N^° 923

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 4 juin 2008

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN,

en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) ⁽¹⁾,

ET PRÉSENTÉ

PAR MM. Yves DENIAUD et Jean-Louis DUMONT,

Députés

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MM. Georges TRON et David HABIB, Présidents

sur les suites données aux préconisations de la Mission d’évaluation et de contrôle sur l’immobilier de l’État

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La mission d’évaluation et de contrôle est composée de : MM. Georges Tron, David Habib, Présidents ; M. Didier Migaud, Président de la commission des Finances, de l’économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard Dell’agnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.

INTRODUCTION 5

I.– LES OUTILS DE LA GESTION IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT SONT MAINTENANT EN PLACE 7

A.– LE CONSTAT ET LES PROPOSITIONS DE LA MEC DE JUILLET 2005 7

B.– LES AVANCÉES DE LA RÉFORME ENTREPRISE DEPUIS 2005 SONT RÉELLES 8

C.– LES PRINCIPES D’UNE BONNE GESTION SONT ÉTABLIS 11

D.– LES STRUCTURES SONT EN PLACE 12

E.– LES LOYERS BUDGÉTAIRES METTENT FIN À LA GRATUITÉ APPARENTE DE L’IMMOBILIER 13

II.– LA RÉFORME NE DOIT CEPENDANT PAS RESTER INACHEVÉE 15

A.– LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DOIT ÊTRE CONSOLIDÉE 15

1.– La volonté politique de la réforme doit être réaffirmée 15

2.– Le service France Domaine doit devenir le bras séculier de l’État en matière immobilière 17

a) La réforme interne du service France Domaine 17

b) Le statut du service France Domaine 20

c) Une reprise en main des multiples structures publiques s’occupant d’immobilier de l’État 22

3.– Le Conseil de l’immobilier de l’État doit affirmer son rôle de conseil de surveillance 24

B.– LES MINISTÈRES ONT ENCORE TENDANCE À SE COMPORTER EN QUASI-PROPRÉTAIRES 26

1.– Les réticences dans l’application des disciplines communes 26

2.– Plusieurs exemples mettent en évidence des résistances à la réforme 29

C.– LA STRATÉGIE DE L’ÉTAT PROPRIÉTAIRE EST ENCORE INSUFFISANTE 32

1.– La définition de la stratégie de performance fait encore défaut 32

2.– Tirer les conséquences du « Grenelle de l’environnement » en matière immobilière 34

3.– L’approfondissement et l’extension des schémas pluriannuels de stratégie immobilière 36

4.– La nécessité de définir un tableau de bord fondé sur un système d’information performant 37

a) Définir un tableau de bord 37

b) Établir un système d’information 40

D.– QUELQUES POINTS DE PASSAGE CONDITIONNENT LA RÉUSSITE DE LA RÉFORME 42

1.– Les règles du compte d’affectation spéciale doivent évoluer 42

2.– Le régime juridique de l’affectation doit céder la place à de véritables baux publics 43

a) L’abrogation du régime de l’affectation 43

b) Baux publics 44

3.– Une politique d’entretien fait toujours défaut 45

E.– LE CHAMP DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT EST ENCORE INCOMPLET 48

1.– Les réserves de la Cour des comptes sur la valeur du parc immobilier de l’État 48

2.– Les opérateurs de l’État échappent en grande partie aux disciplines communes 49

3.– L’immobilier de l’État ne se limite pas aux immeubles de bureau 50

LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC 55

TRAVAUX EN COMMISSION 57

A.– AUDITION DE M. ÉRIC WOERTH, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE 57

B.– EXAMEN EN COMMISSION 67

AUDITIONS 77

A.– LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 77

B.– COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 79

ANNEXES 175

ANNEXE N° 1 : L’IMMOBILIER DANS QUELQUES MINISTÈRES 177

1.– Ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire 177

2.– Ministère de la Défense 180

3.– Ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire 183

4.– Ministère de la Culture et de la communication 186

5.– Ministères sociaux (ministère de la Santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, ministère du Travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité) 192

6.– Ministère des Affaires étrangères et européennes 200

ANNEXE N° 2 : ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES SUR L’IMMOBILIER DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE 209

INTRODUCTION

Le Gouvernement a depuis trois ans entrepris une ambitieuse réforme de la gestion immobilière de l’État. Cette réforme se heurte cependant à la résistance des différents ministères, qui sont réticents à voir leurs pouvoirs diminuer en matière immobilière. Il ne faut pas rester au milieu du gué et la volonté politique doit être réaffirmée pour mener à bien cette réforme.

La Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de la commission des Finances n’est pas étrangère à l’impulsion de cette réforme, avec le rapport d’information (n° 2453) présenté le 6 juillet 2005 par M. Georges Tron, sous la présidence de MM. Yves Deniaud, et Augustin Bonrepaux. Un rapport (n° 2926) de suivi avait été présenté un an après par M. Georges Tron. Les rapports spéciaux de ces trois dernières années sur le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État ont également apporté, à l’occasion de chaque discussion budgétaire, des éléments d’information et des observations sur ce sujet. Le dernier en date est le rapport spécial (n° 276 annexe 48) présenté le 11 octobre 2007 par M. Yves Deniaud.

La MEC a souhaité faire un point d’étape de l’avancement de la réforme après l’installation du Gouvernement issu des élections de juin 2007. M. Éric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, a alors confirmé les orientations prises par son prédécesseur chargé du Budget, M. Jean-François Copé. Les deux conseils de modernisation des politiques publiques de décembre 2007 et avril 2008, dans le cadre de la revue générale des politiques publiques (RGPP), ont réaffirmé les principaux objectifs de la réforme. Au-delà des déclarations de principe, il s’agit d’examiner les avancées réelles et de signaler les points de blocage.

Force est de constater que l’État ne remplit par encore de manière satisfaisante son rôle de propriétaire des biens immobiliers affectés à ses services centraux, à ses services déconcentrés et à ses opérateurs. L’analyse jusqu’à présent menée dans le cadre de la MEC a dressé ce constat principalement pour les immeubles de bureau, mais il est probablement valable aussi pour les autres catégories de biens immobiliers : bâtiments historiques, musées, établissements pénitentiaires, tribunaux. Cette carence a pour conséquence une gestion qui n’est pas optimale, entraînant des surcoûts, une mauvaise adaptation des locaux aux usagers comme aux agents publics et un défaut d’entretien.

Le présent rapport a été élaboré à la suite de plusieurs auditions, notamment des ministères et du service France Domaine. Une table-ronde a également réuni des professionnels de l’immobilier, notamment privés, qui ont, comme dans le rapport de la MEC de juillet 2005, présenté les bonnes pratiques en la matière et indiqué la façon dont l’État pourrait s’en inspirer. Le rapport examinera dans un premier temps les avancées réelles de la réforme et ensuite le chemin restant à parcourir pour assurer son succès.

I.– LES OUTILS DE LA GESTION IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT
SONT MAINTENANT EN PLACE

A.– LE CONSTAT ET LES PROPOSITIONS DE LA MEC DE JUILLET 2005

Le constat que la MEC avait été amenée à établir montrait une absence de pilotage de l’immobilier de l’État : carences dans l’exercice des responsabilités, dysfonctionnements dans la gestion des ministères, entraînant un gaspillage des deniers publics. En comparaison, le secteur marchand (entreprises publiques et privées) avait déjà saisi l’intérêt et les enjeux de la mise en place d’une gestion professionnelle de l’immobilier, qui est un métier à part entière.

La fonction d’État propriétaire avait pratiquement disparu. Le bureau des Domaines se comportait en simple « notaire » de l’État, chargé de l’enregistrement des actes et de l’évaluation des biens. Les autres structures étaient multiples et inopérantes. Un défaut de professionnalisme était constaté tant dans l’administration des Domaines que dans les différents ministères.

L’État n’avait qu’une connaissance très imparfaite de son parc immobilier et il ne connaissait pas avec plus de précision le montant total de sa dépense immobilière. Son parc était à la fois sous-occupé et médiocrement entretenu. L’absence de stratégie était manifeste et les responsables immobiliers ministériels se comportaient en quasi propriétaires.

La MEC de juillet 2005 a alors émis des propositions tendant en premier lieu à réaffirmer la fonction d’État propriétaire. Il en découle une séparation nécessaire entre les rôles de propriétaire et d’occupant, avec la définition d’une stratégie immobilière de l’État.

Alors que l’immobilier de l’État était géré de façon éclatée dans les différents ministères, par l’administration des domaines et avec un vain effort de coordination au niveau du Premier ministre, la MEC avait demandé la prise en charge directe de ce dossier par le ministre chargé du Budget et de la réforme de l’État. Confiante dans la capacité des services de l’État à s’adapter aux nouvelles fonctions qu’on leur demande d’assumer, la MEC demandait la rénovation profonde de l’administration des Domaines. Un « conseil de pilotage » de l’immobilier de l’État composé de parlementaires, de membres des grands corps de contrôle et de personnalités qualifiées issues des milieux professionnels, devait aider le ministre dans l’accomplissement de cette mission.

La MEC demandait de responsabiliser les ministères, alors que jusque là l’immobilier semblait « gratuit » : elle souhaitait l’instauration de loyers budgétaires et la création d’une direction immobilière unique dans chaque ministère. Le rapport de juillet 2005 n’a jamais fait des cessions l’alpha et l’oméga de la politique immobilière de l’État. La proposition n° 6 disait explicitement qu’« une politique active de cessions n’est pas une fin en soi, mais devra découler logiquement d’une bonne gestion immobilière ». La MEC n’en a pas moins souhaité dynamiser les cessions des ministères, pour adapter un parc surdimensionné et souvent sous-occupé, avec un mécanisme d’intéressement des ministères aux cessions.

Une proposition concernait l’inventaire et l’évaluation des biens immobiliers de l’État, y compris ceux occupés par les opérateurs de l’État. Enfin la MEC proposait d’instaurer un système d’information permettant de connaître le coût de l’immobilier des ministères et de servir de base à la définition d’objectifs et d’indicateurs de performance immobilière, dans la logique de la LOLF.

B.– LES AVANCÉES DE LA RÉFORME ENTREPRISE DEPUIS 2005 SONT RÉELLES

Lors de son audition devant la MEC en juin 2005, le ministre du Budget et de la réforme de l’État, M. Jean-François Copé, avait indiqué qu’il partageait le constat et qu’il demandait à ses services de mettre en œuvre l’ensemble des propositions du rapport.

Il a alors confirmé devant les députés son implication directe et personnelle dans cette politique. Un conseil de l’immobilier de l’État (CIE) a été mis en place en juin 2006 (décret du 16 octobre 2006). Composé comme l’avait préconisé la MEC de parlementaires, de membres des grands corps de l’État et de personnalités qualifiées issues des milieux professionnels, il formule des orientations stratégiques et émet des recommandations et des préconisations opérationnelles au ministre. Il suit et évalue pour le compte de celui-ci l’avancement de la démarche de modernisation ainsi que l’évolution du parc immobilier. Vos Rapporteurs sont membres de ce conseil, qui est présidé par M. Georges Tron, co-président de la MEC.

Le ministre a décidé la création du service France Domaine en février 2006, puis son transfert de la direction générale des Impôts (DGI) vers la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP) le 1^er janvier 2007. Il a demandé l’adaptation de ses structures opérationnelles pour qu’en plus de ses missions traditionnelles (évaluation, passation des actes…), il assume la gestion de la politique immobilière (pilotage). Son action est relayée au niveau déconcentré par les services territoriaux rattachés aux TPG, sous la responsabilité des préfets.

Les cessions ont effectivement été dynamisées. D’un montant de 100 millions d’euros par an jusqu’en 2003, elles se sont élevées à 178 millions d’euros en 2004, 634 en 2005, 798 en 2006 et 820 en 2007. Une évaluation de 600 millions d’euros figure dans la loi de finances pour 2008. Les procédures de cession ont été professionnalisées (cadre juridique modifié, appels à candidature, présentation des dossiers…). Ces cessions ont montré leur utilité au début du processus de réforme pour redimensionner le parc (immeubles vacants, sous-utilisés) et amorcer le mouvement de modernisation. Elles doivent maintenant céder la place à la gestion.

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État a été créé dans la loi de finances pour 2006. Il est appelé à recevoir les produits des cessions et à financer les dépenses immobilières de toute nature. Un mécanisme d’incitation des ministères a été créé pour leur réattribuer en règle générale 85 % du produit des cessions, les 15 % restant allant au désendettement de l’État. Ce taux est porté à 95 % pour le ministère de l’Écologie, dans le cadre de son contrat de performance, et à 100 % pour les biens à l’étranger du ministère des Affaires étrangères et des ministères économique et financier, ainsi que pour le ministère de la Défense. Le taux est ramené à 50 % pour les rares biens vacants.

Des loyers budgétaires ont été instaurés progressivement à partir de 2006, afin de mettre fin à la gratuité apparente de l’immobilier et d’inciter les ministères à adapter les surfaces aux besoins.

Tous les ministères ont dû présenter en juin 2006 un schéma stratégique pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) pour leurs services centraux (Île de France), qui doit décrire les diagnostics par immeuble et les orientations stratégiques proposées par ministère.

L’actualisation du tableau général des propriétés de l’État (TGPE) a permis un meilleur recensement et une évaluation des biens. L’évaluation de l’ensemble du parc a été affinée. Elle est passée, entre le 31 décembre 2005 et le 31 décembre 2006, avec pourtant un parc en réduction, de 32,8 à 44,8 milliards d’euros (hors opérateurs de l’État), tel que cela figure désormais au bilan patrimonial de l’État dans la loi de règlement pour 2006. Le projet de loi de règlement pour 2007 présenté au Parlement le 29 mai 2008 indique que la valeur de ce parc immobilier « non spécifique » s’élève à 48,8 milliards d’euros au 31 décembre 2007.

L’adaptation du droit domanial amorcée dès 2004 a progressé avec :

– la refonte (par l’ordonnance du 19 août 2004) du statut domanial des bureaux administratifs, qui sont désormais classés dans le domaine privé de l’État ;

– l’amélioration des modalités de cession des biens domaniaux grâce au décret du 4 novembre 2004 (cession amiable par voie d’appel d’offres) ;

– la clarification de l’affectation des immeubles à usage de bureau dans la nouvelle rédaction de l’article L.631-7 du code de la construction et de l’habitation ;

– la fusion du droit de préemption et de priorité pour les collectivités territoriales ;

– la création d’une commission pour la transparence et la qualité des cessions du domaine immobilier de l’État, par arrêté du 20 octobre 2005 ;

– l’ordonnance du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques (assouplissement des conditions de cession, de recours au crédit-bail et au bail emphytéotique et harmonisation des règles applicables par les collectivités publiques).

La circulaire du Premier ministre du 28 février 2007 relative à la modernisation de la gestion immobilière de l’État, précise, dans la droite ligne des propositions de la MEC, les acteurs – parmi lesquels le ministre chargé du Budget et de la réforme de l’État, le service France Domaine et le Conseil de l’immobilier de l’État - et les nouveaux principes de la politique immobilière.

En septembre 2007 devant le CIE, puis en novembre 2007 et janvier 2008 devant votre commission des Finances, M. Éric Woerth, ministre du Budget, a marqué clairement son intention de poursuivre la politique amorcée par son prédécesseur. Il a, en particulier, marqué son soutien au CIE et a même proposé d’élargir ses compétences en décidant de lui soumettre pour avis les principales opérations de cession, d’acquisition ou de bail. Cette nouvelle procédure a pour but d’éclairer le choix du ministre et, surtout, d’assurer une certaine transparence des décisions. L’avis du CIE apporte un appui utile au ministre et au service France Domaine dans l’application des orientations de la nouvelle politique immobilière, face à des ministères qui défendent fermement leurs demandes et testent la solidité des nouvelles orientations.

Dans le cadre de la RGPP, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a réaffirmé les orientations précédentes : mise en place d’un État propriétaire unique, professionnalisé, incarné par le service France Domaine et sous la responsabilité du ministre chargé du Budget et de la modernisation de l’État ; poursuite des cessions de biens inutiles avec l’évolution de la règle de retour vers une plus grande mutualisation ; poursuite de la stratégie de performance avec l’approfondissement et l’extension des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) et la mise en place d’indicateurs de performance, comme le ratio d’occupation de 12 m² par agent ; généralisation des loyers budgétaires ; remplacement de la notion juridique d’affectation par des « quasi-baux publics », révisables, qui définiront les obligations de chaque partie ; recensement et dynamisation du patrimoine détenu par les grands opérateurs de l’État ; nécessité d’assurer un bon entretien pour préserver la valeur patrimoniale.

Le Conseil de modernisation du 4 avril 2008 confirme ces orientations et les précise sur certains points : préparation d’un projet de décret en Conseil d’État supprimant la procédure de l’affectation des immeubles domaniaux ; étude de modes innovants de valorisation du patrimoine immobilier de l’État. D’autres orientations sont simplement confirmées sans indication précise de calendrier à ce stade : recensement du patrimoine occupé par les grands opérateurs ; conclusion de « baux publics » ⁽¹⁾ avec les occupants ; relance de l’expérimentation de mutualisation des moyens d’entretien dans la région Rhône-Alpes, qui marquait le pas jusqu’à présent. D’autres enfin sont rappelées mais sans que l’on connaisse précisément les détails de leur mise en œuvre : présentation en avril et mai 2008 de l’actualisation des SPSI, après prise en compte des décisions de la RGPP ; évolution du taux de retour sur cessions ; opérations immobilières (acquisitions, prises à bail, cessions…) effectuées à l’initiative du service France Domaine. Une circulaire devrait être prochainement adressée aux préfets détaillant ces réformes et précisant leurs responsabilités.

Les semaines à venir seront déterminantes pour préciser les décisions, fixer les calendriers, chiffrer les objectifs.

C.– LES PRINCIPES D’UNE BONNE GESTION SONT ÉTABLIS

La réforme entreprise doit permettre à l’État de remplir pleinement son rôle de propriétaire. En découle une séparation entre le propriétaire (l’État) et l’occupant (le ministère), sur la base des relations de droit commun entre le propriétaire et le locataire.

Le propriétaire assume la gestion patrimoniale, la maîtrise d’œuvre, la gestion locative et l’administration des immeubles domaniaux (« asset management et property management »). Il prend à bail sur le marché privé les immeubles supplémentaires nécessaires au fonctionnement des services de l’État. Il perçoit les loyers et les produits de cessions et assume en contrepartie la responsabilité des investissements (acquisitions, construction, travaux et entretien lourd). Le propriétaire assure dans tous les cas le pilotage et le contrôle mais peut déléguer ou externaliser certaines missions ou opérations qui ne relèvent pas de son « cœur de métier ». L’occupant (locataire) assume les responsabilités relatives à la maintenance et à l’entretien courant (« facility management »).

Il s’agit d’établir une relation contractuelle équivalente à celle prévalant dans un bail commercial, avec le paiement de loyers. Cette séparation des rôles entre le propriétaire et l’occupant doit mettre un terme à la confusion qui prévalait jusqu’à présent, et en particulier mettre fin au comportement de quasi-propriétaires des ministères.

Le principe d’une stratégie de l’État propriétaire est posé. Cette stratégie repose jusqu’à présent sur les SPSI, que les ministères ont présentés pour la première fois en 2006, et qui doivent être actualisés régulièrement. Elle doit être complétée par un « schéma global de l’État propriétaire », pour lequel le ministre Éric Woerth a demandé en septembre 2007 une contribution au CIE. Le CIE a adopté cette contribution lors de sa réunion d’avril 2008 et le document sera remis au ministre. Il s’agit de constituer un parc resserré, adapté aux besoins du public et des agents, mis aux normes, mieux entretenu et géré au meilleur coût. Le CIE appelle à raisonner en termes d’efficience et d’économies de gestion, au-delà du seul poste de recettes de cessions. D’autres objectifs sont bien sûr à poursuivre pour d’autres actifs que le parc de bureaux : préservation du patrimoine historique, mobilisation du foncier en faveur du logement…

Des critères de performance sont en cours de définition, notamment dans une étude remise en septembre 2006 au service France Domaine par Ineum/IPD⁽²⁾. Cette étude est une première étape qui doit être approfondie⁽³⁾.

La situation de nombreux immeubles montre qu’un effort accru doit être produit pour l’entretien. Des pistes pour parvenir à une amélioration de l’entretien du patrimoine ont été tracées.

D.– LES STRUCTURES SONT EN PLACE

L’affirmation de l’État propriétaire, fonction qui n’était pas remplie, s’est concrétisée par la responsabilité directe du ministre chargé du Budget et de la modernisation de l’État. Le débat était de savoir si cette politique interministérielle devait être mise en œuvre par le Premier ministre ou le ministre du Budget. L’échec de la Commission interministérielle de la politique immobilière de l’État (CIPI), mise en place par la « circulaire Cresson » de 1992 - qui lui confiait la définition et la mise en œuvre de la politique immobilière - et rattachée au Premier ministre, a montré que les services du Premier ministre ne sont pas outillés pour cette tâche. Logiquement c’est vers le ministre dont relève l’administration des Domaines que le rapport de la MEC de juillet 2005 s’est tourné. Ce choix de raison est aujourd’hui un acquis, même s’il ne faut pas oublier qu’il s’agit d’une politique interministérielle.

Le service France Domaine est né sur la base de l’ancienne administration des Domaines. Il s’agit de transformer cette administration pour qu’elle évolue du rôle de « notaire » de l’État à celui de « bras séculier » de la nouvelle politique. Les tâches traditionnelles (évaluation, passation des actes) doivent faire place à des fonctions nouvelles de pilotage, de définition de la stratégie et de contrôle. Cette adaptation suppose une mutation profonde, avec une professionnalisation des équipes et une « révolution culturelle » à même de s’approcher des meilleures pratiques de la profession. L’ancien bureau des Domaines, devenu le service France Domaine, a été transformé en service rattaché au directeur général des Impôts en 2006. Il a été transféré à la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) le 1^er janvier 2007, pour des raisons étrangères à la politique immobilière, dans le cadre de la réorganisation générale des services du ministère des finances.

Dans les départements, ce sont les trésoriers payeurs généraux, sous l’autorité des préfets et avec les services de la Trésorerie, qui constituent le service France Domaine.

Le Conseil de l’immobilier de l’État (CIE) a été créé en juillet 2006 pour jouer le rôle de « conseil de surveillance » de la politique immobilière de l’État. Sur le modèle de la gouvernance d’entreprise, il assure les fonctions de définition des grandes orientations et de contrôle de leur mise en œuvre effective. Il a un rôle purement consultatif auprès du ministre, qui prend les décisions en dernier ressort. Le ministre Éric Woerth a, peu après sa prise de fonctions, proposé au CIE d’émettre un avis préalable sur les plus importantes opérations immobilières de l’État (cessions, acquisitions, prises à bail).

Les ministères, de leur côté, se sont vus responsabilisés dans leur gestion immobilière. La mise en place de loyers budgétaires leur a fait prendre conscience du coût de l’immobilier. Sur la recommandation de la MEC, chaque ministère a dû créer une direction immobilière unique pour l’ensemble du parc, alors qu’auparavant cette gestion était éclatée entre les différents réseaux ou directions générales. Les directeurs immobiliers sont sous la responsabilité des secrétaires généraux pour l’administration, chargés de la modernisation de l’État dans tous ses aspects (immobilier, gestion des ressources humaines, affaires financières, informatique, achats…). Un effort de professionnalisation des cadres chargés de l’immobilier est en cours de réalisation.

E.– LES LOYERS BUDGÉTAIRES METTENT FIN À LA GRATUITÉ APPARENTE DE L’IMMOBILIER

Des loyers budgétaires ont été expérimentés en 2006 pour certains immeubles de trois ministères (Économie et finances, Affaires étrangères et Justice). Ils ont été généralisés à l’ensemble des immeubles des administrations centrales en 2007 sur des bases plus proches des loyers de marché, puis étendus pour les services déconcentrés dans un quart des départements et sur les dix principales agglomérations de notre pays, en 2008. Un travail est toujours en cours par France Domaine pour approcher la détermination de ces loyers de la valeur de marché, immeuble par immeuble.

Ce mécanisme sera étendu progressivement aux services déconcentrés de l’État. En 2008 ils concerneront les départements d’Île de France, les dix plus grandes agglomérations, les six départements concernés par la fusion DDE-DDA (sauf Tarn et Tarn et Garonne) plus l’Eure et Loir, le Loiret, l’Indre, l’Indre et Loire et les villes de Bruxelles et d’Athènes.

Le mécanisme des loyers budgétaires est une incitation pour responsabiliser les ministères à la gestion immobilière. Ce n’est pas un jeu à somme nulle. Certes, la première année d’application, la dotation budgétaire est d’un montant équivalent au loyer à payer. Mais ensuite, il n’y a plus de dotation budgétaire additionnelle. Le montant des loyers évolue mécaniquement en fonction de l’évolution du parc et du loyer de marché.

Il s’agit d’un mécanisme vertueux extrêmement puissant. Ainsi, si le ministère étend ses surfaces ou si les prix de marché augmentent (ce qui est actuellement le cas), son loyer budgétaire augmentera et le ministère devra le financer à enveloppe budgétaire constante. Il sera donc incité à diminuer les surfaces. Le ministre du Budget a d’ailleurs déclaré devant la commission des Finances le 15 janvier 2008 qu’il étudiait un système encore plus incitatif où la dotation budgétaire pourrait être réduite pour la faire correspondre aux surfaces « nécessaires » et non plus aux surfaces réellement occupées.

Le mécanisme des loyers peut constituer un outil de pilotage enclenchant une spirale économique vertueuse. L’application de loyers de marché sur tout ou partie du parc permet de connaître les coûts réels de l’occupation et d’effectuer des arbitrages. Il permet de piloter une stratégie d’implantation performante. L’abandon des sites les plus coûteux pourrait être envisagé, pour une relocalisation dans des conditions de localisation et de surface conformes aux orientations définies. La vente et le rachat de sites moins coûteux permettraient de dégager une marge de plusieurs centaines de millions d’euros. Les économies de loyer réalisées par la relocalisation et par de meilleurs ratios d’occupation peuvent également être substantielles. Une étude CBRE ⁽⁴⁾/Ineum Consulting, remise en 2007 au CIE, a montré que sur 173 immeubles administratifs parisiens, une économie de 950 millions d’euros pouvait ainsi être attendue (solde des produits des cessions de 17 immeubles rapportant 1,6 milliard d’euros et des coûts de réimplantation conformes aux objectifs de l’État).

En contrepartie des économies réalisées, le ministère du Budget doit s’engager à ne pas réduire la dotation budgétaire, et le ministère doit pouvoir gérer les marges réalisées dans le cadre de l’enveloppe globale des missions et programmes en faisant fonctionner la fongibilité. La mise en œuvre à compter de 2009 du budget pluriannuel, en déterminant les grandes enveloppes budgétaires sur trois ans, devrait grandement faciliter le fonctionnement de la fongibilité.

Proposition n° 1 : Le Gouvernement doit mener à son terme la réforme de la gestion immobilière de l’État qu’il a initiée à la suite du rapport de la MEC de juillet 2005, faute de quoi elle resterait en grande partie inopérante.

II.– LA RÉFORME NE DOIT CEPENDANT PAS RESTER INACHEVÉE

Il faut résolument aller plus loin pour mener la réforme à son terme.

La politique initiée par M. Jean-François Copé, qui a permis ces avancées notables, a cependant donné l’impression de trop porter l’attention sur la réussite du programme de cessions. Ces cessions étaient nécessaires dans un premier temps, dans la mesure où le patrimoine immobilier de l’État n’avait cessé de s’accroître au cours des dernières décennies et n’avait jamais fait l’objet de remise en cause pour s’adapter aux besoins.

Mais des exemples récents ont montré que des cessions réalisées sans stratégie préalable cohérente pouvaient aboutir à des résultats inverses au but recherché. Il en est ainsi de la cession, suivie du rachat de l’immeuble de l’Imprimerie nationale rue de la Convention, qui est emblématique de ce qu’il ne faut plus faire. M. Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères et européennes, a reconnu lors de son audition le 16 avril 2008 devant la MEC « la dysharmonie de l’achat de l’immeuble en 2007 et de la vente en 2003 ». Elle est symptomatique d’une situation où les cessions sont mal coordonnées dans le temps avec les besoins.

M. Olivier Debains, Président de la SOVAFIM, déclarait à ce propos le 24 Janvier 2008 lors de son audition par la MEC que : « La cession est, à défaut de mieux, le moyen le plus efficace que l’on ait trouvé pour faire bouger les choses, à condition qu’on ne considère pas le volume de cession comme l’indicateur de la performance de la politique immobilière de l’État. » Il s’agit maintenant, au-delà des cessions, d’impulser et de mener une véritable gestion de l’immobilier de l’État, dont les cessions ne seraient qu’un aspect.

La volonté politique doit être réaffirmée tant par le ministre du Budget que par le Gouvernement tout entier pour prendre ses responsabilités et concrétiser la réforme. Faute de quoi, celle-ci, restée inachevée, sera un échec.

A.– LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DOIT ÊTRE CONSOLIDÉE

1.– La volonté politique de la réforme doit être réaffirmée

La circulaire du 28 février 2007 délègue la mise en œuvre de la politique immobilière de l’État au ministre chargé du Budget et de la réforme de l’État. Le Premier ministre se doit néanmoins de soutenir la politique interministérielle mise en œuvre par son ministre du Budget, faute de quoi ce dernier se verrait déjugé.

Des exemples récents montrent que des ministères cherchent toujours à faire arbitrer les décisions qui les concernent par le cabinet du Premier ministre, en court-circuitant l’instruction effectuée par le service France Domaine et, s’il a eu lieu, l’avis du Conseil de l’immobilier de l’État. Il en a été ainsi du pôle financier du TGI boulevard des Italiens et de l’implantation de la direction de la Musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS) du ministère de la Culture rue Beaubourg, qui ont été arbitrés dans un sens opposé aux avis du CIE. De même le musée du Louvre, qui cherche à s’implanter dans l’immeuble du Louvre des Antiquaires – le même qui avait été refusé en son temps pour la DMDTS, ou le ministère de l’Immigration, qui souhaiterait louer un des immeubles les plus chers de Paris, rue de Grenelle, pour héberger ses services centraux. C’est ce qui a justifié l’envoi par M. Georges Tron, en tant que président du CIE, d’un courrier au Premier ministre en date du 2 avril 2008, et une réunion consécutive le 8 avril avec le directeur de cabinet du Premier ministre, en présence de M. Yves Deniaud et de M. Jean-Pierre Lourdin, secrétaire général du CIE.

Il faudrait arriver à établir un système où, comme dans une relation de droit privé, les décisions immobilières relevant du propriétaire soient effectivement prises par lui. Pour l’État, le propriétaire est incarné par le service France Domaine, sous l’autorité du ministre du Budget et avec la surveillance active du Conseil de l’immobilier de l’État. Le rapport de la MEC de juillet 2005 avait proposé de placer le service France Domaine au cœur du dispositif. Il faut éviter qu’il ne soit pris en tenaille entre, d’un côté les ministères, et de l’autre les arbitrages pris par le Premier ministre. Faute de quoi, survivrait le système dénoncé dans le rapport de la MEC de juillet 2005, où deux conseillers du cabinet du Premier ministre prennent au coup par coup les décisions en matière immobilière, et où les rapports de force et les jeux d’influence se substituent à l’instruction rationnelle des dossiers. En ne respectant pas les attributions du ministère du Budget, l’État s’expose à un problème de gouvernance. La volonté politique de mettre en œuvre la réforme doit s’affirmer à tous les niveaux de l’État : Premier ministre, ministre du Budget et ministères occupants.

Il n’est est pas encore ainsi. M. Luc Renaudin, directeur de Jones Lang LaSalle, lors de son audition devant la MEC le 25 janvier 2008, expliquait qu’« un autre travers, que l’État partage en l’occurrence avec nombre d’entreprises privées, est l’absence de mandat de l’autorité, clair et ferme – l’équivalent d’une direction générale dans le privé. Pour France Domaine, la direction générale est-elle le Premier ministre ? Revient-elle à un ministre en particulier ? ». Il insistait également, comme d’autres professionnels du secteur privé, sur la nécessité de « chercher à travailler dans un climat de confiance ».

Proposition n° 2 : La réforme de la gestion immobilière de l’État doit être portée par une volonté politique sans faille au niveau tant du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique que du Premier ministre.

2.– Le service France Domaine doit devenir le « bras séculier » de l’État en matière immobilière

Nous sommes à la croisée des chemins. La réforme de la politique immobilière de l’État ne pourra être pleinement mise en œuvre que si les ministères ont l’assurance qu’ils se dessaisissent de leurs pouvoirs au profit d’une entité - France Domaine -, qui saura les assumer. Or les ministères peuvent encore en douter. Ainsi, M. Étienne Marie, directeur de l’Administration générale, du personnel et du budget du ministère du Travail, déclarait le 3 avril 2008 lors de son audition par la MEC que « France Domaine s’est emparé de son rôle à bras-le-corps mais reste un propriétaire aux prérogatives limitées, notamment pour ce qui concerne les gros travaux d’entretien. En outre, il manque encore un plan interministériel de l’implantation des propriétés de l’État. »

Pour ce faire, le service France Domaine doit réussir sa réforme interne. M. Dominique Lamiot, directeur général de la Comptabilité publique, déclarait devant la MEC le 24 janvier 2008 : « pour autant, France Domaine peut-il être considéré comme un bras séculier ? Incarne-t-il pleinement l’État propriétaire ? Pas encore. Non seulement il faut faire tomber un certain nombre de barrières culturelles, mais des questions juridiques se posent. Le décret en Conseil d’État actuellement en préparation doit apporter des réponses ».

a) La réforme interne du service France Domaine

L’évolution constatée depuis trois ans montre que le service France Domaine, dans sa composition actuelle et avec son statut, ne peut pas être le pilote de l’immobilier de l’État. Sa réforme interne reste toujours à faire. Il s’agit d’un constat de carence. France Domaine doit devenir le bras séculier de la politique immobilière pour incarner l’État propriétaire.

Le transfert de France Domaine de la DGI à la DGCP, puis la fusion de ces deux directions générales au sein de la direction générale des Finances publiques, a fait perdre un temps précieux du fait des problèmes de gestion de personnel. M. Dominique Lamiot, directeur général de la Comptabilité publique, a précisé le 24 janvier 2008 que « ce transfert a concerné près de 2 000 personnes dans les services déconcentrés et 60 collaborateurs en administration centrale. »

Au niveau déconcentré, les TPG, sous l’autorité des préfets, doivent devenir les antennes du service France Domaine pour piloter l’immobilier relevant de leur territoire. Mais M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, reconnaissait devant la MEC le 24 janvier dernier que « les représentants du Rhône pourront, néanmoins, témoigner que, dans la réalité des provinces, les services déconcentrés de l’État n’ont pas connaissance des décisions prises sur l’État propriétaire unique. Nous avons demandé aux trésoriers payeurs généraux d’assumer auprès des préfets la responsabilité de l’État propriétaire plein et entier et ils nous disent qu’ils ont face à eux des responsables de services déconcentrés désemparés. »

Vos Rapporteurs ont eu connaissance dans plusieurs départements de réticences, de points de frottement, de frictions de la part des ministères. Certains TPG ont même semblé recevoir la tâche nouvelle de l’immobilier sans enthousiasme excessif… L’audition de la MEC du 24 janvier a montré que, dans la région Rhône-Alpes, les ministères ont laissé leurs services déconcentrés sans instructions, ce qui a empêché jusqu’à présent la mise en œuvre de l’expérimentation de mutualisation de l’entretien. Il semble que dans certains départements les transferts d’effectifs domaniaux de la DGI vers la DGCP aient décapité les états-majors et entraîné une perte, que l’on espère temporaire, des compétences. Cette « évaporation » a été jugée nulle par le directeur général de la Comptabilité publique, lors de son audition devant la MEC. Vos Rapporteurs ont demandé en vain à la DGCP des statistiques complètes et précises des effectifs domaniaux avant et après le transfert. Il est sûr que le fait que nombre d’agents exerçaient des tâches domaniales à temps partiel, à côté des fonctions fiscales, complique l’établissement de ces données.

La carence concerne au premier chef la professionnalisation du service France Domaine. M. Jean-François Copé avait annoncé le recrutement de trente professionnels issus du secteur privé. M. Dominique Lamiot, devant la MEC, a reconnu que seuls deux contrats avaient été signés. Il ne faut nier la difficulté de l’opération, la fonction publique souffrant d’un problème structurel d’attractivité pour des professionnels très spécialisés. Le service France Domaine devrait également bénéficier de transferts de personnels en provenance des ministères chargés des fonctions dévolues au propriétaire. Un effort de définition des différents métiers de l’immobilier devrait être effectué. Le recours par le service France Domaine à des professionnels extérieurs (prestations d’assistance et de conseil, réalisation d’évaluations par des professionnels privés, notaires privés, géomètres-experts…) est positif, mais porte seulement sur des fonctions partielles proches des fonctions traditionnelles (évaluation, passation d’actes) qui restent périphériques de la gestion immobilière proprement dite.

La mise en œuvre de la stratégie nécessite des moyens professionnels non négligeables : diagnostic et adaptation du parc en fonction des objectifs de performance définis (ratios de surfaces, maîtrise des coûts, choix de localisation) et suivi de la politique active d’entretien. Ces actions supposent, pour produire leurs effets, la mise en place de groupes de pilotage sur une durée supérieure à cinq ans.

Ainsi, l’office fédéral allemand pour l’immobilier (BImA - Bundesanstald für Immobilienaufgaben) mis en place en 2005, et dont un représentant siège au Conseil de l’immobilier de l’État, a accru ses effectifs de 5 710 à 6 174 en 2006. Il est vrai que, paradoxalement, dans ce pays à constitution fédérale, les fonctions de propriétaire ont toujours été exercées au niveau centralisé et non dans les différents ministères.

Il reste encore à effectuer dans le service France Domaine la distinction des fonctions de gestionnaire immobilier (rôle de propriétaire, stratégie, recensement et évaluation, bilan patrimonial de l’État) des fonctions plus traditionnelles. Ces dernières couvrent une grande variété d’opérations parmi lesquelles : évaluation, passation et authentification des actes immobiliers, ventes des meubles de l’État et de ses établissements publics, curatelles (biens vacants et sans maître, successions vacantes et non réclamées, séquestres), rôle juridictionnel (expropriation, ester en justice pour le compte de l’État, contentieux du recouvrement des produits domaniaux).

Le service France Domaine a pris une initiative heureuse par la circulaire de la direction de la Comptabilité publique du 28 février 2007 : l’avis domanial modifié étend son champ à l’examen de la conformité de l’opération projetée aux orientations de la politique immobilière de l’État. Sont ainsi examinés la localisation géographique (prestations luxueuses ou sobres, prix du marché, facilité d’accès en transports en commun, facilités de stationnement), le regroupement ou la dispersion des services, l’évolution des surfaces, l’évolution du ratio de m² par agent, l’aménagement des espaces (plateaux ou espaces cloisonnés), les frais d’entretien et les grosses réparations. La partie de l’avis domanial sur la conformité de l’opération aux orientations de la politique immobilière de l’État doit permettre de répondre aux questions suivantes :

– l’opération permet-elle de réduire la dépense publique (localisation géographique, choix des emplacements, réduction du nombre des sites, réduction des surfaces occupées) ?

– l’opération permet-elle d’améliorer la qualité du service public aux usagers ?

– l’opération permet-elle d’améliorer le cadre de travail des agents ?

Il reste à faire vivre pleinement cet avis domanial modifié. Il est incompatible avec le fait que l’instruction des opérations (acquisition, cession, rénovation, travaux…) soit encore essentiellement pilotée par les ministères eux-mêmes. France Domaine se plaint encore de manquer trop souvent d’éléments d’information pour fournir un avis pertinent et motivé. De fait, les dossiers récents portés à la connaissance du CIE montrent que l’avis domanial porte encore principalement sur les tâches traditionnelles et que la partie relative à la conformité aux orientations demeure encore trop sommaire.

La réforme du service France Domaine dans les services déconcentrés met en évidence l’importance de s’appuyer sur des moyens professionnels adéquats et mutualisés entre les différentes administrations. Les ministères disposent en effet de l’essentiel des effectifs compétents pour gérer les fonctions de propriétaire. Elle pose la question du niveau de déconcentration : département ou région. Le décret du 29 avril 2004 confie la mission domaniale aux préfets de département, compétence qui est largement déléguée aux TPG. Or les problématiques immobilières excèdent souvent le territoire départemental pour porter sur l’ensemble régional, voire interrégional.

b) Le statut du service France Domaine

Le rapport de la MEC de juillet 2005 avait posé la question du statut du service France Domaine, en souhaitant s’appuyer sur les modèles réussis de l’Agence France Trésor et de l’Agence des participations de l’État, toutes deux services à compétence nationale (SCN). L’autonomie suggérée par le rapport de la MEC est une des conditions de l’affirmation de son autorité face aux différents ministères. Au vu des problématiques identifiées depuis trois ans, cette recommandation s’avère plus que jamais d’actualité.

Un service France Domaine au statut rénové devrait en effet être responsable des opérations budgétaires suivantes : ses recettes consisteraient dans les produits des cessions des immeubles de l’État, les loyers budgétaires et éventuellement des dotations budgétaires ; en dépenses, il assumerait les décisions en matière de dépenses d’investissement immobilier des ministères, qui sont actuellement portées sur leurs budgets. La responsabilité de l’investissement immobilier est un attribut essentiel de la propriété. Le service France Domaine devrait également financer la charge de l’entretien des immeubles de l’État et en définir les grandes orientations.

