Session ordinaire de 2004-2005 - 100ème jour de séance, 238ème séance 2ème SÉANCE DU LUNDI 27 JUIN 2005 PRÉSIDENCE de M. René DOSIÈRE vice-président
Sommaire CONVOCATION DU PARLEMENT
EN SESSION EXTRAORDINAIRE 2 ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE
DANS LE DOMAINE DES MARCHÉS FINANCIERS 3
ARTICLE PREMIER 12
ART. 2 13
ART. 3 13
ART. 4 14
ART. 5 15
ART. 6 15
ART. 7 15 ORDRE DU JOUR DU MARDI 28 JUIN 2005 16
La séance est ouverte à vingt et une heures trente. 
CONVOCATION DU PARLEMENT
EN SESSION EXTRAORDINAIRE M. le Président - Par lettre en date du 27 juin 2005, M. le Premier ministre a communiqué à M. le Président de l'Assemblée nationale la copie du décret de M. le Président de la République portant convocation du Parlement en session extraordinaire. DÉCRET DU 27 JUIN 2005
PORTANT CONVOCATION DU PARLEMENT EN SESSION EXTRAORDINAIRE Le Président de la République, Sur le rapport du premier ministre, Vu les articles 29 et 30 de la Constitution, DÉCRETE : Article 1er. - Le Parlement est convoqué en session extraordinaire le vendredi 1er juillet 2005. Article 2. - L'ordre du jour de cette session extraordinaire comprendra : _ 1° - Le débat d'orientation budgétaire ; _ 2° - L'examen ou la poursuite de l'examen des projets de textes suivants : _ - projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi ; _ - projet de loi relatif au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale ; _ - projet de loi en faveur des petites et moyennes entreprises ; _ - projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie ; _ - projet de loi de sauvegarde des entreprises ; _ - projet de loi relatif à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes ; _ - projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ; _ - projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale ; _ - proposition de loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; _ - proposition de loi tendant à mettre à la disposition du public les locaux dits du Congrès, au château de Versailles ; _ - projet de loi organique modifiant la loi organique n 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République ; _ - projet de loi modifiant la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger ; _ - projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers ; _ - projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique ; _ - projet de loi relatif aux concessions d'aménagement ; _ - projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2004-1197 du 12 novembre 2004 portant transposition de directives communautaires et modifiant le code du travail en matière d'aménagement du temps de travail dans le secteur des transports ; _ - projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2004-1391 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code du tourisme.
Article 3. - Le Premier ministre est responsable de l'application du présent décret qui sera publié au Journal officiel de la République française. Fait à Paris, le 27 juin 2005 ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE
DANS LE DOMAINE DES MARCHÉS FINANCIERS
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi adopté par le Sénat portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers. Mme Christine Lagarde, ministre déléguée au commerce extérieur - Le projet de loi que j'ai l'honneur de vous présenter fait partie des « rendez-vous de transposition » que le Parlement a accepté de mettre à son calendrier. Il regroupe les dispositions de la directive « Abus de marché » qui ne font l'objet que d'une transposition simple, c'est-à-dire sans aménagement de notre droit. L'objectif est de prendre ces dispositions au plus vite, puisque la directive aurait dû être transposée en octobre dernier, mais les hasards du calendrier législatif ont finalement bien fait les choses puisque le texte vient en discussion juste après la première lecture du projet de loi sur la confiance et la modernisation de l'économie, dont il est indissociable. Je remercie votre rapporteur d'avoir bien présenté l'articulation entre ces deux textes et l'intérêt d'une discussion quasi-commune. Mais que le présent texte ne concerne qu'une transposition simple ne diminue en rien son importance : c'est lui qui contient les mesures les plus emblématiques et les plus concrètes pour renforcer la confiance dans les marchés financiers. La logique qui anime tant ce DDAC que le projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie est unique : il s'agit de développer l'accès aux marchés dans la transparence, de renforcer la base d'investisseurs en même temps que la confiance. Le projet de texte qui vous est soumis transpose dans notre droit certaines dispositions de la directive « Abus de marché » et habilite le Gouvernement à transposer par ordonnance la directive sur les marchés d'instruments financiers. Ces deux directives ont été adoptées dans le cadre du Plan d'action pour les services financiers lancé par la Commission européenne en 1999 avec un fort soutien de la France, et dont l'objectif est de promouvoir l'intégration des marchés financiers européens en assurant un haut degré d'harmonisation du droit boursier. La négociation a abouti à un socle de règles exigeantes : offrir les mêmes règles à tous les acteurs facilite l'accès à un marché profond et à des ressources financières abondantes. Le financement des entreprises françaises et européennes s'en trouvera considérablement renforcé. Le texte adopté par le Sénat comporte trois volets. Le premier volet recouvre la transposition d'un certain nombre de dispositions de la directive « Abus de marché », qui harmonise les régimes européens de la prévention, de la détection et de la sanction des infractions boursières. Déjà très largement transposée en droit français à l'occasion de la création de l'Autorité des marchés financiers pour ce qui relève du niveau infra-législatif, cette directive met de nouveaux outils à sa disposition, visant principalement à garantir la traçabilité des opérations afin de renforcer la prévention en amont et d'assurer la crédibilité de la sanction en aval. Les dispositifs que nous mettons en place ont tous pour but de permettre à l'AMF d'être plus rapidement et mieux informée sur les transactions effectuées sur les titres de leur société par les dirigeants, sur les personnes qui, au sein d'une société cotée, ont accès à des informations privilégiées et sur les opérations suspectes. L'AMF sera ainsi plus facilement en mesure de remonter la trace d'une information jusqu'à la source de la fuite. Elle sera également alertée par les intermédiaires financiers des ordres qui leur semblent suspects et pourra engager ses enquêtes plus rapidement. Que les choses soient claires : les pratiques naturelles d'achat et de vente de titres, y compris de la part de personnes qui exercent des responsabilités importantes dans l'entreprise, ne sont pas en cause en tant que