Session ordinaire de 2004-2005 - 86^ème jour de séance, 210^ème séance

1^ère SÉANCE DU MERCREDI 4 MAI 2005

PRÉSIDENCE de Mme Paulette GUINCHARD-KUNSTLER

vice-présidente

Sommaire

FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE (suite) 2

MOTION DE RENVOI EN COMMISSION 2

AVANT L'ARTICLE PREMIER 13

ARTICLE PREMIER 19

La séance est ouverte à neuf heures trente.

FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE (suite)

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale.

MOTION DE RENVOI EN COMMISSION

M. le Président - J'ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste une motion de renvoi en commission déposée en application de l'article 91, alinéa 7, du Règlement.

M. Gérard Bapt - Ce débat est l'occasion de réfléchir à la nature et aux moyens donnés au législateur pour mieux apprécier notre système de sécurité sociale, mais aussi de dresser un bilan de l'action du Gouvernement en matière de politiques sociale, de santé et de financement des régimes de sécurité sociale.

En 1996, le principe d'un vote du budget de la sécurité sociale a fait naître de grands espoirs. Faute d'une volonté politique suffisamment affirmée, faute aussi d'outils d'évaluation et d'un système global d'information adaptés, force est de reconnaître que ces espoirs ont été rapidement déçus : la loi de financement de la sécurité sociale avec l'ONDAM qui lui est attaché n'ont pas été ancrés dans le domaine sanitaire. Bien plus, ces dispositifs ont été essentiellement conçus de façon empirique, à partir d'éléments macro-économiques et comptables, sans référence aux priorités de santé publique proposées par les plus hautes instances scientifiques du pays. La déconnexion entre les dépenses votées et les impératifs sanitaires n'a donc rien d'étonnant. En outre, les dépassements systématiques des dépenses votées entachent la crédibilité du Parlement. Au demeurant, les premières propositions du Gouvernement tendant à fixer un taux d'évolution des dépenses inférieur à 3% étaient tout à fait irréalistes. Quant à la technique du « rebasage », elle ne servait pas la transparence. On s'est contenté d'actualiser, en fonction des constats faits, les prévisions de dépenses au lieu de s'efforcer d'atteindre des buts, sans compter qu'aucune opposabilité à l'ONDAM n'a été prévue.

Certes, la loi du 13 août 2004 a instauré un comité d'alerte en cas de dépassement des prévisions. Mais elle est demeurée très évasive sur les solutions à apporter, même si l'évolution des dépenses et des recettes nous permettra de juger dès ce printemps de la façon dont le Gouvernement entend procéder.

Par ailleurs, la fixation de sous-objectifs au sein de l'ONDAM a pour effet de figer les évolutions et d'instaurer de préjudiciables cloisonnements entre les différents domaines des secteurs sanitaire et médico-social. L'instauration en 2002 d'un cinquième sous-objectif destiné au financement des réseaux de santé stigmatise ce mode novateur d'accès aux soins, lui interdisant un financement qui ne soit pas strictement limitatif.

Plus que jamais, le système donne l'impression d'évoluer pour son propre compte, sans contrôle démocratique. Quant à la loi de financement elle-même, l'absence de concertation avec les acteurs préside depuis l'origine à sa préparation. Comment, dans ces conditions, pourraient-ils se sentir engagés par une évolution des dépenses qui obéit essentiellement à des considérations économiques et comptables ? La loi de financement de la sécurité sociale est d'ailleurs un véritable patchwork de mesures, le plus souvent ponctuelles et conjoncturelles : on voit là l'absence d'un réel volontarisme politique. Telle qu'instaurée en 1996, la LFSS obéit essentiellement à une logique de moyens et non à une logique de résultats, qui seule se prête à une évaluation quantitative et qualitative comparable à celle qu'autorise pour les finances de l'Etat la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001. Elle laisse enfin un champ d'investigation trop important au processus conventionnel, et l'on sait que toutes les conventions avec les professionnels de santé sont annulées par le Conseil d'Etat.

Il était donc urgent que les pouvoirs publics proposent une profonde réforme de la loi de 1996. Mais là encore, votre réforme a été construite de façon précipitée, sans concertation avec les parlementaires, les partenaires sociaux et les gestionnaires des caisses de sécurité sociale. Votre projet est une réplique imparfaite de la loi organique relative aux lois de finances. Le Parlement sera bien appelé à entériner les soldes des comptes sociaux, mais en cas de non respect, il ne pourra pas se prononcer sur les mesures à prendre en cours d'année. Les décisions seront prises par le tout puissant directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, véritable proconsul. Les craintes que nous avions exprimées en juillet dernier se confirment ! Le Parlement ne pourra que constater, de manière parcellaire, les mesures de gestion décidées par celui-ci, la perspective d'éventuels collectifs sociaux étant très faible, sinon nulle. Sous prétexte de redonner un réel pouvoir de contrôle au Parlement, le Gouvernement s'assurera uniquement de son assentiment. Est-ce là un progrès ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat à l'assurance maladie - Oui !

M. Gérard Bapt - Bien insuffisant, alors !

De fait, votre projet rigidifie le solde des différents régimes : l'UNCAM pourra prendre des mesures de déremboursement des soins tout en se prévalant du vote du Parlement. La maîtrise médicalisée des dépenses est le leitmotiv du Gouvernement. Mais nous aurons plutôt une maîtrise comptable, le pilotage d'un solde financier étant confié au directeur général de l'UNCAM. 

M. le Secrétaire d'Etat - Vous ne croyez pas ce que vous dites ! (Sourires)

M. Gérard Bapt - Les propositions du groupe socialistes visent à revenir à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances.

L'article premier comporte des avancées mais ne peut suffire à remédier aux errements actuels.

En sa première partie, il traite des recettes de l'année à venir et fixe les conditions générales de l'équilibre financier. Il s'agit donc de voter un solde limitatif, non un objectif. Le rapport pour avis de la commission des finances du Sénat note que, contrairement à ce qu'affirme le Gouvernement, la portée du vote du Parlement n'est pas renforcée car, à la différence des lois de finances, aucun mécanisme contraignant n'est prévu en cas de dépassement des objectifs. Selon le Gouvernement, cette différence s'explique par la nature des dépenses de la sécurité sociale qui, à la différence des dépenses de l'Etat, ne peuvent être plafonnées a priori et par la fameuse « maîtrise médicalisée des dépenses ».

M. Jean-Marie Le Guen - Ah !

M. Gérard Bapt - En réalité, contrôle du Parlement et maîtrise médicalisée des dépenses ne sont garantis en rien. Si le solde diffère de celui initialement voté, le Parlement ne pourra débattre ni des mesures à prendre pour le respecter, ni de la fixation d'un nouveau solde, les décisions revenant à l'UNCAM et au Gouvernement.

L'article premier prévoit aussi par branche les recettes des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement ainsi que leur affectation.

Ces prévisions de recettes - ce ne sont pas des autorisations de perception des recettes à la manière des lois de finances - ne sont applicables que sous réserve du respect des dispositions de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances qui précisent le domaine exclusif des lois de finances. Ainsi, elles continuent de relever de la loi de finances, de même que le vote des taux et de l'assiette. Le Parlement ne pourra donc débattre de la CSG et de la CRDS et la loi de financement de la sécurité sociale ne couvrira pas l'ensemble des recettes et des dépenses de sécurité sociale. En revanche, la répartition spécifique par branches des recettes du régime général et des organismes constitue une amélioration. Nous connaîtrons en effet les soldes et pourrons désormais mettre en parallèle les recettes et les dépenses pour chaque régime.

Le vote du Parlement portera également sur les enveloppes de l'ONDAM mais la définition de ses composantes reste de la compétence exclusive du Gouvernement.

Dans sa deuxième partie, l'article premier fixe des objectifs de dépenses par branche. L'ensemble des régimes de base est concerné, ce qui assure une meilleure homogénéité entre recettes et dépenses. Cependant, ce texte ignore la question centrale des objectifs accompagnant les prévisions de dépenses. Le Gouvernement prétend introduire une démarche « objectif-résultat » sans préciser comment seront fixés les objectifs. De plus, la structure de cette loi de financement ne correspond pas à cette volonté affichée. La décomposition des lois de finances en missions et programmes permet d'échapper aux découpages administratifs traditionnels tandis que ce texte ne prévoit pas, hormis pour l'ONDAM, une présentation des dépenses sociales en fonction de leur finalité. A terme, nous devrons définir des sous-objectifs pour chaque branche afin d'évaluer les dépenses de la sécurité sociale en fonction de leur finalité.

Par ailleurs, les dépenses d'investissement des caisses de sécurité sociale ne figureront pas dans ce texte, non plus que les plans d'investissement concernant des programmes tels que « hôpital 2007 » ou la mise en œuvre du dossier médical partagé.

Enfin, n'aurait-il pas fallu faire figurer la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, CNSA, au niveau des branches dans cet article pour faire apparaître de façon cohérente un « cinquième risque » ?

Revenons aux sous-objectifs. Réservés à l'ONDAM, ils reproduisent le mode d'organisation actuelle, par exemple le découpage actuel entre hôpital et ambulatoire. Aujourd'hui, la définition d'un sous-objectif « réseau de soins » - dont nous savons toute l'importance - serait impossible. De ce point de vue, la proposition de M. Yves Bur aurait permis d'identifier bien plus clairement des sous-objectifs définis selon leur finalité. Il est regrettable que ses suggestions n'aient pas été retenues.

Les lois de financement rectificatives, créés par le II de cet article premier, risquent fort de peu se développer comme l'a noté le rapport pour avis de la commission des finances du Sénat. Enfin, les lois de financement à « compétences partagées », prévues au III du même article premier, ne concernent que les réaffectations entre branches et les recettes des années ultérieures ayant un « caractère permanent ». Le texte est déséquilibré et restrictif par rapport à la disposition prévue en matière de dépenses. Un amendement de la commission des finances du Sénat tendant à harmoniser les rédactions a été retiré à la demande du Gouvernement.

