Document mis en distribution le 3 février 2003  N° 573 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 janvier 2003. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI (N° 472), ADOPTÉE PAR LE SÉNAT, portant réforme des règles budgétaires et comptables applicables aux départements. PAR M. ALAIN GEST, Député. -- Voir les numéros : Sénat : 64, 87 et TA 39 (2002-2003). Assemblée nationale : 472. Collectivités territoriales. INTRODUCTION 5 I. - LES DÉPARTEMENTS, ACTEURS ÉCONOMIQUES DE PREMIER PLAN 6 II. - L'ADAPTATION DU CADRE BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE 7 A. LA DIFFICILE CONCILIATION ENTRE SPHÈRE LOCALE ET CADRE COMPTABLE 7 B. UNE RÉFORME D'ENSEMBLE QUI S'APPUIE SUR LA CONCERTATION ET L'EXPÉRIMENTATION 8 DISCUSSION GÉNÉRALE 9 EXAMEN DES ARTICLES 13 Article 1er (art. L. 3311-1, L. 3312-1, L. 3312-2 et L. 3312-3 du code général des collectivités territoriales) : Modalités de présentation et de vote du budget 13 Article 2 (art. L. 3312-4 et L. 4311-3 du code général des collectivités territoriales) : Autorisations de programme, autorisations d'engagement et crédits de paiement 16 Article 3 (art. L. 3312-5 du code général des collectivités territoriales) : Adoption du compte administratif et du compte de gestion 18 Article 4 (art. L. 3312-6 et L. 3331-1 du code général des collectivités territoriales) : Reprise et affectation des résultats 19 Article 5 (art. L. 3321-1 du code général des collectivités territoriales) : Amortissement et provisionnement 21 Article 6 (art. L. 3321-2 du code général des collectivités territoriales) : Individualisation du chapitre consacré aux dépenses du RMI 24 Article 7 (art. L. 3332-1, L. 3332-2 et L. 3332-3 du code général des collectivités territoriales) : Recettes des départements 24 Article 8 (art. L. 3342-1 et L. 3342-2 du code général des collectivités territoriales) : Séparation de l'ordonnateur et du comptable 26 Article 9 (art. L. 3241-1 du code général des collectivités territoriales) : Transposition aux SDIS des règles applicables aux départements 27 Article 10 (art. L. 3321-1, L. 3332-3 et L. 5722-1 du code général des collectivités territoriales) : Entrée en vigueur 27 Article 11 : Décrets en Conseil d'État 28 TABLEAU COMPARATIF 29 AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 47 ANNEXE : Application aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) 49 MESDAMES, MESSIEURS, Adoptée à l'unanimité par le Sénat dans sa séance du 12 décembre 2002, la proposition de loi de M. Philippe Adnot portant réforme des règles budgétaires et comptables applicables aux départements est le fruit d'un long travail de concertation avec les élus locaux et notamment l'Assemblée des départements de France. Cette réforme intervient plus de huit ans après la loi du 22 juin 1994 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales, qui a posé, pour les communes, les bases d'une réforme de grande ampleur de la comptabilité locale en adaptant les règles du plan comptable général de 1982. L'instruction comptable M 14 qui a suivi l'adoption de la loi est désormais bien connue de tous les élus locaux. La nouvelle réforme qui est proposée aujourd'hui pour les départements est très directement inspirée de la loi du 22 juin 1994 ; ainsi, à l'instruction comptable M 51 qui régit actuellement les départements succèderait la M 52, sur un modèle analogue à la M 14. Les régions devraient ensuite à leur tour s'engager dans un processus de réforme dans le cadre de la M 71... Cette succession de nomenclatures donne une idée générale du texte qui est soumis à notre examen : sa très grande technicité rend difficile une vue d'ensemble ; en outre, bon nombre de dispositions ont un caractère elliptique lié au fait que la matière traitée relève pour l'essentiel du domaine réglementaire et non du domaine de la loi. Pour autant, l'aridité du sujet ne doit pas faire oublier les enjeux de la réforme : la clarté et la sincérité des documents budgétaires et comptables, qu'il s'agisse de ceux des communes, des départements ou des régions, sont en effet indispensables aux élus pour apprécier les conséquences de leurs choix, aux minorités qui siègent au sein des assemblées délibérantes pour exercer leur fonction de contrôle et aux électeurs pour se déterminer en toute connaissance de cause. La modernisation des règles budgétaires et comptables des départements répond ainsi à une exigence politique ; elle est également, compte tenu du dynamisme des départements, un impératif économique. I. - LES DÉPARTEMENTS, ACTEURS ÉCONOMIQUES DE PREMIER PLAN La décentralisation n'est pas seulement un espace d'expression démocratique ; elle est aussi une réussite économique : ainsi, depuis le début des années 90, plus des deux tiers de l'investissement public ont été réalisés par les administrations publiques locales ; en 2001, la part des investissements publics locaux s'est ainsi élevée à près de 34 milliards d'euros. L'impact de ces investissements sur le produit intérieur brut a été analysé par Jacques Méraud dans une étude portant sur l'évolution des comptes des administrations publiques locales (1) : « plus l'investissement public local augmente, plus le PIB est stimulé ; on observe un effet stimulant analogue de l'investissement des administrations locales sur la productivité et l'emploi du secteur privé. Il y a là une manifestation significative de ce qu'on appelle la croissance endogène. » Les départements participent pour une large part à l'entretien de ce cercle vertueux de croissance : en 1999, 30,6 % des dépenses des collectivités locales étaient le fait des départements, contre seulement 10,3 % pour les régions. Cet effort d'investissement se poursuit en 2001, puisque les dépenses d'investissement hors dettes ont progressé de plus de 10 %. Cette progression concerne avant tout les dépenses d'équipement, avec un effort particulier en faveur de la voirie (+ 7 %) et des collèges (+ 14 %), mais également pour les autres secteurs de compétence, avec une progression des crédits d'équipement de plus de 50 % dans les transports et de 19 % dans le domaine de l'équipement sanitaire et social. L'intervention économique des départements prend également la forme d'un partenariat dynamique avec les autres niveaux de collectivités locales : ainsi, pour l'année 2001, les subventions d'investissement versées ont progressé de plus de 10 %, avec un effort tout particulier en direction des communes. Il faut ajouter à cette intervention l'impact économique des politiques contractuelles dans le cadre des contrats de plan État-régions et contrats de villes. Par ailleurs, la bonne situation financière des départements se confirme en 2001 (2) puisque, pour la première fois depuis 1996, les départements ont accru leurs emprunts nouveaux afin de financer la politique active d'investissement. Ce retour à une politique plus interventionniste est facilité par l'assainissement des finances et, notamment, par le désendettement. Dans le même temps, l'autofinancement se stabilise, et dépasse actuellement 8 milliards d'euros : l'ampleur de cette ressource interne permet ainsi aux départements de financer de vastes programmes d'investissement tout en continuant à se désendetter. Le dynamisme économique dont font preuve les départements doit pouvoir s'appuyer sur un cadre comptable adapté à leurs missions ; leur poids économique est en effet devenu considérable et, comme toutes les collectivités locales, l'extension de leurs compétences et la libéralisation de leurs moyens de financement rendent nécessaire la mise en œuvre d'un mode de gestion moderne. Le décalage normatif dans ce domaine est patent, puisque les règles budgétaires et comptables applicables aux départements sont issues soit de la loi du 10 août 1871 relative aux départements, soit d'une instruction de 1963. II. - L'ADAPTATION DU CADRE BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE A. LA DIFFICILE CONCILIATION ENTRE SPHÈRE LOCALE ET CADRE COMPTABLE Le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique prévoyait que « la nomenclature comptable des organismes publics s'inspire du plan comptable général [...] et lorsque l'activité exercée est de nature principalement industrielle ou commerciale, celle-ci doit être conforme au plan général sauf dérogations justifiées par le caractère particulier des opérations à retracer ». La traduction concrète de ce principe s'est révélée difficile ; les réticences sont nombreuses, tant il parait impossible de rendre applicables à des collectivités locales les règles comptables en vigueur dans la sphère privée : l'absence de notion de profit, le régime fiscal exorbitant du droit commun, l'absence de liberté de gestion de la trésorerie, l'équilibre obligatoire des budgets et le régime statutaire du personnel sont autant d'arguments avancés en faveur du maintien d'une comptabilité publique dérogatoire. Le poids économique croissant des collectivités locales, accru par les lois de décentralisation, a rendu néanmoins indispensable l'alignement sur la sphère privée ; les