telles. Il ne s'agit pas d'interdire ni de stigmatiser, mais de responsabiliser les acteurs, de sécuriser les circuits et de créer des instruments efficaces de contrôle a posteriori. C'est pourquoi les solutions juridiques doivent rester pragmatiques. Si le projet de loi se déroule dans l'ordre de la codification, je préfère vous le présenter selon son articulation logique, en trois volets : information, prévention et répression. En ce qui concerne l'information, l'article 3 précise le dispositif créé par la loi de sécurité financière selon lequel les émetteurs informent l'AMF lorsque leurs dirigeants, ou des personnes qui leur sont proches, achètent ou vendent leurs titres. Il s'agit d'assurer une bonne information du public et de responsabiliser les acteurs : confondre ce dispositif de déclaration avec un relevé des transactions suspectes serait une erreur fondamentale. Le texte élargit le dispositif voté en loi de sécurité financière, qu'il s'agisse des personnes ou des titres concernés. Il conserve l'architecture du dispositif de transmission voté en août 2003 en en renforçant la cohérence et la sécurité juridique. Les personnes physiques concernées seront désormais explicitement tenues de communiquer leurs transactions à l'émetteur, afin qu'il soit lui-même en mesure d'accomplir ses obligations déclaratives. Il est apparu au Gouvernement à la fois plus efficace et plus protecteur, dans la mesure où les « personnes proches » ne sont pas forcément des professionnels, de se reposer sur un système de double déclaration des personnes physiques et des personnes morales. A l'occasion de la discussion du projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie, votre Assemblée a insisté sur l'importance qu'il y a à développer l'actionnariat salarié. La définition du champ des personnes concernées par ce texte doit donc éviter absolument le flou : prévoir la publicité des déclarations et l'information de l'émetteur, c'est-à-dire parfois de l'employeur, peut en effet empiéter sur le respect de la vie privée. La définition qui sera prise par décret en Conseil d'Etat retiendra donc uniquement les hauts cadres dirigeants qui, en outre, ont un accès régulier à des informations privilégiées : cela vise, en pratique, le directeur financier ou le contrôleur de gestion. Les personnes physiques proches recouvrent quant à elles les conjoints, mariés ou pacsés, les enfants à charge et les parents partageant le domicile. Les personnes proches peuvent également être des personnes morales, dirigées ou contrôlées par la personne physique concernée et qui agissent pour son compte - comme un trust par exemple. En ce qui concerne la prévention, l'article 4 rend obligatoire la pratique des listes d'initiés, qui recensent les personnes faisant partie d'un émetteur ou ayant l'habitude de travailler avec lui, et qui ont accès à des informations privilégiées. Être initié ne signifie en rien commettre un délit d'initié, mais être dans une situation où l'on peut en commettre un. En alertant les personnes concernées, cette disposition revêt un caractère pédagogique important. Elle renforcera parallèlement la capacité de sanction de ces délits. Enfin, dans le domaine répressif, les articles 1 et 2 créent une obligation de déclaration à l'AMF par les intermédiaires financiers des transactions suspectes. Cette procédure s'inspire de ce qui existe déjà en matière de lutte contre le blanchiment d'argent. Le texte qui vous est proposé garantit, en contrepartie, la confidentialité des déclarations et la limitation de responsabilité qui sont indispensables pour ne pas pénaliser, en cas d'erreur de jugement, le déclarant ni le désigné. Dans le deuxième volet de ce texte de transposition, le Gouvernement sollicite une habilitation à transposer par ordonnance la directive sur les marchés d'instruments financiers, qui abroge et remplace la directive du 10 mai 1993 concernant les services d'investissement. Elle introduit en particulier une concurrence accrue entre les plates-formes de négociation, en supprimant la règle de centralisation des ordres sur les marchés réglementés telle que la France la connaissait. Même si notre système avait ses avantages, il faut admettre que cette préférence donnée aux marchés réglementés a fini par introduire un décalage avec le développement croissant, en particulier dans les Etats membres n'ayant pas adopté de principe de centralisation des ordres, de plates-formes de négociations alternatives. Par ailleurs, le système d'exceptions en vigueur pour la négociation de « blocs » permettait déjà largement aux investisseurs importants de procéder à des négociations parallèles. Dans le cadre de la nouvelle directive, les marchés réglementés français seront désormais en concurrence avec des plates-formes de négociation alternatives, gérées par des entreprises d'investissement. Les marchés réglementés pourront au demeurant en gérer eux-mêmes, comme Euronext gère le marché libre ou Alternext à Paris. Parallèlement, la protection des investisseurs a été sensiblement renforcée par un élargissement des règles relatives à la transparence des ordres et des transactions ; une plus grande précision des règles de conduite régissant les entreprises d'investissement ; l'harmonisation des règles applicables aux marchés réglementés ; le renforcement de la coopération entre autorités de contrôle européennes. La France a joué un rôle important dans la négociation de ces dispositions, essentielles pour la protection des petits investisseurs. Il n'a pas été facile de l'imposer aux pays qui pratiquaient jusqu'à présent l'internalisation des ordres sans contrainte, mais la dynamique européenne a joué, grâce à la majorité qualifiée. La longueur et la complexité de cette directive, qui comporte 73 articles et 2 annexes, ainsi qu'une cinquantaine de renvois à des mesures à négocier au niveau européen, conduisent le Gouvernement à demander au Parlement une habilitation à légiférer par ordonnance. Cette habilitation est demandée en amont, étant entendu que la transposition de la directive « au bon moment » revêt de forts enjeux pour la compétitivité de notre industrie financière, qui devra, le jour où l'internalisation des ordres sera admise, entrer en compétition immédiatement à armes égales. Dans un souci de cohérence du dispositif, le Gouvernement propose que l'ordonnance entre en vigueur en même temps que ses mesures d'application. Le Sénat a renforcé, dans l'habilitation votée, les dispositions tendant à la protection des investisseurs. Soyez assurés que le Gouvernement a l'intention de jouer à fond cette carte : il en fait actuellement son mandat de négociation dans les négociations européennes qui se poursuivent au niveau des mesures d'application, et il en tirera toutes les conséquences, notamment au niveau réglementaire. Enfin, le Sénat a procédé à la ratification de deux ordonnances prises en application du deuxième projet de loi d'habilitation pour la simplification du droit. La première transpose la directive sur la supervision des conglomérats financiers, tandis que la seconde harmonise les règles en vigueur en matière de transfert de propriété sur les marchés financiers. Je me félicite de cette initiative qui marque que le Parlement reste très vigilant sur la mise en œuvre des habilitations à réformer le droit par ordonnance. