Document mis en distribution le 23 décembre 2003  N° 1314 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 décembre 2003. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LA PROPOSITION DE LOI (n° 966) de M. Jean-Christophe LAGARDE ET PLUSIEURS DE SES COLLÈGUES, tendant à créer un crédit d'impôt pour investissement des entreprises pour favoriser l'intégration des personnes handicapées. PAR M. MAURICE LEROY, Député. -- Économie - finances publiques. INTRODUCTION 5 I.- EN DÉPIT DE L'EXISTENCE D'OBLIGATIONS LÉGALES ET D'AIDES FINANCIÈRES PUBLIQUES, L'INTÉGRATION DES PERSONNES HANDICAPÉES DEMEURE NOTOIREMENT INSUFFISANTE 7 A.− LE CONSTAT DE L'INTÉGRATION DÉFAILLANTE DES PERSONNES HANDICAPÉES EST INDÉNIABLE 7 1.− Un déficit d'accès patent des personnes handicapées à l'emploi et à la formation 7 2.− Les possibles raisons de l'insuffisante attention à l'entreprise dans l'effort financier national en faveur des personnes handicapées 9 B.- LES DISPOSITIONS EXISTANTES POUR RENVERSER CETTE TENDANCE SONT INSUFFISAMMENT SUIVIES D'EFFET 10 1.- L'insertion professionnelle est régie par la loi de 1987, mal appliquée, et fait l'objet de diverses aides financières 10 2.- L'accessibilité des locaux professionnels et commerciaux est censément obligatoire et subventionnée 14 II.− LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR INVESTISSEMENT EST LE MEILLEUR OUTIL POUR RELANCER À BRÈVE ÉCHÉANCE L'INSERTION PROFESSIONNELLE DES PERSONNES HANDICAPÉES 17 A.− LA PROCHAINE RÉFORME DE LA LOI DE 1975 SEMBLE MANQUER D'AMBITION EN MATIÈRE D'INSERTION PROFESSIONNELLE 17 1.− Le diagnostic global doit certes être affiné 17 2.− Le prochain projet de loi en faveur des personnes handicapées se bornerait à privilégier la responsabilisation des employeurs 18 B.− AU PRIX DE LÉGERS AMÉNAGEMENTS, L'ADÉQUATION DU CRÉDIT D'IMPÔT PROPOSÉ AUX BESOINS CONSTATÉS EST CERTAINE 19 1.− L'efficacité du crédit d'impôt n'est plus à démontrer 19 2.- Le dispositif proposé peut encore être amélioré 20 a) Faut-il discriminer les entreprises à raison de leur mode d'imposition ? 20 b) La proposition gagnerait à distinguer crédit d'impôt pour investissement et don aux associations 20 c) Les dons des entreprises à des œuvres d'intérêt général, récemment encouragés, pourraient être exclus du champ crédit d'impôt 21 d) L'absence de plafonnement du crédit d'impôt mérite d'être discutée 22 EXAMEN EN COMMISSION 25 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 26 Nul n'ignore plus que l'intégration des personnes handicapées dans notre société constitue l'une des trois grandes priorités du quinquennat, depuis les déclarations du Président de la République du 14 juillet 2002. En outre, 2003 a été proclamée année européenne des personnes handicapées par le Conseil de l'Union européenne. Mais ce ne serait pas faire justice à Jean-Christophe Lagarde et aux 128 autres députés signataires de la présente proposition de loi, dont votre Rapporteur, que de ne voir dans cette initiative qu'un propos de circonstance. Qui pourrait nier en effet que l'intégration de nos concitoyens handicapés a besoin d'une incitation substantielle pour devenir autre chose qu'un généreux discours sans traduction tangible ? Plusieurs rapports ont naguère dressé le constat des graves lacunes dont souffre notre pays en termes d'insertion des personnes handicapées, tout particulièrement dans le domaine de l'accès à la formation et à l'emploi. Récemment encore, le Président de la République a saisi l'occasion de s'exprimer une nouvelle fois sur le sujet, évoquant rien de moins que la nécessité d'un « changement de mentalité » à l'endroit de nos concitoyens vivant avec un handicap, lors de la présentation en Conseil des ministres, le 10 décembre dernier, des grandes lignes du projet de loi que prépare Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'Etat aux personnes handicapées. C'est parce qu'il est intimement persuadé qu'un plaidoyer en faveur des personnes handicapées oblige celui qui le prononce à traduire en actes ses convictions que votre Rapporteur souscrit à l'initiative de Jean-Christophe Lagarde. Un crédit d'impôt appliqué aux investissements ad hoc des entreprises - outil dont l'efficacité n'est plus à démontrer - serait à cet égard un signal concret et lisible. C'est ce que tendent à démontrer les pages qui suivent, une fois brossé le tableau des dispositions législatives ou réglementaires et des aides financières existantes, tableau complexe et complet au premier abord. Les indicateurs chiffrés disponibles, ici recensés, indiquent au contraire que beaucoup reste à faire. Un aménagement à la marge des outils actuels suffira-t-il ? La perspective toute proche d'un projet de loi et le soutien apporté par votre Rapporteur à la présente proposition de loi sont déjà, dans une certaine mesure, une réponse à cette question. En voici les raisons. I.- EN DÉPIT DE L'EXISTENCE D'OBLIGATIONS LÉGALES ET D'AIDES FINANCIÈRES PUBLIQUES, L'INTÉGRATION DES PERSONNES HANDICAPÉES DEMEURE NOTOIREMENT INSUFFISANTE A.− LE CONSTAT DE L'INTÉGRATION DÉFAILLANTE DES PERSONNES HANDICAPÉES EST INDÉNIABLE 1.− Un déficit d'accès patent des personnes handicapées à l'emploi et à la formation La présente proposition de loi évoque à juste titre trois illustrations de l'insuffisante intégration des personnes handicapées dans notre société : − le déficit d'insertion professionnelle en milieu ordinaire ; − le manque d'accessibilité des locaux professionnels ; − les lacunes constatées par les associations ayant pour objet de promouvoir l'autonomie personnelle et professionnelle des personnes handicapées. Quelques éléments de contexte suffiront à dresser le constat de ces insuffisances, au-delà des difficultés conceptuelles à mesurer l'importance de la population française souffrant d'un handicap, soulignée dans un rapport présenté l'an dernier par notre collègue sénateur Paul Blanc, et corroborée par la rapporteure du Conseil économique et social, Marie-Claude Lasnier, en juin dernier (1). S'agissant de l'insertion professionnelle, en dépit des obligations légales existantes, les données publiées par