COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES,
DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE
COMPTE RENDU N° 9
(Application de l'article 46 du Règlement)
Jeudi 27 octobre 2005
(Séance de 9 heures 30)
Présidence de M. Patrick Ollier, Président
SOMMAIRE
La Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire a entendu M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'Aménagement du territoire, sur les crédits de son ministère pour 2006.
Le Président Patrick Ollier, après avoir rappelé le rôle joué par M. Christian Estrosi en faveur de l'aménagement du territoire lorsqu'il siégeait sur les bancs de l'Assemblée nationale, a souligné que l'examen des crédits de la mission interministérielle « Politique des Territoires » était l'occasion de s'interroger sur la lisibilité de la politique d'aménagement du territoire, qu'il a fallu reconstruire après l'adoption de la loi Voynet. Il a estimé que dans un contexte de mondialisation, l'attractivité des territoires était un des objectifs prioritaires de cette politique. Le Gouvernement a montré qu'il en avait pleinement conscience en rebaptisant le « Comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire » (CIADT) en « Comité interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires » (CIACT).
Il a demandé au ministre délégué s'il disposait d'une évaluation des créations d'emplois liées aux pôles de compétitivité, les contrats-cadres de 55 de ces pôles ayant déjà été validés. Il a également souhaité connaître les critères retenus pour le zonage des exonérations fiscales et sociales applicables à ces pôles. Il a par ailleurs demandé des précisions sur les instruments mis au service de la politique d'aménagement du territoire, et plus particulièrement au bénéfice des territoires les plus défavorisés, l'égalité des chances passant par l'inégalité des traitements. La poursuite de la décentralisation implique davantage de coordination et de moyens d'intervention pour l'Etat. C'est pourquoi il a estimé que la création des pôles d'excellence en zone rurale allait dans le bon sens.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, s'étant réjoui d'intervenir à nouveau devant la Commission des affaires économiques, a souligné que, quand on a siégé dix-sept ans sur les bancs de l'Assemblée nationale, on a du mal à quitter la position de législateur et à renier ses engagements passés. Ainsi que l'a rappelé le Président Patrick Ollier, un grand nombre de combats pour l'aménagement du territoire ont été menés en commun, au-delà de la diversité des engagements politiques, et l'assemblée générale des élus de la montagne qui s'est tenue la semaine dernière à Piedicroce a été l'occasion de le vérifier une fois encore.
Le ministre délégué a indiqué que la présentation des crédits du programme « Aménagement du territoire » pour 2006 lui donnerait également l'occasion d'évoquer les sujets d'actualité de l'aménagement du territoire, deux semaines après le CIACT du 14 octobre : le traitement des mutations économiques, la situation des contrats de plan Etat-régions, les pôles de compétitivité et les pôles d'excellence ruraux.
Il a d'abord souligné que le budget 2006 de son ministère était tout entier dédié aux territoires. Dans le cadre d'un exercice nouveau lié à l'entrée en application de la LOLF, l'Assemblée nationale aura à examiner le programme « Aménagement du territoire », lui-même inscrit dans la mission « Politique des territoires ». Ce budget totalise 382 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une augmentation de 11 % par rapport à 2005, et 275 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 3,5 %. Il représente environ 40 % du programme « Politique des territoires ». Il s'est déclaré satisfait de cette augmentation des crédits, qui traduit son ambition en faveur des territoires et reflète un soutien accru à des projets porteurs de développement économique et créateurs d'emplois.
Le programme se décline en quatre actions.
La première, « Attractivité et développement économique », représente 23 % du total des autorisations d'engagement, soit 87 millions d'euros. Ces crédits visent à maintenir et à renforcer la compétitivité des territoires, à soutenir les « locomotives » du pays. Certains auront remarqué que les crédits de la prime à l'aménagement du territoire (PAT) sont en diminution. Ce choix de ne pas reconduire cette dotation au même niveau que les années précédentes répond à la volonté d'élaborer un budget le plus juste et le plus sincère possible. Ces dernières années, les crédits de la PAT étaient surévalués et régulièrement sous-consommés, ce qui entraînait des reports importants. Mieux vaut donc faire en sorte que les crédits soient effectivement consommés là où ils sont le plus efficaces, et c'est bien la faible consommation des deux dernières années qui conduit à présenter une PAT en diminution.
En 2006, ces reports sont apurés, mais les crédits devraient permettre de faire face à toutes les demandes prévisibles. Et grâce à la souplesse introduite par la LOLF, un redéploiement permettrait de réallouer en interne les crédits nécessaires si la demande s'avérait plus forte en cours d'exercice. Enfin, ces crédits seront ciblés sur des priorités clairement définies, comme la redynamisation des zones en crise et le soutien au développement des pôles de compétitivité. Il faut d'ailleurs rappeler que la PAT a aidé à la création de plus de 6 000 emplois au cours des neuf premiers mois de 2005.
Dans cette action figure également la subvention versée à l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) ainsi que les subventions versées aux agences régionales de développement. Grâce à ces opérateurs, le Gouvernement marque son implication dans la définition et la mise en œuvre d'une politique d'attractivité de la France et de ses territoires, la PAT intervenant d'ailleurs assez largement pour accompagner les projets d'investissements d'entreprises étrangères. Les chiffres pour 2005 ne sont pas encore disponibles, mais la reprise de l'investissement étranger en France s'est poursuivie en 2004, aidant au maintien et à la création de plus de 30 000 emplois. C'est un signe de l'attractivité française par rapport à ses voisins et concurrents d'Europe de l'Ouest.
La deuxième action, « Développement territorial et solidarité », représente 59 % du total, soit 227 millions d'euros. En augmentation de 11 %, elle permet de respecter la part de l'aménagement du territoire dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, soit quelque 150 millions d'euros de crédits grâce auxquels près de 3 000 projets sont soutenus dans des secteurs extrêmement variés : développement économique, mais aussi tourisme, nouvelles technologies de l'information et de la communication, emploi et formation, équipements publics. Si l'on considère qu'un euro du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) permet de mobiliser trois autres euros, on mesure le formidable effet de levier que représente ce fonds. En outre, cette action reflète les grandes politiques d'aménagement du territoire lancées lors des CIADT depuis 2002 : la couverture du territoire en téléphonie mobile et en haut débit, la politique du littoral, l'accès aux services publics, la politique des métropoles.
La troisième action, « Grands projets interministériels d'aménagement du territoire », représente 14 % du total des crédits, soit 55 millions d'euros, en augmentation de 35 %. Ces crédits permettent la mise en œuvre concrète de projets interministériels coordonnés par le ministère chargé de l'aménagement du territoire qui ont un impact structurant pour toute une région : le programme Mont-Saint-Michel, l'opération Euromed à Marseille, la valorisation du canal Saône-Rhin, le plan d'aménagement du littoral languedocien...
Dans cette action, on retrouve aussi les crédits de la politique des massifs, qu'il s'agisse de la protection du patrimoine montagnard ou de l'accroissement de l'offre touristique. Cette action revêt des formes très concrètes, comme le développement du thermalisme dans le Massif Central, le développement des sentiers de grande randonnée dans les Alpes ou l'appui au pastoralisme dans les Pyrénées.
La quatrième action, « Soutien », regroupe les crédits de fonctionnement et de personnel, soit 4 % du total des crédits. C'est une enveloppe volontairement maîtrisée, de façon à affecter la quasi-totalité des crédits aux territoires. Le plafond d'emplois de la DATAR est fixé à 117 équivalents temps plein, auxquels s'ajoutent 50 personnels mis à disposition par les autres ministères.
Le ministre a souhaité également évoquer l'exécution budgétaire en 2005. Le budget « Aménagement du territoire » a contribué, comme d'autres, à la diminution du déficit global de l'Etat. Ainsi, un peu plus de 20 millions d'euros en crédits de paiement ont fait l'objet d'une annulation, soit environ 8 % des crédits prévus en loi de finances initiale. Ces annulations ont essentiellement porté sur des crédits de la PAT, moins consommés que d'autres. Ainsi, les autres lignes budgétaires ont pu être préservées.