Les rapports de l’Inspection générale des finances de 2002 et 2003 avaient déjà indiqué que plusieurs options sont possibles. En partant de la plus proche de la situation actuelle (un simple service de l’État), on trouve le service à compétence nationale (SCN), l’« agence » tout récemment proposée dans la RGPP, l’établissement public administratif (EPA), l’établissement public industriel et commercial (EPIC), voire la société anonyme dont le capital détenu par l’État serait constitué par le transfert des immeubles.

En outre les dispositions de la LOLF ne permettent pas que le CAS reçoive le paiement des loyers et finance les dépenses immobilières des ministères (entretien et investissement) ⁽⁵⁾. Par ailleurs, et cela a été décrit dans le dernier rapport spécial (n° 276 annexe 48) présenté sur le projet de loi de finances pour 2008 par M. Yves Deniaud, le fonctionnement actuel du CAS est déficient et il ne satisfait pas aux objectifs qui avaient présidé à sa création, notamment la transparence des dépenses et recettes immobilières. Dans ce contexte, on doit se poser la question du fonctionnement du CAS sous sa forme actuelle.

Un budget annexe n’est pas non plus envisageable, car il retrace les opérations résultant d’une activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances. Les comptes de commerce, quant à eux, ne peuvent que retracer les opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État.

Le Schéma global de l’État propriétaire, tel qu’adopté en avril 2008 par le CIE, explore plus particulièrement la possibilité de faire de France Domaine un établissement public doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière.

À titre de comparaison, Post Immo, la filiale immobilière du groupe La Poste, perçoit de vrais loyers et porte la propriété du parc immobilier. Post Immo présente chaque année un compte d’exploitation (loyers, dépenses d’entretien et d’investissement) et dégage un résultat, comme toutes les autres filiales du groupe. Il faut étudier dans quelle mesure un tel exemple peut alimenter la réflexion de l’État et être adaptée à la sphère publique. Sa transposition pure et simple privilégierait une stratégie d’optimisation du compte de résultat au détriment des autres considérations (adaptation des locaux aux services publics, intérêts des agents publics qui y travaillent…).

La création d’une agence sous la forme d’un établissement public industriel et commercial (EPIC) ou d’une société anonyme publique, telle que préconisée par M. Olivier Debains dans son rapport de 2003, n’a pas été retenue, car difficile à mettre en œuvre du fait de nos traditions politiques et administratives. En outre le rapport de M. Olivier Debains portait essentiellement sur les immeubles de bureau et la vocation universelle d’une agence sur l’ensemble du parc immobilier de l’État est impossible à réaliser, en dehors des immeubles de bureau. Ce rapport estimait que : « cette entité devrait se voir transférer progressivement la propriété du parc des immeubles de bureaux appartenant à l’État. (…) Pour que la fonction de propriétaire immobilier public puisse être remplie efficacement, il est préférable qu’elle s’exerce dans le cadre de la comptabilité "commerciale". L’ensemble de disciplines de la comptabilité commerciale, et en particulier l’exigence de l’établissement d’un bilan appuyé sur un registre des biens valorisés, de l’inscription des provisions afférentes aux dépenses nécessaires au maintien de la valeur du patrimoine constituent autant de garantie pour l’État propriétaire. La comptabilité commerciale fournit également les fondements d’une comptabilité analytique indispensable pour une gestion performante de ces actifs. (…) Dans la mesure où une "entité publique" reprend la propriété de l’ensemble du patrimoine banalisé, le produit des cessions des actifs correspondants doit bénéficier à cette "entité", qui devra supporter en contrepartie le coût des acquisitions et des travaux de grosses réparations qui incomberont au propriétaire et non plus aux ministères affectataires. C’est le budget général, qui sera le bénéficiaire final de ces produits. ». Si une telle solution est intellectuellement satisfaisante, les difficultés de mise en œuvre d’une telle solution seraient nombreuses : transfert de propriété, régime des amortissements, caractère industriel et commercial de la nouvelle entité, statut des personnels…

Dans le cadre du présent rapport vos Rapporteurs se prononcent simplement, et de façon réaliste, pour une évolution du statut du service France Domaine qui lui assure un niveau de rattachement et une autonomie qui dépasse le choix actuel du Gouvernement d’en faire un simple service au sein de la nouvelle direction générale des Finances publiques. Il s’agit de ni plus ni moins de rappeler la proposition contenue dans le rapport de la MEC de juillet 2005 de faire du service France Domaine un service à compétence nationale (SCN). C’est la condition nécessaire à l’affirmation de son autorité.

Enfin le CIE continuerait à jouer le rôle de « conseil de surveillance » du service France Domaine au statut ainsi rénové. Le modèle est ici celui de la gouvernance d’entreprise. Le directeur général propose au conseil d’administration une stratégie, le conseil d’administration discute et valide. Ensuite le directeur général décline et met en œuvre, le conseil d’administration contrôle.

c) Une reprise en main des multiples structures publiques s’occupant d’immobilier de l’État

France Domaine doit également assurer la cohérence des activités de divers organismes publics intervenant dans l’immobilier.

Ainsi, la Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques (MIQCP) a été créée en 1977. Elle a pour mission de favoriser l’amélioration de la qualité architecturale des ouvrages édifiés pour le compte des collectivités publiques (conseil et assistance aux maîtres d’œuvre publics, formation et information des maîtres d’ouvrage, amélioration des procédures).

La Délégation interministérielle pour le développement de l’offre de logement (DIDOL) a été créée en 2005 et placée, par délégation du Premier ministre, sous l’autorité du ministre chargé du logement. Elle est chargée de fixer les orientations de la politique gouvernementale en matière de développement de l’offre de logement, en particulier la politique de développement de la ressource foncière.

La Délégation à l’action foncière (DAF) du MEEDDAT a été créée en 2005 à la suite du rapport Pommelet d’octobre 2003. Son département foncier est chargé de mobiliser le foncier inutile du ministère et de la SNCF, RFF et de la RATP, afin de favoriser l’offre de logement, notamment logement social. Son département immobilier joue le rôle de direction immobilière du MEEDDAT.

La Commission interministérielle de la politique immobilière de l’État (CIPI) a été créée en 1992 et gère les investissements immobiliers des parties communes des cités administratives.

On peut citer également la Mission d’appui aux partenariats public-privé. Un contrôle strict des partenariats public-privé est nécessaire, comme le montrent les critiques de la Cour des comptes dans son rapport public annuel (2008) sur le pôle de renseignement de Levallois Perret. Il faut éviter un coût de la ressource financière supérieur au coût sur crédits budgétaires.

On peut encore songer, pour des opérations locales, aux offices HLM et aux entreprises sociales pour l’habitat.

Quelle que soit la qualité de ces différents « outils », vos Rapporteurs considèrent cependant que l’on ne peut se passer d’une autorité centrale bien établie.

Enfin, comme cela sera détaillé ci-après (partie II - B), plusieurs ministères ont constitué ou sont en train de créer des structures ad hoc de gestion d’une partie du parc immobilier : Défense, Justice, Affaires étrangères, Culture… Il s’agit clairement de manœuvres de contournement des disciplines établies par la nouvelle politique immobilière de l’État. Ainsi les ministères de la Culture et de la Justice multiplient les structures chargées des grands chantiers culturels, judiciaires ou pénitentiaires. Vos Rapporteurs estiment que l’on pourrait envisager à la place la création d’un opérateur chargé de la mutualisation de la maîtrise d’ouvrage et ayant vocation à remplacer les multiples structures ministérielles ad hoc (Établissement public de maîtrise d’ouvrage des travaux culturel - EMOC, Agence publique pour l’immobilier de la justice - APIJ, etc.).

Dans le cadre d’une stratégie globale pilotée au niveau central par lui, le service France Domaine peut s’appuyer certes sur des compétences et des organismes publics spécialisés sur des missions spécifiques ou des segments particuliers du parc immobilier. Mais cela suppose un pilotage fort de France Domaine, qui doit rester maître de la stratégie. Il faudrait s’assurer que France Domaine soit présent dans les conseils d’administration de tous ces organismes et exerce effectivement son rôle de pilotage d’ensemble. Devra évidemment être évitée le maintien ou la création de foncières ministérielles, qui seraient contraires à la logique de gestion unique et empêcherait les arbitrages transversaux et la mutualisation des moyens.

On ne peut nier le fait que le service France Domaine ne pourra pas tout faire seul. France Domaine pourrait tisser des liens avec des opérateurs de marché, publics ou privés, pour aider l’État à étudier, concevoir, réaliser des opérations spécifiques (SOVAFIM, filiales de la Caisse des dépôts, CB Richard Ellis, Jones Lang LaSalle, IPD...). Ainsi la SNI (groupe Caisse des Dépôts) gère depuis de nombreuses années le parc des logements de fonction des militaires. ICADE (également groupe Caisse des Dépôts) a monté plusieurs opérations de partenariat public privé (PPP) avec différents ministères. La SOVAFIM peut jouer un rôle utile en matière de cessions ou de portage de la propriété publique (par exemple le projet en cours sur l’ex siège de l’ONIC qui deviendrait le futur siège de la Maison de la Francophonie). Le service France Domaine devrait dresser une cartographie des opérateurs de marché qui pourraient ainsi aider l’État, avec une typologie des missions qui pourraient leur être confiées.

Le service France Domaine doit garder le pilotage et la définition de la stratégie, il peut recourir à des opérateurs de marché pour exécuter au niveau opérationnel ses décisions, il assure le contrôle de l’activité exercée par ses opérateurs. Vos Rapporteurs ne peuvent que regretter a posteriori que l’on n’ait pas disposé de tels outils de portage, lors de la cession de l’ancien immeuble de la rue de l’Imprimerie nationale rue de la Convention. On peut penser à un large recours à des opérateurs de marché pour autant que ceux-ci soient mis en concurrence, conformément à la législation en la matière.

Proposition n° 3 : Le service France Domaine doit mener à bien la réforme interne lui permettant de remplir le rôle de « bras séculier » de l’État. Son statut doit évoluer pour lui donner une plus grande autonomie et un niveau de rattachement propre à lui assurer une autorité suffisante face aux différents ministères. Il doit renforcer son contrôle sur les multiples structures publiques qui s’occupent d’immobilier de l’État et s’aider d’opérateurs de marché publics et privés dans le montage des opérations immobilières.

3.– Le Conseil de l’immobilier de l’État doit affirmer son rôle de conseil de surveillance

Tous deux membres du Conseil de l’immobilier de l’État (CIE), vos deux Rapporteurs ont eu le sentiment de constater au cours des derniers mois que ce conseil s’épuisait en alertes et signalements de dysfonctionnements dans la gestion immobilière des ministères. On relèvera ainsi le courrier de M. Georges Tron, président du CIE, au Premier ministre du 23 mars 2007 s’inquiétant du projet alors en cours de rachat par l’État de l’ancien immeuble de l’Imprimerie nationale, avec une plus-value qui s’annonçait déjà importante pour le groupe Carlyle. Précédemment en 2006, les auditions des ministères sur leurs schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) avaient permis de signaler au ministre du Budget leur caractère incomplet (partie stratégie très inférieure à la parte diagnostic) et le risque de certains projets envisagés par des ministères qui pouvaient être en contradiction avec les orientations de la nouvelle politique (rénovation et occupation de l’immeuble du ministère de l’Écologie au 20 avenue de Ségur ; rachat par le ministère de l’Agriculture de l’immeuble du 3 rue Barbet de Jouy ; relocalisation de la direction de la Musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS) du ministère de la Culture ; projet de concentration des services du ministère de l’Équipement sur un nouveau site du quartier de La Défense…).

Le CIE a également plusieurs fois attiré l’attention du ministre du Budget sur la priorité que constitue la définition d’une stratégie immobilière de l’État, au niveau global, ainsi que d’une politique d’entretien préventif des immeubles de l’État. Ni l’une ni l’autre ne sont encore mises en œuvre de façon satisfaisante⁽⁶⁾. Le CIE a en outre signalé de façon claire au ministre du Budget Éric Woerth, en septembre 2007, quelques mois après son entrée en fonction, que la réforme était « au milieu du gué », indiquant par là même les pistes permettant de la parachever.

M. Éric Woerth a alors proposé que le CIE puisse émettre un avis préalable pour toutes les principales opérations d’acquisition, de cession ou de prise à bail. La procédure a commencé au début de l’année 2008 de façon informelle. Des seuils de compétence seraient définis. Seraient ainsi soumises à l’avis préalable du CIE les opérations :

– d’acquisition ou de cession d’immeubles d’une valeur supérieure à 2 millions d’euros HT HC en région Île de France ou à 1 million d’euros HT HC en province ;

– de prise à bail d’immeubles d’une valeur annuelle supérieure à 1 million d’euros HT HC en région Île de France ou à 0,5 million d’euros HT HC en province.

Le CIE se verrait accorder un délai de quinze jours pour rendre son avis. La confidentialité pourrait être invoquée par le ministre du Budget sur certaines opérations dont les informations ne doivent pas être portées à la connaissance des opérateurs du marché.

La formalisation de cette nouvelle compétence nécessite une circulaire ou un décret. Elle est actuellement encore l’objet de discussion, en raison des interrogations sur le positionnement du CIE. La discussion engagée sur ce sujet sous l’autorité du Premier ministre achoppe sur le point de savoir s’il est réellement opportun que le CIE excède un rôle de simple conseil pour s’introduire dans le processus formel de décision de l’État. Le débat n’est pas encore tranché.

La mise en œuvre informelle de cette procédure a permis au CIE d’attirer l’attention du ministre du Budget sur les conditions de renouvellement du bail de l’immeuble du boulevard des Italiens pour le pôle financier du tribunal de grande instance de Paris (augmentation de 30 %). Elle a également été l’occasion pour le CIE de se prononcer contre la relocalisation de la DMDTS du ministère de la Culture dans un des quartiers les plus chers de Paris. Ces deux avis négatifs n’ont cependant pas été suivis par le Gouvernement. D’autres opérations ont été jugées acceptables sous réserve du respect de certaines conditions.

Vos Rapporteurs estiment que cette procédure d’avis préalable est nécessaire pour instaurer un minimum de transparence des principales opérations immobilières de l’État.

Proposition n° 4 : Le Conseil de l’immobilier de l’État doit poursuivre son rôle d’orientation et de contrôle, notamment en rendant des avis préalables sur les principales opérations immobilières de l’État. Il pourra devenir le « conseil de surveillance » du service France Domaine au statut rénové.

B.– LES MINISTÈRES ONT ENCORE TENDANCE À SE COMPORTER EN QUASI-PROPRÉTAIRES

Force est de constater que les ministères tendent à se réapproprier la gestion de leur immobilier, faute de volonté politique et en tirant parti des insuffisances du service France Domaine.

1.– Les réticences dans l’application des disciplines communes

La mise en place du propriétaire unique rencontre des difficultés sérieuses. Les ministères continuent pour une large part à se comporter en quasi-propriétaires. Ils montrent une forte réticence à la réduction de leurs pouvoirs sur leur immobilier. Ils marquent ainsi une volonté plus ou moins affirmée de résister à la réforme. Ils se sont opposés jusqu’ici avec succès à l’abrogation du régime de l’affectation. M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, déclarait devant la MEC le 24 janvier 2008 : « si France Domaine essaie d’être un « bras armé », il n’est pas un « bras séculier » : le débat culturel est extrêmement fort, les administrations gestionnaires n’acceptant pas de se voir déposséder de leur sentiment de propriété au bénéfice de France Domaine. (…) De manière générale, France Domaine peut rencontrer des difficultés à formuler un avis pertinent, car il est parfois délicat d’obtenir les informations nécessaires à sa formulation de la part de l’administration gestionnaire. (…) On peut comprendre qu’une administration gestionnaire ait le sentiment de puiser dans sa chair vive lorsqu’elle mobilise les crédits qui permettent de réaliser une opération immobilière et qu’elle s’en sente ensuite propriétaire. Maintenant, il lui est dit, du jour au lendemain, qu’elle n’est plus que locataire. Il est normal que cela ne se passe pas tout seul. »

Le point de vue d’un ministère a été résumé par la déclaration de M. Bertrand Munch, directeur de l’Évaluation, de la performance des affaires financières et immobilières au ministère de l’Intérieur : « il ne faut cependant pas s’attendre à ce que les ministères deviennent passifs et se comportent comme des locataires moyens d’immeubles parisiens qui se font berner par leur syndic. Ce serait d’ailleurs déplorable. Notre premier problème dans l’immobilier parisien, comme ailleurs, c’est de loger nos troupes, de les faire travailler et d’utiliser l’argent sur l’immobilier, sur le fonctionnement et sur la masse salariale de manière la plus efficace possible. Entre le postulat et la réalité, il y a un grand chemin. Toutefois je peux témoigner que, en deux ans, nos relations avec France Domaine sur ce plan ont radicalement changé. (…) Sur les décisions structurantes comme celles concernant l’administration centrale, il me semble naturel que ce soit le ministre compétent qui définisse les lieux d’implantation de ses services, car cette implantation est un élément d’efficacité. » Ce point de vue qui pour une fois a été exprimé avec franchise et courage est sans doute très répandu parmi les ministères. Seuls les ministères sociaux (Santé et Travail) souhaitent sincèrement et publiquement la montée en puissance du service France Domaine, sans doute parce que ce sont des ministères de création « récente » et donc « pauvres » en matière immobilière, et qu’ils ont compris qu’ils ont tout à gagner à une mutualisation.

M. Bertrand Munch reconnaissait en outre qu’il fallait « sortir d’une gestion événementielle des problèmes immobiliers » et que « s’il y a un sujet qui doit être traité sur un ensemble territorial cohérent – par exemple, une région –, c’est bien l’immobilier. Ce n’est pas entre la direction de la Jeunesse et des sports de Lille et celle de Perpignan qu’on optimisera celui-ci, mais bien, à Lyon, par exemple, entre la direction de la Jeunesse et des sports et la direction du Travail. On a besoin de trouver un réceptacle territorial, dans lequel s’articule l’action du couple France Domaine-TPG et préfet. »

Ainsi M. Paul-Henri Watine, TPG de la région Rhône Alpes, déclarait devant la MEC le 24 janvier 2008 que : « d’une certaine manière, nous sommes les seuls, avec la préfecture, à savoir qu’il y a une nouvelle politique immobilière de l’État. Nos interlocuteurs sont dans la position de propriétaires ayant acquis leur maison il y a cinq ans ou même davantage auxquels un notaire vient déclarer qu’il est désormais le propriétaire de leurs biens et qu’ils doivent lui payer un loyer. Les chefs de service régionaux et départementaux n’ont reçu ou disent n’avoir reçu aucune information sur les évolutions intervenues. » M. Alain Espinasse, SGAR-adjoint de la même région, déclarait que : « à l’exception très notable du ministère de l’Intérieur et de l’appui local des services de M. Watine, il n’y a eu aucune instruction des ministères sur la politique de gestion immobilière. »

Par ailleurs M. Bertrand Renaudeau d’Arc, Directeur CBRE, témoignait du fait qu’ « en général, nous sommes missionnés à la fois par l’utilisateur et par France Domaine, si bien que nous avons deux cahiers des charges et deux sources d’information parallèles. » Ces cahiers des charges sont contradictoires « puisque l’utilisateur et France Domaine n’ont pas la même stratégie et qu’ils n’entretiennent pas, nous semble-t-il, de contacts directs. (…) Un flou artistique entoure ces "saisines" puisqu’il n’y a pas de contrat. Nous travaillons deux fois sur la même problématique, sans contrat précis. Il n’y a pas de saisine officielle. Le fait d’avoir deux interlocuteurs n’est pas, en soi, problématique : il nous arrive de rencontrer la même situation dans le privé. L’État ne fait pas exception. Ce qui fait obstacle, c’est l’expression de besoins contradictoires ou d’orientations différentes. »

On a vu que la responsabilisation des ministères passe par l’affirmation d’une direction immobilière unique sous l’autorité directe du secrétaire général pour l’administration. Si les différents ministères ont tous créé de telles directions immobilières, leur autorité reste encore à affirmer face aux grandes directions générales. Au niveau déconcentré, l’audition de la MEC du 24 janvier 2008 a montré l’absence d’instructions de certains ministères pour mettre en œuvre la réforme.

La LOLF a permis le changement culturel qui fait que l’on ne juge plus les politiques publiques sur les crédits budgétaires mais sur les résultats. Mais les ministères continuent à penser que leur puissance se mesure au nombre de leurs effectifs et à leur parc immobilier.

Plusieurs ministères ont invoqué devant la MEC des spécificités : affaires militaires à la Défense, patrimoine historique ou culturel au ministère de la Culture… Lors de ces auditions, les interventions laissaient entendre que « l’on va le faire », « on ne pouvait pas le faire avant », « on est en train de le faire », « on le fait sans donner de chiffres précis »….

Nous avons vu que plusieurs ministères ont manœuvré pour court-circuiter directement auprès du Premier ministre les décisions d’acquisition, de prise à bail. Un véritable « bras de fer » est engagé avec certaines administrations.

La multiplication des structures ministérielles ad hoc, telles que la Mission de réalisation des actifs immobiliers de la Défense (MRAI), l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ) ou la Commission chargée de donner un avis sur les opérations immobilières de l’État à l’étranger (CIM), est une des ripostes des ministères pour tenter de se soustraire aux nouvelles disciplines.

Plusieurs ministères ont ainsi créé des établissements publics en charge de la maîtrise d’ouvrage :

– Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ) – ex AMOTJ (prisons, tribunaux, notamment reconversions, constructions pour faire face aux conséquences de suite de la réforme de la carte judiciaire), précitée ;

– EMOC (Établissement public de maîtrise d’ouvrage des travaux culturel), créé en 1998 par fusion de l’établissement public du grand Louvre et de la mission interministérielle des grands travaux de l’État. Son rôle est d’assurer la maîtrise d’ouvrage des opérations de construction et de travaux des immeubles hébergeant des activités relevant du ministère de la Culture ;

– MNAIH (Mission nationale d’appui à l’investissement hospitalier) créée en 2003 pour accompagner le programme de rénovation du patrimoine hospitalier. Les ministères sociaux auditionnés par la MEC ont indiqué qu’ils pouvaient également s’appuyer sur ses compétences pour des réalisations sur des immeubles des services déconcentrés de l’État.

– Centre des monuments nationaux et Établissement public du Grand Palais.

D’autres ministères ont créé crée des structures ad hoc qui échappent en grande partie à l’autorité de France Domaine :

– la MRAI est chargée de céder les biens immobiliers devenus inutiles aux armées. Elle réalise à partir d’un parc de biens composites (forts, casernes, terrains, usines, dépôts, bases militaires…) un rythme annuel de 50 millions d’euros de cessions ;

– la Commission chargée de donner un avis sur les opérations immobilières de l’État à l’étranger (CIM). Cette commission pourrait être transformée en « foncière » gérant les biens de l’État à l’étranger dans le cadre de la RGPP.

Vos Rapporteurs estiment que les fonctions de ces différents organismes doivent être exercées pour le compte du propriétaire, et les conséquences devront en être tirées pour le mode de gouvernance, les règles de gestion et leur financement. Le mode de rattachement aux ministères de ces structures, ainsi que leur lien avec France Domaine devra être clarifié.

Proposition n° 5 : Le Gouvernement doit veiller à ce que la nouvelle politique immobilière de l’État, de nature interministérielle mais mise en œuvre par le ministère du Budget, soit appliquée pleinement et sans réticences par l’ensemble des ministères.

2.– Plusieurs exemples mettent en évidence des résistances à la réforme

Les auditions menées dans le cadre de la MEC ont permis de scruter plus particulièrement la gestion immobilière de certains ministères⁽⁷⁾. Plusieurs ministères invoquent de façon récurrente leurs spécificités ou des particularismes pour justifier leur réticence à s’intégrer totalement dans les orientations de la nouvelle politique.

Ainsi le ministère de la Défense met en avant la nature militaire de ses biens immobiliers. On peut noter que ses immeubles à usage de bureau ne sont pas de nature différente de ceux des autres ministères civils. L’immobilier militaire (casernes, terrains, équipement…) aussi spécifique qu’il soit, ne doit pas non plus être totalement exonéré d’une logique de performance et de réduction des coûts. Ce ministère, qui représente plus de 40 % du parc immobilier de l’État, jouit d’un régime dérogatoire avec un retour de 100 % sur les produits des cessions. La raison invoquée est le financement de la loi de programmation militaire. Mais après tout les autres ministères ont des demandes financières tout autant justifiées.

Le ministère de la Défense a créé une structure particulière chargée des cessions, la MRAI, et porte maintenant le projet de création d’une « société foncière » qui appuierait la MRAI pour les opérations que l’on peut mener plus rapidement. Certes la MRAI dispose d’une maîtrise utile des processus de cession de terrains et bâtiment militaires désaffectés, avec souvent des opérations de dépollution lourdes, en concertation avec les collectivités locales pour leur utilisation ultérieure. Mais ces structures échappent au contrôle du service France Domaine. En l’état, la remise sur le marché d’un bien militaire se fait sans que l’on étudie si un autre ministère en aurait l’utilité. La Commission des finances a demandé à la Cour des comptes une enquête en application de l’article 58-2° de la LOLF, enquête qui lui a été remise le 15 octobre dernier ⁽⁸⁾. La Cour note qu’il ne faut pas moins de six années pour dérouler les multiples étapes de la procédure de cession d’un bien immobilier militaire.

Enfin le conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a proposé de créer un « Pentagone à la française » dans le quartier Balard de Paris, projet qui serait totalement financé par des cessions de biens domaniaux.

Le ministère des Affaires étrangères et européennes a racheté l’ancien immeuble de l’Imprimerie nationale situé au 27 rue de la Convention pour un coût d’achat de 325 millions d’euros hors taxe plus les loyers intercalaires de l’avenue Kléber (30 millions d’euros) et des travaux complémentaires dont le montant total n’est pas encore connu (31 millions ont été sollicités à ce jour). Ce ministère a occulté son projet lorsqu’il avait présenté son SPSI au CIE au cours de sa réunion du 12 décembre 2006. Vos Rapporteurs ont eu la confirmation, lors de l’audition le 16 avril dernier de M. Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères et européennes, que le ministère étudiait le projet de construire un nouveau centre de conférences internationales sous l’esplanade des Invalides. Or l’immeuble de la rue de la Convention dispose déjà d’un centre de conférence « ministériel » et l’on devrait étudier en priorité les possibilités d’adaptation pour qu’il reçoive les grandes conférences internationales. Le Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a proposé la création d’une « foncière » gérant les biens de l’État à l’étranger (ambassades, missions économiques, établissements culturels…). Si cette décision va effectivement dans le sens d’une plus grande responsabilisation, il faudra s’assurer que cette foncière soit placée sous l’autorité du service France Domaine. On peut se demander si le ministère des Affaires étrangères et européennes a définitivement tourné la page de sa gestion passée, « versée dans les excès du "beau geste architectural" et d’une politique de grandeur immobilière »⁽⁹⁾.

Le ministère de la Culture et de la communication a sollicité et obtenu l’arbitrage du Premier ministre pour reloger la direction de la Musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS) rue Beaubourg, contre l’avis du CIE et contre l’opinion exprimée par les députés présents lors de l’audition des représentants de ce ministère par la MEC. Cet arbitrage ex nihilo du Premier ministre court-circuite le processus décisionnel qui avait été mis en place. Et la location de l’immeuble du Louvre des Antiquaires, qui avait été refusé en son temps à la DMDTS, serait en passe d’être accordée pour l’Établissement public du musée du Louvre… Le ministère de la Culture insiste sur la dimension « culturelle » de son immobilier, même pour les immeubles à usage de bureaux. Il s’inscrit dans une logique de création, avec ici encore la revendication du « geste architectural », la résille métallique recouvrant l’immeuble de la rue des Bons Enfants en constituant une bonne illustration. Malgré les 70 millions d’euros de travaux effectués dans ce dernier immeuble, ses mauvaises performances immobilières conduisent maintenant le ministère à envisager des adaptations pour en densifier l’utilisation.

Le ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire a prospecté directement le marché immobilier pour trouver un immeuble hébergeant ses services centraux. Son choix s’est porté sur le 103 rue de Grenelle, un des immeubles les plus chers au m² de Paris. La décision du Premier ministre prise par courrier du 17 janvier 2008 de confier au ministre de l’Immigration le mandat de négocier avec le propriétaire du 103 rue de Grenelle est contraire avec tout le dispositif mis en œuvre. Elle court-circuite l’instruction réalisée par le service France Domaine sous l’autorité du ministère du Budget et pose un problème de gouvernance de la nouvelle politique immobilière de l’État.

La rénovation de l’immeuble Ségur-Fontenoy affecté au ministère de la Santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative pose le problème du contrôle de la maîtrise d’ouvrage publique. La MEC a effectué une visite le 1^er avril sur ce site, à laquelle a participé M. Didier Migaud, Président de la commission des Finances, MM. Georges Tron et David Habib, Présidents de la MEC et vos deux Rapporteurs. Le défaut d’une politique d’entretien préventif aboutit maintenant à une opération lourde de rénovation, dont le lancement n’a jamais été avalisé au niveau ministériel, qui est étalée sur de nombreuses années et dont le coût global n’a cessé d’augmenter depuis le début des travaux. Le déplacement de la mission de contrôle a permis d’apprendre que le budget global de cette opération de rénovation, qui était fixé à 166 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2008, serait maintenant de 175 millions d’euros. Selon M. Étienne Marie, directeur de l’Administration générale, du personnel et du budget du ministère de la Santé, « la négociation avec les entreprises soumissionnaires sur les plateaux de bureaux a conduit à cette ultime réévaluation de 9 millions d’euros. »

L’audition des ministères sociaux (Santé et Travail) a en outre mis en évidence le coût immobilier des restructurations administratives successives. Certes ces dernières sont nécessaires, notamment celles intervenant dans le cadre de la RGPP, mais le Gouvernement devra veiller à tendre vers une certaine stabilisation des structures tant ministérielles qu’administratives, afin de limiter ces coûts induits.

Le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire devra réussir le regroupement de ses services centraux. Son projet de construction d’une nouvelle tour du quartier de La Défense, sur un bras délaissé du boulevard circulaire, et pour un coût estimé à environ 700 millions d’euros, devra être minutieusement étudié en le comparant aux autres solutions possibles.

C.– LA STRATÉGIE DE L’ÉTAT PROPRIÉTAIRE EST ENCORE INSUFFISANTE

La fonction de pilotage de l’immobilier de l’État reste encore à structurer.

1.– La définition de la stratégie de performance fait encore défaut

L’immobilier de l’État n’est toujours pas considéré comme une politique d’ensemble avec gestion unifiée. Une vision purement budgétaire et comptable a pris le pas sur une véritable gestion patrimoniale des actifs immobiliers de l’État. La succession de décisions ponctuelles fait encore office de stratégie globale. Le Gouvernement devrait initier une politique de gestion des actifs publics corporels, que ces actifs soient occupés par les ministères ou par les opérateurs de l’État. Les cessions ne doivent être que le résultat d’une analyse économique de la performance immobilière ou bien envisagées dans le cadre d’un schéma stratégique de long terme. Les alternatives à la cession doivent être étudiées, avec par exemple le portage temporaire de la propriété privée par des sociétés comme la SOVAFIM.

La gestion immobilière de l’État nécessite la définition de principes et de grandes orientations. Cette formulation claire de la stratégie fait toujours défaut. On a vu que le CIE a fait des propositions en la matière en présentant au ministre en avril 2008 une contribution de schéma global de l’État propriétaire. Il incombe au service France Domaine de faire ce travail de fond.

Les objectifs de cette stratégie doivent clairement être une diminution des coûts et une amélioration de l’accueil du public et des conditions de travail des agents.

La définition d’une stratégie permet un pilotage unique pour l’ensemble de l’État, et non plus une gestion morcelée par ministère, ou par partie de ministère. Les arbitrages entre les ministères seraient ainsi possibles. Un immeuble qui n’aurait plus d’utilité pourrait être proposé aux autres ministères avant d’envisager la cession, ainsi l’ancien immeuble de l’Imprimerie nationale rue de la Convention ou plus récemment le siège du ministère de la Coopération rue Monsieur.

Le regroupement des services doit être recherché (synergies, coûts de communication et de transport, mutualisation des installations – salles de réunion, documentation…). Les économies ainsi réalisées seraient substantielles. Une étude CBRE/Ineum Consulting réalisée en 2007 pour le CIE a calculé que sur 173 immeubles parisiens, l’économie des coûts de structure, liée à une mutualisation des moyens, pouvait être estimée à 10 % du total en 2011, après trois années de mise en œuvre. Le montant des économies reste stable par la suite sous l’effet d’une politique d’investissement active ayant un effet préventif positif.

Il faut privilégier les locaux banalisés à usage de bureau (polyvalence) et favoriser le développement de plateaux (open space).

Les principes de localisation des immeubles de bureau des services centraux de l’État doivent être établis : quartiers centraux de Paris pour le ministre et son cabinet, périphérie pour les services stratégiques (administratifs, de gestion), première couronne pour les services non stratégiques (techniques, archives, informatique…). Il faut bien sûr tenir compte de l’accès du public pour les services en contact avec les usagers ou administrés. On peut même envisager des implantations en province comme pour l’état civil à Nantes. L’utilisation des technologies de l’information et de la communication permet d’envisager sans problème un éloignement par rapport aux cabinets ministériels, argument maintes fois entendu lors des auditions de la MEC.

Serait également nécessaire la mise en place, en liaison avec les directions immobilières des ministères, d’un dispositif de pilotage et de surveillance des baux conclus par l’État. En particulier devrait être établi un échéancier relatif aux termes des baux, afin que les négociateurs puissent anticiper suffisamment à l’avance ces échéances et conclure avec les bailleurs dans les meilleures conditions, en se rapprochant le plus possible des meilleures pratiques de la profession. L’exemple du renouvellement du bail du pôle financier du TGI de Paris, avec une augmentation de près de 30 % du loyer, et alors que le ministère de la Justice n’avait pas anticipé l’échéance avec le propriétaire, en démontre l’utilité.

La stratégie passe par la définition de normes cibles et mobilisatrices en matière de performance immobilière : réduction des coûts et des surfaces, amélioration de la qualité environnementale, regroupement, localisation, arbitrage propriété/location. Un calendrier de réalisation doit être établi. Les objectifs normatifs vérifiables doivent être traduits en tableau de bord chiffré qui permette de jalonner le chemin parcouru et montre ce qu’il reste à accomplir.

Le choix d’immeubles locatifs et non domaniaux doit couvrir les besoins temporaires et assurer la souplesse nécessaire pour faire face aux réorganisations administratives, dans un contexte de réduction des effectifs de la fonction publique. La propriété domaniale doit couvrir les occupations pérennes par des services qui ont vocation à perdurer. Des solutions alternatives à la propriété peuvent être étudiées : location avec option d’achat, portage en crédit-bail par des structures appropriées en partenariat avec des acteurs du secteur privé. Dans tous les cas les choix opérés devront s’effectuer en adaptation au marché, surtout à Paris ou dans les grandes agglomérations.

Proposition n° 6 : La stratégie de l’État propriétaire, qui fait toujours défaut, devra être définie par le service France Domaine avec l’appui du Conseil de l’immobilier de l’État et sous l’autorité du ministre du Budget. Définie en vue d’une gestion patrimoniale, et non seulement budgétaire et comptable, cette stratégie devra comporter des principes clairs et précis, notamment pour le choix du lieu d’implantation, l’arbitrage entre propriété domaniale et location, la gestion des baux privés conclus par l’État et la qualité environnementale des immeubles publics.

2.– Tirer les conséquences du « Grenelle de l’environnement » en matière immobilière

Le « Grenelle de l’environnement » a établi des objectifs précis dans le bâtiment, comme dans les autres sujets. Il reste à mettre en œuvre dans le parc immobilier de l’État les mécanismes pour appliquer les normes définies dans les délais convenus. Les économies réalisées permettront d’autofinancer les investissements. L’année 2007 a été celle de la prise de conscience des enjeux tant financiers qu’environnementaux. Les opérateurs privés du marché ont d’ailleurs pleinement intégré la dimension environnementale de l’immobilier en la valorisant à l’instar des autres facteurs de prix.

Conclusions du « Grenelle de l’environnement » sur le bâtiment
24-26 octobre 2007

Une accélération très volontariste des progrès sur le bâtiment

Le bâti consomme 42,5 % de l’énergie finale française. La consommation moyenne primaire du parc existant de résidences principales est de 240 kWh/m2/an en 2007 et les émissions de CO2 sont de 93 Mt/an. C’est le gisement principal d’économie d’énergie exploitable immédiatement. Engager un plan thermique de grande ampleur revient à réduire durablement les dépenses énergétiques, dégager des marges de pouvoir d’achat des Français, et répondre à l’enjeu majeur de réduction des gaz à effet de serre. L’indicateur gaz à effet de serre est donc utilisé conjointement avec l’indicateur énergétique. Compte tenu des technologies accessibles, il pourrait être demandé au résidentiel-tertiaire une contribution supérieure aux 20 % pour compenser des progrès a priori plus difficiles à atteindre dans d’autres domaines. Ce programme s’accompagne d’un plan de formation professionnelle et d’un volet d’adaptation aux canicules (bioclimatisme, en particulier pour l’Outre-mer).

Les propositions du groupe de travail seront approfondies et organisées autour de six programmes ou plans d’actions touchant à la fois aux nouvelles normes pour les bâtiments à construire et les chantiers de rénovation thermique des bâtiments publics et privés.

1.– Lancer un programme de rupture technologique sur le bâtiment neuf

Renforcement de la réglementation à partir de 2010 et relèvement progressif des normes en vue de la généralisation des bâtiments à énergie neutre ou positive.

– Tous les bâtiments et équipements publics devront être construits dès maintenant (2010) en basse consommation (50 kWh/m²) ou seront à énergie passive ou positive. Les énergies renouvelables les plus performantes seront systématiquement intégrées. Pour les bâtiments à énergie positive, les collectivités territoriales auront la possibilité de vendre l’électricité sur le réseau.

– Nouvelles constructions dans le secteur tertiaire (bureaux…) : mêmes objectifs et mêmes échéances que les bâtiments publics.

– Nouvelles constructions de logements privés : pour les logements, conformément aux propositions du groupe I, le plan d’action s’articule autour de 3 dates : 2010, passage anticipé à la réglementation THPE, avec un objectif d’un tiers des constructions en basse consommation ou à énergie passive ou positive ; 2012 (au lieu de 2015 dans la proposition du groupe), généralisation des logements neufs à basse consommation (50 kWh/m²) ; 2020, objectif de généralisation des logements neufs à énergie passive ou positive.

2.– Un chantier de rénovation énergétique radicale des bâtiments existants

– Bâtiments publics : bilan carbone/énergie dans tous les bâtiments publics. Rénovation thermique combinée à des travaux d’accès partout aux handicapés, avec un objectif de performance 2015 adapté à la nature des bâtiments et éventuellement à la taille des collectivités (les grandes villes et les régions s’engagent sur des objectifs renforcés). L’État s’engage à effectuer la rénovation de ses bâtiments dans les 5 ans.

– Parc HLM : conventions à négocier avec les opérateurs du parc HLM en vue d’une mise aux normes accélérée de l’intégralité du parc, en commençant par les 800 000 logements les plus dégradés. Négociation sur les délais de réalisation et l’accès à des financements bonifiés à long terme.

– Programmes ANRU (40 milliards euro) réalisés en appliquant par anticipation les normes futures (80 ou 50 kWh), principe d’un financement bonifié.

– Bâti privé de logements et bureaux : nécessité d’une incitation financière puissante à la rénovation énergétique accélérée du parc. Mise en place de mécanismes incitatifs puissants (propositions du groupe I) : rénovation du crédit d’impôt « développement durable », déductibilité fiscale étendue ; mise en place de « prêts CO2 » à taux réduit sur le modèle allemand CO2 KfW ; développement avec le secteur bancaire et les entreprises prestataires de financements innovants permettant de pré-financer les investissements en gageant les économies futures : contrats de performance énergétique, services d’efficacité énergétique, certificats d’économie d’énergie, « projets domestiques ».

Le programme prévoit notamment de s’attaquer à la précarité énergétique, en identifiant et en rénovant les logements les plus « énergivores » : effort particulier sur la classe G du diagnostic de performance énergétique d’ici 2012.

Objectifs conjoints : accès des personnes vulnérables, qualité de l’air intérieur (voir chapitre 3), utilisation très renforcée et compatible avec le développement durable de bois certifié et de biomatériaux dans le bâtiment.

3.– Principales mesures d’accompagnement

Mécanismes incitatifs : rénovation du crédit d’impôt « développement durable » ; financement par prêts à taux réduit des logements basse consommation ; majoration du crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt ; projets domestiques CO2 ; répartition équitable des gains associés aux économies d’énergie entre propriétaire bailleur et locataire ; provision pour investissement pour les PME

Développer une offre d’assurance pour les professionnels en matière de développement durable afin de prendre en compte l’introduction des énergies renouvelables, des écotechnologies…

Modes de financement innovants : voir ci-dessus

Mobilisation de la profession : formations et recrutements professionnels intensifiés :

• lancement d’un grand plan de formation professionnelle, de recrutement et de qualification des professionnels du bâtiment intégrant performance énergétique, réduction des gaz à effet de serre, adaptation climatique et qualité sanitaire intérieure.