masses financières en jeu ont nécessité le recours à des instruments de gestion plus élaborés, permettant aux élus d'avoir une vision plus fiable et plus précise de l'impact financier de leur action et d'évaluer l'efficacité de leurs politiques publiques. En outre, les sinistres financiers observés à la fin des années quatre-vingt se sont traduits par une implication accrue des citoyens et des partenaires des collectivités locales. Là encore, il a paru nécessaire de promouvoir la transparence financière par des instruments de gestion adaptés. Parallèlement, la mise en place d'un nouveau plan comptable en 1982 a rendu encore plus évidente l'obsolescence des règles applicables aux collectivités locales, issues, pour les communes, du plan comptable général de 1947, remanié en 1957 et, pour les départements, de la loi du 10 août 1871 et d'une instruction comptable de 1963. La loi du 22 juin 1994 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales introduit, pour les communes uniquement, les prémices d'une réforme comptable de grande ampleur ; elle s'inscrit dans le prolongement de la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, et notamment de son titre II consacré à la démocratie locale. Elle sera suivie par la mise en place de l'instruction budgétaire et comptable M 14 le 1er janvier 1997. La réforme entreprise se fonde sur un arbitrage délicat entre l'application stricte des principes et des règles édictés par le plan comptable général de 1982 et la prise en compte des particularités du secteur public ; ce balancement entre deux impératifs ne doit sa réussite qu'à la mise en œuvre d'une concertation préalable sans précédent sur près de trois années et d'une expérimentation lancée dès 1993 auprès des petites communes. C'est la même méthode de concertation et d'expérimentation qui préside aujourd'hui à la réforme des règles budgétaires et comptables des départements. B. UNE RÉFORME D'ENSEMBLE QUI S'APPUIE SUR LA CONCERTATION ET L'EXPÉRIMENTATION La réforme budgétaire et comptable des départements a été engagée en 1996 en concertation avec la Direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur, la Direction générale de la comptabilité publique du ministère de l'Économie et des finances, l'Assemblée des départements de France, la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes, le Conseil national de la comptabilité et le Centre national de la fonction publique territoriale. Après la clôture des travaux en novembre 1999 et la formation des différents intervenants en 2000, il a été décidé de procéder en 2001 à une expérimentation sur seize départements (3) ; cette expérimentation se prolongera en 2003 avec six nouveaux départements. La même méthode a été utilisée pour les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), avec 22 services expérimentateurs en 2001. L'instruction provisoire M 52 s'inscrit dans le processus de modernisation des comptabilités locales ; les principes et les modalités sont identiques à ceux retenus pour les communes et ont avant tout pour objet de donner une image fidèle de la composition et de l'évolution du patrimoine tout en décrivant de manière exhaustive l'emploi qui est fait des autorisations de recettes et de dépenses inscrites au budget. Mais le souci des rédacteurs a également été de prendre en compte les spécificités départementales, avec une nomenclature par fonction qui leur est propre, et des comptes par nature retraçant les dépenses d'aide sociale. Comme en 1994 pour les communes, la réforme s'appuie, s'agissant de règles qui touchent directement aux libertés locales, sur un texte législatif ; accueilli favorablement par le Comité des finances locales dans sa séance du 9 juillet 2002, le texte a ensuite fait l'objet d'une proposition de loi présentée au Sénat par M. Philippe Adnot, président du comité de suivi national de la réforme M 52 et membre de la commission des finances de l'Assemblée des départements de France. Les mesures principales comportent essentiellement des dispositions budgétaires, notamment : - la possibilité de voter le budget par nature ou par fonction, - le principe de l'amortissement des biens et du provisionnement, - les autorisations de programme pour les dépenses d'investissement et les autorisations d'engagement pour les dépenses de fonctionnement, - les modalités de l'affectation du résultat. Ces dispositions s'accompagnent de mesures ponctuelles permettant l'actualisation de dispositions budgétaires et comptables figurant dans le code général des collectivités territoriales. Une grande partie des modifications proposées est rendue applicable aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). De même, une disposition concernant les autorisations d'engagement pour les dépenses de la section de fonctionnement est également étendue aux régions. Ces modifications législatives devraient être suivies de deux décrets d'application qui viendront préciser certaines modalités de mise en œuvre, telles que la liste des chapitres, les modalités d'amortissement et les règles relatives aux autorisations de programme et crédits de paiement. Un arrêté devra ensuite permettre la publication de l'instruction budgétaire et comptable M 52 dans sa version définitive. L'ensemble devrait être opérationnel au 1er janvier 2004 ; une telle réforme ne peut cependant être menée à bien sans un intense effort de formation des élus et agents locaux. Tout le bénéfice d'une longue concertation en amont serait en effet perdu si la réforme était vécue par les agents chargés de la mettre en œuvre comme une suite de contraintes nouvelles, imposées par l'État et destinées à assurer un meilleur contrôle des collectivités par les préfectures. La généralisation de la M 14 en 1997 a été à cet égard riche d'enseignements. Afin de promouvoir la réforme, un dispositif important de formation sera mis en place en partenariat avec la Direction générale des collectivités locales, la Direction générale de la comptabilité publique et le centre national de la fonction publique territoriale. Les formations rassembleront au plan local la direction des finances du conseil général, les services du Trésor public ainsi que les services des préfectures. * * * Après l'exposé du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale. Insistant sur les fondements de la règle de l'annualité, qui permet un examen régulier par l'assemblée délibérante des choix budgétaires proposés par l'exécutif, le président Pascal Clément s'est interrogé sur l'intérêt que présenterait, pour certaines dépenses de fonctionnement, un mécanisme d'engagement pluriannuel sur le modèle de celui des dépenses d'investissement. Il a jugé dangereux un dispositif pouvant conduire à dépenser des crédits de fonctionnement avant même de les avoir votés, et souligné que le système des autorisations de programme et crédits de paiement applicables à ces dépenses conduisait parfois à un hiatus entre les engagements pris sur plusieurs années et l'exécution des opérations programmées. Tout en reconnaissant les avantages que les élus locaux pouvaient retirer d'une vision pluriannuelle des dépenses d'investissement, M. Christian Decocq a observé que le dispositif des autorisations de programme et des crédits de paiement restait facultatif et qu'il était susceptible d'aller à l'encontre de la volonté des assemblées délibérantes de peser pleinement, chaque année, sur le budget. Il a regretté que le caractère facultatif des mécanismes de pluriannualité puisse s'accompagner d'un manque de rigueur dans la gestion, la correspondance entre budget primitif, compte administratif et décisions modificatives s'avérant, dans ce domaine, souvent ardue à établir. Il a souhaité que de tels mécanismes soient instaurés dans le cadre d'une gestion budgétaire annuelle soucieuse de suivre, avec précision et de manière lisible, la gestion des programmes, sous peine d'assimiler toute annonce d'investissement à des promesses démagogiques qui échapperaient au contrôle juridique. Il a, enfin, jugé nécessaire de favoriser toute mesure de nature à rendre plus lisibles les documents budgétaires. M. Bernard Derosier a estimé que la proposition de loi ne remettait pas en cause le principe de l'annualité budgétaire - toute convention étant susceptible d'être annulée par une délibération - tout en mettant fin à l'incertitude des partenaires des conseils généraux, à savoir, notamment, les associations, les communes et les régions. Réfutant l'argument selon lequel ce texte aurait été élaboré sans expérience préalable, il a cité l'application de l'instruction comptable M 14 pour les communes, avant de rappeler que les règles proposées faisaient l'objet d'une expérimentation depuis deux ans dans plusieurs départements. Estimant que l'Assemblée nationale ne devait pas se priver de son droit d'amendement sur ce texte, il a jugé souhaitable de limiter la durée de validité des engagements de dépenses, afin d'en éviter la reconduction systématique. Il s'est également interrogé sur la pertinence de la rédaction proposée