la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère des Affaires sociales, du travail et de la solidarité, par l'Association pour la gestion du Fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) et par l'Agence nationale pour l'emploi dessinent le paysage suivant : LA DIFFICILE SITUATION DES PERSONNES HANDICAPÉES SUR LE MARCHÉ DE L'EMPLOI · Une population importante, mais un faible taux d'activité 630.000 personnes handicapées occupaient un emploi fin 2002 pour une population active estimée à 859.000 personnes : − 500.000 salariés dans les secteurs public et privé, soit 150.000 dans le secteur public et 350.000 dans les entreprises du secteur privé. Dans ce dernier secteur, 122.000 personnes travaillaient dans les établissements de moins de vingt salariés et 228.000 dans les autres établissements, assujettis à l'obligation d'emploi ; − 110.000 travailleurs handicapés dans le milieu de travail protégé, dont 20.000 en ateliers protégés et 90.000 en centres d'aide par le travail ; − 20.000 travailleurs indépendants. À la fin 1999, le taux d'activité des bénéficiaires de l'obligation d'emploi posée par la loi de 1987 (cf. infra) était de 25 points inférieur à celui de la population française totale en âge de travailler : 45 % contre 70 %. · Une population vieillissante En 1999, 26 % des travailleurs handicapés avaient 50 ans ou plus, alors que cette classe d'âge ne représentait que 19 % de l'ensemble de la population active. · Un taux de chômage élevé Fin 2002, le taux de chômage des travailleurs handicapés était proche de 27 % contre 9,1 % pour la population française totale. À cette date, on comptait 229.000 personnes handicapées demandeurs d'emploi, dont : − 148.000 personnes handicapées recherchaient un emploi en CDI à temps plein, soit 5,8 % de l'ensemble des demandeurs d'emploi de cette catégorie. − 67.000 demandeurs d'emploi handicapés recherchaient un emploi à temps partiel. Ils représentaient 13 % de l'ensemble des demandeurs d'emploi de cette catégorie ; − 14.000 demandeurs d'emploi handicapés recherchaient un emploi à durée déterminée ou saisonnier. En outre, il s'agit souvent d'un chômage de longue durée : fin 2000, 47 % des demandeurs d'emploi handicapés étaient au chômage depuis plus d'un an (contre 36 % pour les autres publics). · Un niveau de qualification souvent faible Le niveau de formation des travailleurs handicapés est significativement inférieur à la moyenne nationale : un tiers n'a aucun diplôme (contre 15 % pour l'ensemble de la population active) et 12 % seulement ont un diplôme de l'enseignement supérieur (contre 26 % de la population active dans son ensemble). Le fort taux de chômage des personnes handicapées s'explique alors notamment par la faiblesse de leur qualification. Ainsi, en 2000, 85 % des travailleurs handicapés inscrits à l'ANPE avaient un niveau de formation inférieur ou égal au CAP/BEP. Sources : Paul Blanc, rapport cité, pages 107-108, actualisation AGEFIPH. S'agissant de l'accessibilité aux locaux professionnels, l'article L. 117-1 du code de la construction et de l'habitation, issu de la loi d'orientation du 30 juin 1975 (2), pose un principe général d'accessibilité des locaux d'habitation, des lieux de travail et des locaux recevant du public, censé s'appliquer lors de toute opération de construction ou de rénovation. Cependant, malgré la réaffirmation de ce principe par la loi du 13 juillet 1991 (3), les décrets et arrêtés d'application ont beaucoup tardé (4) et ont notablement restreint son champ de mise en œuvre, assorti de très nombreuses dérogations. Quant au contrôle de cette réglementation, instauré par un décret du 26 janvier 1994, il est notoirement défaillant. S'agissant enfin, plus largement, de l'insertion sociale de nos concitoyens handicapés, quel que soit leur âge, c'est en termes de cadre de vie, d'accompagnement au quotidien, mais aussi de regard porté par chacun de nous sur chacun d'eux, que tant reste à faire, comme l'ont montré les différentes manifestations organisées dans le cadre de l'Année européenne des personnes handicapées. 2.− Les possibles raisons de l'insuffisante attention à l'entreprise dans l'effort financier national en faveur des personnes handicapées On peut légitimement s'étonner qu'aucun mécanisme d'incitation fiscale lié à l'intégration des personnes handicapées et ciblé sur les entreprises n'existe dans notre législation. Cet état de fait résulte sans doute de la combinaison des trois éléments suivants : − les incitations fiscales existantes sont centrées − en lien avec les dépenses d'allocation financées par l'État et les organismes de sécurité sociale ainsi qu'avec les dépenses des départements (5) − sur les personnes handicapées elles-mêmes, sans prise en considération de leur insertion professionnelle ; − la loi fait obligation aux entreprises de favoriser l'intégration sociale et professionnelle de nos concitoyens vivant avec un handicap ; − l'État s'est, ces dernières années, reposé de plus en plus largement − « défaussé », serait-on tenté de dire − sur l'AGEFIPH en matière d'insertion professionnelle des handicapés. Sans s'étendre sur le sujet, qui n'est pas directement l'objet de la présente proposition de loi, votre Rapporteur souhaite rappeler quelles sont les dérogations fiscales bénéficiant aux contribuables handicapés. Elles sont recensées dans le tableau suivant :