• Création de la spécialité de rénovateur thermique : développer une filière professionnelle de « rénovateurs de bâtiments » et de la maîtrise d’œuvre pluridisciplinaire, capables d’offrir des prestations globales aux particuliers et aux maîtres d’ouvrage professionnels.

Orienter la R&D sur l’atteinte des objectifs définis ci-dessus et la réduction des coûts.

L’efficacité implique l’adoption de techniques performantes d’isolation thermique et l’utilisation d’énergies renouvelables. Les économies passent également par la sobriété dans les comportements de consommation (eau, chauffage, éclairage). L’objectif affiché implique une réduction de 50 % en 10 ans des émissions de gaz à effet de serre. Il suppose un effort d’investissement initial important, mais on considère que les dépenses sont amorties en 10/12 ans.

La société IPD a construit en 2007 une série d’indicateurs environnementaux normalisés portant sur les coûts énergétiques, les émissions de CO₂ et la consommation d’eau. Les entreprises privées qui constituent l’essentiel de son parc de référence ont compris les enjeux financiers de la performance environnementale en termes de réduction de coûts. IPD a entrepris une démarche explicative des principaux facteurs de la performance immobilière : caractéristiques physiques du bâtiment, équipement de l’immeuble, activité et utilisation de l’immeuble, comportements des occupants.

Le marché voit arriver les premiers immeubles de bureau à énergie positive et à carbone zéro. Ce type d’immeuble n’a pas de facture énergétique pour l’éclairage, le chauffage et la climatisation. Ils peuvent consommer 15 fois moins que la moyenne des bâtiments français. Ces résultats sont obtenus par une isolation de la construction, une orientation des façades, une protection solaire, une utilisation de sources d’énergies renouvelables telles que le solaire, l’éolien ou la géothermie.

3.– L’approfondissement et l’extension des schémas pluriannuels de stratégie immobilière

La démarche des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) est en grande partie inachevée. Les SPSI (2006) n’ont porté que sur la partie diagnostic en négligeant en grande partie la partie stratégie. Ils constituaient un point de vue encore trop ministériel, au détriment de la vision globale. Le service France Domaine n’a pas usé de la totalité des pouvoirs qui lui incombaient dans cet exercice. L’actualisation 2008 de ces schémas doit permettre de corriger ces défauts.

La problématique actuelle sur les SPSI est de s’assurer que le service France Domaine pilote directement leur actualisation en 2008. Les auditions prochaines du CIE sur ces SPSI actualisés devront s’en assurer. Les SPSI (2006) avaient été simplement « reçus » par France Domaine, sans qu’il ne s’assure de leur adéquation à la nouvelle politique. Ils n’ont été validés ni par le service France Domaine, ni par le CIE, contrairement à ce que les auditions menées dans le cadre de ce conseil ont pu laisser croire. D’ailleurs certains ministères ne se sont pas gênés pour jouer sur cette ambiguïté et pour dire - et écrire - que les auditions menées par le CIE sur les SPSI (2006) correspondaient à une « validation » en bonne et due forme. En aucun cas leur examen par le CIE ne se substituera à un véritable dialogue de gestion instauré entre le service France Domaine et les ministères.

L’actualisation des SPSI des administrations centrales doit être pilotée par le service France Domaine, en collaboration étroite avec les équipes de la RGPP correspondantes pour chacun des ministères. Il est également important que les SPSI (2008) des administrations déconcentrées dans les 28 départements choisis soient pilotés par les services déconcentrés du service France Domaine, avec l’implication directe des TPG et sous l’autorité des préfets. Ces 28 départements sont les départements d’Île de France, ceux où sont localisées les dix plus grandes agglomérations et les six départements concernés par les fusions DDA-DDE⁽¹⁰⁾.

L’actualisation des SPSI doit permettre une adaptation du parc immobilier aux décisions de la RGPP, en cohérence avec les restructurations administratives et la réduction programmée des effectifs (règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux).

Proposition n° 7 : L’actualisation en 2008 des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des ministères devra être effectuée en accord avec les décisions prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et avec le pilotage actif du service France Domaine.

4.– La nécessité de définir un tableau de bord fondé sur un système d’information performant

a) Définir un tableau de bord

La circulaire de la direction générale de la Comptabilité publique du 19 septembre 2007 définit ainsi les surfaces :

DÉFINITION DES SURFACES UTILISÉES

– Surface hors-œuvre brute (SHOB)

La surface hors-œuvre brute correspond à la superficie de plancher développée, c’est-à-dire à la somme des surfaces de plancher de chaque niveau, calculée à partir du nu extérieur des murs.

– Surface hors-oeuvre nette (SHON)

La surface hors-oeuvre nette correspond à la surface hors œuvre-brute, déduction faite des superficies de plancher hors-œuvre dont la hauteur est inférieure à 1,80 mètre, non closes au rez-de-chaussée ou aménagées pour le stationnement des véhicules, des locaux techniques, des combles non accessibles du fait de la fragilité du plancher ou de l’encombrement de la charpente, des caves individuelles en sous-sol sans ouverture sur l’extérieur, des toitures-terrasses, balcons et loggias, des bâtiments affectés aux récoltes, animaux ou matériel agricole ainsi que des serres de production.

– Surface utile (SU)

La surface utile est obtenue en additionnant la surface habitable à la moitié des surfaces annexes réservées à l’usage exclusif de l’occupant du logement et dont la hauteur est supérieure à 1,80 mètre.

– Surface utile brute (SUB)

La surface utile brute (SUB) est égale à la surface hors œuvre nette déduction faite des éléments structuraux (poteaux, murs extérieurs, refends), et des circulations verticales (lorsqu’elles n’ont pas été déjà déduites dans la SHON).

La surface utile brute peut se décomposer en trois éléments : circulations horizontales, locaux à caractère social et sanitaire, surfaces effectivement réservées aux postes de travail (bureaux, ateliers, etc.).

C’est la surface utilisée pour le calcul des surfaces locatives.

– Surface utile nette (SUN)

La surface utile nette (SUN) est la somme des locaux nécessaires aux activités principales, des locaux annexes ou d’assistance et des locaux techniques, y compris les circulations internes de ces locaux et les emplacements des placards et des équipements fixes.

Elle est calculée à partir de la SUB à partir de laquelle sont déduits les circulations horizontales (sauf les halls d’accueil, d’attente ou d’orientation), les paliers d’étage et les sanitaires non privatifs.

Cette surface est également appelée surface de travail.

Une stratégie de performance suppose, comme dans le cadre de la LOLF, la définition d’objectifs et la mesure d’indicateurs. Une étude réalisée en septembre 2006 par IPD-Ineum pour France Domaine a constitué une première étape de cette démarche.

L’étude segmente le parc en quatre catégories : bureaux haut de gamme de prestige, bureaux de haute fonctionnalité technique, bureaux standards à Paris, bureaux standards en province. Elle définit des ratios de SUN par poste de travail, SUN par résident, en indiquant l’objectif de 11 à 12 m² de SUN par poste de travail. Il s’agit d’un objectif raisonnable qui a été adopté au Royaume-Uni par les professionnels de l’immobilier. Le rendement d’un immeuble est calculé par le ratio entre la SUN et la SUB ; un minimum de 55 % peut être retenu, et un rendement inférieur rend nécessaire une analyse complémentaire. L’étude calcule des coûts locatifs de marché pour les différents segments du parc, afin de permettre de positionner les différents immeubles de l’État et d’identifier les écarts. Sont proposés des référentiels de coût global par résident et de coût global par m², toujours pour les différents segments du parc, afin d’être considérées comme des valeurs cibles. Le taux de vacance moyen observé doit être inférieur à 2 %.

M. Bertrand Renaudeau d’Arc, directeur de CBRE, déclarait lors de son audition devant la MEC le 24 janvier 2008 : « il est en effet essentiel que l’État parvienne à déterminer le coût réel de l’immobilier pour l’utilisateur. En l’occurrence, la référence n’est pas le prix du mètre carré, mais celui du poste de travail. Or les utilisateurs souhaitent s’en tenir à leur schéma actuel d’organisation, avec une surface moyenne de 23 ou 24 m² par personne, contre 16 ou 17 m² pour une entreprise dans un bâtiment moderne, ce chiffre pouvant même être ramené à 13 m². C’est donc là que se trouve le gisement d’économies. On en est plus conscient à France Domaine que chez les utilisateurs, ce qui crée des dissensions. »

Des sociétés privées comme Apogée ou IPD ont développé des outils permettant de calculer le coût immobilier global en la matière.

La société de conseil IPD a développé une méthodologie de comptabilisation de l’ensemble des coûts immobiliers selon une nomenclature harmonisée distinguant l’occupation de l’immeuble, l’adaptation et l’équipement, le service aux bâtiments, les services aux occupants et les frais de gestion (selon un « code international des coûts globaux d’utilisation »). Seul ce type de méthode permet de connaître le coût global de l’immobilier, la comptabilité générale à laquelle est tenu l’État depuis 2006 ne permettant pas de faire les regroupements nécessaires. Cette comptabilisation analytique permet d’établir les ratios de performance immobilière comme le coût global par occupant ou le coût par m² (ventilé par grande rubrique). Ainsi, IPD a calculé que sur le parc d’immeuble qu’elle suit, le ratio de m² par occupant est deux fois plus important en France (23 m² SUB) par rapport à au Royaume-Uni (12 m² équivalent SUB). Le ratio de m² SUN par occupant s’établit à 13 en moyenne en France. L’efficacité immobilière (ratio entre la SUN et la SUB) observée sur le parc est de 57 %. IPD a calculé que des économies de l’ordre de 25 % sont possibles en renégociant certains coûts et en mettant en place des mesures de rationalisation de l’espace de travail (12 m² SUN par poste de travail).

Cette méthodologie suppose la définition des différentes surfaces. Ainsi M. Christian de Kerangal, directeur général d’IPD, disait lors de son audition le 24 janvier 2008 devant la MEC que « si l’on sait à peu près ce qu’est une surface utile brute locative, les choses se compliquent dès que l’on aborde la notion de surface utile nette ».

Or plusieurs ministères ont, lors de leur audition devant la MEC ou devant le CIE, semblé méconnaître la standardisation de ces notions. Les données présentées sur les surfaces ne précisent souvent pas de quelle définition il s’agit, la surface hors œuvre étant souvent confondue avec la surface utile. On lit plusieurs fois des mesures en « surface utile » ou en « surface de bureau » sans plus de précision. Certains ministères écartent une partie des surfaces des calculs effectués (salles de documentation ou d’archivage, crèches…). D’autres comme les ministères économique et financier « inventent » des notions telles que la « SUN éclairée », qui exclut les sous-sols aménagés et pourtant utilisables en archive ou salle informatique. Les représentants du ministère de la Santé, lors de leur audition devant la MEC le 3 avril 2008, ont déclaré « avoir retranché de cette surface utile 7 714 m2 de locaux considérés comme spécifiques, notamment la zone cabinet, le centre de ressources documentaires multimédia – CRDM – et les locaux d’accueil de la petite enfance (…) ». Dans tous les cas les mesures effectuées par les ministères ne semblent pas contre-expertisées par le service France Domaine selon une méthodologie commune. Les analyses des professionnels montrent unanimement que l’économie principale réside dans l’application rigoureuse des ratios d’occupation, donc nécessite une densification de l’utilisation des espaces. Vos Rapporteurs rappellent que les ratios de performance immobilière préconisés par le service France Domaine font exclusivement référence aux surfaces standards, notamment SHON et SUN.

Le britannique Investment property data (IPD), a contribué à la définition de standards internationaux pour l’immobilier. France Domaine pourrait s’appuyer sur ce type d’outils pour mettre en place des indicateurs de performance, clarifier les objectifs de gestion, adapter les bureaux aux besoins, construire des outils modernes de gestion patrimoniale en s’appuyant sur des tableaux de bord de la fonction immobilière. Sous l’autorité de l’administration britannique (Office of government commerce), IPD a lancé en 2006 un plan pour transformer en profondeur, sur cinq ans, la gestion et l’utilisation du parc immobilier occupé par le gouvernement britannique. Ce plan a concerné 10 500 immeubles représentant une valeur vénale de 45 milliards d’euros et un coût d’exploitation annuel global de 9 milliards d’euros. Le premier objectif a été d’économiser 2 milliards d’euros par an à partir de 2013 (réduction des locaux utilisés et externalisation des locaux disponibles, rationalisation et densification de l’espace de travail, rationalisation des contrats de gestion, renégociation des baux pour les immeubles en location). Le deuxième objectif a été d’atteindre les objectifs fixés par le Gouvernement britannique en matière de développement durable. Les quatre principes fondamentaux ont été de : mettre en place une approche globale avec des objectifs stratégiques ; définir des objectifs clairs et mettre en place des équipes professionnelles dédiées et spécialisées ; mettre en œuvre un système de mesure de la performance immobilière ; maximiser l’utilisation de l’immobilier de l’État.

Le ministère du Budget pourrait utilement proposer dans les fonctions soutien des projets et rapports annuels de performances (PAP et RAP) soit l’insertion d’objectifs et d’indicateurs immobiliers, soit la mention de statistiques immobilières en tant qu’indices synthétiques de coûts dans la justification au premier euro (JPE), pour éviter la multiplication des indicateurs par ailleurs décriée. Ces indicateurs ou indices devront être définis selon une méthodologie commune. Ainsi les responsables de programme, sous le contrôle des rapporteurs spéciaux, pourraient suivre l’évolution de la performance immobilière.

Proposition n° 8 : La définition de la stratégie immobilière de l’État doit passer par la définition, sous forme d’un tableau de bord, d’indicateurs de performance immobilière mesurés de façon normalisée dans tous les ministères. Des objectifs chiffrés mobilisateurs devront être définis, notamment en matière d’occupation de l’espace, de réduction des coûts et de qualité environnementale. Ces indicateurs devront figurer dans les projets et rapports annuels de performances des ministères.

b) Établir un système d’information

L’État ne connaît pas sa dépense immobilière. Or seule la connaissance des coûts permet de définir des objectifs précis de réduction. Le rapport de l’Inspection générale des finances présenté en 2003 par M. Philippe Dumas montrait que l’on pouvait économiser 1 milliard d’euros sur les 2 milliards qui sont consacrés à l’entretien. Ces chiffres estimatifs gagneraient à être précisés.

On constate souvent que les fonctions soutien des missions budgétaires ne comptabilisent pas de façon exhaustive les dépenses immobilières des ministères. Les représentants du ministère de la Défense auditionnés par la MEC le 31 janvier 2008 en ont convenu, à la suite de l’enquête de la Cour des comptes sur l’immobilier dans ce ministère⁽¹¹⁾. Les dépenses immobilières des ministères sont éparpillées dans les différentes missions, programmes, actions, sans méthodologie commune. Le CAS, qui finance certaines dépenses immobilières sur le produit des cessions, est un facteur supplémentaire d’opacité. La dernière discussion budgétaire a montré que l’ENA avait financé sur le CAS une partie du transfert de son siège à Strasbourg avec le produit de la vente de son ancien siège rue de l’Université à l’Institut d’études politiques de Paris. Cela avait permis à l’ENA de montrer un « budget apparent » stable d’une année sur l’autre.

Le déploiement du progiciel de gestion intégré CHORUS doit permettre la mise en place d’un système d’information pour recenser le parc détenu par l’État et ses opérateurs et l’établissement du bilan patrimonial de l’État prévu par la LOLF. Selon le calendrier prévisionnel, le chantier CHORUS prévoit la reprise des fonctionnalités du TGPE à l’horizon 2010. Cette reprise inclura des fonctionnalités qui n’existent pas dans le TGPE et qui font actuellement défaut.

Dans CHORUS, les modules additionnels immobiliers (SAP Real Estate) permettront la gestion des occupants, le référentiel immobilier et la gestion financière et comptable. La gestion financière et comptable concerne les flux d’entrées/sorties du parc, les évolutions en valeur du parc (dépréciations, amortissements, provisions, réévaluations), les stocks, les dépenses d’entretien immobilisables, les dépenses afférentes aux produits innovants (partenariat public privé, baux emphytéotiques, location avec option d’achat, autorisation d’occupation temporaire), les loyers budgétaires.

Il faudra s’assurer que ces outils permettront de mettre en œuvre la rationalisation du parc immobilier, le suivi de la performance immobilière, l’analyse du coût immobilier et le suivi des programmes d’entretien et de maintenance.

Proposition n° 9 : La définition et la mise en place du système d’information financière et comptable de l’État CHORUS, prévue en 2009 et 2010, devront comporter un module de gestion immobilière appelé à remplacer le tableau général des propriétés de l’État (TGPE) et à permettre la tenue d’une véritable comptabilité analytique des dépenses immobilières. C’est une condition nécessaire à la connaissance de la dépense immobilière des ministères.

D.– QUELQUES POINTS DE PASSAGE CONDITIONNENT LA RÉUSSITE DE LA RÉFORME

1.– Les règles du compte d’affectation spéciale doivent évoluer

Le rapport spécial (n° 276 annexe 48) présenté en octobre 2007 par M. Yves Deniaud sur le CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2008 a montré les lacunes de ce compte dans sa forme actuelle. Il n’assure pas l’objectif de transparence qui avait pourtant prévalu à sa création. Les observations de la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État (exercice 2007) présenté le 29 mai 2008 vont dans le même sens.

La règle de retour sur cessions, instaurée en 2006, puis formalisée dans la circulaire du 28 février 2007, a eu son utilité dans la phase initiale de la réforme. Il fallait faire bouger les choses en incitant les ministères à céder les biens immobiliers les plus manifestement inutiles. Maintenant que l’État s’est doté de structures de gouvernance de son patrimoine immobilier, ce dispositif transitoire d’incitation est appelé à disparaître sous sa forme actuelle. 15 % du produit des cessions devront toujours être affectés au désendettement de l’État, mais l’intégralité du reste devra être mutualisée entre les ministères, sous la responsabilité de France Domaine, afin de financer leurs dépenses immobilières. Le maintien d’une règle de retour, même amoindrie, constituerait une négation de l’affirmation de l’État propriétaire. Le projet actuel du ministère du Budget de scinder les 85 % restant en 70 % pour le ministère cédant et 15 % pour alimenter un fonds de mutualisation. Vos Rapporteurs estiment que l’intégralité de ce qui n’est pas affecté au désendettement devrait être mutualisé.

Ce système de retour sur cessions pérennise les inégalités entre ministères. Les ministères « riches » peuvent financer des opérations par le remploi de produits de cession ; les ministères « pauvres », qui ne disposent pas de parc immobilier historique, ne peuvent financer des projets qui pourraient paraître plus pressants, comme par exemple de sortir de situations locatives pour héberger des missions pérennes de l’État.

En outre la LOLF interdit qu’un compte spécial soit alimenté à hauteur de plus de 10 % par le budget général. Elle interdit également d’imputer sur un tel compte des dépenses de personnel. La création d’un programme Entretien demandé par un amendement du Sénat lors de la dernière discussion budgétaire a été rejetée. Or les crédits d’investissement et d’entretien, fonctions remplies par le propriétaire, doivent être financés sur des budgets distincts de ceux des ministères.

Le ministère du Budget devrait réfléchir, pour le projet de loi de finances de 2009, à l’évolution du CAS pour qu’il comporte en ressources les produits des cessions et les loyers et en dépenses les frais d’acquisitions, d’investissement et d’entretien du propriétaire. Cette évolution devra se faire en cohérence avec l’évolution du statut du service France Domaine.

Proposition n° 10 : La « règle de retour » aux ministères du produit des cessions, en général fixée à 85 %, devra être supprimée pour permettre une mutualisation totale de ce produit, seule compatible avec l’affirmation d’un État propriétaire unique.

2.– Le régime juridique de l’affectation doit céder la place à de véritables baux publics

a) L’abrogation du régime de l’affectation

L’abrogation du régime juridique de l’affectation des immeubles de bureaux aux administrations occupantes est l’aboutissement logique de la réforme du cadre juridique de l’immobilier de l’État. Comme l’a rappelé M. Daniel Dubost lors de son audition par la MEC le 24 janvier 2008, c’est la résistance des ministères qui a fait qu’ils se sont opposés jusqu’ici avec succès à cette abrogation.

L’exécutif a déjà annoncé plusieurs fois la suppression du régime de l’affectation, mais il est toujours en vigueur : discours du Président Chirac en janvier 2006, circulaire du Premier ministre du 28 février 2007, décision du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007. Cette décision est rappelée dans les décisions du CMPP du 4 avril 2008, mais ce n’est qu’en mars 2008 que le CIE a été informé d’un projet de décret soumis à l’avis du Conseil d’État. Le maintien du régime de l’affectation est totalement contradictoire avec l’affirmation de l’État propriétaire.

Selon l’article R.81 du code du domaine de l’État (texte actuellement en vigueur et qui le restera jusqu’à la publication attendue de la partie réglementaire du code des propriétés des personnes publiques), « l’affectation est l’acte en vertu duquel un immeuble dépendant du domaine privé de l’État ou détenu en jouissance, à un titre quelconque, par l’État est mis à la disposition d’un département ministériel pour lui permettre d’assurer le fonctionnement du service public dont il a la charge. (…)

Les règles de l’affectation sont applicables aux administrations de l’État et aux établissements publics nationaux à l’exception de ceux de ces établissements qui ont un caractère industriel ou commercial et avec lesquels l’État traite, en cette matière, par voie de location ou d’aliénation. La présente disposition ne met pas obstacle à l’attribution par des textes spéciaux et à titre de dotation, d’immeubles domaniaux aux établissements publics nationaux de toute nature. »

L’article R. 88-1 du même code précise que « l’affectation est gratuite. Toutefois, il est fait exception à cette règle : 1° Lorsque les services ou établissements qui détiennent ou auxquels doivent être remis les immeubles à affecter sont dotés de l’autonomie financière ; 2° Lorsque l’affectation porte sur les immeubles mentionnés à l’article L.111-1 (1°) du code forestier ⁽¹²⁾ ; 3° Lorsqu’un immeuble utilisé par un département ministériel et qui n’est pas compris dans une cité administrative fait l’objet d’un changement d’affectation au profit d’un autre département ministériel. (…) Lorsque l’immeuble est déjà dans le patrimoine de l’État ou à sa disposition, l’acte d’affectation mentionne dans tous les cas le montant de l’indemnité qui est mise à la charge du service ou de l’établissement public national bénéficiaire. Cette indemnité, déterminée par le directeur des services fiscaux, est égale à la valeur vénale ou locative de l’immeuble, suivant qu’il s’agit d’une affectation définitive ou provisoire. »

La suppression du régime de l’affectation, en particulier pour les bureaux, nécessite la modification de la partie réglementaire du code général de la propriété des personnes publiques (dont la partie législative a fait l’objet de l’ordonnance du 21 avril 2006). Cette réforme suppose l’intervention d’un décret en Conseil d’État. Seraient substitués au régime de l’affectation des baux conclus entre l’État propriétaire et chaque administration locataire d’un bien domanial, ayant la forme de conventions d’occupation.

b) Baux publics

La circulaire du Premier ministre du 28 février 2007 a posé le principe du remplacement du régime de l’affectation par des conventions conclues entre l’État propriétaire et les ministères occupants. Ces conventions devraient fixer les droits et les obligations des deux parties.

La durée de la convention devrait être établie pour une durée maximale à déterminer (6 ou 9 ans) afin de ne pas figer les situations et ainsi créer des droits acquis. La convention porterait sur un immeuble déterminé, un service occupant expressément mentionné et une utilisation précisément définie. Elle fixerait le montant des loyers et ses modalités de révision. Elle indiquerait que les impôts et taxes sont à la charge de l’occupant. L’utilisateur supporterait l’ensemble des dépenses d’entretien courant et de petites réparations. France Domaine, qui exerce les responsabilités du propriétaire, aurait la charge des travaux relatifs aux grosses réparations. L’utilisateur serait associé à leur réalisation par une convention spécifique qui en précise les modalités opérationnelles, techniques et financières. France Domaine contrôlerait régulièrement les conditions dans lesquelles est entretenu et utilisé l’immeuble ainsi remis à l’utilisateur. Lorsque la mise en œuvre de ce contrôle permet de constater que l’immeuble est devenu inutile ou inadapté aux besoins, il est demandé au service utilisateur de restituer les surfaces.

Ces conventions devraient être établies selon les principes de droit commun contenus dans le code civil.

Code civil

Article 1719 : Le bailleur est obligé, par la nature du contrat, et sans qu’il soit besoin d’aucune stipulation particulière (…) d’entretenir cette chose en état de servir à l’usage pour lequel elle a été louée.

Article 1720 : Le bailleur est tenu de délivrer la chose en bon état de réparations de toute espèce. Il doit y faire, pendant la durée du bail, toutes les réparations qui peuvent devenir nécessaires, autres que les locatives.

Article 1728 : Le preneur est tenu (…) d’user de la chose louée en bon père de famille, et suivant la destination qui lui a été donnée par le bail, ou suivant celle présumée d’après les circonstances, à défaut de convention.

Article 606 : Les grosses réparations sont celles des gros murs et des voûtes, le rétablissement des poutres et des couvertures entières. Celui des digues et des murs de soutènement et de clôture aussi en entier. Toutes les autres réparations sont d’entretien.

L’État assume les fonctions du propriétaire et le ministère occupant celles du locataire. L’État assume l’investissement immobilier (acquisition, construction, travaux). Il encadre ou assure l’entretien et les grosses réparations, et les finances sur les loyers perçus. L’entretien courant, la maintenance et les autres services à l’occupant sont assumés par les ministères. Ces fonctions peuvent être assurées soit en régie, soit en passant par un contrat d’externalisation auprès d’un prestataire de service. Cette dernière solution est préférable car elle ne constitue pas le cœur de métier des ministères. Des prestations de contrat global toutes prestations incluses sont proposées par les acteurs du marché. Elles sont assorties d’obligation de rendre compte. La mutualisation des prestations sur une base géographique peut être recherchée pour obtenir des conditions plus favorables pour les finances de l’État.

Proposition n° 11 : La décision plusieurs fois annoncée de l’abrogation du régime juridique de l’affectation des immeubles domaniaux aux ministères doit maintenant être prise sans délai.

3.– Une politique d’entretien fait toujours défaut

L’expérimentation de la mutualisation de l’entretien en région Rhône-Alpes est actuellement au point mort, du fait que certaines administrations ne l’ont pas relayé sur le terrain en ne donnant aucune instruction à leurs services. C’est ce qu’a montré l’audition par la MEC du TPE et du SGAP de cette région le 24 janvier dernier. Les services des ministères économique et financier sont par ailleurs réticents à mettre en commun des ressources financières. Cette expérimentation a été voulue par la circulaire du Premier ministre du 28 février 2008. Le ministre chargé du budget et le Premier ministre ont récemment relancé ce processus, et il faudra en suivre les résultats. Les enjeux sont importants en matière d’économies potentielles et de valorisation du patrimoine.

En région Rhône-Alpes, rien n’a été réalisé au-delà du recensement des besoins (28 millions d’euros d’autorisations d’engagement) et du recensement des compétences immobilières des différents ministères de la région. Une méthodologie commune de diagnostic, de recensement et de programmation pluriannuelle des travaux devrait être définie. Une difficulté provient du fait que le service France Domaine n’est organisé qu’au niveau départemental, alors que cette expérience porte sur une région entière. Différentes options sont encore envisagées : simple coordination ou programme d’intervention territoriale de l’État (PITE).

Actuellement plusieurs administrations ont développé une expertise immobilière en région : bureaux des affaires immobilières de la police, antennes immobilières régionales de la Justice et des ministères économique et financier, service d’infrastructure de la Défense, directions départementales et régionales de l’Équipement, directions régionales de l’action culturelle. Les compétences existent mais sont dispersées. Une organisation mutualisée serait plus performante, notamment dans la maîtrise d’ouvrage.

Au-delà de cette expérimentation, rien n’est actuellement en préparation. Il faudrait par exemple envisager une démarche prévoyant :

– un diagnostic systématique des immeubles ;

– la définition de priorités ;

– la programmation pluriannuelle des travaux en fonction des capacités financières et en cherchant un certain autofinancement à valoir sur les économies de gestion attendues ;

– la sécurisation de ressources budgétaires, sans doute sur une quote-part des loyers

– la réalisation des travaux sans doute sous la forme d’une externalisation pour des tâches qui ne constituent pas le cœur de métier de l’État.

Les travaux d’entretien doivent être partagés entre le propriétaire et l’occupant selon le principe du code civil : au propriétaire l’entretien lourd et la rénovation, à l’occupant l’entretien courant, l’exploitation et la maintenance.

Une politique active de grosses réparations et d’entretien incluant des travaux d’amélioration de l’efficacité énergétique, permettrait d’espérer des économies substantielles sur l’ensemble de la durée de vie des immeubles. Les enjeux sont importants comme l’a mentionné l’Inspection générale des finances, qui a calculé que l’on pourrait économiser la moitié des 2 milliards d’euros consacrés chaque année à l’entretien des immeubles de l’État. Le coût initial de l’investissement, non négligeable, peut être amorti en quelques années. La charge de ce coût initial doit être calibrée en fonction des disponibilités budgétaires ; elle doit être planifiée de manière pluriannuelle et ainsi constituer un effort permanent, avec un retour sur investissement positif. Un équilibre devra être trouvé entre les dépenses en capital et les économies à attendre en matière de dépenses de fonctionnement. Les ministères sont incités à entrer dans ce cercle vertueux par les économies en termes de charges qui sont attendues.

L’absence d’une politique d’entretien préventif systématique entraîne souvent un surcoût, les travaux curatifs s’avérant lourds quand les bâtiments sont gravement détériorés, ce qui entraîne une dégradation de la valeur patrimoniale des immeubles, et donc une dépréciation du bilan de l’État. A l’opposé, une politique active d’entretien maintiendra la valeur des immobilisations et appréciera la valeur de sortie des biens. L’exemple de l’immeuble Ségur-Fontenoy hébergeant les services centraux du ministère de la Santé en est une illustration manifeste. L’absence d’entretien de cet immeuble pendant des décennies a entraîné un coût de réhabilitation évalué à plus de 175 millions d’euros. Une autre illustration en est l’état d’abandon de l’immeuble du 20, avenue de Ségur, qui héberge actuellement les services de l’ancien ministère de l’Écologie, et qui nécessiterait de 60 à 80 millions d’euros de travaux. Faute de disposer des ressources budgétaires, l’État s’oriente maintenant vers la vente pure et simple de cet immeuble à un prix très dévalué.

L’Agenzia del Demanio (Agence du Domaine) italienne s’est fixée une norme de 3 % de la valeur des immeubles comme budget annuel susceptible d’être consacré à l’entretien. Cette valeur est quelque peu « volontariste » : une étude CBRE/Ineum Consulting présentée en 2007 au Conseil de l’immobilier de l’État a estimé qu’elle pouvait varier entre 0,5 % et 3 %. On rappelle que les loyers budgétaires sont calculés sur la base d’un taux de 0,6 % déduit du loyer, car les travaux sont actuellement à la charge des ministères.

Le rapport conjoint de l’Inspection générale des finances et du Conseil général des ponts et chaussées d’octobre 2006 a montré les perspectives intéressantes d’une mutualisation des moyens dont disposent les ministères, dans les services centraux et en régions.

Proposition n° 12 : Une politique d’entretien préventive devra être définie par le service France Domaine, s’agissant des obligations incombant au propriétaire en application des principes établis par le code civil. Elle passe par le diagnostic préalable de tous les immeubles, la programmation pluriannuelle des travaux en tenant compte des priorités et la sécurisation d’un financement à partir des loyers budgétaires. L’expérimentation de la mutualisation de l’entretien en région Rhône-Alpes, qui jusqu’à présent marque le pas, doit être relancée.

E.– LE CHAMP DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT EST ENCORE INCOMPLET

1.– Les réserves de la Cour des comptes sur la valeur du parc immobilier de l’État

Le recensement des immeubles des services de l’État a avancé depuis 2005. Son évaluation est progressivement affinée et les valeurs comptables inscrites dans le bilan patrimonial de l’État se rapprochent chaque année un peu plus de leurs valeurs vénales. Le service France Domaine a défini un plan permettant de contrôler précisément l’évaluation des immeubles en travaillant chaque année sur 20 % du parc.

La Cour des comptes a considéré, dans son rapport de certification de mai 2007 sur l’exercice 2006, que « la valeur du parc immobilier de l’État, estimée au 31 décembre 2006 à 49,1 milliards d’euros, est entachée d’incertitudes tenant aux procédures de recensement et d’inventaire des immeubles ainsi qu’aux imperfections des applications informatiques. Des anomalies dans l’évaluation de plusieurs biens et des lacunes dans leur recensement ont été mises en évidence sans que leur impact global sur les comptes ait pu être déterminé avec précision.

Le recensement et l’évaluation de ce patrimoine dépendent de la tenue du tableau général des propriétés de l’État (TGPE). Cette application, présentée comme un outil de comptabilité auxiliaire, comporte plusieurs défauts. Elle ne contient, en effet, qu’un nombre limité de contrôles automatisés, dont certains sont déficients. Elle ne permet aucune historisation des données. Elle ne comporte pas d’interface avec les applications de dépense et la comptabilité générale. Dans ce contexte, la volumétrie et la complexité des contrôles manuels nécessaires à la fiabilisation et à l’intégration en comptabilité générale des données financières relatives au parc immobilier constituent une limite à la mise en œuvre de contrôles approfondis par la Cour.

Partant d’une connaissance inégale et le plus souvent incomplète du patrimoine immobilier qui leur est affecté, les ministères ont effectué depuis 2004 un effort très important pour le recenser. Mais la procédure déclarative de l’inventaire des biens immobiliers et l’absence d’interface entre l’application informatisée de tenue de l’inventaire et les applications de dépense de l’État laissent subsister une incertitude sur l’exhaustivité du recensement (…)

La méthode d’évaluation en valeur de marché des biens les plus atypiques pour lesquels, en l’état, il n’existe pratiquement pas de marché reste aléatoire. Doivent par exemple être soulignées les difficultés entourant l’évaluation des palais de justice ou des installations militaires de très grande superficie. (…) »

La Cour conclut : « l’incertitude sur la valeur d’un patrimoine aussi important et aussi spécifique est aggravée par différentes faiblesses du processus d’inventaire et de valorisation. Pour ces raisons, la Cour n’a pas pu valider la valorisation de l’ensemble du parc immobilier de l’État. »

Partageant largement ces constats, le ministère du Budget s’est engagé : « à valoriser des biens non encore évalués en 2005 et 2006 ; à poursuivre l’opération de recensement, de fiabilisation et d’évaluation du parc immobilier non contrôlé par l’État ⁽¹³⁾ ; à fiabiliser des données caractéristiques des biens dans le cadre de l’extension du mécanisme des loyers budgétaires. (…) ».

Le rapport de la Cour des comptes présenté en mai 2008 sur la certification des comptes de l’exercice 2007 conclut que les lacunes sur le référentiel comptable, les procédures d’inventaire et la qualité des outils continuent de faire peser une « incertitude substantielle » sur la valorisation et l’exhaustivité du parc immobilier inscrit au bilan de l’État au 31 décembre 2007. Le recensement du parc immobilier fait donc cette année encore l’objet de l’une des douze « réserves substantielles » du bilan de l’État.

2.– Les opérateurs de l’État échappent en grande partie aux disciplines communes

Le rapport de la MEC de juillet 2005 avait montré qu’une part importante du patrimoine domanial est cantonnée auprès des multiples opérateurs de l’État.

L’exemple de l’Établissement public du musée du Louvre, qui souhaiterait louer un immeuble dans le Louvre des Antiquaires - le même qui avait été refusé à la direction de la Musique, de la danse, du théâtre et des spectacles du ministère de la Culture -, montre comment des ministères tentent de contourner les disciplines imposées à leurs services administratifs.

La DGCP estime que les établissements publics et autres opérateurs de l’État contrôlent presque autant de biens, appelés « unités opérationnelles » (soit 23 000), que l’État (soit 30 000). Le recensement et l’évaluation des biens occupés par les opérateurs sont donc désormais un chantier prioritaire après le travail de mise à jour effectué pour le patrimoine de l’État. Il reste cependant à accélérer ce recensement et cette évaluation, qui étaient déjà prévus dans la circulaire du 28 février. Le ministre du Budget en a pris l’engagement, devant la commission des Finances (élargie) le 8 novembre 2007. Ce recensement devra être l’occasion d’analyser les différents régimes de mise à disposition des biens immobiliers publics aux opérateurs de l’État, où les situations sont très variées et souvent inextricables : biens simplement utilisés par les opérateurs, biens remis en dotation, transfert de propriété…

À la date de rédaction du présent rapport, la fiabilisation des données en cours pour 77 établissements qui détiennent 85 % du parc est achevée pour 39 d’entre eux. L’évaluation des biens n’est complète que pour huit de ces établissements (ADEME, ANAH, BNF, quelques universités). Le service France Domaine gagnerait à se faire aider dans cette tâche par un prestataire de service, par exemple par la SOVAFIM, société publique qui est la seule qui soit exclusivement dédiée à l’immobilier.

L’étape suivante consistera à étendre les loyers budgétaires aux opérateurs. Il est en effet surprenant que les services des ministères paient un loyer alors que les opérateurs n’en paient pas. Les immeubles qu’ils occupent sont dans la grande majorité des biens domaniaux cas remis en dotation sans contreparties financières. Vos Rapporteurs ont eu connaissance du cas paradoxal du ministère de la Culture, qui occupe quelques bureaux d’un immeuble qu’il a remis en dotation à l’un de ses opérateurs et à qui est exigé un loyer de sous-location...

Proposition n° 13 : Le recensement et l’évaluation des immeubles de l’État doivent être affinés pour répondre aux réserves émises par la Cour des comptes dans la certification du bilan patrimonial de l’État pour 2006. Le recensement et l’évaluation des immeubles occupés par les opérateurs de l’État doivent être effectués selon un calendrier réduit de moitié, conformément à la décision prise par le ministre du Budget. À l’issue de ce travail, le mécanisme des loyers budgétaires devra être étendu aux opérateurs de l’État.

3.– L’immobilier de l’État ne se limite pas aux immeubles de bureau

Tant les travaux de la MEC que ceux du CIE ont jusqu’à présent porté principalement sur les immeubles de bureaux de l’État, classés dans le bilan patrimonial de l’État sous le vocable de « biens non spécifiques ». Or le patrimoine immobilier de l’État comporte également des « biens spécifiques » tels que les monuments historiques, les musées, le patrimoine culturel, les établissements pénitentiaires, les tribunaux, les locaux industriels, les archives ou les logements de fonction.

La réforme en cours de la carte judiciaire présente un coût dû à l’abandon de petites juridictions, hébergées « gratuitement » par des collectivités locales, pour se regrouper dans des immeubles où l’État devra supporter les coûts d’acquisition ou de travaux d’agrandissement⁽¹⁴⁾. M. Rémi Heitz, Directeur général de l’administration et de l’équipement du ministère de la Justice, a reconnu le 9 avril dernier devant la commission des Finances du Sénat que cette réforme devrait coûter environ 545 millions d’euros sur au moins cinq ans. Il faudra construire des bâtiments nouveaux en quittant ceux qui sont jusqu’à présent prêtés par les collectivités locales… L’administration judiciaire dispose de 1 200 juridictions installées sur 900 sites ; la suppression de 300 juridictions entraînera environ 200 opérations immobilières.

Les chantiers de l’immobilier universitaire⁽¹⁵⁾ et hospitalier⁽¹⁶⁾ sont également immenses. Ces immeubles et constructions nécessitent tout autant une gestion efficace et performante. Une réflexion doit être menée pour proposer les structures adéquates.

Dans le rapport d’audit de modernisation sur la politique immobilière des établissements de santé, l’Inspection générale des finances constate une connaissance limitée du parc, des ressources professionnelles insuffisantes pour les petites unités, une faible sensibilisation au coût réel de l’immobilier, une politique de maintenance réalisée sur une base annuelle qui ne permet guère l’optimisation des coûts à long terme, une politique de cessions répondant davantage à des besoins ponctuels de financement qu’à la mise en œuvre d’une véritable stratégie immobilière. L’Inspection générale des finances propose de mieux définir les grands objectifs d’une stratégie immobilière, d’améliorer la mise en commun des moyens et de mieux séparer les fonctions de propriétaire et d’occupant. On le voit, il s’agit d’autant de problématiques communes à l’État et au monde hospitalier.

Le rapport de mission d’information de la commission des Affaires culturelles du Sénat constate que le patrimoine immobilier universitaire est aujourd’hui considérable, mal utilisé et fortement dégradé. La politique immobilière universitaire est désormais largement contractualisée et témoigne d’un recul de l’État au profit des collectivités locales et des universités. Or cette politique suppose le maintien d’une cohérence générale, afin d’éviter une dilution excessive de la carte universitaire. La mission d’information propose notamment une meilleure utilisation du patrimoine immobilier universitaire, une amélioration des conditions de vie étudiante (cités universitaires), une expérimentation du transfert de la propriété des bâtiments universitaires aux collectivités et établissements publics volontaires et la mise en place de schémas directeurs immobiliers au niveau régional afin de décliner précisément les orientations ministérielles.

La loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités a complété le code de l’éducation selon les termes suivants : « Art. L. 719-14. -L’État peut transférer aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel qui en font la demande la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l’État qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition. Ce transfert s’effectue à titre gratuit. Il s’accompagne, le cas échéant, d’une convention visant à la mise en sécurité du patrimoine, après expertise contradictoire. Il ne donne lieu ni à un versement de salaires ou honoraires au profit de l’État ni à aucune indemnité ou perception de droits ou de taxes au profit de l’État. Les biens qui sont utilisés par l’établissement pour l’accomplissement de ses missions de service public peuvent faire l’objet d’un contrat conférant des droits réels à un tiers, sous réserve de l’accord préalable de l’autorité administrative compétente et de clauses permettant d’assurer la continuité du service public. ». Il faudra veiller à ce que la mise en œuvre de ces transferts ne se fasse pas au détriment du pilotage national de l’immobilier universitaire.