La commission des affaires sociales du Sénat, avait, d'une part, jugé nécessaire, conformément aux préconisations du Conseil des impôts en matière de mesures fiscales, d'assurer un monopole des lois de financement sur les mesures ayant une incidence sur les recettes sociales telles que les allégements de charge. D'autre part, elle avait tenté de revenir sur le monopole établi par l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances. Mais les amendements qui avaient été déposés ont été retirés sans avoir été discutés en séance publique. Sur ces points, le Gouvernement doit nous apporter des précisions.

Il en va de même de la modification des règles relatives aux cotisations et contributions affectées qui, même au sein de votre majorité, suscite des oppositions puisque M. de Courson a déposé un amendement visant à attribuer aux partenaires sociaux le soin de fixer les taux des cotisations sociales. Le groupe socialiste a préféré une autre solution : clarifier le partage entre pouvoir exécutif et Parlement au regard des compétences théoriques des partenaires sociaux.

Enfin, les dispositions relatives à la Caisse d'amortissement de la dette sociale et au Fonds de réserve des retraites restent très ambiguës : des amendements relatifs à la CRDS trouveront-ils leur place en projet de loi de financement de la sécurité sociale ? Ce point doit être précisé.

L'article 2 du texte expose la liste et la nature des documents joints obligatoirement au dépôt de la loi de financement. Comme dans le cas de la loi organique relative aux lois de finances, le Conseil constitutionnel émettra sans doute une réserve d'interprétation sur le caractère obligatoire des annexes, en considérant qu'un retard ou une absence ne peut entraîner l'inconstitutionnalité de la loi de financement votée.

Le premier paragraphe prévoit la remise d'un rapport décrivant les évolutions sur quatre ans des prévisions de recettes et objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires, du régime de base et de l'ONDAM. Contrairement au rapport économique et financier annexé à la loi de finances avec lequel il doit être cohérent, il fait l'objet d'un vote aux termes de l'article LO 111-3 et c'est une bonne chose. Toutefois, la cohérence n'est pas assurée avec le programme de stabilité qui doit être remis lui aussi pour quatre ans à la Commission européenne et par rapport auquel on peut d'ailleurs noter des divergences dans les déclarations du Gouvernement.

Au Sénat, l'opposition a complété cette liste des annexes : ont été ajoutées une annexe rendant compte des avis et propositions des conseils des caisses nationales des régimes obligatoires de base à l'initiative du groupe communiste, une annexe présentant les données de la situation sanitaire et sociale de la population à l'initiative du groupe socialiste de même qu'une annexe détaillant les propositions des caisses relatives à l'évolution de leurs charges et produits et une autre présentant les mesures destinées à assurer la neutralité des relations financières des organismes de financement de la sécurité sociale avec l'Etat. Il s'agit de trouver un dérivatif au refus d'inscription au niveau organique du principe de compensation intégrale. Le groupe socialiste déposera des amendements à cet égard.

Même si ce projet n'a pas fait l'objet d'une large concertation, il faut reconnaître que certains partenaires sociaux et gestionnaires de caisse ont pu, in extremis, être consultés pour avis. Le conseil d'administration de l'ACOSS n'a pu être réuni dans des délais que lui-même a jugés trop courts (protestations sur les bancs du groupe UMP), mais la commission de législation de l'agence a insisté sur le fait qu'une loi ordinaire pouvait déroger au principe de compensation - la loi de cohésion sociale dispense ainsi l'Etat de compenser les exonérations de charge pour les contrats aidés, dits contrats Borloo.

Vous avez parlé hier du hold-up du FOREC, mais les errements passés ne sauraient justifier ceux d'aujourd'hui, ....

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des lois - Au moins reconnaissez-vous leur existence !

M. Gérard Bapt - ....ni ceux à venir ! En effet, nous avons découvert dans le projet de loi sur les services à la personne que le plan de développement de ces services s'appuyait sur de nouveaux allègements des charges sociales, non compensés. Dans une première mouture, le texte du Gouvernement disposait que l'allégement de 15 points prévu sur les charges payées par les particuliers employeurs ne seraient pas compensé - plusieurs centaines de millions d'euros ! Le Gouvernement a reculé, mais la sécurité sociale sera tout de même mise à contribution, puisque la loi prévoit d'étendre les exonérations de cotisations patronales à l'ensemble des entreprises et associations agréées spécialisées dans les services à la personne. Dans ces conditions, on comprend que la commission de la législation de l'ACOSS, tout comme le conseil d'administration de la CNAV et de la branche famille, aient souhaité que le législateur intègre la règle de compensation dans la partie normative de la loi organique. Nous défendrons des amendements en ce sens. Leur adoption permettrait du reste au Gouvernement d'honorer la promesse solennelle qu'il a faite devant le Sénat, lors de la réforme de l'assurance maladie, d'inscrire dans la loi organique les dispositions de la loi du 13 août 2004, afin de leur conférer une valeur supralégislative.

J'en viens aux dettes de l'Etat envers la sécurité sociale. Les impayés les plus anciens, notamment du fait des mesures d'accompagnement du plan textile, font l'objet de relances annuelles. 2,2 milliards pèsent ainsi sur les finances de la sécurité sociale. Rappelons que l'ACOSS prévoit pour le premier semestre 2005 un solde négatif de 6,1 milliards ! Depuis l'an dernier, l'ACOSS a recours au marché bancaire pour ses besoins de trésorerie. Le remboursement des créances de l'Etat éviterait les transferts à la CADES, facilité que devrait exclure une saine gestion des finances publiques.

Enfin, une annexe présente des « programmes de qualité et d'efficience » similaires aux « projets de performance » prévus par la LOLF, mais au lieu d'être annuels, les programmes sont prévus pour les exercices à venir, ce qui manque de précision.

L'annexe relative au bilan de la mise en œuvre de la loi de financement de la sécurité sociale prendrait tout son sens dans le cadre d'un collectif social, et l'on peut s'interroger sur l'opportunité de prévoir le dépôt systématique d'un tel collectif à l'automne. L'on peut également douter de la légitimité de la précision relative aux mesures de simplification, qui fait apparaître au niveau organique un objectif politique, alors que la LOLFSS doit rester un outil neutre.

Une annexe concerne le détail et l'évaluation par catégories et branches des différentes recettes de l'ensemble des régimes, mais surtout la liste des mesures de réduction, exonération, réduction d'assiette ou abattement de cotisations ou contributions sociales. L'annexe présentera les mesures nouvelles ainsi que leur impact financier et les modalités et le montant de la compensation financière. C'est ainsi que le Gouvernement entend pallier le défaut d'inscription dans la loi organique du principe de compensation intégrale, aussi le groupe socialiste proposera-t-il que cette annexe fasse l'objet d'un vote du Parlement.

L'annexe précisant le périmètre de l'ONDAM a été complétée grâce à un amendement du groupe communiste du Sénat adopté contre l'avis du Gouvernement, afin de présenter les dépenses de l'ONDAM selon leur nature et de préciser les sommes représentatives de l'effort national en matière de santé. Nous proposerons que le Parlement se prononce sur cette annexe.

Enfin, l'annexe présentant les évolutions de recettes et dépenses ainsi que l'impact financier des mesures proposées permettra de débattre de la place des conventions caisses-médecins.

L'article 4 fixe les règles de vote du PLFSS. Le droit d'amendement parlementaire est certes élargi grâce à un assouplissement des règles de la recevabilité financière, mais la proposition de M. Bur visant à ce que les sous-objectifs, assimilables à des programmes, deviennent amendables, n'a pas été retenue, ce qui constitue une raison de plus de retourner en commission.

L'article 5 est similaire à l'article 57 de la LOLF qui élève au niveau organique les pouvoirs de contrôle du Parlement en matière financière. Initialement, aucune référence n'était faite au pouvoir des commissions de demander l'audition de personnes qui doivent alors s'y soumettre en étant déliées du secret professionnel. Un amendement du Sénat est venu introduire cette disposition.

Enfin, le rôle de l'opposition a été étendu grâce à la création d'un poste de « rapporteur flottant » au bénéfice d'un élu de l'opposition. Cette disposition n'avait pas été prévue initialement. Un amendement du groupe socialiste du Sénat, adopté, dit que les pouvoirs du rapporteur pourront être attribués chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à des membres de la commission. Cela pourra donc profiter à l'opposition, quelle qu'elle soit. C'est une reprise d'un amendement de M. Migaud à la LOLF.

L'article 7 prévoit une date assez proche pour l'application de la loi organique - dès la loi de financement pour 2006 - mais il est curieux de noter que les dispositions relatives à la certification par la Cour des comptes ainsi que celles relatives aux projets de performances sont, elles, renvoyées à la loi de financement pour 2008.

Voilà donc beaucoup d'arguments qui militent en faveur d'un renvoi en « commissions », j'emploie à dessein le pluriel, car c'est bien devant chacune des commissions qu'il faut renvoyer ce texte.

Ce projet de loi organique nous amène forcément à parler de l'état des finances sociales. Le Gouvernement fait le pari du retour à l'équilibre en 2007 et se réjouit de la bonne nouvelle que constitue en 2004 le fait que le déficit du régime général soit inférieur de 2 milliards aux prévisions pessimistes de septembre dernier. Je m'en réjouis aussi, bien sûr, mais je constate néanmoins que nous aurons enregistré en 2004 un record historique de déficit de la sécurité sociale, après deux années d'inaction du Gouvernement ...

