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N° 3593

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 17 janvier 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (N° 3404), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, ET LE PROJET DE LOI (n° 3405), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer,

TOME I - RAPPORT

PAR M. Didier QUENTIN,

Député.

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Voir les numéros :

Sénat :  359, 360 (2005-2006), 25, 26, T.A. 17 et 18 (2006-2007).

INTRODUCTION 17

I. – UN NOUVEAU POUVOIR NORMATIF POUR LES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D’OUTRE-MER 18

A. LE FONDEMENT CONSTITUTIONNEL ET LA NATURE DES NOUVEAUX POUVOIRS NORMATIFS 18

B. DES CONDITIONS D’EXERCICE MIEUX PRÉCISÉES 19

II. – LA RÉNOVATION DES STATUTS DE MAYOTTE ET SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON 21

A. LE STATUT DE MAYOTTE 22

1. Un régime législatif et des règles plus proches du droit commun 22

2. Des compétences clarifiées et une nouvelle évolution statutaire préparée 22

3. Les modifications proposées par votre rapporteur 23

B. LE STATUT DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON 24

1. Des compétences plus étendues pour la COM et les communes de
Saint-Pierre-et-Miquelon
24

2. Les compléments apportés à la législation applicable et au fonctionnement des institutions de la COM 24

3. Les modifications proposées par votre rapporteur 25

III. – LA CRÉATION DES DEUX NOUVELLES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER DE SAINT-MARTIN ET DE SAINT-BARTHÉLEMY 26

A. LA SITUATION PARTICULIÈRE DES ÎLES DU NORD DANS LE DÉPARTEMENT DE LA GUADELOUPE 26

1. Les problèmes nés du rattachement de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin au département de la Guadeloupe 26

2. Saint-Martin : une île binationale 27

3. Saint-Barthélemy : une spécificité juridique héritée d’un traité international 30

B. UN CHANGEMENT STATUTAIRE LONGTEMPS ATTENDU 31

C. LES PROJETS DE STATUT 32

1. Les compétences des nouvelles collectivités 32

2. Un système institutionnel inspiré du modèle départemental 34

3. Les rapports avec l’Union européenne 35

4. Les conditions de création des nouvelles collectivités 35

IV. – LA MODERNISATION DES RÈGLES DU DROIT ÉLECTORAL APPLICABLES DANS LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER 36

A. – L’ÉLECTION AUX ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTES DE MAYOTTE, DE SAINT-BARTHÉLEMY, DE SAINT-MARTIN ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON 37

B. – LA CRÉATION DE SIÈGES DE SÉNATEURS POUR SAINT-BARTHÉLEMY ET SAINT-MARTIN 39

C. LA QUESTION DE LA CRÉATION DE SIÈGES DE DÉPUTÉS POUR SAINT-BARTHÉLEMY ET SAINT-MARTIN 40

D. UNE RÉFORME DU MODE DE RÉPARTITION DES SIÈGES DE DÉPUTÉ AU PARLEMENT EUROPÉEN AU SEIN DE LA CIRCONSCRIPTION OUTRE-MER 42

E. DE NOUVEAUX « PRÉSENTATEURS » AUX ÉLECTIONS PRÉSIDENTIELLES 43

V. – UN NOUVEAU SOUFFLE POUR LA DÉMOCRATIE DIRECTE DANS LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER 43

VI. – L’HARMONISATION DU CONTRÔLE EXERCÉ DANS LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER PAR LES JURIDICTIONS FINANCIÈRES ET ADMINISTRATIVES 44

VII. – L’ADAPTATION PAR ORDONNANCES DU DROIT DE L’OUTRE-MER 45

A. LES HABILITATIONS À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCES 46

B. LES RATIFICATIONS D’ORDONNANCES 46

EXAMEN EN COMMISSION 49

PROJET DE LOI ORGANIQUE 53

TITRE IER : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D’OUTRE-MER 53

Article 1er (chapitre V [nouveau] du titre IV du livre IV de la troisième partie du code général des collectivités territoriales) : Adaptation des lois et règlements dans les départements et régions d’outre-mer (DOM-ROM) 53

Articles L.O. 3445-1 à L.O. 3445-8 [nouveaux] du CGCT : Adaptation des lois et règlements par les DOM 55

Articles L.O. 3445-9 à L.O. 3445-11 [nouveaux] du CGCT : Fixation par les DOM de règles dans les matières législatives 61

Article L.O. 3445-12 [nouveau] du CGCT : Restriction du recours au référendum local et à la consultation des électeurs 63

Articles L.O. 4435-1 à L.O. 4435-12 [nouveaux] du CGCT : Adaptation par les ROM des lois et règlements – Fixation par les ROM de règles dans les matières législatives 65

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À MAYOTTE, À SAINT-BARTHÉLEMY, À SAINT-MARTIN ET À SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON 66

Article 2 (sixième partie [nouvelle] du code général des collectivités territoriales) : Création et organisation d’une sixième partie du code général des collectivités territoriales relative aux collectivités d’outre-mer (COM) 66

STATUT DE MAYOTTE 68

Article 3 (livre Ier de la sixième partie [nouvelle] du code général des collectivités territoriales) : Dispositions organiques du statut de Mayotte 69

TITRE PREMIER : DISPOSITIONS GÉNÉRALES 70

Articles L.O. 6111-1 à L.O. 6111-3 [nouveaux] du CGCT : Dispositions générales relatives à Mayotte 70

Article L.O. 6112-1 [nouveau] du CGCT : Pouvoirs et missions du représentant de l’État à Mayotte 73

Articles L.O. 6113-1 à L.O. 6113-4 [nouveaux] du CGCT : Application des lois et règlements à Mayotte – Compétences consultatives du conseil général de Mayotte 74

Articles L.O. 6114-1 à L.O. 6114-3 [nouveaux] du CGCT : Compétences de la collectivité départementale de Mayotte 78

TITRE II : TERRITOIRE DE LA COLLECTIVITÉ 80

Articles L.O. 6121-1 et L.O. 6121-2 [nouveaux] du CGCT : Transfert du chef lieu et modifications des cantons de la collectivité départementale de Mayotte 80

TITRE III : LES INSTITUTIONS DE LA COLLECTIVITÉ 80

Articles L.O. 6131-1 à L.O. 6131-6 [nouveaux] du CGCT : Composition, formation et dissolution du conseil général de Mayotte 81

Articles L.O. 6131-7 à L.O. 6131-33 [nouveaux] du CGCT : Fonctionnement du conseil général de Mayotte 83

Articles L.O. 6132-1 et L.O. 6132-2 [nouveaux] du CGCT : Élection et remplacement du président du conseil général de Mayotte 86

Article L.O. 6132-3 [nouveau] du CGCT : Incompatibilités avec les fonctions de président du conseil général de Mayotte 86

Articles L.O. 6132-4 à L.O. 6132-7 [nouveaux] du CGCT : Élection et organisation de la commission permanente du conseil général de Mayotte 87

Articles L.O. 6132-8 et L.O. 6132-9 [nouveaux] du CGCT : Formation du bureau du conseil général de Mayotte – Contestation de l’élection des membres de la commission permanente du conseil général de Mayotte 87

Articles L.O. 6133-1 à L.O. 6133-4 [nouveaux] du CGCT : Composition, fonctionnement et consultation du conseil économique et social et du conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement de Mayotte 88

Article L.O. 6134-2 [nouveau] du conseil général : Droit à la formation des membres du conseil général de Mayotte 90

Articles L.O. 6134-3 à L.O. 6134-7 [nouveaux] du CGCT : Régime indemnitaire applicable aux membres du conseil général de Mayotte 90

Articles L.O. 6134-16 et L.O. 6134-17 [nouveaux] du CGCT : Protection des membres du conseil général de Mayotte 92

TITRE IV : PARTICIPATION DES ÉLECTEURS À LA VIE DE LA COLLECTIVITÉ 93

Article L.O. 6141-1 [nouveau] du CGCT : Saisine du conseil général de Mayotte par pétition des électeurs 93

Article L.O. 6142-1 [nouveau] du CGCT : Référendum local à Mayotte 93

Article L.O. 6143-1 [nouveau] du CGCT : Consultation des électeurs de Mayotte 94

TITRE V : RÉGIME JURIDIQUE DES ACTES PRIS PAR LES AUTORITÉS DE LA COLLECTIVITÉ ET RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ 96

Articles L.O. 6151-1 à L.O. 6151-6 [nouveaux] du CGCT : Publicité et entrée en vigueur des actes de la collectivité départementale de Mayotte 96

Articles L.O. 6152-1 à L.O. 6152-5 [nouveaux] du CGCT : Contrôle de légalité des actes de la collectivités départementale de Mayotte 98

Article L.O. 6153-1 [nouveau] du CGCT : Exercice par un contribuable ou un électeur des actions appartenant à la collectivité départementale de Mayotte 99

Article L.O. 6154-1-1 [nouveau] du CGCT : Services de l’État mis à disposition de la collectivité départementale de Mayotte 100

Article L.O. 6154-2 [nouveau] du CGCT : Coordination entre les services de l’État et ceux de la collectivité départementale de Mayotte 100

TITRE VI : ADMINISTRATION ET SERVICES DE LA COLLECTIVITÉ 101

Articles L.O. 6161-1 à L.O. 6161-3 [nouveaux] du CGCT : Détermination et modalités d’exercice des compétences générales du conseil général de Mayotte 101

Articles L.O. 6161-4 à L.O. 6161-21 [nouveaux] du CGCT : Compétences du conseil général de Mayotte en matière de propositions normatives, de relations extérieures et de coopération régionale et en matière fiscale, douanière, culturelle, éducative et de sécurité civile 102

Articles L.O. 6162-1 à L.O. 6162-13 [nouveaux] du CGCT : Compétences du président du conseil général de Mayotte 107

TITRE VII : FINANCES DE LA COLLECTIVITÉ 109

Articles L.O. 6171-1 à L.O. 6171-26-1 [nouveaux] du CGCT : Adoption du budget et règlement des comptes de la collectivité départementale de Mayotte 109

Articles L.O. 6172-1 à L.O. 6172-3 [nouveaux] du CGCT : Dépenses de la collectivité départementale de Mayotte 110

Articles L.O. 6173-1 à L.O. 6173-4 [nouveaux] du CGCT : Recettes de la collectivité départementale de Mayotte 111

Article L.O. 6175-1 [nouveau] du CGCT : Application des dispositions législatives visées dans le titre VII 112

TITRE VIII : DISPOSITIONS APPLICABLES JUSQU’AU RENOUVELLEMENT DU CONSEIL GÉNÉRAL EN 2008 113

Articles L.O. 6181-1 à L.O. 6181-7 [nouveaux] du CGCT : Dispositions budgétaires applicables jusqu’au renouvellement du conseil général de Mayotte en 2008 113

Article L.O. 6181-8 [nouveau] du CGCT : Dispositions applicables au contrôle du représentant de l’État sur les actes de la collectivité départementale de Mayotte jusqu’au renouvellement du conseil général en 2008 114

STATUT DE SAINT-BARTHÉLEMY 116

Article 4 (articles L.O. 6211-1 à L.O. 6271-7 du code général des collectivités territoriales) : Statut de la collectivité d’outre-mer de Saint-Barthélemy 118

TITRE PREMIER : DISPOSITIONS GÉNÉRALES 118

Articles L.O. 6211-1 à L.O. 6212-1 du CGCT : Dispositions générales 118

Articles L.O. 6213-1 à L.O. 6213-5 du CGCT : Régime législatif de Saint-Barthélemy 120

Article L.O. 6213-6 du CGCT : Dispositions de droit commun du CGCT applicables à Saint-Barthélemy 122

Articles L.O. 6214-1 à L.O. 6214-8 du CGCT : Compétences de Saint-Barthélemy 123

TITRE II : LES INSTITUTIONS DE LA COLLECTIVITÉ 129

Articles L.O. 6221-1 à L.O. 6221-33 du CGCT : Le conseil territorial 129

Articles L.O. 6222-1 à L.O. 6222-4 du CGCT : Le président du conseil territorial 134

Articles L.O. 6222-5 à L.O. 6222-16 du CGCT : Le conseil exécutif 135

Articles L.O. 6223-1 à L.O. 6223-3 du CGCT : Le conseil économique, social et culturel 137

Articles L.O. 6224-1 à L.O. 6224-8 du CGCT : Conditions d’exercice des mandats électoraux 139

TITRE III : PARTICIPATION DES ÉLECTEURS À LA VIE DE LA COLLECTIVITÉ 143

Articles L.O. 6231-1 à L.O. 6233-1 du CGCT : Participation des électeurs 143

TITRE IV : RÉGIME JURIDIQUE DES ACTES PRIS PAR LES AUTORITÉS DE LA COLLECTIVITÉ ET RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ 146

Articles L.O. 6241-1 à L.O. 6241-4 du CGCT : Entrée en vigueur des actes de la collectivité 146

Articles L.O. 6242-1 à L.O. 6242-5-1 du CGCT : Contrôle de légalité 147

Articles L.O. 6242-6 à L.O. 6242-10 du CGCT : Contrôle juridictionnel spécifique des actes intervenant dans le domaine de la loi 148

Articles L.O. 6243-1 à L.O. 6244-2 du CGCT : Exercice par un contribuable ou un électeur des actions appartenant à la collectivité. Relations entre l’État et la collectivité 150

TITRE V : ADMINISTRATION ET SERVICES DE LA COLLECTIVITÉ 151

Articles L.O. 6251-1 à L.O. 6251-14 du CGCT : Compétences du conseil territorial 151

Articles L.O. 6252-1 à L.O. 6252-17 du CGCT : Compétences du président du conseil territorial 159

Articles L.O. 6253-1 à L.O. 6253-9 du CGCT : Compétences du conseil exécutif 163

TITRE VI : FINANCES DE LA COLLECTIVITÉ 166

Articles L.O. 6261-1 à L.O. 6261-10 du CGCT : Budget et comptes de la collectivité 166

Articles L.O. 6262-1 à L.O. 6262-19 du CGCT : Adoption et exécution du budget de la collectivité 168

Articles L.O. 6263-1 à L.O. 6263-3 du CGCT : Dépenses de la collectivité 170

Articles L.O. 6264-1 à L.O. 6264-4 du CGCT : Recettes de la collectivité 171

Article L.O. 6266-1 du CGCT : Application des dispositions du CGCT 171

TITRE VII : DISPOSITIONS DIVERSES 172

Articles L.O. 6271-1 à L.O. 6271-3 du CGCT : Transfert à titre gratuit des biens affectés à l’exercice des compétences transférées 172

Articles L.O. 6271-4 à L.O. 6271-7 du CGCT : Compensation financière des charges résultant des transferts de compétences 174

Article L.O. 6271-8 du CGCT : Transfert des services et des personnels participant à l’exercice des compétences transférées 176

STATUT DE SAINT-MARTIN 178

Article 5 (articles L.O. 6311-1 à L.O. 6380-1 du code général des collectivités territoriales) : Statut de la collectivité d’outre-mer de Saint-Martin 178

TITRE PREMIER : DISPOSITIONS GÉNÉRALES 178

Articles L.O. 6311-1 à L.O. 6312-1 du CGCT : Dispositions générales 178

Articles L.O. 6313-1 à L.O. 6313-5 du CGCT : Régime législatif de Saint-Martin 180

Articles L.O. 6314-1 à L.O. 6314-6 du CGCT : Compétences de la collectivité de
Saint-Martin
181

TITRE II : LES INSTITUTIONS DE LA COLLECTIVITÉ 187

Articles L.O. 6321-1 à L.O. 6321-35 du CGCT : Le conseil territorial 187

Articles L.O. 6322-1 à L.O. 6322-4 du CGCT : Le président du conseil territorial 189

Articles L.O. 6322-5 à L.O. 6322-16 du CGCT : Conseil exécutif 190

Articles L.O. 6323-1 à 6323-3 du CGCT : Conseil économique, social et culturel 191

Article L.O. 6324-1 du CGCT : Conseils de quartier 192

Articles L.O. 6325-1 à L.O. 6325-8 du CGCT : Conditions d’exercice des mandats 193

TITRE III : PARTICIPATION DES ÉLECTEURS À LA VIE DE LA COLLECTIVITÉ 195

Articles L.O. 6331-1 à L.O. 6333-1 du CGCT : Participation des électeurs à la vie de la collectivité 195

TITRE IV : RÉGIME JURIDIQUE DES ACTES PRIS PAR LES AUTORITÉS DE LA COLLECTIVITÉ ET RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ 196

Articles L.O. 6341-1 à L.O. 6341-4 du CGCT : Publicité et entrée en vigueur des actes de la collectivité 196

Articles L.O. 6342-1 à L.O. 6342-10 du CGCT : Contrôle des actes de la collectivité 196

Article L.O. 6343-1 du CGCT : Exercice des actions appartenant à la collectivité 198

Articles L.O. 6344-1 à L.O. 6344-3 du CGCT : Relations entre l’État et la collectivité 198

TITRE V : ADMINISTRATION ET SERVICES DE LA COLLECTIVITÉ 199

Articles L.O. 6351-1 à L.O. 6351-14 du CGCT : Compétences du conseil territorial 199

Articles L.O. 6352-1 à L.O. 6352-17 du CGCT : Compétences du président du conseil territorial 203

Articles L.O. 6353-1 à L.O. 6353-9 du CGCT : Compétences du conseil exécutif 204

TITRE VI : FINANCES DE LA COLLECTIVITÉ 206

Articles L.O. 6361-1 à L.O. 6366-1 du CGCT : Finances de la collectivité 206

TITRE VII : DISPOSITIONS DIVERSES 208

Articles L.O. 6371-1 à L.O. 6371-3 du CGCT : Transfert à titre gratuit des biens affectés à l’exercice des compétences transférées 208

Articles L.O. 6371-4 à L.O. 6371-7 du CGCT : Compensation financière des charges résultant des transferts de compétences 209

Article L.O. 6371-8 du CGCT : Transfert des services et des personnels participant à l’exercice des compétences transférées 210

TITRE VIII : DISPOSITIONS TRANSITOIRES 211

Article L.O. 6380-1 du CGCT : Période transitoire de cinq ans 211

STATUT DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON 213

Article 6 (livre IV de la sixième partie [nouvelle] du code général des collectivités territoriales) : Dispositions organiques du statut de Saint-Pierre-et-Miquelon 214

TITRE PREMIER : DISPOSITIONS GÉNÉRALES 215

Articles L.O. 6411-1 et L.O. 6411-2 [nouveaux] du CGCT : Dispositions générales relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon 215

Article L.O. 6412-1 [nouveau] du CGCT : Pouvoirs et missions du représentant de l’État à Saint-Pierre-et-Miquelon 216

Articles L.O. 6413-1 à L.O. 6413-4 [nouveaux] du CGCT : Application des lois et règlements à Saint-Pierre-et-Miquelon – Compétences consultatives du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon 217

Articles L.O. 6414-1 à L.O. 6414-4 [nouveaux] du CGCT : Compétences de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 220

Articles L.O. 6414-5 et L.O. 6414-6 [nouveaux] du CGCT : Relations entre la collectivité territoriale et les communes de Saint-Pierre-et-Miquelon 223

TITRE II : TERRITOIRE DE LA COLLECTIVITÉ 224

Article L.O. 6421-1 [nouveau] du CGCT : Fixation du chef-lieu de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 224

TITRE III : LES INSTITUTIONS DE LA COLLECTIVITÉ 225

Article L.O. 6430-1 [nouveau] du CGCT : Institutions de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 225

Articles L.O. 6431-1 à L.O. 6431-5 [nouveaux] du CGCT : Composition, formation et dissolution du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon 226

Articles L.O. 6431-6 à L.O. 6431-31 [nouveaux] du CGCT : Fonctionnement du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon 228

Articles L.O. 6432-1 à L.O. 6432-3 [nouveaux] du CGCT : Election, responsabilité et remplacement du président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon 231

Article L.O. 6432-4 [nouveau] du CGCT : Incompatibilités avec les fonctions de président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon 232

Articles L.O. 6432-5 à L.O. 6432-14-1 [nouveaux] du CGCT : Election, organisation et fonctionnement du conseil exécutif de Saint-Pierre-et-Miquelon 233

Article L.O. 6432-15 [nouveau] du CGCT : Suspension et dissolution du conseil exécutif de Saint-Pierre-et-Miquelon 234

Article L.O. 6432-16 [nouveau] du CGCT : Contestation de l’élection des membres du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 235

Articles L.O. 6433-1 à L.O. 6433-4 [nouveaux] du CGCT : Conseil économique, social et culturel de Saint-Pierre-et-Miquelon 235

Article L.O. 6434-1 [nouveau] du CGCT : Garanties accordées aux membres du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon 237

Articles L.O. 6434-2 et L.O. 6434-3 [nouveaux] du CGCT : Régime indemnitaire des membres du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon 238

Articles L.O. 6434-5 et L.O. 6434-6 [nouveaux] du CGCT : Protection des membres du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon 239

TITRE IV : PARTICIPATION DES ÉLECTEURS À LA VIE DE LA COLLECTIVITÉ 240

Article L.O. 6441-1 [nouveau] du CGCT : Saisine du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon par pétition des électeurs 240

Article L.O. 6442-1 [nouveau] du CGCT : Référendum local à Saint-Pierre-et-Miquelon 240

Article L.O. 6443-1 [nouveau] du CGCT : Consultation des électeurs de Saint-Pierre-et-Miquelon 241

TITRE V : RÉGIME JURIDIQUE DES ACTES PRIS PAR LES AUTORITÉS DE LA COLLECTIVITÉ ET RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ 242

Articles L.O. 6451-1 à L.O. 6451-5 [nouveaux] du CGCT : Publicité en entrée en vigueur des actes de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 242

Articles L.O. 6452-1 à L.O. 6452-5 [nouveaux] du CGCT : Contrôle de légalité des actes de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 243

Article L.O. 6453-1 [nouveau] du CGCT : Exercice par un contribuable ou un électeur des actions appartenant à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 245

Article L.O. 6454-1 [nouveau] du CGCT : Services de l’État mis à disposition de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 246

Article L.O. 6454-3 [nouveau] du CGCT : Coordination entre les services de l’État et ceux de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 247

TITRE VI : ADMINISTRATION ET SERVICES DE LA COLLECTIVITÉ 248

Articles L.O. 6461-1 à L.O. 6461-4 [nouveaux] du CGCT : Détermination et modalités d’exercice des compétences générales du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon 248

Articles L.O. 6461-5 à L.O. 6461-5-5 [nouveaux] du CGCT : Habilitation du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon à adapter les lois et règlements 250

Article L.O. 6461-6 [nouveau] du CGCT : Compétences des conseils généraux et régionaux exercées par le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon 251

Articles L.O. 6461-7 à L.O. 6461-15 [nouveaux] du CGCT : Compétences du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon en matière de propositions normatives, de relations extérieures et de coopération régionale et en matière de droit de transaction, de casinos et de dépôt de fonds auprès de l’État 251

Articles L.O. 6462-1 à L.O. 6462-15 [nouveaux] du CGCT : Compétences du président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon 254

Articles L.O. 6463-1 à L.O. 6463-8 [nouveaux] du CGCT : Compétences du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 256

TITRE VII : FINANCES DE LA COLLECTIVITÉ 258

Article L.O. 6471-1 [nouveau] du CGCT : Définition et organisation du budget de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 258

Articles L.O. 6471-2 à L.O. 6471-21 {nouveaux] du CGCT : Adoption du budget et règlement des comptes de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 259

Articles L.O. 6472-1 à L.O. 6472-3 [nouveaux] du CGCT : Dépenses de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 260

Articles L.O. 6473-1 à L.O. 6473-3 [nouveaux] du CGCT : Dispositions organiques relatives aux recettes de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 262

Article L.O. 6475-1 [nouveau] du CGCT : Application des dispositions législatives visées dans le titre VII 263

TITRE III : DISPOSITIONS DE DROIT ÉLECTORAL 265

Article 7 (art. L.O. 450, 457 à 461, 463, 467 à 472, 475, 477, 480 à 485, 488, 491 à 496-1, 497, 500 à 505, 508, 512 à 517-1, 518, 521, 524 à 529, 532, 536 à 543 [nouveaux] du code électoral) : Dispositions électorales particulières à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon 265

Articles L.O. 450, L.O. 477, L.O. 497 et L.O. 518 [nouveaux] du code électoral : Application des dispositions du code électoral à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon 266

Articles L.O. 457 et L.O. 521 [nouveaux] du code électoral : Élection des députés à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon 266

Articles L.O. 458 à L.O. 461, L.O. 480 à L.O. 485, L.O. 500 à L.O. 505 et L.O. 524 à 529 [nouveaux] du code électoral : Élection des membres de l’assemblée délibérante de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 272

Articles L.O. 463, L.O. 469, L.O. 488, L.O. 492, L.O. 508, L.O. 513, L.O. 532 et L.O. 537 [nouveaux] du code électoral : Inéligibilités applicables au mandat de membre de l’assemblée délibérante de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 278

Articles L.O. 463 , L.O. 467, L.O. 468, L.O. 470, L.O. 491, L.O. 493, L.O. 512, L.O. 514 , L.O. 536 et L.O. 538 [nouveaux] du code électoral : Incompatibilités applicables au mandat de membre de l’assemblée délibérante de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 280

Articles L.O. 471, L.O. 495, L.O. 496, L.O. 516, L.O. 517, L.O. 539, L.O. 541 et L.O. 542 [nouveaux] du code électoral : Vacance d’un siège de membre de l’assemblée délibérante de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 282

Articles L.O. 472, L.O. 494, L.O. 515 et L.O. 540 [nouveaux] du code électoral : Contestation des élections à l’assemblée délibérante de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 284

Articles L.O. 475, L.O. 496-1, L.O. 517-1 et L.O. 543 [nouveaux] du code électoral : Élections sénatoriales à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon 286

Après l’article 7 287

Article additionnel après l’article 7 (art. 105 de la loi n° 2004-192 du 27 février 2004) : Mode de scrutin à l’élection des membres de l’assemblée de la Polynésie française 288

Article 8 (art. L.O. 1112-14-1 et L.O. 2572-3-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Organisation de référendums locaux par les communes de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon 289

Article 9 (art. 3 et 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962) : Présentation par les élus locaux des collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin des candidats à la présidence de la République. Organisation du scrutin pour les élections présidentielles à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin 290

TITRE IV : DISPOSITIONS RELATIVES AUX JURIDICTIONS FINANCIÈRES 292

Article 10 (art. L.O. 252-2, 252-5, 252-8, 252-10, 253-1, 253-8 à 253-12, 253-26 à 253-28, 254-1 à 254-3 [nouveaux] du code des juridictions financières) : Pouvoirs des juridictions financières à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon 292

Articles L.O. 252-2, L.O. 252-5 , L.O. 252-8 et L.O. 252-10 [nouveaux] du code des juridictions financières : Missions des chambres territoriales des comptes à l’égard des collectivités d’outre-mer de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 293

Article L.O. 253-1 [nouveau] du code des juridictions financières : Le contrôle juridictionnel des comptes des collectivités d’outre-mer de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 294

Articles L.O. 253-8 à L.O. 253-12 [nouveaux] du code des juridictions financières : Le contrôle budgétaire des collectivités d’outre-mer de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 294

Articles L.O. 253-26 à L.O. 253-28 [nouveaux] du code des juridictions financières : La réquisition du comptable des collectivités d’outre-mer de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 295

Articles L.O. 254-1 à L.O. 254-3 [nouveaux] du code des juridictions financières : La procédure devant les chambres territoriales des comptes de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 296

TITRE V : DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES 298

Article 11 : Modernisation terminologique et coordination 298

Article 11 bis : Coordination terminologique 299

Article 12 (art. 9, 9-1-1, 28 et 32 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) : Incompatibilités applicables aux magistrats judiciaires dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie 299

Article 13 (article 7 de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958) : Représentation de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin au Conseil économique et social 301

Article 14 : Coordination 302

Article 15 : Constitution des nouvelles collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin 305

Article 16 : Modalités d’entrée en vigueur 309

Article 17 : Entrée en vigueur des dispositions relatives aux collectivités d’outre-mer de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon 310

Après l’article 17 312

PROJET DE LOI 313

TITRE IER : DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 313

Article 1er (livre VII de la première partie du code général des collectivités territoriales) : Dispositions ordinaires complétant les statuts de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon 313

Articles L. 6112-2 à L. 6174-3 [nouveaux] du CGCT : Dispositions ordinaires du CGCT complétant le statut de Mayotte 314

Articles L. 6212-2 à L. 6265-2 [nouveaux] du CGCT : Dispositions ordinaires du CGCT complétant le statut de Saint-Barthélemy 322

Articles L. 6312-2 à L. 6365-2 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales : Dispositions ordinaires du CGCT complétant le statut de Saint-Martin 327

Articles L. 6412-2 à L. 6474-3 [nouveaux] du CGCT : Dispositions ordinaires du CGCT complétant le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon 329

Article 1er bis (chapitre IV bis [nouveau] du titre III du livre IV de la quatrième partie de code général des collectivités territoriales) : Création en Guyane d’un conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge (CCPAB) 337

Article L. 4434-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales : Création du CCPAB 338

Article L. 4434-11 [nouveau] du code général des collectivités territoriales : Composition, organisation et fonctionnement du CCPAB 338

Article L. 4434-12 [nouveau] du code général des collectivités territoriales : Durée et renouvellement du mandat des membres du CCPAB 339

Article L. 4434-13 [nouveau] du code général des collectivités territoriales : Consultation du CCPAB sur les projets de délibération des assemblées locales 339

Article L. 4434-14 [nouveau] du code général des collectivités territoriales : Compétence consultative générale du CCPAB 340

Article L. 4434-15 [nouveau] du code général des collectivités territoriales : Réunions communes du CCPAB et des assemblées consultatives de Guyane 341

Article L. 4434-16 [nouveau] du code général des collectivités territoriales : Conditions d’application du chapitre 342

Après l’article 1er bis 342

TITRE II : DISPOSITIONS DE DROIT ÉLECTORAL 343

Article 2 (art. L. 451 à L. 456, L. 462, L. 464 à L. 467, L. 473, L. 474, L. 475-1, L. 476, L. 478, L. 479, L. 486, L. 487, L. 489, L. 490, L. 496-2, L. 496-3, L. 498, L. 499, L. 506, L. 507, L. 509 à L. 511, L. 517-2, L. 517-3, L. 519, L. 520, L. 522, L. 523, L. 530, L. 531, L. 533 à L. 535, L. 543-1, L. 544 à L. 555 [nouveaux] du code électoral) : Dispositions électorales particulières à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon 343

Articles L. 451, L. 478, L. 498 et L. 519 [nouveaux] du code électoral : Application des dispositions du code électoral à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon 343

Articles L. 452 à L. 455 [nouveaux] du code électoral : Dispositions relatives aux élections du député, des conseillers généraux et des conseillers municipaux à Mayotte 344

Articles L. 456, L. 479, L. 499 et L. 520 [nouveaux] du code électoral : Dépôt du compte de campagne à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon 344

Articles L. 462, L. 486, L. 487, L. 506, L. 507, L. 530 et L. 531 [nouveaux] du code électoral : Déclaration de candidature à l’élection des membres de l’assemblée délibérante de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 345

Articles L. 464, L. 509 et L. 533 [nouveaux] du code électoral : Mise à disposition des moyens de radiodiffusion et de télédiffusion pour l’élection des membres de l’assemblée délibérante de Mayotte, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 346

Articles L. 465, L. 489, L. 510 et L. 534 [nouveaux] du code électoral : Commission de propagande pour l’élection des membres de l’assemblée délibérante de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 348

Articles L. 466, L. 490, L. 511 et L. 535 [nouveaux] du code électoral : Convocation des électeurs pour l’élection des membres de l’assemblée délibérante à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon 349

Articles L. 473 et L. 474 [nouveaux] du code électoral : Dispositions relatives aux élections municipales à Mayotte 350

Articles L. 475-1, L. 476, L. 496-2, L. 496-3, L. 517-2, L. 517-3, L. 543-1 et L. 544 [nouveaux] du code électoral : Dispositions relatives aux élections sénatoriales à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon 350

Articles L. 522 et L. 523 [nouveaux] du code électoral : Dispositions relatives aux élections législatives à Saint-Pierre-et-Miquelon 351

Article L. 545 [nouveau] du code électoral : Conditions d’application du nouveau livre sixième du code électoral 351

Article 3 (art. L. 173 du code électoral) : Organisation du scrutin pour l’élection des députés en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Répartition des sièges de sénateurs après la première élection des sénateurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin 352

Article 4 (art. 14 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 et art. 3-1 [nouveau], 9,17,19 et 26 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977) : Application des dispositions législatives relatives aux sondages d’opinion dans les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Modalités d’élection des représentants français au Parlement européen dans la circonscription outre-mer. Actualisation des tableaux de répartition des sièges de sénateurs relatifs aux prochains renouvellements partiels du Sénat 353

Article 5 (livre VII [nouveau] du code électoral) : Modalités des consultations organisées sur le fondement des articles 72-4 et 73 de la Constitution 358

Article L. 546 [nouveau] du code électoral : Champ d’application géographique des dispositions relatives à l’organisation des consultations prévues par les articles 72-4 et 73 de la Constitution 359

Article L. 547 [nouveau] du code électoral : Composition du corps électoral admis à participer à la consultation 359

Article L. 548 [nouveau] du code électoral : Objet et résultat du scrutin 359

Article L. 549 [nouveau] du code électoral : Modalités d’organisation de la campagne électorale et du scrutin 360

Article L. 550 [nouveau] du code électoral : Institution d’une commission de contrôle de la consultation 360

Article L. 551 [nouveau] du code électoral : Mission de la commission de contrôle de la consultation 361

Article L. 552 [nouveau] du code électoral : Conditions d’accès aux moyens de communication pendant la campagne électorale 361

Article L. 553 [nouveau] du code électoral : Contestation du résultat de la consultation 362

Article L. 554 [nouveau] du code électoral : Imputation des dépenses de la consultation 363

TITRE II BIS : DISPOSITIONS RELATIVES AUX JURIDICTIONS DE L’ORDRE ADMINISTRATIF 364

Article 5 bis (art. L. 223-1, L. 223-2, L. 231-7, L. 311-3 et art. L. 223-3, L. 223-4, L. 223-5, L. 311-8, L. 311-9 et L. 311-10 [nouveaux] du code de justice administrative) : Dispositions relatives à l’organisation et au fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif des départements d’outre-mer, de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 364

Article 5 ter (art. 7-1 [nouveau] de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980) : Application aux collectivités d’outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie de la disposition relative au paiement de sommes d’argent par l’État, une collectivité ou un établissement public en raison d’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée 366

TITRE III : DISPOSITIONS RELATIVES AUX JURIDICTIONS FINANCIÈRES 367

Article 6 (art. L. 111-9, L. 133-5, L. 212-12, L. 250-1, L. 312-1 et L. 314-1 ; art. L. 212-15, L. 251-1, L. 252-3, L. 252-4, L. 252-6, L. 252-7, L. 252-9, L. 252-11 à L. 252-20, L. 253-2 à L. 253-7, L. 253-21, L. 253-21-1, L. 253-22, L. 253-23, L. 253-25, L. 253-30, L. 253-31 à L. 253-34, L. 254-4, L. 254-5 et L. 255-1 [nouveaux] du code des juridictions financières) : Pouvoirs des juridictions financières dans les collectivités de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Dispositions relatives aux chambres régionales des comptes des régions d’outre-mer et à la Cour de discipline budgétaire et financière 367

Articles L. 111-9 et L. 133-5 du code des juridictions financières : Coordinations 368

Article L. 212-12 du code des juridictions financières : Composition et siège des chambres régionales des comptes des départements français d’Amérique 368

Articles L. 212-15 et article L. 256-1 [nouveau] du code des juridictions financières : Visioconférence dans les chambres régionales et territoriales des comptes d’outre-mer 369

Articles L. 312-1 et L. 314-1 du code des juridictions financières : Exception à la compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière pour les exécutifs de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie, de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 371

Article L. 250-1 du code des juridictions financières : Application des dispositions du titre V à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon 373

Article L. 251-1 [nouveau] du code des juridictions financières : Contenu du rapport public annuel de la Cour des comptes 373

Articles L. 252-1, L. 252-12 à L. 252-17 [nouveaux] du code des juridictions financières : Création et organisation des chambres territoriales des comptes de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 374

Articles L. 252-18 à L. 252-20 [nouveaux] du code des juridictions financières : Statut des magistrats des chambres territoriales des comptes de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 375

Articles L. 252-3, L. 252-4, L. 252-6, L. 252-7, L. 252-9, L. 252-11 et L. 252-11-1 [nouveaux] du code des juridictions financières : Missions des chambres territoriales des comptes de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 376

Articles L. 253-2 à L. 253-7 [nouveaux] du code des juridictions financières : Compétences juridictionnelles des chambres territoriales des comptes de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 377

Articles L. 253-21, L. 253-21-1, L. 253-22, L. 253-23 et L. 253-25 [nouveaux] du code des juridictions financières : Contrôle des actes budgétaires et des budgets par les chambres territoriales des comptes de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 378

Article L. 253-29 [nouveau] du code des juridictions financières : Ordres de réquisition des comptables par les chambres territoriales des comptes de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 379

Articles L. 253-30, L. 253-31, L. 253-32 et L. 253-33 [nouveaux] du code des juridictions financières : Contrôle de certaines conventions et de certains actes par les chambres territoriales des comptes de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 379

Article L. 253-34 [nouveau] du code des juridictions financières : Prestation de serment des comptables des collectivités de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 380

Articles L. 254-4 et L. 254-5 [nouveaux] du code des juridictions financières : Procédure applicable devant les chambres territoriales des comptes de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 380

Article L. 255-1 [nouveau] du code des juridictions financières : Nomination du comptable des collectivités d’outre-mer de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon 381

TITRE IV : DISPOSITIONS DIVERSES 382

Article 8 (articles 1er à 10 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955) : Modernisation du statut des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et de Clipperton 384

Avant l’article 9 393

Article 9 : Aménagement du dispositif de continuité territoriale 393

Après l’article 9 396

Article 10 : Habilitations données au Gouvernement pour légiférer par ordonnances 396

Article 11 : Ratification d’ordonnances 402

Article 12 : Modernisations terminologiques et coordination 413

Article 12 bis : Prolongation à Mayotte de la dotation de rattrapage et de premier équipement et des centimes additionnels à l’impôt sur le revenu 417

Article 12 ter : Coordination 418

Après l’article 12 ter 418

Article 13 : Abrogation de dispositions obsolètes 419

Article 14 : Adaptation provisoire des dispositions relatives aux sénateurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, aux élections au conseil territorial de Saint-Martin. Élections au conseil d’exploitation et à la commission administrative du service d’incendie et de secours de Mayotte 422

Article 15 : Date d’entrée en vigueur des nouvelles modalités d’élection au Parlement européen dans la circonscription outre-mer 423

Après l’article 15 423

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 425

Mesdames, Messieurs

Parce que sa géographie comme les aspirations de ses populations sont diverses, l’outre-mer français est soumis à un droit évolutif par nature.

Cette situation particulière, consacrée par la place singulière qui lui est faite au sein du titre XII de la Constitution, conduit inévitablement le Gouvernement à prendre un grand nombre d’ordonnances, notamment au titre de l’habilitation permanente que lui confère l’article 74-1 de la Constitution. Il convient en effet de fixer le droit applicable dans les collectivités d’outre-mer (COM) et de procéder à d’éventuelles adaptations des normes nationales dans les départements et régions d’outre-mer (DOM-ROM), où elles sont applicables de plein droit. De même, l’évolution conjuguée des attentes de nos concitoyens d’outre-mer et du cadre constitutionnel conduit à moderniser le statut des différentes COM.

Les projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer (DSIOM), adoptés par le Sénat à la quasi-unanimité le 31 octobre 2006 après déclaration d’urgence, visent avant tout à tirer les conséquences outre-mer de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (1). À cette fin, ils aménagent les statuts de la plupart des collectivités d’outre-mer (COM) et y modifient les règles de droit électoral.

Le Sénat, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, a effectué un travail remarquable pour améliorer, compléter et clarifier les dispositions de ces deux projets. Les sénateurs ont en effet examiné, dans une ambiance constructive et largement consensuelle, 476 amendements, dont 354 provenaient de leur commission des Lois et présentaient le plus souvent un caractère technique (amendements rédactionnels, de coordination ou de précision).

Les projets soumis à la représentation nationale, qui sont d’une longueur inhabituelle (près d’un millier d’articles codifiés) présentent un caractère technique et complexe, mais ils devraient avoir pour effet de clarifier le droit de l’outre-mer, en rendant ses dispositions plus accessibles au citoyen. Cette technicité ne doit pas dissimuler les enjeux politiques importants qui s’attachent aux dispositions présentées au Parlement. Les réformes proposées par le Gouvernement s’articulent en effet principalement autour des axes suivants :

—  tirer les conséquences de la révision constitutionnelle précitée, en précisant les conditions dans lesquelles les assemblées délibérantes des DOM-ROM pourront exercer leurs nouveaux pouvoirs normatifs, et en conférant valeur organique aux dispositions ordinaires des différentes COM ;

—  codifier au sein du code général des collectivités territoriales (CGCT) et moderniser les statuts de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon – devenues des COM depuis le 28 mars 2003 –, tout en élevant leurs dispositions au rang organique pour les adapter à ce nouveau cadre constitutionnel ;

—  créer, sur le territoire de deux communes insulaires de l’actuelle Guadeloupe, les deux nouvelles COM de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, conformément au vœu clairement et massivement exprimé par leurs électeurs lors de la consultation du 7 décembre 2003 ;

—  favoriser la participation des électeurs aux décisions politiques locales ;

—  rénover les règles de droit électoral applicables dans les différentes COM, à l’exception de celles qui sont situées dans l’Océan Pacifique ;

—  harmoniser les conditions d’intervention des juridictions financières et administratives dans les COM ;

—  conforter l’action du Gouvernement visant à adapter par ordonnances le droit de l’outre-mer.

I. – UN NOUVEAU POUVOIR NORMATIF POUR LES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D’OUTRE-MER

A. LE FONDEMENT CONSTITUTIONNEL ET LA NATURE DES NOUVEAUX POUVOIRS NORMATIFS

Tout en maintenant l’application de plein droit des lois et règlements nationaux dans les DOM-ROM selon le principe d’assimilation législative, l’article 73 de la Constitution offre, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, de nouvelles possibilités aux assemblées délibérantes des DOM-ROM en matière normative. Il prévoit en effet que les adaptations des lois et règlements « peuvent être décidées par ces collectivités dans les matières ou s’exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées par la loi » et que la loi peut également habiliter les DOM-ROM, « pour tenir compte de leurs spécificités, (…) à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire », à l’exception de certaines matières (2).

Conformément aux prescriptions de l’avant-dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution (3), la loi organique précisera désormais, dans un nouveau chapitre V du titre IV du livre IV de la troisième partie du CGCT, les modalités de mise en œuvre de ces nouveaux pouvoirs.

L’article 1er du projet de loi organique prévoit ainsi que les conseils généraux et régionaux des DOM-ROM pourraient, après avoir demandé et obtenu une habilitation par la loi :

—  adapter les lois et règlements aux réalités locales (4), pour les matières relevant de leur compétence ;

—  fixer eux-mêmes des règles dans des matières relevant du domaine de la loi, sauf dans les matières précitées relatives à la souveraineté ou aux libertés publiques (5).

Le législateur ne pourra donner à ces conseils généraux et régionaux une habilitation concernant des domaines exclus de leur demande, mais il restera bien entendu libre de ne pas accorder l’habilitation, ou de ne l’accorder que partiellement. Par ailleurs, afin de tenir compte de l’importance de ces décisions et d’accroître leur solennité, les délibérations mettant en œuvre les habilitations devront être adoptées à la majorité absolue des membres composant ces assemblées délibérantes, plutôt qu’à la majorité absolue des seuls suffrages exprimés.

B. DES CONDITIONS D’EXERCICE MIEUX PRÉCISÉES

À l’initiative du rapporteur Christian Cointat, le Sénat a ajouté que les demandes d’habilitation à adapter les lois et règlements devraient indiquer les « caractéristiques et contraintes particulières (les) justifiant ». Une telle précision sera effectivement utile au législateur, lorsqu’il voudra apprécier, au regard de l’article 73 de la Constitution, le bien-fondé des dérogations au droit commun envisagées par les conseils généraux ou régionaux.

Par ailleurs, le Sénat a opportunément renforcé la transparence entourant cette procédure, en prévoyant que l’ensemble des demandes d’habilitation devraient être publiées au Journal officiel et transmises au Premier ministre. Votre rapporteur soutient, en outre, la décision sénatoriale de limiter à deux ans la durée de l’habilitation parlementaire, car même les habilitations accordées au Gouvernement par le Parlement au titre de l’article 38 de la Constitution sont contenues dans un délai déterminé.

Traditionnellement attaché à la défense des droits des collectivités territoriales, le Sénat a, en revanche, supprimé la possibilité pour le représentant de l’État de demander une seconde délibération aux assemblées concernées (pour la demande d’habilitation comme pour sa mise en œuvre). Cette procédure ne réduisait en rien la liberté des assemblées concernées puisqu’elles pouvaient confirmer leur première délibération. Elle aurait également permis de prévenir certaines imperfections juridiques sources de contentieux. Néanmoins, il n’apparaît pas souhaitable d’ajouter une éventuelle phase administrative dans une procédure déjà longue et relativement complexe. Il ne vous sera donc pas proposé de revenir sur le choix sénatorial.

Le Sénat a également jugé préférable de confier l’ensemble du contentieux de cette procédure au Conseil d’État en premier et dernier ressort, alors que le projet initial prévoyait la saisine du tribunal administratif. Cette architecture simplifiée semble plus rationnelle, puisqu’elle favorisera la sécurité juridique en conduisant plus rapidement à une résolution définitive des contentieux.

Enfin, le Sénat a souhaité autoriser la consultation des électeurs sur les décisions des conseils généraux et régionaux mettant en œuvre les habilitations accordées (mais pas pour les demandes d’habilitation), le référendum local restant exclu dans tous les cas.

Afin de parfaire l’encadrement du dispositif sans trop l’alourdir, votre rapporteur vous proposera par amendement :

—  de prévoir que les habilitations demandées par un conseil général ou régional ultramarin, pour l’adaptation normative comme pour la fixation des règles dans des matières législatives, ne peuvent intervenir « lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti », conformément au sixième alinéa de l’article 73 de la Constitution ;

—  de compléter l’information du Parlement, en prévoyant que la demande d’habilitation doit faire état de la nature et de la finalité des dispositions envisagées par le conseil général ou régional ultramarin ;

—  de lever une ambiguïté rédactionnelle sur la faculté dont dispose bel et bien le Parlement de ne pas accorder l’habilitation qui lui est demandée.

II. – LA RÉNOVATION DES STATUTS DE MAYOTTE ET SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

Les collectivités ultramarines de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ont longtemps relevé d’une catégorie singulière de collectivités territoriales, celle des collectivités dites à statut particulier – c’est-à-dire ne relevant, jusqu’en 2003, ni de la catégorie des départements d’outre-mer (DOM), ni de celle des territoires d’outre-mer (TOM).

Il convient de rappeler que l’île de Mayotte, située entre le Mozambique et Madagascar, est peuplée de plus de 180 000 habitants (6), tandis l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon, situé dans l’océan Atlantique au large des côtes canadiennes, est peuplé de moins de 7 000 habitants.

Les statuts de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, qui sont aujourd’hui fixés respectivement par la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte et la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon, doivent être réécrits depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. En effet, l’article 74 de la Constitution prévoit désormais que le statut des collectivités d’outre-mer (COM) est nécessairement « défini par une loi organique », alors que les lois précitées n’ont qu’un caractère ordinaire. Le projet de loi organique portant DSIOM se devait aussi, conformément à ce même article 74 de la Constitution, de fixer les compétences de ces COM et de définir les « conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ».

Tout en répondant à ces exigences constitutionnelles, les projets de loi soumis à la représentation nationale proposent une modernisation globale de ces statuts, permettant notamment de les rapprocher du droit commun de la démocratie locale.

Une grande partie des dispositions ne figure dans ces projets qu’au titre d’une codification, fastidieuse mais nécessaire : les lois elles-mêmes ne constituent qu’une étape pour parvenir à une présentation clarifiée du CGCT.

Cette codification s’effectue, à quelques exceptions près, soit à droit constant, soit par alignement sur le droit commun : les dispositions propres à chaque statut seraient réunies dans un livre distinct, au sein d’une nouvelle sixième partie du CGCT, ce qui devrait faciliter l’accès au droit, en limitant les renvois d’un article à l’autre.

A. LE STATUT DE MAYOTTE

1. Un régime législatif et des règles plus proches du droit commun

La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, en fixant l’actuel statut de cette COM, y a rendu applicable le droit commun dans de nombreuses matières (telles que la nationalité, l’état des personnes, le droit pénal ou le droit électoral), par exception au principe de spécialité législative (7) dont relève cette catégorie de collectivités territoriales. Le projet de loi organique renverse cette logique en prévoyant que, dorénavant, pour Mayotte, dans les matières relevant de la compétence de l’État, le principe d’assimilation législative (8) sera la règle et celui de la spécialité législative l’exception.

Il s’agit avant tout d’un changement symbolique, dans la perspective d’une future départementalisation du statut de cette COM. En effet, le cadre tracé en 2001 pour le régime législatif de Mayotte ne sera, en réalité, guère modifié, malgré l’attente d’un alignement plus complet sur le droit commun exprimé par certains élus mahorais. Ainsi, la fiscalité, le droit social, le droit de l’urbanisme et celui des étrangers demeureraient soumis au principe de spécialité législative, tandis que la perspective d’une application à Mayotte du code des douanes serait repoussée de 2007 à 2009.

Le Sénat a toutefois souhaité que Mayotte puisse poursuivre son rapprochement du droit commun et, pour cette raison, il a décidé que la perspective d’une application du code général des impôts à Mayotte ne serait pas abandonnée, mais seulement reportée du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013 au plus tard.

Enfin, les projets de loi (organique et ordinaire) prévoient que les dispositions budgétaires et financière applicables à Mayotte, comme celles qui concernent le fonctionnement de ses institutions, le contrôle de légalité et la démocratie locale, seront presque entièrement alignées sur le droit commun des départements.

2. Des compétences clarifiées et une nouvelle évolution statutaire préparée

Les projets soumis à la représentation nationale clarifient, par ailleurs, les compétences attribuées à la COM et préparent une nouvelle évolution du statut de l’archipel, en tenant compte du souhait local que Mayotte parvienne, dans les prochaines années, à une véritable départementalisation.

Le projet de loi organique prévoit ainsi que la COM de Mayotte exercera les compétences dont disposent ailleurs les DOM-ROM, sauf en matière de construction et d’entretien des collèges, lycées et routes nationales, ainsi qu’en matière de lutte contre les maladies vectorielles, l’île étant confrontée dans ces domaines à des défis majeurs que seul l’État peut relever.

En outre, à l’initiative du rapporteur Christian Cointat, le Sénat a proposé que le conseil général de Mayotte puisse être habilité, comme celui des DOM, à adapter les lois et règlements aux spécificités insulaires. Cette proposition semble d’autant plus légitime que l’appartenance à la catégorie des COM peut conférer une autonomie bien plus grande que l’appartenance à celle des DOM-ROM, comme le montre l’actuel statut de la Polynésie française qui lui permet d’adopter des « lois du pays » dans des matières législatives.

S’agissant, plus généralement, de l’évolution statutaire de Mayotte, le Sénat a voulu que les présidents des assemblées parlementaires soient destinataires de la résolution que le conseil général pourra adopter, à partir de 2011, sur la transformation de la COM en DOM-ROM, afin qu’un débat puisse être organisé à ce sujet au Parlement. Cette formule, qui ne constitue pas une injonction faite au Gouvernement, permettra de prendre pleinement en compte, au niveau national, le souhait de la population mahoraise et de ses élus d’obtenir un tel statut départemental pour leur collectivité.

3. Les modifications proposées par votre commission

En sus d’une série d’amendements de précision, de coordination et visant à corriger diverses erreurs de rédaction, votre commission vous propose :

—  de compléter l’alignement du statut de Mayotte sur le droit commun des départements en matière budgétaire, de démocratie locale et de publicité des décisions du conseil général en interdisant à ce dernier de déléguer à sa commission permanente l’exercice de ses compétences budgétaires essentielles et en rappelant qu’il n’est pas tenu d’organiser la consultation des électeurs demandée par un dixième des électeurs de la COM ;

—  de préciser le régime des incompatibilités applicable au président du conseil général, ainsi que les conditions permettant aux membres de cette assemblée de bénéficier d’indemnités de déplacement, ainsi que du remboursement de certains frais ;

—  et, enfin, de tenir compte des nécessités liées à la situation sociale de Mayotte et à l’organisation particulière de cette COM, en renforçant les règles de transparence relatives à ses activités financières, ainsi qu’en permettant au représentant de l’État d’y rétablir le fonctionnement normal des services publics (9) et à la COM d’y promouvoir des programmes audiovisuels visant à renforcer l’apprentissage de la langue française – que la majorité des adultes ne maîtrise pas encore à Mayotte.

B. LE STATUT DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

1. Des compétences plus étendues pour la COM et les communes de Saint-Pierre-et-Miquelon

S’agissant de Saint-Pierre-et-Miquelon, dont le statut est actuellement régi par les dispositions d’une loi du 11 juin 1985 (10), le projet de loi organique prévoit d’étendre les compétences de la COM en matière de fiscalité, d’urbanisme et d’exploitation de la zone économique exclusive. Cette dernière compétence présenterait un intérêt particulier dans la perspective d’une implantation ultérieure de plates-formes pétrolières au large de la collectivité, lui permettant dans ce cas de bénéficier de ressources complémentaires.

La COM de Saint-Pierre-et-Miquelon reçoit en outre des compétences semblables à celles dont disposent les DOM-ROM, en matière de coopération décentralisée et de relations extérieures.

Par ailleurs, le Sénat a décidé d’étendre les compétences des communes de Saint-Pierre-et-Miquelon, en leur permettant d’intervenir en matière d’urbanisme et de fixer les taux et modalités de perception des prélèvements fiscaux institués par la COM à leur bénéfice.

2. Les compléments apportés à la législation applicable et au fonctionnement des institutions de la COM

Le régime d’application des lois et règlements à Saint-Pierre-et-Miquelon ne sera pas bouleversé puisque, contrairement à Mayotte, il reposait déjà à Saint-Pierre-et-Miquelon sur le principe d’assimilation législative, assorti d’exceptions (le droit commun ne s’appliquant que sur mention expresse dans les matières de compétence locale).

Les règles régissant à Saint-Pierre-et-Miquelon le fonctionnement des diverses institutions de la collectivité, le contrôle de légalité et la procédure budgétaire seront presque entièrement alignées sur le droit commun départemental.

Toutefois, à l’initiative du rapporteur Christian Cointat, le Sénat a décidé que le conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon prendrait désormais le nom de « conseil territorial », afin d’éviter toute confusion avec les conseils généraux des DOM. Même si l’enjeu est plus symbolique que juridique, cette dénomination a l’avantage de bien distinguer le cas particulier de Mayotte, dont la population et les élus souhaitent une véritable départementalisation – ce que l’appellation de « conseil général » permet d’anticiper – par rapport à la situation en principe plus pérenne des autres COM.

Il a également prévu la transformation de la commission permanente de Saint-Pierre-et-Miquelon en conseil exécutif élu à la représentation proportionnelle, tout en autorisant le Gouvernement à dissoudre ce conseil, lorsque son fonctionnement est impossible.

Le Sénat a, enfin, décidé d’étendre aux questions culturelles les compétences consultatives dévolues au conseil économique et social de Saint-Pierre-et-Miquelon. Cela permet de tenir compte de l’absence dans cette collectivité de tout conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement (contrairement à Mayotte qui dispose de deux conseils distincts). Le souci d’économiser les deniers publics doit effectivement conduire à éviter la création locale d’une nouvelle assemblée consultative dont l’utilité ne serait pas réellement avérée.

3. Les modifications proposées par votre commission

Outre divers amendements de précision, de coordination et visant à corriger diverses erreurs de rédaction, votre commission vous propose :

—  dans un souci de parallélisme des formes avec le statut de Mayotte, d’appliquer à Saint-Pierre-et-Miquelon le droit commun en matière de publicité des décisions du conseil territorial, de renforcer les règles de transparence relatives aux activités financières de la COM, ainsi que de permettre au représentant de l’État qui le demande d’être entendu par le conseil territorial et, au besoin, de rétablir le fonctionnement normal des services publics de la COM ;

—  conformément au droit commun, de prévoir que le conseil territorial n’est pas tenu d’organiser la consultation des électeurs demandée par un dixième des électeurs de la COM et que ses membres doivent disposer d’un délai de 12 jours, plutôt que de 10 jours, pour prendre connaissance du rapport du président du conseil territorial ;

—  et, enfin, de préciser le régime des incompatibilités applicable au président du conseil général.

III. – LA CRÉATION DES DEUX NOUVELLES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER DE SAINT-MARTIN ET DE SAINT-BARTHÉLEMY

Les articles 4 et 5 du projet de loi organique créent, conformément à une revendication ancienne, deux nouvelles collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

A. LA SITUATION PARTICULIÈRE DES ÎLES DU NORD DANS LE DÉPARTEMENT DE LA GUADELOUPE

1. Les problèmes nés du rattachement de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin au département de la Guadeloupe

Saint-Martin et Saint-Barthélemy composent l’arrondissement des « îles du nord » de la Guadeloupe et représentent trois cantons sur les 43 que compte la Guadeloupe (11).

Les deux îles, qui se situent à 7 000 km de la métropole, ont été rattachées au département de la Guadeloupe, dont elles sont pourtant distantes respectivement de 230 et de 250 km, pour des raisons de commodité administrative. Elles sont séparées de la Guadeloupe par des îles étrangères telles Antigua, Barbuda, Montserrat ou Saint-Kitts-et-Nevis et ne présentent que peu de points communs avec le reste du département (12).

Ce phénomène dit de « double insularité » se traduit par un coût de la vie nettement supérieur à celui observé dans les autres départements d’outre-mer. Les handicaps liés à l’exiguïté du territoire et à l’isolement sont d’autant plus importants que de nombreux services publics ne sont présents qu’en Guadeloupe. L’éloignement de la Guadeloupe se traduit ainsi par de nombreuses contraintes dans la vie quotidienne des habitants de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Il faut se rendre en Guadeloupe pour de nombreuses formalités administratives, pour passer certains permis de conduire, pour subir certains actes médicaux, pour suivre des études supérieures… Ces déplacements en avion sont onéreux et doivent être planifiés longtemps à l’avance. En l’absence de parquet, de juge d’instruction et de juge des libertés et de la détention, il n’est généralement pas possible de donner une réponse pénale immédiate aux infractions, ce qui complique la lutte contre la délinquance.

Saint-Martin et Saint-Barthélemy sont régis par le principe d’identité législative et donc soumis au même droit qu’en métropole, sous réserve de mesures d’adaptation. Ces mesures d’adaptation des lois et règlements ne peuvent cependant concerner que la Guadeloupe dans son entier, et non se limiter à certaines communes. Ainsi, les lois applicables en Guadeloupe le sont également à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, même si la situation socio-économique de ces deux îles nécessite des adaptations particulières. Par exemple, Saint-Martin a longtemps subi un engorgement de son hôpital car, au niveau départemental, la Guadeloupe comportait le maximum de lits d’hôpital prévu par la carte sanitaire. De même, l’installation de chauffeurs de taxis dans l’île a été freinée par l’existence d’un numerus clausus départemental. On peut également citer les contestations survenues lors de l’instauration de la redevance audiovisuelle, alors que les chaînes françaises ne sont pas reçues à Saint-Martin…

L’inapplicabilité de fait de certaines normes conduit à d’importantes distorsions entre le droit et la pratique. Par exemple, une certaine tolérance est observée pour les conducteurs de poids lourds ou de véhicules de transport en commun qui ne disposent pas du permis de conduire adéquat. Il en va de même pour les véhicules qui ne sont pas en règle vis-à-vis des obligations de contrôle technique, car l’île est restée longtemps dépourvue de centre de contrôle technique. En conséquence, le droit applicable à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy est particulièrement flou et les vides juridiques sont nombreux, ce qui ne favorise pas toujours leur attractivité économique.

Enfin, Saint-Martin et Saint-Barthélemy se sentent parfois négligés par l’État comme par le département et la région de la Guadeloupe. L’État est longtemps resté peu présent dans les îles du nord, où la sous-préfecture n’a été créée qu’en 1963 et où les autres services de l’État ne sont installés que depuis les années soixante-dix. La situation s’est améliorée, même si des lacunes dans l’exercice des missions régaliennes de l’État sont encore à déplorer. À cet égard, votre rapporteur s’étonne que le poste de sous-préfet des îles du nord soit vacant depuis plusieurs mois, sans que la date de l’arrivée d’un nouveau sous-préfet soit communiquée, alors que l’accompagnement de l’État est particulièrement nécessaire dans cette période de transition pour les deux collectivités. L’entretien du réseau routier est également déficient, de même que l’approvisionnement en médicaments, qui est géré en Guadeloupe.

2. Saint-Martin : une île binationale

Depuis le traité de Concordia du 23 mars 1648, l’île de Saint-Martin est divisée en une partie française, située au nord, autour de la ville de Marigot, et une partie hollandaise appelée Sint-Maarten. Celle-ci jouit d’un statut d’autonomie assez avancé, à l’instar des autres Antilles néerlandaises. Son autonomie devrait être renforcée à compter du 1er juillet 2007, en raison de sa transformation en État autonome associé à la couronne des Pays-Bas, ainsi que la dissolution de la fédération des Antilles néerlandaises.

Avec près de 35 000 habitants pour 56 km², la partie française de l’île a connu une nette croissance de sa population depuis vingt ans. Une forte immigration a accru le caractère cosmopolite de la population, qui compte 60 % d’étrangers (13), notamment en provenance de territoires voisins, tels Haïti, Saint-Domingue, la Jamaïque, Sainte-Lucie et le Guyana. La maternité de Saint-Martin est aujourd’hui la deuxième maternité de Guadeloupe avec plus de 1 000 naissances par an, dont 85 % de parents étrangers. L’immigration est largement incontrôlée, en raison de la faiblesse des effectifs de la police aux frontières et des difficultés liées à la partition de l’île.

ÉVOLUTION DÉMOGRAPHIQUE DE SAINT-MARTIN

1962

1968

1975

1982

1990

1999

2002

4 001

4 992

5 550

8 072

28 518

29 078

31 397

Cette forte immigration coïncide avec la période d’essor économique rapide, consécutive à la mise en place d’un mécanisme de défiscalisation par la loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 de finances rectificative pour 1986, dite « loi Pons ». La construction de nombreux hôtels et restaurants concomitamment à l’installation de nombreux migrants a suscité une urbanisation quelque peu anarchique. Toutefois, les espaces naturels restent davantage préservés que dans la partie néerlandaise, notamment grâce à l’action du Conservatoire du Littoral.

Saint-Martin est située dans une zone fortement marquée par le poids de l’économie américaine et les échanges s’y effectuent plus fréquemment en dollars qu’en euros. De plus, la population y est majoritairement anglophone. Ce multilinguisme, qui devrait constituer un atout pour le tourisme, a cependant plutôt constitué un handicap pour les Saint-Martinois, en causant un important échec scolaire. En effet, l’enseignement est dispensé en français dès l’école primaire, alors même que la plupart des enfants ne parlent que l’anglais. Faute d’enseignement bilingue, les jeunes saint-martinois rencontrent fréquemment des difficultés scolaires qui ne favorisent pas leur intégration dans le monde professionnel. Ils sont plus exposés au chômage que les travailleurs originaires de métropole, ce qui risque d’engendrer des tensions sociales aiguës. Cette situation a, d’ailleurs, incité plusieurs élus de Saint-Martin à solliciter l’application d’un régime de préférence locale pour l’emploi similaire à ceux mis en place en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. Une telle initiative apparaît cependant peu compatible avec l’appartenance de Saint-Martin à l’Union européenne.

La partition de l’île pose une série de problèmes aux autorités de Saint-Martin, car la frontière entre les deux parties de l’île est essentiellement virtuelle, le traité de Concordia garantissant la libre circulation dans l’île.

L’impossibilité de contrôler la circulation des personnes et des biens à la frontière favorise le détournement des règles en vigueur dans la partie française. Ainsi, comme l’ont indiqué à votre rapporteur les services de la gendarmerie et de la police aux frontières de Saint-Martin, les reconduites à la frontière de personnes venues à Sint-Maarten, puis passées illégalement à Saint-Martin, n’ont que peu d’effet, puisque la frontière peut être franchie à nouveau à tout moment. De même, les produits interdits à la vente en partie française peuvent facilement être achetés par les Saint-martinois, quelques kilomètres plus loin. Les règles sanitaires, de sécurité et environnementales sont donc peu effectives. Enfin, il est difficile de procéder à des arrestations, car les forces de l’ordre ne peuvent intervenir en partie néerlandaise. Il suffit donc aux délinquants de franchir la frontière pour se mettre à l’abri, puisque les autorités françaises ne peuvent alors saisir leurs homologues qu’en passant par des procédures, très lourdes, de demande d’entraide internationale ou de commission rogatoire internationale.

