Session ordinaire de 2005-2006 - 20ème jour de séance, 46ème séance 2ème SÉANCE DU JEUDI 3 NOVEMBRE 2005 PRÉSIDENCE de M. Yves BUR vice-président
Sommaire RÉUNION D'UNE COMMISSION MIXTE PARITAIRE 2 LOI DE FINANCES POUR 2006 -deuxième partie- (suite) 2 ADMINISTRATION GÉNÉRALE
ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT 2 ADMINISTRATION GÉNÉRALE
ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT 11 ETAT B 11 ORDRE DU JOUR DU VENDREDI 4 NOVEMBRE 2005 14
La séance est ouverte à vingt et une heures quarante-cinq. 
RÉUNION D'UNE COMMISSION MIXTE PARITAIRE M. le Président - J'ai reçu de Monsieur le Premier ministre une lettre m'informant qu'il a décidé de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales. LOI DE FINANCES POUR 2006 -deuxième partie- (suite)
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2006.
ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT M. le Président - Nous abordons l'examen des crédits de l'administration générale et du plan. M. Jean-Pierre Gorges, rapporteur spécial de la commission des finances - La mission « administration générale et territoriale de l'Etat », qui mobilise 16 % du budget du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, se décompose en trois programmes. Le premier, le programme « administration territoriale », couvre près de 72 % des crédits de la mission et plus de 85 % des emplois, et regroupe l'ensemble des missions des préfectures. Le programme « vie politique, cultuelle et associative », qui représente 7 % du budget de la mission, organise la mise en œuvre des lois de 1901 sur la vie associative, de 1905 sur la séparation de l'Eglise et de l'Etat et de 1988 et 1990 sur le financement de la vie politique. Enfin, le programme « conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » mobilise plus de 21 % des crédits et comprend les fonctions d'état-major et de gestion des moyens. Il concourt à la réalisation des autres programmes du ministère, couvrant notamment l'exploitation des systèmes d'information et de communication transverses, la programmation immobilière, la gestion et la formation du personnel ainsi que l'ensemble des activités juridiques. Globalement, les dépenses de personnel représentent 70 % des crédits de paiement affectés à la mission, contre 22,7 % pour le fonctionnement, 3,8 % pour l'investissement et 3,5% pour les dépenses d'intervention. J'insisterai sur deux points importants. Tout d'abord, la mesure de la performance est le grand objectif de la nouvelle présentation budgétaire. A cette fin, la mission s'est fixé 18 objectifs - à peu près équitablement répartis entre les trois programmes - et 32 indicateurs de performance, dont le nombre varie, lui, fortement d'un programme à l'autre selon leur nature et le volume de leurs crédits. D'autre part, ce budget est en diminution de 3,3 % : je m'en réjouis bien évidemment, même si cette baisse n'est pas suffisante. Elle doit s'apprécier en tenant compte de la création du compte d'affectation spéciale « pensions », qui explique en grande partie la diminution de 32 millions enregistrés dans le programme « administration territoriale » et celle de 21,6 millions constatée pour le programme « conduite et pilotage des politiques de l'Intérieur ». Quant à la baisse de 22,4 millions du programme « vie politique, cultuelle et associative », elle s'explique principalement par l'absence d'élections générales en 2006. Cette baisse globale entraîne une réduction de 229 emplois. J'en viens aux orientations prioritaires de ce budget. Il s'agit tout d'abord d'utiliser davantage les nouvelles technologies. A ce titre, le lancement du nouveau système d'immatriculation des véhicules, qui sera opérationnel au premier semestre de 2008, et l'introduction de la biométrie dans les passeports et les cartes d'identité électroniques sont de nature à simplifier les démarches pour les usagers et à accroître la sécurité des documents ainsi que l'efficacité des services. Mais les nouvelles technologies permettent aussi des économies : le projet Cristal de téléphonie sur internet, auquel 6,3 millions d'euros sont consacrés, diminuera considérablement les dépenses de téléphone. Ensuite, un plan de gestion pluriannuel des ressources humaines est mis en œuvre afin d'adapter les effectifs et les qualifications à l'évolution des missions, particulièrement dans les préfectures. L'administration territoriale supprimera 175 postes, et 2,7 millions d'euros iront à la requalification de 670 postes, soit deux fois et demie plus qu'on ne le prévoyait initialement. En outre, le plan de rattrapage indemnitaire sera poursuivi à hauteur de 6 millions d'euros : au terme de ce budget, le régime indemnitaire aura globalement progressé de 40 % depuis 2002. On achèvera en outre les réformes statutaires destinées aux filières techniques, avant la fusion des corps administratifs qui facilitera la gestion de la mobilité et des parcours professionnels des agents grâce à des perspectives de carrière plus attractives. Enfin, pour rationaliser et moderniser le patrimoine immobilier du ministère, la direction de la surveillance du territoire, la direction centrale des Renseignements généraux et la division nationale antiterroriste seront regroupées sur un site unique dès 2006. Par ailleurs, le programme national d'équipement sera renforcé au profit des préfectures et sous-préfectures, afin de rationaliser les implantations - à Lille, Avignon et Dunkerque - d'adapter les locaux aux besoins nouveaux - à Nancy et Saint-Etienne - ou encore de préserver le patrimoine et de sécuriser les locaux - à Limoges, Lyon, Bastia et Boulogne-Billancourt. L'immobilier territorial des départements d'outre-mer bénéficiera d'un effort notable. Voilà donc un exercice nouveau, conforme aux exigences de la LOLF, mais j'insiste sur la nécessité de poursuivre la restructuration de notre administration territoriale. L'évolution