M. Jean-Marie Le Guen - Il faut le dire !

M. Jacques Domergue - Qui l'a laissé filer ?

M. Gérard Bapt - Quelqu'un qui vous est proche, politiquement, professionnellement et géographiquement ! (Rires sur les bancs du groupe socialiste) Et si ce déficit n'a pas été encore plus important, cela tient à deux facteurs qui ne se renouvelleront peut-être pas : notre pays a connu en 2004 une croissance plus forte que prévu ; et il y a eu une certaine modération des dépenses de santé, notamment celles de la médecine de ville, au moment du débat sur la réforme de l'assurance maladie. Mais cet effet psychologique s'éteint progressivement, alors que nous n'allons pas tarder à voir les effets sur les dépenses des nouvelles dispositions conventionnelles - sur les honoraires des spécialistes, la permanence des soins ou la nouvelle classification des actes - ainsi que des différents plans d'action annoncés par le ministre, sans que ce dernier indique jamais comment il va les financer : plan urgences, plan santé mentale, plan autisme...

M. le Secrétaire d'Etat - Il fallait ne rien faire ?

M. Jean-Marie Le Guen - Vous ne faites rien, vous annoncez !

M. Gérard Bapt - Si, il faut agir dans tous ces domaines, mais encore faudrait-il ne pas s'en tenir à des annonces fracassantes et médiatiques...

M. Jean-Marie Le Guen - Qui coûtent tout de même 300 millions d'euros !

M. Gérard Bapt - En effet, toutes ces opérations de promotion ont un coût élevé. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)

Selon l'ACOSS, la trésorerie de la sécurité sociale accusera en 2005 un déficit de 5,4 milliards d'euros, soit près d'un milliard de plus que ce qu'avait prévu le Gouvernement dans le PLFSS pour 2005. Ce dérapage est à mettre en relation avec le fait que les facteurs de modération en 2004 ne jouent plus : la croissance n'est plus au rendez-vous et les dépenses maladie devraient augmenter au second trimestre 2005 de 6,6 milliards , selon l'ACOSS et la CNAM.

La trésorerie de la sécurité sociale ne doit bien sûr pas être confondue avec le résultat comptable des branches, mais elle révèle la tendance qui conduit à verser toujours plus d'intérêts pour les emprunts de trésorerie souscrits auprès de la Caisse des dépôts et du marché bancaire.

La commission d'alerte va-t-elle réagir à ce dérapage ?

M. le Secrétaire d'Etat - Le comité.

M. Gérard Bapt - La question demeure. Elle a déjà été posée par la Fédération hospitalière, qui demande une loi de financement rectificative pour remédier à la situation budgétaire catastrophique des hôpitaux !

Peut-on trouver matière à consolation dans la situation des autres branches ? Non, car la branche accidents du travail-maladies professionnelles est dans le rouge, et ce sans même prendre en compte l'impact croissant de l'indemnisation des victimes de l'amiante. Le FSV est aussi dans le rouge, plongeant la trésorerie de la CNAV dans un déficit cumulé de 5 milliards d'euros à la fin de l'année. Quant au Fonds de réserve des retraites, ses 21 milliards sont loin des 150 prévus à l'origine pour 2020 et censés prendre en charge 40% du besoin de financement des retraites jusqu'en 2040...

M. le Secrétaire d'Etat - Expliquez donc ce qui s'est passé au début !

M. Gérard Bapt - La branche vieillesse sera déficitaire en 2005 de près d'un milliard d'euros. A l'évidence, la réforme des retraites n'a pas réglé le problème du déficit structurel. Le Gouvernement a-t-il l'intention d'augmenter les taux de cotisation ou bien de diminuer le montant des pensions, dans la logique de ce qui avait été décidé pour les pensions de réversion ? Il faudra nous le dire.

Depuis le Conseil européen des 22 et 23 mars, nous savons en tout cas que le respect des objectifs budgétaires du pacte de stabilité et de croissance ne doit pas compromettre les réformes structurelles de long terme, notamment celle des pensions consistant à introduire un pilier obligatoire financé par capitalisation. Cela signifie que le coût des exonérations fiscales et sociales destinées à favoriser la capitalisation peut être soustrait du déficit pris en compte selon la règle maastrichtiennne...

M. le Secrétaire d'Etat - C'est faux.

M. Gérard Bapt - Par contre, les crédits destinés à prendre en charge le déficit du régime général fonctionnant par répartition seraient, eux, toujours concernés par les règles du pacte de stabilité.

Votre choix du libéralisme réduit à la portion congrue le principe de solidarité, que nous, socialistes, continuerons à défendre parce qu'il met l'homme au centre du système économique. Et chaque déficit que vous laissez se creuser est prétexte pour vous à avancer encore plus loin dans cette voie du libéralisme.

Au-delà de 2005, vos hypothèses macro-économiques sont très optimistes et bien aléatoires : 2,5 à 3% de croissance économique et 4,7 à 5% de progression de la masse salariale, ce n'est pas très crédible, non plus qu'une progression de seulement 2,5% des dépenses maladie et famille. Vous surestimez les recettes et sous-évaluez les dépenses à venir !

En vérité, le déficit cumulé pourrait dépasser les 40 milliards en cas de mauvaise conjoncture. La CADES aurait ainsi un bel avenir. Vous l'avez déjà rendue immortelle avec la réforme de l'assurance maladie. Mais de surcroît, vous n'arrêtez pas de lui donner du grain à moudre, c'est-à-dire des dettes qu'elle convertit en obligations ! La dette globale qui lui est transférée s'élève à 103 milliards. Après l'augmentation de la CRDS, son rendement sera de l'ordre de 5 milliards, c'est-à-dire inférieur au déficit prévisible de la sécurité sociale pour 2005. Dans ces conditions, il n'est pas étonnant que le Gouvernement ait supprimé la date butoir de 2014, à laquelle la CADES devait cesser sa mission.

M. le Secrétaire d'Etat - N'avait-elle pas été repoussée ? Et par qui ?

M. Gérard Bapt - Le gouvernement issu de la majorité précédente l'avait prolongée, vous la rendez immortelle !

M. Jean-Marie Le Guen - La CRDS aussi !

M. Gérard Bapt - Subséquemment.

Le professeur Dubernard lui-même, en juillet, avait jugé immoral de renvoyer sur nos enfants la charge des errements présents et à venir. En effet, le produit de la CRDS n'est pas entièrement consacré au remboursement en capital. Celui des charges financières a absorbé 1,5 milliard en 2004, et ce sera 2 milliards par an à partir de 2005, pour un rendement de 5 milliards.

Quant à la CADES, elle a subi une perte d'exploitation de 752 millions, après une perte de 987 millions en 2003 en raison des versements exceptionnels à la sécurité sociale. Elle est désormais endettée, alors qu'elle ne peut plus compter sur des cessions immobilières. Depuis le 1^er janvier 2005, elle a émis pour 9 milliards d'emprunts, sous forme d'obligations vendues en dessous de la valeur nominale : mauvaise opération pour les contribuables, bonne opération pour certains investisseurs ! C'est assez étrange de la part d'une institution qui dispose de la meilleure notation sur les marchés financiers. Enfin, la CADES utilise des instruments financiers très sophistiqués, comme les « papiers commerciaux », qui n'ont pas de véritable traçabilité, ce qui rend difficile le contrôle de cet établissement public administratif. Il émet en devises, joue sur les taux, dispose de sa propre salle des marchés, gère finalement comme une institution privée des fonds publics considérables, soit 103 milliards de dette, plus celle à venir jusqu'en 2007 ! Nous nous étonnons de sa présence dans des paradis fiscaux..

M. Jean-Marie Le Guen - Eh oui !

M. Gérard Bapt - ...comme le Luxembourg, où l'opacité bancaire est la règle.

M. le Secrétaire d'Etat - Interrogez donc M. Eric Besson, il est membre du conseil de surveillance.

M. Gérard Bapt - Selon une enquête journalistique, la CADES possède un compte dans la chambre de compensation luxembourgeoise Clearstream. M. Montebourg et moi-même avons interrogé le Gouvernement sur cette situation, mais après six mois nous n'avons toujours pas de réponse. Que cache-t-on ? Cette présence dans des organismes compromis dans des opérations de fraude fiscale et de blanchiment mérite explication. La CADES est désormais le quatrième emprunteur européen, au même niveau que l'Etat espagnol et devant l'Etat néerlandais !

Sur un plan général, tous les pays développés sont confrontés à une hausse tendancielle des dépenses de santé. Votre réforme n'assurera ni l'égalité d'accès aux soins, ni la réduction du déficit. Celui-ci est devenu structurel puisque depuis vingt ans, le taux de croissance a été de 2% en moyenne, tandis que les dépenses de santé remboursées augmentaient de 3,8%. En 2003, cette hausse structurelle rend compte des deux tiers du déficit. La situation est la même dans tous les pays développés, sauf la Finlande, depuis 1990. Elle s'explique par le vieillissement de la population, l'évolution des techniques médicales mais aussi par un facteur moins connu, la croissance du revenu par habitant. Partout, le pouvoir d'achat des ménages se transfère sur les dépenses de santé : leur augmentation est aussi un signe de développement.

En France, les dépenses de santé n'explosent pas, mais elles continueront durablement à augmenter plus vite que le PIB. Cela devrait conduire à une hausse du prélèvement sur le PIB de 0,10 à 0,15 point par an. Pour y échapper, il faudrait économiser chaque année 1% des dépenses de santé. Est-ce possible ? Non, sauf à transférer massivement la dépenses du régime de base obligatoire vers l'assurance individuelle et privée.

De plus, vous n'avez pas mené à terme la réforme de l'offre de soins, qu'il s'agisse de la rémunération des professionnels dans une conception de santé durable, ou de l'accès aux soins sur tous les territoires. Et les coûts de mise en œuvre de la réforme n'ont pas été pris en compte, qu'il s'agisse du dossier médical personnalisé, de l'évaluation et de la formation continue des médecins ou de l'informatisation, évaluée à 1,5 milliard pour la CNAM, voire 2,5 milliards si l'on en croit un hebdomadaire satirique bien informé. Mais le ministre nous éclairera certainement.

