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N° 1087

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 juillet 2008.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 146 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

relatif aux rapports particuliers de la Cour des comptes
sur les comptes et la gestion des opérateurs de l’audiovisuel extérieur

ET PRÉSENTÉ

par M. Patrice MARTIN-LALANDE,

Député.

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COMMUNICATION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 5

A.– LES OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES REJOIGNENT LE CONSTAT DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 9

1.– La stratégie poursuivie : entre instabilité et incohérence 9

a) La responsabilité des pouvoirs publics : des choix différés 9

b) L’État a mal calibré les moyens financiers mis à disposition de l’audiovisuel extérieur 11

c) La mesure des résultats de l’audiovisuel extérieur reste incertaine 12

2.– Le pilotage des opérateurs : des objectifs insuffisamment précis, parfois contradictoires 14

a) CFI : des objectifs changeants 14

b) RFI : des réformes différées ou incomplètes 15

c) TV5 : des priorités relativement claires, mais imparfaitement suivies 17

d) France 24 : un mode de financement baroque 18

B.– VERS UNE REFONDATION DE L’AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR FRANÇAIS : LES CONDITIONS DU SUCCÈS 21

1.– La réforme amorcée 21

a) Le temps de la réflexion : le rapport Benamou/Lévitte 21

b) Le moment de l’action : la mission Pouzilhac/Ockrent 26

2.– Les obstacles à lever 31

a) Faire entrer la société holding « Audiovisuel extérieur de la France » dans le capital de France 24 et de RFI 31

b) Donner sa place à la spécificité francophone : le « partenaire » TV5 33

3.– Les clefs de la réussite 34

a) En finir avec la dispersion des cibles : mieux choisir les zones géographiques et bien identifier les publics et les médias qui les desservent 34

b) Ne pas précipiter la réforme : procéder par « touches » permettra d’enclencher une dynamique vertueuse 37

c) Ne pas rater le tournant du multimédia : pour un rapprochement des compétences et une meilleure cohérence des supports 37

d) Veiller à la réalité des synergies en empêchant la dérive des coûts de la réforme 39

e) Le pilotage de l’audiovisuel extérieur de la France : l’épaisseur de la holding, la responsabilité de l’exécutif et le contrôle du Parlement 40

EXAMEN EN COMMISSION 43

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 55

ANNEXE : RAPPORTS PARTICULIERS DE LA COUR DES COMPTES RELATIFS AUX COMPTES ET À LA GESTION DES OPÉRATEURS DE L’AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR 57

1.– Lettres de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes 59

2.– France 24 75

3.– Radio France Internationale 163

4.– TV5 Monde 281

5.– Canal France international 351

Votre Rapporteur spécial tient à remercier la Cour des comptes d’avoir, à sa demande, fait en sorte de rendre compatibles les délais de contradiction et de publication de ses enquêtes avec l’agenda des travaux de la commission des Finances. Il saisit l’occasion pour se réjouir du resserrement des liens entre la Cour et le Parlement.

COMMUNICATION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le sujet n’est pas neuf : depuis de trop nombreuses années, ministres et parlementaires jouent l’Arlésienne pour appeler à une rénovation ou à une refondation de l’audiovisuel extérieur de la France. À tel point que, parmi ceux qui observent depuis longtemps les évolutions du secteur audiovisuel, le scepticisme l’emporte souvent, face à toute tentative nouvelle de réforme.

Définir les objectifs, le périmètre et les moyens de l’audiovisuel extérieur français n’est effectivement pas une chose aisée : programmation généraliste, média d’information ou moyen d’influence culturelle ? Outils français ou francophones, bilatéraux ou multilatéraux ? Chaîne(s) de télévision, radio ou internet ? Diffusion en français (éventuellement sous-titré) ou en langue étrangère ?

Il est indéniable que le panorama simple, dessinant un audiovisuel extérieur composé de trois opérateurs complémentaires (Radio France Internationale pour la radio, TV5 pour la télévision et Canal France International pour la coopération audiovisuelle), a largement été remis en cause par l’émergence de nouveaux intervenants et l’évolution profonde des supports de diffusion.

France 24 est avant tout une chaîne d’information dont la cible n’est pas la France et la langue pas forcément française… là où un organe comme TV5 Monde se présente comme un opérateur de la francophonie et une chaîne généraliste et multilatérale. La réflexion devient plus subtile encore quand on analyse le rôle d’opérateurs comme Medi 1 (1) ou Monte-Carlo Doualiya (2) et quand on envisage d’y inclure des chaînes comme ARTE (3) ou Euronews (4). Sans oublier le rôle joué par le prestataire d’informations internationales qu’est l’Agence France–Presse.

Votre Rapporteur spécial considère que la cohérence du dispositif de l’audiovisuel extérieur repose incontestablement sur quatre opérateurs clefs : une entreprise multilatérale (TV5 Monde), une filiale majoritaire de France Télévisions (Canal France International), une société nationale de programme (Radio France Internationale) et une filiale à parité de TF1 et France Télévisions (France 24), chacune dotée de sources de financement, de procédures budgétaires et de modes d’exercice de la tutelle de l’État distincts.

Peu de temps après son élection, le Président de la République a exprimé la volonté de réformer cet ensemble composite. La démarche qu’il a initiée au milieu de l’année 2007 est désormais entrée dans sa phase opérationnelle : l’outil capitalistique à travers lequel la réforme doit se mettre en place a été créé ; des dirigeants ambitieux et compétents ont été nommés à la tête de cette société holding provisoirement baptisée « Audiovisuel extérieur de la France ».

Pourtant, le Parlement se situe en marge de ce processus. Certes, un certain nombre de parlementaires, à commencer par votre Rapporteur spécial, ont été auditionnés par l’Élysée lors de la mission conduite en 2007. Certes, les projets de loi de finances, octroyant aux opérateurs les crédits budgétaires nécessaires à leur fonctionnement et à leur développement, sont examinés et votés par chaque assemblée, qui peut les amender.

Mais la mise en place du cadre juridique et capitalistique de la réforme relève très largement du domaine réglementaire et échappe aux députés comme aux sénateurs. L’éphémère attention accordée, en 2003, par la présidence de la République et le Gouvernement au rapport de notre collègue M. Christian Kert, au nom de la mission d’information commune présidée par M. François Rochebloine (5), ne peut que renforcer ce sentiment de marginalisation du Parlement, même si c’est un député (M. Bernard Brochand) qui a piloté – mais en dehors du Parlement – le projet de chaîne française d’information internationale et le choix d’une formule « public–privé » rapprochant TF1 et France Télévisions (6).

C’est pour l’ensemble de ces raisons que le présent rapport d’information cherche à pallier l’absence relative du Parlement dans la conduite de cette importante réforme.

Dans le cadre de travaux conduits à la demande de votre commission des Finances, la Cour des comptes a transmis à l’Assemblée nationale un ensemble de rapports sur les différentes sociétés qui composent l’audiovisuel extérieur :

– le résultat de contrôles sur les comptes et la gestion des trois opérateurs « historiques » de l’audiovisuel extérieur – TV5 Monde, Canal France International (CFI) et Radio France Internationale (RFI) – pour les années 2000 à 2006 ;

– des observations sur les comptes et la gestion de la « dernière née » des sociétés audiovisuelles, la chaîne française d’information internationale (CFII), baptisée France 24 depuis août 2006, pour les exercices 2005 à 2007.

Inédits, ces quatre rapports de la Cour des comptes (7) sont publiés en annexe au présent rapport : votre Rapporteur spécial considère, en effet, que ces travaux – dont il a mesuré, lors des auditions, le caractère incontestable – constituent la source d’enrichissement dont doivent se nourrir le débat parlementaire et la réflexion publique sur l’audiovisuel extérieur de notre pays.

Les travaux de la Cour des comptes viennent ainsi compléter et éclairer ceux de votre Rapporteur spécial (8) (9), qui aboutissaient à des conclusions similaires.

AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR : LE TEMPS DE LA RÉFORME

Extrait du « rapport spécial 2008 » de M. Patrice Martin-Lalande (10)

Comme votre Rapporteur spécial le rappelait déjà l’an dernier, l’audiovisuel français extérieur fait l’objet de nombreuses critiques liées à l’empilement des structures, aux coûts de fonctionnement, à l’adéquation insuffisante des modes de communication aux usages de chaque région du monde ou encore à l’absence de synergies entre des intervenants dont les missions sont pourtant complémentaires. Si des synergies sont possibles entre tous ces acteurs, elles ne peuvent se mettre en œuvre sans une unification du discours de l’État–actionnaire, dont la stratégie et les orientations apparaissent souvent opaques voire contradictoires. 

[…]  Les scénarios de rapprochement et les options de réorganisation de l’audiovisuel extérieur sont multiples. Quel est le bon schéma institutionnel ?

Comme viennent le rappeler les difficultés actuelles de la BBC, souvent prise en modèle et pourtant contrainte à un plan d’austérité très coûteux en emplois, il n’existe pas de réponse unique et inattaquable à cette question lancinante dans la réflexion sur le système audiovisuel français. Comme en témoignent les très nombreux rapports publiés ces dernières années sur l’audiovisuel extérieur.

Plusieurs options pertinentes – plus ou moins compatibles les unes avec les autres – ont été évoquées :

– l’accélération radicale des synergies permettant une mutualisation des fonctions entre les sociétés existantes (ressources humaines, informatique…) ;

– la création d’un « portail commun » d’accès aux sites internet des sociétés (lesquelles continueraient à capitaliser sur le rayonnement international de leur marque propre) ;

– la reconstruction de l’audiovisuel public autour de la marque emblématique du service public national, France Télévisions, elle-même partie prenante au capital de quasiment toutes les sociétés ;

– la création d’une société holding intégrant l’ensemble des acteurs (France 24, RFI et TV5 Monde), pilotée depuis l’agence des participations de l’État, en maintenant – ou pas – la place de France Télévisions dans cet ensemble nouveau, ce qui permettrait de renforcer la vision stratégique de l’État–actionnaire tout en lui offrant un éventuel outil de pilotage de sociétés comme ARTE, Euronews, Canal France International ou les filiales de RFI (dont Monte Carlo Doualiya) ;

– le repositionnement stratégique de chaque société dans la chaîne de production et d’édition des programmes (l’information pour France 24, la diffusion pour TV5…) indépendamment du support médiatique de diffusion (radio, internet, télévision) ;

– la fusion de France 24, TV5 et RFI ;

– la fusion des rédactions de RFI et de France 24 au sein d’une nouvelle entreprise ;

– la sortie de Canal France International (CFI) du périmètre de l’audiovisuel extérieur, par exemple en l’intégrant à l’Institut national de l’audiovisuel.

Dans l’attente à la fois des recommandations du comité de pilotage élyséen fin 2007 et des conclusions définitives de la Cour des comptes au deuxième trimestre 2008, votre Rapporteur spécial ne prendra pas position immédiatement sur un schéma particulier de réorganisation institutionnelle – et ce d’autant plus que la question de l’organisation (fusion, synergies, holding) ne doit être réglée qu’une fois définies les priorités et les missions que l’on cherche à donner à l’audiovisuel extérieur de notre pays –, mais rappellera un certain nombre d’éléments de constat et d’orientations incontournables.

*

* *

A.– LES OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES REJOIGNENT LE CONSTAT DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La lecture des rapports de la Cour des comptes – publiés en annexe – fait apparaître un certain nombre de dominantes dans les erreurs et les défauts dont souffre encore la politique audiovisuelle de la France : ces conclusions rejoignent le constat unanime d’une déficience stratégique d’ensemble et d’un pilotage défaillant des opérateurs audiovisuels (11).

1.– La stratégie poursuivie : entre instabilité et incohérence

a) La responsabilité des pouvoirs publics : des choix différés

Longtemps, la stratégie retenue en matière de politique audiovisuelle extérieure est restée celle définie en avril 1998 dans le cadre du Conseil de l’action audiovisuelle extérieure (CAEF) : clarification des rôles respectifs de CFI (recentrée sur son rôle de banque de programmes) et de TV5 (tenue pour être le « navire amiral » de l’audiovisuel extérieur et dont les moyens devaient être accrus) d’une part ; exploitation de leurs synergies grâce à une présidence commune d’autre part. Ces grands axes étaient complétés par une politique d’aide à la présence de chaînes françaises sur les bouquets satellitaires et un soutien à l’organisme professionnel de promotion à l’exportation des programmes télévisuels, TV France international.

La mise en œuvre de cette politique a été lente et inégale. Comme le rappelle la Cour des comptes, la priorité budgétaire affichée en faveur de TV5 ne s’est pas concrétisée. Il a fallu attendre cinq ans pour que soit mis fin au rôle de diffuseur de CFI, avec l’arrêt de la chaîne destinée à l’Afrique (CFI-TV). Décidée dans son principe en 1998, la montée de France Télévisions dans le capital de CFI n’a été effective qu’en 2003. Des synergies attendues d’une coopération plus étroite entre CFI et TV5 (effectivement dotées à partir de 1998 d’une présidence commune), notamment pour la commercialisation, la diffusion par satellites, les achats de programmes… aucune ne s’est matérialisée. Quant à l’aide à la présence sur les bouquets satellitaires internationaux de chaînes françaises, son coût élevé (19,4 millions d’euros pour la période 1998–2002) avait été souligné (12).

En dépit des limites apportées à sa mise en œuvre, la stratégie définie en 1998 est restée néanmoins la référence, jusqu’à ce que le projet de chaîne d’information internationale, souhaité par l’ancien Président de la République le 12 février 2002, se matérialise. Le processus s’est étalé sur trois ans, de l’appel à projets lancé en mars 2003 jusqu’à la signature en décembre 2005 de la convention entre l’État et la nouvelle société. Cependant, beaucoup ont observé que ce projet a été marqué par de fortes réserves de la part des administrations en charge de l’audiovisuel extérieur, particulièrement le ministère des Affaires étrangères. Celui-ci jugeait que les coûts élevés d’une chaîne disposant d’une capacité de production propre d’information sur le modèle de CNN ou d’Al Jazeera excédaient les moyens que la France pouvait y consacrer et craignait que, même dans le format allégé reposant principalement sur l’achat externe d’images d’information qui a finalement vu le jour, France 24 n’obère gravement son budget, déjà soumis à de sérieuses contraintes.

Les années 2003–2005 ont ainsi été pour la politique audiovisuelle extérieure des années d’incertitude et de débat, au cours desquelles le ministère des Affaires étrangères, seul ou conjointement avec le ministère de la Culture et de la communication, s’est efforcé de suggérer des alternatives au projet de chaîne d’information internationale, sous la forme d’une offre renforcée d’information sur TV5 ou d’une évolution volontariste de la chaîne européenne Euronews.

Parallèlement, dans le contexte de la guerre d’Irak de 2003, l’objectif de dispenser une information télévisuelle française à destination du monde arabe est apparu plus urgent. La réflexion sur une « chaîne arabe » a rencontré le projet de l’opérateur de la radio Medi 1, qui émettait depuis longtemps au Maroc en français et en arabe avec le soutien de la France, de développer une télévision d’information continue bilingue, Medi 1 Sat. C’est dans ce contexte que la France a été amenée à soutenir ce projet, en 2005, par une participation publique au capital de la société et un prêt conventionné de l’Agence française de développement. Les ambitions de la France en matière d’information télévisuelle internationale s’incarnaient ainsi dans un projet spécifique à destination du monde arabe… alors que le projet France 24, qui comportait une part d’émissions en arabe, était dans sa phase de définition finale.

Au total et comme le montre bien la Cour des comptes, France 24 s’est développée en marge du dispositif existant de l’audiovisuel extérieur, plutôt qu’en synergie ou dans une complémentarité organisée avec lui. Le projet a été volontairement développé sur un modèle inédit de partenariat entre opérateurs publics et privés et a bénéficié d’un traitement budgétaire distinct, les crédits de subvention de France 24 étant rattachés au Premier ministre dans un programme dédié au sein du budget général de l’État.

La focalisation des débats stratégiques sur la télévision s’est effectuée au détriment de Radio France Internationale, qui avait tenté de s’y associer en déposant, conjointement avec France Télévisions, un projet pour le développement de la chaîne d’information internationale en mars 2003, qui a été écarté. Il n’a pas été suffisamment prêté attention, par les autorités de tutelle, à sa situation et à sa place dans le dispositif.

Ce n’est que depuis l’été 2007 et le lancement d’une réflexion interministérielle d’ensemble sur l’audiovisuel extérieur que les questions de l’inscription de France 24 dans ce dispositif et de la cohérence d’ensemble de celui-ci, y compris RFI, ont été véritablement posées. Les débats des années 2003–2005 ont, en outre, tendu à différer le traitement des questions urgentes et délicates qui se posaient parfois aux opérateurs existants.

b) L’État a mal calibré les moyens financiers mis à disposition de l’audiovisuel extérieur

Considérée globalement, l’action audiovisuelle extérieure a vu ses dotations budgétaires sensiblement augmenter au cours des six dernières années, sous l’effet principal de la création de France 24 : le total des crédits des programmes Audiovisuel extérieur et Chaîne française d’information internationale du budget général de l’État (mission Médias) et du financement de RFI sur la redevance audiovisuelle, est passé de 215 millions d’euros en 2002 à 281 millions d’euros en 2007, soit + 31 %.

De cette forte progression du budget de l’audiovisuel extérieur, on ne saurait retirer une impression d’aisance budgétaire puisqu’elle a été entièrement absorbée par la montée en charge de France 24 : or, celle-ci n’est pas terminée, comme on le précisera plus loin dans ce rapport ! La réalité est celle d’une tension persistante sur les ressources : on a voulu trop faire, sans s’en donner pleinement les moyens, y compris par la rationalisation de l’usage des moyens existants.

Plus précisément, on peut observer que les budgets de CFI, RFI et TV5 ont progressé de façon très modérée au cours des six dernières années. De 2002 à 2007, les financements publics français en euros courants sont passés :

– pour CFI, de 22,03 à 19,50 millions d’euros (soit – 11,4 %) ;

– pour RFI, de 120,90 à 126,16 millions d’euros (soit + 4,4 %) ;

– pour TV5, de 63,32 à 67,68 millions d’euros (soit + 6,9 %).

Les ressources nécessaires au développement des trois opérateurs n’ont pu être dégagées au cours de la période que par redéploiement ou grâce à leurs ressources propres. D’après la Cour des comptes, celles-ci ont surtout concerné TV5, passant pour cette société de 8,9 millions d’euros en 2002 à 10,5 millions d’euros en 2007 ; mais elles ont accusé une forte baisse dans les premiers mois de 2008, dans le contexte de l’annonce d’une suppression possible de la publicité sur France Télévisions, les espaces publicitaires de TV5 étant pour l’essentiel commercialisés avec ceux des chaînes du groupe par leur régie commune.

L’évaluation des résultats de ces entreprises doit tenir compte de l’évolution contenue de leurs ressources publiques. Leur situation financière, sans être alarmante, est tendue :

– en loi de finances initiale pour 2008, la subvention du ministère des Affaires étrangères à CFI a été réduite de 2 millions d’euros par rapport à 2007, dans le contexte d’une baisse de ses coûts de diffusion ;

– RFI a enregistré en 2006 une perte exceptionnelle de 11 millions d’euros liée à la renégociation, par ailleurs génératrice d’économies à terme, du contrat de diffusion qui la liait à TDF : une recapitalisation de la société avant la fin de l’année 2009 sera donc nécessaire ;

– TV5 a principalement financé son développement par des économies sur les frais de diffusion. Comme le souligne la Cour des comptes, il ne reste qu’une zone où une telle option existe de façon réaliste – l’Europe – où l’option de renoncer à l’analogique pourra être exercée en 2009 et générer une économie annuelle de l’ordre de 3 millions d’euros. Cependant, la multiplication des modes de diffusion implique des coûts croissants qui l’absorberont très largement.

Une marge de réduction de ses coûts de diffusion existe également à CFI, qui pourrait renoncer aux satellites pour le transport de ses programmes destinés à ses télévisions partenaires, au bénéfice de l’internet.

Enfin, on observe que, partout, les frais de personnel ont progressé plus rapidement que les subventions publiques, ce qui était logique compte tenu de la faible progression de celles-ci, mais a rigidifié leurs structures de coûts.

c) La mesure des résultats de l’audiovisuel extérieur reste incertaine

Comme votre Commission le rappelait encore récemment à l’occasion de l’examen du dernier projet de loi de règlement (13), la culture de la performance et l’importance de la mesure des résultats (notamment ceux de l’audience) n’ont toujours pas été appréhendées à leur juste mesure : c’est particulièrement vrai en matière d’audiovisuel extérieur et très contradictoire avec l’esprit même de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (14).

Dans un contexte général de plus en plus concurrentiel, la mesure des résultats de l’audiovisuel extérieur reste incertaine. Dans les pays développés où la mesure directe de l’audience est possible, les chaînes internationales sont souvent à la limite des seuils techniques de mesure (15). Au surplus, CFI, RFI et TV5 consacrent à leurs études d’audience des montants faibles (moins de 1 % de leurs ressources) et qui ont eu tendance à diminuer depuis 2002.

Les mesures par CFI de l’impact de sa banque de programmes auprès des chaînes utilisatrices sont incertaines, puisque la reprise par celles-ci de ses programmes lui a longtemps été connue par leurs seules déclarations (16). De façon assez comparable, une grande incertitude entoure les reprises de ses programmes en espagnol par les radios partenaires de RFI en Amérique latine.

Les performances globales dont TV5 fait état se divisent entre un « bassin d’audience potentiel » (le nombre de téléspectateurs initialisés), indicateur d’un objectif assigné à TV5 qui est l’extension mondiale de son offre, et les mesures d’audience proprement dites, qui ne sont directement effectuées qu’en Europe. Ailleurs, une cinquantaine de villes, où les résultats ne sont actualisés qu’au rythme de six à huit par an, servent de test, leurs résultats étant extrapolés au reste du monde de façon peu certaine.

La Cour des comptes montre bien qu’au cours des années récentes, les deux indicateurs d’audience potentielle (évaluée aujourd’hui à 178 millions de foyers) et d’audience réelle (74 millions de foyers) ont crû rapidement, mais en partie sous l’effet de facteurs mécaniques et méthodologiques. Là où ces chiffres se prêtent à une véritable analyse, c’est-à-dire en Europe, le premier croît plus vite que le second : cela tendrait à montrer que le développement tous azimuts de l’offre de TV5 doit désormais faire place à une politique plus ciblée d’identification de ses publics et de consolidation de son audience effective.

Quant au nombre d’auditeurs réguliers de RFI dans le monde (écoutant la radio au moins une fois par semaine), il était estimé en 2005 à 44 millions, dont 56 % sur le continent africain et 24 % au Proche et Moyen-Orient. En termes de part de marché, RFI attire jusqu’à 35 % de « l’audience veille » (17) dans les capitales d’Afrique francophone, mais ne dépasse 2,5 % dans aucune des dix autres capitales mondiales objets de sondages réguliers.

Par ailleurs, les mesures d’audience sur l’internet font apparaître un nombre de visites en forte croissance pour RFI et TV5, qui atteignent, avec respectivement 2 et 3 millions de visiteurs mensuels chacun, des niveaux comparables à ceux de sites de médias de premier rang comme celui du Figaro, des Échos ou de L’Express.

Enfin, la mesure de l’audience de France 24 reste délicate : dix-huit mois après son lancement, la chaîne d’information continue diffusait 24 heures sur 24 deux programmes en français et en anglais, ainsi qu’un programme destiné à l’Afrique du Nord et au Moyen-Orient composé de 4 heures d’émission par jour en arabe, complétés respectivement par ses programmes en français et en anglais. France 24 est diffusée en mode exclusivement numérique, par satellite et par câble en Europe, en Afrique et au Moyen-Orient. Elle est accessible par l’internet dans le monde entier. D’après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, France 24 dispose de mesures d’audience dans douze pays, tant en termes de téléspectateurs que de parts de marché. La situation apparaît très contrastée : la part de marché de France 24 atteignant 21,3 % de celle des chaînes d’information en Afrique francophone et 15,5 % au Maghreb… contre seulement 4,6 % en Europe (où la BBC et CNN se situent entre 25 et 30 %).

2.– Le pilotage des opérateurs : des objectifs insuffisamment précis, parfois contradictoires

Les défaillances de l’impulsion stratégique, les hésitations et les choix différés de la politique audiovisuelle extérieure ont pesé sur les objectifs assignés aux quatre sociétés de l’audiovisuel extérieur français.

a) CFI : des objectifs changeants

Il ressort des quatre enquêtes de la Cour des comptes que CFI est l’entreprise à laquelle la tutelle a imprimé les plus nombreux changements de cap : banque de programmes destinés aux télévisions étrangères à sa création en 1989, elle est ensuite devenue une chaîne de télévision aux ambitions mondiales, avec un signal par continent, avant d’être contrainte d’abandonner sa diffusion directe au Moyen-Orient en 1997, puis en Amérique, en Europe et en Asie dans le cadre de la décision du CAEF d’avril 1998 qui la recentrait sur sa fonction historique de banque de programmes, sauf en Afrique. CFI poursuivra jusqu’en 2003 la diffusion d’une chaîne destinée au public africain, auprès duquel elle rencontrait un certain succès, grâce à une programmation adaptée.

Outre son rôle maintenu de banque de programmes, la société s’est vue confier, à partir de 2002, une nouvelle mission de coopération audiovisuelle à destination des pays en développement, principalement d’Afrique. Favorisée par l’implication de France Télévisions qui fournit des experts pour l’accomplissement de missions sur place, cette activité de CFI devrait, selon le ministère des Affaires étrangères, prendre progressivement le relais d’une activité de banque de programmes dont le succès implique de voir peu à peu les pays bénéficiaires de programmes gratuits français sortir d’une logique d’aide et s’adresser au marché pour les acquérir. De la rapidité de cette transition et du volume d’actions de coopération dont pourra être chargée CFI, dépendra à moyen terme l’avenir de cette société.

Enfin, en 2005, CFI a été chargée par sa tutelle de réaliser grâce à une filiale créée à cet effet un portail internet « Idées de France », dont le ministère des Affaires étrangères souhaitait faire un moyen de diffusion multilingue des débats d’idées et de la production éditoriale audiovisuelle français. Le financement prévu ayant été supprimé de la loi de finances initiale pour 2006 à l’initiative du Sénat, la filiale a été dissoute en mai 2006 et ses personnels licenciés, le coût de l’opération s’élevant à 2,3 millions d’euros correspondant pour l’essentiel à la subvention initiale du ministère des Affaires étrangères.

b) RFI : des réformes différées ou incomplètes

Corroborant le constat dressé depuis plusieurs années déjà par votre Rapporteur spécial, l’enquête de la Cour des comptes fait parfaitement apparaître que RFI, société de programmes dont le personnel relève de la convention collective de l’audiovisuel public, a été « victime » de la dualité de tutelle de la direction du développement des médias (DDM) et de la direction de l’action audiovisuelle extérieure du ministère des Affaires étrangères, correspondant à une dualité de financement, via un programme du budget général de l’État (dépendant du Quai d’Orsay) et via l’affectation d’une partie du produit de la redevance audiovisuelle. La double tutelle s’est avérée inefficace et paralysante, rendant impossible la mise au point d’un contrat d’objectifs et de moyens (COM), pourtant obligatoire, ou à tout le moins d’un document d’orientation commun des deux ministères à destination de RFI.

RFI a ainsi fait l’objet d’une moindre attention des pouvoirs publics alors qu’elle était la société de l’audiovisuel extérieur dont la situation appelait les arbitrages les plus nécessaires de leur part. Alors que les diagnostics sur l’offre d’émissions en langues étrangères de RFI convergent depuis longtemps pour estimer que des choix, d’ailleurs difficiles, sont à faire en matière de langues de diffusion, en fonction de l’évolution géopolitique et de celle des techniques de diffusion, les conséquences à en tirer en ont été constamment différées.

Comme le met au jour la Cour des comptes (cf. encadré ci-après), il a fallu attendre la fin du mandat du précédent président de RFI, M. Jean-Paul Cluzel, pour qu’une restructuration de l’offre en langue étrangère soit proposée en réponse aux inquiétudes manifestées par les administrations de tutelle. En sens inverse, la même année, ce sont les tutelles qui ont opposé une fin de non-recevoir à la question de la restructuration des rédactions en langues étrangères, accompagnée d’un plan social, que le nouveau président de RFI leur avait, pour la première fois, posée en toute clarté. Devant ce refus, l’utilité de chacune des 17 langues de RFI a été confirmée. Si certaines d’entre elles ont été déclarées prioritaires, aucune réallocation de moyens significative n’a été effectuée en conséquence. Au contraire, des efforts nouveaux ont été consentis sur l’Europe et la diffusion en espagnol, qui ne faisaient pas partie de ces priorités.

RFI OU LES DÉFICIENCES DE LA DÉCISION POLITIQUE :

Extrait du rapport particulier de la Cour des comptes (18)

M. Antoine Schwarz, PDG de RFI depuis le 2 juin 2004, a rapidement proposé les grandes lignes d’un projet de réforme pour l’essentiel conforme aux attentes des tutelles. Les objectifs affichés étaient ambitieux, prévoyant notamment une numérisation de la production, une refonte des rédactions et une accentuation de la diffusion locale, les suppressions de postes de salariés en CDI pouvant aller de 70 à 150 selon les hypothèses retenues. Initialement, les tutelles ont réagi plutôt favorablement à cette démarche, dont les grandes lignes ont été présentées lors du conseil d’administration du 23 juin 2004.

Le Président de RFI sollicitait l’accord des tutelles sur les grandes orientations proposées avant de travailler à leur finalisation. Pourtant, les tutelles exprimèrent, dès une réunion du 19 août 2004, des doutes sur les propositions de réforme formulées par le nouveau président. La tonalité générale de leurs réactions témoigne alors des contradictions auxquelles elles sont confrontées. Elles souhaitent une réforme d’ampleur de RFI, mais elles ne disposent pas des moyens financiers nécessaires à sa mise en œuvre. Les tutelles ont rapidement précisé la double contrainte qui s’imposait au nouveau président : l’évolution des financements publics demeurerait limitée et les économies internes devraient être réalisées sans recours à la procédure du plan de sauvegarde de l’emploi.

Le resserrement de la contrainte budgétaire, à laquelle RFI était déjà soumise depuis plusieurs années, s’est manifesté très rapidement. Dès la première réunion de travail avec le nouveau président de RFI, la DDM lui précisa que la société bénéficierait, l’année suivante, de la plus faible augmentation parmi les opérateurs de l’audiovisuel public relevant de la redevance. Le Quai d’Orsay l’informait, à la même occasion, que la subvention du ministère des Affaires étrangères ne devrait progresser que de l’ordre de 1 %. La contrainte budgétaire sera à nouveau renforcée par la suite avec une diminution de 3,5 % de cette subvention, le gel de la réserve de précaution et une progression des crédits de la redevance allouée à RFI de 1,2 % contre 2,57 % en moyenne pour l’ensemble du secteur dans le cadre de la préparation du budget 2007.

L’opposition des tutelles à un plan de sauvegarde de l’emploi a considérablement limité les capacités de redéploiements internes de RFI. Les motivations de ce refus semblent plus politiques que financières, dans la mesure où aucune évaluation sérieuse du coût d’un tel plan n’avait été réalisée et que la direction du budget du ministère des Finances y semblait plutôt favorable.

L’enquête de la Cour des comptes confirme que la décision de ne pas autoriser RFI à recourir à des licenciements économiques dans le cadre d’un plan de sauvegarde de l’emploi a été prise au niveau politique. Le président de RFI a été contraint de limiter ses ambitions dans un contexte de fortes tensions sociales.

C’est ce qui explique que le projet de contrat d’objectifs et de moyens 2006–2009, présenté aux tutelles en juin 2005, ne proposait plus de hiérarchisation claire des missions et objectifs de RFI, limitait les redéploiements à 19 ETP sur trois ans et sollicitait une progression importante des financements publics (4,3 % en moyenne sur la période). La réaction des tutelles, très négative, conduira à l’arrêt des discussions sur le COM dès l’automne 2005.

Les tutelles n’ont pas su, dans ce contexte, préciser les priorités stratégiques de RFI. Les tensions sociales récurrentes au sein de l’entreprise, alimentées par les perspectives ouvertes par son nouveau président, ont amené le ministère des Affaires étrangères à adopter une position de retrait sur la finalisation des choix stratégiques attendus, en particulier en matière de langues de diffusion. Les services du Quai d’Orsay craignaient, en particulier, que la définition de priorités en matière de langues étrangères n’ait pour conséquence de lui faire assumer publiquement les conséquences d’une réforme à venir des rédactions de RFI. La position prudente et attentiste adoptée par ce ministère contribuera à affaiblir un peu plus la direction de RFI. Elle se traduira par des renvois réciproques de responsabilités du président de RFI, en attente d’indications claires sur les langues prioritaires, et des services du ministère des Affaires étrangères, ne souhaitant pas les formuler compte tenu du contexte social de l’entreprise.