D'autres crédits ne relevant pas du programme « aménagement du territoire » concourent néanmoins à la politique d'aménagement du territoire. C'est le cas des crédits d'autres ministères que l'Etat engage au titre des contrats de plan : 17,7 milliards d'euros pour la période 2000-2006, avec un taux d'exécution qui devrait avoisiner 66 % fin 2005. C'est le cas aussi des exonérations de charges fiscales et sociales dans des territoires précisément délimités, pour un montant de 879 millions d'euros en 2006. Enfin les crédits européens de la politique régionale s'élèvent à 3,3 milliards d'euros par an.
Le passage à la LOLF, qui permet de tourner résolument l'Etat vers la recherche de la performance, a été pleinement pris en compte par la DATAR. Au sein de chacune des quatre actions constituant le programme « Aménagement du territoire », des objectifs de résultats ont été fixés, mesurables par une batterie d'indicateurs. On peut ainsi citer l'objectif de couvrir 100 % du territoire national en téléphonie mobile fin 2007, la volonté d'attribuer 30 % de la PAT aux pôles de compétitivité ou l'objectif de consacrer 20 % des crédits de la politique de la montagne au développement touristique.
Le ministre délégué a ensuite souhaité évoquer les décisions prises par le CIACT le 14 octobre dernier.
Il a rappelé que le Premier ministre avait souhaité donner un contenu économique affirmé à la politique d'aménagement du territoire et souligné qu'il soutenait, avec le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, cette option qu'illustrent aujourd'hui les pôles de compétitivité, qu'illustreront demain les pôles d'excellence ruraux, et à laquelle les moyens d'intervention sont largement consacrés.
Cette réorientation implique quelques modifications sémantiques et organisationnelles. Comme le Président Patrick Ollier l'a observé, le CIADT est ainsi devenu CIACT en application du décret du 12 octobre 2005 et son objet sera complété d'une dimension liée à la compétitivité, à l'attractivité et aux mutations économiques.
Cette décision s'accompagne d'une évolution significative des missions de la DATAR et de son organisation. En effet, fort des enseignements tirés de deux ans de pratique, le Premier ministre a décidé de confier à la DATAR et au ministère de l'économie les fonctions aujourd'hui conduites par la Mission interministérielle sur les mutations économiques (MIME). La fusion de la DATAR et de la MIME donnera naissance à la Délégation à l'aménagement et à la compétitivité du territoire. Les ministères chargés de l'économie et de l'industrie auront vocation à piloter la prospective sectorielle permettant d'améliorer la capacité d'anticipation. L'action territoriale restera du ressort des préfets de département, soutenus par les préfets de région. Le délégué à l'aménagement du territoire sera secondé par un troisième directeur, animant un pôle interministériel qui aura en charge l'accompagnement des mutations économiques et constituera sur ce sujet un interlocuteur privilégié.
Le ministre délégué a indiqué avoir visité en trois mois, 22 pôles de compétitivité répartis dans 15 départements et 11 régions. Cette politique est capitale pour le pays et pour son industrie. Le CIADT du 12 juillet 2005 a retenu 67 projets, devenus 66 à la suite de la fusion de deux pôles. Le 14 octobre dernier, le CIACT a validé 55 projets de contrats cadre permettant désormais de saisir le Conseil d'Etat sur les projets de zonage « recherche et développement ». Ces contrats cadre contiennent les orientations stratégiques, les thématiques, l'organisation de la gouvernance, les modalités de sélection des projets par le pôle, le projet de zonage « recherche et développement », la définition de l'animation, les modalités de suivi et d'évaluation du pôle.
Cette étape était indispensable pour commencer à engager, dès 2006, une partie du milliard et demi d'euros prévu pour les pôles. Le Gouvernement a souhaité aller très vite, avec un seul objectif : créer les conditions favorables à la croissance économique pour créer des emplois. Près de 200 000 emplois pourraient être créés dans les dix ans grâce à cette politique.
Lors du CIADT du 12 juillet, le Premier ministre a demandé au ministre délégué à l'aménagement du territoire de formuler des propositions d'action pour valoriser au sein des territoires ruraux d'autres activités que l'industrie, afin de prolonger la démarche des pôles de compétitivité dans d'autres domaines. En effet, cette dernière remporte un large succès, mais ne résume pas à elle seule l'excellence des territoires. En particulier, elle ne révèle pas tout le réservoir de croissance, de développement et d'emploi que représentent les territoires ruraux.
Le ministre délégué a donc proposé, lors du CIACT du 14 octobre, d'engager une démarche de reconnaissance de « pôles d'excellence ruraux », qui prendrait la forme d'un appel à candidatures largement ouvert pour encourager des initiatives réellement innovantes dans des bassins de vie ruraux, structurés par des aires urbaines de 30 000 habitants au plus.
Les projets qui s'inscrivent dans des territoires défavorisés, en particulier dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) dont le Président Patrick Ollier a été en quelque sorte le « père » dans la loi d'orientation de 1995, seront naturellement examinés avec une attention particulière. À ce propos, le ministre délégué a indiqué qu'il avait veillé tout particulièrement à ce que les décrets d'application de la loi relative au développement des territoires ruraux relatifs aux ZRR soient adressés au plus vite au conseil d'Etat, qui devrait les examiner à compter du 8 novembre.
Les pôles d'excellence en zone rurale pourraient concerner la culture, le patrimoine naturel et le tourisme mais aussi la valorisation et la gestion durable des bio-ressources (agriculture, aliments-santé, bois, énergie) ou l'accueil de nouvelles populations.
Dans la sélection des projets, la préférence sera accordée aux projets les plus créateurs d'emplois. Le dynamisme économique, l'innovation ne sont pas l'apanage des seuls espaces urbains. Tous les territoires ont un droit égal à la compétitivité.
S'agissant enfin des contrats de plan Etat-régions, les arbitrages concernant l'éventuelle prorogation de la génération actuelle n'ont pas encore été rendus. Le ministre délégué a étudié attentivement les propositions émanant soit de la mission d'inspection générale mandatée par le précédent gouvernement, soit des élus. La Commission des finances de l'Assemblée nationale a présenté dans un rapport d'information le 29 juin dernier des propositions très argumentées et préconise avec raison d'opter pour une plus grande sélectivité et de ne retenir que les projets dont le coût a été estimé sérieusement, ce qui n'a malheureusement pas été le cas des projets figurant dans les actuels contrats de plan.
Par ailleurs, un consensus semble se dégager pour proroger d'un à deux ans, soit jusqu'à la fin de 2008, les contrats de plan, ce qui permettrait de parvenir à un taux d'exécution plus élevé mais aussi de passer 2007 et 2008, deux années électorales chargées, afin de préparer la future génération de contrats de plan dans la sérénité. Le Gouvernement devrait se prononcer sur le sujet lors d'un prochain CIACT, sans doute à la fin de l'année.
Le taux d'exécution des contrats de plan devrait être accru dès 2006 grâce à l'apport de crédits en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transports (AFITF). Ces crédits vont accélérer la réalisation du volet « infrastructures » des contrats de plan, dont le retard atteint un an et demi à la fin de 2005. Le Gouvernement a récemment annoncé que 4 milliards d'euros issus du produit de la privatisation des sociétés d'autoroutes seraient affectés à l'AFITF à compter de 2006, en sus de ses ressources ordinaires. Cette dotation lui permettra de poursuivre la politique en faveur des grands projets d'infrastructures décidée en CIADT en décembre 2003 en lançant de nouveaux projets. Parallèlement, le Gouvernement souhaite accélérer la réalisation des opérations prévues aux contrats de plan. Ces décisions auront un impact immédiat sur le secteur des travaux publics; de nombreux chantiers vont être soit accélérés, soit relancés, avec la création de nombreux emplois à la clé, tout en offrant aux territoires les infrastructures nécessaires à leur développement économique. Le CIACT a ainsi confirmé que, pour 2006, les moyens de paiement de l'AFITF s'élèveront à 2 milliards d'euros, dont 836 millions d'euros provenant de la privatisation des sociétés d'autoroutes et 394 millions d'euros de subventions de l'Etat. Il a confirmé que, sur ces moyens, 1,08 milliard d'euros sera affecté aux contrats de plan.