M. Jean-Marie Le Guen - Ce n'est pas le ministre qui va éclairer les parlementaires ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)

M. Gérard Bapt - Il est donc temps de débattre de la part de richesse nationale que la société accepte de consacrer aux dépenses de santé.

M. le Secrétaire d'Etat - Il est temps, en effet.

M. Gérard Bapt - C'en est l'occasion. Pour les socialistes, le régime obligatoire de base, solidaire et universel, doit continuer à assurer une part importante de ces dépenses. Nous avons donc déposé un amendement - malheureusement rejeté en commission - pour que soit fixé un objectif national de couverture des dépenses de santé par les régimes obligatoires de base. Il serait inacceptable de laisser le directeur général de l'UNCAM décider de l'évolution des taux de remboursement, ce qui conduirait à transférer une partie des dépenses sur les ménages et l'assurance individuelle. Le Parlement, responsable de la solidarité et de la protection sociale, doit se prononcer. Refuser notre amendement, c'est refuser son contrôle et avouer qu'on fera respecter les objectifs de dépense de l'assurance maladie en diminuant les remboursements, ce qui est le propre d'une maîtrise purement comptable des dépenses, et rendrait l'accès aux soins plus inégalitaire encore.

Déjà, la réforme de l'assurance maladie a augmenté la part laissée à la charge des patients tout en rendant plus difficile l'accès à l'assurance complémentaire, en raison de la substitution à compter du 1^er janvier dernier du crédit d'impôt au mécanisme « d'atout santé ».

M. le Secrétaire d'Etat - C'est faux ! Nous facilitons l'accès à la complémentaire !

M. Gérard Bapt - En Haute-Garonne, grâce à ce mécanisme, 5 000 à 6 000 familles avaient accès gratuitement, de façon temporaire, à la CMU. Elles ne sont que quelques centaines à avoir indiqué leur intention d'entrer dans le nouveau dispositif du crédit d'impôt, et elles devront assumer l'augmentation des cotisations mutualistes et de la part non remboursée. Un couple de plus de 65 ans perdrait ainsi 5% de pouvoir d'achat. C'est énorme, et dissuasif.

J'ai ici un courrier, que je devais transmettre au ministre de la santé de la part d'une habitante de Balma, commune de la communauté d'agglomération du grand Toulouse qu'il préside. Mais il n'est pas là...

M. Jean-Marie Le Guen - Il n'est jamais là ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP)

M. Gérard Bapt - Je compte sur vous, Monsieur le ministre, pour le lui transmettre. Cette dame lui explique que, disposant seulement d'une allocation pour adulte handicapée de 587 euros par mois, elle devra acquitter désormais 47 euros de cotisation à la mutuelle, et demande au Gouvernement de revenir sur ce dispositif. Au moins, essayez de l'améliorer. Martin Hirsch, président d'Emmaüs, souligne aussi, dans le rapport que le ministre lui a demandé, l'insuffisance de ce dispositif.

Je propose de tripler le montant des trois aides, que vous avez fixées à 250, 150 et 75 euros et qui sont attribuées jusqu'à 12,5% au-dessus du plafond de la CMU, et de les rendre dégressives, mais en allant jusqu'à 37% au-dessus du plafond. Le premier bilan des caisses conclut en effet à l'insuffisance du dispositif mis en place depuis le 1^er janvier.

Construit de façon précipitée, sans aucune concertation avec les parlementaires et les partenaires sociaux et si peu avec les gestionnaires des caisses, votre projet se veut une réplique de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 mais n'en a pas l'ampleur, ni en matière de pouvoirs de contrôle du Parlement, ni en termes de qualité du pilotage des comptes. Le Parlement aura à entériner les soldes des comptes sociaux mais ne pourra pas plus qu'aujourd'hui se prononcer en cours d'année sur la politique de sécurité sociale. En matière d'assurance maladie, les décisions seront prises par le tout puissant directeur général de l'UNCAM, sans passage obligatoire devant le Parlement. Cela suffit à justifier un retour devant nos commissions ! Une fois l'ONDAM voté, la mécanique est implacable : en cas de dépassement de 0,75%, ce qui ne correspond qu'à 1,01 milliard pour 2005, le comité d'alerte se tourne vers le directeur de l'UNCAM. Rien ne s'oppose à ce que les mesures de redressement qu'il décidera comprennent des déremboursements ou l'augmentation du forfait de 1 euro sur les actes médicaux, par exemple ! Le Gouvernement prétend donner un réel pouvoir de contrôle au Parlement, mais il ne fait que s'assurer de son assentiment. En rigidifiant le solde des différents régimes, il permet au directeur de l'UNCAM de décider des déremboursements en se prévalant du vote du Parlement. Il n'est donc nullement question d'une maîtrise médicalisée des dépenses, mais bien d'une maîtrise comptable, basée sur des soldes financiers. Les compétences du directeur de l'UNCAM sont immenses : négocier les conventions, décider de l'admission au remboursement des actes et prestations, fixer le niveau de remboursement... Cela justifie aussi notre demande de renvoi en commission.

M. le Rapporteur - Je voudrais témoigner une nouvelle fois de la qualité et de l'intensité du travail mené par les trois commissions. La commission des lois a auditionné une trentaine de personnes. Elle a entendu tous les directeurs de la sécurité sociale qui, depuis 1996, sous tous les gouvernements, ont eu à préparer des lois de financement, et les rapporteurs pour avis ont bien sûr été associés à ses travaux. Nous avons pris tout le temps nécessaire pour étudier en profondeur le dispositif qui nous est proposé, et qui est attendu avec impatience, ainsi que l'ont signalé presque toutes les personnes auditionnées. C'est pourquoi la commission vous invite à rejeter cette demande de renvoi en commission.

M. le Secrétaire d'Etat - J'ai cru comprendre que M. Bapt avait eu un espoir en 1996, et qu'il a été déçu à partir de 1997... Le gouvernement de l'époque a en effet manqué d'une véritable volonté politique : les rapports et les études ont fait florès, entre 1997 et 2002, mais il n'y a rien eu de concret ! C'est pourquoi nous avons dû vous présenter les réformes des retraites et de l'assurance maladie, et aujourd'hui celle des lois de financement. Quant à la concertation avec les partenaires sociaux, il est vrai qu'il faut savoir et aimer parler avec eux pour construire un dialogue social, et que cette notion n'était pas très en vogue entre 1997 et 2002. Les partenaires sociaux se sont prononcés. Nous avons pris le temps de la concertation et ils ont fait évoluer le texte. Entre Jean-Marie Le Guen et vous, l'un considère que la présentation de ce projet de loi est trop tardive et l'autre la trouve précipitée... Peut-être vient-elle tout simplement en son temps ? Nous tenons tout simplement l'engagement que nous avions pris devant le Parlement cet été. Mais si vous étiez si pressé, il est vraiment dommage que rien n'ait été fait depuis 1997 !

Vous estimez qu'il n'y a pas de lien entre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale : c'est inexact. L'ensemble du texte vise à introduire dans les lois de financement la démarche novatrice de la LOLF, qu'il s'agisse de la transparence, de la démarche objectifs-résultats, du programme de qualité et d'efficience... Le Gouvernement avait par ailleurs confié à l'IGF et à l'IGAS une mission pour améliorer l'articulation entre les deux textes, tant en ce qui concerne la prise de décision au niveau gouvernemental que la présentation du texte, et ses travaux ont inspiré la rédaction du texte. Monsieur Bapt, je crois qu'il faut plus s'attacher au texte même qu'au contexte...

J'ai déjà expliqué les raisons pour lesquelles le principe de compensation des exonérations n'est pas inscrit dans cette loi organique : il ne s'agit que de considérations juridiques, nous y reviendrons au cours de l'examen des articles. Quant à la CADES, la date butoir avait été décalée par le précédent gouvernement, qui lui avait transféré en 1998 un montant considérable de dettes : 87 milliards de francs !

M. Jean-Marie Le Guen - C'est complètement faux ! Ces propos m'étonnent de vous !

M. le Secrétaire d'Etat - Vous savez très bien que c'est vrai ! Il est temps de remettre les pendules à l'heure ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) Je vous rappelle par ailleurs, Monsieur Bapt, que des parlementaire siègent au conseil de surveillance de la CADES : pour les députés, il s'agit de Philippe Vitel et d'Eric Besson. Posez-leur donc les questions, si vous ne voulez pas de mes réponses !

En ce qui concerne la réduction du déficit, que n'aurions-nous entendu s'il avait augmenté ! La réduction est une bonne nouvelle, mais qui ne suffit pas à crier victoire : le chemin est encore long jusqu'au retour vers l'équilibre prévu fin 2007. Mais comme nous devrons savoir avant si la réforme marche bien, le premier grand rendez-vous est fixé fin 2005, où le déficit doit être ramené à 8 milliards. En la matière, il y a le choix entre les extrapolations et prédictions ou la constatation des résultats. Pour ceux qui préfèrent la seconde méthode, les résultats commencent à se faire connaître, et ils sont encourageants. Quant au crédit d'impôt, il faut tout de même un toupet formidable pour oser dire que l'accès à une complémentaire sera plus compliqué qu'aujourd'hui !

M. Jean-Marie Le Guen - Il sera en tout cas plus cher !

M. le Secrétaire d'Etat - Lorsqu'il y avait des transferts de remboursement du régime obligatoire au régime complémentaire, les tarifs des mutuelles augmentaient. Dans la réforme que nous vous proposons, et les principaux organismes complémentaires l'ont d'ailleurs reconnu, il n'y a aucune raison que cela se produise.

M. Jean-Marie Le Guen - C'est contraire à la vérité !

M. le Secrétaire d'Etat - Vous connaissez suffisamment la question pour savoir que toute hausse des tarifs supérieure à 5% devra être justifiée auprès des clients des mutuelles.