démographique, historique et économique du territoire ainsi que la décentralisation, le développement de l'intercommunalité ou encore la loi SRU imposent à notre réseau de préfectures, et plus encore de sous-préfectures, d'évoluer. Les débats en commission des finances m'ont renforcé dans cette conviction, et j'ai donc demandé la création d'une mission d'évaluation et de contrôle qui pourrait utilement impliquer les parlementaires dans cette grande réforme, indispensable si nous ne voulons pas rester englués dans l'empilement de structures lourdes, coûteuses et de moins en moins efficaces. M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur pour avis de la commission des lois - Mon collègue de la commission des finances vient de rappeler, avec la compétence qu'on lui connaît, les données budgétaires de la mission « administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2006. Etant donné le contexte de nos finances publiques, la commission des lois constate que l'enveloppe demandée est satisfaisante : 2,2 milliards de crédits de paiement et 2,6 milliards d'autorisations d'engagement. Comme nous y invite la LOLF - pour la mise en œuvre de laquelle le ministère de l'intérieur est d'ailleurs en avance sur bien d'autres - j'insisterai plutôt sur le contenu des politiques, cela dans les trois domaines du programme « administration territoriale » qui absorbe 72 % du budget de la mission. Avant tout, l'échelon régional s'affirme et se renforce. Alors que la réforme de l'Etat au niveau national se heurte à de nombreux risques de blocage, une réforme plus discrète mais très profonde s'engage dans l'administration territoriale. Autour de la préfecture de région s'organise un mouvement aux composantes multiples. D'abord, le préfet de région lui-même : son rôle a récemment été réévalué. Ensuite, les neuf pôles régionaux, agissant dans des domaines variés, de l'éducation à la cohésion sociale, et, le comité de l'administration régionale - successeur de la conférence administrative régionale -, qui est un véritable conseil d'administration de l'Etat en région, un lieu de délibération collégiale présidé par le préfet de région qui y accueille les préfets de département et les chefs de pôle. Enfin, les préfectures, qui jouent un rôle financier nouveau : grâce à l'expérimentation de la globalisation, elles ont acquis un savoir-faire dans le pilotage des finances publiques déconcentrées et dans la diffusion de la culture de performance. L'examen par le préfet des principaux budgets opérationnels de programmes déconcentrés ne peut que conforter de cette bonne évolution. La préparation du projet de loi de finances s'est faite sur des rythmes variés selon les ministères. Certaines administrations centrales ont en effet tardé à communiquer toutes les données à leur services déconcentrés, ce qui ne permettra pas aux préfets de région de donner leur avis dans les meilleures conditions. Il ne faudrait pas que les marges de manœuvre obtenues grâce à une gestion dynamique soient entamées par une « remontée » en administration centrale, soucieuse d'affronter des gels de plus en plus rigoureux. Mais le temps corrigera sans doute ces défauts de jeunesse, dès que la confiance entre échelons sera renforcée. J'insiste sur la nécessité de conforter ce cercle vertueux de la responsabilité managériale, d'une gestion saine qui sait dégager des marges de manœuvre au profit des acteurs locaux. A cet égard, pourrez-vous, Monsieur le ministre, préciser le rôle des préfets dans la coordination des crédits publics, sachant que l'action de l'Etat doit obéir à un impératif de cohérence ? Ne conviendrait-il pas de recentrer ou, à tout le moins, de recadrer le rôle des autorités préfectorales afin d'avoir une vision globale de cette action et d'éviter les discordances ? Je pense notamment aux politiques menées par les ARH, en liaison avec les URCAM, sur l'action desquelles les préfets n'ont précisément pas de vision globale. Je pense aussi au rôle de guichet unique que devraient jouer les préfectures afin de faciliter l'installation des entreprises et le développement des projets économiques. Notre pays n'est vraiment pas un modèle en l'espèce, tout candidat à l'installation étant aujourd'hui condamné à un parcours du combattant. C'est, à mon sens, vers ce rôle moderne des préfectures qu'il convient de s'orienter et je ne doute pas que vous entendiez ce message. Ma deuxième préoccupation concerne le devenir des sous-préfectures. Des critiques leur sont souvent adressées, mais il faut en ce domaine raison garder. Leurs missions, menées en partenariat avec les communes, sont multiples : accueil et écoute des habitants de l'arrondissement, soutien aux entreprises, service au public. Les missions du sous-préfet d'arrondissement évoluent nécessairement du fait de l'approfondissement de la décentralisation d'une part, de la réforme de l'Etat territorial d'autre part. Il faut éviter dans ce contexte que les sous-préfectures ne se trouvent dans l'angle mort de la réforme de l'administration territoriale. Au contraire, l'Etat devrait renforcer sa présence dans l'arrondissement, le sous-préfet encore mieux coordonner les services déconcentrés, et l'arrondissement et la région entretenir des relations plus étroites. D'une manière plus générale, la possibilité de confier aux sous-préfets des missions transversales, départementales, voire interdépartementales, constitue une piste à explorer. La carte territoriale des sous-préfectures doit également être adaptée aux nouveaux modes d'administration du territoire résultant tant des progrès technologiques que des attentes nouvelles de nos concitoyens. Tout l'enjeu est le maintien d'un rapport concret entre l'usager et le service public. Sur ce point, la large consultation menée par le ministère de l'intérieur, en vertu de l'article 106 de la loi relative au développement des territoires ruraux, et