L’économie de Saint-Martin, fondée sur le tourisme (14), souffre en outre d’un problème de compétitivité résultant des distorsions de coûts salariaux et de charges sociales avec la partie hollandaise, où le salaire minimum et les cotisations sociales sont beaucoup moins élevées. À Sint-Maarten, les charges sociales sont environ cinq fois inférieures à celles de la partie française et il existe une place financière off shore à Philipsburg. En outre, Saint-Martin est entouré de divers paradis fiscaux. Depuis quelques années, l’activité touristique à Saint-Martin connaît des difficultés liées à l’essor de destinations concurrentes offrant des prix moins élevés, ainsi qu’au déclin des investissements dans le secteur hôtelier depuis leur sortie de défiscalisation (15) et aux dégâts causés par cinq cyclones consécutifs. Aucune autre activité économique n’est apparue susceptible de contrebalancer la mono-activité touristique. Le climat, le relief et l’absence d’eau douce sont peu propices à l’agriculture, à l’exception d’activités d’élevage. La pêche et l’artisanat sont peu développés. Cette situation économique a entraîné une forte augmentation du chômage (16), et le développement du travail clandestin.

C’est pourquoi, bien que relevant de la Guadeloupe, Saint-Martin dispose d’un régime particulier en matière fiscale, afin d’éviter que la concurrence de la partie hollandaise ne détruise l’économie locale. Une exonération fiscale et douanière a été accordée en 1850 par un arrêté du gouverneur de Guadeloupe, afin de soutenir l’économie locale. Elle a été confirmée depuis par un décret du 27 octobre 1947 relatif au régime douanier et par trois décrets du 30 mars 1948 relatifs aux impôts directs et indirects (17), et reconnue par le code douanier européen de 1992 (18). Saint-Martin est exonéré de la plupart des droits indirects : il n’est pas assujetti à la TVA, aux droits de douane et à l’octroi de mer (19). Sont perçus, en revanche, la TVA immobilière, le droit de licence sur les débits de boisson, la taxe sur les spectacles et les droits de mutation. Il existe aussi des impositions spécifiques à Saint-Martin : la taxe additionnelle sur les certificats d’immatriculation des véhicules, la taxe annuelle sur les locations de véhicules, la taxe de séjour et depuis 2002 une taxe sur les carburants. Les impôts directs locaux sont exigibles normalement, mais les lacunes considérables du cadastre ne permettent pas de calculer l’ensemble de l’assiette potentielle de ces impôts. La commune a donc été contrainte de fixer des taux d’imposition très élevés pour assurer un niveau suffisant de recettes fiscales. L’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés et l’impôt de solidarité sur la fortune sont collectés depuis une vingtaine d’années, mais leur taux de recouvrement est assez médiocre. Pour les deux premiers, les habitants de Saint-Martin bénéficient d’un abattement de 30 %.

À la différence des départements d’outre-mer, Sint-Maarten fait partie des « pays et territoires d’outre-mer » (PTOM) et n’est donc pas soumise au droit communautaire, ce qui crée des asymétries entre les deux parties de l’île. Ainsi, il est difficile à Saint-Martin d’imposer des normes techniques et environnementales exigeantes, qui renchérissent les coûts, alors qu’il suffit de s’installer en partie néerlandaise pour les contourner. En outre, Saint-Martin appartient à l’espace de Schengen, mais pas Sint-Maarten, ce qui complique le contrôle de l’immigration.

La forte croissance de la population a créé d’importants besoins d’équipements collectifs en matière de voirie, de logements sociaux, d’établissements scolaires, d’hôpitaux… Les ressources limitées de la collectivité et l’insuffisance des investissements de la part de l’État et de la Guadeloupe n’ont pas permis de satisfaire cette demande d’équipements publics. Le retard par rapport aux besoins est aggravé par la fréquentation des écoles et de l’hôpital par des personnes résidant en partie néerlandaise et souhaitant bénéficier de la gratuité de ces services, qui sont payants à Sint-Maarten. Ainsi, pour une population officielle de 34 000 personnes, la partie française de Saint-Martin compte 8 000 enfants scolarisés. Il en résulte des frais considérables pour la commune, alors même que les bénéficiaires de cette politique sociale ne résident pas à Saint-Martin et n’y acquittent donc pas d’impôts. La situation sanitaire est particulièrement préoccupante, avec une mortalité infantile élevée, une épidémie de dengue et un taux record d’infection par le VIH.

3. Saint-Barthélemy : une spécificité juridique héritée d’un traité international

Territoire d’une superficie de 24 km² et d’une population de 7 500 habitants, Saint-Barthélemy a été peuplé à l’origine par des colons français à la suite de l’achat de l’île à l’ordre de Malte par la France en 1674. Saint-Barthélemy a ensuite connu un siècle d’occupation suédoise, de sa cession en 1784 jusqu’à sa rétrocession à la France en 1877. Aujourd’hui encore, la population de l’île est à 90 % d’origine européenne.

Saint-Barthélemy présente plusieurs spécificités fiscales qui résultent du traité franco-suédois du 10 août 1877 portant rétrocession à la France de Saint-Barthélemy, lequel fonde le régime fiscal et douanier de l’île. Ce traité garantit en effet la pérennité des nombreuses franchises fiscales et douanières dont Saint-Barthélemy bénéficiait, lorsqu’elle était sous administration suédoise (20). Les droits indirects ne sont donc pas applicables à Saint-Barthélemy, y compris la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (21) et l’octroi de mer. Cependant, la commune de Saint-Barthélemy perçoit une taxe spécifique appelée « droit de quai » sur les marchandises importées. Cette taxe de 4 % résulte d’un arrêté municipal du 24 mai 1879 et a été réinstituée par la loi n° 74-1114 du 27 décembre 1974 de finances rectificative pour 1974. Le régime des impôts directs est plus ambigu. Bien que le Conseil d’État ait considéré que l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés étaient applicables à Saint-Barthélemy, car instaurés postérieurement au traité du 10 août 1877, ces impôts n’ont jamais été recouvrés, de même que les impôts directs locaux.

Ce particularisme fiscal a favorisé le développement économique de Saint-Barthélemy, fondé sur le tourisme de luxe. Saint-Barthélemy accueille aujourd’hui plus de 70 000 touristes par an, en majorité américains.

B. UN CHANGEMENT STATUTAIRE LONGTEMPS ATTENDU

L’érection de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy en collectivités d’outre-mer indépendantes de la Guadeloupe est une revendication ancienne dans chacune de ces deux îles. Une autonomie accrue leur permettra d’assumer leur développement économique et social dans de meilleures conditions et de mieux répondre aux besoins collectifs.

Le conseil municipal de Saint-Barthélemy avait émis un vœu en ce sens le 30 juillet 1996, en soulevant des raisons de « difficultés d’administration, d’ambiguïté au regard de la situation fiscale, de développement économique, de protection des personnes et des biens que le statut communal ne permet pas de résoudre de façon satisfaisante ». Le conseil général de la Guadeloupe, par une délibération adoptée le 20 octobre 1996, avait donné un avis favorable à la transformation de Saint-Barthélemy en collectivité à statut particulier. Ces initiatives ont entraîné, en décembre 1996, la constitution au Sénat d’une mission d’information sur le régime juridique des îles du nord, qui a rendu son rapport en mai 1997.

La loi n° 2000-1204 du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer n’a prévu qu’une avancée timide pour le statut de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy : son article 53 permet à ces communes de conclure des conventions avec le département ou la région pour se substituer à eux dans l’exercice de certaines de leurs attributions (22). On notera que Saint-Barthélemy gère d’ores et déjà son collège, son port et son aéroport, ainsi que le centre de première intervention. Saint-Barthélemy conduit également plusieurs actions en matière sanitaire et sociale, avec la reconstruction du dispensaire et la présence d’un centre de dialyse.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a créé les conditions de l’évolution statutaire souhaitée par Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Le régime des collectivités d’outre-mer défini par l’article 74 de la Constitution permet désormais l’élaboration de statuts « sur mesure », adaptés aux nécessités de chaque collectivité, au lieu de statuts uniformes. Le nouvel article 72-4 de la Constitution prévoit en outre la possibilité de changement de régime pour une partie seulement d’un département d’outre-mer ou d’une collectivité d’outre-mer, à condition que le consentement des électeurs concernés ait été recueilli.

Cette condition est remplie depuis le référendum organisé le 7 décembre 2003, au cours duquel les habitants de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy se sont massivement prononcés en faveur de la transformation en collectivité territoriale séparée et régie par l’article 74 de la Constitution. Les habitants de Saint-Martin se sont ainsi prononcés à 76,17 %, avec un taux de participation de 44,2 %. À Saint-Barthélemy, les électeurs se sont prononcés à 95,51 % pour l’évolution statutaire.

À la suite de ce vote, deux documents d’orientation sur les principaux éléments du futur statut ont été élaborés et soumis aux conseils municipaux des deux communes. Le document d’orientation sur l’évolution statutaire de Saint-Martin a été approuvé le 31 juillet 2003 et le document d’orientation relatif à Saint-Barthélemy l’a été le 8 août 2003.

La dernière étape du changement de statut des deux îles est donc l’adoption d’une loi organique fixant le nouveau statut, conformément aux dispositions de l’article 72-4 de la Constitution. Celui-ci indique que le changement de régime d’une collectivité est décidé par une loi organique.

C. LES PROJETS DE STATUT

1. Les compétences des nouvelles collectivités

Saint-Martin et Saint-Barthélemy seront les premiers cas de territoires relevant d’une seule collectivité territoriale. Cette réforme constituera une simplification considérable pour les citoyens. Ceux-ci n’auront plus que deux interlocuteurs administratifs – l’État et leur collectivité – et n’auront plus à se rendre en Guadeloupe pour certaines formalités. Les autres collectivités d’outre-mer comprennent au moins deux niveaux de collectivités, puisque Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ont des communes, tandis que Wallis-et-Futuna comprend trois circonscriptions territoriales dotées de la personnalité morale. Les futures collectivités d’outre-mer de Saint-Martin et Saint-Barthélemy exerceront à la fois les compétences de la commune, du département et de la région. En outre, une série de compétences de l’État leur sera transférée :

—  Saint-Martin deviendra compétente en matière de fiscalité, de transports routiers, de ports maritimes, de voirie, de tourisme, de droit domanial de la collectivité, d’accès au travail des étrangers et en matière de création et d’organisation des services publics et établissements publics de la collectivité ;

—  Saint-Barthélemy disposera des mêmes compétences, auxquelles s’ajoutent l’urbanisme, la construction, le logement, l’environnement et l’énergie. En outre, dans le cas où Saint-Barthélemy accèderait au statut de PTOM, il exercerait également la compétence douanière.

Saint-Martin, à la différence de Saint-Barthélemy, ne disposera pas de l’autonomie, mais pourra y accéder, lors du renouvellement du conseil territorial postérieur au 1er janvier 2012. À la même échéance, Saint-Martin pourra assumer les compétences en matière d’urbanisme et d’énergie.

Le passage au régime de l’article 74 de la Constitution et l’octroi de la compétence fiscale aux deux collectivités ne signifient cependant pas la création de paradis fiscaux ou de centres off shore. À Saint-Martin, il s’agit plutôt d’instituer un régime de zone franche, qui est compatible avec le droit communautaire (23) et qui existe déjà de facto avec l’exonération de droits de douane. L’État reste compétent en matière de droit pénal, de droit commercial et de droit monétaire, bancaire et financier. Les banques resteront contrôlées par l’Autorité des marchés financiers. En outre, le statut prévoit la conclusion d’une convention entre l’État et la collectivité pour prévenir l’évasion fiscale et fixe une condition de résidence de cinq ans pour être soumis au régime fiscal de la collectivité.

Dans un souci d’harmonisation des deux statuts, le Sénat a étendu à Saint-Martin les possibilités prévues pour Saint-Barthélemy, d’une part, de réglementer les transactions en matière foncière, en les soumettant à un régime de déclaration et en exerçant un droit de préemption, et, d’autre part, de participer à l’exercice de la compétence pénale pour la répression des infractions aux règles fixées par la collectivité.

Pour tenir compte des particularités de Saint-Martin, le Sénat a également prévu que la partie de la « zone des 50 pas géométriques » relevant du Conservatoire du littoral n’était pas transférée à la collectivité de Saint-Martin. De même, afin de faciliter l’apprentissage du français dans une île où la population est majoritairement anglophone, la collectivité pourra prévoir un enseignement complémentaire en anglais dans les écoles maternelles et primaires et adopter un plan de développement de l’enseignement de la langue française.

Enfin, les collectivités devront être consultées par l’État sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à Saint-Barthélemy ou Saint-Martin, ainsi que sur les engagements internationaux intervenant dans des domaines de compétence de la collectivité.

2. Un système institutionnel inspiré du modèle départemental

L’organisation institutionnelle retenue est très proche du modèle départemental. Les divergences par rapport aux dispositions du code général des collectivités territoriales visent à prendre en compte, d’une part, la présence d’une seule collectivité sur le territoire et, d’autre part, la nécessité de démocratiser le système institutionnel pour éviter une excessive concentration des pouvoirs.

Chacune de ces collectivités aura un conseil territorial élu au scrutin proportionnel avec prime majoritaire, un président élu par le conseil territorial et un conseil exécutif composé de vice-présidents et de conseillers. Le conseil territorial comprendra 19 membres à Saint-Barthélemy et 23 membres à Saint-Martin.

Saint-Martin comme Saint-Barthélemy resteront soumis au principe d’identité législative dans la plupart des matières, mais pourront être habilités à prendre des mesures d’adaptation des lois et règlements en vigueur.

Les projets de statuts prévoient diverses dispositions tendant à compenser la concentration des pouvoirs dans une seule collectivité :

—  le mandat du conseil territorial est de cinq ans, soit un mandat plus court que celui du conseil général ;

—  le président du conseil territorial est responsable devant l’assemblée délibérante, qui peut voter une motion de défiance désignant un autre président ;

—  l’exécutif collégial de la collectivité voit son rôle renforcé, avec une réduction concomitante des pouvoirs propres du président. Le conseil exécutif devra ainsi arrêter les projets de délibération soumis au conseil territorial. Certaines décisions sensibles relevant de l’organe exécutif seront prises collégialement par le conseil exécutif et non par le seul président, par exemple en matière d’urbanisme et d’autorisation de travail des étrangers ;

—  un organe consultatif au rôle étendu est mis en place et constituera un important centre de réflexion, à côté du conseil territorial. Ce conseil économique, social et culturel rassemblera les acteurs socioprofessionnels, qui jouent traditionnellement un rôle important dans la vie de la collectivité, et sera un interlocuteur privilégié du conseil territorial ;

—  à Saint-Martin, des conseils de quartier seront obligatoirement institués et devront être consultés sur les opérations d’aménagement et d’urbanisme ;

—  des mécanismes de démocratie directe sont instaurés, notamment un droit de pétition des électeurs.

Les deux collectivités seraient soumises au droit commun en ce qui concerne le fonctionnement des institutions – par exemple la tenue des réunions, les règles de quorum ou la constitution de commissions et de groupes d’élus – le contrôle de légalité, la procédure budgétaire et les droits des élus.

3. Les rapports avec l’Union européenne

Les futures relations de Saint-Martin avec l’Union européenne ne sont pas encore clairement établies. Le document d’orientation prévoit que Saint-Martin demeure soumis au statut de « région ultrapériphérique », comme les départements d’outre-mer, ce qui lui permet de conserver le bénéfice des fonds structurels. Ce choix présente cependant des inconvénients, en contraignant Saint-Martin à appliquer les normes communautaires, malgré les distorsions de concurrence que cela crée avec la partie hollandaise et les conséquences néfastes qui en résultent pour le dynamisme économique.

Saint-Barthélemy pourrait plus facilement devenir un PTOM, car il ne perçoit que peu de fonds structurels, compte tenu de sa situation économique. En revanche, la sortie de l’Union européenne faciliterait les échanges commerciaux avec les États-Unis en supprimant certaines normes techniques et garantirait la pérennité du droit de quai, qui est la principale recette de la collectivité. Cette évolution vers le statut de PTOM est le scénario le plus probable.

4. Les conditions de création des nouvelles collectivités

La transformation des deux communes en collectivités d’outre-mer nécessitera de nouvelles recettes, afin d’assumer les compétences transférées.

Le projet de loi organique prévoit que le transfert de compétences étatiques, départementales et régionales aux deux nouvelles collectivités s’accompagnera du transfert des biens meubles ou immeubles affectés à l’exercice de ces compétences. Une compensation financière sera versée après avis d’une commission consultative d’évaluation des charges réunissant des représentants de l’État et de la collectivité concernée. Le Sénat a également prévu un transfert des personnels affectés dans les services chargés des compétences transférés.

La séparation de la Guadeloupe ne devrait pas poser de problèmes budgétaires à Saint-Barthélemy, où la situation financière est satisfaisante et la dette inexistante. La suppression de la dotation globale garantie, issue des recettes d’octroi de mer, représente une perte budgétaire de 2,5 millions d’euros. Elle devrait être largement compensée par l’instauration d’une taxe de séjour de 5 % devant rapporter 4,5 millions d’euros. En outre, un relèvement du droit de quai à 5 % est prévu.

En revanche, la situation financière est plus délicate à Saint-Martin, où le budget de la commune est réglé par le préfet depuis dix ans. Le rendement de la fiscalité locale y est faible, tandis que la suppression de la dotation globale garantie versée par le conseil régional de la Guadeloupe représente une perte de recettes d’une dizaine de millions d’euros. Cependant, l’amélioration du cadastre devrait permettre de mieux recouvrer les impôts locaux. En outre, Saint-Martin a isolé une grande partie de sa dette, en confiant la gestion de l’eau à la Régie des eaux et assainissement, établissement public doté de la personnalité morale. Il n’en demeure pas moins que la nouvelle collectivité aura besoin d’un accompagnement de l’État pour assumer progressivement ses nouvelles compétences. Dans cette optique, le Sénat a prévu l’élaboration d’un plan de rattrapage, cofinancé par l’État et la collectivité, pour la rénovation et la construction d’équipements structurants, visant à permettre le développement économique et touristique de Saint-Martin.

IV. – LA MODERNISATION DES RÈGLES DU DROIT ÉLECTORAL APPLICABLES DANS LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER

En matière électorale, un nouveau livre sixième est créé au sein du code électoral, afin de regrouper les dispositions relatives aux élections à l’assemblée délibérante de la collectivité, aux élections sénatoriales, aux élections législatives et aux élections municipales à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon (article 7 du projet de loi organique et article 2 du projet de loi ordinaire). Les dispositions de ce nouveau livre sixième du code électoral les plus significatives sont :

—  les dispositions relatives aux élections à l’assemblée délibérante de la collectivité d’outre-mer ;

—  la création de deux sièges de sénateurs pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, qui pose la question de la création de deux sièges de députés.

Par ailleurs, des mesures plus ponctuelles concernent la répartition des sièges de députés au Parlement européen dans les collectivités d’outre-mer (article 4 du projet de loi), l’organisation du scrutin aux élections législatives dans les départements et collectivités d’outre-mer d’Amérique (article 3 du projet de loi), la liste des présentateurs aux élections présidentielles (article 9 du projet de loi organique).

A. – L’ÉLECTION AUX ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTES DE MAYOTTE, DE SAINT-BARTHÉLEMY, DE SAINT-MARTIN ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

Concernant les modalités d’élection au conseil général de Mayotte, le projet de loi procède à une recodification à droit constant, qui n’appelle pas de remarque particulière. Les conseillers généraux seront toujours élus pour six ans, au scrutin uninominal dans le cadre de circonscriptions cantonales. Ils seront renouvelés par moitié tous les trois ans.

Si les modalités d’élection demeurent aussi proches que possible des modalités d’élection au conseil général dans les départements, en revanche, le régime des inéligibilités et incompatibilités est étendu et devient similaire à celui qui prévaut en Polynésie française.

Pour Saint-Pierre-et-Miquelon, outre une modification du régime des inéligibilités et incompatibilités similaire à celle appliquée à Mayotte, quelques modifications substantielles sont apportées, en ce qui concerne les modalités d’élection au conseil général, qui est rebaptisé « conseil territorial » à l’initiative du Sénat :

—  la durée du mandat des conseillers territoriaux est abaissée de six ans à cinq ans (24) ;

—  à l’initiative de la commission des Lois du Sénat, l’élection des conseillers territoriaux aura lieu au sein d’une circonscription unique, composée de deux sections (correspondant respectivement à la commune de Saint-Pierre et à la commune de Miquelon-Langlade) ;

—  à l’initiative de la commission des Lois du Sénat, la prime majoritaire qui est accordée à la liste arrivée en tête est abaissée au tiers des sièges.

Les conseils territoriaux de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, qui remplaceront les actuels conseils municipaux de ces deux communes, seront les assemblées délibérantes de ces nouvelles collectivités d’outre-mer. Le conseil territorial de Saint-Barthélemy comptera 19 conseillers, celui de Saint-Martin 23 conseillers. Les principales caractéristiques de l’élection au conseil territorial de chacune de ces deux nouvelles collectivités d’outre-mer sont :

—  un scrutin de liste à deux tours au sein d’une circonscription électorale unique. La liste devra comprendre autant de candidats que de sièges à pourvoir, augmentés de trois. Ainsi, en cas de vacance d’un siège, le candidat venant immédiatement après le dernier élu sur une liste est appelé à remplacer le conseiller territorial élu sur cette liste dont le siège devient vacant ;

—  un renouvellement intégral tous les cinq ans ;

—  une prime majoritaire du tiers des sièges accordée à la liste arrivée en tête.

Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a souhaité apporter certaines modifications en ce qui concerne les élections aux conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, afin de :

—  remplacer la condition d’admission au second tour des deux seules listes arrivées en tête au premier tour par un seuil d’admission au second tour correspondant à 10 % des suffrages exprimés ;

—  confier le contentieux de l’élection en premier et dernier ressort au Conseil d’État.

Les modifications du Sénat ont donc pour objet d’apporter une plus grande sécurité juridique aux opérations électorales et de garantir à la fois une représentation démocratique et une majorité stable, nécessaire pour gouverner une collectivité d’outre-mer. Partageant le souci du Sénat; votre rapporteur vous propose de :

—  plafonner au quart du nombre de membres de l’assemblée délibérante de la collectivité d’outre-mer le nombre de conseillers non domiciliés dans la collectivité. Cette disposition existe déjà à l’heure actuelle pour les élections au conseil général de Mayotte et pour les élections aux conseils municipaux de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Son maintien à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin et son introduction à Saint-Pierre-et-Miquelon se justifient par la nécessité de garantir les intérêts propres de ces collectivités d’outre-mer au sein des intérêts de la République. Ces intérêts propres seront en effet d’autant mieux défendus que la composition de l’assemblée délibérante de la collectivité sera représentative de la population résidente ;

—  préciser que le décret de convocation des électeurs est publié quatre semaines au moins avant la date de l’élection, par analogie avec la disposition relative à la convocation des électeurs pour les élections à l’assemblée de la Polynésie française (article 107 de la loi organique du 27 février 2004) ;

—  mentionner dans le texte de loi les dates de début et de fin de la campagne électorale. Dans la mesure où des moyens de communication audiovisuelle seront mis à la disposition des candidats dans le cadre de la campagne pour les élections à l’assemblée délibérante de la collectivité d’outre-mer, il importe en effet de délimiter précisément la campagne électorale.

En ce qui concerne les élections au conseil territorial de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui ont lieu au scrutin de liste, il conviendrait également de :

—  prévoir que la liste arrivée en tête au premier tour obtient la prime majoritaire, à la condition qu’elle ait obtenu un nombre de suffrages au moins égal au quart des électeurs inscrits (par cohérence avec les dispositions qui prévoient cette condition pour les élections partielles) ;

—  réintroduire la précision selon laquelle il ne sera procédé à aucune élection partielle dans les trois mois précédant le renouvellement général du conseil territorial.

Enfin, il serait sans doute satisfaisant d’aligner les modalités de mise en œuvre de la parité dans ces élections aux assemblées délibérantes des collectivités d’outre-mer sur les nouvelles modalités de mise en œuvre de la parité prévues par le projet de loi tendant à promouvoir l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, qui a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, à la suite d’un vote conforme de l’Assemblée nationale le 18 janvier 2007. Ainsi, il peut être proposé :

—  de prévoir, pour les élections au conseil territorial de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, que les listes doivent être composées alternativement de candidats de chaque sexe ;

—  de prévoir, pour les élections au conseil général de Mayotte, que le candidat et le suppléant doivent être de sexe distinct.

B. – LA CRÉATION DE SIÈGES DE SÉNATEURS POUR SAINT-BARTHÉLEMY ET SAINT-MARTIN

Le Sénat a décidé de créer deux nouveaux sièges de sénateurs, afin d’assurer une représentation sénatoriale spécifique à Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Cette création de deux nouveaux sièges de sénateurs a ainsi été justifiée par le rapporteur de la commission des Lois du Sénat : « l’article 24 de la Constitution pose explicitement le rôle spécifique de représentation des collectivités territoriales de la République dévolu au Sénat et implique donc la création de sièges de sénateurs élus à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, dès lors que ces dernières deviennent des collectivités à statut particulier ».

Chacune des deux nouvelles collectivités d’outre-mer constituera une circonscription sénatoriale élisant un sénateur. Les électeurs seront :

—  les conseillers territoriaux de la collectivité ;

—  le député, qui, en l’état actuel du droit, serait dans les deux cas le député de la quatrième circonscription de la Guadeloupe, et, dans l’hypothèse où des postes de député seraient créés, le député de la collectivité.

C. LA QUESTION DE LA CRÉATION DE SIÈGES DE DÉPUTÉS POUR SAINT-BARTHÉLEMY ET SAINT-MARTIN

Le projet de loi prévoit que les scrutins pour les élections législatives dans les départements et collectivités d’outre-mer d’Amérique auront lieu le samedi qui précède le jour de l’élection en métropole, afin de répondre aux observations formulées par le Conseil constitutionnel en 2003 et d’éviter que les électeurs connaissent les résultats de métropole, alors que les opérations électorales ne sont pas encore closes sur place.

Le Sénat n’a pas souhaité créer deux nouveaux sièges de députés pour les nouvelles collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, soucieux du respect de la courtoisie parlementaire et considérant qu’il revient à l’Assemblée nationale de décider ou non de cette création. Il appartient donc à notre assemblée d’envisager ou non la création de sièges de députés pour les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Plusieurs arguments forts peuvent être évoqués en faveur de la création de nouvelles circonscriptions législatives pour Saint-Barthélemy et pour Saint-Martin :

—  la recherche d’un lien étroit entre l’élu de chaque circonscription et les électeurs peut justifier d’accorder à chaque collectivité d’outre-mer au moins un député, de la même manière qu’il est accordé à chaque département au moins deux députés ;

—  il ne serait guère satisfaisant d’assurer la représentation d’électeurs d’une collectivité de l’article 73 de la Constitution d’une part et d’électeurs de collectivités de l’article 74 de la Constitution d’autre part par un seul et même député ;

—  à défaut de la création de ces nouvelles circonscriptions et à supposer que la création des sièges de sénateurs soit maintenue, le député de la quatrième circonscription de la Guadeloupe ferait partie de trois collèges sénatoriaux distincts (25).

La principale objection à l’encontre de la création de ces sièges de député concerne le respect du principe d’équilibre démographique entre les circonscriptions électorales, qui pourrait éventuellement fonder une censure du Conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel considère en effet « que l’Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ; que si le législateur peut tenir compte d’impératifs d’intérêt général susceptibles d’atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée et en fonction d’impératifs précis » (26).

La question qui se pose est donc de savoir si la création d’un ou de plusieurs nouveaux sièges de députés pour les nouvelles collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin pose un problème au regard du principe d’équilibre démographique.

En raison du faible nombre d’habitants de ces deux îles (6 852 à Saint-Barthélemy et 29 112 à Saint-Martin (27)), les sièges de députés ainsi créés correspondraient à la représentation d’une fraction marginale de la population nationale. Toutefois, d’autres circonscriptions législatives comprennent une population assez sensiblement inférieure à la moyenne nationale de la population de chaque circonscription législative. Pour ne citer que les exemples les plus manifestes :

—  la circonscription de Saint-Pierre-et-Miquelon (6 519 habitants) ;

—  la circonscription de Wallis-et-Futuna (14 944 habitants d’après le recensement de 2003) ;

—  les première et deuxième circonscriptions de Lozère (respectivement 37 743 et 32 051 habitants).

Par ailleurs, la création de nouvelles circonscriptions législatives pour ces deux îles s’imputerait sur la quatrième circonscription législative de la Guadeloupe. Cette circonscription de la Guadeloupe ne compterait, après soustraction des communes de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, qu’un peu plus de 63 000 habitants, contre plus de 114 000 habitants pour la première circonscription de la Guadeloupe. Or, la loi de 1986 qui avait habilité le Gouvernement à établir, par voie d’ordonnance, les circonscriptions législatives des départements avait fixé comme condition qu’ « en aucun cas la population d’une circonscription ne peut s’écarter de plus de 20 % de la population moyenne des circonscriptions du département ». Les circonscriptions de la Guadeloupe ne respecteraient plus cet écart, dès lors que l’on dissocierait Saint-Barthélemy et Saint-Martin, à défaut d’un redécoupage de l’ensemble de ces circonscriptions. Cependant, l’écart de 20 % est un écart qui avait été exigé lors de la révision générale des circonscriptions législatives, mais qui n’est déjà plus respecté dans certains cas. Ainsi, en Guyane, la première circonscription compte un peu plus de 54 000 habitants, alors que la seconde circonscription en compte près de 100 000.

Si la création de sièges de députés pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin pose donc une question, c’est bien plutôt celle d’un redécoupage général des circonscriptions législatives. Dans ses observations relatives aux dernières élections législatives, le Conseil constitutionnel constatait déjà : « Le découpage actuel résulte de la loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986 relative à la délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés. Il repose sur les données du recensement général de 1982. Depuis lors, deux recensements généraux, intervenus en 1990 et 1999, ont mis en lumière des disparités de représentation peu compatibles avec les dispositions combinées de l’article 6 de la Déclaration de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution. Il incombe donc au législateur de modifier ce découpage » (28).

Nonobstant cette nécessaire révision générale des circonscriptions législative, votre rapporteur estime qu’il est possible et légitime de créer deux nouveaux sièges de députés pour Saint-Barthélemy et pour Saint-Martin, sans procéder dans le même temps à une révision générale des circonscriptions législatives. En effet, cette création de sièges de députés a pour objet de tenir compte de la transformation de deux communes d’un département d’outre-mer en collectivités d’outre-mer. Elle semble donc correspondre à un impératif d’intérêt général suffisant, pour déroger à la recherche d’une représentation démographiquement équilibrée.

En conclusion, votre rapporteur estime que les arguments en droit tout comme les arguments en opportunité, appellent la création d’un siège de député pour chacune des deux nouvelles collectivités d’outre-mer. Cependant, un amendement d’origine parlementaire qui proposerait l’augmentation du nombre de députés serait irrecevable, au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Celle-ci considère en effet que l’augmentation du nombre de parlementaires a une incidence directe et certaine sur les dépenses des Assemblées parlementaires, « lesquelles font partie des charges de l’État ». (29) Par conséquent, votre rapporteur vous propose d’adopter en commission des Lois un amendement d’appel, afin de manifester explicitement la volonté des députés, et il émet le souhait que le Gouvernement reprenne ensuite à son compte cet amendement, afin qu’il puisse être discuté en séance publique, puis adopté par l’Assemblée nationale.

D. UNE RÉFORME DU MODE DE RÉPARTITION DES SIÈGES DE DÉPUTÉ AU PARLEMENT EUROPÉEN AU SEIN DE LA CIRCONSCRIPTION OUTRE-MER

Le projet de loi inclut les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin dans la circonscription d’outre-mer pour les élections au Parlement européen.

Par ailleurs, les sénateurs Georges Othily et Gaston Flosse ont présenté des amendements, qui ont été adoptés par le Sénat, distinguant trois sections au sein de cette circonscription d’outre-mer, correspondant aux trois grandes zones géographiques : Atlantique, Océan indien et Pacifique. Les sièges de députés européens seraient répartis entre ces trois sections, afin de permettre une représentation géographiquement plus équilibrée des collectivités d’outre-mer au Parlement européen.

E. DE NOUVEAUX « PRÉSENTATEURS » AUX ÉLECTIONS PRÉSIDENTIELLES

Le projet de loi organique prévoit que les conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin pourront accorder leur signature à un candidat à la présidence de la République, au même titre que les conseillers généraux des départements et de Mayotte et les conseillers territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon. À l’heure actuelle, les maires de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, ainsi que les trois conseillers généraux de ces deux communes, sont des présentateurs pour l’élection présidentielle.

Soucieux d’éviter toute confusion dans la liste des présentateurs pour les prochaines élections présidentielles, le Sénat a précisé dans l’article 15 du projet de loi organique que l’inclusion des conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy et Saint-Martin dans la liste des présentateurs deviendra effective, à compter de l’élection du Président de la République qui suivra celle organisée en avril et mai 2007.

V. – UN NOUVEAU SOUFFLE POUR LA DÉMOCRATIE DIRECTE DANS LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER

Le projet de loi organique vise également à étendre aux quatre collectivités d’outre-mer dont il définit le statut les récentes avancées du droit commun permettant aux électeurs de participer plus directement aux décisions politiques locales. En vertu du cinquième alinéa de l’article 74 de la Constitution, de telles dispositions relèvent nécessairement de la loi organique et non de la loi ordinaire, car elles contribuent à définir « les règles d’organisation et de fonctionnement » des institutions de chaque COM.

Il est ainsi prévu de vivifier la démocratie directe locale, à Mayotte comme à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre-et-Miquelon, en y organisant, dans des conditions étroitement inspirées du droit commun :

—  le droit de pétition, prévu au premier alinéa de l’article 72-1 de la Constitution. L’exercice de ce nouveau droit permettra ainsi aux électeurs de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon de demander à l’organe délibérant de leur collectivité d’examiner la question qu’ils auront choisie, sous réserve qu’elle relève bien de leur compétence. Le seuil de recevabilité d’une pétition adressée au président de l’organe délibérant a été fixé à 5 % des électeurs inscrits, solution plus démocratique que celle retenue en 2004 pour la Polynésie française (où le seuil s’élève à 10 % des électeurs inscrits) ;

—  le référendum local, prévu au deuxième alinéa du même article 72-1 et institué par la loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local (articles L.O. 1112-1 à L.O. 1112-14 du CGCT), qui a jusqu’alors été seulement étendue à la Polynésie française (30). Il convient de rappeler que le référendum local ne peut être organisé que sur une question relevant des compétences de la collectivité (projet de délibération de l’assemblée délibérante ou projet d’acte réglementaire de son exécutif) et qu’il a un caractère décisionnel, dès lors que le taux de participation des électeurs est supérieur à 50 % ;

—  la consultation des électeurs, prévue par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (articles L. 1112-15 à L. 1112-22 du CGCT), qui n’a pas encore été étendue dans les COM. Conformément au droit commun, l’organe délibérant ne pourrait être saisi dans ce cadre que par un dixième au moins des électeurs de la collectivité et ne serait tenu ni d’organiser la consultation demandée, ni d’en suivre le résultat.

L’ensemble de ces nouvelles procédures permettra aux populations d’outre-mer de disposer d’instruments modernes pour s’impliquer directement, au niveau local, dans les choix de la cité.

VI. – L’HARMONISATION DU CONTRÔLE EXERCÉ DANS LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER PAR LES JURIDICTIONS FINANCIÈRES ET ADMINISTRATIVES

Un nouveau titre cinquième du code des juridictions financières est consacré au contrôle des comptes des collectivités de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon (article 10 du projet de loi organique et article 6 du projet de loi ordinaire).

Ce titre prévoit la création d’une chambre territoriale des comptes par collectivité d’outre-mer, les magistrats de ces nouvelles chambres territoriales des comptes étant toutefois ceux des chambres régionales des comptes actuellement chargées du contrôle de ces collectivités.

Les articles codifiés dans ce titre sont pour l’essentiel identiques à ceux du code des juridictions financières relatifs au contrôle des comptes par la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française. Ces articles permettront d’assurer un contrôle juridictionnel, un contrôle de gestion et un contrôle budgétaire des comptes des collectivités de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon et de leurs établissements publics, ainsi que des communes de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon et de leurs établissements publics.

Le Sénat a adopté plusieurs amendements gouvernementaux, afin de compléter les dispositions introduites dans le code des juridictions financières :

—  le recours à la visioconférence est autorisé dans les chambres régionales des comptes des départements et régions d’outre-mer, ainsi que dans les nouvelles chambres territoriales des comptes créées par les présents projets de loi ;

—  les exécutifs des collectivités d’outre-mer et de Nouvelle-Calédonie sont justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière, dans les mêmes conditions que les exécutifs des autres collectivités territoriales.

Par ailleurs, un article 5 bis a été inséré dans le projet de loi ordinaire, à l’initiative de la commission des Lois du Sénat, afin de permettre la création d’un tribunal administratif de Saint-Barthélemy et d’un tribunal administratif de Saint-Martin et de préciser la compétence en premier ressort du Conseil d’État pour certains contentieux concernant les collectivités d’outre-mer.

Votre rapporteur, qui se félicite des compléments apportés au Sénat, vous propose de :

—  prévoir que les dispositions relatives au contrôle budgétaire des comptes de la collectivité départementale de Mayotte entreront en vigueur lors du prochain renouvellement du conseil général, comme le prévoyait jusqu’à présent la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte ;

—  compléter le régime de responsabilité des exécutifs des collectivités d’outre-mer et de Nouvelle-Calédonie devant la Cour de discipline budgétaire et financière, en procédant aux modifications nécessaires dans le dernier alinéa de l’article L. 312-1 du code des juridictions financières et dans l’article L. 312-2 du même code ;

—  compléter les différentes mentions relatives à la compétence du Conseil d’État en premier et dernier ressort, d’une part pour le contentieux électoral, d’autre part pour le contentieux relatif aux délibérations des assemblées délibérantes des collectivités d’outre-mer intervenant dans le domaine de la loi.

VII. – L’ADAPTATION PAR ORDONNANCES DU DROIT DE L’OUTRE-MER

Le droit de l’outre-mer fait traditionnellement l’objet de nombreuses adaptations par ordonnances, ce qui s’explique par sa diversité, sa technicité et sa relative instabilité. Les articles 10 et 11 du projet de loi ordinaire s’inscrivent dans ce cadre en habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances dans diverses matières et en ratifiant un grand nombre d’ordonnances déjà prises par le Gouvernement.

A. LES HABILITATIONS À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCES

S’agissant d’abord des habilitations (article 10), il est prévu que le Gouvernement disposera, sitôt la loi publiée, de 18 mois pour élaborer des textes visant essentiellement à codifier et « toiletter » le droit de l’outre-mer, moderniser le droit social applicable dans les COM, prendre de nouvelles dispositions pour combattre l’immigration clandestine outre-mer (31) et, d’une manière générale, tirer les conséquences mécaniques des réformes statutaires résultant des lois (organique et ordinaire) portant DSIOM.

Sur la proposition du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a supprimé une disposition qui autorisait le Gouvernement à prendre des ordonnances accordant les habilitations légales précédemment évoquées. Il s’agissait, en somme, d’habiliter à habiliter… Votre rapporteur approuve pleinement la décision sénatoriale, car de telles habilitations « en cascade » auraient porté atteinte aux droits du Parlement et conduit à des difficultés juridiques (32).

B. LES RATIFICATIONS D’ORDONNANCES

S’agissant ensuite des ratifications (article 11), il convient de rappeler que le choix du Gouvernement d’inclure celles-ci dans un texte de loi inscrit à l’ordre du jour du Parlement est très respectueux des droits de celui-ci. En effet, le simple fait de déposer sur le bureau des assemblées parlementaires un projet de loi ratifiant ces ordonnance, mais n’ayant en pratique jamais vocation à être examiné, suffit à conférer valeur législative auxdites ordonnances (qui n’ont qu’une valeur réglementaire avant cette ratification).

Le Sénat s’est pleinement saisi de cette opportunité particulière, puisque l’expertise des différentes commissions permanentes concernées lui a permis de commenter en détail ces textes, dont la majorité a fait l’objet d’amendements de précision ou de coordination.

Le projet de loi initial ratifiait 23 ordonnances, auxquelles un sous-amendement du Gouvernement au Sénat en a ajouté 4 autres (33). Ces textes, dont l’ancienneté maximale remonte, à un exception près, au second semestre de l’année 2004, concernent les domaines les plus variés, tels que le droit social, le droit économique et financier, le droit civil, le droit rural, le droit de l’urbanisme, le droit de l’environnement, le droit administratif ou le droit électoral.

Il vous sera proposé de ratifier ces ordonnances dans la rédaction que leur a donnée le Sénat, sous réserve d’une série d’amendements purement techniques, visant à en clarifier la rédaction, à y effectuer les coordinations requises et à y corriger diverses erreurs matérielles.

EXAMEN EN COMMISSION

La Commission a examiné, au cours de sa réunion du mercredi 17 janvier 2007, le projet de loi organique, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence et le projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer (n° 3404 et n° 3405).

Après l’exposé du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale.

M. Victorin Lurel, après s’être réjoui du travail accompli par le rapporteur de la commission des Lois du Sénat qui a réussi à réunir l’ensemble des groupes sur les projets présentés et après avoir félicité M. Didier Quentin du travail déjà accompli dans le même sens, a souhaité évoquer trois questions spécifiques.

En premier lieu, il serait souhaitable d’accepter la création de deux sièges de députés, l’un à Saint-Barthélemy et l’autre à Saint-Martin, création qui répond non seulement à une obligation constitutionnelle et aux souhaits des populations qui se sont prononcées massivement pour la transformation de ces communes en COM, mais aussi à une nécessité pratique, celle de l’éloignement géographique réel qui sépare ces deux îles de la Guadeloupe. Il a précisé qu’aucun amalgame ne devait être fait entre la partie hollandaise de Saint-Martin, qui accueille plus d’une vingtaine de casinos et bénéficie d’un régime fiscal très particulier, et les deux collectivités territoriales françaises qui, en aucun cas, ne constituent et ne constitueront un paradis fiscal. Il a précisé également que la mise en place d’une chambre territoriale des comptes ne se ferait pas par la création ex nihilo d’une nouvelle structure mais par la réorganisation de la chambre régionale des comptes.

En deuxième lieu, il conviendrait de rejeter les amendements qui augmentent les droits additionnels à l’octroi de mer, amendements qui n’ont été retenus ni dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2007, ni lors du débat sur le dernier projet de loi de finances rectificative, ni lors de la discussion des présents projets de loi au Sénat. Cette initiative n’a fait l’objet d’aucune concertation réelle. Il serait paradoxal de la relayer alors même qu’il existe déjà une législation relative au financement des communes-centres satisfaisante et qu’une politique de baisse de la fiscalité est prônée en métropole.

En troisième lieu, M. Victorin Lurel s’est dit opposé à tout changement du mode de scrutin en Polynésie.

Sous ces deux dernières réserves, il a annoncé que le Groupe Socialiste pourrait adopter les présents projets de loi.

M. Guy Geoffroy, indiquant qu’il ne portait pas d’avis en opportunité sur la création des deux sièges de député, s’est dit, en revanche, inquiet d’une telle mesure pour des raisons de calendrier. À l’appui de son propos, il a rappelé que, si le projet de loi permettant d’actualiser le découpage des circonscriptions en fonction des évolutions démographiques, pourtant recommandé par le Conseil constitutionnel à la suite des élections législatives de 2002, n’avait pu être examiné, faute de temps et ce malgré un relatif consensus sur sa nécessité et son contenu, il n’y avait aucune raison de faire un sort spécifique à Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Prenant l’exemple du département de Seine-et-Marne dans lequel plusieurs circonscriptions comprennent plus de 150 000 habitants, la sienne propre comprenant plus de 180 000 habitants et de 95 000 électeurs, il a estimé que les populations intéressées ne comprendraient pas qu’on fît pour des circonscriptions où le nombre d’électeurs était beaucoup plus faible ce qu’on ne ferait pas pour elles. En conséquence, tout en regrettant qu’il n’ait pas été réalisé dans des délais permettant un débat serein, il a jugé opportun de reporter l’examen impératif de cette question à la prochaine législature, dans le cadre d’un réexamen global du rapport entre limites des circonscriptions et évolutions démographiques.

M. René Dosière, après s’être interrogé sur la recevabilité de la création de deux sièges de députés à l’initiative d’un parlementaire au regard de l’article 40 de la Constitution, a indiqué que, sur cette question, il exprimerait en son nom personnel une position qui serait sans doute différente de celle de son groupe, qui n’avait cependant pas encore arrêté sa position sur les deux projets de loi.

Il a fait alors observer que, si la prise en compte des opinions des parlementaires locaux ne doit jamais être écartée, elle ne doit, en aucune manière, suffire à définir l’intérêt général et que tout député, dès lors qu’il représente la Nation tout entière, peut donner son avis sur une question locale et qu’en l’espèce l’intérêt général commande de s’interroger sur les meilleurs moyens de favoriser le développement économique des nouvelles COM.

Il a émis des doutes sur le caractère suffisant d’une réponse institutionnelle, ainsi que sur la réelle efficacité de la création de deux sièges de député pour des collectivités dont les populations n'excèdent sans doute pas 35 000 habitants pour l’une, Saint-Martin, et 8 000 habitants pour l’autre, Saint-Barthélemy. Après avoir rappelé que le Conseil constitutionnel avait à plusieurs reprises souligné le caractère nécessaire de la relation entre importance de la population et représentation législative, il s’est interrogé sur la possibilité d’organiser l’élection réellement démocratique de sénateurs dont le collège électoral atteindrait moins de vingt élus, mais aussi sur la manière dont l’État serait représenté et sur le niveau de rémunération des conseillers territoriaux qui serait supérieur à celui des parlementaires.

Il a estimé que l’administration et la politique ne constituent pas des sources ni suffisantes ni efficaces de développement et s’est inquiété des conséquences de telles mesures sur la vision que la métropole peut avoir de l’outre-mer. Puis, il a indiqué que, si l’on retenait l’argument de l’éloignement géographique évoqué par M. Lurel, d’autres ensembles géographiques cohérents, mais éloignés les uns des autres, à l’exemple des îles Marquise éloignées de plus de 2 500 kilomètres de Tahiti, pourraient demander à être représentés spécifiquement.

Il a vivement regretté l’absence d’étude d’impact, en particulier des mesures créant ou développant des structures administratives et annoncé qu’il défendrait en séance, à titre personnel, une exception d’irrecevabilité.

Souhaitant répondre aux intervenants précédents, M. Victorin Lurel a estimé qu’on ne pouvait récuser, pour des motifs comptables, ce que la Constitution exigeait, sous peine à la fois récuser tout droit à une représentation spécifique à des collectivités telles que Saint-Pierre-et-Miquelon ou Wallis-et-Futuna et d’ignorer les résultats des consultations populaires intervenues à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin en décembre 2005. Il a précisé que l’État serait représenté par un seul préfet délégué.

Il a en outre souligné, la création de deux sièges de député répondait à une véritable exigence de rationalisation, dès lors qu’il n’aurait pas à voter, en tant que député de Guadeloupe, à cinq reprises pour désigner les sénateurs représentant la Guadeloupe, Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Il a souhaité que cette mesure intervienne dès les prochaines élections législatives et que le Gouvernement prenne la responsabilité de proposer ce dispositif, conformément aux engagements pris sur place par le Président de la République.

Il a nié qu’il puisse être établi une comparaison entre la nécessité constitutionnelle d’un nouveau découpage électoral général et la situation résultant de la création de nouvelles collectivités qui ne disposeraient pas de leur propre représentation.

Il a ajouté que le parti socialiste avait approuvé la réforme constitutionnelle relative à l’outre-mer, avait été favorable à la consultation des populations susmentionnées et que le groupe socialiste avait voté les deux projets de loi au Sénat.

Le Président Philippe Houillon a estimé que la création de deux nouveaux sièges de député, outre la question de sa recevabilité financière, posait sinon un problème de principe, du moins une question de calendrier au regard des exigences posées par le Conseil constitutionnel en ce qui concerne le nécessaire redécoupage électoral.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a rappelé que la consultation de décembre 2003 avait permis de constater la force de la volonté populaire en faveur de la constitution de deux nouvelles collectivités d’outre-mer et qu’il avait pu très récemment vérifier sur place la persistance de cette volonté.

Concernant le débat sur le poids démographique des nouvelles circonscriptions législatives qui pourraient être créées, il a signalé que d’autres circonscriptions législatives ont un poids démographique comparable à celui de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, que ce soit en outre-mer où la circonscription de Saint-Pierre-et-Miquelon compte moins de 7 000 habitants et celle de Wallis-et-Futuna à peine 15 000 habitants, ou en métropole, où la première et la deuxième circonscriptions de la Lozère comptent respectivement 38 000 et 32 000 habitants.

Il a également précisé que le représentant de l’État serait un préfet nommé pour les deux îles, et que cette nomination serait d’autant plus nécessaire qu’il a pu constater l’absence de sous-préfet depuis octobre 2006, situation regrettable et dont il s’est fait l’écho auprès des ministères intéressés.

Il a ajouté que l’indemnité qui serait accordée au président du conseil territorial des nouvelles collectivités d’outre-mer serait comparable aux indemnités habituellement accordées aux présidents d’assemblées délibérantes de collectivités d’outre-mer.

Enfin, en ce qui concerne la création des sièges de député, il a précisé qu’un amendement d’origine parlementaire serait sans doute irrecevable, mais qu’il serait toutefois possible de l’adopter en Commission, afin que le Gouvernement le reprenne à son compte en séance publique.

Puis la Commission est passée à l’examen des articles du projet de loi organique, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer (n° 3404).

PROJET DE LOI ORGANIQUE

TITRE IER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D’OUTRE-MER

Article 1er

(chapitre V [nouveau] du titre IV du livre IV de la troisième partie du code général des collectivités territoriales)


Adaptation des lois et règlements dans les départements et régions d’outre-mer (DOM-ROM)

Cet article vise à permettre la mise en œuvre de deux facultés ouvertes aux départements et régions d’outre-mer (DOM-ROM) depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, en vertu des deuxième et troisième alinéas de l’article 73 de la Constitution.

• L’adaptation des lois et règlements par les DOM-ROM eux-mêmes :

Les DOM-ROM pourront, dans leurs domaines de compétence, décider d’adapter à leurs « caractéristiques et contraintes particulières » les lois et règlements, alors que cette adaptation n’est actuellement décidée que par le législateur national lui-même. Ce dernier ne sera toutefois pas tenu à l’écart du processus, puisqu’il sera associé, en amont de la décision locale, à la définition générale de la nature et de la finalité de l’adaptation envisagée par la collectivité : celle-ci devra toujours avoir été préalablement « habilitée par la loi » à exercer ce pouvoir normatif, qui ne concernera jamais les matières relevant de la compétence de l’État.

• La fixation de règles par les DOM-ROM dans des matières législatives :

Les DOM-ROM pourront également être habilitées par le législateur, plus largement, à « fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ».

Cette deuxième procédure devrait donner lieu à un contrôle juridictionnel s’exerçant à un double niveau :

—  le Conseil constitutionnel pourra, le cas échéant, se prononcer sur la constitutionnalité des lois autorisant les DOM-ROM à fixer eux-mêmes des règles dans certaines matières législatives ;

—  et, dans un deuxième temps, les actes de ces collectivités territoriales pourront éventuellement être soumis au contrôle du juge administratif, dans la mesure où ils auront un caractère réglementaire en raison de la nature de l’autorité dont ils émanent (34).

Pour les deux nouveaux pouvoirs normatifs qu’il est proposé d’accorder aux DOM-ROM, le recours à la loi organique apparaît comme le complément nécessaire de la révision constitutionnelle de 2003. En effet, l’avant-dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution précise désormais que les habilitations prévues dans l’un et l’autre cas, si elles sont demandées par les DOM-ROM concernés, n’en sont pas moins « décidées (par le législateur) dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

Sur le fond, les nouveaux pouvoirs conférés aux DOM-ROM sont très attendus par les élus concernés, et pourraient s’avérer particulièrement utiles pour tenir compte des conséquences matérielles et humaines de situations géographiques singulières. A titre d’exemple, le conseil général de Guyane pourra adapter la réglementation des transports fluviaux, pour tenir compte des contraintes spécifiques de la forêt amazonienne.

Le paragraphe I de cet article prévoit de compléter le titre IV du livre IV de la troisième partie du code général des collectivités territoriales (CGCT), regroupant actuellement les dispositions particulières applicables aux DOM, par un chapitre V précisant les conditions de mise en œuvre par les DOM de cette nouvelle faculté.

Chapitre V

Conditions d’application aux départements d’outre-mer des deuxième et troisième alinéas de l’article 73 de la Constitution

Il est proposé de diviser ce nouveau chapitre en trois sections, permettant de distinguer les deux nouvelles facultés ouvertes aux DOM en matière normative par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 – adapter les lois et règlements, ou élaborer eux-mêmes des règles qui les concernent dans des matières législatives –, tandis qu’une troisième section serait consacrée aux dispositions communes à l’exercice de ces deux pouvoirs.

Section 1

Adaptation des lois et règlements par les départements d’outre-mer


(art. L.O. 3445-1à L.O. 3445-8 [nouveaux] du CGCT)


Adaptation des lois et règlements par les DOM

Cette section énonce d’abord, dans un nouvel article L.O. 3445-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le principe général selon lequel les conseils généraux des quatre DOM peuvent recevoir l’autorisation d’adapter les lois et règlements à leur situation spécifique, sous réserve que l’adaptation demandée relève de leur champ de compétences. Bien que les dispositions de l’article 73 de la Constitution soient en tout état de cause applicables, il aurait été préférable, dans un souci de clarté, que le projet initial précise la finalité générale de ces modifications territoriales des règles de droit commun : elle ne sauraient avoir d’autre objet que de prendre en compte des « caractéristiques et contraintes particulières » des DOM concernés. Votre rapporteur constate toutefois que le Sénat, partageant cette analyse, a inscrit cette exigence au nouvel article L.O. 3445-2 du CGCT (voir ci-après).

a) La formation de la demande d’habilitation

Les règles relatives à la forme, à l’objet et à la caducité des demandes d’habilitation sont précisées au nouvel article L.O. 3445-2 du CGCT.

Il est ainsi prévu que ces demandes devront émaner du conseil général du DOM concerné et prendront la forme d’une délibération motivée mentionnant les dispositions législatives ou réglementaires visées par la demande. À l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a ajouté deux exigences complémentaires :

—  la demande d’habilitation devra mentionner les « caractéristiques et contraintes particulières » du DOM qui la justifient. Celle-ci est exigée par le premier alinéa de l’article 73 de la Constitution pour toute adaptation des lois et règlements dans les DOM-ROM ;

—  cette demande devra également préciser la « finalité des mesures » envisagées par le conseil général dans l’hypothèse où l’habilitation lui serait accordée par le législateur. Pour parfaire l’information du Parlement, votre rapporteur vous proposera de compléter cette formule par une référence à la « nature » des mesures envisagées.

Par ailleurs, le dernier alinéa du paragraphe I de cet article renvoie explicitement au quatrième alinéa de l’article 73 de la Constitution, qui concerne pourtant une autre procédure (la fixation par un DOM ou une ROM des règles applicables localement dans une matière législative) : la demande ne pourra concerner aucune des matières dont cet article dresse la liste (35). Cette restriction semble opportune s’agissant de matières qui se rattachent à l’exercice de la souveraineté ou aux libertés publiques.

Dans le même esprit, il serait d’ailleurs utile d’exclure les demandes ayant trait aux « conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti », puisque l’avant-dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution interdit les habilitations dans de tels cas. Si la mention de cette restriction devait rester absente de la rédaction de cet article, seul le Conseil constitutionnel pourrait veiller au respect de cette exigence, ce qui supposerait qu’il soit saisi de la loi accordant l’habilitation.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à assurer une meilleure information du Parlement sur les projets d’adaptation normative pour lesquels le conseil général d’un DOM demande une habilitation (amendement n° 21).

Puis, elle a adopté deux amendements du même auteur, l’un rédactionnel (amendement n° 22), l’autre de précision sur les conditions dans lesquelles peut intervenir la demande d’habilitation des départements et régions d’outre-mer pour adapter les lois et règlements (amendement n° 23).

S’agissant de l’effet de la demande d’habilitation dans le temps, le paragraphe II de cet article ne prévoit aucune durée maximale, mais seulement une caducité liée à la composition du conseil général et, partant, à son orientation politique : fort logiquement, la demande sera caduque moins d’un mois avant le renouvellement du conseil, le jour de sa dissolution décidée par le Gouvernement (36), ou encore si l’ensemble des sièges sont vacants – ce qui pourra survenir en cas, par exemple, de démission collective ou de décès global des conseillers généraux. Il s’agit ici d’éviter que la nouvelle assemblée locale soit liée dans ce domaine par une décision importante prise par la précédente assemblée, parfois de sensibilité politique différente, alors même que la procédure est encore en cours (la demande n’a pas encore abouti à l’adaptation de la loi). Par ailleurs, il aurait pu sembler logique de fixer un délai au-delà duquel la demande d’habilitation ne serait plus valable : il est en effet peu probable que le législateur accorde l’autorisation plusieurs années après la formation de la demande ; passé un certain temps, son inertie pourrait être considéré comme un rejet implicite de la demande.

Le nouvel article L.O. 3445-3 du CGCT prévoit par ailleurs que le conseil général, avant même de délibérer sur la demande d’habilitation, en transmet le projet aux organes consultatifs qui, en vertu de l’article L. 4432-9 du CGCT, assistent les conseils régionaux des ROM (conseil économique et social régional et conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement), dès lors que la matière concernée entre dans leur champ de compétence. Cette procédure est certes de nature à favoriser la formation d’un consensus sur des questions locales importantes. Toutefois, pour éviter qu’elle n’alourdisse à l’excès la procédure alors qu’il ne s’agit que d’un avis simple, le Sénat, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, a opportunément encadré cette consultation dans un délai d’un mois. Au terme de celui-ci, le conseil qui ne se sera pas encore prononcé sera pourtant réputé avoir donné son avis.

Le nouvel article L.O. 3445-4 du CGCT précise les formalités de transmission, de publicité et d’entrée en vigueur de la délibération, une fois celle-ci adoptée par le conseil général. Alors que la version initiale du projet de loi organique soumettait cette délibération à une simple obligation de transmission au représentant de l’État, afin de lui permettre d’exercer sa mission traditionnelle de contrôle de la légalité des actes des collectivité territoriales, le rapporteur Christian Cointat a convaincu le Sénat d’ajouter de nouvelles exigences :

—  une exigence de publicité d’abord, qui répare effectivement une omission de la rédaction initiale de cet article (d’autant que l’existence de l’existence de la délibération demandant l’habilitation à adapter les normes conditionne la validité de la loi accordant ensuite cette habilitation) : la délibération devra être publiée au Journal officiel de la République française, ce qui permettra au Parlement d’en prendre directement connaissance ;

—  une exigence additionnelle de transmission ensuite : cette délibération devra également être adressée au Premier ministre, ce qui a pour seul intérêt de lui conférer un caractère plus solennel, a priori légitime dès lors que le législateur est appelé à intervenir.

Le Sénat a, enfin, précisé que la délibération devait entrer en vigueur le lendemain de cette publication. Fixer la date à compter de laquelle sera applicable ladite délibération, qui n’est qu’une demande, permet de déterminer le moment à partir duquel le législateur pourra se prononcer sur la demande d’habilitation.

La rédaction proposée par le Sénat pour le nouvel article L.O. 3445-5 du CGCT est entièrement nouvelle. Elle vise à préciser les conditions selon lesquelles la délibération peut être contestée devant le juge administratif et son exécution éventuellement suspendue par celui-ci, alors que le projet restait muet sur cette question – ce qui rendait possible la saisine du tribunal administratif dans les conditions de droit commun.

Dans un souci de simplicité et d’efficacité, ainsi que pour tenir compte de l’importance de ce contentieux pour la validité ultérieure de la loi accordant l’habilitation, le Sénat a décidé de confier l’ensemble des recours (qu’ils émanent du préfet ou de particuliers) directement au Conseil d’État, en premier et dernier ressort.

S’agissant du déféré préfectoral, il s’est par ailleurs inspiré de la rédaction proposée par la version initiale du projet de loi organique pour le nouvel article L.O. 3445-8 du CGCT (qui concerne le contentieux des délibérations par lesquelles le conseil général adapte la norme) :

—  en limitant à un mois le délai dont dispose le représentant de l’État pour déférer au juge administratif la délibération du conseil général ;

—  et en précisant que la suspension de l’exécution de celle-ci (dont il a prévu l’automaticité alors que l’article L.O. 3445-8 prévoyait le dépôt par le préfet d’une éventuelle demande de suspension accompagnant le recours) devait prendre fin au plus tard trois mois après la saisine du juge si celui-ci n’a pas rendu sa décision dans ce délai. Votre rapporteur remarque que ce délai est quant à lui inspiré de l’article 177 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française.

b) L’habilitation accordée au conseil général

La version initiale du projet de loi organique fournissait peut d’indications quant aux modalités selon lesquelles le législateur peut habiliter le DOM à adapter les lois et règlements mentionnés dans la demande transmise au représentant de l’État. En effet, la rédaction proposée pour l’article L.O. 3445-5 du CGCT disposait seulement que « l’habilitation est accordée par une loi ».

À l’initiative du rapporteur Christian Cointat, le Sénat a déplacé cette rédaction à l’article L.O. 3445-6 (par coordination avec le contenu différent qu’il a donné à l’article L.O. 3445-5), tout en la complétant pour limiter la durée de validité de l’habilitation à deux ans à compter de la promulgation de la loi (le Parlement restant bien entendu libre de fixer dans une durée plus courte dans la loi accordant l’habilitation). Cette règle respecte mieux le principe selon lequel le Parlement ne délègue que provisoirement l’exercice de sa compétence législative et incitera utilement le conseil général demandeur à concrétiser ses projets d’adaptation normative dans des délais raisonnables.

En revanche, il n’est pas prévu que le législateur soit enfermé dans un délai pour accepter ou refuser d’accorder l’habilitation (ce qui rejoint la question précédente relative à la durée de validité des demandes d’habilitation).

Par ailleurs, comme le remarque très justement le sénateur Christian Cointat dans son rapport (37), il serait hautement souhaitable, pour des raisons tant politiques que juridiques, que l’habilitation soit accordée par le biais d’une loi votée par le Parlement, et non par le biais d’une simple ordonnance déposée sur le bureau des assemblées parlementaires – le Sénat est d’ailleurs revenu, au paragraphe I de l’article 10 du projet de loi ordinaire, sur une habilitation accordée au Gouvernement pour habiliter lui-même par ordonnance les conseils généraux et régionaux des DOM-ROM à modifier les lois et règlements ou à fixer eux-mêmes des règles dans des matières législatives.

Enfin, sous réserve de l’interprétation du Conseil constitutionnel, il est probable qu’une irrégularité dans la demande d’habilitation remettrait en cause la validité de la loi d’habilitation, puisque l’habilitation a pour fondement cette demande et ne peut aller au-delà – l’avant dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution précisant que ces habilitations « sont décidées à la demande de la collectivité concernée ».

c) La délibération prise par le conseil général pour adapter la norme

Dès lors que l’habilitation législative a été obtenue par le conseil général, plusieurs phases doivent encore être distinguées avant que la norme adaptée ne puisse être appliquée :

—  le conseil général doit d’abord voter l’adaptation normative elle-même (article L.O. 3445-7 du CGCT). Comme cela était précisé dans le projet initial à l’article L.O. 3445-6, il est prévu que cette décision doit être prise à la majorité absolue des membres du conseil général (plutôt qu’à la majorité absolue des membres présents), ce qui permettra d’accroître sa solennité. Il convient en effet de bien marquer l’importance particulière d’une décision qui peut concerner des matières législatives. En pratique, la portée de cette exigence devrait toutefois rester assez faible, car il est probable que l’absentéisme des conseillers généraux sera limité lors des réunions pour lesquelles un vote aussi important aura été prévu.

À l’initiative du rapporteur Christian Cointat, le Sénat a par ailleurs précisé que les délibérations du conseil général adaptant des normes nationales devraient indiquer les dispositions législatives ou réglementaires concernées, pour plus de clarté et par analogie avec les précisions du même ordre apportées dans la demande d’habilitation.

Il a en revanche décidé la suppression d’une phase administrative, dont le projet de loi initial prévoyait qu’elle pouvait s’engager dans le mois suivant la réception de la délibération par le représentant de l’État. Il était, en effet, prévu que le préfet pouvait exiger du conseil général qu’il réexamine ladite délibération, ce qui l’aurait nécessairement conduit à procéder à une nouvelle « lecture » du projet d’adaptation normative. Le rapporteur Christian Cointat a estimé que cette procédure n’était pas justifié dès lors que des recours juridictionnels restaient possible.

