Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mardi 25 janvier 2005 (Séance de 11 heures 30) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 36

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 25 janvier 2005
(Séance de 11 heures 30)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président,

puis de M. Jean-Jacques Descamps, Vice-Président

SOMMAIRE

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- Audition de M. Jean-François Copé, ministre délégué au Budget et à la réforme budgétaire sur les résultats de l'exécution budgétaire 2004	2

Le Président Pierre Méhaignerie a souhaité la bienvenue au ministre délégué au Budget et à la réforme budgétaire, dont il a loué la compétence et l'énergie, et s'est dit convaincu qu'il travaillera en étroite coopération avec la commission des finances au service de l'intérêt général.

M. Jean-François Copé, ministre délégué au Budget et à la réforme budgétaire, s'est dit heureux d'avoir réussi à réserver à la représentation nationale la primeur des comptes, clôturés vendredi 21 janvier, de l'exercice budgétaire 2004 et a souligné que la LOLF permettra d'accélérer, à compter de cette année, l'élaboration de la loi de finances : le Premier ministre réunira dès après-demain, jeudi 27 janvier, les membres du Gouvernement pour leur présenter les perspectives des finances publiques et la méthode de travail qui sera suivie ; les lettres de cadrage suivront immédiatement, afin que les conférences d'économies structurelles puissent avoir lieu dès février, leur bilan être transmis au Premier ministre en mars et les lettres-plafonds envoyées avant fin avril, soit un gain de temps de quatre mois ; les réunions sur la performance se tiendront dans le courant du mois de mai, et le débat d'orientation budgétaire s'appuiera donc, en juin, sur des éléments plus précis.

Le premier enseignement à tirer de l'exercice 2004 est que la situation des comptes de l'Etat s'est assainie de manière substantielle. Le déficit budgétaire s'établit à 43,9 milliards d'euros, soit une amélioration de 13 milliards du solde d'exécution : cette réduction, la plus forte jamais enregistrée d'une année sur l'autre, est le fruit de la politique économique conduite depuis deux ans et demi, dans un contexte économique ingrat au départ. Les dépenses de l'Etat ont été strictement maîtrisées en 2004, comme elles l'avaient été en 2002 et 2003 : il n'a pas été dépensé un euro de plus que le plafond de dépenses voté par le Parlement. Les plus-values de recettes fiscales ont atteint 9,2 milliards d'euros, soit 3,2 milliards de plus qu'il n'était prévu lors de la présentation de la loi de finances rectificative par M. Nicolas Sarkozy le 17 novembre 2004 : les recettes de TVA ont été supérieures de 400 millions, celles de l'impôt sur le revenu de 400 millions également, celles de l'impôt sur les sociétés de 1,8 milliard. Ces plus-values ont été affectées à la réduction du déficit, contrairement à ce qui s'était passé sous la précédente majorité, qui avait bénéficié, entre 1998 et 2001, de quelque 70 milliards de plus-values de recettes et n'en avait consacré que 14% à la réduction du déficit, contre 32% à des baisses d'impôts et 54% à de nouvelles dépenses pérennes telles que les 35 heures.

Les finances publiques de la France demeurent, pour autant, convalescentes. La baisse du déficit public est certes spectaculaire, mais son niveau reste très élevé en valeur absolue : 3,6% du PIB. L'objectif du Gouvernement est de le ramener sous la barre des 3% en 2005. Conformément à la feuille de route donnée par le Président de la République et par le Premier ministre, de la capacité à maîtriser les dépenses publiques dépend la crédibilité à mener de front la baisse des impôts et la poursuite de la réduction des déficits.