S'ajoutent à ces dépenses fiscales les dispositions spécifiques aux dons ou aux droits de succession des personnes physiques, ainsi qu'aux dons des entreprises. Mais force est de constater, malgré l'ampleur apparente de ces divers mécanismes, leur impact marginal sur la situation de nos concitoyens vivant avec un handicap. B.- LES DISPOSITIONS EXISTANTES POUR RENVERSER CETTE TENDANCE SONT INSUFFISAMMENT SUIVIES D'EFFET Deux réponses à de récentes questions écrites de l'auteur de la présente proposition de loi (6) permettent de mesurer l'importance des dispositions normatives existantes qui visent directement l'un des points qu'il soulève. Mais que ne sont-elles appliquées ! 1.- L'insertion professionnelle est régie par la loi de 1987, mal appliquée, et fait l'objet de diverses aides financières L'objectif d'insertion professionnelle des personnes handicapées est posé par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés : LA LOI DU 10 JUILLET 1987 Les dispositions de la loi du 10 juillet 1987 sont codifiées aux articles L. 323-1 à L. 323-8-8 du code du travail. S'inscrivant dans la continuité de la loi d'orientation du 30 juin 1975, cette loi reposait sur quatre idées principales : − le remplacement de l'obligation de procédure par une obligation de résultat ; − la fusion des législations sur les mutilés de guerre et les travailleurs handicapés ; − l'association des partenaires sociaux à la politique de l'emploi des personnes handicapées ; − l'extension de l'obligation de résultat au secteur public. En application de cette loi, les établissements d'au moins 20 salariés sont assujettis à une obligation d'emploi des travailleurs handicapés, tels que définis à l'article L. 323-3 du code du travail, à hauteur de 6 % de leurs effectifs. Ces établissements peuvent s'acquitter de cette obligation de quatre manières : − en embauchant effectivement des bénéficiaires de l'obligation d'emploi dans les proportions prévues par la loi ; − en passant des contrats de sous-traitance avec des établissements de travail protégé (ateliers protégés, centres d'aide par le travail, centres de distribution de travail à domicile) ; − en concluant un accord de branche, d'entreprise ou d'établissement prévoyant la mise en œuvre d'un programme pluriannuel en faveur des bénéficiaires de l'obligation d'emploi ; − en versant une contribution au Fonds de développement pour l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés, géré par l'AGEFIPH. Cette contribution varie en fonction du smic et de l'effectif de l'entreprise, et elle est à mettre en regard des pénalités administratives pour non-respect de l'obligation d'emploi : Contribution annuelle volontaire au Fonds, par bénéficiaire non employé, en euros 750 salariés et plus (smic x 500) 3.595 200 à 749 salariés (smic x 400) 2.876 20 à 199 salariés (smic x 300) 2.157 Pénalités administratives, par bénéficiaire manquant, en 2001, en euros 750 salariés et plus (smic x 625) 4.493,75 200 à 749 salariés (smic x 500) 3.595 20 à 199 salariés (smic x 375) 2.696,25 Source : Paul Blanc, rapport cité, page 113, et Barème social périodique n° 63, octobre 2003. Comme le pointe l'auteur de la présente proposition de loi, quinze ans après sa publication, et après de premiers résultats encourageants, cette loi qui devait favoriser l'accès à l'emploi en milieu ouvert ne présente pas un bilan satisfaisant, tant s'en faut : le secrétariat d'État aux personnes handicapées reconnaît que le taux d'emploi direct de travailleurs handicapés dans les entreprises assujetties à l'obligation d'emploi plafonne depuis plusieurs années autour de 4 %, et qu'en outre quelque 37 % des entreprises assujetties (soit environ 25.700 établissements), satisfaisant à leur obligation par d'autres voies, n'emploient aucun travailleur handicapé et ne recourent à aucune forme de sous-traitance (7). Le tableau suivant détaille les modalités de mise en œuvre de l'obligation d'emploi dans le secteur privé :
Pourtant, un sondage publié lors de la semaine de l'insertion professionnelle en 2002 montrait que 87 % des entreprises ayant recruté des personnes handicapées étaient « satisfaites de leur choix » (8). Les entreprises peuvent, pour remplir leur obligation, avoir recours non seulement aux aides de l'AGEFIPH, mais encore à toutes les aides à l'emploi ou à la formation professionnelle, qu'elles relèvent du droit commun ou qu'elles soient spécifiques aux personnes handicapées. Ainsi, un employeur peut par exemple embaucher une personne grâce au dispositif de soutien à l'emploi des jeunes ou grâce à un contrat aidé (contrat initiative emploi, contrat emploi solidarité, contrat emploi consolidé) et cumuler les aides de l'État prévues dans ce cadre avec la prime à l'insertion versée par l'AGEFIPH. En 2002, 25.000 contrats de travail ont été « primés », pour un montant global de 51,8 millions d'euros, sur un total de 100.000 personnes handicapées ayant accédé à l'emploi. L'Association pour la gestion du Fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) Issue de la loi du 10 juillet 1987, l'AGEFIPH a pour mission de favoriser l'accès à l'emploi et le maintien dans l'emploi des personnes handicapées en milieu ordinaire. Son budget est abondé par les contributions des entreprises qui ne satisfont pas à l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés. Les financements de l'AGEFIPH s'adressent : − aux entreprises privées et aux employeurs du secteur privé ; − aux personnes handicapées bénéficiaires de la loi du 10 juillet 1987 faisant l'objet d'une insertion dans le secteur privé (35,8 millions d'euros en 2002 pour financer la garantie de ressources de 11.250 travailleurs handicapés) ; − aux opérateurs de terrain (réseau « Cap Emploi » [50,7 millions d'euros en 2001, 42.258 personnes handicapées placées], organismes de formation et de bilan, milieu protégé...). L'agence intervient à toutes les étapes de l'insertion professionnelle : placement et maintien dans l'emploi, création d'activité, conseil, formation, aménagement des postes de travail... Elle est gérée par un conseil d'administration paritaire composé de quatre collèges : employeurs, salariés, associations, personnalités qualifiées. Elle est liée à l'État par une convention d'objectifs pour cinq ans qui couvre la période 1999-2003. Les financements de l'AGEFIPH se sont montés à 398 millions d'euros en 2002, pour une collecte de 373 millions d'euros. Sources : Paul Blanc, rapport cité, page 120, actualisation AGEFIPH. Quant au dispositif de formation professionnelle vers lequel les Commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) sont chargées de conduire les personnes handicapées, il est insuffisamment ouvert à ces publics, bien que des dispositifs spécialisés, ainsi que les dispositifs ordinaires, soient censés pourvoir aux besoins. En 2000, 44.000 personnes handicapées ont bénéficié d'un concours financier public destiné à leur formation professionnelle, pour un total de 216 millions d'euros, à la charge de l'assurance maladie, du Fonds national de l'emploi, des conseils régionaux, de l'Association pour la formation professionnelle des adultes et de l'AGEFIPH. Le tableau suivant décrit les principales aides financières, hors les compléments de rémunération et la garantie de ressources :