votre propre volonté de concertation doivent déboucher sur une réflexion concernant la rénovation des services publics, des services au public et des services de proximité. Un audit global des besoins des territoires et de leurs habitants ne serait pas inutile à cet égard. Après l'adoption de la loi relative au développement des territoires ruraux, ce serait un signe fort d'adaptation de notre pays à l'évolution des mentalités ainsi qu'aux mutations sociales et technologiques. J'en viens au contrôle de légalité. Avec le renforcement de la fonction de conseil aux collectivités territoriales, il fait partie des priorités figurant dans la directive nationale d'orientation des préfectures qui, anticipant à bien des égards le projet annuel de performances qui nous est soumis, y consacre une action avec, pour objectif, de moderniser ces deux fonctions. A travers elles, c'est en effet le bon fonctionnement de la décentralisation au quotidien et le nouveau rôle des services de l'Etat dans ce cadre qui sont en jeu. Dans un environnement juridique de plus en plus complexe, les collectivités ont besoin d'une sécurité juridique accrue, qu'elles attendent précisément du contrôle de légalité. Or, il n'est pas rare par exemple qu'à l'occasion d'un contrôle d'une chambre régionale des comptes, une délibération soit contestée qui avait pourtant franchi l'étape du contrôle de légalité. Et, les responsables des collectivités peuvent encourir des poursuites pénales... Que les actes des collectivités soient contrôlés ne saurait garantir absolument leur légalité. Le nombre d'actes lui-même l'interdit : en effet, 7,2 à 7,7 millions d'actes sont transmis chaque année pour contrôle. Dans ces conditions, les préfectures n'ont souvent d'autre solution que de se livrer à un contrôle sommaire. Améliorer le contrôle de légalité est donc une priorité. Le ministre délégué aux collectivités territoriales souhaite un contrôle sélectif des actes concernant plus particulièrement la commande publique, la fonction publique territoriale, l'urbanisme et les décisions de police, ainsi que ceux émanant des structures intercommunales. Je n'y suis bien sûr pas opposé mais, à mon sens, l'effort devrait surtout porter sur le conseil en amont des décisions. Or, déjà consenti par de très nombreuses préfectures comme je l'ai constaté lors de mes déplacements, cet effort n'est pas mesuré. Les indicateurs retenus ne constituent pour ainsi dire que l'écume de l'activité réelle des services chargés du contrôle de légalité. Il conviendrait de réfléchir à la façon de mieux évaluer cette activité en vue de perfectionner encore le contrôle. Au moment où vont être transférées de nouvelles compétences, il serait utile d'analyser les jurisprudences administrative, financière, civile et pénale concernant les marchés publics, la gestion de fait, la prise illégale d'intérêt et les responsabilités exactes des élus locaux. Les élus de tous bords veulent agir, agir bien et agir mieux. Mais pour ce faire, le cadre institutionnel, administratif et juridique doit être mieux précisé afin d'éviter la judiciarisation de la vie publique, mais aussi l'affaiblissement de l'action publique et de l'autorité de l'Etat, et, partant, de la démocratie. A cet égard, des audits spécialisés sur les relations entre les élus et les citoyens d'une part, les organismes de contrôle d'autre part, ou toute autre procédure adaptée, dont je laisse au ministre le soin de définir les contours, seraient particulièrement utiles après vingt-quatre ans de décentralisation. Au-delà de l'administration territoriale, je salue également l'action du ministre en faveur de la politique des cultes, ainsi que les efforts consentis pour améliorer la fiabilité des titres de séjour et raccourcir les délais d'instruction des demandes. Je ne peux enfin passer sous silence les deux grands projets en cours qui toucheront nos concitoyens au quotidien, à savoir le développement du passeport électronique et l'immatriculation à vie des véhicules. Au bénéfice de ces observations, la commission des lois a adopté les crédits de la mission « administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2006. M. le Président - Nous en arrivons à la discussion générale. M. Francis Delattre - Pour le groupe UMP, la mission « administration générale et territoriale de l'Etat » concerne d'abord la modernisation de l'administration préfectorale. Il convient en 2006 de poursuivre et d'approfondir l'effort déjà engagé, notamment avec la globalisation des crédits des préfectures. Anticipant sur les exigences de la LOLF, qui impose de passer d'une culture de moyens à une culture d'objectifs, le ministère de l'intérieur a, depuis plusieurs années, profondément modifié son organisation et ses procédures. Tout l'enjeu est de diffuser dans l'ensemble des services, centraux et déconcentrés, cette culture du résultat et de la responsabilité. C'est d'autant plus important que ces services sont en contact permanent avec les services des collectivités, lesquels sont souvent très innovants en matière de gestion. S'il a pu y avoir par le passé un certain malaise entre les administrations de l'Etat et celles des collectivités, celui-ci est aujourd'hui dissipé et la plupart du temps, les deux travaillent aujourd'hui en étroite collaboration, au service d'objectifs partagés. Les préfectures ont été les premiers services déconcentrés à expérimenter un mode innovant de gestion publique, fondé sur la responsabilité globale du chef de service et sur la fixation d'objectifs annuels de performance. En ce sens, elles ont été des précurseurs. Les objectifs et les indicateurs du programme « administration territoriale » s'appuient sur une véritable culture du contrôle de gestion. Un seul exemple : celui de la délivrance des titres. Les performances ont beaucoup été améliorées ces dernières années, le nombre de titres délivrés ayant ainsi