discussions avec Bercy. Aujourd'hui, chacun semble défendre ses propres prérogatives. Au cours de sa mission à Madrid, le Rapporteur spécial a pu se rendre compte que « splendeur et misère » se côtoyaient dans certains postes. L'ambassade de France en Espagne dispose de seulement quatre diplomates tandis que quarante fonctionnaires sont par ailleurs présents au titre de l'action économique. Cette disproportion pose inévitablement la question de l'efficacité du déploiement des moyens humains en Espagne, ou ailleurs. Les chambres de commerce pourraient prendre une part beaucoup plus active à cet égard. Il est prévu que les ambassadeurs puissent convoquer une conférence budgétaire interservices, afin de disposer d'une vision globale des moyens budgétaires mobilisables dans le pays. Toutefois, aucun moyen d'intervention direct des ambassadeurs sur ces crédits n'est envisagé. Des efforts timides sont entrepris en matière de fongibilité asymétrique des crédits. Les ambassadeurs rencontrés par le Rapporteur spécial se sont montrés particulièrement réservés sur la mise en œuvre de cette réforme. L'exemple de Madrid révèle que l'intérêt suscité par le regroupement matériel des services dans un seul bâtiment est bien plus grand que celui lié à la fongibilité. Les efforts accomplis sont encore bien éloignés de la réalisation complète des objectifs de la loi organique.

Après que le Rapporteur spécial a fait part de son avis favorable, la Commission a adopté les crédits des Affaires étrangères et de la francophonie.

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Information relative à la Commission

La Commission des finances a nommé M. François Goulard rapporteur sur la proposition de résolution (n° 1102) de M.  Gilbert Gantier, tendant à la création d'une commission d'enquête sur le fonctionnement du Consortium de réalisation (CDR), société anonyme constituée en vue de céder les actifs du Crédit lyonnais après sa défaisance, et sur les « risques » nouveaux et importants que cet organisme aurait transférés à l'Établissement public de financement et de restructuration (EPFR).

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