Parallèlement, RFI a mené deux réformes qui n’ont pas produit les résultats attendus. Les gains de productivité escomptés de la numérisation de la production ne se sont pas matérialisés, tandis que ceux liés à la réduction de la diffusion en onde courte ont été, jusqu’en 2000, principalement absorbés par la hausse des frais de personnel. Ceux, moindres, enregistrés depuis, ont été accompagnés d’une réduction en termes réels des subventions publiques. La restructuration des rédactions reste suspendue à une implication forte et convergente de la direction et de ses tutelles. La réorganisation envisagée en 2001 pour mettre fin à l’isolement de chacune d’elles et permettre de rapprocher rédactions en français et en langues étrangères, qui apparaît toujours souhaitable et relève de la responsabilité de l’entreprise, reste à accomplir.

c) TV5 : des priorités relativement claires, mais imparfaitement suivies

En dépit d’une gouvernance complexe liée à son caractère multilatéral, TV5 Monde a bénéficié d’une direction stratégique claire. La conférence de Niagara-sur-le-Lac a retenu fin 2001 quatre objectifs pour le plan stratégique 2001–2004 : l’optimisation du réseau mondial de distribution, le développement du sous-titrage, l’amélioration de la qualité des programmes et le développement d’une information mondiale de référence. De ces objectifs, le troisième, l’amélioration de la qualité des programmes a été relégué en dernière position, dans un contexte où l’augmentation des coûts et la progression modérée du budget de TV5 le rendait très difficile à poursuivre. En 2005, ces objectifs ont été complétés par trois priorités géographiques : l’Afrique, le monde arabe et l’Europe francophone.

TV5 a ainsi été destinataire d’une feuille de route relativement lisible. Elle a poursuivi l’extension de son réseau de diffusion, dans le cadre d’une politique de développement mondial, voulue dès l’origine, et dont le critère était de pouvoir recevoir la chaîne où que l’on soit dans le monde. Les marges de manœuvre qu’elle a pu dégager ont été principalement consacrées au sous-titrage – dont l’entreprise et ses mandants ont estimé qu’il était la condition nécessaire de sa pénétration dans les zones autres que celles de la francophonie active – et à la préservation de sa présence sur les réseaux câblés face à une concurrence accrue.

En revanche, il y avait sans doute une contradiction entre cette politique de présence mondiale aux objectifs relativement indifférenciés et l’identification de trois orientations géographiques, que TV5 a, à ce jour, peu traduites en priorités actives. La priorité géographique de fait de la chaîne reste l’Europe non francophone… où ses coûts de programmes et de diffusion sont les plus élevés.

L’enquête de la Cour des comptes révèle que, s’il y avait ainsi des contradictions intrinsèques à ces différents axes stratégiques, la principale est bien celle qui a opposé le développement de l’information sur TV5 et le projet de chaîne d’information internationale voulu parallèlement par la France. Les dirigeants de TV5 ont, de 2002 à 2005, développé leur offre d’information, qui a représenté jusqu’au tiers de la grille, structurant celle-ci autour de rendez-vous à l’heure ronde (ce qui a d’ailleurs entraîné la perte de droits correspondant aux programmes en stock les plus longs qui n’entraient pas dans ce format), TV5 s’orientant ainsi vers un modèle inédit de « chaîne info/généraliste ».

Il a fallu attendre 2006 pour que les contraintes de ce modèle soient assouplies et que l’information soit réduite dans la grille, sans toutefois que l’on observe de décrue sensible du volume de moyens que la chaîne lui consacre (116 ETP dont le tiers a été recruté entre 2002 et 2005). La direction, mais aussi sa tutelle directe, le ministère des Affaires étrangères, ont laissé l’offre d’information se développer au-delà de la priorité assignée par les cinq partenaires de la chaîne, dans le contexte du débat interne autour du projet France 24 qui s’est poursuivi jusqu’à son lancement effectif en 2006.

d) France 24 : un mode de financement baroque

Dernière née de l’audiovisuel extérieur, France 24 est organisée de façon à tirer pleinement parti des potentialités du numérique dans ses modes de production de l’information. À la mise en place de bureaux permanents à l’étranger dotés de moyens de production propres, elle a préféré la formule souple et moins coûteuse d’un réseau de correspondants. Comme le montre bien le rapport de la Cour des comptes, ce mode de fonctionnement combiné au recrutement de journalistes bilingues et très majoritairement jeunes, ont situé la chaîne française d’information internationale à part dans le dispositif de l’audiovisuel extérieur.

Sur le plan juridique et financier, aussi, le lancement de France 24 a reposé sur un montage qui la distingue des autres opérateurs audiovisuels. Ce montage a consisté à confier la réalisation de la chaîne à une société privée détenue à parité par un actionnaire public (France Télévisions) et un actionnaire privé (TF1) et régie par un pacte d’actionnaires leur conférant un pouvoir de co-décision (… et donc de blocage en cas de désaccord) sur les principales décisions stratégiques de la société.

En revanche, le budget et l’intégralité des risques financiers sont assumés par l’État, qui s’est engagé par convention à assurer sur cinq ans à la société un niveau de financement assorti d’une clause d’indexation favorable. La convention ne prévoit ni le développement de ressources propres, ni l’intéressement des actionnaires aux performances de la société.

On signalera que l’enquête de la Cour des comptes fait clairement apparaître que c’est la direction de France 24 qui a fait le choix, avalisé par les pouvoirs publics, d’en faire une chaîne mettant en œuvre en parallèle des programmes distincts en français et en anglais (puis en arabe), plutôt que d’offrir un programme en français entrecoupé de « décrochages » en langues étrangères comme cela était prévu au départ. Ce choix, qui a permis de clarifier l’offre de France 24, a été heureux. Il a facilité la montée en puissance rapide de France 24, qui peut être considérée en soi comme un succès.

Mais ce développement a un coût… qui pèse d’autant plus lourdement vu le contexte actuel des finances publiques. D’autant plus que, comme votre Rapporteur spécial l’a déjà dénoncé l’an dernier (19), il faudra ajouter, aux 70 millions d’euros de la subvention de France 24 pour 2008, 18,5 millions d’euros non budgétés en loi de finances initiale (20).

En effet, dans la loi de finances initiale, il n’est prévu de doter le programme Chaîne française d’information internationale que de 70 millions d’euros cette année : or, la convention de subvention signée entre l’État et la chaîne (en exécution d’un avenant du 24 juillet 2006) a fixé le budget de France 24 à 88,5 millions d’euros pour 2008. Votre Rapporteur spécial déplore cette contradiction, qui ne pourra se résoudre autrement que par des abondements en gestion… et donc probablement par des annulations de crédits au détriment d’autres politiques et d’autres organismes !

Car l’État et France 24 ont bien signé un contrat pour la période 2008–2010, lequel fixe précisément le montant de la dotation que l’État s’est engagé à apporter à la chaîne, à savoir 88,5 millions d’euros en 2008 et 91,7 millions d’euros en 2009. Au surplus, votre Rapporteur spécial tient à attirer l’attention sur le fait que la convention de subvention précise que 25,3 millions supplémentaires devront être apportés en 2009 à la chaîne au titre d’une extension de la zone de diffusion à l’échelle mondiale (hors Amérique latine) et au passage à une diffusion en arabe sur 24 heures… ce qui porterait la subvention de l’État à France 24 à 117 millions d’euros en 2009.

Cette convention fixe même un financement étatique atteignant 122,6 millions d’euros en 2010, montant correspondant à une diffusion véritablement mondiale de France 24, incluant l’Amérique latine (1,5 million d’euros), et à la montée en puissance du projet stratégique de la chaîne. Elle prévoyait effectivement que la chaîne, au-delà des zones prioritaires où elle émet aujourd’hui, étende sa diffusion à l’Asie et au continent américain et à d’autres langues étrangères dont l’espagnol, mais – comme le rappelle opportunément la Cour des comptes – sans que ces priorités soient clairement énoncées et hiérarchisées entre elles.

La direction de France 24 juge désormais prioritaire le développement de son offre en arabe (qu’elle souhaiterait faire passer à 24 heures quotidiennes) et sa diffusion en anglais sur les continents asiatique et nord américain. Ces développements, compte tenu du mécanisme d’indexation, porteraient donc le budget de France 24 à plus de 130 millions d’euros en 2010 (dont près de 123 millions d’euros de subvention de l’État), soit un quasi doublement par rapport aux besoins initialement estimés de la chaîne en 2006.

L’amélioration de l’offre de France 24 et l’élargissement de son audience potentielle entraîneront donc nécessairement un renchérissement du coût des achats de programmes. Aux yeux de votre Rapporteur spécial, cette perspective impose que les diverses hypothèses de développement envisagées soient rapidement clarifiées entre France 24 et l’État.

Le rapport de la Cour des comptes fait apparaître qu’une hausse des besoins de financement de la chaîne sera nécessaire quels que soient les choix retenus, et ce, même en deçà du chiffre de 133 millions d’euros. Or France 24 se situe dans un secteur où ses concurrentes tirent une part de leur financement du développement de ressources propres, qu’il s’agisse de la publicité sur l’antenne ou sur l’internet, du sponsoring ou d’autres formes de partenariat.

Dans ces conditions, la question se pose de savoir si France 24 a vocation à être financée dans la durée et de façon quasi-exclusive sur fonds publics, comme c’est le cas aujourd’hui. Interrogée sur ce point par la Cour des comptes lors de son contrôle, la direction de la chaîne a estimé qu’elle pourrait à terme s’autofinancer à hauteur de 40 %... quand les représentants de l’administration se montraient plus prudents, citant des chiffres allant de 20 % à 30 %. Les estimations de la chaîne se fondent notamment sur l’anticipation – à une échéance encore malaisée selon elle à déterminer – de ressources importantes issues des nouveaux usages de la téléphonie mobile.

Ces avis convergent en tout cas pour reconnaître qu’une part de financement sur ressources propres mérite d’être prévue. Il est souhaitable qu’un objectif clair et partagé soit défini entre les pouvoirs publics et l’entreprise, en même temps que seront précisés les axes de son développement stratégiques et la contribution financière de l’État à leur réalisation.

En tout état de cause, il importe que des critères permettant de juger de la réussite de la stratégie adoptée par France 24 soient fixés à cette occasion. À cet égard, la Cour des comptes relève avec pertinence que les dispositifs de mesure mentionnés tant par 1’entreprise que par les pouvoirs publics, s’ils reposent sur des critères convergents (le contenu, la notoriété, l’image, la distribution et le référencement, les audiences et les parts de marché, les recettes publicitaires…), ne comportent pas encore les objectifs chiffrés qui les rendraient opérationnels dans le dialogue stratégique entre l’État et la société et dans l’évaluation de sa performance.

*

* *

B.– VERS UNE REFONDATION DE L’AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR FRANÇAIS : LES CONDITIONS DU SUCCÈS

1.– La réforme amorcée

a) Le temps de la réflexion : le rapport Benamou/Lévitte

Afin d’en terminer avec les querelles de ministères et les velléités de réforme restées incantatoires à ce jour, le Président de la République a décidé que la refondation de l’audiovisuel extérieur serait pilotée depuis l’Élysée et associerait l’ensemble des tutelles.

Une « mission de concertation et de propositions sur l’audiovisuel extérieur » s’est ainsi mise en place. À l’issue d’une longue série d’auditions, au cours desquelles votre Rapporteur spécial a été entendu le 25 octobre 2007, un rapport a été présenté, en décembre 2007, par Jean-David Lévitte, conseiller diplomatique et sherpa du Président de la République, et Georges-Marc Benamou, conseiller à la présidence de la République pour la culture et l’audiovisuel (21).

Ce rapport définit l’ambition de la réforme : permettre à la France d’être une « grande puissance médiatique » par une présence accrue dans le domaine de la production et de la diffusion de l’information planétaire, par les réseaux via l’association des trois modes de diffusion complémentaires (internet, télévision et radio) et par la force de son message.

L’objectif consiste à offrir une alternative à un choix largement binaire : entre les médias anglosaxons et les médias du Golfe, il reste une place pour un « alter-média global », comme le désigne le rapport Benamou/Lévitte, fondé sur les valeurs de la France et de la francophonie. Bref, entre CNN, BBC et Al Jazeera, la France peut et doit offrir une alternative et une marque forte.

Une double mission est alors assignée à l’audiovisuel extérieur français :

– une mission d’influence : la France doit rivaliser avec les grands médias internationaux (les chaînes de télévision internationales américaines et du Golfe, la BBC, mais également les nouvelles puissances montantes, en particulier la Chine).

La France ne peut se satisfaire de la position qui est la sienne aujourd’hui. Face aux débats et aux informations parfois réducteurs, un regard spécifiquement français sur l’actualité peut trouver sa place. Cet objectif passe impérativement par une production autonome d’images nourrissant l’information internationale : ce positionnement éditorial ouvrira la porte à l’élaboration d’une information plus rigoureuse et plus nourrie ;

– une mission culturelle : à côté des médias anglo-saxons ou arabes, la France doit promouvoir plus efficacement ses valeurs : diversité culturelle, démocratie et confrontation des opinions, défense du multilatéralisme, laïcité, art de vivre…

Le rayonnement de la culture française est aujourd’hui indissociable de notre influence audiovisuelle. Assurer une présence de notre culture dans tous les nouveaux médias, c’est aussi développer l’usage de la langue française sur la planète. Cette exigence culturelle qui singularise notre action audiovisuelle favorise de facto la cohabitation des cultures, au-delà même des spécificités linguistiques.

Pour autant, les moyens à mettre en œuvre sont beaucoup plus difficiles à définir que les objectifs de la réforme. Cette dernière bute nécessairement sur le constat – unanimement partagé – de l’excessive complexité de l’organisation de l’audiovisuel extérieur, complexité qui s’observe d’ailleurs tant du côté des actionnaires que de celui des médias comme le montre le schéma ci-contre :

Ce schéma fait notamment apparaître l’enchevêtrement des participations capitalistiques et la complexité de l’actionnariat (direct et surtout indirect) de l’État.

La place occupée par France Télévisions, pourtant tenue à l’écart de la réorganisation en cours de l’audiovisuel extérieur, est également frappante… Elle mérite, à tout le moins, une clarification.

CLARIFIER LA PLACE DE FRANCE TÉLÉVISIONS

Extrait du « rapport spécial 2008 » de M. Patrice Martin-Lalande (22)

Votre Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion de souligner la place singulière de France Télévisions dans le paysage de l’audiovisuel extérieur.

Rappelons la complexité des circuits financiers en général. Si ARTE–France est financée grâce à la redevance audiovisuelle, RFI est dotée à la fois par affectation du produit de la redevance et par subvention budgétaire… alors que TV5 Monde n’est subventionnée que par le programme Audiovisuel extérieur. Quant à France 24, elle bénéficie d’un financement assuré par un programme dédié au sein de la mission Médias mais contraint par les termes mêmes d’une convention signée par l’État. Les circuits de financement se complexifient encore quand on considère la place qu’occupe France Télévisions (elle-même affectataire de l’essentiel du produit de la redevance) dans ce système.

France Télévisions est, en effet, au cœur de presque tous les dispositifs capitalistiques des opérateurs extérieurs. Le groupe public participe ainsi à hauteur de 4,2 millions d’euros dans le budget de TV5 Monde, dont il possède 47,5 % du capital, et il détient 45 % du capital social de ARTE–France, cette dernière étant actionnaire à hauteur de 12,5 % dans TV5 Monde, de 11 % dans France 4 et de 25 % dans CFI… CFI dont France Télévisions détient les 75 % restant depuis quatre ans et vers lequel le groupe a transféré toutes ses activités de coopération télévisuelle. France Télévisions détient de plus, à parité avec TF1, la société anonyme France 24, ainsi que 23,7 % de Euronews (23).

La réforme de l’audiovisuel extérieur doit régler la question de la place que doit tenir France Télévisions. Rappelons plus en détail les relations que cette dernière entretient avec trois acteurs clefs du paysage audiovisuel.

– France Télévisions et TV5 Monde :

Détenant 47,4 % du capital de TV5 Monde, le groupe France Télévisions en est son actionnaire principal. Cela se traduit par une présence au conseil d’administration de TV5 Monde de quatre personnes issues du groupe (sur les neuf administrateurs représentant les chaînes actionnaires).

Les représentants de France Télévisions participent, en outre, aux réunions préparatoires des conseils que la direction de TV5 Monde organise pour les tutelles (ministère des Affaires étrangères et DDM) et ont été souvent associés aux réunions gouvernementales, des hauts fonctionnaires ou des ministres responsables de TV5 Monde.

Par ailleurs, France Télévisions contribue au budget de TV5 Monde grâce à un apport financier annuel (4,2 millions d’euros en 2007, soit 6 % de la contribution française, sur un budget initial consolidé de 91,9 millions d’euros).

France Télévisions est également le premier fournisseur de programmes de TV5 Monde (en 2006, les chaînes du groupe ont contribué à près de 26 % à ses programmes). Comme le prévoit le cahier des charges de ses chaînes, elle met à disposition de TV5 Monde gratuitement (pour ce qui est des droits producteurs) les programmes de flux dont elle possède les droits en propre. S’agissant des coproductions, le groupe propose systématiquement aux producteurs d’inclure dans les contrats la cession des droits de diffusion à TV5 Monde… sans que cela soit très efficace.

Les relations entre France Télévisions et TV5 Monde ne sont pas toujours faciles et restent marquées des difficultés qui peuvent naître de divergences d’intérêt ou de stratégies entre la chaîne francophone et son actionnaire dominant.

En étant filiale de France Télévisions, TV5 Monde répondait au souci des pouvoirs publics d’adosser l’opérateur extérieur à l’audiovisuel public national. Pour autant, France Télévisions semble n’avoir jamais intégré cette évolution et sa participation capitalistique n’en fait pas un actionnaire actif, impliqué et déterminant.

France Télévisions ne considère pas réellement TV5 Monde comme un instrument de sa politique internationale… tout en conservant le regret de ne pas voir l’action télévisuelle extérieure de la France relever directement de sa compétence et en déplorant de ne pas être suffisamment associée à la réflexion actuelle des pouvoirs publics sur la réforme de l’audiovisuel extérieur.

France Télévisions et France 24 :

Quatre conventions de collaboration avaient été conclues avec France 24 par France 2, France 3, RFO et AITV dès la fin 2006 et le début 2007. Il s’agit de conventions courantes (à raison de leur objet), établies aux conditions de marché. L’ensemble des prestations fournies à France 24 par les chaînes le sont systématiquement à titre onéreux. Elles portent sur quatre volets principaux.

En premier lieu, la fourniture d’images d’actualité en provenance de l’ensemble des éditions d’information des trois chaînes : le mécanisme retenu est celui d’un forfait, dont le montant annuel global pour le groupe a été fixé à 1 million d’euros en 2007 et 2008 (hors AITV). La répartition entre les trois chaînes – établie en fonction des reprises constatées sur France 24 depuis son lancement – est indicative et fait l’objet d’une péréquation en fin d’année (en fonction des flux effectivement constatés sur France 24 sur l’ensemble de l’année, au travers d’un système de traçabilité en cours de mise en œuvre).

En deuxième lieu, la fourniture par l’agence AITV (service de RFO) de sujets « monitoring » (en français et en anglais), en provenance d’Afrique.

En troisième lieu, la fourniture de reportages tirés des magazines d’information et documentaires des trois chaînes (le tarif établi dans les conventions est conforme aux prix de marché).

En dernier lieu, la fourniture de prestations spécifiques par les rédactions du groupe : duplex sonore, duplex vidéo, reportage sur le territoire métropolitain et ultramarin, reportage à l’étranger…

Les tarifs établis dans les conventions sont conformes aux prix de marché. Les conventions couvrent également la fourniture d’images de sport (provenant des émissions régulières ou des retransmissions d’événements sportifs), l’accès aux images des « voyages officiels » (captation des activités officielles du Président de la République et du Premier ministre), ainsi que la fourniture d’images d’archives de moins d’un an via France Télévisions Distribution.

Les conventions respectent les règles professionnelles en vigueur relatives aux droits d’auteur des journalistes, ainsi qu’à la signature des collaborateurs impliqués dans la fabrication des sujets et reportages. La durée des quatre conventions est alignée sur celle de la convention de subvention conclue entre France 24 et l’État jusqu’au 31 décembre 2010. Une clause de rendez-vous est fixée en octobre 2008 afin de fixer les conditions financières encadrant les années 2009 et 2010.

– France Télévisions et Canal France International :

France Télévisions est devenue actionnaire à 75 % de CFI en juillet 2003 après la signature d’un protocole d’accord entre le ministère des Affaires étrangères, France Télévisions et ARTE–France, qui organise les relations entre les actionnaires et l’unique bailleur de fonds de CFI. Aux termes de ce protocole, le Quai d’Orsay s’engageait à financer l’intégralité des missions qu’il confie à CFI, les actionnaires ne pouvant en aucun cas être appelés à couvrir les déficits constatés au titre de l’exécution de ces missions. En ce qui concerne le management, il était prévu que le Président soit nommé sur proposition du ministère des Affaires étrangères et que le directeur général le soit sur proposition de France Télévisions, en accord avec le Quai d’Orsay et ARTE–France.

Dès les premières semaines de 2004, le Président de France Télévisions a confirmé sa décision de confier à CFI toutes les actions de coopération précédemment réalisées par la direction internationale du groupe.

Ce souhait, partagé par les responsables du ministère des Affaires étrangères de voir CFI devenir le seul instrument de la coopération audiovisuelle des chaînes publiques françaises s’est traduit par la signature d’une convention–cadre qui organise la mise à disposition des personnels volontaires pour participer, en qualité d’experts, à des missions de coopération organisées par CFI, et par le détachement de collaborateurs de France Télévisions pour renforcer les équipes de CFI et multiplier les actions de coopération.

Outre le détachement de plusieurs cadres, l’apport de France Télévisions à CFI est de deux natures. D’une part, depuis fin 2004, l’ensemble des actions de coopération et d’assistance internationales du groupe sont menées sous l’égide de CFI. France Télévisions a, semble-t-il, joué le jeu, avec notamment la signature en septembre 2004 d’une convention très favorable à CFI organisant le recours à l’expertise des collaborateurs de France Télévisions. En 2006, 743 journées–experts ont ainsi été utilisées par CFI pour ses opérations de formation, ce qui a représenté un apport en nature estimé à 250 000 euros de la part de France Télévisions. Des tensions sont cependant apparues qui posent la question d’une remise en cause de la contribution de France Télévisions à l’effort public de coopération internationale.

D’autre part, conformément à leur cahier des missions et des charges, les chaînes du groupe France Télévisions mettent gratuitement à disposition de CFI, pour les pays relevant de l’action culturelle, l’ensemble des programmes dont elles détiennent en propre les droits. France Télévisions s’emploie également à préserver la clause dite de « distribution culturelle » dans ses contrats de coproduction. En 2006, France Télévisions a mis 335 heures à la disposition de CFI, ce qui représente seulement 6 % de l’offre globale de ce dernier.

Dans le cadre de la réforme de notre dispositif audiovisuel extérieur, le ministère des Affaires étrangères plaide pour que CFI devienne une véritable agence de coopération dans le domaine des médias. Mais d’autres solutions sont possibles, par exemple en intégrant CFI à l’INA. En tout cas, l’adossement à France Télévisions, qui a permis de rationaliser les multiples actions de coopération menées par le groupe en matière de télévision, trouve aujourd’hui ses limites : manque d’investissement de France Télévisions dans sa filiale, conflits de personnes à répétition, frustration d’un actionnaire majoritaire qui ne finance pas sa filiale. Désormais, la convergence technologique milite pour un regroupement multimédia de l’ensemble des actions de coopération.

b) Le moment de l’action : la mission Pouzilhac/Ockrent

La réforme initiée par la mission Benamou/Lévitte est entrée dans sa phase opérationnelle avec la création d’une société holding ayant vocation à regrouper l’ensemble des participations publiques dans ces sociétés, à l’exception de CFI dont la vocation de coopération serait affirmée et sortirait du périmètre de l’audiovisuel extérieur, votre Rapporteur spécial ayant déjà eu l’occasion de dire qu’il plaidait pour un rapprochement de CFI avec l’INA (24). L’objectif poursuivi reste de mieux coordonner cet ensemble disparate qu’est l’audiovisuel extérieur et d’y réaliser des synergies importantes 

Pour ce faire, l’État a acheté une société « coquille » permettant de lancer le processus en fournissant une personnalité morale, des statuts, des locaux, des commissaires aux comptes (25)… Cette « start up », a bénéficié d’une dotation en capital fournie par l’Agence des participations de l’État.

C’est ainsi que, le 4 avril 2008, la société par actions simplifiée « SNCF-A2 », dont l’État est seul propriétaire du capital de 37 000 euros, a modifié sa dénomination sociale pour devenir la société « Audiovisuel extérieur de la France » (AEF).

Ses statuts ont été mis à jour, AEF devenant une société anonyme dont l’objet est ainsi défini :

OBJET DE LA SOCIÉTÉ « AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE »

Statuts mis à jour le 4 avril 2008

La société a pour objet, en France et à l’étranger :

(a) de créer, organiser, promouvoir et commercialiser des chaînes de télévision, des stations de radiodiffusion et/ou des sites ou portails internet en vue notamment :

(i) de contribuer à la diffusion de la culture française et francophone par la conception, la programmation et la diffusion d’émissions de télévision et de radio ou de sites et portails internet, en français ou en langue étrangère, destinées aux auditoires étrangers ainsi qu’aux Français résidant en France ou à l’étranger ;

(ii) de développer des programmes d’information relatifs à l’actualité française, francophone et internationale ;

(b) de réaliser toutes prestations se rapportant à la conception, la création, la fabrication, la réalisation, la production, l’édition, la promotion, la commercialisation et la distribution de contenus (informations, programmes et/ou séquences audiovisuelles), ainsi que d’effectuer toutes opérations relatives à la coordination de ces contenus ;

(c) d’accomplir tout acte d’achat, de vente, de production, de coproduction, de commercialisation, de promotion, de programmation, de diffusion et de mise à disposition de tous contenus (informations, programmes et/ou séquences audiovisuelles) ;

(d) d’assurer l'ensemble des opérations de régisseur de publicité, de promouvoir et d’assurer toutes les formes d’opérations publicitaires, existantes ou à créer, utilisant le réseau de diffusion des médias (chaînes de télévision, chaînes de radiodiffusion, sites internet ou tous autres médias) dans lesquelles la société a, directement ou indirectement, des intérêts ;

(e) de prendre, d’acquérir, d’exploiter ou de céder tous procédés et brevets concernant les activités se rapportant à l’un des objets précités ;

(f) de participer de manière directe ou indirecte à toutes opérations se rattachant à l’un des objets précités, par voie de prise de participations, de création de sociétés ou d’entreprises nouvelles, d’apport, de souscription ou d’achat de titres ou de droits sociaux, de fusion, d’association ou de toute autre manière ; et

(g) généralement, de se livrer à toutes opérations industrielles, commerciales, financières, mobilières ou immobilières se rattachant directement ou indirectement, à l’un quelconque des objets précités.

Les membres du conseil d’administration de la société Audiovisuel extérieur de la France ont été nommés par un décret du 14 avril 2008 pour une durée de 5 ans (26). Le premier conseil d’administration s’est réuni le 15 avril 2008 dans les locaux du nouveau siège social, situé au 18 rue Pasquier à Paris.

CONSEIL D’ADMINISTRATION DE LA SOCIÉTÉ HOLDING

Décret du 14 avril 2008 portant nomination au conseil d’administration de la société Audiovisuel extérieur de la France

1. En qualité de représentants de l’État :

– Mme Anne Gazeau-Secret, directrice générale de la coopération internationale et du développement du ministère des Affaires étrangères et européennes ;

– M. Gérard Errera, secrétaire général du ministère des Affaires étrangères et européennes ;

– M. Rémy Rioux, sous-directeur des transports et de l’audiovisuel à l’Agence des participations de l’État ;

– M. Emmanuel Hamelin, inspecteur général des affaires culturelles ;

– Mme Laurence Franceschini, directrice du développement des médias ;

– M. Vincent Berjot, administrateur de l’INSEE.

2. En qualité de personnalités choisies en raison de leur compétence :

– Mme Hélène Carrère d’Encausse ;

– M. Alain Duplessis de Pouzilhac ;

– M. Jean-Michel Goudard ;

– Mme Christine Ockrent ;

– M. Benoît Paumier ;

– M. Hubert Védrine.

Puis les dirigeants, désignés par le Président de la République dès le mois de février, ont été nommés. Par un décret du 24 avril 2008, M. Alain de Pouzilhac, président du directoire de France 24, a été nommé président-directeur général de la société Audiovisuel extérieur de la France, avant de devenir président de RFI (27) et de TV5 Monde (28). Par décision du conseil d’administration de la société holding, Mme Christine Ockrent en est devenue directrice générale déléguée.

Votre Rapporteur spécial considère que la création de cette société va dans le bon sens et devrait permettre d’unifier et clarifier la tutelle des entreprises : des objectifs stratégiques clairs et compatibles entre eux pourront, par ce biais, être assignés aux entreprises et assortis d’une responsabilisation accrue de leurs dirigeants dans un cadre qui leur donne une visibilité pluriannuelle sur leurs objectifs et leurs moyens. De plus, cette société holding permettra de rapidement mutualiser certaines fonctions, à commencer par les fonctions « support » des opérateurs audiovisuels.

Mais beaucoup d’incertitude et de flou entourent encore la mise en œuvre de la réforme.

Votre Rapporteur spécial s’étonne notamment de ce qu’aucune lettre de mission n’ait été adressée à l’équipe dirigeante… qui se trouve ainsi en situation de devoir définir elle-même les priorités stratégiques et les moyens opérationnels de l’action audiovisuelle extérieure de la France.

M. Alain de Pouzilhac a indiqué à votre Rapporteur spécial que la mission qui lui était confiée trouvait ses bases dans un communiqué de la présidence de la République (cf. ci-dessous) et dans deux entretiens de M. le Président de la République : le premier avec lui, le second avec Mme Christine Ockrent.

UN COMMUNIQUÉ DE L’ÉLYSÉE POUR « LETTRE DE MISSION »

Communiqué de la présidence de la République – 20 février 2008 

Création de l’entité France Monde, présidée par M. Alain de Pouzilhac

La France dispose d’une politique audiovisuelle internationale ancienne, dynamique mais éclatée en plusieurs organismes travaillant de façon autonome et non coordonnée : TV5 Monde, chaîne à caractère multilatéral, RFI, et, depuis 2006, France 24. Le moment est venu, dans la logique des accords passés parfois de longue date avec nos partenaires français et francophones, de recomposer cette offre publique autour d’un bouquet de chaînes et de services. La nouvelle organisation est destinée à renforcer la force et l’efficacité de chacune de ces entités.

Après information préalable de ses partenaires coactionnaires des sociétés TV5 Monde et France 24, le Président de la République charge M. Alain de Pouzilhac, président du directoire de France 24, de préparer la constitution d’une société holding dénommée France Monde, destinée à réunir les participations de l’État dans RFI, TV5 Monde et France 24.

M. Alain de Pouzilhac a vocation à présider cette nouvelle entité, qui sera investie de la mission de moderniser et de dynamiser l’audiovisuel extérieur public français et francophone. Mme Christine Ockrent en serait nommée directrice générale.

Sur la base des conclusions du comité de pilotage établi à la demande du Président de la République, M. Alain de Pouzilhac est chargé de préparer la mise en place rapide de cette nouvelle entité France Monde et de définir son plan opérationnel assorti d’un plan d’affaires (2009–2013), après concertation approfondie avec l’ensemble des acteurs de l’audiovisuel extérieur public français et francophone.

Ce plan, qui sera remis au Président de la République ainsi qu’au Premier ministre, définira une stratégie de groupe adaptée à l’ère numérique, s’appuyant sur les trois antennes audiovisuelles et radiophoniques – France 24, RFI et TV5 Monde, dont le caractère multilatéral sera respecté et préservé – ainsi qu’une offre de services numériques réunis dans un portail internet commun.

Fait plus insolite encore et partiellement contradictoire avec le communiqué de l’Élysée du 20 février 2008, on peut légitimement s’étonner de ce que les pouvoirs publics aient autorisé M. Alain de Pouzilhac à annoncer qu’il n’était pas lié par le rapport Benamou/Lévitte. Lors de sa prise de fonction à la présidence de RFI, le nouveau président a également annoncé l’absence de tout licenciement consécutif à un plan social, renvoyant l’adaptation de la force de travail de RFI au futur plan stratégique.

Ces déclarations ont évidemment été relayées dans la presse, les nouveaux dirigeants déclarant ainsi : « À ce jour, nous n’avons reçu de notre actionnaire, l’État, aucune recommandation concernant les effectifs. (…) Lors de nos nominations, le Président de la République nous a dit que nous n’étions pas tenus par le rapport Benamou. Et, effectivement, plusieurs des dispositions, comme la mise en place d’une news room commune ou la restructuration de RFI, ne nous conviennent pas » (29).

