Session ordinaire de 2003-2004 - 15^ème jour de séance, 37^ème séance

1^ère SÉANCE DU MARDI 28 OCTOBRE 2003

PRÉSIDENCE de M. Marc-Philippe DAUBRESSE

vice-président

Sommaire

MAÎTRISE DE L'IMMIGRATION ET SÉJOUR
DES ÉTRANGERS EN FRANCE (CMP) 2

EXCEPTION D'IRRECEVABILITÉ 5

FIXATION DE L'ORDRE DU JOUR 15

CALENDRIER DES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE 15

PROJET DE LOI DE FINANCEMENT
DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2004 15

A N N E X E ORDRE DU JOUR 25

La séance est ouverte à neuf heures trente.

MAÎTRISE DE L'IMMIGRATION
ET SÉJOUR DES ÉTRANGERS EN FRANCE (CMP)

M. le Président - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre soumettant à l'approbation de l'Assemblée le texte de la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France.

En conséquence, l'ordre du jour appelle la discussion des conclusions de la commission mixte paritaire.

M. Thierry Mariani, rapporteur de la CMP - Cinq mois à peine après ma nomination comme rapporteur de ce projet, je suis heureux de vous présenter aujourd'hui le texte de la CMP, laquelle s'est déroulée mercredi dernier. La France avait besoin d'un débat en profondeur sur sa politique d'immigration et je vous remercie, Monsieur le ministre de l'intérieur, pour ce texte fort qui permettra enfin de ne plus subir les phénomènes migratoires, mais d'en retrouver la maîtrise. Je ne reviendrai pas sur les effets désastreux de la loi votée par la gauche plurielle en 1997. Il y avait urgence à y remédier, comme votre commission des lois a pu le mesurer au cours de ses visites sur le terrain.

Ce projet de loi tend à refonder notre politique d'immigration à partir de trois priorités : renforcer le contrôle de l'entrée et du séjour des étrangers en France pour lutter contre le scandale des filières d'émigration clandestine ; renouveler la politique d'intégration, réformer la double peine après cinq ans d'atermoiements en promesses non tenues.

Cinq mois à peine donc se sont écoulés depuis le début de notre travail d'enquête, de réflexion, puis d'amendement, cinq mois au cours desquels le Parlement a pu tenir un débat approfondi qui aura permis de dégager divers points d'accord entre la majorité et l'opposition telles la réforme de la double peine, l'aggravation des sanctions contre les employeurs de travailleurs clandestins.

En première lecture, pas moins de 475 amendements ont été soumis à l'Assemblée, 193 adoptés, dont, chose exceptionnelle, douze de la gauche.

M. Jérôme Lambert - Exceptionnel en effet !

M. le Rapporteur - Sur la loi Chevènement, pas un seul de mes amendements n'avait été retenu !

Après insertion de nombreux articles additionnels, le texte est désormais riche de 74 articles au lieu de 45. Ainsi les sources d'information du Parlement sont-elles améliorées, tandis que les outils de contrôle de l'administration sur la régularité des titres, les mariages de complaisance ou les attestations d'accueil sont renforcées.

S'agissant des centres de rétention et des zones d'attente, les dispositions relatives aux procédures juridictionnelles ont été précisées, pour améliorer l'information et la garantie des droits des étrangers. Afin d'accélérer les procédures, des audiences pourront être tenues dans des salles proches des centres de rétention, et des sociétés privées pourront conduire, mais non surveiller, les véhicules assurant le transfèrement des personnes retenues.

Le Sénat a adopté la même démarche, puisqu'il a adopté vingt-huit articles dans le texte de l'Assemblée nationale. Par ailleurs, il a complété les règles relatives à l'acquisition de la nationalité française et renforcé la protection des conjoints en situation régulière victimes de violences physiques, en permettant au préfet de renouveler leur titre de séjour même en cas de rupture de la vie commune.

La convergence de vues entre les deux assemblées a grandement facilité la tâche de la CMP. Sur les 74 articles restant en discussion, seuls 45 ont été modifiés, le plus souvent pour en préciser ou en améliorer la rédaction. En dehors des modifications de pure forme, je citerai, à l'article 2 relatif au régime de l'attestation d'accueil, le plafonnement du montant, pris en charge par l'hébergeant, des frais de séjour et de rapatriement d'un étranger qui ne pourrait y pourvoir.

Les articles 7, 22, 24 et 38 concernent respectivement les conditions de délivrance de plein droit d'une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », la protection - relative ou absolue - contre une mesure d'éloignement, et la protection en matière d'interdiction du territoire français. Ces articles renforcent la protection des étrangers qui pourvoient à l'entretien et à l'éducation d'un enfant de nationalité française depuis - ainsi que l'a décidé la CMP - au moins une année, que l'enfant ait été reconnu avant ou après la naissance.

L'article 19 coordonne l'échelle des amendes, en réservant les sanctions les plus sévères aux infractions commises en bande organisée, afin de dissuader les filières d'immigration clandestine.

A l'article 28, qui modifie le régime du regroupement familial, la CMP a retenu la suggestion de votre rapporteur, tendant à transmettre tous les dossiers à l'Office des migrations internationales, après l'avis du maire, quel que soit le sens de cet avis.

Enfin, l'article 33, bel exemple de la convergence d'analyse entre les deux assemblées, procède à une réforme en profondeur de la rétention administrative, accompagnée notamment de l'extension aux audiences d'appel du recours à la vidéo-conférence.

En revanche, sur l'article 34 quater relatif à la participation à titre expérimental d'agents de sécurité privés à la conduite de véhicules de transfèrement, la commission a admis qu'ils puissent être armés, alors que le Sénat l'avait refusé.

La commission a enfin renforcé la coordination du projet avec le projet de loi sur l'asile. Elle avait préalablement adopté un amendement de l'opposition, présenté par M. Dreyfus-Schmidt, tendant à préciser la notion de « famille », pour apprécier l'opposition de la famille au retour d'un étranger expulsé.

Avant de conclure, je remercie le ministre de l'intérieur, qui a su accepter que le débat parlementaire entraîne de nombreuses modifications de son texte, mais aussi le président de la commission des lois qui m'a épaulé dans mon travail de rapporteur et mes collègues de la majorité qui ont contribué à la naissance de ce texte. Enfin, je salue l'opposition, qui, une fois n'est pas coutume, a su adopter une démarche constructive et ne pas faire d'obstruction systématique.

Je demande donc à l'Assemblée nationale d'adopter les conclusions de la commission mixte paritaire (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales - A peine plus de trois mois après l'examen du présent projet de loi par l'Assemblée nationale en première lecture, je suis heureux d'achever aujourd'hui l'élaboration de ce texte important et attendu.

L'ordonnance de 1945 sur l'entrée et le séjour d'étrangers a été souvent modifiée, sans jamais cependant poser la question de l'immigration dans ses orientations fondamentales.

Le Gouvernement vous a incités à le faire. Nous avons réussi, ensemble, à parler raisonnablement de l'immigration, dans un souci d'efficacité et d'humanité, ce qui n'était pas gagné d'avance. Pour une fois, les propos outranciers tenus en dehors de l'hémicycle par de petites sectes qui se proclament spécialistes de la question n'ont pas donné le ton, justement grâce au fait que le débat a eu lieu à l'Assemblée nationale et au Sénat, entre la majorité et l'opposition ; sans être l'otage d'un cénacle dont l'irresponsabilité est la seule ligne de cohérence (« Très bien ! » sur plusieurs bancs du groupe UMP).

Le Gouvernement vous a proposé un texte de 45 articles, qui s'est enrichi de 50 autres. Parmi les dispositions nouvelles, je citerai le renforcement du rôle du Parlement pour définir les orientations de politique migratoire, la protection des femmes victimes de violences conjugales, l'encadrement des fichiers, la création de nouvelles circonstances aggravantes pour la répression des passeurs, le renforcement du rôle des maires dans la prévention des mariages de complaisance.

Le Parlement a ajouté plusieurs volets à ce texte : les dispositions relatives au travail clandestin, l'aménagement du droit de la nationalité - en particulier en cas de mariage avec un ressortissant français -, le renforcement des garanties des étrangers en matière de rétention préalable à l'éloignement - obligation de les informer de leurs droits, création d'un statut de l'interprète, accès permanent des avocats au lieu de rétention.

La CMP a adopté 53 amendements presque tous rédactionnels - à l'exception d'un amendement relatif à l'armement des agents de sécurité privés susceptibles d'effectuer pour le compte de l'Etat des missions de transport de personnes placées en zone d'attente ou en CRA.

L'article 35 octies de l'ordonnance de 1945 fixe de manière très précise les compétences confiées aux partenaires privés de l'administration. Il s'agira de la conduite des véhicules et des mesures de sécurité inhérentes à cette conduite. En aucun cas, il ne peut s'agir de la surveillance des personnes retenues : la loi interdit en effet au Gouvernement de recourir à des personnes privées pour effectuer des escortes, et le fait que ces personnes puissent être armées ne peut être regardé comme une manière indirecte ou détournée de contourner cette interdiction. Cet amendement, qui plus est, ne sera pas systématique, mais seulement autorisé « le cas échéant », les conditions en seront précisées par décret en Conseil d'Etat. Il s'agit simplement de permettre aux agents investis de ce missions de se sentir en sécurité, en particulier lorsque les transports ont lieu dans des véhicules possédant une cloison entre la partie avant et la partie arrière.

Je remercie l'ensemble des groupes parlementaires pour l'esprit de responsabilité dont ils ont fait preuve. L'immigration est un sujet sensible. Nous avons su éviter les deux caricatures de l'immigration zéro et de l'ouverture totale et inconditionnelle de nos frontières. J'ai été heureux de ce qu'un grand nombre de dispositions aient été votées à l'unanimité. Voir le sénateur Dreyfus-Schmidt, membre éminent du groupe socialiste du Sénat, voter avec enthousiasme la création du fichier des empreintes digitales pour les demandeurs de visa, m'a prouvé qu'il faut toujours espérer en l'homme ! (Rires et applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

J'ai été très heureux aussi de l'esprit d'ouverture, d'humanité et de justice dont a fait preuve la majorité à propos de la réforme de la double peine. Elle a compris en effet que la fermeté du Gouvernement serait totale vis-à-vis de l'immigration clandestine. Elle veut, comme l'ensemble des Français, que le Gouvernement mène une politique équilibrée, sans faiblesse, mais avec humanité. L'inhumanité vient du déséquilibre. C'est parce que notre politique est humaine qu'elle peut être ferme, et c'est parce qu'elle est ferme qu'elle est humaine (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP).

Sur 764 amendements, le Sénat en a adopté 417, soit plus de la moitié, dont 26 émanant de l'opposition. Un ministre qui viendrait au Parlement pour ne pas accepter de voir son texte amendé serait un ministre qui ne comprend rien à sa fonction. Le travail parlementaire a vocation à améliorer les textes (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. Jérôme Lambert - On l'a vu pour le budget !

M. le Ministre - Je parle des textes dont j'ai à connaître... Soyez plutôt beaux joueurs : vous aviez abordé la discussion de très mauvaise humeur, et 26 de vos amendements ont été retenus !