progressé de 7,5 % entre 2003 et 2004 alors que dans le même temps les effectifs ont légèrement diminué. Les délais de délivrance ont été notablement raccourcis et le taux de télé-transmission a augmenté. Le partenariat engagé avec les collectivités locales a porté ses fruits. Le programme « administration territoriale » comporte en 2006 plusieurs grands projets de modernisation. Ainsi en va-t-il du nouveau dispositif d'immatriculation à vie des véhicules ou de l'introduction de la biométrie dans les documents d'identité. Le passeport électronique, première étape d'une modernisation plus globale des titres d'identité, sera ainsi généralisé dès 2006 - pour siéger à la CNIL, je connais bien ces projets que nous soutenons, même si des difficultés apparaissent parfois. La formule retenue d'une fabrication centralisée et externalisée des titres devrait, à terme, alléger les tâches des préfectures. Les mesures nouvelles au bénéfice des personnels administratifs et techniques, de l'administration territoriale et centrale, représentent près de onze millions d'euros contre sept en 2005, ce qui traduit la volonté de mieux reconnaître leurs compétences. Les départs à la retraite vont quasiment doubler d'ici à 2010-2015 et les missions des personnels, notamment d'accueil du public, vont profondément évoluer. Dans ce contexte, il est essentiel d'améliorer les progressions de carrière, afin de renforcer la motivation de chacun. En 2006, 175 postes seront supprimés : 156 dans les préfectures et 19 dans l'administration centrale. Cela permettra de financer la requalification de 670 autres, dont 616 dans les préfectures et la moitié en catégorie C, pour un coût total de 2,7 millions d'euros, soit un effort deux fois et demie supérieur à celui de 2005. L'accent est par ailleurs mis sur la modernisation des locaux des préfectures, avec 59 millions d'euros d'autorisations d'engagement dans le programme national d'équipement, ce qui représente un quasi-doublement de l'effort. Le programme « vie politique, cultuelle et associative » concerne trois domaines - élections, cultes, associations et fondations - qui ont pour point commun de donner une traduction concrète aux libertés fondamentales que sont le droit de suffrage, le droit d'association et la liberté religieuse. Pour améliorer l'efficacité de l'administration dans l'intérêt du public, les objectifs de ce programme consistent à raccourcir les délais de mandatement de l'aide publique aux partis politiques, à diminuer les coûts matériels de l'organisation des élections, et à réduire les délais d'instruction des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations. Les crédits de ce programme sont par nature très fluctuants dans la mesure où ils sont étroitement liés aux opérations électorales. Enfin, si nous ne percevons pas encore bien les contours du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », sa nouveauté et son intérêt ne nous ont pas échappé. Nous soutenons bien sûr les projets innovants comme le projet Cristal de développement de la téléphonie sur internet, qui devrait permettre d'économiser 37 millions d'euros sur les dépenses de téléphone en dix ans. Nous souhaitons de même le bouclage du projet Acropol relatif aux télécommunications des forces de police, essentiel pour leur sécurité et promis pour dans deux ans - mais ce projet aurait dû être opérationnel en 1998 : c'est dire la ténacité qu'il faut aux ministres pour parvenir à leurs fins ! Enfin, nous souhaitons une adaptation du réseau des sous-préfectures aux réalités démographiques, ainsi qu'une redéfinition du cadre d'emploi des sous-préfets. C'est en formulant l'ensemble de ces souhaits et en vous souhaitant bon courage, Monsieur le ministre, que le groupe UMP votera les crédits de la mission « administration générale et territoriale de l'Etat » (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). M. Christophe Caresche - Cette mission regroupe trois programmes. Le programme « administration territoriale », dont les crédits sont en légère baisse - de 2 % -, retrace l'ensemble des activités des préfectures, en particulier la délivrance des titres - cartes d'identités, passeports, cartes grises -, le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales, la coordination interministérielle des services déconcentrés de l'Etat et la gestion des fonds européens. Il se décompose en quatre actions effectives et une action de soutien, dénommée « animation du réseau des préfectures ». Cette nomenclature tend a priori à satisfaire l'objectif n° 5, « optimiser l'efficience de la fonction animation », lequel « illustre la volonté du ministère d'optimiser ses coûts de fonctionnement » au titre de la nouvelle déconcentration - mais seule l'exécution budgétaire de 2006 permettra de savoir si les moyens alloués aux préfectures sont suffisants au regard de la nouvelle carte de l'administration territoriale. On peut redouter que la maîtrise des coûts de fonctionnement s'apparente à une mise au régime sec, puisque les effectifs diminuent de 186 équivalents temps plein travaillé, 142 suppressions d'emplois ont été enregistrées en 2005, 14 autres seront opérées en 2006, et 15 ETPT supprimés correspondent à des mises à disposition à des organismes tiers. Concernant les objectifs de performance, la volonté d'améliorer le service rendu se manifeste par la dématérialisation accrue des actes des collectivités territoriales et par des indicateurs de délais dans le traitement des demandes. Il est précisé dans le dossier de présentation du PLF que la réalisation de cet objectif « doit cependant inclure un accompagnement des agents, en particulier en matière de formation». Or les crédits de formation continue déconcentrée restent insuffisants. Le programme « vie politique, cultuelle et associative », doté de 154 millions, concerne la mise en oeuvre des lois sur le financement des partis politiques, la