au paragraphe IV de l'article 1er, relatif aux conditions dans lesquelles des virements de crédits peuvent être effectués. Après avoir rappelé que ce nouveau dispositif devait entrer en vigueur le 1er janvier 2004, il a insisté sur la nécessité de publier rapidement les dispositions réglementaires d'application. Exprimant une réserve à l'encontre de l'idée de fixer des dates butoir dans le cadre de la programmation pluriannuelle, M. Bernard Roman a insisté sur le fait que la contractualisation de certaines dépenses pouvait conduire à les programmer sur une durée de cinq ou six ans. Il a jugé indispensables les engagements pluriannuels de dépenses de fonctionnement, en particulier pour les subventions aux associations agissant dans le domaine de l'action sociale, les conventions triennales conclues aujourd'hui pouvant être déférées par le préfet au tribunal administratif parce qu'elles contreviennent au principe de l'annualité. Regrettant que la lecture des documents budgétaires soit rendue plus complexe, il a souhaité qu'un travail soit entrepris pour en clarifier la présentation. Évoquant les dispositions du paragraphe IV de l'article premier de la proposition de loi, M. René Dosière s'est demandé s'il ne serait pas préférable de prévoir que la possibilité d'effectuer des virements d'article à article est offerte au président du conseil général lorsque les crédits ont été votés par chapitre, et non seulement lorsqu'ils l'ont été par article comme le prévoit le texte adopté par le Sénat. Il s'est ensuite demandé si la présentation par nature et par fonction du budget des départements représentait un coût supplémentaire, auquel cas il y aurait lieu de demander une majoration du montant de la dotation globale de fonctionnement. En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes. - L'instauration d'un dispositif pluri-annuel pour les crédits de la section de fonctionnement constitue une innovation du droit budgétaire local. Ce dispositif est toutefois limité aux seuls crédits relatifs aux subventions ou aux conventions conclues avec des tiers. Il s'agit de permettre une plus grande lisibilité des engagements pluri-annuels du département, sur le modèle de ce qui a été prévu par la loi organique relative aux lois de finances pour le budget de l'Etat. Ce dispositif reste facultatif ; il est pourtant nécessaire à une gestion saine et sincère des finances du département, dans la mesure où il permettra aux élus locaux de vérifier que les départements ne s'engagent pas de façon inconsidérée sur plusieurs années. La technique utilisée actuellement n'est pas entachée d'illégalité dès lors que les subventions sont assorties d'une clause suspensive qui produit ses effets en cas de non-reconduction des crédits ; toutefois, cette technique n'est pas à l'abri de critiques émanant des partenaires des collectivités locales. Le dispositif des autorisations d'engagement facilitera les relations contractuelles des collectivités locales en assurant aux partenaires une réelle stabilité de l'engagement financier. - Le souhait de voir le texte amendé pour limiter dans le temps les autorisations de programme et les autorisations d'engagement est sans doute légitime, mais il parait contradictoire de plaider pour une mise en application rapide de la réforme tout en proposant des modifications qui retarderaient le vote définitif du texte. - L'obligation d'assortir le budget d'une présentation par nature ou par fonction ne facilitera pas sa compréhension par les élus et les citoyens ; elle est toutefois indispensable s'il l'on veut permettre les comparaisons ; un groupe de travail, dont la mise en place a été annoncée par le ministre délégué aux libertés locales, permettra de réfléchir à la simplification de la présentation des budgets. Article 1er Les dispositions de cet article figuraient initialement, dans la proposition de loi de M. Philippe Adnot, dans quatre articles distincts ; s'agissant de dispositions qui ont toutes trait aux modalités de présentation et de vote du budget des départements, la commission des Finances du Sénat a choisi, à juste titre, de les regrouper en un seul article. Pour autant, en dépit de leur objet commun, la portée respective de ces dispositions diffère : certaines ne sont que des actualisations de rédaction devenues obsolètes, comme c'est le cas du paragraphe I ; d'autres transcrivent dans la partie législative des dispositions figurant actuellement dans la partie réglementaire, comme c'est le cas du paragraphe II ; d'autres enfin, prévues aux paragraphes III et IV, apportent de véritables modifications de fond au régime actuel. Le premier paragraphe de l'article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 3311-1 du code général des collectivités territoriales, qui dispose actuellement que « le budget du département comprend des dépenses obligatoires et des dépenses facultatives » ; issue de la loi du 10 août 1871 sur les départements, cette disposition est devenue par la suite redondante avec celle figurant à l'article L. 3321-1 énumérant la liste des dépenses obligatoires. À cette rédaction serait donc substituée une disposition précisant que le budget du département est établi en section de fonctionnement et en section d'investissement, tant en recettes qu'en dépenses, et divisé en articles et chapitres. Bien que ces dispositions figurent déjà à l'article L. 3312-1, l'auteur de la proposition de loi a jugé préférable de les faire apparaître en tête du livre premier consacré aux budgets et comptes des départements ; cette réécriture permet également d'apporter une précision sur les budgets annexes, en indiquant que certaines interventions, activités ou services doivent être individualisés au sein de ces budgets. La pratique de ces budgets annexes n'est pas nouvelle : présentés par la doctrine comme des exceptions au principe de l'unité budgétaire, les budgets annexes sont obligatoires soit en vertu d'une loi, soit en vertu de la nature des actions de la collectivité : il s'agit ainsi de retracer budgétairement l'activité des services publics industriels et commerciaux, des services assujettis à la TVA ou, pour les communes, des services à caractère social ou médico-social. Le premier paragraphe précise également qu'un décret viendra fixer les conditions d'application de cet article : il s'agit ainsi de fixer par la voie réglementaire la nomenclature des chapitres budgétaires. Le deuxième paragraphe supprime les quatre derniers alinéas de l'article L. 3312-1 relatif à la division en articles et en chapitres du budget, ainsi qu'aux pouvoirs de l'assemblée délibérante en matière de vote des crédits ; ces dispositions figurent désormais, en vertu des paragraphes I et IV du présent article de la proposition de loi, aux articles L. 3311-1 et L. 3312-3. La rédaction proposée permet de compléter l'article L. 3312-1 en introduisant la notion de décisions modificatives, dont il est précisé que, désormais, comme le budget primitif et les budgets supplémentaires, elles doivent être votées par le conseil général. Les décisions modificatives sont une pratique budgétaire courante des collectivités locales, mais leur existence n'était reconnue, pour les départements, que dans la partie réglementaire du code, à l'article R. 3312-2. Elles permettent à l'assemblée délibérante d'ajuster, à tout moment entre la date de vote et la fin de l'exercice, le budget primitif. Elles peuvent comprendre des ajustements de recettes et de dépenses du budget primitif ou des dépenses et des recettes nouvelles. Toutefois, à la différence du budget supplémentaire, elles ne sont pas censées, en théorie, être un budget de report, puisqu'elles n'intègrent pas les résultats du compte administratif de l'exercice précédent. Cette distinction entre budget supplémentaire et décision modificative parait toutefois dénuée de réelle portée juridique, et les deux expressions paraissent désormais pouvoir être utilisées indifféremment (4). La rédaction proposée pour l'article L. 3312-1, qui met sur le même plan budget primitif, budget supplémentaire et décisions modificatives, traduit bien la nature juridique de ces délibérations, qui sont toutes des décisions budgétaires à part entière : ainsi, les décisions modificatives sont soumises au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire et doivent être votées en équilibre réel. La méconnaissance de cette règle « entache d'illégalité dans sa totalité la décision modificative »(5). Le troisième paragraphe de l'article premier propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 3312-2 qui, dans sa rédaction actuelle, concerne les autorisations de programme et les crédits de paiement ; ces dispositions sont reprises à l'article 2 de la proposition de loi dans un nouvel article L. 3312-4. La nouvelle rédaction de l'article L. 3312-2 introduit dans la comptabilité des départements une innovation issue de la M 14 applicable aux communes, permettant un vote du budget départemental par fonction. Introduit dans la loi du 22 juin 1994 