Le ministre délégué a conclu que le budget 2006 de l'aménagement du territoire était tout entier tourné vers l'action, au service des territoires, de leur cohésion et de leur compétitivité.
Le Président Patrick Ollier a remercié le ministre pour toutes les précisions apportées à la Commission et déclaré partager, sur l'ensemble des sujets abordés, les positions qu'il a exprimées. Lui-même, en tant qu'administrateur de l'AFITF, considère que l'augmentation de 36 % de ses moyens est considérable, mais encore faut-il que les projets dans les régions soient identifiés et finalisés.
S'agissant des contrats de plan, sans doute la responsabilité du retard pris est-elle partagée. Le débat politique sur la nécessité de prolonger les contrats actuels et sur les caractéristiques de la nouvelle génération est lancé et il apparaît en effet nécessaire de « lisser » les années d'élections.
M. Jacques Le Nay, rapporteur pour avis pour l'aménagement du territoire, a observé qu'avec la mise en œuvre de la LOLF, l'examen des crédits de l'aménagement du territoire s'inscrivait cette année dans le cadre d'une mission interministérielle plus large, consacrée à la politique des territoires. Il a indiqué que l'information géographique, support essentiel de l'observation des territoires et de la mise en œuvre de cette politique, faisait l'objet d'un programme comprenant la subvention à l'Institut géographique national (IGN), d'un montant de 75 millions d'euros dont la légère baisse traduisait la recherche d'un équilibre entre les différentes sources de financement de l'établissement, conformément au contrat d'objectifs signé avec l'Etat.
La mission « Politique des territoires » comporte aussi un programme expérimental « Interventions territoriales de l'Etat », dont chaque action correspond à un plan d'action interministériel régional géré de façon déconcentrée. L'inscription de ces politiques territoriales au sein de ce programme permettra de rendre fongibles les crédits des différents ministères et d'améliorer leur gouvernance. Le rapporteur pour avis a rappelé qu'il avait lui-même appelé de ses vœux cette fongibilité à plus grande échelle pour optimiser l'exécution des contrats de plan.
Il a indiqué que les crédits du programme « Aménagement du territoire » étaient en hausse de 3,6 % pour les crédits de paiement (CP) qui s'élèvent à 275,5 millions d'euros et de 11,2 % pour les autorisations d'engagement (AE), d'un montant global de 382 millions d'euros.
L'augmentation portera sur des dépenses structurantes : les crédits du FNADT progresseront de 6 % en CP et de 16 % en AE, ce qui permettra notamment de poursuivre l'exécution des contrats de plan. La PAT se voit quant à elle recentrée sur les projets les plus structurants, 15 millions d'euros sur 38 millions étant orientés vers les pôles de compétitivité. Les moyens de fonctionnement et de personnel de la DATAR sont stables, en dépit d'une hausse apparente liée à l'intégration des pensions.
Ces montants ne retracent cependant qu'une petite partie de l'effort financier en faveur de la politique d'aménagement du territoire : d'autres crédits ministériels y concourent à hauteur de 4 milliards d'euros, auxquels il faut ajouter plus de 800 millions d'euros de dépenses fiscales et 3,3 milliards d'euros de fonds structurels.
Cette nouvelle donne budgétaire est satisfaisante au regard des objectifs fixés à cette politique et notamment du renforcement de l'attractivité des territoires. Il s'est félicité à ce titre du succès de l'appel à projets pour les pôles de compétitivité et du choix du Gouvernement de retenir 67 pôles en doublant l'enveloppe initiale pour la porter à 1,5 milliard d'euros. Il conviendra désormais de procéder à un suivi attentif de la réalisation de ces projets, pour évaluer leur effet sur l'emploi et la croissance. Il s'est réjoui du maintien à son niveau actuel de la subvention à l'AFII, dont l'action de prospection des investissements étrangers et de promotion de l'image de l'économie française est reconnue, mais s'est interrogé sur un possible redéploiement à son profit d'une petite partie des crédits du FNADT versés aux agences régionales de développement économique, dont la présence à l'étranger peut se discuter.
Il a également souligné que les moyens exceptionnels de l'Agence de financement des infrastructures de transport en 2006 permettraient de désenclaver considérablement les territoires et de renforcer par là même leur attractivité. Il a indiqué que le rapprochement de la DATAR avec la MIME permettrait de mieux anticiper les mutations économiques et a estimé que l'observatoire de l'investissement de l'AFII pouvait être également adapté pour mettre en place un véritable système d'alerte.
Il a également évoqué l'autre grand objectif de l'aménagement du territoire, qui doit être d'assurer un développement équilibré et solidaire du territoire et s'est félicité de la priorité donnée à la concertation et à la polyvalence pour le maintien des services publics en zone rurale à travers les travaux de la Conférence nationale des services publics et la concertation menée par les préfets.
Il a souligné que la présence postale allait être améliorée grâce aux deux protocoles qui viennent d'être signés sur les agences postales communales et sur les relais Poste et que la fracture numérique était en voie de résorption.
Le rapporteur pour avis a enfin évoqué les incertitudes qui pèsent sur l'avenir des principaux instruments de la politique d'aménagement du territoire après 2006. L'enveloppe de fonds structurels dont bénéficiera la France après 2006 restera liée à la place accordée au futur objectif 2 et sera probablement réduite, sans compter les retards qu'engendrerait l'échec des négociations sur les perspectives financières 2007-2013.
Les contrats de plan accusent quant à eux un retard important : fin 2004, l'Etat avait délégué 9,68 milliards d'euros sur 17,70 milliards, soit un taux d'exécution de 54,69 % et un retard évalué à un an et demi. L'Etat risque notamment de ne pas pouvoir faire face au financement du volet territorial des contrats de plan, compte tenu de la montée en puissance très forte des pays et agglomérations. Le rapporteur pour avis a donc jugé inéluctable le report de la validité de ces contrats d'un ou deux ans.
Il a néanmoins souhaité que les discussions portant sur la nouvelle génération de contrats de plan ne soient pas repoussées pour autant et réaffirmé son attachement à des contrats recentrés sur des projets plus structurants sur un horizon suffisamment long, avec des clauses de révision plus rapprochées.
En conclusion, le rapporteur pour avis a jugé ce budget satisfaisant et invité la Commission à émettre un avis favorable à son adoption.
M. Christian Bataille, s'exprimant au nom du groupe socialiste, a indiqué qu'il ne pouvait laisser dire au ministre délégué que la France allait enfin avoir une vraie politique d'aménagement du territoire, ce qui laisse entendre qu'elle n'en avait pas auparavant.
Il a ensuite considéré que le ministre délégué faisait preuve d'habileté pour masquer certaines insuffisances de ce budget, notamment en affirmant que la baisse des crédits de la PAT était liée à leur sous-consommation et en prétendant que cela relève d'une saine gestion budgétaire. Pour être sûr que c'est le manque de dossiers qui explique cette sous-consommation, il faudrait disposer de plus de détails quant à une éventuelle sévérité des services instructeurs. Il a quant à lui indiqué que, dans sa région, la PAT avait continué à être sollicitée sans que toutes les demandes soient satisfaites.
Il a également souligné que, pour les contrats de plan, la dotation permettait juste de rester au niveau, mais absolument pas de rattraper le retard, que le rapporteur pour avis a estimé à un an et demi mais qui pourrait être plus préoccupant encore.
Par ailleurs, il a observé que la dynamique suscitée par les pôles de compétitivité ne pourrait se réaliser si l'Etat ne s'impliquait pas davantage : avec 67 pôles prévus, la faiblesse des moyens engagés fait plutôt craindre un saupoudrage.
Sans doute les pôles d'excellences ruraux, que le ministre délégué a fort bien décrits, procèdent-ils d'une bonne intention. Mais, là aussi, on peut s'interroger sur les moyens qui leur seront consacrés.
M. Christian Bataille a enfin demandé au ministre délégué quelles suites il entendait donner au CIADT de 2003, qui avait retenu 50 projets d'infrastructures dont 35 pour les transports. L'AFITF devait prendre en charge ces projets jusqu'en 2012, grâce à une partie des 40 milliards d'euros de dividendes attendus des autoroutes jusqu'en 2030. Aujourd'hui, le produit de la privatisation est estimé entre 11 et 14 milliards d'euros, mais cette somme n'entrera qu'une fois dans les caisses, et il faut donc se demander quelle autre source de financement permettra de mener à bien le plan de longue durée lancé en 2003.