J'ai d'ores et déjà demandé aux préfets de doubler le taux d'exécution des décisions d'éloignement, et je leur en ai donné les moyens. Il est en effet scandaleux que des décisions d'éloignement ne soient pas exécutées (« Très bien ! » sur plusieurs bancs du groupe UMP).

En 2001, le taux d'exécution des décisions de reconduite à la frontière était de 16,5 %. Quand donc une décision aussi grave que celle qui consiste à ne pas exécuter des décisions de justice a-t-elle été prise ? Quand les Français et leurs représentants ont-ils donné leur accord pour qu'il en soit ainsi ? (Mêmes mouvements)

M. Jérôme Lambert - Doubler le taux d'exécution ne serait que le porter à 30 %. En suivant votre logique, c'est à 100 % qu'il faudrait le porter ! 30 % est très insuffisant... (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)

M. le Ministre - Je vous remercie de cette marque de confiance ! C'est quelque chose que vous n'auriez jamais demandé à Daniel Vaillant ! (Rires sur les bancs du groupe UMP) Rassurez vous : je ne vous décevrai pas ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

EXCEPTION D'IRRECEVABILITÉ

M. le Président - J'ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste une exception d'irrecevabilité déposée en application de l'article 91, alinéa 4, de notre Règlement.

M. Christophe Caresche - Nous allons porter devant le Conseil constitutionnel un certain nombre d'éléments de ce texte que nous trouvons être nuisibles aux libertés individuelles, et créer de nouveaux problèmes au lieu de régler ceux qui existent.

Ce projet fait obstacle à l'intégration en mettant en cause l'accès et les conditions de séjour de tous les étrangers, même lorsqu'ils sont régulièrement installés sur notre sol : il n'est donc pas nullement dirigé contre l'immigration clandestine. Ainsi, il soumet à des conditions d'intégration, d'ailleurs définies de façon vague et arbitraire, l'attribution des titres de séjour. Il limite de façon drastique le regroupement familial. Il restreint la possibilité, pour des étrangers installés depuis longtemps en France, de recevoir leur famille ou des proches, et crée des obstacles à leur mariage.

Au moment même où la situation économique et sociale se dégrade, vous fragilisez des millions d'étrangers en voie d'intégration, et dont beaucoup se retrouveront à la merci d'un non-renouvellement de leur titre de séjour, ou de l'impossibilité d'obtenir une carte de résident. Votre texte créera du ressentiment chez ceux qui espéraient de notre pays autre chose que des files d'attente interminables devant les préfectures. Cinq ans seront désormais nécessaires pour qu'un étranger puisse obtenir la carte de résident.

M. le Rapporteur - C'est une directive européenne !

M. Christophe Caresche - Non : elle ne vous obligeait nullement à porter le délai de trois à cinq ans !

Pendant cinq ans, donc, l'étranger devra renouveler chaque année son titre de séjour temporaire, en faisant à chaque fois la preuve de sa bonne insertion dans la société, et notamment de sa capacité à travailler.

M. le Rapporteur - C'est très bien ainsi !

M. Christophe Caresche - Il suffira donc d'une période de chômage pour lui faire perdre son titre de séjour. Au bout de cinq années, en outre, il devra faire la preuve de sa bonne intégration, mesurée par une série de critères obscurs que vous qualifiez de « faisceau d'indices » sans véritablement les définir.

Ces nouvelles dispositions vont par ailleurs alourdir le travail d'administrations déjà surchargées. Il suffit de voir, tous les matins, la queue devant la préfecture de police pour comprendre ce qui va se passer : des heures d'attente, des services dans l'incapacité d'examiner sereinement les situations individuelles des décisions souvent arbitraires. Déjà certains syndicats de fonctionnaires s'inquiètent, et je n'ai pas vu dans votre budget de quoi les rassurer...

Votre texte, loin de simplifier le droit des étrangers, va le rendre plus complexe encore, au risque de multiplier les contentieux. Les magistrats ont fait connaître leurs inquiétudes, non sur le déséquilibre entre les pouvoirs de la police et ceux de la justice - ils y sont habitués - mais sur la difficulté d'application d'un dispositif qui est un monstre juridique.

Ce projet, en outre, méconnaît la nécessité d'une immigration économique dans notre pays. Vous ne nous proposez aucune approche prospective, alors que le besoin de main-d'_uvre va s'affirmer pour compenser les effets du vieillissement de la population. Un récent rapport du Conseil économique et social le montre : il sera nécessaire d'accueillir 150 000 travailleurs immigrés par an à partir de 2010.

Il est temps de reconnaître la réalité et l'apport de l'immigration.

M. Jean Glavany - Très bien !

M. Christophe Caresche - Ce ne sont pas des quotas d'expulsion, mais des quotas d'immigration qu'il nous faut. Le flux migratoire, actuellement de 100 000 par an, devrait être porté dès maintenant à 110 000, toujours selon le Conseil économique et social. Il faut aussi encourager l'intégration, faciliter la vie quotidienne des immigrés, leur permettre de définir un projet de vie dans la durée. La politique de régularisation doit enfin être intégrée à la politique d'immigration - mais je reconnais, à cet égard, que vous n'avez pas remis en question la politique de régularisation de votre prédécesseur.

Ce projet est un texte de circonstance, marqué par le contexte politique du moment. Vous donnez des gages à un électorat qui a peur de l'autre. Mais votre texte ne résistera pas à la réalité. Il faut à notre pays une législation courageuse et réaliste.

Les moyens demandés pour combattre l'immigration clandestine sont disproportionnés. Comme l'a dit Patrick Weil, ce texte est « un bazooka », qui « rompt l'équilibre fragile entre la nécessaire maîtrise de l'immigration et l'exercice de certaines libertés fondamentales, comme celles d'aller et de venir, de vivre en famille ou de se marier ».

Certes, il faut combattre l'immigration clandestine, mais nous ne pouvons ignorer que celle-ci est la conséquence de la misère, qui pousse des hommes à se cacher dans le train d'atterrissage des avions, au péril de leur vie. C'est une réalité qu'on n'a pas le droit de nier. On ne peut considérer des hommes et des femmes comme des marchandises, des ballots qu'on réexpédierait dans leur pays ! Le palmarès de l'expulsion, nous vous le laissons, car c'est celui de la honte ! (M. le ministre fait un geste de la main, invitant l'orateur à la modération)

M. Jean Glavany - L'orateur parle sur le ton qu'il veut ! Nous sommes au Parlement !

M. le Président - Monsieur Glavany, vous n'avez pas la parole.

M. Christophe Caresche - Ce pays qui prétend à une parole universelle est incapable d'assumer ses obligations. Ces moyens que vous réclamez, utilisez-les plutôt pour améliorer la situation des pays de départ et les procédures d'aide au retour ! Le Président de la République a pu voir au Mali l'insuffisance des mesures prises jusqu'alors.

M. Jacques-Alain Bénisti - Vous n'avez jamais rien fait ! Vous êtes mal placés pour donner des leçons !

M. Christophe Caresche - La quasi-suppression de l'aide médicale d'Etat n'est pas non plus un motif de fierté. Elle porte atteinte au droit à la santé et compromet dangereusement la santé publique.

M. le Rapporteur - Où voyez-vous, dans ce texte, la suppression de l'aide médicale ?

M. Jacques-Alain Bénisti - Il ne l'a pas lu !

M. Christophe Caresche - Cette suppression, je la vois dans le projet de loi de finances ! (Interruptions sur les bancs du groupe UMP)

Quant à ce texte, il contient des mesures disproportionnées. Je ne me fais pas beaucoup d'illusion sur l'attitude du Conseil constitutionnel qui, depuis plusieurs mois, nous surprend par des décisions qui ne portent pas la marque d'une indépendance très affirmée (Interruptions sur les bancs du groupe UMP). Mais il y a dans votre texte tant de motifs d'inconstitutionnalité qu'il faut le lui déférer tout de même.

Les étrangers, en effet, jouissent de droits et libertés garantis par la Constitution, indépendamment de la régularité de leur séjour. Or vous souhaitez faire de la régularité du séjour une condition de la régularité du mariage. L'officier d'état civil, en cas d'irrégularité, pourra surseoir à la cérémonie, en informant le procureur de la République et le préfet.

M. le Rapporteur - Très bien !

M. Christophe Caresche - Et peu importera que l'irrégularité ne soit pas établie ! Or la fraude, Monsieur le ministre, ne se présume pas : elle doit reposer sur des critères objectifs et rationnels.

En outre, vous faites déjà du mariage de complaisance un délit puni de sanctions suffisamment lourdes pour être dissuasives. Pourquoi donner aux maires un pouvoir de contrôle qu'ils n'ont pas vocation à exercer ?

Vous portez doublement atteinte à la liberté d'aller et de venir : en effet, vous portez la durée de rétention de 12 à 22, voire à 32 jours, ce qui est excessif...

M. le Rapporteur - Ce sera la durée de rétention la plus courte d'Europe !

M. Christophe Caresche - ...et vous prévoyez que l'ordonnance du juge des libertés mettant fin à la rétention pourra encore être suspendue pendant 4 heures, ce qui est proprement incroyable. Voilà une personne formellement libérée, et qui va être maintenue en détention ! Soupçonnerait-on le juge des libertés de favoriser l'immigration ? La décision du juge, pour nous, doit s'imposer.

Votre projet porte aussi atteinte au droit à mener une vie familiale normale. Or les liens familiaux sont souvent fixés par la loi, qui garantit certains droits. Comment pouvez-vous exiger de telles conditions de résidence en pleine pénurie de logement ? Le préambule de la Constitution de 1946, selon lequel « la nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement », n'est pas respecté.

Enfin, la création d'un fichier des demandes de validation porte atteinte au secret de la vie privée. C'est un détournement de procédure.

Nous saisirons donc le Conseil constitutionnel. Nous aurions préféré le consensus. Vous avez mal interprété notre position en CMP.

M. le Rapporteur - Nous avons adopté l'amendement de M. Dreyfus-Schmidt.

M. Christophe Caresche - On peut être dans l'opposition et s'efforcer néanmoins d'améliorer les textes.

Mais une vision commune des républicains aurait constitué un signal fort après le 21 avril, dont le souvenir douloureux est encore ravivé en nous à quelques mois des élections régionales.

Vous restez, Monsieur le ministre, prisonnier d'une conception restrictive et, au fond, traditionnelle de la part de la droite. Nous attendons la décision du Conseil constitutionnel, mais en tout cas, sachez que nous saisirons la prochaine occasion de dessiner des perspectives plus positives (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains ; exclamations sur les bancs du groupe UMP).

M. le Ministre - Que nous soyons en désaccord sur toute une série de mesures, c'est la loi de la démocratie et je me réjouis que nous ayons un débat vif sur des sujets où il a longtemps été absent.

Mais je suis choqué par votre mise en cause gratuite des membres du Conseil constitutionnel, d'une part parce qu'ils ne sont pas là pour se défendre (Rires sur les bancs du groupe socialiste),...

M. Arnaud Montebourg - Ils ne seront jamais là !

M. le Ministre - ...d'autre part parce qu'il faut être bon perdant ! Quand vous avez transmis au Conseil constitutionnel la loi sur la sécurité intérieure, vous nous avez longuement expliqué qu'il la réduirait à néant. Or il n'a rien annulé du tout ! N'en tirez pas de conclusions sur le juge ! Les parlementaires doivent toujours respecter les décisions des magistrats.