La maîtrise d’ouvrage publique est également un sujet qui n’a pas ou peu été traité jusqu’à présent par les travaux de la MEC ou du CIE. On a vu que plusieurs ministères ont créé des structures ad hoc, soit permanentes (EMOC pour la Culture, APIJ pour la Justice), soit liées à un projet déterminé (Établissement public du Grand Palais). On ne parle pas des structures créées pour les précédentes constructions, comme par exemple le Centre culturel Georges Pompidou. La plupart des ministères gèrent directement en régie leur maîtrise d’ouvrage (ministère des Affaires étrangères et européennes pour l’immeuble de la rue de la Convention, ministères sociaux pour l’immeuble Ségur-Fontenoy pour les plus grosses opérations en cours). Dans tous les cas l’expérience acquise est soit perdue après dissolution de la structure ou finition des travaux, soit n’est pas mutualisée.

Ces structures ne sont actuellement pas contrôlées par le service France Domaine. Un rapport de la commission des Finances du Sénat montrait ainsi que « toutes les opérations prises en charge par l’établissement public de maîtrise d’ouvrage des travaux culturels (EMOC) et terminées à ce jour témoignent d’un dépassement de l’enveloppe financière conséquent, soit 73,9 millions d’euros. Le retard minimum de réalisation des chantiers s’est élevé à neuf mois pour l’extension de la Cité de la musique, le retard maximum est quant à lui de 45 mois pour la Cinémathèque. » ⁽¹⁷⁾

La Cour des comptes a publié en décembre 2007 un rapport thématique sur « les grands chantiers culturels ». Dans ce rapport, la Cour présente la synthèse de ses contrôles sur une soixantaine de grands chantiers culturels engagés par l’État depuis dix ans, de la construction du musée du quai Branly à la restauration du Grand Palais. « Ces chantiers représentent un investissement de 2,27 milliards d’euros et pèsent lourdement sur le budget du ministère de la Culture. La Cour relève que ces opérations sont souvent lancées sur la base d’hypothèses fragiles et d’estimations financières sommaires. Déjà complexes par nature, elles s’exposent en cours de réalisation à des réorientations coûteuses pour les finances publiques, sans que les décisions soient éclairées par des éléments d’information rigoureux. En moyenne, la dépense réelle consacrée à chacune de ces opérations est ainsi supérieure de 30 % à son estimation initiale, et les délais d’exécution sont systématiquement dépassés. Au regard de ce bilan, la Cour estime que la politique des grands chantiers culturels n’est plus soutenable dans ses cadres actuels. La Cour constate que le dispositif mis en place en 1998 par le ministère de la Culture pour piloter ces grands chantiers est aujourd’hui appelé à évoluer, du fait notamment de la montée en puissance des grands établissements publics culturels. Mais surtout, elle souligne que l’achèvement des chantiers déjà programmés et le lancement de nouvelles opérations doivent gagner en efficience, faute de quoi le ministère de la culture aura de plus en plus de difficultés à mener de front ses autres missions, notamment l’entretien et la restauration du patrimoine historique en région. » La Cour formule à cet effet plusieurs recommandations destinées à améliorer la performance des différents acteurs de cette politique.

Vos Rapporteurs estiment qu’il serait judicieux d’étudier la possibilité de créer une structure chargée de la maîtrise d’ouvrage publique pour l’ensemble du parc immobilier de l’État, qui se substituerait aux structures ministérielles existantes. Une variante pourrait être la création de plusieurs structures pour différents segments bien identifiés du parc. Dans tous les cas le contrôle direct du service France Domaine devrait être assuré.

Enfin vos Rapporteurs notent les entraves résultant de la réglementation. Le code des marchés publics français, dans sa rédaction en date de 2006, découle directement du droit communautaire applicable en la matière. Toutefois, selon une étude du service des collectivités territoriales du Sénat⁽¹⁸⁾, il est aujourd’hui perçu comme toujours plus complexe et trop coûteux à appliquer, tant par les acheteurs publics que par les entreprises soumissionnaires. Ce paradoxe peut s’expliquer par un souci du détail et de la réglementation propre à la culture administrative française. En effet, à la différence de ce qui est constaté dans d’autres pays européens (par exemple, les nouveaux États membres de l’UE), la France ne se contente pas de transposer « telles quelles » dans son droit interne les directives européennes relatives à la passation des marchés publics, mais les complète par un grand luxe de détails et de règles complémentaires qui, sans être contraires au droit communautaire, tendent à en rendre plus complexes les conditions d’application.

Tous les élus locaux sont confrontés à ces problèmes. Le rapport présenté en décembre 2007 dans le cadre de la RGPP par le Sénateur Alain Lambert sur les relations entre l’État et les collectivités locales mentionne le sujet. Il invite ainsi le Gouvernement à envisager des simplifications réglementaires et législatives qui seraient génératrices d’économies pour les finances publiques.

Proposition n° 14 : La nouvelle politique immobilière de l’État doit aller au-delà de la gestion du parc de bureaux et progressivement s’étendre aux biens spécifiques (bâtiments historiques, patrimoine culturel, musées, tribunaux, établissements pénitentiaires, hôpitaux, universités…) et aux fonctions particulières (maîtrise d’ouvrage…).

LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC

Proposition n° 1 : Le Gouvernement doit mener à son terme la réforme de la gestion immobilière de l’État qu’il a initiée à la suite du rapport de la MEC de juillet 2005, faute de quoi elle resterait en grande partie inopérante.

Proposition n° 2 : La réforme de la gestion immobilière de l’État doit être portée par une volonté politique sans faille au niveau tant du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique que du Premier ministre.

Proposition n° 3 : Le service France Domaine doit mener à bien la réforme interne lui permettant de remplir le rôle de « bras séculier » de l’État. Son statut doit évoluer pour lui donner une plus grande autonomie et un niveau de rattachement propre à lui assurer une autorité suffisante face aux différents ministères. Il doit renforcer son contrôle sur les multiples structures publiques qui s’occupent d’immobilier de l’État et s’aider d’opérateurs de marché publics et privés dans le montage des opérations immobilières.

Proposition n° 4 : Le Conseil de l’immobilier de l’État doit poursuivre son rôle d’orientation et de contrôle, notamment en rendant des avis préalables sur les principales opérations immobilières de l’État. Il pourra devenir le « conseil de surveillance » du service France Domaine au statut rénové.

Proposition n° 5 : Le Gouvernement doit veiller à ce que la nouvelle politique immobilière de l’État, de nature interministérielle mais mise en œuvre par le ministère du Budget, soit appliquée pleinement et sans réticences par l’ensemble des ministères.

Proposition n° 6 : La stratégie de l’État propriétaire, qui fait toujours défaut, devra être définie par le service France Domaine avec l’appui du Conseil de l’immobilier de l’État et sous l’autorité du ministre du Budget. Définie en vue d’une gestion patrimoniale, et non seulement budgétaire et comptable, cette stratégie devra comporter des principes clairs et précis, notamment pour le choix du lieu d’implantation, l’arbitrage entre propriété domaniale et location, la gestion des baux privés conclus par l’État et la qualité environnementale des immeubles publics.

Proposition n° 7 : L’actualisation en 2008 des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des ministères devra être effectuée en accord avec les décisions prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et avec le pilotage actif du service France Domaine.

Proposition n° 8 : La définition de la stratégie immobilière de l’État doit passer par la définition, sous forme d’un tableau de bord, d’indicateurs de performance immobilière mesurés de façon normalisée dans tous les ministères. Des objectifs chiffrés mobilisateurs devront être définis, notamment en matière d’occupation de l’espace, de réduction des coûts et de qualité environnementale. Ces indicateurs devront figurer dans les projets et rapports annuels de performances des ministères.

Proposition n° 9 : La définition et la mise en place du système d’information financière et comptable de l’État CHORUS, prévue en 2009 et 2010, devront comporter un module de gestion immobilière appelé à remplacer le tableau général des propriétés de l’État (TGPE) et à permettre la tenue d’une véritable comptabilité analytique des dépenses immobilières. C’est une condition nécessaire à la connaissance de la dépense immobilière des ministères.

Proposition n° 10 : La « règle de retour » aux ministères du produit des cessions, en général fixée à 85 %, devra être supprimée pour permettre une mutualisation totale de ce produit, seule compatible avec l’affirmation d’un État propriétaire unique.

Proposition n° 11 : La décision plusieurs fois annoncée de l’abrogation du régime juridique de l’affectation des immeubles domaniaux aux ministères doit maintenant être prise sans délai.

Proposition n° 12 : Une politique d’entretien préventive devra être définie par le service France Domaine, s’agissant des obligations incombant au propriétaire en application des principes établis par le code civil. Elle passe par le diagnostic préalable de tous les immeubles, la programmation pluriannuelle des travaux en tenant compte des priorités et la sécurisation d’un financement à partir des loyers budgétaires. L’expérimentation de la mutualisation de l’entretien en région Rhône-Alpes, qui jusqu’à présent marque le pas, doit être relancée.

Proposition n° 13 : Le recensement et l’évaluation des immeubles de l’État doivent être affinés pour répondre aux réserves émises par la Cour des comptes dans la certification du bilan patrimonial de l’État pour 2006. Le recensement et l’évaluation des immeubles occupés par les opérateurs de l’État doivent être effectués selon un calendrier réduit de moitié, conformément à la décision prise par le ministre du Budget. À l’issue de ce travail, le mécanisme des loyers budgétaires devra être étendu aux opérateurs de l’État.

Proposition n° 14 : La nouvelle politique immobilière de l’État doit aller au-delà de la gestion du parc de bureaux et progressivement s’étendre aux biens spécifiques (bâtiments historiques, patrimoine culturel, musées, tribunaux, établissements pénitentiaires, hôpitaux, universités…) et aux fonctions particulières (maîtrise d’ouvrage…).

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TRAVAUX EN COMMISSION

A.– AUDITION DE M. ÉRIC WOERTH, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE

Au cours de sa séance du mardi 15 janvier 2008, à 16 h 15, votre Commission a procédé à l’audition de M. Éric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur l’immobilier de l’État.

Le Président Didier Migaud a accueilli M. Éric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, pour faire le point sur la politique immobilière de l’État, sujet emblématique de la commission des Finances. Cette politique a été profondément réformée après le rapport de M. Georges Tron au nom de la mission d’évaluation et de contrôle en juillet 2005.

L’année suivante, dans un rapport sur les suites données à ses préconisations, M. Georges Tron, devenu entre-temps président du conseil de l’immobilier de l’État, dressait un bilan en demi-teinte. Puis le rapport spécial de M. Yves Deniaud sur le projet de loi de finances pour 2008 a montré que la réforme de la gestion immobilière restait inachevée.

Certes, de nouveaux instruments ont été mis en place, à commencer par le service France Domaine, mais les ministres tendent encore à se comporter en quasi-propriétaires d’un patrimoine que pourtant ils connaissent mal. De surcroît, les indicateurs de coûts sont insuffisants et de qualité très inégale d’un ministère à l’autre, les orientations stratégiques n’apparaissent pas clairement, des décisions surprenantes sont prises, qui donnent au grand public une image fâcheuse. Enfin, si jusqu’ici, les efforts ont surtout porté sur les cessions, c’est la gestion qu’il faut aujourd’hui rénover. Il faut une volonté politique renouvelée.

Il faut saluer la volonté de dialogue du ministre qui, au cours de son audition en commission élargie, le 8 novembre dernier, avait souhaité prolonger les échanges sur ce sujet, et avait lui-même proposé le principe de cette audition.

La MEC consacrera trois matinées d’auditions à la gestion de l’immobilier de l’État. Le jeudi 24 janvier, deux tables rondes permettront, l’une à des représentants de l’État, l’autre à des représentants du secteur privé, de confronter leurs expériences. Les jeudis 31 janvier et 7 février, la MEC procédera à des auditions concernant plusieurs ministères emblématiques.

Outre les membres de la MEC, tous les députés intéressés sont invités à participer à ces travaux, les travaux de la MEC, toniques et approfondis, étant animés avec autant de dynamisme par les présidents Georges Tron et David Habib que par leurs prédécesseurs MM. Yves Deniaud et Augustin Bonrepaux.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, s’est réjoui de pouvoir débattre avec les membres de la commission des Finances des évolutions de la politique immobilière.

Après avoir salué le rôle moteur de la Commission dans la modernisation de cette politique, il a fait le vœu que cette collaboration étroite se poursuive, en cette période charnière de la politique immobilière.

Après avoir appris à connaître son patrimoine et à le céder, l’État doit dorénavant être capable de le gérer, dans l’optique d’un État propriétaire unique.

Il y a seulement trois ans, comme l’avait constaté M. Georges Tron, l’État était incapable d’atteindre les objectifs de cessions immobilières de 100 millions d’euros par an fixé par le Parlement, alors que de très nombreux immeubles étaient mal utilisés, mal entretenus, inutiles au service public. Or le résultat provisoire des cessions de l’année 2007 dépasse très largement l’objectif de 500 millions. Au 3 janvier 2008, le produit des cessions s’établissait à 808 millions, ce qui excède encore le produit de 2007 – 799 millions –, certes avec une opération exceptionnelle plus importante, avenue Kléber. Le résultat de la cession de la rue Monsieur – 142 millions – a dépassé toutes les estimations et toutes les espérances. Pour 2007, comme pour 2006, les résultats de cession sont excellents et la contribution au désendettement s’est établie autour de 15 %, en conformité avec le taux estimé dans la loi de finances initiale. L’intérêt financier de ces opérations pour l’État est donc établi.

Par ailleurs, il est maintenant possible de gérer ce patrimoine immobilier avec des outils adaptés : un tableau général des propriétés de l’État mis à jour et un droit domanial plus souple qui permet de vendre des immeubles occupés et donc de réaliser les opérations de relogement en trésorerie positive, comme le font tous les opérateurs immobiliers privés. Les procédures de cession sont efficaces, publiques et transparentes.

De même, les administrations planifient leurs besoins, à travers des schémas pluriannuels de stratégie immobilière – SPSI –, dans le respect des normes immobilières - notamment le ratio de 12 m² par agent. Les premiers SPSI étant imparfaits, le ministre a demandé aux ministères de présenter une nouvelle version, plus ambitieuse et plus adaptée aux réformes de leur organisation et de leurs missions, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, la RGPP. Si une administration ne remplace pas un départ à la retraite sur deux, mutualise ses fonctions support et divise par deux le nombre de ses directions, elle a besoin de surfaces plus réduites. Il faut le quantifier, le planifier et accompagner le ministère dans cette réduction. Ce travail sera réalisé avec les ministères dans les semaines à venir, avec l’aide des équipes d’expertise de la RGPP et sous le contrôle du Conseil immobilier de l’État, le CIE.

L’on dispose d’une évaluation des biens, d’outils, de procédures, d’une planification. Le marché répond présent lorsque l’on fait appel à lui. Il faut poursuivre la professionnalisation de la fonction immobilière.

Pour ce qui est des nouveautés, il faut rappeler que, s’agissant des cessions, l’année 2008 allait être l’occasion de faire évoluer les procédures.

Tout d’abord, une clause d’intéressement aux plus-values ultérieures, rédigée par des spécialistes du secteur, notamment notariaux, permettra de garantir que l’État réalise bien la cession à la valeur de marché, puisqu’une telle clause dissuade le spéculateur, mais pas l’acquéreur prêt à payer le vrai prix. Ainsi, la mise en vente de l’immeuble de la rue Amelot, dont la première publicité a été publiée dans Le Figaro voici quelques jours, comporte une telle clause.

Par ailleurs, la location longue durée sera expérimentée en lieu et place de la cession définitive avec la cession de l’hôtel de Seignelay, un bâtiment historique affecté à Bercy et qui abritait le ministère des PME, rue de Lille. Il est en effet intéressant que des biens de ce type puissent revenir dans le patrimoine de l’État, à terme et après un bon entretien. Ce sera la meilleure réponse aux critiques de ceux qui pensent que la bonne gestion du patrimoine immobilier de l’État revient à dilapider les « bijoux de famille ». Il sera fait appel à une banque conseil afin d’étudier le bénéfice comparé d’une telle opération avec la cession définitive.

Autre nouveauté, l’utilisation du portage pour un bien ayant vocation à être utilisé durablement par l’État, comme y incitait l’amendement Marini adopté au Sénat en décembre dernier lors du débat sur la loi de finances pour 2008. La SOVAFIM, foncière publique, étudie la possibilité de réaliser un tel portage pour l’immeuble de l’avenue Bosquet, qui devrait être mis à disposition de l’Organisation internationale pour la francophonie, comme vient de le confirmer le Premier ministre par lettre, en lieu et place de la solution envisagée auparavant avenue de Ségur, critiquée à juste titre.

Il ne faut pas non plus son inscription dans les textes pour mettre en œuvre la procédure d’avis préalable du CIE, annoncée le 25 septembre dernier, afin de pouvoir prendre des décisions éclairées sur les opérations immobilières les plus importantes proposées par les administrations. En outre, cela amène France Domaine et les ministères concernés à venir expliquer leurs opérations devant les professionnels du CIE, ce qui a un grand intérêt pédagogique.

Cependant, les principales évolutions restent à venir et modifieront le rôle même des domaines. Comme il l’avait annoncé lors de son audition par le CIE, le ministre a proposé le passage définitif à l’État propriétaire, ce qui a été accepté par le conseil de modernisation des politiques publiques le 12 décembre dernier.

S’agissant du compte d’affectation spéciale – CAS – et du retour sur cessions, souvent mis en exergue comme le symptôme de l’éclatement entre des quasi-propriétaires, le ministre a rappelé qu’il avait déclaré lors de la réunion du CIE du 25 septembre dernier que cette règle de 85 % n’était pas inscrite dans le marbre.

Elle est tout d’abord moins favorable aux quasi-propriétaires qu’on ne le dit. S’agissant des produits de cession de plus de 2 millions, il n’existe aujourd’hui aucun « droit » des administrations à bénéficier d’un retour. Chaque dossier de remploi est étudié avec un œil critique, en vue de promouvoir un meilleur respect des orientations : le ratio de 12 m² par agent, la réduction des surfaces. Il y a d’ailleurs un solde important sur le CAS, dû pour partie au décalage résultant des opérations de relogement, mais aussi au fait que des opérations de remploi ne consomment pas la totalité des produits de cession.

Ainsi, le relogement des douanes a coûté 45 % du produit de cession, ce qui est tout à fait dans la norme de la réalisation de ce type d’opérations pour des bureaux privés. Le gain pour les finances publiques est donc très supérieur à la contribution au désendettement
– environ 15 % – qui est affectée automatiquement. Tout produit non réemployé, provisoirement ou définitivement, est un apport en trésorerie, qui contribue de fait à réduire le besoin de financement de l’État. Le contribuable est donc gagnant dans ce dispositif, dans une proportion bien supérieure à 15 % des cessions.

Il convient cependant de tirer les conséquences du passage à l’État propriétaire et de conjuguer trois objectifs dans l’utilisation des produits de cession : inciter les administrations à réduire les surfaces et les coûts, en finançant le relogement quand elles permettent à l’État de réaliser une bonne opération, mieux mutualiser les produits immobiliers afin que des administrations ne soient plus logées dans des bâtiments trop grands quand d’autres restent locataires, contribuer à l’effort de désendettement.

Pour toutes ces raisons, le ministre a demandé à la Direction du budget et à France Domaine de modifier les règles d’intéressement. La contribution de 15 % doit être maintenue. Le montant du retour doit être abaissé, dans une proportion à définir. La marge nouvelle ainsi dégagée devra permettre de financer la mutualisation de ces produits.

S’agissant des prises à bail, les opérateurs immobiliers importants ont professionnalisé la négociation et la gestion des baux, comme c’est le cas de Poste Immo, qui gère ainsi 10 000 baux communaux de bureaux de poste. Il faudra suivre le même chemin, en commençant par les baux les plus importants en valeur.

A donc été proposée une procédure de négociation par France Domaine, après détermination d’un cahier des charges avec le futur occupant, ce qui présentera le double avantage d’améliorer le professionnalisme de la négociation, assis sur la connaissance du marché, et d’éviter la situation actuelle où les administrations négocient et ne font appel au Domaine que pour l’avis domanial, dont elles ne comprennent pas qu’il puisse être négatif, ce qui les pousse à demander des arbitrages dans l’urgence.

S’agissant de la meilleure gestion des immeubles occupés, un pas très important a été franchi avec la généralisation progressive des loyers budgétaires. Le ministre a d’ailleurs demandé au CIE, le 25 septembre dernier, de lui fournir une expertise sur plusieurs points pour affiner encore le dispositif, alors qu’il est en cours d’extension géographique. L’immobilier domanial a un coût : c’est du capital immobilisé et cela doit être bien entretenu, ce dont les administrations ont commencé à prendre conscience.

Le Conseil de modernisation des politiques publiques a annoncé la fin du régime juridique de l’affectation des immeubles domaniaux. Un décret en Conseil d’État est en préparation. Cependant, il ne suffit pas de modifier le support juridique pour dynamiser vraiment la gestion vis-à-vis des occupants. Il faut surtout adapter les outils pour qu’ils contribuent à une gestion plus dynamique. Les conventions d’occupation, conclues entre l’État propriétaire et les administrations occupantes, seront de véritables baux, qui préciseront les obligations des deux parties (en matière de loyer ou d’entretien). Trois modalités de gestion des relations avec les occupants sont étudiées, pour les inciter à une meilleure utilisation des bâtiments domaniaux.

Une administration qui accepte de réduire les surfaces occupées pourrait tout d’abord se voir garantir, pour une période déterminée, le maintien de sa dotation de fonctionnement antérieure. La différence entre l’ancien loyer budgétaire et le nouveau, plus faible, constitue une incitation. Les clauses du bail pourraient être adaptées en fonction des conditions d’occupation, notamment par le loyer ou par des clauses de pénalité, pour inciter à un départ à l’issue du bail. Les dotations budgétaires pourraient être ajustées, non plus en fonction des surfaces occupées, mais des surfaces nécessaires. La différence entre la ressource, en baisse, et le coût, inchangé, du loyer budgétaire lui fera assumer le coût de son choix d’inefficience immobilière.

S’agissant de l’entretien, les carences des quasi-propriétaires sont connues. Une bonne organisation de l’entretien lourd est indispensable, car elle est le corollaire des plus fortes contraintes que le propriétaire fera peser sur le locataire. Sur le plan technique, le ministre a déclaré attendre les conclusions du CIE sur deux sujets essentiels. Tout d’abord, quelle contribution de l’occupant est-elle nécessaire pour financer cette fonction d’entretien du propriétaire – cette question devient particulièrement importante dans le contexte du Grenelle de l’environnement, qui veut promouvoir un « État exemplaire » sur les bâtiments domaniaux. Ensuite, comment faut-il organiser les services techniques en charge de l’entretien, en lien avec le propriétaire. L’expérimentation en cours en Rhône-Alpes, que le ministre a souhaité relancer, devrait être éclairante.

Sur le plan budgétaire, comme le ministre l’a déclaré au Sénat en réponse à l’amendement Girod, il souhaite être éclairé sur ces éléments de contexte avant de décider la création d’un programme entretien, vraisemblablement sur le budget général.

Les cessions ont été une composante essentielle de la politique de dynamisation immobilière, mais elles n’en sont pas la seule. L’étape suivante, lancée aujourd’hui, et qui résulte très largement des observations de la commission des Finances, est une amélioration de la gestion du patrimoine utilisé et détenu par l’État, qui doit agir comme un propriétaire unique. Qu’il s’agisse des opérations en capital, de la gestion du parc domanial et des baux, de l’entretien, il convient de quitter le milieu du gué pour rejoindre le camp d’une gestion professionnelle, aussi semblable que possible à celle d’un propriétaire privé.

Ainsi seront atteints les objectifs, cohérents avec le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux : moins de surfaces, plus fonctionnelles, moins chères, mieux entretenues.

M. Yves Deniaud, après avoir approuvé le bilan dressé par le ministre, a rappelé qu’il restait beaucoup à faire, car les ministères continuent à se comporter en véritables propriétaires. Il a notamment regretté que France Domaine ait été, dans des exemples récents, sinon complètement oubliée, du moins uniquement consultée pour mémoire, et n’ait pu jouer le rôle actif qui aurait dû être le sien. Il est aujourd’hui impératif que France Domaine prenne toute sa place et que soit mise en œuvre une véritable gestion interministérielle de l’immobilier de l’État. Il a ainsi déploré que le ministère des Affaires étrangères vende le bâtiment de la rue Monsieur, notamment pour financer la rénovation du Quai d’Orsay, alors que ces locaux auraient très bien pu abriter d’autres services de l’État.

Il a par ailleurs dénoncé l’absence d’échéancier précis des baux en cours ou à venir, ce qui empêche toute discussion sérieuse avec les bailleurs sur le renouvellement, la dénonciation ou la conclusion d’un bail.

Quant à l’entretien et la rénovation des locaux, les outils sont parcellaires et donnent des résultants décevants. Un rapport du Sénat soulignait ainsi, s’agissant de l’entretien et de la rénovation du ministère de la Culture, le non-respect des délais et des devis, toutes les opérations s’étant avérées au mois 25 % plus chères que prévu. Il en va de même pour le ministère de la Justice.

Si l’on peut saluer l’appel à la SOVAFIM, il convient de rappeler qu’existent, au sein même de la sphère publique, des outils intéressants, comme la Caisse des dépôts, dont les filiales seraient parfaitement capables de fournir à l’État toutes les compétences nécessaires pour mener à bien les opérations de rénovation ou d’entretien.

Il en a conclu que France Domaine devait acquérir une dimension interministérielle et une autorité sur l’ensemble des services immobiliers des ministères.

M. Georges Tron, trois ans après avoir dénoncé les carences de l’État en matière de gestion immobilière dans un rapport établi au nom de la MEC, a souhaité donner son avis sur la manière dont les choses avaient évolué.

Il a tout d’abord remercié à titre personnel le ministre qui, animé d’une véritable volonté de réforme, s’est régulièrement tenu à la disposition de la commission des Finances ou du CIE.

Pour autant, la tâche est immense. Les ministères considèrent en effet leur immobilier comme emblématique de leur pouvoir, au même titre que le nombre de leurs fonctionnaires, d’où des réactions parfois virulentes, voire des attaques à titre personnel, mais il est déterminé à ne pas fléchir.

Après avoir salué les propositions du ministre, il a tenu à attirer son attention sur certains points.

M. le ministre peut-il confirmer l’avancée en 2008 de la date du recensement du patrimoine des opérateurs publics, légèrement supérieur à celui de l’État, la date initialement prévue de 2009 paraissant trop lointaine ? Où en est ce recensement ?

On peut aussi émettre des doutes sur la réforme de France Domaine. Alors que France Domaine aurait dû disposer d’une certaine autonomie et être érigée en service à compétence nationale, elle a été transférée de la Direction générale des impôts, DGI, vers la Direction générale de la comptabilité publique, DGCP. Or cette opération de mécanique interne ne s’est pas déroulée dans les meilleures conditions pour les agents. Combien d’entre eux ont-ils souhaité rester affectés à la DGI ? Quels sont ceux aujourd’hui affectés à la DGCP ? Quels sont les taux de retour ? Enfin qu’en est-il de l’état d’esprit des fonctionnaires ? Les retours venant de la Province n’incitent en effet pas à l’optimisme.

Le rapport de la MEC, concernant France Domaine, préconisait une ouverture vers des contractuels. Alors que le prédécesseur du ministre avait indiqué qu’une quarantaine de contrats pourraient être réservés à des compétences issues du secteur privé, rien n’a été fait, le principe de l’externalisation de certaines tâches ayant été avancé en guise de justification. Qu’en est-il aujourd’hui ?

Par ailleurs, alors que le ministre semble reconnaître à France Domaine une fonction de pilotage, on a, au contraire, le sentiment que l’on reste dans la logique d’un bureau des domaines, c’est-à-dire d’un service qui se contente d’une activité notariale ou quasi notariale. Il reste convaincu que l’idée d’un France Domaine rénové, sorte de bras séculier de la politique générale, telle qu’évoquée dans le rapport de la MEC, devrait être reprise.

S’agissant des indicateurs de coût, il est évident qu’ils sont insuffisants aujourd’hui. Un des membres du CIE ne manque d’ailleurs jamais une occasion de rappeler qu’aucune réforme de cette ampleur ne peut être mise en place sans critères sur lesquels se caler pour pouvoir avancer.

Notamment au regard du critère des 12 m² par agent, et des dossiers actuellement en cours, il est nécessaire de faire une révolution culturelle dans certains services. Ainsi, le ministère de la Culture, qui a mis douze ans pour s’installer rue des Bons-Enfants sans réaliser les huit opérations de cession nécessaires – le portage pendant ces douze années s’est élevé à 70 millions d’euros pour l’État –, désire aujourd’hui acquérir des locaux au-dessus du Louvre des antiquaires au prétexte que les ratios d’installation sur l’immeuble de la rue des Bons-Enfants ne correspondent pas à ce qui était souhaité ! Idem pour le ministère de l’Immigration, dont l’installation en plein cœur du VII^ème arrondissement de Paris mérite toute l’attention du CIE. Quelle est la position du ministre sur ces dossiers emblématiques ?

Il faut féliciter le ministère du Budget d’avoir repris l’idée de remettre en cause la règle du retour de 85 % des produits des cessions, qui avait pourtant fait l’objet de nombreuses critiques lorsqu’elle avait été émise. La mutualisation de ces 85 % va dans le bon sens. On ne peut affirmer d’un côté l’État propriétaire unique et maintenir la règle des 85 % de l’autre.

Quant aux schémas pluriannuels de stratégie immobilière – SPSI – ils doivent également être soumis à une révolution culturelle. Jusqu’à présent, ils ont été purement diagnostiques, jamais prospectifs. Aucun de ceux qui ont été remis en mai 2005 n’a permis de dégager une ligne directrice en matière de conduite immobilière. Il avait été prévu d’en faire une synthèse : si ce document a été réalisé, est-il possible d’en avoir communication ?

Enfin le recours au portage, notamment par la SOVAFIM – qui est aujourd’hui sous-utilisée –, est tout à fait opportun.

Lors de son audition par le CIE le 25 septembre 2007, le ministre a souhaité que cette instance rende un avis avant le lancement de toute opération immobilière importante. Le CIE en est d’accord et a fait parvenir à son cabinet un projet de texte réglementaire. Il n’a pas encore reçu de réponse et souhaiterait savoir ce qu’il en est. S’il est prêt à s’acquitter de cette mission, il faut aussi qu’il en ait les moyens. L’exemple du bâtiment de l’Imprimerie nationale démontre que l’on peut se trouver court-circuité.

Si l’on était animé d’intentions plus belliqueuses qu’il ne convient, on pourrait rendre public un échange de lettres avec le ministre des Affaires étrangères au sujet de cette opération. Le comportement des hauts fonctionnaires de ce ministère devant le CIE a été proprement stupéfiant. C’est ainsi qu’au cours d’une audition d’une heure et quart, il n’a été fait aucune allusion à l’opération d’acquisition du bâtiment de l’Imprimerie nationale alors même que celle-ci était en train d’être conclue ! Pour comble, le ministre des Affaires étrangères assume et défend cette position dans une lettre.

Le CIE est assurément disposé à prendre toutes ses responsabilités. Cependant, pour pouvoir rendre un avis, il faut qu’il ait accès aux informations. Il n’est pas acceptable que tout lui soit dissimulé par tel ou tel haut fonctionnaire sur une opération de cession.

Il est heureux que, sous l’impulsion du ministre, la situation évolue de façon positive. Les blocages auxquels le Gouvernement et le Parlement se heurtent sont d’ordre culturel. Sur un sujet aussi emblématique, l’important est d’obtenir que l’État soit soumis à une gestion patrimoniale digne de ce nom. Malgré les progrès accomplis, on en est encore loin.

Le Président Didier Migaud a remarqué lui aussi que le souci de bonne gestion ne peut trouver sa traduction que si les hauts fonctionnaires respectent un devoir de transparence à l’égard du Parlement. Les comportements évoqués par M. Georges Tron doivent être dénoncés.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, après avoir souscrit aux propos de M. Georges Tron, s’est demandé si, pour éviter de tels problèmes, il ne faudrait pas à l’avenir renforcer France Domaine et en faire, comme l’a suggéré M. Yves Deniaud un véritable service interministériel, sachant toutefois qu’une telle transformation présenterait un risque de dilution des responsabilités. Est-ce une voie possible, ou est-il préférable de laisser à Bercy la responsabilité de cette politique ?

Par ailleurs, si l’élaboration du tableau général des propriétés de l’État a progressé depuis trois ans, il n’en va pas de même, semble-t-il, pour les propriétés des opérateurs de l’État, notamment dans le domaine de la culture. Où en est-on dans ce domaine ? Quels pouvoirs pourrait-on conférer aux ministères de tutelle, voire à une instance interministérielle, pour faire avancer les choses ?

Qu’en est-il de l’immobilier de l’État en province ? Quels sont les relais dont dispose le ministère du Budget pour y traduire la volonté affirmée par le pouvoir central ? Ce sujet ne peut être dissocié de la réflexion engagée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques et des regroupements des directions des services extérieurs de l’État au niveau de la région ou du département.

Pour le Président Didier Migaud, le patrimoine du ministère de la Défense constitue également un sujet considérable.

M. Dominique Baert a relevé que, lorsque l’État vend des éléments patrimoniaux dont certains ont une importance historique et géographique certaine, la liberté du commerce s’applique : de ce point de vue, l’argent n’a pas d’odeur. Quelles garanties l’État peut-il avoir sur l’origine de fonds lorsqu’il accepte de vendre un actif patrimonial à des acheteurs dont l’origine n’est pas toujours bien connue ? Comment s’assurer de la moralité de ceux qui, demain, détiendront une partie du patrimoine national ?

Par ailleurs, quelle est la devise dans laquelle le patrimoine national est mis à prix ?

Enfin, quelles sont les dispositions que l’État a prises en matière de méthodes de mise à prix et de cession des bâtiments que la révision de la carte judiciaire rendra soudainement vacants ?

M. Éric Woerth a apporté les réponses suivantes :

– Si tous s’accordent sur la nécessité de disposer d’un opérateur puissant, sans doute n’est-il pas utile de s’interroger dès aujourd’hui sur l’évolution de France Domaine. Il est préférable de concentrer l’action sur les procédures. Après que le décret établissant l’État propriétaire unique aura été signé, il conviendra de le faire vivre et d’aller contre la culture ancienne des ministères, qui considèrent ce patrimoine comme le leur. Il faudra donc s’attacher aux procédures : ratios, retours, prises à bail, locations de longue durée, etc. France Domaine a déjà évolué sensiblement et remplit plutôt bien le rôle qui lui est dévolu, à savoir les cessions. Cette structure n’est sans doute pas encore taillée pour mener une politique d’ensemble et elle sera amenée à évoluer encore.

– Dès lors que l’État est propriétaire unique et que des baux sont signés avec chaque ministère et chaque utilisateur public, France Domaine doit rester placé auprès du ministère en charge du budget, qui a compétence pour ce qui a trait aux moyens et aux ressources ; la question de l’évolution de sa forme juridique ne se posera qu’après.

– Les chiffres précis des personnels de France Domaine qui sont restés à la DGI et de ceux qui sont partis à la compatibilité publique seront communiqués à la commission des Finances. Il est vrai que peu de recrutements ont été opérés dans le privé – en tout cas pas les quarante annoncés –, mais chaque opération de France Domaine s’est accompagnée d’un recours à une expertise privée. Sans doute convient-il de recruter quelques personnes à France Domaine pour piloter cette externalisation, sachant qu’il est difficile de rivaliser avec les salaires du privé pour s’attirer les meilleurs éléments. La liste de tous les opérateurs auxquels France Domaine a eu recours a été communiquée à la commission des Finances. Il est entendu que cet organisme deviendra le bras séculier de l’État en matière de politique immobilière, mais les procédures doivent être définies au préalable.

– La question des opérateurs n’est pas propre à l’immobilier : elle se pose aussi pour les embauches, les budgets, etc. Il a été demandé d’accélérer, dans ce domaine, l’élaboration du tableau des propriétés de l’État, dans le but de gagner un an et demi sur la date prévue initialement. Le Gouvernement propose à la Commission de faire le point sur l’état d’avancement de ces travaux à mi-parcours, en juin 2008.

– Parmi les opérations qui présentent le plus de difficultés actuellement, on compte un bon nombre de prises à bail. Dans la sphère de la culture, la direction de la musique et de la danse du ministère souhaiterait s’installer au Louvre ; d’autres bâtiments, plus adaptés au contexte, lui ont été proposés ; après des moments de tension, un accord semble pouvoir être obtenu. L’établissement public du Louvre souhaiterait pour sa part supprimer les Algeco qui abritent des services administratifs pour créer le musée des arts islamiques ; il a demandé lui aussi à disposer de bureaux très coûteux au Louvre des antiquaires pour reloger ses services ; le ministère du Budget a refusé et l’a invité à plaider sa cause devant le Conseil de l’immobilier de l’État, ce qui n’a pas manqué de le refroidir… Toujours est-il que des pressions risquent de s’exercer, eu égard au projet d’accueillir de nouvelles collections, que personne ne saurait contester. Il est à noter que d’autres locaux ont été proposés mais que les services du Louvre ne sont pas allés les visiter.

– Le ministère de l’Immigration est, lui aussi, à la recherche de mètres carrés et aimerait s’étendre dans des bureaux en construction juste à côté de son bâtiment principal, dans le VII^è arrondissement, ce qui serait contraire aux principes que le Gouvernement s’emploie à faire respecter. Au demeurant, la mission d’évaluation et de contrôle auditionnera prochainement M. Patrick Stéfanini, secrétaire général du ministère de l’Immigration. Le ministère du Budget a, pour sa part, trouvé trois ou quatre lieux possibles d’implantation.

– Il a été demandé au ministère de l’Intérieur d’autofinancer l’opération d’extension de ses services en diminuant les surfaces occupées sur le site de la place Beauvau. La discussion est en cours.

– En ce qui concerne le site de l’avenue de Ségur, dont une partie est vide, il convient tout d’abord que le ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables clarifie le projet de concentration de son immobilier à La Défense. De son côté, l’Organisation internationale de la francophonie avait adapté son cahier des charges à la superficie disponible – onze mille mètres carrés – avenue de Ségur. Après que l’on a réussi à la faire renoncer à ce projet, un accord se dessine pour qu’elle reprenne l’immeuble de l’Office des grandes cultures, propriété de l’office aux deux tiers et de l’État à un tiers, pour une surface de huit mille mètres carrés et moyennant des travaux beaucoup moins coûteux.

M. Georges Tron a souligné que pratiquement aucune de ces opérations n’a été évoquée lorsque le CIE a entendu, en novembre et décembre 2006, les hauts fonctionnaires responsables des SPSI, et que beaucoup d’entre elles sont même en contradiction avec ce qui avait été indiqué. Au cours de l’audition de la secrétaire générale du ministère de l’Intérieur, par exemple, le projet de restructuration qui a été présenté n’a aucun rapport avec les nouvelles prétentions mentionnées par le ministre. Il en est de même pour le ministère de l’Immigration. Quant au ministère de la Culture, il s’est contenté d’exposer la vente des six ou sept immeubles qui devait justifier l’opération de la rue des Bons-Enfants. C’est toujours le même réflexe d’occultation.

En outre, selon le rapport de l’inspection des finances remis par M. Philippe Dumas sur l’opération du bâtiment de l’Imprimerie nationale, le ministère des Affaires étrangères envisagerait aujourd’hui l’acquisition ou la construction de locaux complémentaires, ceux de la rue de la Convention étant insuffisants et ne permettant pas, en particulier, d’abriter une salle de conférences internationales. Si cette information est vérifiée, c’est un second chapitre du scandale qui s’ouvrirait.

M. le ministre a répondu qu’il n’a pas connaissance d’opérations du ministère des affaires étrangères pour trouver une salle de conférences ailleurs que rue de la Convention, où les locaux ont été pensés pour remplir cette fonction. Il s’agit donc d’une rumeur infondée.

M. Yves Deniaud s’est dit convaincu que le ministère des Affaires étrangères a eu cette intention, malgré ses démentis.

M. le ministre a précisé qu’aucun projet n’a été présenté officiellement. Cependant il faut reconnaître que les ministères ont certainement une propension à la dissimulation dans ces domaines. D’où l’importance des auditions menées par le CIE, dont l’autorité devra être renforcée, et de l’action de France Domaine.

Reprenant ses réponses aux questions, le ministre a apporté les éléments suivants :

– La règle des 85 % sera en effet amenée à évoluer.

– Les SPSI ne sont pas satisfaisants et il a été demandé qu’ils soient réactualisés en mai prochain sur la base de critères fixés conjointement et en intégrant l’immobilier de province.

– S’agissant des textes régissant le CIE, il appartiendra au Premier ministre de trancher. Une circulaire ou un décret définira le cadre de son travail.

– En province, la fusion de la direction générale des impôts – DGI – et de la comptabilité publique – CP –, tout comme la réforme de la carte judiciaire, aboutira à des restructurations immobilières qu’il appartiendra aux responsables concernés de mener. En matière judiciaire, on n’en est pas encore à ce stade. Dans le cadre de la fusion DGI-CP, certains hôtels des impôts regroupent déjà les différents services, mais le processus prendra plusieurs années.