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales, à la demande expresse du Comité des Finances locales de l'époque, le vote par fonction est réservée aux communes de plus de 10 000 habitants, qui peuvent néanmoins opter pour le maintien d'une présentation par nature. Celles dont la population est comprise entre 3 500 et 10 000 habitants continuent à voter selon une présentation par nature, obligation leur étant faite d'assortir cette présentation d'une présentation fonctionnelle. Les communes de moins de 3 500 habitants sont assujetties à un vote budgétaire par nature, sans l'assortir d'une présentation fonctionnelle. Comme pour les communes de plus de 10 000 habitants, la proposition de loi laisse aux départements le choix entre un vote par nature ou par fonction ; ce choix est toutefois assorti de l'obligation d'une présentation croisée : ainsi, si le budget est voté par fonction, il devra comporter une présentation croisée par nature et s'il est voté par nature, d'une présentation par fonction. Parfois critiquée pour la lourdeur des traitements comptables qu'une telle obligation comporte, cette disposition parait toutefois essentielle pour opérer des comparaisons entre collectivités de même ordre. La présentation par nature est traditionnelle ; elle répond à l'objectif de faciliter le contrôle de l'exécution du budget, afin, le cas échéant de permettre la mise en œuvre de la responsabilité juridique du comptable ou de favoriser la vérification du respect par celui-ci des prescriptions relatives à chaque catégorie de recettes et de dépenses. Moins descriptive que la présentation par nature, la présentation par fonction est plus proche de la comptabilité analytique en faisant apparaître le coût et le mode de financement de chaque service pour ce qui concerne le budget de fonctionnement, et de chaque programme pour le budget d'investissement. La dualité des objectifs assignés aux comptes locaux - instrument de contrôle de l'exécution du budget et d'analyse du coût des services et des programmes de la collectivité - rend indispensable cette double présentation ; elle revêt pour les départements un intérêt essentiel compte tenu de la diversification de leurs interventions. La présentation par fonction offre en effet aux élus locaux des instruments comptables leur permettant de mesurer avec précision le coût de telle ou telle intervention, qu'elle relève du fonctionnement ou de l'investissement. La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 3312-2 précise que la nomenclature par nature et la nomenclature par fonction seront fixées par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités locales et du ministre chargé du budget. Cette nouvelle rédaction permet également d'expliciter les modalités de présentation des budgets départementaux : les documents budgétaires seront présentés, selon les modalités de vote retenues par le conseil général, conformément aux modèles fixés par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités locales et du ministre chargé du budget. Ils seront, comme c'est le cas actuellement, assortis des annexes prévues à l'article L. 2313-1, qui sont les annexes de la loi du 6 février 1992 (6), et devront en outre être complétés par d'autres annexes portant sur la composition du patrimoine, sur les opérations d'ordre budgétaire et sur les différents engagements du département, ainsi que sur tous les éléments fournissant une information financière utile, l'objectif étant de faire apparaître la totalité des engagements « hors bilan » du département. Cette obligation de présentation d'annexes ne concerne que les budgets primitifs ou les comptes administratifs ; toutefois, l'article L. 3312-2 précise que lorsque une décision modificative ou un budget supplémentaire vient à modifier le contenu de l'une de ses annexes, le vote de la nouvelle décision budgétaire ne peut intervenir sans la présentation d'une nouvelle annexe. Le quatrième paragraphe propose une nouvelle rédaction de l'article L. 3312-3 consacré actuellement à la procédure du vote budgétaire ; cette procédure fait désormais l'objet , en vertu de l'article 3 de la proposition de loi, d'un nouvel article L. 3312-5. La rédaction proposée pour l'article L. 3312-3 reprend quasiment dans sa totalité les deux derniers alinéas de l'article L. 3312-1, qui disposent, dans leur rédaction actuelle, que les crédits sont votés par chapitre et, si le conseil général en décide ainsi, par article. Le conseil général peut cependant décider que certains crédits sont spécialisés par article ; hors ces cas de spécialisation d'articles, le président du conseil général peut effectuer, par décision expresse, des virements d'article à article à l'intérieur du même chapitre. La « sanctuarisation » des articles, par la voie de la spécialisation est une pratique courante des assemblées délibérantes ; elle ne concerne cependant, en pratique, que les crédits ayant trait à des subventions versées par la collectivité. La seule disposition nouvelle réside dans l'extension des pouvoirs confiés au président du conseil général en matière de virement entre articles, ceux-ci étant auparavant limités au cinquième de la dotation du chapitre. La suppression de cette limitation du cinquième, faite à la demande expresse de l'Assemblée des départements de France, aligne le droit applicable aux conseils généraux sur celui des conseils municipaux. Seul l'exécutif régional reste désormais soumis à cette contrainte. Moins encadrée, la décision de virement de crédit reste toutefois une décision expresse du président du conseil général, notifiée au comptable et soumise en tant que telle au contrôle de légalité. La Commission a adopté l'article 1er sans modification. Article 2 L'article 2 crée dans le code général des collectivités territoriales un nouvel article L. 3312-4 dont l'objet est de préciser le régime applicable aux autorisations de programme, autorisations d'engagement et crédits de paiement. La procédure des autorisations de programme et des crédits de paiement est déjà bien connue des départements ; elle est en effet explicitement prévue à l'article L. 3312-2(7), qui énonce, dans une rédaction quelque peu elliptique, que « les dotations budgétaires affectées aux dépenses d'investissement peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement ». Dans un premier paragraphe, le nouvel article créé par la proposition de loi s'emploie en conséquence à préciser, pour les dépenses d'investissement, le régime de ces autorisations de programme et crédits de paiement en transposant à l'identique l'article L. 2311-3 applicable aux communes. Il est ainsi clairement indiqué que les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour l'exécution des investissements et qu'elles demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation, et qu'elles peuvent être révisées. Les crédits de paiement constituent quant à eux la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes. La procédure des autorisations de programme et des crédits de paiement pour les dépenses d'investissement, issue de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, présente trois avantages : les dépenses pluriannuelles peuvent faire l'objet d'un vote distinct de l'assemblée par rapport au vote budgétaire, le vote des engagements pluriannuels n'ayant plus à s'insérer dans le budget ; les engagements de dépenses s'effectuent par référence à l'autorisation de programme votée, et non plus par rapport aux crédits ouverts au budget ; le budget ne retrace plus que la seule réalité des dépenses et des recettes de l'exercice, puisqu'ils ne comprennent plus que les crédits de paiement ; en conséquence, les dépenses et les recettes retracées en prévision et en restes à réaliser ne se trouvent plus « encombrées » par des inscriptions à caractère pluriannuel qui n'ont jamais véritablement concerné l'exercice considéré. Compte tenu des avantages que présente cette procédure pluriannuelle, le deuxième paragraphe de l'article introduit un mécanisme analogue pour les dépenses de la section de fonctionnement. Il s'agit là, à n'en pas douter, d'une innovation importante en droit budgétaire local, qui s'inspire des dispositions applicables à compter de 2005 au budget de l'Etat, en vertu de la loi organique du 1er août 2000. Dénommées autorisations d'engagement, et non plus autorisations de programme, ces opérations pluriannuelles répondent au souci d'échelonner des dépenses de fonctionnement sur plusieurs exercices. Elles paraissent particulièrement opportunes pour les actions engagées par le département avec des tiers, notamment dans le domaine de l'action sociale, sur la base de conventions pluriannuelles. Dans le droit actuel, ces conventions sont soumises annuellement à une clause suspensive en cas de non-reconduction des crédits d'une année sur l'autre. Comme le souligne M. Philippe Adnot, auteur et rapporteur de la proposition de loi au Sénat, la procédure des autorisations d'engagement présente l'avantage d'améliorer la lisibilité des comptes administratifs en