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF) M. Richard Mallié, rapporteur de la commission des finances - Ce projet, que le Sénat a adopté en séance publique le 2 mai dernier, comporte sept articles qui ont pour objet de transposer les directives relatives aux abus de marchés ; d'habiliter le Gouvernement à transposer, par voie d'ordonnance, la directive relative aux marchés d'instruments financiers, plus connue sous le nom de « directive MIF » ; et de ratifier deux ordonnances, l'une relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, l'autre portant simplification des règles de transfert de propriété des instruments financiers. Il s'inscrit dans la mise en œuvre des directives prises dans le cadre du « Plan d'action pour les services financiers », défini en 1999 par la Commission européenne et approuvé par le Conseil européen. Au cours des nombreuses auditions auxquelles j'ai procédé pour préparer mon rapport, j'ai pu mesurer la nécessité de mieux assurer la prévention des abus de marché. C'est un sujet que je connais bien du fait de l'action que j'ai depuis toujours menée en faveur des petits actionnaires. Trop de petits actionnaires se sont retirés des marchés boursiers par défiance à l'égard de son fonctionnement. Avec ce texte, nous contribuons à renforcer la transparence de nos marchés et à garantir les intérêts des investisseurs en Bourse. L'article premier crée pour les intermédiaires financiers une obligation de déclaration de soupçon des opérations douteuses. Il s'agit là de la principale innovation en matière de lutte contre les abus de marché. Elle s'inspire très largement du dispositif en vigueur contre le blanchiment. Les intermédiaires financiers qui auraient des raisons de soupçonner que des opérations pourraient constituer un abus de marché doivent le signaler à l'Autorité des marchés financiers, l'AMF. La commission a adopté un amendement tendant à ce que les personnes physiques employées par ces intermédiaires et les associations d'actionnaires aient aussi la faculté de procéder à cette déclaration. Bien que n'ayant pas accès au carnet d'ordre, ces dernières peuvent détecter des opérations inhabituelles ou surprenantes. Cette proposition est utile parce qu'aujourd'hui une association qui observe des transactions suspectes ne peut que saisir la justice. Il en résulte une multiplication des recours juridictionnels, néfastes pour l'image de la place de Paris. Par la procédure proposée, ces associations pourraient participer plus facilement et plus efficacement à la lutte contre les abus de marché. L'article 3 étend aux cadres dirigeants d'une entreprise faisant appel public à l'épargne l'obligation de déclaration des opérations qu'ils effectuent sur les titres de celle-ci. La loi de sécurité financière du 1er août 2003 a déjà établi cette obligation pour les dirigeants de l'entreprise - c'est-à-dire les membres du conseil d'administration, du directoire, du conseil de surveillance, le directeur général, le directeur général unique, le directeur général délégué ou le gérant. Plusieurs membres de la commission des finances se sont interrogés sur la constitutionnalité de l'article. Je tiens à nouveau à les rassurer : il s'agit d'une simple mesure de publicité, au demeurant déjà en vigueur pour certaines personnes, qui ne présume pas du caractère délictueux des opérations. Le champ du délit d'initié, qui relève du droit pénal, demeure inchangé. Cette interrogation a conduit la commission à ne pas adopter, dans un premier temps, l'article 3. Je pense que les précisions fournies doivent aujourd'hui permettre l'adoption de cet article. S'agissant de la procédure, il est proposé que les personnes physiques transmettent ces informations à l'entreprise, à charge pour cette dernière d'informer l'AMF. Je propose, par un amendement qui n'a pas été adopté par la commission puisqu'elle n'a pas adopté l'article 3, de rationaliser cette démarche. En effet, la directive est très claire : ce sont les personnes physiques qui doivent informer l'AMF et non l'émetteur, c'est-à-dire leur entreprise. Mon amendement prévoit donc une déclaration directe à l'AMF. Cette déclaration directe présenterait aussi l'avantage de renforcer la responsabilité des personnes physiques concernées ; et elle permet de respecter le délai de communication de cinq jours prévu par la directive. Je propose d'autre part que l'entreprise soit systématiquement informée des opérations en cause. Cela me paraît essentiel à une saine gouvernance de l'entreprise. L'article 4 vise à instaurer, au sein des entreprises cotées, des listes de personnes ayant accès aux informations privilégiées permettant de présumer une éventuelle qualité d'initié. La commission a adopté un amendement précisant que l'AMF pourrait sanctionner les entreprises qui ne tiendrait pas cette liste à jour. La deuxième partie du projet traite de la transposition de la directive MIF du 21 avril 2004, qui modifie en profondeur l'architecture même des marchés financiers et dont le point le plus important est sans conteste l'instauration dans toute l'Union de trois modes alternatifs d'exécution des ordres, soumis à un régime juridique communautaire complet : l'exécution sur un marché réglementé, sur un système multilatéral de négociation, et directement par un prestataire de services d'investissement. C'est cette dernière possibilité qui constitue une véritable révolution. En clair, cette directive va permettre aux intermédiaires financiers français d'« internaliser » l'exécution des ordres, c'est-à-dire de procéder à une transaction sur des titres cotés sans passer par la Bourse. Aujourd'hui, le système financier français repose sur le principe dit de « concentration des ordres » : tous les ordres sont envoyés sur un marché unique - la Bourse - où toute l'offre et toute la demande se rencontrent. Ce système permet de garantir la formation d'un prix d'échange optimal. Bien évidemment, l'abandon de l'obligation de concentration peut faire naître des inquiétudes. Mais la mise en œuvre de l'internalisation est assortie de deux garanties fondamentales : la transparence des négociations et la « meilleure exécution possible des ordres » et la transparence des négociations. L'objectif est clair : assurer la protection des investisseurs. Concrètement, cela signifie que les prestataires financiers doivent exécuter les ordres aux conditions les plus favorables pour leurs clients. Lors de l'examen du projet, le