– La question des garanties que l’État peut avoir sur la qualité de l’acheteur de l’immobilier public et sur l’origine des fonds est sans doute suscitée par l’opération de la rue Monsieur. En l’occurrence, le Gouvernement a pris toutes les informations possibles. L’opérateur est une société russe – ce qui ne doit pas systématiquement attirer les soupçons ! – adossée au grand groupe américain Hines. Si le Gouvernement n’avait pas vendu à cette société au terme de l’appel d’offres, il aurait fallu qu’il justifie pourquoi il refusait une offre de 40 millions supérieure à l’offre suivante. Or ni TRACFIN ni aucun autre service ministériel de renseignement n’a pu affirmer que l’origine de ces fonds était suspecte.

– La devise dans laquelle les ventes sont effectuées est l’euro.

Le Président Didier Migaud a remercié le ministre pour ses réponses. La commission des Finances poursuivra le travail dans le cadre de la MEC et il y aura un nouveau rendez-vous avant l’été au sujet des propriétés des opérateurs de l’État.

B.– EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 4 juin à 9 heures 30, votre commission des Finances a examiné les conclusions du présent rapport.

Le Président Didier Migaud a indiqué que le rapport que votre Commission va examiner aujourd’hui est en passe de devenir un classique du genre. Il répond à la détermination de votre Commission de suivre les effets des propositions de la MEC.

À la suite du rapport, en juillet 2005, de M. Georges Tron, qui traçait les orientations d’une réforme en profondeur de la politique immobilière de l’État, le Gouvernement a décidé de les reprendre à son compte, et de nommer notre collègue à la présidence du Conseil de l’immobilier de l’État, créé sur sa proposition.

Ce fut, indiscutablement, une victoire de la MEC. Mais un nouveau rapport, rendu en mars 2006, a montré que les suites données aux propositions de 2005 étaient décevantes.

Au fil des auditions et des déplacements réalisés depuis le mois de janvier, les rapporteurs de la MEC Yves Deniaud et Jean-Louis Dumont ont constaté les résistances de ministères se comportant encore souvent en quasi-propriétaires de leurs immeubles.

Ce rapport est très attendu, notamment par la presse. Elle a d’ailleurs déjà eu l’occasion d’en présenter une partie, ce qui a pu surprendre. Mais il est vrai que les auditions de la MEC sont publiques et que ses travaux se font dans la transparence. Il n’en reste pas moins important que votre Commission reste la première destinataire des observations et propositions de la MEC.

M. Yves Deniaud, Rapporteur, a rappelé que la réforme de l’immobilier de l’État entreprise à la suite du premier rapport de la MEC de juillet 2005 avait créé les outils d’une gestion immobilière de l’État : ministre du Budget directement en charge du sujet, service France Domaine rénové, création du conseil de l’immobilier de l’État – CIE –, dynamisation dans un premier temps des cessions, loyers budgétaires, actualisation du tableau général des propriétés de l’État. Ce dernier travail est d’ailleurs toujours en cours, comme le montre le rapport que vient de déposer la Cour des comptes sur la certification des comptes de l’État pour l’exercice 2007, avec le maintien de la réserve substantielle sur l’évaluation du parc immobilier.

L’État ne remplit toujours pas convenablement son rôle de propriétaire. Le service France Domaine n’est pas encore le « bras séculier » de l’État propriétaire unique. Les ministères marquent des réticences fortes à la mise en œuvre de cette réforme. Les spécificités par eux invoquées ne sont pas recevables, s’agissant des opérations classiques d’acquisitions, de cessions, de conclusions de baux ou de travaux immobiliers pour les immeubles de bureau. Les spécificités techniques des immeubles militaires, policiers ou des tribunaux ne doivent pas être exagérées.

M. Yves Deniaud, Rapporteur, a présenté quelques exemples de dysfonctionnements dans la gestion immobilière des ministères.

Le ministère des Affaires étrangères et européennes a racheté en 2007 pour 325 millions d’euros l’immeuble, rue de la Convention à Paris, que l’Imprimerie nationale avait vendu trois ans plus tôt pour 85 millions d’euros. Le groupe Carlyle a au passage fait une plus-value estimée à 130 millions d’euros. Cette opération, comme sans doute beaucoup d’autres, a été exonérée d’impôt en raison de la faille de la convention fiscale franco-luxembourgeoise.

Le ministère de la Culture, qui a été à l’origine de l’intérêt de votre commission des Finances pour la gestion immobilière, a rénové à grands frais l’immeuble de la rue des Bons Enfants à Paris pour regrouper l’intégralité de ses services centraux. Mais une fois livré, l’immeuble rénové s’est révélé trop petit pour accueillir tous les services annoncés. Le ministère a alors montré une forte réticence à céder ses autres immeubles parisiens, contrairement à ses engagements passés. A la suite de la cession de l’immeuble du 53, rue Saint Dominique, à Paris, le ministère a demandé et obtenu, contrairement à l’avis du CIE, une réimplantation au 62, rue Beaubourg, à proximité immédiate de la rue de Valois dans un quartier central de Paris, et donc très coûteux. L’implantation un temps demandée dans l’immeuble du Louvre des Antiquaires, qui lui avait été refusée, a finalement été acceptée pour certains services de l’Établissement public du musée du Louvre. Cette opération donne l’impression « de sortir par la porte pour rentrer par la fenêtre ».

Le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire – MEEDDAT – porte actuellement le projet de regrouper ses services centraux. Il envisage de faire construire une tour sur un bras délaissé du boulevard circulaire dans le quartier de La Défense, pour un coût estimé à 700 millions d’euros. En regard, les recettes qui proviendraient des cessions ne permettront pas d’équilibrer financièrement le projet. En outre le schéma pluriannuel de stratégie immobilière – SPSI – du MEEDDAT ne tient pas compte des réductions d’effectifs prévues par la révision générale des politiques publiques – RGPP –.

Le ministère de la Santé, de la jeunesse et des sports et de la vie associative rénove depuis le début des années 1990 l’immeuble Ségur - Fontenoy situé à Paris. Le budget total de l’opération a constamment augmenté et est maintenant prévu à hauteur de 175 millions d’euros. Cette rénovation n’a fait l’objet d’aucune décision politique au niveau des ministres.

Le nouveau ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire cherche des locaux pour regrouper ses services centraux. Il a porté son dévolu sur l’immeuble du 103 rue de Grenelle, à Paris, dont le loyer est l’un des plus chers de Paris au m². Or l’immeuble de la rue Monsieur, qui hébergeait l’ancien ministère de la Coopération, a été vendu l’an dernier par l’État, alors qu’il aurait pu convenir à ce ministère.

Le ministère de la Justice longtemps implanté place Vendôme, à Paris, s’est répandu dans plusieurs immeubles parisiens pris en location, à l’exception de l’immeuble domanial de la Rue Halévy à Paris, qui d’ailleurs serait bientôt proposé à la vente. Le ministère a en particulier loué l’ancien siège luxueux de Canal +, situé rue des Cévennes sur le front de Seine parisien. Le total des loyers payés par le ministère s’élève à environ 20 millions d’euros par an. Une bonne gestion aurait permis de trouver moins cher, plus pratique et mieux desservi par les transports en commun. Le pire est à venir, avec la constitution récente de l’Agence publique pour l’immobilier de la Justice – APIJ –, à contre-courant de la volonté d’une gestion immobilière unique des biens de l’État. Les structures ministérielles de maîtrise d’ouvrage ont par le passé toutes montré qu’elles finissaient leurs projets avec des dépassements de budget et des retards de livraison. Selon les déclarations de M. Rémi Heitz, Directeur général de l’administration et de l’équipement du ministère de la Justice, devant la commission des Finances du Sénat le 9 avril dernier, la réforme de la carte judiciaire devrait coûter environ 545 millions d’euros sur au moins cinq ans.

Le Président Didier Migaud a estimé qu’il revenait à votre commission des Finances de faire en sorte que le pire ne soit pas toujours à venir.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur, a rappelé les propositions de la MEC de juillet 2005. Le service France Domaine devait devenir le chef de file de l’État en matière immobilière ; il devait contrôler les autres opérateurs publics intervenant en matière immobilière. Or les ministères dérogent à la nouvelle politique immobilière en multipliant les structures autonomes.

Ainsi le ministère de la Défense, avec sa Mission de réalisation des actifs immobiliers – MRAI – , avait montré un temps sa capacité à céder les biens militaires devenus inutiles. Mais le rapport préparé par la Cour des comptes à la demande de votre commission des Finances, en application de l’article 58-2 de la LOLF, a montré que les délais de cession dépassent en moyenne six années… Les collectivités territoriales, qui font souvent usage de leur droit de priorité dans ces cessions, sont les premières à pâtir de ces délais. Le ministère de la Défense souhaite maintenant créer une deuxième « foncière » chargée de céder les biens banalisés, dérogeant ainsi aux disciplines communes instaurées par le service France Domaine.

La Cour des comptes n’est d’ailleurs pas à l’abri de tout reproche dans sa gestion immobilière, avec ses projets immobiliers devant héberger les services qui assumeront les nouvelles missions qui lui seront assignées par la réforme constitutionnelle.

Le service France Domaine devra faire évoluer son statut et procéder à une professionnalisation de ses cadres. Les embauches de contractuels, un temps promises, n’ont jamais été effectuées. Ses services déconcentrés, maintenant placés auprès des trésoriers payeurs généraux sous l’autorité des préfets, n’ont pas encore été mobilisés pour les nouvelles tâches que l’on attend d’eux. L’État pâtit encore de l’absence d’une stratégie suffisamment claire et transparente en matière immobilière. Le service France Domaine devrait développer le recours à des opérateurs de marché, publics ou privés, pour réaliser la partie opérationnelle de ses projets. La société SOVAFIM a effectué un travail remarquable de valorisation des biens inutilisés de RFF et de la SNCF. La Délégation interministérielle pour le développement de l’offre de logement – DIDOL –, placée sous l’autorité du ministère en charge de la ville et du logement, a œuvré utilement en faveur du logement social ; son action pourrait être amplifiée par une meilleure articulation avec le service France Domaine.

Les lacunes et retards de la gestion immobilière de l’État sont patentes pour les biens qui ne sont pas occupés par les services centraux, notamment les biens de l’État à l’étranger et ceux occupés par les grandes entreprises publiques. Après plusieurs années de travaux, la répartition des biens entre la SNCF et RFF n’est toujours pas achevée. De nombreux opérateurs de l’État occupent des immeubles domaniaux, souvent dotés d’une valeur historique certaine. Ainsi l’Hôtel des Monnaies est-il mis gratuitement à disposition de l’établissement public Monnaie de Paris par le ministère des Finances, qui est par nature soucieux des deniers publics ; or cet établissement public sous-loue des locaux dans cet hôtel situé à Paris dans un quartier particulièrement bien situé.

M. Georges Tron, en tant que président de la MEC et du CIE, a plusieurs fois attiré l’attention du Gouvernement sur les dysfonctionnements en matière de gestion immobilière des ministères. Votre commission des Finances se doit de soutenir d’une voix forte les travaux de la MEC. Il s’agit d’établir une gestion immobilière rigoureuse, transparente et soucieuse d’efficacité, en particulier avec la définition de normes d’occupation harmonisées. Or l’imagination des ministères s’est révélée sans limite dans la création de notions telles que la surface utile nette – SUN – « éclairée ». Souvent prisonniers de leur haute administration, les ministères multiplient les dysfonctionnements qui engendrent des surcoûts importants.

Les schémas pluriannuels de stratégie immobilière – SPSI – que les ministères ont dû présenter en 2006 et en 2008 ont souvent donné l’impression d’occulter des informations, de s’affranchir des orientations du service France Domaine et de ne pas tenir compte des évolutions induites par la RGPP.

Le secrétariat d’État chargé des Sports, de la jeunesse et de la vie associative a récemment semblé vouloir maintenir son implantation avenue de France à Paris, pour un coût locatif au m² de 949 euros TTC. L’explication invoquée en est la toute récente inauguration du Musée national du sport sur ce site.

Le Président Didier Migaud a indiqué qu’il entendait transmettre au Premier ministre et au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, le rapport de la MEC et marquer l’irritation de votre Commission devant cette situation, inacceptable au regard des finances publiques du pays. Il faut veiller à ce que ce soit le pouvoir politique qui décide en dernier ressort et non les administrations, comme cela s’est passé avenue de Ségur où les travaux n’ont jamais été validés par un responsable politique. Les acquisitions et les ventes doivent passer exclusivement par l’intermédiaire de France Domaine de manière à ce que l’État ait une vision d’ensemble de ces opérations.

Il a remercié les rapporteurs pour l’importance et la qualité de leurs travaux et a souligné la nécessité de bousculer les inerties et les habitudes administratives.

M. Georges Tron, Président de la Mission d’Évaluation et de Contrôle, a indiqué qu’il avait travaillé en totale osmose avec les deux rapporteurs et qu’il approuvait tout ce qui était écrit dans le rapport.

Il a rappelé que, dans un rapport antérieur, la mission d’évaluation et de contrôle avait critiqué l’existant mais aussi proposé un système perçu comme alternatif par le gouvernement de l’époque qui s’en était inspiré pour mettre en place tout un dispositif incluant, par exemple, un système de loyers auquel étaient soumises les différentes administrations. Des avancées ont été enregistrées. Mais la démarche semble aujourd’hui au milieu du gué. La tentation pour de nombreuses administrations de reculer est forte et le Gouvernement ne fait pas exactement ce qu’il conviendrait de faire pour remettre de la raison dans les pratiques de l’Administration. Ainsi, 175 millions d’euros ont été investis dans des travaux rue de Ségur sans décision politique. L’immeuble de l’imprimerie nationale situé rue de la Convention, vendu 85 millions d’euros, a été racheté par l’État pour le ministère des Affaires étrangères pour 325 millions d’euros, qui, additionnés aux dépenses de travaux et de loyers intercalaires représentent un coût global proche de 400 millions d’euros.

Malgré ces errements coûteux, les administrations ne comprennent toujours pas pourquoi on leur demande des comptes et la mission d’évaluation et de contrôle passe pour une « empêcheuse de tourner en rond ».

La mauvaise foi des ministères est confondante. Les normes reconnues ne sont pas appliquées. Celle, raisonnable, de 12 m² par agent a été fixée de longue date. Tous les projets immobiliers présentés par l’Administration aboutissent certes au respect de cette norme, mais au moyen d’artifices les plus grossiers et de circonvolutions mathématiques de présentation. C’est ainsi qu’un ministère a inventé la notion de surface utile nette « éclairée » par la lumière du jour qui ouvre la porte aux abus, aux dissimulations et aux contournements de normes.

Enfin, les ministères présentent des projets immobiliers qui ne tiennent pas compte de la réduction de leurs effectifs décidée dans le cadre de la revue générale des politiques publiques – RGPP –, compte tenu du non remplacement d’un certain pourcentage d’agents publics partant à la retraite. Le ministère des Affaires étrangères, malgré le coûteux rachat de l’immeuble de la rue de la Convention, envisage la construction, pour une somme comprise entre 70 et 100 millions d’euros, d’une nouvelle salle de conférences destinée à recevoir des réunions internationales sécurisées dont le nombre n’est jamais supérieur à trois ou quatre par an. Tout se passe comme si les ministères se réappropriaient la fonction immobilière au travers de « foncières ». Or, cette fonction est fondamentale et peut générer des économies de plusieurs milliards d’euros même si, dans un premier temps, les restructurations découlant de la RGPP vont induire un surcoût.

M. Georges Tron, Président de la Mission d’Évaluation et de Contrôle, souhaite que votre Commission, au-delà de l’adoption du rapport, relaie et solennise les propositions de la MEC, ce pourquoi il a demandé un rendez-vous au ministre du Budget à qui il remettra le rapport de la mission. Il s’agira de demander au gouvernement de reprendre en main les démarches immobilières de ses administrations, sous peine de retomber dans les errements du passé. Faute de quoi, la mission d’évaluation et de contrôle se démarquera de l’attitude du Gouvernement en ce domaine.

Le Président Didier Migaud a indiqué qu’il appuiera la démarche de la mission auprès du Premier ministre, ce qui devrait être un soutien apporté au ministre des Comptes publics, et a réaffirmé le caractère inadmissible des situations décrites par les rapporteurs. Les dérives doivent être identifiées et sanctionnées, la Cour de discipline budgétaire et financière pouvant être saisie. Il convient de ne pas rester dans un système d’irresponsabilité, dans lequel certains ministères, comme l’a montré l’audition récente du ministre des Affaires étrangères et de ses services, se complaisent. Il en va de la crédibilité du politique auprès des citoyens.

M. Alain Rodet a souhaité que les rapporteurs apportent des précisions sur la nature des biens immobiliers que la France possède en Italie, notamment dans la ville de Florence, et auxquels les médias se sont intéressés il y a quelque temps. Il a évoqué les lourdes restructurations à venir du ministère de la Défense et la nécessité de veiller au bon déroulement des cessions qui en résulteront. Enfin, il a demandé ce qu’allaient devenir les locaux libérés par des administrations comme l’ex Datar et l’ex Commissariat général au plan, respectivement avenue Charles Floquet et rue de Martignac, à Paris.

M. Michel Bouvard a remercié vos rapporteurs ainsi que le président de la mission d’évaluation et de contrôle pour la qualité de leur travail. Il a regretté que les ministères prennent conseil uniquement auprès de France Domaine et ne fassent pas davantage appel, lors d’opérations immobilières significatives, à l’expertise de la Caisse des dépôts et consignations, structure publique très compétente en la matière.

Il a rappelé que la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF avait mis en évidence les limites du rôle de coordinateur joué par les préfets en Ile-de-France. Le préfet de Paris, par exemple, n’a compétence que pour les administrations déconcentrées, pas pour les administrations centrales. Or les augmentations de loyer en région Île de France peuvent s’élever jusqu’à 25% ou 30%.

M. Michel Bouvard a émis deux propositions :

– il a souhaité que les administrations mentionnent désormais dans leurs rapports annuels de performances – RAP – leurs principales opérations immobilières – cessions et travaux –, de manière à les responsabiliser ;

– il a également souhaité que, ultérieurement, un état général des surfaces immobilières de l’État soit mis à disposition des parlementaires.

Le Président Didier Migaud a fait observer qu’une modification du contenu des RAP n’était plus possible cette année, certains documents étant déjà imprimés, mais que l’idée pouvait être retenue pour les RAP de l’année prochaine.

M. Bernard Carayon a souligné la qualité du rapport, même si le sentiment qui s’en dégage est celui d’une grande tristesse. Ce rapport met, en effet, en exergue l’arrogance, l’incompétence et la désobéissance de l’administration à l’égard de la sphère politique et rappelle la malheureuse culture de la dépense publique : « je dépense donc je suis ».

Il a déclaré souscrire entièrement à la proposition d’une éventuelle saisine de la Cour de discipline budgétaire et financière et a souhaité qu’il soit demandé aux ministres de saisir les corps de contrôle des ministères sur la base des travaux faits par le Parlement. Il appuie également la suggestion de Michel Bouvard qui voudrait que les ministères fassent systématiquement appel à l’expertise de la Caisse des dépôts. Enfin, il soutiendra les démarches des Présidents Didier Migaud et Georges Tron auprès du Premier ministre et du ministre du Budget.

M. Louis Giscard d’Estaing a souligné la qualité du travail d’investigation des rapporteurs. Il faut en effet parvenir à une gestion immobilière plus responsable et soucieuse des deniers publics. Il s’est interrogé sur l’engagement de la Cour des comptes dans ce domaine : celle-ci a émis des réserves substantielles sur la gestion du patrimoine de l’État en 2006, réserves qui n’ont pas été levées en 2007. Il a souhaité savoir si la Cour des comptes allait entreprendre des actions afin d’obtenir le suivi de ses préconisations par l’administration et la levée des réserves pour 2008. Les rapporteurs ont-ils pu bénéficier de l’assistance des magistrats de la Cour des comptes pour ce travail ?

Le Président Didier Migaud a répondu qu’il appartenait à votre Commission de faire usage des observations de la Cour des comptes afin d’obtenir du Gouvernement des améliorations, et de demander à la Cour de poursuivre les travaux dans telle ou telle direction.

M. Michel Diefenbacher a indiqué qu’il approuvait les conclusions des rapporteurs mais souhaitait que l’on aille plus loin en ce qui concerne les propositions présentées par le rapport. La question du niveau auquel doit se faire le pilotage de l’immobilier est déterminante : un pilotage national et centralisé s’impose. Nous avons une obligation de résultat dans ce domaine et il convient de trouver la méthode. Les ministères doivent réellement s’impliquer dans cette gestion et ne pas s’intéresser uniquement à la rétrocession de partie ou totalité des produits d’une cession immobilière.

Le Président Didier Migaud a noté qu’il convenait d’impliquer les ministères d’une autre manière et d’abandonner cette notion de retour financier dont pourrait bénéficier un ministère, notion qui a conduit aux résultats que l’on subit aujourd’hui.

M. Michel Diefenbacher a déploré la mauvaise situation que l’on constate au niveau des services déconcentrés de l’État, étant donné l’extraordinaire faiblesse de l’interministérialité dans notre pays. Il faut créer une nouvelle structure interministérielle au niveau des régions, ce qui avait d’ailleurs été tenté avec les pôles immobiliers il y a une dizaine d’années et dont ils faudrait voir ce qu’ils sont devenus. La privatisation d’une partie de la gestion de l’immobilier pourrait être encore plus néfaste que les méthodes qui ont conduit à la situation actuelle. Mais la gestion immobilière n’est pas pour le moment dans la culture et les compétences de l’État, aussi doit-il s’appuyer sur des structures comme la Caisse des dépôts et consignations qui détient les compétences nécessaires.

M. Yves Deniaud, Rapporteur, a indiqué que le patrimoine de l’État à l’étranger était considérable et que les opérateurs de l’État ne connaissaient pas bien eux-mêmes la valeur de leurs immeubles à l’étranger, ni même l’état de conservation dans lequel ils se trouvent. Ils sont souvent mal entretenus. C’est le cas des bâtiments détenus par le ministère des Affaires étrangères à Florence.

M. Michel Bouvard a précisé que le Gouvernement possédait deux palais à Florence, mais n’avait les moyens d’en entretenir qu’un seul, le gouvernement italien se plaignant d’ailleurs de l’état de décrépitude du second palais.

M. Yves Deniaud, Rapporteur, a ajouté que les universités et les autres opérateurs à l’étranger ne connaissaient pas mieux l’état des bâtiments qu’ils possèdent. Quant aux opérations de défaisance envisagées par les ministères, elles sont souvent hasardeuses ; ainsi, par exemple le projet de vente de la résidence de l’ambassadeur à Dublin ainsi que de la chancellerie, deux ventes qui pourraient respectivement rapporter 60 et 20 millions d’euros, présenté comme la plus grosse vente jamais réalisée pour le patrimoine de l’État à l’étranger. Or cette vente est évoquée sans qu’aucun projet relatif aux locaux de remplacement ne semble à l’étude. Il s’agirait donc d’une opération très hasardeuse vu l’état du marché immobilier à Dublin, qui risque de ne pas être bénéficiaire au final, si on est obligé de louer temporairement des locaux à des prix très élevés, puis de racheter des bâtiments également à prix très élevés.

Les locaux de l’ex DATAR, situés avenue Charles-Floquet à Paris ont été vendus.

Depuis la première MEC consacrée à ce sujet, les rapporteurs ont toujours expliqué qu’il était souhaitable de disposer à France Domaine d’un panel de vrais spécialistes de la gestion des baux, des acquisitions, de la construction, des rénovations et de l’entretien des bâtiments.

M. Bernard Carayon a interrogé les rapporteurs sur le devenir des locaux de la Cité Martignac, où se trouvent les anciens locaux du Plan.

M. Yves Deniaud, Rapporteur, a indiqué qu’il n’a pu être ni cédé, ni réaffecté à un besoin plus prioritaire. Il est actuellement utilisé par le centre d’analyse stratégique, qui a succédé au Commissariat général au Plan.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur, a expliqué que la nouvelle restructuration touchant actuellement le ministère de la Défense entraînait la suppression de 40 000 postes au total sur le territoire national et risquait de vider certaines villes de toute présence militaire. Dans ce dossier, ce sont des compensations qui sont exigées. Le ministère de la Défense a pris beaucoup de retard ces dernières années dans la valorisation de son patrimoine.

En revanche, on soulignera qu’à côté de la Caisse des dépôts et consignations, de la SNI ou ICADE, qui effectuent un excellent travail comme opérateurs extérieurs de l’État, les organismes HLM ou les gendarmeries, par exemple, adaptent également fort bien leur patrimoine. Il est de l’intérêt de l’État de s’entendre avec les opérateurs publics et privés compétents dans le domaine de l’immobilier, comme par exemple la SOVAFIM. L’administration doit ensuite mettre en œuvre les décisions prises sans que des intérêts personnels ou particuliers interfèrent dans la mise en œuvre de cette décision. France Domaine doit devenir incontournable comme chef de file et se professionnaliser, faire intervenir des experts afin que ses décisions s’imposent et ne puissent être mises de côté par tel ou tel directeur d’administration désireux de rester dans ses locaux.

M. Michel Bouvard a exprimé quelque inquiétude quant au dynamisme avec lequel France Domaine allait remplir sa fonction, en constatant que cet organe n’a recruté que deux contractuels en trois ans pour les nouvelles missions que l’on vient d’évoquer.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur, a tenu à rappeler le rôle de votre commission des Finances et du Parlement dans l’évaluation des politiques publiques, qui a été souligné au cours de la discussion du projet de réforme constitutionnelle. Il s’est ensuite demandé si la Cour des comptes elle-même était exemplaire dans sa démarche immobilière, s’agissant de ses projets d’acquisition. Il n’est pas convaincu de la transparence complète des démarches concernant par exemple la tour des Archives dans le bâtiment hébergeant la Cour. Les avis rendus par le Conseil de l’immobilier de l’État devraient être incontournables pour les administrations, dans des délais compatibles avec l’instruction du dossier. Une gestion cohérente et efficace des finances publiques dans le domaine de l’immobilier a besoin de s’inscrire dans le cadre d’une stratégie. Des opérateurs publics et privés pourront toujours être trouvés ensuite pour intervenir, lorsque la stratégie sera établie.

Le Président Didier Migaud a remercié les rapporteurs et proposé à votre Commission d’exprimer une approbation générale sur les constats, les orientations et les propositions et d’autoriser la publication du rapport. Il a souhaité en outre que votre commission des Finances examine les suites qui doivent être apportées aux observations émises, à la fois par rapport à la Cour des comptes et par rapport à la Cour de discipline budgétaire et financière. Il a estimé que le rapport devait être transmis à M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, mais aussi au Premier ministre qu’il conviendrait de rencontrer afin d’aborder solennellement ces questions avec lui. Avec le ministre Éric Woerth et à l’occasion de l’avancement de la RGPP, cette question de l’immobilier fera l’objet d’un suivi à la rentrée prochaine. Les rapporteurs sont invités à faire part à la presse, au cours de la conférence qui va suivre la présente réunion, de l’irritation de votre commission des Finances quant à l’état actuel de la situation qui est dans certains cas inacceptable. Les travaux de la MEC sont soutenus par votre commission des Finances dans son ensemble.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur, a indiqué que les protocoles et méthodes utilisées jusqu’à présent, pour mesurer la performance immobilière des immeubles de l’État, sont devenus obsolètes et qu’il fallait promouvoir une nouvelle méthodologie. Ainsi, par exemple, quand on parle d’indice de performance, celui-ci ne doit pas être construit par un fonctionnaire dans l’objectif principal de présenter un résultat favorable en fin d’année.

Votre Commission a ensuite autorisé la publication du rapport de la MEC sur l’immobilier de l’État.

AUDITIONS

A.– LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Pages

24 janvier 2008

a) 9 h 30 : – M. Dominique Lamiot, directeur général de la Comptabilité publique (DGCP), ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, M. Paul-Henri Watine, trésorier-payeur général de la région Rhône-Alpes et du département du Rhône, M. Alain Espinasse, secrétaire général adjoint des affaires régionales (SGAR), préfecture de la région Rhône-Alpes et M. Bertrand Munch, directeur de l’Évaluation de la performance, des affaires financières et immobilières au ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales . 79

b) 11 heures : – M. Luc Renaudin, directeur, Jones Lang LaSalle, M. Antoine Derville, directeur général, CB Richard Ellis, M. Hervé de Lafforest, directeur, CB Richard Ellis, M. Bertrand Renaudeau d’Arc, directeur, CB Richard Ellis, M. Jean-François Vitoux, membre du directoire de la Société nationale immobilière (SNI), groupe Caisse des dépôts et consignations, M. Olivier Debains, président-directeur général de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), M. Christian de Kerangal, directeur général, Investment Property Data (IPD) et M. Christian Cléret, directeur général de Poste Immo, groupe La Poste 94

31 janvier 2008

a) 9 h 30 : – M. Didier Lallement, secrétaire général, Mme Hélène Jacquot-Guimbal, directrice générale du personnel et de l’administration (DGPA) et M. Dominique Figeat, délégué à l’action foncière du ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durable (MEDAD) 108

b) 10 h 30 : – M. Éric Lucas, directeur de la Mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), et M. Jacques Brucher, chef de la Mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI) au ministère de la Défense 115

7 février 2008

a) 9 h 30 : – M. Patrick Stefanini, secrétaire général du ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement et M. Yves Bentolila, conseiller auprès du secrétaire général 126

b) 10 h 30 : – Mme Christine Le Bihan-Graf, secrétaire générale du ministère de la Culture et de la communication, Mme Catherine Ahmadi-Ruggeri, directrice adjointe de la direction de l’Administration générale, Mme Sophie Moussette, chef du bureau de la politique immobilière de la sous-direction des affaires financières et générales 141

3 avril 2008

a) 9 h 30 : – Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy, secrétaire générale des ministères chargés des affaires sociales, M. Jean-René Masson, directeur de l’administration générale et de la modernisation des services (DAGEMO) au ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, accompagné par M. Philippe Moreau, chef de la division des moyens des services, et par Mme Sylvie Morello, chef de bureau de l’assistance logistique de l’administration centrale, M. Étienne Marie, directeur de l’administration générale, du personnel et du budget (DAGPB) au ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, accompagné par M. Jean-Loup Moussier, sous-directeur de l’administration des services centraux, par M. Philippe Benoist, chef de la division de la politique immobilière et des investissements, et par M. Jean-François Fillion, chargé de mission sur l’immobilier des services déconcentrés 153

16 avril 2008

a) 16 h 15 : – M. Bernard Kouchner, Ministre des Affaires étrangères et européennes et M. Stéphane Romatet, Directeur-adjoint du cabinet du Ministre 164

B.– COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

Auditions du 24 janvier 2008

a) à 9 h 30 :

M. Dominique Lamiot, directeur général de la Comptabilité publique (DGCP), ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, M. Paul-Henri Watine, trésorier-payeur général de la région Rhône-Alpes et du département du Rhône, M. Alain Espinasse, secrétaire général adjoint des affaires régionales (SGAR), préfecture de la région Rhône-Alpes et M. Bertrand Munch, directeur de l’Évaluation de la performance, des affaires financières et immobilières au ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales

Présidence de M. Georges Tron

M. Georges Tron, Président : Je suis heureux d’accueillir MM. Dubost, Lamiot, Espinasse, Watine et Munch au nom de la commission des Finances et de la mission d’évaluation et de contrôle dans le cadre de cette audition consacrée à l’immobilier de l’État, sujet sur lequel un troisième rapport sera rédigé. Je me félicite en outre de la présence de représentants de la Cour des comptes.

Je salue M. le rapporteur Yves Deniaud et je vous prie d’excuser l’absence du second rapporteur, M. Jean-Louis Dumont, qui n’a pu être des nôtres aujourd’hui. Je salue aussi M. Jean-Pierre Lourdin, secrétaire général du conseil de l’immobilier de l’État (CIE), organisme que j’ai par ailleurs l’honneur de présider.

La commission a récemment reçu M. Woerth et nous avons donc eu l’occasion de lui faire part de nos remarques sur l’évolution de la réforme de l’immobilier de l’État. Je lui ai quant à moi indiqué que, depuis deux ans, nous avions pris bonne note d’un certain nombre de changements dans la gestion de notre patrimoine immobilier.

M. le ministre a confirmé sa volonté de réforme, y compris s’agissant de la règle de retour de 85 % des produits de cession. Nous l’avons également interrogé sur la manière dont il compte travailler avec différents organismes mis en place dans le cadre de la réforme de 2005 et, en particulier, le CIE, dont M. le ministre a souhaité qu’il puisse être saisi pour avis avant toute cession.

Nous avons interrogé M. le ministre sur les réformes préconisées par le rapport de 2005 et qui nous semblent un peu en retrait par rapport aux souhaits que nous avions alors émis. Nous l’avons enfin interrogé sur la façon dont se déroule la réforme de France Domaine et nous lui avons demandé quelle était la formule idoine pour renforcer le rôle de cette structure comme « bras séculier » des opérations de gestion et de cession.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Où en est la réforme interne du service France Domaine ? A-t-il développé un « projet d’entreprise » pour y parvenir ? Combien d’agents de la direction générale des Impôts (DGI) ont-ils rejoint la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP) ? Combien ont fait usage de la possibilité qui leur a été accordée de rester à la DGI ? Il semblerait que les meilleurs spécialistes des questions domaniales soient restés à la DGI pour des raisons de carrière, dans les services centraux aussi bien que déconcentrés.

Qu’en est-il du recrutement d’une trentaine de contractuels, professionnels en provenance du secteur privé, comme l’avait promis M. Jean-François Copé ?

M. Dominique Lamiot : Le transfert de l’administration des domaines de la DGI à la DGCP a été réalisé le 1^er janvier 2007. Ce projet était attendu depuis longtemps car, si la DGI traite très largement des questions fiscales, la DGCP, qui s’occupe de gestion publique, était beaucoup mieux indiquée pour travailler avec les services des domaines : la certification des comptes de l’État a ainsi nécessité une évaluation très fine de son patrimoine immobilier. L’évaluation domaniale au bénéfice des collectivités territoriales fait par ailleurs partie des missions normales du Trésor public à l’égard du secteur public local.

Ce transfert a concerné près de 2 000 personnes dans les services déconcentrés et 60 collaborateurs en administration centrale. Sur ces 2 000 agents, le « taux d’évaporation » est quasiment nul : des demandes de mutation ont certes été formulées mais en très petit nombre. S’agissant des personnels d’encadrement, il convient de distinguer l’administration centrale et les services déconcentrés : dans le premier cas, pas un n’a manqué à l’appel de la DGCP, nombre d’entre eux ayant d’ailleurs demandé leur intégration définitive.

M. Georges Tron, Président : Disposez-vous de pourcentages précis ?

M. Daniel Dubost : À Paris, un seul cadre n’a pas encore demandé son intégration dans les corps du Trésor public.

M. Dominique Lamiot : Dans le second cas, en ce qui concerne donc les services déconcentrés, tous les collaborateurs qui travaillaient à temps plein sur les questions domaniales ont rejoint les services du Trésor – cela n’a pas été le cas des cadres supérieurs qui n’exerçaient que marginalement des fonctions domaniales. La « force de travail » a été transférée en totalité.

M. Georges Tron, Président : Quels sont les chiffres précis ?

M. Daniel Dubost : En tout, 1 900 agents ont été mis de droit à la disposition de la DGCP. Toutes catégories confondues, 160 agents ont demandé une affectation à la DGI, 191 agents de la DGI ont, depuis, demandé leur affectation au sein du service France domaine et 87 agents en fonction dans ce service ont demandé leur intégration dans les statuts de la DGCP. Des difficultés minimes ont été rencontrées dans quelques départements ou régions, notamment en Rhône-Alpes : les effectifs du pôle de gestion des patrimoines privés basé à Grenoble ont fondu, les agents ayant quitté, comme ils en avaient le droit, la DGCP pour assumer des fonctions fiscales à la DGI. Ce pôle a été supprimé et les personnels ont été réintégrés dans le pôle de Lyon qui, désormais, couvrira toutes la région Rhône-Alpes.

M. Dominique Lamiot : Les départs en retraite, par ailleurs, ont été compensés par des recrutements par la DGCP.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Quid des 30 contractuels annoncés par M. Copé ?

M. Dominique Lamiot : Les retards sont patents même si quelques recrutements ont eu lieu au sein de France Domaine. Faut-il néanmoins absolument retenir le chiffre de 30 ? Les effectifs de France Domaine doivent être de toute façon renforcés, et pas seulement par des contractuels. À cela s’ajoute un risque de déséquilibre au sein de l’administration centrale.

M. Georges Tron, Président : Y a-t-il des réticences ?

M. Dominique Lamiot : Pas d’ordre culturel, en tout cas, mais nous nous sommes en revanche interrogés sur notre attractivité. S’agissant de la certification des comptes de l’État, par exemple, nous avons non seulement fait appel à un cabinet international mais aussi à des contractuels. Sans eux, il n’aurait pas été possible de mener à bien notre mission. À cela s’ajoute le fait que le marché est extrêmement concurrentiel et que l’administration ne peut pas toujours proposer les mêmes traitements que le secteur privé.

M. Georges Tron, Président : Des objectifs chiffrés de recrutements ont-ils été fixés ?

M. Dominique Lamiot : Il n’y a pas d’objectifs chiffrés, mais la volonté d’accroître le nombre de collaborateurs est patente. La dynamique gouvernementale et le conseil de l’immobilier de l’État nous permettront d’aller plus loin. Les décisions importantes qui ont été prises par le conseil de modernisation des politiques publiques devraient conforter l’État propriétaire, de même s’agissant des décisions prises en matière d’entretien. Le mouvement est là !

M. Georges Tron, Président : Encore faut-il qu’il s’incarne ! Il y a deux ans, on nous avait déjà expliqué que le mouvement était lancé. Finira-t-il par atteindre son but ? Lorsque j’étais moi-même rapporteur sur ces questions, j’avais été frappé par la culture du cloisonnement, comme M. Copé l’avait alors lui-même reconnu. La problématique de la professionnalisation, en outre, n’était alors envisagée que sous les auspices du secteur public. Combien de contrats ont-ils été signés ?

M. Dominique Lamiot : Deux.

M. Georges Tron, Président : C’est en effet un tout petit mouvement !

M. Dominique Lamiot : Certes, mais on avance.

J’ajoute que, dans le cadre de la fusion de la DGI et de la DGCP, France Domaine occupera, selon nous, une position privilégiée dans le nouvel organigramme de la direction en étant directement rattaché au directeur général, ce qui témoigne d’une volonté politique forte.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : J’en accepte l’augure, car le mouvement dont il a été question ressemble un peu à celui des chœurs de l’Opéra chantant : « Marchons ! Marchons ! » tout en faisant du surplace.

Le 15 décembre 2008, au cours de son audition par la commission des Finances, M. Woerth a déclaré : « Après avoir appris à connaître son patrimoine et à le céder, l’État doit dorénavant être capable de le gérer, dans l’optique d’un État propriétaire unique. »

Où en est la définition de la stratégie immobilière de l’État – principes de répartition entre Paris centre, périphérie et province, arbitrage propriété-location ? Où en est la mise en œuvre d’une gestion active sur une base mutualisée des immeubles de l’État ? Quid de la constitution d’un tableau de bord ministère par ministère relatif à des indicateurs de performance immobilière permettant ainsi de mesurer l’avancement des réformes ?

Enfin, le rapport de la MEC ayant constaté en 2005 les fonctions purement « notariales » de l’ancienne administration des domaines, le service France Domaine est-il maintenant devenu le bras séculier qu’elle avait appelé de ses vœux ?

M. Georges Tron, Président : Plus globalement, quel jugement portez-vous sur la place de France Domaine dans la stratégie immobilière et sur la façon dont il s’acquitte de ce rôle ? Est-il sorti de cette fonction « notariale » ?

M. Dominique Lamiot : Absolument, comme en témoignent tous les organismes qui travaillent avec France Domaine. Pour autant, France Domaine peut-il être considéré comme un bras séculier ? Incarne-t-il pleinement l’État propriétaire ? Pas encore. Non seulement il faut faire tomber un certain nombre de barrières culturelles, mais des questions juridiques se posent. Le décret en Conseil d’État actuellement en préparation doit apporter des réponses.

S’agissant des stratégies immobilières, nous ne partons pas de zéro. Des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) ont été élaborés, mais ils sont très inégaux et doivent être revus. Il en va de même dans les services déconcentrés.

Le mouvement engagé par M. Woerth en souhaitant que le CIE donne son avis sur les opérations importantes constitue une nouvelle donne. Cela permettra de revaloriser considérablement la fonction immobilière de l’État.

M. Daniel Dubost : Indubitablement, l’administration des domaines a abandonné toute approche « notariale », notamment, la rédaction des actes notariaux. C’est le cas à Paris ; ce sera bientôt le cas en province, mais il est notable que les administrations gestionnaires, elles, nous demandent parfois de continuer à assumer cette fonction.

Sur le plan stratégique, nous avons tout d’abord commencé par modifier l’avis domanial qui, jusqu’alors se limitait à vérifier que le prix de l’opération était conforme au marché local et était le plus souvent positif. Désormais, celui-ci comporte deux volets : l’un concernant la valeur de l’opération, l’autre la conformité de l’opération proposée aux orientations de la politique immobilière de l’État. Stupéfaction : nous avons été amenés à rendre plusieurs avis négatifs ! Nous avons poursuivi par la mise en place des SPSI, dont la première vague montrait, il est vrai, qu’ils n’ont guère été satisfaisants. Ils seront d’ailleurs révisés d’ici au mois de mai, date du deuxième conseil de la modernisation des politiques publiques (RGPP).