2.- L'accessibilité des locaux professionnels et commerciaux est censément obligatoire et subventionnée Comme le rappelle le secrétariat d'État aux personnes handicapées dans l'une de ses réponses aux questions écrites précitées de l'auteur de la présente proposition de loi, l'article R. 232-1-8 du code du travail dispose : « Les travailleurs handicapés [...] doivent pouvoir accéder aisément à leur poste de travail ainsi qu'aux locaux sanitaires et aux locaux de restauration qu'ils sont susceptibles d'utiliser dans l'établissement. Leurs postes de travail ainsi que les signaux de sécurité qui les concernent doivent être aménagés si leur handicap l'exige. » Devant la clarté de ce texte, son non-respect, dont témoignent tant de rapports, mais aussi la simple observation quotidienne à laquelle peut se livrer chacun d'entre nous, laisse songeur. Et ce d'autant plus que les entreprises sont éligibles, dans ce domaine, à deux types d'aides financières. En premier lieu, les nombreuses missions de l'AGEFIPH comprennent également l'aide à l'aménagement des situations de travail et l'aide à l'accessibilité des locaux professionnels. Non plafonnées et cumulables entre elles, elles prennent deux formes : - l'aide financière au titre des adaptations techniques peut aller jusqu'à 80 % du coût de l'adaptation ou de l'aménagement envisagé (coût hors taxes si l'entreprise récupère la TVA, toutes taxes comprises dans le cas contraire) ; - la contribution aux charges supplémentaires d'encadrement peut aller jusqu'à 50 % du coût de celles-ci, et est limitée à la période pendant laquelle l'encadrement est nécessaire pour assurer l'adaptation à l'emploi des travailleurs handicapés, soit un an au maximum. Ces subventions, tenant compte de l'obligation légale de l'employeur, sont calculées en fonction de l'opportunité du projet. L'agence y a consacré... 31 millions d'euros en 2002. Ce montant semble bien dérisoire au regard des enjeux. En second lieu, l'article 31 I 1° b bis du code général des impôts prévoit la déductibilité des revenus fonciers, pour les propriétés urbaines, des charges de la propriété relatives aux dépenses d'amélioration afférentes aux locaux professionnels et commerciaux destinées à faciliter l'accueil des personnes handicapées. Le degré d'utilisation de ce dispositif, comme son coût, ne sont pas connus de votre Rapporteur. Mais le fait qu'il n'y soit jamais fait allusion dans l'abondante littérature publiée sur le thème de l'intégration des personnes handicapées est un indice probant de son caractère résiduel. Devant le peu de résultats produits par un arsenal juridique et financier à première vue impressionnant, une action volontariste est évidemment nécessaire. La présente proposition de loi y répond en grande partie. II.− LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR INVESTISSEMENT EST LE MEILLEUR OUTIL POUR RELANCER À BRÈVE ÉCHÉANCE L'INSERTION PROFESSIONNELLE DES PERSONNES HANDICAPÉES A.− LA PROCHAINE RÉFORME DE LA LOI DE 1975 SEMBLE MANQUER D'AMBITION EN MATIÈRE D'INSERTION PROFESSIONNELLE 1.− Le diagnostic global doit certes être affiné Le Premier ministre a saisi, le 15 novembre 2002, le Conseil économique et social du thème de l'insertion professionnelle des personnes en situation de handicap. Le rapport précité de Mme Marie-Claude Lasnier, et l'avis du CES rendu les 27 et 28 mai dernier, concluent en des termes qui peuvent être ainsi résumés : « Le Conseil économique et social estime qu'une nouvelle impulsion politique, relayée par la société tout entière, est désormais nécessaire pour garantir aux personnes en situation de handicap une participation plein et entière à la société. L'insertion en milieu ordinaire de travail constitue à cet égard un enjeu déterminant. » Au terme d'une riche analyse étayée par les auditions de personnalités particulièrement qualifiées, au cours de laquelle la rapporteure du CES dresse un état des lieux lucide et plutôt sévère, il est relativement décevant de constater que les propositions décelables se contentent d'en appeler à une meilleure coordination des acteurs et des dispositifs, pour aboutir à une forme d'incantation sur le mode du volontarisme politique à la Roosevelt... Au risque de paraître trivial, votre Rapporteur regarde avec infiniment plus de bienveillance la présente proposition de loi, qui a le mérite de s'en tenir à l'incitation fiscale. Pourtant, il est instructif de noter que selon les résultats des enquêtes « Handicaps-incapacités-dépendance » menées par l'INSEE en 1998 et 1999, publiés récemment, parmi les actifs occupés âgés de 20 à 59 ans, « plus de 90 % des dépendants psychiques sans autre limitation et plus de 85 % des non-dépendants psychiques, quelle que soit leur limitation de mobilité, lorsqu'ils ont un emploi, ont un emploi ordinaire. » (9) Un tel résultat milite pour l'encouragement à améliorer le taux d'activité des personnes handicapées, dont les mêmes enquêtes suggèrent que la chute drastique de ce taux corrélativement au degré de dépendance est grandement liée au classement des personnes concernées parmi les « inactifs ». Ainsi, hors de toute incitation financière supplémentaire, il serait possible d'exiger de tous les employeurs, comme semble le souhaiter le CES, une meilleure utilisation de l'existant. Issu pour partie des réflexions du CES, un projet de loi en préparation se fixe précisément pour objectif d'améliorer l'insertion professionnelle des personnes handicapées sans faire porter sur ce point précis l'effort financier de la collectivité. 2.