garantie de la régularité des scrutins électoraux, la tutelle administrative sur les congrégations et les collectivités religieuses et la mise en œuvre de la loi de 1901 relative aux associations. Ses crédits sont en baisse de 11,35 %, principalement à cause de l'absence d'élections générales en 2006 - l'action n° 2 « organisation des élections » passant de 60,46 à 18,16 millions. Les crédits de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques passent de 3,15 à 3,02 millions et il n'est prévu d'apporter aucun renfort à ses 33 emplois permanents, alors qu'on lui assigne des objectifs ambitieux : réduire autant que faire se peut les rejets de comptes pour des causes purement matérielles, afin d'éviter l'encombrement des tribunaux ; réduire les délais de publication des comptes des partis. Je présenterai un amendement pour lui donner plus de moyens, il en va de la qualité de notre démocratie. Les dépenses de personnel de l'ensemble du programme baissent de 2,4 millions, alors qu'aucune réduction d'effectifs n'est envisagée. Aurait-on prévu une baisse du nombre d'agents du culte en Alsace-Moselle, qui sont rémunérés par l'Etat et représentent 96 % des effectifs du programme ? A ce sujet, les éléments du projet annuel de performances ne sont pas suffisamment précis. Enfin, le programme « conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » assure une fonction de soutien des autres programmes. Il ne comporte donc pas de crédits de politique en propre, sauf 2 millions au titre de l'action « état-major ». Il concerne les activités des cabinets ministériels, l'Inspection générale de l'administration, le secrétariat général du ministère de l'intérieur, la Direction des libertés publiques et des affaires juridiques et l'Institut national des hautes études de sécurité, et regroupe l'ensemble des hauts fonctionnaires du ministère. Les effectifs diminuent de 43 équivalents temps plein travaillé. Outre l'amendement relatif à la commission des comptes de campagne, j'en présenterai un pour renforcer la fonction de contrôle de légalité et de conseil aux collectivités territoriales exercée par les préfectures et sous-préfectures. M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales - Je tiens tout d'abord à remercier très sincèrement les rapporteurs pour leur travail remarquable et leurs observations pertinentes, dont nous nous efforcerons de tirer le meilleur profit. Ce budget s'inscrit dans la continuité de l'effort engagé depuis 2002 pour moderniser l'administration centrale et préfectorale. Il est par ailleurs le premier à être conforme à la LOLF, qui est une puissante incitation à la modernisation de la gestion publique, mais qui exige que les administrations se familiarisent avec des pratiques et des raisonnements radicalement nouveaux. Le ministère de l'intérieur s'est préparé en amont, avec la généralisation dès 2004 de la globalisation du budget des préfectures, la mise à niveau de ses systèmes d'information et d'autres démarches innovantes comme la création d'un secrétariat général. Il doit continuer à être exemplaire, en plaçant son organisation et son fonctionnement sous le triple signe de l'innovation, de la responsabilité et de la performance. Je me bornerai à quelques chiffres clefs. La mission « administration générale et territoriale de l'Etat » disposera, pour les trois programmes qu'elle regroupe, de 2,6 milliards en autorisations d'engagement et de 2,2 milliards en crédits de paiement. Le taux de progression des budgets n'est plus un indicateur pertinent : désormais, un bon budget n'est pas forcément celui qui augmente, mais celui qui permet, au moindre coût, d'atteindre les objectifs fixés. C'est pourquoi j'appelle votre attention, plus que sur la hausse de 2,9 % des crédits de fonctionnement et d'investissement, sur le fait que le coût total des projets nouveaux est supérieur aux mesures nouvelles prévues dans le budget. Une part significative en est en effet financée par redéploiement, grâce aux économies réalisées sur d'autres postes de la mission : l'esprit de la LOLF, c'est aussi cela ! Concernant les grands projets innovants et structurants, je veux insister sur le nouveau système d'immatriculation des véhicules, qui va permettre de dématérialiser près de 60 % des 23 millions d'opérations touchant à l'immatriculation. Les démarches des usagers et des professionnels seront en outre simplifiées par l'utilisation d'Internet. Quelques mots aussi sur l'introduction de la biométrie dans les documents d'identité, avec la généralisation, au printemps prochain, du passeport électronique. La formule retenue est celle d'une production centralisée des titres. Sachant l'inquiétude que suscite ce dossier parmi les salariés de l'Imprimerie nationale, je voudrais apporter les précisions suivantes. La rapidité avec laquelle ce projet a été développé résulte d'obligations internationales, notamment d'une réglementation américaine qui, depuis le 26 octobre, restreint l'accès des Etats-Unis pour les détenteurs de passeports non sécurisés. Le ministère de l'intérieur a donc organisé, dans le respect du code des marchés publics, une consultation en vue de la production de tels passeports, et l'Imprimerie nationale n'a pas été retenue par le comité d'experts chargé d'analyser les offres. Pour autant, le plan de charge de l'entreprise ne paraît pas compromis puisque, dans le cadre du monopole prévu par la loi du 31 décembre 1993, celle-ci conserve la production des livrets vierges de ces passeports. Or leur nombre va augmenter, en raison de la nécessité du renouvellement de ces documents au cours des prochains mois, et le chiffre d'affaires associé à chaque passeport va également augmenter puisque les documents vierges seront plus complexes. Le passeport électronique constitue la première étape d'une modernisation plus globale des titres d'identité, destinée à renforcer la lutte contre