Si France Domaine essaie d’être un « bras armé », il n’est pas un « bras séculier » : le débat culturel est extrêmement fort, les administrations gestionnaires n’acceptant pas de se voir déposséder de leur sentiment de propriété au bénéfice de France Domaine. C’est nous qui désormais nous tournons vers le marché en proposant à ces administrations des opérations correspondant à leurs besoins fonctionnels et aux orientations de la politique immobilière de l’État.

M. Georges Tron, Président : Il semble donc heureux d’avoir réformé France Domaine plutôt que d’avoir ajouté un nouveau rouage dans le grand mécano de l’État. Les réticences ne sont pas surprenantes.

S’il est bel et bon de donner des avis, à quoi servent-ils s’ils ne sont pas suivis ? Que se passera-t-il donc demain lorsque France Domaine ou, le cas échéant, le CIE formuleront un avis négatif ?

M. Daniel Dubost : La décision de passer outre un avis négatif relève du ministre gestionnaire et du ministre du budget. L’avis du CIE devrait quant à lui avoir un poids considérable. À ce jour, je n’ai pas constaté que les ministres aient passé outre les avis négatifs rendus.

À l’égard des réticences culturelles, j’ai le sentiment que l’adossement à un ministre qui a une volonté très forte de mener ses opérations immobilières de manière performante constitue un atout très précieux.

M. Georges Tron, Président : Estimez-vous que les avis émis sont fondés sur une information complète ? Que penseriez-vous d’une opération dont on découvrirait qu’une partie des informations nécessaires à la formulation d’un avis n’a pas été apportée ?

En particulier, quel jugement portez-vous sur le rachat de l’ancien immeuble de l’Imprimerie nationale alors que le secrétaire général du ministère des affaires étrangères, auditionné le 12 décembre 2006 par le CIE, n’en avait rien dit ?

M. Daniel Dubost : De manière générale, France Domaine peut rencontrer des difficultés à formuler un avis pertinent, car il est parfois délicat d’obtenir les informations nécessaires à sa formulation de la part de l’administration gestionnaire.

S’agissant de l’Imprimerie nationale, outre que je n’ai pas participé à l’audition du CIE à laquelle il est fait allusion, j’avais eu alors l’occasion d’indiquer en septembre 2006 les opérations immobilières importantes réalisées dans les mois à venir et qui concerneraient l’Éducation nationale et les Affaires étrangères. Nous avons, quant à nous, conduit cette opération en fonction des directives que nous avons reçues.

M. Georges Tron, Président : Nous poserons en l’occurrence précisément la question à M. Bernard Kouchner, mais je vous demande ce que vous pensez de la force d’un avis rendu par le CIE ou France Domaine lorsqu’une partie des informations est occultée ? En l’espèce, je dispose d’une lettre du ministre des Affaires étrangères justifiant une telle occultation.

M. Daniel Dubost : Un avis fondé sur des informations parcellaires est nécessairement lacunaire. Lorsque nous ne disposons pas des informations que nous jugeons utiles, nous émettons un avis négatif ; nous ne nous risquons à donner un avis positif que si l’économie globale de l’opération nous semble positive.

M. Georges Tron, Président : Dans une telle situation, l’avis est donc par définition lacunaire.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Je souscris tout à fait, M. le président, à votre conclusion.

Les affaires de l’Imprimerie nationale, de la Maison de la francophonie et, plus récemment, la demande récurrente du ministère de la Culture d’implanter la direction de la Musique, de la danse, du théâtre et du spectacle – DMDTS – dans le Louvre des antiquaires et, depuis hier à Beaubourg, montrent que les ministères se comportent encore en quasi-propriétaires et qu’il n’est pas encore entré dans les mentalités que l’État était, depuis la mise en place de France Domaine, le propriétaire unique. Quelle autorité France Domaine a-t-il l’impression d’avoir acquise face aux ministères ? À l’occasion des deux contrôles sur pièces et sur place que j’ai effectués en septembre 2007, les réponses qui nous ont été remises par écrit au questionnaire que nous avions adressé au sujet des opérations que je viens de citer ont été, en substance, que France Domaine n’avait pas à s’en mêler.

Je viens d’apprendre, par des coupures de presse irlandaise – je suis président du groupe d’amitié France-Irlande depuis de longues années – que la France avait l’intention de vendre son ambassade en Irlande : le bâtiment principal pour 60 millions d’euros et un bâtiment qui abritait des services administratifs pour 20 millions d’euros. Il est d’ailleurs curieux que les chiffres soient déjà annoncés puisque la France vient seulement de mettre en vente. Ce n’est pas une petite opération. Qui en avait entendu parler ?

M. Daniel Dubost : France Domaine n’a pas de service à l’étranger et ne prend donc pas en charge les opérations de cession ou d’acquisition réalisées hors de France. Ces dernières font l’objet d’un examen par une commission interministérielle présidée par un magistrat de la Cour des comptes. France Domaine donne son avis dans le cadre de cette commission.

M. le ministre des Affaires étrangères que vous avez prévu d’auditionner vous indiquera les changements qu’il envisage sur la gestion de l’immobilier à l’étranger.

Où en est la mise en place d’un État propriétaire unique ? Une première étape a été la décision prise lors du conseil de modernisation des politiques publiques – CMPP – du 12 décembre 2007 de remplacer la notion d’affectation, qui fonde, du point de vue juridique, la quasi-propriété. Nous avons proposé le projet de décret en Conseil d’État, qui permet de mettre en œuvre cette décision, mais la discussion n’est pas achevée.

En effet, cette décision est prise pour la deuxième fois, puisqu’elle figurait déjà parmi les mesures décidées à la suite de la communication du précédent ministre du Budget le 6 février 2006. Elle était également contenue dans la circulaire du Premier ministre du 28 février 2007. S’il y a eu un an de discussion entre ces deux dates sur ce sujet, c’est que les administrations ne souhaitaient pas – et elles l’avaient fait savoir – que le régime de l’affectation disparaisse.

À la suite de la décision du CMPP, nous réunissons, chaque mois, les administrations sous l’autorité du secrétaire général du conseil de l’immobilier de l’État. Lors de la réunion de janvier, nous leur avons annoncé les décisions qui avaient été prises en décembre et les inflexions qui allaient s’ensuivre. J’ai été heureux de voir que les administrations réagissaient de manière positive à l’égard des modifications que nous leur apprenions. Les choses évoluent donc dans un sens favorable.

Les représentants du Rhône pourront, néanmoins, témoigner que, dans la réalité des provinces, les services déconcentrés de l’État n’ont pas connaissance des décisions prises sur l’État propriétaire unique. Nous avons demandé aux trésoriers payeurs généraux d’assumer auprès des préfets la responsabilité de l’État propriétaire plein et entier et ils nous disent qu’ils ont face à eux des responsables de services déconcentrés désemparés.

M. Georges Tron, Président : Je retiens de votre discours, qui est assorti de toutes les prudences nécessaires, qu’au niveau central, il y a de très fortes résistances, que les ministères ne jouent pas le jeu car ils sont contre la remise en cause de la règle de l’affectation. Les décisions qui sont prises par France Domaine sont contestées. Au niveau déconcentré, l’information ne passe quasiment pas et vos interlocuteurs locaux sont désemparés.

Ce constat, que M. le rapporteur comme moi-même avions déjà fait, ne justifie-t-il pas une impulsion nouvelle et une remise en cause de l’organisation, entre autres de France Domaine, pour pallier les carences observées ?

M. Daniel Dubost : La situation évolue en profondeur, et il faut bien voir que ce qui se passe aujourd’hui ne se serait certainement pas passé il y a un an.

On ne peut pas révolutionner d’un coup une situation qui date de plusieurs dizaines d’années, pour ne pas dire davantage. On peut comprendre qu’une administration gestionnaire ait le sentiment de puiser dans sa chair vive lorsqu’elle mobilise les crédits qui permettent de réaliser une opération immobilière et qu’elle s’en sente ensuite propriétaire. Maintenant, il lui est dit, du jour au lendemain, qu’elle n’est plus que locataire. Il est normal que cela ne se passe pas tout seul.

Les décisions fortes que vous appelez de vos vœux existent. M. Copé puis M. Woerth en parlent de manière très régulière et il ne se passe pas un mois sans que nous évoquions ce sujet devant les TPG lorsque nous les réunissons. Il ne faut pas oublier qu’il n’était pas possible de réunir les services des domaines il y a encore un an, puisque ces services n’existaient pas : il y avait des fonctions domaniales éclatées entre différents services.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Avant de passer au niveau déconcentré, j’ai encore deux questions générales.

La première concerne les travaux : entretien et construction.

Certains ministères ont des outils propres : l’EMOC – Établissement public de maîtrise d’ouvrage des travaux culturels – pour le ministère de la Culture, l’AMOTMJ – l’Agence de maîtrise d’ouvrage des travaux du ministère de la Justice – pour le ministère de la Justice. Un rapport sénatorial dénonce le fait que, dans le cadre de l’EMOC, il n’ait jamais été possible de rendre des travaux à moins de 25 % de surcoût et sans des mois, voire des années, de retard. Quant à l’AMOTMJ, ceux qui ont affaire à des chantiers de construction ou de rénovation d’établissements pénitentiaires savent qu’elle mériterait à peu près la même appréciation. Se pose un vrai problème d’efficacité, du fait d’outils dispersés réputés de mauvaise qualité. Y a-t-il eu des progrès en ce domaine ?

Ma seconde question appelle une réponse très brève : combien de conventions d’occupation prévues dans la circulaire du 28 février 2007 et rebaptisées « quasi-baux publics » depuis lors ont-elles été signées ?

M. Daniel Dubost : À question précise, réponse précise : aucune convention n’a été signée, tout simplement parce que le régime de l’affectation n’a pas été abrogé. Après la suppression de celui-ci par décret en Conseil d’État, les baux entre l’État propriétaire et l’administration locataire pourront être mis en place. Quant aux choix faits alors par le Gouvernement, il n’y avait pas d’autre possibilité compte tenu du retard pris dans l’élaboration de la circulaire de février 2007 : deux mois, rappelons-le, avant le changement de gouvernement. N’a été publiée qu’une circulaire alors qu’elle aurait dû être précédée d’un décret en Conseil d’État.

S’agissant des établissements publics externes, il ne m’appartient pas de faire des commentaires à leur sujet. Dans le cas de la Maison de la francophonie, il y a eu dix ans d’arbitrage. Depuis le mois de juillet, il s’est passé beaucoup de choses. Le ministère des Finances est parti, et il a également été décidé de faire partir les services de l’Écologie.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Ma question portait sur la conduite des travaux.

M. Daniel Dubost : Nous n’avons pas fédéré les différents établissements publics de maîtrise d’ouvrage qui existent aujourd’hui.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : La volonté de le faire existe-t-elle ?

M. Daniel Dubost : Cela ne fait pas partie des chantiers prioritaires.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : À défaut de les fédérer, comme cela avait été envisagé, ne serait-il pas plus intéressant de faire appel à de vrais professionnels ?

M. Daniel Dubost : En faisant sortir les différentes administrations de la Maison de la francophonie, on a également fait sortir l’EMOC de ce projet, qui n’est plus, selon les décisions officielles, avenue de Ségur.

M. Bertrand Munch : En tant que client de France Domaine et service du ministère de l’Intérieur, rien de ce qui est interministériel ne nous est indifférent.

En tant que client de France Domaine, nous pouvons vous garantir que celui-ci est très loin aujourd’hui de se comporter comme un notaire, ce qui ne veut pas dire qu’il ne faut pas continuer, au sein de l’État, à développer des compétences de négociateur et de juriste de l’immobilier, parce que les interlocuteurs dans le secteur ne sont pas des anges. France Domaine nous met aujourd’hui sous une « pression d’enfer » pour la bonne utilisation des mètres carrés et leur mobilisation.

Il ne faut cependant pas s’attendre à ce que les ministères deviennent passifs et se comportent comme des locataires moyens d’immeubles parisiens qui se font berner par leur syndic. Ce serait d’ailleurs déplorable. Notre premier problème dans l’immobilier parisien, comme ailleurs, c’est de loger nos troupes, de les faire travailler et d’utiliser l’argent sur l’immobilier, sur le fonctionnement et sur la masse salariale de manière la plus efficace possible. Entre le postulat et la réalité, il y a un grand chemin. Toutefois je peux témoigner que, en deux ans, nos relations avec France Domaine sur ce plan ont radicalement changé.

L’avenir dira si l’on a gagné en efficacité. Au fur et à mesure qu’on sortira d’une gestion événementielle des problèmes immobiliers sur Paris, on arrivera à trouver un équilibre.

S’il y a un sujet qui doit être traité sur un ensemble territorial cohérent – par exemple, une région –, c’est bien l’immobilier. Ce n’est pas entre la direction de la Jeunesse et des sports de Lille et celle de Perpignan qu’on optimisera celui-ci, mais bien, à Lyon, par exemple, entre la direction de la Jeunesse et des sports et la direction du Travail. On a besoin de trouver un réceptacle territorial, dans lequel s’articule l’action du couple France Domaine-TPG et préfet.

Deux compétences sont, en effet, en jeu.

Tant qu’il n’y a pas, en bas d’un acte, soit de location, soit d’acquisition, soit de cession, la signature de quelqu’un d’habilité à France Domaine, nous ne pouvons rien faire. Il y a là un verrou extrêmement puissant. C’est l’aspect que l’on appelait autrefois notarial. Cependant il faut bien voir que, sans notaire, on ne sait ni prendre à bail, ni louer, ni acheter, ni vendre. Nous considérons que, sur ce plan, France Domaine a des outils extrêmement puissants.

L’autre aspect est l’analyse économique, qui est le rôle du patron des administrations de l’État sur un ressort territorial, à savoir du préfet, avec la compétence de France Domaine.

Pour continuer la mutation, qui est loin d’être achevée, il faut non seulement faire ce que France Domaine fait aujourd’hui, mais aussi avoir une approche englobant les aspects à la fois financiers et techniques, d’autant qu’une grande part de l’immobilier, même si l’on essaie de le mobiliser, est relativement statique. On ne le change pas tous les ans. On ne vend pas et on n’échange pas la totalité du parc. Donc il faut l’entretenir. Il y a une continuité entre le petit et le gros entretien, les investissements de rénovation et l’argent que l’on peut consacrer à la cession-acquisition, sans parler de la question de la location, laquelle mobilise des crédits de fonctionnement.

Pour avoir une approche globale de cet ensemble, il faut disposer d’un service technique de l’immobilier. Un certain nombre d’agences, comme vous l’avez dit, s’en occupent dans différents ministères. Il existe également toute une série de services de l’État : les secrétariats généraux pour l’administration de la police, les services d’infrastructure de la défense. Un certain nombre de services du ministère des Finances ont un réseau territorial. Le ministère de l’Intérieur a l’ambition – qui se décline de manière très précise dans la RGPP – de fédérer, et mieux, de rassembler, les services immobiliers de l’État et les services techniques à un niveau territorial adapté – qui doit être au-dessus du département car celui-ci est trop petit –, pour faire face notamment à des évolutions réclamant une compétence supplémentaire : par exemple, le développement durable dans l’immobilier, la HQE – la haute qualité environnementale.

De tels travaux doivent être confiés à des gens compétents. Il faut pour cela rassembler les crédits immobiliers : pas seulement ceux d’investissement
– d’achat ou de vente à travers le service France Domaine –, mais l’ensemble des crédits consacrés à l’immobilier. Si l’on réalise davantage de travaux d’entretien, on garde les immeubles en meilleur état et on n’en est pas réduit à vendre des ruines. Il faut rassembler les crédits sur une même ligne. Des propositions sont en cours.

Enfin, je ne suis pas sûr que l’immobilier privé fasse mieux que l’immobilier public. Quand il y a une évolution des prix de l’immobilier et de l’indice de la construction et que l’on constate 20 % de décalage entre le début et la fin d’une opération, il y a des raisons. Cela ne veut pas dire qu’il ne faille pas s’améliorer. À cet égard, la piste consistant à rassembler les services immobiliers techniques de l’État dans un ressort territorial est à creuser. Cela revient à passer à la maîtrise d’ouvrage, qui demande peu de personnel, mais des gens compétents et qu’on sait payer, que ce soit des contractuels ou des ingénieurs de carrière.

Cela doit rester un service public car la définition du besoin est de la compétence du maître d’ouvrage. Je ne connais aucune institution qui ait délégué à des gens indépendants la définition de son besoin immobilier. Tout ce qui est maîtrise d’œuvre peut ensuite être externalisé.

M. Georges Tron, Président : De nombreux exemples montrent que l’État est extrêmement en retard en ce qui concerne la gestion de son immobilier.

J’ai été très intéressé par la comparaison que vous avez faite. Il ne s’agit pas, en effet, pour les ministères de se comporter comme des « locataires moyens ». Où placez-vous la frontière entre ce qui relève, selon vous, de la définition d’une stratégie immobilière globalisée et centralisée et la part que vous reconnaissez à chaque ministère dans la décision ?

Lors de son audition sur le schéma pluriannuel de stratégie immobilière, SPSI, Mme Malgorn, secrétaire générale du ministère, nous a fait part d’orientations qui sont radicalement différentes de celles qui sont prises aujourd’hui. Nous a-t-elle tenu un discours de circonstance, ou bien le ministère de l’Intérieur a-t-il changé d’avis ?

M. Bertrand Munch : Sur les décisions structurantes comme celles concernant l’administration centrale, il me semble naturel que ce soit le ministre compétent qui définisse les lieux d’implantation de ses services, car cette implantation est un élément d’efficacité.

Par ailleurs, pour ce qui concerne le ministère de l’Intérieur, il me semble que le fait de déplacer les services de renseignement de Beauvau et du XV^e arrondissement à Levallois s’inscrit dans le cadre d’un schéma immobilier. Je ne dis pas qu’on n’aurait pas pu faire mieux ni autrement. Celui qui prétendrait réaliser une opération impeccable aujourd’hui s’exposerait à des retours de bâton.

Cela étant, cette décision ne me paraît pas contradictoire avec ce qu’avait annoncé Mme Bernadette Malgorn. Elle s’inscrit même dans la suite du schéma qu’elle avait présenté devant le conseil de l’immobilier de l’État. Il se produit toujours des évolutions, notamment sur l’immobilier des administrations centrales. Je ne prendrai qu’un exemple, quitte à m’exposer, moi aussi, aux coups de bâton : depuis l’audition de Mme Malgorn, le ministère de l’Outre-mer est devenu une composante pleine et entière du ministère de l’Intérieur. L’approche immobilière ne peut donc plus être la même.

M. Georges Tron, Président : Est-ce à dire que la stratégie immobilière n’est pas définie en fonction d’une ligne directrice sur plusieurs années, mais en fonction des évolutions politiques du moment ? Ce serait la négation pure et simple d’une stratégie immobilière.

M. Bertrand Munch : Au contraire : une stratégie immobilière qui voudrait s’exonérer de ce genre d’évolution ne serait pas réaliste.

Cela étant, elle ne tient pas compte de tous les changements. La vente de l’immeuble de la délégation interministérielle pour l’aménagement et la compétitivité du territoire, la DIACT, s’est effectuée indépendamment du fait que la DIACT était dans tel ou tel ministère.

Le rythme de réalisation d’une opération immobilière demande effectivement du temps et de la continuité. D’un autre côté, qui pourrait dire que le schéma immobilier d’un ministère soit indépendant de l’organisation de celui-ci ?

M. Georges Tron, Président : Ce que je veux savoir, c’est quelle part de décision vous reconnaissez à l’organisme central de l’État et au ministère lui-même. J’ai bien entendu que vous plaidiez pour que la décision revienne finalement au ministère. J’ai tendance à penser l’inverse.

Je prends un exemple concernant un autre ministère.

Alors qu’il a acquis en plein centre de Paris un immeuble pour mettre ses services, cet immeuble est resté vide pendant douze ans – ce qui coûte à l’État 80 millions d’euros – et le conseil de l’immobilier de l’État est maintenant saisi d’une demande du secrétariat général dudit ministère pour s’installer dans l’immeuble en face !

M. Bertrand Munch : Je ne critiquerai pas un autre ministère, non seulement parce que c’est un autre ministère, mais aussi parce que je ne suis pas sûr que nous aurions su faire mieux, compte tenu des difficultés auxquelles nous sommes confrontés aujourd’hui : nous sommes obligés de recueillir des avis qui, bien qu’ils ne soient pas juridiques, ont un effet à tout le moins de verrouillage ; pour rentrer dans des immeubles et réaliser des aménagements, nous sommes toujours soumis à un système de maîtrise d’ouvrage publique alors qu’il nous est demandé d’être concurrentiels avec des gens du privé sur un marché en constante évolution et sur lequel, pour optimiser les choix, il faut être capable de prendre des décisions rapides !

Sur les questions concernant l’administration centrale, je constate que le service France Domaine est vraiment monté en puissance et est devenu, sinon le garant, du moins celui qui pose et repose les questions de manière extrêmement incisive : tant qu’on n’y a pas répondu, on ne peut pas rentrer dans les murs parce qu’on a besoin de la signature de France Domaine. Depuis une année, il demande aux ministères – qui, pour moi, ont à prendre la décision de l’implantation de leurs services – s’ils se sont bien assurés que les opérations envisagées étaient au meilleur coût.

M. Georges Tron, Président : Dans le cas que j’ai cité et qui est un exemple flagrant de dysfonctionnement, ne trouvez-vous pas nécessaire qu’il existe une autorité centrale qui puisse contrer les décisions du ministère ?

M. Bertrand Munch : Je continue à penser qu’une autorité centrale qui ne prendrait en compte que l’aspect optimisation immobilière ne permettrait pas d’optimiser le rapport entre occupation des lieux et coût immobilier parce qu’elle ne pourrait pas prendre en considération toute une série de questions qui, sans être directement immobilières, sont en interaction constante.

M. Georges Tron, Président : Pourquoi ?

M. Bertrand Munch : À moins de transférer à cette autorité la totalité des crédits qui, de près ou de loin, touchent à l’immobilier, je ne vois pas comment cela pourrait fonctionner. Encore une fois, vous isolez l’immobilier du reste. Cette instance prendra des décisions. Elle pourra affecter des locaux, mais ceux-ci resteront souvent vides et seront mal adaptés.

Il y a aussi un problème de taille critique. À partir de quel moment, aura-t-on besoin d’une instance centrale ? Qu’est le patrimoine immobilier de La Poste, par exemple, par rapport à celui de l’État ?

M. Georges Tron, Président : Sur un total général de 16 000 immeubles, la part domaniale de son parc doit représenter à peu près un dixième de la valeur du parc domanial de l’État.

J’entends avec attention, monsieur Munch, vos remarques. Je ne les partage pas du tout, vous l’aurez compris. En tant que rapporteur spécial de la commission des Finances sur le budget de la Fonction publique depuis de nombreuses années, j’ai évidemment une vision globale : immobilier et effectifs. Or, en matière de gestion des actifs immobiliers, je suis au regret de vous dire que c’est la situation actuelle qui doit faire l’objet de critiques et non ce que nous voudrions mettre en place et qui ne l’est pas encore.

M. Daniel Dubost a mis en avant les très fortes réticences des administrations et l’on mesure ce à quoi il doit se heurter.

Je vous propose, monsieur le rapporteur, d’interroger maintenant les services déconcentrés de l’État.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : La dimension interministérielle de la réforme du service France Domaine est-elle appliquée au niveau déconcentré ?

Comment se décline la nouvelle politique immobilière de l’État, avec l’extension en 2008 des SPSI et des loyers budgétaires aux vingt-six grandes agglomérations de province ?

Pourquoi l’expérimentation en région Rhône-Alpes de mutualisation de l’entretien n’a-t-elle toujours pas pu être mise en place ? Quelles sont les différentes options envisagées pour une mise en œuvre pratique de cette expérimentation à partir de 2008 ? Le service France Domaine est-il organisé en conséquence ? Le ministère des Finances, lui-même occupant immobilier important dans la région Rhône-Alpes, joue-t-il un rôle moteur dans l’avancement de cette nouvelle politique de l’État ?

M. Paul-Henry Watine : Mes propos viendront en écho à ce qui a été dit de la situation au niveau central, parce qu’elle ne diffère pas fondamentalement au niveau local.

À la suite de la réforme de France Domaine, nous avons hérité en fait de trois services séparés – et même de quatre en comptant la gestion de la Cité administrative de Lyon : un service de gestion des patrimoines privés, un service d’évaluation composé des brigades compétentes et un service juridique. Nous sommes actuellement en train de mettre sur pied – et le délai que nous constatons dans la mise en œuvre des orientations nouvelles nous permet de nous y atteler – un cinquième service d’animation de la gestion immobilière.

Les personnels dont nous avons « hérité » de la DGI sont restés et la plupart des cadres ont opté pour le statut du Trésor. Néanmoins, comme nous avons des fonctions nouvelles, nous devons apporter du sang neuf et faire de la formation. Sur l’ensemble de la substance de la Trésorerie générale, je procède à des redéploiements et je mets quelques personnes en formation sur les métiers nouveaux d’animation de la politique immobilière dont nous sommes chargés sous l’impulsion du préfet.

D’une certaine manière, nous sommes les seuls, avec la préfecture, à savoir qu’il y a une nouvelle politique immobilière de l’État. Nos interlocuteurs sont dans la position de propriétaires ayant acquis leur maison il y a cinq ans ou même davantage auxquels un notaire vient déclarer qu’il est désormais le propriétaire de leurs biens et qu’ils doivent lui payer un loyer. Les chefs de service régionaux et départementaux n’ont reçu ou disent n’avoir reçu aucune information sur les évolutions intervenues.

De notre côté, nous faisons de l’information au niveau local, avec le préfet, lors de réunions départementales ou régionales. Le préfet de région m’a demandé de faire à nouveau une communication sur ce point lors du prochain CAR, le comité de l’administration régionale.

Nous avons la chance d’avoir eu à Lyon des initiatives qui nous permettent de jeter les bases – de poser les briques, en quelque sorte – de la nouvelle politique : les loyers budgétaires sur l’agglomération de Lyon, les discussions, qui ont eu lieu, sous l’impulsion du préfet, sur la politique d’entretien mutualisée au niveau régional, et les SPSI. Nous bénéficions également à Lyon d’une cité administrative très importante qui va pouvoir servir de point d’accroche de la réflexion que le préfet et nous-mêmes souhaitons mener sur l’optimisation des implantations de l’administration à la faveur des réformes de celle-ci : révision générale des politiques publiques – RGPP –, fusion de la direction générale de la Comptabilité publique et de la direction générale des Impôts. Cette optimisation des implantations doit s’inscrire dans un schéma départemental. Nous sommes en train de mettre en place les compétences nécessaires pour pouvoir jouer ce rôle auprès du préfet.

Je n’ai pas le sentiment qu’il y ait un grand décalage entre Lyon et Paris, puisqu’on rencontre les mêmes problèmes. Le décor est planté. Nous sommes en chemin.

J’attends cependant des administrations centrales, hors les ministères des Finances et de l’Intérieur, qu’elles informent leurs fonctionnaires au niveau déconcentré des changements de règle du jeu, car c’est l’un des problèmes majeurs que nous rencontrons : les acteurs en face de nous fonctionnent comme avant et l’on découvre souvent que l’on fait le travail en double.

M. Georges Tron, Président : Quelle est, selon vous, la bonne dimension territoriale pour apprécier la façon dont il faut gérer l’immobilier ? La région ou le département ?

M. Paul-Henry Watine : Je considère, personnellement, que la stratégie d’implantation des services doit être établie le plus près possible du terrain, donc au niveau départemental.

La gestion opérationnelle, l’entretien et, éventuellement, l’utilisation plus spécialisée de certains immeubles nécessitent, en revanche, de passer du cadre départemental au cadre régional.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Pouvez-vous parler de l’expérimentation de mutualisation de l’entretien en région Rhône-Alpes ?

M. Alain Espinasse : Avant de parler de l’expérimentation, je reviendrai brièvement sur deux aspects.

M. Dubost a parlé de services désemparés. Cela ne veut pas dire démotivés. Les trois objectifs fixés dans la circulaire de février 2007 – rendre un meilleur service public aux usagers, faire des économies au bénéfice des contribuables et mieux soutenir l’action des agents publics – ne peuvent que motiver les services.

Si la question de la motivation ne se pose pas, tel n’est pas le cas, par contre, de celle de l’organisation et du rôle de l’État dans les services déconcentrés, régions et départements. À l’exception très notable du ministère de l’Intérieur et de l’appui local des services de M. Watine, il n’y a eu aucune instruction des ministères sur la politique de gestion immobilière.

Si l’on veut que le préfet – de région ou de département – ait une action interministérielle, la moindre des choses est que les services placés sous son autorité aient des instructions claires et précises en matière immobilière de leurs services nationaux.

Quant à savoir quel est le bon niveau, je partage pleinement le sentiment de M. Watine. C’est d’ailleurs ce qui figurait dans les propositions du préfet de région : le bon niveau pour conduire une politique stratégique en matière immobilière, et notamment d’entretien, est la région. Il ne s’agit pas de mutualiser les actions de la DDJS de la Loire et de la DDJS de Grenoble, mais, comme l’a dit M. Munch, de rapprocher la DDJS et la DDASS d’un même département. Cela ne peut se faire, encore une fois, que si les services en question ont une vision claire de la stratégie immobilière de leur ministère aujourd’hui.

Pourquoi l’expérience de mutualisation de l’entretien en région Rhône-Alpes n’a-t-elle toujours pas été mise en place, avez-vous demandé, M. le rapporteur ? Je fais une analyse un peu plus nuancée de la situation.

La circulaire a chargé le préfet de région de la mise en place d’un pôle interministériel pour gérer les travaux d’entretien du propriétaire. La question qui s’est posée, au TPG comme aux services du ministère de l’intérieur et au préfet, a été de savoir comment il fallait s’emparer du sujet. Il faut bien voir que l’on partait de zéro. S’il s’agit de mettre en place un pôle de compétences, quelle est la finalité de celui-ci ? S’il s’agit d’identifier les services tout de suite, au service de quoi ceux-ci seront-ils ?

Nous avons réfléchi à un système de gouvernance au niveau régional : la stratégie et les décisions seraient définies par une instance qui rassemblerait les préfets de département et les chefs de pôles des services déconcentrés et qui, sur la base du travail réalisé dans chaque département, fixerait les priorités en matière d’entretien. Cela nécessite la définition d’un outil budgétaire pertinent. Le ministre du Budget n’a pas encore pris sa décision à ce sujet, mais un outil budgétaire mutualisé paraît incontournable.

Il a fallu également dresser un état des besoins pour avoir une idée de ce que pouvait représenter l’ensemble des gros travaux à réaliser. Comme il y a autant d’approches que de services déconcentrés et de ministères, on a cherché, entre le mois d’avril et le mois de mai 2007, à définir localement le plus grand dénominateur commun de ce que pouvaient représenter ces travaux. Une estimation a été faite de ce que cela pouvait représenter en 2008 sur l’ensemble des administrations de l’État en région Rhône-Alpes et a été transmise aux services du Premier ministre en juillet.

Nous procédons actuellement à l’état des lieux des compétences.

Si le ministre décide, comme il l’a redit lors de son audition, de confirmer l’expérimentation, nous serons en mesure de répondre à sa demande.

Il faudra encore réfléchir à l’organisation de l’entretien. J’ai la faiblesse de penser qu’on peut aussi trouver des compétences techniques dans les services de l’État. Appuyons-nous sur tout ce que nous avons avant de songer à externaliser. Cela nous coûtera moins cher.

M. Georges Tron, Président : Nous avons vu qu’il y a un conservatisme certain de la part des ministères.

Il y a deux méthodes pour lutter contre celui-ci : l’une paraît un peu dépassée, l’autre ne semble pas encore avoir cours.

La première est d’intéresser financièrement les administrations aux cessions de biens immobiliers ou de terrain. Le ministère de la Défense jouissait d’une double dérogation : le produit des cessions – dans son intégralité – non seulement lui revenait, mais revenait aussi à chacune des armées qui se sentaient elles-mêmes propriétaires de ces biens immobiliers. Il est à craindre que, si l’on dépasse cette vision, le conservatisme soit encore aggravé.

L’autre méthode serait d’imposer les baux publics : chaque « affectataire » se sentirait non plus propriétaire, mais locataire. Cela inciterait les administrations à réévaluer constamment l’utilisation de leurs biens, un certain nombre n’étant pas utilisés du tout. Ce qui fait bouger les administrations, c’est quand le coût du maintien-entretien devient trop lourd.

Comme on le voit, la question centrale est : comment dépasser le conservatisme que nous sentons tous ?

M. Yves Deniaud, Rapporteur : L’option choisie depuis longtemps par les Britanniques est d’imposer sur le budget voté aux administrations un loyer qui les conduise à examiner avec précision le périmètre immobilier qu’elles ont et à déterminer si elles doivent le réduire ou, au contraire, l’étendre.

M. Georges Tron, Président : Je vous remercie.

b) à 11 heures :

M. Luc Renaudin, directeur, Jones Lang LaSalle, M. Antoine Derville, directeur général, CB Richard Ellis, M. Hervé de Lafforest, directeur, CB Richard Ellis, M. Bertrand Renaudeau d’Arc, directeur, CB Richard Ellis, M. Jean-François Vitoux, membre du directoire de la Société nationale immobilière (SNI), groupe Caisse des dépôts et consignations, M. Olivier Debains, président-directeur général de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), M. Christian de Kerangal, directeur général, Investment Property Data (IPD) et M. Christian Cléret, directeur général de Poste Immo, groupe La Poste

Présidence de M. Georges Tron

M. Georges Tron, Président : Messieurs, je vous remercie d’avoir répondu à l’invitation de la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances de l’Assemblée nationale. Comme vous le savez, la MEC prépare un troisième rapport sur la gestion de l’immobilier de l’État. Deux rapporteurs ont été désignés, M. Yves Deniaud et M. Jean-Louis Dumont, ce dernier nous ayant prié de l’excuser de son absence ce matin. Trois magistrats à la Cour des comptes, MM. Jean-Luc Vivet, Claude Lion et Bruno Rémond, participent à cette audition, à laquelle assiste également M. Jean-Pierre Lourdin, secrétaire général du Conseil de l’immobilier de l’État, que j’ai l’honneur de présider.

Ce troisième rapport a pour objectif de faire le point sur l’évolution de la gestion par l’État de ses affaires immobilières. Ce matin, nous avons interrogé lors d’une première audition les responsables de la direction générale de la Comptabilité publique et du service France Domaine, des représentants de l’administration déconcentrée de l’État en région Rhône-Alpes, ainsi que le directeur de l’Évaluation de la performance, des Affaires financières et immobilières du ministère de l’Intérieur. Nous avons pu constater que certaines administrations montraient encore beaucoup de réticence à mettre en œuvre les réformes que nous avions préconisées dans les rapports précédents.

Je suis convaincu qu’il est nécessaire de s’inspirer de méthodes qu’utilisent les entreprises privées pour réformer et gérer leur patrimoine. À cet égard, nous souhaiterions connaître d’une part le jugement que vous portez sur vos relations avec l’État dans ce domaine, d’autre part les préconisations que vous pourriez adresser aux responsables de l’État.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Ma première question portera sur l’apport qui est ou pourrait être le vôtre, messieurs, à la gestion immobilière de l’État. On a beaucoup parlé des cessions et de l’inventaire des propriétés de l’État et de ses opérateurs. Il faut aller au-delà et s’intéresser à une gestion interministérielle globale, menée par l’État propriétaire unique et portant tout à la fois sur les acquisitions, les cessions, l’entretien, la rénovation, la construction. Depuis le premier rapport de la MEC, en juillet 2005, des outils ont été mis en place. Le Gouvernement a montré une volonté ferme d’améliorer la gestion immobilière de l’État. Le Parlement, quant à lui, souhaite s’assurer précisément de la bonne application de cette réforme.

Or l’État ne peut réformer en profondeur sa gestion immobilière qu’en faisant appel à des opérateurs professionnels. Ceux-ci lui apporteront des compétences qu’il ne détient pas forcément et lui permettront de soumettre ses doctrines et ses méthodes à un regard extérieur.

M. Luc Renaudin : Mes remarques se fonderont sur deux expériences du groupe dont je fais partie.

Tout d’abord, nous avons passé il y a un an et demi un contrat cadre avec le ministère des Affaires étrangères à l’international, dans le but d’engager une professionnalisation et une rationalisation des décisions immobilières. Les vingt appels d’offres d’ores et déjà lancés traduisent l’accélération de la prise de conscience en ce domaine. Certains sont arrivés à terme, comme celui de l’ambassade de France à Athènes, d’autres sont en cours de mise en œuvre.

La deuxième expérience concerne les études de valorisation de la Grande Arche pour le ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables et la perspective de construction d’une tour à La Défense. Je n’évoquerai pas ici l’établissement possible des futurs bureaux du ministère de l’Immigration à Issy-les-Moulineaux.

Du point de vue de la stratégie, le temps est venu d’aborder la gestion de l’immobilier de l’État sous un angle beaucoup plus industriel que financier, en mettant en exergue les enjeux de gestion de mouvements, de bâtiments, de baux. On peut d’ailleurs considérer que cette prise de conscience est acquise.

Il convient également de bien opérer la séparation entre propriétaire et utilisateur, de manière à les responsabiliser par rapport à leurs engagements respectifs de résultats.

Il faut aussi préparer beaucoup mieux les projets en amont. C’est ainsi que l’appel d’offres initial en 2007 en vue d’une nouvelle résidence et de nouveaux bureaux pour notre ambassade à Dublin a été déclaré infructueux, tout simplement parce qu’il n’existe pas de biens de ce type à acheter en ce moment dans cette ville.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Nous allons vendre l’ancienne résidence et la chancellerie pour 80 millions d’euros, mais qu’allons-nous acheter à la place ?

M. Luc Renaudin : Je l’ignore. Cette mésaventure montre qu’il faut mieux associer les compétences, qu’elles soient internes ou externes, à la préparation des dossiers. Le vendeur ou l’acheteur doit s’assurer que les objets dont il souhaite optimiser les coûts représentent quelque chose sur le marché local, lequel n’est vraiment connu que de ceux qui y sont confrontés quotidiennement.

Un autre travers, que l’État partage en l’occurrence avec nombre d’entreprises privées, est l’absence de mandat de l’autorité, clair et ferme – l’équivalent d’une direction générale dans le privé. Pour France Domaine, la direction générale est-elle le Premier ministre ? Revient-elle à un ministre en particulier ? Il conviendrait d’avoir, comme chez SANOFI ou chez Suez, des clients internes dont les besoins soient mieux exprimés.

Il est en outre important de mieux mobiliser les compétences. La compétence transactionnelle, directement évaluable, n’est qu’un élément de la gestion immobilière, qui implique également des compétences techniques, financières, juridiques, fiscales ou relatives à la gestion de projets. Il faut aussi chercher à travailler dans un climat de confiance accrue.

Au total, un important travail de pédagogie et de formation doit être mené auprès des ministères consommateurs de mètres carrés. L’exemple de Dublin est là pour montrer qu’il est nécessaire de connaître parfaitement les marchés.

La programmation des besoins, à laquelle nous travaillons en ce moment avec le ministère de l’Écologie, est un préalable essentiel. De quels postes de travail a-t-on besoin, de combien de mètres carrés, et pour quels coûts associés ?

Un instrument comme une Foncière peut aussi se révéler un outil efficace pour une meilleure gestion de l’immobilier.

La gestion des baux internes ou externes, corrélat de la gestion industrielle que j’appelle de mes vœux, prend une importance toute particulière car il s’agit d’engagements économiques de long terme.

Enfin, il est souhaitable d’avoir une meilleure appréciation de ce qu’implique la maintenance d’un bien immobilier, afin de mettre en œuvre les compétences et les organisations techniques appropriées.

M. Georges Tron, Président : Devons-nous comprendre, M. Renaudin, qu’à chacune de vos recommandations correspond une carence constatée dans les relations que vous entretenez avec les services de l’État ? Quels sont, pour vous, les carences les plus flagrantes et les points sur lesquels vous suggéreriez à M. le Rapporteur de mettre l’accent ?

M. Luc Renaudin : Contrairement à ce que vous pensez peut-être, M. le Président, votre approche de l’immobilier de l’État est plutôt en avance sur celle de plusieurs groupes du CAC 40, qui n’ont pas encore pris en considération – au rebours de l’État – l’impact et l’importance de l’immobilier dans leurs comptes et dans leur organisation. Il m’est même arrivé d’organiser des rencontres pour informer des groupes privés de ce que fait l’État en la matière !

Pour en revenir aux recommandations, le plus important est, me semble-t-il, de bien « coller » à la réalité du marché.

M. Georges Tron, Président : Il y a donc là une carence…

M. Luc Renaudin : Une carence, non pas dans la compréhension, mais dans la prise de conscience : je ne suis pas certain que la préparation en amont des opérations associe suffisamment les personnes ou organismes qui connaissent les marchés.

M. Georges Tron, Président : Pensez-vous que le vivier de fonctionnaires dont dispose l’État lui permettrait d’accéder par lui-même à cette connaissance du marché, ou est-il indispensable de recourir à des experts extérieurs ?