J'ai également été choqué de vous entendre parler des « expulsions de la honte ». Est-il honteux qu'un magistrat décide une expulsion et que le ministère de l'intérieur fasse exécuter cette décision ? (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste)

M. Jean Glavany - Vous caricaturez les propos de M. Caresche !

M. le Ministre - Si c'est cela la position que compte défendre le PS aux prochaines élections régionales - plus d'étrangers en France, moins d'expulsions - alors, bon courage et rendez-vous en mars ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; protestations sur les bancs du groupe socialiste).

M. André Gerin - Nous voterons cette exception d'irrecevabilité. Cette loi marque un repli, une régression qui remet en cause la tradition d'hospitalité de la France.

M. Christian Estrosi - Monsieur Caresche, vous avez affirmé que ce texte portait atteinte aux libertés individuelles, au droit de vivre en famille, à la liberté d'aller et venir, etc., mais à aucun moment vous ne l'avez démontré.

Votre intention a été purement politicienne et idéologique. Le débat avait été équilibré, et tout d'un coup, à cette tribune, vous devenez excessif ! Vous avez parlé de « palmarès de la honte » à propos de l'objectif de doublement des expulsions de clandestins. Mais le ministre de l'intérieur ne vise, en l'occurrence, qu'à mieux faire appliquer la loi et les décisions de justice ! C'est à se demander si son prédécesseur le faisait ! Nous avons pourtant veillé à un bon équilibre du texte. Pour ne citer qu'un exemple, celui de la gestion de la zone de rétention de l'aéroport Charles-de-Gaulle, vous aviez décidé de mettre à disposition du tribunal de Bobigny une salle d'audience : celui-ci a toujours refusé de l'utiliser et, il y a quelques jours, il a libéré des clandestins parce qu'il n'y avait pas assez de policiers pour les transférer ! Nous, nous avons décidé de confier ce transfert à des sociétés privées, et apparemment vous ne contestez pas cette disposition...

Ceux d'entre nous qui, il y a cinq ans, ont participé au débat sur la loi « RESEDA » de M. Chevènement - M. Mariani en était, Charles Cova aussi, et cela a duré cinq jours et cinq nuits ! - savent les effets désastreux de ce texte d'une complexité incroyable, qui a multiplié les catégories d'étrangers susceptibles d'entrer en France, et créé des situations inextricables.

Notre projet, quant à lui, s'efforce d'harmoniser le droit français avec celui de la plupart de nos voisins européens. La France était jusqu'à récemment le pays comptant le plus d'étrangers en situation irrégulière. Le ministre est en contact avec ses homologues, notamment pour mieux gérer les passages de frontières à l'intérieur de l'espace Schengen, et nous nous dotons d'outils législatifs apportant des réponses claires.

Comment pouvez-vous nous reprocher de donner aux maires ce qu'ils réclament depuis des années, à savoir un droit de regard sur les certificats d'hébergement et les mariages de complaisance ? On a vu des maires condamnés pour avoir refusé de tels mariages !

Nous, nous avons choisi l'équilibre entre la fermeté et l'ouverture et nous apportons enfin une réponse à tous ces étrangers que nous avons souhaité accueillir parce qu'ils enrichissent la France de leurs talents, de leur culture, de leur travail et qui ne comprendraient pas qu'on les traite de la même manière que des clandestins (Exclamations et rires sur les bancs du groupe socialiste).

Ce texte de liberté ne pourra pas être rejeté par le Conseil constitutionnel. Je vous invite, chers collègues, à repousser l'exception d'irrecevabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. Jérôme Lambert - Monsieur le ministre, vous dites qu'il ne faut pas attaquer ceux qui ne sont pas là, mais permettez-nous de défendre ceux qui ne peuvent pas être là non plus, ces immigrés qui ont des droits en tant que personnes, même s'ils ne sont pas citoyens français (Exclamations sur les bancs du groupe UMP).

Il ne s'agit pas de faire de l'angélisme vis-à-vis des personnes en situation irrégulière. Mais organiser un concours entre préfets pour aboutir à un palmarès des expulsions, cela ne donne pas une image très positive de la France ! Bien entendu, il faut améliorer le taux d'exécution des décisions de justice. Mais ce n'est pas chose facile. Beaucoup de ministres de l'intérieur s'y sont essayés avant vous. Nous verrons si vous parvenez à passer de 16 à 32 %.

Votre texte fragilise les étrangers en situation irrégulière.

Croyez-vous qu'il soit possible de trouver du travail quand on n'a qu'une carte provisoire ? Quel employeur, dans le contexte actuel, engagera quelqu'un susceptible de se voir refuser son renouvellement dans quelques mois ? C'est l'une des raisons essentielles pour lesquelles nous nous opposons à ce texte et voterons l'exception d'irrecevabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Nicolas Perruchot - Nous nous situons exactement sur la ligne soutenue par Christian Estrosi et je ne reprendrai pas ses arguments. Il est bien paradoxal de déposer une exception d'irrecevabilité sur un texte dont on approuve de nombreuses dispositions. L'exercice n'a pas dû être facile pour Christophe Caresche, sachant par ailleurs que de nombreux amendements ont été adoptés, dont des amendements socialistes... La discussion avait en effet semblé faire apparaître un large consensus sur ce problème si important de l'immigration.

Un seul exemple : comment le groupe socialiste peut-il défendre une motion contre un texte qui contient une avancée si importante pour la double peine ? Il en a longtemps rêvé, mais malheureusement, c'est Sarkozy qui l'a fait... (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). Cette motion nuit beaucoup à la clarté du message socialiste : nous serons bien obligés de dire que vous avez demandé l'irrecevabilité sur ce texte-là ! Le groupe UDF ne votera donc pas cette motion (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

L'exception d'irrecevabilité, mise aux voix, n'est pas adoptée.

M. Christian Vanneste - Je voudrais d'abord vous ôter un doute : le groupe de l'Union pour un mouvement populaire votera le texte issu de la CMP !

Le grand mérite de ce texte est l'équilibre, et ce n'est guère étonnant : M. le ministre a en effet la passion de l'équilibre. Il fallait concilier deux valeurs fortes. La première, dont on ne parle pas beaucoup sur certains bancs, est tout simplement l'intérêt national. Or, si l'intérêt national a besoin, nous le savons bien, de l'immigration, encore faut-il, pour qu'elle soit conforme à cet intérêt, qu'elle soit contrôlée. Les immigrés seront bien reçus parce qu'ils seront venus de manière légale, pour travailler et adhérer aux éléments fondamentaux de notre culture, au premier rang desquels notre langue. L'intégration, dans cette optique, n'est pas un point de départ ; elle se trouve au bout du chemin, et elle est fondée sur ce que l'homme a de plus beau : la volonté. Si l'on veut venir en France, il faut obéir aux lois de la République

La deuxième valeur est la dignité des personnes. Les ressortissants européens ne seront plus obligés de se soumettre à des obligations inutiles, voire quelque peu vexantes pour des gens qui sont en France depuis des décennies. Les immigrés, eux, doivent être protégés contre l'immigration irrégulière, dont ils sont en fait les premières victimes. Enfin, les immigrés clandestins eux-mêmes seront mieux protégés, notamment par le renforcement des sanctions contre les passeurs. La CMP a soigneusement veillé à ce que les peines des immigrés clandestins et des passeurs soient très différenciées, ce qui traduit la logique de l'ensemble du texte : toujours protéger les plus pauvres contre ceux qui exploitent leur pauvreté.

Nous devons nous délivrer de toutes nos postures et impostures idéologiques. Notre pays souffre de débats stériles qui ne servent qu'à afficher des différences superficielles. Ni l'immigration libre ni l'immigration zéro ne sont envisageables. Il faut donc contrôler l'immigration. Il faut enfin affirmer, d'un point de vue philosophique, qu'il n'y a pas de contradiction entre liberté et contrôle. Soljenitsyne, dans son discours de Harvard, rappelait que la liberté est celle de bien faire, mais aussi celle de mal faire, ce qu'on oublie trop souvent en Occident. Le contrôle consiste tout simplement à protéger ceux qui utilisent leur liberté pour bien faire. C'est pourquoi, avec le soutien du groupe socialiste du Sénat, nous allons développer le fichier des empreintes digitales. Chacun sait combien il est facile, dans certains pays, de falsifier des documents ou de changer d'identité, puis de venir s'établir en France. Désormais, ce ne sera plus possible. Nous allons également instituer le délit de mariage de complaisance. Combien de femmes pauvres sont-elles obligées d'en passer par là pour vivre, et que subissent-elles ensuite ? Et nous voulons en finir, enfin, avec les employeurs de main-d'_uvre clandestine. C'est pour cela qu'il est bon de renforcer la loi.

Nous avons également décidé de mettre fin à un faux débat typiquement français, et médiatisé à outrance : celui de la double peine. Elle ne concernait que quelques personnes, mais on ne parlait que d'elle ! La fin de ce débat purement idéologique va nous permettre de voir enfin la réalité et d'apporter des solutions concrètes aux problèmes.

Notre pays a la spécialité de nouer lui-même des n_uds gordiens, de créer des débats dont il ne sort jamais. Un n_ud gordien, cela peut se trancher. Nous avons la chance d'avoir un ministre qui a assez de patience et de talent pour savoir les dénouer. Je comprends que certains en soient frustrés, mais quel bonheur de trouver enfin une voie d'issue à ces modifications incessantes de l'ordonnance de 1945, et d'avoir une véritable politique de l'immigration ! Vous avez dénoué ce n_ud, Monsieur le ministre, et nous vous en félicitons (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. Serge Blisko - Nous en arrivons à la dernière lecture d'un projet de loi qui était déjà relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers, ce à quoi le Sénat a encore voulu ajouter le terme de nationalité. Vous connaissez les préventions du groupe socialiste à l'égard de ce fourre-tout. Nous aurions souhaité que notre politique de l'immigration soit pensée et harmonisée avec nos partenaires européens, plutôt que de voir les flux migratoires désignés d'emblée comme un phénomène incontrôlable devant être maîtrisé. Quant au séjour de longue durée des étrangers en France, il devrait être tout simplement à égalité de droits et de devoirs avec les nationaux.

La France reçoit des étrangers depuis le XVIII^e siècle. Plus de 20 millions sont venus s'y établir, d'abord des pays limitrophes, puis de toute l'Europe, de notre ancien empire colonial et enfin de tous les continents. La France a toujours été un pôle d'attraction, en raison de sa faiblesse démographique, qui a commencé très tôt, et de son formidable développement agricole et industriel. Les politiques d'importation furent menées par les industriels du Nord, les maîtres de forges de Lorraine, les compagnies minières ou les exploitants agricoles du Midi, avant les constructeurs automobiles ou les grandes entreprises de BTP. Aujourd'hui encore, alors qu'un chômage de masse s'est développé, il subsiste des tensions dans certaines branches comme le BTP, l'agriculture et les services, qui imposent le recours à la main-d'_uvre étrangère, comme le prouve le rapport du Conseil économique et social.