réduisant les montants engagés pour l'année au titre d'une dépense pluriannuelle, tout en évitant également de mobiliser, pour que le budget soit voté en équilibre, des recettes de fiscalité trop élevées. En dépit des avantages qu'il présente, l'article L. 3312-4 limite le dispositif des autorisations d'engagement aux seules dépenses de fonctionnement résultant de conventions, de délibérations ou de décisions au titre duquel le département s'engage, dans le cadre de l'exercice de ses compétences, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers, à l'exclusion des frais de personnel, sur une durée qui excède un exercice budgétaire. Il s'agit en fait de ne pas entraîner les budgets des départements dans une fuite en avant pour des dépenses, qui, s'agissant de dépenses de fonctionnement, touchent au cœur de l'institution. Comme pour la section d'investissement, il est proposé que l'équilibre budgétaire de la section de fonctionnement s'apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement de l'année ; les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées et les crédits de paiement la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement correspondantes. Le dernier paragraphe étend aux régions la possibilité de recourir à cette procédure d'autorisations d'engagement ; la problématique est en effet identique pour les régions et pour les départements, les opérations pluriannuelles en section de fonctionnement pour les régions trouvant toute leur pertinence dans le domaine de la formation professionnelle et de l'apprentissage. La Commission a adopté l'article 2 sans modification. Article 3 L'article 3 a pour objet d'insérer dans le code général des collectivités territoriales un nouvel article L. 3312-5 qui reprend, en les précisant, les dispositions figurant à l'article L. 3312-3 (8) sur les modalités de vote du compte administratif et du compte de gestion. Prévus à l'article L. 1612-12 du code général des collectivités territoriales, le compte administratif et le compte de gestion ont tous les deux pour objet de retracer l'exercice budgétaire de l'année précédente ; le compte administratif est présenté par l'ordonnateur, en l'espèce le président du conseil général, et récapitule toutes les recettes et les dépenses réalisées au cours d'une année, y compris celles qui ont été engagées mais non payées, dénommées « restes à réaliser ». Il doit être voté avant le 30 juin de l'année n+1. Le compte de gestion est établi par le receveur chargé d'encaisser les recettes et de payer les dépenses ordonnancées par l'exécutif local. Il doit être transmis au conseil municipal au plus tard le 1er juin. Alors que le compte de gestion est un compte de stock, le compte administratif est un compte de flux ; les deux doivent concorder, à l'exception des restes à réaliser. Le vote de ces comptes est donc une procédure indispensable de vérification de la gestion par l'exécutif local ; néanmoins, en dépit de l'importance qui s'attache à l'examen de ces comptes par l'assemblée délibérante, les dispositions existantes sont lacunaires puisque l'article L. 3312-3 se borne à indiquer que « les comptes sont arrêtés par le conseil général ». La proposition de loi s'emploie ainsi à préciser les modalités de vote, en indiquant explicitement que le conseil général doit d'abord arrêter le compte de gestion de l'exercice clos, avant d'adopter le compte administratif. L'ordre de ces votes correspond à la logique du calendrier précisé à l'article L. 1612-12, qui a en outre fait l'objet d'une jurisprudence très claire du juge administratif (9). Il semble néanmoins, comme l'atteste le débat qui a eu lieu au comité des finances locales, que la pratique n'ait pas toujours été en adéquation avec les textes ; une disposition explicite dans le code parait dès lors s'imposer. L'article 3 a également pour objet de préciser les modalités de vote de ces comptes ; reprenant en cela la rédaction de l'article L. 3312-3, l'article L. 3312-5 prévoit qu'il revient au président du conseil général de présenter annuellement le compte administratif au conseil général, qui en débat sous la présidence de l'un de ses membres. Le président du conseil général peut, même s'il n'est plus en fonction, assister à la discussion, mais doit se retirer au moment du vote. Par rapport à la rédaction antérieure, la proposition de loi assouplit la procédure, puisque l'article L. 3312-3 précisait que la présidence était assurée par l'un des membres du conseil général élu à cet effet. La suppression d'une procédure d'élection, trop contraignante, a été demandée par le comité des finances locales ; la désignation sans formalités du président de séance semble en outre correspondre aux pratiques actuelles (10). La Commission a adopté l'article 3 sans modification. Article 4 L'article 4 a pour objet de rendre applicable aux départements une procédure applicable aux communes depuis la loi du 28 décembre 1999 (11) précisant les règles de reprise et d'affectation du résultat d'un exercice au budget suivant. Prévue pour les communes à l'article L. 2311-5, cette disposition, extrêmement technique, est précisée dans la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales, aux articles R. 2311-11 à R. 2311-13 ; d'après les informations communiquées à votre rapporteur, la partie réglementaire prévue pour les départements sera identique à celle existant pour les communes. Il est à souhaiter que ce volet réglementaire intervienne rapidement, tant la disposition législative proposée manque, pour un non-spécialiste, de lisibilité. En dépit de cette complexité, la disposition prévue à l'article 4 répond à un réel besoin ; actuellement, l'équilibre du budget des départements est obtenu par un mécanisme de prélèvement, intitulé prélèvement sur les ressources ordinaires (PRO), qui constitue une affectation par anticipation du résultat de la section de fonctionnement à la section d'investissement. Le montant du prélèvement est effectivement réalisé durant l'exercice, et il est effectué même si la section de fonctionnement ne dégage pas suffisamment de ressources : ce virement peut en conséquence générer un déficit de fonctionnement et un excédent de la section d'investissement. En effet, c'est seulement après l'exécution du budget, lors du vote du compte administratif, qu'il apparaît que des ressources de la section de fonctionnement ont été mobilisées pour équilibrer la section d'investissement, sans que cela ne corresponde à un réel besoin. L'utilisation de ce mécanisme peut ainsi contraindre une collectivité à augmenter la fiscalité sans réelle nécessité. Le mécanisme de la reprise des résultats prévu pour les communes et rendu applicable aux départements par l'article 4 est très différent : au budget primitif, la collectivité prévoit un virement de la section de fonctionnement à la section d'investissement, qui remplace le prélèvement sur les ressources ordinaires. Cette prévision permet de respecter la règle de l'équilibre budgétaire prévue aux articles L. 1612-4 et suivants du code général des collectivités territoriales. Néanmoins, ce virement, à la différence du PRO, n'est pas réalisé au cours de l'exercice budgétaire ; ainsi, le compte administratif qui récapitule l'exercice budgétaire de l'année précédente doit faire apparaître un résultat excédentaire de la section de fonctionnement et un résultat déficitaire de la section d'investissement. La procédure d'affectation du résultat, qui intervient après l'arrêté des comptes constaté par l'adoption du compte administratif, permet d'effectuer l'adéquation entre les deux sections, par l'exécution a posteriori d'un virement de la section de fonctionnement vers la section d'investissement. Le montant de ce virement, qui constitue l'autofinancement, résulte du différentiel entre les dépenses et les recettes de la section de fonctionnement exécutées au cours de l'exercice. En application de cette règle, le premier alinéa de l'article L. 3312-6 introduit par l'article 4 rend obligatoire l'affectation de la totalité de l'excédent de la section de fonctionnement constaté dans le compte administratif lors de la plus proche décision budgétaire et, en tout état de cause, avant la clôture de l'exercice suivant. Il s'agit ainsi d'énoncer la règle de l'obligation d'affectation et surtout, de préciser le moment où intervient cette décision d'affectation, c'est à dire après la clôture de l'exercice. Rien n'est précisé au sujet du choix de cette affectation ; la partie réglementaire viendra ainsi compléter le dispositif afin de rendre obligatoire, comme pour les communes, l'affectation en priorité de l'excédent en couverture du besoin de financement de la section d'investissement. Toutefois, s'il demeure un reliquat, et à la différence du système actuel de prélèvement sur les ressources ordinaires, l'assemblée délibérante du département sera libre du choix de l'affectation et pourra ainsi décider de l'intégrer comme une réserve complémentaire de la section d'investissement ou comme un excédent de fonctionnement