Il a conclu son propos en indiquant que le groupe socialiste se prononcerait contre l'adoption des crédits.
M. Jean-Michel Couve, rapporteur pour avis pour le tourisme, a interrogé le ministre délégué sur la participation de son ministère au programme en faveur de l'hébergement de tourisme social, auquel une ligne budgétaire spécifique était jusqu'ici consacrée.
Il a également souhaité savoir quelle place serait réservée au tourisme dans les pôles d'excellences ruraux, la loi sur le développement des territoires ruraux ayant permis de prendre une avance considérable en ce qui concerne le littoral, en facilitant la création de schémas de mise en valeur de la mer permettant de rediscuter de l'équilibre entre développement et protection de l'environnement.
M. Jacques Bobe, rapporteur pour avis pour les programmes « stratégie en matière d'équipement » et « aménagement, urbanisme et ingénierie publique », a interrogé le ministre sur l'avancement des contrats de plan Etat-régions, soulignant qu'il importait de relancer le plus vite possible les projets existants, pour en améliorer le taux d'exécution, très variable d'une région à l'autre. Le rôle de la politique d'aménagement du territoire est précisément de remédier à ces déséquilibres.
M. Robert Lecou, au nom du groupe UMP, a souligné que plus on décentralisait, plus on devait donner à l'Etat les moyens d'agir, car la France a une culture de l'aménagement du territoire qu'il faut maintenir, la diversité de ses territoires étant une source de richesse mais pas toujours d'équité.
Il a ensuite observé que la nouvelle présentation n'améliore guère la lisibilité du budget, mais qu'elle garantit une plus grande cohérence dans la mesure où la mission concerne plusieurs ministères.
Il a estimé que ce budget traduisait la volonté de renforcer l'attractivité et de favoriser un meilleur équilibre entre les territoires.
Il a jugé que la démarche des pôles relevait d'une excellente idée, mais s'est interrogé sur les modalités de mise en œuvre des pôles d'excellence en zone rurale et sur le calendrier de lancement des appels à candidatures. Il a également demandé s'il serait possible d'y intégrer les villes moyennes, qui peuvent aussi jouer un rôle pour l'équilibre et le maillage du territoire.
S'agissant de l'équilibre entre les territoires, il s'est interrogé sur la possibilité d'atteindre l'objectif de couvrir en 2007 l'ensemble du territoire en téléphonie mobile et en accès à Internet haut débit, qui sont des enjeux essentiels. L'accès aux services publics est également très important : serait-il possible de relancer efficacement les commissions départementales d'organisation, de modernisation et d'amélioration des services publics, avec à leur tête des préfets qui seraient dotés d'une réelle capacité de coordination, d'harmonisation et de décision ?
Le ministre délégué a remercié le rapporteur pour avis et répondu à ses interrogations sur le devenir des fonds structurels. L'avenir de la politique de cohésion est un enjeu central de la négociation sur les perspectives financières de l'Union européenne, et le Gouvernement fera tout pour que celle-ci puisse aboutir en décembre, en préservant des crédits substantiels et mieux ciblés pour les régions françaises. Le nécessaire effort de solidarité en faveur des nouveaux Etats membres se traduira par une baisse de l'enveloppe allouée à la France comme pour les autres anciens Etats membres, mais parler de « tarissement » après 2006 est excessif, puisque le dernier compromis proposé par la présidence luxembourgeoise prévoyait d'affecter plus de 300 milliards d'euros à la politique régionale sur un budget total de 870 milliards. Ce montant permettrait de préserver des marges d'intervention significatives pour les territoires tout en maintenant le budget global de l'Union, dont le contribuable français financerait environ 15 %, à un niveau maîtrisé. C'est pourquoi le Gouvernement avait jugé ce compromis acceptable. Par ailleurs, le nouveau dispositif présenterait plus de souplesse grâce à la suppression du zonage et serait davantage centré sur les territoires en difficulté et certains thèmes prioritaires. On sait que l'accord ne s'est pas fait sur cette base lors du Conseil européen de juin dernier, mais le ministre délégué a trouvé dans les récents propos du Premier ministre britannique matière à espérer qu'un accord serait trouvé lors du Sommet de décembre. Dans ce cas, une nouvelle génération de fonds structurels verra le jour en 2007.
S'agissant de la « fracture numérique », le ministre délégué a souligné que ses prédécesseurs avaient fixé à 2007 l'échéance de la couverture totale du territoire pour la téléphonie mobile et pour l'Internet à haut débit, et qu'il était de sa responsabilité que cet engagement soit respecté. Il a rappelé que le programme de résorption des zones blanches en matière de téléphonie mobile prévoyait deux phases de désenclavement : dans un premier temps, 1 253 sites permettant de couvrir 1 833 communes et, dans une seconde phase, 933 sites permettant la couverture de 1 240 communes. Au 1er juin 2005, 65 sites seulement avaient été ouverts en phase I et aucun en phase II. A la fin du mois d'octobre, 144 sites étaient créés pour la phase I, et 6 pour la phase II. Estimant inacceptable le retard pris depuis 2003, le ministre délégué a insisté auprès des opérateurs afin qu'ils respectent le calendrier initial et obtenu d'eux l'engagement d'accélérer la réalisation de la phase I. De ce fait, à la fin de 2005, 300 sites auront été ouverts. Par ailleurs, le ministre a obtenu que, par dérogation à l'accord initial selon lequel la moitié des opérations prévues en phase I devait avoir démarré pour que la phase II - celle-là entièrement prise en charge par les opérateurs - s'engage, la phase II commence de manière anticipée, ce qui permettra à 23 départements d'être équipés en phase II d'ici la fin 2005. Le retard accumulé depuis 2003 est donc en passe d'être rattrapé.
S'agissant du haut débit, la couverture du territoire sera de 96 % à la fin 2005 ; le ministère de l'industrie a lancé l'appel d'offres pour le WiMax, et des mesures d'accompagnement sont prévues pour permettre aux collectivités de choisir la solution technique qui leur convient le mieux. En ce qui concerne l'accès à l'Internet à haut débit, le calendrier sera donc respecté, avec une couverture intégrale du territoire d'ici 2007. Mais, déjà, la demande se fait pressante pour le très haut débit, et le ministre a tenu à ce que ces demandes soient rapidement prises en compte, en particulier pour les zones rurales. Accompagné du président de France Télécom, il a ainsi inauguré à Brive-la-Gaillarde un site « très haut débit » installé dans une zone d'activités, sans lequel les entreprises concernées auraient dû, à terme, se délocaliser. Grâce à cette technologie de pointe, des transmissions complexes aux donneurs d'ordres étrangers se font désormais en quelques secondes. On comprend aisément que la compétitivité des entreprises en soit renforcée. D'ici 2007, 2 000 zones d'activités seront équipées et, avec un an d'avance sur le calendrier prévu, France Télécom proposera à toutes les entreprises, en tout point du territoire, des débits garantis à 2 mégabits/s symétriques.
S'agissant de la télévision, on pouvait légitimement s'interroger sur le fait que, tout en s'acquittant d'une même redevance, certains ne reçoivent que trois ou quatre chaînes gratuites, alors que d'autres en reçoivent dix-huit. Le territoire sera couvert en télévision numérique terrestre à 85 % en 2007, mais il faudrait plusieurs dizaines de sites supplémentaires pour couvrir les 15 % de zones blanches restantes, ce qui suppose un équipement, et donc un coût, important. Aussi le ministre délégué a-t-il proposé que ces zones soient desservies par un bouquet satellitaire. La couverture intégrale du territoire sera ainsi assurée en matière de télévision numérique gratuite ; de plus, les fréquences ainsi libérées permettront de développer plus rapidement l'UMTS, téléphonie mobile de la troisième génération. La France sera ainsi, en 2007, le pays de l'Union européenne le plus performant pour ce qui est de la couverture numérique du territoire.