− Le prochain projet de loi en faveur des personnes handicapées se bornerait à privilégier la responsabilisation des employeurs Le 10 décembre dernier, la secrétaire d'État aux personnes handicapées a présenté au Conseil des ministres une communication sur la réforme de la législation héritée de 1975. Fondée sur le principe de non-discrimination, cette réforme engagée en faveur de l'égalité des droits et des chances pour les personnes handicapées devrait constituer une avancée majeure, et présente le grand avantage d'une approche globale de la situation de nos concitoyens vivant avec un handicap. La réforme en préparation peut être déclinée selon trois thèmes : − la compensation des conséquences du handicap, grâce à l'instauration d'un droit à la compensation, distinct de l'allocation aux adultes handicapés qui ressortit aux revenus d'existence, permettra la prise en charge par la collectivité des dépenses d'aide technique et humaine supportées par les personnes handicapées ; − l'accès au cadre de vie, à l'école ou à l'emploi, englobant tant les locaux d'habitation que ceux recevant du public ou encore les transports. L'insertion professionnelle devrait être traitée sous l'angle de la priorité au travail en milieu ordinaire, en privilégiant la responsabilisation des employeurs et en créant un fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique. A contrario, votre Rapporteur note qu'aucune aide spécifique supplémentaire n'est prévue pour le secteur privé, ce qui semble indiquer que les efforts doivent essentiellement porter sur l'amélioration de l'existant, en ligne avec les préconisations exprimées par notre collègue sénateur Paul Blanc, puis par le Conseil économique et social. Outre un encouragement à la négociation collective en matière d'accès à la formation et à l'emploi, tout juste la contribution des entreprises à l'AGEFIPH et les pénalités associées pourraient-elles être davantage modulées en fonction de l'effort consenti (10) ; − la modernisation des institutions à travers la création de guichets uniques dénommés « maisons départementales du handicap », structures d'aide personnalisée, et d'une caisse nationale de solidarité pour l'autonomie alimentée, à hauteur de 850 millions d'euros par an, par les recettes tirées de l'instauration prochaine de la journée nationale de solidarité. C'est cette caisse qui financera la prestation de compensation. Votre Rapporteur demeure toutefois convaincu que rien ne peut rivaliser, en termes d'efficacité et d'efficience, avec l'incitation fiscale des employeurs, si l'objectif poursuivi est celui d'une amélioration tangible de l'insertion professionnelle de nos concitoyens en situation de handicap. Par conséquent, la présente proposition de loi ne vient en rien empiéter sur le champ du futur projet de loi, mais le complète efficacement. B.− AU PRIX DE LÉGERS AMÉNAGEMENTS, L'ADÉQUATION DU CRÉDIT D'IMPÔT PROPOSÉ AUX BESOINS CONSTATÉS EST CERTAINE 1.− L'efficacité du crédit d'impôt n'est plus à démontrer La section II du chapitre IV du titre Ier de la première partie du livre Ier du code général des impôts que la présente proposition de loi entend compléter par une division XXXI comporte quatre dispositifs de crédit d'impôt destinés aux entreprises, composant les divisions XXVII à XXX, consacrées respectivement : - aux dépenses de recherche effectuées par les entreprises industrielles et commerciale ou agricoles ; - aux dépenses de formation des entreprises ; - aux dépenses d'adhésion à un groupement de prévention agréé ; - à certains investissements réalisés et exploités en Corse. Techniquement, rien ne s'oppose donc à la création d'un nouveau crédit d'impôt, et l'emplacement dans le code choisi par l'auteur de la présente proposition de loi est tout à fait pertinent. Le propos de votre Rapporteur n'est pas de procéder à l'analyse de chacun de ces dispositifs. Soulignons seulement à ce stade leur utilité, s'agissant en particulier du crédit d'impôt recherche, le principal d'entre eux. Pérennisé et rendu davantage incitatif par la loi de finances pour 2004, le crédit d'impôt recherche est désormais égal à la somme de 5 % des dépenses exposées au cours de l'année et de 45 % de la variation des dépenses de l'année comparée à la moyenne des deux années précédentes, sous un plafond porté de 6,1 à 8 millions d'euros. Aux 510 millions d'euros que représente cette dépense fiscale en 2003, s'ajouteraient, au terme de l'application de la réforme, c'est-à-dire en 2008, quelque 440 millions d'euros annuels. Certes, on peut considérer que l'insertion professionnelle est avant tout du ressort de la politique de l'emploi, que le traitement de cette question doit inclure les trois fonctions publiques, qu'en amont, l'effort doit porter sur la formation initiale des enfants et adolescents handicapés ou encore l'accessibilité des locaux des entreprises ne peut être dissociée de celle des autres locaux, des transports, des loisirs... Mais à se poser tant de questions et à attendre des autres le premier pas, on diffère les réformes nécessaires. Notre collègue Jean-Christophe Lagarde a le courage de mettre en adéquation ses convictions et les outils juridiques dont il dispose. En ciblant son propos sur les entreprises, il va droit au fait, et il vise juste. On peut aisément imaginer en particulier combien un crédit d'impôt va encourager le lancement de travaux d'aménagement des locaux de l'entreprise, qu'il s'agisse de l'accès aux bâtiments ou de la circulation à l'intérieur de ceux-ci. De même, l'incitation fiscale ne manquera pas de faciliter l'achat de matériels spécifiques à l'occupation d'un poste de travail par une personne handicapée, souvent onéreux en raison de leur coût de conception et de fabrication et/ou de l'étroitesse du marché auquel ils sont destinés. Quelques améliorations de l'article 1er peuvent toutefois être suggérées. 2.