Présentant de façon plus détaillée l'exécution du budget 2004, le Ministre délégué au budget indique que les dépenses de l'Etat se sont élevées à 283,635 milliards d'euros, soit 55 millions en deçà du plafond de l'autorisation votée par le Parlement. Ce résultat démontre l'efficacité des outils de régulation budgétaire et la pertinence de la méthode, appliquée dès le budget 2003 par M. Alain Lambert, de la « réserve de précaution ». Contrairement aux gels qu'opéraient en catimini les Gouvernements antérieurs, généralement dans le courant de l'été, les réserves constituées dès le début de l'exercice permettent de faire face aux aléas de gestion ou aux besoins nouveaux et sont globalement redistribuées aux ministères par redéploiements de crédits. Cette méthode a d'ailleurs été consacrée par le Conseil constitutionnel dans sa décision relative à la loi de finances pour 2005, et le Gouvernement proposera à l'Assemblée nationale de la codifier par un amendement au projet de loi organique modifiant la LOLF, qu'elle examinera prochainement en deuxième lecture.

Si les recettes fiscales ont manifesté un dynamisme plus important qu'il n'était prévu, cela est dû essentiellement à trois raisons. La première tient aux efforts accomplis, y compris sous la précédente législature, pour rendre plus performant le système de recouvrement de l'impôt et pour encourager le civisme fiscal des Français. Cette évolution positive traduit le succès du programme « Pour vous faciliter l'impôt ». C'est ainsi qu'un nombre croissant de contribuables recourent à la télédéclaration, ou optent pour le prélèvement automatique à échéance - bénéficiant d'ailleurs, en ce cas, d'un nouvel avantage de trésorerie de dix jours pour l'impôt sur le revenu, la taxe d'habitation et la taxe foncière. La deuxième raison est que l'impôt sur les sociétés, dont le produit avait atteint en 2003 un point particulièrement bas à 34,9 milliards d'euros, a rapporté 39 milliards en 2004, ce qui reflète l'amélioration de la situation financière des entreprises. La troisième raison, qui est aussi la plus importante, est le rendement de la TVA au second semestre 2004, attestant la bonne tenue de la consommation : en dépit d'un « hoquet » conjoncturel au troisième trimestre, les recettes nettes de TVA ont progressé, à structure constante, de 6,7% en un an. C'est un élément très encourageant, même s'il convient évidemment de faire preuve de prudence.

Enfin, l'amélioration du solde budgétaire est de 11,2 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Si l'on doit se réjouir de cette baisse sans précédent du déficit, il reste que ce dernier est encore très élevé, et qu'il convient donc de poursuivre sur la voie des réformes de structure ; c'est justement l'un des enjeux de la LOLF.

Les prévisions de recettes sur lesquelles repose le projet de loi de finances pour 2005 sont robustes, et l'on peut raisonnablement tabler sur une croissance de 2,5%. Il est toutefois impératif, pour les raisons qui viennent d'être dites, de continuer à contenir la dépense publique, en mettant en œuvre le même dispositif de précaution qui a fait ses preuves au cours des exercices précédents, à hauteur de 4 milliards d'euros environ. L'amendement qui sera soumis à l'Assemblée nationale lors de l'examen en deuxième lecture du projet de loi organique modifiant la LOLF consisterait à mettre systématiquement en réserve, au sein de chaque programme, une part des crédits, dont le taux serait fixé par la loi de finances elle-même, et à permettre la mobilisation aisée des crédits mis en réserve pour faire face aux aléas et aux besoins nouveaux. Il s'agit d'instaurer une procédure qui soit à la fois plus efficace, plus responsabilisante et plus légitime.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a félicité, à travers le Ministre délégué, le Gouvernement pour la qualité de l'exécution du budget 2004, qui marque un tournant. La stabilisation des dépenses de l'Etat doit s'inscrire dans la durée, aussi est-il indispensable qu'après 2003 et 2004, les exercices suivants soient marqués par le même respect des règles de bonne gestion : c'est à ce prix que la France redressera ses finances convalescentes. Il convient de procéder, chaque année, à des prévisions prudentes de recettes et d'arrêter en conséquence le montant des dépenses ; c'est ainsi qu'ont procédé tous les pays qui ont réussi leur redressement.