Bien que cette analyse prenne bien en compte le point de vue des collectivité territoriales représentées au Sénat, votre rapporteur remarque que la procédure de nouvelle lecture aurait eu pour intérêt de permettre au conseil général de rectifier d’éventuelles imperfections juridiques et, ainsi, de prévenir des contentieux ultérieurs. En outre, l’assemblée délibérante reste également libre d’adopter une délibération identique à la précédente.

—  le projet de loi initial prévoyait ensuite l’éventualité d’une phase juridictionnelle (recours devant le tribunal administratif), succédant à la phase administrative si cette dernière avait eu lieu ;

—  enfin, il subordonnait logiquement l’application de la délibération du conseil général à sa publication préalable au Journal officiel de la République française.

À l’initiative du rapporteur Christian Cointat, le Sénat a aligné les règles de publicité, d’entrée en vigueur et de recours contentieux applicables à ces délibérations sur celles prévues pour les demandes d’habilitations, à l’exception de la transmission au Premier ministre – laquelle ne présenterait ici aucun intérêt particulier, puisqu’il n’est plus question pour le Parlement d’examiner un texte de loi. Si votre rapporteur approuve la compétence en premier et dernier ressort ainsi attribuée au Conseil d’État sur ce contentieux, il lui semble en revanche que le délai d’un mois accordé au préfet pour déférer la délibération est court s’agissant d’actes graves, dont l’analyse juridique peut être complexe. Toutefois, il est également souhaitable de ne pas allonger à l’excès l’ensemble de la procédure d’adaptation, qui est déjà lourde.

Ces précisions ont rendu sans objet la rédaction que le projet initial donnait aux articles L.O. 3445-8 et L.O. 3445-9 du CGCT.

Enfin, le Sénat a retenu, dans un nouvel article L.O. 3445-8 du CGCT, la proposition du rapporteur Christian Cointat de contraindre le législateur à le préciser expressément dans la loi s’il souhaite modifier une norme établie par un conseil général en vertu de l’habilitation précitée. Le Gouvernement serait soumis à la même obligation s’agissant des dispositions réglementaires ayant été adaptées par un conseil général.

Certes, ces exigences conduiront à un formalisme assez contraignant, notamment pour le Parlement qui ne disposera pas nécessairement des informations requises lorsqu’il adoptera des amendements. Toutefois, votre rapporteur considère qu’elles permettront de connaître avec certitude et exactitude le droit applicable localement dans de telles circonstances, qui surviendront certainement. En prévenant la formation de telles ambiguïtés juridiques, elles faciliteront l’accès du citoyen au droit et contribueront à la sécurité juridique.

Section 2

Fixation par les départements d’outre-mer des règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi

(art. L.O. 3445-9 à L.O. 3445-11 [nouveaux] du CGCT)

Fixation par les DOM de règles dans les matières législatives

Le troisième alinéa de l’article 73 de la Constitution avait prévu que « pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article [les DOM-ROM] peuvent être habilitées par la loi à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ».

Le nouvel article L.O. 3445-9 du CGCT (38) a pour objet de transposer dans la loi organique, pour les DOM, cette nouvelle faculté ouverte par la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Il autorise ainsi les conseils généraux des DOM à fixer, dans des matières législatives, les règles s’appliquant sur leur territoire, dès lors qu’ils y ont été préalablement habilités par le législateur. Le régime selon lequel l’habilitation peut être accordée est ici identique à celui prévu en matière d’adaptation des lois et règlements par les conseils généraux des DOM.

En revanche, contrairement au pouvoir d’adaptation locale des normes nationales, l’intervention des conseils généraux n’est pas ici limitée à leur seul champ de compétences : ceux-ci pourraient donc être habilités à modifier des normes nationales dans des matières relevant de la compétence de l’État. Cette observation doit toutefois être tempérée par le nécessaire respect des dispositions du quatrième alinéa de l’article 73 de la Constitution, auquel renvoie explicitement le texte de cet article. Les conseils généraux ne pourront donc en aucun cas modifier les règles relatives aux matières ayant trait à l’exercice de la souveraineté ou aux libertés publiques au sens large (39).

Par ailleurs, l’article L.O. 3445-9 n’offre pas cette faculté au DOM de La Réunion, conformément au cinquième alinéa de l’article 73 de la Constitution.

Votre rapporteur remarque que la rédaction proposée pour cet article est étroitement inspirée de celle du troisième alinéa de l’article 73 de la Constitution, alors que la loi organique aurait pu, en tant que norme de rang inférieur, apporter davantage de précisions. En particulier, la référence, dans la loi organique, à la fixation par les conseils généraux de règles « dans un nombre limité de matières », revêt une caractère très général et n’a, par conséquent, qu’une portée limitée. Certes, il était sans doute difficile de dresser par avance une « liste » des matières pouvant être concernées par d’éventuelles habilitations. Cette disposition organique doit toutefois bien être interprétée comme interdisant au législateur ordinaire d’accorder une habilitation dans une série de matières législatives qui n’aurait pas été clairement bornée.

Le Sénat n’a pas modifié la rédaction proposée pour cet article.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur rappelant les exigences constitutionnelles applicables à l’exercice par les conseils généraux et régionaux d’outre-mer de leurs nouveaux pouvoirs normatifs dans des matières législatives ou réglementaires (amendement n° 24).

Le nouvel article L. 3445-10 du CGCT (40) précise quant à lui les modalités d’adoption et la forme que prend la demande d’habilitation.

Il prévoit que cette délibération doit être adoptée par délibération motivée du conseil général, comme pour les demandes d’habilitation à adapter les lois et règlements, mais en outre à la majorité absolue des membres du conseil général (et non des seuls suffrages exprimés). Le recours à une majorité renforcée apparaît ici justifié au regard de l’importance du pouvoir normatif autonome susceptible d’être conféré au conseil général. En revanche, les règles de caducité applicables à ces demandes d’habilitation sont les mêmes que celles prévues pour les demandes d’habilitation à adapter les lois et règlements.

S’agissant de la forme de ces délibérations, l’article précise qu’elles doivent mentionner la matière législative visée par la demande d’habilitation. En outre, le Sénat a ajouté, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, que ces délibérations devraient indiquer à la fois les « spécificités locales justifiant la demande » – expression qui renvoie, de manière très opportune, aux « spécificités » évoquées au troisième alinéa de l’article 73 de la Constitution – et la « finalité des mesures » envisagées. Dans ce dernier cas, votre rapporteur note une analogie avec les exigences constitutionnelles d’information du législateur appliquées pour une procédure certes différente, celle des habilitations accordées par le Parlement au Gouvernement afin de légiférer par ordonnances au titre de l’article 38 de la Constitution.

Qu’il s’agisse de la justification locale de la demande ou de la finalité des mesures envisagées, il est effectivement souhaitable que le Parlement dispose toujours de l’ensemble de ces informations pour décider, en pleine connaissance de cause, d’accorder tout ou partie de l’habilitation demandée. Dans le même esprit, votre rapporteur vous proposera, là encore par analogie avec les habilitations de l’article 38 de la Constitution, de prévoir que les demandes d’habilitations présentées par le conseil général doivent préciser la « nature » des mesures que le conseil général envisage de prendre s’il y est habilité par le législateur.

Puis, elle a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 25), ainsi qu’un amendement ayant la même finalité qu’un amendement adopté précédemment, s’agissant de l’information du Parlement au sujet des projets d’adaptation législative des conseils généraux et régionaux d’outre-mer (amendement n° 26).

Enfin, le nouvel article L. 3445-11 du CGCT, qui correspond à l’article L. 3445-12 du projet de loi initial sous réserve d’une coordination effectuée par le Sénat, vise à rendre applicable à ces demandes d’habilitation et aux délibérations prises par les conseils généraux sur leur fondement les dispositions applicables à la procédure d’adaptation locale des lois et règlements (voir articles L. 3445-3 à L. 3445-8 du CGCT).

Section 3

Dispositions communes

(art. L.O. 3445-12 [nouveau] du CGCT)

Restriction du recours au référendum local et à la consultation des électeurs

Cette dernière section comprenait, dans le projet initial, un unique article L.O. 3445-13, proscrivant l’organisation de tout référendum local ou consultation des électeurs (dont les modalités sont précisées au chapitre II du titre unique du livre Ier de la Ire partie du CGCT (41)) portant sur l’un ou l’autre des objets suivants :

—  sur les demandes d’habilitation formées par le conseil général d’un DOM tendant à adapter une norme nationale ou à fixer lui-même une règle concernant son territoire en matière législative ;

—  sur les délibérations prises lorsque le législateur a accordé l’habilitation.

De telles restrictions s’expliquaient par la crainte que de telles opérations ne confèrent un poids politique trop fort – celui de la démocratie directe – à des consultations qui n’ont qu’un caractère facultatif (elles ne lient pas l’autorité locale) et ne portent que sur des décisions susceptibles d’être contrariées :

—  au niveau local. Le projet initial prévoyait en effet que le préfet puisse demander une nouvelle délibération au conseil général, en vertu d’un nouvel article L.O. 3445-7 du CGCT, dont le Sénat a modifié le contenu (voir précédemment) ;

—  mais aussi au niveau national, si le législateur refuse d’accorder l’habilitation demandée ou si le juge administratif annule une règle intervenue à l’initiative du conseil général dans une matière législative.

Dans les deux cas, l’enchaînement de ces évènements pourrait générer d’importantes frustrations dans la population locale, voire déboucher sur des troubles à l’ordre public qui, outre-mer, seraient susceptibles d’avoir de graves conséquences politiques. À cet égard, il paraît effectivement plus sage de prévoir l’exercice de ces nouvelles facultés dans le cadre du fonctionnement institutionnel habituel des DOM.

Le Sénat, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, a toutefois souhaité que toute délibération prise sur le fondement de l’habilitation accordée par le législateur puisse faire l’objet d’une consultation des électeurs. Il s’agit d’un assouplissement limité, la consultation ne pouvant concerner la demande d’habilitation et le référendum étant exclu dans tous les cas.

Votre rapporteur considère que les risques précédemment mentionnés sont effectivement moindres dans le cas précis visé par le Sénat, puisque le Parlement aura déjà donné son accord par le biais de l’habilitation et que le représentant de l’État ne pourra plus demander à la collectivité de réexaminer sa délibération ; demeure seul le risque d’une annulation ultérieure de la délibération par le Conseil d’État. Dans ces conditions, il vous sera proposé d’adopter dans la rédaction du Sénat cet article, devenu l’article L.O. 4445-12 (par coordination avec les modifications décidées par le Sénat aux articles précédents).

Le paragraphe II de cet article, que le Sénat n’a pas modifié, effectue une simple coordination, destinée à permettre l’insertion du nouveau chapitre prévu par le paragraphe III dans le titre III du livre IV de la quatrième partie du CGCT (voir infra). Le chapitre V de ce titre, comprenant un unique article L. 4435-1, précise en effet que ses conditions d’application sont fixées par décret en Conseil d’État. La logique juridique imposant que cette disposition demeure à la fin de ce titre, il est nécessaire :

– au , de transformer l’actuel chapitre V en chapitre VI ;

– et, au , de modifier en conséquence la numérotation de l’actuel article L. 4435-1, appelé à devenir un article L. 4436-1.

Chapitre V

Conditions d’application aux régions d’outre-mer des deuxième et troisième alinéas de l’article 73 de la Constitution

(art. L.O. 4435-1 à L.O. 4435-12 [nouveaux] du CGCT)

Adaptation par les ROM des lois et règlements – Fixation par les ROM de règles dans les matières législatives

Le paragraphe III de cet article propose, par parallélisme avec son paragraphe I, d’ajouter au sein du titre III du livre IV de la quatrième partie du CGCT (qui est consacrée aux dispositions spécifiquement applicables aux ROM) un nouveau chapitre fixant les conditions d’application par les ROM de leurs nouveaux pouvoirs d’adaptation des lois et règlements et de fixation de règles intervenant sur leur territoire dans certaines matières législatives (42).

Les dispositions proposées ici ont un contenu tout à fait semblable à celui proposé pour les DOM, qu’elles ne font que transposer à l’échelon régional (avec les mêmes modifications apportées par le Sénat), et appellent donc des observations identiques.

Après avoir adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 27), la Commission a adopté l’article 1er ainsi modifié.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À MAYOTTE, À SAINT-BARTHÉLEMY, À SAINT-MARTIN ET À SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

Article 2

(sixième partie [nouvelle] du code général des collectivités territoriales)


Création et organisation d’une sixième partie du code général des collectivités territoriales relative aux collectivités d’outre-mer (COM)

Cet article a pour objet de créer au sein du code général des collectivités territoriales (CGCT) une sixième partie, exclusivement consacrée aux différentes collectivités d’outre-mer (COM), et d’en préciser la structure intérieure. L’existence d’un article spécifique, d’une longueur inhabituelle, se justifie ici par le rattachement des nombreuses dispositions concernées tantôt à la loi organique, tantôt à la loi ordinaire : cette contrainte technique empêchait de « dérouler » au fil d’un même projet de loi les divers intitulés et le contenu des articles correspondant.

L’idée de regrouper au sein d’une même partie du CGCT toutes les dispositions relatives aux COM vise à faciliter l’accès au droit, par une présentation clarifiée, et à tirer les conséquences de la création de cette nouvelle catégorie de collectivités locales, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Il convient de rappeler que le CGCT comprend actuellement cinq parties, consacrées successivement à des dispositions générales, aux communes, aux départements, aux régions et enfin à la coopération locale. Or, les parties relatives à la région, au département ou à la coopération locale comprennent chacune une série de dispositions particulières pour la collectivité départementale de Mayotte. Cet éparpillement des dispositions relatives à une même COM n’en facilitant pas la lecture et l’intelligibilité, il est tout à fait pertinent d’y remédier. La codification des dispositions relatives à la COM de Saint-Pierre-et-Miquelon, dont le statut est actuellement régi par la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que des dispositions proposées pour les nouvelles COM de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, s’inscrit dans la même logique de clarification.

Le projet de loi prévoit d’organiser cette nouvelle partie du CGCT en quatre livres, ayant traits respectivement à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Chacun de ces livres comprend des titres dont l’intitulé est commun aux différentes COM :

– « Dispositions générales » ;

– « Institutions de la collectivité » ;

– « Participation des électeurs à la vie de la collectivité » ;

– « Régime juridique des actes pris par les autorités de la collectivité et relations entre l’État et la collectivité » ;

– « Administration et services de la collectivité » ;

– « Finances de la collectivité ».

Ce découpage permet effectivement de décliner avec clarté, selon des intitulés concis et intelligibles, les différents aspects du droit régissant la vie de ces collectivités.

Par ailleurs, un titre spécifique est consacré au « territoire de la collectivité » pour Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon : il comprend dans les deux cas un unique chapitre consacré au chef-lieu et aux subdivisions de la collectivité, problématique absente à Saint-Barthélemy et Saint-Martin – puisque la COM y tient lieu de commune. Enfin, trois de ces livres (43) sont terminés par des titres comprenant des dispositions diverses ou transitoires.

Afin de faciliter la lecture de cet article, le Sénat l’a réécrit sous la forme d’un tableau, tout en corrigeant certaines erreurs de référence et en procédant à diverses coordinations. Votre rapporteur approuve pleinement la présentation clarifiée qui en résulte et vous proposera de simples amendements de coordination à cet article.

La Commission a rejeté un amendement de coordination de M. Mansour Kamardine relatif au fonds intercommunal de péréquation, puis elle a adopté un amendement de cohérence du rapporteur (amendement n° 28).

Elle a ensuite adopté l’article 2 ainsi modifié.

STATUT DE MAYOTTE

Article 3

(livre Ier de la sixième partie [nouvelle] du code général des collectivités territoriales)


Dispositions organiques du statut de Mayotte

Cet article regroupe l’ensemble des dispositions organiques relatives au statut de la COM de Mayotte, que le projet de loi propose de moderniser et de mettre en conformité avec la Constitution.

En effet, en vertu du deuxième alinéa de l’article 74 de la Constitution, ce statut doit être « défini par une loi organique », alors qu’il n’est actuellement régi que par la loi (ordinaire) n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte. Cette dernière a jeté les premières bases d’une future départementalisation complète du statut de Mayotte, très attendue par sa population, en y rendant applicable les dispositions de droit commun dans de nombreuses matières et en substituant à la dénomination de « collectivité territoriale de Mayotte » celle de « collectivité départementale de Mayotte ».

Cet article poursuit cette démarche en modulant le principe de spécialité législative (44), comme le permet l’article 74 de la Constitution, pour aboutir à une identité législative (45) assortie d’exceptions (voir ci-après). Par ailleurs, il structure plus clairement ce statut en le codifiant au sein d’un livre Ier d’une nouvelle sixième partie du CGCT, ce qui facilitera l’accès à ses dispositions.

En outre, il clarifie les compétences normatives et opérationnelles de la COM, tout en étendant à Mayotte les règles de droit commun applicables dans les départements en matière budgétaire et financière comme en matière de démocratie locale.

Le conseil général de Mayotte a été consulté sur ce projet de statut conformément à la nouvelle obligation résultant du deuxième alinéa de l’article 74 de la Constitution. Il l’a approuvé lors de ses délibérations des 23 février et 15 mars 2006.

LIVRE PREMIER

MAYOTTE

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

chapitre Ier

Dispositions générales

(art. L.O. 6111-1 à L.O. 6111-3 [nouveaux] du CGCT)

Dispositions générales relatives à Mayotte

Le nouvel article L.O. 6111-1 du CGCT délimite le territoire et rappelle le statut constitutionnel de la collectivité départementale de Mayotte.

Il reprend d’abord les dispositions actuelles de l’article 1er de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte :

—  dressant la liste des îles et îlots qui composent l’archipel mahorais ;

—  rappelant la règle de l’article 53 de la Constitution, qui interdit de séparer Mayotte de la République sans le consentement de la population de cette collectivité ;

—  prévoyant que cette collectivité territoriale prend le nom de « collectivité départementale de Mayotte ». Bien qu’elle soit en réalité dépourvue de portée juridique, cette dénomination revêt une importance politique indéniable, car elle marque la préparation d’une future transformation du statut de la collectivité en DOM

Il complète toutefois ces dispositions en rappelant une série de règles résultant, directement ou indirectement, de la Constitution.

La Constitution ne distingue plus, si l’on excepte le cas particulier de la Nouvelle-Calédonie, que deux catégories de collectivités ultramarines en vertu de son article 72-3 : les DOM-ROM d’une part et les COM d’autre part. Or, l’article 1er de la loi précitée du 11 juillet 2001 précise actuellement que la collectivité mahoraise est une collectivité territoriale « conformément à l’article 72 de la Constitution », c’est-à-dire une collectivité à statut particulier (l’actuel statut de Saint-Pierre-et-Miquelon rangeant également cette collectivité dans cette dernière catégorie, voir article 6 du projet de loi organique). Il est donc naturel de mettre cette disposition législative en conformité avec la Constitution, en précisant que Mayotte relève de la catégorie des COM régies par l’article 74 de la Constitution.

Par ailleurs, le Sénat a jugé utile de rappeler dans le statut de Mayotte certaines règles importantes la concernant, qui résultent déjà de la Constitution :

—  Mayotte fait partie de la République et toute séparation exigerait (outre la consentement déjà évoqué) une révision constitutionnelle. Telles sont effectivement les conséquences de la mention de Mayotte dans le texte de l’article 72-3 de la Constitution ;

—  cette collectivité bénéficie du principe de libre administration, que ce soit par l’exercice de la démocratie directe (référendums locaux) ou de celui de la démocratie représentative (conseils élus). En effet, l’article 72 de la Constitution prévoit que les collectivités territoriales de la République « s’administrent librement par des conseils élus (…) dans les conditions prévues par la loi », tandis que son article 72-1 autorise la tenue de référendums locaux « dans les conditions prévues par la loi organique » ;

—  le respect de ses « intérêts propres » et la prise en compte de ses « spécificités géographiques et historiques » sont garantis à cette collectivité. Il convient ici de rappeler que le premier alinéa de l’article 74 de la Constitution précise que le statut des COM « tient compte des intérêts propres de chacune d’elle au sein de la République » et que son dernier alinéa fait référence à l’« organisation particulière » de chaque COM.

Aussi seule la référence aux particularités géographiques et historiques de Mayotte apparaît-elle novatrice ; elle dresse un parallèle a priori pertinent, dans le cadre de l’article 74 de la Constitution, avec les « caractéristiques et contraintes particulières » évoquées à son article 73 s’agissant des adaptations normatives dans les DOM. La géographie insulaire de Mayotte et son histoire singulière
– laquelle mélange les influences du continent africain, de Madagascar et de la religion musulmane et a amené Mayotte à refuser l’indépendance en 1975, contrairement au reste de l’archipel des Comores – conduisent en effet à des situations matérielles et humaines bien spécifiques et appellent souvent des mesures originales, qui dérogent largement au droit commun.

Votre rapporteur estime que l’ensemble de cet article, s’il n’apporte que peu de précisions nouvelles par rapport à l’actuel statut de Mayotte, s’inscrit bien dans le nouveau cadre constitutionnel. Par ailleurs, le rappel des règles constitutionnelles susmentionnées, sans grand intérêt juridique, revêt en revanche une importance politique considérable pour cette collectivité, dont la population n’a cessé d’affirmer depuis trente ans son attachement à la France.

Le nouvel article L.O. 6111-2 du CGCT, inspiré de l’article 2 de la loi précitée du 11 juillet 2001 (46), détermine les conditions selon lesquelles le conseil général de Mayotte pourra ultérieurement demander le changement du statut de cette collectivité. Compte tenu de l’état de l’opinion sur l’île, le cas visé est plus précisément celui du basculement du statut de COM vers celui de DOM-ROM, ce qui a conduit le Sénat à ajouter cette mention qui ne modifie pas le fond de la disposition proposée.

Il est prévu que cette demande prendra la forme d’une simple résolution adoptée à la majorité absolue des membres du conseil général. L’importance de l’enjeu explique le choix d’une majorité supérieure à celle des seuls suffrages exprimés, tandis que l’abandon de la majorité des deux tiers devrait faciliter l’adoption de ce vœu – qui, en pratique, ne fait guère de doute au vu de la situation politique de l’île. Par ailleurs, à l’initiative du sénateur de Mayotte Adrien Giraud, le Sénat a décidé de préciser que le vote sur cette résolution devrait être effectué par scrutin public, ce qui assurera la transparence démocratique requise pour une décision si cruciale pour l’avenir de nos concitoyens de Mayotte.

Par ailleurs, la date à partir de laquelle cette résolution pourra être adoptée demeure celle de la première réunion suivant le renouvellement du conseil général prévu non plus en 2010, mais en 2011, en raison de l’article 3 de la loi n° 2005-1563 du 15 décembre 2005 prorogeant la durée du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007. Il doit être bien clair que la modification de la date ici prévue constitue une simple mesure technique de coordination avec une modification nationale du calendrier électoral et ne vise donc pas à différer une nouvelle fois cette échéance tant attendue sur place.

Enfin, alors que la version initiale du projet de loi organique maintenait le droit existant en prévoyant une transmission de la résolution au Premier ministre, la commission des Lois du Sénat a jugé préférable de prévoir la publication de cette résolution au Journal officiel de la République française et sa transmission aux présidents des assemblées parlementaires, en vue de l’organisation d’un éventuel débat à l’Assemblée nationale et au Sénat. Ces précisions, qui évitent toute injonction au Gouvernement, ne peuvent que contribuer à donner à la résolution du conseil général de Mayotte le retentissement politique qui lui convient.

Le Sénat a également décidé, sur la proposition du sénateur Adrien Giraud, de préciser que cette transmission serait effectuée par le président du conseil général dans un délai d’un mois à compter de son adoption. Même si l’on peut s’interroger, du point de vue de la hiérarchie des normes, sur la nécessité pour la loi organique d’entrer dans un tel degré de précision, il est évidemment souhaitable qu’une résolution de cette importance soit rapidement transmise pour que le Gouvernement y donne suite.

La Commission a rejeté un amendement de M. Mansour Kamardine, visant à prévoir les conditions d’une consultation référendaire de la population de Mayotte avant le 31 juillet 2008 en vue du passage de cette collectivité au statut de département et région d’outre-mer relevant de l’article 73 de la Constitution.

Enfin, le nouvel article L.O. 6111-3 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, renvoi aux lois organiques le soin de définir les conditions de la représentation de Mayotte au Parlement et au sein du Conseil économique et social. Une semblable disposition figure dans les statuts de la Polynésie française (47) et de la Nouvelle-Calédonie (48) comportent une semblable disposition, que le projet de loi organique prévoit également d’insérer dans le statut de chacune des quatre COM dont il traite (articles L.O. 6211-2, L.O. 6311-2 et L.O. 6411-2). C’est pourquoi, malgré une utilité juridique discutable, il semble préférable de maintenir cet article, dont la suppression pourrait, peut-être, laisser penser qu’a contrario, Mayotte n’est pas représentée au Conseil économique et social – ce qui serait absurde puisqu’un député et deux sénateurs sont élus de cette collectivité.

Chapitre II

Le représentant de l’État

(art. L.O. 6112-1 [nouveau] du CGCT)

Pouvoirs et missions du représentant de l’État à Mayotte

Ce nouvel article du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, fixe le cadre général des pouvoirs et des missions du représentant de l’État à Mayotte – que l’article L. 6112-2 précise davantage –, sans fixer les règles régissant les relations entre celui-ci et les institutions de la collectivité départementale (voir articles L.O. 6131-29 à L.O. 6131-33). Inspirée des statuts de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie, sa rédaction prévoit qu’il est « dépositaire des pouvoirs de la République » à Mayotte – ce qui pouvait sans doute être déduit de sa qualité de représentant de l’État – et, surtout, rappelle son rôle de gardien local des intérêts nationaux, de l’ordre public, de la légalité et du contrôle administratif, conformément aux habituelles missions préfectorales.

La Commission a adopté un amendement d’harmonisation rédactionnelle du rapporteur (amendement n° 29).

Chapitre III

L’application des lois et règlements à Mayotte

(art. L.O. 6113-1 à L.O. 6113-4 [nouveaux] du CGCT)

Application des lois et règlements à Mayotte – Compétences consultatives du conseil général de Mayotte

L’article L.O. 6113-1, que le Sénat n’a pas modifié, détermine, pour la période s’ouvrant le 1er janvier 2008, le régime d’application des lois et règlements dans la collectivité départementale de Mayotte.

Alors que celle-ci relève du principe de spécialité législative comme les autres COM, la loi précitée du 11 juillet 2001 avait prévu que le droit commun serait applicable de plein droit à Mayotte dans un nombre limité de matières. Outre les normes « qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destiné(e)s à régir l’ensemble du territoire national », sont aujourd’hui, de ce fait, pleinement applicables à Mayotte plusieurs parties du code civil (nationalité, état et capacité des personnes, régimes matrimoniaux, successions et libéralités), mais aussi la matière pénale (droit pénal et procédure pénale), la procédure administrative, le droit électoral et le droit des postes et télécommunications.

Cet article renverse cette logique en retenant une assimilation législative assortie d’exceptions. Ainsi, le droit commun deviendrait applicable à Mayotte sans mention particulière dans les matières de compétence étatique, à l’exception :

—  des matières pour lesquelles l’article 74 de la Constitution prévoit que le statut de la collectivité doit obligatoirement fixer des règles (49) ;

—  du droit fiscal et des finances communales ; du droit de l’urbanisme, de la construction et du logement et des droits de propriété s’y attachant ; du droit de l’aménagement rural ; du droit social ; du droit des étrangers. Votre rapporteur estime qu’une application immédiate du droit commun à Mayotte dans ces matières ne serait, effectivement, réaliste ni en matière sociale compte tenu de la grande pauvreté de ce territoire, ni en matière de droit des étrangers et d’urbanisme en raison de l’importance de l’immigration clandestine (le nombre d’étrangers en situation irrégulière étant probablement compris entre 45 et 60 000 personnes, soit plus du quart de la population), ni enfin en matière fiscale du fait de l’absence de cadastre pour le foncier bâti.

Toutefois, il convient de rappeler que l’actuel statut de Mayotte prévoit l’application du code général des impôts à Mayotte en 2007. Si cette date était sans doute trop précoce, l’abandon de toute perspective d’assimilation ne paraît pas forcément légitime, car l’existence d’un régime dérogatoire dans ce domaine est une source d’incertitudes juridiques qui suscite parfois l’incompréhension des citoyens à Mayotte.

Dans l’ensemble de ces matière, le principe de spécialité législative continuerait à s’appliquer : les dispositions de droit commun ne s’appliqueraient à Mayotte que si elles le prévoient expressément.

Par ailleurs, l’article préserve naturellement, comme c’est le cas pour les DOM-ROM soumis au principe d’assimilation législative, la possibilité d’adapter le droit commun aux spécificités mahoraises. De manière logique s’agissant d’une COM, la justification de l’adaptation ne résiderait pas dans les « caractéristiques et contraintes particulières » évoquées par l’article 73 de la Constitution, mais dans l’« organisation particulière » prévue par son article 74.

La Commission a adopté quatre amendements du rapporteur, le premier supprimant des précisions inutiles quant au champ de l’application du droit commun à Mayotte (amendement n° 30), les trois suivants de précision (amendements n° 31, 32 et 33).

L’article L.O. 6113-2, que le Sénat n’a pas modifié, vise à moderniser les conditions de publication et d’entrée en vigueur des lois et actes administratifs à Mayotte, en les alignant largement sur le droit commun. Il convient de rappeler que le Conseil constitutionnel a jugé, par une décision du 12 février 2004 (50), que la fixation de ces règles relevait bien de la loi organique dans les COM.

La rédaction de cet article (comme de ceux relatifs aux trois autres COM dont le projet de loi organique définit le statut) est ainsi étroitement inspirée de celle des articles 1 à 5-1 de l’ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et aux effets de la publication des lois et de certains actes administratifs. À l’exception des actes individuels, ces derniers entreront donc en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication (sauf pour les dispositions qu’il est impossible d’exécuter sans mesures d’application). Par ailleurs, la publicité électronique de ces actes et du Journal officiel de la République française fera l’objet à Mayotte de règles analogues à celles appliquées en métropole.

La Commission a adopté un amendement un amendement du rapporteur réparant une omission (amendement n° 34).

L’article L.O. 6113-3 dresse la liste des compétences consultatives du conseil général de Mayotte et précise les modalités de ces consultations.

Il convient de rappeler que, depuis la loi précitée du 11 juillet 2001, l’article L. 3551-12 du CGCT limite l’obligation de consultation de celui-ci aux projets de loi, d’ordonnance ou de décret « comportant des dispositions d’adaptation du régime législatif ou de l’organisation administrative des départements », ainsi qu’aux projets de décret pris pour l’application du livre V de la troisième partie du CGCT – lequel regroupe les dispositions particulières à la collectivité départementale de Mayotte.

Le projet de loi organique clarifie et élargit le champ des consultations obligatoires du conseil général de Mayotte, en s’inspirant directement de la rédaction des articles 9 et 10 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française. Il prévoit ainsi que le conseil général doit être consulté sur les textes législatifs et réglementaires (décrets seulement) concernant des dispositions particulières à Mayotte, sur les projets d’ordonnance visant à étendre à Mayotte des dispositions législatives sur des matières de compétence étatique (51), ainsi que sur les projets de ratification d’engagements internationaux intéressant les domaines de compétence de la collectivité départementale.

S’agissant des modalités de la consultation, en revanche, la règle actuelle accordant au conseil général de Mayotte un délai d’un mois (15 jours si l’autorité préfectorale fait valoir l’urgence) pour se prononcer ne serait pas modifiée. Elle serait toutefois complétée par plusieurs précisions inspirées du « modèle » polynésien :

—  dans le seul cas de l’urgence précitée, la commission permanente spécialement habilitée par le conseil général pourra émettre l’avis au nom de celui-ci, sauf si la consultation porte sur la loi organique définissant le statut de Mayotte. Cette souplesse permettra au conseil général de Mayotte de faire valoir plus facilement son point de vue dans le délai imparti ;

—  les avis devront avoir été rendu en temps utile, c’est-à-dire avant l’avis du Conseil d’État pour tout projet de loi qui comporte des dispositions intéressant spécialement Mayotte, ou, pour les autres textes législatifs, avant leur adoption en première lecture par la première assemblée parlementaire saisie ;

—  les avis feront l’objet d’une publication au bulletin officiel de la collectivité départementale de Mayotte, ce qui facilitera l’accès des citoyens, associations et entreprises de l’île à ces positions politiques importantes.

À l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, le Sénat a ajouté que, lorsque le conseil général a décidé, comme le lui permettra l’article L.O. 6161-4 (voir ci-après), de transmettre au ministre de l’outre-mer une proposition de modification de dispositions législatives ou réglementaires applicables localement, et que cette proposition a été effectivement prise en compte, même partiellement, il n’est pas nécessaire de consulter à nouveau le conseil général sur les dispositions concernées. Votre rapporteur tient à souligner que, si une telle redondance paraît évidemment devoir être évitée dans ce cas précis, en revanche une nouvelle consultation du conseil général devrait logiquement, demeurer nécessaire sur les dispositions d’un texte législatif ou réglementaire qui auraient un objet différent de celui de la proposition émise par le conseil général.

Le Sénat a également précisé dans un dernier alinéa que la consultation du conseil général sur les propositions de loi qui comportent des dispositions particulières à Mayotte serait menée par l’autorité préfectorale à la demande du président d’une assemblée parlementaire. Cette disposition semble à juste titre fondée sur la pratique parlementaire, consistant à n’examiner qu’une petite proportion des multiples propositions de loi déposées par les parlementaires : afin d’éviter de multiplier les consultations inutiles sur des textes n’ayant pas vocation à être discutés, le président d’une assemblée parlementaire pourrait ne saisir le préfet de Mayotte que s’il est averti de la probable inscription à l’ordre du jour de celle-ci d’une proposition de loi comportant des dispositions spécifiques à Mayotte.

La Commission a adopté quatre amendements présentés par le rapporteur, le premier d’harmonisation rédactionnelle (amendement n° 35), les deux suivants de précision (amendement n° 36 et 37) et le quatrième d’harmonisation rédactionnelle (amendement n° 38).

Enfin, l’article L.O. 6113-4 vise à rendre applicables à Mayotte certaines dispositions de droit commun figurant dans le CGCT, dans leur rédaction en vigueur à la date de promulgation de la loi organique. Sont ainsi concernées :

—  les chapitres du titre unique du livre Ier de la première partie du CGCT consacrés au principe de libre administration, à l’expérimentation et à l’autonomie financière des collectivités locales (les conditions de la participation des électeurs aux décisions locales étant définies de manière séparée pour Mayotte) ;

—  le titre II du livre VI de cette même partie, relatif aux garanties financières accordées aux élus locaux (limitation de la saisie des indemnités de fonction et allocation de fin de mandat). À l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a souhaité prévoir dans la loi organique, plutôt que dans la loi ordinaire (52), l’application à Mayotte des dispositions du chapitre IV du titre Ier de ce même livre, qui ont trait à la compensation des transferts de compétences, ce qui paraît effectivement préférable compte tenu de leur objet.

—  les livres IV à VI de la cinquième partie du CGCT, relatifs à l’agence départementale et aux coopérations interdépartementale et interrégionale (dispositions qui ne sont pas sans objet dans le cas de Mayotte en raison de la relative proximité de La Réunion, avec laquelle existent de nombreux échanges).

La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à rendre applicable à Mayotte les dispositions du droit commun du code général des collectivités territoriales relatives aux syndicats mixtes (amendement n° 39).

Elle a ensuite adopté un amendement de coordination du rapporteur (amendement n° 40).

Chapitre IV

Compétences

La version initiale du projet de loi organique ne précisait pas les compétences exercées par la collectivité départementale de Mayotte, contrairement à la solution retenue pour les trois COM de Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. À l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a donc réparé cette omission en complétant ce titre par un chapitre IV.

Même si les articles relatifs aux compétences du conseil général (dont il est par ailleurs précisé qu’il constitue une institution de la collectivité départementale de Mayotte), ne laissaient pas planer d’ambiguïté réelle sur les compétences de cette dernière, rien ne justifie ici de déroger au parallélisme des formes entre les quatre COM, dont le projet de loi organique fixe le statut.

(art. L.O. 6114-1 à L.O. 6114-3 [nouveaux] du CGCT)

Compétences de la collectivité départementale de Mayotte

Le nouvel article L.O. 6114-1 du CGCT attribue à la collectivité départementale de Mayotte, par analogie avec les articles L.O. 6214-1, L.O. 6314-1 et L.O. 6414-1, les compétences dont disposent les départements et régions métropolitains, ainsi que celles dévolues aux institutions des régions d’outre-mer en vertu du chapitre III du litre III du livre IV de la quatrième partie.

Il prévoit toutefois trois séries d’exceptions pour tenir compte de certaines contraintes géographiques, sanitaires et sociales spécifiques à Mayotte :

—  la collectivité départementale n’exercerait pas de compétence à l’égard des collèges et lycées existant à Mayotte, le dynamisme démographique et l’importance de l’immigration conduisant à une croissance des effectifs scolaires et des dépenses afférentes qui n’a pas d’équivalent en métropole (à titre d’exemple, le nombre de lycéens a presque quadruplé au cours des dix dernières années) ;

—  elle ne se verrait pas non plus attribuées les compétences relatives aux routes nationales, pour lesquelles un effort considérable de mise à niveau reste nécessaire (de nombreuses routes n’étant pas encore goudronnées), alors que l’insularité et le relief de la collectivité entraînent des contraintes techniques particulièrement lourdes ;

—  enfin, elle ne serait pas compétente en matière de lutte contre les maladies vectorielles. En effet, l’ampleur de la récente épidémie de virus chikungunya, transmis par des moustiques, à La Réunion comme à Mayotte, impose un effort de vigilance spécifique et, le cas échéant, des opérations de démoustication accélérée que seul l’État a la capacité de conduire.

Votre rapporteur approuve ces limitations de compétences guidées par un évident souci de pragmatisme et d’efficacité.

La Commission a adopté un amendement de correction d’une erreur matérielle présenté par le rapporteur (amendement n° 41).

Les articles L.O. 6114-2 et L.O. 6114-3 complètent les compétences de la collectivité départementale de Mayotte, par simple coordination :

—  avec les nouveaux articles L.O. 6161-15 et L.O. 6161-17 s’agissant de ses attributions temporaires en matière fiscale et douanière ;

—  avec le nouvel article L.O. 6161-1-1 introduit par un amendement présenté par M. Christian Cointat, rapporteur au nom de la commission des Lois du Sénat, autorisant le conseil général de Mayotte à adapter les lois et règlements en vigueur localement selon des modalités similaires à celles prévues pour les DOM-ROM par l’article 1er du projet de loi organique.

TITRE II

TERRITOIRE DE LA COLLECTIVITÉ

Chapitre unique

Chef-lieu et subdivisions de la collectivité

(art. L.O. 6121-1 et L.O. 6121-2 [nouveaux] du CGCT)

Transfert du chef lieu et modifications des cantons de la collectivité départementale de Mayotte

Les nouveaux articles L.O. 6121-1 et L.O. 6121-2 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifiés, visent à aligner sur le droit commun (articles L. 3113-1 et L. 3113-2 du CGCT) les règles applicables au transfert du chef lieu de la collectivité départementale d’une commune à une autre et à toute modification de la carte cantonale de Mayotte.

Ces décisions devront prendre la forme d’un décret en Conseil d’État, après consultation des communes concernées dans le premier cas, et du conseil général dans le second.

La Commission a rejeté un amendement de coordination de M. Mansour Kamardine.

TITRE III

LES INSTITUTIONS DE LA COLLECTIVITÉ



(art. L.O. 6130-1 [nouveau] du CGCT)


Institutions de la collectivité départementale de Mayotte

Le nouvel article L.O. 6130-1 du CGCT, non modifié par le Sénat, établit la liste des institutions de la collectivité départementale de Mayotte. Celle-ci emprunte aux départements leur organe délibérant, le conseil général, ainsi que la commission permanente et le président de celui-ci. Elle mentionne également deux institutions déjà prévues aujourd’hui par l’article L. 3533-1 du CGCT, issu de la loi précitée du 11 juillet 2001, analogues cette fois à celles existant dans les ROM (53) : le conseil économique et social – institution existant également dans les régions métropolitaines –, ainsi que le conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement.

Chapitre Ier

Le conseil général

Section 1

Dispositions générales

(art. L.O. 6131-1 à L.O. 6131-6 [nouveaux] du CGCT)

Composition, formation et dissolution du conseil général de Mayotte

Les nouveaux articles L.O. 6131-1 à L.O. 6131-6 du CGCT fixent un ensemble de règles relatives à la composition, à la formation et à la dissolution du conseil général de Mayotte, qui sont largement inspirées du droit commun départemental.

Le nouvel article L.O. 6131-1 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, maintient le droit actuel en prévoyant que le conseil général constitue l’assemblée délibérante de la collectivité départementale de Mayotte.

Le nouvel article L.O. 6131-2 du CGCT, non modifié par le Sénat, renvoie aux dispositions applicables à l’élection des conseillers généraux à Mayotte (regroupées au sein du chapitre III du titre Ier du livre VI du code électoral), telles qu’elles résulteront de l’article 7 du projet de loi organique.

Il confère par ailleurs valeur organique, s’agissant de Mayotte, aux dispositions de l’article 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, qui soumet les membres du conseil général à une obligation de dépôt d’une déclaration de situation patrimoniale.

Les nouveaux articles L.O. 6131-3 et L.O. 6131-4 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifiés, transposent dans les dispositions organiques du statut de Mayotte les dispositions du droit commun départemental figurant aux articles L. 3121-3 et L. 3121-4 du même code et consacrées à la démission, volontaire ou d’office, des membres du conseil général.

Le nouvel article L.O. 6131-4-1 du CGCT, qui résulte de l’adoption au Sénat d’un amendement présenté par le rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, vise à dissuader l’absentéisme des conseillers généraux. Pour ce faire, il autorise le conseil général à déclarer démissionnaire d’office son membre qui, au cours d’une période maximale de quatre mois consécutifs, n’a pas assisté à quatre réunions consécutives du conseil – à moins, bien sûr, que ledit conseil n’ait accepté une excuse légitime de l’intéressé. Il précise en outre que cette déclaration de démission d’office doit intervenir lors de la dernière séance de la réunion suivant le constat de cette situation.

Cette disposition, qui pourrait s’avérer utile pour prévenir un éventuel comportement abusif de certains membres du conseil général de Mayotte, constitue la transposition d’une disposition existant dans les trois autres COM dont le projet de loi organique fixe le statut.

Le même amendement a également conduit le Sénat à compléter la rédaction proposée par le projet de loi organique pour le nouvel article L.O. 6131-5 du CGCT, qui visait initialement à aligner sur le droit commun départemental les modalités de dissolution du conseil général empêché de fonctionner. M. Christian Cointat a, en effet, là aussi jugé préférable de maintenir pour cette procédure un parallélisme des formes entre les quatre COM dont le projet de loi organique définit le statut. Il a donc précisé :

—  que la dissolution du conseil général dont le fonctionnement se révèle impossible peut être prise par le Gouvernement soit d’office, soit à la demande de son président – le texte initial de l’article n’empêchait d’ailleurs pas cette dernière procédure, dès lors que le Gouvernement reste évidemment libre de donner suite à la demande formulée par le président du conseil général ;

—  que le décret de dissolution doit fixer la date de la nouvelle élection des membres du conseil général, cette précision permettant d’indiquer d’emblée le terme démocratique d’une procédure exceptionnelle et nécessairement temporaire ;

Pour cette même raison, il a également ajouté une nouvelle procédure à la disposition du Gouvernement pour remédier plus souplement à des difficultés survenues au conseil général : en cas d’urgence, un arrêté motivé du ministre de l’outre-mer pourra suspendre le conseil général, pour un mois au plus. Il reviendra au juge administratif d’apprécier la légitimité de ces décisions – comme dans le cas de la dissolution, le fonctionnement du conseil général devra être devenu impossible – et l’urgence de ces situations, dont on peut heureusement penser qu’elles devraient être très rares.

Le nouvel article L.O. 6131-6 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, s’inscrit dans la même logique de reprise du droit commun départemental en transposant dans la loi organique le contenu de l’actuel article L. 3121-6 du CGCT, qui précise les modalités transitoire de gestion du département lorsque le conseil général ne peut plus fonctionner faute de membres en fonctions (à la suite d’une dissolution du conseil général comme d’une démission ou annulation de l’élection de tous ses membres).

La Commission a adopté un amendement d’harmonisation et de clarification rédactionnelles du rapporteur (amendement n° 42), puis un amendement du même auteur confiant au président du conseil général de Mayotte l’expédition des affaires courantes en cas de suspension du conseil général, par cohérence avec le statut prévu pour les autres collectivités d’outre-mer (amendement n° 43).

Section 2

Fonctionnement

(art. L.O. 6131-7 à L.O. 6131-33 [nouveaux] du CGCT)

Fonctionnement du conseil général de Mayotte

Les nouveaux articles L.O. 6131-7 à L.O. 6131-33 visent à aligner presque systématiquement sur le droit commun départemental (articles L. 3121-7 à L. 3121-26 du CGCT) les règles de fonctionnement applicables au conseil général de Mayotte, qu’il s’agisse :

—  du siège du conseil général, fixé à l’hôtel de la collectivité départementale, et de l’établissement de son règlement intérieur dans un délai d’un mois à compter de son renouvellement (articles L.O. 6131-7 et L.O. 6131-8, correspondant aux articles L. 3121-7 et L. 3121-8 du CGCT). Cette assimilation marquera un progrès dans le respect du principe de libre administration pour la collectivité départemental, car l’article 24 de la loi précitée du 11 juillet 2001 soumet encore le règlement intérieur de son conseil général à approbation préfectorale ;

—  de l’initiative et de la périodicité de ses réunions (articles L.O. 6131-9 et L.O. 6131-10, correspondant aux articles L. 3121-9 et L. 3121-10 du CGCT). La rédaction proposée pour l’article L.O. 6131-10 ajoute toutefois une possibilité absente du droit commun, mais commune à l’ensemble des COM : celle pour le préfet de Mayotte de demander la réunion du conseil général (ce qui lui confère, sur cette question, un pouvoir équivalent à celui de la commission permanente ou du tiers des membres du conseil général) ;

—  de la publicité ordinaire de ses débats et de la police de l’assemblée délibérante confiée à son président (articles L.O. 6131-11 et L.O. 6131-12, correspondant aux articles L. 3121-11 et L. 3121-12 du CGCT) ;

—  des règles relatives au respect du quorum, à la publicité des scrutins, aux délégations de vote et à la publication des délibérations du conseil général et de sa commission permanente (articles L.O. 6131-14 à L.O. 6131-17, correspondant aux articles L. 3121-14 à L. 3121-17 du CGCT) ;

—  des modalités d’information des conseillers généraux sur les affaires de la collectivité départementale (articles L.O. 6131-19 à L.O. 6131-23, correspondant aux articles L. 3121-18 et L. 3121-21 du CGCT) ;

—  de l’organisation des commissions, délégations et missions d’information et d’évaluation au sein du conseil général, ou de la représentation du conseil général au sein d’organismes extérieurs (articles L.O. 6131-24 à L.O. 6131-26, correspondant aux articles L. 3121-22 à L. 3121-23 du CGCT) ;

—  du fonctionnement des groupes d’élus au sein du conseil général et de leurs moyens d’expression dans un éventuel bulletin d’information générale de la collectivité départementale (articles L.O. 6131-27 et L.O. 6131-28, correspondant aux articles L. 3121-24 et L. 3121-24-1 du CGCT) ;

—  des relations entre le représentant de l’État à Mayotte et le conseil général de la collectivité départementale (articles L.O. 6131-29 à L.O. 6131-31, correspondant aux articles L. 3121-25 à L. 3121-26 du CGCT). On remarquera toutefois que la rédaction proposée pour l’article L.O. 6131-29 s’éloigne quelque peu du contenu de l’article L. 3121-25 du CGCT : alors que le droit commun prévoit que le préfet est entendu par le conseil général avec l’accord de ce dernier, il serait entendu par le conseil général de Mayotte sur simple demande (aussi doit-il recevoir les documents nécessaires à son information, tels que l’ordre du jour des séances du conseil général et les documents adressés aux conseillers généraux). Il ne s’agit pourtant pas d’une innovation, puisque l’article 26 de la loi précitée du 11 juillet 2001 prévoit actuellement que le préfet de Mayotte « a entrée au conseil général » et « est entendu quand il le demande ».

S’agissant de l’ensemble de cette section, il convient de noter que, si les dispositions de l’article L. 3121-13 et des deuxième à cinquième alinéas de l’article L. 3121-17 ne font pas l’objet d’une reprise dans les dispositions organiques de cette section, tel est en revanche le cas dans les articles ordinaires de celle-ci (articles L. 6131-13 et L. 6131-18 du CGCT, voir article 1er du projet de loi ordinaire).

En revanche, la rédaction proposée pour les articles L.O. 6131-32 et L.O. 6131-33 diffère du droit commun :

—  le nouvel article L.O. 6131-32 du CGCT s’inspire de l’article 129 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, qui permet au haut-commissaire de la Nouvelle-Calédonie de « demander dans les sept jours (…) une seconde délibération d’un arrêté du gouvernement » de Nouvelle-Calédonie, cet acte ne devenant alors « exécutoire qu’après son adoption définitive par le gouvernement » de Nouvelle-Calédonie. Il accorde en effet un délai de quinze jours au préfet de Mayotte pour demander au conseil général une nouvelle délibération, la délibération initiale ne devenant, là encore, exécutoire qu’à compter de son éventuelle confirmation. Il serait ici précisé, contrairement au précédent calédonien, que la demande préfectorale doit prendre la forme d’un arrêté motivé, ce qui pourrait présenter un intérêt juridique si un contentieux devait survenir une fois la décision du conseil général devenue définitive.

—  le nouvel article L.O. 6131-33 du CGCT vise à doter le préfet de Mayotte de moyens adéquats pour pallier d’éventuels manquements des institutions de la collectivité départementale à leurs obligations. Le représentant de l’État, après avoir mis en demeure les institutions concernées, pourrait ainsi prendre les mesures qui s’imposent pour permettre à ces institutions de retrouver un « fonctionnement normal », pour assurer la sécurité publique, pour préserver les intérêts nationaux ou locaux, ou encore pour faire respecter les engagements internationaux de la France. Votre rapporteur s’est interrogé sur la relative imprécision des termes retenus et notamment la notion de normalité dans le fonctionnement des institutions locales. Il semble néanmoins que l’intention des rédacteurs du projets de loi organique ait été d’offrir une grande souplesse pour permettre à l’autorité préfectorale de faire face à toute éventualité imprévisible et, notamment, à une crise grave. En tout état de cause, d’éventuels abus dans l’utilisation de cette disposition appelleraient la sanction du juge administratif.

Le Sénat n’a modifié aucun des articles de cette section, à l’exception du nouvel article L.O. 6131-33 du CGCT, dans lequel il a décidé, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, de préciser que le représentant de l’État à Mayotte devra veiller à l’exercice régulier de leurs compétences par les diverses institutions de la collectivité départementale, ce qui complète effectivement bien le dispositif exceptionnel susmentionné.

Votre rapporteur estime que les dispositions proposées pour cette section forment un ensemble cohérent, aussi proche que possible du droit commun, et vous proposera seulement un amendement de coordination au texte proposé pour le nouvel article L.O. 6131-24 du CGCT et des amendements rédactionnels aux nouveaux articles L.O. 6131-23 et L.O. 6131-29 du même code.

La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 44), ainsi qu’un amendement du même auteur corrigeant une erreur matérielle (amendement n° 45).

La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur appliquant à Mayotte l’interdiction au conseil général de déléguer à sa commission permanente les compétences budgétaires essentielles (amendement n° 46), ainsi que deux amendements de précision du même auteur (amendement n° 47 et 48).

Elle a aussi adopté un amendement du rapporteur visant à autoriser le représentant de l’État à Mayotte à agir pour rétablir le fonctionnement normal des services publics lorsque les institutions de la collectivité départementale ont manqué à leurs obligations (amendement n° 49).

Chapitre II

Le président, la commission permanente et le bureau du conseil général

Le Sénat n’a pas modifié les articles de ce chapitre (54), qui confèrent valeur organique aux dispositions du droit commun départemental (articles L. 3122-1 et L. 3122-8 du CGCT) définissant les règles applicables au président, à la commission permanente et au bureau des conseils généraux, tout en les adaptant très marginalement. Ces dispositions sont déjà applicables à Mayotte depuis cinq ans, en vertu de l’article L. 3532-1 de ce code.

Section 1

Le président

(art. L.O. 6132-1 et L.O. 6132-2 [nouveaux] du CGCT)

Élection et remplacement du président du conseil général de Mayotte

Les nouveaux articles L.O. 6132-1 et L.O. 6132-2 du CGCT inscrivent dans la loi organique les règles de droit commun (articles L. 3122-1 et L. 3122-2 du même code) relatives, respectivement, à l’élection par le conseil général de son président pour une durée de trois ans et au remplacement de celui-ci lorsque son siège est devenu vacant.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à corriger une erreur matérielle (amendement n° 50).

(art. L.O. 6132-3 [nouveau] du CGCT)

Incompatibilités avec les fonctions de président du conseil général de Mayotte

Le nouvel article L.O. 6132-3 du CGCT s’inspire du droit commun, tout en l’adaptant aux spécificités institutionnelles de Mayotte, s’agissant du régime d’incompatibilités applicable au président du conseil général.

La rédaction proposée transpose le contenu de l’actuel article L. 3122-3 applicable aux départements, qui interdit l’exercice des fonctions de président de conseil général aux maires (55) et aux membres de la Commission européenne ou d’organes directeurs du système européen de banques centrales ne renonçant pas à exercer leurs précédentes fonctions.

Il est toutefois proposé, à Mayotte, d’étendre le champ de ces incompatibilités à l’ensemble des fonctions publiques non électives, afin d’éviter tout conflit d’intérêt et de permettre au président du conseil général de Mayotte de disposer du temps nécessaire pour assumer correctement ses fonctions, les compétences de la COM étant supérieures à celles d’un département métropolitain. Votre rapporteur comprend ce souci légitime et vous proposera seulement, par amendement, de clarifier la rédaction proposée, afin qu’il soit bien établi que tout fonctionnaire élus à ces fonctions pourra demeurer président du conseil général de Mayotte sous réserve d’être placé, au sein de son administration d’origine, dans une position statutaire adaptée.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, tendant respectivement à apporter une précision (amendement n° 51) et à anticiper le changement de dénomination de l’actuel Conseil de la politique monétaire de la Banque de France (amendement n° 52).

Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Mansour Kamardine, visant à instaurer à Mayotte une procédure de motion de défiance constructive à l’encontre du président du conseil général.

Section 2

La commission permanente

(art. L.O. 6132-4 à L.O. 6132-7 [nouveaux] du CGCT)

Élection et organisation de la commission permanente du conseil général de Mayotte

La rédaction proposée pour les nouveaux articles L.O. 6132-4 à L.O. 6132-7 du CGCT résulte d’un fidèle décalque, à droit constant s’agissant de Mayotte, des dispositions de droit commun (articles L. 3122-4 à L. 3122-7 du même code) relatives à l’élection et à l’organisation de la commission permanente du conseil général.

La Commission a adopté, à l’initiative du rapporteur, un amendement d’harmonisation rédactionnelle (amendement n° 53), ainsi qu’un amendement corrigeant une erreur résultant de la première lecture au Sénat (amendement n° 54).

Section 3

Le bureau

(art. L.O. 6132-8 et L.O. 6132-9 [nouveaux] du CGCT)

Formation du bureau du conseil général de Mayotte – Contestation de l’élection des membres de la commission permanente du conseil général de Mayotte

Le nouvel article L.O. 6132-8 du CGCT transpose dans les dispositions organiques du statut de Mayotte, à droit constant, le contenu de l’actuel article L. 3122-8 du même code, précisant que le bureau est composé du président du conseil général, ainsi que des membres de la commission permanente auxquels le président a délégué une partie de ses fonctions par arrêté.

Par ailleurs, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a ajouté un nouvel article L.O. 6132-9 dans ce code, afin de préciser que la contestation de l’élection du président du conseil général et des autres membres de la commission permanente obéit aux mêmes règles que celle de l’élection des conseillers généraux, ce qui confortera l’organisation actuelle de ce contentieux électoral.

Chapitre III

Le conseil économique et social et le conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement

Les articles de ce chapitre, que le Sénat n’a pas modifiés, déterminent la composition, le fonctionnement et les modalités de consultation des conseils consultatifs existant à Mayotte. La loi précitée du 11 juillet 2001 a, en effet, institué à Mayotte un conseil économique et social et un conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement qui, comme le font leurs équivalents dans les ROM vis-à-vis des conseil régionaux, ont pour rôle d’éclairer le conseil général de Mayotte sur certaines politiques. Le projet de loi organique reprend ici, tout en l’adaptant ponctuellement, le droit existant, actuellement codifié aux articles L. 3533-1 à L. 3335-4.

(art. L.O. 6133-1 à L.O. 6133-4 [nouveaux] du CGCT)

Composition, fonctionnement et consultation du conseil économique et social et du conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement de Mayotte

Le nouvel article L.O. 6133-1 du CGCT confère valeur organique aux dispositions de l’actuel article L. 3533-1 du même code, qui précise que ces conseils ont pour mission d’assister le conseil général de Mayotte et renvoie au pouvoir réglementaire le soin de fixer les conditions de représentation au sein de ces conseils (qu’il s’agisse des organismes ou activités concernées, de la désignation des représentants ou de la durée de leur mandat).

Toutefois, alors que le droit actuel renvoie pour ce faire à un décret en Conseil d’État, le projet de loi organique ne fait plus référence qu’à un simple arrêté du ministre de l’outre-mer, ce qui s’explique par la recherche d’une plus grande souplesse de conception de ces textes. Ces conseils ne devant disposer que de compétences consultatives, le recours à cet instrument plus lourd n’apparaissant effectivement pas indispensable ; il restera bien entendu possible de saisir les juridictions administratives si la rédaction de ces textes réglementaire n’était pas conforme aux grands principes de notre ordre juridique.

Par ailleurs, cet article ne reprend pas le contenu du dernier alinéa de l’article L. 3533-1 du CGCT interdisant de cumuler les fonctions de membre du conseil général de Mayotte et de membre de l’un ou l’autre des conseils consultatifs précités. En effet, l’article 7 du projet de loi organique prévoit d’inscrire cette interdiction dans un article L.O. 467 du code électoral.

Le nouvel article L.O. 6133-2 du CGCT transpose fidèlement en disposition organique, à droit constant, le contenu de l’actuel article L. 3533-2 du même code, détaillant les modalités de fonctionnement interne de ces assemblées consultatives.

Les nouveaux articles L.O. 6133-3 et L.O. 6133-4 du CGCT reprennent respectivement le contenu des actuels articles L. 3533-3 et L. 3533-4 du CGCT, qui précisent les actes sur lesquels ces conseils doivent être consultés par le conseil général de Mayotte (56) et leur attribue parallèlement une compétence consultative générale dans les domaines relevant de leurs attributions. Cette compétence leur permet actuellement de se prononcer sur les actions ou projets de la collectivité à leur propre initiative, ou à celle de son exécutif. Le projet de loi organique y ajoute une troisième possibilité, celle d’une saisine d’initiative préfectorale dans ces mêmes domaines, ce qui pourrait également être utile, notamment si les instances politiques de l’île ont négligé certaines questions techniques (par exemple en matière environnementale).

Votre rapporteur vous proposera de compléter ce chapitre par un nouvel article L.O. 6133-7-1 du CGCT, de façon à permettre au conseil général de Mayotte, par ses délibérations, de fixer les modalités permettant aux membres de ces organes consultatifs d’obtenir le versement d’indemnités de déplacement et le remboursement d’éventuels frais supplémentaires (le texte proposé, à l’article 1er du projet de loi ordinaire, pour le dernier alinéa de l’article L. 6133-7 du CGCT, devant dès lors être supprimé au titre de la coordination).

La Commission a adopté un amendement du rapporteur renvoyant aux délibérations du conseil général de Mayotte le soin de fixer les modalités permettant aux membres des conseils consultatifs d’obtenir le versement d’indemnités de déplacement et le remboursement d’éventuels frais supplémentaires (amendement n° 55).

Chapitre IV

Conditions d’exercice des mandats

Section 1

Garanties accordées aux titulaires d’un mandat du conseil général

Cette section ne comporte pas d’articles de loi organique, ses dispositions relevant de la loi ordinaire.

Section 2

Droit à la formation

(art. L.O. 6134-2 [nouveau] du conseil général)

Droit à la formation des membres du conseil général de Mayotte

Cette section comprend, outre un article ordinaire, un nouvel article L.O. 6134-2 du CGCT visant à rendre applicables à Mayotte les dispositions de droit commun (articles L. 3123-10 à L. 3123-14 du CGCT) régissant le droit à la formation dont bénéficient les membres de tout conseil général.

La méthode de codification retenue ici n’est pas identique à celle retenue ailleurs dans le projet de loi organique, puisqu’elle consiste tout simplement à renvoyer aux articles ordinaires du CGCT au lieu d’en retranscrire le contenu dans les articles du projet.

Section 3

Indemnités des conseillers généraux

Cette section regroupe les nouveaux articles L.O. 6134-3 à L.O. 6134-7 du CGCT, qui fixent les règles applicables au régime indemnitaire des membres du conseil général de Mayotte.

(art. L.O. 6134-3 à L.O. 6134-7 [nouveaux] du CGCT)

Régime indemnitaire applicable aux membres du conseil général de Mayotte

La rédaction de ces articles est inspirée de celle des articles de droit commun applicables dans les départements (articles L. 3123-15 à L. 3123-18 du CGCT), alors que le régime indemnitaire des membres du conseil général de Mayotte y déroge fortement aujourd’hui. Le projet de loi organique prévoit en particulier, au nouvel article L.O. 4134-3 du CGCT, que ces indemnités dépendront de l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique de l’État, alors qu’elles sont actuellement indexées sur celle de la fonction publique de Mayotte. En conséquence, l’indice de référence retenu pour le calcul de ces indemnités passera de 2 413 à 3 688 euros, ce qui représente une augmentation de plus de 50 %, destinée à mieux prendre en compte le coût de la vie à Mayotte.

En revanche, alors que le projet de loi initial maintenait parallèlement des majorations et un taux maximal plus élevés à Mayotte qu’en métropole (57), le Sénat a retenu, sur la proposition du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, une solution différente, consistant là encore à aligner ces coefficients sur le droit commun départemental. En effet, la combinaison des avantages qui auraient résulté de la rédaction initiale des ces articles aurait abouti à une augmentation excessive des rémunérations des membres du conseil général de Mayotte. A titre d’exemple, la rémunération d’un membre de sa commission permanente serait passée de 4 247 à 8 519 euros.

Bien que le conseil général de Mayotte exerce des compétences beaucoup plus étendues que celles d’un conseil général métropolitain, un niveau de rémunération tellement plus élevé qu’en métropole serait difficile à expliquer dans une collectivité où le salaire minimal est presque deux fois moins élevé qu’en métropole. Votre rapporteur vous proposera donc d’adopter ces articles dans la rédaction que leur a donné le Sénat, ce qui a, en outre, l’avantage de bien préparer une future départementalisation du statut de Mayotte.

La Commission a adopté un amendement d’harmonisation rédactionnelle du rapporteur (amendement n° 56).

Section 4

Protection sociale

Cette section ne comporte pas d’articles de loi organique, ses dispositions relevant de la loi ordinaire.

Section 5

Responsabilité de la collectivité en cas d’accident

Cette section comportait, dans le projet initial, un unique article L.O. 6134-13, précisant que la collectivité départementale prenait en charge les dommages résultant des accidents dont les conseillers généraux peuvent être victimes dans l’exercice de leurs fonctions.

Le Sénat l’a supprimé à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, en considérant à juste titre qu’une telle disposition relevait de la loi ordinaire et non de la loi organique.

Section 6

Responsabilité et protection des élus

(art. L.O. 6134-16 et L.O. 6134-17 [nouveaux] du CGCT)

Protection des membres du conseil général de Mayotte

Les nouveaux articles L.O. 6134-16 et L.O. 6134-17 du CGCT visent à aligner sur le droit commun départemental le régime de responsabilité des membres du conseil général de Mayotte pour les fautes commises dans l’exercice de leurs fonctions, ainsi que celui de la protection qui leur est offerte par la collectivité départementale, notamment contre d’éventuelles violences, menaces ou outrages subis dans l’exercice de leurs fonctions. Pour ce faire, ils reprennent respectivement le contenu du second alinéa de l’article L. 3123-28 et des deux premiers alinéas de l’article L. 3123-29 du CGCT.

Section 7

Honorariat des conseillers généraux

Cette section ne comporte pas d’articles de loi organique, ses dispositions relevant de la loi ordinaire.