Sénat a adopté un amendement encadrant l'habilitation donnée au Gouvernement de transposer par ordonnance la directive MIF. En proposant que la transposition garantisse la « fluidité de la circulation des ordres entre les infrastructures de marché », il fait référence à l'article 22 de la directive, qui encadre tout particulièrement les passations d'ordres à cours limité, c'est-à-dire les ordres qui fixent un prix maximal pour l'achat ou un prix minimal pour la vente d'un titre. Si un tel ordre ne peut être exécuté en interne, il doit être transmis au marché le plus rapidement possible. Les dispositions d'application de « niveau 2 » n'étant pas encore connues, le Sénat a souhaité attirer l'attention du Gouvernement sur cette importante question. Je me suis d'autre part interrogé sur le respect de la « définition équitable des dérogations accordées à la transparence des négociations ». La directive pose une exigence de transparence à la fois avant et après la négociation. Or, ces règles ne s'appliquent pas à des transactions qui excèdent la « taille normale des marchés ». Cette exception existe déjà en droit français, notamment pour les transactions portant sur des blocs. Cependant, la directive cadre ne définit pas la « taille normale des marchés », qui sera définie par une future mesure de « niveau 2 ». Je considère, comme le Sénat, qu'il convient d'être particulièrement vigilant sur cette définition, dont les contours délimiteront le champ de la transparence. Ce projet de loi constitue une avancée majeure dans la modernisation des marchés financiers. C'est pourquoi la commission l'a approuvé. Je vous invite à faire de même. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) M. Claude Leteurtre - Ce texte marque une avancée importante en matière d'harmonisation et d'adaptation des règles applicables au secteur financier européen. Le cloisonnement des marchés financiers de l'Union a trop longtemps privé les investisseurs d'un accès direct aux institutions financières transfrontalières. Il était donc important qu'un socle commun de normes soit imposé à l'échelle européenne pour préserver nos places boursières d'opérations douteuses et les rendre plus attractives. Les évolutions qu'ont connues les marchés financiers ces dernières années ont parfois ébranlé la confiance des investisseurs, comme en témoigne l'affaire Enron. En harmonisant les règles des marchés financiers européens, nous pourrons regagner le crédit des opérateurs. L'apport essentiel de ce texte concerne la lutte contre les délits d'initiés, manœuvres spéculatives qui nuisent à la santé de nos marchés et déstabilisent l'ensemble des acteurs économiques, au premier rang desquels les salariés - qui sont les premières victimes en cas de spéculation hasardeuse. La transposition de la directive sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché complétera ainsi les dispositifs existants, notamment par la création d'une autorité administrative unique compétente pour sanctionner ces pratiques. La France est en avance sur les autres pays européens : dès août 2003, la loi de sécurité financière créant l'Autorité des marchés financiers avait repris l'ensemble des dispositions de la directive en matière de pouvoirs d'investigation de l'autorité compétente. Le groupe UDF ne peut que se féliciter de cette anticipation, même s'il avait regretté, à l'époque, que les mesures adoptées n'aillent pas assez loin. Les dispositions complémentaires que nous examinons aujourd'hui vont permettre d'accroître l'efficacité des moyens d'action et de sanction, de renforcer la qualité de l'information financière, la prévention et la lutte contre les opérations d'initiés, ainsi que la répression des manipulations de cours. Nous concourrons ainsi à l'émergence d'un marché financier intégré performant et pourvoyeur de nombreux emplois - le secteur financier, notamment les places de Paris et de Lyon, représente plusieurs dizaines de milliers d'emplois. Il est donc important d'être à la pointe de l'innovation, particulièrement en ce qui concerne les systèmes de protection. Si l'Europe connaît aujourd'hui le doute, il reste nécessaire d'affirmer notre volonté commune d'un marché financier intérieur efficace. En fixant des normes européennes communes, nous renforçons aussi la confiance des actionnaires, vecteur essentiel de transparence, de stabilité et de compétitivité pour les marchés européens. Plusieurs dispositions du texte ont particulièrement retenu notre attention. La première concerne l'internalisation des ordres. Réaliser une transaction grâce à un intermédiaire financier, sans passer par la Bourse, nous semble constituer une dérogation sans grand intérêt au système prévu. Ce nouveau dispositif pourrait en outre accroître les risques de dissimulation en autorisant les acteurs à fixer un prix inférieur au cours boursier, introduisant ainsi un « dessous de table » pour le différentiel. Dans les pays utilisant cette procédure, du reste, les transactions ne se font pratiquement jamais au cours boursier. Seconde disposition préoccupante, celle qui concerne l'application aux cadres dirigeants du régime de déclaration des opérations sur titre de l'article 3. Les personnes visées par cette déclaration sont en premier lieu les membres des conseils d'administration, des directoires et des conseils de surveillance, ainsi que les directeurs généraux ou gérants d'entreprise, mais aussi les personnes ayant « des liens personnels étroits » avec eux. Que recouvrent ces termes ? Cette disposition peut-elle affecter l'exercice d'une liberté publique ? Il est surprenant que le texte laisse à une autorité administrative indépendante, l'AMF, le soin de définir plus précisément ces termes dans son règlement, alors que cet article vise directement un délit pénal dont la définition relève de la loi. Une fois de plus, on essaye d'enlever au Parlement l'une de ses attributions premières. Ce n'est pas acceptable. L'AMF peut définir dans son règlement le champ d'application des sanctions administratives, mais non celui des infractions pénales. Il faut donc clarifier les modalités d'application de cette disposition. C'était d'ailleurs le premier avis de notre commission des finances, qui a rejeté cet article. On peut enfin s'interroger sur la demande d'habilitation qui nous est faite par le Gouvernement. Comme vous le savez, les parlementaires ne goûtent guère cette procédure qui s'apparente pour eux à une automutilation. Eu égard à la technicité de cette transposition et à l'encadrement rigoureux dont elle a fait l'objet au Sénat, nous ne nous y opposons cependant pas. Ce texte va dans le bon sens, celui d'une construction financière européenne intégrée, dynamique et compétitive. Nous sommes de ceux qui souhaitent plus d'Europe : nous le voterons donc. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) M. Patrick Braouezec - Le projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie que nous examinions la semaine dernière comportait déjà des mesures d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers proches de celles que nous examinons ce soir. Il engageait en effet une réforme du régime juridique d'information dans la perspective de l'accompagnement d'Alternext, et mettait en place de nouvelles procédures - fort contestables - relatives aux modalités de publicité et d'information financière. Ce texte s'inscrit donc dans la continuité d'une série de mesures d'origine communautaire destinées à renforcer la confiance des investisseurs. Il ne s'agit nullement de redonner confiance aux Français, mais de garantir la tranquillité des actionnaires. On peut certes partager le souci du législateur européen d'améliorer la transparence sur les marchés financiers de l'Union, d'autant que la place de Paris, associée à d'autres places étrangères dans Euronext, a vocation à jouer un rôle pivot dans les années à venir. Mais la politique poursuivie par la Commission européenne dans le cadre du « Plan d'action pour les services financiers », qui inspire directement ces textes, montre bien que les plus graves questions que soulève la structure de la finance demeurent sans réponse. On veut laisser croire que la crise du capitalisme financier ne peut être que le fruit de pratiques illicites, d'un manque d'honnêteté, de rigueur et de transparence. Il suffirait ainsi d'en appeler à l'éthique contre les gestionnaires de petite vertu pour résoudre nombre de difficultés. C'est oublier qu'il n'a pas été besoin à Vivendi, Alcatel ou France Télécom d'user de malversations pour frôler la faillite et ruiner des milliers de salariés actionnaires. En focalisant l'attention sur le problème souvent marginal des abus de marché, on fait hypocritement l'impasse sur les vraies questions. On se retranche derrière la moralisation et la transparence pour faire l'économie d'une réflexion sur la domination des marchés financiers et la nécessité de promouvoir de nouveaux modes d'intervention. La thèse du caractère vertueux de tout dispositif d'autorégulation des marchés conduit pourtant à une impasse, car le libéralisme lui-même est dans l'impasse, confronté qu'il est à des contradictions qui n'échappent qu'aux esprits trop étroits pour concevoir une alternative. La situation actuelle appelle à l'évidence d'autres réponses que la fuite en avant et des aménagements marginaux. C'était en tout cas le message des urnes le 29 mai : le vote des Français a manifesté le sentiment que la logique libérale porte en elle la ruine du plus grand nombre au seul profit de l'intérêt de quelques-uns. C'était un appel à ce que les politiques se ressaisissent de la question du mode de financement de l'économie et des moyens à mettre en œuvre pour garantir la défense de l'intérêt général contre les logiques socialement ruineuses des marchés financiers. Le débat de ce soir est si loin de ces préoccupations que l'on ne peut se défendre du sentiment qu'il relève d'un exercice superfétatoire, qui ne peut que conforter nos concitoyens dans l'impression - fondée - que la majorité n'a plus de prise sur le réel et s'obstine dans la voie d'une obéissance servile à des logiques qui ont depuis longtemps fait la preuve de leur nocivité. Au-delà des problèmes de transparence, encore récemment mis en lumière par les affaires Gécina ou Rhodia, le vrai problème est aujourd'hui celui de la clairvoyance et de la capacité des élites politiques à se pencher moins sur les prérogatives de l'autorité de régulation des marchés que sur leurs prérogatives propres, et sur les instruments que le législateur est en devoir de concevoir pour reconsidérer la légitimité des théories économiques dominantes et renouer avec l'imagination politique. A cet égard, ce texte ne présente aucune pertinence : nous ne le voterons pas. M. Hervé Novelli - Permettez-moi d'abord, Madame la ministre, de vous saluer et de vous féliciter pour cette première intervention, d'une grande clarté. M. Bernard Accoyer - Très bien ! M. Hervé Novelli - Ce texte est évidemment technique, comme en témoigne l'affluence dans l'hémicycle ce soir. (Sourires) Il n'en est pas moins très important. Aussi, je remercie M. Mallié pour son rapport très solide et documenté, dont je me suis largement inspiré. La première partie du texte adopté par le Sénat vise à transposer en droit français le dispositif communautaire de lutte contre les abus de marché et de répression du délit d'initié. Il est assez cocasse que nous examinions ce texte au moment où des rumeurs de délit d'initié dans la fusion-absorption Péchiney-Alcan circulent jusque dans les couloirs de la Commission européenne. Ces affaires doivent nous inciter à considérer de près ce projet de loi. Les quatre premiers articles concernent le délit d'initiés et la manipulation de marché : l'article premier oblige à déclarer les transactions suspectes à l'AMF, l'article 3 étend le champ et les personnes concernées par les opérations sur titre et l'article 4 prévoit l'établissement d'une liste de personnes ayant accès à des informations privilégiées. La deuxième partie du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à transposer par ordonnance la directive 2004-39 sur les marchés d'instruments financiers. Son objet est d'harmoniser les règles applicables aux prestations des services financiers et de permettre des négociations de titres ailleurs que sur les marchés réglementés. Je vous félicite, Madame la ministre, de nous avoir épargné de légiférer sur cette directive très technique - elle comporte pas moins de soixante-dix articles -, fruit d'un admirable travail de la Commission européenne. Je me réjouis de la volonté du Gouvernement de transposer rapidement cette directive et d'élever le niveau de transparence dans les marchés financiers. Cela était nécessaire à l'heure où l'opinion publique s'est émue d'opérations réalisées par des grandes entreprises et des rémunérations perçues par certains dirigeants. En revanche, je m'étonne que l'article 7, qui vise à ratifier deux ordonnances - l'une relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit et des entreprises d'assurances et l'autre qui porte simplification des règles de transfert de propriété des instruments financiers -, ait été introduit par le biais d'un amendement sénatorial. Que le Gouvernement, pour accélérer la transposition des directives, ait recours aux ordonnances et les fasse ensuite ratifier par le Parlement est tout à fait compréhensible. Mais lorsque le Gouvernement prend la place du Parlement, qu'il aille au bout de sa logique et prenne l'initiative de la ratification des ordonnances plutôt que de la laisser au Sénat. M. Eric Besson - C'est le comble ! Tu reproches au Gouvernement de ne pas avoir assumé ses décisions et d'être mal élevé ! M. Hervé Novelli - A l'avenir, il serait souhaitable que le Gouvernement se montre