M. Jean-Marie Le Guen - C'est vous qui le dites, pas eux !

M. le Secrétaire d'Etat - La mutualité le dit aussi. Je sais que le parti socialiste a perdu le contact avec les organismes complémentaires, mais je vous assure que c'est ce qu'ils disent, et même qu'ils écrivent ! Plus de 130 000 personnes avaient déjà demandé fin avril des certificats pour avoir droit aux aides à la complémentaire, des aides qui pourront aller jusqu'à 250 euros par an, attribuées à des personnes qui sont jusqu'à 15% au-dessus du plafond de la CMU. Cette avancée sociale concerne 2 millions de personnes. Je ne laisserai donc jamais dire que l'accès aux complémentaires sera plus compliqué. Je crois, Monsieur Bapt, qu'il est réellement temps de débattre ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Jean-Luc Préel - Je renvoie à M. Bapt le compliment qu'il m'a fait hier : il m'a beaucoup déçu ! Il ne faut pas s'éterniser : la loi organique de 1996 constituait un progrès, mais elle a vite atteint ses limites et il est nécessaire de la réformer. Depuis des années, nous n'avons pas une bonne perception des recettes, des dépenses et des soldes des branches. La loi organique telle qu'elle est présentée contenait des avancées, et les travaux en commission ont permis de l'améliorer encore. D'autre progrès sont nécessaires. Nous avons notamment déposé des amendements pour mieux définir les relations entre les partenaires sociaux et les caisses. Vous avez dit, Monsieur le ministre, que les partenaires sociaux étaient associés au dispositif, mais vous savez très bien qu'ils n'ont aucune responsabilité aujourd'hui dans la gestion de l'assurance maladie. En matière de retraite de base, ils ne définissent ni les prestations, ni les cotisations. Le conseil d'administration de la CNAV gère essentiellement les fonds sociaux de la caisse. Or, les partenaires sociaux savent être responsables, et il est souhaitable de leur accorder un plus grand rôle dans la gestion des caisses.

Dans d'autres domaines, des précisions restent à apporter. Que fera-t-on par exemple des soldes votés chaque année ? S'ils étaient, comme le propose Yves Bur, intégrés dans l'année à venir, il n'y aurait plus de reports sur la CADES, ce qui est plus que souhaitable. Que se passera-t-il lorsque l'augmentation des dépenses dépassera les prévisions ? Voterons-nous une loi rectificative, ou la question sera-t-elle réglée par ordonnance ? Le débat devra éclaircir ces points.

J'ai toujours cru que Gérard Bapt était un démocrate et qu'il avait une grande confiance dans la représentation parlementaire. Nous représentons la population et jouissons de la plus grande liberté de parole. Grâce à notre force de conviction, nous allons obtenir, au cours du débat qui doit s'engager, que nos arguments soient pris en compte, ou alors à quoi servons-nous ? J'espère que le ministre fera montre du même esprit d'ouverture qu'hier pour améliorer ce texte ; il est donc souhaitable de passer au plus vite à la discussion des amendements. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP)

M. Jean-Marie Le Guen - En 1996, la majorité faisait ici même une ovation debout aux promoteurs de la réforme Juppé. Quel chemin parcouru depuis ! M. Bertrand, à l'époque ardent défenseur d'Alain Juppé...

M. le Secrétaire d'Etat - Je le suis toujours !

M. Jean-Marie Le Guen - ...n'a pas aujourd'hui de mots assez durs pour qualifier la réforme de son mentor, le seul reproche qu'il adresse au gouvernement précédent étant finalement de n'être pas revenu assez tôt sur les ordonnances Juppé ! Il y a des limites au paradoxe. Pour critiquable qu'elle ait été sur plusieurs points, la réforme Juppé présentait aussi un certain nombre d'avantages. En revanche, le projet de loi organique que vous nous soumettez aujourd'hui nous semble quelque peu dépourvu d'objet. Qu'il s'agisse du contrôle démocratique du système, de la maîtrise des dépenses ou du pilotage des branches, vos propositions ne sont pas de nature à changer la donne. A l'évidence, vous auriez été mieux inspiré d'adopter la méthode ayant abouti à la LOLF : portée par l'ensemble de la représentation nationale et découlant d'un travail parlementaire de plusieurs mois, celle-ci n'est en rien comparable au gadget législatif que vous présentez aujourd'hui pour faire suite à la réforme de l'été dernier. Au reste, s'agissant notamment de la maîtrise des dépenses, plusieurs membres de votre majorité reconnaissent eux-mêmes que votre texte ne propose aucune avancée notable. Le renvoi en commission s'impose d'autant plus que nos trois commissions permanentes ont travaillé sur ce texte de manière non coordonnée, ce désordre ayant d'ailleurs été organisé par le Gouvernement lui-même. Il n'est que temps d'engager une véritable dynamique parlementaire pour revoir ce texte mal ficelé et anecdotique. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)

M. Jean-Pierre Door - Les allégations de M. Bapt ne peuvent convaincre. Tout en dénonçant une discussion tronquée, il cite abondamment les débats du Sénat et les amendements déposés à la Haute assemblée. Quant à l'argument selon lequel le travail parlementaire n'aurait pas été suffisant, il ne résiste pas à l'analyse : annoncé depuis près d'un an, le présent texte a fait l'objet d'un travail approfondi dans les commissions depuis plusieurs mois, sous l'autorité de nos excellents rapporteurs, lesquels ont procédé à de très nombreuses auditions...

M. le Rapporteur - Absolument.

M. Jean-Pierre Door - Autres éléments révélateurs de la qualité du projet, les conseils d'administration de toutes les caisses l'ont jugé recevable et la Cour des comptes a exprimé un satisfecit sur ses principales orientations. De fait, la plupart des demandes formulées de longue date sont satisfaites, qu'il s'agisse de l'établissement des comptes de branches, de la programmation pluriannuelle, de la déclinaison de l'ONDAM en sous-objectifs, de la production d'annexes informatives à destination du Parlement ou de la vérification de la sincérité des comptes.

Il n'est que temps d'engager le débat sur les amendements pour améliorer ce qui peut l'être encore. Bien entendu, le groupe UMP ne votera pas la motion de renvoi en commission. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Maxime Gremetz - J'étais là au moment « historique » de l'adoption de la réforme Juppé de 1996. L'ovation debout faite par les membres de la majorité d'alors fut impressionnante. (« Eh oui ! » sur les bancs du groupe socialiste) Las, neuf ans après, aucun des problèmes de fond n'est résolu et le présent texte n'est manifestement pas de nature à y remédier. Au fond, la seule solution que vous proposez, c'est de démanteler la sécurité sociale en bradant ses ressources comme si elles vous appartenaient, alors que ce sont les salariés qui les constituent par leur travail. Certes, les patrons cotisent aussi... (« Ah ! » sur les bancs du groupe UMP)

M. Jean-Marie Le Guen - Vous faites plaisir au parti du patron !

M. Maxime Gremetz - ...mais l'Etat leur consent de formidables exonérations.

Le problème de fond, c'est que vous préférez fixer les recettes a priori plutôt que de partir des besoins réels de santé pour évaluer l'effort à accomplir. Ce texte est mauvais. Il est indispensable de le renvoyer en commission pour en modifier l'architecture : nous voterons la motion (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste).

La motion de renvoi en commission, mise aux voix, n'est pas adoptée.

Mme la Présidente - J'appelle les articles du projet de loi organique dans le texte du Sénat.

AVANT L'ARTICLE PREMIER

M. Maxime Gremetz - Notre amendement 183 demande, pour répondre à une préoccupation exprimée depuis plusieurs années, que la discussion annuelle du PLFSS au Parlement soit précédée d'un débat d'orientation sur la politique sanitaire et de sécurité sociale.

L'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne peut faire fi de toute analyse sanitaire et sociale. En la matière, il ne faut pas se contenter d'aligner les chiffres, mais cerner au mieux les besoins, et prévoir les financements les plus appropriés. Le rapport annexé permet bien une amorce de débat, mais il se réduit surtout à un catalogue de bonnes intentions. Les lois pluriannuelles de santé publique ? Elles ne sont pas satisfaisantes, car élaborées en dehors des budgets qui y sont consacrés. Mieux articuler les lois de financement avec les besoins sociaux et les objectifs des politiques sociales, voilà qui permettrait de rompre avec une vision strictement comptable des dépenses de santé !

On aurait donc tout intérêt à engager un débat d'orientation, pour la préparation du texte budgétaire examiné à l'automne. Vous vous y êtes opposé au Sénat, prétextant à tort des délais constitutionnels, mais l'argument ne saurait tenir !

M. le Rapporteur - Avis défavorable. La discussion générale du projet de loi de financement de la sécurité sociale est l'occasion d'engager le débat que vous appelez de vos vœux, sans compter que nous aurons aussi à approuver le rapport sur les perspectives financières de la sécurité sociale.

M. le Secrétaire d'Etat - Mêmes raisons, même avis.

L'amendement 183, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Maxime Gremetz - L'amendement 184 vise à rénover le dialogue social. Pour nous, les ressources de la sécurité sociale proviennent des richesses créées par le travail et les prestations sont du salaire différé. Voilà pourquoi leur gestion doit être assurée par les représentants des salariés : c'est une exigence de démocratie sociale. A défaut, nous souhaitons que les partenaires sociaux puissent s'investir dans les décisions et les choix de gestion de la sécurité sociale, et qu'ils soient invités à négocier à cet effet. Or l'architecture que vous avez imposée lors de la réforme de l'assurance maladie ne le permet pas. De fait, l'articulation hybride entre étatisation et privatisation de l'assurance maladie renvoie toutes les décisions importantes au directeur de l'UNCAM, les partenaires sociaux présents dans les conseils d'administration des caisses étant cantonnés à un rôle de spectateurs ou de contestataires.