TITRE IV

PARTICIPATION DES ÉLECTEURS À LA VIE DE LA COLLECTIVITÉ

Chapitre Ier

Pétition des électeurs

Ce chapitre comprend un unique article L.O. 6141-1 du CGCT, qui vise à organiser à Mayotte l’exercice du droit de pétition découlant de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. En effet, le premier alinéa de l’article 72-1 de la Constitution reconnaît aux électeurs de toute collectivité territoriale le droit de demander, par ce biais, à son assemblée délibérante d’inscrire à son ordre du jour toute question entrant dans son champ de compétences.

(art. L.O. 6141-1 [nouveau] du CGCT)

Saisine du conseil général de Mayotte par pétition des électeurs

La rédaction proposée par le projet de loi organique pour cet article, que le Sénat n’a modifié que d’un point de vue purement formel, s’inspire étroitement de celle de l’article 158 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française.

Ainsi, une pétition ne serait recevable que si elle est adressée au président du conseil général de Mayotte, datée et rédigée par écrit dans des termes identiques pour l’ensemble de ses signataires. Ces derniers devraient en outre représenter au moins 5 % des électeurs inscrits sur les listes électorales de Mayotte – seuil plus démocratique que celui de 10 % retenu en Polynésie française – et indiquer leurs nom, prénom, adresse et numéro d’inscription sur lesdites listes. Enfin, la recevabilité de la pétition serait prononcée par décision motivée de la commission permanente du conseil général de Mayotte, le tribunal administratif restant naturellement juge de la légalité de cette décision.

Chapitre II

Référendum local

(art. L.O. 6142-1 [nouveau] du CGCT)

Référendum local à Mayotte

L’unique article L.O. 6142-1 de ce chapitre, que le Sénat n’a pas modifié, détermine, les conditions d’exercice du référendum local à Mayotte, en renvoyant cette fois aux règles de droit commun fixées aux articles L.O. 1112-1 à L.O. 1112-14 du même code (sous réserve de l’application des dispositions de modernisation et coordination terminologiques prévues aux articles L.O. 450 et L. 451 du code électoral). Ces articles, insérés dans le CGCT par la loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local, découlaient également de la révision constitutionnelle précitée, dont il s’agit d’étendre à Mayotte les avancées pour y vivifier la démocratie locale.

Il convient de rappeler que le droit commun confie l’initiative des référendum locaux à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale concernée, que la délibération soumise à cette procédure ne peut évidemment outrepasser les compétence de la collectivité intéressée et qu’elle est adoptée à la majorité des suffrages exprimés, sous réserve d’une participation au moins supérieure ou égale à la moitié des électeurs inscrits.

Chapitre III

Consultation des électeurs

(art. L.O. 6143-1 [nouveau] du CGCT

Consultation des électeurs de Mayotte

Ce chapitre ne comprend qu’un nouvel article L.O. 6143-1 du CGCT, qui précise les modalités selon lesquelles les électeurs de Mayotte pourraient être consultés sur des questions relevant des compétences de la collectivité départementale. Cet article transpose, sous réserve des adaptations rédactionnelles strictement nécessaires, le contenu des articles de droit commun applicables en cette matière (articles L. 1112-15 à L. 1112-22 du CGCT).

Il convient de rappeler que la saisine du conseil général requiert la signature de 10 % des électeurs et que le conseil général, une fois saisi, reste seul chargé de délibérer sur le principe et les modalités d’organisation de ladite consultation – cette délibération pouvant, dans les dix jours suivant sa réception par le représentant de l’État, être déférée au tribunal administratif.

Le Sénat a adopté plusieurs amendements visant à corriger des erreurs matérielles et à améliorer la rédaction de cet article, mais aussi à transposer à Mayotte la règle, figurant à l’avant-dernier alinéa de l’article L. 1112-16 du CGCT, selon laquelle les organisateurs d’une demande de consultation doivent transmettre à l’organe exécutif de la collectivité une copié des listes électorales des communes où sont inscrits les auteurs de la demande. Votre rapporteur approuve nettement la réparation de cette omission dans le projet de loi organique, cette obligation constituant une garantie démocratique importante à Mayotte, compte tenu des graves défaillances qui y subsistent de la tenue des registres d’état civil.

Ces mêmes amendements ont également conduit le Sénat à préciser, comme le projet de loi organique l’avait prévu pour les trois autres COM dont il fixe le statut (aux articles L.O. 6233-1, L.O. 6333-1 et L.O. 6443-1 du CGCT), les conditions et les délais (58) selon lesquels le juge administratif doit statuer sur une éventuelle demande de suspension de la délibération du conseil général organisant la consultation des électeurs.

Votre rapporteur vous proposera d’autres amendements visant à clarifier et préciser la rédaction de cet article, ainsi qu’à reprendre le contenu du dernier alinéa de l’article L. 1112-16 du CGCT, en vertu duquel la collectivité valablement saisie en vue de l’organisation d’une consultation demeure libre d’y donner suite ou, au contraire, de ne pas procéder à la consultation demandée. Il serait en effet dangereux de ne prévoir à Mayotte, contrairement à la procédure métropolitaine, aucun contrôle démocratique sur des initiative locales qui peuvent être très minoritaires et ne méritent pas toutes une consultation de l’ensemble des électeurs. Cette modification conforte d’ailleurs l’intention des rédacteurs du projet de loi organique, qui n’était pas de déroger ici au droit commun.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que, conformément au droit commun départemental, le conseil général de Mayotte, s’il est saisi par un dixième des électeurs en vue de l’organisation d’une consultation, reste libre d’y donner suite ou, au contraire, de ne pas procéder à la consultation demandée (amendement n° 57).

Puis, elle a adopté trois amendements de précision présentés par le rapporteur (amendements n° 58, 59 et 60).

TITRE V

RÉGIME JURIDIQUE DES ACTES PRIS PAR LES AUTORITÉS DE LA COLLECTIVITÉ ET RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ

Chapitre Ier

Publicité et entrée en vigueur

Les dispositions de ce chapitre déterminent les règles de publicité et d’entrée en vigueur applicables aux actes de la collectivité départementale de Mayotte, en maintenant l’alignement sur le droit commun départemental déjà prévu, à compter du prochain renouvellement du conseil général, par la loi précitée du 11 juillet 2001.

(art. L.O. 6151-1 à L.O. 6151-6 [nouveaux] du CGCT)

Publicité et entrée en vigueur des actes de la collectivité départementale de Mayotte

Le nouvel article L.O. 6151-1 du CGCT confère valeur organique aux dispositions de l’article L. 3131-1 du même code, qui précise les formalités devant être accomplies pour que les actes des départements soient exécutoires : à la traditionnelle transmission au représentant de l’État s’ajoute, selon le cas, la publication, l’affichage ou la notification desdits actes. La rédaction proposée par le projet de loi organique ajoute toutefois à ces dispositions une précision issue de l’article 6 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, autorisant la publication ou l’affichage numérique de ces actes, à titre complémentaire uniquement.

À l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a décidé de rendre obligatoire cette utilisation complémentaire d’un support numérique, afin de faciliter l’accès au droit. Cet objectif est évidemment légitime, pourvu que le conseil général de Mayotte dispose de moyens technologiques suffisants pour assumer cette nouvelle obligation de « mise en ligne » sur Internet d’un grand nombre de documents.

Le nouvel article L.O. 6151-2 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, transpose en loi organique le contenu de l’article L. 3131-2 du même code dressant la liste des actes soumis aux obligations de publicité et de transmission susmentionnées. Il ajoute toutefois à la liste de droit commun les décisions individuelles relatives à l’avancement d’échelon des fonctionnaires, ce qui permettra d’étendre la surveillance préfectorale à cette catégorie d’actes, certes rarement contentieuse, mais potentiellement sensible à Mayotte où la fonction publique territoriale est en cours de constitution.

Le nouvel article L.O. 6151-2-1 du CGCT, inséré au Sénat par un amendement du rapporteur Christian Cointat, vise à soumettre l’ensemble des actes réglementaires pris par les différentes autorités de la collectivité départementale de Mayotte (et non uniquement ceux relevant de l’une ou l’autre des catégories visées à l’article précédent) à une obligation de publication au bulletin officiel de celle-ci, par analogie avec le droit commun départemental. Il convient en effet de rappeler que l’article L. 3131-3 du CGCT dispose actuellement que « les actes réglementaires pris par les autorités départementales sont publiés dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État ».

Cette dérogation ponctuelle au droit commun limitait en effet, sans motif particulier lié à la situation spécifique de Mayotte, la transparence et le contrôle démocratique sur les activités de la collectivité départementale.

La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 61).

Le nouvel article L.O. 6151-3 du CGCT, non modifié par le Sénat, confère valeur organique aux dispositions de l’article L. 3131-4 du même code, précisant que les actes ne figurant pas sur la liste précitée sont soumis, pour devenir exécutoires, à une simple obligation de publicité. Ils ne doivent donc pas être transmis au représentant de l’État, même si celui-ci conserve le droit d’en demander communication à tout moment, ce qui lui donne les moyens d’exercer correctement sa mission en matière de contrôle de légalité.

Le nouvel article L.O. 6151-4 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, transpose en loi organique le contenu de l’article L. 3131-5 du même code, qui exclut de ce régime de publicité et d’entrée en vigueur les actes pris par le département au nom de l’État ou relevant du droit privé, ceux-ci étant soumis à des règles spécifiques.

Le nouvel article L.O. 6151-6 du CGCT, non modifié par le Sénat, repousse de 2007 à 2008 l’entrée en vigueur de ce nouveau régime juridique, le renouvellement du conseil général de Mayotte étant repoussé à cette date du fait de l’aménagement du calendrier électoral décidé au plan national. Il convient de rappeler que la collectivité départementale reste soumise, jusqu’à cette date, à une tutelle préfectorale impliquant une approbation préalable de nombreux actes (en vertu d’un régime transitoire codifié dans un nouvel article L.O.6181-8 du CGCT).

Chapitre II

Contrôle de légalité

Les dispositions de ce chapitre, presque entièrement alignées sur le droit commun départemental, précisent les conditions selon lesquelles est exercé le contrôle de légalité sur les actes de la collectivité départementale de Mayotte.

(art. L.O. 6152-1 à L.O. 6152-5 [nouveaux] du CGCT)

Contrôle de légalité des actes de la collectivités départementale de Mayotte

Le nouvel article L.O. 6152-1 du CGCT, dans lequel le Sénat a seulement corrigé une erreur matérielle, transpose en loi organique les dispositions de l’article L. 3132-1 du même code, encadrant la possibilité pour le représentant de l’État de déférer au tribunal administratif (le cas échéant en joignant à son recours une demande de suspension de l’acte contesté), dans un délai de deux mois à compter de leur transmission, les actes susceptibles d’être annulés. Il convient de rappeler que l’exercice du déféré préfectoral est déjà soumis à Mayotte aux règles de droit commun, depuis la loi précitée du 11 juillet 2001.

Le nouvel article L.O. 6152-2 du CGCT confère valeur organique au contenu de l’article L. 3132-3 du CGCT, précisant les conditions selon lesquelles une personne lésée par un acte du département peut demander au représentant de l’État de le déférer au juge administratif. Le Sénat s’est borné à améliorer la rédaction de cet article et à y corriger une erreur de référence.

Par ailleurs, à l’initiative du rapporteur Christian Cointat, le Sénat a prévu l’insertion d’un nouvel article L.O. 6152-2-1 au sein du CGCT, permettant à tout membre du conseil général d’assortir un recours contre un acte de la collectivité départementale d’une demande de suspension. Cette harmonisation avec le statut prévu par le projet de loi organique pour la COM de Saint-Martin ne peut que renforcer l’État de droit à Mayotte, tout en simplifiant le droit ultramarin.

Le nouvel article L.O. 6152-3 du CGCT confère valeur organique aux dispositions de l’article L. 3132-4 prévoyant l’illégalité des actes par lesquels un conseil général renoncerait à invoquer devant les juridictions la responsabilité d’une personne qu’il rémunère.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les membres du conseil général de Mayotte ne peuvent pas prendre part au vote lorsqu’ils sont personnellement intéressés à l’affaire soumise au conseil territorial (amendement n° 62).

Le nouvel article L.O. 6152-4 du CGCT, qui ne reprend pas le droit commun mais s’inspire de l’article 181 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie pour la Polynésie française, fait obligation au président du conseil général de Mayotte d’informer les membres de celui-ci de l’issue juridictionnelle du contrôle de légalité, dès la réunion suivant la notification des décisions des juridictions administratives ou judiciaires. Cette exigence de transparence paraît opportune, puisqu’elle renforcera le contrôle démocratique exercé sur l’activité de la collectivité départementale, tout en mettant en lumière les erreurs juridiques éventuellement commises, afin d’éviter leur renouvellement.

La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 63).

Enfin, le nouvel article L.O. 6152-5 du CGCT renvoie à 2008 l’entrée en vigueur des dispositions de ce chapitre, pour les mêmes raisons qu’au chapitre précédent.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les actes des établissements publics de la collectivité départementale de Mayotte sont soumis aux mêmes dispositions, en matière de contrôle de légalité, que les actes de la collectivité départementale elle-même (amendement n° 64).

Chapitre III

Exercice par un contribuable ou un électeur des actions appartenant à la collectivité

(art. L.O. 6153-1 [nouveau] du CGCT)

Exercice par un contribuable ou un électeur des actions appartenant à la collectivité départementale de Mayotte

Ce chapitre comprend uniquement un nouvel article L.O. 6153-1 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié et dont l’objet est de conférer valeur organique à une disposition, inspirée du droit commun (article L. 3133-1 du GCCT) et déjà étendue à Mayotte, permettant à un contribuable ou à un électeur de Mayotte d’exercer une action en justice pour le compte d’une collectivité demeurée n’ayant pas fait ce choix. Il convient de rappeler que ces recours ne peuvent être déposés qu’avec l’autorisation du tribunal administratif et que son auteur ne peut en imputer les frais et risques au conseil général, ce qui est logique dès lors que ce dernier a choisi de s’abstenir d’agir.

On remarquera toutefois que l’extension de cette possibilité aux électeurs déroge au droit commun, qui ne l’ouvre qu’aux contribuables. Cette différence vise à tenir compte du faible nombre de contribuables à Mayotte, du fait de la pauvreté d’une grande partie de la population insulaire, ainsi que de des compétences fiscales reconnues à la COM (qui ne doit pas pouvoir priver le dispositif de toute portée). Elle paraît donc justifiée, tant au regard de la situation sociale spécifique que de l’« organisation particulière » de cette COM.

Chapitre IV

Relations entre la collectivité et l’État

Section 1

Services de l’État mis à disposition

(art. L.O. 6154-1-1 [nouveau] du CGCT)

Services de l’État mis à disposition de la collectivité départementale de Mayotte

Dans ce chapitre qui comprend par ailleurs deux articles de loi ordinaire, le Sénat a inséré, à l’initiative du rapporteur Christian Cointat, un nouvel article L.O. 6154-1-1 du CGCT, reprenant la rédaction de l’article L. 6154-1 du CGCT relatif à la mise à disposition des services de l’État. Ce dernier article précisait les conditions selon lesquelles le président du conseil général peut disposer des services déconcentrés de l’État pour préparer et exécuter les délibérations du conseil général. Au regard des exigences de l’article 74 de la Constitution, cet article relève effectivement davantage de la loi organique que de la loi ordinaire, puisqu’il conditionne largement le fonctionnement de la COM.

Le Sénat a choisi d’aligner la rédaction que le projet de loi ordinaire prévoyait de donner à l’article L. 6154-1 du CGCT sur celle proposée pour les autres COM dont le projet de loi organique définit le statut, ce qui conduit notamment à prévoir que les modalités de la mise à disposition feront l’objet de conventions passées entre l’État et la COM, ainsi que la transmission annuelle au préfet d’une appréciation portée par le président du conseil général sur le fonctionnement des services concernés. Cette harmonisation des rédactions entre statuts est, ici comme ailleurs, préférable lorsqu’elle est possible, parce qu’elle permet d’éviter des interprétations jurisprudentielles incertaines et favorise l’intelligibilité du droit.

Section 2

Coordination entre les services de l’État et les services de la collectivité

(art. L.O. 6154-2 [nouveau] du CGCT)

Coordination entre les services de l’État et ceux de la collectivité départementale de Mayotte

Par ailleurs, le nouvel article L.O. 6154-2 du CGCT, non modifié par le Sénat, transpose dans la loi organique le contenu de l’article L. 3142-1 du même code, qui charge le représentant de l’État et le président du conseil général de coordonner ensemble l’action des services placés sous leur autorité.

Section 3

Responsabilité

Cette section ne comporte pas d’articles de loi organique, ses dispositions relevant de la loi ordinaire.

TITRE VI

ADMINISTRATION ET SERVICES DE LA COLLECTIVITÉ

Chapitre Ier

Compétences du conseil général

Section 1

Compétences générales

(art. L.O. 6161-1 à L.O. 6161-3 [nouveaux] du CGCT)

Détermination et modalités d’exercice des compétences générales du conseil général de Mayotte

Les nouveaux articles L.O. 6161-1 à L.O. 6161-3 du CGCT déterminent les compétences générales du conseil général de Mayotte, en s’inspirant largement du droit commun, et précisent les modalités selon lesquelles il pourra éventuellement adapter les lois et règlements applicables dans la collectivité départementale, par analogie avec les dispositions prévues pour les DOM-ROM.

Les articles L.O. 6161-1 et L.O. 6161-2 du CGCT transposent en loi organique les dispositions des articles L. 3211-1 et L. 3212-1 du même code, définissant les compétences générales des conseils généraux et prévoyant qu’ils votent le budget des départements. Seul le second alinéa de l’article L. 3212-1 a été logiquement écarté, puisqu’il concerne la fiscalité départementale, fort différente de celle de la collectivité départementale de Mayotte, dotée de l’autonomie fiscale.

Les articles L.O. 6161-1-1 à L.O. 6161-1-6 du CGCT transposent dans les dispositions organiques du statut de Mayotte le contenu des dispositions de l’article 1er du projet de loi organique autorisant les DOM-ROM, habilités en ce sens par le législateur, à adapter à leurs « caractéristiques et contraintes particulières » les lois et règlements localement applicables. Si la reprise de la terminologie précitée, qui renvoie à l’article 73 de la Constitution, peut paraître surprenante s’agissant d’une COM soumise à son article 74, elle présente cependant l’avantage d’être claire et précise. Elle permettra ainsi d’apprécier rigoureusement les justifications obligatoirement présentées par le conseil général à l’appui de ses demandes d’habilitations.

L’extension à Mayotte de cette faculté d’adaptation normative semble légitime, Mayotte disposant d’un statut de COM lui conférant une autonomie supérieure à celle des DOM-ROM. Cette démarche aurait également pu conduire à étendre à Mayotte la faculté dont peuvent disposer les conseils généraux et régionaux ultramarins de fixer eux-mêmes les règles applicables sur leur territoires dans des matières relevant du domaine de la loi.

Il convient toutefois d’observer qu’à la différence de la rédaction prévue à l’article 1er du projet de loi organique pour les articles L.O. 3445-1 et L.O. 4435-1 du CGCT, le pouvoir d’adaptation normative reconnue au conseil général de Mayotte pourra concerner des lois et règlements n’entrant pas dans le champ de ses compétences.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à renforcer l’information du Parlement sur les habilitations à modifier la loi qui pourraient désormais lui être demandées par le conseil général de Mayotte, par analogie avec les dispositions donnant un pouvoir semblable aux conseils généraux et régionaux d’outre-mer (amendement n° 70).

Puis, elle a adopté un amendement de coordination du même auteur (amendement n° 65).

L’article L.O. 6161-3 du CGCT rappelle enfin que le conseil général de Mayotte exerce également les attributions des conseils généraux et régionaux, ainsi que celles spécialement dévolues par ce code aux conseils régionaux d’outre-mer.

La Commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur (amendement n° 66).

Section 2

Autres compétences

(art. L.O. 6161-4 à L.O. 6161-21 [nouveaux] du CGCT)

Compétences du conseil général de Mayotte en matière de propositions normatives, de relations extérieures et de coopération régionale et en matière fiscale, douanière, culturelle, éducative et de sécurité civile

Les nouveaux articles L.O. 6161-4 et L.O. 6161-5 du CGCT élèvent au rang organique les dispositions des articles L. 3551-13 et L. 3551-14 du même code fixant les compétences consultatives du conseil général de Mayotte en matière normative comme en matière de services publics, tout en les adaptant marginalement.

Par rapport au droit existant, la rédaction proposée pour l’article L.O. 6161-4 du CGCT précise :

—  que les propositions adressées par le conseil général au Premier ministre concernant le fonctionnement des services publics dans la collectivité départementale doivent l’être par l’intermédiaire du représentant de l’État. Cette procédure, courante outre-mer, ne devrait en rien constituer un « filtrage » préfectoral de ces propositions, mais seulement contribuer à informer plus directement et rapidement le représentant de l’État à Mayotte

—  suite à l’adoption au Sénat d’un amendement du rapporteur Christian Cointat, que les propositions de modification des lois et règlements formulées par le conseil général doivent être adressées au ministre chargé de l’outre-mer par l’intermédiaire du représentant de l’État, ce qui comble effectivement une lacune dans la rédaction actuelle de l’article L. 3551-13 du CGCT.

De même, le Sénat, à l’initiative du rapporteur Christian Cointat, a décidé de préciser à l’article L.O. 6161-5 du CGCT, que le conseil général de Mayotte, consulté par le ministre de l’outre-mer sur les propositions d’actes européens et communautaires applicables à Mayotte, devrait adresser à ce même ministre, plutôt qu’au Gouvernement en général, ses éventuelles propositions relatives à l’application des traités européens et communautaires à Mayotte. Bien qu’elle n’ait qu’une portée très limitée, cette précision harmonise utilement les procédures prévues à ces articles.

Les nouveaux articles L.O. 6161-6 à L.O. 6161-14 reprennent à droit constant le contenu des articles L. 3551-15 à L. 3551-20, L. 3551-22 et L. 3551-23 du même code, définissant les compétences dont dispose le conseil général de Mayotte en matière de relations extérieures et de coopération régionale.

Toutefois, à l’initiative du rapporteur Christian Cointat, une innovation a été introduite par le Sénat dans ces dispositions, sous la forme d’un article L. 6161-10-1 du CGCT. Ce dernier autorise en effet la collectivité départementale de Mayotte à passer avec des autorités locales étrangères des conventions prévoyant des actions de coopération ou d’aide au développement. La rédaction proposée précise que la conclusion de telles conventions devrait non seulement respecter les engagements internationaux de la France, mais aussi être autorisée par délibération du conseil général – lequel serait par ailleurs autorisé, en cas d’urgence, à participer à des actions humanitaires à l’étranger.

Votre rapporteur approuve l’idée de développer la coopération décentralisée, dont il a pu mesurer l’intérêt, par exemple aux Comores, dans le cadre des récents travaux de la mission d’information de la commission des Lois sur la situation de l’immigration à Mayotte. Toutefois, la notion d’urgence qui peut servir de fondement à des interventions humanitaires à l’étranger, demeure relativement imprécise et devra être appréciée par le juge administratif au vu des circonstances locales – il semblerait par exemple légitime qu’une intervention du conseil général de Mayotte à l’étranger soit possible en cas d’apparition d’un risque sanitaire transmissible dans une île voisine.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant une erreur matérielle (amendement n° 67).

Les nouveaux articles L.O. 6161-15 à L.O. 6161-17 du CGCT fixent les compétences de la collectivité départementale de Mayotte en matière fiscale et douanière, en reprenant et complétant les dispositions spécifiques qui y sont déjà applicables.

L’article L.O. 6161-15 du CGCT, dans son paragraphe I, élève au rang organique et pérennise les dispositions transitoires du paragraphe I de l’article 20 de la loi de finances rectificative pour 1998 du 30 décembre 1998, qui autorisent le conseil général modifier l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions déjà instituées au profit de la collectivité départementale de Mayotte. Ces modifications demeurent strictement encadrées, puisqu’elles doivent être proposée par le préfet de Mayotte et approuvées (le cas échéant tacitement, au terme d’un délai de trois mois) par le ministre de l’outre-mer. Par ailleurs, l’application des diverses contributions instituées par le conseil général de Mayotte est subordonnée à leur inscription dans les dispositions de la loi de finances de l’année concernée.

Il convient de rappeler que la fiscalité mise en place à Mayotte à l’initiative de la collectivité départementale (dont les règles sont regroupées au sein d’un code général des impôts de Mayotte applicable depuis le 1er janvier 1983) est perçue à son unique profit et repose essentiellement sur des taxes locales frappant les importations entrant dans l’île.

Le paragraphe II de cet article ajoute au droit existant l’obligation pour la collectivité départementale de Mayotte de transmettre à l’État les informations lui permettant d’appliquer correctement sa réglementation fiscale. Cette coopération en matière de renseignements fiscaux conditionne évidemment l’efficacité de ce dispositif, car l’État demeure chargé du recouvrement de l’ensemble des impositions.

À l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a complété cet article par un paragraphe III, limitant la durée d’application des dispositions de cet article comme de celles qui, au nouvel article L. 6113-1 du CGCT (voir précédemment), excluent la matière fiscale et les finances communales du régime d’application de plein droit des lois et règlements nationaux à Mayotte. Le Sénat a ainsi jugé préférable de ne pas abandonner la perspective d’une application du code général des impôts à Mayotte et a souhaité fixer à cet égard une échéance ; aussi est-il désormais prévu que l’application des dispositions précitées prendra fin dès que le code général des impôts et le droit fiscal des départements auront été étendus à Mayotte et, au plus tard, le 31 décembre 2013.

Votre rapporteur rejoint cette proposition, l’application du code général des impôts à Mayotte demeurant à terme souhaitable, notamment dans la perspective d’une future départementalisation du statut de l’île.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur procédant à une coordination rédactionnelle (amendement n° 68).

L’article L.O. 6161-16 du CGCT innove par rapport au droit existant en prévoyant que l’État peut créer à Mayotte des taxes qu’il pourra percevoir dans le cadre de l’accomplissement de ses misions d’intérêt général en matière de sécurité aérienne et de communications électroniques.

À l’initiative du rapporteur Christian Cointat, le Sénat a complété cet article par un alinéa renvoyant à une convention passée entre l’État et la collectivité départementale de Mayotte la fixation des modalités de recouvrement et de gestion des recettes correspondantes. Cette disposition paraît effectivement légitime pour mettre en place ces nouveaux instruments dans un cadre consensuel, dès lors qu’il a été décidé d’attribuer à Mayotte une compétence fiscale.

L’article L.O. 6161-17 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, reprend les dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 12 octobre 1992 relative au code des douanes applicable à Mayotte, qui autorise le conseil général de Mayotte à modifier les règles applicables localement en matière douanière selon une procédure similaire à celle prévue en matière fiscale. Il est toutefois prévu que cette faculté prenne fin dès que le code des douanes deviendra applicable à Mayotte et au plus tard le 31 décembre 2009, soit deux ans plus tard que la date mentionnée par le droit existant.

Votre rapporteur considère, là encore, qu’il importe de préparer une future départementalisation du statut de Mayotte et se réjouit donc que la perspective d’une extension à Mayotte du code des douanes n’ait été que repoussée à 2009, et non abandonnée.

Les nouveaux articles L.O. 6161-18 et L.O. 6161-19 du CGCT, non modifiés par le Sénat, reprennent le contenu des articles L. 3551-24 et L. 3551-25 du même code, qui définissent les compétences de la collectivité départementale de Mayotte en matière culturelle et éducative.

En vertu de l’article L.O. 6161-18 du CGCT, la collectivité départementale de Mayotte est ainsi chargée de définir ses actions en matière culturelle et artistique et peut encourager des programmes audiovisuels locaux visant à développer « les langues et la culture mahoraises ».

Votre rapporteur vous proposera par amendement d’étendre ces éventuels soutiens à des programmes audiovisuels visant à renforcer l’apprentissage de la langue française. Cet apprentissage constitue un enjeu majeur à Mayotte, car la majorité des adultes n’y maîtrise pas la langue nationale. Cela ne facilite pas le développement insulaire et les échanges humains avec la métropole.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur permettant à la collectivité départementale de Mayotte de promouvoir des programmes audiovisuels visant à développer l’apprentissage de la langue française (amendement n° 69), son auteur faisant valoir qu’une faible minorité seulement des générations adultes mahoraises actuelles maîtrisent la langue nationale – même si le problème semble moins prégnant pour les jeunes générations, qui ont bénéficié de la construction de 15 collèges et 7 lycées, ces dernières années.

Cet ajout va, d’ailleurs, dans le sens des dispositions de l’article L.O. 6161-19 du CGCT, prévoyant que la collectivité départementale de Mayotte peut organiser des activités éducatives complémentaires et passer une convention avec l’État pour mettre en œuvre un plan visant non seulement à développer l’enseignement des langues et de la culture mahoraises, mais aussi à renforcer l’apprentissage de la langue française.

Par ailleurs, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur Christian Cointat supprimant un article L.O. 6161-20, qui repoussait au 1er janvier 2010 l’exercice par la collectivité départementale des compétences dont disposent les départements et les régions pour construire et entretenir les collèges et les lycées. Le poids de l’immigration, notamment de jeunes enfants, et le dynamisme démographique de la population mahoraise doivent effectivement conduire à pérenniser cette exception, car la collectivité départementale de Mayotte ne pourra pas, même en 2010, exercer correctement une compétence aussi coûteuse (un nouvel établissement scolaire est actuellement construit tous les huit mois sur l’île).

Enfin, le nouvel article L.O. 6161-21 du CGCT, non modifié par le Sénat, transpose en loi organique les dispositions de l’article L. 3551-7 du même code, qui inclue l’organisation et le fonctionnement du service d’incendie et de secours de Mayotte dans les compétences de la collectivité départementale.

Il convient à cet égard de rappeler qu’il n’existe pas de services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) à Mayotte, même si les règles de droit commun y ont été largement étendues en cette matière. Les articles L. 6161-22 à L. 6161-35 du CGCT, tels que l’article 1er du projet de loi ordinaire prévoit de les rédiger, reprennent les règles applicables à Mayotte en matière de service d’incendie et de secours.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à conférer valeur organique au contenu des articles L. 3551-31 à L. 3551-36 du code général des collectivités territoriales, qui concernent le plan d’aménagement et de développement durable de Mayotte (amendement n° 71).

En conséquence, elle a rejeté un amendement de M. Mansour Kamardine ayant un objet similaire mais proposant une rédaction différente.

Chapitre II

Compétences du président du conseil général

Les articles de ce chapitre fixent, à droit presque constant, les compétences du président du conseil général de Mayotte, en procédant essentiellement par analogie avec le droit commun départemental – ils reprennent en effet le contenu des dispositions du titre II du livre II de la troisième partie du CGCT, relatives aux compétences des présidents de conseils généraux.

Il convient de rappeler que la loi précitée du 11 juillet 2001 n’a transféré l’exécutif du conseil général de Mayotte du représentant de l’État au président de ce conseil qu’à compter de son renouvellement intervenu en 2004.

(art. L.O. 6162-1 à L.O. 6162-13 [nouveaux] du CGCT)

Compétences du président du conseil général de Mayotte

Le nouvel article L.O. 6162-1 du CGCT prévoit, par analogie avec l’article L. 3221-1 du même code, que l’exécutif de la collectivité départementale de Mayotte est constitué par le président du conseil général, chargé de préparer et exécuter les délibérations de ce dernier.

Le Sénat a adopté un amendement du rapporteur Christian Cointat précisant en outre qu’il préside la commission permanente, dont il prépare et exécute les délibérations – ce qui n’était auparavant qu’implicite.

Le nouvel article L.O. 6162-2 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, précise que le président du conseil général exerce le cumul des attributions dont disposent légalement les présidents des organes délibérants des départements et des régions, ce qui est logique s’agissant d’une COM tenant lieu à la fois de région et de département à Mayotte.

Les nouveaux articles L.O. 6162-3 à L.O. 6162-6 du CGCT, non modifiés par le Sénat, confèrent valeur organique aux dispositions de droit commun (dans l’ordre du projet de loi organique, aux articles L. 3221-5, L. 3221-7, L. 3221-2, L. 3221-3-1 et L. 3221-3 du même code) relatives :

—  à l’exercice préfectoral des pouvoirs de police du président du conseil général en cas de carence de celui-ci ;

—  à la désignation des membres du conseil général par son président pour siéger au sein d’organismes extérieurs ;

—  aux pouvoirs du président du conseil général d’ordonner les dépenses et de prescrire l’exécution des recettes du département – la spécialité législative étant maintenue en matière fiscale dans la collectivité départementale de Mayotte, (qui dispose en outre de compétences dans cette matière) le recouvrement des recettes fiscales pourra toutefois obéir à des règles propres à Mayotte ;

—  à la direction des services du département assurée par le président du conseil général.

Les nouveaux articles L.O. 6162-7 et L.O. 6162-8 du CGCT transposent en loi organique les dispositions de droit commun des articles L. 3221-4 et L. 3221-6 du même code, qui confient au président du conseil général les pouvoirs de police afférents à la gestion du domaine du département, ainsi que la police des ports maritimes du département. Le Sénat a adopté un amendement de simple coordination de son rapporteur Christian Cointat à l’article L.O. 6162-7 du CGCT.

Le nouvel article L.O. 6162-9 du CGCT reprend le contenu du premier alinéa de l’article L. 3221-10 permettant au président du conseil général de faire tous actes conservatoires ou interruptifs de déchéance.

Le Sénat a souhaité compléter cet article en s’inspirant du dernier alinéa de l’article L. 3221-10, qui prévoit que le président du conseil général peut intenter des actions en justice au nom du département si le conseil général l’y a autorisé, et assurer la défense du département en justice sur avis conforme de la commission permanente. La formule retenue par le Sénat se rapproche du droit commun tout en le simplifiant pour Mayotte, puisqu’elle subordonne ces deux types d’interventions à une délibération de la commission permanente du conseil général. Il paraît effectivement plus rationnel que le même organe soit chargé d’autoriser le président du conseil général à intenter des actions devant les tribunaux au nom de la collectivité départementale, comme à défendre cette dernière dans ce même cadre.

Le nouvel article L.O. 6162-10 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, précise les conditions selon lesquelles le président du conseil général de Mayotte, seul chargé d’administrer la collectivité départementale, peut déléguer aux membres du conseil général une partie de ses fonctions. Pour ce faire, il reprend le contenu de l’article L. 3221-3 du CGCT, tout en y insérant un nouvel alinéa autorisant le président à subdéléguer les attributions confiées par le conseil général.

Le nouvel article L.O. 6162-11 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, confère valeur organique à l’article L. 3532-7 du même code qui, depuis la loi précitée du 11 juillet 2001, autorise le président du conseil général de Mayotte à consulter le tribunal administratif (dont le président peut faire « remonter » la demande au Conseil d’État s’il peine à répondre) sur l’interprétation du statut de Mayotte, ou encore pour savoir si une loi ou un règlement est applicable localement. Cette disposition, qui visait initialement la situation créée en 2004 par le transfert de l’exécutif de la collectivité départementale au président du conseil général de Mayotte, conserve aujourd’hui un grand intérêt compte tenu du nouveau changement que le projet de loi organique prévoit d’apporter au statut de Mayotte.

Le nouvel article L.O. 6162-12 du CGCT reprenait, dans la rédaction initiale du projet de loi organique, le contenu des articles de droit commun L. 3221-11 et L. 3221-11-1 du même code, permettant à tout conseil général de déléguer à son président la responsabilité de préparer, passer, exécuter et régler des marchés publics que leur faible montant dispense de formalités de passation.

Afin de lever certaines ambiguïtés rédactionnelles, le Sénat a préféré conserver le parallélisme avec les dispositions de droit commun, prenant la forme de deux articles distincts. Pour ce faire, il a donc décidé, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, de transférer les dispositions des trois derniers alinéas de l’article L.O. 6162-12 vers un nouvel article L.O. 6162-12-1 inséré dans le CGCT.

Le nouvel article L.O. 6162-13 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, dresse la liste des pouvoirs que le conseil général peut déléguer à son président. À cet effet, il reprend les dispositions du second alinéa de l’article L. 3211-2 du même code, qu’il complète toutefois pour autoriser la délégation du pouvoir de créer des « lignes de trésorerie », dans la limite d’un plafond fixé par le conseil général.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 72).

TITRE VII

FINANCES DE LA COLLECTIVITÉ

Chapitre Ier

Budgets et comptes

(art. L.O. 6171-1 à L.O. 6171-26-1 [nouveaux] du CGCT)

Adoption du budget et règlement des comptes de la collectivité départementale de Mayotte

Les nouveaux articles L.O. 6171-1 à L.O. 6171-4 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifiés, transposent en loi organique le contenu des articles L. 3311-1, L. 3312-1, L. 3312-3 et L. 3312-4 du même code, applicables aux départements, qui définissent le budget du conseil général et déterminent son organisation, les conditions dans lesquelles il est débattu et voté, ainsi que la nature des dotations budgétaires pouvant être affectées aux dépenses d’investissement ou de fonctionnement.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier supprimant une disposition inutile (amendement n° 73), le second effectuant une coordination rédactionnelle (amendement n° 74).

Les nouveaux articles L.O. 6171-5 et L.O. 6171-6 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifiés, transposent en loi organique le contenu des articles L. 2311-6 et L. 2311-7 du même code, applicables aux communes métropolitaines, qui autorisent la reprise en recettes de fonctionnement des excédents de la section d’investissement et fixent les modalités de présentation budgétaire des subventions accordées (59).

Les nouveaux articles L.O. 6171-9 à L.O. 6171-26 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifiés excepté plusieurs améliorations rédactionnelles et corrections d’erreurs de références, étendent à Mayotte les dispositions de droit commun regroupées au sein du chapitre II du titre Ier du livre VI de la première partie du CGCT (60). Ces dispositions financières et comptables applicables aux collectivités territoriales de métropole et des DOM-ROM régissent l’adoption du budget, l’appréciation de son équilibre, sa transmission à la chambre territoriale des comptes, son exécution en cours d’année, le caractère obligatoire de certaines dépenses, ainsi que l’arrêté des comptes.

La Commission a adopté deux amendements de coordination présentés par le rapporteur (amendements n° 75 et 76), puis trois amendements du même auteur corrigeant des erreurs matérielles (amendements n° 77, 78 et 79).

Enfin, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a décidé l’ajout d’un nouvel article L.O. 6171-26-1 au sein du CGCT, visant à étendre l’ensemble des règles fixées par ce chapitre aux établissements publics de la collectivité départementale de Mayotte, par analogie avec la règle de droit commun prévue par l’article L. 1612-20 du même code. Un choix similaire a, en effet, été effectué pour les autres COM dont le projet de loi organique définit le statut ; cette harmonisation des règles devrait y simplifier l’application du droit budgétaire.

Chapitre II

Dépenses

(art. L.O. 6172-1 à L.O. 6172-3 [nouveaux] du CGCT)

Dépenses de la collectivité départementale de Mayotte

Le nouvel article L.O. 6172-1 du CGCT confère valeur organique aux dispositions de l’article L. 3562-1 du même code, dressant la liste des dépenses obligatoires pour la collectivité départementale de Mayotte (parmi lesquelles toute dépense découlant d’un transfert de compétence).

La rédaction initiale de cet article prévoyait toutefois de compléter cette liste par un renvoi à l’ensemble des dépenses obligatoires pour les départements et les régions. À l’initiative du rapporteur Christian Cointat, le Sénat est revenu sur cette extension des dépenses obligatoires, qui ne s’accordait pas avec le choix de ne pas accorder à la collectivité départementale de Mayotte certaines compétences départementales ou régionales (par exemple en matière scolaire ou sanitaire).

Il a en revanche jugé légitime, compte tenu des compétences de cette collectivité, de rendre obligatoires les dotations aux amortissements et aux provisions, ainsi que la reprise des subventions d’équipement reçues. Votre rapporteur vous proposera seulement de revenir sur l’insertion d’un alinéa renvoyant inutilement à un simple décret la fixation des conditions d’application des dispositions ainsi ajoutées.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant une disposition inutile (amendement n° 80).

Par ailleurs, les nouveaux articles L.O. 6172-2 et L.O. 6172-3 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifiés, se bornent à transposer en loi organique le contenu des articles L. 3562-2 et L. 3562-3 du même code, autorisant le conseil général de Mayotte à inscrire un crédit pour dépenses imprévues (dans la limite de 7,5 % de l’ensemble des dépenses prévisionnelles de la section concernée) et précisant les conditions d’emploi de ce crédit par le président du conseil général.

Chapitre III

Recettes

(art. L.O. 6173-1 à L.O. 6173-4 [nouveaux] du CGCT)

Recettes de la collectivité départementale de Mayotte

Le nouvel article L.O. 6173-1 du CGCT, dans sa rédaction initiale, se bornait à transposer en loi organique, à droit constant, le contenu de l’ancien article L. 3331-1 du même code, définissant les règles de cumul de certaines recettes départementales. En effet, l’article L. 3563-1 de ce code avait étendu à Mayotte, en cette matière, le droit commun départemental en renvoyant à cet article.

Toutefois, l’article L. 3331-1 ayant été abrogé à compter du 1er janvier 2004, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur Christian Cointat visant, à juste titre, à substituer à cette ancienne disposition la nouvelle disposition applicable dans les départements de métropole. Votre rapporteur vous proposera seulement de supprimer le dernier alinéa de la rédaction proposée pour cet article, inutile puisqu’il renvoie à un décret simple la fixation des conditions d’application de l’article.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant une disposition inutile (amendement n° 81).

Les nouveaux articles L.O. 6173-2 à L.O. 6173-4 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifiés, confèrent valeur organique aux dispositions des articles L. 3563-3 à L. 3563-5 du même code. Ces articles, applicables actuellement à Mayotte, dressent la liste des recettes composant respectivement les sections de fonctionnement et d’investissement du budget de la collectivité départementale et y étendent les règles relatives aux dotations attribuées aux départements.

Le projet de loi organique se limite à adapter très ponctuellement la rédaction de l’actuel article L. 3563-3 du CGCT, pour ajouter à la liste des recettes de la section de fonctionnement du budget de la collectivité départementale le produit des impositions qu’elle aura institué, afin de tenir compte de ses nouvelles compétences fiscales.

Chapitre IV

Comptabilité

Ce chapitre ne comporte pas d’articles de loi organique, ses dispositions relevant de la loi ordinaire.

Chapitre V

Dispositions diverses

(art. L.O. 6175-1 [nouveau] du CGCT)

Application des dispositions législatives visées dans le titre VII

Ce chapitre comprend uniquement un nouvel article L.O. 6175-1 du CGCT, précisant que les dispositions de droit commun auxquelles renvoie le titre VII seront, pour leur application à Mayotte et conformément à la hiérarchie des normes (la loi ordinaire ne pouvant déroger à la loi organique), figées dans leur rédaction à la date de promulgation de la loi organique. Cette technique amènera certainement le Gouvernement à étendre ensuite à Mayotte, par ordonnances, les modifications apportées au droit commun, avec d’éventuelles adaptations.

La Commission a rejeté un amendement de M. Mansour Kamardine modifiant les ressources de la section de fonctionnement du fonds intercommunal de péréquation dont bénéficient les communes de Mayotte.

TITRE VIII

DISPOSITIONS APPLICABLES JUSQU’AU RENOUVELLEMENT
DU CONSEIL GÉNÉRAL EN 2008

Ce titre regroupe un ensemble de dispositions transitoires dérogeant au droit commun et dont l’application prendra fin avec le renouvellement du conseil général de Mayotte, repoussé de 2007 à 2008 du fait de la modification du calendrier électoral décidée au niveau national (61).

(art. L.O. 6181-1 à L.O. 6181-7 [nouveaux] du CGCT)

Dispositions budgétaires applicables jusqu’au renouvellement du conseil général de Mayotte en 2008

Les nouveaux articles transitoires L.O. 6181-1 à L.O. 6181-7 du CGCT confèrent valeur organique à diverses dispositions budgétaires spécifiques, déjà applicables à Mayotte en vertu de la loi précitée du 11 juillet 2001.

Les articles L.O. 6181-1 et L.O. 6181-2 reprennent ainsi, à droit constant, le contenu des articles 14 et 15 de la loi précitée du 11 juillet 2001, qui fixent les règles applicables à la transmission au préfet du budget primitif de la collectivité départementale de Mayotte et au vote du conseil général sur l’arrêté des comptes de celle-ci.

À l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a corrigé plusieurs erreurs matérielles à ces articles. Dans le même esprit, votre rapporteur vous proposera d’amender la rédaction proposée pour l’article L.O. 6181-2 du CGCT pour y corriger d’autres erreurs matérielles.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant des erreurs matérielles (amendement n° 82).

De même, l’article L.O. 6181-3 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, transpose en loi organique les dispositions de l’article  11 de l’actuel statut de Mayotte, permettant à l’autorité préfectorale de régler et de rendre exécutoire le budget de la collectivité départementale si celui-ci n’est pas adopté dans les délais requis ou n’est pas voté en équilibre réel (et ce malgré une demande préfectorale de nouvelle délibération du conseil général).

Enfin, les articles L.O. 6181-4 à L.O. 6181-7 du CGCT, non modifiés par le Sénat, élèvent au rang organique les dispositions des articles 16 à 19 de ce même statut, relatifs à la transmission du compte administratif de la collectivité départementale de Mayotte au représentant de l’État, à l’intervention du préfet pour résorber tout déficit supérieur à 5 % des recettes de la section de fonctionnement du budget de ladite collectivité ou inscrire à ce budget une dépense obligatoire, ainsi qu’au mandatement des intérêts moratoires liés à une commande publique.

Il convient de noter que, dans l’ensemble de ces articles, l’absence d’intervention de la chambre territoriale des comptes est compensée par un rôle accru du représentant de l’État dans la surveillance et la correction d’éventuels dysfonctionnements budgétaires et comptables. Cette situation pourra prendre fin avec l’entrée en vigueur en 2008 des dispositions du titre VII du livre Ier de la sixième partie du CGCT, telles que le projet de loi organique les rédige. Celles-ci prévoient en effet l’intervention de la chambre territoriale des comptes dans les conditions de droit commun.

(art. L.O. 6181-8 [nouveau] du CGCT)

Dispositions applicables au contrôle du représentant de l’État sur les actes de la collectivité départementale de Mayotte jusqu’au renouvellement du conseil général en 2008

Ce nouvel article, que le Sénat n’a pas modifié, transpose provisoirement en loi organique les dispositions de l’article 32 de la loi précitée du 11 juillet 2001, fixant le régime dérogatoire d’entrée en vigueur et de nullité applicable aux actes de la collectivité départementale de Mayotte. Il y apporte toutefois ponctuellement quelques modifications ou compléments destinés à tenir compte de la situation spécifique de Mayotte, au titre de l’« organisation particulière » des COM mentionnée à l’article 74 de la Constitution.

Bien que ce régime soit encore marqué par une forte tutelle étatique qui s’accorde peu avec le principe constitutionnel de libre administration des collectivité territoriales (a fortiori dans une COM), l’actuel statut de Mayotte constituait déjà une première émancipation pour la collectivité mahoraise, puisqu’il a transféré en 2004 l’exécutif de celle-ci du représentant de l’État au président du conseil général. Le caractère transitoire de ce nouveau dispositif permettra donc de franchir en 2008 une nouvelle étape pour appliquer progressivement à Mayotte le droit commun de la décentralisation.

Les paragraphes I et II de cet article prévoient que les actes de la collectivité départementale non visés au paragraphe III ne sont exécutoire qu’à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de leur transmission au représentant de l’État (laquelle doit avoir lieu dans les huit jours suivant leur adoption), et non dès cette transmission comme le prévoit actuellement le droit commun. Ce régime d’entrée en vigueur correspond au droit existant aujourd’hui à Mayotte.

En revanche, le paragraphe III de cet article innove en soumettant à approbation préfectorale :

—  les délibérations du conseil général de Mayotte relatives au budget, à la fiscalité et aux douanes, ou encore aux emprunts et délégations de services publics ;

—  les décisions de l’exécutif de la collectivité départementale en matière de police, ainsi que les principales décisions individuelles relatives à la gestion du personnel de celle-ci.

Votre rapporteur comprend la situation spécifique de Mayotte, et notamment le processus complexe et délicat de mise en place d’une véritable fonction publique territoriale, appellent une vigilance particulière de l’État pendant une période transitoire. Il n’en demeure pas moins que le maintien d’une telle tutelle préfectorale ne pourrait perdurer à Mayotte, tant elle est éloigné de règles de la décentralisation vieilles de près de 25 ans et confortées, pour l’ensemble du territoire de la République, par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Ses paragraphes IV et V maintiennent quant à eux le droit, dont dispose actuellement l’autorité préfectorale à Mayotte, de prononcer par arrêté motivé :

—  la nullité de plein droit des délibérations prises par le conseil général ou sa commission permanente en dehors de leurs compétences, de leur réunion légale ou contraires à une loi ou un décret ;

—  l’annulation des délibérations intéressant un membre du conseil général ayant participé au scrutin.

La dérogation aux règles de droit commun est, là encore, très nette, car ces décisions de nature juridictionnelle relèvent normalement du juge administratif, le cas échéant saisi par le représentant de l’État, et non de ce dernier lui-même. Au regard des règles de l’État de droit et, plus encore, dans la perspective d’une future départementalisation du statut de Mayotte, il était effectivement impératif de prévoir que de telles dispositions cessent prochainement d’être applicables.

Votre rapporteur vous proposera, là encore, de corriger une erreur matérielle en amendant la rédaction proposée pour le 1° du paragraphe IV de cet article.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant une erreur matérielle (amendement n° 83).

Puis, elle a adopté l’article 3 ainsi modifié.

STATUT DE SAINT-BARTHÉLEMY

Article 4

(articles L.O. 6211-1 à L.O. 6271-7 du code général des collectivités territoriales)


Statut de la collectivité d’outre-mer de Saint-Barthélemy

Cet article crée un livre II, consacré à la nouvelle collectivité d’outre-mer de Saint-Barthélemy, au sein de la sixième partie du CGCT. Comptant 182 articles codifiés dans le projet de loi initial, il en comprend 197 après l’examen du texte en première lecture par le Sénat.

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

(articles L.O. 6211-1 à L.O. 6212-1 du CGCT)

Dispositions générales

Les trois premiers chapitres du titre premier regroupent diverses dispositions indiquant la nature juridique de la collectivité, son régime législatif et les domaines dans lesquels elle est soumise au droit commun des collectivités territoriales fixé par les quatre premiers livres du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Le chapitre premier, intitulé « Dispositions générales », définit la collectivité d’outre-mer de Saint-Barthélemy, en précisant qu’il s’agit d’une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution. Dans la version initiale du projet de loi, l’article L.O. 6211-1 nouveau définissait le territoire de la collectivité de Saint-Barthélemy par l’énumération des îles et îlots qui le composent, c’est-à-dire l’île de Saint-Barthélemy, l’île Fourche, la Roche Plate, l’île Mancel, l’île Pelé, l’île Boulanger, la Roche le Bœuf, l’île Chevreau, l’île Toc Vers, l’île Frégate, les îles des Grenadins, l’île Coco et l’île du Pain de sucre. Le Sénat a préféré remplacer cette énumération par une référence générale aux îlots dépendant de Saint-Barthélemy et situés à moins de huit miles nautiques de ses côtes (62), afin d’éviter tout risque d’omission. Cette nouvelle collectivité se substitue à la commune de Saint-Barthélemy, dont elle est l’équivalent géographique, mais aussi, sur ce territoire, au département et à la région de la Guadeloupe.

L’article L.O. 6211-1 garantit à la collectivité de Saint-Barthélemy la libre administration par ses élus, comme le prévoit l’article 72 de la Constitution pour toutes les collectivités territoriales, et par le référendum local. En tant que collectivité d’outre-mer, Saint-Barthélemy bénéficie de la garantie du « respect de ses intérêts propres », ainsi que de ses spécificités géographiques et historiques, selon une rédaction comparable à celle de l’article premier du statut de la Nouvelle-Calédonie (63) ou du statut de la Polynésie française (64).

Cet article consacre également l’autonomie de Saint-Barthélemy, le Sénat ayant souligné ce point en précisant que la collectivité « est dotée de l’autonomie ». Aux termes de l’article 74 de la Constitution, les collectivités d’outre-mer dotées de l’autonomie peuvent exercer certaines compétences dans le domaine de la loi, participer à l’exercice des compétences conservées par l’État et adopter des mesures en faveur de leur population en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établissement pour l’exercice d’une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier.

L’article L.O. 6211-2 nouveau prévoit que la collectivité d’outre-mer est représentée au Parlement et au Conseil économique et social dans des conditions fixées par loi organique. Ces conditions figurent respectivement aux articles 7 et 13 du présent projet de loi organique.

Le chapitre II, intitulé « Le représentant de l’État » comprend un article unique L.O. 6212-1 qui indique les pouvoirs du représentant de l’État dans la collectivité. Ces pouvoirs sont les mêmes que ceux dévolus au haut-commissaire de la République par l’article 3 du statut de la Polynésie française : il représente le Gouvernement et est le « dépositaire des pouvoirs de la République ». Comme dans les autres collectivités territoriales, il a la charge des intérêts nationaux, du respect des lois, de l’ordre public et du contrôle administratif (65), mais également du respect des engagements internationaux de la France.

Actuellement, Saint-Barthélemy et Saint-Martin formant un arrondissement unique, un seul sous-préfet est compétent sur ces deux territoires. La sous-préfecture est située à Marigot, même si elle comprend une antenne secondaire à Saint-Barthélemy. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, la question de disposer d’un représentant de l’État auprès de chaque collectivité ou d’un représentant pour chacune est encore en cours d’examen par le Gouvernement.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à substituer à l’anglicisme « miles nautiques » les mots plus appropriés de « milles marins » (amendement n° 84).

(articles L.O. 6213-1 à L.O. 6213-5 du CGCT)

Régime législatif de Saint-Barthélemy

Le chapitre III, intitulé « L’application des lois et règlements à Saint-Barthélemy », place cette collectivité sous un régime d’identité législative : l’article L.O. 6213-1 nouveau dispose que les lois et règlements y sont applicables de plein droit. Trois exceptions sont cependant prévues au principe d’identité législative :

––  les dispositions relatives au statut et aux compétences des collectivités locales, étant donné que le statut des collectivités d’outre-mer ne peut être fixé que par loi organique ;

––  les lois et règlements intervenant dans les domaines de compétence transférés à Saint-Barthélemy ;

––  les lois et règlements « relatifs à l’entrée et au séjour des étrangers ainsi qu’au droit d’asile », qui ne seront applicables que si le texte le prévoit expressément. Compte tenu de la situation particulière de Saint-Barthélemy, et notamment de sa faible superficie, un régime de spécialité législative est en effet opportun pour fixer des règles adaptées à au contexte local.

Par ailleurs, les lois et règlements directement applicables à Saint-Barthélemy peuvent toujours faire l’objet d’adaptations pour prendre compte des spécificités et des intérêts propres de Saint-Barthélemy mentionnés à l’article L.O. 6211-1.

L’article L.O. 6213-2 nouveau prévoit des règles d’entrée en vigueur des dispositions législatives et réglementaires qui sont celles du droit commun. Conformément à l’article 1er du code civil, les lois et règlements entrent en vigueur le lendemain de leur publication, sauf s’ils en disposent autrement. Cet article reprend également les dispositions de l’article 3 de l’ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs, qui prévoit une publication sur papier et sous forme électronique. La liste des actes individuels non publiés sous forme électronique est la même qu’en métropole. Enfin, par analogie avec l’article 5 de cette ordonnance, il est indiqué que la publication des actes et documents administratifs au bulletin officiel d’un ministère diffusé sous forme électronique dans des conditions garantissant sa fiabilité produit les mêmes effets de droit que leur publication sous forme imprimée.

Cependant, le conseil territorial doit être consulté avant l’adoption de certaines normes nationales énumérées à l’article L.O. 6213-3 nouveau :

––  les projets ou propositions de loi et les projets d’ordonnances ou de décrets comprenant des dispositions particulières à Saint-Barthélemy. Un amendement de la commission des Lois du Sénat a précisé que, dans le cas des propositions de loi, la consultation du conseil territorial est effectuée par le représentant de l’État, à la demande du président de l’Assemblée nationale ou du Sénat ;

––  les projets d’ordonnances qui étendent et adaptent à Saint-Barthélemy des dispositions législatives nationales ;

––  les traités ou accords internationaux intervenant dans le domaine de compétence de la collectivité, ainsi que les projets de loi de ratification de tels traités.

Le conseil territorial de Saint-Barthélemy doit rendre son avis dans un délai d’un mois, qui peut être réduit à quinze jours en cas d’urgence. Ce délai est identique à celui prévu par l’article 9 du statut de la Polynésie française. Si le représentant de l’État a demandé au conseil territorial de statuer en urgence, l’avis peut être rendu par le conseil exécutif, sauf sur les actes de nature organique relatifs au statut de la collectivité.

Comme en Polynésie française, le conseil territorial doit être saisi des projets ou propositions de loi avant leur adoption en première lecture par la première assemblée saisie et son avis est publié au journal officiel de la collectivité. Des dispositions spécifiques sont prévues pour les projets de loi comprenant des dispositions relatives à l’organisation particulière de Saint-Barthélemy, pour lesquels le conseil territorial doit avoir été en mesure de donner son avis avant que le Conseil d’État ne rende le sien. Ils doivent donc lui être communiqués au plus tard quinze jours avant l’avis du Conseil d’État.

Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a prévu que les propositions de modifications législatives ou réglementaires formulées par le conseil territorial en application de l’article L.O. 6251-7 nouveau valent avis lorsque le Gouvernement ou le Parlement décide de les suivre. Il serait en effet inutile d’organiser une consultation du conseil territorial si celui-ci s’est déjà prononcé sur le même sujet.

Les articles L.O. 6213-4 et L.O. 6213-5 nouveaux permettent au conseil territorial de Saint-Barthélemy d’abroger ou de modifier une loi qui intervient dans un domaine qui relève des compétences de la collectivité. Pour les lois adoptées avant l’entrée en vigueur de la présente loi organique, aucune procédure particulière n’est à suivre. En revanche, pour les lois publiées après, il faut au préalable que le Conseil constitutionnel ait constaté que la loi intervient dans des matières relevant de la compétence de Saint-Barthélemy. Cette procédure est prévue par l’article 74 de la Constitution pour les collectivités d’outre-mer disposant de l’autonomie, dans lesquelles « l’assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement à l’entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ». Le Conseil constitutionnel, saisi par le président du conseil territorial – en exécution d’une délibération du conseil territorial –, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale ou le président du Sénat, se prononce dans un délai de trois mois.

À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a précisé que, lorsque la collectivité modifie une disposition législative ou réglementaire, elle doit l’abroger expressément et édicter une nouvelle disposition. Ce procédé permet d’éviter toute ambiguïté sur la réglementation applicable, à la différence d’une modification de la loi ou du règlement qui laisserait cohabiter des dispositions contradictoires.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à réparer une omission (amendement n° 85).

(article L.O. 6213-6 du CGCT)

Dispositions de droit commun du CGCT applicables à Saint-Barthélemy

L’article L.O. 6213-6 nouveau rend applicables à Saint-Barthélemy plusieurs livres du CGCT :

––  les principes généraux de la décentralisation énoncés dans le livre 1er de la première partie, c’est-à-dire la définition de la libre administration (chapitre 1er), les dispositions relatives à l’expérimentation (chapitre 3) et celles relatives à l’autonomie financière (chapitre 4) ;

––  les garanties accordées aux élus locaux, qui figurent au titre II du livre VI de la première partie ;

––  les dispositions relatives à la coopération interdépartementale et interrégionale, qui font l’objet respectivement des livres IV et VI de la cinquième partie ;

–– les dispositions relatives aux syndicats mixtes figurent au livre VII de la cinquième partie.

Sont applicables à la collectivité de Saint-Barthélemy les dispositions visant les communes, les départements ou les régions.

Il s’agit des dispositions en vigueur au moment de l’adoption du statut. En effet, des modifications ultérieures de ces lois ne pourraient avoir pour effet de modifier les règles statutaires applicables à Saint-Barthélemy, qui sont de rang organique.

La Commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur (amendement n° 86).

(articles L.O. 6214-1 à L.O. 6214-8 du CGCT)

Compétences de Saint-Barthélemy

La collectivité d’outre-mer de Saint-Barthélemy exerce tout d’abord les compétences dévolues aux communes, au département et à la région de la Guadeloupe, en application de l’article L.O. 6214-1 nouveau. Comme les départements d’outre-mer, elle pourra d’ailleurs être habilitée par la loi ou par le décret à adapter les dispositions législatives en vigueur aux caractéristiques et contraintes particulières de la collectivité (article L.O. 6214-2(66).

En plus de ces compétences déjà étendues, l’article L.O. 6214-3 nouveau lui confie des compétences spécifiques. Le statut met en effet en œuvre la possibilité offerte par l’article 74 de la Constitution de transférer à la collectivité des compétences de l’État, à l’exception des compétences régaliennes (67). La collectivité peut donc, éventuellement en se substituant au législateur, fixer les règles applicables dans certains domaines :

––  la fiscalité et le cadastre (). L’octroi de la compétence fiscale à Saint-Barthélemy permettra à cette collectivité de conserver ses modes d’imposition historiques tout en s’assurant des recettes suffisantes pour l’exercice de ses missions. Les conditions d’exercice de cette compétence sont détaillées à l’article L.O. 6214-4 nouveau ;

––  l’urbanisme, la construction, l’habitation et le logement (). Cette compétence permettra notamment à Saint-Barthélemy, dont l’économie repose intégralement sur le tourisme, de contrôler les constructions en préservant le patrimoine et les paysages de l’île qui constituent l’essentiel de son attrait.

––  les transports routiers et quelques aspects des transports maritimes : la desserte maritime d’intérêt territorial, l’immatriculation des navires, la création, l’aménagement et l’exploitation des ports maritimes à l’exception du régime du travail) (). Ces matières sont en effet liées au tourisme en raison de l’importance des activités nautiques de loisir à Saint-Barthélemy ;

––  la voirie, le droit domanial et le droit des biens de la collectivité () ;

––  l’environnement et, par ajout du Sénat, la protection des espaces boisés (). Il n’aurait pas été très cohérent, en effet, que la collectivité soit compétente en matière d’urbanisme et d’environnement alors que les autorisations de déboiser continuent à relever de la préfecture ;

––  l’accès au travail des étrangers (). L’octroi de cette compétence permettra à la collectivité de prendre des décisions ayant un impact sur les flux migratoires, alors même que les règles d’entrée et de séjour des étrangers continuent à relever de l’État ;

––  l’énergie (). Cette compétence permettra à Saint-Barthélemy, qui ne dispose pas d’énergies fossiles ou de centrales nucléaires, de développer d’autres modes de production d’électricité qui devront être respectueux de l’environnement. L’énergie éolienne représente à cet égard une voie d’avenir intéressante. Saint-Barthélemy tient également, malgré sa superficie limitée, à assurer son indépendance énergétique. L’importation d’électricité produite sur d’autres îles pourrait, en effet, poser des problèmes de continuité du ravitaillement en cas de cyclones, qui auraient des effets très négatifs en termes d’image de Saint-Barthélemy vis-à-vis des touristes ;

–  le tourisme, qui est la principale activité économique de la collectivité de Saint-Barthélemy () ;

––  la création et l’organisation des services et des établissements publics de la collectivité () ;

––  si la collectivité se voit reconnaître le statut de « pays et territoire d’outre-mer » au niveau communautaire, les règles en matière douanière, à l’exception de la recherche et de la constatation des infractions pénales et sous réserve des engagements internationaux de la France ;

Dans les matières devenant de compétence locale, les dispositions à caractère pénal restent fixées par l’État, conformément à l’article 74 de la Constitution qui exclut le transfert de compétences en matière de droit pénal et de procédure pénale. La collectivité pourra cependant participer à l’exercice de la répression pénale des infractions aux règles qu’elle fixe dans les domaines de compétence transférés par l’État, comme le permet le texte constitutionnel qui dispose que « la collectivité peut participer, sous le contrôle de l’État, à l’exercice des compétences qu’il conserve ». L’article L.O. 6214-5 nouveau, qui prévoit cette possibilité de participation, a été étendu par la commission des Lois du Sénat à la répression des infractions aux règles fixées par la collectivité en matière de police et de sécurité maritimes. En effet, les autorités de Saint-Barthélemy souhaitent pouvoir adapter la législation en matière de réglementation des activités nautiques, qui sont très importantes à Saint-Barthélemy malgré sa superficie limitée. Il serait donc logique que la collectivité puisse participer au contrôle de l’application de ces règles dérogatoires.

L’article L.O. 6214-4 nouveau détaille les conditions dans lesquelles la collectivité de Saint-Barthélemy exerce sa compétence en matière fiscale.