- Le dispositif proposé peut encore être amélioré a) Faut-il discriminer les entreprises à raison de leur mode d'imposition ? La proposition vise, au 1 de l'article 244 quater F (nouveau) du code général des impôts, « les entreprises industrielles, commerciales ou artisanales soumises à l'impôt sur les sociétés ». Rien n'est dit, au passage, des entreprises agricoles. Par ailleurs, on peut se demander si un investissement ou un don en faveur des personnes handicapées sont plus généreux ou plus coûteux lorsqu'ils sont le fait d'une entreprise soumise à l'IS. Les sociétés civiles, les sociétés de personnes, les SARL à caractère familial, ainsi que la plupart des coopératives, ne pourraient pas bénéficier du crédit d'impôt. En 2002, selon les statistiques de la direction générale des impôts, alors que près de 3,5 millions d'entreprises étaient imposables à la TVA, seulement 1,12 million l'étaient à l'IS. Le raisonnement a pu consister à réserver l'avantage fiscal aux seules entreprises soumises à l'obligation d'emploi de personnes handicapées, soit celles de plus de vingt salariés. Mais le nombre de salariés n'est pas un critère d'assujettissement. Par exemple, une entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée créée par une personne morale est assujettie de plein droit à l'IS. Pour l'ensemble de ces raisons, votre Rapporteur proposera un amendement tendant à ouvrir à toutes les entreprises, qu'elles soient assujetties à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu, la possibilité d'utiliser le crédit d'impôt. En conséquence, sera proposée, dans un alinéa 3 bis, l'impossibilité de cumul du crédit d'impôt avec l'actuelle déductibilité des aménagements de locaux professionnels ou commerciaux précitée. Les particuliers continueraient naturellement à bénéficier de ladite mesure. b) La proposition gagnerait à distinguer crédit d'impôt pour investissement et don aux associations Au 2, votre Rapporteur s'interroge sur l'inclusion dans la même phrase, selon les mêmes modalités, d'un crédit d'impôt pour dépenses d'investissement et d'un crédit d'impôt pour « subventions versées aux associations ayant pour objet de promouvoir l'intégration des personnes handicapées ». Ces deux types de dépenses semblent en effet bien distincts : d'un côté, il s'agit d'alléger le coût d'investissements parfois lourds, le financeur des travaux ou de l'acquisition de matériels spécialisés étant lui-même bénéficiaire du crédit d'impôt ; de l'autre, il s'agit de défiscaliser un don à une association − pourquoi pas, d'ailleurs, à un organisme poursuivant le même but d'intérêt général mais ayant pris une autre forme juridique, celui de fondation par exemple ? Enfin, le terme « subvention », qui désigne en principe une somme versée par une personne publique à une personne privée, n'est peut-être pas le plus approprié en l'espèce. Le souci de rigueur juridique devrait conduire à distinguer ces deux crédits d'impôt. L'exposé des motifs semble confondre, quant à lui, crédit d'impôt et abattement, celui-ci ne faisant que diminuer la base d'imposition alors que celui-là s'impute sur l'impôt dû, et peut donner lieu à restitution. Précisément, l'éventualité d'un crédit d'impôt qui dépasserait le montant de l'impôt dû, et ouvrirait droit à restitution à l'entreprise par le Trésor public, n'est pas évoquée. Pour répondre à chacune de ces questions, votre Rapporteur déposera deux amendements : l'un proposant une nouvelle rédaction du 2 qui réserve le crédit d'impôt aux investissements, l'autre excluant toute restitution en cas de crédit supérieur à l'impôt dû. En effet, le fractionnement sur cinq ans rend un tel dépassement assez théorique, et l'incitation fiscale apparaît ainsi mieux centrée sur son objet, tout risque d'abus étant évité. c) Les dons des entreprises à des œuvres d'intérêt général, récemment encouragés, pourraient être exclus du champ crédit d'impôt L'article 238 bis du code général des impôts a été modifié par la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, dans un sens très favorable aux dons aux œuvres ou organismes d'intérêt général. Il dispose désormais : « 1. Ouvrent droit à une réduction d'impôt égale à 60 % de leur montant les versements, pris dans la limite de 5 pour mille du chiffre d'affaires, effectués par les entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés au profit : a) d'œuvres ou d'organismes d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel [...] ; b) de fondations ou associations reconnues d'utilité publique [...] ; [...] Lorsque la limite fixée au premier aliéna est dépassée au cours d'un exercice, l'excédent de versement peut donner lieu à réduction d'impôt au titre des cinq exercices suivants, après prise en compte des versements effectués au titre de chacun de ces exercices, sans qu'il puisse en résulter un dépassement du plafond défini au premier alinéa. La limite de 5 pour mille du chiffre d'affaires s'applique à l'ensemble des versements effectués au titre du présent article. Les versements ne sont pas déductibles pour la détermination du bénéfice imposable. » Alignant le régime applicable aux entreprises sur celui des particuliers, la loi relative au mécénat a substitué un régime de réduction d'impôt à un régime de déductibilité. Dans la version antérieure de cet article en effet, seule était permise aux entreprises une déduction du montant de leur résultat, dans la limite de 2,25 0/00 de leur chiffre d'affaires, des versements aux œuvres et organismes d'intérêt général. En pratique, comme le relevait notre collègue Laurent Hénart dans les travaux préparatoires de cette loi (11), cette disposition revenait à ne permettre qu'une réduction d'impôt maximale d'un montant de 33,33 % du don, et dans une limite de 2,25 0/00 du chiffre d'affaires, portée à 3,25 0/00 en cas de don à une fondation ou association reconnue d'utilité publique. Les nouvelles dispositions produiront leur effet dès 2004. Par ailleurs, votre Rapporteur souligne que le champ ici visé prend en compte toutes les entreprises, quel que soit leur mode d'imposition. La suppression du membre de phrase relatif aux subventions aux associations, contenue dans l'amendement précité de réécriture du 2, trouve donc ici sa cohérence. d) L'absence de plafonnement du crédit d'impôt mérite d'être discutée Parmi les crédits d'impôt existant actuellement au profit des entreprises, aucun ne semble conjuguer des conditions aussi favorables que celui qui est proposé au 3 : un taux de 75 % de la dépense, et l'absence de plafond. Ainsi, une entreprise assujettie à l'impôt sur les sociétés au taux normal pourrait, en réalisant au