ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

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R A P P O R T D' I N F O R M A T I O N

Présenté à la suite des travaux de la
XIX^ème session de la Commission interparlementaire
franco-québécoise

Paris, 12 au 18 septembre 2005

SOMMAIRE

INTRODUCTION 5

I. actualité politique et parlementaire de l'année écoulée 66

II. Les partenariats public-privé 1616

III. femmes, jeunes et politique 5252

IV. resolution 6363

V. composition de la commission 6565

Introduction

A l'invitation du président de l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Debré, les travaux de la XIX^ème session de la Commission interparlementaire franco-québécoise se sont tenus à Paris du 12 au 18 septembre 2005.

M. Michel Bissonnet, président de l'Assemblée nationale du Québec et député (parti libéral - PL) de Jeanne-Mance-Viger, invité à titre privé par M. Jean Louis Debré, a prononcé avec le Président de l'Assemblée nationale, l'ouverture de la session de la commission.

La délégation de la section québécoise était présidée par Mme Dominique Vien, députée (PL) de Bellechasse. Elle était également composée de M. Maxime Arseneau, député (parti québécois - PQ) des Iles-de-la-Madeleine, M. Vincent Auclair, député (PL) de Vimont, M. Raymond Bernier, député (PL) de Montmorency, M. Serge Deslières, député (PQ) de Beauharnois, M. Normand Jutras, député (PQ) de Drummond, Mme Agnès Maltais, députée (PQ) de Taschereau, Mme Sarah Perreault, députée (PL) de Chauveau. MM. François Côté, secrétaire général de l'Assemblée nationale et François Choinière, secrétaire administratif de la Commission, accompagnaient la délégation.

La délégation de la section française était présidée par M. Claude Goasguen, président du groupe d'amitié France-Québec et député (UMP) de Paris. Elle était en outre composée de M. Jacques Desallangre, vice-président du groupe d'amitié France-Québec, député (CR) de l'Aisne, M. René Dosière, député (Soc) de l'Aisne, M. Jean-Luc Préel, secrétaire parlementaire du groupe d'amitié France-Québec, député (UDF) de Vendée, Mme Christine Boutin, députée (UMP) des Yvelines et M. Lionnel Luca, député (UMP) des Alpes Maritimes.

Après avoir procédé à un échange de vues sur les questions politiques et parlementaires en France et au Québec en 2004-2005, la commission a abordé le thème des « partenariats public-privé ». Elle a notamment entendu M. François Bergère, secrétaire général de la Mission d'appui aux partenariats public-privé, mise en place par le gouvernement.

La commission s'est ensuite penchée sur le thème « femmes, jeunes et politique », évoquant plus spécialement la place des femmes dans le monde politique et la participation des jeunes à la politique.

Après la clôture de la session, la délégation s'est rendue dans les Alpes maritimes à l'invitation de M. Lionnel Luca. Sur un plan local, les députés ont pu rencontrer des acteurs politiques et économiques de la région. Ils ont notamment rencontré les maires de Cannes, de Nice et de Saint Paul de Vence. Ils ont pu visiter Sophia Antipolis, et se sont rendus sur le site Alcatel Alénia Space. Ils ont pu admirer la célèbre fondation Maeght, à l'invitation et sous la conduite de M. Adrien Maeght.

La XX^ème session de la commission interparlementaire se déroulera à Québec en 2006. Les thèmes retenus sont :

_ le bilan de la coopération ;

_ « sécurité et lutte anti terroriste » ;

_ « eau : ressource précieuse ».

I. actualité politique et parlementaire de l'année écoulée

Prononçant l'ouverture des travaux de la XIX^ème session de la Commission interparlementaire franco-québécoise, M. Jean Louis Debré souhaite la bienvenue à M. Michel Bissonnet, Président de l'Assemblée nationale du Québec, à Mme Dominique Vien, Présidente de la délégation québécoise, ainsi qu'à l'ensemble des membres de la Commission.

Il rappelle qu'un an auparavant, presque jour pour jour, ils étaient réunis à Québec pour célébrer le XXV^ème anniversaire de la création de la Commission. A cette occasion, le Président Bissonnet avait souligné qu'il était rare que les deux Présidents des Assemblées nationales québécoise et française soient réunis pour prononcer, ensemble, l'ouverture de la session annuelle de la Commission. Cette année encore, constate le Président, pour la deuxième fois consécutive donc, ils se retrouvent pour cet événement.

C'est un honneur d'accueillir à Paris le Président Bissonnet et sa présence à l'Assemblée nationale, aujourd'hui, témoigne une nouvelle fois de la force des liens d'amitié qui unissent les peuples français et québécois. Le Président Debré l'en remercie ainsi que ses collègues ici présents.

Les relations entre la France et le Québec sont à la fois anciennes, fortes et originales.

Anciennes car, dès le début des années soixante, l'éveil du Québec a été pressenti en France et, à partir de ce constat, le Général de Gaulle a su donner, à ce qui n'était alors qu'une intuition, une véritable impulsion lors d'un discours fondateur resté, à juste titre, fameux.

Elles sont également fortes car elles ont su perdurer au-delà des alternances politiques qui ont eu lieu à la fois au Québec et en France et qui n'ont jamais remis en cause ni l'amitié, ni les liens entre Québécois et Français.

Elles sont enfin originales car la France mène à l'égard du Québec une politique non transposable à un autre partenaire.

L'union franco-québécoise est donc très forte et c'est autour d'une langue commune que de telles relations assez exceptionnelles au sens littéral du terme ont été inventées.

Le Président fait part de son admiration quant à la manière dont le peuple québécois a su préserver sa spécificité francophone au cours de sa longue histoire. Depuis le 10 février 1763, date à laquelle Louis XV et son premier ministre Choiseul, par le traité de Paris, ont cédé - pour mettre fin à la guerre de Sept ans avec l'Angleterre, l'Espagne et le Portugal - ce qui s'appelait alors la Nouvelle France à l'Angleterre, le peuple a su résister à toutes les tentatives du monde anglo-saxon visant à le fondre dans un ensemble dominé par lui. Cette ténacité montre la force de l'unité et de la culture, et du destin commun qui unit, comme aurait dit Renan, l'ensemble des Québécois.

Aujourd'hui encore le Québec est souvent en première ligne pour défendre la langue française contre l'envahissement de l'anglais et la vigilance québécoise dans ce domaine mérite d'être soulignée et pourrait même inspirer beaucoup de Français qui, au prétexte de modernité, renoncent trop souvent à défendre le français dans les institutions internationales et dans les entreprises. De cela aussi, le Président voudrait remercier les Québécois et ce qu'ils font au bénéfice de la Francophonie.

La rencontre avec la ministre déléguée à la coopération, au développement et à la francophonie sera l'occasion de faire le bilan de la coopération franco-québécoise qui est l'un des points traditionnellement abordés lors des réunions de la Commission mais aussi, plus largement, de faire le point sur les actions en cours dans les institutions de la Francophonie. Le parlement prend sa part au développement de la francophonie, entre autres grâce à la coopération interparlementaire. Le Président fait part de son inquiétude quant au développement du droit anglo-saxon.

L'ordre du jour de la Commission amènera aussi à aborder deux thèmes importants : « Les partenariats public-privé » et « Femmes, jeunes et politique ».

Après l'échec des utopies collectivistes et le cortège de drames qu'elles ont engendrés au XX^ème siècle et face aux dérives de plus en plus visibles du libéralisme sans limite, les partenariats public-privé représentent l'un des moyens qui sont offerts pour mettre en place un développement équilibré tant en France et au Québec que sur la scène internationale.

Au moment où les contraintes budgétaires limitent de plus en plus la possibilité d'action de l'Etat et des collectivités locales, ils constituent également un levier intéressant pour les politiques publiques. Les travaux de la Commission permettront d'explorer les potentialités offertes par ces partenariats qui pourront constituer à l'avenir un moyen de contenir les excès de mondialisation, et ce en dehors de tout dogmatisme.

Le second thème sur les « Femmes, jeunes et politiques » apparaît tout aussi capital. Comme la destinée des navires dépend des eaux qui les supportent, celle des démocraties repose sur le soutien et la participation du peuple. Et force est de constater aujourd'hui que certaines catégories sont imparfaitement prises en compte par les systèmes constitutionnels, dont les femmes et les jeunes.

Malgré l'instauration de mesures législatives, la France connaît ainsi une représentation insuffisante des femmes, notamment au Parlement. La place des jeunes dans la politique mériterait également d'être améliorée et, en particulier, il faut absolument trouver les moyens de les intéresser davantage à la politique.

Ces sujets complexes font souvent l'objet de propositions controversées et le Président souligne qu'il sera très attentif aux débats et aux réflexions de la Commission sur ce point.

En concluant et avant de laisser la parole au Président Bissonnet, le président cite le grand poète et chanteur québécois Félix Leclerc : « Un juste est un homme qui dérange », et souhaite à la Commission d'être audacieuse dans ses travaux, avec la franchise qui doit prévaloir entre de vieux amis.

Le Président a ensuite donné la parole à son homologue, M. Michel Bissonnet.

M. Michel Bissonnet exprime sa gratitude d'être en France à la tête d'une délégation composée de huit parlementaires, dont quatre de la majorité et quatre de l'opposition, et se dit très honoré de s'exprimer à l'Assemblée nationale. La XIX^ème session de la Commission interparlementaire témoigne à nouveau de la solidité des relations franco-québécoises.

Il précise que l'Assemblée nationale du Québec développe avec cinq autres pays, Madagascar, le Bénin, le Mali, le Burkina Faso et le Niger, des relations parlementaires soutenues. Une fondation apolitique, créée par Mme Blackburn, et animée par des parlementaires québécois a pu transmettre à ces pays plus de 600 000 livres.

Abordant les thèmes sur lesquels la Commission va travailler, le Président Bissonnet constate que la représentation des femmes et des jeunes dans la vie politique est un vrai sujet d'actualité. En effet les dernières élections partielles qui se sont déroulées récemment au Québec ont démontré une augmentation du nombre de femmes et de jeunes élus. La parité n'est toutefois pas encore atteinte.

Concernant les partenariats public-privé, le problème de fond demeure la bonne gestion des deniers publics.

Pour chacun de ces thèmes, les députés des deux assemblées ont beaucoup à apprendre les uns des autres. La discussion n'en sera que plus enrichissante.

M. Michel Herbillon évoque sa première visite au Québec en septembre 2004, à l'occasion de la XVIII^ème session de la Commission. Depuis ce jour, il souhaite féliciter ses homologues québécois pour la défense de la langue française. Il est du reste fréquent que le Québec montre à la France le chemin à suivre, non seulement dans ce domaine mais aussi dans celui de la défense de la diversité culturelle, domaine plus vaste encore et dont une étape importante vient d'être franchie à l'UNESCO.

Le président de séance M. René Dosière donne ensuite la parole à M. Normand Jutras qui évoque l'actualité politique du Québec.

M. Normand Jutras rappelle la composition de l'Assemblée nationale du Québec.

A l'Assemblée nationale, 125 comtés sont toujours détenus par le Parti libéral du Québec (PLQ), 46 par le Parti québécois (PQ) et 5 par l'Action démocratique du Québec (ADQ). Des élections partielles ont eu lieu en 2004 pour pourvoir deux sièges.

L'Assemblée compte quarante députées sur 125 élus, lesquelles représentent près du tiers des sièges alors qu'elles n'étaient que 23% en 1998. Au Conseil des ministres, 10 de ses membres sur 25 sont des femmes. Une réflexion générale est en cours sur les moyens d'accroître cette proportion et la présence des femmes en politique.

Un autre problème de représentativité se pose dans le débat politique. En 1998, le Parti libéral obtient la majorité des voix aux élections mais demeure dans l'opposition. De son côté, l'Action démocratique obtient 18 % des voix mais seulement 4 sièges de députés. Un avant-projet de loi vise aujourd'hui à permettre une représentation plus équilibrée.

Par ailleurs, une réforme parlementaire actuellement en discussion repose sur deux axes : valoriser le rôle du parlementaire et rapprocher les parlementaires des citoyens qui, au vu des sondages, ne les connaissent que trop peu. Donner aux parlementaires l'occasion de s'exprimer publiquement permettrait par exemple de valoriser leur rôle. Un autre outil pourrait être d'améliorer le droit des pétitionnaires en utilisant les moyens de la cyberdémocratie. La vidéoconférence pourrait notamment permettre un meilleur accès des citoyens à la vie parlementaire. Un certain nombre de changements sont attendus.

La situation financière du Québec est actuellement relativement difficile même si le budget de la province demeure à peu près équilibré. Un moyen de dégager des marges de manœuvres pourrait consister à recourir aux partenariats public-privé. Une agence a été créée à cette fin. La « réingénierie » de l'État, ou sa réforme, est également abordée et notamment le recentrage de l'Etat sur ses principales missions. Le renouvellement des conventions collectives fait également partie de l'actualité. Enfin le Conseil de la Fédération, organisation récente, devrait faire contrepoids au Conseil fédéral.

M. Maxime Arseneau poursuit l'actualité politique. La direction du Parti québécois est aujourd'hui disputée. Au XV^ème Congrès tenu en juin 2005 M. Bernard Landry, jugeant insuffisant le résultat du vote de confiance obtenu, démissionne de l'ensemble de ses fonctions. Parmi les candidats potentiels figurent MM. Legendre, Saint André, Boitard, et Bernard. Cette année, pour la première fois, l'élection peut se faire par un vote téléphonique qui aura lieu au premier tour, entre le 13 et le 15 novembre.

En ce qui concerne la santé et les services sociaux, leur budget est en augmentation autour de 47 %. En 1990, ces postes représentaient environ 35,2 % des dépenses et 42,6 % en 2004. L'augmentation des listes d'attente, l'évolution de la qualité des services d'urgence, le coût des médicaments sont autant de facteurs qui expliquent cette évolution. M. Arseneau précise l'existence des deux systèmes d'assurance, l'un public, l'autre privé, et regrette l'augmentation du coût du secteur public. Enfin, d'une manière générale, les dépenses consacrées aux médicaments augmentent d'environ 15 % par an.