reporté, permettant ainsi de minorer le montant de la fiscalité ou de financer de nouvelles dépenses de fonctionnement. Le deuxième alinéa précise que lorsque le résultat cumulé de la section de fonctionnement fait apparaître un déficit, lorsque il apparaît un besoin de financement ou lorsqu'il y un excédent de financement, la reprise des montants en cause doit avoir lieu dès la plus proche décision budgétaire suivant le vote du compte administratif et, en tout état de cause, avant la fin de l'exercice. Il ne peut donc en aucun cas être procédé à une affectation, mais simplement à une reprise des résultats dans les sections correspondantes. Les troisième et quatrième alinéas instaurent, à l'identique de ce qui existe déjà pour les communes, une procédure de reprise anticipée des résultats. Le vote du compte administratif ayant lieu avant le 30 juin de l'année n+1, il est apparu indispensable de pouvoir faire bénéficier les départements des résultats de l'exercice clos dès le vote du budget primitif. Dans cet objectif, le troisième alinéa précise que, entre la date limite de mandatement au titre de l'exercice budgétaire de l'année n et la date limite du vote des taux des impositions locales pour l'année n+1, soit avant le 31 mars de l'année n+1, le conseil général peut de manière anticipée procéder à la reprise ou l'affectation des résultats de l'année n au budget de l'année n+1. Il dispose pour cela des prévisions effectuées par le comptable. S'il advient par la suite une différence entre ces prévisions et le compte administratif, le quatrième alinéa de l'article L. 3312-6 précise qu'il est procédé à une régularisation dès la plus proche décision budgétaire et, en tout état de cause, avant la fin de l'exercice. Dans un second paragraphe, l'article 4 abroge l'article L. 3331-1 du code général des collectivités territoriales, dont le texte, issu de la loi du 10 août 1871, précise les modalités d'affectation des fonds libres de l'exercice antérieur ; ces dispositions deviennent caduques par l'instauration du mécanisme de reprise et d'affectation des résultats exposée à l'article L. 3312-6. La Commission a adopté l'article 4 sans modification. Article 5 L'article 5 introduit les principes comptables de l'amortissement et du provisionnement pour les départements en complétant l'article L. 3321-1 du code général des collectivités territoriales qui détermine la liste des dépenses obligatoires pour les départements. L'amortissement est défini dans le plan comptable général comme la constatation comptable d'un amoindrissement de la valeur d'un élément d'actif résultant de l'usage, du temps, du changement technique ou de toute autre cause dont les effets sont jugés irréversibles. En comptabilité publique, il se présente sous la forme d'un prélèvement sur la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement. L'introduction dans le secteur local de cette technique comptable a longtemps fait l'objet d'un débat ; il est apparu en premier lieu difficile d'appliquer à une collectivité locale une technique qui paraît relever de la sphère marchande ; autant la signification de l'amortissement est évidente pour les services publics industriels et commerciaux ou les sociétés d'économie mixte, autant la mise en place de cette technique est apparue difficilement applicable à des entités qui sont financées par l'impôt, et non exclusivement par le biais de redevances payées par l'usager. En outre, l'incidence budgétaire de l'amortissement a longtemps fait craindre une explosion de la fiscalité locale : toute augmentation des charges au sein de la section de fonctionnement devant être contrebalancée par des recettes de fonctionnement correspondantes, la détermination d'une assiette d'amortissement trop large présentait le risque de peser lourdement sur les budgets locaux. Enfin, l'introduction des règles d'amortissement est longtemps apparue contraire aux règles démocratiques du consentement à l'impôt : l'amortissement, une fois arrêté dans le tableau d'amortissement, ne peut, sauf cas exceptionnels, être modifié jusqu'à son terme. Il constitue donc une rigidité qui réduit incontestablement la marge de manœuvre des élus locaux. Le débat a pourtant été tranché définitivement pour les communes par la loi du 22 juin 1994 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales, qui a fait de l'amortissement une dépense obligatoire ; il s'agit ainsi, en dépit des inconvénients indéniables des règles comptables de l'amortissement, de se conformer à la règle de sincérité des comptes, qui exige qu'un actif figure au bilan à sa valeur vénale et non à sa valeur d'achat. Néanmoins, afin d'en limiter les effets, le code général des collectivités territoriales limite l'assiette des amortissements en ne visant de façon obligatoire que le mobilier, les immeubles productifs de revenus et les immobilisations incorporelles correspondant aux frais d'études non suivis de réalisation, ou aux frais de recherche et de développement (12). Il s'agit en outre d'une obligation minimale, qui ne concerne que les communes de plus de 3 500 habitants. Ces dernières peuvent ainsi décider d'amortir tout ou partie de leurs autres immobilisations, de même que les communes de moins de 3 500 habitants peuvent décider d'amortir tout ou partie de leurs biens, sans qu'il s'agisse dans ce cas de dépenses obligatoires. En outre, la loi du 22 juin 1994 a instauré un mécanisme de sauvegarde permettant de prémunir la commune contre des hausses excessives de fiscalité : ainsi, lorsque l'obligation d'amortir entraîne une augmentation de plus de 2 % des dépenses de fonctionnement, le complément peut faire l'objet d'un étalement. L'introduction de la règle comptable d'amortissement ne paraît pas devoir être aussi sévèrement contrainte pour les départements ; bien que n'étant pas une dépense obligatoire, la technique de l'amortissement est en effet déjà largement utilisée par ces collectivités. Il n'a donc pas paru utile d'entourer la procédure d'amortissement des mêmes précautions que celles mises en place en 1994 pour les communes : l'article 5 fait en conséquence simplement référence, dans la liste des dépenses obligatoires, aux dotations aux amortissements, sans précision supplémentaire sur l'assiette retenue pour les biens amortissables. Dans le même esprit, aucune règle d'étalement n'est prévue. L'expérimentation conduite dans les seize départements a permis de définir une assiette qui comprend les immobilisations incorporelles et les immobilisations corporelles, à l'exception de la voirie. Cette assiette sera néanmoins à déterminer, en s'inspirant de ce qui a déjà été expérimenté, par un décret prévu explicitement dans la rédaction proposée pour compléter l'article L. 3321-1. L'expérimentation ayant commencé au 1er janvier 2001, l'amortissement a été rendu obligatoire par l'instruction comptable provisoire M 52 pour les biens acquis à compter du 1er janvier 2000 : la règle du prorata temporis n'étant en effet pas exigée, un bien acquis au cours de l'année n n'est ainsi amorti qu'à compter de l'année n+1. Toutefois, l'expérimentation a montré qu'il était difficile de gérer, dans le cadre de l'instruction comptable M 52, l'amortissement de biens acquis sous le régime comptable M 51 ; afin de résoudre cette difficulté, l'article 10 de la proposition de loi ne prévoit l'application du dispositif qu'à compter du 1er janvier 2005 pour les biens acquis à partir du 1er janvier 2004, afin d'avoir un traitement comptable de ces amortissements qui ne relèvent que de la M 52. À la différence des amortissements qui répondent au principe de sincérité, l'introduction d'un mécanisme de provisions dans la comptabilité des départements répond à un objectif de prudence : il s'agit ainsi de rendre obligatoire la mise en réserve de sommes qui permettront de faire face à une dégradation de la valeur d'un actif due à des causes qui n'ont pas, à la différence de l'amortissement, de caractère irréversible. Les provisions se présentent ainsi comme une évaluation des moins-values qu'il est raisonnable d'envisager sur les éléments d'actifs concernés. En application de cette règle de prudence, le code général des collectivités territoriales distingue, pour les communes, depuis la loi du 22 juin 1994, les provisions pour risques et charges et les provisions dites « réglementées » qui sont les provisions spéciales pour garanties d'emprunt, les provisions pour remboursement différé et les provisions pour litige et contentieux. Le dispositif expérimenté jusqu'à présent pour les départements par l'instruction provisoire M 52 et repris dans la proposition de loi est légèrement différent ; il est, tout comme pour les procédures d'amortissement, moins contraignant puisque le texte retenu pour rendre obligatoires les dépenses de provisionnement ne distingue pas entre provisions réglementées et provisions de droit commun pour risques et charges ; la raison en est que, tout comme pour la technique des amortissements, la technique des provisions est désormais bien connue, ce