plus cohérent. Nous voterons ce projet de loi car il va dans le bon sens (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP). M. Eric Besson - Ce texte a pour objet la transposition a minima de deux directives européennes - « Abus de marché » et « Marchés d'instruments financiers » - et ne répond pas aux enjeux posés par les scandales boursiers qui ont accompagné l'éclatement de la bulle au début des années 2000. Une fois encore, nous déplorons votre refus de légiférer en matière de gouvernance d'entreprise et de prendre en compte les acteurs du marché non ou mal régulés, tels les agences de notation. Par ailleurs, nous nous interrogeons sur la raison pour laquelle le projet de loi pour la modernisation et la confiance dans l'économie et ce présent projet ont été examinés séparément. Madame la ministre déléguée, vous avez vous-même souligné combien ces deux textes sont indissociables. Ensuite, la directive « Abus de marché » soumet les émetteurs à une « obligation de déclaration de soupçon à l'AMF, dès lors qu'ils ont des raisons de suspecter une opération délictueuse », proche de celle introduite par la loi « Nouvelles régulations économiques » en matière de blanchiment d'argent. Mais, comme l'avait analysé le sénateur François Marc, ces obligations nouvelles n'étaient pas censées être réservées, comme le prévoit votre texte, aux seules « opérations sur des instruments financiers admis à la négociation sur un marché réglementé ». M. Breton a répondu que cette question était traitée dans le projet de loi pour la modernisation et la confiance dans l'économie. Pour autant, ce renvoi reste insuffisant car le projet voté la semaine dernière prévoit que « ce sera au règlement général de l'AMF de préciser lesquels des marchés non réglementés seront soumis à ces règles ». Le ministre a ajouté que « conformément aux souhaits de ses promoteurs, le futur marché Alternext, par exemple, sera soumis à la réglementation relative à l'abus de marché ». Une application plus stricte des principes de la directive est nécessaire car la protection des investisseurs et des épargnants ne doit pas être soumise à la bonne volonté d'un gestionnaire de marché, dont l'intérêt principal réside dans le développement de son offre. Au demeurant, nous soutiendrons la commission des finances... M. Hervé Novelli - Merci ! M. Eric Besson - ...qui a souhaité que les personnes physiques employées par les intermédiaires soumis à l'obligation de déclaration de soupçon, de même que les associations d'actionnaires, puissent faire de telles déclarations directement auprès de l'AMF. Puis, à l'article 3, qui étend aux cadres dirigeants l'obligation de déclarer les opérations qu'ils effectuent sur les titres de leur entreprise, nous sommes favorables à l'approche retenue par notre rapporteur, proche de celle de la directive, qui consiste à affirmer que ces sont les personnes physiques visées, et non l'entreprise à laquelle elles appartiennent, qui doivent informer l'AMF. Ce dispositif est beaucoup plus protecteur que celui prévu par le projet de loi initial. Enfin, le problème de la transposition par ordonnance de la directive relative aux marchés d'instruments financiers, qui supprime le monopole de la centralisation des ordres et des marchés réglementés selon lequel la Bourse en France est organisée depuis le XVe siècle. En mettant fin au monopole des marchés réglementés, le risque est réel de voir augmenter l'opacité des marchés financiers. Au niveau européen, la France a défendu sa conception centralisée de l'organisation des marchés financiers et insisté pour que la nouvelle architecture des marchés n'altère pas la transparence et la qualité du processus de formation des prix. Nos craintes sont donc partagées et elles ont été une nouvelle fois exprimées au sein de la commission des finances. M. Hervé Novelli - Par une minorité ! M. Eric Besson - Que les intervenants ne soient guère incités à recourir à ce type de transactions hors marchés n'est pas satisfaisant. M. Breton a indiqué que, dans le cadre de la nouvelle directive, les marchés réglementés français seront désormais en concurrence avec des plateformes de négociation alternatives gérées par des entreprises d'investissement. Il a également reconnu qu'il n'avait pas été facile d'imposer des dispositions plus protectrices pour les petits investisseurs. Dès lors, si certaines mesures de la directive restent soumises à la négociation en « comitologie » européenne, on peut s'interroger sur le recours aux ordonnances. La référence de M. Breton à la nécessaire « compétitivité de notre droit » n'est pas de nature à nous rassurer. M. Hervé Novelli - Dommage ! M. Eric Besson - Pour nous, le but indiscutable est la protection des épargnants et des investisseurs. Je m'étonne d'ailleurs, Monsieur Novelli, qu'un législateur puisse féliciter un ministre de nous épargner de légiférer sur un point, certes technique, mais important. En conclusion, notre vote dépendra de la manière dont seront pris en compte les amendements de la commission des finances. Le nouveau dessaisissement du Parlement au travers des ordonnances est critiquable. Quant aux protections et garanties accordées aux investisseurs en matière de sécurisation des marchés, elles nous semblent insuffisantes. Mme la Ministre déléguée - Monsieur le rapporteur, je vous remercie pour votre exposé fort pédagogique, et votre travail de fond, mais aussi pour votre bienveillance à l'égard de la demande d'habilitation à transposer par voie d'ordonnance cette directive particulièrement lourde. Je remercie M. Leteurtre d'avoir rappelé les enjeux de ce texte pour les salariés, et je voudrais lui assurer qu'en matière d'internationalisation des ordres, le Gouvernement est conscient des risques pour l'équité de traitement entre les fonctionnaires. S'agissant de la définition des personnes proches, les mesures d'application seront bien prises par décret en Conseil d'Etat. Je signale à M. Braouezec qu'entre l'éthique et la petite vertu, nous avons choisi l'éthique. Monsieur Novelli, je vous remercie pour votre examen attentif et bienveillant de la directive MIF. S'agissant de la ratification « sénatoriale », il est vrai que le Gouvernement avait déposé un projet de loi de ratification sur le bureau de l'Assemblée nationale, mais du fait de l'encombrement de l'ordre du jour, le Gouvernement a accepté que la première lecture ait lieu au Sénat. M. Hervé Novelli - Nous voilà informés. Mme la Ministre déléguée - Monsieur Besson, ce projet de loi s'appliquera à l'ensemble des titres côtés sur un marché réglementé, quel que soit le lieu de la négociation. Par ailleurs, la loi pour la confiance et la modernisation de l'économie prévoit que l'Autorité des marchés financiers pourra étendre à des marchés non réglementés les règles des abus de marché. M. le Président - J'appelle les articles du projet de loi dans le texte du Sénat.