Cet article définit tout d’abord la notion de domicile fiscal à Saint-Barthélemy de manière restrictive : la domiciliation fiscale est soumise à une condition de résidence de cinq ans. Ce délai de cinq ans s’applique aux personnes physiques comme aux personnes morales, qui ne relèveront du régime fiscal de Saint-Barthélemy que si le siège de leur « direction effective » est à Saint-Barthélemy depuis cinq ans au moins ou, si cette durée de résidence n’est pas atteinte, si tous les associés y sont résidents. Cette condition de résidence, de même que l’exigence d’une direction effective (et non d’un siège social virtuel), tend à éviter des installations massives d’individus et d’entreprises à Saint-Barthélemy pour des raisons d’opportunité et d’évasion fiscale. Les personnes installées depuis moins de cinq ans resteront donc assujetties aux impôts directs de l’État, notamment l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur les grandes fortunes (68). En effet, compte tenu des ressources assurées à Saint-Barthélemy par ses droits indirects, notamment le droit de quai, et de la tradition d’absence d’impôts directs résultant du traité franco-suédois du 10 août 1877, il est probable que Saint-Barthélemy disposera d’une fiscalité très attractive par rapport à la métropole. Or, un afflux de contribuables métropolitains risquerait de déséquilibrer l’économie locale et d’engendrer des opérations spéculatives, alors même que le développement de l’île est fondé sur le tourisme de qualité et la préservation du milieu naturel comme élément d’attrait pour les visiteurs.

Il convient toutefois de rappeler que l’autonomie fiscale de Saint-Barthélemy ne signifie pas la création d’un « paradis fiscal » ou d’un centre off shore. En effet, le droit bancaire et le droit monétaire et financier restent de compétence étatique, tandis que les conventions et la législation communautaires relatives à la lutte contre le blanchiment continueront à s’appliquer.

L’article L.O. 6214-4 préserve par ailleurs un rôle important de l’État en matière de prélèvements obligatoires :

––  l’État est destinataire de toutes les informations nécessaires pour l’application de la réglementation fiscale et des clauses d’échange de renseignements avec d’autres États ;

––  l’État reste compétent en matière de cotisations sociales et de prélèvements destinés à financer la protection sociale et l’amortissement de la dette sociale, puisque la collectivité de Saint-Barthélemy ne devient pas compétente en matière de droit du travail et de droit social, à la différence de la Polynésie française. Les personnes domiciliées à Saint-Barthélemy continueront donc à acquitter les cotisations sociales, la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Afin d’assurer que l’État n’utilise pas ces prélèvements pour aller à l’encontre de la politique fiscale de la collectivité, le texte précise que ces cotisations et taxes sont fixées par analogie avec celles en vigueur en Guadeloupe ;

––  l’État peut instituer des taxes spéciales pour financer ses missions en matière de sécurité aérienne et de communications électroniques. Le Sénat a prévu la possibilité de conclure une convention entre l’État et la collectivité pour organiser le recouvrement des taxes destinées au financement de la sécurité aérienne ;

––  une convention fixera les modalités de collaboration entre les services de l’État et ceux de la collectivité d’outre-mer pour éviter la double imposition, prévenir l’évasion fiscale et collecter les informations en matière fiscale ;

––  les services de l’État peuvent également continuer à assurer les opérations d’assiette, de contrôle et de recouvrement des impôts pour le compte de la collectivité d’outre-mer, dans des conditions fixées par convention. Un avant-projet de convention fiscale est d’ores et déjà en cours de discussion avec le ministère de l’économie et des finances. Il est en effet plus simple que les services de l’État puissent continuer à assurer le recouvrement des recettes fiscales, qu’ils effectuent déjà, plutôt que de risquer de désorganiser la collecte en la transférant à un nouveau service.

À la demande de la collectivité de Saint-Barthélemy, le Sénat a adopté un amendement de la commission des Lois soumettant les agréments accordés par l’État aux investissements donnant lieu à déduction fiscale à un avis du conseil exécutif de Saint-Barthélemy. En effet, les autorités de Saint-Barthélemy souhaitent éviter des investissements massifs dans l’île qui risqueraient de menacer son environnement ou son développement équilibré. De plus, de tels mécanismes incitatifs paraissent moins nécessaires à Saint-Barthélemy, où l’économie est prospère, que dans d’autres territoires ultramarins. L’amendement de la commission des Lois prévoyait initialement une obligation d’avis conforme du conseil exécutif, mais un sous-amendement du Gouvernement a prévu un avis simple.

L’article L.O. 6214-6 nouveau définit le domaine public et privé de Saint-Barthélemy de manière analogue à celui de la Polynésie française (article 47 du statut), en énumérant les composantes de ce domaine :

––  les biens vacants et sans maître – qui, en vertu de l’article 73 du code civil, appartiennent à la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés, ou à l’État si la commune renonce à exercer ses droits – et les successions abandonnées ;

––  le domaine public maritime, qui comprend les rivages de la mer et le sol et le sous-sol des eaux intérieures et des eaux territoriales, sous réserve des droits de l’État et notamment des emprises nécessaires à l’État pour exercer ses compétences. En métropole, le domaine public maritime relève du domaine de l’État, comme le prévoit l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques. À Saint-Barthélemy, il relèvera du domaine de la collectivité, qui réglementera le droit d’exploitation et le droit d’exploration, ce qui apparaît logique puisqu’elle est compétente en matière d’environnement.

Le droit de propriété de Saint-Barthélemy sur son domaine public s’exerce cependant sous réserve des emprises nécessaires pour l’exercice par l’État de ses compétences.

L’article L.O. 6214-7 nouveau prévoit la possibilité de mesures de protection du patrimoine foncier, en autorisant la collectivité à instaurer un régime de déclaration des transferts de propriétés foncières entre vifs (ventes et donations) et en fixant les conditions d’exercice du droit de préemption de la collectivité.

L’établissement d’un régime de déclaration des transferts fonciers a pour objet de faciliter l’exercice du droit de préemption. Un tel régime est prévu par l’article 19 du statut de la Polynésie française dans un but de protection du patrimoine foncier. Comme la Polynésie, Saint-Barthélemy et Saint-Martin se caractérisent par un territoire insulaire où la surface utilisable est très limitée. La réglementation des transferts fonciers est un moyen d’éviter la spéculation sur le prix des terrains, qui pourrait priver les habitants de la propriété foncière, et le morcellement des terres. C’est pourquoi cette possibilité est prévue par l’article 74 de la Constitution, qui prévoit que « des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière (…) de protection du patrimoine foncier ». À Saint-Barthélemy, la déclaration serait obligatoire pour tous les transferts fonciers à l’exception des héritages, qui ne sont pas des transferts entre vifs, et des donations en ligne directe ou collatérale jusqu’au quatrième degré.

Comme les communes métropolitaines, le droit de préemption doit s’exercer dans un délai de deux mois, mais son champ est différent de celui fixé par le code de l’urbanisme :

––  l’exercice du droit de préemption par les communes est possible pour diverses raisons : pour mettre en œuvre un projet urbain ou une politique locale de l’habitat, organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, favoriser le développement des loisirs et du tourisme, réaliser des équipements collectifs, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain, sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine ou pour assurer le maintien des locataires dans un immeuble d’habitation, si cet objectif est d’intérêt général. En revanche, le droit de préemption spécifique de Saint-Barthélemy ne peut être exercé que pour préserver la cohésion sociale, garantir le droit au logement ou pour sauvegarder ou mettre en valeur les espaces naturels ;

––  en revanche, si le droit de préemption des communes est limité aux zones constructibles (zones urbaines et d’urbanisation future), celui de Saint-Barthélemy peut s’exercer sur toute propriété foncière, y compris sur les espaces naturels.

Pour respecter le droit de propriété, le statut prévoit l’obligation pour la collectivité de ayants droits « le montant de la valeur desdites propriétés foncières ». À défaut d’accord sur le montant à verser, celui-ci est déterminé comme en matière d’expropriation publique.

Ces dispositions ne seront pas applicables aux transferts effectués au profit de résidents de Saint-Barthélemy, qui sont définis comme :

––  les personnes justifiant d’une durée suffisante de résidence à Saint-Barthélemy, cette durée suffisante étant fixée par délibération du conseil territorial de Saint-Barthélemy ;

––  les personnes liées par mariage, concubinage ou pacte civil de solidarité avec une personne justifiant d’une durée suffisante de résidence ;

––  les personnes morales ayant leur siège social à Saint-Barthélemy et contrôlées par des personnes justifiant d’une durée suffisante de résidence.

Des délibérations du conseil territorial pourront assimiler à une période de résidence les périodes passées hors de Saint-Barthélemy pour effectuer le service national, pour suivre des études ou une formation ou encore pour des raisons familiales, médicales ou professionnelles.

Enfin, l’article L.O. 6214-8 nouveau attribue à la collectivité de Saint-Barthélemy le soin de fixer les conditions d’exécution du service postal, qui donne lieu à la conclusion d’une convention avec l’État.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant, par analogie avec le code le l’urbanisme, que l’État délivre lui-même les permis de construire concernant ses propres immeubles, après avis du conseil exécutif de la collectivité (amendement n° 87).

La Commission a ensuite adopté deux amendements de coordination présentés par le rapporteur à l’article L.O. 6214-4 (amendements nos 88 et 89) et un amendement de précision du même auteur à l’article L.O. 6214-7 (amendement n° 90).

TITRE II

LES INSTITUTIONS DE LA COLLECTIVITÉ

Les articles L.O. 6220-1 à L.O. 6224-8 nouveaux régissent le fonctionnement des institutions de la nouvelle collectivité, qui comprennent, aux termes de l’article L.O. 6220-1 nouveau :

––  une assemblée délibérante appelée conseil territorial ;

––  le président du conseil territorial, qui est l’exécutif de la collectivité ;

––  un conseil exécutif, qui exerce de manière collégiale certaines compétences exécutives ;

––  un organe consultatif : le conseil économique, social et culturel.

(articles L.O. 6221-1 à L.O. 6221-33 du CGCT)

Le conseil territorial

Le chapitre premier régit l’organisation et le fonctionnement du conseil territorial.

Le projet de loi initial prévoyait la dénomination de « conseil général » pour l’assemblée délibérante de la collectivité, dont les règles de fonctionnement sont largement inspirées de celles applicables aux conseils généraux des départements. Le Sénat lui a préféré l’appellation « conseil territorial » afin d’éviter des confusions avec les conseils généraux de métropole.

1. Composition et formation

Comme le rappelle l’article L.O. 6221-1 nouveau, les règles relatives à la composition du conseil territorial, à la durée du mandat, aux conditions d’éligibilité et aux incompatibilités ne figurent pas dans le CGCT, mais dans le futur titre II du livre VI du code électoral, créé par l’article 7 du présent projet de loi organique. Le conseil territorial, composé de dix-neuf membres (69), est élu pour cinq ans au scrutin de liste à deux tours. L’article L.O. 6221-1 nouveau précise par ailleurs que les conseillers territoriaux et le président du conseil territorial doivent déposer une déclaration de situation patrimoniale dans les conditions prévues par la législation relative à la transparence financière de la vie politique. Ils seront donc soumis à la même obligation que les conseillers régionaux et généraux en application de l’article 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

Les articles L.O. 6221-2 et L.O. 6221-3 nouveaux reprennent les dispositions des articles L. 3121-3 et L. 3121-4 du CGCT relatifs à la démission des conseillers. Ceux-ci peuvent démissionner de leur propre initiative ou être déclarés démissionnaires d’office par le juge administratif s’ils refusent de remplir leurs fonctions. L’article L.O. 6221-4 nouveau ajoute un cas supplémentaire de démission d’office d’un conseiller territorial en cas d’absentéisme : en cas d’absence à quatre réunions consécutives en moins de quatre mois sans excuse légitime acceptée par le conseil territorial, celui-ci déclare le conseiller démissionnaire d’office lors de sa réunion suivante.

Les articles L.O. 6221-5 et L.O. 6221-6 nouveaux fixent, en matière de suspension et de dissolution du conseil territorial, des règles proches de celles applicables aux conseils généraux en application des articles L. 3121-5 et L. 3121-6.

L’article L.O. 6221-5 nouveau permet ainsi au Gouvernement, lorsque le fonctionnement du conseil territorial se révèle impossible, de prononcer la dissolution de celui-ci par décret motivé pris en conseil des ministres, le Parlement devant en être informé. À la différence de l’article L. 3121-5, il est précisé que ce décret peut être pris d’office ou à la demande du président du conseil territorial et qu’il doit fixer la date des nouvelles élections (70).

Le Sénat a supprimé la précision selon laquelle le décret de dissolution n’est pris qu’après avis du conseil territorial, cette précision apparaissant redondante avec l’obligation de consulter le conseil territorial sur tout projet de décret comportant des dispositions particulières à Saint-Barthélemy (article L.O. 6213-3 nouveau).

Enfin, le dernier alinéa de cet article permet, en cas d’urgence, au ministre de l’outre-mer de suspendre le conseil territorial pour une durée maximale d’un mois, par arrêté motivé. Cette disposition s’inspire de la possibilité de suspension du conseil municipal par arrêté motivé du préfet, prévue à l’article L. 2121-6 du CGCT.

L’article L.O. 6221-6 nouveau transpose les règles applicables en cas de vacance du conseil général, la vacance pouvant intervenir à la suite de sa dissolution ou de sa suspension, de la démission de tous ses membres ou encore de l’annulation de l’élection. Dans ce cas, le président du conseil territorial expédie les affaires courantes, ses décisions ne devenant exécutoires qu’avec l’accord du représentant de l’État. Le conseil territorial doit être réélu dans un délai de deux mois.

Enfin, l’article L.O. 6221-7 nouveau prévoit que le conseil territorial est soumis aux mêmes règles que les conseils municipaux en cas de mobilisation générale et en temps de guerre. Il renvoie ainsi au chapitre IV du titre II du livre premier de la deuxième partie du CGCT, qui comprend les articles L. 2124-1 à L. 2124-7. Ces articles fixent le quorum à la moitié des membres non mobilisés du conseil territorial en cas de mobilisation générale. Ils permettent au représentant de l’État, en temps de guerre, de prendre des mesures en se substituant au maire et prévoient la possibilité de suspendre par décret un membre du conseil municipal ou le conseil municipal tout entier, pour des motifs d’ordre public ou d’intérêt général.

2. Fonctionnement

Les articles L.O. 6221-8 à L.O. 6221-33 nouveaux définissent les modalités de fonctionnement du conseil territorial de Saint-Barthélemy. Ces règles sont pour la plupart identiques à celles prévues pour les conseils généraux de métropole.

Ainsi, l’article L.O. 6221-8 nouveau prévoit que le conseil a son siège à l’hôtel de la collectivité, par analogie avec l’article L. 3121-7.

L’article L.O. 6221-9 nouveau prévoit que le conseil territorial établit son règlement intérieur dans le mois suivant son renouvellement, comme le conseil général en application de l’article L. 3121-8.

L’article L.O. 6221-10 nouveau dispose qu’à l’instar des conseils généraux (article L. 3121-9), le conseil territorial est réuni par son président au moins une fois par trimestre, une première réunion étant de droit après le renouvellement. Toutefois, cette réunion de droit se tient le second dimanche qui suit le premier tour de scrutin, et non le second jeudi comme pour les conseils généraux.

En application de l’article L.O. 6221-11 nouveau, qui adapte les dispositions de l’article L. 3121-10, le conseil territorial peut également être réuni à la demande du conseil exécutif, d’une partie des membres du conseil territorial ou, en cas de circonstances exceptionnelles, par décret. L’initiative des réunions est ouverte plus largement aux membres du conseil territorial, puisque la réunion peut être demandée par un quart des membres, et non un tiers comme pour les conseils généraux, et le nombre maximal de demandes pour chaque membre est fixé à une par trimestre, au lieu d’une par semestre. En outre, l’article L.O. 6221-11 ajoute la possibilité de réunir le conseil territorial à la demande du représentant de l’État, ce qui n’est pas prévu en métropole.

L’article L.O. 6221-12 nouveau reprend la règle de publicité des séances du conseil fixée par l’article L. 3121-11, sauf lorsque le huis clos est décidé, et la possibilité de retransmission audiovisuelle. Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a écarté le recours au huis clos lorsque le conseil territorial fixe des règles relevant des compétences transférées par l’État et énumérées à l’article L. 6214-3.

L’article L.O. 6221-13 nouveau reprend les dispositions de l’article L. 3121-12 relatifs à l’exercice de la police de l’assemblée par le président du conseil.

L’article L.O. 6221-15 nouveau fixe, pour les délibérations du conseil territorial, des règles de quorum et de majorité identiques à celles de l’article L. 3121-14. Ainsi, le conseil délibère si la majorité absolue de ses membres en exercice est présente et prend des délibérations à la majorité des suffrages exprimés, sauf lorsqu’une majorité qualifiée est exigée.

L’article L.O. 6221-16 nouveau ne reprend que partiellement les dispositions de l’article L. 3121-15 sur les votes. Il permet ainsi au sixième des membres du conseil territorial de demander un scrutin public, dont le résultat est ensuite reproduit au procès-verbal. En matière de nominations, à la différence de l’article L. 3121-15, il prévoit des exceptions au principe du vote au scrutin secret. Ainsi, si la loi ou le règlement n’impose pas le recours au scrutin secret, le conseil général peut décider à l’unanimité que le scrutin ne sera pas secret. Cette possibilité est aujourd’hui prévue pour les conseils municipaux par l’article L. 2121-21 du CGCT.

Les articles L.O. 6221-17 à L.O. 6221-28 nouveaux reprennent les règles de fonctionnement des conseils généraux prévues aux articles L. 3121-16 à L. 3121-24-1. Ils prévoient ainsi la possibilité de délégations de vote (article L.O. 6221-17), la publication des délibérations (article L.O. 6221-18), le droit des conseillers territoriaux à être informés des affaires de la collectivité (article L.O. 6221-19), la diffusion des informations auprès des membres du conseil territorial (article L. 6221-10), la remise par le président d’un rapport sur les affaires soumises au conseil territorial (article L.O. 6221-11), la possibilité d’adresser des questions orales en séance (article L.O. 6221-22) et la remise par le président d’un rapport annuel sur la situation de la collectivité (article L.O. 6221-23). Ils prévoient également la formation de commissions au sein du conseil (article L. 6221-24), la possibilité de constituer des missions d’information (article L.O. 6221-25), les conditions de désignation des conseillers territoriaux siégeant dans des organismes extérieurs (article L.O. 6221-26) et la constitution de groupes d’élus (article L.O. 6221-27), qui bénéficient d’un espace réservé à leur expression dans les bulletins d’information de la collectivité (article L.O. 6221-18). Toutefois, les groupes d’élus de l’opposition bénéficient de droits supplémentaires, l’article L.O. 6221-27 indiquant qu’à leur demande, ils disposent d’un local administratif prêté sans frais et de matériel de bureau fourni par la collectivité.

En revanche, les articles L.O. 6221-29 à L.O. 6221-33 nouveaux, relatifs aux relations du conseil territorial avec le représentant de l’État, accordent à celui-ci des prérogatives plus étendues. Ainsi, l’article L.O. 6221-29 permet au représentant de l’État d’être étendu par le conseil territorial à sa demande, alors que l’article L. 3121-25 applicable aux conseils généraux requiert l’accord du président du conseil général pour que le préfet soit entendu. L’article L.O. 6221-29 prévoit également que le représentant de l’État doit se voir communiquer l’ordre du jour des séances du conseil territorial et les documents transmis aux conseillers territoriaux.

Les articles L.O. 6221-30 et L.O. 6221-31 reprennent les dispositions des articles L. 3121-25-1 et L. 3121-26 prévoyant, d’une part, que le représentant de l’État et le président du conseil territorial se transmettent réciproquement les informations nécessaires à l’exercice de leur mission et, d’autre part, que le représentant de l’État remet un rapport annuel sur l’activité des services de l’État dans la collectivité.

L’article L.O. 6221-32 permet au représentant de l’État de demander, par arrêté motivé, une nouvelle lecture d’une délibération dans un délai de quinze jours à compter de la transmission de celle-ci ou une nouvelle délibération d’un acte du conseil exécutif dans un délai de sept jours. Dans ce cas, l’acte ou la délibération visé ne devient exécutoire qu’après son adoption définitive. Cette possibilité s’inspire de celle reconnue au haut-commissaire par les articles 103 et 129 du statut de la Nouvelle-Calédonie et l’article 143 du statut de la Polynésie française pour les lois du pays.

Enfin, l’article L.O. 6221-33 confie au représentant de l’État le soin de veiller à l’exercice régulier de leurs compétences par les institutions de la collectivité (71) et lui permet de se substituer à ces dernières en cas de carence. Ainsi, si les institutions négligent de prendre certaines décisions, il peut, à titre exceptionnel et après mise en demeure de la collectivité, prendre des mesures nécessaires pour rétablir le fonctionnement normal des institutions ou assurer la sécurité de la population, la sauvegarde des intérêts nationaux ou ceux de la collectivité ainsi que le respect des engagements internationaux de la République.

La Commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur précisant que le conseil territorial est l’assemblée délibérante de la collectivité (amendement n° 91).

La Commission a adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 92, 93 et 94).

La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur visant à prévoir, comme dans les départements, un délai de douze jours pour que les conseillers territoriaux puissent prendre connaissance des affaires qui leur seront soumises (amendement n° 95).

Puis la Commission a adopté deux amendements du rapporteur visant respectivement à corriger une erreur matérielle (amendement n° 96) et à procéder à une clarification rédactionnelle (amendement n° 97).

La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur visant à autoriser le représentant de l’État à agir, après mise en demeure des institutions de la collectivité, pour rétablir le fonctionnement normal des services publics lorsque les institutions de la collectivité ont manqué à leurs obligations, à l’instar de ce qui a été proposé pour Mayotte (amendement n° 98).

(articles L.O. 6222-1 à L.O. 6222-4 du CGCT)

Le président du conseil territorial

L’article L.O. 6222-1 nouveau prévoit l’élection du président par le conseil territorial lors de la réunion qui suit le renouvellement du conseil territorial. À la différence du président du conseil général, qui est élu après chaque renouvellement partiel, le président du conseil territorial sera donc élu pour un mandat de même durée que celui du conseil territorial, c’est-à-dire pour cinq ans. À l’instar de ce que prévoit l’article L. 3122-1 pour l’élection du président du conseil général, les deux tiers des membres du conseil doivent être présents et le président est élu à la majorité absolue des membres du conseil, sauf si un troisième tour est nécessaire.

L’article L.O. 6222-2 nouveau reprend les dispositions de l’article L. 3122-2 relatif à la vacance du siège du président. Dans ce cas, les fonctions de président sont temporairement exercées par un vice-président jusqu’à l’élection d’un nouveau conseil exécutif. En cas de besoin, des élections sont organisées pour compléter le conseil territorial.

Le régime d’incompatibilités défini par l’article L.O. 6222-3 nouveau est plus strict que celui applicable aux présidents de conseils généraux, en raison de l’étendue des prérogatives du président du conseil territorial. Ainsi, les fonctions de président du conseil territorial sont incompatibles avec celles de membre de la Commission européenne, de membre de directoire de la Banque centrale européenne ou de membre du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France, mais également avec toute autre fonction publique non élective. Il est donc soumis au même régime que les membres de l’assemblée de la Polynésie française, qui ne peuvent exercer aucune fonction publique non élective en application de l’article 104 du statut. En contrepartie, le président du conseil territorial dispose d’un délai d’un mois pour choisir entre les fonctions, alors que, dans les départements, le CGCT prévoit que le président cesse immédiatement ses fonctions de président du conseil général en cas d’incompatibilité.

Enfin, l’article L.O. 6222-4 nouveau dispose que le président du conseil territorial est responsable devant le conseil territorial, qui peut voter une motion de défiance constructive à son encontre.

La motion de défiance constructive est prévue par le seul statut de la Corse, l’article L. 4422-20 du CGCT permettant à l’Assemblée de Corse de mettre en cause la responsabilité du conseil exécutif. À Saint-Barthélemy, comme à Saint-Martin, cette possibilité concernera le seul président. L’importance de ses pouvoirs personnels et la relative longue durée de son mandat nécessitent en effet des mécanismes de contrôle efficace par l’organe délibérant.

La motion de défiance doit comporter un exposé des motifs et le nom du candidat proposé pour remplacer le président du conseil territorial. Comme son équivalent à l’Assemblée de Corse, la motion doit être signée par au moins un tiers des conseillers territoriaux, votée après l’expiration d’un délai de deux jours francs après son dépôt et ne peut être adoptée qu’à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée.

Si la motion de défiance est adoptée, le nouveau président entre en fonctions immédiatement. Le conseil territorial procède ensuite à l’élection d’un nouveau conseil exécutif.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur qui anticipe le prochain changement de dénomination de l’actuel Conseil de la politique monétaire de la Banque de France (amendement n° 99), puis elle a adopté trois amendements du même auteur qui procèdent à une harmonisation rédactionnelle (amendements nos 100, 101 et 102).

(articles L.O. 6222-5 à L.O. 6222-16 du CGCT)

Le conseil exécutif

À la différence des commissions permanentes au sein des conseils généraux, le conseil exécutif de Saint-Barthélemy se voit confier plusieurs prérogatives spécifiques, afin que certaines décisions particulièrement sensibles soient prises de manière collégiale.

En application de l’article L.O. 6222-5 nouveau, le conseil exécutif, élu par le conseil général, se compose de sept membres : outre le président du conseil territorial, qui est le président du conseil exécutif, il comprend quatre vice-présidents et deux conseillers. Il comprend donc un nombre déterminé de membres, à la différence des commissions permanentes des conseils généraux qui se composent « de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas inférieur à 30 % de l’effectif du conseil, et éventuellement d’un ou plusieurs autres membres » (72).

Les articles L.O. 6222-6 et L.O. 6222-7 nouveaux reprennent les règles fixées par les articles L. 3122-5 et L. 3122-6 relatifs à l’élection des membres de la commission permanente et au cas de vacance d’un siège. Les membres du conseil exécutif sont ainsi élus par le conseil territorial au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle, puis sont affectés à chaque poste au scrutin uninominal. Toutefois, si une seule candidature a été déposée pour chaque poste, les candidats sont immédiatement nommés dès l’expiration du délai de dépôt des candidatures. En cas de vacance d’un siège, le conseil général peut décider de compléter le conseil exécutif selon la même procédure. Cependant, s’il y a plusieurs candidatures pour ce siège, le conseil exécutif est intégralement renouvelé.

Les membres du conseil exécutif sont nommés pour toute la durée du mandat du conseil territorial, mais peuvent cependant être relevés de leurs fonctions en application de l’article L.O. 6222-8 nouveau. S’agissant des vice-présidents, le conseil territorial met fin à leurs fonctions sur proposition du président, puis élit des remplaçants comme en cas de vacance d’un siège. S’agissant des conseillers, le conseil territorial peut mettre fin à leurs fonctions avec l’accord du groupe auquel ils appartiennent. Le Sénat a précisé que ces délibérations peuvent faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État.

L’article L.O. 6222-9 nouveau permet au Gouvernement de suspendre ou de révoquer le président du conseil territorial ou des membres du conseil exécutif. Cette possibilité est entourée de plusieurs garanties :

––  la suspension est prise par arrêté motivé du ministre chargé de l’outre-mer, après que le président et les membres du conseil territorial aient pu être entendus ou fournir des explications écrites ;

––  la suspension peut être décidée pour une durée maximale d’un mois ;

––  l’arrêté de suspension peut faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État ;

––  la révocation est décidée par décret motivé en conseil des ministres.

Les élus révoqués sont inéligibles pendant un an aux fonctions de président et de membre du conseil exécutif.

L’article L.O. 6222-10 nouveau reprend les dispositions de l’article L. 3122-7 relatif à l’expiration des pouvoirs des commissions permanentes : de la même manière, les pouvoirs du conseil exécutif expirent lors de la première réunion qui suit le renouvellement du conseil général.

L’article L.O. 6222-11 nouveau dispose que le président du conseil territorial convoque le conseil exécutif chaque fois qu’il le juge utile.

L’article L.O. 6222-12 nouveau prévoit que les réunions sont présidées par le président du conseil territorial, puisque celui-ci est également le président du conseil exécutif. Il permet également au représentant de l’État d’être entendu par le conseil exécutif à sa demande, comme devant le conseil territorial.

L’article L.O. 6222-13 nouveau, relatif à l’ordre du jour du conseil exécutif, dispose que celui-ci est arrêté par le président du conseil territorial et communiqué au représentant de l’État au moins 48 heures avant la réunion. Si le représentant de l’État le demande, toute question relevant de la compétence de l’État est inscrite de droit à l’ordre du jour. Il n’est pas possible au conseil exécutif de délibérer de questions non inscrites à l’ordre du jour.

L’article L.O. 6222-14 nouveau précise que les réunions du conseil exécutif ne sont pas publiques, selon un principe commun aux différents organes exécutifs. Toutefois, dans un souci de transparence, le Sénat a prévu que ces réunions feraient l’objet d’un communiqué, à l’instar de ce qui existe pour le conseil des ministres.

Le Sénat a ajouté un article L.O. 6222-14-1 nouveau prévoyant que le représentant de l’État peut assister aux réunions du conseil exécutif, avec l’accord du président du conseil territorial, et est alors destinataire des convocations.

Le Sénat a également inséré deux sections supplémentaires relatives respectivement à la dissolution du conseil exécutif et au contentieux de l’élection des membres du conseil exécutif, y compris l’élection du président du conseil territorial.

La section 3 nouvelle, comprenant l’article L.O. 6222-15 nouveau, permet au Gouvernement de dissoudre le conseil exécutif par décret pris en conseil des ministres lorsque son fonctionnement se révèle impossible. Cet article permet également au ministre chargé de l’outre-mer, en cas d’urgence, de suspendre le conseil exécutif par arrêté motivé et pour une durée maximale d’un mois, le président du conseil territorial étant alors chargé d’expédier les affaires courantes. Le Sénat a en effet souhaité étendre à Saint-Barthélemy ce dispositif qui n’était prévu que pour Saint-Martin dans le projet de loi initial.

Le Sénat a également inséré une section 4, comprenant un article unique L.O. 6222-16 nouveau, régissant le contentieux de la nullité de l’élection du président du conseil territorial et des membres du conseil exécutif. Ce contentieux se déroulera dans les mêmes conditions que celui relatif à l’élection des conseillers territoriaux, c’est-à-dire devant le Conseil d’État.

(articles L.O. 6223-1 à L.O. 6223-3 du CGCT)

Le conseil économique, social et culturel

Le chapitre III définit le fonctionnement du conseil économique, social et culturel (CESC), qui est une assemblée consultative chargée d’assister le conseil territorial. Cet organe, inspiré du conseil économique et social régional, obéit à des règles assez proches de celles applicables à son homologue polynésien et définies aux articles 47 à 152 du statut de la Polynésie française.

L’article L.O. 6223-1 définit et indique la composition du conseil économique, social et culturel.

Ce conseil regroupe ainsi les acteurs qui concourent à la vie économique, sociale ou culturelle de Saint-Barthélemy, qui peuvent être des représentants de groupements professionnels, de syndicats, d’organismes ou d’associations. Chaque activité est représentée au sein du CESC en proportion de son importance dans la vie économique, sociale et culturelle de Saint-Barthélemy.

Les membres sont nommés pour cinq ans et sont tous renouvelés simultanément, comme le conseil territorial. La composition du conseil économique, social et culturel, ainsi que les modalités de désignation de ses membres, sont fixées par arrêté du ministre chargé de l’outre-mer. Il est probable qu’à l’instar du conseil économique et social régional, la désignation des représentants se fasse par plusieurs collèges selon le type d’activités. Enfin, le mandat de conseiller territorial est incompatible avec celui de membre du CESC.

L’article L.O. 6223-2 nouveau définit le fonctionnement du conseil économique, social et culturel et les moyens mis à sa disposition.

Le CESC établit son règlement intérieur, élit au scrutin secret son président et les membres du bureau.

Le CESC ne dispose pas de personnels ou de moyens matériels propres. C’est le conseil territorial qui lui met à disposition les moyens nécessaires à son fonctionnement, notamment pour assurer le secrétariat des séances. Le conseil territorial met également des services à disposition pour la réalisation d’études. Ces dispositions sont identiques à celles de l’article L. 4134-5 du CGCT qui définit les moyens affectés au conseil économique et social régional.

En revanche, à la différence du conseil économique et social régional, le CESC dispose de l’autonomie financière, ce qui lui garantit des conditions correctes de fonctionnement indépendamment de la volonté du conseil territorial. Il reçoit ainsi une dotation versée par le conseil territorial, et qui constitue une dépense obligatoire. L’ordonnateur de ce budget est le président du CESC ou, par délégation, un membre du bureau. Il peut adresser un ordre de réquisition au comptable de la collectivité dans les conditions prévues pour la Polynésie française par l’article L.O. 274-5 du code des juridictions financières : c’est alors l’ordonnateur qui engage sa responsabilité, et non le comptable.

Enfin, le président du CESC gère le personnel administratif affecté par le conseil territorial aux services du CESC.

L’article L.O. 6223-3 nouveau énumère les compétences du conseil économique, social et culturel, qui dispose de pouvoirs de consultatifs et de la possibilité de réaliser des études.

Les premier à troisième paragraphes définissent les conditions dans lesquelles le CESC doit être consulté par le conseil général. Le premier paragraphe indique ainsi que le CESC doit être consulté sur certains actes qui définissent l’orientation générale de la politique de développement de la collectivité : le plan de la nation, la répartition et l’utilisation des fonds de l’État destinés à des investissements, le plan d’aménagement et de développement durable et les orientations générales du projet de budget de la collectivité. Le CESC est consulté à la fois en amont, sur la préparation de ces actes, et en aval, sur l’exécution du plan de la nation et sur les résultats de la mise en œuvre de ces programmes. Le deuxième paragraphe prévoit également l’obligation de consulter le CESC sur tous les projets et propositions d’actes ou de délibérations à caractère économique, social ou culturel, y compris en matière de développement durable. Une grande partie des délibérations du conseil territorial devraient donc lui être soumises. Enfin, le troisième paragraphe précise que le CESC, lorsqu’il est saisi d’un projet d’acte par le conseil territorial, doit rendre son avis dans un délai d’un mois, qui peut être réduit à 15 jours en cas d’urgence.

Le quatrième paragraphe permet au CESC de réaliser des études ou de formuler des avis de sa propre initiative. Le CESC peut réaliser des études sur toute question économique, sociale ou culturelle. Il peut également donner son avis sur toute proposition de délibération, cette initiative devant émaner de la majorité des deux tiers de ses membres. Enfin, le IV permet également au représentant de l’État de saisir pour avis le CESC.

Le cinquième paragraphe précise que les rapports et avis du conseil économique, social et culturel sont rendus publics.

Le rôle de ce conseil est étoffé en raison du rôle traditionnellement important des acteurs socio-professionnels à Saint-Barthélemy. Il a vocation à jouer un rôle de contre-pouvoir, de lieu de réflexion à côté du lieu de pouvoir unique que constitue la collectivité territoriale.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 103).

(articles L.O. 6224-1 à L.O. 6224-8 du CGCT)

Conditions d’exercice des mandats électoraux

L’article L.O. 6224-1 nouveau confie au conseil territorial la responsabilité de fixer la plupart des garanties accordées aux conseillers territoriaux pour l’exercice de leur mandat en matière d’autorisations d’absence, de garanties dans l’exercice de leur activité professionnelle, de garanties à l’issue du mandat, de droit à la formation, de protection sociale et de régime de responsabilité.

Ces garanties doivent être fixées par analogie avec les garanties bénéficiant aux conseillers généraux et régionaux, qui figurent respectivement aux articles L. 3123-1 à L. 3123-30 et aux articles L. 4135-1 à L. 4135-30 du CGCT. En application de l’article L.O. 6224-3, les délibérations du conseil territorial définissant ces règles doivent être votées à la majorité absolue des membres du conseil territorial.

L’article L.O. 6224-2 nouveau définit l’indemnité perçue par les conseillers territoriaux. Dans la rédaction initiale du projet de loi, il revenait au conseil territorial de fixer le montant de cette indemnité, sans obligation d’analogie avec les conseillers généraux ou régionaux. Le Sénat a choisi de faire figurer dans le statut les règles de calcul de l’indemnité et a par conséquent détaillé la rédaction de l’article L.O. 6224-2. L’intention de la commission des Lois du Sénat était d’aligner les indemnités sur celles perçues par les conseillers généraux en application des articles L. 3123-15 à L. 3123-17 du CGCT. Toutefois, en raison d’un problème d’interprétation de ces articles, le texte adopté par le Sénat fixe, en réalité, des plafonds d’indemnités plus élevés que le droit commun départemental.

Le premier paragraphe de cet article transpose la règle selon laquelle l’indemnité des élus est fixée par référence au montant du traitement correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique. Depuis le 1er novembre 2006, le traitement correspondant à l’indice 1015 de rémunération (indice majoré 821) est de 3 693 euros.

Les conseillers généraux des départements de métropole peuvent percevoir une indemnité de fonction maximale comprise entre 40 % et 70 % de ce traitement de référence, selon la population du département. En revanche, les conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy percevront une indemnité qui peut atteindre au plus le montant de ce traitement majoré de 40 %, soit 140 % du terme de référence.

Les membres du conseil exécutif bénéficient en outre de majorations de leur indemnité de conseiller territorial, dans les mêmes conditions que les membres de commissions permanentes :

––  les membres du conseil exécutif qui n’ont pas la qualité de vice-président peuvent voir leur indemnité majorée de 10 % ;

––  les vice-présidents peuvent percevoir une indemnité majorée de 40 % ;

––  le président du conseil territorial peut bénéficier d’une indemnité majorée de 45 %.

INDEMNITÉ DE FONCTION MAXIMALE
(taux par rapport au traitement de référence et montant en euros)

 

Conseils généraux

Collectivité de
Saint-Barthélemy

Conseillers

de 40 % à 70 %

140 %

de 1 477,20 euros à 2 585,10 euros

5 170 euros

Membres de la commission permanente / du conseil exécutif

indemnité de conseiller majorée de 10 %

indemnité de conseiller majorée de 10 %

de 1 624,92 euros à 2 843,61 euros

5 687 euros

Vice-présidents

indemnité de conseiller majorée de 40 %

indemnité de conseiller majorée de 40 %

de 2 068,08 euros à 3 619,14 euros

7 238 euros

Président du conseil général / territorial

145 %

indemnité de conseiller majorée de 45 %

5 354,85 euros

7 496,50 euros

La fixation d’un plafond d’indemnités plus élevé peut cependant être justifiée compte tenu de la grande différence de charge de travail entre les conseillers généraux et les futurs conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy, car le conseil territorial exerce simultanément les fonctions d’un conseil municipal, d’un conseil général et d’un conseil régional, auxquelles il faut ajouter la fixation de règles dans les domaines de compétences transférés par l’État. Il est probable que de nombreux conseillers territoriaux, en particulier les membres du conseil exécutif et le président, devront se consacrer entièrement à leurs fonctions, sans activité professionnelle. En outre, le montant maximal des indemnités reste largement inférieur au total des indemnités pouvant être perçues en métropole en cas de cumul des mandats (73). Il convient enfin de rappeler que le montant des indemnités résultant de l’application de ces dispositions constitue seulement un maximum pour la collectivité, qui peut retenir des montants plus faibles.

Le deuxième paragraphe de cet article permet au conseil territorial de moduler le montant des indemnités de ses membres en fonction de leur assiduité aux séances plénières, aux réunions de commission et aux réunions des organismes dans lesquels ils représentent la collectivité. Cette réduction ne peut excéder la moitié de l’indemnité maximale pouvant être versée. Cette possibilité est la reprise de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 3123-6 du CGCT.

Le troisième paragraphe de cet article transpose la règle fixée à l’article L. 3123-15-1 du CGCT, selon laquelle la délibération fixant le montant des indemnités de fonction doit être adoptée dans les trois mois suivant l’installation du conseil territorial à la suite de son renouvellement. Cette délibération est accompagnée d’un tableau annexé qui récapitule les différentes indemnités versées aux conseillers territoriaux.

Enfin, le quatrième paragraphe précise que la délibération fixant le montant des indemnités de fonction est adoptée à la majorité des membres composant le conseil territorial. Cette mention, redondante avec l’article L.O. 6224-3 nouveau, pourrait être supprimée.

Le Sénat a également inséré un article L.O. 6224-2-1 nouveau relatif au plafonnement des indemnités perçues au titre de mandats électoraux, qui reprend les dispositions de l’article L. 3123-18 du CGCT relatifs aux conseillers généraux. Ainsi, le conseiller territorial titulaire d’autres mandats électoraux ou siégeant au conseil d’administration d’un établissement public local ou au conseil de surveillance d’une société d’économie mixte locale ne peut percevoir plus d’une fois et demie le montant de l’indemnité parlementaire (74).

Les articles L.O. 6224-7 et L.O. 6224-8 nouveaux définissent le régime de protection fonctionnelle que la collectivité doit assurer aux élus territoriaux.

Ainsi, l’article L.O. 6224-7 nouveau consacre l’obligation de protection des élus faisant l’objet de poursuites pénales pour des faits qui ne sont pas des fautes détachables de l’exercice de leurs fonctions, dans une rédaction identique à celle du deuxième alinéa de l’article L. 3123-28. La collectivité doit ainsi prendre en charge les frais d’avocat et les frais de procédure.

L’article L.O. 6224-8 nouveau reprend les deux premiers alinéas de l’article L. 3123-29 relatif à la protection des élus à l’occasion de leurs fonctions, notamment contre les « violences, menaces ou outrages ». Les élus doivent également recevoir réparation du préjudice subi à cette occasion.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à compléter la liste des garanties dont peuvent bénéficient les élus territoriaux et qui sont déterminées par le conseil territorial (amendement n° 104).

Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 105) et un amendement du même auteur supprimant une disposition redondante (amendement n° 106).

TITRE III

PARTICIPATION DES ÉLECTEURS À LA VIE DE LA COLLECTIVITÉ

(articles L.O. 6231-1 à L.O. 6233-1 du CGCT)

Participation des électeurs

L’article L.O. 6231-1 nouveau consacre le droit de pétition des électeurs de Saint-Barthélemy, qui peuvent saisir le conseil territorial de toute question relative à une compétence de la collectivité. Il met donc en application l’article 72-1 de la Constitution, aux termes duquel « la loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l’exercice du droit de pétition, demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de cette collectivité d’une question relevant de sa compétence. »

Les conditions de forme pour la présentation de la présentation sont identiques à celles exigées par l’article 158 du statut de la Polynésie française : la pétition doit être écrite et datée et comporter le nom, le prénom, l’adresse et le numéro d’inscription sur la liste électorale de chaque signataire. En revanche, la signature de 5 % des électeurs suffit, alors qu’un seuil de 10 % est requis en Polynésie.

Le conseil exécutif se prononce sur la recevabilité de la pétition – cette décision étant susceptible de recours – puis le président en fait rapport devant le conseil territorial lors de la session suivante.

L’article L.O. 6232-1 nouveau rend applicables à Saint-Barthélemy les dispositions relatives au référendum local figurant au livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales.

Les dispositions du droit commun du CGCT applicables aux référendums locaux organisés par la collectivité de Saint-Barthélemy sont :

––  la fixation par l’assemblée délibérante des conditions d’organisation du scrutin et la possibilité pour le représentant de l’État de déférer cette délibération au tribunal administratif (article L.O. 1112-3) ;

––  la qualification de dépenses obligatoires pour les dépenses liées au référendum (article L.O. 1112-5, premier alinéa) ;

––  l’interdiction d’organiser un référendum local pendant une campagne électorale ou les jours de scrutin (article L.O. 1112-6) ;

––  l’adoption du texte à la majorité des suffrages exprimés et si au moins la moitié des électeurs inscrits ont pris part au scrutin (article L.O. 1112-7) ;

––  la mise à disposition du public d’un dossier d’information sur l’objet du référendum (article L.O. 1112-8) ;

––  les modalités d’organisation de la campagne en vue du référendum (article L.O. 1112-9) et les personnes habilitées à participer à cette campagne (article L.O. 1112-10) ;

––  les règles déterminant les électeurs participant au scrutin (article L.O. 1112-11) ;

––  les règles de déroulement des opérations de vote (article L.O. 1112-12) ;

––  l’application des dispositions pénales du code électoral en cas d’infraction (article L.O. 1112-13) ;

––  les possibilités de contestation de la régularité du référendum local (article L.O. 1112-14).

Le conseil territorial peut soumettre au référendum toute question de sa compétence, à l’exception des avis qu’il doit rendre et des propositions de modifications législatives ou réglementaires, de conclusion d’engagements internationaux ou de négociations d’accords internationaux. Sont exclus du référendum les actes par lesquels la collectivité peut intervenir dans des domaines restant de la compétence de l’État, tels le droit pénal ou l’adaptation des lois et règlements en vigueur. Comme pour les autres catégories de collectivités locales, la décision de soumettre un projet d’acte au référendum locale est prise par l’assemblée délibérante, sur proposition de l’exécutif.

Enfin, l’article L.O. 6233-1 nouveau régit les simples consultations des électeurs de la collectivité.

Ces consultations peuvent être organisées sur les mêmes actes que ceux susceptibles de faire l’objet d’un référendum local. En revanche, il est possible de consulter une partie seulement de la collectivité si elle seule est concernée par l’acte en question.

Le deuxième paragraphe de cet article dispose que la consultation des électeurs peut faire l’objet d’une initiative populaire mais, pour éviter la multiplication des demandes, un seuil de 10 % des électeurs est requis et chaque électeur ne peut signer qu’une saisine par an.

Les paragraphes III à VII de cet article sont la reprise des dispositions générales du CGCT relatives à la consultation des électeurs. Ainsi, les paragraphes III et IV transposent les dispositions de l’article L. 1112-17, qui prévoit que les modalités d’organisation de la consultation sont fixées par une délibération de l’assemblée délibérante, qui peut être déférée au tribunal administratif par le représentant de l’État. Le paragraphe V reprend la précision, figurant au premier alinéa de l’article L. 1112-19, selon laquelle les dépenses liées à la consultation sont des dépenses obligatoires. Le paragraphe VI indique, comme l’article L. 1112-20, que les électeurs répondent par oui ou par non puis que l’autorité compétente de la collectivité prend sa décision. Enfin, le paragraphe VII reprend l’interdiction, mentionnée au deuxième alinéa de l’article L. 1112-21, d’organiser une consultation sur le même sujet qu’un référendum ou une autre consultation organisée moins d’un an avant. Il précise également que, comme pour les référendums locaux, les articles L.O. 1112-8 à L.O. 1112-14 du CGCT sont applicables (75).

Le paragraphe VIII de l’article L.O. 6233-1 précise que les dispositions du code électoral auxquelles cet article renvoie sont applicables dans les conditions fixées par les articles L.O. 477 et L. 478 nouveaux de ce code, introduits respectivement par l’article 7 du présent projet de loi organique et par l’article 2 du projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer. Ces articles indiquent notamment que les références au département ou à l’arrondissement doivent être remplacées par des références à la collectivité.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 107), puis un amendement du même auteur visant à reprendre une précision figurant à l’article L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales, selon laquelle le conseil territorial, saisi d’une demande tendant à organiser une consultation des électeurs, est libre de donner suite ou non à cette demande (amendement n° 108).

Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 109).

TITRE IV

RÉGIME JURIDIQUE DES ACTES PRIS PAR LES AUTORITÉS DE LA COLLECTIVITÉ ET RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ

(articles L.O. 6241-1 à L.O. 6241-4 du CGCT)

Entrée en vigueur des actes de la collectivité

Le chapitre premier du titre IV définit les conditions d’entrée en vigueur des actes de la collectivité, qui sont largement inspirées du régime applicable aux actes des départements fixé par les articles L. 3131-1 à L. 3131-5.

L’article L.O. 6241-1 nouveau reprend le principe, énoncé à l’article L. 3131-1 du CGCT, selon lequel les actes de la collectivité sont exécutoires à compter de leur publication, leur affichage ou leur notification et de leur transmission au représentant de l’État, laquelle peut être effectuée par voie électronique. Une disposition particulière est cependant instaurée pour les actes pris dans les domaines de compétences transférés par l’État et énumérés à l’article L.O. 6214-3 : ceux-ci n’entrent en vigueur qu’à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de leur transmission au représentant de l’État, laissant ainsi un délai pour le contrôle de légalité. L’obligation de transmettre au représentant de l’État les actes individuels dans un délai de quinze jours à compter de leur signature n’est pas reprise.

À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a rendu obligatoire la publication sur support numérique des actes de la collectivité, à titre complémentaire de la publication au journal officiel de Saint-Barthélemy ou de l’affichage classique.

L’article L.O. 6241-2 nouveau énumère les actes soumis à l’obligation de transmission au représentant de l’État, qui sont les mêmes que ceux visés à l’article L. 3131-2. Il s’agit notamment des délibérations du conseil territorial, des actes pris dans l’exercice du pouvoir de police, des actes réglementaires pris dans l’exercice des compétences assignées par la loi, des conventions de marchés publics et de certaines décisions relatives au recrutement et à la carrière des agents publics.

L’article L.O. 6241-3 nouveau, identique à l’article L. 3131-4, dispose que les actes non soumis à l’obligation de transmission entrent en vigueur dès leur affichage ou leur notification.

Enfin, l’article L.O. 6241-4 reprend le contenu de l’article L. 3131-5 qui précise que les actes pris au nom de l’État ou relevant du droit privé ne sont pas soumis aux dispositions du titre IV concernant l’entrée en vigueur et le contrôle de légalité. Ces actes sont en effet régis par des dispositions particulières.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à compléter la liste des actes individuels de la collectivité devant obligatoirement être transmis au représentant de l’État, en ajoutant les actes pris en matière d’urbanisme et dans le cadre de sa compétence environnementale, afin de faciliter l’exercice du contrôle de légalité dans ces domaines (amendement n° 110).

(articles L.O. 6242-1 à L.O. 6242-5-1 du CGCT)

Contrôle de légalité

Le chapitre II du titre IV régit le contrôle de légalité des actes de la collectivité, en reprenant partiellement les dispositions des articles L. 3132-1 à L. 3132-4 du CGCT.

L’article L.O. 6242-1 nouveau transpose la possibilité pour le représentant de l’État de déférer un acte au tribunal administratif dans les deux mois suivant la transmission de cet acte, éventuellement en assortissant son recours d’une demande de suspension de l’acte. Pour les actes en matière d’urbanisme, de marchés publics et de délégation de service public, si la demande de suspension est formulée dans un délai de dix jours à compter de la réception de l’acte, celui-ci est automatiquement suspendu jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la réception. Ces dispositions sont similaires à celles de l’article L. 3132-1.

L’article L.O. 6242-2 nouveau reprend les dispositions de l’article L. 3132-3 qui prévoit que toute personne lésée par un acte de la collectivité, que celui-ci soit ou non soumis à l’obligation de transmission, peut demander au représentant de l’État de déférer l’acte concerné au tribunal administratif.

Un amendement de la commission des Lois du Sénat a inséré un article L.O. 6242-2-1 nouveau permettant à tout membre du conseil de déposer un recours devant le tribunal administratif contre un acte de la collectivité, et d’assortir son recours d’une demande de suspension en cas de doute sérieux sur la légalité de l’acte attaqué. La suspension de l’acte pourrait être prononcée à cette seule condition de doute sérieux sur la légalité de l’acte, à la différence du référé suspension de droit commun prévu par l’article L. 521-1 du code de justice administrative qui prévoit deux conditions cumulatives : un doute sérieux sur la légalité de l’acte et une situation d’urgence justifiant la suspension. Cette disposition était prévue, dans le projet de loi initial, pour la seule collectivité de Saint-Martin et à titre transitoire. Le Sénat a jugé utile de pérenniser cette possibilité qui permet aux élus de la collectivité – qui sont les mieux informés des affaires de la collectivité – de veiller à la régularité des décisions prises sans passer par l’intermédiaire du représentant de l’État, qui ne dispose que de deux mois pour déférer un acte.

L’article L.O. 6242-3 nouveau est la reprise de l’article L. 3132-4 qui considère comme illégal l’engagement du conseil territorial à renoncer à exercer une action en responsabilité à l’égard d’une personne qu’il rémunère.

L’article L.O. 6242-4 nouveau instaure un mécanisme particulier de question préjudicielle lorsqu’un recours devant le tribunal administratif invoque l’inexacte application de la répartition des compétences entre l’État et la collectivité. Ce mécanisme ne concerne que trois catégories d’actes : les délibérations et actes relevant de la compétence de l’assemblée délibérante, les actes relevant du pouvoir de police et les actes réglementaires pris en application des compétences conférées par la loi, Si le moyen invoqué est sérieux, le tribunal administratif transmet le dossier pour avis au Conseil d’État, qui se prononce dans un délai de trois mois sur la question soulevée. Le tribunal administratif doit ensuite statuer dans un délai de deux mois à compter de la publication de cet avis au Journal officiel de la République française.

L’article L.O. 6242-5 nouveau prévoit que le président du conseil territorial informe les conseillers des décisions juridictionnelles portant sur la légalité des actes de la collectivité lors de la première réunion du conseil territorial suivant la notification de la décision. Cette disposition est similaire à celle prévue à l’article 181 du statut de la Polynésie française.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à corriger une erreur de référence (amendement n° 111), ainsi qu’un amendement du même auteur prévoyant, afin de prévenir tout conflit d’intérêt, que les membres du conseil territorial ne peuvent pas prendre part au vote lorsqu’ils sont personnellement intéressés à l’affaire soumise à ce conseil (amendement n° 112).

La Commission a ensuite adopté un amendement de coordination présenté par le rapporteur (amendement n° 113).

La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à insérer un nouvel article L.O. 6242-5-1 rendant les dispositions relatives au contrôle de légalité applicables aux établissements publics de la collectivité de Saint-Barthélemy (amendement n° 114).

(articles L.O. 6242-6 à L.O. 6242-10 du CGCT)

Contrôle juridictionnel spécifique des actes
intervenant dans le domaine de la loi

Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a inséré un chapitre II bis instaurant un contrôle juridictionnel spécifique des actes du conseil territorial qui interviennent dans le domaine de la loi. En effet, dans le cadre des compétences de l’État transférées à Saint-Martin et mentionnées à l’article L.O. 6214-3, la collectivité peut être amenée à prendre des actes qui relèvent du domaine de la loi. Or, le contentieux de ces actes doit être confié au Conseil d’État, en application de l’article 74 de la Constitution qui dispose que « le Conseil d’État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d’actes de l’assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu’elle exerce dans le domaine de la loi ». Le Sénat a donc prévu un contrôle spécifique inspiré de celui défini aux articles 176 et 177 du statut de la Polynésie française.

L’article L.O. 6242-6 nouveau prévoit que les actes intervenant dans les domaines de compétences transférées par l’État et relevant du domaine de la loi peuvent faire l’objet d’un recours motivé devant le Conseil d’État. Le délai de recours est celui de droit commun, c’est-à-dire un délai de deux mois à compter de leur publication au journal officiel de Saint-Barthélemy.

L’article L.O. 6242-7 nouveau prévoit une possibilité de recours formé par le représentant de l’État selon les mêmes modalités que celles prévues pour le déféré préfectoral devant le tribunal administratif. Toutefois, si le représentant de l’État formule une demande de suspension de l’acte dans un délai de quinze jours, l’acte ne peut pas entrer en vigueur. Il n’entre en vigueur qu’en cas de rejet du recours par le Conseil d’État ou, si ce dernier n’a pas statué, à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de sa saisine. Les actes pris en matière fiscale ne sont pas soumis à ces dispositions.

L’article L.O. 6242-8 nouveau prévoit, en cas de saisine du Conseil d’État, que le secrétariat du contentieux du Conseil d’État informe le président du conseil territorial de cette saisine. Cette disposition est similaire à celle du sixième alinéa de l’article 176 du statut de la Polynésie française, qui confie au greffe du Conseil d’État le soin d’informer le président de la Polynésie française.

Cet article indique également que la procédure est celle applicable aux recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État.

L’article L.O. 6242-9 nouveau précise que le Conseil d’État statue sur la compatibilité des actes de la collectivité par rapport aux normes supralégislatives, c’est-à-dire la Constitution, les lois organiques et les engagements internationaux, mais aussi par rapport aux principes généraux du droit, qui s’imposent aux actes administratifs. Il indique aussi, comme l’article 177 du statut de la Polynésie française, que le Conseil d’État doit se prononcer dans un délai de trois mois à compter de sa saisine, sa décision étant publiée au Journal officiel de la République française comme au journal officiel de la collectivité.

Enfin, l’article L.O. 6242-10 nouveau transpose à Saint-Barthélemy l’article 179 du statut de la Polynésie française prévoyant la possibilité de contester par voie d’exception les actes intervenant dans le domaine de la loi. Comme pour les recours par voie d’action, la question de la conformité de l’acte concerné à la Constitution, aux lois organiques, aux engagements internationaux et aux principes généraux du droit doit revenir au Conseil d’État. Par conséquent, la juridiction saisie d’un litige à l’occasion duquel une partie invoque l’incompatibilité d’un acte avec ces normes supra-administratives doit transmettre la question au Conseil d’État, à condition toutefois que le moyen soulevé « commande l’issue du litige, la validité de la procédure ou constitue le fondement des poursuites ».

La juridiction surseoit à statuer jusqu’à ce que le Conseil d’État se prononce, dans un délai qui ne peut excéder trois mois, soit le même délai que lorsqu’il est saisi par voie d’action. Toutefois, la juridiction peut ne pas surseoir à statuer si la loi la contraint à statuer dans un délai déterminé. Elle peut également, si elle surseoit à statuer, prendre des mesures d’urgence ou des mesures conservatoires si cela est nécessaire. Enfin, si la juridiction refuse de transmettre le dossier au Conseil d’État, cette décision ne peut pas faire l’objet d’un recours spécifique, mais peut seulement être contestée dans le cadre d’un recours sur la décision au fond.

(articles L.O. 6243-1 à L.O. 6244-2 du CGCT)

Exercice par un contribuable ou un électeur des actions
appartenant à la collectivité. Relations entre l’État et la collectivité

Le chapitre III du titre IV du projet de loi organique se compose d’un article L.O. 6243-1 nouveau qui reprend le contenu de l’article L. 3133-1 du CGCT. Ce dernier article permet à tout contribuable inscrit au rôle de la collectivité d’exercer, si le tribunal administratif l’y autorise, une action en justice que la collectivité a refusé ou négligé d’exercer lorsqu’elle a été appelée à en délibérer. Dans ce cas, le mémoire adressé au tribunal administratif par le contribuable est soumis au conseil territorial. À la différence de l’article L. 3133-1, qui ne vise que les contribuables, l’article L.O. 6243-1 ouvre cette faculté plus largement à tout électeur de la collectivité.

Le chapitre IV du titre IV, relatif aux relations entre l’État et la collectivité, se compose de deux articles.

L’article L.O. 6244-1 nouveau reprend le contenu de l’article L. 3142-1, qui dispose que la coordination des actions de l’État et de la collectivité est assurée par le président du conseil général et le représentant de l’État.

L’article L.O. 6244-2 nouveau permet de mettre les services de l’État à la disposition de la collectivité dans des conditions plus souples qu’en métropole. D’une part, les conditions de la mise à disposition ne sont pas fixées par décret en Conseil d’État, comme le prévoit l’article L. 3141-1, mais par convention entre l’État et la collectivité. D’autre part, les services de l’État pourront être mis à disposition pour préparer et exécuter les délibérations du conseil territorial – ce qui est conforme au droit commun –, mais aussi pour concourir aux services publics locaux. Enfin, l’article L.O. 6244-2 prévoit que le président du conseil territorial communique chaque année au représentant de l’État son appréciation sur le fonctionnement des dispositifs mis en place. Ce rapport annuel sera l’occasion d’une évaluation du fonctionnement des services publics locaux.

TITRE V

ADMINISTRATION ET SERVICES DE LA COLLECTIVITÉ

Le titre V définit les compétences des trois principales institutions de la future collectivité de Saint-Barthélemy : le conseil territorial (chapitre premier), le président du conseil territorial (chapitre II) et le conseil exécutif (chapitre III).

(articles L.O. 6251-1 à L.O. 6251-14 du CGCT)

Compétences du conseil territorial

Le chapitre premier du titre V énumère les compétences du conseil territorial de Saint-Barthélemy.

L’article L.O. 6251-1 nouveau, de portée générale, reprend les dispositions de l’article L. 3211-1 du CGCT, aux termes duquel l’assemblée délibérante :

––  règle par ses délibérations les affaires de la collectivité ;

––  statue sur les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et sur tous les objets intéressant la collectivité ;

––  émet un avis sur tous les objets sur lesquels il est consulté en vertu des lois et règlements, mais également sur les questions dont il est saisi par le ministre de l’outre-mer (76).

L’article L.O. 6251-1 ne reprend pas la compétence consultative sur les changements proposés aux limites territoriales de la collectivité, des cantons et des communes et sur la désignation de leur chef-lieu. En effet, du fait de l’insularité et de l’absence de communes, la question des limites territoriales et du choix du chef-lieu ne se pose pas.

Les articles suivants détaillent les compétences spécifiques du conseil territoriales, qui peuvent consister à fixer des règles applicables dans la collectivité, à proposer aux autorités de l’État de prendre certains actes ou à formuler des avis.

1. Le pouvoir décisionnel du conseil territorial

L’article L.O. 6251-2 nouveau dispose que le conseil territorial fixe les règles applicables à Saint-Barthélemy dans les domaines de compétences transférés par l’État en application de l’article L.O. 6214-3 (77). Les délibérations du conseil territorial déterminent donc la réglementation applicable, tant dans le domaine de la loi que dans celui du règlement, en matière de fiscalité, d’urbanisme, de transports routiers, de voirie, de domaine public, d’environnement, d’accès au travail des étrangers, d’énergie, de tourisme et de création de services et établissements publics.

Ces délibérations du conseil territorial, compte tenu de leur caractère dérogatoire par rapport aux compétences des collectivités territoriales de droit commun, sont soumises à un statut particulier. Elles doivent ainsi être adoptées à la majorité absolue des membres du conseil territorial, au lieu de la majorité des suffrages exprimés, le vote se faisant par scrutin public.

L’article L.O. 6251-3 nouveau permet à la collectivité d’adopter des actes dans le domaine du droit pénal, sous le contrôle de l’État, dans le cadre de l’exercice de ces compétences. En effet, si le droit pénal fait partie des compétences dont la Constitution interdit le transfert aux collectivités territoriales, l’article 74 permet néanmoins à une collectivité d’outre-mer de « participer, sous le contrôle de l’État, à l’exercice des compétences qui relèvent de l’État en matière de droit pénal en vue de la répression des infractions aux règles qu’elle fixe ». Saint-Barthélemy bénéficie de cette possibilité pour réprimer les infractions aux règles qu’elle fixe, d’une part, dans le cadre des compétences transférées par l’État et, d’autre part, en matière de police et de sécurité maritimes. Actuellement, seule la Polynésie française bénéficie de cette possibilité d’instaurer des sanctions pour les infractions aux lois du pays (78).

Le contrôle de l’État prend plusieurs formes :

––  d’une part, les actes de la collectivité doivent respecter les garanties nationales pour l’exercice des libertés publiques et le cadre existant du droit pénal. Ils doivent notamment respecter la classification des contraventions et délits et les peines qu’ils instituent ne peuvent pas excéder le maximum prévu par les normes en vigueur pour des infractions similaires. En effet, l’institution de peines plus sévères constituerait un manquement au principe d’égalité des citoyens ;

––  d’autre part, les actes de droit pénal sont soumis à un contrôle a priori par les autorités de l’État. Le projet d’acte est transmis avant son adoption au ministre chargé de l’outre-mer. Celui-ci et le ministre de la justice proposent dans un délai de deux mois un projet de décret portant approbation totale ou partielle ou refus d’approbation du texte. En cas d’approbation, le conseil territorial peut adopter le projet d’acte, sans aucune modification par rapport au texte approuvé. Si l’acte intervient dans le domaine de la loi, le décret n’entre en vigueur qu’après ratification par la loi ;

––  enfin, après leur adoption, les mesures pénales adoptées par la collectivité peuvent toujours être modifiées par l’État, qui n’est pas dessaisi de sa compétence. Ainsi, les actes pris par la collectivité peuvent être modifiés par les lois, ordonnances et règlements postérieurs si ceux-ci comportent une mention d’application à Saint-Barthélemy, par dérogation au principe d’identité législative.

Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a ajouté un second paragraphe indiquant expressément que le conseil territorial peut adopter des actes en matière pénale dans le domaine de la police et de la sécurité maritimes. Ce texte précise que les décisions individuelles prises en application des actes précités sont soumises au contrôle hiérarchique du représentant de l’État et n’entrent en vigueur qu’à compter de leur réception par le représentant de l’État. Les autorités de l’État disposent donc des moyens de contrôle nécessaires sur ces décisions, qui peuvent être écartées ou modifiées par le représentant de l’État.

L’article L.O. 6251-4 nouveau permet à la collectivité, en complément de sa compétence fiscale, d’instituer des amendes, des majorations, des intérêts ou des indemnités de retard en cas d’infractions aux règles d’assiette et de recouvrement de ses impôts, droits et taxes. Ces pénalités financières ne relèvent pas du domaine pénal car les amendes et majorations sont des sanctions administratives, tandis que les intérêts et indemnités de retard sont la simple facturation du « prix du temps » et non des sanctions. Le produit de ces pénalités est versé au budget de la collectivité. Cette possibilité existe déjà en Polynésie française (79) et à Saint-Pierre-et-Miquelon (80).