A ces raisons économiques s'ajoutent des causes plus politiques. Depuis la Révolution, beaucoup d'étrangers considèrent que le France est un pays de liberté, d'égalité des chances, de laïcité et, plus récemment, d'émancipation féminine. A demande de travail égale, notre pays est donc souvent préféré à nos voisins. Enfin, nous avons eu un vaste empire colonial : lors des derniers championnats du monde d'athlétisme, le directeur technique national allemand, s'expliquant sur les faibles résultats de son équipe, s'exclamait que l'Allemagne avait, elle, perdu son empire colonial depuis longtemps ! Comment s'étonner que beaucoup de jeunes d'Afrique du Nord, d'Afrique noire ou du Sud-Est asiatique soient attirés par la France, dont ils partagent les valeurs, connaissent au moins un peu la langue, et dont la situation est enjolivée par la pauvreté du tiers-monde ?

Notre pays a cependant répondu à cette immigration de façon cyclique. Accueillis à bras ouverts dans les années 1920, les étrangers deviennent suspects sous la pression des mouvements fascistes dans les années 1930. Pendant les « Trente Glorieuses », on va chercher les travailleurs de plus en plus loin, et ils entrent sans visa jusqu'en 1974. Lors des deux guerres mondiales, la France les avait envoyés en masse au front, mais, à partir de 1960, elle a oublié de revaloriser leurs pensions.

De la même manière, notre politique à l'égard des immigrés établis depuis longtemps sur notre sol manque de netteté, dans la mesure où elle demeure fidèle à la vision de la Révolution française et marquée par la formule employée par le comte de Clermont-Tonnerre à propos des Juifs d'Alsace et du Bordelais : « Tout leur accorder en tant que personnes sans rien leur accorder en tant que nations » - on dirait aujourd'hui « communautés ». Le droit du sol découle de cette politique d'assimilation.

Aujourd'hui, le débat a changé de nature. « Assimilation » est devenu un mot tabou, laissant place à « intégration ». Un débat s'imposerait sur cette modification de notre regard et de notre pratique, car l'intégration suppose la reconnaissance et la protection des droits identitaires, ainsi que leur perpétuation. Une telle conception ne va pas de soi, à l'évidence. Sommes-nous prêts à engager ce débat, qui dépasserait largement la question des signes religieux à l'école, et à examiner dans une perspective laïque ce qui, dans notre mode de fonctionnement public, favorise ou entrave cette intégration ?

Nous aurions souhaité que cet énième texte ne se limite pas à des mesures administratives ou policières, mais pose toutes ces questions au préalable : avons-nous une politique d'intégration ? Laquelle voulons-nous ? Sommes-nous prêts à débattre des « volumes d'entrée des ressortissants en provenance de pays tiers à l'Union européenne sur notre territoire dans le but d'y rechercher un emploi salarié ou non salarié » ? - vous aurez reconnu là les termes de l'article III 68 du chapitre 4, section 2, du projet de traité constitutionnel...

Sans cette réflexion, nous en resterons à un état d'esprit pointilleux, qui a de quoi nous inquiéter quant à votre vision du monde. Comment, en effet, pouvez-vous avoir une conception aussi étriquée de la libre circulation des personnes alors que les biens, matériels et immatériels, circulent sans entraves ?

Inquiets, nous le sommes parce qu'au lieu d'une politique d'immigration, vous n'offrez qu'un catalogue de contrôles, de délits, de punitions présentant ainsi l'étranger comme, au mieux, un « fraudeur ».

Inquiets, nous le sommes encore lorsque vous laissez à la police la libre appréciation des activités de personnes physiques ou d'associations aidant les étrangers demandeurs, lorsque vous portez à 32 jours la rétention administrative, que vous précarisez le statut des étrangers, que vous multipliez les restrictions sur les visas et les cartes de séjour, ou que vous chargez les maires de contrôler la délivrance des attestions d'accueil, ou le séjour des candidats au mariage. « Fraudes » et « détournements » sont devenues des obsessions, ce qui relève plus d'un discours sécuritaire que de la volonté de reconnaître qu'en France nous accueillons des immigrés et que nous aurons à en accueillir d'autres.

Les difficultés que nous rencontrons sont largement partagées par nos amis de l'Union européenne. Nous sommes bien évidemment d'accord pour une coopération intergouvernementale sur ces sujets, à condition que nous ne cédions pas aux pays qui, comme l'Espagne et le Danemark, ont, pour des raisons liées en particulier à la montée du populisme, modifié l'état d'esprit qui régnait en octobre 1999 à Tampere. C'est ainsi qu'en décembre 2001, lors du Conseil de Laeken, on en est venu à donner la priorité au contrôle. La tendance n'a fait que s'amplifier à Séville, en juin 2002.

Les priorités du calendrier législatif européen, telles que redéfinies par la présidence espagnole puis par la présidence danoise, relèvent de la même erreur. Des propositions importantes de la Commission sur l'entrée des étrangers sont ajournées et l'initiative du Parlement européen relative au regroupement familial et au statut des résidents de longue durée, est bloquée.

Les effets des attentats de 2001 ont été pour beaucoup dans cette réorientation. La crainte d'un danger « terroriste » provenant, non plus de l'extérieur, mais de l'intérieur même des pays membres, a conduit à renforcer le système européen de contrôle de l'immigration, à détruire le droit d'asile, voire à donner aux autorités responsables de la sécurité antiterroriste un rôle important lors de l'examen des demandes de permis de séjour.

Je ne fais pas d'angélisme, et je ne nie pas la nécessité de combattre le terrorisme, mais le discours sécuritaire et les projets de loi de ce gouvernement se fondent sur l'association virtuelle de phénomènes pourtant très différents.

L'association dans les mêmes textes de la lutte nécessaire contre le trafic des êtres humains, de l'explosion des demandes d'asile et du contrôle de l'immigration clandestine ont entraîné l'apparition d'une nouvelle catégorie de personnes dites à risques, les terroristes potentiels étant susceptibles de se déguiser en immigrés ou en demandeurs d'asile ! Cette association d'idées offre ainsi une mauvaise réponse aux peurs diffuses et justifie l'hostilité à l'égard de l'étranger. Ces réactions se trouvent amplifiées quand il s'agit de personnes d'origine arabe ou de religion musulmane. Cette anxiété et cette suspicion ne font que renforcer l'extrême droite et le populisme. Il est de notre devoir et du vôtre, Monsieur le ministre, d'aller à contre-courant. Ce projet ne répondant aucunement à nos préoccupations, nous le refusons ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Nicolas Perruchot - En adoptant ce projet, nous allons donner au Gouvernement, aux juges et aux maires les moyens de combattre une immigration clandestine qui est à l'origine du rejet de l'immigration régulière, constaté chez une partie de nos concitoyens. Par là même, nous apporterons une contribution décisive à la lutte contre l'extrême droite.

La France n'est pas un pays xénophobe : c'est un pays plongé depuis plus de vingt ans dans une profonde crise économique, d'où résultent un affaiblissement du lien social et de l'intégration républicaine, et une montée continue des violences. L'échec des politiques d'intégration, la démagogie consistant à affirmer que la France peut et doit accueillir toutes les populations étrangères, le laisser faire face aux détournements du droit d'asile et des règles d'entrée et de séjour, toute cette non-politique de l'immigration, voilà ce qui a provoqué la montée des réflexes xénophobes et des partis qui les exploitent.

Le projet marque une rupture claire et salutaire avec ce déni de politique. Il repose sur l'idée que les Français ont encore le droit de définir un idéal de vie en commun et de lui donner corps. Désormais, les étrangers désireux de s'installer durablement sur notre sol devront s'intégrer à notre société en apprenant le français et en se familiarisant avec les principes républicains. Ce texte affirme que le corps politique peut encore déterminer lui-même la solidarité qu'il souhaite témoigner aux populations étrangères plus pauvres et que ce n'est pas aux organisations ou associations de parler à la place des citoyens et de leurs représentants.

Enfin, il postule que c'est en luttant contre l'immigration clandestine et en ayant sur le sujet un débat public et sans tabous que l'on pourra agir en faveur de l'immigration régulière. L'organisation d'un débat parlementaire annuel, sur la base de données objectives, sera un premier pas en ce sens.

Le projet contient des dispositions tout à fait décisives : modernisation du système de suivi des entrées, avec la possibilité de créer un fichier des catégories d'étrangers présentant un fort risque d'immigration illégale ; meilleure coordination entre les consulats, la police des frontières, les préfectures, les mairies, l'OMI et les universités ; rétablissement du contrôle des attestations d'accueil ; lutte contre le détournement des titres « vie familiale et privée » et reconnaissance du rôle central du maire dans la prévention des mariages de complaisance ou du trafic des attestations d'accueil comme dans l'information de la Commission du titre de séjour.

Sur tous ces sujets, le groupe UDF a apporté son soutien et ses suggestions au Gouvernement. Certaines de ces propositions ont été retenues et je tiens à vous en remercier, Monsieur le Ministre. Un point de détail, cependant : je regrette que les sénateurs n'aient pas retenu celle qui visait à exiger des bénéficiaires du regroupement familial qu'ils disposent de ressources proportionnées à leurs charges de famille.

Mais l'essentiel est peut-être de commencer par appliquer les règles existantes. Lors de son audition, le directeur de l'OMI ne nous a-t-il pas appris que moins d'un tiers des dossiers de regroupement ayant reçu un avis favorable répondait aux deux critères de logement et de ressources ? Votre engagement à faire appliquer la loi et les décisions de justice ne sera donc pas la moindre de vos tâches.

Notre objectif n'est pas l'immigration zéro, mais la France, traditionnellement terre d'accueil, ne peut accueillir tous les étrangers qui le souhaitent. Elle a choisi d'en accueillir certains : les plus vulnérables, les familles de ceux qui sont déjà installés sur son territoire, ainsi que certains types de travailleurs et de chercheurs, et les ressortissants européens. Sans doute devrons-nous réfléchir à un accueil accru des travailleurs, chercheurs et étudiants, mais cette réflexion s'inscrira désormais dans un cadre clair, dans un cadre républicain et transparent.

Ce projet n'est qu'une étape, et deux manques restent à combler. Tout d'abord, la politique d'intégration des étrangers a été un échec et il est urgent de la rénover. Nous avons pour cela proposé de véritables contrats d'intégration, sur le modèle canadien. Le ministre des affaires sociales a annoncé un projet en ce sens : j'espère qu'il sera bientôt inscrit à notre ordre du jour et qu'il témoignera d'un esprit d'ouverture égal au vôtre.

En second lieu, une politique moderne d'immigration doit être gérée par un service moderne et unifié. L'étranger qui arrive en France a besoin d'un interlocuteur unique. Là aussi le Canada nous montre l'exemple et je souhaite que, dans le cadre de la réforme de l'Etat, on réfléchisse à cette question.

Maintenant que la route est tracée, et le rendez-vous annuel pris, nous pourrons reprendre bientôt ce débat. En attendant, le groupe UDF votera ce texte (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. André Gerin - Je vous confirme l'opposition du groupe CR à ce projet de loi qui aggrave les conditions d'accueil et de séjour des étrangers, jette la suspicion et stigmatise.

C'est vrai, vous avez eu, Monsieur le ministre, la volonté politique de traiter la double peine, et sur ce point vous nous vous avons soutenu, sans réserve, mais votre projet de loi n'en blesse pas moins ce qui fait la France universelle et singulière et il aura des conséquences dramatiques pour des millions d'hommes, de femmes et d'enfants.