qui permet aux départements de jouir d'une plus grande liberté dans la détermination de la nature des provisions. Ainsi, en l'absence de disposition législative précise, il reviendra à l'assemblée délibérante d'apprécier la nature et les montants à provisionner, de sorte que le budget traduise le plus fidèlement possible la réalité de la situation financière de la collectivité à un moment donné. L'article 5 complète également l'article L. 3321-1 afin d'inscrire au titre des dépenses obligatoires des départements la reprise des subventions d'équipement reçues : en effet, lorsqu'un bien entrant dans le champ de l'amortissement a été pour partie financé par une subvention reçue par le département, cette subvention est reprise au compte de résultat afin d'atténuer la charge de la dotation aux amortissements de ce bien. Il s'agit ainsi de neutraliser l'amortissement, qui porte sur la valeur totale du bien, puisque son financement n'a pas été pris en charge intégralement par le département. L'autofinancement dégagé pour amortir le bien se trouve certes réduit du fait de cette reprise de subvention, mais la règle de la reprise de subvention s'appuie sur le postulat que la subvention sera de nouveau accordée lors du renouvellement du bien ; comme pour la technique obligatoire de l'amortissement, cette règle n'entrera en vigueur, en application de l'article 10 de la proposition de loi, qu'à compter de l'exercice 2005 pour les subventions reçues en financement d'immobilisations acquises en 2004. La Commission a adopté l'article 5 sans modification. Article 6 L'article 6 a pour objet de modifier l'article L. 3321-2 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir une individualisation du chapitre des dépenses du département consacrées au revenu minimum d'insertion. L'article L. 3321-2 ne concerne dans sa rédaction actuelle que l'individualisation des dépenses consacrées à l'allocation personnalisée d'autonomie. Il ne s'agit pas ici d'introduire une innovation comptable, mais simplement de codifier dans le code général des collectivités territoriales une disposition qui figure déjà à l'article L. 263-5 (13) du code de l'action sociale et des familles. La Commission a adopté l'article 6 sans modification. Article 7 L'article 7 modifie les articles L. 3332-1, L. 3332-2 et L. 3332-3 du code général des collectivités territoriales qui ont trait aux recettes des départements. L'article L. 3332-1 est consacré aux recettes fiscales de la section de fonctionnement ; le premier paragraphe de l'article 7 a pour objet de le compléter afin d'inclure dans la liste : - le droit de consommation sur les tabacs prévus à l'article 268 bis du code des douanes pour les départements d'outre-mer et de Corse ; - l'octroi de mer perçu par le département de Guyane (14) ; - la taxe sur les carburants prévue par l'article 266 quater du code des douanes et répartie au profit des départements d'outre-mer. Il ne s'agit pas, avec cette liste, de créer de nouvelles recettes fiscales mais bien de codifier, au sein de l'article de récapitulation, toutes les recettes fiscales affectant les budgets des départements afin d'obtenir une liste exhaustive. Le deuxième paragraphe de l'article 7 modifie l'article L 3332-2 consacré aux recettes non fiscales de la section de fonctionnement. Comme pour le premier paragraphe, la rédaction proposée complète la liste des recettes non fiscales ; elle précise également, par l'insertion d'un adverbe « notamment », que cette liste n'a pas vocation à être exhaustive. En effet, à la différence des recettes fiscales, les recettes non fiscales sont de nature très diverse et ne peuvent être répertoriées dans leur ensemble ; comme l'a précisé le rapporteur du Sénat, cette liste, qui n'a plus qu'un caractère indicatif, permet néanmoins « aux gestionnaires locaux d'identifier aisément les principales recettes non fiscales ». Figurent ainsi au titre des recettes non fiscales de la section de fonctionnement le produit de la neutralisation des dotations aux amortissements, la reprise des subventions d'équipement reçues, le produit du fonds prévu à l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles, ainsi que les dons et legs en espèces ; pour les deux premières recettes, il s'agit de tirer les conséquences de la procédure d'amortissement introduite par l'article 5 de la proposition de loi : il a été vu, à l'article 5, que la technique de la reprise de subventions avait pour effet d'alléger la charge des amortissements pesant sur la section de fonctionnement. Il en est de même de la technique de neutralisation de l'amortissement, qui, en dehors de toute subvention, permet de ne pas faire peser de manière excessive les amortissements importants ; ainsi, l'expérimentation de la M 52 dans seize départements a nécessité la mise en place d'une procédure de neutralisation budgétaire pour les bâtiments administratifs et scolaires. Dans les deux cas, procédure de reprise de subventions et procédure de neutralisation d'amortissement, il s'agit d'éviter que la mise en place d'amortissements n'affecte de façon excessive le niveau de fiscalité. Le deuxième paragraphe de l'article a également pour objet d'actualiser la rédaction des dispositions en vigueur en remplaçant, dans le 6° de l'article L. 3332-2 une référence obsolète aux « dépenses annuelles et permanentes d'utilité départementale » par celle plus adéquate de « dépenses de fonctionnement ». Le troisième paragraphe de l'article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 3323-3 du code général des collectivités territoriales consacré aux recettes de la section d'investissement. Là encore, comme pour les recettes non fiscales de la section de fonctionnement, la rédaction proposée précise désormais qu'il ne s'agit pas d'une liste exhaustive, mais simplement indicative avec l'emploi de l'adverbe notamment. La nouvelle liste proposée pour les recettes de la section d'investissement tire les conséquences des articles 4 et 5 de la proposition de loi qui introduisent les procédures d'affectation et de reprise de résultats ainsi que la technique de l'amortissement ; en conséquence, le virement prévisionnel de la section de fonctionnement et du produit de l'affectation du résultat de fonctionnement figure désormais, conformément à l'article L. 3312-6, dans les recettes de la section d'investissement. De même, les amortissements, qui permettent l'autofinancement destiné à renouveler les équipements de la collectivité, apparaissent logiquement comme une charge de la section de fonctionnement et une recette de la section d'investissement. En revanche, c'est tout à fait sciemment que la nouvelle liste des recettes de la section d'investissement ne fait pas apparaître les provisions constituées conformément à l'article L. 3321-1, tel que rédigé à l'article 5 de la proposition de loi ; contrairement au dispositif retenu pour les communes, les provisions des départements constituées dans le cadre de l'instruction provisoire M 52 présentent un caractère semi-budgétaire dans la mesure où elles sont inscrites en dépenses de la section de fonctionnement mais ne sont pas reprises en section d'investissement : le crédit est en fait inscrit dans un compte de bilan non budgétaire, ce qui permet aux départements de constituer une véritable mise en réserve des fonds. La Commission a adopté l'article 7 sans modification. Article 8 L'article 8 a pour objet d'actualiser la rédaction de l'article L. 3342-1 du code général des collectivités territoriales relatif au rôle du comptable du département ; issues de la loi du 10 août 1871, les dispositions actuelles font référence au « recouvrement des ressources éventuelles » et aux « diligences nécessaires pour la rentrée des produits » dont doit faire preuve le comptable. Sans apporter de modifications sur le fond, la rédaction proposée supprime ces dispositions désuètes pour préciser que le comptable du département est seul chargé d'exécuter, sous sa responsabilité et sous réserve des contrôles qui lui incombent, le recouvrement des recettes, ainsi que le paiement des dépenses de la collectivité dans la limite des crédits ouverts régulièrement par le comptable. Il s'agit ainsi d'actualiser une rédaction en reprenant, dans une rédaction voisine de celle en vigueur pour les communes (15), la règle traditionnelle de la séparation de l'ordonnateur et du comptable. Règle ancienne de la comptabilité publique française, la séparation de l'ordonnateur et du comptable a pour finalité d'établir un contrôle réciproque entre le donneur d'ordre et l'exécutant, chacun des deux partenaires exerçant une mission bien définie et complémentaire l'une de l'autre ; en application de cette règle, est frappée de nullité tout acte par lequel l'exécutif local ou l'assemblée délibérante empiète sur les compétences du comptable. Par coordination avec la nouvelle rédaction proposée, l'article 8 propose l'abrogation de l'article L. 3342-2 concernant le comptable du département, qui dispose que « le comptable chargé du service des dépenses