Récemment, un problème est apparu dans le secteur de l'industrie forestière. D'après le rapport d'une commission d'enquête, ces dernières années la capacité forestière a diminué de 20 % dû notamment à la concurrence étrangère.

Un sujet d'actualité important concerne la sécurité alimentaire et l'étiquetage des aliments. Suite aux effets de la crise de la vache folle, une commission a émis des recommandations en matière de « traçabilité », notamment en ce qui concerne les OGM.

Le thème de la conciliation famille-travail a fait l'objet de nombreux débats. Le Parti québécois a proposé la création d'un réseau de services de garde et incité à la mise en place de congés parentaux en 2006.

Enfin, avant de laisser la parole à M. Dosière, M. Arseneau a évoqué la résolution contre la présence de tribunaux islamiques votée à l'unanimité par l'Assemblée nationale tandis que la province de l'Ontario entendait les légaliser.

M. René Dosière a poursuivi en évoquant l'actualité française.

La France va célébrer à la fin de l'année 2005 le centenaire de la loi de séparation des Eglises et de l'Etat du 9 décembre 1905. La SFIO était également créée il y a cent ans, en avril.

La vie publique a principalement été marquée par le référendum sur le traité constitutionnel européen. M. Dosière propose d'en distinguer plusieurs étapes. Au Parti socialiste, un référendum interne s'est tenu permettant à 130 000 adhérents de définir la position du parti pendant la campagne référendaire qui s'est terminée le 29 mai.

Le résultat du référendum a eu des conséquences dans tous les partis politiques, notamment au parti socialiste où la majorité des électeurs avaient voté pour le « non » suivant Laurent Fabius. Un Congrès du parti aura lieu le 18 novembre. Au total M. Jacques Chirac a été désavoué, non pas dans le camp de la majorité présidentielle qui a essentiellement voté pour le « oui », mais par les Français.

Le texte du traité constitutionnel est l'aboutissement de deux années de travail effectué par 200 parlementaires sous la direction de Valéry Giscard d'Estaing. Il devait être adopté par les 25 États membres pour entrer en vigueur.

Il se présente en trois parties. La première concerne les règles de fonctionnement de l'Union dans sa composition actuelle, c'est-à-dire à 25 Etats membres. La deuxième partie est une déclaration des Droits fondamentaux et la troisième partie est la codification de l'ensemble des traités existants. Les deux dernières parties ne comportent que très peu de nouveautés.

Diverses ratifications ont eu lieu avant que la France et les Pays-Bas ne rejettent le traité par référendum. Le processus de ratification s'en est trouvé dès lors un peu ralenti. En politique intérieure, ce résultat a encore aujourd'hui de nombreuses conséquences. Au plan international la victoire du « non » a eu pour résultat l'affaiblissement de la France et un rôle accru pour Tony Blair.

M. Dosière évoque l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne, dont les négociations d'adhésion doivent débuter le 3 octobre prochain, mais qui a fait l'objet de nombreux débats pendant la campagne référendaire. Si Jacques Chirac est favorable à son entrée dans l'Union, Nicolas Sarkozy y est opposé.

A la suite du référendum, Dominique de Villepin est nommé Premier ministre. L'affaire relative à l'appartement d'Hervé Gaymard, alors ministre de l'économie et des finances, provoque un débat sur le statut matériel des ministres.

Parmi les textes votés, une loi institue un médecin référent. Par ailleurs, l'usage de médicaments génériques est favorisé, un dossier informatique individuel doit être mis en place pour les patients et les cartes « Vitale (cartes d'assurance maladie) » devront comporter une photo.

La situation économique est difficile. Le taux chômage demeure d'environ 10 %. Le gouvernement cherche des formules permettant de le réduire, notamment en s'appuyant sur des aides publiques, comme dans le cas des « contrats nouvelle embauche ».

La situation financière est également difficile. Le produit de l'impôt sur le revenu suffit à peine à payer les intérêts de la dette de l'Etat, soit environ 50 milliards d'euros par an, la dette s'élevant à un peu plus de 1000 milliards d'euros. Le déficit budgétaire atteint quant à lui environ 50 milliards d'euros, celui des comptes sociaux environ 20 milliards d'euros. Nous sommes au-delà des 3 % tolérés par le pacte de stabilité et de croissance de l'Union européenne en matière de déficits publics.

La vie politique française est tournée vers la prochaine élection présidentielle. La présence au sein du gouvernement de deux candidats et rivaux potentiels n'est pas sans conséquences sur la politique gouvernementale. La nouveauté dans cette situation est que le président du parti majoritaire n'est pas en phase avec le Président de la République.

Dans l'opposition, et notamment au parti socialiste, il y a un bouillonnement. Une partie de la gauche veut s'appuyer sur la victoire du « non » au référendum mais la situation n'est pas encore claire.

M. Maxime Arseneau demande si un second tour avec M. Le Pen est possible.

M. René Dosière répond que lorsque les candidats sont nombreux, la forte dispersion des voix peut conduire à une telle situation.

Il évoque enfin la question du port des signes religieux à l'école qui n'a finalement pas soulevé de problèmes graves. La place de l'islam dans la société n'est pas pour autant un débat clos.

M. Michel Herbillon souhaite compléter cette présentation. Les conséquences de la victoire du « non » au référendum sont très graves. La première d'entre elles est relative à la place de la France en Europe car le traité constitutionnel était très largement français.

Par ailleurs, la situation en France est assez confuse. Depuis la réforme dite du « quinquennat » le mandat présidentiel ne dure plus que cinq ans, ce qui a pour effet de coupler élections présidentielle et législatives. Ainsi, en 2002, la majorité a été élue pour cinq ans. En outre, l'UMP, grand parti de centre-droit, a été créé à la même époque.

A peine trois ans et demi plus tard, l'UMP a enregistré une succession de défaites électorales (élections locales, cantonales, européennes) ainsi qu'une défaite lors du référendum sur le traité constitutionnel européen. Des situations inédites sont apparues : les militants UMP se sont opposés au Président, la dissolution de 1997 puis le référendum de 2005 se sont retournés contre Jacques Chirac et des militants du parti socialiste se sont opposés aux électeurs socialistes. La réforme des institutions sera sans doute l'un des éléments du débat électoral de 2007.

Concernant l'Europe, on croyait que la construction européenne n'intéressait pas les Français. C'est l'inverse. La question qui demeure posée est celle des différentes conceptions de l'Europe. Beaucoup de Français ont voté pour le « non » par peur plus qu'autre chose. La troisième partie du traité a souvent été critiquée pendant la campagne, le paradoxe étant qu'elle s'applique déjà aujourd'hui.

M. René Dosière remarque qu'il arrive en France que l'antiparlementarisme soit assez fort, mais on assiste plutôt aujourd'hui à une certaine forme d'indifférence. Répondant à M. Normand Jutras sur le respect de la loi sur le port de signes religieux à l'école, il fait état de quelques rares difficultés liées au port du voile dans les établissements scolaires.

M. Jutras souhaite connaître la position de M. Jacques Desallangre sur le résultat du référendum au traité constitutionnel.

M. Desallangre répond faire confiance aux Français qui ont eu raison par leur vote de se prononcer contre le libéralisme. Toutefois il constate que depuis le 29 mai, bien que le texte ait été rejeté, plus personne ne discute du fameux « plan B ».

M. René Dosière signale l'existence d'un « non » antieuropéen et que MM. Le Pen ou de Villiers ne sont pas de la même école de pensée que M. Desallangre.

M. Jean-Claude Bateux déclare avoir, comme député socialiste, voté « non ». Dans sa circonscription, le « non » a remporté 73 % des voix alors qu'en 1992 cette même circonscription avait voté pour le traité de Maastricht.

Mme Sarah Perreault souhaite savoir si ce vote ne remet pas en cause l'Union européenne et demande comment M. Blair y a réagi.

M. René Dosière répond que Tony Blair a pris prétexte des « non » français et hollandais pour suspendre le référendum qu'il avait prévu au Royaume-Uni. Il faudra à un moment essayer de sortir de cette situation.

M. Michel Herbillon estime que l'Union traverse une situation difficile car à 25 Etats membres, peut-être bientôt plus, l'Union fonctionne avec le traité de Nice largement critiqué. Le thème de l'Europe n'est jamais abordé et la pédagogie sur ce sujet fait largement défaut.

M. Maxime Arseneau demande comment il serait possible de rapprocher l'Europe des Français.

M. René Dosière remarque qu'il est difficile d'y répondre et qu'il s'agit là d'un vrai problème. Par exemple, le Parlement européen n'est pas un vrai parlement et dans la plupart des domaines, l'Europe fonctionne sur le mode intergouvernemental.

M. Michel Herbillon déclare qu'il n'y a pas de proximité entre les députés européens et le peuple, en raison notamment du scrutin de liste. L'Europe ne s'incarne pas de façon visible.

II. Les partenariats public-privé

M. René Dosière aborde la question des partenariats public-privé.

Jusqu'à 2002, l'archétype du partenariat public-privé (PPP) était la concession de service public. Aujourd'hui, avec l'ordonnance du 17 juin 2004, un nouveau type de PPP est apparu en France

Dans sa déclinaison française, il est l'aboutissement d'une politique à la fois internationale et européenne. Mais il pourrait devenir un outil au service d'une politique risquée de gestions des deniers publics, réduire la transparence financière des services publics et favoriser la corruption.

M. René Dosière annonce qu'il reviendra brièvement sur l'origine idéologique du PPP pour, ensuite, en présenter les caractéristiques, telles qu'elles découlent de l'ordonnance du 17 juin 2004, tout en le mettant en parallèle avec les contrats administratifs existants afin d'en déterminer les points communs et les différences.

Quoi qu'on en dise, le partenariat public-privé nouvelle formule n'est pas une initiative française. Il s'inscrit, en fait, dans une dynamique européenne et mondiale qui trouve son origine dans l'idéologie du programme de gouvernement que Margaret Thatcher a appliqué, dès son accession au pouvoir en 1979.

En effet, le credo du Premier ministre britannique pouvait se résumer ainsi : le public doit avoir recours au privé qui représente nécessairement un bénéfice en termes de coût, d'efficacité et de qualité. Sur cette base, la délégation au secteur privé des activités publiques va être progressivement la règle.

Toutefois, en dépit des nombreuses lois votées (mise en concurrence obligatoire des services internes des collectivités, politiques de santé, justice criminelle, routes à péages...) aucun cadre contractuel ne fut prévu avant 1992, date de lancement du programme « Initiative de financement privé » (IFP), qui systématise le recours à la délégation des activités publiques comme mode privilégié de gouvernement et qui pose comme postulat irréfragable que la gestion privée entraîne des économies à long terme.

La politique de désengagement de l'Etat que la Grande Bretagne a connue sous Margaret Thatcher et John Major trouve son fondement dans le programme IFP qui avait aussi pour objectif de casser sinon de réduire l'influence des syndicats dans le secteur public.

Très rapidement, l'IFP va connaître une consécration mondiale et européenne.

Dès 1996, la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international a engagé une réflexion sur des projets d'infrastructures à financement privé qui a débouché en 2002 à l'élaboration d'un guide législatif sur les projets d'infrastructures à financement privé.

Parallèlement, dès 1999, fut lancé, à l'initiative conjointe du Japon et du Royaume Uni, et en collaboration avec la Banque mondiale, le Public Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF).

Cet organisme, qui se présente comme un service d'assistance technique aux pays en voie de développement, a non seulement fait un lobby forcené pour imposer aux pays développés l'IFP, en prônant le recours au partenariat public privé au-delà du secteur des services en réseau (télécommunication, transport, eau, énergie pour lesquels le recours à la concession est traditionnellement admis) mais il a également apporté une aide financière à la Commission des Nations Unies pour la rédaction du guide mentionné ci-dessus.

En 1996, suite à la publication du Livre vert sur les marchés publics dans l'Union européenne, le Comité économique et social a rendu un avis dans lequel il incitait la Commission à « prendre en compte l'évolution des marchés et des procédures contractuelles en pratique en Europe, notamment dans le cadre du développement des équipements publics ».

Ardent défenseur de l'IFP, il précisait que le PPP devait bénéficier d'un cadre favorable et spécifique.

La révision de la directive sur les marchés publics va fournir au Comité économique et social l'occasion d'exercer des pressions en faveur de l'IFP : par deux avis du 19 octobre 2000 et 26 avril 2001, il demanda la reconnaissance spécifique du PPP sur le modèle de l'IFP.

Néanmoins, la directive relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de fournitures, de services et de travaux ne prévoit pas la reconnaissance de l'IFP et se contente d'inviter le Commission à examiner « la possibilité de renforcer la sécurité juridique dans le secteur des concessions et partenariats public/privé. »

Toutefois l'IFP va connaître, à travers le Pacte de stabilité, une nouvelle dynamique en Europe puisque de nombreux gouvernements vont avoir recours à l'IFP perçu comme moyen d'alléger la dette publique par le paiement différé des investissements publics et tout en privatisant le secteur public, ces gouvernements vont faire le choix de pratiquer le « hors bilan budgétaire » en transférant au privé le préfinancement des investissements publics, espérant ainsi relancer la croissance.

En fait, depuis 2002, le gouvernement français a entrepris une réforme radicale du droit de la commande publique.

Dès l'été, deux lois de programmation, la loi n°2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et la loi n°2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice ouvrent la voie.

Ces textes instituent deux nouvelles procédures dérogatoires au droit en vigueur. La première donne la possibilité de confier à la fois la conception, la construction, l'entretien et la maintenance d'un bâtiment public (et précisément ceux destinés au fonctionnement de la police, de la gendarmerie et de la justice - prisons comme tribunaux) à une même personne morale publique ou privée. La seconde autorise une collectivité territoriale à conclure un bail emphytéotique ou une autorisation d'occupation du domaine public au profit du secteur privé afin qu'il réalise un équipement public. Une fois réalisé, cet équipement sera mis à disposition de la collectivité par voie de convention de location.

C'est dans ce contexte, à la fois national et international, que le Parlement français a adopté la loi d'habilitation par ordonnance du 2 juillet 2003.