Tout d'abord, les conditions d'accès au regroupement familial sont durcies, et les titres différenciés, au détriment des enfants.

En effet, en raison des modifications apportées à l'article 12 bis de l'ordonnance de 1945, les étrangers rejoignant un conjoint ou un parent en France au titre du regroupement familial recevront systématiquement une carte de séjour temporaire, même si le parent qu'ils rejoignent détient une carte de résident.

Par ailleurs, l'étranger demandeur du regroupement familial doit justifier de ressources au moins égales au SMIC pour subvenir aux besoins de sa famille. La droite reconnaît ainsi que des ressources moindres sont insuffisantes.

Vous désagrégez ainsi des familles étrangères alors que vous parlez d'intégration à la société française !

Vos attentions « humanitaires » notamment pour ce qui est de la double peine, ne suffisent pas à masquer les atteintes portées au droit de la famille. Vous prétendez combattre des filières : les familles en feraient-elles partie ? La suspicion est jetée sur les mariages mixtes et les paternités.

Le délai nécessaire pour acquérir la nationalité française après le mariage passe d'un an à deux. Encore faut-il que la communauté de vie tant affective que matérielle n'ait pas cessé. Qui en jugera ? Effectuerez-vous des contrôles en pleine nuit pour vérifier que les époux partagent bien le même lit ?

Les parents étrangers seront soupçonnés d'avoir des enfants dans le seul but d'obtenir un titre de séjour ou d'éviter une double peine. La famille immigrée, bien sûr, est fraudeuse et calculatrice...

Par ailleurs, les étrangers malades seront suspectés de vouloir abuser de notre système de santé. Demandeurs d'un visa, ils devront prouver qu'ils ont souscrit une assurance médicale auprès d'une compagnie d'assurances ou d'une mutuelle.

M. le Rapporteur - Comme dans la plupart des pays !

M. André Gerin - Comment les associations d'aide et de soutien aux immigrés pourront-elles agir si les étrangers malades et pauvres vivent dans la clandestinité faute d'une assurance médicale ?

Ces associations ont déjà suffisamment de difficultés, à l'instar du GISTI en quasi-cessation de paiement.

Quant aux dispositions relatives au délit d'aide au séjour des étrangers en situation irrégulière, elles peuvent s'en inquiéter alors même que leur objectif est d'aider ces étrangers à obtenir des papiers afin qu'ils trouvent un emploi et un logement.

Par la conjugaison de votre projet avec le texte de M. Perben relatif à la criminalité organisée, ces associations deviendront-elles de véritables associations de malfaiteurs ?

M. le Rapporteur - Caricature !

M. André Gerin - Pour ce qui est du travail clandestin, si l'amende de 3 750 € encourure par l'étranger en situation régulière mais travaillant sans autorisation de travail a été supprimée, l'interdiction du territoire est maintenue.

Les patrons exploitant des travailleurs clandestins n'ont plus de souci à se faire, puisque les victimes de ces filières deviennent des délinquants qu'il convient de sanctionner. Monsieur le ministre, vous disiez devant le Sénat : « Nous sommes confrontés à de véritables mafias qui organisent des tournantes trimestrielles, faisant venir des malheureux avec des visas de tourisme et les changeant tous les trois mois ». Ce sont ces mafias qu'il faut démanteler, ce sont les employeurs qui exploitent des étrangers sans autorisation de travail qu'il faut punir !

Vous rendez par ailleurs les personnes hébergeant les étrangers responsables des faits et gestes de leurs hôtes.

La France n'est plus ce pays d'accueil qu'elle a été par le passé. Est-ce là la vision d'une France ouverte, généreuse et capable, avec l'Europe, de contribuer au progrès économique et social ?

La France doit ratifier la convention internationale des travailleurs migrants et leurs familles, adoptée à l'ONU, voici treize ans.

L'intégration par l'emploi suppose une autre politique d'attribution des titres de séjour, l'ouverture des emplois publics aux étrangers - il faut mettre fin à la préférence européenne - et l'accès à la formation professionnelle. Accélérons les procédures de naturalisation, multiplions les accords bilatéraux pour la double nationalité, attribuons le droit de vote et l'éligibilité aux élections locales, après cinq ans de présence.

Hostiles à la politique expéditive de votre gouvernement, nous rejetterons évidemment les conclusions de la commission mixte paritaire.

M. Etienne Pinte - Nous arrivons aujourd'hui à l'examen final de votre projet de loi sur l'immigration et le séjour des étrangers, qui a pour ambition d'encadrer les règles d'entrée et de séjour des étrangers, tout en prenant mieux en compte les droits de ceux dont toutes les attaches sont en France.

Je me réjouis de toutes les mesures concernant la réforme de la double peine, et des améliorations apportées par le Sénat, mais je m'interroge sur l'application de cette loi, qui reviendra en partie aux ministères de la justice, des affaires étrangères et des affaires sociales.

Qu'adviendra-t-il de ceux qui, appartenant à une catégorie protégée, demanderont l'abrogation de l'arrêté d'expulsion pris à leur encontre ou le relèvement de l'interdiction du territoire, en attendant la décision ? Aujourd'hui, le délai d'examen est de quatre mois dans ma ville et deux ans à Paris ! Comment la situation de chacun d'eux sera-t-elle appréhendée au regard de leurs années de présence, ou de la solidité de leurs liens familiaux ? Se montrera-t-on tatillon ou fera-t-on preuve d'humanité ?

Comment les demandes de visa de ceux qui espèrent revenir en France seront-elles traitées ? Comment prouveront-ils leur participation à l'éducation de leurs enfants dont ils sont séparés alors qu'ils ne peuvent sortir de devises de leur pays ?

Que deviendront ceux qui, arrivés en France juste après l'âge de 13 ans, n'ont pas les annuités requises pour être régularisés ?

Que deviendront ces enfants à qui l'on dénie le droit de vivre avec leurs parents, droit dont le caractère fondamental n'est malheureusement pas reconnu par de nombreux services des étrangers et par les consulats ?

Le droit au mariage est, lui aussi, un droit fondamental. S'il convient de lutter contre les mariages de complaisance, est-il normal qu'un parlementaire doive intervenir pour obtenir un visa en vue d'un mariage régulier ? Cette semaine encore, j'ai dû multiplier les démarches pour qu'une jeune Djiboutienne puisse venir en France épouser son fiancé, un Djiboutien réfugié politique qui ne pouvait naturellement pas retourner dans son pays d'origine.

Et qu'adviendra-t-il de ceux qui, sans être mariés, vivent maritalement depuis des années avec un Français ou un résident ?

J'ai confiance, Monsieur le ministre, en votre humanisme et en votre détermination, mais je voudrais être sûr qu'ils sont partagés par vos collègues des ministères de la justice et des affaires étrangères.

Vous avez eu le courage de réformer la double peine, et je vous remercie d'avoir appliqué la loi par anticipation dans de nombreux cas.

A nous maintenant de veiller à une application juste et humaine de la loi (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

La discussion générale est close.

M. le Rapporteur - L'amendement 1 tend à supprimer à l'article 2, une disposition inutile.

L'amendement 1, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 2 à l'article 6 et l'amendement 3 à l'article 19 bis sont rédactionnels.

Les amendements 2 et 3, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.

L'ensemble du projet de loi, compte tenu du texte de la commission mixte paritaire, mis aux voix, est adopté.

FIXATION DE L'ORDRE DU JOUR

M. le Président - L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au lundi 17 novembre 2003 inclus a été fixé ce matin en Conférence des présidents. Il sera annexé au compte rendu de la présente séance.

CALENDRIER DES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

M. le Président - La Conférence des présidents propose à l'Assemblée de suspendre ses travaux, en application de l'article 28, alinéa 2, de la Constitution : du dimanche 21 décembre 2003 au dimanche 4 janvier 2004 ; du dimanche 15 février 2004 au dimanche 22 février 2004 ; du dimanche 7 mars 2004 au dimanche 4 avril 2004 ; et du dimanche 18 avril 2004 au dimanche 25 avril 2004.

Il n'y a pas d'opposition ?

Il en est ainsi décidé.

La séance, suspendue à 11 heures 15 est reprise à 11 heures 20.

PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2004

L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées - La sécurité sociale est au c_ur de notre contrat social et constitue un élément essentiel de notre pacte républicain. Elle est le principal garant de la justice sociale et de la solidarité.

Le devoir du Gouvernement est de la sauvegarder et de la conforter, notamment en l'adaptant aux enjeux d'aujourd'hui et de demain.

Le PLFSS de 2004 s'inscrit dans cette logique. Nous voulons remettre de l'ordre dans la sécurité sociale et préparer l'avenir, sans pour autant préjuger des résultats de la concertation déjà commencée avec les partenaires sociaux.

Le régime général, et en particulier l'assurance maladie, traversent une période de difficile tension financière.

Le déficit du régime général devrait atteindre 8,9 milliards en 2003. En 2004, selon les projections tendancielles, le déficit serait, si rien n'était fait, de 13,6 milliards. C'est l'assurance maladie qui est à l'origine, pour l'essentiel - 14,1 milliards - de ces déficits.

La branche retraite est en excédent de 600 millions avant les mesures de la loi portant réforme des retraites en 2004. Les autres branches, famille et accidents du travail, sont proches de l'équilibre en 2003 et 2004.

Cette évolution est le résultat d'un classique effet de ciseaux. Notre sécurité sociale a connu plusieurs années de forte croissance des recettes, qui suivent grosso modo l'évolution de la richesse nationale. Ces années n'ont hélas pas été mises à profit pour préparer l'avenir.

Nous connaissons aujourd'hui une période de faible croissance. La masse salariale ne devrait croître cette année que de 2,3 % et la croissance économique se situe au niveau le plus bas depuis dix ans.

La rapidité de la croissance des dépenses de l'assurance maladie constitue la deuxième cause des déficits structurels.

J'ai toujours dit que la santé était un bien collectif, qu'un niveau de santé était un facteur de richesse et un investissement, non un frein.

J'ai aussi toujours souligné qu'il fallait accepter une part inéluctable d'augmentation des dépenses de santé, liée au vieillissement et au progrès médical.

Le vieillissement a un coût. Les dépenses de santé des plus de 60 ans sont trois fois plus élevées que celles des trentenaires. Les personnes âgées de plus de 70 ans consomment 30 % des dépenses totales. En dehors des mesures préparées dans le cadre du plan « vieillissement et solidarités », le Gouvernement a prévu d'inscrire une enveloppe de 3,5 milliards d'euros au profit des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, soit 300 millions de plus que l'an dernier.

En ville, une part très importante de la croissance rapide des dépenses s'explique par la mise sur le marché de nouveaux médicaments et par le remboursement de nouveaux types de soins.

Les dépenses de l'assurance maladie en faveur des personnes handicapées croissent.

Les seules dépenses des centres médico-sociaux atteindront en 2004 6,2 milliards, en progression de 6 %, soit 350 millions supplémentaires.

Croissance des dépenses de santé et meilleure satisfaction des besoins sont les deux faces d'une même réalité. Soyons d'autant plus déterminés pour lutter contre les abus et les gaspillages.

M. François Goulard, rapporteur pour avis de la commission des finances- Très bien !

M. le Ministre - La Cour des comptes a raison de souligner que chaque euro de nos cotisations n'est ni bien, ni justement dépensé.