En réponse aux interrogations sur l'articulation de l'action des agences régionales de développement avec celle de l'AFII, le ministre délégué a souligné qu'il ne souhaitait pas voir cette dernière devenir hégémonique. Les relations progressent, et l'AFII propose, dans son projet de convention d'objectifs et de moyens, de définir ses résultats par le biais d'un bilan partagé avec ses partenaires.
Répondant aux questions de M. Christian Bataille et de M. Jacques Bobe relatives aux contrats de plan Etat-région, le ministre délégué a indiqué que sa position définitive n'était pas arrêtée et s'est déclaré ouvert à toute proposition. Il a rappelé que, tous gouvernements confondus, les trois derniers contrats de plan s'étaient caractérisés par beaucoup d'affichage et bien peu de concret, chacun voulant faire le plus possible tout en sous-estimant les montants nécessaires, et se trouvant incapable de réaliser les opérations décidées dans les délais prévus. La situation est si peu nouvelle que, souvent, les retards constatés s'expliquent par les reports des contrats de plan précédents. Ainsi, les contrats 1994-1998 ont été prolongés, sans pour autant qu'en 2000 tout ce qui avait été affiché ait été consommé. Des annulations ont donc eu lieu et, dans le même temps, les opérations non réalisées ont été réinscrites dans le plan 2000-2006. Malgré cela, de nombreuses opérations n'avaient pas démarré en 2002. On ne peut donc imputer ces retards au gouvernement actuel.
Comment, d'autre part, lui reprocher de ne pas respecter le rythme prévu quand tel projet d'infrastructure ferroviaire initialement évalué à 200 millions de francs, coûte en fait l'équivalent de 750 millions de francs six ans plus tard ? Chacun comprendra que, dans pareil cas, le financement puisse présenter quelques difficultés.
L'Etat et les régions auraient donc tout intérêt à prolonger d'un an, voire de deux ans, les contrats de plan en vigueur, ce qui permettrait un meilleur taux d'exécution. Il convient par ailleurs de respecter, de manière constante, les montants affichés. Le Gouvernement en a la ferme intention pour les contrats de plan signés en 2000. S'agissant enfin des infrastructures routières, certaines voiries, on le sait, seront transférées aux départements au 1er janvier 2006. Le ministre délégué a rappelé les engagements pris par l'Etat à ce sujet : quel que soit le délai de réalisation des équipements prévus dans les contrats de plan, les chantiers seront financés jusqu'à leur terme, selon les clefs de répartition définies dans les contrats, même si leur échéance est dépassée.
Pour ce qui est des futurs contrats de plan, le Gouvernement prendra connaissance avec intérêt des propositions de la Commission des affaires économiques si elle en débat, comme l'a déjà fait la Commission des finances. Son président Pierre Méhaignerie et M. Augustin Bonrepaux se sont ainsi accordés sur la nécessité de réduire le nombre de sujets traités dans les contrats de plan. La France a tout intérêt à moderniser les contrats de plan Etat-régions et à modifier certaines pratiques pour gagner en rigueur. La Commission des finances considère qu'une exigence de résultats s'impose et qu'un observatoire permettrait de sanctionner ceux qui auront sous-évalué les opérations prévues. On pourrait même imaginer des contrats « à la carte », signés par l'échelon le plus compétent pour la réalisation de la maîtrise d'ouvrage. Selon les cas, ce peut être la ville, la communauté d'agglomération, la communauté urbaine ou le département plutôt que la région. Des premières propositions seront formulées par le Gouvernement à l'occasion du CIACT qui se tiendra à la fin de l'année, qu'il s'agisse du calendrier, de la méthodologie d'ouverture des discussions ou des thèmes qui pourraient être retenus.
En réponse aux observations de M. Christian Bataille concernant la PAT, le ministre délégué a indiqué qu'à sa connaissance aucun dossier intéressant n'avait été refusé faute de crédits, et ajouté que si des dossiers litigieux lui étaient signalés, il était prêt à les examiner. Il a rappelé que les crédits de la PAT étaient déjà supérieurs à leur consommation effective bien avant 2002. Ces crédits doivent être ajustés à la réalité des besoins afin d'utiliser dans d'autres domaines de l'aménagement du territoire les marges ainsi dégagées.
S'agissant des pôles de compétitivité, le ministre délégué s'est félicité que les décisions prises par le CIADT du 12 juillet 2005 n'aient suscité aucune polémique, ajoutant que tous les présidents de région s'étaient succédé dans son bureau pour lui demander de retenir leurs dossiers respectifs. Il a aussi noté, lors de ses déplacements, que ces mêmes présidents se réjouissaient des choix finaux faits par le Gouvernement. L'appel à candidatures a eu lieu en septembre 2004 pour quinze projets, qui devaient être conformes aux critères définis à l'article 24 de la loi de finances pour 2005. Or, 105 candidatures se sont manifestées, dont une bonne soixantaine répondait aux critères fixés. Un arbitrage politique s'imposait donc et il est apparu possible en doublant l'enveloppe initialement prévue, de retenir des pôles de compétitivité de dimension plus modeste sans remettre en cause les crédits attribués aux projets les plus importants et en s'en tenant aux critères précédemment définis. En quoi cette décision affaiblirait-elle la démarche ? En quoi le fait de retenir le pôle du décolletage de la vallée de l'Arve, où travaillent 250 chercheurs, affaiblirait-il la compétitivité du pôle aéronautique qui réunit 5 000 chercheurs en Midi-Pyrénées et en Aquitaine ? Pourquoi se priver de ces projets supplémentaires qui accroissent l'attractivité de la France, et de cette politique mise au service de l'innovation industrielle et de la création d'emplois ?
La création de pôles d'excellence ruraux vise également à décloisonner les territoires, par la mise en œuvre de projets structurés d'innovation touristique et culturelle, de gestion du patrimoine naturel ou d'exploitation des ressources. Il s'agit de mettre au point des programmes labellisés créateurs d'emplois, qui permettront un développement harmonieux du territoire. Ils bénéficieront de mesures d'accompagnement et de mesures fiscales qui les dynamiseront. L'appel à candidatures pourrait porter sur 200 à 300 projets, et leur évaluation se fera avec souplesse. Ils seront appréciés en fonction de la géographie, de l'identité locale et de la cohésion territoriale et non pas seulement en fonction d'un seuil limite de population comme cela avait été envisagé initialement. L'appel à projets sera lancé au début de 2006. Par ailleurs, le Gouvernement a travaillé avec l'Association des villes moyennes, et un Livre blanc sera soumis au CIACT, au début de 2006 ; des propositions en découleront, au bénéfice des villes moyennes, dans le prolongement des pôles d'excellence ruraux.
S'agissant des projets d'infrastructures de transport retenus lors du CIADT de 2003, dont M. Christian Bataille a rappelé que le financement avait été garanti jusqu'en 2030 à hauteur de 40 milliards d'euros par les recettes issues des péages autoroutiers, le ministre délégué a observé que la France ne s'était pas dotée d'un grand programme de réalisation d'infrastructures et de transports depuis deux ou trois décennies. En matière de transports routiers, la situation est inacceptable et l'on ne peut laisser se perpétuer ces colonnes de camions qui encombrent toujours davantage les autoroutes françaises. On se félicitera donc de l'accord signé avec l'Espagne tendant à créer de véritables autoroutes maritimes qui permettra de désengorger les routes françaises. Mais l'on ne peut s'en tenir là : il faut aussi améliorer les voies fluviales et le ferroutage, relancer les projets de franchissement des Alpes et des Pyrénées et se battre pour le projet de TGV Lyon-Turin. Il fallait agir, et le choix qu'a fait le Gouvernement lui a donné les moyens de lancer immédiatement des projets d'infrastructure. C'est le choix de la performance, de l'écologie, de l'aménagement du territoire, des transports multimodaux, du développement durable, c'est le choix de la modernité. Grâce à l'AFITF, l'Etat disposera immédiatement de 15 milliards d'euros, ce qui correspond, en euros constants, à 40 milliards en 2030. Mieux vaut réaliser maintenant ce qui doit l'être que d'étaler des réalisations indispensables jusqu'en 2030.