L’article L.O. 6251-5 nouveau transpose à Saint-Barthélemy la possibilité d’adapter les lois et règlements en fonction des caractéristiques et contraintes particulières du territoire. En effet, le fait d’être soumis à un régime d’identité législative n’exclut pas de prévoir des dispositions dérogatoires pour tenir compte des particularités des territoires ultramarins. Ainsi, en application de l’article 73 de la Constitution, les départements d’outre-mer peuvent se voir habilités par la loi à adopter eux-mêmes des mesures d’adaptation des lois et règlements en vigueur. Une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 doit logiquement bénéficier de la même possibilité lorsqu’elle est soumise à un régime d’identité législative, comme Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Le premier paragraphe de cet article indique que la demande d’habilitation est formulée par une délibération motivée du conseil territorial, qui doit mentionner précisément les lois et règlements concernés par les mesures d’adaptation. Il peut s’agir de projets de décrets qui n’ont pas encore été publiés. Un amendement de la commission des Lois du Sénat a ajouté que la délibération doit indiquer les motifs de la demande d’habilitation, en précisant quelles sont les caractéristiques et contraintes particulières qui nécessitent une adaptation, et la finalité des mesures d’adaptation envisagées.

Les matières relevant des compétences étatiques qui ne peuvent être transférées aux collectivités d’outre-mer, énumérées au quatrième alinéa de l’article 73 de la Constitution, ne peuvent pas faire l’objet de telles mesures d’adaptation. Il s’agit des règles portant sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes et le droit électoral.

Le deuxième paragraphe précise que la demande d’habilitation devient caduque avec la fin du mandat des conseillers territoriaux. En cas de renouvellement normal du conseil territorial, elle devient caduque dès le dernier jour du mois qui précède le renouvellement. Il n’est en effet pas souhaitable que le conseil territorial puisse prendre des mesures d’adaptation de normes nationales dans la précipitation. Par ailleurs, en cas de dissolution du conseil territorial ou de vacance de tous les sièges, la demande d’habilitation devient caduque le jour de la dissolution ou de la vacance.

Comme les actes intervenant dans les domaines de compétences transférés par l’État, les demandes d’habilitation doivent être adoptées à la majorité absolue des membres du conseil territorial. Elles ne peuvent pas non plus faire l’objet d’un référendum local ou d’une consultation des électeurs, étant donné qu’il ne s’agit pas de l’exercice d’une compétence propre à la collectivité mais d’une habilitation temporaire.

Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a inséré cinq articles supplémentaires L.O. 6251-5-1 à L.O. 6251-5-5 nouveaux pour préciser les conditions dans lesquelles la collectivité de Saint-Barthélemy peut adapter les lois et règlements en vigueur.

L’article L.O. 6251-5-1 nouveau précise que la délibération du conseil territorial demandant l’habilitation à prendre des mesures d’adaptation, transmise au Premier ministre et au représentant de l’État, est publiée au Journal officiel de la République française.

L’article L.O. 6251-5-2 nouveau indique que cette délibération peut faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État. Le représentant de l’État peut notamment la déférer dans un délai d’un mois à compter de sa transmission, ce qui a pour effet de suspendre la délibération jusqu’à ce que le Conseil d’État se soit prononcé ou jusqu’à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de sa saisine. Le dernier alinéa de l’article L.O. 6251-5-4 prévoit également la compétence du Conseil d’État pour le contentieux des mesures d’adaptation prises en application de l’habilitation.

L’article L.O. 6251-5-3 nouveau prévoit la caducité de l’habilitation législative ou réglementaire à l’expiration d’un délai de deux ans après sa promulgation.

L’article L.O. 6251-5-4 nouveau requiert un vote à la majorité absolue des membres du conseil territorial pour l’adoption des mesures d’adaptation, par cohérence avec l’exigence d’une telle majorité pour la délibération demandant l’habilitation. Elles ne peuvent pas faire l’objet d’un référendum local, mais peuvent être soumises à une consultation des électeurs. Enfin, les délibérations doivent mentionner précisément les dispositions législatives et réglementaires auxquelles elles dérogent afin, d’une part, de vérifier qu’elles n’excèdent pas le champ de l’habilitation conférée et, d’autre part, d’éviter les ambiguïtés quant au droit applicable à Saint-Barthélemy.

L’article L.O. 6251-5-5 nouveau indique enfin que les dispositions prises dans le cadre de ce pouvoir d’adaptation ne peuvent être modifiées ultérieurement par l’État que sur mention expresse, de la même manière que les actes pris dans le domaine pénal en vertu de l’article L.O. 6251-3. Cette disposition tend à éviter que de nouvelles mesures d’adaptation soient nécessaires à chaque modification de la législation en vigueur.

L’article L.O. 6251-6 nouveau rappelle que le conseil territorial exerce les compétences normalement dévolues aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales de droit commun et de Guadeloupe. En effet, l’article L.O. 6214-1 confie à la collectivité d’outre-mer de Saint-Barthélemy les compétences des communes, des départements et des régions, ainsi que du département et de la région de la Guadeloupe. Le conseil territorial exerce donc logiquement :

––  les compétences des conseils municipaux, énumérées aux articles L. 2121-29 à L. 2121-34 du CGCT ;

––  les compétences des conseils généraux, qui font l’objet du titre premier du livre II de la troisième partie du même code ;

––  les compétences du conseil général de la Guadeloupe figurant au chapitre IV du livre IV de la troisième partie ;

––  les compétences des conseils régionaux, énumérées dans le livre II de la quatrième partie ;

––  les compétences du conseil régional de la Guadeloupe citées au chapitre III du titre III du livre IV de la quatrième partie.

L’article L.O. 6251-13 nouveau permet à la collectivité de réglementer le droit de transaction dans les matières administrative, fiscale, douanière ou économique relevant de la compétence de Saint-Barthélemy, en créant des dispositions identiques à l’article 23 du statut de la Polynésie française.

Les administrations sont quelquefois autorisées par la loi à conclure des transactions avec les administrés, et notamment en matière pénale lorsque l’action publique a été mise en mouvement par l’administration (81). Par exemple, sont habilitées à transiger l’administration des impôts, s’agissant des contributions indirectes, l’administration des douanes, l’administration des eaux et forêts. Or, ces matières relèveront de la compétence de Saint-Barthélemy. Il est donc logique que la collectivité fixe elle-même les règles encadrant la possibilité de transaction pour ses administrations. Toutefois, lorsque la transaction a pour effet de mettre fin aux poursuites pénales, l’accord du procureur de la République est requis pour que l’action publique soit éteinte. En effet, comme le droit pénal reste de compétence étatique, une transaction conclue par la collectivité ne peut pas, sans l’accord des autorités de l’État, éviter l’application du droit pénal.

Enfin, l’article L.O. 6251-15 nouveau prévoit que le conseil territorial est compétent pour décider de déroger à l’obligation de dépôt auprès de l’État des fonds de la collectivités ou de ses établissements publics. L’article L. 1618-2 du CGCT permet en effet aux collectivités territoriales de déroger à l’obligation de dépôt au Trésor pour les fonds provenant de libéralités, de l’aliénation d’un élément de leur patrimoine, d’emprunts dont l’emploi est différé ou de recettes exceptionnelles. Cette compétence relève de l’organe délibérant de la collectivité et donc, dans le cas de Saint-Barthélemy, du conseil territorial.

2. Le rôle consultatif du conseil territorial

L’article L.O. 6251-8 nouveau prévoit la consultation de la collectivité de Saint-Barthélemy sur les propositions d’actes de l’Union européenne ou de la Communauté européenne comportant des mesures spécifiques à Saint-Barthélemy. Il s’agit des actes adoptés sur le fondement de l’article 299-2 du traité instituant la communauté européenne (TCE), qui prévoit que le Conseil peut arrêter, pour les régions ultrapériphériques, des « mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l’application du présent traité à ces régions, y compris les politiques communes » en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières de ces régions.

Le conseil territorial dispose d’un délai d’un mois pour se prononcer, ce délai pouvant être réduit à quinze jours en cas d’urgence, comme dans les autres cas de consultation obligatoire.

3. Le pouvoir de proposition du conseil territorial

L’article L.O. 6251-7 nouveau permet au conseil territorial d’adresser aux autorités de l’État des propositions de modifications législatives, réglementaires ou concernant les services publics de l’État.

Il peut ainsi adresser au ministre de l’outre-mer, par l’intermédiaire du représentant de l’État, des propositions de modifications de dispositions législatives ou réglementaires qui soit sont applicables à Saint-Barthélemy, soit concernent le développement économique, social et culturel de Saint-Barthélemy.

Le conseil territorial peut adresser au Premier ministre, également par l’intermédiaire du représentant de l’État, des propositions relatives au fonctionnement des services publics de l’État à Saint-Barthélemy et qui ne relèvent pas nécessairement de la compétence du ministre de l’outre-mer. Ce pouvoir de proposition permet de créer, conjointement aux articles définissant les relations entre l’État et la collectivité, les conditions d’un dialogue avec l’État afin d’organiser les services publics le plus efficacement possible, compte tenu des besoins particuliers de l’île.

Le troisième alinéa de l’article L.O. 6251-8 nouveau permet au conseil territorial d’adresser au Gouvernement des propositions relatives à l’application du traité instituant la Communauté européenne (TCE) et du traité sur l’Union européenne (TUE) à Saint-Barthélemy. Il peut notamment proposer des mesures spécifiques sur le fondement de l’article 299-2 TCE précité.

L’article L.O. 6251-9 nouveau dispose que le conseil territorial peut proposer au Gouvernement de conclure des accords internationaux de coopération régionale dans la zone de l’Amérique et de la Caraïbe. Ces engagements internationaux peuvent impliquer des États américains ou caribéens ou des organismes régionaux de la Caraïbe. Ces derniers peuvent être des organismes régionaux dépendant des institutions spécialisées des Nations Unies, à l’instar de la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC).

4. La coopération régionale

Les articles L.O. 6251-10 à L.O. 6251-12 nouveaux permettent à la collectivité d’outre-mer de Saint-Barthélemy de jouer un rôle actif en matière de coopération régionale dans la Caraïbe. Compte tenu de son éloignement de la métropole, la collectivité peut en effet utilement participer à des accords ou des organismes régionaux permettant de régler en commun certaines questions qui ne concernent pas le reste du pays.

L’article L.O. 6251-10 nouveau prévoit que le conseil territorial peut demander aux autorités de la République d’autoriser son président à négocier des accords avec des États, territoires ou organismes régionaux. Cette négociation se fait sous le contrôle de l’État, puisque celui-ci, s’il accorde l’autorisation, peut être représenté pendant les négociations. Le projet d’accord ainsi obtenu est soumis pour avis au conseil territorial. Les autorités de la République peuvent ensuite autoriser le président du conseil territorial à conclure définitivement l’accord.

L’article L.O. 6251-10-1 nouveau, inséré au Sénat par un amendement de la commission des Lois, permet à la collectivité, par délibération du conseil territorial, de conclure des conventions de coopération ou d’aide au développement avec des collectivités territoriales étrangères. Il autorise également le conseil territorial, en cas d’urgence, à financer des actions humanitaires. Cette disposition est la reprise de la proposition de loi relative au renforcement de la coopération décentralisée en matière de solidarité internationale, adoptée le 27 octobre 2005 par le Sénat (82).

L’accord L.O. 6251-11 nouveau autorise la participation de la collectivité de Saint-Barthélemy à des organismes régionaux en tant que membre associé ou observateur. Le conseil territorial pourrait également proposer au Gouvernement l’adhésion de la France à de tels organismes. On peut citer à ce titre la Communauté des Caraïbes (CARICOM), l’Organisation des États américains (OEA), la Banque caribéenne de développement (BCD) ou l’Association des États de la Caraïbe (AEC).

L’article L.O. 6251-12 nouveau permet au conseil territorial de recourir aux sociétés d’économie mixte (SEM) pour mettre en œuvre des actions de coopération régionale. Il peut ainsi participer à une SEM locale ou à une SEM régie par la loi n° 46-860 du 30 avril 1946 tendant à l’établissement, au financement et à l’exécution de plans d’équipement et de développement des territoires relevant du ministère de la France d’outre-mer. Ces dernières comprennent une participation publique majoritaire – qui peut être une participation de l’État, d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public – et sont créées pour assurer l’exécution des plans d’équipement et de développement précités.

Enfin, l’article L.O. 6251-14 nouveau permet au conseil territorial de déléguer certaines de ses compétences au conseil exécutif, de la même manière qu’un conseil général peut déléguer certaines attributions à la commission permanente en application de l’article L. 3211-2. Les délibérations les plus importantes ne peuvent cependant pas être déléguées :

––  l’adoption du budget de la collectivité ;

––  les actes relatifs au référendum local et aux consultations des électeurs ;

––  les actes intervenant dans le domaine des compétences transférées par l’État à Saint-Barthélemy, ainsi que l’instauration de sanctions fiscales ;

––  les actes intervenant dans des matières demeurées de la compétence de l’État, comme le droit pénal et l’adaptation des lois et règlements en vigueur ;

––  les délibérations réglementant le droit de transaction ;

––  la négociation d’arrangements administratifs avec des administrations étrangères, dans les conditions fixées à l’article L.O. 6252-17.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que la collectivité, lorsqu’elle est habilitée à adapter les lois et règlements nationaux, doit informer le Parlement de la nature des mesures qu’elle compte prendre (amendement n° 115).

Après avoir adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 116, 117 et 118), la Commission a adopté un amendement du même auteur visant à soumettre au respect des engagements internationaux de la France les actions humanitaires que le conseil territorial de Saint-Barthélemy peut mener à l’étranger en cas d’urgence (amendement n° 119).

(articles L.O. 6252-1 à L.O. 6252-17 du CGCT)

Compétences du président du conseil territorial

Le chapitre II énumère les compétences du président du conseil territorial.

1. Les compétences propres du président du conseil territorial

L’article L.O. 6252-1 nouveau définit en termes généraux le rôle du président du conseil territorial en reprenant le contenu de l’article L. 3221-1 du CGCT qui indique que le président est l’exécutif de la collectivité, prépare et exécute les délibérations du conseil général. Cette dernière compétence est cependant partagée avec le conseil exécutif, qui arrête les projets de délibération avant leur examen par le conseil territorial et prend les règlements nécessaires à la mise en œuvre des délibérations. L’article L.O. 6252-1 ajoute également que le président du conseil territorial représente la collectivité et qu’il préside le conseil exécutif. À ce titre, il prépare et exécute les décisions de celui-ci.

L’article L.O. 6252-2 nouveau est la reprise du texte de l’article L. 3221-7 relatif à la désignation par le président de membres du conseil territorial pour siéger au sein d’organismes extérieurs. Les conditions de cette désignation, et notamment la durée du mandat, sont fixées par les règles régissant ces organismes.

L’article L.O. 6252-3 nouveau indique que le président du conseil territorial est seul chargé de l’administration, même s’il peut déléguer certaines de ses fonctions aux vice-présidents. Il est le chef des services et peut donner délégation de signature aux responsables des services. Ces dispositions sont identiques à celles de l’article L. 3221-3. Le président a également la possibilité de subdéléguer les attributions qui lui ont été confiées par le conseil territorial, sauf si la délibération de celui-ci l’excluait explicitement, à l’instar de ce que prévoit l’article L. 3221-13 pour les présidents de conseils généraux.

L’article L.O. 6252-4 nouveau, dont les dispositions sont identiques à celles de l’article L. 3221-2, octroie au président du conseil territorial le rôle d’ordonnateur des dépenses et de prescription des recettes de la collectivité. Le président impute également en section d’investissement les dépenses relatives à des biens meubles dont la valeur est inférieure à un seuil fixé par arrêté ministériel, sur délibérations expresses du conseil territorial.

L’article L.O. 6252-5 nouveau décrit les conditions dans lesquelles le président du conseil territorial peut être déclaré comptable de fait par le juge des comptes, qui sont identiques à celles posées par l’article L. 3221-3-1. Le président est alors suspendu de sa qualité d’ordonnateur et le conseil territorial confie cette fonction à un vice-président, jusqu’à ce que le président du conseil territorial ait reçu quitus de sa gestion.

L’article L.O. 6252-6 nouveau dispose que le président du conseil territorial et les vice-présidents sont, comme les maires et les adjoints au maire, officiers de police judiciaire et officiers d’état civil. En droit commun, la qualité d’officier de police judiciaire est conférée aux maires et à leurs adjoints par l’article 16 du code de procédure pénale, tandis que l’article L. 2122-32 du CGCT dispose qu’ils sont officiers d’état civil. Comme la collectivité de Saint-Barthélemy se substitue à l’actuelle commune, les compétences des maires et des adjoints sont transférées au président et aux vice-présidents.

Les articles L.O. 6252-7 et L.O. 6252-8 nouveaux régissent les pouvoirs de police du président du conseil territorial. Celui-ci dispose tout d’abord des pouvoirs de police conférés au président du conseil général par l’article L. 3221-4. Ainsi, il gère le domaine de la collectivité et exerce les pouvoirs de police correspondants, notamment en matière de circulation sur ce domaine. Le président du conseil territorial exerce également les pouvoirs de police dévolus au maire par les articles L. 2211-1 à L. 2216-3 du CGCT, sous le contrôle administratif du représentant de l’État.

Le représentant de l’État peut, en cas de carence du président du conseil territorial et de mise en demeure restée sans résultat, se substituer au président du conseil territorial pour prendre des mesures de police. En droit commun, cette faculté de substitution est prévue par l’article L. 2215-1 pour le maire et par l’article L. 3221-5 pour le président du conseil général.

2. Les compétences subordonnées à l’autorisation du conseil
territorial ou du conseil exécutif

L’article L.O. 6252-9 nouveau, relatif à la capacité du président du conseil territorial d’ester en justice, retient un régime intermédiaire entre celui applicable au maire et celui applicable au président du conseil général.

Pour intenter une action en justice, le président du conseil territorial doit y être autorisé par une délibération du conseil exécutif. Ce système est plus souple que celui prévu pour les départements métropolitains, dans lesquels l’autorisation est donnée par le conseil général, en application de l’article L. 3221-10. Il permet cependant un meilleur contrôle que le système applicable aux communes, dans lesquelles le conseil municipal peut déléguer au maire la compétence d’ester en justice pour toute la durée de son mandat, comme le prévoit l’article L. 2132-1.

En revanche, le président du conseil territorial peut agir en défense dans toute action intentée contre la collectivité dans les mêmes conditions que les présidents de conseils généraux, c’est-à-dire sur avis conforme du conseil exécutif. De même, il peut, sans avoir besoin d’une autorisation, faire tous les actes conservatoires ou interruptifs de déchéance nécessaires.

L’article L.O. 6252-10 nouveau transpose les dispositions fixées par l’article L. 3221-11 en matière de préparation et de passation de marchés par le président. Le conseil territorial peut charger son président, pour la durée de son mandat, de préparer, passer, exécuter et régler les marchés de travaux, de fournitures et de services qui peuvent être passés sans formalités préalables. Le président doit alors rendre compte régulièrement de l’exercice de cette compétence devant le conseil territorial et informer le conseil exécutif.

L’article L.O. 6252-10-1 nouveau, inséré par le Sénat à l’initiative de sa commission des Lois, reprend les dispositions de l’article L. 3221-11-1 relatives à l’autorisation de souscrire un marché. Dans le projet de loi organique initial, ces dispositions figuraient au sein de l’article L.O. 6252-10, alors même qu’elles font l’objet de deux articles distincts dans la troisième partie du CGCT applicable aux départements. Le Sénat a donc harmonisé les rédactions en créant également deux articles distincts dans le statut de Saint-Barthélemy.

L’article L.O. 6252-11 nouveau reprend la possibilité, prévue au deuxième alinéa de l’article L. 3211-2, pour le président de réaliser des emprunts, de réaliser des lignes de trésorerie et de déroger à l’obligation de dépôt des fonds au Trésor, par délégation du conseil territorial.

L’article L.O. 6252-12 nouveau permet au président, après délibération du conseil territorial, de saisir le tribunal administratif d’une demande d’avis portant sur l’interprétation du statut ou l’application à Saint-Barthélemy d’un texte législatif ou réglementaire. La demande d’avis est transmise en Conseil d’État si elle pose une difficulté sérieuse ou si elle porte sur la répartition des compétences. Dans ce dernier cas, le représentant de l’État en est immédiatement informé. Cette procédure de demande d’avis est inspirée de celle prévue à l’article 175 du statut de la Polynésie française.

3. Les attributions en matière internationale

L’article L.O. 6252-13 nouveau permet au président de représenter les autorités de la République au sein d’organismes régionaux de la zone de la Caraïbe. Si l’État charge le président du conseil territorial de cette mission de représentation, il lui confie les instructions et les pouvoirs nécessaires à son exercice.

Dans les domaines de compétence de l’État, le président du conseil territorial peut également être associé à la négociation d’accords avec des États ou organismes de la zone caraïbe, ou encore être habilité par les autorités de la République à négocier et signer de tels accords.

Ces possibilités existent déjà pour les présidents de conseils généraux de départements d’outre-mer, à l’article L. 3441-3.

L’article L.O. 6252-14 nouveau prévoit des dispositions spécifiques pour les accords internationaux portant à la fois sur des domaines de compétences de l’État et de Saint-Barthélemy. Ces accords sont, hormis le cas où l’État a habilité le président du conseil territorial de Saint-Barthélemy, négociés et signés par le Président de la République. Toutefois, le président du conseil territorial ou son représentant participe à la négociation des accords au sein de la délégation française. Il s’agit également de la transposition d’une disposition applicable aux départements d’outre-mer, figurant au premier alinéa de l’article L. 3441-5.

L’article L.O. 6252-15 nouveau transpose également à Saint-Barthélemy une disposition applicable aux conseils généraux des départements d’outre-mer. Le président du conseil territorial pourra ainsi participer aux négociations avec l’Union européenne ou la Communauté européenne relatives aux relations entre Saint-Barthélemy et ces dernières. Il peut également demander à l’État d’engager des négociations en vue d’obtenir des mesures spécifiques utiles au développement de la collectivité. La participation du président du conseil général à la délégation française figure actuellement aux deuxième et troisième alinéas de l’article L. 3441-5.

L’article L.O. 6252-16 nouveau prévoit que le conseil exécutif peut autoriser le président à négocier et signer des conventions de coopération décentralisée avec des collectivités territoriales françaises ou étrangères ou leurs établissements publics. Dans ce cadre, la collectivité peut adhérer à un organisme public ou participer au capital d’une personne morale de droit étranger. Ces conventions sont soumises à l’approbation du conseil territorial et entrent en vigueur après leur transmission au représentant de l’État.

Enfin, l’article L.O. 6252-17 nouveau permet au président, après délibération du conseil exécutif, de négocier des arrangements administratifs avec les administrations d’États ou de territoires caribéens en vue de favoriser le développement de Saint-Barthélemy. Ces arrangements administratifs doivent concerner des domaines de compétence de la collectivité.

Cette faculté est soumise à la fois au contrôle de l’État et du conseil territorial :

––  les autorités de la République sont informées de l’intention de la collectivité de négocier un arrangement administratif et disposent d’un délai d’un mois pour s’opposer à cette négociation. Elles peuvent être représentées au sein de la délégation. Enfin, seules ces autorités peuvent confier au président la faculté de signer des arrangements administratifs au nom de la République ;

––  les arrangements administratifs conclus par le président sont ensuite soumis à la délibération du conseil territorial ;

––  s’ils sont approuvés par le conseil territorial, ils n’entrent en vigueur qu’après leur transmission au représentant de l’État.

Ces dispositions s’inspirent de la faculté similaire reconnue au Président de la Polynésie française par l’article 16 du statut de la Polynésie française.

Après avoir adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 120), la Commission a adopté un amendement du même auteur visant à réparer une omission dans la transposition à Saint-Barthélemy des dispositions budgétaires de droit commun (amendement n° 121).

(articles L.O. 6253-1 à L.O. 6253-9 du CGCT)

Compétences du conseil exécutif

À la différence des commissions permanentes des départements, qui ne font pas l’objet d’une section spécifique dans le CGCT, le conseil exécutif de Saint-Barthélemy se voit reconnaître des prérogatives propres étendues. Il constitue presque une forme de gouvernement collégial local, qui évite que le président du conseil territorial ne concentre trop de prérogatives.

L’article L.O. 6253-1 nouveau définit les compétences générales du conseil exécutif. Celui-ci arrête les projets de délibérations à soumettre au conseil territorial et prend, sur proposition du président, les règlements nécessaires à la mise en œuvre des délibérations. Dans les départements, c’est le président du conseil général qui prépare et exécute les délibérations, alors que ce pouvoir est partagé avec le conseil exécutif à Saint-Barthélemy.

Cet article dispose également que le conseil exécutif exerce les compétences qui lui sont été déléguées par le conseil territorial.

L’article L.O. 6253-2 nouveau dispose que les membres du conseil exécutif cumulent les compétences reconnues aux membres des commissions permanentes des conseils généraux et des conseils régionaux, de la même manière que le conseil territorial exerce les compétences des conseils municipaux, des conseils généraux et des conseils régionaux. Il n’existe pas d’organe équivalent au conseil exécutif au niveau municipal, où le maire et ses adjoints ne forment pas une institution collégiale.

L’article L.O. 6253-3 nouveau prévoit que chaque membre du conseil exécutif peut être chargé d’animer et de contrôler un secteur de l’administration. Cette fonction ne résulte pas d’une délégation de pouvoir par le président, comme dans le droit commun, mais d’une délibération prise par le conseil exécutif lui-même dans les dix jours suivant l’élection de celui-ci. Ces attributions s’exercent dans le cadre des décisions du conseil exécutif. Chaque conseiller doit tenir le conseil exécutif régulièrement informé et est responsable devant lui de la gestion des affaires et du fonctionnement des services.

Cette répartition de « portefeuilles » entre les membres du conseil d’administration n’a cependant pas pour effet de priver le président du conseil territorial de son rôle de chef de l’administration. L’article L.O. 6253-3 précise ainsi que les membres du conseil exécutif exercent leurs responsabilités sous réserve des compétences du président du conseil territorial. En outre, un rôle d’animation et de contrôle ne se confond pas avec le pouvoir de direction des services, lequel revient au président, « seul chargé de l’administration ».

L’article L.O. 6253-4 nouveau confie plusieurs catégories de décisions individuelles au conseil exécutif. Cette répartition des compétences est conforme au souhait des élus de Saint-Barthélemy, qui ont jugé préférable que les décisions individuelles portant sur les domaines les plus sensibles soient prises de manière collégiale afin d’assurer la plus grande impartialité possible et d’éviter tout risque de pressions.

Dans le projet de loi organique initial, le conseil exécutif se voyait confier les autorisations de travail des étrangers et les autorisations d’utilisation ou d’occupation du sol, notamment les permis de construire.

Le Sénat a complété la liste des décisions relevant du conseil exécutif avec :

––  la nomination aux emplois fonctionnels de la collectivité, qui relevait du conseil exécutif à Saint-Martin mais non à Saint-Barthélemy ;

––  l’exercice du droit de préemption spécifique de la collectivité prévu par l’article L.O. 6214-7 nouveau, en raison du caractère exorbitant du droit commun de cette prérogative.

L’article L.O. 6253-5 nouveau indique que le conseil exécutif est consulté par le ministre chargé de l’outre-mer ou par le représentant de l’État dans trois matières :

––  la préparation des plans opérationnels de secours, auxquels la collectivité doit nécessairement être associée ;

––  la desserte aérienne et maritime, hormis la desserte maritime d’intérêt territorial qui relève de la compétence de la collectivité ;

––  la réglementation du contrôle de l’entrée et du séjour des étrangers et la délivrance du titre de séjour, qui est soumise au principe de spécialité législative. Le conseil exécutif pourra ainsi proposer des dispositions spécifiques à Saint-Barthélemy.

Ces trois domaines font également l’objet de la consultation obligatoire du conseil des ministres de la Polynésie française, en application de l’article 97 du statut de la Polynésie française.

Conformément au souhait du maire de Saint-Barthélemy que le conseil exécutif ait également son mot à dire en matière de défiscalisation, le Sénat a ajouté une consultation obligatoire du conseil exécutif sur les agréments d’opérations d’investissement ouvrant droit à déduction fiscale. La défiscalisation de certains investissements a en effet des répercussions importantes sur l’économie des territoires ultramarins, en favorisant le développement – parfois très rapide – de certains secteurs d’activité. Il est donc légitime que la collectivité soit consultée sur ces opérations, notamment au regard de sa compétence en matière de fiscalité et en matière de tourisme. À Saint-Barthélemy, où l’économie est prospère, les opérations de défiscalisation pourraient générer plus d’effets pervers, notamment en termes de pollution, que de bénéfices.

Le conseil exécutif dispose d’un délai d’un mois pour émettre son avis, ou quinze jours en cas d’urgence.

Enfin, ces dispositions ne sont pas applicables aux projets et propositions de loi ou aux projets d’ordonnances, qui font l’objet d’une consultation du conseil territorial en application de l’article L.O. 6213-3 nouveau.

L’article L.O. 6253-6 nouveau permet au conseil exécutif d’émettre des vœux sur des questions relevant de la compétence de l’État. Ces vœux sont publiés au journal officiel de la collectivité, selon des dispositions identiques à celles prévues par l’article 98 du statut de la Polynésie française.

L’article L.O. 6253-7 nouveau crée une compétence consultative spécifique en matière audiovisuelle. Le conseil exécutif devrait ainsi être consulté :

––  par le représentant de l’État, sur toute décision relevant du Gouvernement et propre à Saint-Barthélemy ;

––  sur les décisions individuelles ou réglementaires du Conseil supérieur de l’audiovisuel ou concernant la Société nationale de radio télévision pour l’outre-mer quand ces décisions sont propres à Saint-Barthélemy.

Le conseil exécutif donne son avis dans un délai d’un mois, qui peut être réduit en cas d’urgence. Le délai de réponse ne peut toutefois être inférieur à 48 heures, pour permettre au conseil exécutif de se réunir.

L’article L.O. 6253-8 nouveau prévoit l’information du conseil exécutif sur deux catégories de projets d’engagements internationaux :

––  les engagements intervenant dans les domaines de compétences transférées par l’État à Saint-Barthélemy. En effet, compte tenu de la hiérarchie des normes, la collectivité de Saint-Barthélemy devra mettre son droit en conformité avec les futurs accords internationaux ;

––  les engagements relatifs à la circulation des personnes entre Saint-Barthélemy et les États étrangers. En effet, compte tenu de la prospérité économique de Saint-Barthélemy et de sa situation géographique dans une zone moins développée, les questions migratoires revêtent une importance particulière pour la vie de la collectivité.

Enfin, l’article L.O. 6253-9 nouveau dispose que le conseil exécutif prend ses décisions à la majorité de ses membres, c’est-à-dire avec au moins quatre voix sur les sept membres. Il précise qu’en cas de partage des voix, celle du président est prépondérante (83). Les décisions du conseil exécutif sont signées par le président et contresignées par les membres du conseil exécutif chargés de leur exécution, conformément aux règles de contreseing traditionnelles.

TITRE VI

FINANCES DE LA COLLECTIVITÉ

(articles L.O. 6261-1 à L.O. 6261-10 du CGCT)

Budget et comptes de la collectivité

Le chapitre premier du titre VI définit l’architecture du budget et des comptes de la collectivité de Saint-Barthélemy, selon des règles très proches de celles applicables aux budgets et comptes des conseils généraux.

L’article L.O. 6261-1 nouveau reprend la définition du budget qui figure à l’article R. 3311-1 du CGCT : le budget est l’acte dans lequel sont prévues et autorisées les dépenses et recettes annuelles de la collectivité. Il reprend aussi le principe de division en section de fonctionnement et section d’investissement, en chapitres et en articles posé par l’article L. 3311-1.

Le détail de la présentation du budget sera fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l’outre-mer. Pour les collectivités territoriales de droit commun, la nomenclature budgétaire est fixée par décret.

L’article L.O. 6261-2 nouveau reprend en partie les dispositions de l’article L. 3312-1. Il prévoit qu’un débat préalable sur les orientations budgétaires est organisé dans un délai de deux mois avant l’examen du budget. Ensuite, le projet de budget est préparé et présenté au conseil territorial par le président du conseil territorial (84). À la différence des autres projets de délibération, le projet de budget n’est donc pas arrêté par le conseil exécutif. C’est le droit commun budgétaire qui s’applique. Le conseil territorial vote le budget primitif, le budget supplémentaire et les décisions modificatives.

L’article L.O. 6261-3 nouveau prévoit que les crédits sont votés par chapitre ou, si le conseil territorial en décide ainsi, par article. En principe, les crédits sont spécialisés par chapitre et le président du conseil territorial peut effectuer des virements d’article à article au sein du même chapitre. Le conseil territorial peut cependant décider que les crédits sont spécialisés par article pour encadrer davantage l’exécution du budget.

L’article L.O. 6261-4 nouveau reprend le texte de l’article L. 3312-4 qui autorise la distinction entre autorisations de programme et crédits de paiement pour les dépenses d’investissement et, dans certains cas, pour les dépenses de fonctionnement. Toutefois, dans ce dernier cas, il est ajouté que les subventions versées aux organismes privés ne peuvent pas faire l’objet d’autorisations de programme, ce qui reprend les dispositions du II de l’article L. 2311-3.

L’article L.O. 6261-5 nouveau reprend la possibilité pour le président, avant l’adoption du budget, de mandater ou liquider des dépenses d’investissement correspondant aux autorisations de programme ouvertes au cours des exercices antérieurs. Cette faculté est ouverte à hauteur d’un tiers des autorisations de programme ouvertes au cours de l’exercice précédent (85).

L’article L.O. 6261-6 nouveau permet au conseil territorial de reprendre l’excédent de la section d’investissement en recette de fonctionnement, dans les cas et conditions fixés par décret. En droit commun, cette possibilité est prévue pour les seules communes, par l’article L. 2311-6 du CGCT.

L’article L.O. 6261-7 nouveau reprend les principes d’affectation de l’excédent ou du déficit de la section de fonctionnement ou de la section d’investissement fixés par les deux premiers alinéas de l’article L. 3312-6 du CGCT.

L’article L.O. 6261-8 nouveau prévoit la possibilité de fonds de concours versés par des personnes morales ou physiques pour participer à des dépenses d’intérêt public acceptées par le conseil territorial. Ils sont portés en recettes au budget et un crédit du même montant est ouvert en dépenses dans le chapitre correspondant. L’emploi des fonds doit être conforme à l’intention de la partie versante ou du donateur.

Ces principes sont la traduction des règles applicables aux fonds de concours bénéficiant à l’État, en vertu de l’article 17 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

L’article L.O. 6261-9 nouveau définit les opérations peuvent faire l’objet de budgets annexes comme les services produisant des biens ou des services pouvant donner lieu au paiement d’un prix. Ces budgets annexes sont divisés en une section de fonctionnement et une section d’investissement et sont soumis aux mêmes règles que le budget général. Les services concernés peuvent gérer des fonds d’amortissement, de réserves et de provisions. Enfin, la délibération instituant un budget annexe prévoit les conditions d’utilisation du solde en fin d’exercice. Ces dispositions sont beaucoup plus détaillées que le droit commun, où seule la possibilité de créer des budgets annexes est mentionnée.

L’article L.O. 6261-10 nouveau fixe des modalités d’attribution des subventions identiques à celles prévues pour les budgets communaux par l’article L. 2311-7. Les subventions doivent ainsi être arrêtées par une délibération distincte du budget. En outre, pour les subventions qui ne sont pas soumises à des conditions d’octroi, le conseil territorial peut soit individualiser les crédits par bénéficiaire dans le budget, soit établir la liste et le montant des subventions par bénéficiaire dans un document annexé au budget. Cette individualisation ou cette liste vaut décision d’attribution de la subvention.

Dans la version initiale du projet de loi organique, celui-ci comprenait un article L. 6261-12 énonçant le droit pour toute personne de demander communication des procès-verbaux, des budgets et des comptes de la commune. Le Sénat, ayant jugé que ces dispositions n’étaient pas de nature organique, les a déplacées au sein d’un article L. 6261-12 nouveau.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les conseillers territoriaux reçoivent le projet de budget au moins douze jours avant le début de son examen, par analogie avec les dispositions applicables aux départements (amendement n° 122).

La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur visant à assurer une coordination rédactionnelle (amendement n° 123).

(articles L.O. 6262-1 à L.O. 6262-19 du CGCT)

Adoption et exécution du budget de la collectivité

Le chapitre II reprend les principes fixés pour l’ensemble des collectivités territoriales par le chapitre II, intitulé « Adoption et exécution des budgets », du titre Ier du livre VI de la première partie du CGCT, qui est commun aux différentes catégories de collectivités. La rédaction des articles L.O. 6262-1 à L.O. 6262-19 nouveaux est totalement identique à celle des articles L. 1612-1 à L. 1612-20, à l’exception de modifications terminologiques. Les références au conseil général sont remplacées par des références au conseil territorial tandis que les prérogatives de la chambre régionale des comptes sont exercées par une chambre territoriale des comptes.

Les règles applicables à Saint-Barthélemy sont donc les suivantes :

––  la possibilité de recouvrer des recettes et d’engager des dépenses avant l’adoption du budget, dans la limite des dépenses inscrites au budget de l’année précédente (article L.O. 6262-1) ;

––  le règlement du budget par le représentant de l’État, sur la base des propositions de la chambre territoriale des comptes, si le budget n’est pas adopté avant le 31 mars (article L.O. 6262-2) ;

––  l’obligation de voter le budget en équilibre réel (article L.O. 6262-3) ;

––  l’intervention de la chambre territoriale des comptes si le budget n’est pas voté en équilibre réel, puis le règlement du budget par le représentant de l’État si le conseil général ne prend pas les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre budgétaire (article L.O. 6262-4) ;

––  la prise en compte des résultats apparaissant au compte administratif pour apprécier l’équilibre réel du budget de l’exercice suivant (article L.O. 6262-5) ;

––  l’obligation de transmission du budget primitif au représentant de l’État (article L.O. 6262-6) ;

––  l’obligation d’adopter le compte administratif avant le budget primitif de l’exercice suivant si le budget n’a pas été voté en équilibre réel (article L.O. 6262-7) ;

––  la suspension de l’exécution du budget en cas de transmission à la chambre territoriale des comptes (article L.O. 6262-8) ;

––  la possibilité de modifier le budget jusqu’au terme de l’exercice (article L.O. 6262-9) ;

––  la règle selon laquelle le vote du conseil général sur le compte administratif arrête les comptes de la collectivité (article L.O. 6262-10) ;

––  l’obligation de transmission du compte administratif au représentant de l’État (article L.O. 6262-11) ;

––  l’intervention de la chambre territoriale des comptes en cas de déficit des comptes équivalent à 10 % des recettes (86) de la section de fonctionnement, réel, puis règlement du budget par le représentant de l’État si le conseil général ne prend pas les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre budgétaire (article L.O. 6262-12 nouveau) ;

––  la définition des dépenses obligatoires et la procédure de mise en demeure par la chambre territoriale des comptes en cas de non inscription d’une dépense obligatoire au budget (article L.O. 6262-13) ;

––  le mandatement d’office par le représentant de l’État d’une dépense obligatoire en cas de mise en demeure restée sans résultat (article L.O. 6262-14) ;

––  l’inapplicabilité de la procédure de mise en demeure et du pouvoir de substitution du représentant de l’État aux dépenses obligatoires résultant d’une décision juridictionnelle, qui sont soumises à des règles spécifiques (article L.O. 6262-15) ;

––  le mandatement d’office par le représentant de l’État des intérêts moratoires dans le cadre des commandes publiques excédant un seuil fixé par voie réglementaire (article L.O. 6262-16) ;

––  l’information du conseil général sur les avis de la chambre territoriale des comptes, ainsi que sur les arrêtés du représentant de l’État en matière budgétaire (article L.O. 6262-17) ;

––  l’obligation faite au conseil général de se prononcer sur le caractère d’utilité publique des dépenses ayant donné lieu à une déclaration de gestion de fait (article L.O. 6262-18) ;

––  l’application des dispositions précédentes aux établissements publics de la collectivité (article L.O. 6262-19).

La Commission a adopté un amendement de coordination présenté par le rapporteur (amendement n° 124).

(articles L.O. 6263-1 à L.O. 6263-3 du CGCT)

Dépenses de la collectivité

Le chapitre III du titre IV regroupe des dispositions relatives aux dépenses de la collectivité de Saint-Barthélemy.

L’article L.O. 6263-1 nouveau définit les dépenses obligatoires pour la collectivité de Saint-Barthélemy comme les dépenses obligatoires pour les communes, les départements et les régions, ainsi que les dépenses « liées à l’exercice d’une compétence transférée ».

Les articles L.O. 6263-2 et L.O. 6263-3 nouveaux reprennent les dispositions des articles L. 2322-1 et L. 2322-2 du CGCT, qui permettent aux conseils municipaux, généraux et régionaux de porter au budget un crédit pour dépenses imprévues. Ce crédit ne peut excéder 7,5 % des dépenses de fonctionnement ou des dépenses d’investissement. Il est employé par le président du conseil territorial, qui doit ensuite rendre compte de son emploi lors de la séance du conseil territorial qui suit l’ordonnancement de la dépense.

(articles L.O. 6264-1 à L.O. 6264-4 du CGCT)

Recettes de la collectivité

Le chapitre IV du titre IV décrit les recettes perçues par la collectivité.

L’article L.O. 6264-1 nouveau énumère les recettes de la section de fonctionnement, qui comprennent :

––  les recettes fiscales et non fiscales de la section de fonctionnement des communes, prévues aux articles L. 2331-1 et L. 2331-2 ;

––  les recettes fiscales et non fiscales de la section de fonctionnement des départements, prévues aux articles L. 3332-1 et L. 3332-2 ;

––  les recettes de fonctionnement des régions prévues à l’article L. 4331-2 ;

––  les recettes créées par la collectivité dans l’exercice de sa compétence. En effet, la collectivité bénéficiant de la compétence fiscale, elle pourra créer des impôts et taxes spécifiques. Le droit de quai, principale recette fiscale de la collectivité, relève de cette catégorie.

L’article L.O. 6264-2 nouveau énumère les recettes de la section d’investissement, qui sont :

––  les recettes fiscales et non fiscales de la section d’investissement des communes, qui sont mentionnées aux articles L. 2331-5 et L. 2331-6 ;

––  les recettes d’investissement des départements, qui figurent à l’article L. 3332-3 ;

––  les recettes d’investissement des régions, qui font l’objet de l’article L. 4331-3 du CGCT) ;

––  les recettes créées par la collectivité dans l’exercice de sa compétence fiscale.

L’article L.O. 6264-4 nouveau rappelle que la collectivité perçoit les impositions de toute nature qu’elle établit sur son territoire dans le cadre de sa compétence fiscale.

(article L.O. 6266-1 du CGCT)

Application des dispositions du CGCT

Enfin, dans le chapitre VI intitulé « Dispositions diverses », l’article L.O. 6266-1 nouveau prévoit que les dispositions législatives auxquelles il est fait référence dans le titre VI relatif aux finances de Saint-Barthélemy sont les dispositions législatives en vigueur au moment de la promulgation de la présente loi organique.

Le statut de Saint-Barthélemy fait notamment référence à la législation relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public. Il renvoie également à d’autres articles du CGCT, par exemple concernant la possibilité de prévoir des crédits pour dépenses imprévues.

Cette solution est logique, puisque des lois postérieures modifiant le code de justice administrative ou le CGCT ne doivent pas avoir pour effet de modifier les règles, de valeur organique, applicables à la collectivité de Saint-Barthélemy.

TITRE VII

DISPOSITIONS DIVERSES

Ce titre se compose d’un chapitre unique fixant les modalités des transferts de compétences, et notamment les conditions de transfert de moyens humains, matériels et financiers nécessaires à l’exercice des compétences transférées.

La substitution de la collectivité de Saint-Barthélemy à la commune actuelle de Saint-Barthélemy, au département et à la région de la Guadeloupe, ainsi qu’à certaines administrations de l’État pour exercer certaines compétences nécessite en effet des transferts de moyens. Le présent titre prévoit donc le transfert des personnels et des biens affectés à l’exercice des compétences transférées, ainsi que le versement d’une compensation financière. Ces transferts s’effectuent dans des conditions similaires à celles prévues pour la Nouvelle-Calédonie, aux articles 55 à 61 du statut, et pour la Polynésie française, aux articles 59 à 62 du statut.

(articles L.O. 6271-1 à L.O. 6271-3 du CGCT)

Transfert à titre gratuit des biens affectés à
l’exercice des compétences transférées

Tout d’abord, les biens meubles et immeubles de l’État, du département ou de la région de la Guadeloupe ou de la commune de Saint-Barthélemy affectés à l’exercice de compétences transférées sont eux-mêmes transférés à la collectivité d’outre-mer, à titre gratuit.

S’agissant des biens de l’actuelle commune de Saint-Barthélemy, l’intégralité sera transférée à la nouvelle collectivité puisque celle-ci reprend la totalité des compétences de la commune. Dans les autres cas, il conviendra d’abord d’identifier les biens affectés à l’exercice des compétences transférées, ce qui sera plus délicat. En particulier, certaines compétences sont exercées à Saint-Barthélemy depuis la Guadeloupe et non dans des services installés matériellement sur l’île.

L’article L.O. 6271-1 nouveau prévoit le transfert de la pleine propriété des biens meubles et immeubles appartenant à l’État, à la région ou au département de la Guadeloupe ou à la commune de Saint-Barthélemy et affectés à l’exercice des compétences transférées. Ce transfert est effectué à titre gratuit et ne donne lieu à aucune imposition ou taxation. Ces conditions de transfert sont plus favorables que celles prévues par le droit commun du CGCT en cas de transfert de compétences de l’État aux régions, aux départements et aux communes. Dans ce cas, l’article L. 1321-2 du CGCT prévoit une simple mise à disposition gratuite de ces biens, la collectivité bénéficiaire se substituant à l’ancien propriétaire dans ses droits et obligations.

L’article L.O. 6271-2 prévoit le transfert à Saint-Barthélemy du contrat de bail lorsque les immeubles affectés à l’exercice des compétences transférés étaient seulement pris en location.

Concrètement, tous les biens immeubles du département et de la région de la Guadeloupe situés sur le territoire de Saint-Barthélemy devraient être transférés à la nouvelle collectivité, puisque celle-ci exerce toutes les compétences du conseil général et du conseil régional. Ainsi, le collège devrait être transféré en pleine propriété.

En raison du transfert d’une partie des compétences de l’État, une partie des biens de l’État devraient également être transférés. Cela concerne notamment les moyens de direction départementale de l’équipement, puisque Saint-Barthélemy est compétente en matière de voirie, de transports, de construction, de logement, d’urbanisme. Les moyens dont dispose le Trésor public et le service du cadastre devraient également faire l’objet de transferts, même si l’État gardera probablement une partie de ses services fiscaux pour assurer les compétences qui lui sont conférées par le présent statut.

L’article L.O. 6271-3 nouveau prévoit que la collectivité d’outre-mer de Saint-Barthélemy succède à la commune de Saint-Barthélemy, au département ou à la région de la Guadeloupe ou à l’État comme partie aux contrats ou marchés passés pour l’aménagement, l’entretien et la conservation des biens transférés à Saint-Barthélemy. Cette substitution doit être notifiée à leur cocontractant par l’État, la région ou le département de la Guadeloupe. Ces dispositions sont similaires à celles prévues par l’article L. 1321-2 du CGCT pour les collectivités propriétaires des biens transférés et par l’article L. 1321-5 du même code pour les collectivités locataires des biens transférés.

(articles L.O. 6271-4 à L.O. 6271-7 du CGCT)

Compensation financière des charges résultant
des transferts de compétences

Une compensation financière est prévue pour accompagner les transferts de compétences de l’État, de la région et du département de la Guadeloupe.

Ces transferts de ressources constituent une obligation constitutionnelle. Ainsi, l’article 72-2 de la Constitution dispose que « tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice » et que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »

L’article L.O. 6271-4 nouveau énonce le principe selon lequel les transferts de compétences de l’État, mais également de la région ou du département de la Guadeloupe et de la commune de Saint-Barthélemy, s’accompagnent du transfert concomitant à la collectivité de Saint-Barthélemy des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences. Le principe de transfert des ressources nécessaires énoncé par l’article L. 1614-1 en cas de transfert de compétences de l’État reçoit donc une application plus large.

En revanche, l’article L.O. 6271-4 ne pose pas le principe de l’attribution de ressources équivalentes aux dépenses consacrées à l’exercice des compétences transférées, alors même que cela avait constitué la référence pour le calcul des compensations financières versées à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française. De même, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales prévoyait l’attribution aux collectivités territoriales des moyens financiers consacrés auparavant par l’État à l’exercice des compétences transférées. Elle établissait notamment un mode de calcul de ces moyens financiers reposant sur des moyennes pluriannuelles.

Cette différence ne saurait cependant être interprétée comme permettant d’allouer à Saint-Barthélemy une somme inférieure à celle consacrée à l’exercice des compétences transférées, ce qui serait contraire à la lettre comme à l’esprit de la Constitution. Au contraire, les ressources nécessaires devraient être évaluées largement pour tenir compte des lacunes actuelles de certaines politiques publiques.

L’article L.O. 6271-5 nouveau établit les modalités de cette compensation financière, qui se composera des éléments suivants :

––  le transfert d’impôts. Pour établir le montant de la compensation sont pris en compte les produits fiscaux recouvrés au profit de la commune, du département, de la région et de l’État l’avant-dernière année précédant l’entrée en vigueur de la présente loi organique, c’est-à-dire vraisemblablement en 2005. En outre, comme la collectivité de Saint-Barthélemy devient compétente en matière fiscale, elle disposera d’une grande latitude pour moduler sa pression fiscale au regard de ses besoins ;

––  la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’État. Cette dotation, qui ne correspond pas à la DGF des communes ou des départements, est régie par des dispositions propres figurant à l’article L. 6264-3 nouveau du CGCT. Son montant correspond au total des dotations de l’État actuellement versées à Saint-Barthélemy ;

––  la dotation globale de construction et d’équipement scolaire, dotation spécifique à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin dont l’institution est prévue par l’article L. 6264-5 nouveau du CGCT ;

––  si ces recettes supplémentaires ne compensent pas la totalité des charges transférées, le solde sera couvert par une dotation de compensation versée par l’État. Le montant de cette dotation est fixé par la loi de finances ; il est ensuite réévalué comme la DGF.

L’article L.O. 6271-6 nouveau instaure une commission consultative d’évaluation des charges, sur le modèle de celle instituée par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et des commissions équivalentes créées en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, respectivement par les articles 55 et 59 du statut de chacune de ces collectivités.

Comme ses équivalents calédonien et polynésien, la commission sera présidée par un magistrat de la future chambre territoriale des comptes. En revanche, elle ne se composera pas uniquement de représentants de l’État et de représentants de Saint-Barthélemy, puisque la nouvelle collectivité bénéficie également de transferts de la part de la région et du département de la Guadeloupe. Logiquement, la commission devrait être composée pour moitié de représentants de Saint-Barthélemy et pour moitié de représentants des autres administrations, afin de respecter le principe du paritarisme.

Cette commission sera consultée sur les modalités de compensation des charges correspondant aux compétences transférées. Le montant des compensations sera ensuite fixé par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l’outre-mer. Concrètement, comme la commission mise en place par la loi du 13 août 2004 précitée, la commission devrait dans un premier temps analyser le montant des transferts de charges grâce à la mise en place d’une méthodologie consensuelle, puis dans un second temps donner un avis sur le montant figurant dans le projet d’arrêté.

Le Sénat a ajouté, au début de cet article, un alinéa rappelant que les charges correspondant à l’exercice des compétences transférées font l’objet d’une évaluation préalable au transfert des compétences.

Enfin, l’article L.O. 6271-7 nouveau prévoit que les modalités d’application des dispositions relatives à la compensation financière sont fixées par décret en Conseil d’État. Un ou plusieurs décrets fixeront notamment la composition de la commission consultative d’évaluation des charges et la procédure mise en œuvre pour l’évaluation des charges transférées.

(article L.O. 6271-8 du CGCT)

Transfert des services et des personnels participant
à l’exercice des compétences transférées

L’article L.O. 6271-8 nouveau, inséré par le Sénat à l’initiative de sa commission des Lois, prévoit le transfert des services ou parties de services de l’État, de la région et du département de la Guadeloupe participant à l’exercice de la compétence transférée.

Les modalités de ce transfert s’inspirent de celles prévues par l’article 104 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. Ainsi, les services et personnels concernés feront d’abord l’objet d’une mise à disposition, puis d’un transfert définitif. Les personnels transférés disposeront d’un droit d’option et ne seront pas contraints de changer d’employeur.

Dans un premier temps, dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la loi organique, les services participant à l’exercice des compétences transférées feront l’objet de conventions de mise à disposition conclues entre le président du conseil territorial et, selon le domaine de compétences, le représentant de l’État, le président du conseil général de la Guadeloupe ou le président du conseil régional de la Guadeloupe. La mise à disposition des services entraîne de plein droit la mise à disposition individuelle des agents de ces services. En cas de désaccord avec l’État empêchant la signature d’une convention avec le représentant de l’État, la liste des services mis à disposition est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de l’outre-mer et du ministre intéressé. Si la collectivité de signe pas de convention avec le département ou la région de la Guadeloupe, en revanche, le projet de convention sera préparé par le représentant de l’État et, s’il n’est toujours pas signé par les deux collectivités concernées, approuvé par arrêté du ministre de l’outre-mer.

La deuxième étape est le transfert définitif des services mis à disposition, qui intervient à une date et selon des modalités fixées par décret. Ce transfert a des conséquences différentes selon le statut des personnels affectés dans ces services :

––  les agents contractuels changent automatiquement d’employeur en devenant des agents de la collectivité de Saint-Barthélemy. Leur régime n’est pas modifié : les agents non titulaires de droit public de l’État ou de la fonction publique territoriale deviennent des agents non titulaires de droit public de la fonction publique territoriale. Les agents de droit privé conservent leur contrat antérieur, la collectivité de Saint-Barthélemy se substituant à leur employeur antérieur ;

––  les fonctionnaires de l’État bénéficient d’un droit d’option dans les mêmes conditions que celles fixées par la loi du 13 août 2004 précitée. Ainsi, ils disposent d’un délai de deux ans à compter du transfert définitif pour opter pour le statut de fonctionnaire territorial ou demeurer agents de l’État. Dans ce dernier cas, par dérogation aux règles de droit commun du détachement, ils sont placés en détachement sans limitation de durée ;

––  les fonctionnaires du département ou de la région de Guadeloupe bénéficient également d’un droit d’option, mais ils doivent l’exercer dès le transfert définitif des services. Il est logique que les agents de l’État disposent d’un délai d’option plus long car ils sont confrontés à véritable changement de statut, alors que le transfert ne représente qu’un changement d’employeur pour les agents territoriaux. Les fonctionnaires guadeloupéens peuvent ainsi choisir entre leur mutation vers la collectivité de Saint-Martin ou leur maintien auprès de leur employeur d’origine. S’ils choisissent de rester au conseil général ou au conseil régional, leur mise à disposition auprès de la collectivité de Saint-Martin peut être prolongée pour une durée maximale de dix-huit mois.

Les transferts d’agents du conseil général ou du conseil régional de la Guadeloupe devraient concerner des effectifs assez limités. En effet, Saint-Barthélemy gère déjà avec ses propres personnels le port, l’aéroport et le centre de première intervention.

Le dixième paragraphe de cet article précise enfin que les fonctionnaires de l’État détachés auprès des collectivités territoriales de Guadeloupe dans le cadre de la loi du 13 août 2004 précitée et appartenant à un service transféré à Saint-Barthélemy sont considérés comme des fonctionnaires de l’État. En effet, leur délai d’option entre la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale n’a pas expiré. Tel est le cas, par exemple, des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) du collège. Ces agents sont donc mis à disposition de Saint-Martin par l’État et disposent d’un délai d’option de deux ans.

La Commission a adopté l’article 4 ainsi modifié.

STATUT DE SAINT-MARTIN

Article 5

(articles L.O. 6311-1 à L.O. 6380-1 du code général des collectivités territoriales)


Statut de la collectivité d’outre-mer de Saint-Martin

Cet article crée un livre III de la sixième partie du CGCT, consacré à la collectivité d’outre-mer de Saint-Martin. Le statut de la collectivité de Saint-Martin est largement similaire à celui de Saint-Barthélemy, même s’il présente certaines spécificités, notamment en matière de compétences transférées.

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

(articles L.O. 6311-1 à L.O. 6312-1 du CGCT)

Dispositions générales

Le chapitre Ier du titre Ier, intitulé « Dispositions générales » définit la collectivité d’outre-mer de Saint-Martin.

L’article L.O. 6311-1 nouveau précise ainsi que Saint-Martin est une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution qui correspond géographiquement à l’actuelle commune de Saint-Martin. Sur ce territoire, elle se substitue à la commune, au département et à la région de la Guadeloupe. Le projet de loi organique initial énumérait les composantes du territoire de la collectivité, c’est-à-dire la partie française de l’île Saint-Martin ainsi que les îlots qui lui sont rattachés : Tintammare, Grand Îlet, Crowl Rock Pinel, Petite Clef, Caye Verte, Rocher de l’Anse Martel. Le Sénat, comme pour Saint-Barthélemy, a préféré supprimer cette énumération pour éviter tout risque d’oubli.

Conformément à ce que prévoit l’article 74 de la Constitution, Saint-Martin a droit au « respect de ses intérêts propres » et la République doit à ce titre prendre en compte les « spécificités géographiques et historiques ».

En revanche, à la différence de Saint-Barthélemy, Saint-Martin ne se voyait pas accorder l’autonomie dans le projet de loi initial. Cette collectivité bénéficiait seulement, conformément à l’article 72 de la Constitution, de la libre administration par ses élus et aussi par la voie du référendum local. Il était prévu que, après le renouvellement du conseil territorial postérieur au 1er janvier 2012, le conseil territorial pouvait adopter une résolution en vue de la modification du statut de la collectivité et de l’octroi de l’autonomie. Celle-ci aurait alors pu être conférée par le vote d’une nouvelle loi organique.

Le Sénat a choisi, plus simplement, de conférer l’autonomie également à Saint-Martin dès l’entrée en vigueur de la présente loi organique. Cette caractéristique reconnue à certaines collectivités d’outre-mer leur permet d’exercer des compétences plus étendues. Ainsi, l’article 74 de la Constitution dispose que : «  La loi organique peut également déterminer, pour celles de ces collectivités qui sont dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles :

––  le Conseil d’État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi ;

––  l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;

––  des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ;

––  la collectivité peut participer, sous le contrôle de l’État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques. »

Étant donné que Saint-Martin se voit transférer certaines compétences relevant du domaine de la loi, il est cohérent, en particulier, que la collectivité puisse modifier les lois intervenues dans son domaine de compétence postérieurement à l’adoption du statut.

L’article L.O. 6311-2 nouveau indique que Saint-Martin est représentée au Parlement et au Conseil économique et social dans des conditions fixées par une loi organique. Cette représentation fait l’objet des articles 7 et 13 du présent projet de loi organique.

Le chapitre II, consacré au représentant de l’État, définit le rôle de celui-ci dans l’article L.O. 6312-1 nouveau. Cette rédaction est identique à celle du projet de statut de Saint-Barthélemy (87) et du statut de la Polynésie. Le représentant de l’État est donc chargé de la représentation de chacun des membres du Gouvernement, des pouvoirs de la République, des intérêts nationaux, du respect des lois, de l’ordre public et du contrôle administratif.

(articles L.O. 6313-1 à L.O. 6313-5 du CGCT)

Régime législatif de Saint-Martin

Le chapitre III définit les modalités d’application des lois et règlements à Saint-Martin.

Comme Saint-Barthélemy, cette collectivité d’outre-mer sera soumise à un régime d’identité législative, sous réserve de trois exceptions énumérées par l’article L.O. 6313-1 nouveau : les dispositions qui relèvent à Saint-Martin de la loi organique, qui interviennent dans les domaines de compétences transférés à Saint-Martin ou qui concernent l’entrée et le séjour des étrangers ou le droit d’asile. Dans le cas de Saint-Martin, il est particulièrement important de fixer des règles en matière d’immigration qui soient adaptées à la situation de l’île en raison de la forte pression migratoire subie depuis une vingtaine d’années.

En vertu de l’article L.O. 6313-2 nouveau, les règles d’entrée en vigueur des dispositions législatives et réglementaires sont celles du droit commun, comme pour Saint-Barthélemy.

L’article L.O. 6313-3 nouveau établit, comme à Saint-Barthélemy, une obligation de consultation du conseil territorial avant l’adoption de mesures législatives ou réglementaires relatives à Saint-Barthélemy telles :

––  les lois, ordonnances ou décrets modifiant des dispositions particulières à Saint-Barthélemy ;

––  les ordonnances qui étendent et adaptent à Saint-Barthélemy des dispositions législatives nationales ;

––  les traités ou accords internationaux intervenant dans le domaine de compétence de la collectivité.

Le conseil territorial doit donner son avis dans un délai d’un mois, qui peut être réduit à quinze jours en cas d’urgence. Ce délai est commun à toutes les consultations d’institutions de Saint-Martin prévues par le présent statut, à l’exception des consultations en matière audiovisuelle.

L’article L.O. 6313-4 nouveau permet au conseil territorial de modifier ou d’écarter l’application de dispositions législatives ou réglementaires en vigueur qui interviennent dans un domaine relevant des compétences de la collectivité. Dans ce cas, pour éviter toute ambiguïté quant au droit applicable à Saint-Martin, les autorités de la collectivité doivent prononcer l’abrogation de la disposition en question et, le cas échéant, lui substituer une autre disposition.

L’article L.O. 6313-4-1 nouveau, introduit par le Sénat à l’initiative de sa commission des Lois, permet également au conseil territorial de modifier ou d’abroger une loi adoptée postérieurement au statut après que le Conseil constitutionnel a constaté que la loi est intervenue dans une matière relevant de la compétence de la collectivité.

Dans la version initiale du projet de loi organique, Saint-Martin ne disposait pas de cette prérogative car l’article 74 de la Constitution la réserve aux collectivités d’outre-mer dotées de l’autonomie. L’octroi de l’autonomie à Saint-Martin a levé les obstacles à l’exercice de cette compétence.

Enfin, l’article L.O. 6313-5 nouveau rend applicables à Saint-Martin plusieurs livres du CGCT, de même qu’à Saint-Barthélemy :

––  les principes généraux de la décentralisation énoncés dans le livre 1er de la première partie, qui comprennent la définition de la libre administration (chapitre 1er), les dispositions relatives à l’expérimentation (chapitre 3) et celles relatives à l’autonomie financière (chapitre 4) ;

––  les garanties accordées aux élus locaux par les dispositions du titre II du livre VI de la première partie ;

––  les dispositions relatives à la coopération interdépartementale et interrégionale, qui font l’objet respectivement des livres IV et VI de la cinquième partie ;

––  les dispositions relatives aux syndicats mixtes figurent au livre VII de la cinquième partie.

Pour ces dispositions, sont applicables à la collectivité de Saint-Martin les dispositions visant les communes, les départements ou les régions en vigueur au moment de l’adoption du statut. Des modifications ultérieures de ces lois, de rang ordinaire, ne peuvent en effet modifier les règles prévues par la présente loi organique.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier corrigeant une erreur de référence (amendement n° 125), le second réparant une omission (amendement n° 126).

Puis, elle a adopté trois amendements du même auteur, le premier corrigeant une erreur de référence (amendement n° 127), le second apportant une précision (amendement n° 128), le troisième effectuant une coordination (amendement n° 129).

(articles L.O. 6314-1 à L.O. 6314-6 du CGCT)

Compétences de la collectivité de Saint-Martin

La collectivité d’outre-mer de Saint-Martin exerce tout d’abord les compétences dévolues aux communes, au département et à la région de la Guadeloupe, comme le prévoit l’article L. 6314-1 nouveau. En effet, le présent statut crée une collectivité territoriale unique qui se substitue à la commune et, sur le territoire de celle-ci, au conseil général et au conseil régional de la Guadeloupe.

En application de l’article L. 6314-2 nouveau, comme les départements d’outre-mer et comme Saint-Barthélemy, la collectivité peut être habilitée par la loi ou par le décret à adapter les dispositions législatives en vigueur aux caractéristiques et contraintes particulières de la collectivité.

Les compétences de l’État transférées à Saint-Martin par l’article L. 6314-3 nouveau sont moins étendues que celles transférées à Saint-Barthélemy. Cette disparité résulte des demandes différentes formulées par les élus des deux îles lors de l’élaboration des documents d’orientation pour le changement statutaire.

Ainsi, Saint-Martin serait compétente, comme Saint-Barthélemy, dans les domaines suivants :

––  les impôts, droits et taxes. Certes, Saint-Martin ne présente pas le même particularisme fiscal historique que Saint-Barthélemy, où la quasi-totalité des impôts perçus sont spécifiques. Toutefois, le régime fiscal de Saint-Martin a connu plusieurs adaptations, avec notamment une exonération de droits indirects.