N'ayez pas peur d'une telle avancée démocratique, gage d'amélioration de notre système de protection sociale et de gestion raisonnable des fonds de la sécurité sociale. S'agissant de la législation du travail, le Gouvernement n'a-t-il pas pris l'engagement de consulter tous les partenaires sociaux sur d'éventuelles modifications ? Du reste, nous souhaitons également rétablir les élections au sein de la sécurité sociale, tant le champ du social souffre d'un grave déficit démocratique, et l'on sait que le fossé se creuse dangereusement entre les aspirations des assurés sociaux et une institution qui met en œuvre des politiques de régression et d'abaissement des droits. La démocratie est la condition d'une gestion efficace, proche des besoins de la population. Pour cela, les dispositifs de gouvernance doivent être rééquilibrés au profit des conseils d'administration des caisses nationales de sécurité sociale, grâce à l'élection des représentants des assurés sociaux. Au Sénat, vous avez estimé que les partenaires sociaux étaient déjà respectés et entendus, conformément à l'article 39 de la loi relative à l'assurance maladie, mais vous oubliez de dire que leur consultation n'est prévue que pour les textes relatifs à l'assurance maladie, non pour la politique de protection sociale.

M. le Rapporteur - Avis défavorable. Les partenaires sociaux participent déjà activement aux politiques débattues dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale, les conseils d'administration des organismes du régime général étant appelés à se prononcer. Quant à l'amendement, sa mise en œuvre conduirait à bloquer toute initiative.

M. le Secrétaire d'Etat - Monsieur Gremetz, les partenaires sociaux sont déjà consultés sur tous les textes qui visent à modifier notre législation sociale et ils l'ont été par exemple pour le projet que nous sommes en train de discuter. Quant à votre amendement, il relève de la loi ordinaire, non d'une loi organique.

L'amendement 184, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Philippe Martin - L'amendement 281 vise à revenir sur une disposition légale, adoptée dans la précipitation, et qui instaure une journée de travail supplémentaire non rémunérée. M. Douste-Blazy, lui, a jugé préférable de s'accorder un jour férié aujourd'hui...

Cette disposition, prise sans concertation avec les partenaires sociaux pour faire oublier la gestion calamiteuse de la canicule de 2003, rencontre une forte opposition des Français. Ces derniers ne sont pourtant pas opposés à une solidarité nationale en faveur des personnes âgées ou handicapées. Cette solidarité, mon département du Gers la pratique d'ailleurs 365 jours de l'année. Grâce à l'action conjointe des personnels, des citoyens et des élus, il peut s'enorgueillir de n'avoir eu à déplorer aucun décès en 2003. L'Etat, lui, ne tient même pas les engagements qu'il prend en matière d'humanisation des hôpitaux et des maisons de retraite : en Midi-Pyrénées, alors que le contrat de plan s'achève l'an prochain, il n'a versé que 30% des crédits prévus !

Cela étant, on sait l'importance du week-end de Pentecôte pour certaines régions, notamment du sud-ouest. M. Fillon le sait bien, lui qui est un adepte des férias de Pentecôte. Votre mesure ? Elle est non seulement injuste, mais aura des effets désastreux sur l'économie et provoquera de la pagaille, notamment dans les transports scolaires !

M. le Rapporteur pour avis - Vous y contribuez, à cette pagaille ! Vous avez une étrange conception de la solidarité !

M. Philippe Martin - Le Conseil général du Gers sera ouvert le 16 mai, comme ma permanence, à la différence de celle de mon collègue UMP ! J'appliquerai donc la loi !

Cette pagaille sera coûteuse pour la collectivité ! Bref, le désastre est assuré !

Avant qu'il ne soit trop tard, nous vous donnons une dernière occasion de revenir sur cette mesure inefficace et de rétablir le lundi de Pentecôte.

M. le Rapporteur - La commission n'a pas pu examiner cet amendement, qui n'a pas été déposé dans les temps. Avis défavorable à titre personnel : cet amendement n'a aucun rapport avec un projet qui vise à définir les règles suivant lesquelles notre Parlement va examiner dans les années à venir les lois de financement de la sécurité sociale.

Mme la Présidente - Sur l'amendement 281, je suis saisie par le groupe socialiste d'une demande de scrutin public.

M. le Secrétaire d'Etat - Cet amendement n'a en effet rien à voir avec un projet de loi organique. M. Martin se dit en faveur d'une journée de solidarité, mais sa démonstration fait la preuve du contraire. Voulons-nous, oui ou non, nous donner les moyens de venir en aide aux personnes âgées ? C'est le cœur du débat. Comment ? Par des impôts et des cotisations supplémentaires, donc du pouvoir d'achat en moins ? Nous, nous préférons demander aux Français de travailler quelques heures de plus. Nos compatriotes peuvent être assurés que l'argent utilisé ira bien aux personnes concernées, la Cour des comptes y veillera. Ayant cette garantie, ils sont prêts à cet effort. La solidarité est en marche ! Ce geste est indispensable pour venir en aide aux plus démunis et aux plus faibles d'entre nous ! (« Très bien ! » et applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Jean-Marie Le Guen - Je suis estomaqué ! La corvée serait-elle devenue l'avenir des prélèvements sociaux dans ce pays ? Les salariés, et eux seuls...

Plusieurs députés UMP - C'est faux !

M. Jean-Marie Le Guen - ...sont assujettis à ce que le président de la CFTC a qualifié de « travail forcé ». La solidarité a bon dos ! Vous ne dites pas la vérité, à savoir que cette journée de travail forcé correspond à un désengagement de l'Etat (Interruptions sur les bancs du groupe UMP). Nous avions créé l'allocation personnalisée d'autonomie et vous, vous avez supprimé 550 000 emplois jeunes au service des maisons de personnes âgées, que vous privez de 770 millions d'euros ! Vous multipliez les annonces sans les mettre en œuvre ! Et il n'est pas besoin de la Cour des comptes pour constater que l'ONDAM des personnes âgées n'augmente que de 100 millions d'euros cette année, dont 30 seulement ont été réellement affectés.

Ce désengagement est le résultat de votre politique de baisse des impôts pour les plus riches, financée par le travail des salariés et il justifie amplement notre demande de scrutin public.

A la majorité de 54 voix contre 13, sur 67 votants et 67 suffrages exprimés, l'amendement 281 n'est pas adopté.

M. Jean-Marie Le Guen - Par l'amendement 282, nous voulons bâtir une solidarité active envers les personnes âgées et handicapées. Les sommes récupérées par la CNSA à l'occasion de cette journée de solidarité - 2 milliards d'euros, théoriquement - seront insuffisantes dans les années à venir...

M. le Rapporteur - Envisagez-vous la création d'une deuxième journée de solidarité ?

M. Jean-Marie Le Guen - Je ne reprends là que les déclarations de M. Douste-Blazy qui a préféré s'absenter aujourd'hui pour travailler le lundi de Pentecôte puisque lui, contrairement aux salariés, peut disposer librement de son emploi du temps...

M. le Rapporteur - Vous êtes grossier !

M. Jean-Marie Le Guen - Comment allez-vous faire face à des besoins que votre ministre estime lui-même insuffisamment couverts ? Par des prélèvements supplémentaires ? Pour notre part, il nous semble qu'il faut recourir, non au travail forcé, mais à la solidarité nationale dans la justice et la transparence...

M. le Rapporteur - En clair ?

M. Jean-Marie Le Guen - ...à travers l'impôt. Votre politique fiscale, jour après jour, ne vise qu'à faire baisser les impôts des plus riches, par des prélèvements indignes comme cette journée de solidarité. C'est contre quoi cet amendement tend à réagir.

Mme la Présidente - Sur le vote de l'amendement 282, je suis saisie par le groupe socialiste d'une demande de scrutin public.

M. le Rapporteur - Cet amendement, déposé trop tardivement comme le précédent, n'a pu être examiné en commission. A titre personnel, j'y suis défavorable.

Monsieur Le Guen, si toutes les opinions sont respectables, certains termes sont à éviter. L'expression « travail forcé » renvoie à un épisode précis de notre histoire...

M. Jean-Marie Le Guen - Je n'ai pas parlé de « travail obligatoire » !

M. le Rapporteur - Vous devriez avoir un peu plus de respect pour ceux qui ont subi dans notre pays le « travail forcé » ! (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP)

Plusieurs députés UMP - C'est effectivement scandaleux !

M. le Secrétaire d'Etat - Monsieur Le Guen, avez-vous informé vos collègues de votre initiative ? Sur le principe de la journée de solidarité, tout le monde semble d'accord. En revanche, seuls certains ont le courage de mettre en œuvre leurs propositions. L'hebdomadaire La Vie du 26 juin 2003... (Vives interruptions sur les bancs du groupe socialiste)

M. Pascal Terrasse - Vérifiez vos informations auprès de La Vie ! Vous vous rendez complice d'un mensonge !

M. le Secrétaire d'Etat - Monsieur Terrasse, cela vous gêne-t-il que je continue ? Dans le dossier « handicapés » de cette édition de La Vie de juin 2003...

M. Pascal Terrasse - Vous voulez qu'on parle de Minute ?

M. le Secrétaire d'Etat - Selon ce dossier, 75% des Français se disaient prêts à faire don de l'équivalent financier d'une journée de travail...

M. Jean-Marie Le Guen - L'équivalent financier d'une journée de travail, et non votre journée de solidarité !

M. le Secrétaire d'Etat - ...pour améliorer la situation des personnes handicapées en France.

M. Jean-Marie Le Guen - Ce n'est pas du tout la même chose !

M. le Secrétaire d'Etat - Laissez-moi terminer ! Cet article se terminait par un appel à signatures. En moins de trois semaines, une centaine de députés ont signé, dont d'anciens ministres et le président de votre groupe.

Plusieurs députés UMP - Les socialistes sont schizophrènes !