Le Président Patrick Ollier a partagé ce point de vue. Les projets décidés par le CIADT de 2003 supposent un investissement de 10 milliards jusqu'en 2012, et si le Gouvernement n'avait pas pris la décision de privatiser les sociétés d'autoroute, ce financement n'aurait pas été trouvé. Il s'est néanmoins inquiété du retard pris en matière de voies fluviales, regrettant en particulier que le projet de canal Rhin-Rhône n'ait pas été repris. Le programme n'est pas assez ambitieux dans ce domaine, et les autoroutes de la mer, aussi utiles soient-elles, ne suffiront pas.
M. Jacques Le Guen a insisté sur la nécessaire relance des travaux du TGV Paris-Brest et Paris-Quimper, soulignant qu'après l'élargissement de l'Union européenne, l'extrême Ouest de la France est devenu quasiment une région ultrapériphérique.
La Bretagne est très satisfaite que trois pôles d'excellence aient été retenus sur son territoire, mais la région déplore que le laboratoire Bretagne Biotechnologie Végétale (BBV) de Saint-Pol-de-Léon ait été exclu du zonage du pôle Valorial. Il a souhaité une redéfinition des zones, qui serait d'une particulière importance dans une région où l'emploi repose avant tout sur le secteur agricole et agroalimentaire.
Il s'est d'autre part déclaré extrêmement préoccupé par la négociation des contrats de pays qui s'engage dans certaines régions, soulignant que le pays, conçu comme un outil de réflexion, s'est transformé en opérateur, ce qui est contraire à l'esprit de la loi qui l'a créé en 1995. Il s'est déclaré d'autant plus inquiet de cette dérive qu'un manque flagrant de transparence laisse penser qu'il pourrait y avoir un détournement des procédures classiques d'attribution des subventions. Tout cela est résolument contraire à la bonne gestion de la dépense publique, et il est inacceptable que des collectivités soient ainsi mises sous tutelle. L'Etat, a-t-il ajouté, doit recadrer un dispositif dont les dérives risquent de déséquilibrer l'aménagement du territoire.
Le Président Patrick Ollier a rappelé que la création des pays n'avait en aucun cas eu pour objet de créer une collectivité supplémentaire où s'organiseraient des enjeux de pouvoir mais répondait à la volonté de susciter un espace de réflexion et de projet. L'esprit de la loi ne doit pas être dénaturé, et il en a appelé au Gouvernement pour qu'il réagisse avec la plus grande vigilance.
Mme Hélène Tanguy s'est dite à son tour scandalisée du détournement de l'organisation territoriale par les pays, qui deviennent le passage obligé des attributions de subventions régionales. De ce fait, le moindre projet porté par une commune doit être adopté par une communauté de communes et un pays avant qu'une aide régionale puisse être sollicitée. Les initiatives dynamiques sont ainsi bloquées, et cette dérive n'est certes pas source d'économie.
Elle a ensuite félicité le ministre délégué d'avoir repris l'appel à projets relatif au littoral, ce littoral qui est en effet l'un des atouts de la France mais qui, de manière regrettable, ne figure jamais au rang des priorités et qui est assez peu mis en valeur. Elle a demandé quelles étaient les attentes du Gouvernement s'agissant de la gestion intégrée des zones côtières et appelé de ses vœux la définition de lignes directrices pour ces projets.
M. Jean-Marie Binetruy a souhaité nuancer le propos de son collègue Jacques Le Guen : des dérives se produisent, c'est vrai, mais il ne faudrait pas pour autant renoncer aux intercommunalités, attaquées de toutes parts alors qu'elles jouent un rôle efficace dans l'aménagement du territoire et continueront de le faire. De même, les pays ont permis que des communautés de communes se rencontrent, évitant ainsi la multiplication de projets redondants. Il faut donc éviter de tout casser, et se limiter à rendre à chaque instance les compétences qui sont les siennes.
M. Alain Cousin est revenu sur la volonté exprimée par le ministre de restaurer le caractère maritime du Mont-Saint-Michel, rappelant que la question est en suspens depuis une décennie et que l'estimation budgétaire initiale a été multipliée par trois et demi. Comment de telles dérives sont-elles possibles ? Il est temps d'annoncer que l'on s'en tiendra strictement à l'évaluation faite par les services de l'Etat et que le bon sens prévale. Le dossier a deux volets ; le premier, relatif au barrage et à l'hydraulique, doit bénéficier en totalité d'un financement public mais pour le second, qui concerne la navette et le parc de stationnement, ne conviendrait-il pas d'envisager un partenariat public-privé ?
S'agissant de l'appel à projets relatif à la gestion intégrée des zones côtières, il a remercié le ministre délégué d'avoir retenu deux dossiers dans la Manche et lui a demandé quelles étaient ses attentes en la matière.
M. Robert Lecou a remercié le ministre délégué des précisions apportées sur la couverture numérique du territoire. Il a souligné que les pôles d'excellence ruraux constituaient une très bonne initiative mais que s'agissant des services publics, la mobilisation des conférences départementales des services publics autour des préfets serait une bonne chose. Quant aux pays, s'ils sont une heureuse innovation, ils doivent être ramenés à leur juste place : des lieux de réflexion, d'harmonisation et d'émergence des projets. Il n'est pas tolérable que l'esprit de la loi soit dévoyé et qu'un pays en vienne à revendiquer, comme c'est le cas dans sa circonscription, une place au conseil d'administration d'une maison de l'emploi en cours de création. Ces instances, qui se sont transformées en organismes de tutelle, doivent redevenir ce qu'elles n'auraient jamais dû cesser d'être. Pour éviter de telles dérives, il faut empêcher que les pays reposent sur des structures importantes, dont le coût rejaillit par ailleurs inévitablement sur la fiscalité locale. Il doit toujours s'agir de structures légères, voire de simples associations ; ainsi évitera-t-on une strate de fiscalité insidieuse, que les intercommunalités doivent ensuite payer, ce qui n'est pas normal. Le pays était une bonne idée, mais elle a été dévoyée.
En réponse aux différents intervenants, le ministre délégué a apporté les éléments suivants :
- il entend bien peser, au sein du Gouvernement, en faveur des projets auxquels il croit, et le canal Rhin-Rhône, rayé d'un trait de plume par Mme Dominique Voynet en 1997, en est un ;
- sur les 4 milliards d'euros destinés à l'AFITF, 2 milliards seront consacrés au financement d'infrastructures inscrites aux contrats de plan Etat-régions, et dont le coût avait été sous-estimé en 2000. En ajoutant les partenariats public-privé et le recours à l'emprunt, ce sont, au total, quelque 15 milliards d'euros - l'équivalent de 40 milliards d'euros 2030 - qui seront injectés. L'AFITF bénéficiera, en outre, de 500 millions d'euros par an au titre de la taxe d'aménagement du territoire et du produit des amendes radar ;
- les liaisons à grande vitesse Paris-Brest et Paris-Quimper font justement partie des infrastructures qui seront financées grâce aux recettes de privatisation. Le CIADT du 14 octobre dernier a décidé que les premières études seront lancées dès 2006 ;
- la démarche des pôles de compétitivité a fait l'objet d'une très large adhésion sur le terrain, mais il est inévitable que naissent, çà et là, des polémiques sur le zonage. L'accord de principe de Bruxelles n'a pas été facile à obtenir, et reste subordonné à l'adoption de critères objectifs. Si le zonage finalement retenu n'était pas conforme à l'esprit de l'accord passé avec la Commission européenne, le Conseil d'Etat pourrait même annuler certains décrets, ce qui aurait des conséquences catastrophiques. Si le laboratoire BBV, en dépit de la grande qualité de son projet, n'a pas été inclus dans le périmètre du pôle « Valorial », c'est parce que le Gouvernement n'a pas voulu prendre le risque de faire annuler la totalité du zonage pour y intégrer simplement huit postes de chercheurs supplémentaires. Cela dit, les exonérations ne représentent qu'une partie de l'effort financier consenti en faveur des pôles : à ces 300 millions d'euros s'ajoute en effet 1,2 milliard d'euros de financement par des crédits budgétaires ou issus des agences, au titre de l'accompagnement des projets ;
- les pays sont une grande idée, dont la paternité revient d'ailleurs au Président Patrick Ollier lorsqu'il était rapporteur de la loi dite « Pasqua ». Force est cependant de constater qu'elle a été dévoyée au cours des dernières années, il est nécessaire de revenir à l'esprit initial de la loi, qui était de faire émerger des projets fédérateurs sur un bassin de vie et d'emploi à la fois cohérent et plus large que les limites d'un canton ou d'une intercommunalité. Il n'est pas acceptable que des régions envisagent unilatéralement de renégocier les contrats de pays, oubliant que l'Etat en est partie prenante également ; le Gouvernement demandera aux préfets de région et aux SGAR de suivre les choses de près. Le pays doit rester, ou redevenir, une instance de projet, non une instance de gestion se superposant aux échelons déjà existants, et générant des dépenses et des impôts supplémentaires. Le Gouvernement est ouvert à toutes suggestions que pourrait faire la Commission pour mieux encadrer le dispositif.