M. de Pouzilhac a indiqué à votre Rapporteur spécial que le choix de s’écarter des conclusions du rapport Benamou/Lévitte résultait également de l’issue des négociations avec les partenaires francophones au sujet de TV5, au cours desquelles une note écrite du Quai d’Orsay aurait entériné l’abandon des conclusions du rapport élyséen : malgré les engagements du président de la société holding, cette note n’a pas été transmise à votre Rapporteur spécial, qui s’attachera, conformément aux pouvoirs qui lui sont conférés par l’article 57 de la LOLF, à obtenir les informations nécessaires à la compréhension de la démarche de l’État.

Votre Rapporteur spécial ne doute néanmoins pas que le travail de qualité mené par la « mission de concertation et de propositions sur l’audiovisuel extérieur », qui ne saurait être rayé d’un trait, soit in fine profitable. Si certaines conclusions de ce rapport – celles qui ont pu crisper ou décevoir – peuvent probablement être écartées, l’essentiel de ce travail doit être mis à profit pour relancer l’audiovisuel extérieur. Votre Rapporteur spécial sera attentif à comparer les conclusions du rapport Benamou/Lévitte avec les orientations finalement proposées par Alain de Pouzilhac et Christine Ockrent, une fois validées par les tutelles.

En effet, le président de la société holding et sa directrice générale doivent à présent établir un document stratégique pour les années 2009–2013, décliné au niveau de la holding comme de chaque opérateur et comportant un volet de financement pluriannuel.

Ce plan d’action stratégique, qui s’articulera avec le rattachement des opérateurs audiovisuels à la société holding à l’issue du processus juridique et social (idéalement en fin d’année), constituera la base de négociation du futur contrat d’objectifs et de moyens (COM) de l’audiovisuel extérieur.

Par ailleurs, le nom « France Monde » n’ayant pu être conservé (sauf à payer une somme de 15 millions d’euros pour pouvoir l’utiliser), le lancement d’une consultation doit permettre de trouver, dès septembre, un nouveau nom pour la société holding… autre que le très austère « Audiovisuel extérieur de la France ».

2.– Les obstacles à lever

a) Faire entrer la société holding « Audiovisuel extérieur de la France » dans le capital de France 24 et de RFI

Deux questions capitalistiques urgentes doivent être résolues, qui sont un préalable à tout développement nouveau dans la réforme en cours : celle de la prise de contrôle par la société Audiovisuel extérieur de la France du capital de France 24 d’une part, de RFI d’autre part.

En effet, la volonté exprimée par les pouvoirs publics de confier à la société holding le portage des participations publiques dans les sociétés de l’audiovisuel extérieur, de façon à permettre d’en unifier la direction stratégique, rend inéluctable une évolution de l’actionnariat de France 24.

Comme le souligne le rapport de la Cour des comptes, l’accord des deux actionnaires étant requis préalablement à toute modification de l’actionnariat, cette évolution ne se réduira probablement pas à un simple apport à la holding des parts de France 24 détenues par France Télévisions et amènera à remettre en cause l’équilibre institutionnel et sans doute l’ensemble du dispositif actuel.

Les pouvoirs publics négocient actuellement avec TF1 le rachat de sa participation dans France 24 pour la rétrocéder à la société holding : d’après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les négociations se sont entamées à partir d’exigences atteignant 90 millions d’euros… pour une participation acquise par TF1 pour 17 500 euros (montant correspondant à la valeur nominale des titres).

Comme l’affirme clairement la Cour des comptes, cette perspective met en lumière le paradoxe d’un montage initial où la société, bien que financée sur fonds publics, est néanmoins détenue par des actionnaires qui n’encourent aucun risque financier réel dans sa gestion. Pire, le développement de France 24 se trouve, dans les faits, entravé par la nature particulière de ce montage, TF1 s’opposant, par exemple, à la reprise de France 24 sur l’ADSL, dont les bouquets de télévision diffusent aujourd’hui la chaîne d’information LCI.

En l’absence d’une clause de retour à l’État de l’investissement qu’il a ainsi consenti, votre Rapporteur spécial rejoint la Cour des comptes pour estimer nécessaire que le caractère original du montage d’origine soit pris en compte d’une façon qui reflète sa réalité économique et préserve les intérêts patrimoniaux de l’État.

Et ce, d’autant plus que le montant qui sera arrêté entre TF1 et l’État vaudra pour le rachat de la participation de France Télévisions dans France 24… ouvrant ainsi la voie à une atténuation considérable de la place (précédemment décrite) que France Télévisions occupe au sein de l’audiovisuel extérieur. En effet, si la société holding détient 49 % du capital de TV5 Monde et 100 % de celui de France 24, France Télévisions ne conservera plus qu’une part minoritaire de TV5 Monde (en vertu de l’accord passé avec les partenaires francophones) et 75 % de Canal France International (sauf réforme de cette dernière, par exemple par rapprochement avec l’INA).

D’autre part, l’entrée de la société Audiovisuel extérieur de la France dans le capital de RFI implique de lever un obstacle législatif. C’est ce qui explique que le 10 juin 2008, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement au projet de loi de modernisation de l’économie (LME) modifiant la loi de 1986 relative à la liberté de communication afin de permettre à l’État de détenir « indirectement » la totalité du capital de RFI (30). Cette disposition, en attente d’adoption définitive par les deux assemblées et de promulgation au Journal Officiel, est un préalable nécessaire à une détention directe du capital de RFI par la société holding.

b) Donner sa place à la spécificité francophone : le « partenaire » TV5

Votre Rapporteur spécial a, depuis longtemps, la conviction que TV5, qui est un outil singulier au sein de l’audiovisuel extérieur, doit être traitée – du moins dans un premier temps – en marge d’une réforme dont l’enjeu premier est le rapprochement de RFI et de France 24.

Rappelons, en effet, que TV5, seule chaîne au monde sur laquelle on ne diffuse aucune production d’origine anglo-saxonne, est un média généraliste, multilatéral et francophone, qui associe une dizaine de chaînes de télévision partenaires (31). Elle est adossée à ces chaînes publiques, dont les programmes de flux assurent l’essentiel de la programmation. Celle-ci est complétée par des achats (cinéma, fiction TV, documentaires, sport) et par quelques productions propres notamment dans le domaine de l’information ou encore dans le cadre d’opérations spéciales. Une place particulière est faite aux productions africaines.

C’est au fond ce qui explique, au terme d’un psychodrame très médiatisé, le compromis diplomatique auquel sont parvenus les États francophones en avril dernier : TV5 sera un « partenaire »… et non pas une filiale de la société holding, formule qui doit être comprise, pour cette dernière, comme fixant à 49 % le plafond de sa détention du capital de TV5 Monde (32).

D’autre part, Mme Marie-Christine Saragosse a été nommée directrice générale de plein exercice, faisant ainsi obstacle à la duplication de l’équipe Pouzilhac/Ockrent (aux fonctions de président–directeur général et de directrice générale déléguée) au sein de TV5.

Pour autant, ce compromis n’empêchera pas la société Audiovisuel extérieur de la France de promouvoir des synergies avec les opérateurs exclusivement français. Mais la stratégie poursuivie apparaît ici moins clairement. L’épisode du début de l’année 2008 pose, en tout cas, la question d’une modification du système de financement – incroyablement complexe (33) – de TV5 et de la mise en cohérence des exigences des partenaires francophones avec la réalité de leur implication.

3.– Les clefs de la réussite

a) En finir avec la dispersion des cibles : mieux choisir les zones géographiques et bien identifier les publics et les médias qui les desservent

La nécessité de faire des choix dans les zones géographiques, les publics et les médias qui les desservent est inéluctable au vu des données budgétaires, sans cesse rappelées par les travaux de la Cour des comptes comme par ceux de votre commission des Finances.

Ces cibles, ainsi que l’arbitrage qui doit les accompagner entre l’affectation prioritaire de moyens à l’audiovisuel extérieur ou aux autres vecteurs à l’international de notre langue, de notre culture et de nos idées, sont à déterminer au niveau politique : la cohérence du dispositif et l’aptitude à opérer ces choix dépendront non seulement de la mise en place réussie de la holding de l’audiovisuel extérieur, mais aussi d’une tutelle ministérielle capable d’en orienter l’action et d’en mesurer l’efficacité dans la durée.

Les incohérences et atermoiements stratégiques, précédemment décrits, ont abouti à une absence de pilotage par cibles et finalement à une dispersion des moyens audiovisuels extérieurs. Comme le montrent, par exemple, les rapports de la Cour des comptes sur TV5 Monde et RFI, deux zones prioritaires pour l’avenir de la francophonie – le Maghreb et l’Afrique subsaharienne – ne l’ont pas été au même degré pour l’audiovisuel extérieur :

– au Maghreb, ce sont les débordements (et le piratage) des chaînes de télévision nationales qui assurent pour l’essentiel la présence télévisuelle française, de façon d’ailleurs précaire. RFI y est peu présente, l’instrument radiophonique essentiel de la politique audiovisuelle française étant Medi 1 qui émet depuis Tanger à destination du Maroc et de l’Algérie ;

– quant à l’Afrique subsaharienne, si elle représente bien pour RFI la priorité en termes de moyens de diffusion et rédactionnels, TV5 Afrique ne représente que 10 % des coûts de TV5, autant que chacun des signaux Asie et Amérique latine, et le tiers des coûts des deux signaux européens de la chaîne. Son offre a été peu enrichie en programmes destinés à l’Afrique.

Au-delà des priorités par zone, l’audiovisuel extérieur n’a pas de définition commune de ses publics cibles et reste une politique de l’offre. Le passage à une politique plus différenciée, renonçant à une présence universelle de chacun des médias paraît inévitable dans le contexte budgétaire actuel. Cette ambition implique donc une meilleure définition des publics visés : mieux cerner les publics à atteindre, avoir une approche géographique plus fine, zone par zone, pays par pays, optimiser les modes de diffusion…

MIEUX APPRÉHENDER LES CIBLES :

PUBLICS VISÉS, ZONES GÉOGRAPHIQUES ET MÉDIAS PRIVILÉGIÉS

Les préconisations du rapport Benamou/Lévitte

L’approche des publics visés ne pouvant être globale, la stratégie doit être segmentée en fonction des six différents types de publics à atteindre :

– les décideurs qui savent aller chercher parmi les innombrables médias ceux qui répondent le mieux à leurs besoins. Une offre monolithique de type « chaîne de télévision » ou « chaîne de radio » ne semble pas pouvoir les satisfaire. À destination de cette cible, l’internet, accompagné de dispositifs d’alerte, de newsletters personnalisées, de contenus transmis sur mobiles, serait plus adapté à leurs modes de consommation ;

– le grand public n’est atteignable qu’en passant par des médias locaux. Seule RFI, pour la radio, paraît en mesure de jouer ce rôle en Afrique francophone puisqu’elle est assimilable, dans cette zone, à un média local. En télévision, il est difficile de viser le grand public, sauf à disposer de moyens financiers considérables, dans la mesure où, partout dans le monde, le grand public regarde la télévision dans sa propre langue ;

– les élites francophones, qui restent quantitativement limitées en dehors de l’Afrique francophone, sont les cibles naturelles de TV5 Monde et de RFI ;

– les publics jeunes et féminins doivent faire l’objet de plus d’attention, en particulier dans les grands pays émergents (Inde, Chine, Brésil, Mexique) et, pour le public féminin, en Afrique et dans certains pays d’Asie (Corée, Japon). Atteindre ce public nécessitera la mise en œuvre d’une stratégie de niche au travers de chaînes thématiques ;

– les enseignants et les « apprenants » de français sont partout un public particulièrement réceptif, qui se montre très attentif à toutes les nouvelles offres de programmes en français ;

– les expatriés ont désormais un accès relativement facile à l’ensemble des sites des médias nationaux français. Les enquêtes font clairement apparaître que l’audiovisuel extérieur ne devrait plus à l’avenir prendre en compte ce public, mais concentrer ses efforts en direction des publics étrangers.

De plus, il faut mettre en œuvre une approche plus fine de chaque zone géographique. Les études permettent de distinguer quatre ensembles géographiques correspondant à autant de priorités de notre politique audiovisuelle extérieure :

– l’Europe occidentale, le Maghreb et l’Afrique subsaharienne francophone restent considérées comme prioritaires compte tenu de nos intérêts comme de l’histoire. L’objectif est d’y toucher les décideurs mais aussi, dans la mesure du possible, le grand public du fait d’une communauté de destins passés et futurs qu’il convient de nourrir ;

– l’Europe orientale, le Proche et Moyen Orient, l’Afrique non francophone : régions dont la proximité géographique et les enjeux stratégiques qu’elles représentent (relations de l’Union européenne avec ses voisins immédiats, projet d’Union méditerranéenne, stabilité du Moyen Orient et de l’Afrique) imposent une politique ambitieuse ;

– l’Asie : la Chine et l’Inde réunissant un tiers de l’humanité, il est fondamental d’y exercer une influence plus importante et d’y promouvoir certaines valeurs. D’autres pays, par leur puissance économique et démographique (Indonésie, Japon, Australie) ou par leur proximité historique et culturelle avec la France (Vietnam, Laos, Cambodge) impliquent aussi une présence attentive ;

– les Amériques : l’un des objectifs majeurs pour notre action extérieure est de nouer des liens plus directs et plus fréquents avec les élites politiques, économiques et culturelles, en Amérique du Nord évidemment (partenariat transatlantique avec les États-Unis, francophonie avec le Canada/Québec), mais également en Amérique latine, région qui souffre d’un déficit d’implication de la France alors même que notre pays dispose d’un capital de sympathie considérable et sous exploité, pour des raisons historiques, culturelles ou même politiques.

Enfin, il convient d’utiliser efficacement trois vecteurs de diffusion :

– l’internet, à l’exception de certaines régions africaines, et dans une moindre mesure, du monde arabe, est un vecteur parfois plus efficace que la télévision pour exercer notre influence sur les élites. Toutes les études démontrent que, parmi les élites économiques et intellectuelles et, de plus en plus, parmi les classes moyennes, l’utilisation de l’internet se banalise et se développe de façon exponentielle, y compris dans les pays émergents ou en développement. L’utilisation de l’internet doit donc être placée au cœur de la réforme, en dynamisant les sites de TV5 Monde, France 24 et RFI, en mettant en place un portail commun et en accélérant la diffusion de ces trois médias sur l’internet ;

– la télévision reste partout dans le monde le média dominant auprès du grand public. On peut donc légitimement s’employer à maintenir les antennes existantes (modernisées et mieux adaptées à leurs publics) en s’appuyant sur deux types de programmations complémentaires : une chaîne multilingue exclusivement informative (France 24) et une chaîne en français à dominante culturelle (TV5 Monde) ;

– la radio, média relativement déclinant dans les pays développés et émergents, reste à moyen terme un vecteur puissant en Afrique subsaharienne et dans les pays en situation de crise ou de post-crise. Ainsi, RFI doit renforcer son rôle de média de référence dans les pays d’Afrique francophone et consolider cette position sur l’ensemble du continent.

Au-delà, on peut légitimement se demander si l’audiovisuel extérieur n’a pas, au cours des années, occulté les autres outils de l’action culturelle extérieure, potentiellement complémentaires d’ailleurs.

Il est peut-être temps de reconsidérer les autres moyens d’influence culturelle extérieure et, vu la réalité du contexte budgétaire, arbitrer au sein des moyens à consacrer à la politique audiovisuelle extérieure en donnant plus d’importance à d’autres vecteurs d’influence comme l’enseignement du français à l’étranger ou l’action culturelle extérieure.

b) Ne pas précipiter la réforme : procéder par « touches » permettra d’enclencher une dynamique vertueuse

À en croire le projet annuel de performances de la mission Médias présenté au Parlement par le Gouvernement lors du projet de loi de finances pour 2008, l’audiovisuel extérieur vise deux objectifs majeurs : rendre les programmes audiovisuels français les plus accessibles possible aux publics étrangers et à nos compatriotes expatriés ; favoriser la diversité culturelle et la démocratisation des pays du Sud en soutenant la modernisation de leurs médias. Intimidante est cette mission au regard du quotidien dans lequel les opérateurs de l’audiovisuel extérieur se débattent parfois pour assurer leur survie et boucler leur budget chaque année ! 

On se doit d’être honnête : l’échec des réformes successives de l’audiovisuel extérieur tient à l’extraordinaire complexité des mécanismes et à l’invraisemblable enchevêtrement des problématiques. Une progression par étapes s’impose : le « big bang » de l’audiovisuel extérieur doit se construire.

Ainsi, avant de dire ce que doit être et ce que doit faire la nouvelle structure, il faut être au clair sur les questions à régler pour chaque société avant de passer à l’étage de la société holding… sauf à condamner cette dernière à n’être qu’une couche de plus qui observe de loin.

Le respect de cet ordre logique des choses est une condition du succès ou de l’échec du chantier actuel de réforme. Votre Rapporteur spécial considère, de ce point de vue, que le Parlement doit faire apparaître le chemin critique restant à parcourir au niveau de chaque société audiovisuelle.

c) Ne pas rater le tournant du multimédia : pour un rapprochement des compétences et une meilleure cohérence des supports

Comme votre Rapporteur spécial a souvent eu l’occasion de le dire, il faut opter résolument pour l’architecture multimédia. Afin d’assurer le rayonnement de ses idées, de sa culture et de sa langue dans le monde, la France doit s’appuyer sur les trois médias de masse audiovisuels, complémentaires par leurs modes de consommation : la radio, la télévision satellitaire et l’internet. Si chacun des trois médias dispose d’atouts propres et permet plus particulièrement de toucher des publics et des zones spécifiques, c’est leur mise en cohérence qui constitue la clef du développement des opérateurs de l’audiovisuel extérieur.

C’est ainsi que le modèle traditionnel de la radio internationale, né de la guerre froide et sur lequel repose encore largement l’organisation de RFI, ne correspond plus à l’état du monde ni aux modes de consommation actuels de la radio. Il doit être fondamentalement remis en question afin de mieux coller aux attentes de publics beaucoup plus exigeants qu’auparavant, dans le contexte d’une offre médiatique sans cesse croissante, en concurrence directe non plus seulement avec les autres grandes radios internationales, mais aussi avec des radios locales très professionnelles et surtout avec les médias plus récents (télévision, internet, téléphone mobile) qui traversent désormais les frontières et dont la consommation progresse chaque année de façon soutenue.

Votre Rapporteur spécial relève, de surcroît (… et depuis trop longtemps), qu’il n’existe aucune politique de la présence française sur l’internet ni aucun outil performant pour diffuser les valeurs de la France, ses débats, ses messages, ses positions, son regard sur le monde… Or, l’internet, par ses caractéristiques techniques, économiques et sociologiques, est devenu en quelques années un média transfrontière encore plus efficace que la télévision et la radio.

Le nouveau modèle du « média global » implique donc de développer une offre sur tous les supports et tous les réseaux. Le rapport Benamou/Lévitte avançait l’idée d’une plateforme numérique devenant la colonne vertébrale du nouvel audiovisuel extérieur, alimentée par les antennes de télévision et de radio, et conduisant à une offre des programmes « à la carte », des déclinaisons thématiques et des services nouveaux (comprenant, par exemple, l’apprentissage du français ou des services aux voyageurs).

Si l’idée de « news factory » a été écartée par les nouveaux dirigeants des opérateurs audiovisuels extérieurs, c’est pour privilégier une démarche inverse, qui partirait du terrain pour finalement aboutir à un rapprochement des compétences et des métiers. Un idéal pourrait être de conjuguer la polyvalence et le dynamisme reconnus aux équipes de France 24 à l’expérience et à la hauteur de vue reconnues à celles de RFI. Le premier enjeu sera plus prosaïquement de permettre aux professionnels de la radio de s’approprier les outils de l’internet, en rendant compatibles les technologies utilisées à RFI et en convainquant les journalistes – une fois réglée la question des droits d’auteur – du bien-fondé d’une évolution multimédia qui s’impose partout.

De même, la stratégie « internet » poursuivie jusqu’à présent peut être améliorée. Malgré les efforts réels des diffuseurs, le bilan se révèle relativement peu satisfaisant. Certes, les audiences des sites de RFI, France 24 et TV5 Monde sont significatives (environ 5,5 millions de visiteurs uniques sur les 12 derniers mois) et les moyens budgétaires conséquents (budgets cumulés d’environ 13 millions d’euros). Chaque site présente des points forts : la vidéo et la polyvalence des journalistes de l’équipe éditoriale pour France 24 ; la musique francophone pour RFI ; la météo, les services aux voyageurs, l’apprentissage des langues et le dictionnaire multimédia pour TV5 Monde. Mais les moyens humains demeurent disparates, en raison notamment de la faible imprégnation de la culture internet parmi les journalistes de RFI et l’absence de rédaction importante dédiée à l’internet à TV5 Monde.

Le rapport Benamou/Lévitte préconisait de rapidement réadapter les contenus éditoriaux (titres, textes, intégration de moteurs de recherche et d’hypertexte), de signer les accords d’entreprise nécessaires à la « reprise pluri–média » des reportages en respectant les droits d’auteurs des journalistes, de promouvoir l’aspect communautaire de la nouvelle politique éditoriale au-delà de l’information et des services (relations directes mais contrôlées avec les internautes), d’intégrer la téléphonie mobile dans la stratégie de développement et, vu la nature de l’internet, de promouvoir un multilinguisme maîtrisé.

Votre Rapporteur spécial considère que ces préconisations restent pertinentes et méritent d’être mises en œuvre. Une promotion intense (par la radio, les deux télévisions et un référencement systématique sur tous les moteurs de recherche) de la nouvelle politique internet s’impose afin de marquer la rupture nette avec le passé et d’insister fortement sur le renouveau et la modernité.

d) Veiller à la réalité des synergies en empêchant la dérive des coûts de la réforme

Au terme des auditions qu’il a menées et à un moment du processus de réforme où la mesure la plus concrète est la création d’une nouvelle structure (la société holding), votre Rapporteur spécial est fondé à s’interroger sur la réalité des économies et des synergies qui sont si souvent mises en avant. Comme le fait observer la Cour des comptes, il n’est pas inutile de rappeler que le rapprochement de CFI et TV5, la montée de France Télévisions dans le capital de CFI et la création même de France 24 ont été, en leur temps, accompagnés de l’annonce de synergies et d’une cohérence renforcée du dispositif qui ne se sont pas réalisées !

À ce stade, les dirigeants de la holding travaillent avec le souci de ne « pas dépasser le budget global actuel » (34), lequel se caractérise – comme on l’a précédemment expliqué – par une obscure clarté… Par ailleurs, il serait regrettable de perdre de vue les gains de productivité et d’allégement de la charge publique qu’une telle réforme (reposant sur des économies d’échelle et un renforcement des synergies entre des acteurs dispersés) est, par nature, susceptible d’apporter. Votre Rapporteur spécial a plutôt le sentiment qu’à ce stade de la réforme, la dimension financière fait l’objet d’une appréhension pour le moins approximative, ce que l’état de nos finances publiques ne peut admettre.

Certes, on doit accepter que les bénéfices budgétaires des synergies attendues ne puissent se manifester à très court terme. Pour autant, le chiffrage des synergies potentielles semble parfois particulièrement volontariste : le rapport Benamou/Lévitte l’estimait, partir de 2012, à 26 millions d’euros par an… auquel pourraient s’ajouter 30 millions d’euros de recettes commerciales nouvelles par an, liées à la mise en place d’une approche groupée exploitant pleinement le potentiel de l’internet (35).

En tout état de cause, il est évident que la réforme, si elle aboutit, porte en elle des synergies en termes :

– de production de l’information ;

– de mise en commun et diversification des activités internet (services interactifs, plateforme communautaire…) ;

– de distribution et commercialisation (regroupement au niveau de la structure cible pour proposer une offre coordonnée et obtenir de meilleures conditions commerciales) ;

– de transport de signaux (les dépenses pourront être réduites avec le basculement vers le numérique) ;

– de fonctions « support » (les finances, le juridique, les études, la régie publicitaire, la direction des technologies seront mutualisées au niveau de la structure cible) ;

– ou encore d’immobilier, avec la recherche d’un rapprochement des implantations immobilières des différentes sociétés. 

Ce dernier point devra faire l’objet d’une attention particulière. Votre Rapporteur spécial considère que les synergies sur l’information et sur la diffusion impliquent une implantation unique. En effet, les implantations des sociétés de l’audiovisuel extérieur sont aujourd’hui géographiquement éclatées : Maison de la Radio pour RFI, Issy-les-Moulineaux pour France 24, avenue de Wagram pour TV5 Monde, avenue de Wagram pour CFI et Malakoff pour l’agence internationale d’images de télévision (AITV).

Votre Rapporteur spécial fait observer que le déménagement programmé de RFI, dans le cadre de la réhabilitation de la Maison de la Radio, fournit une occasion unique de regroupement géographique des équipes de RFI et de France 24. Il est essentiel de la saisir.

e) Le pilotage de l’audiovisuel extérieur de la France : l’épaisseur de la holding, la responsabilité de l’exécutif et le contrôle du Parlement

Alors que la création de la mission interministérielle Médias en 2007 devait, dans la logique de la LOLF, permettre aux différentes administrations chargées d’engager la dépense publique en matière d’audiovisuel extérieur de travailler de façon plus concertée, un constat d’échec s’est vite imposé : les frontières entre la direction du développement des médias, le ministère de la Culture, le ministère des Affaires étrangères et le ministère du Budget sont restées trop rigides.

La mise en place de la société holding est, de ce point de vue, une opportunité unique. De même, on peut se réjouir de la suppression, à compter de 2009, de la dualité de financement ministériel, un programme unique – piloté par le seul ministère de la Culture et de la communication – étant amené, dans le prochain projet de loi de finances, à regrouper l’ensemble des financements aujourd’hui dispersés (36).

Pour autant, les errements du passé sont toujours susceptibles d’être reproduits. Le ministère des Affaires étrangères restant légitime à intervenir dans des choix comportant une dimension diplomatique et d’influence forte (37), votre Rapporteur spécial juge donc essentiel de mettre en place un véritable pilotage politique, à côté du pilotage opérationnel par la société holding.

Il est plus que jamais crucial d’unifier le discours de l’État–actionnaire et d’assurer la cohérence du pilotage des opérateurs audiovisuels, qu’il s’agisse des circuits de financement ou encore de l’harmonisation des conventions collectives. Le conseil de l’Audiovisuel extérieur de la France (CAEF) n’a pas été réuni depuis 1996 : il n’est probablement plus l’outil adapté. Mais un lieu d’arbitrage politique, distinct du conseil d’administration de la société holding, demeure une nécessité.

Votre Rapporteur spécial considère, en effet, que la politique extérieure de l’État ne se définit pas dans le conseil d’administration d’une société où siègent des personnalités extérieures à l’État, même si cette société est à 100 % publique. Sinon, il ne servirait plus à rien de négocier avec elle un contrat d’objectifs et de moyens (COM) : le relevé des décisions du conseil d’administration y suffirait ! Quant à la présence de responsables administratifs des services de l’État au sein de ce conseil d’administration, elle n’exonère pas le Premier ministre et ses ministres de prendre, à leur niveau, les décisions politiques qui ont tant fait défaut à l’audiovisuel extérieur jusqu’ici.

Votre Rapporteur spécial n’a pas d’idée arrêtée sur la forme juridique de cet outil de pilotage mais souhaite une prise de conscience de sa nécessité par les différents acteurs (actionnaires comme salariés) de l’audiovisuel extérieur. Cette prise en conscience est indispensable pour donner une feuille de route – claire et fiable – à la société qui pilote les opérateurs… et pour lui en garantir les moyens.

Ces derniers resteront octroyés par le Parlement, lequel peut trouver, dans la programmation pluriannuelle des finances publiques qui sera présentée par le Gouvernement à l’automne, un outil de pilotage budgétaire nouveau et plus ambitieux. Les crédits de l’État étant désormais amenés à être définis sur trois ans, votre Rapporteur spécial considère que l’occasion doit être saisie pour donner une visibilité stratégique de plus long terme au nouvel ensemble audiovisuel.

Enfin, la question de l’absence de parlementaires au conseil d’administration de la société holding mérite d’être posée. Si la loi prévoit que des représentants du Parlement siègent au sein du conseil d’administration de RFI (38) comme de celui de France Télévisions (39), on peut se demander pourquoi il n’en a pas été de même pour la société Audiovisuel extérieur de la France. Est-ce pour éviter que les parlementaires soient en quelque sorte « juges et parties » ? À moins qu’il ne faille plus maintenir des représentants du Parlement au sein des conseils d’administration de France Télévisions ou de RFI ?

Quoi qu’il en soit, votre Rapporteur spécial annonce son intention, dans le prochain projet de loi de finances, de déposer un amendement permettant de réintroduire le nouvel ensemble audiovisuel extérieur dans le champ du contrôle parlementaire : il est, en effet, impératif que les futurs COM de l’audiovisuel extérieur soient systématiquement transmis aux commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, afin que les parlementaires puissent se prononcer sur des orientations lourdes de conséquences pour les finances publiques.

Rappelons que le Parlement est aujourd’hui impliqué, en amont et aval, de la procédure des contrats d’objectifs et de moyens des sociétés audiovisuelles comprises dans le périmètre de la loi de 1986 relative à la liberté de communication (ce qui inclut RFI… mais pas TV5, ni France 24, ni a fortiori la société holding).

D’une part, l’adoption d’un amendement présenté, fin 2005, par votre Rapporteur spécial avait permis une plus grande implication du Parlement en amont du processus de signature des COM, les projets étant désormais adressés aux commissions permanentes concernées de l’Assemblée nationale et du Sénat. Ces projets peuvent ainsi faire l’objet d’un débat au Parlement et les commissions peuvent formuler un avis sur ces projets de contrat dans un délai de six semaines.

D’autre part, l’article 53 (modifié, il y a quatre ans, par un amendement adopté à l’initiative de votre Rapporteur spécial) de la loi de 1986 dispose que « le Président de la société France Télévisions présente chaque année devant les commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat un rapport sur l’exécution du contrat d’objectifs et de moyens ». Une transposition de cette procédure au futur COM de l’audiovisuel extérieur, permettant à l’équipe dirigeante de la société holding Audiovisuel extérieur de la France de venir débattre devant les commissions des Affaires culturelles, des Affaires étrangères et des Finances réunies, serait également pertinente.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 22 juillet 2008 à 15 heures, votre Commission a procédé à l’examen de la communication de votre Rapporteur spécial sur des rapports particuliers de la Cour des comptes relatifs aux comptes et à la gestion des opérateurs de l’audiovisuel extérieur.

Le Président Didier Migaud : J’ai le plaisir, avec M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur spécial du budget des médias, d’accueillir M. Jean Picq, président de la troisième chambre de la Cour des comptes, MM. Gilles Andréani, conseiller maître, Thomas Lesueur, auditeur, ainsi que Mme Maïa Wirgin, auditrice. Je me réjouis particulièrement de ce rapprochement entre la Cour des comptes et le Parlement : nous avons en effet sollicité l’assistance de la Cour afin de disposer d’une analyse des comptes et de la gestion de ces opérateurs et quatre rapports particuliers ont été transmis par le Premier président, M. Philippe Séguin, lesquels ont été immédiatement remis à M. Martin-Lalande afin qu’ils nourrissent – en plus des nombreuses auditions qu’il a menées – le rapport d’information sur les sociétés de l’audiovisuel extérieur qu’il s’apprête à présenter.

M. Jean Picq, président de la troisième chambre de la Cour des Comptes : Ce travail que nous avons accompli – en moins de six mois – est en effet une « première » dans les relations entre la Cour des comptes et le Parlement, la commission des Finances ayant accepté de modifier son agenda afin de pouvoir disposer d’une base de travail solide fondée sur le contrôle des quatre sociétés dites de l’audiovisuel extérieur : CFI, TV5, RFI et France 24. Peut-être s’agit-il d’ailleurs d’une première application, par anticipation, du nouvel article 47-2 de la Constitution ?

Quatre aspects importants me semblent devoir être en l’occurrence soulignés.

Sur le plan budgétaire, tout d’abord, nous remarquons que la cherté d’une politique ne garantit pas la richesse d’une société. Les dotations de l’action audiovisuelle extérieure, en effet, ont augmenté sensiblement au cours des six dernières années. Le total des crédits des programmes 115 et 116, auquel s’ajoute le financement par la redevance, est ainsi passé entre 2002 et 2007 de 215 à 281 millions, ce qui représente une progression de 31 %. À cela s’ajoutent également 16 millions résultant de l’application de la convention liant l’État à France 24. Le financement de ces entreprises s’élève donc à près de 300 millions. Cette forte progression a été presque entièrement absorbée par la montée en charge de France 24 alors que la tension sur les ressources n’en est pas moins persistante. Les subventions accordées aux autres sociétés – TV5, CFI et RFI – ont quant à elles progressé de façon modérée : sans être alarmante, leur situation financière est également tendue, toutes devant faire face à des besoins de financement qui ne permettent pas d’envisager une stabilisation de leur budget à court terme.