A l'origine de cette loi d'habilitation, il faut mentionner les marchés d'entreprise de travaux publics (METP). En effet, depuis l'arrêt du Conseil d'Etat du 8 février 1999 (« Préfet des Bouches du Rhône c/Commune de la Ciotat ») la haute juridiction administrative avait refusé de reconnaître les METP comme une « concession de travaux ». Le cœur du dispositif de l'arrêt repose sur l'interdiction du paiement différé des travaux, interdiction qui sera d'ailleurs reprise par le code des marchés publics de 2001.

Par ailleurs, dès 1993, dans leurs rapports annuels, la Cour des Comptes et le Conseil d'Etat avaient émis de vives critiques concernant les METP eu égard au manque de transparence de ces marchés et à l'endettement indirect des collectivités locales qui y ont eu recours.

Pourtant, les articles 4 et 16 du projet de loi autorisant le gouvernement à simplifier le droit visent clairement à instituer le partenariat public-privé dans une forme quasiment identique à celle de l'IFP.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003-473, va poser de sérieuses réserves d'interprétations. Tout en reconnaissant qu'aucun principe à valeur constitutionnelle n'est opposable à la volonté du gouvernement, il énonce que « toutefois, la généralisation de telles dérogations au droit commun de la commande publique ou de la domanialité publique susceptible de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles inhérentes à l'égalité devant la commande publique, à la protection des propriétés publiques et au bon usage des deniers publics...».

De plus, le Conseil constitutionnel précise que le recours au PPP devra se justifier par « des situations répondant à des motifs d'intérêt général tels que l'urgence qui s'attache, en raison de circonstances particulières ou locales, à rattraper un retard préjudiciable ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d'un équipement ou d'un service déterminé. »

Suite à cette décision, les articles de doctrine administrative n'ont pas manqué de se multiplier, preuve de la fragilité juridique du dispositif. Cette insécurité juridique pose un problème sérieux pour la pérennité du partenariat public-privé, car à chaque utilisation de cet outil, un recours pour excès de pouvoir pourrait être formé pour défaut de motif justifiant l'utilisation du PPP.

C'est pourquoi, souhaitant le succès du partenariat public-privé, le gouvernement va tenter de le sécuriser à travers les ordonnances prévues par la loi d'habilitation du 2 juillet 2003.

La première, publiée au JO du 6 septembre 2003 contient un chapitre VIII intitulé « Domaine et investissement immobilier des établissements de santé » qui prévoit un dispositif de PPP applicable à l'ensemble du secteur hospitalier et médico-social.

Ainsi, selon les termes du nouvel article L. 6148-2 du code de la santé publique, les établissements publics de santé ou les structures de coopération sanitaire dotées de la personnalité morale publique peuvent conclure un bail emphytéotique en vue de l'accomplissement, pour le compte de l'établissement ou de la structure, d'une mission concourant à l'exercice du service public dont ils sont chargés ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de leur compétence.

Dans le cadre du Plan « Hôpital 2007 », plus de la moitié des investissements seront financés ainsi.

La seconde ordonnance, en date du 17 juin 2004, a pour vocation de créer sui generis un mode novateur de technique contractuelle, proche des contrats anglo-saxons de conception, réalisation, gestion et financement. Ce sera le contrat de partenariat public privé. En fait, le contrat de partenariat public-privé est l'illustration juridique d'un mouvement de long terme, celui de la mise en cause du rôle économique de l'Etat.

La seconde moitié du XX^ème siècle s'est en effet caractérisée par deux évolutions contradictoires en France et en Europe.

En France, la puissance publique a exercé une emprise croissante sur la vie économique et sociale ; aux missions dites régaliennes se sont ajoutées, à partir de 1945, des activités de tous ordres : culturelles, sociales, industrielles et financières.

La Communauté européenne a connu, elle, une évolution de sens exactement contraire ; celle-ci s'est notamment traduite par l'édiction d'un ensemble de règles budgétaires et dans le domaine du droit de la concurrence soumettant progressivement les gouvernements à des contraintes.

De fait, aujourd'hui, la France connaît un débat difficile sur ce qui pourrait, sans remettre en cause les principes du service public, être confié à l'entreprise privée.

La loi d'habilitation du 2 juillet 2003 a autorisé le gouvernement à créer par ordonnances « de nouvelles formes de contrats conclus entre des personnes publiques ou des personnes privées chargées d'une mission de service public pour la conception, la réalisation, la transformation, l'exploitation et le financement d'équipements publics, ou la gestion et le financement de services ou une combinaison de ces différentes missions. »

Adoptée à l'issue d'une phase de concertation et de débats publics, l'ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat public-privé dote les acheteurs publics d'un nouvel outil contractuel permettant de passer outre les restrictions propres aux marchés publics et délégations de service public en confiant à un tiers « une mission globale relative au financement d'investissements immatériels, d'ouvrages ou d'équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, et, le cas échéant, à d'autres prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée. »

Ce contrat se caractérise en outre par des paiements échelonnés pendant toute la durée du contrat et par un partage contractuel des risques, permettant une « déconsolidation » des dettes de l'Etat et donc la réalisation d'investissements qui seraient impossibles à financer dans le respect des critères de Maastricht.

Ce type de contrat devrait permettre de remédier à un sous investissement chronique affectant des domaines aussi variés que la justice, la sécurité, la défense, la santé, les transports ou la protection et la gestion de l'environnement

Un an après la publication de l'ordonnance, il est possible de présenter une première synthèse juridique de ce nouvel outil en l'examinant au regard notamment des autres catégories de contrats administratifs afin d'en dégager les grands critères.

Pour comprendre ce qu'est le contrat de partenariat public-privé, il convient de présenter ses différences par rapports aux marchés publics, aux délégations de services publics et aux montages complexes existants.

De prime abord, le marché public et le contrat de partenariat public-privé appartiennent à la même catégorie juridique de contrats : l'un comme l'autre répondent aux besoins des personnes publiques en matières de travaux et de services moyennant paiement d'un prix.

M. René Dosière constate ici des difficultés juridiques :

En effet pour le Conseil d'Etat, le contrat de PPP constitue un marché public au sens du droit communautaire (« contrat à titre onéreux conclu par écrit entre un ou plusieurs opérateurs économiques et un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs ayant pour objet l'exécution de travaux, la fourniture de produits ou la prestations de services »).

En revanche, en droit interne, il existe des différences considérables de régime entre les marchés public et le contrat de PPP :

_ Dans le contrat de PPP, c'est à un même cocontractant que reviendra l'ensemble des attributions du maître d'ouvrage, notamment la définition du programme, la conclusion des contrats avec les maîtres d'œuvre et entrepreneurs et surtout le financement des travaux.

_ La personne publique pourra ainsi verser un paiement, le cas échéant échelonné sur la durée de vie du projet, à un maître d'ouvrage privé qui fera son affaire du financement de l'opération et de fait « lisser » le coût de l'investissement alors que l'article 94 du code des marchés publics prohibe les clauses de paiement différé.

_ De plus, le cocontractant de la personne publique « peut se voir confier tout ou partie de la conception des ouvrages ». L'ordonnance déroge là encore à la loi MOP, dont l'article 18 limite les possibilités de confier la conception et la réalisation à une même personne ; elle déroge également à l'article 37 du code des marchés publics qui limite la possibilité de recours à la procédure de conception-réalisation ; elle déroge enfin à l'article 69 du même code puisque les contrats de PPP sont attribués après « dialogue compétitif » et non par la procédure de concours.

Le contrat de partenariat public-privé partage de nombreux traits propres aux délégations de service public (DSP) : il s'agit de contrats de longue durée, faisant l'objet de paiement étalés dans le temps et transférant la maîtrise d'ouvrage, l'exploitation et l'entretien au secteur privé.

Il est pourtant plus aisé de distinguer le PPP de la DSP que du marché public.

En effet la loi MURCEF du 11 décembre 2001 définit la DSP comme « un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service ».

Or, dans le contrat de partenariat public-privé, le cocontractant de la puissance publique est rémunéré non pas par des recettes d'exploitation mais par un paiement versé par les collectivités.

Le contrat de PPP devrait permettre d'adapter la logique de la concession à tous les cas où il est impossible d'y recourir, soit que le service ne permette pas de dégager des recettes d'exploitation (traitements de eaux et des déchets), soit qu'il ne puisse être légalement délégué (défense, justice, police), soit que l'activité en cause ne constitue pas une mission de service public.

Il se distingue également de la DSP en ce que le délégataire de service public agit, en principe, à ses risques et périls tandis que le contrat de PPP donne lieu à un partage des risques entre puissance publique et secteur privé.

En l'absence d'outils comparables au contrat de PPP, le législateur a élaboré des outils destinés à pallier les insuffisances des contrats existants, regroupés sous le vocable de « montages complexes ».

L'un de ces montages, dit « aller-retour », est particulièrement proche du contrat de partenariat public-privé. Son mécanisme est le suivant : dans un premier temps, une collectivité locale conclut avec un personne privée un bail emphytéotique administratif (BEA) « en vue de l'accomplissement d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général » (article L.1311-2 du CGCT).

Ce bail confère à son titulaire un droit réel sur les installations qu'il réalise. L'emphytéote édifie alors sur le domaine public des bâtiments qu'il met ensuite à la disposition de la collectivité via une convention de mise à disposition.

Ainsi l'emphytéote est maître d'ouvrage et la collectivité le rembourse de ses investissements par le paiement de loyers.

Le contrat de PPP se distingue de ce montage pour trois raisons :

_ Le montage BEA-convention de mise à disposition n'est possible que pour les collectivités locales. Pour l'Etat, ce montage est limité par l'article L.34-3-1 du code du domaine de l'Etat aux baux « portant sur des bâtiments à construire par le titulaire [d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public] pour les besoins de la justice, de la police nationale, de la gendarmerie nationale, des armées ou des services du ministère de la Défense » ;

_ La seconde raison tient à ce que ce montage a un champ d'application matériel plus restreint que le contrat de PPP : il permet d'assurer un préfinancement privé de bâtiments mais pas un préfinancement privé d'investissements immatériels ou mobiliers ;

_ La troisième tient à ce que le BEA relève plutôt d'une logique de financement que d'une logique de contrat global.

Après la présentation de ces caractéristiques, M. René Dosière aborde les conditions de recours au contrat de partenariat public-privé.

Ces conditions sont inscrites à l'article 2 de l'ordonnance du 17 juin qui oblige à procéder en amont de la phase de passation à une évaluation préalable devant justifier le recours à cette nouvelle forme de contrat.

A l'origine de cette phase d'évaluation se trouvent les réserves d'interprétation formulées par le Conseil constitutionnel suite à sa saisine sur la loi d'habilitation de 2003.

Dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, le Conseil constitutionnel a estimé que les dérogations apportées par les ordonnances au « droit commun de la commande publique » étaient susceptibles « de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles inhérentes à l'égalité devant la commande publique, à la protection des propriétés publiques et au bon usage des deniers publics ».

Il a donc considéré « que les ordonnances prises sur le fondement de l'article 6 de la loi déférée devront réserver de semblables dérogations à des situations répondant à des motifs d'intérêt général tels que l'urgence qui s'attache, en raison de circonstances particulières ou locales, à rattraper un retard préjudiciable, ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d'un équipement ou d'un service déterminé...».

Afin de satisfaire à cette réserve d'interprétation, l'ordonnance limite le recours au contrat de PPP à des hypothèses précises.

Accessoirement, cette évaluation préalable trouve son fondement dans la pratique britannique du PFI basée sur le rapport qualité-prix le plus satisfaisant, ce qui contraint l'administration à comparer systématiquement les avantages et inconvénients, pour un projet donné, de la gestion publique et de la gestion privée.

M. René Dosière aborde les différentes étapes de l'évaluation préalable.

L'article 2 de l'ordonnance assigne à l'évaluation préalable deux objectifs :

_ montrer que le projet est suffisamment complexe et/ou urgent pour recourir à un contrat de PPP car ce recours n'est autorisé que si la personne publique est en mesure de démontrer « ou bien que compte tenu de la complexité du projet [elle] n'est pas objectivement en mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d'établir le montage financier ou juridique de projet, ou bien que le présent projet présente un caractère d'urgence » ;

_ exposer les éléments d'analyse économiques, juridiques, financiers et administratifs qui justifient le recours à un contrat de PPP plutôt qu'à un montage classique ou à la gestion en régie.

On trouve ici, regrette M. René Dosière, l'ambiguïté de ce nouvel outil et par voie de conséquence toute son insécurité juridique. Comment interpréter le critère de l'incapacité d'une personne publique à établir le montage juridique et financier d'un projet ? Dans l'absolu, une personne publique peut toujours établir un tel montage par le diptyque marché-emprunt ! De même la notion de « complexité » laisse songeur et on voit mal en quoi l'éclairage public pour lequel elle a souvent été évoquée comme hypothèse du recours au contrat de PPP, présenterait une quelconque « complexité » !

En fait, seule la notion d'urgence a fait l'objet de relatives précisions, le Conseil d'Etat ayant fait écho à la décision du Conseil constitutionnel en exigeant « un retard particulièrement grave ». Une fois cette première évaluation effectuée, il appartiendra à la personne publique de déterminer s'il est souhaitable, via une analyse comparative des différents modes possibles de réalisation du projet, d'établir un recours au contrat de PPP.

L'article 2 de l'ordonnance prévoit que la personne publique « expose avec précision les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif qui l'ont conduite, après une analyse comparative, notamment en termes de coût global, de performance et de partage des risques, de différentes options, à retenir le projet envisagé et à décider de lancer une procédure de passation de contrat de partenariat ».

Là encore, on peut s'interroger quand on sait que les personnes privées ne bénéficient pas de taux d'intérêt aussi favorables que les personnes publiques, qui ne présentent pas de risque d'impayés définitifs. Ainsi, le coût de financement obtenu par un contrat de PPP pourrait être plus élevé que le recours à l'emprunt.

En résumé, l'évaluation préalable devra montrer que les avantages attendus du PPP (performance, partage des risques...) justifient ce surcoût.