Il faut en effet prendre garde à la très grande élasticité des recettes fiscales par rapport à la croissance : selon les phases du cycle économique, ces recettes peuvent évoluer deux fois plus vite que le PIB, ou au contraire deux fois moins vite. La France en a fait la triste expérience en 1999-2000, lorsque ses gouvernants ont tenu pour acquises des rentrées fiscales très supérieures à ce que la croissance, pourtant très soutenue, aurait dû laisser espérer, et engagé des dépenses ou des baisses d'impôts pérennes, de sorte que le déficit s'est creusé mécaniquement lorsque les recettes ont reflué.

La réduction du déficit obtenue en 2004 est bel et bien sans précédent : 11,2 milliards d'euros, soit plus de 73 milliards de francs, cela ne s'était jamais vu, même en 2000 lorsque la croissance avait atteint 4%. Il ne faut pas oublier pour autant que 43 milliards de déficit, c'est 18 % du total des recettes...

C'est pourquoi la question de l'articulation de la LOLF et de la procédure de mise en réserve est très importante. On peut considérer que, si les prévisions de recettes sont prudentes, point ne sera besoin d'ajuster les dépenses à la baisse. Le risque principal, en revanche, est de devoir redéployer des crédits en cours d'année pour faire face à des dépenses imprévues. Or l'expérience montre que ces dernières n'excèdent presque jamais 4 milliards d'euros. Toute la difficulté est de concilier la nécessité de cette réserve de précaution avec la démarche même de la LOLF, qui est de responsabiliser les directeurs de programmes par rapport à leurs objectifs. Il convient donc d'associer le Parlement le plus en amont possible, et de saisir l'occasion offerte par la révision de la LOLF pour disposer, dès la loi de finances pour 2006, d'une procédure bien « balisée ».

Quant aux surplus non anticipés de recettes fiscales, la LOLF disposera, une fois révisée, qu'ils sont affectés « prioritairement » à la réduction du déficit, ce qui signifie qu'ils peuvent l'être aussi, en partie, à des dépenses nouvelles. La tentation est donc grande de poser cette question provocatrice : si cet ajout à la LOLF avait été en vigueur lors de l'examen de la loi de finances pour 2004, les 9 milliards de recettes fiscales supplémentaires auraient-ils pu être affectés à autre chose qu'à la réduction du déficit ? Les mots, en cette affaire, ne sont pas neutres, et les médias parlent à la légère de « désendettement », alors qu'il ne s'agit en vérité que d'une moindre progression de la dette.

Dernière question : où en est l'adaptation du Pacte de stabilité ? L'idée d'exclure de la base de calcul des 3% certaines dépenses - de recherche, d'investissement, etc. - ne tient pas, car la nature de ces dépenses ne change rien au fait qu'elles contribuent à aggraver l'endettement. Plus intéressante est la voie qui consiste à distinguer entre la phase ascendante d'un cycle, où la plus grande rigueur serait de mise, et la phase descendante, où l'on pourrait autoriser plus de souplesse.

M. Hervé Mariton a félicité le Ministre délégué des bons résultats obtenus et posé quatre questions.

L'évolution des recettes est liée pour une part à celle de la croissance, et donc à l'impact de la politique économique judicieuse suivie depuis deux ans et demi, mais elle est liée aussi, pour une part, à la prudence, peut-être exagérée, dont avait fait preuve le Gouvernement dans ses prévisions. Quel est le poids relatif de ces deux facteurs ?

Dans la discussion de la loi de finances rectificative pour 2004, la question des reports avait fait débat, le montant des crédits « basculés » d'un exercice sur l'autre s'élevant à 1,7 milliard d'euros. Le Ministre délégué, qui s'est montré très évasif sur ce point dans sa présentation, peut-il en dire un peu plus ?

Dès lors que la LOLF révisée aura codifié la procédure de mise en réserve, comment fera-t-on en sorte que les mesures de régulation budgétaire ne puissent servir d'excuse aux responsables de programmes pour le non-respect éventuel de leurs objectifs ou pour de mauvais indicateurs de performance ?