RFI a ainsi connu une perte exceptionnelle de 11 millions en 2006 liée à la renégociation, par ailleurs génératrice d’économies à terme, du contrat de diffusion qui la liait à TDF ; une recapitalisation est nécessaire. Par ailleurs, des coûts de restructuration doivent être également prévus en raison de choix de langues et de zones de diffusion trop longtemps différés. TV5 a financé son développement en réalisant des économies sur les frais de diffusion mais il ne reste qu’une zone, l’Europe, où une telle option existe si la société décide de renoncer à l’analogique en 2009 ; sans projet de développement particulier, le maintien de sa présence à son niveau actuel exige la poursuite de sa politique de sous-titrage ; les besoins d’enrichissement de sa grille de programmes sont par ailleurs manifestes.

France 24, enfin, est en phase de montée en puissance. Les développements envisagés par la convention – extension de la durée du programme arabophone, extension géographique de la diffusion aux Amériques et, éventuellement, diffusion en espagnol – combinés au mécanisme d’indexation pourraient porter son budget à 133 millions en 2010. Au total, il ne faut donc pas exclure l’hypothèse d’un financement du secteur de l’audiovisuel extérieur à hauteur de 350 millions.

Si, par ailleurs, la Cour des comptes n’est pas la mieux placée pour juger de l’efficacité du dispositif lui-même, elle n’en a pas moins formulé quelques remarques essentielles. La présence de RFI est importante en Afrique subsaharienne mais plus inégale ailleurs ; ses langues et ses priorités géographiques de diffusion méritent donc d’être repensées. TV5 est, quant à elle, une chaîne généraliste mondiale dont le réseau constitue le principal atout mais la qualité de ses programmes est souvent critiquée ; elle a de plus été entraînée vers un format hybride information/généraliste qui a certes été clarifié dans le sens d’un retour à sa vocation initiale mais sans que ses moyens d’information aient été pour autant réduits. France 24 est une chaîne d’information moderne relativement économe qui repose principalement sur la fourniture externe d’images et le recours à un réseau de correspondants non permanents. CFI, enfin, est une banque gratuite de programmes à laquelle s’ajoute une vocation récente de coopération dont on ne sait pas si elle prendra le relais d’une activité de banque vouée au déclin dès lors que de plus en plus de pays accèdent à une offre de programmes payante.

La présence de programmes français, en outre, ne coïncide pas toujours avec nos priorités stratégiques : TV5 est ainsi une chaîne francophone très investie en Europe alors que l’avenir de la francophonie se joue plutôt en Afrique ; RFI, de surcroît, n’a pas suffisamment réorienté son offre depuis la fin de la guerre froide et est insuffisamment présente au Maghreb ; ses modes de présence au Moyen-Orient, par ailleurs, doivent être redéfinis. De manière générale, c’est la présence des chaînes nationales françaises, par débordement ou par piratage, qui tient lieu de politique audiovisuelle extérieure en Afrique du Nord ; le passage à la télévision numérique risque, du reste, de créer un « trou noir » pour la présence audiovisuelle dans cette zone.

Enfin, les résultats de ces sociétés ne sont pas assez mesurés : outre qu’elles consacrent moins de 1 % de leurs chiffres d’affaires à l’évaluation de leur audience, les différentes mesures tendent plutôt à valoriser l’offre – le nombre de foyers initialisés – ou la notoriété.

Le pilotage politique et administratif de l’audiovisuel extérieur, en outre, est divisé et d’une efficacité inégale. La gestion de TV5 et CFI par le ministère des Affaires étrangères n’a pas permis d’imposer à TV5 les priorités géographiques qui avaient été décidées ni d’organiser de vraies synergies avec CFI. De plus, la forte opposition du Quai d’Orsay au projet de chaîne d’information internationale a conduit à mettre en place une offre renforcée d’information sur TV5.

RFI, quant à elle, est financée par le ministère des Affaires étrangères mais également par le ministère de la Culture à travers la redevance ; il est notable que des arbitrages sur les langues et les zones de diffusion n’ont pas été rendus. France 24 a été budgétairement rattachée au Premier ministre mais il s’agit d’une entreprise privée qui n’a pas eu de tutelle particulière et dont les choix stratégiques, souvent heureux, ont été opérés par sa direction. Enfin, France Télévisions n’a pas joué le rôle d’orientation stratégique qui aurait pu être le sien auprès de TV5 et CFI.

J’ajoute qu’à la suite des décisions prises par le chef de l’État, des travaux de la commission Benamou et de la nomination de M. Alain de Pouzilhac à la présidence de la société Audiovisuel extérieur de la France, de France 24, de RFI et de TV5, une holding permet désormais de centraliser l’ensemble des questions qui se posent. Enfin, des incertitudes demeurent et des priorités devraient inspirer selon nous l’action publique.

Une première inquiétude a trait à l’évolution de l’actionnariat de France 24. M. le Premier président Philippe Séguin a conclu ainsi la lettre qu’il a transmise à la Commission au début du mois de juillet : « La perspective du changement d’actionnariat met en lumière le paradoxe d’un montage initial où la société, bien que financée sur fonds publics, est néanmoins détenue par des actionnaires qui n’encourent aucun risque financier réel dans sa gestion. En l’absence – que l’on peut regretter – d’une clause de retour à l’État de l’investissement qu’il a ainsi consenti, la Cour souligne la nécessité que le caractère original du montage d’origine soit pris en compte lors de son éventuel dénouement d’une façon qui reflète sa réalité économique et préserve les intérêts patrimoniaux de l’État. »

Une seconde inquiétude concerne le pilotage de la holding par l’État. Si, en effet, le rassemblement de l’ensemble des subventions de l’État à l’audiovisuel extérieur dans un seul programme budgétaire – et ce d’autant plus que pourrait être supprimé le financement de RFI par la redevance – va dans le sens d’une plus grande lisibilité de la politique et des financements de l’État, comment seront décidées les orientations stratégiques, géographiques et linguistiques ?

La troisième inquiétude concerne le rôle de la holding dans l’allocation des ressources de chaque entité. Les instruments de pilotage seront-ils entièrement dirigés vers la holding, qui serait libre de répartir les ressources publiques entre ses sociétés filiales, ou les financements de chacune d’elle seront-ils individualisés dans le programme « audiovisuel extérieur » ? De la même façon, y aura-t-il un contrat unique d’objectifs et de moyens au niveau de la holding ou l’État sera-t-il amené à assigner des objectifs spécifiques à chaque société ?

Trois priorités nous semblent par ailleurs décisives.

La restructuration de RFI et la mobilisation de chacune des sociétés contrôlées – TV5, CFI, RFI – sur de véritables projets est essentielle. Ces sociétés, en effet, ont pâti des nombreuses remises en chantier de l’architecture d’ensemble de l’audiovisuel extérieur. Si leurs atouts sont reconnus, elles ne s’en trouvent pas moins confrontées à une nécessaire redynamisation. S’agissant de TV5, le projet devra en outre emporter l’adhésion des partenaires de la France.

Par ailleurs, des choix politiques doivent être opérés en terme de zones, de publics et de moyens. Le périmètre de l’audiovisuel extérieur est aujourd’hui excessif compte tenu des moyens affectés à cette politique : la contrainte budgétaire commande de passer d’une logique de l’offre et de la présence universelle de médias français sans doute trop nombreux à une politique ciblée qui réponde à une demande mieux définie.

Enfin, si les synergies sans cesse annoncées et jamais réalisées doivent être un cap essentiel pour le management, elles impliquent néanmoins un coût d’entrée et ne pourront se réaliser qu’à terme.

De telles priorités ne dispensant pas les sociétés d’un effort de maîtrise des coûts, la Cour formule deux préconisations. Ces sociétés doivent tout d’abord avoir des objectifs de ressources propres, en l’occurrence et à terme, selon la direction de France 24, à hauteur de 40 %. L’absence d’un tel objectif dans le plan de financement initial de cette chaîne est d’autant plus injustifiée que celle-ci a réalisé au cours de son premier exercice un produit de 4,3 millions. Les ressources propres de TV5, quant à elles, sont passées de 8,9 à 10,5 millions de 2002 à 2007.

En outre, s’il est normal d’anticiper les coûts de restructuration et d’achèvement de la montée en puissance de France 24, il est impératif de les inscrire dans un cycle pluriannuel de ressources dans lequel, à ces surcoûts qui peuvent être considérés comme un investissement de départ, succédera une phase de « retour » budgétaire sous forme de synergies ou d’une croissance des ressources propres. Ce cycle devrait être formalisé dans un contrat pluriannuel.

La France a hérité dans le domaine de l’audiovisuel extérieur d’un ensemble disparate constitué en strates successives où chaque société a été l’objet d’attentions prioritaires : d’abord RFI, pilier le plus ancien de cette politique qui a manqué depuis longtemps d’un ensemble d’orientations de la part des pouvoirs publics ; CFI, qui a aspiré à devenir une chaîne mondiale de télévision au début des années 90 et est aujourd’hui ramenée à un rôle modeste de banque de programmes et de coopérations : TV5, chaîne francophone mondiale devenue à la fin des années 90 la pièce centrale du dispositif audiovisuel extérieur ; France 24, enfin, chaîne d’information continue conçue en marge d’un système qu’elle complète plus qu’elle ne s’y intègre.

Ce dispositif, que l’on peut juger trop étendu, est aujourd’hui un fait acquis. Il doit être resserré, les différents intervenants doivent avoir des rôles mieux définis et les résultats d’audience être mieux évalués. Cela implique d’abord de stabiliser un secteur laissé dans l’incertitude, de remobiliser des personnels parfois démoralisés et d’assigner à chacun des objectifs clarifiés. La mise en place de la holding n’est pas une fin en soi : il s’agit d’un moyen permettant d’atteindre ces objectifs dans la cohérence et la durée.

Le Président Didier Migaud : Je vous remercie.

Votre Rapporteur spécial : Je me réjouis de la coopération intervenue en la matière entre l’Assemblée nationale et la Cour des comptes qui nous a transmis, dans le cadre de travaux conduits à la demande de notre Commission, trois rapports et un relevé d’observations définitives concernant les différents outils de l’audiovisuel extérieur public.

Déjà, en 2004, mon rapport d’information sur les conventions collectives des personnels de l’audiovisuel public s’appuyait sur une enquête de la Cour des comptes : il s’agissait, d’ailleurs, à l’époque, de la première demande d’enquête formulée par notre commission des Finances au titre de l’article 58 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances – LOLF –, prolongeant la mission constitutionnelle d’assistance de la Cour des comptes au Parlement.

De la même manière, au début de l’année, mon rapport d’information sur le bilan de la réforme de la redevance était rédigé sur le fondement de l’expertise de la Cour des comptes, à qui le Président Migaud avait commandé, toujours en application de l’article 58 de la LOLF, une communication utile et remarquée.

Faute de réponses précises de la part des autorités compétentes sur le coût de restructuration de RFI – sinon l’annonce, de la part du président Alain de Pouzilhac, qu’il n’y aurait pas de licenciement consécutif à un plan social –, disposeriez-vous, monsieur le président Picq, d’éléments précis sur ce coût, hormis la recapitalisation nécessaire de la société due à la perte de 11 millions d’euros entraînée par la renégociation du contrat de diffusion qui la liait à TDF ?

Par ailleurs, le budget de l’audiovisuel extérieur public, que vous avez estimé à 350 millions d’euros si les tendances actuelles se poursuivent, permettra-t-il, selon vous, de renforcer l’influence de la France au même titre, par exemple que les politiques en matière d’action culturelle, de développement de l’enseignement du français à l’étranger ou d’accueil d’étudiants étrangers en France ?

Concernant le manque d’adéquation que vous avez évoqué entre les objectifs stratégiques de la France et les outils de l’audiovisuel extérieur public, une mesure de l’efficacité de l’outil audiovisuel existe-elle et dispose-t-on d’éléments de comparaison avec d’autres pays ?

Quant au pilotage administratif et politique – d’une « efficacité inégale », selon votre formule –, les pouvoirs publics ne précisent pas la façon dont il sera organisé. Pour autant, il ne me semble pas que le conseil d’administration de la holding soit le lieu où l’on puisse définir la politique de l’audiovisuel extérieur de la France, mais plutôt celui où on l’applique. A quel niveau devrait selon vous s’effectuer ce pilotage ?

Le Président Didier Migaud : Pour reprendre une autre de vos formules, monsieur le président, comment faire pour ne pas avoir « une politique chère » à « l’efficacité inégale » et pour avoir « des sociétés moins appauvries » ?

M. Jean Picq : La Cour des comptes n’avait pas pour mission d’évaluer le coût de restructuration de RFI. Elle devait non pas s’intéresser à l’avenir, mais constater le présent. C’est ce qu’elle a fait en chiffrant le coût nécessaire de la recapitalisation à 11 millions d’euros et en soulignant deux éléments : d’une part, s’agissant du mode de diffusion, les économies espérées en équivalent temps plein avec le passage au numérique se sont transformées en embauches supplémentaires ; d’autre part, concernant les zones de diffusion et les langues, toute décision inspirée par le souci de cibler davantage l’offre implique forcément un coût, comme l’ont souligné les présidents Cluzel et Schwartz, qu’il s’agisse de la reconversion des journalistes concernés, de la formation ou encore de l’aide au départ.

S’agissant de l’évolution du budget de l’audiovisuel extérieur public, lequel est aujourd’hui de 300 millions d’euros, les besoins de financement s’additionnent. Ainsi, pour TV5, même sans plan majeur de développement, le simple fait de maintenir une politique de sous-titrage ou d’enrichir les programmes de la chaîne a un coût. De même, pour France 24, le budget devrait être susceptible de passer de 80 à 133 millions d’euros d’ici à 2010. Voilà notamment pourquoi la Cour a estimé à 350 millions d’euros les besoins de l’audiovisuel extérieur public à cet horizon.

En matière de benchmarking – ou plutôt de parangonnage, pour faire plaisir à notre Premier président – l’affichage des résultats d’audience par les sociétés étrangères – M. Gilles Andréani répondra sur ce point – implique vraisemblablement une part d’intox. Pour autant, les dépenses d’études des sociétés de l’audiovisuel extérieur public français sont modestes et tendent plus à valoriser un potentiel d’audience qu’à mesurer la réception, même si l’exercice est parfois délicat. Il y a là une part de poker menteur que les professionnels de l’audiovisuel seraient plus à même de décrypter.

Quant au pilotage des opérateurs audiovisuels, une holding, en effet, gère et n’est pas en charge des choix politiques et diplomatiques du pays. Je ne sais si le Conseil de l’audiovisuel extérieur de la France – CAEF –, qui ne s’est pas réuni depuis longtemps, est le lieu de la décision politique et des arbitrages, mais une holding permet à tout le moins de disposer d’un lieu unique pour rendre compte et pour apprécier les enjeux politiques, financiers et diplomatiques. La Cour ne peut donc que constater qu’il existe deux niveaux différents de pilotage, l’un d’animation, l’autre de prise de décisions politiques.

Concernant la situation financière des entreprises, l’augmentation du budget de l’audiovisuel n’a profité qu’à la montée en charge de France 24, ce qui a laissé les autres, sans modifier ni leurs programmes ni leur structure, dans une situation financière plus tendue.

M. Gilles Andréani, conseiller maître : En matière d’études d’audience, les comparaisons internationales sont très difficiles – on sait seulement que la BBC dépense deux fois plus que les autres en pourcentage de son chiffre d’affaires à mesurer son audience. Il est cependant dans la nature de TV5 et de France 24, plus que pour les autres sociétés, de chercher à mesurer leur notoriété plus que leur audience.

La stratégie affichée de France 24 – qui dépense à cet effet presque deux fois plus en pourcentage du chiffre d’affaires que les autres – a en effet été, dans les premiers dix-huit mois de son lancement, de promouvoir d’abord la notoriété de la chaîne, avant de la faire regarder.

En Europe, des procédés, comparables à ce qui existe en France avec Médiamétrie, permettent d’obtenir des résultats d’audience qui situent TV5 à des niveaux très modestes en Allemagne ou en Belgique. Ailleurs, les mesures sont faites par sondage et par extrapolation à partir d’un échantillonnage de grandes villes du monde, mais le rapport relatif à TV5 insiste sur le caractère très lent du renouvellement du cycle des sondages.

Le rapport ayant trait à France 24 contient des éléments de comparaisons internationales, mais les chiffres ont été communiqués par la chaîne elle-même. En tout état de cause, le niveau de financement d’Al Jazira est opaque, et concernant les deux grandes chaînes internationales de la BBC – BBC News et BBC World – il est difficile de reconstituer un budget probant car la maison mère prend à sa charge nombre de frais. La Cour ne peut donc qu’avouer son impuissance pour l’établissement de comparaisons internationales.

Selon notre estimation cependant, la France n’est pas très éloignée du Royaume-Uni et de l’Allemagne en niveau de la dépense globale publique pour les études d’audience.

Le Président Didier Migaud : Nous en venons à la présentation du projet de rapport d’information sur l’audiovisuel extérieur de la France.

Votre Rapporteur spécial : L’objectif du rapport d’information est de réintroduire le Parlement dans la conduite de la réforme de l’audiovisuel extérieur, dont il est largement exclu. C’est ce qui explique que des enquêtes aient été demandées à la Cour des comptes l’année dernière sur les différentes sociétés qui composent l’audiovisuel extérieur. Si, entre-temps, le Président de la République a confié une mission à deux de ses collaborateurs, MM. Benamou et Lévitte, pour réfléchir avec d’autres à la réforme de l’audiovisuel extérieur, et si la décision a été prise de constituer une holding et de nommer ses deux dirigeants, la réforme est cependant loin d’être achevée. Aussi est-il utile de rendre publics les travaux de la Cour des comptes et de les assortir de nos propres réflexions.

Ces dernières pourraient d’ailleurs se traduire – lors de l’examen du prochain projet de loi de finances ou du projet de loi sur l’audiovisuel qui prendra en compte certaines mesures préconisées par la Commission pour la nouvelle télévision publique – par le dépôt de plusieurs amendements.

Un premier amendement pourrait obliger à la transmission systématique du projet de contrat d’objectifs et de moyens de l’audiovisuel extérieur aux commissions parlementaires compétentes afin, comme pour l’audiovisuel hexagonal, de permettre au Parlement d’exprimer sa position avant la signature et, au Gouvernement, de faire connaître à ce dernier les objectifs qu’il assigne à l’audiovisuel extérieur.

Un autre amendement permettrait également inscrire dans la loi le principe d’une audition annuelle et systématique du président de la société holding de l’audiovisuel extérieur, de façon que, de la même manière que les commissions des Finances et des Affaires culturelles entendent chaque année un exposé du président de France Télévisions suivi d’un débat sur la mise en œuvre de son contrat d’objectifs et de moyens, nous puissions avoir un suivi du pilotage administratif et politique de l’audiovisuel extérieur – le politique ne se résumant pas en l’occurrence à l’exécutif, mais comprenant aussi le législatif.

La réforme est donc entrée dans sa phase opérationnelle avec la transformation d’une structure, dont l’État était seul propriétaire du capital, en une société rebaptisée « Audiovisuel extérieur de la France » – AEF –, ce qui a permis de créer la holding dans laquelle figureront à terme les outils de l’audiovisuel extérieur de la France, lorsque certaines questions liées à l’actionnariat auront été réglées. Ses deux dirigeants, M. Alain de Pouzilhac, président, et Mme Christine Ockrent, directrice générale, ont alors été nommés.

Il convient maintenant que les synergies à attendre de la mise en cohérence de l’audiovisuel extérieur soient quantifiées et évaluées afin de ne pas tomber dans des errements comme pour la numérisation de RFI. De même, les cibles géographiques, les publics visés ainsi que les médias à privilégier doivent être mieux définis, car le nouveau modèle du média global permet de sortir de l’organisation fondée sur une seule technologie de diffusion.

Par rapport aux autres formes d’influence de la France dans le domaine international, un comparatif est certainement à élaborer entre cet outil que constitue l’audiovisuel et les autres outils disponibles. Il conviendra également de vérifier la réalité des économies qui auront été exigées dans le cadre du contrat d’objectifs et de moyens de la société holding, afin d’éviter ce qui est arrivé avec la numérisation.

Concernant l’actionnariat, l’entrée d’AEF dans le capital de RFI impliquait de lever un obstacle législatif, ce qui a été réalisé avec l’adoption d’un amendement au projet de loi de modernisation de l’économie, permettant à l’État de détenir indirectement la totalité du capital de RFI. Cette disposition, en attente de promulgation, est un préalable nécessaire à une détention directe du capital de RFI par la société holding.

S’agissant de TV5, après le « psychodrame » dû à l’idée d’intégrer la chaîne au sein de l’audiovisuel extérieur français – nos partenaires francophones ayant en effet apprécié de manière inégale cette initiative que certains ont pu considérer comme une mainmise de la France sur cette société multilatérale –, la confiance semble aujourd’hui revenue : TV5 sera considéré comme un « partenaire » et non une filiale de la société holding – cette dernière ne détenant pas plus de 49 % du capital –, et Mme Marie-Christine Saragosse en a été nommée directrice générale de plein exercice.

Pour autant, ce compromis devra permettre à la fois de ménager la souveraineté de nos partenaires – même si la France supporte l’essentiel de la charge de TV5 – et de promouvoir des synergies avec les autres éléments de l’audiovisuel extérieur français.

Quant à l’actionnariat de France 24, composé de France Télévisions et de TF1 à la suite d’une participation acquise pour 17 500 euros chacune, les pouvoirs publics négocient avec la chaîne privée le rachat de sa participation, mais les prétentions de celle-ci vont au-delà de ce que l’État peut se permettre – sans parler des aspects moraux de la question. Ces négociations seront peut-être menées en lien avec ce que TF1 espère retirer des assouplissements en matière de publicité liés à la nouvelle directive européenne Services médias audiovisuels – SMA – et de la suppression partielle de la publicité sur France Télévisions.

Pour ce qui est du pilotage administratif et politique, on ne peut que s’étonner de l’annonce faite par Alain de Pouzilhac, par ailleurs excellent président, de l’abandon du rapport Benamou, alors que ce dernier constitue la première tentative d’une définition d’une politique cohérente de l’État en matière d’audiovisuel extérieur. Seules les autorités politiques en charge de l’audiovisuel extérieur de la France pourraient en décider ainsi. Ce travail devra être comparé au plan d’action stratégique pour les années 2009-2013 que doivent élaborer M. Alain de Pouzilhac et Mme Christine Ockrent.

On ne peut se contenter, comme lieu de définition de la politique extérieure de la France en matière d’audiovisuel, du conseil d’administration de la holding, même si des représentants de l’État y siègent. Les mois qui viennent seront donc importants pour arrêter la forme et le rôle de cet outil de pilotage.

En résumé, un pas en avant a été franchi. Alors que nombre de rapports antérieurs, y compris ceux que j’ai rédigés, dénonçaient un certain immobilisme dans le domaine de l’audiovisuel extérieur, la réforme est cette fois-ci lancée. Le cap est bon, et si des problèmes continuent de subsister concernant les modalités de réalisation de la réforme, ils pourront certainement être résolus lors du vote du projet de budget, et je tiens à nouveau à remercier la Cour des comptes de sa contribution au débat.

M. Jean-François Mancel : Je remercie M. le président Picq ainsi que M. Martin-Lalande pour la pertinence de leurs observations. Je suis assez étonné et préoccupé de constater que l’audiovisuel extérieur n’est pas complètement intégré au sein des différentes politiques du ministère des Affaires étrangères. Pire : la France ne semble pas considérer ce secteur comme un outil de sa politique étrangère. Qui prend les décisions en la matière ? A cela s’ajoute que la direction du ministère des Affaires étrangères censée être responsable de l’audiovisuel extérieur disparaîtrait, le ministère de la Culture et de la communication récupérant pour lui seul cette responsabilité. En outre, le pilotage de ce domaine ne pourrait-il être inclus dans l’éventuel Conseil de l’action extérieure de l’État envisagé dans le Livre blanc remis à M. le ministre des Affaires étrangères par M. Alain Juppé ? Enfin, ce Conseil ne pourrait-il pas jouer le même rôle que l’ancien conseil interministériel de l’audiovisuel ?

Votre Rapporteur spécial : Je partage ces préoccupations : il serait en effet paradoxal que le seul ministère de la Culture et de la communication ait en charge la politique de l’audiovisuel extérieur, lequel constitue par ailleurs un élément important de notre politique étrangère. Il me semble en revanche souhaitable que le nouveau Conseil exerce son activité d’une manière différente de l’ancien tant ce dernier ne donnait guère satisfaction. Je vous propose de poursuivre notre dialogue dans le cadre de la discussion du budget et de la loi sur l’audiovisuel. Quoi qu’il en soit, un versant interministériel s’impose.

Le Président Didier Migaud : C’est en effet le bon sens.

M. Jean Picq : Je tiens à souligner la diversité de ce secteur : les quatre sociétés que j’ai évoquées constituent quatre mondes à part entière. Entre CFI, petite structure en voie d’appauvrissement et TV5 ou France 24, les différences sont immenses et ce serait une erreur de croire à une fusion magique ! La restructuration est délicate et exige beaucoup de prudence de la part de la holding : le chemin sera long.

En outre, piloter, ce n’est pas gérer. L’audiovisuel est une affaire de professionnels. C’est à eux de s’intéresser aux synergies, à la valorisation et aux objectifs ! Étant par ailleurs soumis à des contraintes politiques – l’action de la France – et financières, il faut que les dirigeants veillent à la réalisation des objectifs et que les arbitrages politiques et financiers soient rendus au niveau adéquat. La holding doit pouvoir favoriser une telle organisation.

Le Président Didier Migaud : Je vous remercie. D’autres initiatives s’inscriront en effet dans le cadre de la prochaine loi de finances initiale ou du texte relatif à l’audiovisuel.

Consultée, la Commission a autorisé la publication du rapport d’information de votre Rapporteur, auquel seront joints les quatre rapports de la Cour des comptes ainsi que les lettres de transmission de M. Philippe Séguin.

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LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Cour des comptes

– M. Jean Picq, président de la troisième chambre

– MM. Gilles Andréani et Guy Mayaud, conseillers maîtres

– Mmes Valérie Charolles et Maïa Wirgin, MM. Thomas Lesueur et Alain Fontanel, auditeurs

Services de l’État

– Mme Laurence Franceschini, directrice du développement des médias (DDM)

– Mme Emmanuelle Bensimon, sous-directrice de la communication audiovisuelle à la direction du développement des médias

– Mme Valérie Bidegain di Rosa, conseillère technique au cabinet du ministre des Affaires étrangères et européennes

– M. Richard Boidin, directeur de l’audiovisuel extérieur au ministère des Affaires étrangères et européennes

– M. Étienne Fiatte, sous-directeur radio, télévision et journalisme à la direction de l’audiovisuel extérieur du ministère des Affaires étrangères et européennes

– M. Bruno Bézard, directeur général de l’Agence des participations de l’État (APE)

– M. Rémy Rioux, sous-directeur à l’Agence des participations de l’État

Secteur audiovisuel

– M. Alain de Pouzilhac, président de la société Audiovisuel extérieur de la France, de France 24, de Radio France Internationale et de TV5 Monde

– Mme Christine Ockrent, directrice générale de la société Audiovisuel extérieur de la France et de Radio France Internationale, administratrice de TV5 Monde

– M. François Bonnemain, président de TV5 Monde de 2006 à 2008, président de Canal France International

– M. Antoine Schwarz, président de Radio France Internationale de 2004 à 2008

– M. Jean-Paul Cluzel, président de Radio France, président de Radio France Internationale de 1995 à 2004

– M. Pierre Louette, président directeur général de l’Agence France Presse (AFP)

– M. Jean-Pierre Vignolle, directeur général de l’Agence France Presse

– M. Antoine Ludier, directeur administratif et financier de l’Agence France Presse

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ANNEXE :

RAPPORTS PARTICULIERS DE LA COUR DES COMPTES RELATIFS AUX COMPTES ET À LA GESTION DES OPÉRATEURS DE L’AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

1.– Lettres de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes

2.– France 24

3.– Radio France Internationale

4.– TV5 Monde

5.– Canal France international

Le Premier Président

Paris, le 25 avril 2008

Monsieur le Président,

Comme la Cour s’y était engagée dans la lettre que je vous ai adressée le 31 octobre dernier, vous trouverez ci-joints les rapports particuliers relatifs aux comptes et à la gestion des trois opérateurs historiques de l’audiovisuel extérieur pour les années 2000 à 2006, TV5 Monde, Canal France International (CFI) et Radio France Internationale (RFI). Tous ces travaux ont donné lieu à contradiction écrite et à auditions. Cet envoi sera complété par la communication courant juin du rapport sur France 24, qui a dû être différé pour disposer des comptes 2007, deuxième exercice d’activité de la société.

La Cour répond ainsi à votre souhait de disposer de ces travaux pour nourrir la réflexion de la Mission d’évaluation et de contrôle envisagée sur l’audiovisuel extérieur.

Dans cette perspective, il lui a semblé utile d’accompagner cet envoi d’observations de synthèse sur la politique audiovisuelle extérieure, qui tirent leur matière des contrôles des trois sociétés et des travaux sur l’exécution des lois de finances. Elles pourront être complétées à la lumière des conclusions du contrôle de France 24. Ces observations portent sur quatre points: la stratégie poursuivie par l’Etat, le pilotage des trois entreprises concernées, leurs résultats financiers et d’audience et les choix à faire dans le contexte de la réforme en cours.

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Monsieur Didier Migaud

Président de la Commission des finances

de l’Assemblée nationale

Palais Bourbon

126, rue de l’Université

75355 Paris 07 SP

1) Une stratégie instable ; des choix différés

Concluant un précédent cycle de contrôles sur l’audiovisuel extérieur dans une insertion au rapport public 2003, la Cour insistait sur la croissance des crédits et la dérive des coûts, notamment l’augmentation non maîtrisée des charges de personnel de RFI (+51% entre 1992 et 1999) ; relevant la complexité du dispositif institutionnel et le risque de redondance des efforts publics, elle s’inquiétait du développement sur TV5 d’une offre d’information excessive au regard des perspectives ouvertes par la création d’une chaîne française d’information ; elle préconisait une politique plus cohérente impliquant les acteurs de l’audiovisuel national, en particulier France Télévisions ; enfin, elle appelait à la formulation de priorités claires quant aux objectifs géographiques et aux publics visés, ainsi qu’aux moyens notamment de diffusion, à propos de laquelle elle soulignait la redondance des capacités et les avantages du numérique.

Jusqu’à cette date, la stratégie retenue en matière de politique audiovisuelle extérieure restait pour l’essentiel celle définie en avril 1998 dans le cadre du Conseil de l’action audiovisuelle extérieure (CAEF): clarification des rôles respectifs de CFI (recentrée sur son rôle de banque de programmes), et de TV5 (« navire amiral » de l’audiovisuel extérieur dont les moyens devaient être accrus) et exploitation de leurs synergies grâce à une présidence commune. Ces grands axes étaient complétés par une politique d’aide à la présence de chaînes françaises sur les bouquets satellitaires et un soutien à l’organisme professionnel de promotion à l’exportation des programmes télévisuels, TV France international.

La mise en oeuvre de cette politique a été lente et inégale. La priorité budgétaire affichée en faveur de TV5 ne s’est pas concrétisée. Il a fallu attendre cinq ans pour que soit mis fin au rôle de diffuseur de CFI avec l’arrêt de la chaîne destinée à l’Afrique CFI-TV. Décidée dans son principe en 1998, la montée de France Télévisions dans le capital de CFI n’a été effective qu’en 2003. Des synergies attendues d’une coopération plus étroite entre CFI et TV5, dotées à partir de 1998 d’une présidence commune, notamment pour la commercialisation, la diffusion par satellites, les achats de programmes, aucune ne s’est matérialisée. Quant à l’aide à la présence sur les bouquets satellitaires internationaux de chaînes françaises, son coût élevé (19,4 millions d’euros pour la période 1998-2002) avait été relevé par la Cour ; sans doute utile dans la phase de transition des années 1990 où se constituaient ces bouquets, elle a été arrêtée en 2003, avec la cession par CFI de sa participation dans PORTINVEST, opérateur du bouquet LeSat destiné à l’Afrique.

En dépit des limites apportées à sa mise en œuvre, la stratégie définie en 1998 est restée néanmoins la référence, jusqu’à ce que le projet de chaîne d’information internationale, souhaité par le Président de la république le 12 février 2002, se matérialise. Le processus s’est étalé sur trois ans, de l’appel à projets lancé en mars 2003 jusqu’à la signature en décembre 2005 de la convention entre l’Etat et la nouvelle société France 24. Cependant, ce projet a été marqué par de fortes réserves de la part des administrations en charge de l’audiovisuel extérieur, particulièrement le ministère des affaires étrangères. Celui-ci jugeait que les coûts élevés d’une chaîne disposant d’une capacité de production propre d’information sur le modèle de CNN ou d’Al Jezira excédait les moyens que la France pouvait y consacrer et craignait que, même dans le format allégé reposant principalement sur l’achat externe d’images d’information qui a finalement vu le jour, France 24 n’obère gravement son budget, déjà soumis à de sérieuses contraintes.