la fraude et à procurer aux Français une sécurité accrue. Des éléments de biométrie seront à terme introduits dans la carte nationale d'identité, selon des modalités qui sont en cours d'examen. Ces grands projets vont évidemment avoir un impact important sur l'activité des préfectures et sous-préfectures. Plusieurs dizaines d'emplois, affectés aujourd'hui à la délivrance de ces titres, seront supprimés ou transformés et donneront lieu à des requalifications, de catégorie C en B, d'ici à 2010. Les mesures nouvelles en faveur des personnels administratifs et techniques, qui atteignent près de 11 millions, traduisent la volonté de mieux reconnaître les compétences des personnels territoriaux et d'administration centrale, comme en témoigne le plan de gestion prévisionnelle des ressources humaines. Le ministère va en effet connaître à court terme plusieurs évolutions majeures, comme le quasi-doublement des départs à la retraite d'ici 2010-2015 et la transformation, déjà évoquée, des missions de délivrance des titres. Dans ce contexte, il est capital d'améliorer les progressions de carrière, afin de renforcer la motivation de chacun et de répondre au besoin d'emplois plus qualifiés. Il est ainsi prévu de fusionner l'ensemble des corps administratifs et techniques de l'administration centrale et des services déconcentrés ; 4 700 postes seront en outre requalifiés en cinq ans. Enfin, le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux permettra de financer les mesures de requalification, voire de dégager des économies nettes. Enfin, une nouvelle tranche de 6 millions a été obtenue pour poursuivre le rattrapage indemnitaire et l'harmonisation entre filières. Concernant les crédits de fonctionnement des préfectures, ils ont été globalement préservés par rapport à 2005 avec un montant de 230 millions, ce qui représente un effort considérable dans le contexte actuel d'économie, et permettra de conserver aux préfectures une marge de manœuvre pour leur gestion courante comme de préserver les acquis de la globalisation. En ce qui concerne la modernisation des locaux des préfectures, l'effort est notablement accru, puisque le programme national d'équipement est doté de 59 millions en autorisations d'engagement - soit un quasi-doublement. Par-delà ces évolutions, c'est l'objectif de performance qui caractérise la mission « administration générale et territoriale ». S'agissant tout d'abord de l'administration territoriale, les préfectures ont été les pionnières d'une gestion construite selon les principes de la LOLF. Les personnels sont très impliqués dans ce changement de culture, comme l'a relevé M. Morel-A-L'huissier. La globalisation a permis de dégager des marges de manœuvre, allouées à la reconnaissance du mérite des agents et à l'amélioration de l'outil de travail et de l'accueil du public. Les objectifs et les indicateurs assignés au programme « administration territoriale » s'appuient ainsi sur une vraie culture du contrôle de gestion. Le projet annuel de performance donne d'ailleurs un aperçu de ces indicateurs. Quant au programme « vie politique, cultuelle et associative », il permet de donner une traduction concrète au droit de suffrage, à la liberté religieuse et au droit d'association. Afin que cette administration améliore ses performances, nous surveillerons notamment les délais d'instruction des demandes de reconnaissance d'utilité publique et les délais de versement des aides aux partis politiques. Enfin, le programme « conduite et pilotage des politiques de l'Intérieur » regroupe les fonctions transversales qui apportent des moyens de fonctionnement aux programmes opérationnels du ministère. La performance du programme est mesurée par des objectifs de qualité spécifiques à chaque action, notamment le strict respect des budgets et des délais. Je voudrais maintenant répondre aux différents orateurs. Comme vous l'avez tous rappelé, la réforme territoriale de l'Etat est en train de modifier les modalités de l'action publique, et cette réforme ne doit pas être entravée par la tendance des administrations à « reconcentrer » au niveau national la gestion des crédits publics déconcentrés. C'est naturellement au préfet d'assurer la cohésion et l'efficacité de l'action publique au niveau de la région et du département. Il dispose pour cela de plusieurs leviers, et notamment des plans d'actions stratégiques de l'Etat - les PASE - qui mobilisent l'action des services déconcentrés autour de priorités locales. Chaque action des PASE s'accompagne d'indicateurs de résultats, qui permettent d'en mesurer l'avancée. Par ailleurs, une évaluation nationale sera conduite en 2006 et ses résultats seront présentés devant le comité national de suivi. S'agissant de la mise en œuvre de la LOLF, le préfet a la qualité d'ordonnateur secondaire pour les services déconcentrés et son avis est obligatoire sur les projets de budgets opérationnels de programme. Il dispose par ailleurs d'outils de mutualisation qu'il met déjà en œuvre - pôles de compétences, missions interservices, guichets uniques que M. Morel-A-L'huissier a mis en avant et dont le Gouvernement encourage la création. Je vous précise par ailleurs que les établissements publics et les agences sont étroitement associés aux pôles qui, depuis 2004, regroupent autour du préfet de région les services de l'Etat. C'est le cas des agences régionales de l'hospitalisation au sein du pôle « Santé publique ». Le comité de l'administration régionale, qui regroupe les chefs de pôles et les préfets de département, autour du préfet de région, représente l'instance de pilotage de ce dispositif. Un mot aussi sur le programme des interventions territoriales de l'Etat, qui ne relève pas de la mission examinée aujourd'hui, mais qui constitue un outil nouveau et original, en ce qu'il permet au préfet de région de gérer la mise en œuvre de projets interministériels d'importance