Compte tenu de la complexité de l'évaluation préalable, l'ordonnance a prévu, d'une part, que celle-ci se ferait « avec le concours d'un organisme expert choisi parmi ceux créés par décret » - pour l'heure un organisme rattaché au ministère de l'économie et des finances a vu le jour  (décret n°2004-1119 du 19 octobre 2004). D'autre part, un contrat de PPP « ne peut être signé par l'Etat ou un établissement doté d'un comptable public qu'après accord du ministre chargé de l'Economie et des Finances ou de son représentant, qui apprécie ses conséquences sur les finances publiques et la disponibilité des crédits ».

Ainsi, alors même que l'évaluation préalable doit porter sur l'ensemble des aspects économiques, financiers, juridiques et administratifs du partenariat, c'est en réalité la seule dimension financière qui emportera la décision finale.

Or, cette décision n'interviendra qu'à l'issue des négociations, avant la signature du contrat de PPP.

Un refus ministériel pourrait donc remettre en cause des mois de coûteuses négociations, à moins qu'il ne faille voir dans cette autorisation un moyen détourné de permettre au ministre de l'Economie d'imposer ses conditions aux partenaires de la puissance publique ou à leurs financiers.

Si l'ordonnance fixe avec une relative précision les conditions de recours au contrat de PPP et le déroulement de la procédure de passation, M. Dosière constate qu'elle renvoie leur fonctionnement à la liberté contractuelle, l'article 11 se contentant de fixer les clauses obligatoires.

Etant donné l'importance des opérations et l'opposition des organisations professionnelles d'architectes ou de dirigeants de PME, les contrats de PPP pourraient devenir une source de contentieux.

Le contentieux de la passation du contrat de PPP devrait principalement se nouer d'une part autour des questions de qualification du contrat, notamment à l'occasion de recours contre la décision de lancer la procédure et d'autre part lors du référé précontractuel, le Conseil d'Etat ayant d'ores et déjà confirmé que « la légalité de la décision de lancer la procédure de passation d'un contrat de partenariat est soumise, non seulement à la réalisation, dans les formes prescrites, de l'évaluation préalable, mais aussi, sous le contrôle du juge, qui pourra notamment être saisi au stade précontractuel (...) à ce que le projet corresponde effectivement à l'une des situations [d'urgence et de complexité] » (CE 29 octobre 2004, Sueur, AJDA 2004, p.2383).

M. René Dosière s'interroge donc sur le degré de contrôle qui sera exercé par le juge administratif.

En effet, en matière de marché public, il appartient à la personne publique qui souhaite recourir à une procédure soumise à conditions de rapporter la preuve de la réunion desdites conditions, le juge se bornant à exercer un contrôle normal, c'est-à-dire de stricte adéquation entre les faits et la qualification juridique.

Logiquement, il devrait en aller de même pour le contrat de partenariat public-privé puisque la personne publique doit démontrer, dans un premier temps, que l'urgence ou la complexité du projet rend le recours au PPP utile.

Or, si le juge administratif estime que l'urgence ou la complexité du projet n'a pas été prouvée, il pourra requalifier le contrat en marché public lequel sera alors entaché d'irrégularité soit parce qu'il n'aura pas respecté les prescriptions de la loi MOP, soit parce qu'il aura prévu un paiement différé.

Le risque est d'autant plus important qu'il est très difficile d'apprécier ce qui caractérise l'urgence ou la complexité.

Dans un second temps, la personne publique devra non seulement démontrer que le recours au PPP est souhaitable mais aussi exposer avec précisions les motifs économiques, financiers, juridiques et administratifs qui l'ont conduite à faire ce choix.

Une fois de plus se posera la question du degré de contrôle qu'exerceront les juridictions administratives.

Car, même si traditionnellement le Conseil d'Etat considère que l'administration est seule juge de l'opportunité de choisir tel ou tel mode de gestion d'un service - le juge administratif n'exerçant en ce cas qu'un contrôle limité au détournement de pouvoir -, les termes de l'ordonnance laissent supposer que cette jurisprudence ne devrait pas être transposée aux contrats de PPP.

En effet, les motifs doivent être exposés avec « précision », probablement dans le but de permettre au juge d'exercer un contrôle sur ces motifs. Le juge devrait donc exercer pour le moins un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation.

En prévoyant, pour la première fois, une évaluation obligatoire des besoins et des moyens optimaux de les satisfaire, l'ordonnance du 17 juin 2004 contribue à développer la culture de l'évaluation des politiques publiques, tout en incitant l'administration à passer d'une culture des moyens à une culture des résultats.

De ce point de vue, elle se situe dans la logique de la loi organique du 1^er août 2001 relatives aux lois de finances.

M. René Dosière s'interroge enfin sur la moralité des PPP.

Le problème fondamental lié au nouveau contrat de partenariat public-privé réside dans le fait qu'il s'agit avant tout d'une technique « d'habillage budgétaire » pour reprendre la formule de Michel Sapin, ancien ministre socialiste des finances.

Le gouvernement, qui n'a pas les moyens ou la volonté de financer ses investissements tente de les reporter sur les dépenses de fonctionnement. De plus, pour les collectivités locales, ces contrats pourraient se révéler très onéreux et conduire à leur surendettement. Cela revient à préempter l'avenir budgétaire non seulement des collectivités mais aussi de l'Etat.

Enfin, on peut craindre que ce nouvel outil du contrat de partenariat public-privé ne finisse par remettre en cause les lois sur le financement politique au nom d'un libéralisme qui nourrit l'idée que tout ce qui vient du privé ne peut être que meilleur.

Comment, ajoute M. René Dosière, s'étonner de l'opposition des architectes, des PME-PMI et des artisans car seuls trois groupes (Bouygues, Vinci et Eiffage) pourront assumer ces contrats globaux et auront tout loisir d'imposer leurs conditions, y compris financières, aux éventuels sous-traitants. Et en définitive, chacun ne sera plus tenu que par sa conscience morale.

M. Serge Deslières aborde la question de l'expérience québécoise en matière de partenariats public-privé. Il présente en premier lieu, un aperçu de certaines tendances internationales sur la modernisation de la gestion publique. Il entend également revenir sur le concept de partenariat public-privé, pour enfin évoquer quelques expériences étrangères et nationales en la matière.

Une deuxième présentation donnera l'occasion à M. Normand Jutras de traiter des principaux enjeux économiques et sociaux liés à l'utilisation des partenariats public-privé au Québec. Les positions exprimées par les principales formations politiques québécoises ainsi que par différents acteurs de la société civile seront aussi abordées dans cette partie de la présentation.

M. Raymond Bernier présentera ensuite la démarche de modernisation conduite par l'État québécois. Il donnera enfin un aperçu de la politique gouvernementale en vigueur au Québec sur les partenariats public-privé, ainsi que des projets concrets qui sont en cours d'élaboration à cet égard.

M. Serge Deslières aborde la question de la nouvelle gestion publique et des partenariats public-privés. Il évoque les tendances internationales en matière de renouveau de la gestion du secteur public. Ont été principalement utilisés pour cette présentation des documents synthèses de l'OCDE et de l'École nationale d'administration publique du Québec.

Ces documents font d'abord ressortir que la plupart des pays membres de l'OCDE s'emploient activement, depuis plus de 20 ans, à réformer leur secteur public. Le principal facteur déclencheur de ce mouvement de réformes aurait été de nature budgétaire. La hausse effrénée des dépenses publiques et l'accumulation de déficits importants ont, de toute évidence, fait réaliser aux gouvernements que le statu quo n'était plus une option.

Les mesures de réforme ont souvent eu comme objectif premier d'améliorer l'efficience, c'est-à-dire la productivité de la fonction publique. Afin de réaliser cet objectif, les artisans de la réforme ont cherché à réduire les dépenses publiques et ont fait appel aux mécanismes du marché en matière de services publics. Cette dernière démarche consiste notamment à introduire une plus grande concurrence au moyen, par exemple, de la sous-traitance de certains services par le secteur privé ou encore par des changements structurels, tels que la décentralisation, la création d'agences ou même la privatisation.

Dans certains pays, l'amélioration de la performance est passée par une reformulation en profondeur du rôle du secteur public et de ses relations avec l'ensemble de la population. Les démarches entreprises avaient parfois l'ambition de voir dans les usagers des « clients » des différents services publics. L'objectif visé était d'améliorer la qualité des services rendus en se fondant, entre autres, sur la satisfaction des « clients » et sur la responsabilisation des agents du service public.

Les évaluations de cette modernisation ne sont pas toutes convergentes, mais la réussite la plus fréquemment citée est celle qui intéresse l'efficience de la fonction publique. À ce sujet, les effectifs et les dépenses de fonctionnement ont diminué. Il convient de mentionner les effets négatifs induits par certaines réformes. Par exemple, la décentralisation peut, dans certains cas, accentuer des problèmes de gestion financière ou même de dérogation aux règles d'éthique, ou encore des systèmes formels de mesures peuvent présenter de graves limites dans le cas d'activités complexes.

M. Serge Deslières prend l'exemple d'un programme de subventions salariales visant à favoriser l'intégration au marché du travail des personnes sans emploi. D'excellents résultats ont été mis en avant sur la base d'un indicateur portant sur le taux d'emploi des participants après la fin de la période de subvention. Mais pour obtenir ces taux élevés d'intégration, ont été le plus souvent inscrites à ce programme des personnes relativement adaptables, au détriment de personnes plus désavantagées qui auraient pu davantage en profiter.

Toute organisation est tributaire, pour sa réussite, de facteurs non formalisés, tels que le dévouement du personnel et le sentiment d'une visée commune, que plusieurs considèrent comme des points forts du secteur public. Dans les domaines d'activité complexes où il est impossible de mesurer globalement la performance, ces facteurs deviennent encore plus essentiels pour la réussite de l'organisation.

« Bien faire les choses » n'est pas forcément « faire les bonnes choses ». L'efficience dans la production n'est pas tout quand il s'agit de la fonction publique. Il est également indispensable que le gouvernement ait la capacité d'atteindre ses grands objectifs politiques et stratégiques. Aussi, les analystes de l'OCDE ont observé qu'en matière de gestion de l'État, une attention accrue est accordée actuellement, au sein des pays membres, aux questions liées à la gouvernance, à la stratégie, à la gestion du risque, à l'action concertée et à la nécessité de cerner la répercussion des politiques publiques sur la collectivité.

Néanmoins, le souci de gouverner de manière efficiente, en maintenant les coûts à un niveau acceptable, demeure un enjeu primordial.

Comme l'a mentionné précédemment M. Serge Deslières, l'efficience du secteur public peut être renforcée avec l'introduction de règles de concurrence avec par exemple la création d'agences.

L'utilisation de contrats de partenariats public-privé est un moyen supplémentaire offert aux administrations publiques afin d'introduire une plus grande concurrence dans le cadre de leurs activités. La loi sur l'agence des partenariats publics du Québec énonce comme principe premier celui de la concurrence.

En ce qui concerne le concept de partenariats public-privé, même s'il n'y a pas de définition universelle en la matière, il peut être assimilé à un instrument de gestion publique. Les autorités gouvernementales (maître d'oeuvre) et les entreprises (maître d'ouvrage) coopèrent pour assurer la réalisation de projets d'administration publique. Par un contrat de long terme, un organisme public associe étroitement une entreprise du secteur privé à la conception, à la réalisation et au financement du projet d'infrastructures ou d'équipements ou encore à la prestation de services aux citoyens.

Dans les États où cette formule est utilisée, les conventions de partenariat sont généralement très étendues : elles peuvent couvrir la conception et la construction d'une infrastructure, son financement, sa gestion, son entretien et même, le cas échéant, la fourniture du ou des services publics que cette infrastructure supporte. Elles comportent aussi des clauses précises de répartition des risques entre le partenaire public et le partenaire privé, sur lequel peuvent être transférés des aléas habituellement supportés par le secteur public.

Les projets nécessitant des investissements substantiels et présentant un haut niveau de technicité sont les plus susceptibles de bénéficier de la formule. M. Serge Deslières donne des exemples de services et de travaux pouvant faire l'objet de partenariats public-privé :

_ la construction ou la rénovation d'infrastructures comme les autoroutes, les ponts et autres ouvrages de génie civil, les usines d'eau potable et de traitement des eaux usées, les centrales de production d'énergie électrique, les hôpitaux et les centres de soins de longue durée, les établissements carcéraux et les équipements culturels ;

_ les activités de services publics comme celles relatives à l'hébergement de longue durée pour personnes âgées, les transports en commun, le logement social ;

_ les services de soutien comme l'entretien, la sécurité et la gestion d'installations et d'immeubles, les systèmes de traitement de l'information.

La formule du partenariat public-privé présente des attraits importants du point de vue de la rationalité économique : le partenaire privé, souvent à la pointe des technologies, peut apporter au projet une expertise précieuse. Il bénéficie souvent d'économies d'échelles dans son secteur et présente une gestion qui prend en compte les dépassements de coûts et les échéanciers.

Par cet outil, le partenaire public peut bénéficier de ces avantages économiques tout en conservant un rôle de maître d'œuvre, ce qui lui permet de faire respecter les principes qui sous-tendent les services publics d'intérêt général. En effet le partenaire public, d'une part, définit des objectifs à atteindre en termes d'intérêt public, de qualité des services offerts et de politique de prix et, d'autre part, contrôle le respect de ces objectifs.

Les avantages économiques évoqués doivent cependant être mis en balance avec les marges bénéficiaires du partenaire privé et ses coûts de financement plus élevés que pour l'État.

De plus, la complexité inhérente des contrats de partenariat public-privé peut impliquer des frais substantiels pour la conception du projet, la rédaction et la négociation du contrat, puis son suivi. À titre d'exemple, le projet de modernisation du métro de Londres a coûté au départ 455 millions de livres sterling. Ces coûts incluent les frais de négociation et de préparation des appels d'offres. Environ 40 % de cette somme a servi à rémunérer les avocats. Il a fallu cinq années de préparation, de pourparlers et de négociations pour en arriver à une entente contractuelle entre les partenaires.

Un nombre limité de pays paraissent utiliser de façon intensive la formule des PPP, soit les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Australie. L'utilisation des PPP semble aussi en forte croissance aux Pays-Bas, en Irlande et au Canada.