ARTICLE PREMIER M. le Rapporteur - L'amendement 1 rectifié est de coordination. L'amendement 1 rectifié, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 14 est de précision. L'amendement 14, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - Le projet de loi prévoit que les intermédiaires financiers - qui sont des personnes morales - procèdent à une déclaration de soupçon à l'AMF. L'amendement 2 tend à ce que les personnes physiques employées par ces intermédiaires et les associations d'actionnaires puissent aussi déclarer des soupçons. Je rappelle au passage que, dans l'affaire Péchiney, on peut regretter que l'AMF ait mis deux ans à transmettre les faits au Parquet ! Mme la Ministre déléguée - Si nous ne pouvons que vous approuver de vouloir renforcer l'efficacité du dispositif et les moyens mis à la disposition de l'AMF, votre amendement ne va pas sans difficultés. S'agissant tout d'abord de la faculté de dénonciation confiée aux personnes physiques employées par des intermédiaires financiers, la mesure prévue par la directive vise à créer une obligation professionnelle nouvelle pour les intermédiaires financiers qui, en contrepartie, donne à l'AMF la possibilité de les sanctionner s'ils ne s'y conforment pas. Tel n'est pas le cas pour les salariés qui pourraient ainsi être déresponsabilisés. Par ailleurs, votre proposition pourrait faire naître des conflits entre l'employeur et ses salariés. Quant aux associations d'actionnaires, je comprends votre objectif, mais le droit actuel y répond déjà, puisque toute association d'actionnaires peut saisir l'AMF de faits qui lui semblent relever d'un abus de marché. Je rappelle du reste que le régime des associations de défense des investisseurs a été réformé par la loi de sécurité financière, et l'obtention de l'agrément pour agir au nom des membres a été facilité. Les textes d'application ont pris plus de temps que prévu, mais le processus a été accéléré récemment. La consultation publique, qui concernait notamment l'ensemble des associations les plus impliquées, s'est achevée le 15 juin dernier. Le décret précisant les conditions et la procédure d'agrément devrait donc être publié avant la fin du mois de juillet. Au bénéfice de ces explications, je vous demande, monsieur le député, de bien vouloir retirer cet amendement. M. le Rapporteur - Je veux bien faire une concession à propos des personnes physiques, mais s'agissant des associations, j'estime que nous avons besoin d'un message fort, même si vous comptez bientôt intervenir, aussi vous proposerai-je de rectifier l'amendement en n'en gardant que la deuxième partie « les associations mentionnées à l'article L. 452-1 peuvent également déclarer à l'Autorité des marchés financiers les opérations visées à l'alinéa précédent ». Mme la Ministre déléguée - Aux termes de l'article L. 621-19 du code monétaire et financier, l'AMF est habilitée à traiter de toutes les réclamations entrant dans le champ de sa compétence, pourvu qu'elles émanent d'une partie intéressée. Votre préoccupation est donc pour partie satisfaite, sans qu'il soit opportun de faire un amalgame entre les intermédiaires financiers et les associations de défense des actionnaires. Je réitère par conséquent ma suggestion de retrait de l'amendement. M. le Rapporteur - S'agissant du premier texte de Mme Lagarde et de la première soirée du président Dosière, j'accède à cette demande pour témoigner de ma bonne volonté... M. Michel Bouvard, vice-président de la commission des finances - Mais nous serons attentifs à la date de publication du décret ! L'amendement 2 est retiré. M. le Rapporteur - Les amendements 13, 8, 12 et 7 sont de précision. Les amendements 13, 8, 12 et 7, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés, de même que l'article premier modifié.
ART. 2 M. le Rapporteur - L'amendement 3 est de coordination. L'amendement 3, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 2 ainsi modifié.