Les années 2003-2005 ont ainsi été pour la politique audiovisuelle extérieure des années d’incertitude et de débat, au cours desquelles le ministère des affaires étrangères, seul ou en conjonction avec le ministère de la culture, s’est efforcé de suggérer des alternatives au projet de chaîne d’information internationale, sous la forme d’une offre renforcée d’information sur TV5 ou d’une évolution volontariste de la chaîne européenne Euronews, aidée par la France jusqu’en 2002.

Parallèlement, dans le contexte de la guerre d’Irak de 2003, l’objectif de dispenser une information télévisuelle française à destination du monde arabe est apparu plus urgent. La réflexion sur une « chaîne arabe » a rencontré le projet de l’opérateur de la radio Medi 1, qui émettait depuis longtemps au Maroc en français et en arabe avec le soutien de la France, de développer une télévision d’information continue bilingue, Medi 1 Sat. C’est dans ce contexte que la France a été amenée à soutenir ce projet en 2005 par une participation publique au capital de la société et un prêt conventionné de l’Agence française de développement. Les ambitions de la France en matière d’information télévisuelle internationale s’incarnaient ainsi dans un projet spécifique à destination du monde arabe, alors que le projet France 24, qui comportait une part d’émissions en arabe, était dans sa phase de définition finale.

Au total, France 24 s’est développée en marge du dispositif existant de l’audiovisuel extérieur, plutôt qu’en synergie ou dans une complémentarité organisée avec lui. Le projet a été volontairement développé sur un modèle inédit de partenariat entre opérateurs publics et privés et a bénéficié d’un traitement budgétaire distinct, les crédits de subvention de France 24 étant rattachés au Premier Ministre dans un programme spécial.

La focalisation des débats stratégiques sur la télévision s’est effectuée au détriment de Radio France Internationale, qui avait tenté de s’y associer en déposant conjointement avec France Télévisions un projet pour le développement de la chaîne d’informations internationale en Mars 2003, qui a été écarté. Il n’a pas été suffisamment prêté attention par les tutelles à sa situation et à sa place dans le dispositif.

Ce n’est que depuis l’été 2007 et le lancement d’une réflexion interministérielle d’ensemble sur ce dispositif que la question de l’inscription de France 24 dans ce dispositif et de la cohérence d’ensemble de celui-ci, y compris RFI, a été véritablement posée. Les débats des années 2003-2005 ont en outre tendu à différer le traitement des questions que posaient les situations, parfois difficiles, des opérateurs existants.

2) Trois sociétés aux objectifs insuffisamment précisés

Les hésitations et les choix différés de la politique audiovisuelle extérieure ont pesé sur les objectifs stratégiques assignés aux trois sociétés de l’audiovisuel extérieur.

CFI : des objectifs changeants

Des trois entreprises examinées CFI est celle à laquelle sa tutelle a imprimé les plus nombreux changements de cap: banque de programmes destinés aux télévisions étrangères à sa création en 1989, elle est ensuite devenue une chaîne de télévision à ambitions mondiales, avec un signal par continent, avant d’être contrainte d’abandonner sa diffusion directe au Moyen-Orient en 1997, puis en Amérique, en Europe et en Asie dans le cadre de la décision précitée du CAEF d’avril 1998 qui la recentrait sur sa fonction historique de banque de programmes, sauf en Afrique. CFI poursuivra jusqu’en 2003 la diffusion d’une chaîne destinée au public africain, auprès duquel elle rencontrait un certain succès, grâce à une programmation adaptée.

Outre son rôle maintenu de banque de programmes, la société s’est vue confier, à partir de 2002, une nouvelle mission de coopération audiovisuelle à destination des pays en développement, principalement d’Afrique. Favorisée par l’implication de France Télévisions qui fournit des experts pour l’accomplissement de missions sur place, cette activité de CFI devrait, selon le Ministère des affaires étrangères, prendre progressivement le relais d’une activité de banque de programmes dont le succès implique de voir peu à peu les pays bénéficiaires de programmes gratuits français sortir d’une logique d’aide et s’adresser au marché pour les acquérir. De la rapidité de cette transition, et du volume d’actions de coopération dont pourra être chargée CFI, dépendra à moyen terme l’avenir de cette société.

Enfin, en 2005, CFI a été chargée par sa tutelle de réaliser grâce à une filiale créée à cet effet un portail Internet « idées de France » dont le Ministère des affaires étrangères souhaitait faire un moyen de diffusion multilingue des débats d’idées et de la production éditoriale audiovisuelle français. Le financement prévu ayant été supprimé du PLF 2006 à l’initiative du Sénat, la filiale a été dissoute en mai 2006 et ses personnels licenciés, le coût de l’opération s’élevant à 2,3 M€ correspondant pour l’essentiel à la subvention initiale du Ministère des affaires étrangères.

RFI : des réformes différées ou incomplètes

Société de programmes dont le personnel relève de la convention collective de l’audiovisuel public, soumise à une double tutelle de la Direction du développement des médias et de la Direction de l’action audiovisuelle extérieure du Ministère des affaires étrangères, correspondant à un double financement, par ce dernier et par la redevance, RFI a fait l’objet d’une moindre attention des pouvoirs publics alors qu’elle était la société de l’audiovisuel extérieur dont la situation appelait les arbitrages les plus nécessaires de leur part. La double tutelle s’est avérée inefficace et paralysante, rendant jusqu’à ce jour impossible la mise au point d’un contrat d’objectifs et de moyens, pourtant obligatoire, ou à tout le moins d’un document d’orientation commun des deux ministères à destination de RFI.

Alors que les diagnostics sur l’offre d’émissions en langues étrangères de RFI convergent depuis longtemps pour estimer que des choix, d’ailleurs difficiles, sont à faire en matière de langues de diffusion, en fonction de l’évolution géopolitique et de celle des techniques de diffusion, les conséquences à en tirer en ont été constamment différées. Il a fallu attendre la fin du mandat du précédent président de RFI pour qu’une restructuration de l’offre en langue étrangère soit proposée en réponse aux inquiétudes manifestées par les administrations de tutelle. En sens inverse, en 2004, ce sont les tutelles qui ont opposé une fin de non-recevoir à la question de la restructuration des rédactions en langues étrangères, accompagnée d’un plan social, que le nouveau Président de RFI leur avait pour la première fois posée en toute clarté. Devant ce refus, l’utilité de chacune des 17 langues de RFI a été confirmée. Si certaines d’entre elles ont été déclarées prioritaires, aucune réallocation de moyens significative n’a été effectuée en conséquence. Au contraire, des efforts nouveaux ont été consentis sur l’Europe et la diffusion en espagnol, qui ne faisaient pas partie de ces priorités.

La société a, parallèlement, mené deux réformes qui n’ont pas produit les résultats attendus. Les gains de productivité escomptés de la numérisation de la production ne se sont pas matérialisés, tandis que ceux liés à la réduction de la diffusion en onde courte ont été, jusqu’en 2000, principalement absorbés par la hausse des frais de personnel ; ceux, moindres, enregistrés depuis, ont été accompagnés d’une réduction en termes réels des subventions publiques. La restructuration des rédactions reste suspendue à une implication forte et convergente de la direction et de ses tutelles. En revanche, la réorganisation envisagée en 2001 pour mettre fin à l’isolement de chacune d’elles et permettre de rapprocher rédactions en français et en langues étrangères, qui apparaît toujours souhaitable et relève de la responsabilité de l’entreprise, reste à accomplir.

TV5 : des priorités relativement claires, mais imparfaitement suivies

Des trois entreprises, TV5 Monde est celle qui a eu la direction stratégique la plus claire, en dépit d’une gouvernance complexe liée à son caractère multilatéral. La conférence de Niagara-sur-le-Lac a retenu fin 2001 quatre objectifs pour le plan stratégique 2001-2004 : l’optimisation du réseau mondial de distribution, le développement du sous-titrage, l’amélioration de la qualité des programmes et le développement d’une information mondiale de référence. De ces objectifs, le troisième, l’amélioration de la qualité des programmes a été relégué en dernière position, dans un contexte où l’augmentation des coûts et la progression modérée du budget de TV5 le rendait très difficile à poursuivre. En 2005, ces objectifs ont été complétés par trois priorités géographiques : l’Afrique, le monde arabe et l’Europe francophone.

TV5 a ainsi été destinataire d’une feuille de route relativement claire. Elle a poursuivi l’extension de son réseau de diffusion, dans le cadre d’une politique de développement mondial, voulue dès l’origine, et dont le critère était de pouvoir recevoir la chaîne où que l’on soit dans le monde. Les marges de manœuvre qu’elle a pu dégager ont été principalement consacrées au sous-titrage, dont l’entreprise et ses mandants ont estimé qu’elle était la condition nécessaire de sa pénétration dans les zones autres que celles de la francophonie active, et à la préservation de sa présence sur les réseaux câblés face à une concurrence accrue. En revanche, il y avait sans doute une contradiction entre cette politique de présence mondiale aux objectifs relativement indifférenciés et l’identification de trois orientations géographiques, que TV5 a à ce jour peu traduites en priorités actives. La priorité géographique de fait de la chaîne reste l’Europe non francophone, où ses coûts de programmes et de diffusion sont les plus élevés.

S’il y avait ainsi des contradictions intrinsèques à ces différents axes stratégiques, la principale est bien celle qui a opposé le développement de l’information sur TV5 et le projet de chaîne d’information internationale voulu parallèlement par la France. Les dirigeants de TV5 ont, de 2002 à 2005, développé leur offre d’information, qui a représenté jusqu’au tiers de la grille, structurant celle-ci autour de rendez-vous à l’heure ronde (ce qui a d’ailleurs entraîné la perte de droits correspondant aux programmes en stock les plus longs qui n’entraient pas dans ce format), TV5 s’orientant ainsi vers un modèle inédit de chaîne info/généraliste. Il a fallu attendre 2006 pour que les contraintes de ce modèle soient assouplies et que l’information soit réduite dans la grille, sans toutefois que l’on observe de décrue sensible du volume de moyens que la chaîne lui consacre (116 ETP dont le tiers a été recruté entre 2002 et 2005). La direction, mais aussi sa tutelle directe, le Ministère des affaires étrangères, ont laissé l’offre d’information se développer au-delà de la priorité assignée par les cinq partenaires de la chaîne, dans le contexte du débat interne autour du projet France 24 qui s’est poursuivi jusqu’à son lancement effectif en 2006.

3) Des marges de manoeuvre financières réduites ; des résultats d’audience difficiles à mesurer

Les moyens mis en œuvre par les trois sociétés pour réaliser les objectifs qui leur ont été assignés sont analysés en détail dans les rapports définitifs joints. De façon générale, on peut observer que les budgets de CFI, RFI et TV5 ont progressé de façon très modérée au cours des six dernières années(40). Les ressources nécessaires au développement des trois opérateurs n’ont pu être dégagées au cours de la période que par redéploiement ou grâce à leurs ressources propres. Celles-ci ont surtout concerné TV5, passant pour cette société de 8,9 M€ en 2002 à 10,5 M€ en 2007 (mais elles ont accusé une forte baisse dans les premiers mois de 2008, dans le contexte de l’annonce d’une suppression possible de la publicité sur France Télévisions, les espaces publicitaires de TV5 étant pour l’essentiel commercialisés avec ceux des autres chaînes du groupe par leur régie commune).

L’évaluation des résultats de ces entreprises doit tenir compte de l’évolution contenue de leurs ressources publiques. Leur situation financière, sans être alarmante, est tendue. En LFI 2008, la subvention du MAE à CFI a été réduite de 2 M€ par rapport à 2007, dans le contexte d’une baisse des ses coûts de diffusion. RFI a enregistré en 2006 une perte exceptionnelle de 11 M€ liée à la renégociation, par ailleurs génératrice d’économies à terme, du contrat de diffusion qui la liait à TDF : une recapitalisation de la société avant fin 2009 sera nécessaire. Enfin, TV5 a principalement financé son développement par des économies sur les frais de diffusion et il ne reste qu’une zone où une telle option existe de façon réaliste, l’Europe, où l’option de renoncer à l’analogique pourra être exercée en 2009 et générer une économie annuelle de l’ordre de 3 M€ (mais la multiplication des modes de diffusion implique des coûts croissants qui l’absorberont très largement). Une marge de réduction de ses coûts de diffusion existe également à CFI, qui pourrait renoncer aux satellites pour le transport de ses programmes destinés à ses télévisions partenaires, au bénéfice d’Internet. Enfin, dans les trois sociétés, les frais de personnel ont progressé plus rapidement que les subventions publiques, ce qui était normal compte tenu de la faible progression de celles-ci, mais a rigidifié leurs structures de coûts.

Dans un contexte général de plus en plus concurrentiel, la mesure des résultats de l’audiovisuel extérieur est incertaine. Dans les pays développés où la mesure directe de l’audience est possible, les chaînes internationales sont souvent à la limite des seuils techniques de mesure (en France, la dizaine de chaînes d’information nationales et internationales disponibles sur le câble et le satellite ne dépassent pas ensemble 2% d’audience). Ailleurs, des enquêtes qualitatives sont nécessaires, qui ne donnent qu’une idée approximative de l’audience, et ne sont parfois que des enquêtes de notoriété. En revanche, la diffusion sur Internet est mesurable par l’organisme émetteur dans toutes ses dimensions. Sous ces réserves, on peut relever d’abord que CFI, RFI et TV5 consacrent à leurs études d’audience des montants faibles (moins de 1% de leurs ressources) et qui ont tendu à diminuer depuis 2002.

Les mesures par CFI de l’impact de sa banque de programmes auprès des chaînes utilisatrices sont incertaines, puisque la reprise par celles-ci de ses programmes lui a longtemps été connue par leurs seules déclarations, un système de filigranage électronique destiné à lui fournir un retour direct se mettant progressivement en place. De façon assez comparable, une grande incertitude entoure les reprises de ses programmes en espagnol par les radios partenaires de RFI en Amérique latine.

Les performances globales dont TV5 fait état se divisent entre un bassin d’audience potentiel (le nombre de téléspectateurs initialisés) indicateur d’un objectif assigné à TV5 qui est l’extension mondiale de son offre, et les mesures d’audience proprement dites, qui ne sont directement effectuées qu’en Europe ; ailleurs, une cinquantaine de villes, où les résultats ne sont actualisés qu’au rythme de six à huit par an, servent de test, leurs résultats étant extrapolés au reste du monde de façon peu certaine. Au cours des années récentes, les deux indicateurs (audience potentielle évaluée aujourd’hui à 178 millions de foyers et audience « réelle » à 74 millions) ont crû rapidement, mais en partie sous l’effet de facteurs mécaniques et méthodologiques. Là où ces chiffres se prêtent à une véritable analyse, c'est-à-dire en Europe, le premier croît plus vite que le second : cela tendrait à montrer que le développement tous azimuts de son offre doit désormais faire place à une politique plus ciblée d’identification de ses publics et de consolidation de son audience effective de la part de TV5.

Le nombre d'auditeurs réguliers de RFI dans le monde (écoutant la radio au moins une fois par semaine) était estimé en 2005 à 44 millions, dont 56% sur le continent africain et 24% au Proche et Moyen-Orient. En termes de part de marché, RFI attire jusqu'à 35% de l'audience veille (auditeurs ayant écouté la radio la veille du sondage soit une audience quasi-quotidienne) dans les capitales d'Afrique francophone, mais ne dépasse 2,5% dans aucune des dix autres capitales mondiales objets de sondages réguliers.

Enfin, les mesures d’audience sur Internet montrent un nombre de visites en forte croissance pour RFI et TV5, qui atteignent, avec respectivement 2 et 3 millions de visiteurs mensuels chacun, des niveaux comparables à ceux de sites de médias de premier rang comme celui du Figaro, des Echos ou de l’Express.

4) Des choix difficiles à faire ; une cohérence à définir

a) Un premier arbitrage est celui des moyens à consacrer à la politique audiovisuelle extérieure au regard d'autres vecteurs de la langue et de l'influence françaises tels que l'enseignement du français à l'étranger ou l'action culturelle extérieure. Considérée globalement, l'action audiovisuelle extérieure a vu ses dotations budgétaires sensiblement augmenter au cours des six dernières années, et ce sous l'effet de la création de France 24 : le total des crédits des programmes 115 et 116, et du financement sur redevance de RFI, est passé de 215 M€ en 2002 à 281 en 2007 soit +31%(41). De cette forte progression du budget de l'audiovisuel extérieur, qui en a fait un secteur prioritaire par rapport aux autres outils de l'action culturelle extérieure, on ne saurait retirer une impression d'aisance budgétaire, puisqu'elle a été entièrement absorbée par la montée en charge de France 24. Or celle-ci n'est pas terminée: à la subvention de France 24 pour 2008, il faut ajouter 16 M€ dus en exécution d'un avenant de 2006 à la convention la liant à l'Etat, mais non budgétés en LFI. La réalité est celle d'une tension persistante sur les ressources : on a voulu trop faire, sans s'en donner pleinement les moyens. Des choix politiques seront donc à opérer, en termes de zones et de publics, et de moyens.

Deux zones prioritaires pour l'avenir de la francophonie, le Maghreb et l'Afrique subsaharienne, ne l’ont pas été au même degré pour l’audiovisuel extérieur :

- au Maghreb, ce sont les débordements (et le piratage) des chaînes de télévision nationales qui assurent pour l'essentiel la présence télévisuelle française, de façon d'ailleurs précaire; RFI y est peu présente, l'instrument radiophonique essentiel de la politique audiovisuelle française étant Medi 1 qui émet depuis Tanger à destination du Maroc et de l'Algérie.

- si l'Afrique subsaharienne représente bien pour RFI la priorité en termes de moyens de diffusion et rédactionnels, TV5 Afrique ne représente que 10% des coûts de TV5, autant que chacun des signaux Asie et Amérique latine, et le tiers des coûts des deux signaux européens de la chaîne ; son offre a été peu enrichie en programmes destinés à l'Afrique.

Au-delà des priorités par zone, l'audiovisuel extérieur n'a pas de définition commune de ses publics cibles, et reste une politique de l'offre. Le passage à une politique plus différenciée, renonçant à une présence universelle de chacun des médias paraît inévitable dans le contexte budgétaire actuel.

b) Un deuxième problème est celui de la cohérence du dispositif de l'audiovisuel extérieur, qui repose sur quatre opérateurs principaux: une entreprise multilatérale (TV5), une filiale majoritaire de France Télévisions (CFI), une société nationale de programme (RFI), et une filiale à parité de TF1 et France Télévisions (France 24), chacune dotée de sources de financement, de procédures budgétaires et de modes d'exercice de la tutelle de l'Etat distincts. La création annoncée de la holding de l’audiovisuel extérieur qui regrouperait l'ensemble des participations publiques dans ces sociétés (à l'exception de CFI dont la vocation de coopération serait affirmée et sortirait du périmètre de l'audiovisuel extérieur) vise à résoudre ce problème de façon à mieux coordonner cet ensemble disparate et à y réaliser des synergies importantes. Or, ce diagnostic est ancien, et il n'est pas inutile de rappeler que le rapprochement de CFI et TV5, la montée de France Télévisions dans le capital de CFI et la création même de France 24 ont été en leur temps accompagnés de l'annonce de synergies et d'une cohérence renforcée du dispositif qui ne se sont pas réalisées.

Sur la base des contrôles que la Cour vient d'effectuer, il lui semble que cinq recommandations peuvent être formulées dans la perspective de la mise en œuvre de la réforme annoncée :

Ÿ A court terme, la clarification des missions et des priorités de chacune des trois entreprises contrôlées, accompagnée d'une réorientation correspondante de leurs moyens, lui semble plus urgente et, sur la base des expériences antérieures, plus pertinente que la recherche rapide entre elles de synergies de grande échelle. Il en va différemment des domaines tels que les études d'audience, la vente d’espaces publicitaires ou la commercialisation, dont la mise en commun est à l'évidence souhaitable pour éviter d'agir en ordre dispersé et relativement aisée.

Ÿ Il doit être tenu compte de la présence internationale de France Télévisions et de sa contribution actuelle à l’audiovisuel extérieur : fourniture de programmes à TV5 et à France 24, et d’experts pour les actions de coopération de CFI.

Ÿ Les trois sociétés dont la Cour vient d'achever le contrôle ont subi le coup des trop nombreuses remises en chantier de l'architecture d'ensemble de l'audiovisuel extérieur et des incertitudes qu'elles ont suscitées. Elles doivent être redynamisées autour de projets d'avenir qui s'appuient sur leurs atouts reconnus et, notamment, pour RFI et TV5, leur notoriété. S’agissant de TV5, le projet devra en outre emporter l’adhésion des partenaires de la France.

Ÿ La tutelle des entreprises doit être unifiée et clarifiée : des objectifs stratégiques clairs et compatibles entre eux doivent être assignés aux entreprises, assortis d’une responsabilisation accrue de leurs dirigeants dans un cadre qui leur donne une visibilité pluriannuelle sur leurs objectifs et leurs moyens, tout en maîtrisant la dépense publique.

Ÿ La nécessité de faire des choix dans les zones géographiques, les publics et les médias qui les desservent est inéluctable au vu des données budgétaires. Ces choix, ainsi que l'arbitrage qui doit les accompagner entre l'affectation prioritaire de moyens à l'audiovisuel extérieur ou aux autres vecteurs à l'international de notre langue, de notre culture et de nos idées, sont à faire au niveau politique: la cohérence du dispositif et l'aptitude à faire ces choix dépendra non seulement de la mise en place réussie de la holding de l’audiovisuel extérieur, mais aussi d'une tutelle ministérielle capable d'en orienter l'action et d'en mesurer l'efficacité dans la durée.

***

La Cour souhaite que ces rapports particuliers - qui sont aussi adressés aux dirigeants des trois sociétés et à leurs tutelles - puissent éclairer les choix à venir. Les observations de synthèse qui accompagnent la présente communication sont destinées en priorité à votre commission qui a formellement souhaité cette contribution d’un type nouveau aux travaux du Parlement. Toutefois, dans la perspective des auditions auxquelles la commission des finances procédera, il serait utile qu’elles puissent être connues des autres destinataires des trois rapports particuliers. C’est pourquoi je compte leur en faire parvenir copie sous quinzaine.

La Cour se réserve de revenir dans ses prochaines communications publiques sur la question de l'audiovisuel extérieur.

Je vous prie d’agréer, Monsieur le président, l’expression de ma considération distinguée.

Philippe SÉGUIN

Le Premier Président

Paris, le 11 juillet 2008

Monsieur le Président,

Par lettre du 25 avril dernier, je vous ai transmis les rapports relatifs à trois opérateurs de l’audiovisuel extérieur, TV5 Monde, Canal France International et Radio France Internationale, accompagnés d’une note de synthèse sur la politique audiovisuelle extérieure. Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le quatrième et dernier rapport de la Cour sur ce sujet, relatif à la société France 24. Détenue à parité par France Télévisions et TF1, elle n’est pas une entreprise publique, et la Cour l’a contrôlée pour les exercices 2005 à 2007 sur la base de l’article L 111-7 du code des juridictions financières qui vise les organismes bénéficiaires de concours publics.

Ce contrôle m’amène à compléter sur les points suivants les observations de synthèse que je vous ai communiquées le 25 avril.

Dix-huit mois après son lancement, la chaîne d’information continue France 24, diffuse 24 heures sur 24 deux programmes en français et en anglais, ainsi qu’un programme destiné à l’Afrique du Nord et au Moyen-Orient composé de 4 heures d’émission par jour en arabe, complétés respectivement par ses programmes en français et en anglais. France 24 est diffusée en mode exclusivement numérique, par satellite et par câble en Europe, en Afrique et au Moyen-Orient. Elle est accessible par internet dans le monde entier. Dernière née de l’audiovisuel extérieur, la chaîne est organisée de façon à tirer pleinement parti des potentialités du numérique dans ses modes de production de l’information. A la mise en place de bureaux permanents à l’étranger dotés de moyens de production propres, elle a préféré la formule souple et moins coûteuse d’un réseau de correspondants.

Monsieur Didier MIGAUD

Président de la Commission des finances

De l’Assemblée nationale

Palais bourbon

126 rue de l’Université

127 75355 Paris 07 SP

Ces modes de fonctionnement, le recrutement auquel elle a procédé ab initio de journalistes bilingues, et très majoritairement jeunes, ont situé la chaîne française d’information internationale à part dans le dispositif de l’audiovisuel extérieur. Sur le plan juridique et financier, aussi, elle a reposé sur un montage qui la distingue des autres sociétés chargées de la mise en œuvre de cette politique. Il a consisté à confier la réalisation de la chaîne à une société privée détenue à parité par un actionnaire public France Télévisions et un actionnaire privé, TF1 et régie par un pacte d’actionnaires leur conférant un pouvoir de co-décision (et donc de blocage en cas de désaccord) sur les principales décisions stratégiques de la société. En revanche, le budget et l’intégralité des risques financiers sont assumés par l’Etat, qui s’est engagé par convention à assurer sur cinq ans à la société un niveau de financement assorti d’une clause d’indexation favorable. La convention ne prévoit ni le développement de ressources propres, ni l’intéressement des actionnaires aux performances de la société.

C’est la direction de France 24 qui a fait le choix, avalisé par les pouvoirs publics, d’en faire une chaîne mettant en œuvre en parallèle des programmes distincts en français et en anglais (puis en arabe), plutôt que d’offrir un programme en français entrecoupé de « décrochages » en langues étrangères comme cela était prévu au départ. Ce choix, qui a permis de clarifier l’offre de France 24, a été heureux. Il a facilité la montée en puissance rapide de France 24, qui peut être considérée en soi comme un succès.

Par delà le lancement réussi de la chaîne, la Cour souhaite mettre l’accent, pour l’avenir, sur trois séries d’interrogations ayant trait à la stratégie, au mode de financement et à l’actionnariat de la chaîne.

1) Sur le plan stratégique, la chaîne voit s’ouvrir plusieurs voies pour son développement. Projet à dimension mondial, il n’a pas achevé sa montée en puissance. La convention de subvention prévoyait que la chaîne, au-delà des zones prioritaires où elle émet aujourd’hui, étende sa diffusion à l’Asie et au continent américain et à d’autres langues étrangères dont l’Espagnol, mais sans que ces priorités soient clairement énoncées et hiérarchisées entre elles. Ces développements ne sont pas les seuls concevables. Pour sa part, la direction de France 24, juge prioritaire le développement de son offre en arabe (qu’elle souhaiterait faire passer à 24 heures quotidiennes) et sa diffusion en anglais sur les continents asiatique et nord américain. Ces développements, compte tenu du mécanisme d’indexation, porteraient le budget de France 24 à 133 M€ en 2010 (et la subvention de l’Etat à 125 M€, soit un quasi doublement par rapport aux besoins initialement estimés de la chaîne en vue de son lancement en 2006). Cette évolution est à mettre en regard de la subvention que l’Etat s’est engagé à verser à la chaîne en 2008 soit 86 M€. En tout état de cause, l’amélioration de l’offre de France 24 et l’élargissement de son audience potentielle entraîneront un renchérissement du coût des achats de programmes. Selon la Cour, cette perspective impose que les diverses hypothèses de développement envisagées soient rapidement clarifiées entre France 24 et l’Etat.

2) Quels que soient les choix qu’ils retiendront, une hausse des besoins de financement de la chaîne sera nécessaire, même s’il se situe en-deçà du chiffre de 133 M€ correspondant à l’estimation des priorités identifiées à ce stade par la société. Or celle-ci se situe dans un secteur où ses concurrentes tirent une part de leur financement du développement de ressources propres, qu’il s’agisse de la publicité sur l’antenne ou sur internet, du sponsoring ou d’autres formes de partenariat. Dans ces conditions, la question se pose de savoir si France 24 a vocation à être financée dans la durée et de façon quasi-exclusive sur fonds publics, comme c’est le cas aujourd’hui. Interrogée sur ce point par la Cour lors de son contrôle, sa direction a estimé qu’elle pourrait à terme s’autofinancer à hauteur de 40% quand les représentants de l’administration se montraient plus prudents, citant des chiffres allant de 20% à 30%. Les estimations de la chaîne se fondent notamment sur l’anticipation –à une échéance encore malaisée selon elle à déterminer- de ressources importantes issues des nouveaux usages de la téléphonie mobile.

Ces avis convergent en tout cas pour reconnaître qu’une part de financement sur ressources propres mérite d’être prévue. Il est souhaitable qu’un objectif clair et partagé soit défini entre les pouvoirs publics et l’entreprise, en même temps que seront précisés les axes de son développement stratégiques et la contribution financière de l’Etat à leur réalisation.

En tout état de cause, il importe que des critères permettant de juger de la réussite de la stratégie adoptée par France 24 soient fixés à cette occasion. A cet égard, la Cour note que les dispositifs de mesure mentionnés tant par l’entreprise que par les pouvoirs publics à l’occasion du présent contrôle, s’ils reposent sur des critères convergents (le contenu ; la notoriété ; l’image ; la distribution et le référencement ; les audiences et parts de marché ; les recettes publicitaires), ne comportent pas encore les objectifs chiffrés qui les rendraient opérationnels dans le dialogue stratégique entre l’Etat et la société et dans l’évaluation de sa performance.

3) Enfin, la volonté exprimée par les pouvoirs publics de confier à une société holding le portage des participations publiques dans les sociétés de l’audiovisuel extérieur, de façon à permettre d’en unifier la direction stratégique, rend inéluctable une évolution de l’actionnariat de France 24. L’accord des deux actionnaires étant requis préalablement à toute modification de l’actionnariat, cette évolution ne se réduira probablement pas à un simple apport à la holding des parts de France 24 détenues par France Télévisions et amènera à remettre en cause l’équilibre institutionnel et sans doute l’ensemble du dispositif actuel.

Cette perspective met en lumière le paradoxe d’un montage initial où la société, bien que financée sur fonds publics, est néanmoins détenue par des actionnaires qui n’encourent aucun risque financier réel dans sa gestion. En l’absence, que l’on peut regretter, d’une clause de retour à l’Etat de l’investissement qu’il a ainsi consenti, la Cour souligne la nécessité que le caractère original du montage d’origine soit pris en compte lors de son éventuel dénouement d’une façon qui reflète sa réalité économique et préserve les intérêts patrimoniaux de l’Etat.