De nombreux autres pays d'Europe, d'Amérique et d'Asie utilisent aussi cette formule de façon importante pour des projets d'infrastructures, notamment dans les domaines du transport, de la production d'électricité et de la gestion de l'eau. Les pays scandinaves, la France, l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne, le Portugal, l'Argentine et la Thaïlande en sont quelques exemples. Globalement, l'utilisation de cette formule dans le monde a connu une forte expansion au cours des 10 dernières années.

Le Royaume-Uni fait figure de pionnier en matière d'utilisation intensive de partenariats public-privé. Les projets de PPP y sont introduits par le programme Initiative de financement privé (IFP), mise en place en 1992 par le ministère des Finances du Royaume-Uni. À son arrivée au pouvoir en 1997, le gouvernement Blair a décidé de développer ce programme.

Les objectifs visés par le programme IFP sont les suivants : construire de nouvelles infrastructures, diminuer l'endettement public, accroître la participation du secteur privé dans la livraison de services publics et faciliter la restructuration du système de santé. Dans le cadre de ce programme, le secteur privé finance, construit et exploite de nouvelles infrastructures comme des écoles, des routes, des hôpitaux, des équipements militaires et des centres de détention. En échange, le secteur public s'engage à louer l'infrastructure au partenaire privé pour une période pouvant varier de 25 à 35 ans. À l'expiration du contrat, les biens sont rendus au client du secteur public, sans endettement et dans un état qui permet la continuation de l'utilisation, conformément au contrat.

À la fin de l'année 2001, il y avait plus de 400 projets IFP en cours. Ces projets représentaient des engagements financiers totaux de l'ordre de 100 milliards de livres sterling pour le gouvernement du Royaume-Uni.

M. Serge Deslières présente un aperçu des évaluations réalisées à ce jour sur le programme IFP.

Le vérificateur général du Royaume-Uni (Comptroller and Auditor General - National Audit Office) a publié, en février 2003, un rapport d'évaluation portant sur 37 projets réalisés dans le cadre de ce programme. L'échantillon représentait tous les projets de construction d'infrastructures dont la date de livraison prévue était pour l'été 2002. Cette évaluation a montré qu'une grande majorité des projets étudiés ont été livrés dans les délais (76 %) et dans les limites du budget convenu (78 %).

Pour le vérificateur général, ces résultats sont probants et indiquent que les projets IFP affichent généralement de bons résultats à l'étape de la construction. Le vérificateur général précise cependant que cette évaluation ne permet pas de porter un jugement global sur le programme IFP et que d'autres avantages et inconvénients du programme devront être analysés.

Des évaluations ont aussi été réalisées par le vérificateur général sur d'autres projets IFP, comme la modernisation du métro de Londres, la construction et la gestion de centres de détention, la privatisation et la gestion d'immeubles administratifs, par exemple. La plupart de ces évaluations paraissent positives, même si certaines d'entre elles, dont celle portant sur le métro de Londres, sont très nuancées.

Enfin, une étude publiée en juillet 2003 par le ministère des Finances du Royaume-Uni, dresse un portrait globalement positif du programme IFP. Cette étude confirme que les projets entrepris dans le cadre de ce programme ont été globalement réalisés à l'intérieur du budget et dans les délais prévus. De plus, une nette majorité (76 %) des cadres supérieurs interrogés a estimé que la performance du partenaire privé dans le projet atteignait ou dépassait les attentes initiales.

M. Serge Deslières précise que cette évaluation n'est pas définitive, car tous les projets étudiés étaient dans leurs premières années d'application. À ce sujet, le directeur général du National Audit Office de l'État britannique a fait le commentaire suivant : « Les projets en PPP durent une trentaine d'années. Au fil des ans, ils évolueront. Si le partenaire public demande des changements, des travaux supplémentaires, par exemple, comment pourra-t-il s'assurer qu'il en aura pour son argent? Il ne pourra plus faire jouer la compétition à ce moment ».

Par ailleurs, l'utilisation intensive de la formule des partenariats public-privé ne fait pas toujours l'unanimité, même au Royaume-Uni. Par exemple, des critiques ont porté sur le design architectural de bâtiments construits selon ce mode de réalisation ou, encore au Royaume-Uni, des chercheurs remettent en cause l'application du programme IFP dans le secteur de la santé jugé incompatible avec l'intérêt public.

M. Serge Deslières évoque quelques expériences canadiennes et québécoises.

Le Canada a déjà expérimenté des projets de partenariats public-privé de très grande envergure, comme la gestion du trafic aérien sur l'ensemble du territoire canadien ; la construction d'un pont de 12,9 km reliant l'Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick ; la construction et l'exploitation de l'autoroute 407 en Ontario.

De nombreux partenariats public-privé ont été conclus dans un grand nombre de régions du Canada tels que l'approvisionnement en eau potable de villes comme Edmonton, Hamilton, Halifax, Moncton, London et Winnipeg, la construction d'écoles, de centres correctionnels, de centrales électriques et d'hôpitaux.

Le Québec, jusqu'à présent, n'a pas autant recouru aux partenariats avec le secteur privé. Selon une étude du Secrétariat du Conseil du trésor, les projets de partenariats public-privé recensés sur le territoire québécois sont les suivants : la construction et l'exploitation de trois petites centrales hydroélectriques, la construction et la gestion de résidences pour étudiants et la gestion des ressources informationnelles en milieu hospitalier. Toutefois, dans le cadre de la modernisation de l'État, le gouvernement québécois a indiqué son intention de recourir aux partenariats public-privé au cours des prochaines années.

M. Serge Deslières donne la parole à M. Normand Jutras, qui va aborder les principaux enjeux économiques et sociaux liés à l'utilisation des partenariats public-privé.

Ces enjeux économiques peuvent être substantiels, comme au Royaume-Uni, avec plus de 400 projets pour des engagements financiers totalisant environ 100 milliards de livres sterling.

Le développement des partenariats public-privé peut permettre la réalisation d'économies mais aussi provoquer des bouleversements au sein du secteur public. Le fait de déléguer un certain nombre d'activités opérationnelles au secteur privé peut entraîner des conséquences importantes sur le fonctionnement général de l'État et plus particulièrement sur la fonction publique elle-même.

Les enjeux sur le plan des relations professionnelles sont particulièrement importants dès lors qu'à long terme plusieurs milliers d'emplois sont susceptibles d'être transférés du secteur public au secteur privé.

M. Normand Jutras donne un aperçu des positions des principaux partis politiques québécois.

Les représentants du parti de l'Action démocratique du Québec ont manifesté leur accord à l'égard d'une utilisation plus systématique des partenariats public-privé, à condition de procéder « dans les règles de l'art afin d'offrir de meilleurs services aux citoyens ».

Le Parti québécois, qui forme l'opposition officielle, a pris position contre une utilisation systématique et étendue de la formule des partenariats public-privé. M. Normand Jutras énumère les arguments du parti : les risques d'une détérioration des conditions de travail pour certains emplois transférés au secteur privé, les frais juridiques considérables associés à ces contrats complexes, les coûts souvent élevés de ces projets de PPP - à cause des marges bénéficiaires que se réserve le partenaire privé et des coûts de financement qui sont plus élevés pour ce partenaire que pour l'État - la possibilité de créer un « endettement sournois » par la signature d'engagements à très long terme ; les risques que d'importants projets publics puissent passer aux mains d'entreprises étrangères, des problèmes potentiels sur le plan de la transparence.

L'opposition officielle reste ouverte à des expérimentations de partenariats public-privé dans quelques secteurs pointus où l'État n'a pas à maintenir une expérience permanente, comme certains projets informatiques, ou pour des projets qui ne pourraient voir le jour autrement, comme la construction de certaines infrastructures routières, par exemple.

M. Normand Jutras évoque les positions exprimées par différents acteurs de la société civile.

Les auditions publiques qui ont précédé l'adoption de la loi sur l'agence des partenariats public-privé du Québec, à l'automne 2004, ont permis à différentes organisations au sein de la société civile, de faire connaître leur point de vue sur le projet de loi et sur la volonté gouvernementale de faire appel de façon plus systématique aux PPP.

Les représentants des employeurs du secteur privé ont soutenu le projet gouvernemental favorisant une utilisation accrue des partenariats public-privé.

Selon le Conseil du patronat du Québec, la réalisation de projets d'infrastructures et d'équipements, l'optimisation de la gestion des risques associés et l'amélioration de la qualité des services aux citoyens justifient leur utilisation. Le Conseil du patronat recommande d'obliger les organismes publics à considérer des projets de ce type dans leur plan triennal d'immobilisation.

Les représentants des syndicats ont exprimé un point de vue opposé à l'égard des partenariats public-privé. À titre d'exemple, le syndicat de la fonction publique du Québec estime que les projets de ce type créent souvent une charge financière plus importante et que ces PPP peuvent compromettre la qualité et l'accessibilité des services en exerçant généralement une pression à la baisse sur les salaires et les conditions de travail des employés des services publics.

Par ailleurs, les représentants d'organismes publics et parapublics québécois, restent neutres sur cette question. Une majorité considère que la pertinence de recourir à cette formule peut varier selon les milieux et les situations et que les organismes publics devraient avoir la possibilité de faire appel à de tels partenariats, tout en conservant leur autonomie de décision.

Les représentants du monde municipal estiment que les villes devraient avoir la possibilité d'utiliser des partenariats public-privé tout en souhaitant bénéficier de l'autonomie de décision.

Dans le domaine de la santé mentale, des regroupements nationaux d'organismes communautaires ont mis en garde le gouvernement contre une utilisation accrue des PPP, les intérêts des entreprises privées n'étant pas, dans le secteur de la santé, compatibles avec l'intérêt public.

L'association des ingénieurs-conseils du Québec estime que le gouvernement doit étudier le mode de financement des projets de PPP dont la maîtrise d'oeuvre doit demeurer la prérogative des organismes publics. Elle constate que l'ampleur des projets en cause conduira à ce que des promoteurs extérieurs au Québec y répondent. L'association demande au gouvernement de veiller à ce que les consortiums choisis utilisent de manière significative les services d'entreprises québécoises et que celles-ci bénéficient d'un réel transfert d'expertise.

Enfin, l'association des architectes privés du Québec estime que les partenariats public-privé ont leur raison d'être, à condition d'être définis et développés afin de répondre aux attentes du client-citoyen. À ce sujet, elle craint que ce mode de réalisation de projets ne soit de nature à entraver sérieusement la relation architecte/usager. Elle demande en conséquence au gouvernement de choisir des projets de PPP offrant les meilleures assurances sur le plan de la qualité architecturale.

M. Raymond Bernier aborde la démarche poursuivie par le gouvernement du Québec en matière de modernisation de l'État ainsi que les orientations gouvernementales relatives à l'utilisation des partenariats public-privé.

En ce qui concerne les initiatives récentes liées à l'effort de modernisation de l'État québécois, plusieurs projets visant la rénovation de l'administration publique ont été conduits au cours des 20 dernières années. Ces initiatives, qui n'ont pas toutes été menées à terme, touchaient de multiples aspects de l'appareil public, l'accroissement de la productivité, le service à la clientèle, la valorisation des ressources humaines, l'évaluation de programmes, l'imputabilité et l'allégement de certains contrôles centraux.

C'est à la fin des années 1990 que l'État québécois a entamé la modernisation de son appareil public. Cette initiative portait sur le renouvellement de l'effectif, l'utilisation accrue des nouvelles technologies de l'information et des communications, l'établissement d'un nouveau cadre de gestion axé sur les résultats.

La loi sur l'administration publique de juin 2000, en vigueur aujourd'hui, répond à ce dernier volet. Elle instaure un cadre de gestion portant sur la qualité des services aux citoyens, l'utilisation optimale des ressources de l'État et la transparence de l'action gouvernementale.

Cette loi prévoit également les mécanismes implantés dans la grande majorité des ministères et organismes gouvernementaux : publication d'une déclaration de services aux citoyens, plan stratégique pluriannuel, plan annuel de gestion des dépenses et rapport annuel de gestion ; généralisation progressive de contrats de performance et d'imputabilité pour les unités opérationnelles ; renforcement de la reddition de comptes des ministres et des dirigeants administratifs auprès des parlementaires.

M. Raymond Bernier envisage la question des défis qui se posent partout en Occident tels que l'assainissement des finances publiques et le vieillissement démographique. Tous les États industrialisés sont confrontés à la très forte croissance des coûts des services de santé due aussi à la forte hausse des prix des médicaments et au prix des nouvelles technologies médicales.

Au Québec, plus de 42 % des dépenses gouvernementales de programmes vont au secteur de la santé. Néanmoins, le Québec a réussi à maintenir l'équilibre budgétaire au cours des dernières années. Cet équilibre demeure cependant précaire, le niveau de la dette n'ayant pu être stabilisé du fait de l'augmentation des investissements en immobilisations.

Afin d'honorer ses différentes missions, le gouvernement du Québec s'est récemment engagé dans une nouvelle démarche de modernisation qui vise principalement à :

_ recentrer l'État sur ses missions essentielles : la santé, la connaissance, la prospérité, la sécurité et l'identité ;

_ offrir des services publics de qualité ;

_ augmenter la productivité de l'État.

Pour la période 2004-2007, le gouvernement s'est doté d'un plan de modernisation qui comporte les quatre volets suivants :

_ l'amélioration des façons de faire ;

_ l'allégement des structures ;

_ la réévaluation des programmes ;

_ la planification des ressources humaines.

Plusieurs projets concrets ont été conduits pour y répondre. Un de ces projets entend permettre au gouvernement du Québec de mieux développer ses infrastructures par la voie d'une utilisation accrue des partenariats public-privé.

M. Raymond Bernier rappelle que cette formule des partenariats public-privé diffère nettement de la privatisation puisqu'elle permet à l'État de demeurer le maître d'œuvre. Il détermine la portée du projet et les obligations du partenaire privé, que ce soit en matière de coûts, d'échéanciers ou de normes de qualité. Pour le gouvernement actuel, l'utilisation accrue des PPP ne représente pas un dessaisissement d'un pouvoir de l'État mais plutôt la réaffirmation moderne de celui-ci. Quant aux fonctionnaires, M. Bernier souligne ici la valorisation de leur rôle stratégique.