M. Luc Renaudin : Les formations et les compétences existent. C’est plus une question d’attitude. Pour mieux préparer les dossiers, un effort de pédagogie doit être fait en recourant à des tiers ; qu’ils soient privés ou publics, ce n’est pas le sujet…

M. Georges Tron, Président : Ça l’est tout de même un peu. M. Jean-François Copé, précédent ministre du Budget, et moi-même avions préconisé le recours à des compétences extérieures, mais cette idée n’a pas été suivie d’effets. M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, nous a dit tout à l’heure que seuls deux contrats de recrutement avaient été signés alors qu’on en annonçait trente.

M. Antoine Derville : À mon sens, l’État n’a pas les moyens d’être présent sur les marchés comme le sont les sociétés spécialisées, pour le compte desquelles des centaines de collaborateurs sillonnent le terrain et font remonter les informations. Il a en revanche les moyens de traiter les informations. Le rôle des intervenants privés est de le mettre en position de le faire pour prendre les meilleures décisions.

M. Georges Tron, Président : Estimez-vous comme M. Renaudin qu’il existe une carence dans la connaissance du marché, ce que semble attester l’exemple de Dublin ?

M. Antoine Derville : Nous entretenons avec l’État deux types de relations, selon qu’il s’agit de ventes ou de prises à bail. En ce qui concerne les ventes, France Domaine a acquis des capacités, et les systèmes qu’elle a mis en place sont performants. S’agissant en revanche des recherches de locaux pour les différents services de l’État, sa position est moins claire. On relève souvent des disparités entre France Domaine et les services concernés dans l’établissement du cahier des charges, le choix de la localisation ou encore la typologie des locaux. Il en résulte, pour nous, des difficultés à appréhender correctement la problématique immobilière réelle. Une certaine incompréhension est parfois perceptible entre France Domaine, les services de l’État et les utilisateurs finaux.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Dans ce contexte, quel est votre apport spécifique ?

M. Antoine Derville : Nous apportons notre connaissance très poussée des marchés, du benchmark, des transactions, des valorisations des immeubles, afin que l’État, s’il vend un site, sache d’avance dans quelles conditions il pourra reloger ses services. Les situations peuvent s’avérer quelque peu ubuesques, par exemple lorsqu’un ministère, désireux d’occuper des locaux moins coûteux, souhaite s’installer à Montreuil contre la volonté du maire, ce dernier faisant valoir qu’une administration ne paie pas la taxe professionnelle.

En outre, le marché de la vente a tendance à s’internationaliser, ce qui rend d’autant plus utile l’intervention de sociétés comme les nôtres qui ont accès à tous les investisseurs internationaux. Sous cet aspect, la plus-value apportée à l’État me semble évidente.

M. Georges Tron, Président : La démarche de l’État est-elle, aujourd’hui, de demander aux experts que vous êtes de lui apporter ces informations, ou estimez-vous qu’il continue à travailler en vase clos ?

M. Antoine Derville : Les services de l’État nous interrogent, mais nous avons le sentiment qu’ils font de même avec tous les acteurs de la place sans leur confier de mission claire. À preuve, deux contrats seulement ont été signés avec France Domaine. Or, sans mission claire, nous ne pouvons travailler dans de bonnes conditions.

M. Georges Tron, Président : Je tiens à vous rassurer, M. Derville : nous n’instruisons pas un procès à charge mais essayons de comprendre ce qui ne fonctionne pas. Il semblerait ici qu’il y ait une carence de direction. Que souhaiteriez-vous pour améliorer votre relation avec l’État ?

M. Antoine Derville : Ce qui est souhaitable, c’est une relation contractuelle claire permettant d’établir ensemble un cahier des charges et de travailler sur une mission de recherche bien définie. Aujourd’hui, les services de l’État nous interrogent sans passer de contrats. Nous sommes parfois mandatés pour certaines opérations mais, si celles-ci n’aboutissent pas, nous en sommes pour nos frais. De toute façon, il n’y a pas d’engagement sur le résultat.

M. Hervé de Lafforest : À l’instar de ce qui est pratiqué dans le privé, nous avons besoin de savoir quelle est la programmation de l’État lorsqu’il nous interroge. Or cette programmation est souvent formulée sur une ou deux annuités budgétaires, alors que les programmes immobiliers du privé s’inscrivent sur des durées plus longues. Il serait bon de nous faire connaître les schémas directeurs sur trois ou quatre ans.

M. Georges Tron, Président : La MEC a déjà abordé longuement le problème de fond que constituent l’élaboration et le respect d’une stratégie.

M. Antoine Derville : À elle seule, la construction d’un immeuble prend deux ou trois ans…

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Il ne nous a pas échappé que cela ne s’harmonisait guère avec l’annualité budgétaire.

M. Hervé de Lafforest : Nous sommes souvent prisonniers de cette annualité lorsque nous devons répondre aux demandes de l’État. Il y a là, assurément, une piste de réflexion.

M. Georges Tron, Président : En elle-même, la règle de l’annualité budgétaire n’est pas un problème : c’est une simple excuse. Il n’y a aucune difficulté à concevoir un projet stratégique à moyen terme, qui se décline en autorisations d’engagement puis se réalise chaque année en crédits de paiement budgétaires. On ne peut expliquer l’absence de vision stratégique à moyen terme sur tel ou tel sujet par le fait que le Parlement ne vote le budget qu’annuellement. Il ne devrait pas être si compliqué de transposer à la politique immobilière ce que l’on fait pour le financement des équipements militaires, qui se déroule sur une vingtaine d’années.

M. Bertrand Renaudeau d’Arc : Le dossier du transfert du ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables, que j’ai suivi personnellement et qui n’a pas encore abouti à l’heure actuelle, est riche d’enseignements. Nous avons établi, il faut le souligner, d’excellentes relations avec France Domaine pour ce qui est du traitement de la demande des utilisateurs. Le discours très clair qui nous est tenu est en phase avec la politique générale souhaitée par le Gouvernement en matière de modernisation de l’immobilier public. Les responsables de France Domaine sont très au fait de la question de la rationalisation des installations et des coûts, et ils font preuve d’une grande volonté.

Il est en effet essentiel que l’État parvienne à déterminer le coût réel de l’immobilier pour l’utilisateur. En l’occurrence, la référence n’est pas le prix du mètre carré, mais celui du poste de travail. Or les utilisateurs souhaitent s’en tenir à leur schéma actuel d’organisation, avec une surface moyenne de 23 ou 24 m² par personne, contre 16 ou 17 m² pour une entreprise dans un bâtiment moderne, ce chiffre pouvant même être ramené à 13 m². C’est donc là que se trouve le gisement d’économies. On en est plus conscient à France Domaine que chez les utilisateurs, ce qui crée des dissensions. En général, nous sommes missionnés à la fois par l’utilisateur et par France Domaine, si bien que nous avons deux cahiers des charges et deux sources d’information parallèles.

M. Georges Tron, Président : Et parfois contradictoires !?

M. Bertrand Renaudeau d’Arc : C’est inévitable, puisque l’utilisateur et France Domaine n’ont pas la même stratégie et qu’ils n’entretiennent pas, nous semble-t-il, de contacts directs.

M. Georges Tron, Président : Faut-il comprendre que vous êtes saisi deux fois ?

M. Bertrand Renaudeau d’Arc : Un flou artistique entoure ces « saisines » puisqu’il n’y a pas de contrat. Nous travaillons deux fois sur la même problématique, sans contrat précis.

M. Georges Tron, Président : La saisine officielle est-elle tout de même faite par France Domaine ?

M. Antoine Derville : Il n’y a pas de saisine officielle.

M. Georges Tron, Président : Puisqu’il y a consultation, vous êtes à tout le moins démarchés par France Domaine…

M. Bertrand Renaudeau d’Arc : Oui, de même que nous pouvons être démarchés directement par les utilisateurs.

M. Luc Renaudin : Il y a deux clients.

M. Bertrand Renaudeau d’Arc : Auparavant, l’utilisateur saisissait France Domaine une fois que son projet était assez avancé. Désormais, France Domaine prend les devants et organise les consultations auprès de nos agences pour lancer une opération parallèlement aux demandes qui nous sont faites directement par les utilisateurs. Nous sommes confrontés à une situation qui n’est pas claire : je tenais à le souligner…

M. Georges Tron, Président : Et moi à vous en remercier.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Vous souhaitez donc que l’État procède à une clarification en déterminant qui consulte et selon quelle procédure ?

M. Bertrand Renaudeau d’Arc : Nous souhaitons savoir qui conduit le projet.

M. Hervé de Lafforest : Le fait d’avoir deux interlocuteurs n’est pas, en soi, problématique : il nous arrive de rencontrer la même situation dans le privé. L’État ne fait pas exception. Ce qui fait obstacle, c’est l’expression de besoins contradictoires ou d’orientations différentes.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Cela vous place-t-il dans une situation d’arbitre ?

M. Hervé de Lafforest : Non, mais nous devons répondre à l’un et à l’autre sans trop savoir…

M. Antoine Derville : Pour l’État, cette dualité représente une perte de temps et d’énergie.

M. Olivier Debains : La confusion, pour les partenaires de l’État, vient de ce que nous sommes dans une phase intermédiaire : nous passons du système de l’affectation, qui prévalait jusqu’à la circulaire du Premier ministre de 2007, à un système qui n’est pas encore en place et où l’État sera propriétaire unique. Les responsabilités n’étant aujourd’hui pas clairement réparties entre le futur propriétaire et les affectataires actuels, il n’est pas étonnant que des demandes simultanées et parfois divergentes soient formulées.

M. Georges Tron, Président : Votre analyse est juste, à ceci près qu’il existe une volonté de ne pas sortir de cette phase intermédiaire.

M. Olivier Debains : La grande question est en effet d’en finir avec le régime de l’affectation. Il faut trouver le juste milieu entre une rupture brutale, que tous s’accordent à trouver irréaliste, et le statu quo, qui est inopportun. Comment faire, et à quel rythme ? C’est d’autant plus compliqué que le patrimoine de l’État est extraordinairement divers et important. Cependant, cette difficulté peut servir d’alibi à ceux qui ne veulent pas avancer.

M. Christian Cléret : En 2004 et 2005, La Poste a créé une Foncière, c’est-à-dire un opérateur distinct. Cette expérience n’est pas sans rapport avec la problématique à laquelle l’État est confronté aujourd’hui, puisque La Poste gère un parc immobilier de 8 millions de m², avec 17 000 implantations et pour 300 000 collaborateurs. De plus, la culture, les enjeux internes et la sociologie de l’entreprise publique présentent des analogies avec ceux des services de l’État.

Trois ans après la création de Poste Immo, le bénéfice se révèle considérable. Tous les indicateurs sont au vert, qu’il s’agisse de la dynamisation des schémas directeurs, des volumes d’investissement, des cessions, de l’entretien… L’impulsion donnée par le président du groupe a été très forte : il faut un capitaine à la barre !

En ce qui concerne tout d’abord la gouvernance de l’immobilier, La Poste avait auparavant des contrats de prestations internes, comme beaucoup de groupes privés, mais ce dispositif s’apparente à un jeu de Monopoly : on a l’impression de manipuler de la monnaie de singe. La vraie rupture a lieu le jour où l’on installe une personne morale aux franges de l’opérateur. Entre l’externalisation complète, qui est un chiffon rouge, et le maintien dans le cocon interne, qui soumet les responsables à des arbitrages incessants, cette solution permet tout à la fois de concentrer des compétences professionnelles, d’établir des relations de marché – commerciales, juridiques, fiscales – avec l’ensemble des acteurs et d’émettre, moyennant les contrats passés, des indicateurs économiques permettant à chacun de prendre les bonnes décisions.

Pour autant, il ne faut surtout pas chercher à intégrer la totalité des compétences offertes par le marché en matière d’évaluation, de transactions, etc. Les sociétés ici représentées jouent pleinement leur rôle en la matière. Il convient seulement de savoir quand nous devons faire appel à elles. Or la création d’un opérateur distinct est l’occasion de réunir des compétences nouvelles, qui font aujourd’hui défaut à l’État, non qu’elles n’existent pas, mais parce qu’elles ne sont pas identifiées et réunies dans un pôle spécifique…

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Pourriez-vous nous décrire ces compétences nouvelles ?

M. Christian Cléret : Il est essentiel, pour commencer, d’établir des schémas directeurs. C’est la base de toute politique immobilière et cela suppose que l’on s’interroge sur le patrimoine, les valeurs de marché, la pertinence des bâtiments, l’occupation qui en est faite, pour réaliser des plans d’arbitrage et de valorisation à échéance de cinq ou dix ans.

M. Georges Tron, Président : Estimez-vous que les schémas pluriannuels de stratégie immobilière – les SPSI - répondent à cette exigence ?

M. Christian Cléret : Non, ce n’est qu’une toute première étape. Cependant, mon expérience me porte à l’optimisme. J’ai été directeur immobilier du ministère des Finances dans les années quatre-vingt, après avoir exercé des responsabilités dans le même domaine au ministère de la Justice. Selon moi, nous nous dirigeons pas à pas dans la bonne direction. Cependant, M. le Rapporteur, je suis obligé de constater que les compétences ne sont pas réunies.

M. Georges Tron, Président : Votre avis est donc négatif tant sur les compétences que sur les SPSI.

M. Christian Cléret : Les SPSI sont élaborés ministère par ministère alors que les problèmes se posent à l’intérieur d’une zone géographique donnée. Je gère les mêmes situations à La Poste. La Banque postale, le courrier et les autres services utilisent tous des immeubles tertiaires. La question est de déterminer quels sont leurs besoins à dix ans, et non de savoir s’il s’agit de la direction du courrier ou de celle des colis. De même, la question n’est pas de savoir si les services de l’État appartiennent à tel ou tel ministère. La vision doit être géographique et non pas thématique.

Enfin, l’État se dirige vers la solution que La Poste a elle-même choisie : la séparation entre propriétaire et locataire. S’il s’agit assurément de la bonne solution, elle n’est pas exempte d’inconvénients. En effet, elle prive le groupe d’une vision globale : le locataire raisonne en fonction de son intérêt d’utilisateur et le propriétaire en fonction de sa vision de propriétaire. On ne peut plus appréhender globalement le coût du poste de travail, les questions environnementales, etc. Il faut donc s’attacher à ce que les systèmes d’information permettent de rétablir une cohérence. C’est ce que fait La Poste mais cela ne résout pas tous les problèmes.

Il est probable que, dans la prochaine décennie, la gestion de l’immobilier sera envisagée en termes de coût de postes de travail plutôt qu’en termes de mètres carrés. Si la séparation entre propriétaire et locataire est assurément la voie à emprunter, il ne faut pas ignorer qu’elle précède une étape d’optimisation complète.

M. Jean-François Vitoux : Parmi les éléments de carence, je soulignerai, pour ma part, l’absence de la notion d’unification, qui est un préalable en dépit des difficultés de sa mise en œuvre.

De même, la notion de schéma directeur est centrale, car c’est elle qui permet de rendre les bons arbitrages. Il convient, à cet égard, de bien prendre en compte également la notion de programme de travaux prévisionnels. Une fois que l’on a identifié ce dont on est propriétaire, il faut, en effet, se doter des compétences permettant de savoir ce que la seule conservation d’un bâtiment peut coûter. Or, la révision générale des politiques publiques débouche plutôt sur une forme de programme prévisionnel non pas d’entretien, mais d’occupation, en identifiant les mètres carrés disponibles suite, par exemple, à une rationalisation – si l’on fait passer de 26 à 12 le ratio de mètres carrés par agent – ou à une fusion de deux services.

Pour ce qui est des outils, si la Foncière est un instrument très séduisant, il ne faut pas pour autant oublier l’extraordinaire diversité des actifs immobiliers de l’État. Aussi n’est-il pas sûr que la création d’une seule et unique société foncière permette de répondre aux problèmes posés. Autant certains actifs ont vocation à être assez rapidement arbitrés, telle la fusion d’une DDE et d’une DDA qui libérera 500 mètres carrés de bureaux, autant la fermeture d’une base aérienne, par exemple, nécessitera, avant d’être arbitrée, un coût de portage intercalaire en raison notamment des problèmes de dépollution et, surtout, de restructuration qu’elle peut soulever.

Devant un sujet aussi complexe, la modernisation de la gestion immobilière de l’État devrait ainsi tendre, dans les prochaines années, à optimiser les diminutions de périmètre plutôt que l’identification de périmètres nouveaux. Une structure de type Foncière est donc envisageable, sous réserve qu’elle permette d’engager des restructurations, ce qui n’est d’ailleurs jamais simple : lorsque Mme Alliot-Marie a, en 2004, lancé l’idée des centres « défense deuxième chance », inspirés du modèle du service militaire adapté outre-mer, afin de resocialiser des jeunes, la restructuration des bâtiments a nécessité la mise en place d’une structure de portage entre la Caisse des dépôts et l’État, ce qui ne permettra pourtant de ne disposer, fin 2008, que de 4 000 places sur les 20 000 envisagées au départ.

S’il est important de définir des opérateurs proches de l’État permettant d’accompagner le désengagement de celui-ci dans des opérations complexes, peut-être ne faut-il pas pour autant une Foncière qui n’a probablement pas la même unité de décision ou d’expression des besoins qu’une entreprise.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : S’il doit exister une vision globale de la politique immobilière de l’État, il paraît en effet douteux qu’elle puisse concerner directement le ministère de la Défense, en raison de la spécificité de ses implantations territoriales et de leur importance cadastrale.

M. Georges Tron, Président : Je comprends bien que 43 % du patrimoine immobilier de l’État sont affectés au ministère de la Défense, mais n’est-ce pas justement la mise en avant de sa spécificité par chacun des ministères – comme l’a encore montré l’audition précédente d’un directeur du ministère de l’Intérieur – qui a conduit à l’immobilisme actuel ?

M. Yves Deniaud, Rapporteur : En effet, le ministère de la Justice peut très bien mettre en avant l’administration pénitentiaire, et celui de la Culture, le patrimoine historique. Pour en revenir à la mission de réalisation des actifs immobiliers du ministère de la Défense (MRAI), son fonctionnement, pour reprendre l’adjectif déjà employé, est loin d’être remarquable. Par ailleurs, si chaque ministère peut défendre ses spécificités, il ne s’agit pas pour autant pour le ministère de la culture de vendre Notre-Dame ou le Louvre, mais de réaliser des actifs de bureaux, ce qui est une problématique assez classique. Or il en va tout autrement pour le ministère de la Défense pour lequel la fermeture d’un terrain militaire, par exemple en Champagne-Ardenne, ne représentera pas une rentrée d’argent, car aucune industrie n’ira s’y implanter.

M. Georges Tron, Président : La question est moins de savoir si les spécificités du ministère de la Défense sont telles qu’elles rendent complexes toute opération de vente, que de vérifier s’il est en mesure de décider lui-même de la cession ou de la conservation de son patrimoine. Dans mon département, la base aérienne de Brétigny-sur-Orge est inutilisée alors que, dans le même temps, l’État contraint des communes, bloquées entre la Seine et la forêt de Sénart, à réaliser des logements sociaux. De même, la MRAI considère le terrain de Montlhéry comme intouchable alors que d’autres communes sont à la recherche de terrains pour accueillir les nomades.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Peut-être faut-il un organisme autre que la MRAI, extérieur au ministère de la Défense. En tout cas, un seul organisme ne peut embrasser la totalité de la politique immobilière de l’État. Lorsque le chef d’état-major de l’armée de l’air doit gérer trente-cinq bases aériennes alors qu’il n’en a besoin que de sept pour remplir son contrat opérationnel, se défaire de vingt-huit implantations implique pour le ministère de la Défense de surmonter d’abord toute une série de difficultés d’ordre psychologique, politique ou territoriale.

M. Georges Tron, Président : Toute la question est justement celle de savoir pourquoi des décisions ne sont pas prises alors qu’elles devraient l’être. Si l’on peut comprendre les réticences des élus territoriaux s’agissant de la restructuration de services publics locaux, ils ne pourraient, en revanche, qu’être très intéressés par du foncier supplémentaire. Or le sentiment qui ressort de nos auditions est que les ministères ne pensent qu’à freiner toute prise de décision en la matière.

M. Olivier Debains : Une bonne politique immobilière nécessite de définir les objectifs, de se donner des échéances et de clarifier l’organisation. Aussi banales qu’elles puissent paraître, ces préconisations ne sont pas anodines.

Il semble que la politique immobilière de l’État, au moins pour le patrimoine de bureaux, devrait essentiellement se donner pour objectif, en moins de dix ans, de réduire le coût du poste de travail tout en améliorant les conditions de travail des agents publics et d’accueil du public. Pour y parvenir, il convient de fixer en conséquence les critères de performance et d’identifier, comme dans toute entreprise, les bonnes et les mauvaises pratiques. Les parlementaires ont un rôle important à jouer en aidant à définir ces critères de performance qui permettront de passer d’une politique de cession à une politique plus globale.

Après avoir cerné les objectifs et fixé les priorités, encore faut-il définir un échéancier. Or l’appareil d’État tend souvent à passer d’un extrême à l’autre. Aujourd’hui, la tentation serait de vouloir tout faire tout de suite alors qu’il serait probablement préférable de se fixer des échéances à deux, cinq ou dix, selon les catégories d’actifs, par exemple les bureaux et les actifs « spécifiques ».

Enfin, il faut arrêter une organisation, c’est-à-dire décider qui fait quoi. Un premier élément de clarification de responsabilité est intervenu avec la distinction entre propriétaire et utilisateurs. Puis une deuxième avancée a consisté à mettre en place progressivement des loyers, ce qui permettra au propriétaire de rentabiliser ses actifs et aux utilisateurs de disposer d’un indicateur du coût de leur occupation. Aujourd’hui, il convient de répartir et d’organiser les compétences de manière efficace dans l’appareil d’État.

S’agissant du propriétaire, certains voudraient passer d’un système où la propriété, du fait de l’affectation, est éclatée, à un système à l’allemande dans lequel une sorte de Bund français gérerait l’ensemble du patrimoine immobilier de l’État, ce qui ne correspond pourtant pas à la culture française. La question qui se pose est plutôt celle de savoir quelle segmentation du patrimoine permettra une gestion efficace des différents actifs. Si l’on veut en finir avec l’affectation, il faut combiner l’approche territoriale, soulignée à l’instant par Christian Cléret, et l’approche fonctionnelle : on ne va pas gérer les bureaux comme les logements, ni les logements comme les hôpitaux, ni les hôpitaux comme des terrains.

Une fois les compétences clarifiées, l’organisation qui en découlera sera fondatrice de la politique immobilière de l’État, puisqu’elle permettra de distinguer ce qui ressortit à la fonction de propriétaire et ce qui peut être confié à des opérateurs publics ou privés. Il serait en effet absurde que l’État veuille se doter de toutes les compétences, sachant cependant que celle de pilotage lui sera indispensable pour pouvoir faire appel à des prestataires de services. En effet, discuter avec les prestataires de service nécessite des compétences fortes qui existent dans l’appareil d’État et qu’il faut donc identifier et réunir dans une structure ad hoc.

M. Georges Tron, Président : Ce raisonnement, s’agissant des objectifs, n’est-il pas contrarié par une volonté farouche, d’ordre culturel, de bloquer le système en raison d’une confusion volontairement entretenue entre la puissance d’un ministère et le nombre de ses agents et de ses possessions immobilières ? Comment peut-on d’ailleurs analyser un tel blocage qui conduit un ministère à dénier à France Domaine le droit de prendre des décisions en matière de stratégie immobilière ?

M. Olivier Debains : Le problème tient au fait que nombreux sont ceux qui croient qu’il n’est pas possible que France Domaine, et sa petite équipe, devienne du jour au lendemain propriétaire unique de l’ensemble des biens immobiliers de l’État. Le mieux, encore une fois, est l’ennemi du bien : il serait plus crédible de commencer par faire de France Domaine le propriétaire d’une partie du parc immobilier de l’État, par exemple des bureaux, avant de passer progressivement au reste.

M. Georges Tron, Président : J’ai plutôt eu l’impression ce matin que M. Bertrand Munch craignait moins de voir France Domaine devenir propriétaire unique que de ne plus pouvoir continuer à gérer lui-même son patrimoine.

M. Olivier Debains : La SOVAFIM, qui se situe à la frontière entre l’État et le secteur privé, peut être l’un des outils sur lesquels l’État s’appuierait pour gérer une partie du patrimoine public, afin de montrer qu’une gestion intelligente des actifs est possible.

M. Jean-François Vitoux : Pour ce qui la concerne, la SNI peut également procurer un apport en la matière. En tout cas, la segmentation est une question importante car il existe, à côté des biens fongibles, que l’on peut transférer à une Foncière qui saura sans difficulté les gérer et arbitrer, des biens dont on n’est pas sûr qu’à l’horizon de dix ou quinze ans ils dégageront de la valeur. Il faut donc un partenariat avec des opérateurs qui soient capables de s’engager sur du long terme afin d’accompagner l’État dans des opérations complexes qui non seulement ne dégageront pas de valeur, mais auront un coût, et qui ne peuvent donc relever d’une logique purement privée.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Les outils permettant les opérations de construction, de rénovation et d’entretien sont éclatés entre les ministères et ne sont pas toujours performants. Ne pourrait-on rationaliser les interventions en la matière, par exemple par locaux et par zone géographique, ce qui permettrait des délais plus brefs qu’aujourd’hui et des coûts moindres ?

M. Jean-François Vitoux : S’il faut distinguer ce qui relève de la propriété de ce qui dépend de la gestion, il convient à tout le moins, à défaut d’un transfert permettant de gérer le patrimoine à l’échelle de l’État ou à celle de classes d’actifs, de disposer de moyens communs. En effet, un ministère de taille modeste n’a pas la capacité d’élaborer, à échéance de cinq ou sept ans, un programme prévisionnel d’entretien, ne serait-ce qu’en raison des évolutions réglementaires constantes ou, par exemple, de la complexité des conditions de renégociation des baux.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Même un ministère censé pourtant disposer de compétences importantes dans le domaine juridique, a connu récemment des déboires en matière de baux.

M. Jean-François Vitoux : Un schéma prévisionnel de stratégie immobilière doit prendre en compte à la fois le besoin en mètres carrés et le coût de maintenance, et de nombreux opérateurs sur le marché sont capables aujourd’hui d’aider l’État en la matière. C’est ce que nous avons proposé aux ministères de l’Intérieur et de la Défense, mais l’on se heurte alors au problème, soulevé par le président, de l’émiettement infraministériel : alors qu’un programme de réhabilitation des bâtiments et des logements d’une garnison pourrait être optimisé sur quatre ans, l’absence de stratégie prévisionnelle conduit à émietter les engagements, même si cinq fois vingt ne font pas cent en termes de coût d’échelle et de prestation.

En tout cas, des prestataires même autres que la SNI sont capables d’accompagner l’État en matière d’ingénierie, à condition, au préalable, que quelqu’un accepte de prendre les décisions, puis d’en assumer les conséquences, car tout schéma de stratégie immobilière conduit à faire des mécontents, sachant qu’à l’horizon de vingt ans l’État a tout intérêt à être locataire plutôt que propriétaire.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Sa mauvaise opération dans l’affaire des anciens ateliers de l’Imprimerie nationale n’a pas moins permis au ministère des Affaires étrangères de disposer de locaux en cinq ans. En effet, les spécialistes de l’immobilier du ministère ont estimé que l’État aurait probablement mis pas moins de vingt ans pour effectuer la même opération de rénovation. Ne pourrait-on pas trouver des opérateurs qui agiraient plus efficacement pour l’État ?

M. Jean-François Vitoux : On peut trouver des opérateurs, y compris dans le secteur parapublic. Tout est affaire de volonté et de stratégie, encore qu’une stratégie en la matière soit plus facile à suivre dans une phase de développement que dans une phase de ralentissement d’occupation des surfaces, parce qu’à la difficulté technique et financière s’ajoute alors une difficulté humaine. La réduction des mètres carrés est plus facile à réaliser que celle des effectifs.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : On peut se demander dans ces conditions si l’objectif annuel de cession immobilière, qui pousse à vendre le plus cher possible avant même de savoir ce que l’on peut acheter, cela dans un temps très court qui n’est pas forcément celui du marché, ne se heurte pas à la vision stratégique souhaitée en la matière.

M. Georges Tron, Président : Il a toujours été clair pour nous que ce n’est pas le montant des cessions qui serait le critère déterminant pour apprécier les opérations envisagées. Pour autant, cet objectif annuel a le mérite de permettre un contrôle du volume des cessions de la part des parlementaires. J’en veux pour preuve l’opération effectuée par le ministère de la Culture rue des Bons-Enfants.

M. Olivier Debains : La cession est, à défaut de mieux, le moyen le plus efficace que l’on ait trouvé pour faire bouger les choses, à condition qu’on ne considère pas le volume de cession comme l’indicateur de la performance de la politique immobilière de l’État.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Notre logique n’est pas la cession à tout prix – comme l’ont d’ailleurs montré nos interrogations concernant l’opération du ministère des Affaires étrangères rue Monsieur –, mais la gestion la plus mutualisée et la plus interministérielle possible, particulièrement en matière de bureaux.

M. Christian de Kérangal : S’il est indispensable d’avoir une stratégie et un pilote, encore faut-il également des outils de pilotage globalisés qui permettent d’opérer des comparaisons en matière de performance immobilière. À cet égard, IPD, société britannique créée en 1985, dont l’objectif unique est d’analyser la performance, soit financière, soit immobilière, du portefeuille immobilier d’investisseurs et de grands utilisateurs, s’est vu confier en Grande-Bretagne la mise en place d’un système de suivi de la performance immobilière, y compris environnementale, de l’ensemble des immeubles civils occupés par le gouvernement britannique, soit 10 500 immeubles, 300 sites, 14 millions de mètres carrés, pour une valeur de 45 milliards d’euros, avec obligation pour l’ensemble des occupants d’immeubles de bureaux d’adhérer au système de benchmarking, ou de comparaison de performance des uns avec les autres, d’ici mars 2009.

Après analyse de 600 000 mètres carrés, il est déjà possible de cerner deux grands axes d’économies potentielles : d’une part, la vente des immeubles sous-occupés, et, d’autre part, la rationalisation et la densification de l’espace de travail – secteur où, en revanche, on manque en France d’indicateurs y compris dans les groupes privés parfois –, le tout selon une approche globale des coûts.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Si l’expérience s’est révélée intéressante pour le gouvernement britannique, peut-être n’aurons-nous pas à réinventer ce que d’autres ont réussi…

M. Christian de Kérangal : Pour parvenir à ce résultat, la première étape a été de standardiser les définitions, par exemple celles de l’occupant ou de la surface occupée par agent.

La deuxième étape a été de créer une base de données homogène et cohérente – ce qui est d’autant plus faisable ici que l’on en est au début de la centralisation. Cette base, commune aux ministères – qui ont obligation d’y entrer toutes informations utiles, depuis le nombre de mètres carrés, d’agents et de postes de travail jusqu’à la consommation énergétique de chaque immeuble –, est gérée par l’Office of Government Commerce qui dépend du ministère du Trésor, et elle est à jour.

Une fois ces deux étapes accomplies, il a alors été possible de mettre en place des batteries d’indicateurs clés qui permettent d’aider à la définition d’une stratégie, d’en suivre la mise en œuvre et de mettre en place des actions correctrices, mais également de faire passer les décisions difficiles : dans une phase de réduction du nombre de mètres carrés par ministère, si la moyenne d’une administration est de 50 mètres carrés par agent, il est plus facile de faire comprendre, si la moyenne générale est de 23, qu’il y a un effort à faire.

M. Georges Tron, Président : Tout dépend de la définition que l’on retient du mètre carré.

M. Christian de Kérangal : Il en va de même pour le privé : si l’on sait à peu près ce qu’est une surface utile brute locative, les choses se compliquent dès que l’on aborde la notion de surface utile nette.

M. Christian Cléret : Pour revenir à l’analyse de la résistance à la réforme, l’expérience vécue par La Poste montre qu’à côté de la crainte d’une perte de pouvoir, l’administration a un véritable besoin de clarification des règles de gestion, de précision des champs de liberté – le ministère des Finances pourra-t-il, par exemple, toujours décider seul de l’opportunité d’ouvrir une trésorerie générale ? – et de professionnalisation du processus, car le fait de transférer des compétences à des entités qui ne sont pas encore prêtes, inquiète énormément. Ce qui est en cause, c’est beaucoup plus que la signature d’un bail commercial. Le manque d’information sur les responsabilités des uns et des autres ne peut qu’engendrer de l’inquiétude, voire de l’angoisse, surtout si l’on estime que tel ou tel partenaire n’a pas les moyens d’assumer les responsabilités qu’on envisage de lui confier.

M. Georges Tron, Président : L’immobilisme peut aussi s’expliquer par le fait que les administrations restent, tandis que les pouvoirs politiques passent. Or les symboles du pouvoir – décret d’attribution, effectifs, immobilier – sont ce qui fait la force d’un ministère. Les raisons des freins à la réforme sont aussi élémentaires que cela. Après des opérations comme celle de la rue de la Convention pour le ministère des Affaires étrangères, rappelée par le Rapporteur, on ne peut en tout cas que constater, au-delà de toute explication psychologique, une sous-culture en matière de gestion de l’immobilier en bon père de famille.

M. Christian de Kérangal : Il faut que l’État ait la vision la plus globale possible de son immobilier, l’objectif étant la rationalisation de l’espace. À cet égard, il est prévu au Royaume-Uni 2 milliards d’euros d’économies par an à partir de 2013, dont 930 millions d’euros provenant de la vente de locaux non occupés et 770 millions d’euros de la rationalisation et de la densification de l’espace de travail. Il n’y a pas un agent qui, en Grande-Bretagne, bénéficiera à terme de plus de 12 mètres carrés par poste de travail, décision qui a été douloureusement vécue par les intéressés.

Il faut, en outre, que l’État se dote d’outils de pilotage et de diagnostic centralisés qui permettent d’élaborer une stratégie, de la suivre et, si nécessaire, de la modifier.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : C’est le même ratio de 12 mètres carrés qui a été retenu ici à la suite d’une étude d’IPD pour France Domaine. Malgré nos différences, le bon sens nous a permis d’arriver au même résultat que la perfide Albion !

J’ai en tout cas retenu des interventions de ce matin que ce qui doit nous guider dans ces réformes, c’est la rationalisation de l’espace de travail au bénéfice des personnes accueillies, des fonctionnaires et de leurs conditions de travail ainsi que de l’État, grâce aux économies qu’il pourra en tirer.

Auditions du 31 janvier 2008

a) à 9 h 30 :

M. Didier Lallement, secrétaire général, Mme Hélène Jacquot-Guimbal, directrice générale du personnel et de l’administration (DGPA) et M. Dominique Figeat, délégué à l’action foncière du ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durable (MEDAD)

Présidence de M. Georges Tron

M. Georges Tron, Président : Je suis très heureux de vous accueillir pour cette nouvelle séance de la MEC de la commission des Finances que j’ai l’honneur de présider avec M. Habib. Je rappelle que la MEC est coprésidée par un député de la majorité et un de l’opposition, les rapports étant eux-mêmes cosignés par un rapporteur de la majorité et un de l’opposition. Je vous prie, à ce propos, de bien vouloir excuser l’absence de M. le rapporteur Jean-Louis Dumont.

Je salue M. le rapporteur Yves Deniaud, de même que MM. Yves Gleizes et Claude Lion, représentants de la Cour des comptes, ainsi que MM. Lourdin et Dumas qui, au titre du Conseil pour l’immobilier de l’État (CIE), que j’ai également l’honneur de présider, participent aussi à nos travaux.

L’intérêt étant que nos débats soient aussi vivants que possible, je vous remercie de bien vouloir répondre de manière rapide et précise aux questions qui vous seront posées.

Les rapports sur l’immobilier de l’État qui ont d’ores et déjà été rédigés donnent lieu à un suivi de la part de la MEC car nous sommes attentifs à ce que nos préconisations soient prises en compte. Nous avons déjà eu l’occasion d’auditionner une grande partie des représentants des ministères ; au titre du CIE, nous avons également reçu de nombreux responsables de la fonction immobilière dans les ministères, notamment à l’occasion des auditions des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI). Le processus de réforme ayant été initié voilà deux ans et demi, nous souhaitons maintenant examiner la nature des progrès réalisés ministère par ministère, eu égard aux suggestions que nous avons formulées.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Le rapport de la MEC de juillet 2005 a dénombré jusqu’à sept services gestionnaires de l’immobilier de l’ancien ministère de l’équipement. À ceux-là s’ajoutent maintenant ceux de l’ancien ministère de l’Écologie ainsi que de la direction générale de l’énergie et des matières premières. Quelles sont les actions entreprises pour unifier la fonction immobilière du MEDAD ?

Face aux grandes directions sectorielles, quelle est l’autorité effective, respectivement, du secrétaire général de l’administration, de la direction générale du personnel et de l’administration ainsi que de la délégation à l’action foncière ?

M. Didier Lallement : La recomposition du MEDAD est fondée sur les différentes missions de l’équipement, de l’environnement, de l’énergie et de l’aménagement du territoire, suivant en cela le même principe que celui qui a prévalu au ministère de l’équipement où le secrétaire général est responsable de la gestion immobilière depuis la fin de 2005. Un nouveau décret d’organisation du ministère sera publié à la fin du mois d’avril ou au début du mois de mai précisant que les fonctions administratives, financières et immobilières seront regroupées au sein du secrétariat général.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Où en est le projet de regroupement des services centraux du ministère sur le site de La Défense dans une tour qui doit être construite sur une branche délaissée du boulevard circulaire ? Ce projet suscite des interrogations dans la mesure où le calendrier de l’opération projetée - 2014 ? -, son coût réel, son financement, son bilan d’ensemble et l’évolution des surfaces – 100 000 m² ? – ne sont pas clairement établis.

Qui assurera la maîtrise d’ouvrage de cette opération ?

M. Didier Lallement : Dans un premier temps, nous voulons limiter le nombre de nos implantations et quitter l’avenue de Ségur, conformément à la décision de M. le ministre d’État figurant dans les « lettres de préfiguration » confiées à ceux qui doivent réorganiser l’administration centrale. La fermeture de ce site y est donc explicitement mentionnée ainsi que le regroupement de ses 850 agents sur le site de La Défense existant – l’Arche et les tours Pascal – mais également des 170 agents qui travaillent dans l’immeuble de la place de Fontenoy et qui relèvent de la direction des affaires maritimes.

Les futures directions générales que nous sommes en train de constituer seront composées d’un certain nombre de services qu’il convient d’installer au même endroit. Le déménagement devrait avoir lieu au début de 2009. Nous avons besoin d’un peu moins de 20 000 m² que nous pensons trouver dans la paroi Nord de l’Arche et dans la tour Voltaire. J’ajoute que ce regroupement à La Défense ne concerne pas la direction interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), installée au ministère de l’Intérieur rue de Penthièvre, ni la direction générale de l’aviation civile (DGAC), propriétaire de son bâtiment. Le futur loyer sera quant à lui à peu près équivalent à l’actuel.

Dans un deuxième temps, nous procéderons au rassemblement des fonctions de l’ex- ministère de l’industrie actuellement dispersées sur deux sites, dans les XIII^è et XII^è arrondissements. Il faudra, là encore, trouver de l’espace pour accueillir ces services.

Dans un troisième temps, enfin, nous projetons en effet la construction d’une tour. Nous discutons avec l’établissement public d’aménagement de La Défense (EPAD) afin de savoir s’il est possible de récupérer des terrains issus des aménagements que l’EPAD veut réaliser dans le cadre du plan de relance de La Défense, notamment en réutilisant un certain nombre de voiries. Les possibilités d’implantations existent donc. Nous devrons bien entendu être exemplaires sur le plan de la qualité environnementale.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Quel(s) ministère(s) paiera ou paieront le loyer budgétaire de l’immeuble de l’avenue de Ségur en 2008 ? Sa cession est-elle envisageable et dans quel délai ? Enfin, pourquoi cet immeuble est-il inscrit pour 270 millions au tableau général des propriétés de l’État (TGPE) alors que sa valeur vénale est manifestement supérieure ?

M. Didier Lallement : Nous avons en effet l’intention de vendre, en accord avec le ministre du Budget, l’immeuble de l’avenue de Ségur et nous espérons à cette occasion réaliser un certain nombre d’opérations immobilières. Nous assumerons les loyers budgétaires jusqu’à notre départ qui aura donc lieu, vraisemblablement, au début de 2009. Ces loyers s’élèvent à 9,345 millions ; si l’on y ajoute ceux de l’inspection générale de l’environnement, installée avenue de Suffren, ils se chiffrent à environ 9,8 millions, ce qui correspond à la location de la paroi nord de l’Arche et de la tour Voltaire. Nous souhaitons quitter l’avenue de Ségur en raison du coût de réhabilitation de l’immeuble et parce qu’il serait bien entendu absurde de multiplier les implantations.

Une partie des services est par ailleurs hébergée place de Fontenoy : la direction des affaires maritimes - qui relève de l’administration du MEDAD - l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM), l’administration de la pêche - qui relève du ministère de l’agriculture – et le secrétariat d’État à la ville. Nous souhaiterions que la direction des affaires maritimes soit implantée à La Défense dès le début de 2009. M. le ministre d’État voudrait néanmoins conserver les locaux de la place de Fontenoy pour en faire une Maison de la mer.

Au final, notre objectif est d’avoir deux implantations principales : La Défense et le boulevard Saint Germain - en indemnisant le ministère des affaires étrangères de la partie qu’il libérera au début de 2009 – où seront hébergés quatre cabinets ministériels.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : D’après le contrôle sur pièces et sur place que j’ai effectué en septembre 2007, le loyer total, entre les locaux du MEDAD et ceux du MINEFI, s’élève à 13,5 millions. Cela signifie donc, compte tenu de ce que vous venez de dire, que la part du MINEFI représente 4 millions.