Je vous prie d’agréer, monsieur le Président, l’assurance de ma considération distinguée,

Philippe SÉGUIN

Cour des comptes

Troisième chambre

releve d’observations definitives

France 24

Exercices 2005 à 2007

SOMMAIRE

Introduction 79

1. Compétence de la Cour 79

2. Présentation générale 79

3. Remarque introductive 79

PARTIE I :  La stratégie de France 24 80

I. La stratégie et son cadre institutionnel 80

A. la stratégie de France 24 a connu une réorientation majeure des les premieres semaines de son existence 80

1. L’élaboration de la convention de subvention a suscité diverses interrogations juridiques qui ont pesé sur sa rédaction 80

2. Principales caractéristiques de la convention initiale 82

3. Deux avenants contractuels ont significativement modifié le contenu de la convention initiale 85

4. La décision de diffuser France 24 en France a conduit à exclure tout adossement de la chaîne aux régies publicitaires de ses actionnaires 87

B. les relations entre les actionnaires 88

1. L’accord des deux actionnaires est indispensable pour l’adoption des décisions relevant du conseil de surveillance 88

2. L’évolution de l’actionnariat est strictement encadrée 89

3. Les dispositions financières préservent les actionnaires de tout risque financier 89

C. les relations avec les pouvoirs publics 91

1. Le financement inscrit en loi de finances n’a pas été ajusté aux montants dus en application de la convention et de ses avenants 91

2. Le dispositif de suivi de la subvention est limité 92

3. L’absence d’indicateurs de performance 93

4. Un audit biennal offre certaines garanties à l’Etat 95

5. Le gouvernement n’a pas souhaité soumettre France 24 au contrôle d’Etat 95

II. la stratégie mise en œuvre par la chaîne : France 24 après un an d’antenne 97

A. Une montee en puissance rapide 97

1. Les contraintes d’infrastructure 97

2. L’enjeu du recrutement 99

B. une chaîne multilingue 100

1. Une ligne éditoriale précisément définie et ciblée 100

2. Une chaîne unique multilingue 101

C. dernière née de l’audiovisuel 102

1. Des modes de production et de diffusion fondés sur les nouvelles technologies dont la société a pu tirer pleinement parti 102

2. Un mode de production qui repose largement sur des prestations extérieures 103

D. Une zone de diffusion qui n’est pas stabilisée 104

1. Une zone de diffusion qui ne couvre actuellement ni l’Amérique ni l’Asie 104

2. Des modes de diffusion reposant principalement sur le satellite 104

3. Des ambitions affichées en matière de développement 106

PARTIE II :  Les coûts et les moyens mis en œuvre 108

I. Analyse financière 108

A. Un compte de résultat qui traduit la rapide montée en puissance de la société 108

1. Les produits d’exploitation 109

2. Les charges d’exploitation 110

3. Les résultats 113

B. Un bilan largement dépendant de la subvention d’investissement octroyée par les pouvoirs publics 114

1. L’actif 114

2. Passif 116

3. Les annexes aux états financiers 116

II. Régularité et environnement de contrôle 116

A. France 24 s’est engagée à faire évoluer ses procédures relatives aux immobilisations incorporelles 116

B. Un mode de comptabilisation des subventions futures qui a varie 117

C. Autres points d’attention en matière comptable et financière 117

1. Le régime applicable en matière de TVA 117

2. La situation fiscale de France 24 118

3. Le traitement des immobilisations corporelles 118

D. Un processus comptable de qualité 119

1. Un suivi rapide et régulier 119

2. Les contrôles externes 120

3. Le contrôle interne comptable 120

III. les budgets et les grands equilibres financiers 121

A. Dès l’origine, la convention a négligé trois aspects importants de flux financiers attendus par la chaîne 121

1. Des conditions d’indexation généreuses 121

2. Une construction qui a fait l’impasse sur l’apport des produits financiers 122

3. Des perspectives de ressources propres à préciser 124

B. Les perspectives financières de France 24 a horizon 2010 125

1. Des perspectives d’évolution des charges très dynamiques 125

2. Quel modèle de financement ? 126

C. Les réalisations budgétaires 127

1. Une construction budgétaire en partie décalée par rapport au format défini par la convention 127

2. La société s’est écartée du cadre défini par la convention 128

IV. les moyens mis en œuvre 131

A. Analyse globale et compâraisons internationales 131

B. La campagne promotionnelle 133

1. Une stratégie de communication dont le budget a augmenté de 150 % 133

2. La soirée de lancement 135

3. La campagne de publicité internationale et multisupports 136

4. Des « road shows » dans certains pays de diffusion de la chaîne 136

C. les programmes 136

1. Des coûts variables selon les types de programmes 136

2. Des coûts qui devraient progresser à périmètre constant 140

3. Des développements envisagés en matière d’enrichissement des programmes et de développements linguistiques 141

D. la distribution 142

1. Analyse des coûts du réseau 142

2. Des développements à prévoir 142

3. Des synergies envisageables avec d’autres acteurs de l’audiovisuel extérieur 143

E. les frais de personnel 144

1. Les diverses composantes de l’effectif 144

2. Un dynamisme prévisible des coûts unit aires de main d’œuvre 145

3. Une gestion qui se distingue du reste de l’audiovisuel public extérieur 145

PARTIE III :  Les résultats et la performance 146

I. Les études menées par France 24 146

A. les moyens de mesure déployés 146

1. Le baromètre international de suivi 147

2. Les autres études 149

B. les résultats obtenus 150

1. La notoriété et l’exposition de la chaîne 150

2. L’audience du site internet France24.com 153

II. les synergies developpées avec les actionnaires 154

A. L’appui significatif des actionnaires lors de la phase de montée en puissance de la chaîne 154

B. En phase d’exploitation, des synergies avec les actionnaires en définitive moins importantes qu’escompté 156

1. Les images d’actualité 156

2. Les correspondants 159

3. Les magazines 159

INTRODUCTION

Compétence de la Cour

En application des articles L 111-7 et R 133-4 du code des juridictions financières (CJF), la Cour est compétente pour contrôler les comptes 2005-2006 à 2007 de la société anonyme à directoire et conseil de surveillance FRANCE 24. En effet, cette société a bénéficié au cours des exercices considérés d’une subvention versée par l’Etat qui a représenté plus de 50 % de ses ressources annuelles.

Présentation générale

France 24 est une société anonyme détenue à parité entre ses deux actionnaires, France Télévisions et TF1. Ses modes de financement et ses orientations stratégiques sont fixés par une convention de subvention dans laquelle l’Etat s’engage à financer l’activité de la société dont l’objet est de constituer une chaîne d’information internationale présentant un regard spécifiquement français sur l’actualité.

Lancée en décembre 2006, la chaîne diffuse actuellement en trois langues, l’anglais, le français et l’arabe, à raison d’une programmation 24 heures sur 24 dans les deux premières langues et d’une programmation quotidienne de 4 heures dans la dernière. Elle est accessible au niveau mondial sur internet mais uniquement en Europe, en Afrique et au Proche et Moyen Orient en mode télévisuel.

Le budget de la chaîne, soit 70 M€ initialement prévus pour son lancement, s’élève désormais à environ 95 M€. La chaîne a perçu en 2007 une subvention publique de 85,8 M€ qui constitue 95% de ses produits d’exploitation. Du côté des charges, les coûts de la société sont marqués par le niveau des achats et charges externes qui représentent près des deux tiers des coûts d’exploitation, France 24 ayant largement recours à des prestataires extérieures, dont ses actionnaires, que ce soit pour alimenter son antenne ou pour assurer son fonctionnement technique.

Remarque introductive

Le présent contrôle a été diligenté en janvier 2008 par la Cour dans le cadre d’un ensemble de travaux qu’elle conduit à la demande du Parlement sur les différentes sociétés qui composent l’audiovisuel extérieur. Dans le cas de France 24, le contrôle n’a porté que sur deux exercices.

Compte tenu du temps de développement qu’exige une chaîne de télévision, la Cour a conscience que ce bref délai impose de la prudence dans la formulation des appréciations. C’est dans cet esprit qu’elle formule les observations provisoires suivantes sur les aspects stratégiques, les questions financières et les résultats.

PARTIE I :  LA STRATÉGIE DE FRANCE 24

LA STRATÉGIE ET SON CADRE INSTITUTIONNEL

LA STRATÉGIE DE FRANCE 24 A ÉTÉ MODIFIÉE DÈS LES PREMIERES SEMAINES DE SON EXISTENCE

France 24 a été créée en novembre 2005. Sa dénomination sociale initiale était « chaîne française d’information internationale » (CFII), mais une modification des statuts intervenue en août 2006 a entériné l’inscription en raison sociale de la marque « France 24 » créée pour dénommer la chaîne. Par simplification, c’est cette dernière dénomination qui sera utilisée dans la suite du présent rapport, y compris pour décrire des opérations intervenues avant cette modification statutaire.

La fondation de cette entreprise est l’aboutissement d’un long processus dont seules les principales étapes sont ici brièvement rappelées.

A l’issue d’une consultation publique organisée du 19 mars au 22 avril 2003 ; une mission parlementaire a été confiée à M. Brochand, député, visant à « examiner la mise en œuvre du projet de création d’une chaîne internationale d’information ». Dans son rapport, M. Brochand a préconisé la création d’une société détenue à parts égales par France Télévisions et TF1, financée par l’État à hauteur de 70 millions d'euros dont une part, estimée à 15 M€, devait provenir de redéploiements dans le cadre d’une rationalisation de l’audiovisuel extérieur.

Sur cette base, les deux groupes audiovisuels ainsi sollicités ont, le 18 décembre 2003, adressé au gouvernement une étude détaillée présentant leur projet de chaîne. Ce projet n’a toutefois été formellement approuvé par le Premier ministre qu’un an après, le 9 décembre 2004. Il a conduit à l’élaboration conjointe par les futurs actionnaires et l’Etat d’un projet de convention de subvention comportant un cahier des charges. Ce projet de convention a été soumis aux autorités de contrôle du respect des règles de la concurrence au titre des aides d’Etat (direction générale de la concurrence de la commission européenne) et au titre du contrôle des concentrations (direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes).

L’accord obtenu de ces autorités a permis la conclusion de la convention de subvention le 29 novembre 2005, en même temps qu’était constituée la société bénéficiaire. Cette convention a depuis fait l’objet de deux avenants modificatifs dont le premier, intervenu dès le mois de juillet 2006, a confirmé une réorientation stratégique de la chaîne dont le principe était acquis depuis le 10 avril 2006.

L’élaboration de la convention de subvention a suscité diverses interrogations juridiques qui ont pesé sur sa rédaction

L’élaboration de la convention de subvention s’est inscrite dans un cadre juridique exigeant qui a fait craindre aux parties à la convention, les actionnaires, TF1 et France Télévisions, d’une part, et l’Etat, d’autre part, qu’une rédaction maladroite puisse conduire soit, eu égard aux modalités de la passation du contrat, à une requalification de ce dernier en délégation de service public ou en marché public, soit au rejet du projet par les autorités de régulation de la concurrence, tant françaises que communautaires.

Ces incertitudes ont pesé sur la rédaction du texte et expliquent certaines des caractéristiques principales de la convention qui seront présentées dans la suite du rapport, en particulier le faible encadrement de l’activité de la chaîne par l’Etat.

Le risque de requalification en délégation de service public

Une première incertitude a été rapidement maîtrisée. Elle portait sur le risque d’une requalification du contrat en délégation de service public, qui a toutefois été jugé négligeable, les délégations de service exigeant, suivant leur définition légale, la perception d’une rémunération « substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service. » Or, aucun mécanisme de ce type n’est prévu dans la convention.

Le risque de requalification en marché public

La seconde incertitude portait sur le risque d’une requalification du contrat en marché public. Deux critères principaux permettent de distinguer les subventions et les marchés publics. D’une part, un critère fondé sur l’existence de contreparties directes au profit du financeur qui sont caractéristiques d’un marché public et sont révélées, dans le contrat, par la mention de prestations déterminées et individualisées destinées à la personne publique. D’autre part, un critère tiré de l’initiative du projet en cause, qui, dans le cas d’une subvention, doit résulter de la volonté de l’organisme subventionné, et non de celle du financeur.

Les conséquences possibles d’une requalification en marché public portaient essentiellement sur trois aspects : la sanction de l’absence de mise en concurrence préalable ; l’assujettissement des subventions versées à la TVA ; et l’application des règles de paiement de la prestation non plus par avance mais après service fait.

Pour parer ce risque, le préambule de la convention comprend une mention soulignant que la puissance publique apporte son concours financier au projet élaboré par TF1 et France Télévisions. L’Etat s’est en outre astreint à ne pas décrire de façon trop détaillée ses exigences en matière de conduite du projet par les opérateurs et les attentes de la puissance publique en contrepartie de sa contribution.

Les risques attachés au respect des règles de concurrence

La saisine de la direction générale Marché intérieur et services (DG MARKT) de la Commission européenne au titre du contrôle des aides d’Etat a, elle aussi, imposé des adaptations de la convention de subvention. C’est à la suite de contacts avec cette direction générale, préalables à sa saisine formelle, que le préambule du projet de convention a été modifié pour expliciter le fait que l’Etat confiait à la CFII « une mission d’intérêt général. » C’est aussi la Commission européenne qui a indirectement imposé les dispositions visant à restreindre les possibilités de distribution de bénéfices aux actionnaires et prévoyant l’hypothèse d’une réduction de la subvention au cas où il s’avérerait que son montant est excessif ou que la société n’a pas respecté ses engagements vis-à-vis de l’Etat.

Pour conforter le dossier présenté devant la DG MARKT, les actionnaires ont fait appel à un cabinet de conseil (Booz Allen Hamilton) chargé de montrer que le projet s’inscrivait pleinement dans le respect des règles posées par les textes communautaires et de la jurisprudence applicable en matière d’aides d’Etat.

Des études d’un coût élevé financé sur des fonds d’origine publique

Les incertitudes juridiques suscitées par le montage retenu ont amené les deux actionnaires et l’Etat à s’entourer dans un premier temps chacun de conseils juridiques, puis à faire conjointement appel à un cabinet de conseil en stratégie.

Les interventions des différents conseils juridiques ont eu lieu au cours de la phase de négociation du projet de convention (détaillée ci-après), entre fin 2003 et 2005. L’Etat n’a toutefois fait appel à un cabinet d’avocat (en l’espèce Clifford et Chance,) que pour se mettre en mesure de répondre aux observations formulées par les conseils juridiques des deux futurs actionnaires qui alléguaient les risques juridiques évoqués ci-dessus.

Les frais d’avocat engagés par les actionnaires ainsi que la facture du cabinet de conseil en stratégie choisi par ces derniers pour conforter le dossier présenté devant les autorités européennes de contrôle de la concurrence, ont été englobés dans les frais d’établissement facturés à France 24 lors de sa création, de sorte que c’est la subvention publique qui a financé l’ensemble des charges correspondantes.

En définitive, ces différents conseils ont représenté pour France 24 un coût total de 811 188 € HT qui se décompose ainsi :

- honoraires du conseil juridique de France télévisions : 228 722 €

- honoraires des conseils juridiques de TF1 : 129 985 €

- honoraires des conseils juridiques de l’Etat : 150 481 €

- honoraires du conseil en stratégie (commun FTV/TF1) : 302 000 €

Au demeurant, il convient de souligner que les questions abordées par les avocats conseils, qu’il s’agisse du régime des aides d’Etat ou de la distinction entre marché public, délégation de service public et subvention publique, portaient sur des sujets sur lesquels l’Etat n’est pas totalement dépourvu de capacités propres d’expertise.

Les difficultés juridiques identifiées et les points de débat introduits par les différents conseils sollicités ont pesé sur la rédaction de la convention de subvention et ont restreint la capacité de l’Etat à introduire des dispositions contraignantes à l’égard de ses cocontractants.

Principales caractéristiques de la convention initiale

Le premier projet de convention de subvention a été établi d’un commun accord entre la DDM et les futurs actionnaires le 18 décembre 2003. Les délais de saisine des autorités de la concurrence et les aléas du projet ont toutefois conduit l’Etat et les actionnaires de l’entreprise à peine créée à ne signer cette convention, adaptée à différentes reprises pour parer les risques évoqués ci-dessus, qu’en novembre 2005, soit deux années après le dépôt de leur projet par lesdits actionnaires.

La convention signée diffère toutefois sur certains aspects du projet initialement soumis par les groupes TF1 et France Télévisions. En effet, l’offre déposée en 2003 prévoyait un décrochage en anglais de 4 h00, après six mois d’antenne, et aucune diffusion sur le territoire français. Cette offre nécessitait selon les candidats le versement d’une subvention de 70 M€ par an. Or, la convention de financement retient ce montant mais n’exclut plus la diffusion en France et ne mentionne pas de durée quotidienne du décrochage en anglais ni dans d’autres langues.

Ce décalage explique que la société a cherché à réintégrer dans la négociation de l’avenant 1 (voir ci-dessous) les surcoûts induits, selon elle, par les choix opérés par l’Etat postérieurement au dépôt de leur offre par les actionnaires.

Les caractéristiques générales de la convention initiale sont les suivantes.

Montant de la subvention

La convention est conclue pour une durée  de cinq années et peut être prorogée d’un commun accord pour une nouvelle durée de cinq années.

Les subventions allouées s’élèvent à 360 M€ sur cinq années, hors développements et indexation, et pour la zone de diffusion Europe/Moyen-Orient/Afrique.

-  Plan pluriannuel de financement de la CFII (hors indexation)

En M€

Investissement

Fonctionnement

2005

13

2
(frais d’établissement)

2006

12

53

2007 à 2010

 

280
(hors indexation)

TOTAL

25

335

360 (hors indexation)

Source : convention de subvention du 29 novembre 2005 – version initiale

Le montant de cette subvention peut toutefois être modifié, en hausse comme en baisse, dans différentes hypothèses.

Une révision en baisse est prévue à l’initiative de l’Etat en cas de retard significatif dans l’exécution du projet, de modification substantielle des caractéristiques essentielles du projet sans l’accord préalable de l’Etat ou au terme d’un audit indépendant prévu tous les deux ans à compter de la diffusion de la chaîne. Toute décision de l’Etat sur ce point doit faire l’objet d’une décision écrite et motivée notifiée à la société. En outre, en cas de modification substantielle du projet, l’Etat doit, préalablement à toute réduction de la subvention, assigner à la société un délai raisonnable permettant à cette dernière de reprendre l’exécution normale du projet.

Une révision à la hausse est possible sur demande agréée de la société dans quatre hypothèses : un accroissement de la zone géographique de diffusion ; une augmentation du nombre de langues de diffusion ; un renforcement des moyens éditoriaux ; la nécessité de mobiliser des moyens éditoriaux exceptionnels pour faire face à l’actualité.

Sur le fondement de cette disposition, France 24 a proposé une réorientation stratégique et demandé une hausse de la subvention versée par l’Etat (infra : développements relatifs aux avenants à la convention de financement).

Résiliation de la convention

La résiliation de la convention est possible, sans indemnité, à l’initiative de l’Etat en cas de manquement aux obligations essentielles prévues par la convention ou en cas de changement dans l’actionnariat de la société non agréé par l’Etat. Dans une telle hypothèse, la convention ne prévoit pas d’indemnisation de l’Etat par les actionnaires à raison de leurs manquements, mais simplement un remboursement des subventions allouées qui n’auraient pas été utilisées pour la mise en œuvre du projet.

La résiliation de la convention est également ouverte pour un motif d’intérêt général moyennant indemnisation des actionnaires au titre des conséquences financières directes et indirectes qu’ils subiraient du fait de cette résiliation.

Stratégie et pilotage du projet subventionné

Le suivi du projet s’effectue au moyen d’un ensemble d’objectifs et d’indicateurs relatifs aux programmes, à la distribution de la chaîne et à son organisation et sa gestion (infra).

La stratégie est fixée par la convention qui détermine, dans sa version initiale :

• le public visé : si la convention fait état des populations en général, elle met l’accent sur les décideurs politiques et économiques, les professionnels des médias et plus largement les téléspectateurs réguliers des chaînes d’information nationales et internationales ; de fait, France 24 concentre sa stratégie de diffusion autour du public des leaders d’opinion ;

• la ligne éditoriale : elle doit refléter la diversité de l’actualité mondiale, permettre de la mettre en perspective tout en faisant preuve de réactivité ; elle comporte des éléments qui identifient la chaîne comme spécifiquement française, sans donner une place prépondérante aux événements nationaux ; elle s’attache à présenter l’actualité de la construction européenne et des organisations internationales et celle des pays dont les autres chaînes d’information ne rendent pas souvent compte, notamment  dans les pays du Proche et du Moyen Orient et en Afrique ;

• la grille des programmes : continue, 24 heures sur 24, elle comporte en principe deux bulletins d’information par heure et des magazines et émissions de plateau tournés vers l’actualité, soit, selon l’annexe à la convention, 8760 heures annuelles de programmes avec 36 journaux minimum par jours et 380 heures de programmes propres hors journaux par an ;

• l’approvisionnement en programmes : en moyenne un quart au moins des contenus sont produits spécifiquement pour France 24, qui dispose d’un réseau de correspondants dans les principales villes du monde et peut faire appel aux correspondants de TF1 et FTV, des contrats lui donnant libre accès moyennant rémunération forfaitaire aux images d’actualité de TF1, France 2, France 3 et LCI ; la chaîne produit également en propre des émissions et des programmes et peut reprendre ceux de ses actionnaires  ;

• les langues de diffusion : le français et les principales langues étrangères, dont l’anglais et l’arabe, puis l’espagnol selon la convention initiale, avec la capacité de recourir pour ce faire au doublage et au sous-titrage ;

− les zones de diffusion : la chaîne a vocation à diffuser dans l’ensemble du monde ; sa zone de diffusion initiale est l’Europe, l’Afrique et le Proche et Moyen Orient ; seront desservies ultérieurement l’Asie, l’Amérique latine et l’Amérique du nord

− Les mesures d’audience : la société procédera aux études permettant de mesurer sa réception et son audience dans les zones desservies.

Deux avenants contractuels ont significativement modifié le contenu de la convention initiale

Le premier avenant a consacré la réorientation stratégique demandée par la chaîne

Sitôt constituée en société, France 24 a entrepris d’affiner sa stratégie et d’organiser sa montée en puissance. Dans cette perspective, les dirigeants de la chaîne se sont servis d’une étude réalisée « dans 12 pays, sur 24 000 personnes et qui montrait les nouvelles attentes, les nouveaux comportements, les nouvelles attitudes des consommateurs dans le monde. » Ils ont aussi effectué une analyse de la concurrence et des cibles, assortie d’une étude pays par pays sur les langues, « d’où il est ressorti que plus de 85 % des leaders d’opinion du monde ne parlaient, ni ne comprenaient le français. »

Ce dernier constat a conduit le directoire à proposer au conseil de surveillance une stratégie qui s’écarte sur un point fondamental du cahier des charges fixé à la chaîne : l’anglais devait, selon le directoire, constituer la langue principale de la chaîne, et non le français. Cette stratégie a été, dans son principe, approuvée par les membres du conseil de surveillance lors de leur première réunion, le 30 janvier 2006.

Une grille de programmes élaborée dans le cadre de cette stratégie réorientée a ensuite été adressée à la direction des médias qui a demandé en mars 2006 à France 24 de replacer la langue française comme langue principale de la chaîne, conformément à la convention de subvention.

L’Etat a toutefois simultanément fait part de son intérêt pour une montée en puissance plus rapide qu’initialement prévu de la diffusion en anglais, en acceptant désormais l’hypothèse d’une diffusion de la chaîne sur deux canaux, dont l’un multilingue.

A l’issue des négociations, le Premier ministre a, le 10 avril 2006, adressé une lettre à France 24 exprimant son accord pour la diffusion de la chaîne sur deux canaux, l’un en français à destination de l’Europe, du Maghreb et de l’Afrique, le second, multilingue, à dominante de langue anglaise, mais réservant 25 % du temps d’antenne à la reprise du signal en langue française. Cet accord était assorti de diverses recommandations, portant en particulier sur l’unité de la rédaction et la négociation de partenariats avec les principaux acteurs de l’audiovisuel extérieur français.

Cet accord de principe s’est traduit par la signature d’un premier avenant modificatif le 24 juillet 2006 confirmant les éléments de la lettre du 10 avril et précisant qu’un décrochage en langue arabe devait être proposé dans les sept mois suivant le démarrage de la diffusion du programme multilingue.

Ce premier avenant a modifié le montant de la subvention publique en augmentant sa base, en valeur 2005, de 10 M€ (soit en réalité 10,7 M€ dès l’année de conclusion de l’avenant – cf. ci-dessous les modalités d’actualisation).

Simultanément, la subvention 2006, initialement fixée à 65 M€, a été réduite de 18 M€ pour tenir compte du retard pris sur le rythme prévu d’exécution des dépenses conformément à une disposition de la convention initiale qui prévoyait alors que la subvention de l’Etat serait réduite « dans l’hypothèse où la société ne serait pas en mesure d’engager les dépenses inscrites à son budget ».

Cependant, en dépit de sa mise en œuvre dès la première année d’existence de l’entreprise, cette règle d’ajustement du montant de la subvention sur sa consommation effective par la société a été supprimée dans ce même premier avenant.

La définition des zones prioritaires de diffusion était aussi modifiée pour tenir compte de l’existence de deux programmes distincts. Si l’Europe et l’Afrique constituaient des zones cibles à la fois pour le programme français et le programme multilingue, en revanche, le Maghreb n’était concerné que par le programme Français et le Proche Orient que par le programme multilingue. En outre, la convention était modifiée pour permettre à France 24 d’être diffusée dans les autres zones « en fonction des opportunités qui pourront se présenter sur ces marchés. »

L’estimation du surcoût de la réorientation stratégique

L’impact financier de l’aménagement de l’offre a fait l’objet de travaux d’évaluation conduits par la société elle-même. Les modalités envisageables pour l’adaptation de l’offre (répartition des programmes entre les langues ; nombre de canaux de diffusion ; organisation des rédactions) ont elles-mêmes fait l’objet de nombreuses hésitations qui sous-tendent les différentes simulations budgétaires successivement produites par la chaîne.

Dès janvier 2006, France 24 a ainsi cherché à évaluer le coût supplémentaire d’une diffusion en France et d’une simple augmentation de la durée quotidienne des programmes en langue anglaise sur un canal unique et multilingue.

Le surcoût estimé de la diffusion en France a été chiffré à 7 M€, correspondant :

- au coût des 4 satellites supplémentaires nécessaires à la diffusion en France métropolitaine et outre-mer (1,3 M€) ;

- au renchérissement du coût d’approvisionnement en images tant auprès des maisons mères que des agences d’images.

Le surcoût d’une extension de la diffusion de la chaîne en langue anglaise a fait l’objet de cinq hypothèses dont l’impact budgétaire variait de + 1 M€ à +20,3 M€. Dans l’hypothèse la plus onéreuse, deux canaux de distribution coexistaient, l’un pour une chaîne exclusivement en Français, le second pour une chaîne exclusivement en Anglais, ce qui correspond pour l’essentiel au projet ultérieurement retenu.

Par conséquent, en janvier et février 2006, France 24 estimait que le surcoût des choix opérés par l’Etat (diffusion en France) et de la réorientation proposée par la chaîne (deux canaux de diffusion), dans l’hypothèse la plus onéreuse, allait induire un besoin de financement supplémentaire annuel de 27 M€.

La chaîne a cependant rapidement constaté que son évaluation du coût de la diffusion en France (estimée à 7 M€) était largement infondée, le coût des images demeurant en définitive inchangé et le surcoût de diffusion étant très limité, dès lors que, selon les termes mêmes de la convention de subvention, le gouvernement avait décidé de ne diffuser France 24 qu’en Europe, ce qui excluait implicitement les DOM et TOM, nonobstant la mention d’une diffusion « sur le territoire français ».

Par conséquent, fin février 2006, France 24 a réduit sa demande globale de financement supplémentaire à 5 M€. Son projet se limitait alors à la mise en œuvre d’un canal unique, multilingue, à prédominance de langue anglaise et diffusé sur le territoire français (en plus des zones cibles initialement retenues).

A cette estimation s’ajoutait le coût supplémentaire de différentes options demandées par l’Etat dont la plus onéreuse concernait la création éventuelle d’un décrochage en Français d’une durée de 6 à 14 h (soit 8 à 11 M€ de surcoût).

Lorsque, après de nouvelles discussions, la décision fut prise de créer deux canaux, l’un francophone, l’autre multilingue, France 24 proposa deux hypothèses d’organisation :

- Deux rédactions distinctes chapeautées par une direction de l’information commune. L’impact budgétaire global du surcoût induit par un avenant rédigé en ce sens était alors estimé entre 18 et 20 M€.

- Une rédaction unique, bilingue, chargée de concevoir indifféremment en français et en anglais la grille des programmes. L’impact budgétaire induit par cette organisation était nettement plus faible puisqu’il s’établit entre 8 et 10 M€.

C’est cette dernière option qui a été retenue par le Premier ministre et que consacra la conclusion de l’avenant 1.

Le deuxième avenant a parachevé la réorientation stratégique en dédiant à l’anglais le canal multilingue

L’avenant n°2 à la convention, en date du 26 février 2007, modifiera une troisième fois le contenu linguistique de France 24 en faisant du programme multilingue un programme constitué à 100% en langue anglaise.

L’insertion de France 24 dans le paysage audiovisuel est en outre précisée : France 24 ne devra pas fragiliser la position de TV5 monde ; par ailleurs, la chaîne pourra être diffusée en France. A cet égard, deux modes de diffusion sont cités (le câble et le satellite42), la diffusion hertzienne et la diffusion par voie ADSL de France 24 sur le territoire national n’étant donc pas mentionnées.

La configuration des programmes et de leur zone de diffusion a donc sensiblement évolué au travers de ces deux avenants que ce soit pour permettre une diffusion en France, selon des modalités toutefois encadrées, ou encore pour consacrer l’existence de deux programmes, l’un en français et l’autre en anglais. Dans le même temps, les conditions financières de la convention ont été révisées, l’Etat augmentant son soutien à France 24 de 10 M€ en base annuelle.

La décision de diffuser France 24 en France a conduit à exclure tout adossement de la chaîne aux régies publicitaires de ses actionnaires

Le projet de convention de financement avait été soumis aux autorités de contrôle de la concurrence avant sa signature par les parties (cf. ci-dessus). Les modifications apportées par l’avenant 1 étant substantielles, tant en ce qui concerne la diffusion en France, désormais explicitement stipulée, que la modification du projet éditorial (l’émission en définitive sur deux canaux simultanés) nécessitaient de vérifier auprès des autorités concernées que leur autorisation initiale demeurait valable. Après que le président du conseil de surveillance eut mentionné cette nécessité au Premier ministre dans une lettre du 23 mai 2006, les avocats de France 24 ont notifié à la DGCCRF, le 7 septembre 2006, le contenu de l’avenant 1. Pour prévenir le risque de renforcement de la position dominante de TF1 sur le marché publicitaire43 que présentait le projet dans l’hypothèse où la régie publicitaire du groupe privé interviendrait dans la commercialisation des programmes de la chaîne d’information internationale, une lettre d’engagement des actionnaires en vue de la modification du pacte les liant a été établie. Par cet engagement, auquel est explicitement subordonnée l’autorisation accordée par la DGCCRF, les actionnaires de France 24 décident d’« internaliser la régie de ses espaces publicitaires. » C’est en vertu de cet engagement qu’a été créée la filiale de France 24, France 24 advertising, destinée à permettre à la chaîne de mener « sa propre politique commerciale en matière de vente d’espaces publicitaires. »

Il apparaît donc que la présence de TF1 au capital de France 24 a privé celle-ci de l’adossement de ses recettes publicitaires non seulement à la régie publicitaire du groupe privé, pour les raisons évoquées ci-dessus, mais aussi à celle de France Télévisions, ce qui n’était pas imposé par la DGCCRF, mais a résulté, ainsi que l’a indiqué France 24 en réponse aux observations provisoires de la Cour, d’un accord des deux actionnaires qui « ont jugé équitable d’appliquer le même traitement à leurs régies respectives. »

LES RELATIONS ENTRE LES ACTIONNAIRES

L’accord des deux actionnaires est indispensable pour l’adoption des décisions relevant du conseil de surveillance

France 24 est une société anonyme à directoire et conseil de surveillance. Ses statuts sont complétés par un pacte d’actionnaires conclu le 29 novembre 2005, le jour même de la signature avec l’Etat de la convention de subvention. Au demeurant, la signature d’un tel pacte constituait une condition suspensive de l’entrée en vigueur de la convention de subvention.

Le directoire, composé de trois personnes physiques désignées par le conseil de surveillance, assure la direction collégiale de la société. Le pacte d’actionnaires prévoit que le président du directoire est « une personnalité qualifiée indépendante des deux actionnaires » et que les deux autres membres sont élus, l’un, ayant la qualité de directeur général en charge de la gestion, de la technique et des contrats de distribution, sur proposition des membres du conseil de surveillance représentant le groupe TF1, l’autre, ayant la qualité de directeur général en charge de l’information et des programmes, sur proposition des membres du conseil de surveillance représentant le groupe France Télévisions. La rémunération des membres du directoire est fixée par le conseil de surveillance.

Le conseil de surveillance est, quant à lui, composé de six membres, trois désignés sur proposition de TF1, les trois autres l’étant sur proposition de France Télévisions.

Le Président du conseil de surveillance est élu sur proposition et parmi les membres du conseil désignés sur propositions de France Télévisions, le vice-président étant élu dans les mêmes conditions parmi les membres représentant TF1. Aucune règle d’alternance n’est prévue entre les deux groupes audiovisuels actionnaires. Les fonctions de membre du conseil de surveillance peuvent être rémunérées sous forme de jetons de présence dont le montant est déterminé par l’assemblée générale. Les fonctions de président et de vice-président peuvent être rémunérées. Le conseil de surveillance a cependant décidé que ces fonctions s’exerceraient à titre bénévole.

En principe, le conseil de surveillance statue à la majorité simple des membres présents ou représentés, la voix du président de séance étant prépondérante en cas de partage des voix. Toutefois, à titre dérogatoire, certaines décisions du conseil ne peuvent être prises qu’à la majorité des cinq sixièmes des membres présents et représentés, la voix du président de séance n’étant dans ce cas pas prépondérante. Cette dérogation s’applique en réalité à un nombre élevé de décisions importantes telles que l’adoption et la modification de la stratégie, du plan d’affaires, du budget, de la convention de subvention, des accords d’entreprise, du choix des commissaires aux comptes… Une telle disposition, destinée à imposer une gestion strictement paritaire de l’entreprise, était souhaitée par l’Etat qui y avait subordonné l’entrée en vigueur de la convention de subvention. Elle permet à chacun des deux actionnaires de bloquer les décisions du conseil de surveillance et le cas échéant, de préserver ses intérêts propres.

L’évolution de l’actionnariat est strictement encadrée

Les statuts de la société France 24 et le pacte d’actionnaires comportent des dispositions encadrant très strictement toute évolution de la détention du capital de l’entreprise.

Toute cession d’actions à un tiers est soumise à l’autorisation préalable du conseil de surveillance et ouvre un droit de préemption au bénéfice des autres actionnaires. Le pacte prévoit en outre que « les actions de la société ne seront pas transmissibles à une société non contrôlée au sens de l’art. L. 233-3 du code de commerce pendant une durée de deux ans à compter du lancement de la chaîne. » Le lancement de la chaîne étant intervenu le 6 décembre 2006, cette obligation lie les actionnaires jusqu’en décembre 2008, sauf dans l’hypothèse évoquée ci-dessous d’un blocage du conseil de surveillance sur le plan de rééquilibrage à adopter pour faire face à des difficultés financières rencontrées par l’entreprise.