Le respect des coûts financiers incite le gouvernement du Québec à faire davantage appel aux partenariats public-privé. En effet, lorsque l'État est le seul payeur et le seul donneur d'ordre, ces échéanciers sont moins respectés pour de nombreuses raisons.

Les partenariats public-privé impliquent la responsabilisation des partenaires. Un professeur de l'École nationale d'administration publique du Québec écrivait récemment à ce sujet : « Une telle démarche aura comme effet de responsabiliser l'entreprise qui ne pourra plus faire supporter des dépassements de coûts par le gouvernement, comme elle le fait trop souvent dans le cadre d'ententes conventionnelles. Quant au gouvernement, il ne pourra plus imposer des délais dont l'estimation repose davantage sur le désir de couper rapidement un ruban que sur un calcul sérieux des coûts réels à court et à long terme du projet.»

M. Raymond Bernier partage cette analyse et estime que le gouvernement du Québec a raison de vouloir s'engager dans un processus d'apprentissage graduel de cette formule. Revenant sur la loi sur l'agence des partenariats public-privé du Québec, il constate que l'année 2004-2005 aura permis au gouvernement du Québec de jeter les bases juridiques et administratives nécessaires à un recours plus méthodique aux partenariats public-privé.

En premier lieu, une politique-cadre sur les partenariats public-privé a été rendue publique en juin 2004. Elle prévoit, entre autres, une démarche d'évaluation des projets à fort potentiel pour cette forme de partenariat, afin de sélectionner le mode de réalisation qui offre le meilleur rapport qualité/prix aux citoyens du Québec.

En deuxième lieu, la loi sur l'agence des partenariats public-privé a été adoptée par l'Assemblée nationale du Québec le 15 décembre 2004.

Cette Agence a pour mission de contribuer, par ses conseils et son expertise, au renouvellement des infrastructures publiques et à l'amélioration de la qualité des services aux citoyens dans le cadre de la mise en œuvre de projets de partenariats public-privé.

L'Agence a plus particulièrement pour fonction :

_ de conseiller le gouvernement sur toute question relative aux PPP, notamment en ce qui concerne la sélection et la priorité de réalisation des projets ;

_ de mettre à la portée des personnes intéressées un centre de connaissances et d'expertise sur toute question afférente aux PPP ;

_ de fournir aux organismes publics un service d'expertise en matière d'évaluation, de négociation et de gestion de projets en mode PPP.

Pour assurer la transparence recherchée, l'agence des partenariats public-privé du Québec affichera sur son site Internet tous les appels d'offres ainsi que les contrats signés. Après la signature des contrats, le gouvernement s'est engagé à rendre public un résumé de l'étude comparative permettant la conclusion de partenariat constituant la meilleure option pour les citoyens.

Les livres et les comptes de l'Agence, ainsi que l'optimisation de ses ressources, seront vérifiés annuellement par le Vérificateur général du Québec.

Un rapport sur l'application de la loi sur l'Agence des partenariats public-privé du Québec sera produit et déposé à l'Assemblée nationale tous les cinq ans. Ce rapport fera l'objet d'un examen en commission.

L'Agence des partenariats public-privé du Québec fonctionne depuis le printemps 2005 avec 15 employés.

L'Agence poursuit actuellement l'examen de projets considérés comme prioritaires par le gouvernement du Québec : la réalisation des autoroutes 25 et 30 dans la région métropolitaine de Montréal, d'un réseau de haltes routières, d'un complexe culturel majeur à Montréal, le développement de 1000 à 1500 places dans des centres d'hébergement et de soins de longue durée, la gestion déléguée de l'entretien et de l'exploitation de certains axes routiers, de même que des équipements roulants du gouvernement. Le gouvernement du Québec prévoit aussi de recourir à la formule des partenariats public-privé pour la reconstruction et l'entretien du toit du stade Olympique de Montréal.

Plusieurs de ces projets devraient permettre la conclusion d'ententes formelles de partenariats public-privé à court terme, pendant l'année financière 2005-2006. Certaines ententes relatives à des centres d'hébergement pour personnes âgées ont même déjà été ratifiées au cours de l'été 2005.

Devant l'importance des enjeux liés aux partenariats public-privé, M. Raymond Bernier estime qu'une grande prudence devrait guider les décideurs publics. L'utilisation de cette forme de partenariats doit d'abord être envisagée dans quelques domaines ciblés où ses avantages comparatifs semblent assurés.

Par exemple, aujourd'hui le gouvernement entend faire réaliser certaines infrastructures avec les PPP dans les domaines du transport, du logement et de l'hébergement, ainsi que dans les domaines touristique, sportif ou culturel, pour autant que l'intérêt de choisir un tel type de contrat est établi.

Pour ce qui est de certains domaines qui font partie des missions de l'État, M. Raymond Bernier ne croit pas que les PPP représentent une option envisageable, puisque l'État doit conserver un très large contrôle sur ses activités les plus fondamentales.

Il va de soi que les règles les plus strictes en matière de transparence administrative doivent être appliquées dans le cadre de ces projets. M. Raymond Bernier précise que l'Agence des partenariats public-privé du Québec est sous le contrôle de la Commission parlementaire des finances publiques. Cette Commission examine de façon discrétionnaire les orientations, les activités et la gestion de l'Agence.

Par ailleurs, l'exercice annuel d'examen des crédits des ministères et des organismes publics permet un autre contrôle parlementaire sur les activités de l'Agence et sur l'utilisation de partenariats public-privé par le gouvernement.

Avant de terminer, M. Raymond Bernier souhaite citer M. Éric Woerth, Secrétaire d'État à la réforme de l'État français, qui s'exprimait ainsi à l'occasion d'un entretien accordé à un quotidien montréalais, en octobre 2004 : « Le défi consiste à faire des changements sans braquer les fonctionnaires, sans qu'il y ait un refus de bouger. Il faut démontrer que la réforme de l'État est une bonne chose. (...) Il ne faut surtout pas décider au gouvernement sans que les gens sur le terrain comprennent. »

Ce défi doit également être relevé au Québec afin de mener à bien la modernisation de l'appareil public québécois.

Mme Sarah Perreault fait remarquer qu'au Québec, trouver une main-d'œuvre qualifiée pour remplacer les fonctionnaires est un défi important et se demande si l'entreprise privée est mieux placée que l'administration pour exécuter certaines tâches spécifiques.

M. Maxime Arseneau déclare qu'il est important de laisser au secteur privé la création de richesses et observe que les États ont dû assumer des responsabilités non prises en charge par le secteur privé qui n'y trouvait pas d'intérêt. Il demande comment le secteur privé pourrait faire mieux que l'Etat avec des salaires de même montant et en faisant par ailleurs des bénéfices. L'important est de savoir quels services doivent être assurés par qui et d'identifier les expériences étrangères pouvant être utiles.

M. René Dosière déclare trouver l'approche québécoise pragmatique et juste car elle conduit à poser les vraies questions. L'une d'entre elles consiste à savoir quels sont les services que veut réellement la population. La France est plus marquée par l'idéologie et la tradition d'égalité. M. René Dosière estime que la droite française n'est pas libérale. Quand on est dans une société marchande, on ne doit pas pour autant considérer que tout est ouvert à la marchandisation. Le service public n'est pas un commerce et sa finalité n'est pas le profit.

M. Gérard Charasse estime que le terme « idéologie » n'est pas péjoratif. Il se dit également attaché au principe du service public en raison du principe d'égalité d'accès aux services qui y préside. Aussi les partenariats public-privé doivent-ils être explorés avec beaucoup de prudence.

Mme Agnès Maltais livre à la délégation quelques unes de ses réflexions. La politique, c'est la gestion du bien commun. Après avoir écouté les débats, il ressort que le choix de recourir à un partenariat public-privé n'est pas seulement financier mais indique également une décision économique de l'Etat. Le citoyen veut le meilleur service au meilleur coût. Parfois des risques sont pris à court terme pour assurer le long terme et le contrat de partenariat public-privé établi pour une période de 25 ou 30 ans présente, du fait de son report sur les générations futures, un vrai danger.

Au Québec, la question du partenariat public-privé a fait l'objet de débats transparents à l'Assemblée nationale sans qu'il n'y ait eu au préalable de consultation publique. Il est ressorti des débats que cet instrument ne devrait pas être utilisé dans le cas de fourniture de service public et la question de la protection du citoyen a été longuement abordée. Le partage des risques est à la base du partenariat public-privé. Or le secteur public privilégie le service et le secteur privé le profit : ici réside la difficulté.

M. Raymond Bernier précise que le concept de partenariat public-privé a évolué jusqu'à l'élaboration du projet de loi et la création d'une Agence.

Au-delà de l'idéologie relative au partenariat public-privé, ce dernier est un outil qui permet de construire certaines infrastructures et de transférer les coûts et les profits.

Il prend l'exemple du métro de Montréal et remarque que le coût de cette construction avait fait l'objet d'une estimation mais qu'en cas de recours à un partenariat public-privé, une évaluation plus approfondie et plus réaliste sur le coût total du projet aurait été menée.

Aujourd'hui, chaque partenariat public-privé fait l'objet d'une étude transparente. Chaque contrat est vérifié par l'Agence et un rapport est déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale du Québec.

M. René Dosière fait remarquer que les questions relatives au partenariat public-privé sont toujours idéologiques avec des risques profonds de désaccord entre la droite et la gauche. C'est le jeu démocratique. Si les débats, notamment publics, au Québec sur cette question ont été nombreux, des questions analogues pourront, à terme, se poser en France.

Il remarque que le coût du partenariat public-privé est difficilement évaluable sur la durée et prend l'exemple de la concession des autoroutes. Le gouvernement français a décidé de confier la gestion à des partenaires privés, selon le mécanisme du « concours de beauté » en sélectionnant l'offre la plus intéressante. Dans le cas des autoroutes, l'Etat peut dégager entre onze et treize milliards d'euros. Dès lors, si le gouvernement ne confiait pas la gestion à un partenaire privé, il percevrait lui-même les dividendes. Le gouvernement adopte une vision de court terme alors que, sur le long terme, il pourrait gagner davantage.

M. Gérard Charasse observe que des questions économiques renvoient à des prises de positions politiques. Refuser d'un bloc la formule du partenariat public-privé n'est pas souhaitable mais l'outil du partenariat public-privé peut être dangereux dans certains cas. Les choix opérés peuvent être très lucratifs pour les entreprises privées, il faut rester prudent sur les clauses du contrat et s'assurer de l'engagement, sur le long terme, de l'entreprise privée. A défaut c'est la collectivité qui en pâtit.

M. Claude Goasguen a été frappé de constater dans l'exemple des autoroutes l'amalgame dans l'opinion entre le choix du privé et l'augmentation des tarifs. Comment expliquer aux Français que le privé est tout aussi compétent que l'Etat ? Une nouvelle répartition des tâches entre secteurs public et privé est à envisager et le dogme du « tout Etat » doit être revu. La question idéologique est au coeur du débat que rend plus complexe encore la crise.

M. René Dosière accueille M. François Bergère, Secrétaire général de la mission d'appui aux partenariats public-privé.

M. François Bergère expose les diverses étapes de la procédure qui ont mené à la création de la Mission. Trois ans se sont écoulés entre le lancement de la réforme en 2002, l'adoption du décret instituant le « contrat de partenariat », en 2004, et la création de la Mission d'appui fin mai 2005. La complexité de la matière justifiait l'existence d'une telle mission dont le rôle est double : d'une part, un rôle de validation car tous les projets publics ne sont pas éligibles. Ils doivent être justifiés par une évaluation préalable démontrant l'urgence ou la complexité du dossier (le « bien fondé juridique »). D'autre part, la mission a un rôle de contrôle de la dimension économique et financière du projet en termes de coûts, de performance et de partage des risques.

La mission joue également un rôle de soutien et a vocation à accompagner les partenaires publics avec les partenaires privés.

La mission s'appuie sur un comité d'orientation consultatif, qui se réunit trimestriellement afin d'examiner les grandes tendances de l'activité et les perspectives. Il regroupe l'ensemble des acteurs institutionnels et professionnels intéressés au développement des partenariats.

L'équipe de la mission est une structure légère, composée de cinq personnes.

M. René Dosière demande quel est leur profil de formation.

M. François Bergère répond, qu'en plus de lui-même, il y a deux ingénieurs des Ponts et Chaussées, un juriste et un financier.

M. Raymond Bernier indique que le rôle de l'Agence, au Québec, est de conseiller le gouvernement. L'Agence travaille avec des ministères et n'intervient pas au plan local. C'est un organisme de conseil, spécialiste en gestion de projets qui regroupe environ 15 personnes, ingénieurs, avocats, et notaires notamment.

M. René Dosière observe que les deux organismes ont pour l'essentiel le même rôle.

M. Serge Deslières demande à quel régime sont soumises les collectivités territoriales.

M. François Bergère indique que le recours à la mission d'appui ne peut être obligatoire pour les collectivités territoriales.

Mme Sarah Perreault précise qu'au Québec les ministères proposent des projets qui seront ensuite validés par le Conseil des ministres et demande quelle est la procédure suivie en France.

M. François Bergère précise qu'en France le travail d'identification préalable n'est pas du ressort de la mission qui est là pour la préparation et la négociation des contrats. Elle apporte une vision technique et économique. La décision reste prise par l'administration publique.

Mme Agnès Maltais demande qui assure le contrôle parlementaire de l'utilisation des fonds publics de cette mission.

M. François Bergère répond qu'il n'y a pas de régime particulier de contrôle parlementaire ou juridictionnel. Les projets sont susceptibles d'être contrôlés comme tout autre projet selon le régime de droit commun.

Mme Sarah Perreault constate les difficultés rencontrées par les ministères pour définir la viabilité d'un projet. Même si l'Agence peut servir de conseiller, les ministères rencontrent des difficultés pour faire naître ces projets.

M. François Bergère indique qu'en France un certain nombre de projets sont bien identifiés après enquête d'utilité publique. Les entreprises privées sont familières de cette procédure et sont convaincues de l'intérêt de la méthode. Elles ont elles-mêmes le droit de jouer un rôle d'initiative privée.