nationale - filière bois en Auvergne ou dans le Limousin par exemple - à partir de prélèvements sur les crédits des ministères concernés, rendus fongibles et regroupés sur une ligne unique. Le montant de ce programme pour 2006 est de 134 millions en autorisations d'engagement, et c'est une première étape qui doit être saluée. Monsieur Delattre, vous avez évoqué l'avenir des sous-préfectures. Les sous-préfets restent plus que jamais les « têtes de pont » de l'Etat au cœur de nos territoires, mais s'il est primordial de maintenir ce réseau qui garantit la proximité de l'Etat avec les citoyens et les élus, il ne faut pas pour autant refuser toute évolution. La majorité des sous-préfets reçoivent aujourd'hui des missions départementales ou régionales, sur la politique de la ville, l'environnement, le développement touristique ou l'accueil des gens du voyage. Le débat que nous avons lancé en août sur l'implantation territoriale des services au public constitue une chance à saisir pour préciser leur place et leur rôle, par exemple en y agrégeant des permanences de services qui sinon ne seraient présents qu'au chef-lieu du département. S'agissant de ce débat, soyez assurés que les propositions qui seront faites s'appuieront sur l'analyse des besoins exprimés au niveau de chaque bassin de vie et d'emploi. Celles qui nous sont remontées sont en cours d'analyse et de premières annonces seront faites d'ici la fin du mois. Je rappelle enfin que les limites d'arrondissement peuvent désormais être adaptées à la réalité des bassins de vie par les préfets de région. Je sais ainsi qu'on y réfléchit dans votre département, Monsieur Gorges. Nos concitoyens peuvent donc toujours compter sur la présence de leur sous-préfet, même si cela implique une adaptation de leur formation et de leurs compétences, afin de répondre aux attentes exprimées sur le terrain. Pour ce qui est du contrôle de légalité, je partage l'avis formulé sur le développement de la fonction de conseil, et c'est dans cet esprit qu'a été installé le pôle interrégional d'aide au contrôle de légalité de Lyon. Pour ce qui est des actes déjà adoptés, les préfectures sont tenues de comptabiliser ceux qui ont été réformés ou retirés après une lettre d'observation, donc avant tout recours contentieux. Un « manuel du contrôle de légalité » destiné aux élus et assorti d'un recueil de jurisprudence est en outre en cours d'actualisation, et traitera de l'ensemble des domaines dans lesquels la responsabilité des élus pourrait être mise en cause. Enfin, la réalisation d'audits spécialisés sur les relations entre élus et citoyens me paraît particulièrement utile dans le contexte de judiciarisation croissante de la vie publique. Quant aux relations nouvelles qu'il conviendrait d'établir entre les élus et les organismes de contrôle, celles-ci ne peuvent, en l'état actuel du droit, que relever du préfet. La sécurisation des actes des collectivités territoriales pourrait enfin se traduire par le recours plus fréquent, de la part des préfets, à l'avis des juridictions administratives et financières. J'y suis favorable et une circulaire en ce sens sera adressée dans les prochains jours aux préfets. Dans un contexte général d'économies et de restrictions, le budget 2006 permettra au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire d'accroître sa marge d'action et de préserver sa capacité de modernisation. Ces évolutions doivent servir les choix politiques que M. le ministre d'Etat et moi-même souhaitons promouvoir. Elles nous incitent également à faire preuve d'une très grande responsabilité : chaque centime d'euro sera dépensé de manière efficace et son utilisation sera justifiée devant les Français et donc devant la représentation nationale. Cet engagement sera respecté. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT
ETAT B M. le Président - L'amendement 169 est retiré au profit de l'amendement 170. M. le Rapporteur spécial - Dans le cadre de la politique de limitation des dépenses publiques et compte tenu du faible nombre d'élections en 2006, l'amendement 170 demande un effort d'économie supplémentaire, de deux millions, qui pourrait être réparti comme suit : dans le programme « administration territoriale », un effort de 500 000 euros sur le fonctionnement des préfectures en relation avec l'organisation des élections, et sur le programme « vie, politique cultuelle et associative », 1,5 million, également en relation avec l'organisation des élections. M. le Ministre délégué - Je rends hommage à la commission des finances car c'est en effet à ma connaissance la première fois que l'Assemblée s'engage dans une démarche aussi volontariste. Je rends un hommage particulier à la grande vigilance et à la grande sagesse de son président, M. Méhaignerie, ainsi que de son rapporteur général, M. Carrez. Le Gouvernement est ouvert à toute mesure de maîtrise des dépenses, mais, même si 2006 ne donnera pas lieu, a priori, à une élection générale, des crédits doivent être engagés, surtout à la veille d'échéances aussi importantes que celles de 2007 et 2008. Nous devrons ainsi procéder à l'achat d'enveloppes électorales pour 4,5 millions et à l'impression de nouvelles cartes d'électeurs pour 1,5 million. Le coût de la traditionnelle campagne d'inscription sur les listes électorales est quant à lui évalué à 700 000 euros et celui de la préparation du système informatique de centralisation des résultats à 500 000 euros. J'ajoute que 4,6 millions sont prévus pour les élections partielles et que le Gouvernement entend engager avec les communes une ambitieuse réforme afin de moderniser la gestion des listes électorales et de développer les votes par kiosques électroniques : trois millions sont prévus à cet effet. Je suis favorable à un amendement qui nous convie à plus de vigilance et de parcimonie. M. Christophe Caresche - Je suis surpris par l'absence de motivation