départementales ne peut payer que sur les mandats délivrés par le président du conseil général, dans la limite des crédits ouverts par les budgets du département ». La Commission a adopté l'article 8 sans modification. Article 9 L'article 9 a pour objet d'étendre aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) les dispositions budgétaires et comptables des départements. Il procède, à cet effet, par des renvois aux articles régissant les départements (16). Une expérimentation conduite depuis le 1er janvier 2002 sur vingt-deux services départementaux a permis d'évaluer le dispositif proposé. Certaines dispositions restent cependant hors du champ d'application des SDIS ; il s'agit bien entendu en premier lieu des dispositions qui régissent les dépenses et les recettes spécifiques des départements (17) ; de même, compte tenu de la spécificité des SDIS, qui sont des établissements publics soumis au principe de spécialité, les dispositions relatives au vote du budget selon une présentation fonctionnelle ne leur sont pas transposées. Il n'y a en effet pas d'utilité à ce qu'ils votent leur budget selon une répartition des dépenses et recettes par secteur d'activités. Demeure également exclue du champ d'application aux SDIS l'obligation d'assortir le budget primitif et le compte administratif des annexes sur des données extra-budgétaires prévues à l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales, qui ne correspondent pas aux missions des SDIS. La Commission a adopté l'article 9 sans modification. Article 10 L'article 10 a pour objet de préciser la date d'entrée en vigueur des dispositions de la proposition de loi ; il est en effet indispensable de raisonner en année pleine, afin que les règles de comptabilité ne soient pas modifiées au cours d'un exercice budgétaire. Pour ces raisons, les dispositions nouvelles ne seront rendues applicables qu'à compter du 1er janvier 2004, à l'exception de celles relatives aux dotations aux amortissements, qui, pour les motifs exposés à l'article 5, voient leur date de mise en application repoussée à 2005, pour les immobilisations acquises à compter de 2004. La Commission a été saisie d'un amendement présenté par M. Didier Quentin tendant à rendre immédiatement applicables aux régions les dispositions de l'article 2 de la proposition de loi, relatives aux autorisations d'engagement en matière de dépenses de fonctionnement. Après que le rapporteur eut fait observé que l'entrée en vigueur de ces dispositions nécessitait l'adoption de textes réglementaires et que le vote de tout amendement aurait également pour effet de retarder l'adoption définitive de ce texte, puisqu'il devrait de nouveau être examiné par le Sénat, la Commission a rejeté cet amendement. Le paragraphe III modifie l'article L. 5722-1 du code général des collectivités territoriales relatif aux syndicats mixtes par coordination avec les modifications apportées aux articles L. 3312-2 et L. 3312-4 par les articles 1er et 2 de la proposition de loi ; il s'agit ainsi de confirmer que les syndicats mixtes peuvent procéder par autorisations de programme et crédits de paiement. La Commission a adopté l'article 10 sans modification. Article 11 L'article 11 propose que des décrets en Conseil d'État précisent en tant que de besoin les modalités d'application du texte. La réforme des règles budgétaires et comptables des départements constitue un chantier de grande ampleur, les dispositions législatives présentées dans la proposition de loi n'en fixant que le socle de base. Suivront ensuite, très rapidement, la modification de la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales et la parution de l'instruction comptable M 52 dans sa version définitive. Comme l'a fort justement rappelé le rapporteur du Sénat, une disposition législative expresse exigeant l'intervention de décrets ne s'imposait pas puisque, d'une part, de nombreux articles de la proposition de loi renvoient à l'autorité réglementaire le soin de préciser les dispositions législatives et, d'autre part, le pouvoir réglementaire d'application des lois peut intervenir sans disposition législative expresse. Néanmoins, l'article 11 se justifie dans la mesure où il est indispensable de prévoir une disposition mentionnant l'intervention du Conseil d'État. Ainsi que l'a rappelé Bernard Stirn (18), « de nombreuses lois renvoient ainsi à des décrets en Conseil d'État pour leur application et le Conseil constitutionnel a jugé qu'il entre dans la compétence du législateur de prévoir la garantie pour les citoyens que représente l'intervention du Conseil d'État avant l'édiction d'un règlement. S'il n'entend pas donner une telle garantie, le législateur doit se borner à renvoyer à " l'autorité administrative ". » La Commission a adopté l'article 11 sans modification. * * * En conséquence, la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter la proposition de loi, adoptée par le Sénat, portant réforme des règles budgétaires et comptables applicables aux départements. ___
AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION Article 10 Amendement présenté par M. Didier Quentin : Après le II de cet article, insérer un paragraphe II bis ainsi rédigé : « II bis. - Les dispositions du II de l'article 2 sont applicables à compter de la promulgation de la présente loi. »
- - 573 - Rapport de M. Alain Gest sur la proposition de loi adoptée par le Sénat, portant réforme des règles budgétaires et comptables applicables aux départements 1 () Jacques Méraud, Les collectivités locales et l'économie nationale, Crédit local de France-Dexia, 1997. 2 () Il est à craindre que l'année 2002, marquée par la mise en œuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie, ne permette pas d'aboutir à d'aussi bons résultats : la part à la charge des départements a été évaluée à 1,866 milliard d'euros, nécessitant, pour 68 départements, une hausse substantielle de la fiscalité directe. 3 () Alpes de Haute-Provence, Ardennes, Aube, Charente-Maritime, Cher, Corrèze, Côtes d'Armor, Dordogne, Drôme, Jura, Loiret, Marne, Hautes-Pyrénées, Haute-Vienne, Hauts-de-Seine, Réunion. 4 () Cf. en ce sens la réponse à une question écrite (QE n° 38748 de M.Dominique Paillé) : « L'affectation des résultats ne doit intervenir que dans le cadre d'un budget supplémentaire ou d'une décision modificative adoptés avant le 31 décembre de l'exercice ». 5 () CE 23 décembre 1988 Barbut c/ Conseil général du Tarn. 6 () Déjà applicable aux départements par un renvoi de l'article L. 3313-1, l'article L. 2313-1 rend obligatoire notamment la production de données synthétiques sur la situation financière de la collectivité, la liste des concours attribués, la présentation consolidée des budgets annexes, l'encours des emprunts contractés... 7 () L'article L. 3312-2 fait l'objet d'une nouvelle rédaction à l'article premier de la proposition de loi et est désormais consacré aux modalités de présentation du budget. 8 () L'article L. 3312-3 fait l'objet d'une nouvelle rédaction à l'article premier de la proposition de loi et est désormais consacré au vote par chapitre et article. 9 () CE. 3 nov. 1989 Ecorcheville et autres. 10 () Et ce, en dépit d'une jurisprudence très stricte du juge administratif qui fait de l'absence d'élection du président de séance un motif d'illégalité du vote du compte administratif (CE. 28 juillet 1999, Cne de Cugnaud). 11 () Loi n° 99-1126 modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'État aux collectivités locales. 12 () Article R. 2321-1 du code général des collectivités territoriales. 13 () Art. L. 263-5 du code de l'action sociale et des familles : « Pour le financement des actions inscrites au programme départemental d'insertion et des dépenses de structures correspondantes, le département est tenu d'inscrire annuellement dans un chapitre individualisé de son budget, un crédit au moins égal à 17 % des sommes versées, au cours de l'exercice précédent, par l'État dans le département au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion. » 14 () En application de l'article 16 de la loi du 17 juillet 1992 relative à l'octroi de mer et portant mise en œuvre de la décision du conseil des ministres des communautés européennes n° 89-688 du 22 décembre 1988, le produit de l'octroi de mer fait l'objet d'une dotation globale garantie affectée entre les communes des départements d'outre-mer et, pour la Guyane uniquement, entre le département et les communes. 15 () Article L. 2343-1 du code général des collectivités territoriales. 16 () Une annexe établie par les services de la Direction générale des collectivités locales permettant de récapituler, article par article, les articles du code général des collectivités territoriales rendus applicables aux SDIS figure en fin du rapport. 17 () Il s'agit notamment des dépenses relatives à l'enseignement ou au secteur médico-social, et des recettes ayant un caractère fiscal. 18 () B. Stirn Les sources constitutionnelles du droit administratif, LGDJ. © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||