En 2003, les dépenses d'assurance maladie dans le champ de l'ONDAM devraient progresser à un rythme de 6,4 %, alors que j'avais proposé un objectif de 5,3 % au Parlement.

Le dérapage de certaines prescriptions comme les indemnités journalières explique en partie cette évolution trop rapide, mais ce n'est pas le seul facteur. Comme le souligne la Cour des comptes, les cotisants paient au prix fort la politique mal conçue de réduction du temps de travail au moment même où la démographie médicale s'infléchissait : 3,4 milliards d'euros sur l'ONDAM, soit 150 € par cotisant et par an pour les seuls établissements hospitaliers.

Une raison d'optimisme, toutefois : la croissance des dépenses de l'assurance maladie, cette année - 6,4 - est moindre qu'en 2002 - 7,2 %.

C'est là l'amorce de changements structurels. Pour la première fois, le comportement des acteurs a évolué.

Ainsi, la part de marché des génériques augmente rapidement, les prescriptions d'antibiotiques diminuent et le nombre des visites à domicile non justifiées tend à chuter. Ces premiers signes montrent qu'un partenariat avec les professionnels de santé peut avoir un effet sur la dépense, qui peut être réduite significativement.

S'agissant des difficultés que connaît la sécurité sociale, l'ambition première du Gouvernement est de préparer l'avenir. Il en va de la sauvegarde de notre sécurité sociale. Je laisserai François Fillon s'exprimer sur la question des retraites. La loi du 21 août 2003 a montré notre volonté de résoudre dans la concertation, par des mesures adaptées et non transitoires, les difficultés de la sécurité sociale.

La mesure relative au départ anticipé des travailleurs âgés est un investissement pour l'avenir. Elle a rendu notre régime de retraite plus équitable.

L'ambition de notre nouvelle politique familiale est également claire. La création, à compter du 1^er janvier prochain, de la prestation d'accueil du jeune enfant était un engagement fort du Président de la République. Je me réjouis que ce projet de loi de financement le traduise concrètement.

S'agissant du système de santé et d'assurance maladie, sa qualité, son excellence même, est reconnue. Comme l'a souligné récemment le Président de la République, les principes de liberté et de solidarité qui fondent notre système de santé sont inscrits au fronton de la République et sont ancrés au c_ur de chacun de nos concitoyens. Mais, pour sauvegarder ce système dont nous devons être fiers, il faut le moderniser.

Le fondement de notre politique de soins et d'assurance maladie, c'est la santé publique : la prévention, l'éducation à la santé, le dépistage. Le projet de loi relatif à la politique de santé publique a été voté par cette assemblée en première lecture le 14 octobre dernier. Ce texte donne à l'ensemble des acteurs un but commun de santé publique et repositionne l'Etat comme garant.

Le Gouvernement s'est aussi engagé dans la modernisation de l'hôpital. Ce projet de loi de financement prévoit le passage à la tarification à l'activité. Cette réforme indispensable à l'hôpital est enfin lancée. Nous nous y étions engagés dès l'année dernière. Nous tenons cet engagement.

Les travaux de la mission « Tarification à l'activité » ont permis de définir un schéma opérationnel et pragmatique : celui d'un passage progressif à la tarification à l'activité, à partir de 2004, des établissements publics et privés.

Le débat que nous aurons sur ces articles vous permettra de mieux cerner les enjeux de cette nouvelle tarification et ses modalités. Comme toute réforme majeure, elle suscite des interrogations, voire des craintes. Ce débat parlementaire nous permettra de les dissiper.

L'ordonnance de simplification sanitaire va permettre d'assouplir les règles d'organisation hospitalière, afin que les établissements de santé puissent plus facilement s'adapter aux changements de tous ordres qui les concernent.

Par ailleurs, nous avons consenti un effort exceptionnel d'investissement de 10 milliards d'euros. C'est un véritable espoir pour l'hôpital.

L'adaptation de la gouvernance, en cours de concertation, est le dernier dossier clé de la modernisation de l'hôpital. Le Gouvernement s'était engagé à agir. Il agit avec détermination. Enfin, la modernisation de la santé passe par celle de notre système d'assurance maladie. Le Gouvernement a proposé aux partenaires sociaux et à l'ensemble des acteurs du monde de la santé, y compris les usagers, une méthode et un calendrier.

La première phase, jusqu'à la fin de l'année, va nous permettre de tendre vers un diagnostic partagé. Le Premier ministre a installé le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie le 13 octobre dernier. Celui-ci s'est d'ores et déjà mis au travail, sous la présidence de Bertrand Fragonard.

Nous engageons ensuite la concertation avec l'ensemble des acteurs concernés. Je souhaite que l'ensemble des groupes parlementaires participent à la discussion, dans des groupes de travail que je piloterai avec mon cabinet.

Notre objectif, vous le savez, est de proposer des solutions aux Français avant l'été 2004.

Cette méthode laisse le temps au dialogue, à la concertation et à la négociation. Je sais le point de vue de certains qui auraient aimé que ce gouvernement aille plus vite. Mais il faut savoir prendre le temps nécessaire pour construire. On ne peut, en une année, rattraper cinq ans d'immobilisme (Protestations sur les bancs du groupe socialiste). L'année écoulée a déjà été bien remplie, vous le savez.

Je souhaite aussi que cette modernisation de l'assurance maladie s'accompagne d'une réflexion sur la loi de financement de la sécurité sociale. Comment celle-ci doit-elle accompagner cette modernisation ? Quel bilan peut-on tirer du vote des lois de financement ?

Il nous faut mettre en chantier la loi organique, pour voir ensemble quelles adaptations sont nécessaires. Un groupe de travail rassemblant des parlementaires des deux assemblées et le Gouvernement pourrait se pencher sur ce sujet, à l'image de ce qui a été fait, dans d'excellentes conditions, sur les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.

Pour préparer la modernisation de notre assurance maladie sans la préempter, ce projet remet de la cohérence dans l'assurance maladie : c'est un projet de clarification.

La dégradation des comptes est préoccupante. Le retour à l'équilibre est impossible sans modernisation de la sécurité sociale.

Certains proposent d'augmenter les recettes, notamment de la CSG. Comme j'ai déjà eu l'occasion de l'indiquer, ce serait en réalité une solution de facilité. En effet, à quoi servira-t-il d'injecter encore de l'argent dans un système qui a d'abord besoin d'être remis en ordre ?

M. François Goulard, rapporteur pour avis - Très bien !

M. le Ministre - De nouvelles ressources sont peut-être nécessaires et nous n'excluons aucune option. Mais il faut d'abord remettre le système en état de marche.

Augmenter aujourd'hui la CSG ne manquerait pas, d'ailleurs, de compromettre une croissance déjà fragile, qu'il faut au contraire soutenir par tous les moyens.

Du côté des dépenses, faire 14 milliards d'euros d'économies en une année n'est pas non plus une solution envisageable.

M. Jean-Marie Le Guen - Vous le ferez l'année prochaine ! Il n'y aura pas d'élections !

M. le Ministre - Le Gouvernement a choisi de stabiliser le déficit de l'assurance maladie. Cela représente un effort de 3 milliards d'euros de redressement : 20 milliards de francs, ce n'est pas rien. C'est la première étape du retour à l'équilibre en 2007, qui est notre objectif.

Pour réussir ce plan de stabilisation, sans préjuger du résultat de la concertation, le Gouvernement a décidé de remettre de la cohérence dans notre système d'assurance maladie.

Première action de cohérence, la clarification tant attendue des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. La loi de financement de 2003 annonçait cette clarification. En 2004, le Gouvernement, aidé de façon tout à fait remarquable par le travail des deux assemblées, le poursuivra et l'amplifiera.

Nous commencerons par la suppression du FOREC. Ce fonds, mis en place par le gouvernement précédent, a fait supporter au régime général une dette de 2 milliards d'euros. Il s'agissait de compenser les allègements de charge liés aux 35 heures, ou plus justement de tenter de dissimuler le coût des 35 heures (Protestations sur les bancs du groupe socialiste).

En supprimant ce fonds, nous revenons à la logique originelle de la loi de 1994 votée à l'initiative de Simone Veil, qui veut que l'Etat compense l'intégralité des exonérations de charge. Pour 2004, la somme versée par l'Etat à la sécurité sociale, sur le budget du ministère du travail, est de 17 milliards.

Nous sommes déterminés à simplifier les circuits, à identifier ce qui relève des finances de l'Etat et des finances de la sécurité sociale. C'est une condition nécessaire pour que la responsabilité des gestionnaires de la sécurité sociale puisse pleinement s'affirmer.

Deuxième élément de clarification : l'attribution de l'intégralité de la hausse des droits sur le tabac à l'assurance maladie. Cette hausse, que nous souhaitons pour des raisons de santé publique, contribuera au redressement de la sécurité sociale. Nos concitoyens le comprennent, alors qu'ils ne voyaient pas pourquoi les droits sur le tabac finançaient les 35 heures.

Troisième mesure de cohérence, nous voulons nous appuyer sur les professionnels de santé et les patients pour développer la maîtrise médicalisée. Les résultats des accords de 2002 montrent que la maîtrise médicalisée peut réussir. Le projet de loi de financement comporte un nombre important d'outils pour que la maîtrise médicalisée prenne véritablement effet et que 2004 soit une année d'inflexion réelle des dépenses, amplifiant une tendance perceptible dans les derniers mois écoulés.

Ainsi, les URCAM pourront passer des contrats avec des groupements de professionnels de santé qui s'engageraient à améliorer leurs pratiques.

De même, nous simplifions les dispositifs d'incitation aux bonnes pratiques. Il est par ailleurs important que les accords soient validés par une instance scientifique. Nous revoyons le contenu du protocole inter-régimes d'examen spécial, qui est à l'origine de l'exonération des malades souffrant d'une affection de longue durée.

Je sais que vous n'êtes pas d'accord avec la rédaction du Gouvernement et qu'un amendement a été déposé pour l'infléchir. Mais le nombre des affections de longue durée a augmenté de 11,2 %, sans que l'état de santé de la population justifie une telle hausse (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

Il faut par ailleurs statuer sur les actes paramédicaux qui n'ont rien à voir avec l'assurance maladie.

Enfin, nous allons expérimenter le dossier médical partagé. J'espère que cette expérimentation pourra avoir lieu dès 2004.

La nouvelle convention que je signerai avec la CNAMTS début 2004 permettra de renforcer son rôle de contrôle - je pense aux arrêts de travail et aux admissions en ALD - mais également son rôle de conseil aux professionnels de santé.

Dans le même esprit, nous allons demander aux caisses d'améliorer l'efficacité du recours contre les tiers en cas d'accident. Nous en attendons 100 millions.

En ce qui concerne la politique du médicament, nous allons amplifier la politique engagée en 2001 pour permettre l'accès aux nouveaux traitements tout en recherchant l'équilibre des comptes sociaux : déremboursement de médicaments à service médical insuffisant, alignement du remboursement de l'homéopathie sur celui des médicaments à SMR faible ou modéré - sachant que cette appréciation est subjective, l'homéopathie échappant à tout protocole scientifique. Nous accroîtrons également le nombre de groupes génériques sous tarif forfaitaire de responsabilité.

Enfin, nous réexaminerons les conditions de vente et de remboursement de certains médicaments ou dispositifs dont le service rendu paraît moindre aujourd'hui.