Enfin, ne conviendrait-il pas, comme l'a souhaité M. Jean Arthuis, président de la Commission des finances du Sénat, de sensibiliser davantage les collectivités territoriales aux vertus de la rigueur budgétaire ? La révision de la LOLF pourrait fournir l'occasion d'instituer, dans chaque département, un conseil des prélèvements obligatoires, qui évoquerait à la fois ceux de l'Etat, ceux des collectivités territoriales et ceux des organismes de sécurité sociale ?

M. Didier Migaud a salué les qualités de « communiquant » du ministre délégué, voyant toutefois quelque contradiction entre les résultats dont il se flatte, d'une part, et la situation détériorée de l'emploi, la médiocre maîtrise de l'inflation, le déficit élevé et persistant de l'ensemble des comptes publics, d'autre part. Quant aux surplus de recettes fiscales, ils tiennent surtout au fait que celles-ci avaient été notoirement sous-estimées au départ : la prévision de croissance n'était-elle pas de 1,7 % seulement, alors que le taux finalement constaté en 2004 a été de 2,3% ?

Si le déficit reste à un niveau élevé, la responsabilité en incombe largement aux Gouvernements qui se sont succédé depuis juin 2002. L'audit effectué au tout début de la nouvelle législature a diagnostiqué un déficit des comptes publics pour 2002 compris entre 2,4% et 2,6% du PIB ; or les 4% ont été dépassés dès 2003, et ce chiffre n'a été ramené qu'à 3,6% en 2004, malgré des recettes fiscales en croissance. Quant aux dépenses, la Cour des comptes ne manquera certainement pas de s'intéresser à certains reports qui se sont produits en fin d'exercice, et qui expliquent pourquoi, bien que le plafond autorisé ait été relevé par la loi de finances rectificative pour 2004, le niveau affiché des dépenses effectives est resté constant. C'est un point qui mériterait pour le moins quelques explications supplémentaires de la part du Gouvernement.

La régulation budgétaire se justifie lorsque les perspectives sont incertaines. Or, en l'espèce, croissance et recettes fiscales ont été supérieures aux prévisions, et pourtant il est toujours envisagé de mettre 4 milliards d'euros en réserve, à titre de « précaution ». Il y a là matière à s'interroger, notamment sur les crédits annulés en 2004 et sur ceux qui seront gelés en 2005.

Sur le niveau des prélèvements obligatoires dans leur ensemble, le Ministre délégué s'est montré des plus silencieux. Est-il toujours question de les ramener de 43,8% à 43,6% du PIB ?

Enfin, des précisions s'imposent sur l'évolution du Pacte de stabilité et sur le programme pluriannuel des finances publiques adressé par la France à la Commission européenne. Comment les engagements de politique intérieure pris par le Président de la République se concilieront-ils avec ledit programme pluriannuel ? Celui-ci ne fait nullement apparaître, en effet, la baisse des dépenses publiques par laquelle il est prévu de gager la baisse de l'impôt sur le revenu.

M. Hervé Novelli a complimenté le Gouvernement, et notamment le précédent ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, pour l'amélioration sensible du solde budgétaire, et s'est interrogé, sans toutefois vouloir bouder son plaisir, sur le devenir de la réforme de l'Etat, pour laquelle l'on ne saurait s'en remettre à la seule LOLF : la pertinence de ses indicateurs de performance ne pourra être appréciée, en effet, qu'au terme de l'exercice 2006. Il est en revanche un objectif à la fois souhaitable et quantifiable : la réduction des effectifs de la fonction publique, qui pèsent d'un poids considérable sur le budget de l'Etat.