––  le cadastre. On notera que le transfert de la compétence d’établissement du cadastre est particulièrement importante pour Saint-Martin, où ces documents sont largement incomplets. Cette situation a pour effet d’exonérer de fait certains résidents d’impôts locaux, et par conséquent réduit les recettes de la commune et fait peser une pression fiscale élevée sur les autres contribuables.

––  les transports routiers, la desserte maritime d’intérêt territorial, l’immatriculation des navires, la création, l’aménagement et l’exploitation des ports maritimes à l’exception du régime du travail. Ces compétences ont été ajoutées par le Sénat afin de réduire les disparités entre les deux statuts. Il était notamment plus cohérent que Saint-Martin soit compétente en matière de desserte maritime territoriale comme Saint-Barthélemy, puisque l’essentiel de cette desserte correspond aux liaisons entre les deux îles. En outre, il sera probablement plus facile d’assurer la complémentarité du port par rapport à celui de Phillipsburg, en partie néerlandaise, en prenant les décisions au plus près du terrain.

––  la voirie. Saint-Martin sera ainsi compétente pour la gestion et l’entretien de la route nationale commune avec la partie néerlandaise. Ce transfert facilitera les actions communes avec Sint-Maarten et permettra probablement de consentir des efforts de rénovation de la voirie supérieurs à ceux engagés ces dernières années ;

––  le droit domanial et des biens de la collectivité ;

––  l’accès au travail des étrangers, qui est un enjeu crucial pour le contrôle de l’immigration ;

––  le tourisme, qui constitue comme à Saint-Barthélemy l’activité économique principale ;

––  la création et l’organisation des services et des établissements publics de la collectivité.

Dans ces matières, les dispositions à caractère pénal restent fixées par l’État, conformément à l’article 74 de la Constitution qui exclut le transfert de compétences en matière de droit pénal et de procédure pénale.

À la différence de Saint-Barthélemy, la collectivité de Saint-Martin ne se voit pas transférer les compétences en matière d’urbanisme et de logement, d’environnement et d’énergie. Cependant, afin de réduire les disparités entre les deux statuts, le Sénat a prévu que Saint-Martin serait compétente en matière d’urbanisme et de logement et en matière d’énergie à compter du renouvellement du conseil territorial postérieur au 1er janvier 2012. À cette date, la seule compétence accordée à Saint-Barthélemy et non à Saint-Martin sera l’environnement, mais le Sénat a habilité Saint-Martin à adapter les lois et règlements en vigueur dans ce domaine, en complétant l’article L.O. 6351-4 nouveau.

L’article L.O. 6314-4 nouveau apporte le même type de précisions relatives à l’exercice de la compétence fiscale que pour Saint-Barthélemy.

Cet article pose ainsi une condition de résidence de cinq ans au moins pour que les personnes physiques soient soumises au régime fiscal de Saint-Martin. Cette condition ne s’applique qu’aux personnes antérieurement domiciliées dans un département de métropole ou d’outre-mer. Les personnes morales seront soumises à la fiscalité de Saint-Martin si elles ont le siège de leur direction effective à Saint-Martin depuis cinq ans ou si elles sont contrôlées par des personnes résidant à Saint-Martin depuis cinq ans.

La pertinence de cette condition à Saint-Martin, dont la situation économique est très différente de celle de Saint-Barthélemy, peut être discutée. On peut, en effet, craindre qu’elle ne désincite des investisseurs potentiels à créer des activités sur l’île, alors même que les difficultés économiques de Saint-Martin peuvent justifier de favoriser l’implantation de nouvelles entreprises. Cependant, votre rapporteur a constaté, lors de son déplacement à Saint-Martin, que la suppression de cette condition de résidence est loin de faire consensus, parmi les élus comme parmi les acteurs économiques. En effet, la fixation d’une condition de résidence de cinq ans permettra d’éviter un afflux de capitaux motivé par la seule perspective d’échapper aux impôts directs français (88). L’expérience de la défiscalisation a mis en évidence les effets pervers de telles incitations fiscales : beaucoup d’entreprises créées dans ce cadre ne sont pas pérennes et leur activité s’interrompt une fois que les avantages fiscaux recherchés ont été obtenus. En outre, la différence d’imposition permettra de soutenir les actuelles entreprises saint-martinoises, dont la situation financière est souvent dégradée, en évitant de susciter subitement une forte concurrence.

L’article L.O. 6314-4 prévoit également une coopération entre la collectivité et les services de l’État au moyen de conventions en matière fiscale. En premier lieu, une convention devra ainsi être conçue pour prévenir l’évasion fiscale et les doubles impositions. Saint-Martin devra, à cette fin, communiquer toutes les informations utiles à l’État. En second lieu, une autre convention définira les conditions dans lesquelles les services de l’État assure l’assiette, le recouvrement et le contrôle des impôts de la collectivité. À la différence de Saint-Barthélemy, où cette assistance de l’État est facultative, ces missions sont donc confiées à l’État, agissant pour le compte de Saint-Martin. Cette particularité se justifie pleinement compte tenu des insuffisances mentionnées précédemment en matière d’assiette des impôts, qui rendent nécessaire la mobilisation de moyens importants.

Comme à Saint-Barthélemy, l’État garde la possibilité d’instituer des taxes pour assurer le financement de ses missions en matière de sécurité aérienne et de communications électroniques.

Un amendement de la commission des Lois du Sénat a ajouté un paragraphe IV exigeant, comme à Saint-Barthélemy, la consultation préalable de l’exécutif de la collectivité sur les décisions agréant des opérations d’investissement ouvrant droit à déduction fiscale. Ces décisions sont susceptibles d’avoir des effets sur l’économie saint-martinoise et justifient donc une consultation des autorités de la collectivité, d’autant plus que celle-ci est compétente pour établir sa propre fiscalité.

Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a inséré un article L.O. 6314-4-1 nouveau permettant à la collectivité de Saint-Martin de participer, sous le contrôle de l’État, à la répression des infractions aux règles qu’elle fixe dans les domaines de compétences transférés par l’État, ainsi qu’à la politique pénale en matière de police et de sécurité maritimes. Cette possibilité était prévue à l’origine pour Saint-Barthélemy, mais pas pour Saint-Martin car l’article 74 de la Constitution la réserve aux collectivités dotées de l’autonomie.

L’article L.O. 6314-5 nouveau définit le domaine de la collectivité dans des termes similaires à ceux prévus pour la collectivité de Saint-Barthélemy, à l’exception de la mention de la zone des 50 pas géométriques comme composante du domaine public maritime de la collectivité. En effet, Saint-Barthélemy n’est pas concernée par la zone des cinquante pas géométriques, alors que celle-ci existe à Saint-Martin. L’article L.O. 6314-5 nouveau précise donc que le domaine de Saint-Martin comprend la zone des 50 pas géométriques, à l’exception :

––  de l’espace maritime ;

––  des parcelles terrestres classées en réserve naturelle ;

––  des parcelles terrestres relevant du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres.

Dans sa rédaction initiale, l’article L.O. 6314-5 nouveau classait dans le domaine de la collectivité aussi bien la partie urbanisée de la zone des 50 pas géométriques que sa partie naturelle, en précisant toutefois que cette dernière revêtait un caractère inaliénable (89). Le Sénat a jugé préférable de laisser à l’État la compétence sur la partie naturelle de la zone des 50 pas géométriques, afin que le Conservatoire du littoral puisse en assurer la protection. En effet, le littoral saint-martinois fait souvent l’objet d’une occupation dense et une protection particulière est nécessaire pour les parcelles qui sont encore préservées.

L’article L.O. 6314-5-1 nouveau a été ajouté par le Sénat à l’initiative de sa commission des Lois pour permettre à Saint-Martin de réguler les transferts de propriétés foncières, à l’instar des dispositions prévues pour Saint-Barthélemy par l’article L.O. 6214-7 nouveau. Cette possibilité d’instituer un régime de déclaration obligatoire des transferts entre vifs et d’exercer un droit de préemption n’est possible, en vertu de l’article 74 de la Constitution, que dans les collectivités d’outre-mer dotées de l’autonomie. Cette possibilité de réguler les transactions foncières correspond à un souhait ancien à Saint-Martin, où les pressions financières consécutives à la défiscalisation ont entraîné des ventes massives de terrains. Alors que la quasi-totalité des habitants étaient propriétaires dans les années soixante, ce n’est plus le cas que d’un tiers d’entre eux aujourd’hui. Elle tend principalement à éviter des achats de terrains de la part de personnes extérieures à Saint-Martin et qui se feraient au détriment du logement des saint-martinois ou des espaces naturels. Le droit de préemption de la collectivité ne s’exercerait donc pas lorsque le transfert a lieu au profit d’une personne résidant à Saint-Martin depuis une durée suffisante.

L’article L.O. 6314-6 nouveau prévoit la compétence de Saint-Martin pour définir les conditions d’exécution du service postal, dans des conditions fixées par convention avec l’État.

Le Sénat a inséré deux articles supplémentaires L.O. 6314-7 et L.O. 6314-8 nouveaux tendant à prendre en compte le multilinguisme de Saint-Martin.

L’article L.O. 6314-7, issu d’un amendement de la commission des Lois, permet à la collectivité d’instituer un enseignement complémentaire en anglais dans les écoles maternelles et primaires afin de faciliter l’apprentissage de la langue française, par dérogation à la compétence de l’État en matière d’éducation. En effet, comme cela a été signalé à votre rapporteur, les enfants saint-martinois éprouvent d’importantes difficultés scolaires dues à un enseignement dispensé dans une langue autre que leur langue maternelle. Loin de favoriser la maîtrise du français, l’enseignement en cours préparatoire de la lecture et de l’écriture d’une langue qui n’est pas couramment parlée ne permet pas un bon apprentissage du français. Il est donc indispensable que les enfants anglophones puissent se voir enseigner le français par un maître des écoles parlant l’anglais, dont les explications seront mieux comprises. Cela ne constituera toutefois pas une obligation, car cet enseignement dispensé en anglais ne sera qu’un enseignement complémentaire, et donc optionnel, car les enfants des fonctionnaires de l’État venus de métropole n’en auront pas besoin.

L’article L.O. 6314-8 a été inséré à l’initiative de MM. Jacques Gillot, Claude Lise et Serge Larcher. Il permet à la collectivité d’instituer, par délibération du conseil territorial, un plan de développement de l’enseignement de la langue française tendant à prendre en compte les spécificités culturelles et linguistiques de Saint-Martin. Ce plan permettra ainsi de renforcer l’enseignement de la langue française, notamment dans les institutions scolaires, en prenant en compte l’utilisation quotidienne de l’anglais. Son exécution fera l’objet d’une convention entre la collectivité et l’État, puisqu’il concerne également des domaines de compétences de l’État. Cette convention devra ainsi prévoir des mesures d’accompagnement de la part de l’État, notamment la prise en charge d’une formation spécifique des enseignants.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier permettant à l’État de délivrer lui-même les autorisations relatives à la construction de ses immeubles après avis simple du conseil exécutif de Saint-Martin (amendement n° 130), le second de précision (amendement n° 131).

TITRE II

LES INSTITUTIONS DE LA COLLECTIVITÉ

L’article L.O. 6320-1 énumère les quatre institutions de la collectivité d’outre-mer de Saint-Martin : le conseil territorial, le président du conseil territorial, le conseil exécutif et le conseil économique, social et culturel.

(articles L.O. 6321-1 à L.O. 6321-35 du CGCT)

Le conseil territorial

Les règles relatives à la composition du conseil territorial figurant aux
articles L.O. 6321-1 à L.O. 6321-7 nouveaux
sont les mêmes que pour le conseil territorial de Saint-Barthélemy 
(90), sous réserve de la présence de 23 membres au lieu de 19.

Ainsi, les conseillers territoriaux doivent déposer une déclaration de situation patrimoniale à la suite de leur élection (article L.O. 6321-1). Ils peuvent remettre leur démission au président du conseil territorial (article L.O. 6321-2) ou être déclarés démissionnaires s’ils refusent de remplir leurs fonctions (article L.O. 6321-3) ou s’ils sont absents sans motif légitime à quatre réunions consécutives du conseil territorial (article L.O. 6321-4).

L’article L.O. 6321-5 prévoit la possibilité pour le Gouvernement de prononcer la dissolution du conseil territorial lorsque le fonctionnement de celui-ci se révèle impossible. Le conseil territorial peut également, en cas d’urgence, être suspendu par arrêté du ministre de l’outre-mer.

L’article L.O. 6321-6 indique qu’en cas de vacance du conseil territorial consécutive à une dissolution, à la démission de tous les membres ou à l’annulation de l’élection, le conseil territorial doit être élu dans un délai de deux mois.

Enfin, l’article L.O. 6321-7 rend applicables à Saint-Martin les dispositions relatives au fonctionnement du conseil municipal en période de mobilisation générale ou en temps de guerre.

La section 2 relative au fonctionnement du conseil territorial, composée des articles L.O. 6321-8 à L.O. 6321-35 nouveaux, est la transposition des règles applicables à Saint-Barthélemy (91), à l’exception de la possibilité de créer des comités consultatifs. Ces règles sont pour la plupart inspirées du statut départemental de droit commun.

Il est ainsi prévu que le conseil territorial a son siège à l’hôtel de la collectivité (article L.O. 6321-8) et établit son règlement intérieur dans le mois suivant son renouvellement (article L.O. 6321-9).

Le conseil territorial est réuni par son président au moins une fois par trimestre. Il peut également être réuni à la demande du conseil exécutif, d’un quart des membres du conseil territorial, du représentant de l’État ou par décret, en application des articles L.O. 6321-10 et L.O. 6321-11. L’article L.O. 6231-12 prévoit que les séances sont publiques, sauf si le conseil territorial décide le huis clos. La police de l’assemblée est confiée au président du conseil territorial par l’article L.O. 6321-13. Le quorum pour les délibérations est fixé à la majorité des membres du conseil territorial par l’article L.O. 6321-15). Le vote au scrutin public peut être demandé, sauf pour les nominations qui ont lieu au scrutin secret (article L.O. 6321-16), et l’article L.O. 6321-17 autorise les délégations de vote entre membres du conseil territorial. Les délibérations adoptées par le conseil territorial ou le conseil exécutif sont ensuite publiées (article L.O. 6321-18).

Les articles L.O. 6321-19 à L.O. 6321-23 disposent que membres du conseil territorial ont le droit d’être informés des affaires de la collectivité qui font l’objet d’une délibération, par des moyens choisis par le conseil territorial. Ils reçoivent un rapport sur les affaires qui leur sont soumises au moins dix jours avant la réunion du conseil territorial. Ils peuvent également poser des questions orales. Enfin, chaque année, le conseil territorial débat d’un rapport sur la situation de la collectivité présenté par le président.

Les articles L.O. 6321-24 et L.O. 6321-25 prévoient la création respectivement de commissions permanentes et de missions d’information. Le conseil territorial peut désigner certains de ses membres pour siéger au sein d’organismes extérieurs, en application de l’article L.O. 6321-26. Il peut également constituer des groupes d’élus (article L.O. 6321-29), qui disposent d’un espace réservé dans les publications de la collectivité (article L.O. 6321-30).

L’article L.O. 6321-27 nouveau, le seul spécifique à Saint-Martin, permet au conseil territorial de créer des comités consultatifs sur tout problème d’intérêt territorial concernant tout ou partie du territoire de la collectivité. Il s’agit de la reprise d’une possibilité dont bénéficient les conseils municipaux en application de l’article L. 2143-2 du CGCT. À l’instar du droit commun, les comités consultatifs de Saint-Martin seront présidés par un membre du conseil territorial et les autres membres seront nommés par le conseil territorial pour une durée qui ne peut excéder celle du mandat en cours. Ces membres peuvent ne pas appartenir au conseil territorial ; par exemple, ils peuvent être des représentants d’associations locales. Les comités peuvent être consultés par le conseil exécutif (92) sur toute question concernant les services publics, les équipements de proximité ou le domaine d’activité des associations membres. Ils peuvent en outre transmettre au conseil exécutif, de leur propre initiative, des propositions concernant les problèmes pour lesquels ils ont été institués. Cette possibilité étant aujourd’hui prévue pour toutes les communes, il ne paraît pas justifié de la réserver à Saint-Martin en excluant son application à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Les articles L.O. 6321-31 à L.O. 6321-35 définissent enfin les relations du conseil territorial avec le représentant de l’État. Celui-ci est destinataire de l’ordre du jour des séances, peut être entendu par le conseil territorial et peut demander à celui-ci une nouvelle lecture d’une délibération. Le président du conseil territorial et le représentant de l’État s’échangent les informations nécessaires à l’exercice de leurs attributions respectives. Le représentant de l’État transmet au conseil territorial un rapport annuel sur l’activité des services de l’État à Saint-Martin. Enfin, il veille à l’exercice régulier par les institutions de leurs compétences et peut, dans des circonstances exceptionnelles, de substituer à la collectivité en cas de carence de celle-ci.

La Commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur précisant que le conseil territorial est l’assemblée délibérante de la collectivité (amendement n° 132).

La Commission a adopté quatre amendements du rapporteur, les trois premiers rédactionnels (amendements nos 133, 134 et 135), le quatrième corrigeant des erreurs de références (amendement n° 136).

Puis, elle a adopté un amendement du même auteur portant de dix à douze jours le délai minimal laissé aux conseillers territoriaux pour prendre connaissance du rapport du président sur les affaires qui leur sont soumises, conformément au droit commun (amendement n° 137).

Elle a également adopté quatre amendements du rapporteur, le premier corrigeant une erreur de référence (amendement n° 138), le deuxième et le troisième rédactionnels (amendements nos 139 et 140), le troisième autorisant le représentant de l’État à agir, après mise en demeure des institutions de la collectivité, pour rétablir le fonctionnement normal des services publics à Saint-Martin, lorsque les institutions de la collectivité ont manqué à leurs obligations (amendement n° 141).

(articles L.O. 6322-1 à L.O. 6322-4 du CGCT)

Le président du conseil territorial

Le président du conseil territorial est soumis aux mêmes dispositions que celui de Saint-Barthélemy (93).

En application de l’article L.O. 6322-1 nouveau, le président est élu par le conseil territorial, à la majorité absolue de ses membres, lors de la première réunion suivant le renouvellement de celui-ci. En cas de vacance du siège de président, l’article L.O. 6322-2 nouveau prévoit qu’il est temporairement remplacé par un membre du conseil exécutif. Le conseil exécutif doit être renouvelé dans un délai d’un mois.

L’article L.O. 6322-3 définit le régime d’incompatibilités du président du conseil territorial : cette fonction est incompatible avec toute autre fonction publique non élective.

Enfin, l’article L.O. 6322-4 nouveau prévoit que la responsabilité du président peut être mise en cause par le conseil territorial par le vote d’une motion de défiance constructive. Cette motion doit être signée par un tiers au moins des conseillers territoriaux et adoptée à la majorité absolue des membres du conseil. En cas d’adoption, le candidat proposé devient immédiatement président du conseil territorial et le conseil exécutif est renouvelé.

La Commission a adopté cinq amendements du rapporteur, le premier corrigeant une erreur de référence (amendement n° 142), le second anticipant une coordination terminologique (amendement n° 143), les troisième, quatrième et cinquième rédactionnels (amendements nos 144, 145 et 146).

(articles L.O. 6322-5 à L.O. 6322-16 du CGCT)

Conseil exécutif

Les dispositions applicables au conseil exécutif sont identiques à celles prévues dans le projet de statut de Saint-Barthélemy (94).

Comme le prévoit l’article L. 6322-5 nouveau, le conseil exécutif est ainsi composé de sept membres : le président du conseil territorial, quatre vice-présidents et deux conseillers.

Les membres du conseil exécutif sont désignés dans les conditions définies à l’article L.O. 6322-6 nouveau, qui prévoit que, s’il y a une candidature par poste proposé, les candidats sont automatiquement nommés. Dans le cas inverse, il est procédé à l’élection par le conseil territorial au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle, puis à l’affectation à chaque poste au scrutin uninominal. La même procédure est appliquée en cas de vacance d’un siège (article L.O. 6322-7 nouveau). Les pouvoirs du conseil exécutif expirent ensuite avec l’ouverture de la première réunion suivant le renouvellement du conseil territorial (article L.O. 6322-10 nouveau).

Le conseil territorial peut mettre fin aux fonctions d’un membre du conseil exécutif autre que le président en application de l’article L.O. 6322-8 nouveau.

L’article L.O. 6322-9 nouveau prévoit la possibilité pour le Gouvernement de suspendre ou de révoquer les membres du conseil exécutif à l’issue d’une procédure contradictoire.

En application des articles L.O. 6322-11 à L.O. 6322-13 nouveaux, le conseil exécutif est convoqué par le président du conseil territorial, qui préside les réunions du conseil exécutif. L’ordre du jour arrêté par le président doit être communiqué au représentant de l’État au moins 48 heures avant la réunion, sauf en cas d’urgence.

Les réunions ne sont pas publiques, sous réserve de l’élaboration d’un communiqué (article L.O. 6322-14 nouveau) et de la possibilité, introduite par le Sénat, d’inviter le représentant de l’État à y assister (article L.O. 6322-14-1 nouveau).

La possibilité de suspendre pour une durée maximale d’un mois et de dissoudre le conseil exécutif (article L.O. 6322-15 nouveau) est prévue dans les mêmes termes que pour Saint-Barthélemy. Enfin, le Sénat a également inséré un article L.O. 6322-16 nouveau disposant que le contentieux de l’élection des membres du conseil exécutif, y compris le président du conseil territorial, est régi par les mêmes dispositions que les recours contre l’élection des conseillers territoriaux.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier corrigeant une erreur de référence (amendement n° 147), le second rédactionnel (amendement n° 148).

(articles L.O. 6323-1 à 6323-3 du CGCT)

Conseil économique, social et culturel

Le chapitre III met en place un conseil économique, social et culturel (CESC) sur le modèle du conseil économique et social régional.

Les règles relatives à sa composition fixées par l’article L.O. 6323-1 nouveau sont identiques à celles prévues pour Saint-Barthélemy (95).

En revanche, les règles budgétaires établies par l’article 6323-2 nouveau diffèrent de celles applicables au CESC de Saint-Barthélemy. À Saint-Barthélemy, les moyens nécessaires au fonctionnement du CESC sont mis à sa disposition par le conseil territorial. Cependant, ce CESC dispose de l’autonomie financière, qui se traduit par le versement d’une dotation spécifique constituant une dépense obligatoire. L’ordonnateur du budget du CESC est son président.

À Saint-Martin, en revanche, le CESC ne disposera pas de l’autonomie financière et son président ne sera donc pas ordonnateur des crédits du CESC. Les crédits versés pour la réalisation des études du CESC feront l’objet d’une inscription distincte au budget du conseil territorial mais ne constitueront pas une dépense obligatoire. Enfin, le CESC ne disposera pas de personnels administratifs spécialement affectés.

Les compétences conférées par l’article L.O. 6323-3 nouveau au CESC à Saint-Martin sont également moins larges que celles du CESC de Saint-Barthélemy. Il sera consulté sur la répartition et l’utilisation des fonds de l’État destinés à des investissements, la préparation du plan d’aménagement et de développement durable et sur orientations générales du projet de budget de la collectivité, ainsi que sur les résultats de leur mise en œuvre. En revanche, sa consultation ne sera pas obligatoire pour les projets ou propositions d’actes du conseil territorial en matière économique, sociale ou culturelle et pour les orientations du développement de l’île. Il pourra seulement être consulté, à titre facultatif, sur ces projets de délibération. Par ailleurs, s’il peut être consulté par le représentant de l’État sur toute question relevant de son domaine de compétence et s’autosaisir de tout projet d’acte en matière économique, sociale ou culturelle, il ne peut pas décider de sa propre initiative de réaliser des études.

La Commission a adopté un amendement de précision présenté par le rapporteur (amendement n° 149).

(article L.O. 6324-1 du CGCT)

Conseils de quartier

L’article L.O. 6324-1 nouveau, qui constitue le chapitre IV du titre II, prévoit la division du territoire de Saint-Martin en quartiers dotés d’un conseil de quartier.

En métropole, la constitution de conseils de quartier n’est obligatoire que dans les communes de plus de 80 000 habitants et est optionnelle pour les communes comprenant entre 20 000 et 80 000 habitants. À Saint-Martin, qui compte 29 000 habitants, la constitution de tels conseils est pleinement justifiée en raison de l’existence de zones distinctes, notamment la péninsule des Terres-Basses, la zone de Marigot et celle de Grand-Case (96). Certains élus de Saint-Martin avaient d’ailleurs émis le souhait que trois communes soient créées pour pouvoir assurer une gestion de proximité. C’est pourquoi le texte prévoit que Saint-Martin devra mettre en place des conseils de quartier, à la différence de Saint-Barthélemy, qui ne compte que 6 900 habitants.

Les dispositions de l’article L.O. 6324-1 reprennent en partie celles de l’article L. 2143-1 du CGCT, qui résulte de la loi nº 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Le conseil territorial doit ainsi fixer le périmètre des différents quartiers, leur dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement des conseils de quartier. Il peut affecter à ces deniers un local et des crédits de fonctionnement.

Alors que le projet de loi initial se limitait à mentionner le rôle consultatif des conseils de quartier, le Sénat a choisi de détailler leurs compétences. En raison des caractéristiques géographiques précitées, les conseils de quartier se voient attribuer un rôle renforcé par rapport à leur modèle métropolitain.

Tout d’abord, alors que leur consultation est seulement facultative en droit commun (97), elle est obligatoire à Saint-Martin sur trois types de décisions :

––  l’établissement et la modification du plan local d’urbanisme concernant le quartier ;

––  les projets d’opérations d’aménagement réalisés dans le quartier ;

––  l’implantation et le programme d’aménagement des équipements de proximité du quartier. Ces équipements sont définis comme « les équipements à vocation éducative, sociale, culturelle, sportive et d’information de la vie locale ».

Le conseil de quartier ainsi consulté doit rendre son avis dans un délai d’un mois, réduit à quinze jours en cas d’urgence, soit les mêmes délais que ceux applicables au conseil territorial.

En dehors de ces points particuliers, les conseils de quartier peuvent être consultés sur toute question concernant les quartiers par le président du conseil territorial, mais aussi par tout membre du conseil territorial et par le représentant de l’État. Ils peuvent également être associés par le conseil exécutif aux actions intéressant le quartier, notamment en matière de politique de la ville.

(articles L.O. 6325-1 à L.O. 6325-8 du CGCT)

Conditions d’exercice des mandats

Le chapitre V définit les garanties accordées aux titulaires d’un mandat au conseil territorial en matière d’autorisations d’absence, d’indemnités et de protection en cas de poursuites pénales, de violences, de menaces ou d’outrages. Ces dispositions sont globalement identiques à celles prévues pour Saint-Barthélemy (98).

Ainsi, les garanties applicables aux élus territoriaux sont définies par le conseil territorial à la majorité absolue de ses membres, par analogie avec les dispositions équivalentes accordées aux conseillers généraux de métropole (articles L.O. 6325-1 et L.O. 6325-3 nouveaux).

Comme pour Saint-Barthélemy, le Sénat a choisi de détailler le régime indemnitaire des conseillers territoriaux au sein des articles L.O. 6325-2 et L.O. 6325-2-1 nouveaux. Les indemnités sont calculées par référence au montant du traitement correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique et leur montant est similaire à celui prévu pour les conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy. Des coefficients de majoration différents sont appliqués à ce montant pour les conseillers territoriaux, les membres du conseil exécutif, les vice-présidents et le président. En cas de cumul de plusieurs mandats électoraux ou d’autres fonctions donnant lieu au versement d’indemnités, l’indemnité peut faire l’objet d’un écrêtement. Ces règles présentent une seule différence avec celles prévues pour Saint-Barthélemy : le plafond de l’indemnité de fonction des conseillers territoriaux a été fixé par erreur à 150 % de l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique, contre 140 % à Saint-Barthélemy.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur complétant la liste des garanties bénéficiant aux membres du conseil territorial de Saint-Martin, que ce dernier doit déterminer par une délibération prise à la majorité absolue de ses membres (amendement n° 150).

Puis, elle a adopté trois amendements du même auteur, le premier rédactionnel (amendement n° 151), le second corrigeant une erreur matérielle relative au plafond de l’indemnité de conseiller territorial (amendement n° 152), le troisième supprimant une disposition redondante (amendement n° 153).

TITRE III

PARTICIPATION DES ÉLECTEURS À LA VIE DE LA COLLECTIVITÉ

(articles L.O. 6331-1 à L.O. 6333-1 du CGCT)

Participation des électeurs à la vie de la collectivité

Le chapitre premier (article L.O. 6331-1 nouveau) régit les conditions dans lesquelles les électeurs peuvent déposer des pétitions sur toute question relevant des compétences du conseil territorial. Ces conditions sont les mêmes que pour Saint-Barthélemy, avec notamment l’obligation de signature par au moins 5 % des électeurs de la collectivité.

Le chapitre II (article L.O. 6332-1 nouveau) prévoit la possibilité de soumettre au référendum local tout projet de délibération et tout projet d’acte réglementaire relevant de la compétence de Saint-Martin, dans les conditions du droit commun. Toutefois, comme à Saint-Barthélemy, certains domaines sont exclus du champ du référendum local : les avis du conseil territorial sur les normes applicables à Saint-Martin et les propositions de modifications législatives ou réglementaires, de conclusion d’engagements internationaux ou de négociations d’accords internationaux.

Enfin, le chapitre III (article L.O. 6333-1 nouveau) permet la consultation des électeurs à titre de simple demande d’avis, dans des conditions relativement proches du droit commun du CGCT. Comme à Saint-Barthélemy, il est possible de consulter une partie seulement de la collectivité si elle est seule concernée et un dixième des électeurs peuvent saisir le conseil territorial en vue de l’organisation d’une telle consultation.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier rédactionnel (amendement n° 154), le second précisant, conformément au droit commun, que le conseil général demeure libre d’organiser la consultation des électeurs demandée par au moins 10 % de ceux-ci (amendement n° 155).

Puis, elle a adopté un amendement rédactionnel du même auteur (amendement n° 156).

TITRE IV

RÉGIME JURIDIQUE DES ACTES PRIS PAR LES AUTORITÉS DE LA COLLECTIVITÉ ET RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ

(articles L.O. 6341-1 à L.O. 6341-4 du CGCT)

Publicité et entrée en vigueur des actes de la collectivité

Les dispositions du chapitre premier (articles L.O. 6341-1 à L.O. 6341-4 nouveaux), relatif à la publicité et à l’entrée en vigueur des actes de la collectivité, sont identiques à celles prévues pour les actes de la collectivité de Saint-Barthélemy (99). Les actes de la collectivité sont exécutoires dès leur publication au journal officiel de Saint-Martin ou leur affichage – qui est effectué à la fois sur papier et sur support numérique, comme l’a prévu le Sénat – ou leur notification aux intéressés.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur ajoutant à la liste des actes obligatoirement transmis au représentant de l’État les permis de construire et autres autorisations individuelles d’occupation des sols (amendement n° 157).

(articles L.O. 6342-1 à L.O. 6342-10 du CGCT)

Contrôle des actes de la collectivité

Le régime du contrôle de légalité est identique à celui prévu pour les actes de la collectivité de Saint-Barthélemy (100). Comme dans le droit commun du CGCT, le représentant de l’État dispose d’un délai de deux mois pour déférer au tribunal administratif un acte qu’il estime illégal. Il peut assortir son recours d’une demande de suspension, sur laquelle il est statué dans un délai d’un mois, ou de quarante-huit heures si l’acte attaqué est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle (article L.O. 6342-1 nouveau). De même, l’article L.O. 6342-2 nouveau permet à toute personne lésée par un acte de la collectivité de demander au préfet de déférer cet acte au tribunal administratif.

En application de l’article L.O. 6342-1, deux types d’actes sont soumis à un régime particulier en cas de déféré préfectoral assorti d’une demande de suspension :

–  les actes pris en matière d’urbanisme, de marchés publics ou de délégation de service public, pour lesquels le référé-suspension du représentant de l’État entraîne automatiquement la suspension jusqu’à la décision du juge des référés ;

–  les actes correspondant aux compétences spécifiques de Saint-Martin, qui ne peuvent entrer en vigueur qu’une fois que le tribunal administratif a statué sur la demande de suspension, à l’exception des mesures fiscales.

En outre, l’article L.O. 6342-4 nouveau prévoit que, si le tribunal administratif est saisi d’un recours invoquant l’inexacte application de la répartition des compétences entre l’État et la collectivité, le dossier est transmis pour avis au Conseil d’État, qui statue dans un délai de trois mois.

Le Sénat a ajouté un nouvel article L.O. 6342-2-1 nouveau prévoyant que tout membre du conseil territorial a intérêt à agir pour requérir l’annulation d’un acte de la collectivité, le cas échéant avec une demande de suspension de l’acte.

Il a également inséré un chapitre II bis définissant un contrôle juridictionnel spécifique pour les actes du conseil territorial intervenant dans le domaine de la loi (articles L.O. 6342-6 à L.O. 6342-10 nouveaux). En effet, pour l’exercice des compétences spécifiques qui sont attribuées à Saint-Martin par l’article L.O. 6314-3, la collectivité est amenée à prendre des délibérations qui interviennent dans le domaine de la loi. Le contentieux de ces actes doit revenir au Conseil d’État, conformément à l’article 74 de la Constitution qui dispose que « le Conseil d’État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d’actes de l’assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu’elle exerce dans le domaine de la loi ». Le Conseil d’État se prononce dans un délai de trois mois à compter de sa saisine et sa décision est publié au Journal
Officiel
de la République française ainsi qu’au journal officiel de Saint-Martin.

L’article L.O. 6342-10 nouveau prévoit également une saisine pour avis du Conseil d’État lorsque la conformité d’un acte intervenant dans le domaine de la loi aux normes qui lui sont supérieures est contestée par voie d’exception. La juridiction surseoit à statuer, sauf si la loi lui impartit un délai pour statuer, mais peut prendre des mesures d’urgences ou conservatoires en cas de nécessité.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier prévoyant, conformément au droit commun, l’illégalité des délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil territorial intéressés à l’affaire soumise à ce dernier (amendement n° 158), le second effectuant une coordination (amendement n° 159).

Puis, elle a adopté un amendement du même auteur prévoyant qu’en matière de contrôle de légalité, les actes des établissements publics de la collectivité de Saint-Martin sont soumis aux mêmes dispositions que ceux de la collectivité elle-même (amendement n° 160).

(article L.O. 6343-1 du CGCT)

Exercice des actions appartenant à la collectivité

L’article L.O. 6343-1 nouveau reprend la possibilité, prévue par l’article L. 3133-1 du CGCT, pour tout contribuable, avec l’autorisation du tribunal administratif, d’exercer une action qui devrait être exercée par la collectivité, mais que celle-ci a refusé ou négligé d’engager. Comme à Saint-Barthélemy, cette possibilité est également ouverte à tout électeur.

(articles L.O. 6344-1 à L.O. 6344-3 du CGCT)

Relations entre l’État et la collectivité

L’article L.O. 6344-1 nouveau confie la coordination des actions des services de l’État et de la collectivité de Saint-Martin au représentant de l’État et au président du conseil territorial.

L’article L.O. 6344-2 nouveau définit les conditions dans lesquelles des services de l’État peuvent être mis à la disposition de la collectivité. Ces mises à disposition, dont les modalités sont fixées par convention entre l’État et la collectivité, sont possibles pour préparer et exécuter les délibérations du conseil territorial et pour concourir aux services publics locaux. Elles donnent lieu à une appréciation annuelle du président du conseil territorial, qui est communiquée au représentant de l’État.

L’article L.O. 6344-3 nouveau établit une commission paritaire de concertation associant des représentants de l’État et de représentants de la collectivité. Ces derniers seront désignés pour moitié par le conseil territorial et pour moitié par les groupes d’élus du conseil territorial, ce qui permettra une représentation des divers courants politiques au sein de la collectivité. Ce dispositif spécifique à Saint-Martin permettra un examen en commun des questions qui doivent être réglées de manière coordonnée par l’État et la collectivité. L’organisation et le fonctionnement de la commission seront fixés par décret en Conseil d’État.

Le Sénat, à l’initiative de Mme Lucette Michaux-Chevry et contre l’avis du Gouvernement, a confié à cette commission le soin d’élaborer un « plan de rattrapage » pour le développement économique et touristique de Saint-Martin. Ce plan prévoit la rénovation et la construction d’équipements structurants et évalue, à cette fin, les engagements financiers respectifs de l’État et de la collectivité. Un plan de rattrapage bénéficiant du soutien de l’État a, en effet, été jugé nécessaire au regard du retard de Saint-Martin en matière d’équipements structurants – qu’il s’agisse d’écoles, d’équipements sportifs, d’infrastructures touristiques ou de l’aéroport de Grand-Case – et de développement du tourisme.

TITRE V

ADMINISTRATION ET SERVICES DE LA COLLECTIVITÉ

(articles L.O. 6351-1 à L.O. 6351-14 du CGCT)

Compétences du conseil territorial

Le chapitre premier du titre V énumère les compétences relevant du conseil territorial, qui sont largement similaires à celles du conseil territorial de Saint-Barthélemy (101).

L’article L.O. 6351-1 nouveau définit en termes généraux la compétence du conseil territorial, qui règle par ses délibérations les affaires de la collectivité, statue sur les objets sur lesquels la loi et le règlement prévoient qu’il délibère et sur tous les objets intéressant la collectivité. Il donne également son avis sur les objets sur lesquels il est consulté en application des lois et règlements ou par le ministre de l’outre-mer. Cet article est similaire à l’article L.O. 6251-1 relatif aux compétences du conseil territorial de Saint-Barthélemy.

1. Le pouvoir décisionnel du conseil territorial

En vertu de l’article L.O. 6351-2 nouveau, le conseil territorial fixe les règles applicables à Saint-Martin dans les matières relevant des compétences spécifiques de Saint-Martin mentionnées à l’article L.O. 6314-3. Ces règles doivent être adoptées à la majorité absolue des membres du conseil territorial. La Commission des Lois du Sénat a précisé que ces votes doivent faire l’objet d’un scrutin public, par souci d’harmonisation avec les dispositions applicables à Saint-Barthélemy.

À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a inséré un article L.O. 6351-2-1 nouveau étendant à Saint-Martin la possibilité, prévue initialement pour Saint-Barthélemy, d’adopter des actes dans le domaine du droit pénal (102) pour réprimer les infractions aux règles fixées par la collectivité. Ces actes doivent respecter les quantum de peines fixés par le code pénal pour des infractions similaires et ne peuvent entrer en vigueur qu’après approbation par décret ou ratification par la loi, s’ils interviennent dans le domaine de la loi.

Cet article permet également au conseil territorial d’adopter des actes de police et de sécurité maritimes dans les mêmes conditions. Les décisions individuelles prises en application de ces actes sont soumises au contrôle hiérarchique du représentant de l’État.

L’article L.O. 6351-3 nouveau permet à la collectivité d’imposer des sanctions administratives en cas d’infraction aux règles fiscales, c’est-à-dire des amendes, des majorations, des intérêts ou des indemnités de retard, dont le produit est versé au budget de la collectivité.

L’article L.O. 6351-4 nouveau définit les conditions dans lesquelles la collectivité peut être habilitée à adapter les lois et règlement en vigueur à ses contraintes particulières. Ces conditions sont les mêmes que celles prévues pour Saint-Barthélemy à l’article L.O. 6251-5 nouveau : la demande d’habilitation est adoptée par une délibération motivée du conseil territorial, l’habilitation est donnée par la loi ou par le décret, selon la nature des normes à adapter et les adaptations sont votées à la majorité absolue des membres du conseil territorial.

Toutefois, à la différence de Saint-Barthélemy, le statut de Saint-Martin accorde à la collectivité un droit d’adaptation permanent dans des matières qui ne lui sont pas transférées dès 2007 mais ont vocation à l’être. Il s’agit, en premier lieu, des lois et règlements en matière d’environnement, qui deviennent de la compétence de Saint-Barthélemy mais non de Saint-Martin. Une protection particulière de la faune et de la flore – qui sont d’une grande richesse – est en effet nécessaire en raison de l’urbanisation liée au développement touristique et des aléas climatiques. Les conditions d’un développement touristique pérenne de Saint-Martin implique de préserver les paysages et le milieu naturel qui constituent un élément important de l’attrait de Saint-Martin. On notera à cet égard qu’une réserve naturelle a été créée à Saint-Martin et inscrite sur la liste des espaces naturels protégés. Elle donne lieu à la perception par la commune d’une taxe sur les passagers maritimes à destination des espaces naturels protégés.

Une possibilité d’adaptation est également prévue, en second lieu, pour les règles d’urbanisme, de construction, d’habitation, de logement et d’énergie, qui ne relèveront de la compétence de Saint-Martin qu’à compter de 2012. Avant cette date, pour préparer l’exercice de ces compétences, Saint-Martin pourra adapter les lois et règlements en vigueur à ses contraintes particulières.

Comme pour Saint-Barthélemy, le Sénat a précisé les modalités d’adaptation des lois et règlements dans les articles L.O. 6351-4-1 à L.O. 6351-4-5 nouveaux. La délibération du conseil territorial sollicitant l’habilitation est publiée au Journal officiel de la République française et peut faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État. Le texte prévoit que l’habilitation expire à l’issue d’un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi ou du décret. Enfin, les délibérations adaptant une loi ou un règlement peuvent faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État et ne peuvent être modifiées par la suite que par une loi ou un règlement le prévoyant expressément.

Étant que Saint-Martin exerce les compétences de la commune, du département et de la région, le conseil territorial bénéficie logiquement des compétences dévolues par le CGCT aux conseils municipaux, généraux et régionaux (article L.O. 6351-5 nouveau), ainsi que les compétences particulières confiées au conseil général et au conseil régional de la Guadeloupe.

Enfin, l’article L.O. 6351-12 nouveau établit la compétence du conseil territorial pour réglementer le droit de transaction en toutes matières relevant de sa compétence. Afin de respecter l’indépendance de la justice, si la transaction porte sur des faits qui constituent une infraction pénale et met fin à des poursuites, elle ne peut intervenir qu’après l’accord du procureur de la République.

2. Le rôle consultatif du conseil territorial

L’article L.O. 6351-7 nouveau définit les conditions dans lesquelles le conseil territorial est consulté sur les propositions d’actes communautaires relatifs aux mesures spécifiques à Saint-Martin. Le conseil territorial dispose d’un mois pour se prononcer, ce délai pouvant être réduit à quinze jours en cas d’urgence.

3. Le pouvoir de proposition du conseil territorial

En vertu de l’article L.O. 6351-6 nouveau, le conseil territorial de Saint-Martin peut, comme celui de Saint-Barthélemy, formuler des propositions de modification des dispositions législatives et réglementaires applicables à Saint-Martin ou concernant le développement de Saint-Martin, ainsi que des propositions relatives au fonctionnement des services publics de l’État à Saint-Martin. Les premières sont adressées au ministre de l’outre-mer tandis que les secondes sont adressées au premier ministre, par l’intermédiaire du représentant de l’État.

L’article L.O. 6351-7 nouveau permet au conseil territorial d’adresser au Gouvernement des propositions pour l’application des stipulations des traités communautaires applicables à Saint-Martin.

L’article L.O. 6351-8 nouveau prévoit que le conseil territorial peut proposer au Gouvernement de conclure des engagements internationaux de coopération régionale avec les États d’Amérique ou de la zone Caraïbe et avec des organismes régionaux de la zone Caraïbe. De même, en application de l’article L.O. 6351-10 nouveau, il peut proposer l’adhésion de la France à des organismes régionaux de la zone caraïbe.

4. La coopération régionale

Plusieurs dispositifs, identiques à ceux applicables à Saint-Barthélemy, sont prévus afin de favoriser la coopération de Saint-Martin avec les États et organismes de la zone Caraïbe :

––  en application de l’article L.O. 6351-9 nouveau, le conseil territorial peur demander aux autorités de la République d’autoriser le président du conseil territorial à négocier des accords avec des États, territoires ou organismes de la zone caraïbe. Après avis du conseil territorial sur le projet d’accord, les autorités de la République peuvent permettre au président de signer l’accord ;

––  inséré par le Sénat à l’initiative de sa commission des Lois, l’article L.O. 6351-9-1 nouveau autorise la collectivité à conclure des conventions avec des autorités locales étrangères en matière de coopération et d’aide au développement. La collectivité peut également mettre en œuvre ou financer des actions à caractère humanitaire en cas d’urgence ;

––  l’article L.O. 6351-10 nouveau permet à Saint-Martin d’adhérer en tant que membre associé ou membre observateur aux organismes régionaux de la Caraïbe ;

––  enfin, Saint-Martin peut créer des sociétés d’économie mixte dans le cadre des actions de coopération régionale (article L.O. 6351-11 nouveau), à l’instar des départements d’outre-mer (article L. 3441-7 du CGCT).

La possibilité de mener des actions de coopération régionale est d’une grande importance compte tenu de la partition de Saint-Martin. La division de l’île en une partie française et une partie néerlandaise, conjuguée à l’absence de frontière matérialisée, implique de traiter de nombreux problèmes en commun, qu’il s’agisse de la voirie, de la sécurité, de l’immigration, de la protection de l’environnement… Il est donc utile que la collectivité de Saint-Martin puisse conclure directement des conventions avec Sint-Maarten pour régler ces questions.

L’article 6351-13 nouveau permet au conseil territorial de déléguer certaines de ses compétences au conseil exécutif. Cependant, le conseil territorial ne peut déléguer ses pouvoirs concernant le budget, le référendum local et la consultation des électeurs, le droit pénal, la création d’amendes fiscales, l’adaptation des lois et règlements, les propositions de modifications législatives ou réglementaires, les avis sur l’application des traités communautaires, la demande d’autorisation du président à négocier des accords internationaux, la réglementation du droit de transaction et l’approbation de conventions de coopération décentralisée. Par ailleurs, si le conseil territorial est compétent pour décider de déroger à l’obligation de dépôt auprès de l’État des fonds de la collectivités ou de ses établissements publics, il peut déléguer ces décisions au président du conseil territorial (article L.O. 6351-14 nouveau).

La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant, par analogie avec la procédure proposée pour les DOM-ROM, que, lorsque le conseil territorial de Saint-Martin demande une habilitation à modifier la loi sur son territoire, cette demande doit indiquer la nature et la finalité des nouvelles dispositions que l’organe délibérant de la collectivité envisage d’adopter, afin que le Parlement soit suffisamment informé (amendement n° 161).

Puis, elle a adopté trois amendements du même auteur, les deux premiers rédactionnels (amendements nos 162 et 163), le troisième visant à soumettre au respect des engagements internationaux de la France les actions humanitaires que le conseil territorial de Saint-Martin peut mener à l’étranger en cas d’urgence (amendement n° 164).

(articles L.O. 6352-1 à L.O. 6352-17 du CGCT)

Compétences du président du conseil territorial

Les compétences énumérées aux articles L.O. 6352-1 à L.O. 6352-17 nouveaux sont les mêmes que celles attribuées au président du conseil territorial de Saint-Barthélemy par les articles L.O. 6252-1 à L.O. 6252-17 nouveaux du CGCT (103).

Tout d’abord, en tant qu’organe exécutif de la collectivité, le président du conseil territorial représente la collectivité, prépare et exécute les délibérations du conseil territorial et du conseil exécutif et préside le conseil exécutif (article L.O. 6352-1). Il est seul chargé de l’administration et est le chef des services de la collectivité, sans préjudice de la possibilité de déléguer certaines de ses fonctions aux vice-présidents (article L.O. 6353-3).

Le président du conseil territorial désigne les membres du conseil territorial appelés à siéger dans des organismes extérieurs (article L.O. 6352-2 nouveau).

Il est l’ordonnateur des recettes de la collectivité et prescrit l’exécution des recettes (article L.O. 6352-4) mais il peut être suspendu de sa qualité d’ordonnateur s’il est déclaré comptable de fait (article L.O. 6352-5).

Le président du conseil territorial est officier de police judiciaire et officier d’état-civil, comme les vice-présidents (article L.O. 6352-6). Il exerce les pouvoirs de police afférents à la gestion du domaine de la collectivité, notamment en matière de circulation (article L.O. 6352-7). Il détient également les mêmes pouvoirs de police que le maire, sous le contrôle administratif du représentant de l’État qui peut se substituer au président du conseil territorial en cas de carence (article L.O. 6352-8).

L’article L.O. 6352-9 prévoit qu’après autorisation par le conseil exécutif, le président du conseil peut représenter la collectivité devant les juridictions, en intentant des actions ou en défendant. Dans les mêmes conditions, il peut saisir le tribunal administratif d’une demande d’avis portant sur l’interprétation du statut de la collectivité ou sur l’applicabilité à Saint-Martin d’une loi ou d’un règlement (article L.O. 6352-17).

En application de l’article L.O. 6352-10, le conseil territorial peut déléguer à son président, pour toute la durée de son mandat, le pouvoir de prendre toute décision pour préparer, passer, exécuter et régler les marchés de travaux, de fourniture et de services dont le montant n’atteint pas le seuil imposant des formalités préalables. De même, l’article L.O. 6352-10-1 permet au conseil territorial, avant l’engagement de la procédure de passation de marché, de charger le président de souscrire un marché déterminé.

Le conseil territorial peut également déléguer à son président la réalisation d’emprunts pour financer les investissements, la réalisation de lignes de trésorerie et la décision de déroger à l’obligation de dépôt des fonds de la collectivité auprès de l’État (article L.O. 6352-11).

Le président du conseil territorial dispose de plusieurs prérogatives personnelles en matière de relations internationales :

––  il peut être chargé de représenter la France au sein d’organismes régionaux situés dans la Caraïbe (article L.O. 6352-13) ;

––  il peut être associé aux négociations d’accords avec des États, territoires ou organismes régionaux de cette zone au sein de la délégation française, voire être chargé de négocier ou signer ce type d’accords (article L.O. 6352-13). Lorsque ces accords portent en tout ou partie sur des domaines de compétence de la collectivité, sa participation aux négociations est de droit (article L.O. 6352-14) ;

––  il peut participer, à sa demande, aux négociations communautaires relatives aux relations entre Saint-Martin et l’Union européenne et peut demander à l’État d’engager de telles négociations (article L.O. 6352-15) ;

––  s’il y est autorisé par le conseil exécutif, il peut négocier et signer des conventions de coopération décentralisée avec d’autres collectivités territoriales, françaises ou étrangères, ou des établissements publics locaux. Ces conventions peuvent s’accompagner de l’adhésion de la collectivité à un organisme public de droit étranger ou de la participation au capital d’une personne morale de droit étranger (article L.O. 6352-16) ;

––  dans les domaines de compétence de la collectivité et avec l’autorisation du conseil exécutif, il peut négocier des arrangements administratifs en informant au préalable les autorités de la République compétentes. Si celles-ci lui confient les pouvoirs correspondants, le président du conseil territorial peut signer les arrangements administratifs, qui doivent ensuite être ratifiés par délibération du conseil territorial (article L.O. 6352-17).

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier de précision (amendement n° 165), le second réparant une omission dans la transposition à Saint-Martin des dispositions budgétaires de droit commun (amendement n° 166).

(articles L.O. 6353-1 à L.O. 6353-9 du CGCT)

Compétences du conseil exécutif

Les compétences conférées par les articles L.O. 6353-1 à L.O. 6353-9 nouveaux au conseil exécutif de Saint-Martin sont identiques à celles dévolues au conseil exécutif de Saint-Barthélemy par les articles L.O. 6253-1 à L.O. 6253-9 nouveaux du CGCT (104).

Le conseil exécutif est l’organe exécutif collégial de la collectivité. Il dispose de nombreuses prérogatives propres en plus de celles des commissions permanentes des conseils généraux et des conseils régionaux (article L.O. 6353-2). Ainsi, l’article L.O. 6353-1 prévoit qu’il arrête les projets de délibérations soumis au conseil territorial et qu’il prend les règlements nécessaires à la mise en œuvre des délibérations. En vertu de l’article L.O. 6353-3, il peut charger chacun de ses membres d’animer et contrôler un secteur de l’administration, sous le contrôle du conseil exécutif.

Certaines décisions individuelles sont confiées au conseil exécutif, et non au président du conseil territorial, par l’article L.O. 6353-4 : les autorisations de travail des étrangers, les autorisations d’utilisation ou d’occupation du sol, les nominations aux emplois fonctionnels de la collectivité et l’exercice du droit de préemption dans le cadre de la régulation des transactions foncières (105).

Par ailleurs, le conseil exécutif est consulté par le ministre chargé de l’outre-mer ou par le représentant de l’État dans certaines matières : la préparation des plans opérationnels de secours, la desserte aérienne et maritime, les règles relatives à l’entrée et au séjour des étrangers et les agréments des investissements donnant droit à déduction fiscale. Il doit rendre son avis dans un délai d’un mois ou, en cas d’urgence, de quinze jours. Toutefois, le conseil exécutif n’est pas consulté sur les projets de lois ou d’ordonnances relatifs à ces sujets (article L.O. 6353-5). Il est par ailleurs consulté en matière de communication audiovisuelle par le représentant de l’État ou par le Conseil supérieur de l’audiovisuel sur les questions relatives à Saint-Martin (article L.O. 6353-7). En revanche, le conseil exécutif est simplement informé des projets d’engagements internationaux intervenant dans les domaines de compétence spécifiques de Saint-Martin ou relatifs à la circulation des personnes entre Saint-Martin et les autres États.

À l’instar du pouvoir de proposition du conseil territorial, le conseil exécutif peut formuler des vœux sur des sujets de compétence étatique, qui sont publiés au journal officiel de Saint-Martin (article L.O. 6353-6).

Enfin, l’article L.O. 6353-9 dispose que les décisions du conseil exécutif sont prises à la majorité de ses membres, soit cinq membres, signées par le président du conseil territorial et contresignées par le membre du conseil exécutif chargé de leur exécution.

TITRE VI

FINANCES DE LA COLLECTIVITÉ

(articles L.O. 6361-1 à L.O. 6366-1 du CGCT)

Finances de la collectivité

À l’instar des dispositions budgétaires et comptables applicables à Saint-Martin, les règles relatives aux finances de Saint-Martin sont très proches du droit commun du CGCT (106).

Le chapitre premier du titre VI définit les caractéristiques du budget de la collectivité (articles L.O. 6361-1 à L.O. 6361-10 nouveaux). Le budget de Saint-Martin, dont la nomenclature sera fixée par arrêté, comprend une section de fonctionnement et une section d’investissement. Après un débat d’orientation, le projet de budget élaboré par le président du conseil territorial est voté par chapitre par le conseil territorial. Comme en métropole, les dotations peuvent se décomposer en autorisations d’engagement et crédits de paiement et les recettes peuvent comprendre des fonds de concours. Les services de la collectivité exerçant des activités marchandes peuvent faire l’objet de budgets annexes et l’attribution de subventions donne lieu à une délibération distincte de celle du budget.

Le chapitre II, qui comprend les articles L.O. 6362-1 à L.O. 6362-19 nouveaux est relatif à la procédure d’adoption et à l’exécution du budget de la collectivité. Il reprend les principes fixés pour l’ensemble des collectivités territoriales par le chapitre II, intitulé « Adoption et exécution des budgets » du titre Ier du livre VI de la première partie du CGCT, à la différence que les prérogatives de la chambre régionale des comptes sont exercées par une chambre territoriale des comptes. Ainsi, le budget doit être adopté avant le 31 mars, mais il est possible de recouvrer des recettes et d’engager des dépenses avant son adoption du budget, dans la limite des dépenses inscrites au budget de l’année précédente. Le budget primitif est ensuite transmis au représentant de l’État ; il peut être modifié jusqu’au terme de l’exercice. Enfin, le compte administratif est arrêté par un vote du conseil territorial et transmis au représentant de l’État.

Le représentant de l’État exerce un pouvoir de substitution en cas de carence de la collectivité. Ainsi, lorsque le budget n’est pas adopté avant le 31 mars, la chambre territoriale des comptes est saisie et le budget est arrêté par le représentant de l’État sur la base des propositions de la chambre. De même, si le budget n’est pas voté en équilibre réel, si les comptes sont déficitaires ou si des dépenses obligatoires n’ont pas été inscrites, la chambre territoriale des comptes adresse une mise en demeure à la collectivité. Si la collectivité ne prend pas les mesures nécessaires, le représentant de l’État arrête le budget ou mandate d’office les dépenses obligatoires.

Le chapitre III régit les dépenses de la collectivité (articles L.O. 6363-1 à L.O. 6363-3 nouveaux). Les dépenses obligatoires sont définies comme les dépenses obligatoires pour les communes, les départements et les régions, ainsi que les dépenses « liées à l’exercice d’une compétence transférée ». Comme les collectivités territoriales métropolitaines, la collectivité de Saint-Martin peut prévoir un crédit pour dépenses imprévues, qui représente au maximum 7,5 % des dépenses de fonctionnement ou des dépenses d’investissement et qui est employé par le président du conseil territorial.

Le chapitre IV regroupe les articles L.O. 6364-1 à L.O. 6364-4 nouveaux relatifs aux recettes de la collectivité de Saint-Martin. Il est précisé que la collectivité perçoit le produit des impositions qu’elle crée dans le cadre de l’exercice de sa compétence fiscale. Les recettes de fonctionnement sont, d’une part, les recettes de fonctionnement prévues pour les communes, les départements et les régions et, d’autre part, les recettes de fonctionnement créées par la collectivité. De même, les recettes d’investissement regroupent les recettes d’investissement des communes, départements et régions et celles créées par la collectivité.

Enfin, l’article L.O. 6366-1 nouveau précise que les dispositions du CGCT auxquelles il est fait référence sont les dispositions en vigueur lors de la promulgation de la présente loi organique.

La Commission a adopté trois amendements du rapporteur, le premier alignant sur le droit commun départemental le droit à l’information dont disposent les conseillers territoriaux de Saint-Martin en matière budgétaire (amendement n° 167), le second rédactionnel (amendement n° 168), le troisième de coordination (amendement n° 169).

TITRE VII

DISPOSITIONS DIVERSES

Le titre VII, intitulé « Dispositions diverses » se compose d’un chapitre unique exposant les modalités des transferts de compétence. Les transferts de compétences s’accompagnent du transfert des moyens humains, matériels et financiers consacrés à l’exercice de ces compétences par l’État, la région ou le département de la Guadeloupe. Ces transferts s’effectuent selon des modalités comparables à celles retenues pour la Nouvelle-Calédonie par les articles 55 à 61 du statut ou pour la Polynésie française par les articles 59 à 62 du statut.

(articles L.O. 6371-1 à L.O. 6371-3 du CGCT)

Transfert à titre gratuit des biens affectés à
l’exercice des compétences transférées

L’article L.O. 6371-1 nouveau prévoit la cession à titre gratuit et non imposable des biens meubles et immeubles appartenant à l’État, à la région ou au département de la Guadeloupe et affectés à l’exercice des compétences transférées. La collectivité de Saint-Martin reçoit la pleine propriété de ces biens, à la différence des dispositions fixées par l’article L. 1321-2 du CGCT pour les transferts de compétences aux communes, départements ou régions, qui bénéficient seulement d’une mise à disposition gratuite de ces biens et se substituent à l’ancien propriétaire dans ses droits et obligations.

Lorsque la personne morale antérieurement compétente n’était pas propriétaire des immeubles affectés à l’exercice des compétences transférées, l’article L.O. 6371-2 nouveau dispose que les contrats de bail relatifs à ces locaux sont transmis à titre gratuit à la collectivité de Saint-Martin.

Lorsque des biens sont transmis à la collectivité de Saint-Martin en application de ces deux articles, la collectivité est substituée à l’ancien propriétaire ou locataire dans ses droits et obligations résultant des contrats conclus pour l’aménagement, l’entretien et la conservation des biens ou pour le fonctionnement des services (article L.O. 6371-3 nouveau). Ces dispositions sont similaires à celles prévues par l’article L. 1321-2 du CGCT pour les collectivités propriétaires des biens transférés et par l’article L. 1321-5 du même code pour les collectivités locataires des biens transférés. Il revient à la collectivité antérieurement compétente de constater cette substitution et de la notifier à ses cocontractants.

(articles L.O. 6371-4 à L.O. 6371-7 du CGCT)

Compensation financière des charges résultant
des transferts de compétences

L’article L.O. 6371-4 nouveau pose le principe selon lequel tout accroissement de charges résultant des transferts de compétences s’accompagne du transfert concomitant des ressources « nécessaires à l’exercice normal de ces compétences », par analogie avec le principe énoncé par l’article L. 1614-1. Toutefois, le présent projet de loi organique ne prend pas pour référence le montant des dépenses consacrées aux compétences transférées par l’État, par le département et par la région de la Guadeloupe avant le transfert. Il se différencie ainsi des transferts de compétences effectués dans le cadre de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales ou au profit de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française. Les modalités du transfert peuvent donc être plus favorables à Saint-Martin que l’application stricte du texte constitutionnel, qui prévoit en son article 72-2 que les transferts de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagnent de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à ces compétences.

L’article L.O. 6371-5 nouveau énumère les recettes venant compenser les charges nées des transferts de compétences :

––  le transfert d’impôts. Pour déterminer le produit de ces impositions, sont pris en compte les produits fiscaux recouvrés au profit de la commune, du département, de la région et de l’État au cours l’avant-dernière année précédant l’entrée en vigueur de la présente loi organique, c’est-à-dire en 2005. Comme la collectivité de Saint-Martin sera compétente en matière fiscale, elle disposera de marges de manœuvre importantes pour moduler sa pression fiscale en fonction des besoins ;

––  la dotation globale de fonctionnement versée par l’État, définie à l’article L. 6364-4 nouveau du CGCT et dont le montant correspond à l’ensemble des dotations de l’État versées à la commune de Saint-Martin (107) ;

––  une dotation globale de construction et d’équipement scolaire, définie à l’article L. 6364-5 nouveau du CGCT (108) ;

––  la différence entre les charges transférées et le total des recettes précédentes est couverte par une dotation globale de compensation dont le montant est fixé par la loi de finances et évolue au même rythme que la dotation globale de fonctionnement.

L’article L.O. 6371-6 nouveau définit la procédure d’évaluation des charges transférées à Saint-Martin. Le Sénat, par un amendement de sa commission des Lois, a inscrit le principe selon lequel les charges transférées font l’objet d’une évaluation préalablement au transfert des compétences.

Cet article met en place une commission consultative d’évaluation des charges, sur le modèle de la commission prévue par l’article L. 1211-4-1 du CGCT pour donner un avis sur les modalités de compensation des transferts de compétences de l’État aux collectivités territoriales. Toutefois, elle ne comprendra pas seulement des représentants de l’État et de la collectivité, mais également des représentants du département et de la région de la Guadeloupe, puisque ces deux collectivités transfèrent leurs compétences à la nouvelle collectivité de Saint-Martin. En outre, comme les organes équivalents prévus par les articles 55 du statut de la Nouvelle-Calédonie et 59 du statut de la Polynésie française, cette commission ne sera pas présidée par un élu local mais par un magistrat de la chambre territoriale des comptes.

Cette commission sera dans un premier temps consultée sur les modalités de compensation des charges transférées, puis donnera un avis sur le projet d’arrêté constatant le montant des dépenses liées à l’accroissement des charges. Ensuite, cet arrêté sera pris conjointement par le ministre chargé du budget et celui chargé de l’outre-mer.

L’article L.O. 6371-7 nouveau prévoit que les modalités d’application des articles relatifs à la compensation financière des transferts de compétences seront fixées par décret en Conseil d’État. Ce décret précisera notamment la composition de la commission consultative d’évaluation des charges et les étapes de la procédure d’estimation des dépenses.

(article L.O. 6371-8 du CGCT)

Transfert des services et des personnels participant
à l’exercice des compétences transférées

L’article L.O. 6371-8 nouveau, inséré par le Sénat à l’initiative de sa commission des Lois, prévoit le transfert des services ou parties de services participant à l’exercice de la compétence transférées. Ce transfert s’effectuera dans des conditions identiques à celles prévues par l’article L.O. 6271-8 nouveau pour la collectivité de Saint-Barthélemy :

––  dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la loi organique, les services concernés feront l’objet de conventions de mise à disposition conclues entre le président du conseil territorial et, selon les compétences transférées, le représentant de l’État, le président du conseil général de la Guadeloupe ou le président du conseil régional de la Guadeloupe. La mise à disposition des services entraîne la mise à disposition individuelle des agents de ces services ;

––  à défaut de conclusion d’une convention avec le représentant de l’État, la liste des services mis à disposition est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de l’outre-mer et du ministre intéressé. À défaut de conclusion d’une convention avec le département ou la région de la Guadeloupe, un projet de convention est préparé par le représentant de l’État et, s’il n’est pas signé par les deux collectivités concernées, approuvé par arrêté du ministre de l’outre-mer ;

––  la mise à disposition des services sera suivie d’un transfert définitif de ces services, qui interviendra à une date et selon des modalités fixées par décret ;

––  à compter du transfert définitif des services, les agents contractuels changent automatiquement d’employeur en devenant des agents de la collectivité de Saint-Martin. Leur contrat reste de même nature, les agents de droit public devenant des agents non titulaires de droit public de la fonction publique territoriale et les agents de droit privé conservant leur contrat antérieur ;

––  les fonctionnaires transférés bénéficient quant à eux d’un droit d’option. Les fonctionnaires de l’État disposent d’un délai de deux ans à compter du transfert définitif pour opter pour le statut de fonctionnaire territorial ou demeurer agents de l’État, auquel cas ils sont placés en détachement sans limitation de durée. Les agents territoriaux du département ou de la région de Guadeloupe choisissent dès le transfert définitif des services entre la mutation vers la collectivité de Saint-Martin ou le maintien auprès de leur employeur d’origine. Dans cette dernière situation, leur mise à disposition auprès de la collectivité de Saint-Martin se prolonge pour une durée maximale de dix-huit mois.