Le Président Patrick Ollier a remercié le ministre délégué pour son vibrant plaidoyer en faveur des pays et de l'esprit dans lequel ils avaient été conçus, et s'est dit prêt à constituer, au sein de la Commission, un groupe de travail qui pourrait étudier, avec les deux ministres délégués aux collectivités territoriales et à l'aménagement du territoire, les correctifs à apporter. Il faut rappeler à certains élus, notamment régionaux, que le pays n'est pas une instance de gestion, ni un enjeu de pouvoir, mais un espace de recherche de complémentarités et de synergies. M. Jean-Paul Delevoye, lorsqu'il était ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, avait demandé que l'on cesse de créer de nouveaux GIP de pays. Il faut revenir à la charge, car si l'on ne stoppe pas cette dérive, c'en sera fini de l'idée de pays.
Mme Hélène Tanguy a jugé inadmissible que l'accès au FNADT soit subordonné, dans les faits, à l'avis favorable du pays.
Le ministre délégué a assuré la Commission que son cabinet et la DATAR étaient prêts à travailler avec elle pour recadrer le dispositif et envoyer un signal fort aux collectivités locales.
S'agissant de la gestion intégrée des zones côtières (GIZC), il a souligné que la plus grande souplesse s'imposait, car les situations sont très diverses. Dans la zone littorale intégrée de Menton, par exemple, l'effort d'épuration est très rigoureux du côté français, mais l'est moins du côté italien, si bien que les effets en sont moins sensibles par vent d'est ; le dispositif GIZC permettra un partenariat renforcé entre les deux parties et la mise en place d'une gestion commune des risques de pollution. Sur d'autres portions du littoral, en revanche, l'accent portera sur d'autres thèmes tels que le développement touristique et l'urbanisation étant donné l'augmentation du nombre de résidents de l'ordre de 2,5 à 3 millions que les zones côtières françaises sont susceptibles de connaître.
Les crédits en faveur du projet Mont-Saint-Michel ont doublé, passant de 134 à 260 millions d'euros, et une lettre de mission a été adressée au préfet de région, afin qu'il engage la concertation avec les élus concernés sur la meilleure façon de faire coïncider respect du projet et respect de l'enveloppe financière. Le Gouvernement n'est nullement hostile, par ailleurs, au recours à des partenariats public-privé, dès lors que le cadre en aura été défini.
Le ministre délégué a enfin estimé que les commissions départementales d'organisation, de modernisation et d'amélioration des services publics avaient montré leurs limites, constat qui rejoint d'ailleurs celui de la Conférence nationale sur les services publics en milieu rural. Il faut donc trouver des formules de concertation plus efficaces et plus souples. Il a indiqué avoir cosigné avec le ministre d'Etat une circulaire, en date du 2 août, adressée à tous les préfets, afin qu'ils sursoient pour six mois à toute fermeture et mettent à profit ce temps pour engager le dialogue avec les élus locaux.
Il n'est plus question, a conclu le ministre délégué, d'imposer, comme au temps où Mme Dominique Voynet était en charge de l'aménagement du territoire, une politique uniforme sous forme de schémas de services collectifs nationaux, en faisant comme si les premiers organisateurs du service public n'étaient pas, avant même l'Etat, les collectivités territoriales, et en oubliant que le maillage des services publics forme un tout, que la fermeture d'une perception, par exemple, peut entraîner, par ricochet, le déménagement de trois familles, la fermeture d'une classe, voire d'une école, le déménagement d'autres familles pour la ville la plus proche, la fermeture de commerces et, en fin de compte, la désertification du bourg et des villages environnants. C'est à ce processus qu'il faut mettre fin, en recherchant des solutions originales, qui reposent probablement sur la notion de service au public plutôt que sur celle de service public. Pour cela, il faudra pérenniser les instances de dialogue que sont les commissions départementales, mais sous une forme adaptée à la spécificité des territoires, car la France des vallées n'est pas la France du littoral ni celle des villes. C'est une idée qui pourrait être reprise dans la charte dont la Conférence nationale sur les services publics en milieu rural suggérait la signature entre l'Etat et les associations d'élus locaux.
Le Président Patrick Ollier a remercié le ministre délégué pour ses réponses précises aux questions de la Commission.
M. Jean-Michel Couve, rapporteur pour avis pour les crédits du tourisme, a tout d'abord rappelé qu'il convenait d'inscrire le projet de budget pour 2006 dans un contexte national et international et que si le tourisme français semblait avoir obtenu de meilleurs résultats en 2004 que l'année précédente avec une augmentation de 5,7 % du nombre de séjours, de 1,9 % du nombre de nuitées et de 100 000 arrivées de touristes étrangers supplémentaires, selon les chiffres communiqués par la Direction nationale du tourisme, il ne constituait plus, pour la première fois, le premier poste excédentaire de la balance des biens et des services et la part de la consommation touristique dans le PIB ne cessait de baisser, passant de 6,8 % en 2000 à 6,4 % en 2004, selon l'INSEE. Il a donc estimé qu'il y avait là un ensemble de problèmes méritant de retenir l'attention.
Puis il a souligné que la mise en œuvre, cette année, de la Loi organique relative aux lois de finances compliquait l'analyse des données budgétaires et ne facilitait pas les comparaisons en ce qui concerne les moyens alloués, mais il s'est félicité que chaque action soit assortie d'objectifs et d'indicateurs qui permettront d'assurer un meilleur suivi de l'exécution du programme tourisme dans les années à venir.
Il s'est également félicité de la considération maintenant avérée que porte le Gouvernement à ce domaine d'activités, comme en témoignent la tenue des comités interministériels du tourisme de septembre 2003 et de décembre 2004 et des Assises nationales tourisme. Il a approuvé les démarches de mise en cohérence des actions du ministère délégué-, s'inscrivant dans le plan de réforme de l'État- par l'intégration de l'Agence française d'Ingénierie touristique, de l'Observatoire national du tourisme et du Service d'Études et d'Aménagement de la Montagne au sein d'un même organisme, ODIT-France (Observation, Développement et Ingénierie Touristique France) et du regroupement de ce dernier avec les autres services du ministère délégué dans un lieu unique, dénommé « La Maison du Tourisme », situé Place de Catalogne.
Puis le rapporteur pour avis a indiqué que le programme tourisme qui comprend quatre actions : la promotion de la France, l'économie du tourisme, l'accès aux vacances et le soutien au programme, était stable par rapport à 2005 puisqu'il mobilisera en 2006 78,3 millions d'euros en crédits de paiement et 79,8 millions d'euros en autorisations d'engagement.
Au sein de ce programme, les moyens de l'action promotion de la France, qui en représente plus de la moitié s'élèveront en 2006 à 37,3 millions d'euros en crédits de paiement. Le GIE Maison de la France, qui assure la promotion de la France à l'étranger, verra son budget fixé à 30,3 à 29 millions d'euros. Le rapporteur pour avis a regretté que cette action, pourtant jugée prioritaire, perde cette année 1 million d'euros par rapport à 2005, au moment même où, dans d'autres pays européens, les organismes dédiés à la promotion du tourisme disposant de plus de moyens publics, ont prouvé l'efficience de leur engagement dans ce domaine. Par exemple « Turespana », bénéficie de 150 millions d'euros de l'Etat espagnol et « Visit Britain » de 120 millions de l'Etat anglais. Il a insisté sur le manque de moyens dont souffre le GIE, en particulier pour financer des opérations de publicité à l'étranger, problème encore aggravé par le fait qu'en 2005, malgré une enveloppe supplémentaire obtenue en cours d'année, il a subi un gel de crédits de 2 millions d'euros. Le reste de la dotation de l'action est affecté à des actions de coopération internationale et de communication ainsi qu'au soutien aux agents de voyages et aux professionnels de la montagne.