ART. 3 M. le Rapporteur - Mon amendement 9 rectifié a fait l'objet d'un débat approfondi en commission, laquelle n'a finalement pas adopté l'article 3 sans que l'ordre du jour de ses travaux permette d'y revenir. Cet amendement tend, conformément à l'esprit de la directive, à réécrire cet article en vue de simplifier le dispositif de publicité portant sur les opérations réalisées par les cadres dirigeants. Il demande que les personnes physiques concernées informent elles-mêmes directement l'AMF, sans passer par l'émetteur. Cette solution présente l'avantage de renforcer la responsabilité des intéressés, de respecter strictement le délai de communication de cinq jours prévu par la directive et de faire en sorte que l'entreprise soit systématiquement informée des opérations en cause. M. Michel Bouvard - En tant que vice-président de la commission des finances, je tiens à préciser que nous n'avons pas adopté l'article 3 car certains commissaires avaient craint qu'il ne modifie le champ d'intervention sur les délits d'initiés. Dans la mesure où il n'en est rien, je recommande l'adoption de l'amendement de réécriture de M. Mallié. Mme la Ministre déléguée - Le Gouvernement n'est pas favorable à la refonte du dispositif actuel, qui fonctionne à la satisfaction des intéressés depuis plus de deux ans en donnant à l'émetteur un rôle central dans le processus d'information de l'AMF. Il ne semble pas souhaitable de demander aux personnes physiques de contacter directement l'Autorité car l'émetteur semble bien mieux armé pour le faire lui-même, sans que le champ des responsabilités respectives s'en trouve affecté. L'argument selon lequel l'évolution que vous proposez permettrait de mieux se conformer à l'esprit de la directive ne me convainc pas davantage, et je préconise par conséquent le retrait de cet amendement. M. le Rapporteur - Je me permets d'insister, dans la mesure où, à la suite du Sénat, notre commission a voulu rechercher le moyen de renforcer le sentiment de responsabilité des personnes physiques intéressées en ne leur permettant plus de se décharger auprès de l'émetteur de leur devoir d'information de l'Autorité de régulation. Il est sain de maintenir ce lien direct, de manière à éviter que la responsabilité d'un défaut de transparence incombe abusivement à l'émetteur. L'amendement est donc maintenu et j'invite notre assemblée à l'adopter dans la mesure où il introduit une simplification très saine. Mme la Ministre déléguée - Le Gouvernement partage votre souci de simplification et de transparence mais le système actuel donne à cet égard satisfaction. En outre, il n'est pas démontré que la multiplication des interlocuteurs directs de l'AMF qu'entraînerait l'adoption de ce dispositif serait de nature à fluidifier le circuit. Songez qu'en pratique, l'Autorité serait sans doute contrainte de renforcer ses moyens humains pour traiter des mesures arrivant en ordre dispersé sous des formes disparates. Il semble à tous égards plus raisonnable de préserver le rôle central de l'émetteur. M. le Président - C'est, en somme, un débat entre le Gouvernement et sa majorité... L'amendement 9 rectifié, mis aux voix, est adopté et l'article 3 est ainsi rédigé
ART. 4 M. le Rapporteur - L'amendement 15 est de précision. L'amendement 15, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'article 4 fait obligation à chaque entreprise de tenir la liste des personnes concernées, lesquelles - contrairement à ce qu'on a entendu dans la discussion générale - sont bien définies dans le directive. Toutefois, si l'AMF vient impromptu demander cette liste à une entreprise et constate que celle-ci ne l'a pas établie, aucune sanction n'est prévue. La commission propose donc par l'amendement 4 d'étendre le champ du pouvoir de l'AMF à la bonne tenue des listes par les émetteurs et certains tiers. Faute de quoi cette disposition court le risque de n'être guère appliquée. Mme la Ministre déléguée - Je partage votre volonté de permettre l'application réelle des obligations créées par la loi, et notamment de s'assurer que l'AMF pourra sanctionner le non respect des règles relatives aux listes d'initiés. Toutefois le Gouvernement a jugé préférable de définir le pouvoir de sanction de l'AMF, de manière générale, dans le seul article L. 621-15 du code monétaire et financier. L'article 10 du projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie, voté mercredi dernier par l'Assemblée, modifie cet article du code afin d'inclure sans ambiguïté dans le champ du pouvoir de sanction de l'AMF l'ensemble des obligations créées en vue de prévenir les opérations d'initié, la fausse information ou les manipulations de cours. De plus, l'Assemblée a adopté à ce même article une série d'amendements, déposés par MM. Carrez et Houillon, qui rendent plus claire encore la capacité de l'AMF à sanctionner de tels manquements. Il ne fait donc désormais aucun doute que, sur la base de cet article, l'AMF pourra sanctionner tout manquement à l'obligation d'établir une liste d'initiés pesant sur l'émetteur ou sur un tiers, conformément au nouvel article L. 621-18-4. J'ajoute que le Gouvernement souhaite éviter le risque d'un raisonnement a contrario, par lequel une personne pourrait contester les pouvoirs de sanction de l'AMF pour toutes les obligations légales qui ne renverraient pas explicitement à l'article L. 621-15. Espérant vous avoir rassuré, Monsieur le rapporteur, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement. M. le Rapporteur - Soit, car vos explications sont tout à fait claires ; il est exact que M. Breton a prévu des sanctions. L'amendement 4 est retiré. L'article 4 modifié, mis aux voix, est adopté.
ART. 5 M. le Rapporteur - L'amendement 6 est de conséquence. L'amendement 6, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'article 5 ainsi modifié est adopté.
ART. 6 L'article 6 est adopté.
ART. 7 M. le Rapporteur - Je retire mes amendements. Les amendements 10 et 5 sont retirés. L'article 7, mis aux voix, est adopté. L'ensemble du projet de loi, mis aux voix, est adopté. Prochaine séance demain, mardi 28 juin, à 9 heures 30. La séance est levée à 23 heures 05.
ORDRE DU JOUR
DU MARDI 28 JUIN 2005 NEUF HEURES TRENTE : 1re séance publique Questions orales sans débat. QUINZE HEURES : 2e séance publique 1. Questions au Gouvernement. 2. Explications de vote et vote, par scrutin public, sur l'ensemble du projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie (n° 2249). 3. Discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi (n° 2403) habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi. Rapport (n° 2412) de M. Claude GAILLARD, au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. VINGT ET UNE HEURES TRENTE : 3e séance publique Suite de l'ordre du jour de la deuxième séance. |