cours d'un exercice donné un investissement en faveur des personnes handicapées égal à 2,22 fois son bénéfice annuel imposable, être exonérée du paiement de l'IS pendant cinq ans si ce bénéfice imposable n'augmentait pas durant la période. S'il augmentait de 5 % par an, le facteur 2,22 passerait à 2,67, et ce dans l'hypothèse où le crédit d'impôt ne serait assorti d'aucune restitution. C'est pourquoi, même si l'avantage ainsi procuré n'apparaît pas exorbitant eu égard au but poursuivi, votre Rapporteur déposera un amendement tendant à plafonner en valeur absolue le montant du crédit d'impôt. La somme de 8 millions d'euros par an, applicable à la dernière version du crédit d'impôt recherche, semble adéquate. * La présente proposition de loi, dont la solidité juridique est garantie par le décret en conseil d'Etat prévu au 4 et par le gage qui fait l'objet de l'article 2, poursuit indéniablement un louable objectif. L'effort que nécessite de la part de la nation tout entière l'intégration des personnes handicapées n'a été que trop longtemps différé. Cet atermoiement est peut-être dû à l'impression que beaucoup est déjà fait dans ce domaine, et les pages qui précèdent montrent que ce constat n'est pas entièrement dénué de sens. Mais peut-on se contenter de l'existant, de dispositions parfois obsolètes, incomplètes, mal connues, imparfaitement appliquées, insuffisamment contrôlées ? Certainement pas. L'incitation fiscale est simple, lisible, efficace. Votre Rapporteur souscrit donc entièrement, sous réserve des aménagements techniques qu'il propose, à la démarche volontariste exposée par notre collègue Jean-Christophe Lagarde. Alors que l'année européenne des personnes handicapées vient de se clore, la représentation nationale s'honorerait, sur cette lancée, à montrer la voie à un Gouvernement qui apparaît quelque peu en retrait sur le thème de l'insertion professionnelle, en adoptant la présente proposition de loi. Rien n'empêcherait ce dernier de la reprendre ensuite pour l'intégrer à son projet de loi. Au cours de sa séance du 17 décembre 2003, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné la proposition de loi de M. Jean-Christophe Lagarde tendant à créer un crédit d'impôt pour investissement des entreprises pour favoriser l'intégration des personnes handicapées (n° 966). Après l'exposé de votre Rapporteur, plusieurs orateurs sont intervenus dans la discussion générale. M. Hervé Novelli a indiqué que cette proposition de loi était fondée sur un motif très louable. Elle doit néanmoins être mise en perspective avec la communication faite par la secrétaire d'État aux personnes handicapées, lors du dernier conseil des ministres, sur la réforme de la législation en faveur des personnes handicapées. À cette occasion, les grandes lignes du prochain projet de loi, dont l'ambition est d'instaurer un droit à la compensation du handicap, ont été présentées. Les deux maîtres mots de ce texte sont compensation et accessibilité. Un dispositif fiscal particulier est ainsi prévu, dont l'objectif consiste à favoriser l'embauche de personnes handicapées en pénalisant les entreprises qui ne remplissent pas les obligations auxquelles elles sont soumises en matière d'emploi des personnes handicapées et en favorisant les entreprises méritantes. Par conséquent, l'objet de la proposition de loi serait satisfait par l'avant-projet de loi. Par ailleurs, il serait souhaitable que, sur le sujet de l'accessibilité, M. Jean-Christophe Lagarde et Mme Marie-Thérèse Boisseau travaillent de concert afin d'intégrer dans le texte élaboré par le Gouvernement les dispositions de la proposition de loi qui ne figurent pas dans l'avant-projet de loi. M. Michel Bouvard a souligné la particularité de la situation actuelle où sont présentés concomitamment un avant-projet de loi et une proposition de loi portant sur le même thème. À cet égard, il serait plus constructif de compléter le texte présenté par le Gouvernement par voie d'amendement. Par ailleurs, le constat sur l'action du Fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées ne peut qu'être partagé : lorsque l'on rapproche les résultats de la collecte du Fonds du nombre d'entreprises ne remplissant pas leurs obligations en matière d'embauche des personnes handicapées, il apparaît qu'un certain nombre d'entreprises se sont « évaporées ». Par conséquent, avant de voter une loi nouvelle, il serait souhaitable de veiller à ce que le dispositif en vigueur fonctionne correctement. Le mécanisme du crédit d'impôt ne permettra pas nécessairement de remédier à la situation actuelle. Il conviendrait plutôt d'alourdir les pénalités pesant sur les entreprises ne respectant pas leurs obligations. M. Alain Rodet a indiqué que la proposition de loi devrait être enrichie par des dispositions relatives à l'embauche de personnes handicapées par les collectivités publiques. M. Augustin Bonrepaux a demandé s'il était prévu que la proposition de loi soit inscrite dans une niche parlementaire. Quel est le contenu exact du texte gouvernemental ? Des informations différentes circulent à ce sujet. Il serait souhaitable que les députés de l'opposition ne soient pas tenus à l'écart de ce débat. M. Gérard Bapt a demandé quelle était la date à laquelle le débat aurait lieu à l'Assemblée nationale. Par ailleurs, il est regrettable que le secteur public ne soit pas visé dans cette proposition de loi, d'autant plus que c'est dans ce secteur, et non dans le secteur privé, que les obligations en matière d'emploi des personnes handicapées sont le moins bien respectées. Paradoxalement, le constat du faible nombre, voire de l'absence, d'emplois occupés par des personnes handicapées est particulièrement vérifié dans les directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales. Il s'agit d'un problème culturel. M. François Goulard, Président, a précisé que trois possibilités étaient offertes à la Commission : adopter la proposition de loi assortie, le cas échéant, d'amendements, la rejeter ou ne pas émettre d'avis. Si le rejet de la proposition est de mauvais aloi, son adoption est rendue difficile par la présentation prochaine