En 2003, l'accord-cadre avec l'industrie et les budgets accordés à l'hôpital ont permis d'améliorer l'accès à de nouveaux médicaments. Dans le cadre de la tarification à l'activité, nous favoriserons l'utilisation de ces médicaments innovants.

Par ailleurs, une hausse de la taxe sur la promotion pharmaceutique permettra de freiner la promotion excessive de certains produits, qui a un effet inflationniste reconnu. Notre pays détient le record mondial pour la consommation de médicaments : 400 000 de nos concitoyens en consomment plus d'une boîte par jour ! (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste)

M. Jean-Marie Le Guen - Vous auriez pu le faire plus tôt !

M. le Ministre - Enfin, les règles d'exonération du ticket modérateur seront rationalisées.

Le nombre d'actes exonérés de ticket modérateur progresse très rapidement - 11,2 % en 2002 - en raison d'interprétations extensives pour les actes liés. Il faut dire que les bases juridiques de ces règles sont floues. Un décret prévu par les ordonnances de 1967 devait abroger l'arrêté de 1955, mais il n'a pas été pris. Nous ne prévoyons pas de revenir sur l'exonération totale de l'acte principal, cela va de soi, mais de limiter celle des actes liés les plus coûteux. Ils seront remboursés selon le droit commun.

Cette mesure devrait permettre de dégager 500 millions d'euros d'économies.

Enfin, le forfait journalier à l'hôpital, qui n'a pas été réévalué depuis 1996, passera de 10,67 € à 13 €. Cette hausse ne pénalisera pas les plus pauvres, pris en charge par la CMU. Et nous avons pris la décision, très attendue, de réduire le forfait à 9 € pour les séjours psychiatriques, afin d'éviter de pénaliser les malades qui alternent hospitalisation et intégration sociale en ville.

Face à la dégradation des comptes, nous faisons tout pour stabiliser le déficit de l'assurance maladie, en agissant tant sur les recettes que sur les dépenses.

Mais nous n'entendons sacrifier ni la croissance, ni la santé de nos concitoyens, ni la nécessaire modernisation de notre sécurité sociale, qui sera menée dans le respect du dialogue social.

Aujourd'hui, toutes les parties - patients, professionnels de santé, caisses d'assurance maladie, Etat - sont placés devant leurs responsabilités : l'enjeu est majeur et la tâche est très complexe.

Notre objectif est de garantir une sécurité sociale juste et solidaire, mais aussi responsable, de sorte que chaque euro dépensé le soit justement. Il n'y aura ni privatisation, ni étatisation de notre système, je le répète. Si nous avions opté pour l'une ou l'autre, nous n'aurions même pas engagé la concertation, tant nous savons combien les Français sont attachés à la gestion par les partenaires sociaux.

Le Gouvernement prendra toutes ses responsabilités, je m'y engage. Et je vous invite à faire de même, tous ensemble (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille - Je me réjouis de présenter ce PLFSS pour 2004, qui concrétise les annonces faites par le Premier ministre lors de la conférence de la famille du 29 avril dernier.

Monsieur le président de la commission, vous avez présenté l'an dernier un vibrant plaidoyer en faveur du retour de la famille dans le débat public ! Vos v_ux sont exaucés car ce projet concrétise les engagements forts pris par ce gouvernement en faveur des familles.

En effet, il institue, au 1^er janvier 2004, la prestation d'accueil du jeune enfant, la PAJE, regroupant les cinq, voire six, prestations actuelles en faveur de la petite enfance.

L'objectif est d'améliorer sensiblement l'aide apportée aux parents de jeunes enfants pour concilier leur vie familiale et professionnelle.

La PAJE comprendra, d'une part, une prime à la naissance, suivie d'une allocation de base versée pendant trois ans, d'autre part, un complément respectant le choix des parents quant à la garde de leurs enfants.

La prime à la naissance, d'un montant d'environ 800 €, sera versée au septième mois de la grossesse.

A partir de la naissance, une allocation de 160 € par mois sera versée jusqu'aux trois ans de l'enfant. Ces deux mesures bénéficieront à 90 % des parents, soit à 200 000 familles nouvelles.

Le complément de libre-choix du mode de garde, destiné aux parents qui continuent à exercer une activité professionnelle est ciblé sur les familles à revenus modestes et moyens.

Enfin, le complément de libre-choix d'activité s'adressera aux parents qui suspendent leur activité professionnelle pour élever leurs enfants. Ce complément sera versé, dès le premier enfant, pendant les six mois suivant le congé de maternité ou de paternité. Il m'a paru important de permettre aux parents de consacrer du temps à leur premier enfant, comme aux suivants : jusqu'à présent le congé parental rémunéré ne s'appliquait qu'à partir du deuxième enfant.

Au total, la PAJE mobilisera en 2007 850 millions d'euros de crédits supplémentaires. La montée en charge sera rapide puisque 150 millions d'euros sont prévus dès 2004. C'est là l'effort financier le plus important décidé par un gouvernement depuis vingt ans au bénéfice des familles.

Aux décisions annoncées lors de la conférence de la famille, s'ajoutent six mesures nouvelles, que je voudrais maintenant détailler.

Le complément de garde de la PAJE sera proposé aux familles sous forme d'un « chéquier PAJE » fortement inspiré du chèque emploi-service actuel.

Très simple d'utilisation, il sera remis aux familles, qui enverront chaque mois leur demande de versement à un centre national de traitement. Ainsi les formalités seront très allégées et le versement accéléré.

Deuxième mesure, la fusion de l'allocation d'adoption dans la PAJE, donnera un « coup de pouce » important aux familles adoptantes.

L'allocation d'adoption est aujourd'hui peu lisible, et les règles de cumul avec l'APJE actuelle très complexes. Les familles adoptantes auront désormais droit à une prime d'adoption de 800 €, ainsi qu'à l'allocation de base de la PAJE, qui leur sera versée pendant trois ans, quel que soit l'âge de l'enfant, ce qui assure l'égalité des droits entre les familles. Ainsi les familles adoptant un jeune enfant qui, aujourd'hui, perçoivent 160 € par mois pendant 21 mois, soit 3 360 € au total, recevront la prime d'adoption, soit 800 €, plus 160 € par mois pendant 36 mois, soit un total de 6 560 €. L'équité est donc respectée (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

Troisième point, j'ai souhaité que la PAJE soit versée dans les DOM dans les mêmes conditions qu'en métropole. Les plafonds de ressources de l'allocation de base de la PAJE seront donc complètement alignés, alors qu'aujourd'hui l'écart est de 10 %.

Quatrième mesure, en cas de naissances multiples, la PAJE sera versée pour chaque enfant et cumulable avec le complément de libre-choix. Cette disposition bénéficiera à environ 12 000 familles par an.

Ainsi le parent qui décide d'arrêter de travailler perçoit aujourd'hui 500 € par mois : il percevra 160 € par enfant supplémentaire, donc 660 € pour des jumeaux, 820 € pour des triplés.

La cinquième mesure est le soutien à la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle, par le cumul des deux compléments de garde et d'activité les plus favorables au maintien d'une activité à temps partiel pendant le congé parental. Seul le cumul de l'AGED et d'une APE à taux partiel est aujourd'hui possible, pas celui de l'AFEAMA et d'un APE à taux partiel. La PAJE rendra possible de cumuler un complément d'activité à temps partiel avec le complément de garde. Les familles qui recourront à une assistante maternelle tout en maintenant une activité à temps partiel seront gagnantes. Les parents qui maintiendront une activité élevée, entre 50 et 80 %, percevront le complément de garde à taux plein.

Enfin, les modalités d'entrée en vigueur de la PAJE doivent être les plus favorables possibles. Elle sera versée à tous les enfants nés à compter du 1^er janvier 2004, mais aussi aux prématurés nés avant cette date mais qui devaient naître après.

Le développement de l'offre de garde est un complément indispensable à la mise en _uvre de la PAJE. Le lancement le 1^er janvier 2004 du plan crèches, doté de 200 millions, permettra de créer 20 000 places supplémentaires. Cet engagement sera inscrit dans un avenant à la convention d'objectifs et de gestion qui sera signée d'ici à la fin de l'année entre l'Etat et la CNAF. Cet effort significatif viendra compléter les deux précédents plans. Le projet de loi consacre une cinquantaine de millions à ce plan pour 2004.

Plusieurs axes présentés lors de la conférence de la famille pourront être poursuivis : des projets innovants avec horaires d'accueil étendus, l'accueil des enfants handicapés, l'ouverture aux entreprises et au financement mixte public et privé... Je suis particulièrement favorable à toute disposition permettant d'ouvrir le secteur de la petite enfance à davantage d'acteurs, en particulier privés. Le besoin de garde est suffisamment grand pour que l'on ne se prive d'aucune possibilité de financement ! Une telle ouverture impliquera certainement l'adaptation des règles actuelles de nos financements publics. Il faudra en effet concilier la viabilité économique, pour que les services privés se développent, et les exigences d'équité et de mixité qui doivent être préservées.

M. Yves Bur - Une révolution !

M. le Ministre délégué - Autre moyen de développer l'offre de garde : la mise en place d'un véritable statut pour les assistantes maternelles.

M. François Goulard, rapporteur pour avis - Très bien !

M. le Ministre délégué - Cette réforme est ambitieuse et un projet de loi spécifique sera déposé au Parlement dès le début de l'année prochaine. Par ailleurs, la branche famille va prendre en charge des cotisations pour la création d'un fonds de formation professionnelle et d'un fonds de paritarisme. En 2005, ce sera au tour des cotisations sociales de prévoyance d'être prises en charge, avec la création d'une complémentaire santé et accidents du travail. Enfin, le « crédit d'impôt familles » est inscrit au projet de loi de finances pour 2004, avec un taux de 25 % qui permettra une prise en charge fiscale de 60 % des sommes versées par les entreprises en faveur des familles. Cela favorisera à la fois l'offre de garde et différentes actions à caractère familial.

Toutes ces mesures de la conférence de la famille sont clairement engagées. Elles représentent un effort supplémentaire de 200 millions dès 2004. Je tiens à remercier les rapporteurs pour la qualité de leurs travaux. Le débat va nous permettre d'enrichir les propositions gouvernementales. M. Mattei et moi avions proposé le 29 avril au Premier ministre des mesures pour l'accueil des jeunes enfants et la politique familiale. Elles sont quasiment toutes appliquées dès aujourd'hui, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. La prochaine conférence de la famille portera sur l'adolescence. Dans le même esprit que cette année, mais pas que les précédentes, nous procéderons par le dialogue et la concertation avec les partenaires sociaux, les mouvements familiaux et l'ensemble des acteurs de la politique familiale (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. Jean-Marie Le Guen - C'est tout ? On ne nous parle pas, par exemple, des communiqués de Matignon ?

M. Pierre Morange, rapporteur de la commission des affaires culturelles - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 est un texte courageux. Il clarifie et modernise notre système de protection sanitaire et sociale. Il constitue la première étape de la réforme de l'assurance maladie, en stabilisant son déficit et en instituant les outils nécessaires à son évolution. C'était d'autant plus difficile dans notre contexte financier. La première pierre d'une politique de santé responsable a été posée avec la discussion du projet de loi relatif à la politique de santé publique, qui a défini des objectifs. La qualité de notre système est reconnue, mais d'importants dysfonctionnements existent. La Cour des comptes a notamment rappelé les insuffisances des dispositions de régulation des dépenses et les conséquences des décisions du précédent gouvernement, en particulier des 35 heures. Les déficits d'aujourd'hui sont financés par l'emprunt, et seront donc payés par les générations prochaines.