Depuis quatre mois, certains projets existants mais arrêtés faute de crédits, ont été relancés politiquement au plus haut niveau car le Premier ministre a demandé à une dizaine de ministères de présenter à la rentrée trois projets pilotes qui feront l'objet d'un contrat de partenariat. Aujourd'hui, une vingtaine de projets pourraient être traités à court terme.

M. René Dosière demande comment se déroule la phase de dialogue compétitif avec les entreprises.

M. François Bergère explique que des candidats sont d'abord présélectionnés. Ensuite, un dialogue compétitif avec chacun d'entre eux dans des conditions de stricte égalité et confidentialité est mené. La procédure prend plusieurs mois.

M. Serge Deslières demande quelles règles s'appliquent aux candidats évincés qui ont subi des pertes économiques substantielles ?

M. François Bergère précise que les textes en France permettent l'indemnisation des candidats et plus précisément les deux meilleurs candidats, à l'exception du gagnant selon certains critères définis préalablement. Dans le contexte juridique français, les contrats partenariats public-privé n'atteignent pas les 1 000 pages. Ces contrats doivent pouvoir s'appliquer à des petits projets comme par exemple la rénovation de l'éclairage public ou encore les feux de trafic routier. Il mentionne un projet mené à bien à Auvers-sur-Oise par une PME de 140 employés pour 1 million d'euros.

Mme Agnès Maltais pose la question du contrôle des termes de la négociation, par définition confidentielle. Les parlementaires au Québec n'en ont jamais connaissance a posteriori.

M. François Bergère indique que les contrats de partenariat sont communicables. Avant de lancer un projet opportun de partenariat public-privé, toutes les études préalables doivent avoir été faites. Quant au contrôle du dialogue compétitif, cette question ne s'est pas encore posée en France.

M. Raymond Bernier ajoute que le gouvernement du Québec s'est engagé à rendre public l'ensemble du processus.

Répondant à Mme Dominique Vien qui demande si un dispositif incitera les entreprises à recruter localement, M. François Bergère précise que dans l'appel de partenariat public-privé figure un critère d'emploi mais il ne pourrait légalement y avoir de préférence locale.

M. Raymond Bernier explique qu'au Québec un contrat de partenariat public-privé présente un taux de rentabilité différent suivant les régions. Il demande si, en France, de telles considérations peuvent être prises en compte.

M. François Bergère évoque l'article 8 de l'ordonnance, relatif au critère d'attribution, dans lequel figure nécessairement la part d'exécution que le détenteur du contrat donne aux PME. La volonté politique n'est pas de réserver le partenariat public-privé aux grandes entreprises. Du reste, il n'existe aucune disposition relative à l'aménagement du territoire.

M. Claude Goasguen souligne que la notion de proximité est un élément essentiel. Le lieu de l'exécution du contrat est déterminant dans la passation du contrat, le choix pouvant s'opérer entre plusieurs collectivités locales. La discrimination positive doit trouver à s'appliquer pour les personnes morales.

Mme Dominique Vien approuve les propos de M. Claude Goasguen.

M. François Bergère précise que les collectivités locales ont la responsabilité de présenter l'offre la plus avantageuse économiquement.

M. Gérard Charasse estime que le marché doit être régulé. Il envisage l'hypothèse où des multinationales répondraient parfaitement à l'offre et feraient appel à des sous-traitants qui ne respecteraient pas ces mêmes critères. Il faudrait que dans la clause du « mieux disant » figure le respect des normes sociales.

M. François Bergère répond qu'une entreprise implantée sur le territoire français est soumise au droit français. Dans l'esprit général du texte, la logique n'est pas celle de l'appel d'offres. L'offre économiquement la plus avantageuse n'est pas seulement liée au coût mais concerne, par exemple, la performance ou encore la part confiée aux artisans. Au-delà de l'aspect du coût, il précise que le critère qualitatif et la dimension sociale au sens large doivent être pris en considération.

M. Maxime Arseneau fait une synthèse des débats. Les échanges ont permis d'aborder le concept de partenariat public-privé entendu tant par le gouvernement français que par le gouvernement québécois. La question idéologique est souvent revenue : « Le privé n'est que profit », « le privé est nécessairement profit ». Ou encore « le public ne sait pas gérer », cette dernière perception n'étant pas forcément vraie. Le concept de partenariat public-privé n'est pas nouveau. Il est aujourd'hui réhabilité pour en faire un outil moderne mais le processus en cours n'en est qu'à ses balbutiements.

M. Raymond Bernier remarque que la discussion a été très enrichissante. Il faut s'assurer du bon emploi des fonds publics. La structure de partenariat doit être souple et protégée au niveau contractuel et les parlementaires doivent également pouvoir suivre le processus.

En conclusion, M. René Dosière constate que la discussion a permis d'approfondir la question du partenariat public-privé sur des aspects pratiques, concrets et idéologiques. Sur le partenariat, le Québec semble plus en avance que la France. La délégation française retiendra l'idée du nécessaire contrôle parlementaire, un texte de loi pouvant toujours être modifié. Il adresse ses remerciements au Secrétaire général et lui suggère de visiter, à l'occasion d'un déplacement, l'Agence du Québec.

La réunion est levée à 12 heures 05.

III. femmes, jeunes et politique

Après avoir remercié la délégation québécoise de sa présence et après s'être présentée, Mme Christine Boutin constate que les femmes engagées en politique sont peu nombreuses en France.

Le combat des féministes auquel elle rend hommage est pourtant ancien mais les femmes françaises ne votent que depuis 1945. En France dit-elle, le pouvoir politique appartient aux hommes, il n'y avait en 2002 que 71 femmes députées sur 577 à l'Assemblée nationale. La loi sur la parité n'a pas donné les résultats escomptés et les contraintes financières n'ont pas changé les habitudes. L'engagement des femmes au niveau national en politique pose problème. Cependant, Mme Boutin exprime sa conviction que d'ici 20 ans les femmes seront au pouvoir.

M. Lionnel Luca remarque qu'il n'existe pas de répartition équilibrée des postes à responsabilité et qu'il faudrait sur ce point améliorer la loi sur la parité. Celle-ci, bien qu'imparfaite, a cependant permis de faire avancer les choses.

En ce qui concerne l'engagement des jeunes en politique, Mme Christine Boutin distingue deux choses. D'une part il est assez naturel qu'un jeune ait d'autres préoccupations que la politique et, d'autre part, les jeunes trentenaires sont relativement nombreux dans les partis politiques. Et ces jeunes ont toujours un souci de vérité et d'absolu. Les anciennes générations ne font pas de place aux jeunes en politique et Mme Christine Boutin cite l'exemple de Jacques Chirac.

Mme Agnès Maltais, après avoir fait référence à un discours du président Debré faisant allusion aux communautarismes émergents dans la société française, pose cette question : comment l'Assemblée nationale peut-elle se considérer comme légitime si elle n'est pas représentative des communautés, dont celle des femmes ? Il est important que les femmes participent à ce débat. Aujourd'hui, les partis ont intérêt à faire participer et gagner les femmes. Il ne faut plus travailler sur l'image parce que c'est « bien » d'avoir des femmes sur une liste, mais sur la représentativité.

Au Québec une telle loi sur la parité n'existe pas mais des règles internes sont observées. Le nombre de femmes dans la vie politique a augmenté. Il y a une préoccupation égalitaire dans tous les ministères.

Le défi actuel est de passer d'un discours égalitariste à une réalité égalitariste. Il faut ouvrir par exemple les « bonnes circonscriptions » aux femmes. Au Québec, dans cet esprit, les lois sur le financement des partis ont joué un rôle.

Mme Sarah Perreault fait observer qu'il y a unanimité au Québec sur la question des femmes en politique. Elle dit n'être pas favorable aux quotas. La vraie question serait plutôt de savoir comment intéresser les femmes à la politique ? Pourtant les femmes sont déjà présentes au quotidien au Québec, dans les écoles, les lycées, dans les secteurs sociaux etc.

Une réforme parlementaire au Québec a permis d'instaurer de nouveaux horaires de travail afin de concilier l'activité parlementaire et la vie de famille.

Actuellement, une proposition visant à valoriser financièrement les partis qui présentent des candidates femmes est à l'étude.

M. Gérard Charasse observe que si la vie politique a été le domaine réservé des hommes, ceux-ci n'ont pas toujours été concernés, la démocratisation s'étant établie lentement.

L'émancipation des femmes a commencé avec la guerre de 1914, mais à ce moment-là, le pouvoir politique leur a été refusé. Il demande comment attirer les femmes en politique ? Aucune solution miracle n'existe, sauf à imposer des obligations et des quotas, c'est pourquoi a été votée la loi sur les quotas. Les mesures législatives sont un moyen comme un autre, il faut donc l'utiliser.

M. Maxime Arseneau répond que si la politique est ancienne la démocratie, elle, est récente. Le droit de vote universel est relativement nouveau et les femmes prendront sûrement rapidement la place qu'elles voudront en politique. Sur le plan économique et social, la femme occupe déjà une place qu'elle a méritée. Elle apporte trois qualités à la vie politique : une sensibilité accrue aux réalités politiques, une capacité d'écoute plus grande et surtout la rigueur.

M. Normand Jutras ajoute que les jeunes femmes ne souhaitent pas de quotas. Il existe au Québec une réelle ouverture d'esprit des hommes comme des femmes et après tout ce sont des hommes qui ont voté en majorité ces lois ! La place des femmes dans la vie politique est aussi fonction d'une décision de vie de couple.

Mme Sarah Perreault remarque que les femmes au Québec sont nombreuses à s'impliquer dans les conseils étudiants. Or ces activités sont de la politique, voire même un exemple d'écoles de la politique.

M. Serge Deslières demande à Mme Boutin quelles auraient été ses priorités si elle avait été élue aux présidentielles en 2002.

Mme Christine Boutin répond que ses deux thèmes de campagne étaient la lutte contre la pauvreté et la place de la famille dans la société. Elle ajoute qu'à titre personnel, elle n'a pas voté la loi sur les quotas qu'elle trouvait « humiliants ». Les autres femmes parlementaires ont voté pour, parce que pour elles il s'agissait d'un vote de nécessité, partant du constat de la sous représentation des femmes dans la vie politique, plutôt qu'un vote de conviction, même les féministes qui y étaient hostiles ayant fini par accepter cette idée.

M. Claude Goasguen ajoute que dans le groupe UMP au moment de voter la loi sur les quotas, l'atmosphère était très tendue. Mais il souhaite tout d'abord rappeler quelques estimations chiffrées.

Aux élections législatives de juin 1997, l'Assemblée nationale comptait 10,9 % de femmes. Sous la X^ème législature, elles représentaient 6 % de la chambre, soit à peine plus qu'en 1946 (5,7 %). La loi était alors votée par une assemblée composée à 90 % d'hommes. En 2002, 71 femmes sont élues députées. Elles représentent 12,7 % des membres de l'Assemblée nationale.

Au Sénat, jusqu'aux dernières élections de 2004 seules 19 femmes siégeaient parmi les 321 sénateurs, soit moins de 6 % d'entre eux. Depuis 2004, le Sénat compte plus de femmes que le Palais Bourbon. Toutefois, précise M. Goasguen les femmes ne représentent que 4,4 % des sénateurs élus au scrutin majoritaire. A titre de comparaison, parmi les sénateurs élus en même temps au scrutin proportionnel avec obligation de parité, sont élues 34,9 % de femmes.

En Europe, seule la Grèce fait moins bien que la France avec 6,3 % de femmes dans son unique assemblée parlementaire. La Suède figure en tête avec 40,4 % de femmes ; viennent ensuite la Finlande (33,5 %), le Danemark (33 %), les Pays-Bas (31,3 %), l'Autriche (26,8 %), l'Allemagne (26,2 %), l'Espagne (24,6 %), le Luxembourg (20 %), le Royaume-Uni (18,4 %), le Portugal (13 %), la Belgique (12 %), l'Irlande (12 %), l'Italie (11,1 %), puis la France (10,9 %) et enfin la Grèce (6,3 %).

La situation des assemblées locales est relativement contrastée. Les femmes représentent 25,3 % des conseillers régionaux depuis 1998, contre 12,58 % en 1992. Les conseils généraux ne comptent en revanche que 7,9 % de femmes, depuis 1998 (contre 5,3 % à l'issue des élections de 1992), et 23 conseils généraux sont exclusivement masculins.

A l'issue des élections municipales de 1995, les conseils municipaux comptaient 21 % de femmes, mais seuls 7,6 % des maires sont des femmes.

Dans ce tableau, la représentation française au Parlement européen contraste, avec 30 % de femmes.

Face à ce constat, le gouvernement a engagé une politique volontariste. Mais la révision de la Constitution aura été nécessaire pour « surmonter » la jurisprudence classique du Conseil constitutionnel en la matière.

En effet, M. Claude Goasguen rappelle qu'en 1982 le Conseil constitutionnel ⁽¹⁾ avait été saisi d'un projet de loi relatif à l'élection des conseillers municipaux comportant une disposition selon laquelle « les listes de candidats ne peuvent comporter plus de 75 pour cent de personnes de même sexe ». Il avait censuré d'office cette disposition, contraire au caractère universel de la citoyenneté dans la tradition juridique française, et plus précisément à l'article 3 de la Constitution de 1958 et l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

L'article 3 de la Constitution dispose en effet : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice. Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret. Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ».

L'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme proclame pour sa part que : « Tous les citoyens étant égaux [aux yeux de la loi], sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».

Le Conseil en a conclu, dans un considérant de principe, que « la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et l'éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont pas exclus pour une raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité, ou pour une autre raison tendant à préserver la liberté de l'élection ou l'indépendance de l'élu, que ces principes à valeur constitutionnelle s'opposent à toute division par catégories des électeurs ou des éligibles ; qu'il en est ainsi pour tout suffrage politique, notamment pour l'élection des conseillers municipaux », et qu'en conséquence, « une distinction entre candidats en raison de leur sexe, est contraire aux principes ci-dessus rappelé ».