M. Didier Lallement : Absolument.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : D’un point de vue sémantique, je rappelle que les ministères ne sont pas propriétaires : c’est l’État. Un ministère ne vend ni n’achète tel ou tel bien : c’est l’État qui procède à des affectations. Nous souhaitons donc fermement que l’État soit propriétaire unique et que France Domaine en soit l’unique bras séculier !

Je m’inquiète un peu s’agissant de la cession des biens immobiliers de la place de Fontenoy. Une Maison de la mer, soit, mais des impératifs de bonne gestion immobilière impliquent sans doute d’envisager également autre chose.

M. Didier Lallement : En tant que membre du corps préfectoral, je me considère d’abord comme un représentant de l’État. Le fait que ce soit l’ENIM, et non l’État, qui soit principalement concerné par la gestion de l’immeuble de la place de Fontenoy explique peut-être nos difficultés méthodologiques quant au devenir de cet établissement, sachant en outre qu’un certain nombre de parlementaires y sont très attachés pour de fortes raisons symboliques.

Nous aurons par ailleurs besoin d’utiliser cet immeuble dans le cadre du déménagement et de l’aménagement des locaux du boulevard Saint Germain, de même qu’ils seront utiles, pendant la transition, pour des cabinets ministériels. Néanmoins, à terme, la question du devenir de la Place de Fontenoy se posera et il va de soi que le bouclage financier de cette opération est impératif. Cela nécessite un taux de restitution d’autant plus précis que nous voulons construire un bâtiment sur le site de La Défense.

M. Georges Tron, Président : Comment appréciez-vous le distinguo entre l’État et l’ENIM ? Qui entretient le bâtiment où se trouve l’ENIM ? Un établissement public ne doit-il pas être considéré comme partie intégrante du patrimoine immobilier de l’État ?

Le rapport de la MEC avait en outre établi que le patrimoine des établissements publics est à peu près comparable, voire, supérieur à celui de l’État. Un grand nombre d’établissements publics détenteurs de patrimoines comparables gravitent-ils dans l’orbite du MEDAD ?

M. Didier Lallement : Le distinguo est avant tout politique. Juridiquement, c’est l’ENIM qui entretient le bâtiment, mais la tutelle de l’État y est patente. L’ENIM, toutefois, est un cas un peu particulier compte tenu de sa mission et si nous annoncions son déménagement sur un littoral, par exemple, les réactions ne se feraient pas attendre !

L’ex-ministère de l’environnement s’est par ailleurs beaucoup structuré en établissements publics, avec une administration centrale assez réduite. Tel n’était pas le cas de l’ancien ministère de l’équipement. Nous nous efforçons donc, dans le cadre de la revue générale des politiques publiques (RGPP), de réaliser un inventaire précis des modes de gouvernance et des propriétés foncières des établissements publics.

La différence de taille des directions est par ailleurs éloquente : 450 à 500 personnes pour l’ex-ministère de l’équipement contre une centaine de personnes pour l’ex-ministère de l’environnement.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Comment France Domaine est-il associé à ces différentes opérations ? Quel contrôle le secrétariat général du MEDAD exerce-t-il sur ces immeubles des établissements publics ?

Si le TGPE est clair pour les immeubles des services de l’État, il n’en est pas de même de ceux des opérateurs : nous ne connaissons ni la nature ni la valeur de leur patrimoine.

M. Didier Lallement : Rien ne se fait sans France Domaine, dont nous partageons les objectifs de rationalisation du patrimoine. M. le ministre d’État a pris une décision courageuse en décidant le déménagement de l’immeuble de l’avenue de Ségur. La gestion de cette opération, du point de vue du management, sera assez lourde compte tenu des différentes culturelles entre le ministère de l’environnement et celui de l’équipement. Nous connaissons par ailleurs l’attachement du monde maritime à l’immeuble de la place de Fontenoy.

Mon action consiste à assurer sur les établissements publics le même type de pilotage que celui que j’assure d’un strict point de vue administratif. Sauf exceptions, ces derniers ne sont pas propriétaires de leur patrimoine, mais nous nous attachons à en faire l’inventaire. Il est clair, par ailleurs, que la tutelle administrative sur un certain nombre d’établissements publics était jusqu’ici plus ou moins directe. Sa rationalisation, enfin, aura forcément un impact foncier.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Le MEDAD peut-il indiquer le coût budgétaire annuel de l’immobilier qu’il occupe, en distinguant par grandes rubriques : acquisitions, entretien, grosse réparation et maintenance, dépenses de fonctionnement… Quels sont les ratios de coût par m² et de coût par agent ? Quelles sont les surfaces occupées, en distinguant surface hors œuvre nette (SHON), surface hors œuvre brute (SHOB), surface utile brute (SUB), surface utile nette (SUN) ?

Quelle est la valeur du ratio de performance environnementale des immeubles du MEDAD en kilowatt/heure par m² ? Quelles sont les mesures envisagées par le MEDAD pour améliorer ce ratio dans la prolongation du Grenelle de l’environnement ?

M. Didier Lallement : Le nombre d’implantations du MEDAD représente 31 administrations centrales et 7 325 services déconcentrés, soit un total de 7 356. La surface de l’administration centrale en m² SHON est de 251 900 m² ; celle des services déconcentrés, de 2 683 000 m², soit un total de 2 934 900 m². Le nombre d’agents s’élève à 72 470, dont 7 470 en administration centrale. Je remettrai à M. le président un document exhaustif à ce sujet.

En ce qui concerne les dépenses immobilières, le montant des coûts de fonctionnement du tertiaire pour le ministère de l’équipement, s’agissant de l’administration centrale, s’élevait à 42 millions et à 71 millions pour les services déconcentrés. Le coût d’entretien, quant à lui, atteignait 2,9 millions pour l’administration centrale et 11,4 millions pour les services déconcentrés.

Les ratios coût-moyens de fonctionnement tertiaire par agent étaient de 2 210 euros, pour un coût moyen d’entretien par m² de 10,10 euros.

S’agissant du ratio environnemental, une enquête avait été menée voilà quelques années sur les consommations d’énergie, en trois ans, du parc immobilier du ministère de l’équipement. Le niveau moyen de consommation annuelle s’élevait à 195 kilowatts/heure par m².

Nous menons par ailleurs actuellement une campagne afin de programmer les premiers travaux à effectuer dans le domaine énergétique. Enfin, M. le ministre d’État a demandé de réaliser des bilans « carbone » sur l’ensemble de nos implantations immobilières.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Le rapport Pommelet d’octobre 2003 concluait que 3 millions de m² pouvaient être à court et moyen termes cédés par RFF, la SNCF, la RATP et le ministère de l’équipement afin de faciliter la construction de logements sociaux en Île-de-France.

Le rapport estimait que, à plus long terme, 10 millions de m² pourraient également être mobilisables.

Quatre ans après le rapport, quel est le bilan de cette politique de mobilisation foncière ? Comment s’articule l’action de la délégation interministérielle pour le développement de l’offre de logements (DIDOL) du ministère du logement avec la délégation à l’action foncière du MEDAD ?

M. Didier Lallement : Nous avons en effet été, dans l’ex-ministère de l’équipement, à l’origine de ce programme puisque la délégation à l’action foncière dont M. Figeat, ici présent, est le délégué, avait cette double vocation : être un interlocuteur pour tout ce qui concerne le patrimoine et permettre la libération d’un certain nombre de terrains afin de construire des logements.

M. Dominique Figeat : Suite au rapport Pommelet, le ministère de l’équipement a procédé à des cessions, essentiellement en Île-de-France, permettant ainsi au Gouvernement, durant l’été 2005, de lancer un programme interministériel portant plus précisément sur la cession de 600 hectares en 2006, 2007 et 2008 afin de réaliser la construction de 30 000 logements.

Le ministère de l’équipement est, avec celui de la défense, le principal concerné par ce programme, son patrimoine foncier et celui des établissements publics placés sous sa tutelle représentant entre la moitié et les deux tiers des objectifs indiqués.

Une première évaluation de ces opérations réalisée à la fin de 2006 montre que le programme a été correctement exécuté puisque, en 2006, 40 % des cessions prévues avaient déjà été réalisées. Nous publierons bientôt le bilan de 2007 qui témoignera encore d’une évolution positive.

Sur les trois années qui ont été fixées par le Premier ministre d’alors, les objectifs seront atteints et peut-être dépassés. M. Fillon a, quant à lui, souhaité que ce programme soit poursuivi et amplifié. Il a ainsi signé en décembre dernier une circulaire à destination des administrations centrales et des préfets leur demandant de préparer un programme pour la période 2008-2012 qui portera sur plus de 1 000 hectares et permettra la réalisation de 60 000 logements. La délégation à l’action foncière est chargée de le préparer avec les partenaires cités.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Qu’adviendra-t-il de l’immeuble de l’école des Ponts et Chaussées, situé rue des Saints Pères ?

M. Didier Lallement : Sa cession est en effet prévue et aura lieu rapidement, l’idée étant de créer un grand pôle scientifique et technique à Marne-la-Vallée, autour de la Cité Descartes, permettant de rassembler un certain nombre d’établissements publics de l’ex-ministère de l’équipement, le laboratoire central des Ponts et Chaussées, le service d’études techniques des routes et autoroutes (SETRA) et l’Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (lNRETS).

M. Yves Deniaud, Rapporteur : L’École nationale des Ponts et Chaussées conservera-t-elle des locaux boulevard Saint Germain ?

M. Didier Lallement : La totalité de l’École quittera Paris, même si nous avions envisagé, à l’origine, qu’une partie en soit transférée boulevard Saint Germain afin de rapprocher les étudiants des cabinets ministériels. Cette idée audacieuse n’a pas connu de suite. L’association des anciens élèves sera néanmoins hébergée boulevard Saint Germain mais cela ne représente que quelques m².

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Les conditions de transfert boulevard Saint Germain ont-elles été définitivement arrêtées entre le ministère des affaires étrangères et le MEDAD ?

M. Didier Lallement : Pas encore. Les discussions se poursuivent avec le ministère des affaires étrangères et France Domaine.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Cela sera réglé quand le ministère des affaires étrangères aura intégré les somptueux locaux de la rue de la Convention…

Comment le ministère prépare-t-il l’élaboration prévue cette année des SPSI de ses services déconcentrés, dans le cadre plus général de la RGPP et de la réorganisation des services de l’État en département et en région ?

Quel bilan peut-on faire des loyers budgétaires dans les services centraux ? Comment se présente leur extension aux services déconcentrés ?

Le MEDAD est l’un des ministères qui dispose des plus fortes compétences en matière immobilière, tant pour la construction que pour l’entretien. Comment organise-t-il l’entretien des immeubles domaniaux ? Quelle est sa participation à l’expérimentation de la mutualisation de l’entretien en région Rhône-Alpes : recensement des besoins et des compétences, programmation des travaux, mise en commun de moyens budgétaires ?

Les personnes précédemment auditionnées par la MEC font état d’un manque de directives reçues par les directions départementales et régionales de l’équipement, comme d’ailleurs des autres services déconcentrés de l’État. De manière plus générale, comment avez-vous organisé l’information de vos services sur la nouvelle politique immobilière de l’État ?

M. Didier Lallement : S’agissant des SPSI du parc immobilier de l’administration territoriale, nous avons achevé en 2007 l’inventaire concernant les 24 départements cible. Nous vous en présenterons la synthèse dans les prochains jours.

En 2008, il est prévu de réaliser la partie dite stratégique de ces schémas, suivant en cela la méthodologie fixée par France Domaine. Toutes les nouvelles opérations doivent tendre à l’unification des implantations immobilières, le schéma que j’ai présenté tout à l’heure étant également valable pour les services déconcentrés. Notre projet vise, en l’occurrence, à regrouper dans un même service et sous une même direction les directions régionales de l’équipement (DRE), les directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE) et les directions des ressources énergétiques et minérales (DIREM) pour les transformer en directions régionales de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables (DREDAD), ce qui revient à fusionner les trois services régionaux.

Sur le plan départemental, cela revient à fusionner les directions départementales de l’équipement (DDE) et les directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF). Une circulaire du Premier ministre vient d’ailleurs de lancer cette opération à la suite d’une expérimentation de regroupements menée dans huit départements. Nous généraliserons cette fusion en deux temps ; ses conséquences sur le schéma immobilier territorial seront très lourdes.

Le chantier de la fusion organisationnelle s’étalera sur environ trois ans pour les directions régionales et sur deux ans pour les directions départementales. Ce schéma n’est pas complètement achevé en termes de périmètre des regroupements, le Premier ministre n’ayant pas rendu tous les arbitrages, mais les conséquences immobilières peuvent être significatives : le logement sera-t-il dans le périmètre des DRE ou des DDE ? La partie des DRIRE qui travaille sur le développement industriel demeurera-t-elle dans cette structure ? Le MINEFE envisage-t-il de regrouper ses services économiques dans une direction régionale ad hoc ? Souhaite-t-il laisser au sein des DRIRE les petites entités dont c’est la mission ? Dans ce cas, celles-ci seront sous le double pilotage du MEDAD et du MINEFE. Quoi qu’il en soit, nous pourrons vous fournir des informations plus précises d’ici quelques mois.

S’agissant de l’expérimentation lyonnaise, je suis un peu surpris, n’ayant pas reçu de remarques particulières à ce propos.

M. Dominique Figeat : Je vous confirme que le ministère a fait part de son vif intérêt quant à cette expérimentation, comme j’ai moi-même eu l’occasion de le dire au sein du comité (COMO) réunissant l’ensemble des administrations centrales sous la présidence de Jean-Pierre Lourdin. Les services régionaux ont reçu toutes les informations et les instructions nécessaires, mais nous attendons toujours un dispositif précis concernant le protocole de cette expérimentation. Nos services, en tout cas, sont prêts à y travailler.

M. Georges Tron, Président : Je vous remercie.

b) à 10 h 30 :

M. Éric Lucas, directeur de la Mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), et M. Jacques Brucher, chef de la Mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI) au ministère de la Défense

Présidence de M. Georges Tron

M. Georges Tron, Président : Messieurs, je vous remercie d’avoir répondu à l’invitation de la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances de l’Assemblée nationale.

Comme vous le savez, nous bénéficions pour nos auditions du concours de la Cour des comptes, représentée aujourd’hui par MM. Jacques Rigaudiat, conseiller maître et Claude Lion, conseiller référendaire. Je salue également la présence de notre Rapporteur, M. Yves Deniaud, ainsi que de M. Jean-Pierre Lourdin, secrétaire général du conseil de l’immobilier de l’État, que j’ai l’honneur de présider, et de M. Philippe Dumas, inspecteur général des Finances, qui travaille depuis longtemps sur les questions immobilières.

Lors de la préparation de ses deux premiers rapports sur l’immobilier de l’État, la MEC a déjà entendu plusieurs fois les représentants de la mission de réalisation des actifs immobiliers – MRAI. L’exercice auquel je vous remercie de bien vouloir bien vous prêter n’a d’intérêt pour nous que s’il s’inscrit dans la perspective des préconisations de ces rapports, et non s’il consiste à justifier l’existant.

L’enjeu pour nous est de savoir sur quelles pistes vous travaillez pour vous inscrire dans la réforme lancée par le gouvernement précédent et reprise par le gouvernement actuel.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : La commission des Finances a demandé à la Cour des comptes une enquête sur le sujet qui nous occupe aujourd’hui. L’impression générale donnée par ce rapport est que le ministère de la Défense semble se prévaloir d’un particularisme fort – qui est, au demeurant, peu contestable – pour se tenir à l’écart des évolutions de la nouvelle politique immobilière de l’État.

S’agissant du parc immobilier, la Cour des comptes indique que le ministère de la Défense dispose de 30 000 emprises représentant 52,3 millions de mètres carrés de surface utile, pour une valeur de 19 milliards d’euros inscrite au bilan de l’État. Cet ensemble, qui correspond à 43 % du parc immobilier de l’État, est très hétérogène : bureaux, terrains, cantonnements et bases militaires, monuments historiques, nécropoles, installations industrielles, logements… La Cour note une connaissance du parc encore très imparfaite, ainsi qu’une évaluation qui reste encore à fiabiliser. Les systèmes d’information sur la gestion immobilière sont multiples et insuffisants. Le ministère est dépourvu de système central de gestion domaniale : le progiciel SAGRI, qui n’est pas alimenté depuis 2006, est en fin de vie et le projet SAGRI 2, qui devait lui succéder, n’a jamais fonctionné. Un nouveau progiciel est prévu cette année : va-t-il enfin entrer en service ?

Le ministère de la Défense peut-il également nous indiquer le coût budgétaire annuel de son immobilier, en distinguant par grandes rubriques : acquisitions ; entretien, grosses réparations et maintenance, dépenses de fonctionnement ?

La Cour des comptes a relevé que d’importants crédits immobiliers échappent au Secrétariat général pour l’administration – SGA – et sont gérés directement par les états-majors. Il n’est pas fait de distinction entre les dépenses de gros entretien et celles d’entretien courant. Quelles sont les perspectives d’amélioration de cette situation ?

M. Éric Lucas : On ne peut affirmer que le ministère de la Défense invoque systématiquement un particularisme pour échapper aux réformes. Comme les autres, il a suivi depuis 2005 les orientations de la politique interministérielle, tant en ce qui concerne le changement de statut de l’administration des domaines que pour la mise en place des loyers budgétaires, la politique de cession de biens immobiliers demandée par l’État et le Parlement, l’élaboration des schémas pluriannuels de stratégie immobilière – les SPSI –, la libération du foncier au profit de la politique du logement, ou encore la mise en place du compte d’affectation spéciale immobilier, le ministère étant, comme les autres, doté d’un budget opérationnel de programme, BOP.

Le ministère de la Défense a bien pour objectif de réduire le coût de son immobilier, tant en emprise qu’en entretien. Il dispose en effet d’emprises qui deviennent inutiles et qu’il n’a plus les moyens d’entretenir.

Par ailleurs, il a mené depuis trois ans ses propres réformes en matière d’immobilier. Dans le cadre de la LOLF, une partie des crédits de l’immobilier – environ un milliard d’euros, soit la moitié du total – a été regroupée au sein des crédits gérés par le secrétariat général pour l’administration (SGA). Nous aurions également souhaité regrouper les crédits de la gendarmerie, mais le Parlement en a décidé autrement. Cette procédure permet d’identifier les crédits dédiés à l’immobilier et de réaliser des arbitrages au sein du seul domaine immobilier, et non plus entre l’immobilier et d’autres secteurs.

En outre, comme cela nous était demandé depuis des années, nous avons mis en place un service d’infrastructures de la défense par la fusion des trois grandes directions centrales de services d’infrastructure. Nous renforçons aussi l’interarmisation du réseau dans le cadre de la RGPP.

Alors que l’application de la LOLF aurait pu conduire à un éclatement des responsabilités en matière immobilière, nous avons accru les pouvoirs de la direction de l’immobilier : c’est elle qui pilote les crédits de politique immobilière du SGA ; le secrétaire général pour l’administration et le directeur de la Mémoire, du patrimoine et des archives président les comités de coordination de la fonction immobilière.

Nous poursuivons notre travail sur la segmentation du patrimoine, destinée à déterminer ce qui peut être cédé et ce qui ne peut l’être, de même que nous poursuivons l’élaboration de schémas directeurs interarmées – SDIA – en complément des SPSI. Alors que les SPSI sont adaptés pour l’immobilier de bureaux, les SDIA visent à reconcentrer l’immobilier à l’échelle de grandes emprises comme, par exemple, Toulon, Brest ou Belfort. Nous en avons conclu sept ou huit. Actuellement, l’instruction des nouveaux dossiers est stoppée dans l’attente des décisions relatives au plan de stationnement des forces.

Nous souhaitons poursuivre le regroupement des crédits d’entretien sur le programme du SGA, améliorer la connaissance des coûts d’entretien, clarifier les responsabilités – je voudrais notamment supprimer la notion d’attributaire au sein du ministère de la Défense pour la remplacer par celle d’occupant, corrélat de celle d’État propriétaire unique –, procéder à une séparation des rôles entre la DMPA, chargée de la politique immobilière, et le service des infrastructures, chargé de l’entretien.

Il faut également fiabiliser les systèmes d’information, réduire les délais de cession, dont la Cour des comptes a démontré qu’ils s’élevaient à six ans en moyenne, et enfin adapter l’infrastructure aux exigences en matière d’environnement.

Même si nous souhaitons, malgré tout, maintenir quelques spécificités, et même si nous bénéficions de quelques dispositifs dérogatoires, tout ce que le ministère a réalisé en interne s’inscrit dans la politique interministérielle.

Nous avons également donné suite aux critiques adressées par la Cour des comptes au sujet de la connaissance imparfaite du parc immobilier.

Au 1^er janvier 2002, le patrimoine immobilier domanial de la défense en métropole représentait 263 000 hectares ; en mai 2007, le tableau général des propriétés de l’État – TGPE – recensait 252 000 hectares. Entre 2002 et octobre 2007, le montant des cessions encaissées s’est élevé à 325 millions d’euros. Au 1^er janvier 2007, le montant correspondant à des actes de vente signés ou à des arrêtés de changement d’affectation en attente d’encaissement est de 60 millions. Il existe également 83 millions correspondant à des décisions de remise aux services fiscaux qui n’ont pas encore donné lieu à un acte de vente. La politique de cession du ministère se poursuit donc à un rythme normal.

La connaissance imparfaite du parc tient à des disparités dans les notions utilisées. Le système SAGRI, que nous avons essayé, sans succès, de moderniser, se référait plutôt à des emprises ou à des sites, ce qui n’a rien à voir avec les notions d’unité immobilière ou d’unité administrative du TGPE. Une personne de ma direction se consacre entièrement à la fiabilisation des emprises avec France Domaine. Le nouveau système que nous mettons en place sera interfacé avec le TGPE de façon à ce que les données concernant la surface et la valorisation soient les mêmes dans les deux systèmes. Je n’ai pas dans ma documentation la date précise de sa mise en œuvre, mais je pourrai vous donner prochainement cette information, si vous le souhaitez.

De la même façon, nous travaillons pour intégrer totalement le système CHORUS.

Au 31 décembre 2007, le patrimoine détenu par l’État au titre de la défense représente une valeur de 19,86 milliards d’euros, contre 19,25 milliards au 31 décembre 2006. Cette valeur correspond à 42 % du bilan immobilier total, contre 43,2 % un an auparavant. Dans cet ensemble, l’armée de terre et la gendarmerie ont une part prépondérante. Il est à noter également que la valorisation des emprises dans la région parisienne est égale à celle du parc de la marine nationale.

L’essentiel des surfaces se trouve en province : 7 % seulement sont situées en Île-de-France. Le caractère militaire des biens est prépondérant : 70 % de terrains d’entraînement, 15 % de surfaces dédiées aux infrastructures de bases navales ou aéronavales, 6 % de surfaces dédiées aux infrastructures industrielles et logistiques, 8 à 9 % de surfaces dédiées aux infrastructures de commandement et de vie ; les bureaux ou les locaux purement administratifs ne représentent que 0,38 % du total, ce qui explique les discussions que nous avons avec France Domaine au sujet des loyers.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Il convient de rappeler que la question de la valorisation du patrimoine a fait l’objet d’une partie des réserves émises par la Cour des comptes à l’occasion de la certification des comptes de l’État. Les propos de M. Lucas attestent la difficulté considérable qu’il y a à développer un système d’information complet, fiable, sans rupture dans les interfaces.

D’après les informations que nous tenons de la Cour des comptes, celle-ci a eu du mal à dresser une cartographie budgétaire de l’enveloppe immobilière du ministère de la Défense. En dépit des efforts effectués à l’occasion de la LOLF – le regroupement dans le programme 212 de l’essentiel des crédits immobiliers a impliqué une réorganisation aboutissant à la création du service d’infrastructure de la défense –, l’estimation de cette enveloppe reste vraisemblablement sous-évaluée.

Au-delà du problème spécifique du programme 152, qui concerne la gendarmerie, deux autres programmes prennent en compte des éléments budgétaires. Le programme 146 comprend l’immobilier propre de la DGA et l’on peut s’interroger sur la nécessité d’une telle autonomie. Le programme 178, qui comprend les crédits directement utilisés par les militaires sur le terrain, pose le problème des « masses » : il s’agit de montants importants qui ne sont pas identifiables car ils suivent des circuits comptables particuliers. Il est extrêmement difficile de reconstituer ce qui, dans les masses, correspond à de l’entretien, de la mise aux normes, etc. Les difficultés d’identification ne portent donc pas seulement sur les marges, mais sur des éléments importants.

En outre, le ministère de la Défense bénéficie d’un retour complet sur les cessions, mais, pour des raisons difficiles à cerner, il éprouvait encore récemment des difficultés pour consommer ces crédits inscrits dans le compte d’affectation spéciale.

Outre la longueur des délais de cession – de l’ordre de six à sept ans en moyenne –, n’y a-t-il pas un problème en amont, dans le processus de segmentation proprement dit ou dans les procédures de cession du ministère de la Défense ?

M. Éric Lucas : En ce qui concerne l’entretien, nous sommes d’accord avec les observations que la Cour des comptes nous avait adressées. Grâce à la LOLF, nous avons pu identifier les programmes d’infrastructures au sein d’un BOP, de manière à protéger l’immobilier d’arbitrages en faveur d’autres secteurs. Cependant, tout n’a pas été identifié dans cette ligne budgétaire. Dans la loi de finances pour 2008, 234 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 351 millions d’euros de crédits de paiement d’investissement sont inscrits au programme 146 pour les infrastructures, notamment celles liées aux programmes nucléaires et à la DGA. Ce rattachement est une spécificité du programme nucléaire.

On trouve également 200 millions d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement au programme 178, avec des crédits « massifiés » qui sont à la disposition des unités pour l’entretien de l’infrastructure. Il est exact que le système des masses empêche de déterminer précisément le montant des crédits consacrés à l’entretien. Cela dit, ce système est en cours de suppression. De plus, un groupe de travail réuni entre octobre et décembre a déterminé cinq niveaux d’entretien et réparti leur responsabilité entre l’occupant secondaire, l’occupant principal et le service d’infrastructure de la défense. Sur cette base, nous allons évaluer les crédits qui seront progressivement transférés du programme 178 vers le programme 212.

Il y aura toujours des crédits réservés aux unités pour l’entretien courant, mais tout ce qui concerne le gros entretien doit être géré par le SID. On pourra ainsi, dans le cadre de la politique immobilière de l’État, déterminer des ratios d’entretien, ce qui permettra de se tourner, le cas échéant, vers la direction du Budget si les crédits s’avèrent insuffisants. Il est toutefois difficile de comparer l’entretien de locaux techniques de la DGA ou d’une base navale ou aéronavale et celui de mètres carrés de bureaux.

S’agissant du compte d’affectation spéciale, il y a eu en effet un certain retard. En 2006, au moment de l’adoption de ce dispositif, nous avons dû consommer 3 millions d’euros. En 2007, le total des dépenses du CAS en autorisations d’engagement s’élève à 69 millions d’euros, soit 60 % de consommation des ressources, le montant disponible aux dates de fin de gestion s’élevant à 117 millions. Les dépenses ont concerné des opérations de dépollution préalable pour cession et des opérations de réaménagement liées à des SDIA : dégagement d’emprises en centres villes et reconcentration dans d’autres zones, notamment.

Quant à la segmentation, il était en effet indispensable de l’engager. La longueur des délais de cession est due pour une grande part aux procédures internes. L’idéal serait qu’un bien considéré comme cessible soit immédiatement remis en mandat à la MRAI, pour que celle-ci engage les opérations administratives et techniques permettant la cession et, en particulier, les procédures liées à la dépollution. La difficulté vient du fait qu’un bien est souvent déclaré cessible alors qu’il est encore occupé. La situation évoluera lorsque le nouveau plan de stationnement des forces sera adopté.

M. Georges Tron, Président : La segmentation vous semble-t-elle un mode de classification encore justifié ? Elle est, du reste, loin d’être achevée : environ un tiers du patrimoine n’y est pas inclus. Elle ne concerne pas le patrimoine de l’outre-mer et de l’étranger. En définitive, n’est-ce pas plutôt un frein ?

M. Éric Lucas : Nous venons juste de commencer à travailler sur l’outre-mer, où la détermination des emprises est la plus difficile. En métropole, la segmentation n’est pas achevée et il faut encore la fiabiliser. Cependant nous ne pourrons savoir vraiment si elle a été utile que lorsque le plan de stationnement des forces sera connu.

M. Georges Tron, Président : Le rythme de cessions de la MRAI, qui détient entre 40 et 45 % du parc immobilier de l’État, est de 50 à 60 millions par an. Or, lors des trois dernières années, le produit global des cessions de l’État était de l’ordre de 600 à 800 millions d’euros, ce qui signifie que vous êtes particulièrement en retrait par rapport à d’autres ministères. On peut admettre la complexité spécifique au patrimoine de la défense, mais le modus operandi – la segmentation et les délais de cession – a de quoi laisser dubitatif.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : La MRAI a été le premier opérateur ministériel à céder de l’immobilier, mais il est à craindre qu’elle ne se soit, depuis, laissée aller à une certaine routine. Tous les élus locaux ont été confrontés un jour ou l’autre à ses procédures interminables, qui ne se sont pas accélérées en dépit des remarques et des rapports. Pourquoi son rôle de pionnier n’a-t-il pas été suivi par une évolution des méthodes et des pratiques ? Depuis la fin du service national, le format des armées – donc celui des emprises – s’est singulièrement réduit. Le chef d’état-major de l’armée de l’air a affirmé que sept bases aériennes suffiraient, lorsqu’il en existe trente-cinq. Tout cela justifierait une politique de cessions beaucoup plus dynamique.

M. Éric Lucas : La segmentation a été utile et j’estime qu’il faut la poursuivre. Cependant, pour qu’elle soit efficace, il faut immédiatement remettre à la MRAI les biens déclarés cessibles. Cela suppose une validation politique. Pour les bases aériennes, nous ne pouvons mettre sur le marché un bien avant que le ministre ait décidé d’une évolution du plan de stationnement des forces.

Nous sommes par ailleurs déterminés à mener une analyse approfondie pour réduire les délais internes. Il n’est pas nécessaire de demander trois fois l’accord d’un commandant de région !

Le montant annuel moyen des cessions de la MRAI peut paraître en effet modeste, rapporté à 19 milliards de patrimoine, mais un regain d’activité devrait intervenir compte tenu des prochaines évolutions politiques au sujet du plan de stationnement des forces.

M. Georges Tron, Président : Depuis deux ans, deux types d’arguments sont systématiquement tenus devant le CIE et la MEC : la spécificité de chaque ministère et le fait que les réformes vont rapidement s’engager. La MRAI nous l’avait expliqué quasiment dans les mêmes termes il y a deux ans.

La spécificité du ministère de la Défense ne saurait être niée mais n’est-ce pas cela qui empêche le système de bouger ? N’y a-t-il pas là un alibi pour justifier une attitude qui s’apparente singulièrement à une forte réticence au changement ? Les régimes dérogatoires, dont le taux de 100 % sur les retours de cessions, y contribuent.

Le processus avance très lentement. On peut invoquer le prétexte des décisions politiques, mais les procédures internes – tels les trois quitus que vous évoquiez – semblent extrêmement sclérosantes, à un moment où, au contraire, tous les ministères devraient avancer à peu près à la même vitesse et adopter la même culture. La question peut paraître provocante, mais le système du ministère de la Défense ne devrait-il pas être totalement repensé ?

M. Éric Lucas : L’annonce de la modification du plan de stationnement des forces devrait intervenir durant l’été. Nous aurons alors à nous reconcentrer sur des emprises, à rebâtir rapidement les installations destinées à accueillir les unités déplacées, et à vendre les emprises abandonnées pour financer, autant que possible, les opérations. Pour mener à bien cette entreprise, nous devrons continuer de bénéficier de 100 % de retour sur le CAS. Il faudra probablement instituer une société foncière de défaisance, soit qui porte nos biens, soit qui nous les achète, tandis que la MRAI continuera de travailler sur des emprises difficiles à reconvertir et à vendre. Nous souhaiterions que la possibilité d’effectuer la dépollution pyrotechnique sous le contrôle de l’État soit élargie à tous les acquéreurs, ce qui accélérerait la cession des emprises fortement polluées.

M. Jacques Brucher : Le délai moyen de cession, qui s’élève en effet à six ans, concerne des biens très divers, dont certains sont complexes et propres au secteur de la défense. Souvent, la mise sur le marché d’emprises très importantes nécessite un travail avec les élus concernés et une préparation du terrain. La dépollution pyrotechnique, soumise à des règles strictes de sécurité, accroît parfois les délais de plusieurs années. Les installations classées pour la protection de l’environnement – ICPE – présentent en général moins de difficultés.

Quand des sites n’ont aucune qualification dans les plans d’occupation des sols, désormais plans locaux d’urbanisme, il faut inventer leur destination en concertation avec les élus avant de passer à la phase de transmission de domanialité. Ensuite, le bien est évalué avec les trésoriers-payeurs généraux, généralement en fonction du bilan de l’opération de reconversion. En définitive, le ministère de la Défense détient très peu de biens banalisés qui puissent être rapidement mis sur le marché, comme par exemple des immeubles de bureaux. Le travail de reconversion est en général long, dans un environnement réglementaire contraignant, notamment en matière de dépollution.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : M. Éric Lucas a parlé de la nécessité de maintenir le taux de retour sur les cessions à 100 %, mais tous les ministères pourraient dire la même chose.

M. Georges Tron, Président : Ils ne s’en privent pas !

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Quelle est la participation de France Domaine aux opérations de la MRAI ? Même avec ce retour à 100 %, il s’agit du patrimoine de l’État et non de celui d’un ministère particulier. Plus précisément, consultez-vous France Domaine sur l’emploi des fonds que vous récoltez grâce aux cessions ?

M. Georges Tron, Président : J’aimerais que la réponse de nos interlocuteurs ne donne pas le sentiment que, bien entendu, France Domaine est incontournable, que, bien entendu, on travaille avec lui, que, bien entendu, il a un pouvoir décisionnaire, mais que, cependant, etc., etc.

M. Jacques Brucher : Lorsque nous travaillons à la reconversion des emprises avec les élus concernés, le comité de pilotage comprend dès le départ le TPG, qui est le représentant local de France Domaine. Nous n’attendons pas la phase d’évaluation pour l’associer au processus.

M. Éric Lucas : Le dispositif de la MRAI n’est pas dérogatoire aux règles des finances publiques. Nous discutons sur la base d’un prix fixé par France Domaine. C’est d’ailleurs ce service qui signe l’acte de vente.

Juridiquement, il n’existe aucune difficulté à ce que France Domaine représente l’État propriétaire, mais il peut en aller autrement politiquement. L’immobilier de l’État ne se réduit pas à des questions de cession ou d’entretien : il s’agit aussi de savoir où seront situées les administrations et les forces armées. Le ministre de la Défense est responsable, aux termes de l’ordonnance de 1959, de l’implantation de ces forces, et il ne se détermine pas seulement en fonction des coûts, même si cet aspect est important.

Pour ce qui est de la réutilisation du produit des cessions supérieures à 2 millions d’euros, nous demandons à chaque fois l’accord de France Domaine. Le schéma directeur d’aménagement interarmées n’est pas validé globalement comme il l’est avec les autorités locales et les préfets : chaque opération nécessitant un déplacement doit être validée par France Domaine pour pouvoir bénéficier des crédits de réemploi. À cet égard, les réaménagements importants qu’impliquera la modification du plan de stationnement des forces nécessiteront une modification de ce dispositif afin que l’on puisse aller plus vite. C’est pourquoi nous réfléchissons à la mise en place d’une société foncière de restructuration ou de portage de terrains.

M. Georges Tron, Président : Que dit France Domaine à ce sujet ?

M. Éric Lucas : La réflexion se déroule en interne pour l’instant.

M. Georges Tron, Président : La création d’une telle structure ne correspond-elle pas, in fine, au déploiement d’un dispositif parallèle à celui que nous appelons de nos vœux, lequel ferait apparaître clairement que le pilotage est exercé par l’État ? Malgré des évolutions, la MRAI continue d’insister sur les spécificités de la défense, alors que nous souhaitons pour notre part affirmer le rôle de France Domaine.

M. Éric Lucas : Quoi que nous fassions nous ne pourrons pas agir seuls. Sur ce sujet le débat sera interministériel. Pour commencer, est menée une réflexion interne au ministère, mais nous ne pourrons avancer qu’avec l’accord du ministère du Budget.

Il peut s’agir d’établissements publics complémentaires en fonction des besoins. Il est également possible que des liquidités soient nécessaires pour faire face aux restructurations.

Nous avons besoin de France Domaine pour mettre des biens immobiliers sur le marché, notamment à Paris. Plusieurs dispositifs complémentaires devraient donc permettre d’accélérer ce processus de cession et d’adaptation.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : L’ordonnateur principal reste le ministre. Or ce dernier n’a passé une convention qu’à la fin de 2007. Comment a-t-il donc pu ordonnancer les dépenses en l’absence de cette convention ? Plutôt comment le ministère a-t-il pu contracter avec France Domaine ?

M. Éric Lucas : J’ai signé cette délégation de gestion en arrivant dans mes fonctions. Il s’agissait surtout d’un débat sur la question de l’ordonnateur entre le ministère de la Défense et celui des Finances. Il a été tranché dans le sens souhaité par France Domaine.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Cette décision est bien tardive.

Je reviens sur l’organisation de la fonction immobilière au sein du ministère, car elle n’est pas clairement établie. Quelles sont en la matière les attributions exactes du secrétariat général pour l’administration et de ses différents services : DMPA et MRAI ?

Le service des Infrastructures de la défense, le SID, regroupe 4 400 postes équivalents temps plein. Quel est le poids de ce nouveau service créé il y a trois ans, en particulier face aux trois états-majors ?

La Cour des comptes a souligné que, dans ce domaine, les relations n’étaient pas clarifiées. Il semblerait logique que son rôle se limite à l’entretien courant, mais que tout soit regroupé pour les décisions importantes. Or l’armée de terre a refusé la charte qui tendait à régler cette question en raison de son attachement à l’autonomie de ses services.

La question principale est donc celle de l’unicité de gestion immobilière du ministère. En effet il n’est pas possible d’assurer une intégration harmonieuse de la politique immobilière de la défense dans celle de l’État s’il n’y a pas unicité au sein du ministère lui-même.

M. Éric Lucas : Nous avons commencé à le faire dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF.

La DMPA, sous la responsabilité du SGA, est responsable de la politique immobilière dans son ensemble. À coté existe le service des infrastructures qui est rattaché au SGA, non aux états-majors. Il s’agit bien de mettre en place une politique immobilière d’ensemble. Le fait que les deux organismes soient tous deux au sein du SGA permet d’échanger et de coordonner leurs actions, sous l’autorité de ce dernier.

En termes budgétaires, il s’agit de 200 millions d’euros, inscrits au titre 3, qui échappent au BOP sur les crédits de la politique immobilière. Nous transférons progressivement les dotations d’entretien immobilier du programme 178 au programme 212 en fonction des niveaux de responsabilité identifiés en termes d’entretien, car il faut qu’une partie reste au sein des unités. Cependant la plus grande part de ces crédits sera gérée par le SID qui sera l’opérateur essentiel en matière d’infrastructures.

Se pose également la question des effectifs qui, au sein des armées, sont affectés à l’entretien ; ils peuvent faire l’objet d’une réforme.

Par ailleurs nous allons travailler à la déconcentration des responsabilités, sous mon autorité, et à la simplification des attributions en termes de responsabilité. Néanmoins on ne peut pas ignorer le fait qu’un chef d’état-major veuille conserver auprès de lui des personnes chargées de la politique immobilière, ne serait-ce que pour des questions de cohérence. Cependant l’objectif est de renforcer le rôle de la DMPA et du SID.

M. Yves Deniaud, Rapporteur : Où en est le SPSI pour le ministère de la Défense ?

L’extrême diversité de ses biens immobiliers rend très difficile une vue d’ensemble exhaustive. Comment envisagez-vous d’intégrer, en 2008, ce SPSI dans le cadre de la revue générale des politiques publiques (RGPP) ?

Où en sont les discussions sur le SPSI avec France Domaine ?

Où en est l’élaboration de SPSI déconcentrés ?

M. Éric Lucas : En ce qui concerne les SPSI déconcentrés, nous avons seulement fait un diagnostic avec France Domaine dans les départements où un SPSI a été élaboré.

En ce qui concerne l’administration centrale, nous avons préparé un SPSI sur lequel le ministère du Budget a formulé diverses observations. Il nous a notamment demandé de le reprendre pour présenter un document définitif fin mai 2008, en insistant sur la nécessité de réduire les surfaces d’occupation et les dépenses immobilières.

Cela étant, le SPSI sera forcément impacté par le projet Balard. En effet, initialement, était prévue une réduction progressive des implantations parisiennes. Or ce projet d’un Pentagone à la française va modifier la donne, mais il répondra aussi aux motifs d’élaboration d’un SPSI. Il aura en effet trois objectifs : améliorer la gouvernance du ministère en regroupant les autorités sur la même emprise autour du ministre lui-même ; réduire les emprises et les coûts d’occupation en région parisienne ; recenser les organismes qui pourraient être implantés en province afin de diminuer les effectifs et le nombre des organismes dans Paris.

Je prépare donc une lettre pour indi