La dotation de l'action économie du tourisme s'élève à 28,2 millions d'euros en crédits de paiement et à 29,5 millions d'euros en autorisations d'engagement. Elle sert à financer des études et enquêtes statistiques auxquelles participent également la Banque de France et la SNCF, à la subvention d'ODIT-France, pour un montant de 2,6 millions d'euros et au soutien au Plan Qualité France et aux filières et métiers pour un montant de 1,22 millions d'euros.
Les contrats de plan Etat-régions, qui concernent pour 91 % l'action économie du tourisme reçoivent sur cette action 11,76 millions d'euros en crédits de paiement et 13,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et sur l'action accès aux vacances 1,17 millions d'euros en crédits de paiement et 1,307 millions d'euros en autorisations d'engagement. Le rapporteur pour avis a fait part de l'inquiétude partagée par l'ensemble des commissaires sur le devenir des CPER et a précisé que pour ce qui concerne le volet tourisme du contrat 2000-2006, le ministère délégué a indiqué, dans son document budgétaire, que les engagements seraient tenus moyennant une prolongation jusqu'en 2009 pour couvrir la somme de 60,45 millions d'euros encore inscrite. Il est même prévu qu'une enveloppe de 14,4 millions d'euros, identique à celle inscrite cette année, soit demandée en 2007 et en 2008 et que le solde de 17,19 millions d'euros soit délégué en 2009. Il lui est apparu néanmoins souhaitable d'obtenir du Gouvernement des éclaircissement à ce sujet.
La dotation de l'action accès aux vacances s'élève à 3,7 millions d'euros en crédits de paiement et à 3,85 millions d'euros en autorisations d'engagement. 900 000 euros sont consacrés des mesures pour favoriser les départs en vacances et l'accueil de populations fragilisées : famille, personnes handicapées, jeunes et seniors ainsi qu'à la mise en œuvre du label « tourisme et handicap ».
Puis le rapporteur pour avis a vivement déploré le fait qu'aucune dotation ne soit prévue en crédits de paiement ou en autorisations d'engagement sur la ligne « Plan de consolidation des hébergements du tourisme social » alors même que les documents budgétaires évoquent une participation du ministère délégué au tourisme à la poursuite de ce programme, en synergie avec la DATAR et l'Agence nationale pour les Chèques vacances. Il a rappelé que l'an dernier, alors qu'aucune autorisation de programme n'était prévue, 2 millions d'euros avaient été réouverts en loi de finances rectificative, mais qu'il semblerait que ce type d'abondement ne soit plus possible compte tenu de la mise en œuvre de la LOLF. Il a reconnu que le ministère délégué était à la recherche de solutions, mais qu'on ne pouvait se contenter d'utiliser les produits financiers de l'ANCV, qui se sont élevés à 7,17 millions d'euros en 2004 et qui n'étaient jusqu'à présent que des crédits d'appoint dans les plans de financement de ces opérations. Il s'est interrogé sur une éventuelle augmentation de la participation de la DATAR et a vivement souhaité que le ministère trouve les moyens indispensables à la poursuite de ce programme de rénovation des équipements de tourisme social. Puis il a indiqué que les réponses à ces problèmes seraient très certainement apportées à l'occasion de l'examen de ce budget en séance publique.
En conclusion, il s'est félicité que malgré la contrainte budgétaire, les crédits alloués cette année se maintiennent à peu près au même niveau que ceux de 2005. Et compte tenu du fait qu'un grand nombre de questions qui se posaient aujourd'hui en ce qui concerne l'aboutissement des réformes en cours, seraient débattues avant la fin de l'année à l'occasion de l'examen en deuxième lecture du projet de loi ratifiant le code du tourisme, il a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme tourisme.
M. Jacques Bobe, rapporteur pour avis sur les programmes « stratégie en matière d'équipement » et « aménagement, urbanisme et ingénierie publique » (AUIP), a indiqué que ces programmes, qui représentaient chacun un peu plus de 10 % de la mission « politique des territoires », s'inscrivaient dans un contexte de profonde mutation du ministère de l'équipement : réorganisation et modernisation du ministère pour l'un, évolution de l'assistance aux collectivités locales pour l'autre. Il a précisé que leur maquette budgétaire n'était pas définitive dans la mesure où le programme AUIP verrait ses crédits multipliés par 10 avec l'intégration effective de la masse salariale de ses effectifs déconcentrés en 2007 et ajouté que le programme « stratégie en matière d'équipement » pourrait fusionner avec le programme « conduite et pilotage des politiques d'équipement » de la mission « transports », en raison de la complexité de son périmètre.
Il a souligné que ce dernier programme reflétait la place accrue donnée au pilotage du ministère dans un contexte de profonde réorganisation des services, avec la mise en place d'un secrétariat général chargé de la prospective, de la conduite des réformes et de la tutelle des écoles. S'il s'est félicité de cette place accrue donnée à une vision stratégique et transversale, qui a particulièrement fait défaut pour l'élaboration des contrats de plans, il a néanmoins regretté que la création de cette structure conduise à un gonflement des effectifs des services centraux, avec 19 équivalents temps pleins supplémentaires.
Il a ajouté que la hausse des crédits de paiement de 6 % à 99,5 millions d'euros résultait aussi de travaux de sécurité incendie à l'école des Ponts et Chaussées et des actions de communication interne et externe menées dans le cadre de la réorganisation du ministère. Il a estimé que la réussite de cette réforme dépendrait en effet de l'adhésion des agents et de la bonne information des élus locaux et des usagers.
Il a indiqué par ailleurs qu'indépendamment des crédits de personnel des services déconcentrés, le programme AUIP bénéficierait en 2006 de 93,45 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 92,36 millions d'euros en crédits de paiement. Il a précisé que cette hausse de 13 % des crédits résultait surtout de la transformation du poste contentieux en crédit limitatif. Il a estimé que ce budget permettrait de dégager plusieurs priorités en matière d'urbanisme pour 2006 : un soutien renforcé aux agences d'urbanisme, l'accompagnement des villes nouvelles qui continuent à jouer un rôle essentiel dans la production de logements, les grandes opérations de redynamisation urbaine avec le lancement d'un chantier de grande ampleur à Saint-Etienne, et l'encouragement à la création d'établissements publics fonciers, dans un contexte de pénurie et de renchérissement du coût des terrains à bâtir.
Il a souligné que l'année 2006 serait aussi marquée par une profonde mutation de l'assistance technique des DDE aux collectivités locales, qui sera recentrée sur les prestations réalisées au titre de la solidarité nationale et sur l'assistance à maîtrise d'ouvrage pour celles s'exerçant dans le champ concurrentiel. Il a fait observer que les communes pourraient être tentées de trouver de nouvelles capacités d'expertise au niveau des agences d'urbanisme ou de l'intercommunalité mais que les EPCI, bien que déjà largement engagés dans des démarches de planification, n'avaient pas tous la taille critique pour développer cette expertise et que l'augmentation de leurs moyens pourrait leur être reprochée dans un contexte de hausse de la fiscalité locale. Il a estimé que la simplification du droit des sols, préparée actuellement par le ministère en liaison avec les associations d'élus, constituait également une réforme souhaitable dans le contexte d'une réduction du champ de l'assistance des DDE mais aussi dans celui d'une relance de la construction.
En conclusion, il a invité la Commission à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de ces deux programmes.
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La Commission a approuvé les conclusions du rapporteur pour avis sur les crédits du programme « Tourisme », celles du rapporteur pour avis sur les crédits des programmes « Aménagement du territoire », « Interventions territoriales de l'Etat » et « Information géographique et cartographique » et celles du rapporteur pour avis sur les crédits des programmes « Stratégie en matière d'équipement » et « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique ».
Elle a en conséquence donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Politique des territoires ».
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