M. le Secrétaire d'Etat - Cela s'est passé avant la canicule et ne concernait que les personnes handicapées ! Les déclarations généreuses doivent se traduire en actes ! Commençons par rejeter cet amendement et assumons nos responsabilités ! (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP)

M. Jean Le Garrec - La solidarité ne pose en rien problème, elle fait naturellement partie des valeurs de notre pays comme l'a confirmé le geste des Français envers les victimes du tsunami. En revanche, introduire dans le code du travail le principe d'une journée de travail non payée est une novation extrêmement grave, le prélèvement de 0,3% sur les entreprises sera inopérant et les collectivités auront le plus grand mal à organiser cette journée. Pour toutes ces raisons, nous vous invitons à voter cet amendement 282.

A la majorité de 44 voix contre 43, sur 89 votants et 87 suffrages exprimés, l'amendement 282 n'est pas adopté.

M. Pierre Cohen - Impossible ! Il n'y qu'une dizaine de députés de la majorité présents dans l'hémicycle !

M. Jean-Marc Ayrault - Madame la présidente, je vous fais toute confiance pour éclaircir les conditions dans lesquelles ce vote s'est déroulé.

Hier, le Premier ministre s'est permis une facilité en se servant de ma signature au bas d'un appel à la solidarité publié par le journal La Vie, cela afin de justifier sa politique !

J'assume cette signature, et je veux prendre toute ma part dans les actions de solidarité. Les Français, en demandant à ce que vous reveniez sur la suppression du lundi de Pentecôte, ne font pas preuve d'égoïsme, ils demandent simplement l'égalité, car seuls les salariés sont touchés par la mesure ! Pour ma part, je suis prêt à sacrifier deux ou trois journées de travail au profit de la solidarité, en payant aux impôts l'équivalent de ce qu'elles m'auraient rapporté, mais vous n'avez rien trouvé de mieux que de baisser l'imposition des plus riches !

Les Français protestent car ils ont compris qu'au bout de cette mesure injuste, le compte n'y serait pas !

Mme la Présidente - Je vais suspendre la séance pour vérifier les votes.

Plusieurs députés socialistes - Tricheurs ! Ils n'étaient que 18 !

La séance, suspendue à 11 heures 50, est reprise à 12 heures 5, sous la présidence de M. Debré.

PRÉSIDENCE de M. Jean-Louis DEBRÉ

M. le Président - Pour éviter toute mauvaise interprétation, j'indique qu'il était prévu que je remplacerais à midi Mme Guinchard-Kunstler. Je voudrais en second lieu rappeler que le nombre de voix n'est pas nécessairement égal au double du nombre des députés présents. En effet, certains des députés présents avaient donné délégation à un de leurs collègues. Celui-ci étant également présent dans l'hémicycle, la présence de deux députés ne s'est traduite en l'occurrence que par deux votes et non quatre. Après avoir vérifié, avec Mme Guinchard-Kunstler, qui présidait, et avec M. Le Garrec, vice-président, le résultat du scrutin, je vous confirme que l'amendement n'est pas adopté.

M. Jean-Marc Ayrault - Je regrette ce « cafouillage » mais je prends acte des informations techniques que vous venez de nous donner, Monsieur le Président, et il n'est pas question de remettre en cause la présidence ni le travail des fonctionnaires de l'Assemblée, même si certains d'entre nous avaient compté 18 députés UMP présents, et non pas 22.

Certains de nos collègues présents n'étant pas là tout à l'heure, je voudrais revenir sur la réponse que m'a faite hier le Premier ministre, car j'ai été personnellement mis en cause. A ma question sur la suppression du lundi de Pentecôte en tant que jour férié, le Premier ministre s'est borné à opposer un article paru dans l'hebdomadaire La Vie, dans lequel des parlementaires de tous les bancs - dont j'étais - se déclaraient prêts à donner l'équivalent d'une journée de salaire au titre de la solidarité avec les personnes handicapées. Je revendique d'avoir répondu oui à cette question, car je suis pour la solidarité. Mais la mesure du Gouvernement ne pèse que sur les seuls salariés ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) C'est bien pourquoi elle suscite la désapprobation de l'immense majorité des Français. Beaucoup de députés UMP sont d'ailleurs intervenus auprès de M. Douste-Blazy - qui s'est défilé une fois de plus ce matin - ou auprès du Premier ministre pour leur demander de revenir sur cette mesure impopulaire. En vain !

Nous n'avons pas obtenu sa suppression ce matin non plus, mais nous prenons l'engagement d'y mettre fin lorsque nous serons aux responsabilités, comme nous prenons l'engagement de financer par la solidarité nationale le soutien dû aux personnes âgées et handicapées. Car ce n'est pas de faire travailler gratuitement les salariés un jour férié, Monsieur le ministre, qui suffira à financer votre plan ! La solidarité nationale passe par le budget, c'est-à-dire par l'impôt ou par la CSG. Ce gouvernement a pris, lui, depuis trois ans, la responsabilité de baisser la fiscalité pour les hauts revenus ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP)

Nous sommes quant à nous prêts à payer sous forme d'impôt ou de prélèvement plus d'une journée de solidarité avec les personnes âgées ou dépendantes. C'est pourquoi nous avions déposé cet amendement et c'est pourquoi nous reviendrons à la charge sous la forme d'une proposition de loi qui sera déposée sur le bureau de l'Assemblée la semaine prochaine. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)

M. Jean-Marie Le Guen - Notre amendement 284 pose le problème du remboursement par l'Etat des exonérations de charges. De nombreux députés de la majorité dénonçaient, quand ils étaient dans l'opposition, le fait que des sommes qui auraient dû être allouées à la sécurité sociale ne lui seraient pas versées. Pourtant, aujourd'hui, rien n'a changé, et beaucoup d'acteurs du système de santé tirent prétexte de cette dette de l'Etat envers la sécurité sociale pour essayer de s'exonérer de tout effort. Il est donc impératif de régler cette question de fond si l'on veut bien défendre notre système de protection sociale et les nécessaires réformes.

Cet été, dans le débat sur la réforme de l'assurance maladie, M. Douste-Blazy s'était engagé ici même à donner une valeur quasiment constitutionnelle au remboursement des exonérations de charges décidées par l'Etat, notamment dans le domaine de l'emploi. Or, malgré les amendements proposés, y compris par le président de la commission des finances du Sénat, il n'en est rien ici. Il ne s'agit pas pour nous de réorganiser l'ensemble des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, mais d'obtenir que les arbitrages à ce sujet soient faits en toute transparence devant la représentation nationale, et non renvoyés à une annexe marginale. Si l'Etat ne veut pas assumer le remboursement de certaines charges, qu'il le dise clairement.

M. le Rapporteur - La commission n'a pu examiner cet amendement en raison de son dépôt tardif. A titre personnel, j'émets un avis défavorable. On veut que les arbitrages soient rendus devant la représentation nationale ? Ce sera le cas puisque celle-ci vote les exonérations inscrites dans les projets de loi qui lui sont soumis. D'autre part, un amendement ultérieur prévoit que les lois de financement comporteront une annexe faisant le point sur ce sujet.

M. le Secrétaire d'Etat - Même avis pour les mêmes raisons.

M. Gérard Bapt - C'est une réponse bien concise, même si le ministre, c'est vrai, s'est exprimé après la motion de renvoi. La question mérite pourtant qu'il soit plus explicite. En effet, M. Douste-Blazy s'est engagé au Sénat à ce que la compensation des exonérations de charges décidées dans le cadre de lois ordinaires ait désormais une valeur quasi constitutionnelle. De plus, le Gouvernement va accroître substantiellement ces exonérations puisque celles qui sont afférentes aux emplois de service à la personne gérés par des associations agréées représenteront une charge d'environ 100 millions, non compensée pour l'assurance maladie.

M. Jean-Marie Le Guen - La réponse du Gouvernement ne peut nous satisfaire. Nous demandons seulement que l'on étudie l'impact financier, pour la sécurité sociale, des exonérations consenties par exemple pour les contrats d'avenir de la loi Borloo ou qui vont l'être pour les emplois de service à la personne. Il ne s'agit donc pas d'aller aussi loin que ce à quoi M Douste-Blazy s'était engagé. Mais apparemment, la volonté de transparence n'existe pas. Comment alors responsabiliser les acteurs ?

M. le Secrétaire d'Etat - J'ai eu à cœur de répondre aux trois motions en abordant les questions au fond. On ne peut m'accuser de ne pas respecter le Parlement (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

L'amendement 284, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Président - M. Ayrault semble vouloir s'exprimer au titre de l'article 58..

M. Jean-Marc Ayrault - Effectivement, pour éclairer mon groupe. Je voudrais seulement que le ministre indique à la représentation nationale le coût exact de la campagne de publicité - ou plutôt de propagande - engagée à propos de la solidarité avec les personnes âgées et les personnes handicapées.

M. le Secrétaire d'Etat - D'abord, il n'y a pas de campagne de « propagande ». Ensuite, vous savez très bien que cela n'a rien à voir avec la loi organique. Cette opération ne relève pas du secrétariat d'Etat à l'assurance maladie, mais je me procurerai l'information et vous la donnerai aujourd'hui avant la fin de la discussion.

ARTICLE PREMIER

M. Jean-Luc Préel - Dans la discussion générale, j'ai indiqué les limites des lois de financement dans leur forme actuelle. Il fallait les modifier pour mieux prendre en compte les besoins et mieux prévoir les recettes, les dépenses, les soldes et le niveau des emprunts. Ce projet était donc nécessaire ; il comporte des avancées et a été amélioré en commission, mais demeure imparfait, ce qui m'a conduit à déposer des amendements au nom du groupe UDF.