La sauvegarde de l'assurance maladie passe par sa modernisation. L'Etat doit être le garant de l'égalité d'accès à des soins de qualité pour tous et la gestion réelle doit être assurée par les partenaires sociaux, conformément aux priorités sanitaires validées par la représentation nationale. La réforme de l'assurance maladie constitue un chantier prioritaire. La méthode retenue a été présenté par le Premier ministre le 13 octobre. L'ensemble des acteurs va d'abord participer au diagnostic, avant que la concertation s'engage dans des groupes de travail. Le Haut Conseil pourrait être pérennisé, à l'instar du COR.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale crée un cadre favorable à la concertation. Il clarifie les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale en stabilisant les déficits de l'assurance maladie et institue des outils de maîtrise médicalisée des dépenses et de responsabilité partagée. Le déficit est en grande partie dû au gouvernement précédent, et la situation financière de la sécurité sociale est extrêmement préoccupante, ainsi que le montre la Cour des comptes. Le déficit du régime général devrait s'élever à 8,9 milliards en 2003, soit une dégradation de 5 milliards par rapport à la loi de financement que nous avions votée, et atteindre 13,6 milliards en 2004. A titre de comparaison, le déficit le plus important, connu avant la mise en oeuvre du plan Juppé, avait été « seulement » de 10,3 milliards d'euros en 1995... Les autres branches s'équilibrent à peu près. La branche vieillesse doit en effet absorber la loi du 21 août 2003 sur les retraites, et notamment financer le départ anticipé des personnes ayant commencé à travailler très jeunes. La branche famille doit financer la PAJE, qui est un engagement fort du Président de la République.

Comment expliquer ce déficit ? La sécurité sociale est certes confrontée à un classique effet de ciseau : avec une faible croissance économique, les recettes s'effondrent et les dépenses augmentent plus vite que la richesse nationale - on peut d'ailleurs noter qu'elles ont donc un effet contra cyclique. Parallèlement, les caisses sont vides. Le gouvernement socialiste a dilapidé les fruits de la croissance. Les années de forte augmentation des recettes ont permis un retour mécanique à l'équilibre, mais elles n'ont vu aucune réforme structurelle. Aucune réserve n'a été constituée pour préparer l'avenir. Au contraire, de nombreuses dépenses ont été mises à la charge de la sécurité sociale : les 35 heures, la CMU et l'APA. La Cour des comptes souligne que la réduction du temps de travail est venue au plus mauvais moment par rapport à l'évolution de la démographie médicale. Les protocoles Aubry, la réduction du temps de travail, les revalorisations d'honoraires, l'absence de déremboursement de certains médicaments et la CMU représentent quelque 7,8 milliards par an de manque à gagner pour le régime général. Ils ne sont pas compensés par les cotisations dues aux supposées créations d'emplois des 35 heures.

Si ces mesures avaient été financées, le déficit ne serait pas aussi abyssal qu'aujourd'hui. Le fonds de solidarité vieillesse, par exemple, a été littéralement pillé, pour financer les promesses électorales de la gauche au détriment du minimum vieillesse et de la retraite des chômeurs. Le FSV a ainsi accumulé, entre 2002 et 2003, un dette de 1,4 milliard. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale permet une grande clarification. La concertation sur la réforme de l'assurance maladie sera ainsi engagée sur des bases assainies. Elle fera suite à la réforme réussie des retraites.

La clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale est enfin réalisée. Le FOREC est supprimé et la CADES rembourse sa dette. On applique enfin la règle fondamentale posée par la loi du 25 juillet 1994 : la politique de l'emploi relève de l'Etat, et les exonérations de cotisations, qui en sont le vecteur principal, sont financées par le budget de l'Etat. Il en résulte un transfert de 16 milliards sur le budget du travail et de l'emploi. Toute la tuyauterie qui avait été savamment mise en place pour masquer le détournement des recettes de la sécurité sociale est ainsi supprimée d'un coup. Le diagramme des flux de financement établi par Alfred Recours pour décrypter cette machine infernale n'a plus lieu d'être. Chacun retrouve son rôle. Aucun tuyau nouveau n'est mis en place dans ce texte, ce qui est une première depuis quatre ans.

Simplification et clarification doivent aller de pair avec un effort de transparence. C'est pourquoi la commission a adopté à l'unanimité la création d'un comité des finances sociales pour accompagner la suppression du FOREC. Ce comité pourrait remplacer la commission des comptes de la sécurité sociale et aurait pour modèle d'indépendance et de sérieux le comité des finances locales. Il permettrait d'associer les membres composant actuellement la commission des comptes à des représentants des autres compétences de la protection sociale. Un comité exécutif rassemblant des parlementaires et des représentants des partenaires sociaux garantira un meilleur suivi et un contrôle plus effectif des recettes comme des dépenses sociales.

S'agissant des recettes, toute hausse du taux de la CSG, toute prolongation du CRDS ont été exclues, mais trois mesures ont été proposées qui devraient ensemble procurer un milliard d'euros : un prélèvement de 150 millions sur l'industrie pharmaceutique, une amélioration des procédures de recours contre tiers qui permettra de recouvrer 100 millions, et le relèvement des prix du tabac, dont le produit - 1,8 milliard - sera intégralement affecté à l'assurance maladie. A ce dernier propos, la hausse du 20 octobre s'inscrit dans le cadre d'une politique de santé publique que nous assumons. Quant à celle que le projet de loi de finances programme pour le 1^er janvier prochain, elle ne vise qu'à équilibrer le BAPSA et ne concerne donc pas ce projet de loi de financement de la sécurité sociale. D'autre part, pour compenser le manque à gagner des buralistes, le Gouvernement a proposé à ces derniers un certain nombre de mesures que viendra compléter un renforcement de la répression de la contrebande. Je souhaiterais simplement qu'on évalue l'effet de toutes ces dispositions, afin de mesurer précisément l'impact des hausses sur l'activité de ces acteurs économiques de proximité.

Ce PLFSS vise à stabiliser le déficit de la branche maladie ou, autrement dit, à passer d'un déficit tendanciel de 14 milliards d'euros à un déficit de 11 milliards, comme en 2003. Cet effort de 3,1 milliards sera justement réparti entre les professions de santé, les assurés et les caisses, la progression des recettes ne pouvant suivre la hausse spontanée des dépenses. Outre les suppléments de recettes que j'ai mentionnés, le projet propose donc plusieurs outils grâce auxquels la maîtrise médicalisée des dépenses de médecine ambulatoire devrait entraîner des changements réels de comportement. Les économies attendues ont été évaluées par le Gouvernement à 800 millions d'euros.

Les assurés sont ainsi responsabilisés. Quant aux caisses de sécurité sociale, la convention d'objectifs et de gestion que l'Etat et la CNAM signeront au début de 2004 devrait permettre d'économiser 60 millions d'euros sur des frais de gestion de la branche maladie, qui se montent au total à 6,5 milliards. Le montant apparaissant relativement modique, nous souhaitons augmenter ces économies de 100 millions.

Le projet institue enfin une tarification à l'activité commune pour les établissements hospitaliers. Ce dispositif maintes fois prôné entrera progressivement en vigueur et permettra d'allouer les ressources de l'assurance maladie aux établissements qui en ont besoin et qui ont fait la preuve de leur efficacité.

Qu'elles soient conjoncturelles ou structurelles, toutes ces mesures visent à relever les défis sanitaires et financiers en responsabilisant l'ensemble des acteurs du système de soins - mais nous n'aurons garde d'oublier la responsabilité qui incombe aussi, en propre, à la représentation nationale : la maîtrise médicalisée des dépenses ne peut s'obtenir de mesures seulement conjoncturelles. Conformément aux orientations fixées par le Président de la République, la majorité se doit de mener une action suffisamment durable pour induire une modification des comportements. Les assurés et les professionnels doivent se sentir personnellement responsables de la pérennité de notre protection sociale et comprendre que la préservation des régimes d'assurance maladie exige de faire le meilleur usage possible des ressources qui les financent.

Il dépend donc maintenant de chacun de manifester son attachement effectif aux principes fondateurs d'universalité et de solidarité ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu cet après-midi, à 15 heures.

La séance est levée à 12 heures 20.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

François GEORGE

A N N E X E
ORDRE DU JOUR

L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au lundi 17 novembre 2003 inclus a été ainsi fixé ce matin en Conférence des présidents :

CET APRÈS-MIDI, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures 30 :

_ Suite du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

MERCREDI 29 OCTOBRE, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures 30 :

_ Suite de l'ordre du jour de la veille.

JEUDI 30 OCTOBRE, à 9 heures 30, à 15 heures et à 21 heures 30 :

_ Suite de l'ordre du jour de la veille.

VENDREDI 31 OCTOBRE, à 9 heures 30, à 15 heures et à 21 heures 30 :

_ Suite de l'ordre du jour de la veille.

MARDI 4 NOVEMBRE, à 9 heures 30 :

_ Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 :

· Jeunesse et enseignement scolaire ;

à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures 30 :

_ Explications de vote et vote, par scrutin public, sur l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 ;

_ Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 :

· Jeunesse et enseignement scolaire (suite) ;

· Défense.

MERCREDI 5 NOVEMBRE , à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures 30 :

_ Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 :

· Affaires sociales, travail et solidarité, égalité professionnelle.

JEUDI 6 NOVEMBRE, à 9 heures 30, à 15 heures et à 21 heures 30 :

_ Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 :

· Anciens combattants ;

· Intérieur ;

· Tourisme.

VENDREDI 7 NOVEMBRE, à 9 heures 30, à 15 heures et à 21 heures 30 :

_ Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 :

· Budgets annexes de la Légion d'Honneur et de l'ordre de la Libération ;

· Affaires étrangères, coopération et francophonie ;

· Enseignement supérieur ;

_ Déclaration du Gouvernement sur la consultation des électeurs de Guadeloupe, de Martinique, de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy en application de l'article 72-4 de la Constitution et débat sur cette déclaration.

MERCREDI 12 NOVEMBRE, à 9 heures 30, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures 30 :

_ Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 :

· Logement ;

· Santé, famille et personnes handicapées.

JEUDI 13 NOVEMBRE, à 9 heures 30, à 15 heures et à 21 heures 30 :

_ Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 :

· Justice ;

· Économie, finances et industrie : charges communes, services financiers, budget annexe des monnaies et médailles, trésor, commerce extérieur, industrie, Poste et télécommunications.

VENDREDI 14 NOVEMBRE, à 9 heures 30 :

_ Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 :

· Recherche et nouvelles technologies ;

à 15 heures et à 21 heures 30 :

_ Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 :

· Vote des crédits des budgets ayant fait l'objet d'un examen en commission des finances élargie :

· Ville et rénovation urbaine ;

· Sports ;

· Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat.

· Articles non rattachés.

ÉVENTUELLEMENT, LUNDI 17 NOVEMBRE, à 15 heures et à 21 h 30 :

_ Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 :

· Articles non rattachés (suite).