En cas de cession de titres par un actionnaire, l’autre actionnaire peut également exiger le bénéfice d’un droit de sortie conjointe et le rachat de ses propres titres par le nouvel acquéreur, à due concurrence, aux mêmes conditions. Il est en outre précisé que tout acquéreur d’actions est tenu d’adhérer préalablement au pacte d’actionnaires. Enfin, il résulte de la convention de financement que le changement d’actionnaire, s’il n’est pas agréé par l’Etat, peut conduire celui-ci à résilier la convention de subvention.

Les dispositions financières préservent les actionnaires de tout risque financier

Sur le plan financier, le pacte d’actionnaires souligne que le financement de la société s’effectue principalement au moyen des subventions accordées par l’Etat et, à titre complémentaire, par les recettes commerciales de toutes natures. Les actionnaires conviennent ainsi qu’ils n’ont pas à financer l’action de la société qui doit voir ses budgets établis « de telle sorte qu’aucune [des parties au pacte] n’ait à subvenir aux besoins de la société de quelque manière que ce soit y compris pour ses besoins de trésorerie. » Les apports des actionnaires pour la constitution du capital de la société sont d’ailleurs très faibles (18,75 K€ chacun).

Une clause de sauvegarde des intérêts financiers des actionnaires prévoit aussi l’obligation pour le président du conseil de surveillance de convoquer une réunion destinée à prendre des mesures de rétablissement de l’équilibre financier et de résorption des pertes subies dans l’hypothèse où « la société dégage un résultat d’exploitation négatif ou une situation nette de trésorerie (sur une durée consécutive de trente jours) négative au cours de deux trimestres civils successifs. »

En pareille hypothèse, le conseil de surveillance est appelé à adopter un plan de rééquilibrage pouvant comporter des mesures telles que la « réduction de la couverture de la chaîne ; limitation des moyens techniques, humains, charges… »

Simultanément, la convention de subvention ne prévoit pour l’Etat une faculté de réduction de la subvention qu’en cas de « modification substantielle des caractéristiques du projet » (article 14.1). Cette disposition n’entrave cependant pas substantiellement la portée et les conditions de mise en œuvre d’un éventuel plan de rééquilibrage car les obligations fixées par l’Etat sont très imprécises dans leur formulation de sorte que l’entreprise peut réduire ses coûts sans contrevenir à la convention de subvention. Ainsi, les moyens humains nécessaires à la chaîne pour remplir sa mission n’étant pas évalués dans la convention, leur réduction ne saurait par entrer en contradiction avec les obligations qu’elle fixe. La qualité des programmes constitue aussi un important levier d’ajustement du volume de charges de l’entreprise, les reportages en direct pouvant par exemple être réduits ; voire supprimés, ce qui entraînerait par la même une baisse importante des coûts de programme ainsi qu’une baisse de leur qualité, mais ce dernier critère ne figure pas dans la convention de financement.

Il convient par ailleurs de souligner que le pacte d’actionnaires prévoit, dans l’hypothèse où le conseil de surveillance ne parviendrait pas à s’entendre sur un plan de rééquilibrage au terme de deux réunions du conseil de surveillance tenues à 15 jours d’intervalle, que les actionnaires peuvent alors transmettre leurs actions selon les modalités décrites ci avant, y compris au cours des deux premières années de diffusion de la chaîne. Le blocage est défini de façon très large par le pacte, celui-ci précisant qu’un blocage est constaté dès lors que l’accord ne sera pas trouvé sur un seul des aspects du plan, qu’il s’agisse « des mesures de rééquilibrage, leurs effets ou leur calendrier. »

D’autres garanties financières, précisées dans la convention de subvention, viennent réduire davantage encore les risques encourus par les actionnaires. D’une part, l’Etat s’engage, en cas de résiliation de la convention de subvention pour un motif d’intérêt général, « à indemniser la société ou ses actionnaires, au choix de ces derniers, de toutes les conséquences financières directes ou indirectes. » D’autre part, « l’État s’engage à indemniser la société ou ses actionnaires, au choix de ces derniers, de toutes les conséquences financières directes ou indirectes résultant du non-versement de la subvention prévue à la Convention. »

Inversement, la convention de subvention prévoit que, dans l’hypothèse, à ce stade non vérifiée, où les ressources commerciales dépasseraient le quart des recettes de la société, « une part raisonnable du bénéfice de l’exercice considéré pourra être distribuée aux actionnaires. ».

Enfin, en cas de cessation d’activité de la société, les actifs de la société reviendraient aux actionnaires, aucune clause de retour à l’Etat n’ayant été introduite en raison des risques de requalification en délégation de service public que de telles clauses auraient fait peser en cas de litige portant sur les modalités de passation du contrat de subvention.

Si une telle absence s’explique au regard des choix antérieurement opérés par l’Etat (adossement à des opérateurs en dehors du cadre classique de la délégation de service public), il n’en demeure pas moins qu’au fur et à mesure de son développement, France 24 se constitue un réseau de distribution, conquiert des parts de marché, constitue une marque mondiale et que sa valeur s’accroît sans que l’Etat puisse bénéficier d’un retour direct sur investissement.

LES RELATIONS AVEC LES POUVOIRS PUBLICS

Le financement inscrit en loi de finances n’a pas été ajusté aux montants dus en application de la convention et de ses avenants

La convention de subvention mentionne les différents éléments nécessaires au calcul de la somme due par l’Etat à France 24. Cette convention pluriannuelle constitue un engagement ferme de l’Etat qui doit logiquement se traduire par l’inscription des sommes correspondantes en loi de finances. Il apparaît toutefois qu’un décalage important subsiste entre les montants figurant au programme 116 « chaîne française d’information internationale » et les ressources allouées respectivement en 2005-2006, 2007 et 2008 à France 24, telles qu’elles résultent de la convention de subvention.

-  Comparaison du montant des subventions versées à France 24 en exécution des Lois de finances 2005 à 2008 (montant inscrit en LFI pour 2008) et des montants figurant en ressources dans les comptes de la société

Source : comptes de France 24 et documents budgétaires de l’Etat

En effet, la société a bénéficié d’un versement de 15 M€ en 2005, lors de sa création, et 63 M€ l’année suivante, soit un total de 78 M€. La convention initiale, pour sa part, mentionnait une subvention de 15 M€ en 2005 et 65 M€ en 2006. Le premier avenant a toutefois modifié ce montant pour 2006 en le réduisant à 47 M€, sans que l’Etat modifie simultanément l’exécution de son budget, de sorte qu’en définitive, les montants versés à la société en 2006 ont été supérieurs à ce que prévoyait la convention modifiée.

Les comptes de la société ont par conséquent enregistré au titre de son premier exercice (sur 13 mois couvrant 2005 et 2006) un total de 62 M€ de subvention correspondant aux montants pour 2005 et 2006 issus de l’avenant 1, alors que l’Etat a versé 78 M€ au cours de cette période, la différence, soit 16 M€, ayant été considérée comme versée en avance sur l’exercice 2007.

La situation s’est inversée en loi de finances 2007. En application de l’avenant 1, la somme due par l’Etat au titre de ce nouvel exercice n’était plus déterminée sur une base de 70 M€ mais de 80 M€ auxquels s’ajoutaient les effets de l’indexation, soit 85,8 M€. Or, l’Etat n’a fait figurer au programme 116 qu’une somme de 70 M€ qui sera légèrement amputée en exécution, de 0,458 M€. L’engagement de l’Etat n’est donc honoré qu’au bénéfice des 16 M€ de report de la subvention versée l’année précédente. Un solde légèrement négatif, de 0,258 M€, restait toutefois à verser en fin d’année (régularisé depuis lors).

Pour 2008, le montant de la dotation inscrite en Loi de finances initiale (70 M€) est nettement inférieur au montant dû en application de la convention de subvention (88,5 M€). En y ajoutant le solde négatif de l’exécution 2007, l’insuffisance de financement pour 2008 est ainsi portée à 18,758 M€.

Cette situation a provoqué l’inquiétude de France 24 qui a obtenu un engagement écrit du Premier Ministre garantissant à la chaîne que l’Etat honorerait ses engagements. Cette lettre a permis à la DDM d’obtenir du contrôleur financier que le versement de la première fraction de la subvention soit calculé en proportion de la somme due en application de la convention et non en proportion de la seule dotation budgétaire inscrite en loi de finances initiale.

La lecture des documents budgétaires de l’Etat se révèle par conséquent trompeuse : elle laisse penser que France 24 nécessite un budget d’environ 70 M€ depuis son lancement alors que son budget, en conformité avec la convention de financement, dépassait les 85 M€ dès la première année de diffusion et atteint déjà 88,5 M€ hors ressources propres.

Le dispositif de suivi de la subvention est limité

La singularité de France 24 dans ses relations avec les pouvoirs publics tient au fait qu’étant une société commerciale détenue à stricte parité par une entreprise privée et une entreprise publique, l’Etat n’y détient pas, fût-ce indirectement, plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants et qu’il n’y exerce par conséquent pas une influence dominante, au sens de la directive du 25 juin 1980 relative à la transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques.

Les moyens d’action de l’Etat résultent dès lors exclusivement des dispositions introduites dans les textes constitutifs de la société et des engagements qu’elle a consentis. Les statuts de la société et le pacte d’actionnaires étant quant à eux silencieux sur ces aspects, ce sont uniquement les dispositions de la convention de subvention qui précisent les prérogatives de l’Etat en matière de suivi du projet et lui confèrent divers moyens d’action à l’égard de France 24.

S’agissant du suivi du projet, la convention précise que France 24 doit adresser à l’Etat, et déposer en Préfecture, dans les six mois suivant la clôture de l’exercice :

- les comptes sociaux ;

- un compte rendu financier présentant les écarts entre le budget prévisionnel et les dépenses constatées en fin d’exercice ;

- un rapport sur l’activité de la chaîne au cours de l’exercice écoulé.

Deux rencontres annuelles au minimum sont en outre prévues pour l’examen de la gestion et des comptes de la société. Des justifications complémentaires peuvent être demandées pour contrôler l’adéquation des dépenses au regard des objectifs de développement de la chaîne. Ces obligations résultent des dispositions de la loi du 12 avril 2000 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, applicables à toutes les subventions publiques, quel qu’en soit le montant, l’objet ou la nature de l’organisme bénéficiaire.

Le cadre juridique retenu par l’Etat l’a donc conduit à limiter aux règles minimales établies par la loi le suivi de l’utilisation de la subvention et à ne pas imposer à la société d’obligation supplémentaire de restitution en vue d’obtenir une information plus étendue sur sa gestion et l’utilisation de la subvention, en dehors de l’audit susmentionné.

L’absence d’indicateurs de performance

Le rapport d’activité mentionné ci-dessus porte « notamment sur le respect des indicateurs figurant en annexe 2 » de la convention de financement (voir tableau ci-dessous). Ces indicateurs, qui ont été retouchés à l’occasion de l’adoption de l’avenant n°1, constituent, avec l’annexe 1 consacrée aux « caractéristiques essentielles du projet développé par la société », l’essentiel du cahier des charges de France 24.

Rédigés dans des termes généraux, ces indicateurs permettent de préciser les attentes de l’Etat à l’égard du bénéficiaire de la subvention, mais ne lui permettent pas de disposer d’un retour précis d’information sur la performance de France 24.

De surcroît, les modifications apportées par l’avenant 1 à ces indicateurs vont systématiquement dans le sens d’un desserrement des contraintes à l’égard de France 24, en particulier la part de budget consacrée aux programmes propres qui est réduite de 7 à 5 M€ et la proportion de masse salariale dans le budget qui se trouve portée à 40 %. De telles adaptations ne sont cependant pas nécessairement infondées compte tenu de la réorientation stratégique apportée au projet à la demande de la chaîne elle-même.

Cependant d’autres paramètres auraient pu évoluer pour renforcer les exigences de l’Etat à l’égard de France 24. Tel n’a pas été le cas.

Ainsi, le critère de distribution n’a pas évolué. Il prévoyait comme indicateur de couverture le nombre de foyers recevant la chaîne et comme cible un volume de 17 millions de foyers au lancement de la chaîne en 2006 et jusqu’à 30 millions d’ici 2010. Or, dès la séance du conseil de surveillance du 30 janvier 2006, le directeur général en charge de la gestion précisait aux membres du conseil que le nombre de foyers disposant d’un équipement de réception numérique permettant de recevoir la chaîne en clair via les satellites « est passé de 17,7 M en 2003 à 38 M de foyers en 2005. » Dans le même temps, les foyers abonnés à des offres payantes avaient dépassé 25 M.

- Objectifs et indicateurs figurant en annexe 2 de la convention de subvention (modifiée) de France 24

Source : convention de financement

Les objectifs fixés dans la convention de subvention se fondent ainsi sur des données de 2003, issues de l’offre conjointe déposée par les actionnaires. Ces données n’ont pas été actualisées lors de la signature de la convention, ni lors de la signature des avenants, alors même que France 24 s’était spontanément fixée des objectifs réajustés en hausse pour tenir compte des évolutions constatées dans le taux d’équipement des foyers en matériel de réception numérique.

En définitive, faute d’actualisation dans la convention, France 24 dépassait déjà largement dès son lancement le volume de foyers de réception à atteindre en cible, en 2010.

Dans le même esprit, la convention prévoit que France 24 ne fasse procéder à des études permettant notamment d’évaluer l’impact de la chaîne sur les publics qu’elle vise qu’à « compter de la troisième année suivant le début de la diffusion des programmes. », autrement dit, à compter de fin 2008. La raison d’être de ce délai n’apparaît pas clairement et suscite d’autant plus l’interrogation que, dans la version initiale du projet de convention, établie fin 2003, un tel délai n’était pas prévu.

Or, il apparaît que dès le début de la diffusion de la chaîne, France 24 a fait réaliser différentes études dont la première, destinée à aider la chaîne à préciser les valeurs spécifiques pouvant être véhiculées par sa diffusion, a fait l’objet d’un contrat signé en juillet 2006, c'est-à-dire à une date proche de la signature du deuxième avenant à la convention de subvention.

Un audit biennal offre certaines garanties à l’Etat

Au titre des garanties dont dispose l’Etat, la faculté de faire réaliser un audit de la société par un organisme indépendant a été inscrite dans la convention de subvention. Un tel audit peut intervenir une première fois au terme de la deuxième année de diffusion, soit fin 2008, puis tous les deux ans. L’audit doit permettre de vérifier que les coûts de la chaîne sont comparables aux coûts d’une chaîne de télévision bien gérée, correctement équipée et comparable par la taille, le type de programmes et les publics, que les prestations échangées entre France 24 et ses actionnaires sont réalisées aux conditions du marché, enfin que les informations fournies dans les documents obligatoirement adressés à l’Etat sont cohérentes et pertinentes.

Dans l’hypothèse où l’audit établirait que France 24 a bénéficié de subventions manifestement excessives ou manqué à certaines de ses obligations essentielles (distribution illicite de bénéfices ; prestations vendues à un prix non-conforme au marché…), une réduction de la subvention pourrait intervenir.

Le gouvernement n’a pas souhaité soumettre France 24 au contrôle d’Etat

En dépit de ces dispositifs, les moyens d’action et de contrôle dont dispose l’Etat paraissent limités, d’autant que le gouvernement n’a pas soumis France 24 au contrôle économique et financier de l’Etat (CGEF) institué par le décret n°55-733 du 26 mai 1955. Ce texte prévoit en effet en son article 3 que peuvent être soumis au CGEF « les entreprises et les organismes dont la majorité des ressources provient, directement ou indirectement, séparément ou conjointement, du concours financier de l’Etat ou de ses établissements publics ». Un décret contresigné des ministres de l’économie, du budget et de la communication permettrait donc la mise en œuvre dudit contrôle.

L’exercice d’un tel contrôle, dont le décret l’instituant précise qu’il a pour objet « d’analyser les risques et d’évaluer les performances de ces entreprises et organismes en veillant aux intérêts patrimoniaux de l’Etat », permettrait au ministère de l’économie des finances et de l’emploi de disposer d’une information plus complète sur l’entreprise.

A l’occasion d’une réunion interministérielle tenue le 3 février 2005 sous la présidence du directeur du cabinet du Premier ministre, le représentant du ministère du budget a d’ailleurs demandé que la nouvelle société soit soumise au contrôle d’Etat. Cette demande a été rejetée au motif qu’il paraissait « impossible que des représentants de l’Etat siègent au conseil d’administration de la société car une stricte parité doit être garantie entre les deux actionnaires. » Il est toutefois relevé que le contrôleur d’Etat n’aurait eu d’entrée qu’avec voix consultative aux séances du conseil de surveillance.

Il apparaît en définitive que la décision de constituer France 24 s’est fondée sur un projet initial correspondant aux préconisations du rapport Brochand qui prévoyait une diffusion essentiellement en français et exclusivement à l’étranger, et le développement de synergies avec TV5 Monde visant à dégager 15 M€ d’économies. Or ce projet ne satisfaisait ni les futurs actionnaires, qui préféraient une diffusion principalement en anglais, ainsi qu’ils l’ont exprimé dès la première réunion du conseil de surveillance, ni l’Etat, qui dans l’intervalle de deux années entre la décision de principe et la signature de la convention, avait décidé d’imposer une diffusion de la chaîne en France. Par ailleurs, le développement de synergies avec TV5 Monde n’a pas été érigé en objectif et aucune économie n’en est résultée.

Quant au cadre institutionnel de la nouvelle société, constitué de ses statuts, du pacte d’actionnaires et de la convention de subvention, il comporte des dispositions exonérant pratiquement les actionnaires de tout risque financier mais, en revanche, offre peu de moyens de contrôle et de suivi à l’Etat. Cette situation est la conséquence directe du mode opératoire retenu par l’Etat, visant à s’appuyer sur de grands opérateurs audiovisuels français choisis par lui dans le cadre de la négociation d’une simple convention de subvention.

Au total, le dispositif retenu est particulièrement original. Il permet à un opérateur privé d’exploiter un investissement qu’il n’a pas financé, qui ne fait pas l’objet d’une clause de retour à l’Etat et dont la valeur figure néanmoins dans les comptes de l’opérateur et ceux de ses actionnaires. Le contrat ne comporte en outre pas d’incitation à l’égard de l’exploitant en vue du développement de ressources tirées de son activité. Enfin, le risque financier est exclusivement assumé par l’Etat dès lors que toute perte de la société l’autorise à prendre des mesures importantes de réduction des coûts, dans la seule limite du maintien des « caractéristiques essentielles du projet » figurant dans la convention de subvention, lesquelles caractéristiques demeurent très générales afin de prévenir une requalification des modalités de passation du contrat soit en délégation de service public, soit en marché public, et laissent en réalité à l’entreprise une grande latitude dans la gestion des ressources publiques qui lui sont confiées.

Interrogés sur ce dispositif, France 24 a souligné que ses actionnaires s’exposaient à des risques financiers même s’ils ne supportaient pas le poids financier de l’opération, en particulier dans l’hypothèse où les ressources diminueraient en application de la convention de subvention (hypothèses soit de non respect des critères qui y sont fixés ; soit de coûts engagés disproportionnés par rapport aux entreprises concurrentes) où si les coûts augmentaient au-delà des ressources disponibles. Dans ces différents cas de figure, France 24 souligne qu’en « application du droit commun des sociétés, les actionnaires devront couvrir les pertes de l’entreprise. »

La Cour maintient néanmoins que cette responsabilité de principe ne peut être mise en jeu que dans l’hypothèse, hautement improbable, d’une impuissance de la société à réduire ses charges.

LA STRATÉGIE MISE EN œUVRE PAR LA CHAÎNE : FRANCE 24 APRÈS UN AN D’ANTENNE

La stratégie mise en œuvre par France 24 s’est rapidement concrétisée par le lancement de la chaîne selon un format de chaîne unique multilingue qui la distingue de ses principales concurrentes. Dernière née de l’audiovisuel extérieur, France 24 n’a connu que l’ère du numérique et a donc pu, à la différence des autres sociétés de l’audiovisuel extérieur, concevoir d’emblée ses modes de production en fonction des potentialités offertes par les technologies numériques. La zone de diffusion des programmes de France 24, si elle a crû très rapidement, ne couvre aujourd’hui que l’Europe, le Proche et Moyen Orient, l’Afrique subsaharienne et deux villes des Etats-Unis, conformément à la convention de subvention.

UNE MONTEE EN PUISSANCE RAPIDE

L’offre conjointe élaborée par TF1 et France Télévisions mentionnait qu’à compter de la décision effective, un délai incompressible de 12 mois était nécessaire au lancement de la nouvelle chaîne.

La convention de subvention a par conséquent prévu, en son article 17.2, comme cause possible de résiliation l’absence de diffusion des programmes avant le 31 décembre 2006, soit 13 mois après la signature de la convention.

La diffusion des versions française et multilingue de France 24 a effectivement débuté le 6 décembre 2006 sur internet et le 7 décembre sur le câble et le satellite. Le site web de la chaîne, www.france24.com, a été lancé le 7 décembre. Le 2 avril 2007, 4 heures de diffusion quotidiennes en arabe se sont ajoutées à la programmation.

Entre la signature de la convention de subvention, le 29 novembre 2005 et le lancement effectif de la diffusion, il ne se sera donc écoulé que 12 mois consacrés en particulier au recrutement du personnel et à la mise en place des infrastructures techniques.

La réorientation stratégique suscitée par le directoire dans les premières semaines de constitution de la société a significativement renforcé les contraintes pesant sur le calendrier de lancement de la chaîne. En effet, des questions essentielles telles que l’effectif et le profil du personnel à recruter, la taille des locaux ou encore les caractéristiques des équipements techniques (nombre de plateaux…) sont restées en suspens dans l’attente d’une confirmation du soutien accordé par l’Etat à la nouvelle stratégie proposée.

Deux volets de la montée en puissance du projet méritent d’être approfondis : les questions d’infrastructure immobilière et technique et les ressources humaines.

Les contraintes d’infrastructure

Le choix des locaux

Le choix de l’immeuble ne pouvait attendre l’issue des débats stratégiques. La CFII a donc choisi de signer dès la fin du mois de janvier 2006 un bail de neuf années dont six fermes pour la location de deux étages d’un immeuble dénommé Aphélion sis à Issy-les-Moulineaux.

Un tel choix comportait certains risques d’erreur d’appréciation sur l’espace nécessaire au lancement de la chaîne. Cet écueil a été évité, d’une part, une introduisant une clause de sous-location ouverte au profit d’une société détenue à plus de 45 % par France 24 ou l’un de ses actionnaires et, d’autre part, en anticipant le format devant être atteint à moyen terme, fondé sur trois langues et susceptible d’être étendu à une quatrième.

Le choix de diffuser la chaîne sur deux canaux n’a pas significativement accru le besoin d’espace, mais a conduit France 24 à ne pas faire appel à un sous-locataire. La réorientation stratégique a essentiellement fait varier la durée de présence à l’antenne de chaque langue, laquelle suppose que des équipes puissent se succéder au sein des locaux, mais n’impose pas qu’un effectif plus important soit accueilli simultanément à un instant de la journée.

La perspective, encore incertaine, de création d’une rédaction hispanophone ne devrait pas non plus créer de difficultés insurmontables dans la mesure où les heures de diffusion des signaux en arabe et en espagnol seraient différentes. Là encore, les équipes seraient appelées à occuper successivement les mêmes locaux.

Si toutefois, des locaux supplémentaires s’avéraient nécessaires, France 24 serait en mesure de louer de nouveaux locaux dans un autre immeuble pour y installer les services marketing et communication de la chaîne, libérant ainsi 300 à 400 m2.

Le bail signé le 2 mars 2006 permet à France 24 de disposer de :

- 3135 m2 utiles de bureaux ;

- 651 m2 de locaux à usage de commerces (utilisés pour les studios) ;

- d’un accès au restaurant interentreprises installé dans l’immeuble ;

- de 83 places de parking.

Le bailleur ayant consenti une franchise sur les six premières années de 1,75 mois par an (soit environ 15 %), le loyer hors indexation de France 24 s’établit à 1 417 377,69 € HT, soit environ 350 € HT par mètre carré et par an.

Les travaux et le choix des prestataires techniques

La création de studios de télévision et l’installation d’une régie de diffusion ont entraîné la réalisation d’importants travaux d’aménagement des locaux, d’un coût total de 25 M€, entièrement financés par l’Etat.

Les travaux ont d’abord porté sur l’adaptation d’éléments affectant toute l’infrastructure de l’immeuble, au-delà des seuls locaux loués. Ces travaux étaient en particulier nécessaires pour renforcer le réseau électrique et installer un dispositif de climatisation de grande capacité. Ce lot a coûté 1,6 M€.

Les travaux ont ensuite porté sur l’aménagement intérieur des surfaces louées par France 24 (électricité ; climatisation ; matériel technique hors régie…) pour un total de 5,2 M€.

Il s’y est ajouté le coût des décors (studios ; newsroom…) et du mobilier de la chaîne, soit 1,1 M€.

Enfin, la fourniture et l’installation du matériel de production et de diffusion de la chaîne a exigé un investissement de 15,8 M€.

Ces travaux, entrepris à compter du 20 mars 2006, devaient s’achever le 29 août pour permettre l’accueil des équipes à compter du 15 septembre. Un léger dépassement d’un mois est intervenu dans la conduite du chantier, qui n’a toutefois pas entraîné de report de la date de lancement de la chaîne.

Le calendrier de ces travaux s’est ainsi révélé extrêmement tendu mais il a été géré sans remettre en cause les objectifs opérationnels de la chaîne.

L’enjeu du recrutement

La réorientation stratégique a également pesé sur le calendrier de recrutement des salariés de l’entreprise, le volume des programmes diffusés en langue anglaise et le nombre de canaux de diffusion de la chaîne ayant une incidence sur le volume et le profil des recrutements à effectuer.

Là encore, la chaîne a fait le choix d’anticiper sur son développement potentiel en ciblant, s’agissant spécifiquement de la rédaction, un profil de recrutement de salariés polyvalent, aptes à remplir les missions de la chaîne quelle que soit l’issue des négociations alors en cours sur sa stratégie.

France 24 a alors indiqué à ses actionnaires qu’elle souhaitait conclure des contrats de travail directement avec tous ses journalistes et qu’en conséquence, elle n’envisageait pas d’accepter de salariés détachés.

Sur cette base, une campagne de recrutement a été entreprise début avril 2006. Le profil attendu des candidats combinait une exigence linguistique (essentiellement la maîtrise du français et de l’anglais), une exigence technique (la capacité à utiliser les outils intégrés multimédias de la chaîne) et une première expérience dans le secteur audiovisuel.

Cette campagne de recrutement, mais aussi les candidatures spontanées reçues par la chaîne, lui ont permis de disposer d’environ 4500 curriculum vitae recueillis entre janvier et septembre 2006. Une présélection sous forme d’un premier entretien a été organisée pour 570 d’entre eux, dont 168 ont été en définitive recrutés (soit 1 pour 3 environ) à l’issue de tests d’anglais et de personnalité et d’un nouvel entretien avec le directeur général en charge de la rédaction et la directrice des ressources humaines.

L’attractivité de la chaîne, suggérée par l’afflux de candidature, s’explique, selon la directrice des ressources humaines, par le choix opéré d’offrir une rémunération attractive (mais jugée néanmoins adaptée aux qualifications) et de proposer d’emblée un contrat à durée indéterminée à des candidats pour l’essentiel récemment issus d’écoles de journalisme et dont la grande majorité ne disposait alors pas de contrat de travail à durée indéterminée.

En dépit de ce cadre favorable, la montée en charge des recrutements a été tardive, sans que cela retarde pour autant le lancement de la chaîne. Ainsi, fin juin 2006, 26 postes de journalistes étaient pourvus pour une cible alors fixée à 142, soit 15 %.

Une accélération du flux de recrutement est intervenue au cours de l’été, de sorte que le 15 septembre, 128 postes étaient pourvus sur une cible portée entre temps à 162, soit 79 %. Cette accélération a permis à la chaîne de disposer de 114 journalistes dès le mois de septembre (source : fichier de paye) et d’entreprendre les formations nécessaires. L’effectif de journalistes s’est par la suite renforcé (notamment du fait du lancement des programmes en arabe) pour atteindre 191 titulaires d’un contrat à durée indéterminée fin décembre 2007 (142 au lancement de la chaîne).

Un bilan dressé fin 2007 met en évidence le faible nombre de départs de journalistes de la chaîne : 22 démissions ou départs volontaires ont été enregistrés (dont 7 s’expliquent en réalité par un départ à l’étranger comme correspondant indépendant de France 24) et deux licenciements ont été prononcés. Toutes catégories confondues, le « turn over » de la chaîne s’est établi à 8,96 % en 2007.

L’âge moyen des 380 collaborateurs, dont 170 journalistes, 160 techniciens, 40 personnes dédiées à la distribution, était, à la date du lancement, de 32 ans en provenance de 35 nationalités avec trois langues de travail (français, anglais et arabe). Un an plus tard, soit fin 2007, France 24 comptait 470 collaborateurs au total, soit 310 salariés, auxquels il convenait d’ajouter une moyenne mensuelle de 30 équivalents temps plein en pigistes et intermittents et de 130 personnes travaillant pour France 24 en sous-traitance. La société estimait son effectif cible à 520 personnes, dont 260 pour la rédaction, 200 pour les fonctions techniques et 60 pour les fonctions supports.

Sur le plan de l’organisation, la société repose sur un directoire composé du président et des deux directeurs généraux de la société, chargés respectivement de l’organisation et de l’information. Les directions internet et nouveaux médias, de la communication et de la stratégie et du développement sont directement rattachées au président, les directions fonctionnelles l’étant au directeur général en charge de l’organisation (administration, finances et affaires générales ; juridique ; ressources humaines ; distribution ; technologies). La rédaction est rattachée au directeur général en charge de l’information Elle s’organise autour d’un directeur, de trois directeurs adjoints, chargés respectivement des news, des magazines et talk show et des contenus en arabe, et de cinq rédacteurs en chef.

UNE CHAÎNE MULTILINGUE 

Une ligne éditoriale précisément définie et ciblée

Un regard spécifiquement français sur l’actualité internationale

France 24 a pour mission de porter sur l’actualité internationale un regard spécifiquement français. Ces « valeurs françaises » sont définies par la charte de France 24 autour de trois axes :

- la présentation de la diversité des opinions, de la pensée et des approches, à travers des angles journalistiques originaux ;

- le sens du débat, de la confrontation et de la contradiction ;

- la tradition de la culture et de l’art de vivre à la française.

Au travers de cette volonté de proposer des angles d’approches divers, soumis à débat et réservant un équilibre entre les questions économiques et les questions culturelles, France 24 cherche également à se distinguer de l’offre d’information internationale proposée par ailleurs en particulier par CNN, BBC World et Al Jazeera. France 24 se présente ainsi autant comme une chaîne d’information en continu que comme une chaîne d’approfondissement donnant les clés de compréhension d’une actualité de plus en plus complexe et visant, pour reprendre la campagne publicitaire de la chaîne, à aller « au-delà de l’information ».

Une grille de programme qui se veut réactive et moderne

Sur ces bases, la grille de programmes repose sur une diffusion 24 heures sur 24, 365 jours par an avec des journaux à l’heure et à la demi-heure renouvelés en continu. En outre, la grille peut être à tout moment déstructurée pour rendre compte d’une information majeure (« breaking news »).

La grille se répartit en 33% de temps d’antenne pour les journaux, 47% pour les magazines, 11% pour les reportages, 5% pour la météo et 4% pour la publicité.

Les piliers principaux sur lesquels la société a choisi de mettre l’accent sont au nombre de cinq : l’actualité, l’économie, la culture, les sports et la météo. France 24 présente ainsi sa grille autour de trois types d’émissions :

- l’actualité (journaux, météo, reportages, bourse, revue de presse) ;

- les journaux thématiques quotidiens (économie, à la une, culture ; tout en images : sport, net, zooming, arts de vivre, personnalités)

- les magazines.

France 24 a également pour ambition de renouveler les codes traditionnels des chaînes d’informations mondiales en ayant en particulier recours à des formats courts. Les positionnements de CNN, BBC World et Al Jazeera font l’objet d’une veille stratégique ainsi que d’études qualitatives et quantitatives visant à évaluer la notoriété de France 24, son image et son exposition par rapport à ses concurrents principaux.

A cet égard, si France 24 se caractérise par l’importance accordée aux débats et magazines, elle a fait le choix de formats courts en la matière (12 à 17 minutes) qui la distinguent clairement des chaînes généralistes mais aussi de ses concurrentes directes dont les formats de magazines sont généralement de 45 à 50 minutes.