de cet amendement, hors bien entendu la maîtrise de la dépense publique (Murmures sur les bancs du groupe UMP). M. le Rapporteur spécial - C'est précisément ce à quoi nous veillons. M. Christophe Caresche - Mais pourquoi deux millions et pas trois ou un seul ? J'ai en outre noté que le Gouvernement avait d'ores et déjà engagé une baisse significative des crédits en raison de l'absence d'élections en 2006 et je suis donc surpris de le voir accepter des réductions supplémentaires. Je voterai contre cet amendement. L'amendement 170, mis aux voix, est adopté. M. Christophe Caresche - L'amendement 88 vise à créer l'équivalent de dix ETPT afin que les sous-préfectures puissent mener à bien leur mission de contrôle de légalité et de conseil auprès des collectivités territoriales, notamment rurales. Les sous-préfectures ont en effet un rôle à jouer d'autant plus important que les objectifs qui leur sont assignés par la présentation budgétaire sont ambitieux : réduction du nombre d'actes non conformes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, modernisation du contrôle de légalité. M. le Rapporteur spécial - Avis défavorable, car notre souci est bien plutôt de faire des économies et de réaliser des audits sur le fonctionnement de l'administration générale et territoriale. M. le Ministre délégué - L'amélioration d'un service, en l'occurrence le contrôle de légalité, repose-t-elle toujours sur une augmentation des effectifs ? Je ne le pense pas. Et je le crois d'autant moins dans le cas présent que la dématérialisation des actes permettra de réduire les besoins en personnel. J'ajoute que le redéploiement proposé par M. Caresche correspond à 0,002 % des moyens humains consacrés à cette mission : l'impact sur les sous-préfectures serait donc très réduit alors qu'il serait préjudiciable de le gager sur le ravalement des façades du site de Pantin, qui n'a pas été décidé pour des raisons esthétiques mais pour des raisons de sécurité. Il s'agit en effet de refaire les menuiseries extérieures qui menacent de tomber et de consolider les pierres agrafées. Je vous prie de bien vouloir retirer cet amendement, sinon, j'émettrai un avis défavorable. L'amendement 88, mis aux voix, n'est pas adopté. M. Christophe Caresche - L'amendement 89 vise à renforcer les moyens de la Commission nationale des comptes de campagne des financements politiques. Dans le cadre d'un groupe d'étude présidé par M. Chartier, nous avons reçu la CNCCFP : son travail est essentiel mais elle éprouve un certain nombre de difficultés auxquelles nous devons remédier. Nous proposons donc la création de six ETPT, gagée sur le ravalement des façades de l'Hôtel Beauvau, qui ne menacent pas, pour le coup, de s'effondrer. M. le Rapporteur spécial - Avis défavorable. Renforcer les structures relatives aux élections pour 2006 alors qu'il n'y aura pas de scrutin ne me semble pas très cohérent. Je suggère à M. Caresche de représenter son amendement en 2007. M. le Rapporteur pour avis - J'ajoute que le président de la CNCCFP, que j'ai reçu, ne demande pas que son budget soit augmenté. M. le Ministre délégué - Je voudrais attirer l'attention sur les risques que nous courrons les uns et les autres en traversant la cour Beauvau (Sourires). Il est en effet assez curieux de proposer une augmentation des effectifs de la CNCCFP alors qu'il n'y aura pas d'élections en 2006. Je vous propose donc de nous retrouver, afin d'examiner la situation, en 2007 et 2008. J'ajoute que le ravalement des façades de l'Hôtel Beauvau ne peut être reporté : la sécurité l'impose, non l'esthétique. Ces travaux, qui consistent à installer des garde-corps sur les toitures, étaient d'ailleurs déjà prévus en 2004 et en 2005. Vous seriez très peiné d'apprendre qu'une corniche est tombée sur la tête d'un agent ou d'un des trois ministres qui traversent chaque jour la cour Beauvau. Si vous voulez bien retirer votre amendement, la sécurité de chacun et de tous sera assurée. (Sourires) M. Christophe Caresche - L'amendement 89 est retiré. Les crédits de la mission « administration générale et territoriale de l'Etat » modifiés, mis aux voix, sont adoptés. M. le Président - Nous avons terminé l'examen des crédits relatifs à l'administration générale et territoriale de l'Etat. Prochaine séance demain, vendredi 4 novembre à 9 heures 30. La séance est levée à 23 heures.
ORDRE DU JOUR
DU VENDREDI 4 NOVEMBRE 2005 NEUF HEURES TRENTE : 1ERE SÉANCE PUBLIQUE Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540). Rapport (n° 2568) de M. Gilles CARREZ, rapporteur général, au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Solidarité et intégration ; articles 88 et 89 Rapport spécial (n° 2568, annexe 33) de Mme Marie-Hélène des ESGAULX, au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Rapport spécial (n° 2568, annexe 34) de Mme Béatrice PAVY, au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Avis (n° 2569, tome X) de M. Dominique TIAN, au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Avis (n° 2569, tome XI) de Mme Maryvonne BRIOT, au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. QUINZE HEURES : 2e SÉANCE PUBLIQUE Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540). Rapport (n° 2568) de M. Gilles CARREZ, rapporteur général, au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Solidarité et intégration ; articles 88 et 89 (suite) Développement et régulation économiques ; articles 76, 77 et 78 Rapport spécial (n° 2568, annexe 11) de M. Hervé NOVELLI, au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Avis (n° 2570, tome II) de MM. Jacques MASDEU-ARUS, Serge POIGNANT et Alfred TRASSY-PAILLOGUES, au nom de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire. Avis (n° 2570, tome VI) de M. Jean-Paul BACQUET, au nom de la commission des affaires étrangères. VINGT ET UNE HEURES TRENTE : 3e SÉANCE PUBLIQUE Suite de l'ordre du jour de la deuxième séance. |