Le Conseil n'a donc pas conféré un sens « actif » au troisième alinéa du Préambule de 1946, aux termes duquel « la loi garantit à la femme, dans tous les domaines, des droits égaux à ceux de l'homme », comme le lui ont reproché certains commentaires critiques de la décision.

Le Conseil constitutionnel a confirmé cette décision le 14 janvier 1999 à l'occasion de l'examen de la loi relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux. Celle-ci comportait une disposition - anticipant sur la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 - qui obligeait chaque liste à assurer la parité entre candidats féminins et masculins : le Conseil a estimé cette disposition, « en l'état », inconstitutionnelle. Il s'est fondé sur les mêmes motifs qu'en 1982.

Ainsi, pour surmonter la jurisprudence du Conseil, la Constitution a été révisée le 8 juillet 1999. Son article 3 a ainsi été complété par un alinéa disposant que « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». La révision a également ajouté un alinéa à l'article 4 relatif aux partis et groupements politiques, aux termes duquel ces derniers « contribuent à la mise en œuvre du principe énoncé au dernier alinéa de l'article 3 dans les conditions déterminées par la loi ».

La jurisprudence du Conseil constitutionnel pouvait se réclamer d'une tradition universaliste française. Cette tradition interdit en effet toute espèce de « quota » relatif au sexe, aux croyances religieuses, à l'appartenance ethnique pour l'accès aux emplois publics.

Les institutions françaises reposent en effet sur l'égalité des personnes, sans autre distinction que celle des mérites, et la République se montre indifférente au sexe, à la race, surtout du point de vue de l'exercice des droits civiques et des responsabilités politiques.

Les opposants à la parité dénoncent plus généralement la logique « différentialiste » de la réforme, qui risque de conduire selon eux à la mise en place de mécanismes visant à obtenir une représentation des origines ethniques ou des catégories socioprofessionnelles, à une « communautarisation à l'américaine ». Ils reprennent de ce point de vue les arguments soulevés par le doyen Vedel, dans un article paru le 3 février 1979 dans Le Monde, selon lequel on irait ainsi « vers une sorte de corporatisme social qui briserait l'unité du suffrage universel », en cherchant à représenter toutes les catégories facilement brimées, « par exemple les handicapés, les personnes de couleur, et pourquoi pas, les jeunes ou les grands vieillards ». Les paroles de Montesquieu sont souvent reprises puisque selon ce dernier « c'est une très mauvaise politique que de changer par des lois ce qui doit être changé par des manières ».

Les partisans de la parité rejettent cet argument, au motif que les femmes ne sauraient être assimilées à une communauté puisque, comme le souligne la constitutionnaliste Francine Michel, « tous les attributs qu'une personne peut posséder sont soit contingents - nom, profession, situation matrimoniale, appartenance à une classe ou à un groupe social - soit mouvants - âge - soit encore irrecevables dans un droit démocratique - race, couleur de peau - et le sexe, seul élément qui contribue à définir l'identité même de l'individu, doit pour cela être pris en compte pour la théorie de la représentation ».

M. Claude Goasguen précise les principales dispositions de la loi du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives qui prévoit des modalités différentes selon le type de scrutin, de liste ou uninominal.

- L'obligation de parité pour les scrutins de liste

Le projet de loi initial imposait à chaque liste de comprendre un nombre égal, à l'unité près, de candidats hommes et femmes. L'Assemblée nationale a décidé d'aller plus loin, contre l'avis du Sénat, en imposant une alternance stricte au sein des listes, afin d'éviter que les femmes ne soient placées en position en fin de liste, donc en position non ou, du moins, difficilement éligible.

- Les scrutins de liste à un seul tour

Pour ces dernières, le choix a été fait d'une alternance stricte de candidatures masculines et féminines, selon le principe « un homme, une femme... ». Seules des listes conformes à ce principe peuvent désormais être enregistrées par les préfets et donc participer au scrutin (pour les élections sénatoriales et européenne).

- Les scrutins de liste à deux tours

Pour ces scrutins, le législateur a imposé une alternance plus souple, avec un nombre égal de candidats de chaque sexe au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste. Ce système prévaut donc pour les élections municipales dans les communes de plus de 3500 habitants, pour les élections régionales, pour l'élection de l'Assemblée de Corse et pour l'élection du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le choix d'un dispositif d'alternance plus souple, moins contraignant, a été choisi, notamment pour permettre aux têtes de liste, en cas de fusion de certaines listes entre les deux tours, de figurer aux premières places même si elles sont de même sexe.

Toutes les élections ne sont donc pas concernées par la parité : les élections cantonales et les élections dans les communes de moins de 3500 habitants ne sont pas visées par la loi sur la parité.

M. Claude Goasguen évoque rapidement un autre dispositif notable, la question du cumul des mandats, réglementé par la loi du 31 décembre 1985 avant d'être renforcé par les lois ordinaire et organique du 5 avril 2000, en dépit de l'opposition du Sénat.

La limitation des possibilités de cumul peut permettre, dans une certaine mesure, aux femmes d'accéder à des responsabilités politiques et à renouveler, ou encore rajeunir, la classe politique.

Désormais, nul ne peut détenir plus d'une fonction exécutive locale (président de conseil général ou conseil régional, maire d'une commune de plus de 3500 habitants) ni cumuler plus de deux mandats électifs. Les parlementaires ne peuvent plus être député ou sénateur et députés européens.

Mais ils peuvent continuer à être maire, ou président de conseil général ou régional. Les présidences des institutions intercommunales ne sont pas visées par ces lois de limitation des cumuls.

Avant de laisser place aux débats, M. Claude Goasguen signale le problème particulier en France qui concerne la place des femmes dans la communauté musulmane.

Mme Christine Boutin ajoute qu'il s'agit à la fois d'un problème de société et d'un problème culturel.

M. Normand Jutras observe que des musulmans immigrent aussi au Québec, ce qui pourrait poser un problème dans l'avenir de la condition féminine.

M. Claude Goasguen confirme qu'il est important d'aborder sans détour la question de la communauté musulmane et du statut des femmes avant de se laisser « déborder » comme c'est sans doute le cas en France aujourd'hui.

M. Bruno Bourg-Broc indique que la loi sur les quotas a souvent été votée à contrecœur. Hostile par principe, il s'est pourtant prononcé en faveur de cette loi. Trouver des femmes qui s'engagent dans la vie politique est difficile.

Mme Christine Boutin en profite pour demander à la délégation québécoise si elle a entendu parler de la théorie des féministes américaines radicales dite du « gender », qui conteste la différence hommes-femmes, celle-ci n'étant qu'une convention culturelle et non une réalité biologique.

La réponse de la délégation québécoise est ici négative.

M. Raymond Bernier ajoute qu'il existe une discrimination positive en faveur des femmes dans la fonction publique au Québec. Les femmes nommées à des postes symboliques comme ceux de gouverneurs ont suscité l'admiration de la population car elles ont su donner une autre image et une autre approche de la politique.

M. Vincent Auclair aborde maintenant la question de la place des jeunes en politique. Il cite M. Sarkozy qui pose la question de la mobilisation des jeunes : « nous avons besoin de vous pour préparer l'avenir ».

Si les jeunes sont peu nombreux à voter, cela signifie-t-il pour autant un désintérêt pour la politique ? Les jeunes ont une sensibilité politique, une éducation civique. S'ils se désintéressent de la classe politique, ils ne se détournent pas des questions politiques. Et, souligne M. Auclair, les médias insistent trop souvent sur la perversité des hommes politiques.

Pourquoi les jeunes ne se déplacent-ils pas pour aller voter ? Il existe sans doute une part de cynisme ou d'amertume au regard de décisions et d'engagements passés. De leur côté, les aînés jugent sévèrement les jeunes qui eux-mêmes ont l'impression de n'être plus écoutés ni de pouvoir influencer les partis. Dès lors, il est encore plus important de continuer à développer l'éducation civique.

Mme Dominique Vien observe que la tenue du « parlement écolier » permet d'intéresser les jeunes à la vie parlementaire.

M. Gérard Charasse reconnaît que les jeunes n'ont pas toute leur place dans la vie politique. Pas nombreux à voter en général, ils l'étaient pour le référendum sur la Constitution européenne de mai dernier. En effet, l'enjeu était fondamental. Souvent les jeunes expliquent ne pas avoir le choix et que la politique c'est comme « blanc bonnet et bonnet blanc », la pensée unique conduisant à l'absence d'engagement politique. Il faut croire à la politique, combattre les démarches populistes dangereuses et défendre ses valeurs au travers de vraies prises de position.

Les jeunes sont par définition exigeants. A vingt ans on est révolutionnaire. Les partis politiques ne sont pas seulement des machines électorales mais des lieux d'apprentissage de la vie politique.

Mme Sarah Perreault observe que le cynisme existe partout. Simplement, les jeunes se donnent le droit de l'exprimer et le droit de vote peut se perdre, il faut le leur dire.

Si les jeunes se sentent entravés dans l'accès aux postes à responsabilité, les élus ont pourtant rajeuni depuis quarante ans remarque M. Bruno Bourg-Broc. Mais les initiatives comme le parlement des enfants touchent trop peu de jeunes, la recette miracle n'existant pas. Il précise que les jeunes veulent de la politique « noble », pas de la politique politicienne. Sur ce point ils se détournent des partis politiques. Pour le reste ils font preuve d'un grand intérêt pour la défense de l'environnement et le développement de la coopération internationale, entre autres.

M. Maxime Arseneau dit qu'à 18 ans on ne s'intéresse pas à la politique politicienne mais à des « croisades ». Il faut instruire, enseigner, sensibiliser à la politique, de manière progressive. De plus, il souligne qu'un bon politique a besoin d'indépendance matérielle et intellectuelle.

M. Claude Goasguen l'approuve. L'indépendance des hommes politiques ne fait malheureusement pas partie de la tradition française. Les élus veulent être réélus à tout prix, d'où la tentation de démagogie. Ainsi, des réformes douces sont menées pour éviter tout mécontentement avec le risque pour notre pays d'une ankylose. L'indépendance des hommes politiques est fondamentale.

Mme Agnès Maltais dit sa confiance dans les jeunes et dans la politique. Mme Dominique Vien clôt cette séance.

IV. resolution

Les membres de la Commission interparlementaire franco-québécoise, réunis à l'Assemblée nationale française les 12, 13 et 14 septembre 2005, ont adopté les résolutions suivantes :

1. Constatant la hausse des dépenses et l'accumulation des déficits publics, depuis vingt ans, et les réformes du secteur public engagées par la plupart des Etats membres de l'OCDE,

2. considérant, pour favoriser l'efficacité de l'action de l'Etat dans un contexte accru de concurrence économique, que des réformes structurelles doivent être soutenues dans l'intérêt général et dans le respect du bien commun des populations,

3. considérant, en dehors des missions régaliennes de l'Etat et de ses services publics les plus fondamentaux, que le recours au secteur privé dans la conception, la construction et la gestion d'équipements ou d'infrastructures appartenant à l'État peut présenter des avantages juridiques, économiques et financiers.

4. en conséquence, la Commission considère que le recours à un projet de partenariat public-privé peut être pris en considération, sous condition d'une évaluation préalable ayant démontré un avantage comparatif substantiel pour l'Etat en termes de coûts, de performance et de risques.

5. Constatant le faible intérêt des jeunes pour la politique et leur manque de connaissances sur les partis et les institutions politiques,

6. regrettant les obstacles culturels, institutionnels et économiques limitant la présence des femmes en politique,

7. craignant un affaiblissement de l'Etat et de la classe politique si les citoyens ne s'engagent pas davantage en politique et si la représentation homme-femme n'est pas assurée de manière équitable,

8. constatant que les instruments incitatifs mis en place pour favoriser la participation des femmes et des jeunes en politique n'ont pas apporté les résultats attendus,

9. en conséquence, la Commission recommande le développement de moyens y compris financiers pour, d'une part, favoriser à l'école la formation des jeunes à la citoyenneté et aux règles démocratiques et, d'autre part, accompagner les femmes dans leur engagement politique.

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* *

M. Claude Goasguen constate que ces résolutions concluent la session de la Commission et qu'il faut désormais choisir les thèmes de la prochaine session.

Pour la XX^e session de la Commission interparlementaire franco-québécoise qui se tiendra à Québec en septembre 2006, la Commission recommande d'aborder les deux sujets suivants :

_ sécurité et lutte antiterroriste

_ eau : ressource précieuse

Mme Dominique Vien souhaite que le bilan annuel de la coopération entre la France et le Québec soit également abordé à chaque session de la Commission.

M. Claude Goasguen donne son accord et, concluant les travaux de la Commission, il remercie au nom de la délégation française les députés de la section québécoise.

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V. composition de la commission

Section québécoise

_ Mme Dominique Vien, Présidente déléguée de la délégation à l'Assemblée nationale pour les relations avec la France et députée de Bellechasse

_ M. Maxime Arseneau, Vice-président de la délégation à l'Assemblée nationale pour les relations avec la France et député des Îles-de-la-Madeleine

_ M. Vincent Auclair, député de Vimont

_ Mme Agnès Maltais, députée de Taschereau

_ M. Raymond Bernier, député de Montmorency

_ M. Serge Deslières, député de Beauharnois

_ M. Normand Jutras, député

_ Mme Sarah Perrault, députée

_ M. François Choinière, secrétaire administratif de la délégation à l'Assemblée nationale pour les relations avec la France

Section française

_ M. Claude Goasguen, Président du groupe d'amitié France-Québec, député de Paris

_ M. Jacques Desallangre, Vice-président du groupe d'amitié France-Québec, député de l'Aisne

_ M. René Dosière, Vice-président du groupe d'amitié France-Québec, député de l'Aisne, Vice-président de l'Assemblée nationale

_ M. Jean-Luc Préel, secrétaire parlementaire du groupe d'amitié France-Québec, député de Vendée

_ Mme Christine Boutin, députée des Yvelines

_ M. Lionnel Luca, député des Alpes-maritimes

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N° 40-2006 - Rapport d'information présenté à la suite des travaux de la XIX^ème session de la commission interparlementaire franco-québécoise (Paris, 12 au 18 septembre 2005)

¹ Décision du 18 novembre 1982 « Quotas par sexe »

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