d'un projet de loi aux dispositions voisines, dont l'Assemblée sera saisie, et sur lequel il serait préférable d'agir par voie d'amendements. Il serait donc souhaitable qu'en application de l'article 94 du Règlement, la commission des Finances, n'émette pas de conclusions sur la proposition de loi. Votre Rapporteur a indiqué que le groupe UDF défendrait la proposition de loi au cours d'une « niche » parlementaire et que le débat aurait lieu le mardi 13 janvier 2004 au matin. Cette proposition de loi n'a pas pour objet de traiter tous les problèmes relatifs au handicap. Son objectif est de promouvoir l'accessibilité, et non seulement l'employabilité, qui fait l'objet de l'avant-projet de loi, grâce à un dispositif fiscal incitatif. Les propositions formulées dans le texte gouvernemental sur l'insertion professionnelle vont dans le bon sens, mais rien n'est prévu sur l'accessibilité des locaux. La proposition de loi a son utilité dans la mesure où les possibilités d'amender les textes présentés par le Gouvernement sont parfois restreintes par les arbitrages rendus, en amont, au niveau ministériel. M. Augustin Bonrepaux a souligné que la proposition de loi devait constituer un moyen d'encourager le Gouvernement à présenter rapidement son projet de loi. Il faut laisser au Parlement sa capacité d'initiative. En conséquence, il convient de voter cette proposition. Votre Rapporteur a ajouté que la portée de l'arrêt « Perruche » avait été modifiée grâce à une proposition de loi, qui avait ensuite été reprise par le Gouvernement. Sur la proposition de M. François Goulard, Président, la Commission, en application de l'article 94 du Règlement, a décidé de ne pas présenter de conclusions sur la proposition de loi. * * * AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Article 1er (Art. 244 quater F du code général des impôts) Amendements présentés par M. Maurice Leroy, rapporteur : · I.- Dans le 1 de cet article, substituer aux mots : « industrielles, commerciales ou artisanales soumises », les mots : « assujetties à l'impôt sur le revenu ou » II.- Les pertes de recettes pour l'Etat susceptibles de résulter du I sont compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. · Rédiger ainsi le 2 de cet article : « 2. Le crédit d'impôt s'applique aux investissements ayant pour objet de favoriser l'accessibilité des locaux ou de développer la formation et l'emploi des personnes handicapées. » · Après la première phrase du 3 de cet article, insérer la phrase suivante : « Il ne peut dépasser annuellement la somme de 8 000 000 €. » · Compléter le 3 de cet article par la phrase suivante : « Il ne donne pas lieu à restitution. » · Après le 3 de cet article, insérer l'alinéa suivant : « 3 bis. Le crédit d'impôt ne peut être cumulé avec les dispositions du sixième alinéa (I 1° b bis) de l'article 31 du code général des impôts. » * * * N° 1314 - Rapport sur la proposition de loi créant un crédit d'impôt pour investissement des entreprises pour favoriser l'intégration des personnes handicapées (Jean-Christophe Lagarde) 1 () Paul Blanc, Compensation du handicap : le temps de la solidarité, rapport d'information de la commission des Affaires sociales du Sénat, juillet 2002. Pages 163 et 164, ce rapport évoque la multiplicité des dénombrements des personnes handicapées. Marie-Claude Lasnier, auteur du rapport du Conseil économique et social publié en juin 2003 et intitulé L'insertion professionnelle en milieu ordinaire des personnes en situation de handicap, l'évalue à 5 millions de personnes. 2 () loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées. 3 () Loi n° 91-663 portant diverses mesures destinées à favoriser l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux d'habitation, des lieux de travail et des installations recevant du public. 4 () La publication des décrets d'application s'est échelonnée entre juin 1992 et août 1999. 5 () Dans le projet de loi de finances pour 2004, les crédits consacrés par le ministère de la Santé, de la famille et des personnes handicapées à l'allocation aux adultes handicapés et à l'allocation supplémentaire du Fonds spécial d'invalidité s'élèvent respectivement à 4,66 milliards d'euros (pour quelque 780.000 bénéficiaires) et à 271,5 millions d'euros. Les dépenses spécifiques de la sécurité sociale représentent 13,77 milliards d'euros en 2003, et celles des départements, 5,4 milliards d'euros en 2001. Toutes mesures confondues, le rapport précité de notre collègue sénateur Paul Blanc (page 44) situe entre 35 et 40 milliards d'euros l'effort financier annuel de la Nation en faveur des personnes handicapées. 6 () Question écrite n° 14084, réponse publiée au Journal officiel le 11 août 2003, page 6386 ; question écrite n° 13506, réponse publiée au Journal officiel le 6 octobre 2003, page 7687. 7 () Bien que la question ne soit pas évoquée dans la présente proposition de loi, votre Rapporteur ne méconnaît pas non plus la mauvaise application de l'obligation d'emploi dans les trois fonctions publiques − celle de l'État en particulier −, qui y sont soumises en vertu de l'article L. 323-2 du code du travail, même si le ministère de la Fonction publique a signé le 9 octobre 2001 avec plusieurs organisations syndicales un protocole d'accord visant à simplifier et à améliorer le recrutement, la carrière et les conditions de travail des agents handicapés. 8 () Sondage réalisé du 17 au 23 octobre 2002 par l'institut Louis Harris auprès de 400 entreprises de 10 salariés et plus, employant ou non des personnes handicapées. 9 () Catherine Goillot et Pierre Mormiche, « Les enquêtes handicaps-incapacités-dépendance de 1998 et 1999. Résultats détaillés », in INSEE résultats société n° 22, octobre 2003, pages 182 sq. 10 () Réponse de Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, lors de la séance des questions au Gouvernement du 3 décembre 2003, C.R. A.N. page 11602, et entretien accordé par Mme Boisseau au Journal du dimanche, 14 décembre 2003. 11 () Laurent Hénart, rapport n° 690, 1ère lecture, mars 2003, pages 16-17 et 45-46. © Assemblée nationale | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||