Le Rapporteur général a rappelé que le Gouvernement s'était engagé, lors de la discussion de la loi de finances rectificative pour 2004, à ce que les 1,7 milliard d'euros de crédits supplémentaires ouverts par le collectif soient reportés sur l'exercice 2005, ce qui, une fois prises en compte les conditions effectives d'exécution, a eu pour effet de porter le montant des reports de quelque 9 milliards d'euros à près de 10 milliards - soit beaucoup moins, en tout état de cause, que les 14 milliards que l'actuelle majorité a trouvés en 2002.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé que la joie causée par la réduction du déficit, pour justifiée qu'elle soit, devait être néanmoins tempérée par la perception qu'a l'opinion publique des réalités de l'économie. Ne pouvait-on pas entendre ce matin, sur une radio publique, que « jamais les impôts n'ont été aussi élevés qu'en 2004 » ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué au Budget et à la réforme budgétaire, a apporté aux intervenants les réponses suivantes :

- la mise en réserve est un principe de bonne et saine gestion. Le montant de 4 milliards d'euros correspond, grosso modo, à 2% des dépenses, et permet de faire face aux divers imprévus pouvant survenir en cours d'année. Au demeurant, si le projet de loi organique révisant la LOLF est amendé en ce sens, le niveau de la réserve de précaution sera connu dès le mois de décembre, et voté par le Parlement lui-même ;

- les reports sont la dernière scorie qui demeure après le formidable nettoyage de la procédure budgétaire qu'a permis la LOLF. Il est vrai qu'ils se sont accrus de 900 millions en 2004, mais on est encore loin des 14 milliards de 2002. Une chose est sûre cependant : plus les reports seront limités, moins les mises en réserve seront nécessaires ;

- l'affectation des plus-values de recettes fiscales à la réduction du déficit est un choix que le Gouvernement assume. Il est exact que parler de désendettement est excessif, mais il reste qu'en réduisant le déficit, on charge moins la barque de la dette. L'objectif, à moyen terme, est bien de parvenir à l'équilibre budgétaire ;

- s'agissant de l'adaptation du Pacte de stabilité, l'essentiel est que soient mieux pris en compte les cycles économiques. Il n'est guère plus glorieux, bien au contraire, de « faire » 2,4% ou 2,6% de déficit après quatre années de forte croissance que de « faire » 3,6% après deux ans de ralentissement. La croissance ne tombe pas du ciel, et quand elle est là, il faut en profiter pour maîtriser les dépenses et consacrer les excédents au désendettement ;

- si les recettes ont été nettement supérieures aux prévisions, c'est que le Gouvernement a su conjuguer prudence et volontarisme. L'élasticité des recettes fiscales par rapport à la croissance est passée de 0,7 à 1,3 ; tant mieux, mais si cela avait été le contraire ? Il n'est pas indifférent que la consommation ait été stimulée par la baisse de l'impôt sur le revenu, par le relèvement du SMIC et de la prime pour l'emploi ainsi que par diverses mesures incitatives ; que l'investissement ait également bénéficié de mesures d'encouragement, et que le recouvrement de l'impôt ait été amélioré ;

- la fiscalité locale est un élément auquel le Gouvernement entend être très attentif, et les observatoires souhaités par M. Hervé Mariton devraient être créés dans les régions plutôt que dans les départements, car ce n'est pas tout à fait un hasard si la fiscalité régionale s'accroît de 2 % seulement en Alsace et de 50 % en Bourgogne ;

- le bilan de l'ensemble des prélèvements obligatoires sera publié quand toutes les données seront connues, notamment pour les collectivités territoriales et pour la sécurité sociale. Ceux de l'Etat sont passés de 18 % du PIB en 2002 à 16 % aujourd'hui, et il sera intéressant d'observer l'évolution des impôts régionaux sur la même période ;

- la réduction des effectifs de la fonction publique n'est pas un objectif en tant que tel, car ces effectifs sont trop importants dans certains secteurs, insuffisants dans d'autres. Le solde est toutefois négatif, et l'est de plus en plus chaque année ;

- la LOLF est un outil essentiel de la réforme de l'Etat. Les responsables seront désormais jugés sur leurs résultats et non sur leur capacité à obtenir plus de crédits. En outre, le principe de « fongibilité asymétrique » permettra de redéployer des crédits de personnel vers des dépenses de fonctionnement ou d'investissement, mais non l'inverse.