Désormais le Parlement votera le solde de l'exercice clos. Mais que fera-t-on de ce solde ? Il votera aussi le solde de l'année en cours, mais à Noël, quelques jours avant la clôture, cela ne permettra guère que de faire un constat, pas de prendre les mesures nécessaires. Comment envisagez-vous de faire prendre en cours d'année celles que demandera par exemple le comité d'alerte ? Par des ordonnances, comme le propose la commission des lois, ou par une loi rectificative avec déclaration d'urgence, dans un délai d'un mois, comme le demande l'UDF ?

S'agissant des soldes, pour ne pas reporter systématiquement le déficit sur la CADES, envisagez-vous, comme le propose M. Bur, d'intégrer le solde de l'année N-1 et de l'année N dans les comptes de l'année en cours, pour revenir progressivement à l'équilibre ?

Enfin, le respect de l'ONDAM constitue un problème majeur. S'il est aisé de prévoir les recettes et les dépenses pour les branches vieillesse et famille, ce n'est pas le cas pour la santé. Pour disposer d'un ONDAM plus précis, sur des bases médicales, nous proposons la création de conférences régionales et d'une conférence nationale de santé ainsi que la tenue au printemps d'un débat d'orientation budgétaire, ou mieux, le vote d'une loi fixant les priorités pour la santé. Il convient également de mieux associer tous les acteurs à la décision et à la gestion, afin de les responsabiliser.

Enfin, plutôt que de s'en tenir à la non-fongibilité des crédits entre les catégories - hôpital, soins ambulatoires, médico-social - mieux vaudrait fixer des enveloppes régionales. J'espère que nous serons entendus.

Mme Janine Jambu - Nous sommes absolument hostile à l'article premier, qui ne rompt en rien avec le passé, alors qu'on est allé d'échec en échec. Depuis 1996, les lois de financement ont donné au Parlement un droit de regard sur des masses financières plus importantes que le budget de l'Etat, sans remettre en cause le rôle des partenaires sociaux dans la gestion des caisses de sécurité sociale. A l'époque, le groupe communiste avait manifesté son opposition au principe même des lois de financement sociales, craignant qu'elles ne constituent en fait un parapluie pour le gouvernement qui imposerait ainsi ses choix de maîtrise des dépenses sociales et d'étatisation et de privatisation de la sécurité sociale. C'est ce schéma, marqué du sceau de la contrainte budgétaire, que vous pérennisez, sans proposer aucune solution pour clarifier les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale ni redonner aux partenaires sociaux des prérogatives de décision. Vous ne faites qu'un copier-coller de la réforme de la LOLF, appliquant une démarche étroitement financière au mépris de la spécificité des dépenses de la sécurité sociale. Dans l'article premier de la loi du 13 août 2004, la Nation affirme son attachement au caractère universel, obligatoire et solidaire de l'assurance maladie : indépendamment de son âge et de son état de santé, chaque assuré social bénéficie d'une protection qu'il finance selon ses ressources. Aussitôt voté, vous vous écartez de ce principe fondamental !

L'article premier du projet de loi organique est relatif à l'architecture des lois de financement. Le fait que la première partie, consacrée aux recettes, soit conclue par un vote d'équilibre intervenant obligatoirement avant le vote de la seconde partie, relative aux dépenses, contribuera à contraindre les dépenses sociales et hypothèque toute amélioration du niveau de prise en charge. Les lois de financement fixeront un niveau de recettes de façon comptable, au mépris de la satisfaction des besoins, et nous n'entendons pas laisser consacrer cette logique dans la gestion de la sécurité sociale, quand bien même la sincérité des comptes en serait améliorée. L'amendement 185 propose donc la suppression de cet article.

M. le Rapporteur - Cet article contient de nombreuses avancées et ne prévoit aucunement des dispositifs de maîtrise comptable. La commission est donc défavorable à sa suppression.

M. le Secrétaire d'Etat - Même avis.

L'amendement 185, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Président - Les trois amendements suivants, qui émanent des trois commissions, sont en discussion commune.

M. le Rapporteur - L'amendement 290 vise à clarifier la structure des lois de financement. Il propose quatre parties : la première concernant le dernier exercice clos, la seconde les dispositions rectificatives pour l'année en cours, et les deux dernières concernant l'année qui suit. Les trois commissions sont favorables à ce dispositif.

M. Jean Bardet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales - L'amendement 2 va dans le même sens, et je veux souligner la coopération qui s'est établie entre les trois commissions.

M. Yves Bur, rapporteur pour avis de la commission des finances - L'amendement 90 est identique au 2. Les trois commissions ont en effet travaillé en étroite liaison et présenteront des amendements communs. Je ne les défendrai donc pas tous.

M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable aux trois amendements.

M. Jean-Marie Le Guen - S'il faut trois rapporteurs pour défendre une disposition aussi évidente, le renvoi en commission ne paraissait pas superflu ! Il ne s'agit que d'une mesure cosmétique, mais le dispositif d'origine était d'une opacité totale et nous voterons ces amendements pour atteindre, au moins, le clair-obscur...

L'amendement 290, mis aux voix, est adopté.

M. le Président - Les amendements 2 et 90 tombent.

Les trois amendements suivants sont soumis à une discussion commune, le 3, 3^e rectification de la commission des affaires culturelles, le 32 rectifié de la commission des lois et le 91 rectifié de la commission des finances, les deux derniers étant identiques.

M. le Rapporteur - Ce sont des amendements de coordination.

L'amendement 3, 3^e rectification, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

M. le Président - Les deux suivants tombent.

M. Jean-Marie Le Guen - L'amendement 222 va permettre au Gouvernement de donner, comme il dit le vouloir, un véritable pouvoir de contrôle au Parlement. Le Conseil constitutionnel a précisé que l'absence d'annexes, dans les lois de finances ou de financement, n'était pas un motif de remettre en cause le vote sur le texte. Il nous paraît donc nécessaire de prévoir un vote sur les annexes : il faut que cette contrainte minimale pèse sur les gouvernements pour que les rapports annexés soient discutés et que l'Assemblée puisse se prononcer sur eux. Cet amendement est plus précisément relatif à l'annexe sur les priorités sanitaires et sociales du Gouvernement.

M. le Rapporteur - Avis défavorable. Cet objectif sera atteint par des amendements présentés ultérieurement.

L'amendement 222, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Jean-Marie Le Guen - L'amendement 224 concerne les exonérations de cotisations. Le ministre nous a dit qu'il avait déjà répondu : il semble que la discussion parlementaire n'ait pas lieu d'être, et que nous pourrions tous partir tout de suite ! Il est vrai que nombreux sont ceux qui veulent utiliser le week-end de l'Ascension pour compenser celui de la Pentecôte... Mais une réponse sérieuse est indispensable : le remboursement par l'Etat des exonérations de charges qu'il consent est une question fondamentale. D'aucuns proposent carrément de constitutionnaliser ce principe. Nous sommes beaucoup plus modestes : nous souhaitons simplement que cette question soit discutée dans les lois de financement et que l'Etat s'exprime clairement : quels sont ses objectifs réels ? Jusqu'à quel point le Gouvernement estime-t-il légitime d'affaiblir la protection sociale pour pouvoir mener sa politique de finances publiques ? Est-il juste que l'arbitrage financier de l'Etat se fasse toujours au détriment de la sécurité sociale ? Ces questions doivent être débattues dans la loi de financement de la sécurité sociale, et nous demandons donc un vote sur l'annexe qui y est relative.

M. le Rapporteur - Avis défavorable. M. Le Guen aura entièrement satisfaction avec l'amendement 100 de la commission des finances, qui a le même objet mais qui est mieux inséré dans la projet de loi.

M. le Secrétaire d'Etat - Avis défavorable.

M. le Président - Je m'avise que le vote de l'amendement 3, 3^e rectification, a fait tomber l'amendement 224, ainsi que les 226, 33, 92, 34, 93 rectifié, 227, 94 rectifié et 291.

M. le Rapporteur - Je demande une courte suspension de séance.

La séance, suspendue à 12 h 44, est reprise à 12 h 46.

M. Jean-Marie Le Guen - Je voudrais faire un rappel au Règlement car ce débat prend un tour un peu surréel. Alors que la commission a adopté certains de mes amendements, nos rapporteurs se croient aujourd'hui autorisés à les repousser, au motif que d'autres - sans que l'on sache lesquels ! - seraient mieux rédigés. De la même façon, le ministre promet de donner satisfaction à certaines de nos demandes... sans plus de précision. Dans ces conditions, la discussion de fond ne peut pas avoir lieu et le droit d'amendement de l'opposition est bafoué.

M. le Président - C'est toute la difficulté lorsque plusieurs commissions sont saisies. J'ai d'ailleurs regretté que le texte ne soit pas soumis à une commission spéciale... (Murmures sur les bancs du groupe socialiste) Comme chacun le sait, une autre décision a été prise...

M. Jean-Marie Le Guen - Par qui ?

M. le Président - Par la Conférence des présidents. Inutile de s'appesantir sur les décisions passées.

M. le Rapporteur - Adopté par la commission des lois, l'amendement 35 rectifié est essentiel puisqu'il demande que la loi de financement retrace, dans son volet loi de règlement, l'utilisation du solde constaté pour le dernier exercice clos. Cette évolution tend à garantir la transparence de la gestion et des comptes et à permettre au Parlement de s'exprimer chaque année sur l'affectation du solde, qu'il soit positif ou négatif.

La commission a repoussé l'amendement 95 rectifié de la commission des finances pour des raisons de forme, car il procède de la même inspiration.

M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement est favorable à l'amendement 35 rectifié.

M. Jean Bardet, rapporteur pour avis - J'indique à M. Le Guen qu'aucun de ses amendements acceptés par la commission n'est encore venu en discussion. Je puis lui garantir qu'ils pourront être normalement défendus lorsqu'ils seront appelés en séance.

L'amendement 35 rectifié, mis aux voix, est adopté.

M. le Président - L'amendement 95 rectifié tombe.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu, cet après-midi, à 15 heures.

La séance est levée à 12 heures 50.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

François GEORGE