Le dixième paragraphe de cet article précise enfin que les fonctionnaires de l’État détachés auprès des collectivités territoriales de Guadeloupe dans la cadre de la loi du 13 août 2004 précitée et appartenant à un service transféré à Saint-Martin sont considérés comme des fonctionnaires de l’État. Ils sont donc mis à disposition de Saint-Martin par l’État et disposent d’un délai d’option de deux ans.

TITRE VIII

DISPOSITIONS TRANSITOIRES

(article L.O. 6380-1 du CGCT)

Période transitoire de cinq ans

L’article L.O. 6380-1 nouveau prévoit une période transitoire de cinq ans à compter de la première élection du conseil territorial suivant la promulgation de la loi organique. Une telle période transitoire, qui n’est pas prévue pour Saint-Barthélemy, est instaurée à Saint-Martin en raison de la situation financière délicate dont cette nouvelle collectivité devrait hériter de la commune de Saint-Martin. Elle permettra à Saint-Martin d’assumer ses nouvelles compétences plus facilement.

Pendant cette période, l’ensemble des actes de la collectivité seront soumis au contrôle de légalité exercé par le représentant de l’État, qui pourra ainsi assurer un rôle de support et de conseil juridique pour les services de la collectivité. Le projet de loi initial se limitait à confier au représentant de l’État le soin d’exercer un contrôle de légalité de tous les actes de la collectivité. Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a précisé que l’ensemble des actes de la collectivité serait provisoirement soumis à l’obligation de transmission au représentant de l’État, afin de faciliter leur contrôle par ce dernier.

Une autre disposition insérée par la commission des Lois du Sénat prévoit que l’État compenserait intégralement les pertes de recettes subies par la collectivité en raison des nouvelles règles de domiciliation fiscale. En effet, l’article L.O. 6314-4 nouveau prévoit que seules sont domiciliées fiscalement à Saint-Martin les personnes qui y résident depuis au moins cinq ans. Les personnes physiques ou morales ne satisfaisant pas cette condition de résidence ne pourront donc pas se voir appliquer immédiatement la fiscalité mise en place par la collectivité et continueront à verser leurs impôts directs à l’État. La perte de recettes engendrée sera donc compensée pour éviter de priver la collectivité de ces ressources fiscales.

En revanche, sur proposition de sa commission des Lois, le Sénat a supprimé les autres dispositions transitoires prévues initialement par le présent article. Ainsi, il a supprimé la possibilité pour le représentant de l’État d’assister aux réunions du conseil exécutif de la collectivité, étant donné que le statut lui permet déjà d’être présent avec l’accord du président du conseil territorial. Il a également supprimé une disposition permettant à tout membre du conseil territorial de déposer un recours contre un acte de la collectivité auprès du tribunal administratif et d’assortir son recours d’une demande de suspension. Cette possibilité a en effet été reconnue de manière pérenne dans le statut, à l’article L.O. 6342-2-1 nouveau.

Puis, elle a adopté l’article 5 ainsi modifié.

STATUT DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

Article 6

(livre IV de la sixième partie [nouvelle] du code général des collectivités territoriales)


Dispositions organiques du statut de Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article comprend toutes les dispositions organiques relatives au statut de la COM de Saint-Pierre-et-Miquelon, qu’il est proposé de moderniser et de mettre en conformité avec le nouveau cadre constitutionnel.

Il convient, en effet, de rappeler que le statut de cette collectivité de l’océan Atlantique est actuellement fixé par la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon (109). Or, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, il relève désormais de la loi organique et non d’une simple loi ordinaire, en vertu du deuxième alinéa de l’article 74 de la Constitution.

Afin de faciliter l’accès au droit, il est proposé, comme pour Mayotte, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon, de codifier ce statut dans un livre distinct, au sein d’une nouvelle sixième partie du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Les dispositions organiques de ce statut étendent à Saint-Pierre-et-Miquelon les récentes innovations constitutionnelles et législatives en matière de démocratie locale – en permettant notamment aux électeurs de participer plus directement à l’élaboration des décisions politiques qui les concernent. Elles tendent en outre à aligner le droit applicable dans cette COM sur le droit commun départemental s’agissant de l’organisation et du fonctionnement des institutions, comme en matière budgétaire et financière, ou encore de contrôle de légalité.

Le régime d’application des lois et règlements à Saint-Pierre-et-Miquelon demeure l’assimilation législative assortie d’exceptions, tandis que les conditions d’entrée en vigueur de ces textes dans l’archipel sont précisées.

Le conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon, dont le Sénat a souhaité qu’il soit désormais dénommé « conseil territorial » par analogie avec la dénomination des assemblées délibérantes des COM de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, se voit attribuer de nouvelles compétences, principalement en matière de fiscalité, d’urbanisme et d’exploitation des ressources naturelles au large des côtes de l’archipel. Enfin, le projet de loi organique clarifie les compétences respectives de la COM et des deux communes de l’archipel, dont le Sénat a souhaité qu’elles soient mieux associées aux politiques conduites par le conseil territorial.

Le conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon, consulté sur ce projet de statut conformément à la nouvelle obligation résultant du deuxième alinéa de l’article 74 de la Constitution, l’a approuvé lors de sa délibération du 6 octobre 2006.

LIVRE IV

SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Chapitre Ier

Dispositions générales

(art. L.O. 6411-1 et L.O. 6411-2 [nouveaux] du CGCT)

Dispositions générales relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon

Le nouvel article L.O. 6411-1 du CGCT fixe les limites territoriales de la COM de Saint-Pierre-et-Miquelon, tout en rappelant son statut constitutionnel et les garanties qui s’y rattachent.

Alors l’article 1er de l’actuel statut de Saint-Pierre-et-Miquelon ne délimite pas le territoire de cette collectivité, il serait désormais précisé qu’il est constitué d’un archipel comprenant les îles de Saint-Pierre et de Miquelon, ainsi que les îles et îlots situés à proximité (dont le Sénat n’a pas jugé utile de dresser la liste, contrairement à la rédaction initiale du projet).

Le projet de loi organique n’ajoutait initialement à ces considérations géographiques que le rappel du statut de COM dont dispose cette collectivité territoriale, ainsi que la fixation de sa dénomination – qui demeurerait « collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ».

À l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a jugé nécessaire de rappeler en outre, comme il l’a fait pour Mayotte, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, l’application à la COM de Saint-Pierre-et-Miquelon des principes constitutionnels de libre administration (principe applicable à toutes les collectivités territoriales de la République en vertu de l’article 72 de la Constitution) et de respect de ses « intérêts propres » (selon les termes mêmes de l’article 74 de la Constitution).

Le texte adopté par les sénateurs ajoute également une référence, plus novatrice, à la prise en compte des « spécificités géographiques et historiques » de l’archipel, lesquelles peuvent justifier l’organisation particulière de la COM prévue à l’article 74 de la Constitution. La rédaction proposée semble surtout établir un parallèle implicite avec la référence, faite à l’article 73 de la Constitution pour les adaptations normatives autorisées dans les DOM-ROM, aux « caractéristiques et contraintes particulières » des collectivités. Même si les fondements constitutionnels diffèrent s’agissant d’une COM, l’idée de tenir compte des spécificités historiques et géographiques de Saint-Pierre-et-Miquelon, notamment dans l’élaboration au niveau national de la législation localement applicable, paraît pertinente compte tenu, en particulier, du climat rude, de l’insularité et de l’éloignement géographique qui caractérisent cette COM.

Le nouvel article L.O. 6411-2 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, renvoie aux lois organiques la détermination des conditions selon lesquelles Saint-Pierre-et-Miquelon est représenté, au niveau national, au Parlement et au Conseil économique et social. Cette disposition, qui vise à prévenir toute ambiguïté, est inspirée des statuts polynésien et calédonien et figurera également, dans des termes similaires, au sein des statuts de Mayotte, Saint-Barthélemy et Saint-Martin (110).

Chapitre II

Le représentant de l’État

(art. L.O. 6412-1 [nouveau] du CGCT)

Pouvoirs et missions du représentant de l’État à Saint-Pierre-et-Miquelon

Le nouvel article L.O. 6412-1 du CGCT, non modifié par le Sénat, détermine le rôle général et les principales missions du représentant de l’État à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans des termes identiques à ceux retenus pour les trois autres COM dont le projet de loi définit le statut.

Le préfet représente localement, comme c’est l’usage, chacun des ministres. Par ailleurs, la formule solennelle selon laquelle il est « dépositaire des pouvoirs de la République » à Saint-Pierre-et-Miquelon est inspirée de la rédaction des statuts de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie.

Les missions énoncées correspondent aux attributions préfectorales traditionnelles, notamment s’agissant du contrôle de légalité et du maintien de l’ordre public, et recoupent celles que prévoit l’article 30 de l’actuel statut de Mayotte.

Chapitre III

L’application des lois et règlements à Saint-Pierre-et-Miquelon

(art. L.O. 6413-1 à L.O. 6413-4 [nouveaux] du CGCT)

Application des lois et règlements à Saint-Pierre-et-Miquelon – Compétences consultatives du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon

Le nouvel article L.O. 6413-1 du CGCT détermine le régime législatif applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon.

L’article 22 de l’actuel statut de Saint-Pierre-et-Miquelon prévoit qu’« en dehors des matières » pour lesquelles la collectivité dispose de compétences (fiscalité, douanes, urbanisme et logement), « la loi est applicable de plein droit dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ». Ce régime d’assimilation législative assorti d’exceptions serait maintenu dans le nouveau statut, comme le permet l’article 74 de la Constitution.

Seules les matières relevant des compétences réglementaires de la collectivité (prévues au paragraphe II du nouvel article L.O. 6414-1 du CGCT) et les matières pour lesquelles l’article 74 de la Constitution prévoit que le statut de la COM doit obligatoirement fixer des règles (111), seraient exclues de l’application de plein droit des lois et règlements.

En outre, comme pour les trois autres COM dont le projet de loi organique définit le statut, la faculté d’adapter les lois et règlements aux spécificités locales serait maintenue pour l’ensemble des matières – tel est d’ailleurs le cas pour les DOM-ROM, soumis par principe à l’assimilation législative.

Enfin, le Sénat a logiquement repoussé du 1er janvier 2007 au 1er janvier 2008 la date d’entrée en vigueur de ces dispositions, pour tenir compte du calendrier d’examen des projets de loi.

La Commission a adopté un amendement de précision et de coordination rédactionnelle du rapporteur (amendement n° 170).

Le nouvel article L.O. 6413-2 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, précise les conditions d’entrée en vigueur des lois et règlements à Saint-Pierre-et-Miquelon, en maintenant l’actuel alignement sur le droit commun.

Comme pour Mayotte, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, la rédaction de ces dispositions s’inspire directement de celle des articles 1 à 5-1 de l’ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et aux effets de la publication des lois et de certains actes administratifs. À l’exception des actes individuels, ces derniers entreront donc en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication (112). Par ailleurs, la publicité électronique de ces actes et du Journal officiel de la République française fera l’objet à Saint-Pierre-et-Miquelon de règles analogues à celles appliquées en métropole.

Le nouvel article L.O. 6413-3 du CGCT dresse la liste des compétences consultatives du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon et détermine les modalités de ces consultations.

Sans modifier sensiblement le fond des dispositions prévues dans ce domaine par les articles 24 et 25 de l’actuel statut de l’archipel, le projet de loi organique retient, comme pour trois autres COM dont il fixe le statut, une rédaction inspirée de celle des articles 9 et 10 du statut de la Polynésie française (113). Il prévoit ainsi que le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon sera consulté sur les dispositions législatives le concernant spécialement et les engagements internationaux touchant à ses compétences.

De même, la règle de l’article 28 de l’actuel statut de Saint-Pierre-et-Miquelon accordant à son conseil général un délai d’un mois (ou 15 jours en cas d’urgence) pour rendre son avis ne serait pas modifiée. Comme pour les trois autres COM, cette règle serait complétée pour préciser, par analogie avec le précédent polynésien :

—  que l’urgence ne peut être invoquée par le préfet pour les dispositions législatives organiques fixant le statut de la COM. Cette exclusion est justifiée par l’importance de telles dispositions au regard de l’« organisation particulière » de la collectivité prévue à l’article 74 de la Constitution ;

—  qu’en cas d’urgence, le bureau pourra être habilité par le conseil général à émettre l’avis en son nom, ce qui, en pratique, devrait faciliter le respect du délai de 15 jours ;

—  qu’en matière législative, l’avis doit avoir été rendu avant l’avis du Conseil d’État pour les projets de loi intéressant spécialement Saint-Pierre-et-Miquelon et, pour les autres textes législatifs, avant l’adoption du texte en première lecture par la première chambre du Parlement saisie. Il convient en effet que le conseil territorial de la collectivité soit saisi suffisamment tôt pour faire utilement valoir son point de vue, conformément aux exigences constitutionnelles ;

—  que les avis rendus par la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon au titre de l’une ou l’autre de ses compétences consultatives font l’objet d’une publication à son bulletin officiel.

Par ailleurs, comme pour les trois autres COM dont il définit le statut, le projet de loi organique prévoit désormais, du fait de l’adoption au Sénat d’un amendement du rapporteur Christian Cointat :

—  qu’une nouvelle consultation du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon n’est pas requise sur les textes législatifs reprenant une proposition d’aménagement normatif antérieurement transmise au ministre de l’outre-mer ;

—  que le préfet doit consulter le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon sur les propositions de loi qui comprennent des dispositions l’intéressant spécifiquement, dès lors que le président d’une assemblée parlementaire le lui a demandé.

Votre rapporteur approuve ces précisions, qui devraient faciliter l’adoption par le Parlement de propositions de loi conformes aux souhaits exprimés par le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant une erreur matérielle (amendement n° 171).

En outre, à l’initiative du rapporteur Christian Cointat, le Sénat a ajouté au sein du CGCT un nouvel article L.O. 6413-3-1, qui autorise les institutions de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon à modifier ou abroger les dispositions législatives ou réglementaires déjà localement applicables avant l’entrée en vigueur du nouveau statut, pourvu que ces dispositions relèvent de matières entrant dans leurs compétences. Afin d’assurer la cohérence du droit et d’éviter l’apparition d’éventuelles lacunes législatives, il est précisé que, dans un tel cas, les dispositions antérieures devraient avoir été remplacées par de nouvelles dispositions.

Une disposition similaire, inspirée de l’article 11 de la loi précitée du 27 février 2004 fixant le statut de la Polynésie française, figurait déjà dans la version initiale du projet de loi organique pour les COM de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Elle permettra à la COM de Saint-Pierre-et-Miquelon de supprimer d’éventuelles redondances ou contradictions normatives restées inaperçues lors de la promulgation du nouveau statut, ce qui contribuera à la sécurité juridique.

Enfin, le nouvel article L.O. 6413-4 du CGCT étend à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans leur rédaction en vigueur à la date de promulgation de la loi organique, les dispositions de droit commun du CGCT relatives :

–– au principe de libre administration, à l’expérimentation et à l’autonomie financière des collectivités territoriales (dispositions figurant au sein du livre premier de la première partie de ce code) ;

–– aux garanties financières accordées aux élus locaux, ainsi qu’à la compensation des transferts de compétences (114) (dispositions figurant dans le titre II du livre VI de la première partie de ce code) ;

–– aux coopérations interdépartementale et interrégionale et aux syndicats mixtes (dispositions des livres IV, VI et VII de la cinquième partie de ce code). Votre rapporteur vous proposera également, par harmonisation avec les dispositions organiques du statut de Mayotte, de rendre applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon les dispositions de droit commun relatives à l’agence départementale (regroupées dans le livre V de la cinquième partie du CGCT).

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier rendant applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon les dispositions du droit commun relatives à l’agence départementale (amendement n° 172), le second de coordination (amendement n° 173).

Chapitre IV

Compétences

Les dispositions de ce chapitre fixent les compétences de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, en les étendant par rapport à l’actuel statut de cette COM.

(art. L.O. 6414-1 à L.O. 6414-4 [nouveaux] du CGCT)

Compétences de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon

Le nouvel article L.O. 6414-1 du CGCT précise les compétences normatives attribuées à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

L’article 20 de l’actuel statut de Saint-Pierre-et-Miquelon attribue aujourd’hui au conseil général de l’archipel les compétences dévolues par la législation aux conseils généraux et régionaux de droit commun, à l’exception des compétences relatives à la construction et à l’entretien des établissements scolaires du second degré.

Dans sa rédaction initiale, le paragraphe I de cet article se bornait à maintenir le droit existant sur cette question.

Toutefois, comme il l’a fait pour Mayotte, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur Christian Cointat étendant à Saint-Pierre-et-Miquelon les exclusions relatives aux collèges et lycées – la collectivité ne serait plus chargée de l’accueil, de la restauration et de l’hébergement dans ces établissements, ni du recrutement et de la gestion des personnels techniques s’y rattachant – et y ajoutant deux nouvelles exclusions relatives aux routes nationales et à la lutte contre les maladies vectorielles.

Bien que l’on puisse s’interroger, compte tenu de la rigueur du climat local, sur l’intérêt concret de l’exclusion de la lutte contre les maladies vectorielles des compétences de la collectivité, l’alignement de ces compétences d’un statut sur l’autre ne présente pas d’inconvénient.

Dans le même esprit, il pourrait être pertinent de doter également la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon des compétences dont disposent les conseils régionaux d’outre-mer en matière de développement économique et d’aménagement du territoire, par analogie avec le choix effectué dans le statut de Mayotte.

Le paragraphe II de cet article complète les compétences normatives de droit commun dont dispose la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon par des compétences réglementaires spécifiques, dans un nombre limité de matières.

Aux matières dans lesquelles la COM pouvait déjà fixer les règles applicables en vertu de l’article 21 de l’actuel statut de l’archipel (fiscalité, douanes, urbanisme et logement), seront ainsi ajoutée le cadastre, la construction et l’habitation, ce qui facilitera l’exercice des compétences fiscales et permettra d’élaborer sur place des normes adaptées aux contraintes géographiques locales (et notamment à la rigueur hivernale dans l’archipel).

Le Sénat, en adoptant un amendement du rapporteur Christian Cointat, a complété cette liste en permettant également la collectivité territoriale de fixer les règles régissant la création et l’organisation de ses propres services et établissements publics. Il n’existe en effet aucun raison de priver la COM de Saint-Pierre-et-Miquelon d’une compétence, prévue dans les statuts des COM de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, qui peut être utile pour procéder à des regroupements administratifs et, ainsi, dégager des économies.

Le paragraphe III de cet article, que le Sénat n’a pas modifié, maintient la faculté dont dispose déjà la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, en vertu de l’article 21 de son actuel statut, d’instituer, par délibération de son conseil général, les contraventions sanctionnant les infractions pénales dans les matières où elle exerce sa compétence réglementaire spécifique – en pratique, cela concerne surtout les matières fiscale et douanière.

Le paragraphe IV de cet article, non modifié par le Sénat, arrête le principe selon lequel la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon peut adapter les lois et règlements, au même titre que les DOM-ROM, les conditions d’exercice de ce nouveau pouvoir normatif étant fixées au nouvel article L.O. 6461-5 du CGCT (voir ci-après).

L’article 74 de la Constitution permettant d’accorder aux COM un degré d’autonomie très avancé, il paraît légitime d’accorder à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, comme aux autres COM dont le projet de loi organique définit le statut, un pouvoir normatif au moins égal à celui reconnu aux DOM-ROM.

Le paragraphe V de cet article vise, par analogie avec le dispositif prévu dans les dispositions organiques du statut de Mayotte :

—  à renvoyer à une convention passée entre l’État et la COM de Saint-Pierre-et-Miquelon la fixation des obligations de cette dernière en matière de renseignements fiscaux, ce qui permettra de mieux prévenir tant les doubles impositions que d’éventuels phénomènes d’évasion fiscale ;

—  à autoriser l’État à créer des taxes en matière de sécurité aérienne et de communications électroniques, le Sénat ayant ajouté, comme il l’a fait pour Mayotte, un renvoi à une seconde convention pour fixer les conditions de recouvrement et de gestion des recettes finançant la sécurité aérienne – c’est-à-dire, en pratique, d’une taxe d’aéroport. Il est effectivement préférable que de tels prélèvements pesant sur l’activité de l’archipel soient institués en concertation avec les institutions de la COM.

Enfin, le paragraphe VI de cet article, pour lequel le Sénat n’a adopté qu’une modification de coordination terminologique, vise à maintenir l’obligation, prévue par l’article 52 de l’actuel statut de l’archipel, de consulter l’organe délibérant de la COM avant toute modification des règles qui y sont applicables en matière de contrôle sanitaires (pour le règle animal comme pour le règne végétal).

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur tendant, le premier, à doter Saint-Pierre-et-Miquelon des mêmes compétences que les conseils régionaux d’outre-mer en matière de développement économique et d’aménagement du territoire (amendement n° 174) et, le second, à prévoir que l’État délivre lui-même les permis de construire pour ses immeubles conformément au droit commun (amendement n° 175).

Elle a également adopté un amendement du même auteur procédant à une coordination rédactionnelle (amendement n° 176).

Le nouvel article L.O. 6414-2 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, transpose en loi organique le contenu de l’actuel article 55 de la loi n° 93-1 du 4 janvier 1993 portant dispositions diverses relatives aux départements d’outre-mer, aux territoires d’outre-mer et aux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui confie au conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon l’exercice des compétences étatiques relatives à l’immatriculation des navires armés au commerce.

Le nouvel article L.O. 6414-3 du CGCT maintien de droit dont dispose depuis 1993 la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, en vertu de l’article 27 de l’actuel statut, d’exercer les compétences que l’État lui concède en matière d’exploration et d’exploitation des ressources situées dans les eaux territoriales et la zone économique exclusive au large de l’archipel. De même, le droit applicable localement serait maintenu s’agissant de la compétence dont l’État concède l’exercice à cette COM pour délivrer et gérer les titres miniers portant sur le fond de la mer et son sous-sol, qui peut être riche en hydrocarbures. Enfin, le conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon conserverait son droit de fixer l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement de la redevance qu’elle perçoit des personnes autorisées à exploiter les gisements miniers ou d’hydrocarbures dans la zone économique exclusive qui l’entoure.

Il convient de rappeler que, depuis la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999, l’article 31-1 du code minier autorise, par dérogation au droit commun, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon à bénéficier d’une telle redevance dans ces conditions. Il s’agit d’un enjeu important pour l’archipel, car les élus de cette collectivité attendent d’une exploitation off-shore des gisements d’hydrocarbures entourant l’archipel de futures recettes fiscales, qui pourraient être conséquentes (115).

Le Sénat n’a modifié la rédaction de cet article que très ponctuellement, pour y effectuer une coordination terminologique et y réparer une omission.

Enfin, le nouvel article L.O. 6414-4 du CGCT, que le Sénat n’a pas modifié, reprend à droit constant le contenu de l’article 53 de l’actuel statut de l’archipel, prévoyant la conclusion d’une convention entre l’État et la COM pour déterminer les conditions selon lesquelles le service postal est assuré localement. Cette question, évidemment sensible et stratégique pour la population d’une collectivité caractérisée par un relatif isolement géographique, demeurera donc soumise à une négociation et au consensus.

(art. L.O. 6414-5 et L.O. 6414-6 [nouveaux] du CGCT)

Relations entre la collectivité territoriale et les communes de Saint-Pierre-et-Miquelon

Le nouvel article L.O. 6414-5, inséré par le Sénat au sein du CGCT à l’initiative du rapporteur Christian Cointat, vise à autoriser l’intervention des communes de l’archipel en matière d’urbanisme, dans le respect de la réglementation de la COM, dès lors qu’un arrêté du président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon a prévu l’exercice communale d’une telle compétence.

L’idée que les communes de l’archipel puissent se voir déléguer l’exercice de compétences dans cette matière recueille l’assentiment de la population locale, puisque celle-ci a largement approuvé une telle démarche lors de la consultation organisée le 5 octobre 2006 (116).

La rédaction proposée par le Sénat est inspirée des articles 43 et 50 du statut de la Polynésie française et prévoit également que la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon doit transférer aux communes les moyens leur permettant d’exercer les compétences qui leur seraient ainsi déléguées.

Dans le même esprit, pour rééquilibrer les compétences de la collectivité territoriale et des communes, le nouvel article L.O. 6414-6, également inséré à l’initiative du Sénat au sein du CGCT, vise à accroître l’autonomie financière des communes de l’archipel.

Celles-ci pourraient, en effet, non seulement instituer des redevances pour services rendus (par exemple pour le traitement des ordures ménagères ou l’eau), comme elles le font déjà, mais aussi fixer le taux et les modalités de perception des prélèvements institués à leur profit par la collectivité territoriale. On observera que la mise en œuvre de cette disposition, étroitement inspirée de l’article 53 du statut polynésien, supposera une bonne coopération entre ces deux échelons de collectivités.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 177).

TITRE II

TERRITOIRE DE LA COLLECTIVITÉ

Chapitre unique

Chef-lieu et subdivisions de la collectivité

(art. L.O. 6421-1 [nouveau] du CGCT)

Fixation du chef-lieu de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article, auquel le Sénat a apporté une modification de pure coordination terminologique, renvoie à un simple décret, sur lequel l’avis du conseil territorial de l’archipel devra préalablement avoir été demandé, la fixation du chef-lieu de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Il convient de remarquer qu’il n’a pas été ici décidé un complet alignement sur le droit commun départemental, puisque l’article L. 3113-1 du CGCT prévoit non un décret simple, mais un décret en Conseil d’État – lourdeur qui a paru inutile dans le cas de Saint-Pierre-et-Miquelon. De même, la disposition de droit commun prévoit une consultation des conseils municipaux concernés en cas de transfert du chef-lieu d’une commune vers une autre, ce qui n’a pas été retenu pour Saint-Pierre-et-Miquelon, un tel transfert apparaissant plus qu’improbable au vu de l’importance démographique respective des deux communes de l’archipel (117).

TITRE III

LES INSTITUTIONS DE LA COLLECTIVITÉ

(art. L.O. 6430-1 [nouveau] du CGCT)

Institutions de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article dresse la liste des différentes institutions de la COM de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Alors que le projet initial proposait une rédaction semblable à celle retenue dans le statut de Mayotte, le rapporteur Christian Cointat a convaincu le Sénat qu’il était plus judicieux, pour bien distinguer le cas de Mayotte (collectivité en cours de départementalisation) de celui des trois autres COM dont le projet de loi organique définit le statut, de reprendre à cet article la rédaction proposée dans les statuts de Saint-Barthélemy et Saint-Martin (118).

Cette analyse apparaît tout à fait pertinente et permettra de mettre fin à l’ambiguïté qui s’attachait à la dénomination de « conseil général », pour l’assemblée délibérante d’une COM dont la population ne souhaite pas la départementalisation.

En conséquence, le conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon sera désormais dénommé « conseil territorial », sa commission permanente s’intitulera « conseil exécutif », et son conseil économique et social prendra le nom de « conseil économique, social et culturel » – ses attributions étant par ailleurs étendues en matière culturelle (voir ci-après).

La Commission a adopté un amendement de coordination et deux amendements de cohérence présentés par le rapporteur (amendements n° 178, 179 et 180).

Chapitre Ier

Le conseil territorial

Section 1

Composition et formation

(art. L.O. 6431-1 à L.O. 6431-5 [nouveaux] du CGCT)

Composition, formation et dissolution du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon

Les nouveaux articles L.O. 6431-1 à L.O. 6431-5 du CGCT fixent les règles régissant la composition, la formation et l’éventuelle dissolution du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, en les alignant très largement sur le droit commun des départements.

Le nouvel article L.O. 6431-1 du CGCT, au sein duquel le Sénat a seulement effectué des coordinations terminologiques, renvoie aux nouveaux articles L.O. 518 à L.O. 543 du code électoral (tels qu’ils résultent de l’article 7 du projet de loi organique) pour les règles de composition du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que pour la fixation de la durée de leur mandat. Il convient de rappeler qu’en vertu de ces dispositions, le conseil territorial demeurerait composé de 19 conseillers, élus pour un mandat de cinq ans (contre six ans pour le droit commun départemental).

Par ailleurs, l’obligation pour tous les membres du conseil territorial de déposer une déclaration de situation patrimoniale serait rappelée, par analogie avec les dispositions de l’article 160 du statut de la Polynésie française. Ce rappel est motivé par le fait que la législation ordinaire relative à la transparence financière de la vie politique ne saurait s’appliquer à une COM, sans qu’une disposition organique le prévoit dans son statut. La référence à cette législation revient donc à conférer valeur organique, pour Saint-Pierre-et-Miquelon, aux dispositions de l’article 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, précisant les conditions de dépôt de ces déclarations.

Les nouveaux articles L.O. 6431-2 et L.O. 6431-3 du CGCT, qui n’ont fait l’objet au Sénat que de coordinations terminologiques, reprennent le droit commun départemental (articles L. 3121-3 et L. 3121-4 du même code) relatif à la démission, volontaire ou d’office, des membres des conseils généraux.

Comme il l’a fait pour Mayotte, à l’initiative du rapporteur Christian Cointat, le Sénat a ajouté au sein du CGCT un nouvel article L.O. 6431-3-1 qui, pour lutter contre l’absentéisme des membres du conseil territorial, autorise ce dernier à prononcer la démission d’office du conseiller ayant, sans excuse valable, manqué quatre réunions consécutives de l’assemblée délibérante sur une période maximale de quatre mois. Il n’existait effectivement aucune raison de prévoir un tel dispositif de prévention des comportements abusifs pour les seules COM de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 181).

Le Sénat s’est également inspiré des statuts de Saint-Barthélemy et Saint-Martin pour modifier la rédaction proposée par le nouvel article L.O. 6431-4 du CGCT, qui se bornait initialement à conférer valeur organique, pour Saint-Pierre-et-Miquelon, à la disposition du droit commun départemental (article L. 3121-5 du CGCT) relative aux modalités de suspension ou de dissolution d’un conseil général empêché de fonctionner. Du fait de cette harmonisation des statuts des quatre COM dont le projet de loi organique fixe le statut, la nouvelle rédaction de cet article précise :

—  que la dissolution peut être décidée par le Gouvernement soit d’office, soit à la demande du président du conseil territorial – ce qui n’était d’ailleurs pas exclu par la rédaction initiale ;

—  que le décret de dissolution fixe la date de la nouvelle élection des membres du conseil territorial, ce qui constitue une garantie démocratique dans le cadre d’une procédure exceptionnelle ;

—  que la suspension provisoire du conseil territorial ne peut être décidée, en cas d’urgence, que par un arrêté motivé pris par le ministre chargé de l’outre-mer, et non pas le représentant de l’État. Le recours à un niveau de décision supérieur confèrera un caractère plus grave et exceptionnel à la décision de mettre en œuvre une telle mesure.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur procédant à une harmonisation rédactionnelle (amendement n° 182).

Enfin, le nouvel article L.O. 6431-5 du CGCT, dont le Sénat a seulement modifié la terminologie, transpose au sein du statut de l’archipel les dispositions de droit commun départemental (article L. 3121-6 du même code) relatives aux modalités transitoires de gestion du département lorsque l’absence de membres en fonctions empêche le conseil général de fonctionner.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le président du conseil territorial expédie les affaires courantes en cas de suspension du conseil territorial (amendement n° 183).

Section 2

Fonctionnement

(art. L.O. 6431-6 à L.O. 6431-31 [nouveaux] du CGCT)

Fonctionnement du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon

Les nouveaux articles L.O. 6431-6 à L.O. 6431-31 du CGCT visent à conférer valeur organique, dans le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon, aux dispositions du droit commun départemental (articles L. 3121-7 à L. 3121-26 du CGCT) relatives aux règles de fonctionnement des conseils généraux.

Cet alignement sur le droit commun concernera donc :

—  la fixation du siège du conseil territorial à l’hôtel de la collectivité et l’établissement de son règlement intérieur dans le mois suivant le renouvellement du conseil (articles L.O. 6431-6 et L.O. 6431-7, correspondant aux articles L. 3121-7 et L. 3121-8 du CGCT). Seule la fixation d’un délai pour l’adoption du règlement intérieur constitue une nouveauté par rapport aux articles 6 et 10 de l’actuel statut de l’archipel ;

—  l’initiative et la périodicité des réunions (articles L.O. 6431-8 et L.O. 6431-9, correspondant aux articles L. 3121-9 et L. 3121-10 du CGCT). Seule la substitution du conseil exécutif au bureau, ainsi que réunion du conseil territorial sur demande préfectorale, diffèrent de ce que prévoient déjà les articles 6 et 8 de l’actuel statut de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

—  la publicité ordinaire des débats, l’élaboration du procès-verbal des séances et la police du conseil territorial confiée à son président (articles L.O. 6431-10 à L.O. 6431-12, correspondant aux articles L. 3121-11 à L. 3121-13 du CGCT). Cela conduit notamment à ajouter, par rapport aux articles 11 et 12 de l’actuel statut de l’archipel, la possibilité d’une retransmission audiovisuelle des séances du conseil territorial. Il vous sera proposé de corriger une erreur de référence dans la rédaction proposée pour le dernier alinéa de l’article L.O. 6431-10 du CGCT ;

—  les règles relatives au respect du quorum, à la publicité des scrutins, aux délégations de vote et à la publication des délibérations du conseil territorial et de son conseil exécutif (articles L.O. 6431-13 à L.O. 6431-16, correspondant aux articles L. 3121-14 à L. 3121-17 du CGCT). La plupart de ces règles ne sont pas précisées dans l’actuel statut de l’archipel ; leur insertion dans les dispositions organiques du nouveau statut apporte donc d’opportunes clarifications juridiques. On remarquera toutefois que la possibilité pour le conseil territorial de déroger à l’obligation du scrutin secret pour les nominations diffère du droit commun départemental et s’inspire en revanche du droit commun communal (119) ; l’obligation de l’unanimité pour décider cette dérogation constitue une garantie substantielle contre d’éventuelles dérives dans le fonctionnement du conseil territorial en matière de nominations. Votre rapporteur vous proposera de corriger une erreur de référence au dernier alinéa de l’article L.O. 6431-13 du CGCT ;

—  les modalités d’information des conseillers territoriaux sur les affaires de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (articles L.O. 6431-17 à L.O. 6431-21, correspondant aux articles L. 3121-18 à L. 3121-21 du CGCT). Ces règles complèteront utilement celles qui figuraient déjà dans l’actuel statut de l’archipel et représentent un progrès pour l’information des conseillers territoriaux, notamment s’agissant le rapport que le président du conseil territorial doit leur adresser sur les décisions qui leur seront soumises : ils devront en disposer au moins 10 jours avant la réunion du conseil, contre 8 jours actuellement. Votre rapporteur remarque toutefois que le texte proposé par le projet de loi maintient ici un écart avec le droit commun, qui prévoit un délai minimal de 12 jours ; il vous proposera donc de retenir plutôt un alignement complet sur le droit commun, qui apparaît plus favorable à la démocratie et à la transparence au sein de l’assemblée délibérante ;

—  l’organisation des commissions, délégations et missions d’information et d’évaluation formées au sein du conseil territorial, ou la représentation de ce dernier dans les organismes extérieurs (articles L.O. 6431-22 à L.O. 6431-24, correspondant aux articles L. 3121-22 à L. 3121-23 du CGCT). Ces dispositions, qui apportent de nombreuses précisions absentes du statut actuel de l’archipel, s’écartent ponctuellement du droit commun départemental s’agissant de la proportion des conseillers territoriaux requise pour demander la création d’une mission d’information ou d’évaluation – les rédacteurs du projet de loi ont considéré la proportion d’un sixième des membres plus adaptée à l’effectif du conseil territorial que celle d’un cinquième. Votre rapporteur vous proposera seulement de corriger une erreur de référence dans la rédaction proposée pour l’article L.O. 6431-22 du CGCT ;

—  du fonctionnement des groupes d’élus au sein du conseil territorial et des moyens d’expression qui leur sont offerts, le cas échéant dans un bulletin d’information générale de la collectivité territoriale (articles L.O. 6431-25 et L.O. 6431-26, correspondant exactement aux articles L. 3121-24 et L. 3121-24-1 du CGCT). Là encore, le nouveau statut sera beaucoup plus précis et complet que l’actuel statut de l’archipel sur ces questions ;

—  des relations entre le préfet et le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon (articles L.O. 6431-27 à L.O. 6431-29, correspondant aux articles L. 3121-25 à L. 3121-26 du CGCT). Contrairement à ce que prévoit l’article 7 de l’actuel statut de l’archipel, l’accord du président du conseil territorial ne sera donc plus requis pour que le préfet le demandant soit entendu par celui-ci – votre rapporteur vous proposera à cet égard une rédaction plus explicite –, ce qui permet du même coup de supprimer son actuelle audition de plein droit à la demande du Gouvernement. Vous serez en outre invités à corriger une erreur de référence dans la rédaction proposée pour l’article L.O. 6431-27 du CGCT.

En revanche, la rédaction proposée pour les articles L.O. 6431-30 et L.O. 6431-31 diffère du droit commun des départements :

—  le nouvel article L.O. 6431-30 du CGCT s’inspire des articles 103 et 129 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, en accordant au préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon un délai de quinze jours pour demander au conseil territorial une nouvelle délibération – la délibération initiale n’étant applicable qu’à compter de son éventuelle confirmation. Toutefois, contrairement à la solution retenue dans le statut calédonien, le préfet sera tenu de former sa demande par arrêté motivé, ce qui pourrait être utile en cas de contentieux ultérieur si la divergence persiste.

—  le nouvel article L.O. 6431-31 du CGCT donne, comme cela est prévu pour les trois autres COM dont le projet de loi organique définit le statut, des pouvoirs exceptionnels au préfet de l’archipel pour remédier à d’éventuels manquements des institutions de la collectivité départementale à leurs obligations. Ainsi, le représentant de l’État pourrait, après avoir mis en demeure les institutions en cause, prendre les mesures requises pour permettre à celles-ci de retrouver un « fonctionnement normal », pour assurer la sécurité publique, préserver les intérêts nationaux ou locaux, ou encore faire respecter les engagements internationaux de la France. Le degré de précision et la portée juridique qui s’attachent à la notion de normalité, peu usuelle en droit des collectivités territoriales, pourrait conduire à s’interroger. Celle-ci aurait seulement pour objet de permettre au préfet de faire face à toute éventualité imprévisible et, notamment, à une crise grave du fonctionnement des institutions de l’archipel. Il reviendra au juge administratif, s’il est saisi, de s’assurer que cette disposition n’a pas donné lieu à une éventuelle utilisation arbitraire ou manifestement excessive.

En dehors des coordinations requises du fait des changements de dénomination déjà évoqués, le Sénat n’a modifié dans cette section que ce dernier article, afin de charger le préfet de l’archipel de veiller à l’exercice régulier de leurs compétences par chacune des institutions de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, ce qui consolide utilement le fondement des pouvoirs exceptionnels attribués à l’autorité préfectorale.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant une erreur de référence (amendement n° 184).

Elle a ensuite adopté deux amendements du rapporteur, le premier reclassant en loi ordinaire plutôt qu’en loi organique les modalités d’élaboration du procès-verbal des séances du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon (amendement n° 185), le second corrigeant une erreur de référence (amendement n° 186).

Elle a également adopté un amendement de coordination terminologique du rapporteur (amendement n° 187), ainsi qu’un amendement du même auteur prévoyant un délai de douze jours pour que les conseillers territoriaux puissent prendre connaissance du rapport sur les affaires qui leur sont soumises (amendement n° 188).

Puis, la Commission a adopté cinq amendements du rapporteur, les deux premiers corrigeant des erreurs de références (amendements n° 189 et 190), le troisième de précision (amendement n° 191), le quatrième procédant à une harmonisation rédactionnelle (amendement n° 192) et le cinquième corrigeant une erreur de référence (amendement n° 193).

Elle a ensuite adopté un amendement du même auteur permettant au représentant de l’État d’agir pour rétablir le fonctionnement normal des services publics lorsque les institutions de la collectivité ont manqué à leurs obligations (amendement n° 194).

Chapitre II

Le président, le conseil exécutif et le bureau du conseil territorial

Section 1

Le président

Les dispositions de cette section, auxquelles le Sénat n’a apporté que des modifications de coordination terminologique, définissent les règles applicables au président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, par analogie avec le droit commun départemental sauf pour ce qui concerne le régime des incompatibilités et le vote d’une éventuelle motion de défiance à son égard.

La Commission a adopté un amendement de coordination présenté par le rapporteur (amendement n° 195).

(art. L.O. 6432-1 à L.O. 6432-3 [nouveaux] du CGCT)

Election, responsabilité et remplacement du président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon

Le nouvel article L.O. 6432-1 du CGCT transpose dans la loi organique les règles de droit commun qui figurent à l’article L. 3122-1 du même code et précisent les modalités d’élection par le conseil général de son président. Ces dispositions figuraient déjà à l’article 9 de l’actuel statut. On notera toutefois qu’à la différence du président d’un conseil général, élus pour trois ans (du fait du renouvellement triennal de la moitié du conseil général) le président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon est élu pour cinq ans, après chaque renouvellement de l’ensemble de cette assemblée délibérante.

Le nouvel article L.O. 6432-2 du CGCT est beaucoup plus novateur, puisqu’il transpose dans le statut de l’archipel des dispositions issues de l’article 38 de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse (120), permettant à la majorité absolue des membres de l’assemblée délibérante d’adopter une motion de défiance (signée au moins par un tiers des membres de l’assemblée) lui permettant de remplacer le président en exercice par un nouveau président dont elle mentionne le nom. Il serait en outre précisé qu’en cas d’adoption de cette motion, le conseil exécutif est renouvelé, ce qui complète logiquement l’entrée en fonction du nouveau président pour assurer l’unité de l’exécutif local.

La mise en place d’un tel mécanisme de responsabilité politique à Saint-Pierre-et-Miquelon s’inscrit dans la logique du renforcement de l’autonomie politique qui caractérise le nouveau statut de l’archipel. Le risque que ces motions de défiance ne génère une instabilité chronique de l’exécutif local est en principe amoindri par l’obligation de présentation d’un nouveau président entrant en fonction dès le renversement du précédent président – cette fonction ne sera ainsi jamais dépourvue de titulaire.

Enfin, le nouvel article L.O. 6432-3 du CGCT maintient le droit déjà applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon en vertu de l’article 5 de son actuel statut, en conférant valeur organique à la rédaction de la disposition du droit commun départemental (article L. 3122-2 du même code) relative au remplacement du président du conseil territorial dont le siège est devenu vacant.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur procédant à une harmonisation rédactionnelle (amendement n° 196).

(art. L.O. 6432-4 [nouveau] du CGCT)

Incompatibilités avec les fonctions de président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article fixe le régime des incompatibilités applicables à l’exercice des fonctions de président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, en s’inspirant des dispositions de droit commun de l’article L. 3122-3 du CGCT. Ce dernier interdit l’exercice des fonctions de président de conseil général aux maires, membres de la Commission européenne et membres d’organes directeurs du système européen de banques centrales qui ne renoncent pas à exercer leurs précédentes fonctions.

Pour Saint-Pierre-et-Miquelon, ces incompatibilités seraient toutefois étendues à toutes les fonctions publiques non électives. Cet élargissement considérable, également proposé dans le statut de Mayotte, vise à prévenir tout conflit d’intérêt et à permettre au président du conseil territorial de l’archipel de disposer d’un temps suffisant pour assumer correctement ses fonctions – d’autant plus lourdes à Saint-Pierre-et-Miquelon que les compétences de la COM sont plus étendues que celles d’un département métropolitain. Bien que ce souci soit légitime, il vous sera proposé un amendement établissant plus clairement que tout fonctionnaire élu président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon pourra le demeurer sous réserve de ne pas exercer effectivement de fonctions dans son administration d’origine, ce qui impliquera qu’il soit placé dans une position statutaire adaptée.

La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 197).

Section 2

Le conseil exécutif

(art. L.O. 6432-5 à L.O. 6432-14-1 [nouveaux] du CGCT)

Election, organisation et fonctionnement du conseil exécutif
de Saint-Pierre-et-Miquelon

Le projet initial prévoyait d’aligner la rédaction de l’ensemble des dispositions de cette section, qui fixait les règles d’élection, d’organisation et de fonctionnement de la commission permanente du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon, sur le droit commun départemental (articles L. 3122-4 à L. 3122-8 du CGCT).

À l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a décidé de calquer plutôt la rédaction de ces dispositions sur celles du statut que le projet de loi organique propose pour les deux nouvelles COM de Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Ce choix s’inscrit dans la logique conduisant également à modifier la dénomination de l’assemblée délibérante de la collectivité et de son organe exécutif. Il justifie aussi la suppression du bureau de l’actuel conseil général (121), le conseil exécutif devant en tenir lieu. À cet égard, il convient de rappeler qu’en vertu des articles 4 et 9 de l’actuel statut de l’archipel, les membres du bureau du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon sont élus au scrutin de liste (à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel) par cette assemblée délibérante, pour une durée de six ans (122).

Cette harmonisation des statuts, lorsqu’elle est pertinente au regard des spécificités locales, favorise l’intelligibilité du droit en prévenant l’apparition d’interprétations jurisprudentielles discordantes.

On se reportera donc, pour l’analyse des modalités d’élection, d’organisation et de fonctionnement du nouveau conseil exécutif de Saint-Pierre-et-Miquelon, au commentaire des dispositions organiques correspondantes des statuts de Saint-Barthélemy et Saint-Martin (nouveaux articles L.O. 6222-5 à L.O. 6222-14-1 et L.O. 6322-5 à L.O. 6322-14-1 du CGCT).

On remarquera toutefois que le Sénat a prévu une adaptation à l’« organisation particulière » de la COM de Saint-Pierre-et-Miquelon – dont le conseil territorial comprendra encore 19 membres – en fixant à 5 le nombre de vice-présidents membres de son conseil exécutif, contre 4 dans les deux COM précitées (le droit commun départemental dispose que ce nombre est compris entre 4 et 15 membres) (123). Rappelons que l’article 9 de l’actuel statut de Saint-Pierre-et-Miquelon laisse au conseil général de la COM le soin de déterminer librement le nombre de vice-présidents appartenant au bureau.

Il vous sera seulement proposé par amendement de corriger deux erreurs de références dans la rédaction proposée pour le nouvel article L.O. 6432-8 du CGCT.

La Commission a adopté quatre amendements présentés par le rapporteur, le premier corrigeant une erreur de référence (amendement n° 198), le second de coordination (amendement n° 199), le troisième corrigeant des erreurs matérielles (amendement n° 200) et le quatrième permettant au représentant de l’État d’être entendu à sa demande par le conseil exécutif de Saint-Pierre-et-Miquelon (amendement n° 201).

Section 3

Suspension et dissolution

(art. L.O. 6432-15 [nouveau] du CGCT)

Suspension et dissolution du conseil exécutif de Saint-Pierre-et-Miquelon

Cette section, qui comprenait à l’origine un article relatif au bureau du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon, devenu sans objet pour les raisons susmentionnées, se réduit désormais à un unique article L.O. 6432-15, fixant les conditions de suspension et de dissolution du conseil exécutif du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon. Le Sénat a en effet, là encore, opté pour un alignement sur les statuts de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Il en résulte que la dissolution et la suspension du conseil exécutif empêché de fonctionner obéira, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à un régime semblable à celui prévu au nouvel article L.O. 6431-4 du CGCT pour le conseil territorial de l’archipel – à la différence près que le décret motivé pris en Conseil des ministres devra être précédé d’un avis de l’assemblée délibérante et que le président du conseil général sera provisoirement chargé d’expédier les affaires courantes avec l’accord du préfet.

Ces dispositions témoignent, là encore, de l’importance accrue accordée à l’exécutif de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, en l’éloignant du droit commun des départements.

Section 4

Contentieux de l’élection du président du conseil territorial et des autres membres du conseil exécutif

(art. L.O. 6432-16 [nouveau] du CGCT)

Contestation de l’élection des membres du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon

L’unique article de cette nouvelle section, ajoutée par le Sénat à l’initiative de son rapporteur Christian Cointat, confie au Conseil d’État le contentieux de l’élection de l’ensemble des membres du conseil exécutif au même titre que celui de l’élection des autres membres du conseil territorial, là encore par analogie avec les dispositions organiques des statuts de Saint-Barthélemy et Saint-Martin (voir les nouveaux articles L.O. 6222-16 et L.O. 6322-16 du CGCT).

Chapitre III

Le conseil économique, social et culturel

(art. L.O. 6433-1 à L.O. 6433-4 [nouveaux] du CGCT)

Conseil économique, social et culturel de Saint-Pierre-et-Miquelon

Les nouveaux articles de ce chapitre du CGCT fixaient, dans le projet initial, la composition et les compétences du conseil économique et social de Saint-Pierre-et-Miquelon, en les alignant sur celles qui sont actuellement applicables au conseil économique et social de Mayotte. Il transposait donc dans le nouveau statut de Saint-Pierre-et-Miquelon, sous réserve de quelques adaptations ponctuelles, les dispositions des articles L. 3533-1 à L. 3533-3 et L. 3533-5 du CGCT.

Soucieux d’harmoniser, là encore, les statuts des COM de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, le Sénat a décidé de transformer le conseil économique et social de l’archipel en « conseil économique, social et culturel », ouvrant ainsi la voie à une représentation des acteurs qui « concourent à la vie (…) culturelle de Saint-Pierre-et-Miquelon », et à une extension aux activités culturelles des compétences consultatives de ce conseil. On se reportera donc au commentaire du statut de Saint-Barthélemy (nouvel article L.O. 6223-1 à L.O. 6223-3 du CGCT) pour une analyse détaillée des modalités d’exercice de ces compétences et de l’organisation de cet organe consultatif.

On remarquera toutefois que la liste des organismes et activités représentées dans ce conseil, ainsi que le nombre et les conditions de désignation des représentants appelés à y siéger, sera désormais fixée par un simple arrêté du ministre chargé de l’outre-mer, alors que l’article 18 de l’actuel statut de Saint-Pierre-et-Miquelon prévoit en la matière l’intervention d’un décret en Conseil d’État. Ce choix résulte évidemment d’une recherche de souplesse, permettant de mettre en place plus rapidement le nouvel organe consultatif.

Sur le fond, l’élargissement des compétences et de la composition de l’actuel conseil économique et social a l’avantage d’éviter la création coûteuse d’un nouvel organe consultatif : à cet égard, il n’aurait, effectivement, pas été opportun de prévoir, comme à Mayotte, la coexistence à Saint-Pierre-et-Miquelon d’un conseil économique et social et d’un conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement.

Pour autant, il est dommage de ne prévoir aucune activité consultative dans les domaines éducatifs et environnementaux. Votre rapporteur vous proposera donc par amendement, pour Saint-Pierre-et-Miquelon comme pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, d’étendre la composition de ce conseil rénové aux représentants professionnels, syndicaux, institutionnels et associatifs qualifiés en matière d’éducation et d’environnement. Dans le même esprit, il conviendra naturellement d’autoriser le conseil rénové, dont la dénomination demeurerait « conseil économique, social et culturel » (pour ne pas l’alourdir à l’excès), à donner son avis sur tout projet ou proposition de délibération du conseil territorial intervenant en matière économique, sociale ou culturelle.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur étendant les compétences consultatives du conseil économique, social et culturel de Saint-Pierre-et-Miquelon aux questions éducatives et environnementales (amendements n° 202 et 203).

Puis elle a adopté un amendement de précision (amendement n° 204) et un amendement reclassant en loi ordinaire des dispositions relatives au régime indemnitaire des membres du conseil précité (amendement n° 205) présentés par le rapporteur.

Chapitre IV

Conditions d’exercice des mandats

Section 1

Garanties accordées aux titulaires d’un mandat au conseil territorial

(art. L.O. 6434-1 [nouveau] du CGCT)

Garanties accordées aux membres du conseil territorial
de Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article visait seulement, dans sa rédaction initiale, à étendre aux membres du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon les garanties de droit commun dont disposent les conseillers généraux en matière de formation (en vertu des articles L. 3123-10 à L. 3123-14 du CGCT).

Pour parvenir, une fois encore, à une harmonisation accrue des statuts de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, le Sénat a décidé de confier la fixation de ces règles à l’organe délibérant de la COM. Les délibérations du conseil territorial précisant ces garanties devraient toutefois mettre au point des règles « analogues » à celles dont bénéficient les conseillers généraux et régionaux de droit commun, ce qui limite fortement la marge de manœuvre accordée au conseil territorial.

Surtout, cette procédure d’élaboration locale des garanties accordées aux conseillers territoriaux serait étendue à de nouvelles matières. Seraient ainsi fixés :

—  les règles relatives aux autorisations d’absence et au crédit d’heures auxquelles sont soumis les membres du conseil territorial ;

—  les garanties accordées aux conseillers territoriaux à l’issue de leur mandat et, s’ils exercent une activité professionnelle, pendant celui-ci ;

—  le régime de sécurité sociale et de retraite dont bénéficient ces élus.

Pour améliorer l’articulation entre ces dispositions et celles du nouvel article L. 6434-4 du CGCT (voir article 1er du projet de loi ordinaire), votre rapporteur vous proposera d’ajouter à cette liste la fixation des règles relatives aux indemnités de déplacement, aux frais de séjour engagés par les conseillers territoriaux pour prendre part aux réunions du conseil territorial, ainsi qu’aux remboursement des dépenses résultant de l’exercice d’un mandat spécial.

La Commission a adopté un amendement de coordination (amendement n° 206) du rapporteur.

Section 2

Régime indemnitaire des conseillers territoriaux

Les dispositions de cette section visent à aligner sur le droit commun départemental le régime indemnitaire applicable aux membres du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, l’actuel statut de l’archipel n’apportant à cet égard aucune précision.

(art. L.O. 6434-2 et L.O. 6434-3 [nouveaux] du CGCT)

Régime indemnitaire des membres du conseil territorial
de Saint-Pierre-et-Miquelon

S’agissant du nouvel article L.O. 6432-2, qui encadre dans certaines limites les délibérations par lesquelles le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon fixe ces rémunérations, l’alignement résulte de l’adoption au Sénat d’un amendement du rapporteur Christian Cointat. En effet, la rédaction retenue dans le projet initial pour cet article prévoyait que ces indemnités devaient être décidées par délibération du conseil général adoptée à la majorité absolue de ses membres (et non des seuls membres présents), sans reprendre l’encadrement prévu pour les départements aux articles L. 3123-15 à L. 3123-17.

Le dispositif proposé par le Sénat apporte donc, très opportunément, les garanties requises pour éviter que la fixation locale des indemnités ne conduise, le cas échéant, à des rémunérations excessives. Il conduit en outre à une harmonisation bienvenue de la rédaction des dispositions organiques applicables dans les quatre COM dont le projet définit le statut.

On se reportera au commentaire du statut de Mayotte (nouveaux articles L.O. 6134-3 à L.O. 6134-6 du CGCT) pour une présentation plus détaillée du nouvel encadrement.

Le Sénat n’a, en revanche, pas modifié la rédaction proposée pour le nouvel article L.O. 6434-3 du CGCT s’agissant du plafonnement du cumul des rémunérations accordées à certains élus, celle-ci étant d’ores et déjà alignée sur le droit commun départemental (article L. 3123-18 du même code).

La Commission a été saisie d’un amendement de M. Gérard Grignon fixant un plafond plus élevé pour les indemnités des membres du conseil territorial. Son auteur a rappelé que le texte initial du projet de loi organique laissait au conseil territorial le soin de fixer les indemnités, tandis que le Sénat les a plafonnées. Il a expliqué que les fonctions électives à Saint-Pierre-et-Miquelon étaient peu attractives financièrement pour des élus issus de la fonction publique, compte tenu des majorations des traitements des fonctionnaires et des salaires.

La Commission a alors rejeté cet amendement, et adopté un amendement de coordination du rapporteur (amendement n° 207).

Section 3

Responsabilité de la collectivité en cas d’accident

Cette section ne comporte pas d’articles de loi organique, ses dispositions relevant de la loi ordinaire.

Section 4

Responsabilité et protection des élus

Les dispositions de cette section définissent le régime de responsabilité des membres du conseil territorial de l’archipel, ainsi que les règles leur permettant d’obtenir la protection juridique de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon. Rappelons que l’actuel statut de Saint-Pierre-et-Miquelon ne prévoit aucune disposition particulière en la matière.

À l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a modifié la répartition des articles de cette section entre la loi organique et la loi ordinaire, afin de mieux respecter l’article 74 de la Constitution prévoyant que les règles relatives à l’organisation et au fonctionnement des institutions d’une COM relèvent de la loi organique.

(art. L.O. 6434-5 et L.O. 6434-6 [nouveaux] du CGCT)

Protection des membres du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon

Le nouvel article L.O. 6434-5 du CGCT reprend le contenu du second alinéa de l’article L. 3123-28 du même code, pour aligner sur le droit commun départemental le régime de responsabilité des membres du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon pour les fautes qu’ils ont pu commettre en exerçant leurs fonctions.

De même, le nouvel article L.O. 6434-6 du CGCT reprend le contenu des deux premiers alinéas de l’article L. 3123-29 du même code, afin de soumettre au droit commun des départements le régime de protection accordé aux membres du conseil territorial par ce dernier, notamment contre d’éventuelles violences, menaces ou outrages subis dans l’exercice de leurs fonctions.

Section 5

Honorariat des conseillers territoriaux

La section 5 ne comporte pas d’articles de loi organique, ses dispositions relevant de la loi ordinaire.

Enfin, le Sénat a supprimé les sections 6 et 7 de ce chapitre, qui regroupaient respectivement les dispositions relatives à la responsabilité et à la protection des élus et celles qui concernaient l’honorariat des conseillers généraux de Saint-Pierre-et-Miquelon. En effet, ces dispositions figurent désormais aux sections 4 et 5 de ce chapitre.

TITRE IV

PARTICIPATION DES ÉLECTEURS À LA VIE DE LA COLLECTIVITÉ

Les dispositions de ce titre, qui n’ont fait l’objet au Sénat que de modifications rédactionnelles, de coordination terminologique ou de correction d’erreurs de référence, vise à faire bénéficier la population de Saint-Pierre-et-Miquelon des dispositions constitutionnelles et législatives introduite depuis 2003 pour favoriser la participation des citoyens à la définition des politiques locales. Le droit de pétition, le référendum local et la consultation des électeurs à leur demande pourront donc être mis en œuvre dans l’archipel, ce qui constitue une avancée démocratique majeure.

Chapitre Ier

Pétition des électeurs

(art. L.O. 6441-1 [nouveau] du CGCT)

Saisine du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon par pétition des électeurs

L’unique article de ce chapitre fixe les conditions selon lesquelles le droit de pétition, reconnu par l’article 72-1 de la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, pourra être mis en œuvre à Saint-Pierre-et-Miquelon.

La rédaction proposée, qui s’inspire de l’article 158 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, est identique à celle proposée pour Mayotte au nouvel article L.O. 6141-1 du CGCT (voir le commentaire de cet article).

Chapitre II

Référendum local

(art. L.O. 6442-1 [nouveau] du CGCT)

Référendum local à Saint-Pierre-et-Miquelon

L’unique article de ce chapitre précise les conditions selon lesquelles un référendum local peut être organisé à Saint-Pierre-et-Miquelon, en s’inspirant directement du droit commun (articles L.O. 1112-1 à L.O. 1112-14, auquel il est partiellement renvoyé) issu de la loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local.

En conséquence, comme en métropole, l’initiative du référendum local revient au conseil territorial (sur la proposition de son président pour les actes à caractère réglementaire relevant de sa compétence), qui ne peut soumettre aux électeurs qu’une délibération entrant dans le champ des compétences de la collectivité. Il n’est pas davantage fait exception à la règle de droit commun selon laquelle la délibération est adoptée à la majorité des suffrages exprimés, à condition qu’au moins la moitié des électeurs inscrits ait participé au scrutin.

Il vous sera proposé par amendement de corriger certaines erreurs matérielles à cet article, notamment afin de mieux prendre en compte l’existence de communes à Saint-Pierre-et-Miquelon (contrairement à la situation des COM de Saint-Barthélemy et Saint-Martin).

La Commission a adopté un amendement de clarification et d’harmonisation rédactionnelle présenté par le rapporteur (amendement n° 208), ainsi que deux amendements du même auteur corrigeant des erreurs matérielles (amendements n° 209 et 210).

Chapitre III

Consultation des électeurs

(art. L.O. 6443-1 [nouveau] du CGCT)

Consultation des électeurs de Saint-Pierre-et-Miquelon

L’unique article de ce chapitre détermine le régime juridique applicable aux consultations demandées au conseil territorial par les électeurs de Saint-Pierre-et-Miquelon. Sa rédaction est semblable à celle proposée pour Mayotte au nouvel article L.O. 6143-1 du CGCT (voir le commentaire de cet article), elle-même alignée sur le droit commun départemental.

Il vous sera proposé par amendement de corriger dans cet article, là encore, certaines erreurs matérielles, ainsi que d’y rappeler que le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon reste libre d’accepter ou de refuser d’organiser la consultation qui lui est demandée par les électeurs.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant, conformément au droit commun, que le conseil territorial n’est pas tenu d’organiser une consultation lorsqu’il est saisi d’une demande en ce sens de 10 % des électeurs (amendement n° 211).

Elle a ensuite adopté un amendement de précision (amendement n° 212) et trois amendements corrigeant des erreurs matérielles présentés par le rapporteur (amendements n° 213, 214 et 215).

TITRE V

RÉGIME JURIDIQUE DES ACTES PRIS PAR LES AUTORITÉS DE LA COLLECTIVITÉ ET RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ

Chapitre Ier

Publicité et entrée en vigueur

Les dispositions de ce chapitre transposent dans le nouveau statut de Saint-Pierre-et-Miquelon les règles de droit commun régissant la publicité et l’entrée en vigueur des actes des départements. Ces précisions contribueront à la sécurité juridique, l’actuel statut de l’archipel ne fournissant en la matière aucune indication particulière.

(art. L.O. 6451-1 à L.O. 6451-5 [nouveaux] du CGCT)

Publicité en entrée en vigueur des actes de la collectivité territoriale
de Saint-Pierre-et-Miquelon

Le Sénat n’a apporté aux articles L.O. 6451-1 à L.O. 6451-5 que des modifications de coordination terminologique, ainsi qu’une modification visant à rendre obligatoire l’utilisation complémentaire d’un support numérique pour l’affichage ou la publication numérique des actes pris par les institutions de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon – ce qui supposera que celle-ci dispose de moyens technologiques suffisants.

Ces articles, qui reprennent le contenu des articles L. 3131-1 à L. 3131-5 du CGCT, sont également semblables à ceux que votre rapporteur a déjà commentés pour Mayotte aux nouveaux articles L.O. 6151-1 à L.O. 6151-4 du CGCT (voir ces articles).

Votre rapporteur vous proposera seulement de compléter la rédaction proposée pour le nouvel article L.O. 6451-4 du CGCT, en reprenant le contenu du second alinéa de l’article L. 3131-4 du CGCT, qui prévoit que le préfet peut « demander communication à tout moment » des actes du département dont l’entrée en vigueur n’est pas subordonnée à une transmission au représentant de l’État et fixe les délais de saisine du juge administratif. En effet, l’absence de cette disposition résulte d’une omission involontaire et compromettrait l’exercice du déféré préfectoral à Saint-Pierre-et-Miquelon.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel (amendement n° 216) et deux amendements de coordination du rapporteur (amendements n° 217 et 218).

Elle a ensuite adopté deux amendements du même auteur prévoyant, le premier, la transmission obligatoire au représentant de l’État des autorisations individuelles en matière d’urbanisme (amendement n° 219) et, le second, la possibilité pour le représentant de l’État de demander communication de tout acte non soumis à l’obligation de transmission (amendement n° 220).

Chapitre II

Contrôle de légalité

Les dispositions de ce chapitre fixent les conditions selon lesquelles est exercé le contrôle de légalité sur les actes de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, en maintenant presque complètement leur actuel alignement sur le droit commun des départements.

(art. L.O. 6452-1 à L.O. 6452-5 [nouveaux] du CGCT)

Contrôle de légalité des actes de la collectivité territoriale
de Saint-Pierre-et-Miquelon

Le nouvel article L.O. 6452-1 du CGCT, auquel le Sénat a seulement apporté une modification de coordination terminologique, reprend les dispositions de l’article L. 3132-1 du même code, qui encadre l’exercice du déféré préfectoral. Le représentant de l’État dans l’archipel pourra donc, dans les deux mois suivant la transmission des actes pris par les institutions de la COM, saisir le tribunal administratif pour qu’il les annule. Le préfet pourra joindre à son recours une demande de suspension de l’acte contesté ; dans ce cas, le juge devra décider, dans un délai d’un mois, si l’existence dR