M. Augustin Bonrepaux a souhaité mettre en lumière la face cachée de la réduction du déficit, obtenue notamment au prix de la paralysie des collectivités locales : dans la région Midi-Pyrénées, deux des trois chantiers prévus au contrat de plan sont interrompus faute de versements de l'Etat, un seul se poursuit. Quant aux baisses d'impôts, elles ne concernent guère les impôts locaux, que les collectivités sont obligées d'augmenter pour faire face aux moins-values de TIPP - 850 millions, dont le Ministre délégué n'a soufflé mot - et aux transferts de charges compensés en partie seulement - comme les SDIS ou le RMI. Le RMA ou le contrat d'avenir sont des dispositifs dont on peut penser ce qu'on veut, mais on ne peut contester qu'ils soient de 15 % plus coûteux que le RMI, et que ce surcoût pèse sur les départements. Si l'on ajoute à cela la diminution de moitié des dotations pour l'eau et l'assainissement, on comprend que le département de l'Ariège ait dû augmenter ses impôts de 3,3% alors qu'à périmètre constant il aurait laissé ses taux inchangés - et encore le transfert des TOSS et des personnels de l'Equipement n'est-il pas encore effectif !

M. Jean-Pierre Gorges s'est étonné que les documents présentés par le Gouvernement passent sous silence l'évolution de la dette publique et a souhaité savoir quel niveau maximal de déficit permet de stabiliser celle-ci : est-ce 1,5 % du PIB ? 1,7 % ? Quelles économies structurelles peut-on réaliser pour y parvenir?

M. Richard Mallié a demandé où en était la cession des actifs immobiliers de l'Etat.

M. Denis Merville a félicité le Gouvernement des résultats obtenus et a plaidé, compte tenu du niveau d'endettement de l'Etat, pour des réformes structurelles, observant toutefois que le Gouvernement n'entend pas toujours les propositions d'économies que lui font les parlementaires. Il y a notamment un effort de simplification à mener du côté des innombrables comités et commissions qui pullulent au niveau national, régional, départemental. De même, la superposition des niveaux d'administration locale est source de fiscalité excessive et d'embauches inconsidérées : selon la Lettre de la Direction générale des collectivités locales, 500.000 emplois auraient été créés ces dernières années dans la fonction publique territoriale, notamment du fait du développement de l'intercommunalité.

M. Jean-François Copé, ministre délégué au Budget et à la réforme budgétaire, répondant à cette seconde série d'intervenants, a apporté les précisions suivantes :

- les moins-values de TIPP sont exclusivement à la charge de l'Etat, qui s'est engagé à en neutraliser l'effet pour les collectivités. Le Gouvernement poursuit par ailleurs son combat européen en faveur de la modulation régionale des taux, et espère bien convaincre ses partenaires après avoir passé le cap de la Commission ;

- les contrats d'avenir devraient permettre à leurs bénéficiaires de sortir de la précarité, et il est prévu de compenser le coût du dispositif pour les départements ;

- toutes les données relatives à l'endettement sont publiques, et l'objectif vers lequel tend la France est la stabilisation de son déficit primaire, lequel est encore très élevé ;

- les cessions immobilières ont atteint 150 millions d'euros en 2004, pour un objectif de 500 millions, et les pouvoirs publics feront leur maximum pour s'approcher de celui de 2005, fixé à 850 millions ;

- les gains de productivité dans l'administration sont une préoccupation permanente du Gouvernement, et le savoir-faire acquis depuis deux ans devrait permettre de « passer la surmultipliée » dans les années qui viennent. On peut en citer trois exemples parmi d'autres : l'adossement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation, qui a permis de redéployer un effectif important, en même temps que d'offrir aux agents de nouvelles perspectives de carrière ; la gestion des remplacements dans l'éducation nationale, améliorée par l'élargissement du ressort de compétence ; la réaffectation, dans la police, des tâches administratives, qui a libéré de nombreux policiers en tenue pour travailler sur le terrain.

M. Jean-Jacques Descamps, Président, a rappelé que la MEC se penchera en 2005 sur la question des cessions immobilières, et a remercié le Ministre délégué d'avoir réservé à la Commission des finances la primeur des chiffres sur l'exécution du budget 2004.