Une chaîne unique multilingue

Un multilinguisme au cœur de la stratégie de l’entreprise

La stratégie de la chaîne est fondée sur le multilinguisme avec un lancement simultané en français et en anglais : la perspective dans laquelle s’inscrit la chaîne est de toucher les décideurs du monde entier en leur offrant un point de vue français sur l’actualité internationale. Cette perspective se distingue donc clairement d’une optique dans laquelle la chaîne s’adresserait à la francophonie et qui emporterait alors comme choix l’usage exclusif de la langue française. Il s’agissait également, ce faisant, de proposer au travers de France 24 une chaîne d’information internationale en anglais qui n’était pas issue d’un pays anglo-saxon, comme c’est le cas de la version anglaise d’Al Jazeera également lancée à la fin 2006.

Le débat ayant existé au moment de la configuration du projet France 24 sur son contenu linguistique a néanmoins resurgi lorsque le Président de la République a déclaré à l’occasion de ses vœux à la presse, le 8 janvier 2008, qu’ « une chaîne publique, France Monde, qui garderait l’identité de chacun des participants, ne peut que parler français. » Cette déclaration a en effet pu être comprise par France 24 comme impliquant une remise en cause du cœur du projet qu’elle porte avec une rédaction entièrement bilingue.

Au-delà de cette priorité accordée par la chaîne à une diffusion en anglais et en français, le lancement de France 24 en langue arabe en avril 2007 pour quatre heures de diffusion quotidienne a fait de cette chaîne une des sept chaînes d’information internationale diffusant actuellement dans cette langue, l’exemple de France 24 ayant été suivi quelques mois plus tard par le lancement de BBC Arabic, en langue arabe avec cette fois 12 heures de diffusion quotidienne.

Une modalité de mise en œuvre particulière

La caractéristique sur laquelle France 24 met tout particulièrement l’accent dans ses présentations est le fait qu’il s’agit d’une chaîne unique déclinée en plusieurs langues et non pas de plusieurs chaînes d’information : « France 24 présente la particularité d’avoir deux langues de diffusion et de travail mais un seul langage qui ne change pas en fonction des cibles géographiques couvertes ou visées : le contenu des journaux est le même, les images identiques, les sujets et les reportages créés à parts égale en anglais et en français. France 24 n’est pas une chaîne française traduite en anglais ou en arabe44.»

L’alimentation de la grille de programmes est fondée sur ce concept de reprise multilingue qui emporte en particulier unicité de la rédaction et de la ligne éditoriale. Ainsi, les sujets d’antenne ou de reportage sont indifféremment créés en français, anglais ou arabe puis adaptés dans les autres langues avec le même angle éditorial. Cette caractéristique majeure se traduit dans l’organisation de la société et au plan budgétaire. Elle emporte notamment comme conséquence la possibilité de développer de nouvelles langues sans avoir à développer des contenus nouveaux, sauf en matière de traduction. C’est un élément essentiel pour expliquer la structure des coûts de la société et c’est également un élément de distinction par rapport à Al Jazeera et BBC Worldwide dont les contenus diffèrent entre les versions arabe et anglaise.

DERNIÈRE NÉE DE L’AUDIOVISUEL 

Des modes de production et de diffusion fondés sur les nouvelles technologies dont la société a pu tirer pleinement parti

Une rédaction internet intégrée

Conçue sur le mode d’une plateforme multimédia intégrée, la rédaction s’organise autour d’une salle de rédaction commune avec une rédaction internet intégrée. Le site france24.com a d’ailleurs été lancé avant la chaîne elle-même afin de signifier la convergence qui existe désormais entre la diffusion en broadcast et internet. Une quinzaine de collaborateurs est en charge de l’animation et de la hiérarchisation éditoriale du site mais celui-ci est alimenté par l’ensemble de la rédaction qui travaille indifféremment pour la chaîne ou le site. Outre les contenus diffusés sur la chaîne et leur organisation thématique et régionale, le site est axé sur la vidéo et permet aux internautes de réagir au contenu éditorial, par exemple des « blogs » de certains chroniqueurs et journalistes.

Des solutions techniques entièrement numériques

La chaîne a été conçue en format entièrement numérique. Sa création ex nihilo lui a permis de tirer pleinement parti des potentialités qu’offre ce mode de production en matière d’organisation, c’est-à-dire un mode de fonctionnement dans lequel le journaliste en charge d’un sujet est en capacité de choisir les images qu’il va utiliser, d’en faire directement le montage sur un format directement diffusable.

France 24 se présente ainsi comme « la première chaîne 100% informatisée », de la captation des images jusqu’à leur diffusion en un flux numérique continu. Ainsi, l’ensemble de la rédaction a accès depuis son poste de travail à toutes les images dont dispose la chaîne en haute résolution, soit environ 3000 heures d’images en permanence, et peut effectuer un pré-montage à partir de ces postes de travail, le montage lui-même étant réalisé sur 20 postes de montage répartis dans la salle de rédaction. Les reporters disposent d’un équipement qui permet le transfert automatique sur le système informatique des images qu’ils tournent et qui sont, pour le direct, transmises par satellite grâce au réseau Immarsat. Enfin, trois plateaux de taille réduite sont installés dans la salle de rédaction et servent à la présentation des journaux, soit un plateau par langue de diffusion. S’y ajoutent deux studios équipés de leur propre régie pour la réalisation des émissions.

Ce mode de production tirant pleinement parti des nouvelles technologies distingue France 24 des autres sociétés de l’audiovisuel dans la mesure où la chaîne a pu organiser d’emblée sa rédaction sur un mode numérique intégré.

Un mode de production qui repose largement sur des prestations extérieures

Une alimentation des programmes qui repose pour une part importante sur des prestations extérieures

L’alimentation de l’antenne de France 24 repose sur trois types de sources : les productions qu’elle réalise en propre, comme ses journaux, les productions qu’elle fait réaliser pour ses besoins, comme ses magazines qui sont achetés et, enfin les productions pour lesquelles elle utilise des images produites par d’autres. Les deux premières catégories de production sont assimilées à de la production propre dans la mesure où la chaîne en maîtrise entièrement la ligne éditoriale.

La répartition initialement prévue entre les différentes sources d’alimentation de l’antenne était d’environ trois tiers : un tiers de production propre, un tiers d’images en provenance des chaînes mères et un tiers d’images en provenance des agences d’image.

La convention de subvention prévoyait que le contenu éditorial propre de la chaîne serait progressivement accru pour atteindre 70% de production propre en 2010.

En 2007, les productions propres ont représenté 44% des programmes de France 24. Ces programmes sont réalisés par les équipes de France 24, et notamment par ses journalistes reporters d’image, par le réseau de correspondants que la chaîne s’est constitué à l’étranger ou par des producteurs fabriquant des programmes spécifiques pour la chaîne et dont elle maîtrise la ligne éditoriale. Le reste des programmes est produit à partir d’images d’agences, des maisons mères et d’autres correspondants. Ainsi, environ 150 heures d’image parviennent chaque jour à France 24, à partir de la bourse d’échange de l’UER, des grandes agences internationales et de ses actionnaires.

Un dispositif de présence à l’étranger réduit

Le réseau sur lequel s’appuie France 24 à l’étranger est original en ce qu’il ne comporte aucun salarié direct de la société installé à l’étranger. Il comporte trois cercles de correspondants plus ou moins proches : des correspondants privilégiés, des correspondants réguliers et des correspondants identifiés.

Les 36 correspondants privilégiés travaillent en priorité pour France 24, dont 3 en Amérique du Nord, 2 en Amérique du Sud, 3 en Afrique subsaharienne, 1 au Maghreb, 6 au Proche et Moyen Orient. Environ 200 correspondants réguliers sont issus des bureaux de France Télévisions et TF1, de certains bureaux de l’Agence France Presse, de RF1 et de RFO, et du « Global radio Network ». Enfin, la chaîne a identifié des correspondants occasionnels dans une cinquantaine de pays, soit environ 800 personnes.

UNE ZONE DE DIFFUSION QUI N’EST PAS STABILISÉE 

Une zone de diffusion qui ne couvre actuellement ni l’Amérique ni l’Asie

Outre internet et sa couverture mondiale, la chaîne est actuellement distribuée en Europe, au Proche et Moyen Orient et en Afrique subsaharienne ainsi que, pour les Etats-Unis dans les villes de New-York et Washington.

France 24 compte désormais quatre signaux de diffusion, respectivement en français, anglais, anglais-arabe et français-arabe, l’arabe étant diffusé à raison de 4 heures par jour entre 16H et 20H heure française qui correspondent aux pics d’audience au Moyen-Orient et au Maghreb. En fonction des zones de diffusion, c’est l’un ou l’autre de ces signaux qui est mis à disposition du public, en clair via le satellite, et sur des offres commerciales locales. Enfin, la totalité des canaux est disponible en direct et en continu sur le site web de la chaîne, et ce avec une couverture mondiale, sous réserve que les foyers disposent d’un équipement et d’un réseau en haut débit.

La couverture satellitaire en clair dont bénéficie la chaîne et les accords de référencement mis en place avec les opérateurs commerciaux permettent la réception de la chaîne au sein de près de 75 millions de foyers répartis dans 90 pays. Comparant ces chiffres à un marché potentiel de 80 millions de foyers équipés en numérique dans sa zone de couverture, France 24 estime ainsi qu’elle est présente auprès de plus de 90% de son marché potentiel (cette présence n’étant évidemment pas synonyme d’audience).

Des modes de diffusion reposant principalement sur le satellite

Les modes de diffusion de France 24 sont entièrement numériques. Ils reposent sur un réseau primaire satellitaire qui couvre l’intégralité des zones de diffusion prioritaires de la chaîne et permet l’accès en clair et gratuitement à tout foyer équipé. S’y ajoutent les accords que négocie la chaîne au cas par cas avec les opérateurs locaux du satellite et du câble pour figurer dans leurs bouquets numériques. De fait, c’est le mode de réception satellitaire qui domine au sein des foyers recevant France 24, en raison notamment du fait que tous les bouquets câblés sont loin d’être tous numériques.

Répartition des foyers recevant France 24 par mode de diffusion

Source : France 24

Par zone de diffusion, France 24 est disponible en Europe, en clair sur Hot-Bird 7A, Astra 1KR et Eurobird ainsi qu’auprès de 20 opérateurs du satellite, 19 opérateurs du câble et 5 opérateurs ADSL. En Afrique subsaharienne, France 24 est disponible dans ses deux versions sur le satellite NSS 7 bande C couvrant l’ensemble du continent ainsi qu’auprès de 6 opérateurs du câble, 2 opérateurs du satellite et 1 opérateur ADSL. Au Proche et au Moyen Orient, France 24 est disponible en clair sur Arabsat et Nilesat, permettant un accès direct à environ 20 millions de foyers et dispose en outre d’accords de distribution auprès de 3 opérateurs du câble et 3 opérateurs du satellite.

Aux Etats-Unis, France 24 est disponible dans sa version anglaise sur le réseau numérique de Comcast et en fréquence terrestre à Washington DC dans la perspective d’être accessible là où sont assurées les fonctions gouvernementales et internationales ; France 24 est d’ailleurs accessible à partir de l’ONU, de la Banque Mondiale, du FMI et du département d’Etat.

Enfin, France 24 a négocié des accords de référencement auprès des grandes chaînes hôtelières et d’Air France, mais n’est diffusée que dans les sites où la chaîne dispose d’un réseau primaire satellitaire, ce qui exclut donc l’Amérique et l’Asie.

S’il n’est pas prévu dans la convention de subvention que France 24 diffuse ses programmes par satellite en mode analogique ou par voie hertzienne en mode analogique ou numérique, France 24 est néanmoins présente en mode numérique hertzien terrestre à titre exceptionnel dans les grandes villes italiennes et à l’Ile Maurice, les opérateurs locaux ayant choisi dans ces zones de prendre en charge tout ou partie des coûts techniques de diffusion.

Concernant la diffusion de France 24 en France, si l’avenant n°1 à la convention a ouvert la voie à une diffusion par câble et satellite, sous réserve de la position des autorités de concurrence, la diffusion de France 24 par ADSL n’y est pas prévue. Un débat a eu lieu sur ce point au conseil de surveillance du 27 novembre 2006 puis à nouveau le 24 septembre 2007 à la demande de la société au motif que France 24 ne peut pas rivaliser avec ses concurrentes CNN, BBC et Al Jazeera en France. Ce projet a été rejeté après un vote ayant donné trois voix pour et trois voix contre, avec un partage très net entre les deux actionnaires, France Télévisions souhaitant que cette question soit traitée et TF1 estimant que l’avenir de France 24 était à l’international et non en France.

Au total, France 24 dispose d’une zone de couverture qui, si elle apparaît large après un an de fonctionnement, est loin d’être mondiale, sauf pour internet : elle exclut en effet l’essentiel du continent américain et toute l’Asie, conformément à la convention de subvention. Enfin, la visibilité de l’antenne en France fait débat entre les deux actionnaires de la société.

Des ambitions affichées en matière de développement

Les orientations du développement quinquennal de France 24 reposent sur une triple ambition :

- renforcer la production propre de la chaîne et son identité grâce à une augmentation graduelle des productions d’images propres et à un renforcement de la rédaction en termes de signatures et de chroniqueurs, dans l’optique que la chaîne produise en propre 70% de sa grille en 2010, conformément à l’objectif retenu dans la convention de subvention ;

- approfondir la stratégie de programmes en langues étrangères, avec l’arabe puis l’espagnol et des programmes en langues renforcés ;

- étendre la couverture géographique avec une diffusion en Asie et en Scandinavie et la création d’un signal français-anglais.

A cet égard, la convention de subvention faisait état d’un développement possible du réseau de diffusion de France 24 en Amérique du Nord à l’horizon 2008, en Amérique du Sud à l’horizon 2009 et en Asie/Pacifique à l’horizon 2010.

En 2008, France 24 a formulé des demandes budgétaires visant à passer à 12 heures de diffusion quotidienne en arabe et à élargir la diffusion de France 24 en Amérique du Nord. Dans le contexte des réflexions engagées sur l’évolution de l’audiovisuel extérieur français, l’Etat n’a pas souhaité suivre les propositions de développement faites par la société pour 2008.

Pour 2009, la société s’est fixée trois priorités qui sont autant de demandes financières adressées à l’Etat financeur, à savoir passer à une programmation 24 heures sur 24 en arabe et étendre sa zone de diffusion à l’Asie et à l’Amérique du Nord.

Ces demandes se fondent en particulier sur l’évolution de la situation concurrentielle de France 24, avec le lancement de BBC Arabic, dotée d’une programmation de 12H quotidienne, Al Jazeera ayant lui-même lancé sa version anglaise en novembre 2006, au moment où France 24 commençait à émettre en arabe, CNN ayant pour sa part quatre langues de diffusion.

En termes de zones de diffusion, l’intérêt majeur de la chaîne porte sur le marché asiatique, pour lequel elle estime qu’une demande existe, demande qu’elle aurait souhaité pouvoir satisfaire à l’occasion des jeux olympiques. A l’inverse, on en déduit que les développements en Scandinavie, en Amérique du Sud et en langue espagnole apparaissent, à ce stade, moins prioritaires.

Par rapport à la triple ambition de la chaîne d’enrichir sa grille de programme, ses langues de diffusion et ses zones de diffusion, le contexte budgétaire contraint des finances publiques conduira sans doute à effectuer des choix.

En réponse aux observations provisoires de la Cour, France 24 a confirmé que l’augmentation de la diffusion quotidienne en arabe constituait une priorité essentielle tout comme l’extension de la diffusion à l’Asie. Ce n’est qu’au-delà de ces développements qu’une offre en espagnol, couplée à une diffusion en Amérique du sud, devront être envisagés.

Au total, France 24 a connu une montée en charge très rapide sur un format dont elle souhaite poursuivre l’enrichissement, tant en termes de langues de diffusion, de grille de programmes que de zones de réception. Ce format correspond à la volonté de distinguer France 24 de ses principaux concurrents. Il confère à ce stade un incontestable dynamisme à la chaîne qui s’est construite en dehors des références historiques de l’audiovisuel extérieur.

La Cour relève néanmoins les débats persistants qui existent tant sur le contenu linguistique de la chaîne que sur ses modalités de diffusion en France. Ils sont le fruit de l’ambiguïté constitutive du concept de chaîne française d’information internationale, en ce qui concerne en particulier son marché de destination et la langue de diffusion privilégiée qui doit en découler.

Pour l’avenir, deux questions d’ordre distinct sont posées : d’une part, il s’agit de savoir si le format choisi par France 24, notamment en ce qui concerne ses modes de production et le recours important aux prestations extérieures qu’il suppose, se révèlera suffisant dans la durée pour répondre aux exigences de son public cible ; d’autre part, il s’agit de savoir dans quelle mesure les coûts de la chaîne pourront être contenus au fur et à mesure que la période de lancement fera place à une période de fonctionnement mature. La stratégie de la chaîne devra ainsi permettre de surmonter la tension qui peut exister entre ces deux exigences, de sorte à répondre aux attentes de son auditoire sans entraîner des besoins de financement qui ne pourraient pas être satisfaits.

Par rapport à ces interrogations, le président de France 24 a indiqué lors de son audition devant la Cour que la chaîne visait non seulement les « leaders d’opinion » traditionnels, dont la capacité à être des relais d’influence résulte directement de leur position sociale, mais aussi les « nouveaux leaders d’opinion », dont la capacité d’influence résulte notamment de leur présence dans les nouveaux médias (blogs ; sites internet ; communautés virtuelles). Le développement mondial de ces médias étant prévisible (très forte croissance mondiale attendue du nombre de détenteurs d’ordinateurs connectés à Internet et de téléphones portables d’ici 2015), les nouveaux leaders d’opinion constituent pour France 24 une cible privilégiée susceptible en outre d’entraîner la perception de recettes commerciales significatives issues de la distribution de la chaîne sur ces nouveaux modes de diffusion, notamment la télévision mobile personnelle (TMP). Dans cette perspective, et partant d’une grille reposant déjà sur des format courts, la chaîne développe actuellement des formats très courts de programmes (journaux de 2’30’’) dont elle estime qu’ils seront mieux adaptés à la consommation via ces nouveaux réseaux et au profit de cette population-cible.

LES COÛTS ET LES MOYENS MIS EN œUVRE

Sont successivement examinés les comptes, sous l’angle de leur analyse financière puis de leur régularité, et les budgets, au regard d’abord de leur conformité avec la convention de subvention, au regard enfin des moyens dont ils supposent la mise en œuvre.

ANALYSE FINANCIÈRE

Depuis le lancement de France 24, les comptes ont été produits au titre de deux exercices : un premier exercice de 13 mois recouvrant la période du 29 novembre 2005 au 31 décembre 2006 dont les comptes ont été approuvés par l’assemblée générale le 31 mai 2007 et un exercice de 12 mois en 2007, l’assemblée générale d’approbation des comptes s’étant tenue fin mars 2008. Les comptes de la société sont consolidés dans ceux de France Télévisions et de TF1. En sus de ses comptes annuels, France 24 produit des comptes trimestriels qui sont transmis à ses seuls actionnaires.

UN COMPTE DE RÉSULTAT QUI TRADUIT LA RAPIDE MONTÉE EN PUISSANCE DE LA SOCIÉTÉ

Les comptes de résultats traduisent la rapide montée en puissance de l’activité de la société, dont les charges et produits d’exploitation ont presque triplé entre 2006 et 2007, passant, pour les produits d’exploitation, de 35 M€ à 92 M€ et, pour les charges d’exploitation, de 35 M€ à 99 M€.

Ils témoignent également de l’optique dans laquelle la société a été constituée. En gestion, le montant des dépenses de la société est en effet fixé en fonction du niveau de la subvention attendue des pouvoirs publics de sorte à conduire à l’équilibre. Ce fut exactement le cas en 2006, l’exercice 2007 se traduisant, quant à lui, par un résultat net comptable après impôts très légèrement déficitaire (-0,025M€).

Par grandes masses, les produits d’exploitation correspondent, en 2007, à hauteur de 95% à la subvention d’exploitation versée par l’Etat. Les charges d’exploitation se répartissent entre 61% d’autres achats et charges externes, 28% de masse salariale, 5% d’amortissements, 3% d’autres charges et 3% d’impôts, taxes et versements assimilés.

-  Compte de résultat

K€

2006

2007

Produits d'exploitation

35 069

91 580

chiffre d'affaires

169

4 460

subvention d'exploitation

34 898

86 933

reprise sur amortissements et provisions

2

187

K€

2006

2007

Charges d'exploitation

35 240

98 987

autres achats et charges externes

25 226

60 698

impôts, taxes et versements assimilés

1 140

2 532

masse salariale

8 287

27 683

 

salaires et traitements

6 040

20 115

charges sociales

2 247

7 568

dotation aux amortissements et provisions

452

5 379

 

amortissements

364

5 146

provisions

88

233

autres charges

135

2 695

Résultat d'exploitation

-171

-7 407

produits financiers

887

1 240

charges financières

4

40

Résultat financier

883

1 200

produits exceptionnels

363

5 146

charges exceptionnelles

   

Résultat exceptionnel

363

5 146

impôts sur les bénéfices

-1 075

1 036

Résultat net

0

-25

Source : états financiers de France 24

Les produits d’exploitation

La subvention d’exploitation versée par les pouvoirs publics représente 99,5% des produits d’exploitation en 2006 et 95% de ceux-ci en 2007, le chiffre d’affaires s’établissant ainsi en 2007 à 5% des produits d’exploitation.

La subvention d’exploitation

La subvention versée par l’Etat à France 24 a vocation à être comptabilisée dans les produits d’exploitation pour ce qui concerne la subvention de fonctionnement et au passif du bilan de la société quant à la subvention d’investissement. Les immobilisations qui sont ainsi acquises donnent lieu à des amortissements qui sont financés par une reprise de subvention d’investissement de même montant et qui figure dans les produits exceptionnels. Dans ce cadre général, le soutien financier apporté par l’Etat à la société se traduit au plan comptable par trois séries d’écritures concernant les produits d’exploitation, les produits exceptionnels et le passif du bilan.

En 2006, la société a perçu une subvention d’exploitation de 37 M€ et une subvention d’investissement de 25 M€. La subvention d’exploitation a été comptabilisée à hauteur de 34,9 M€ dans les produits d’exploitation, le solde, soit 2,1 M€ correspondant à des charges décalées sur l’exercice suivant, a donné lieu à la comptabilisation d’un produit constaté d’avance de même montant. La subvention d’investissement de 25 M€ a été comptabilisée au passif pour un montant de 24,6 M€ à la clôture  et s’est accompagnée de la comptabilisation d’un produit exceptionnel de 0,4M€ pour financer les dotations aux amortissements de l’exercice.

En 2007, la société a comptabilisé une subvention d’exploitation de 86,9 M€. Ce montant correspond au montant attendu au titre de la convention de subvention, soit 85,8 M€, diminué de 1 M€ transformés en subvention d’investissement et augmenté de la reprise de 2,1 M€ des charges décalées de l’exercice précédent. Il est à noter qu’au 31.12 de l’exercice 2007, la société n’avait effectivement perçu que 85,5 M€ au titre de son exploitation, un solde de 289 K€ restant à verser par l’Etat sur la subvention 2007. Néanmoins, la totalité du produit de la subvention attendu sur l’exercice a été comptabilisée. France 24 a par ailleurs perçu la subvention d’investissement de 1 M€ attendue. Pour financer les amortissements correspondant aux immobilisations acquises grâce à la subvention d’investissement antérieure, une reprise de subvention de 5,1 M€ a été opérée et figure dans les produits exceptionnels.

Le chiffre d’affaires

Entre 2006 et 2007, le chiffre d’affaire croît fortement pour s’établir à 4,46 M€ fin 2007 contre 0,2 M€ sur l’exercice précédent ; il est composé de 4,33 M€ de publicité et de 0,13 M€ de prestations de services.

Outre les recettes publicitaires de la chaîne, le chiffre d’affaires comprend les produits liés aux échanges commerciaux, qui correspondent pour l’essentiel aux spots publicitaires diffusés sur la chaîne en échange de son référencement dans les chaînes hôtelières.

Les charges d’exploitation

Entre 2006 et 2007, les charges d’exploitation ont évolué plus fortement que les produits d’exploitation : + 181% contre +161% pour ces derniers. L’augmentation est particulièrement marquée pour la masse salariale qui progresse de 234%, mais aussi pour les dotations aux amortissements et pour les autres charges. Le principal poste de charges, les autres achats et charges externes, a progressé moins vite que la moyenne.

Les achats et charges externes

- Autres charges et charges externes

K€

2006

2007

Etudes et prestations de service, soit :

1 374

13 598

prestations techniques

336

3 456

traduction

62

1 228

agessa

27

20

correspondants étrangers reportage

949

8 894

Matières et fournitures non stockées

639

828

Sous-traitance générale, dont :

4 148

19 158

information et transmission

1 412

7 187

satellite

42

3 225

référencement

456

4 391

Locations, charges locatives, entretien, réparations

3 007

3 020

Assurances

46

88

Divers (618,627,628), dont :

192

1 467

documentation générale

171

1 313

Personnel extérieur à entreprise

2 673

8 888

Rémunération intermédiaires et honoraires

5 697

4 022

Publicité, relations extérieures

6 564

5 789

Transport, déplacement, missions, réceptions, postes et télécom

885

3 841

Total

25 225

60 699

Source : états financiers de France 24

Les autres charges et charges externes représentent 61% des charges d’exploitation. Ce niveau élevé tient, d’une part, au fait que la société acquiert un certain nombre de ses programmes à l’extérieur, d’autre part au fait qu’elle sous-traite une large palette d’activités.

Activités sous-traitées

France 24 sous-traite en effet :

• l’accueil,

• la sécurité,

• le nettoyage,

• le courrier,

• la maintenance technique du bâtiment,

• l’infogérance,

• l’exploitation de ses trois régies de production-diffusion et de ses deux régies de production.

Une part de ces activités sous-traitées l’est avec les actionnaires de France 24.

Prestations effectuées par les deux actionnaires

Une convention d’assistance a été conclue avec TF1 au titre de laquelle cette société apporte une assistance pour la comptabilité, les finances, la gestion, les ressources humaines, la paye, les affaires juridiques et l’informatique ; s’y ajoute un mandat de gestion de la trésorerie de France 24. Avec France Télévisions, la convention d’assistance porte sur une assistance éditoriale, technique et juridique.

-  Facturations reçues des actionnaires

(en K€)

2005-2006

2007

TF1

FTV

TF1

FTV

conventions temporaires d'assistance

288

220

 

 

-ressources humaines

60

 

 

 

-juridique

40

60

 

 

-technique

60

60

 

 

-rédaction

 

100

 

 

-comptabilité et bureautique

128

 

 

 

Frais d'établissement

700

700

 

 

Licences logiciels gestion

308

 

 

 

Location bâtiment temporaire

450

 

 

 

Détachements DG opérationnel et DAF

269

 

 

 

Service médical

12

 

 12

 

Convention trésorerie

10

 

10

 

Convention image (13 mois)

 

 

700

1000

Pool voyages officiels

 

 

 

60

Image Afrique AITV (13 mois)

 

 

 

300

Magazine Sport

 

 

1002

 

Total

2037

920

1734

1360

Source : France 24, réponses aux questionnaires

La part prise par les activités sous-traitées, en particulier avec les actionnaires de France 24 et tout spécialement avec TF1, implique que la société dispose d’un cadre très clair concernant les modalités de réalisation de cette sous-traitance, au plan juridique, technique et financier.

Situation au regard des règles régissant la commande publique

France 24 est une société privée créée pour remplir une mission d’intérêt général et dont l’activité est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics. Dans ces conditions, elle est soumise aux dispositions de l’ordonnance n°2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.

En conséquence, les contrats de sous-traitance  supérieurs au seuil de 210 K€HT (avant le 31 décembre 2007) et au seuil de 206 K€HT depuis sont passés par voie d’appels d’offres avec publication préalable au journal officiel de l’Union européenne (appel d’offre restreint pour la maintenance technique et l’exploitation des régies).

Les contrats inférieurs à ce seuil sont conclus par voie de consultation privée, y compris pour la sécurité qui ne rentre pas dans la liste des prestations soumises à publicité préalable.

Il convient de noter que les contrats ayant pour objet l’achat, le développement, la production ou la coproduction de programmes audiovisuels font partie des secteurs qui sont exclus du champ d’application de ces règles.

Masse salariale

La masse salariale représente 28% des charges d’exploitation de la société en 2007. Son évolution entre 2006 et 2007 témoigne de la politique de recrutement active de la société, dont l’effectif a été entièrement constitué au cours de la période. Les composantes de la masse salariale sont analysées plus avant, dans la partie consacrée aux coûts de la société. Au plan comptable, elles n’appellent pas de remarques particulières : une provision pour indemnités de fin de carrière est comptabilisée au passif, le stock de congés payés et RTT non pris en fin d’exercice étant comptabilisé annuellement.

Les résultats

Résultat d’exploitation

Entre 2006 et 2007, le résultat d’exploitation se dégrade fortement et passe de -0,2 M€ à -7,4 M€. Cette situation s’explique en large partie par le fait que les dotations aux amortissements qui apparaissent dans les charges d’exploitation trouvent leur contrepartie dans les produits exceptionnels au travers de la reprise de la quote-part de subvention d’investissement affectée aux biens ainsi amortis. Si l’on neutralise cet effet, le déficit d’exploitation est ramené à 2,3 M€ pour 2007.

Résultat financier

Le résultat financier s’élève à 0,9 M€ en 2006 et à 1,2 M€ en 2007, les produits financiers ayant ainsi augmenté de 40% entre les deux exercices. Ceux-ci sont liés au calendrier de versement des subventions publiques, qui a notamment conduit à la constitution d’un volume initial de trésorerie important au sein de France 24, analysé en détail dans la section suivante du présent rapport.

Résultat exceptionnel

Le résultat exceptionnel de 0,4 M€ en 2006 et 5,1 M€ en 2007 tient à la comptabilisation dans les produits exceptionnels de la contrepartie des subventions d’investissement qui viennent financer les dotations aux amortissements figurant dans les charges d’exploitation.

D’une manière générale, les conventions comptables ont pour effet que le résultat net équilibré obtenu par la société résulte d’un résultat d’exploitation déficitaire compensé par un résultat exceptionnel excédentaire, décalage que la société pourrait retraiter le cas échéant dans la présentation de ses soldes intermédiaires de gestion.

Résultat net

Le résultat net globalement équilibré sur les deux exercices est obtenu après la comptabilisation d’une charge d’impôt sur les sociétés de 1,1 M€ en 2006 et d’un produit de 1 M€ en 2007 au titre du carry back de l’année précédente.

Affectation des résultats

L’article 22 des statuts de France 24 prévoit les règles d’affectation des bénéfices : le bénéfice servira à doter la réserve légale et à constituer toute forme de réserve que l’assemblée générale jugerait opportun de constituer, le surplus éventuel étant réparti entre les actionnaires sous forme de dividende.

La convention de subvention est encore plus précise. Elle prévoit en effet à son article 7 que les bénéfices seront réinvestis dans la société. Néanmoins, au cas où les recettes publicitaires dépasseraient un quart des recettes totales, « une part raisonnable du bénéfice de l’exercice considéré pourra être distribuée aux actionnaires en fonction des efforts qu’ils auront accomplis pour contribuer à ce résultat ».

Au total, le compte de résultat de la société traduit sa rapide montée en puissance et la recherche de l’équilibre financier qui préside à l’élaboration de ses budgets. Au niveau des produits, il est marqué par un financement sur subvention publique à hauteur de plus de 95%. Au niveau des charges, il se caractérise par l’importance des achats externes et notamment des activités sous-traitées.

UN BILAN LARGEMENT DÉPENDANT DE LA SUBVENTION D’INVESTISSEMENT OCTROYÉE PAR LES POUVOIRS PUBLICS

L’actif

Entre 2006 et 2007, le total de l’actif se réduit fortement, passant de 149 M€ à 58 M€. Cette situation tient pour l’essentiel à un changement de méthode de comptabilisation des subventions publiques à venir, exposé plus loin (p.43).

Corrigé de l’effet dû au changement de méthode de comptabilisation des subventions futures, l’actif de la société continue néanmoins à se réduire, de 3,7 M€ entre 2006 et 2007, du fait de la baisse de la valeur nette des immobilisations corporelles (-2 M€), ainsi que des valeurs mobilières de placements (-11 M€) et des disponibilités (-14 M€).

L’actif immobilisé se compose d’immobilisations corporelles et d’un faible volant d’immobilisations financières. France 24 n’a comptabilisé en 2006 et 2007 aucune immobilisation incorporelle.

-  Actif et passif

Actif (K€)

2006

2007

 

Immobilisations incorporelles nettes

0

0

 

 

valeur brute

 -

 -

 

 

amortissements

 -

 -

 

Immobilisations corporelles nettes

22 569

20 490

 

 

valeur brute

22 933

25 999

 

 

amortissements

364

5 509

 

Immobilisations financières

469

507

 

 

dont titres de participations

37

37

Total actif immobilisé

23 038

20 997

 

Stock et en-cours

433

573

 

 

Avances et acomptes versés

433

573

 

Créances

76 883

13 092

 

 

dont clients

232

5 356

 

 

dont Etat subvention à recevoir

 87 654

 

 

Divers

47 805

22 279

 

 

Valeurs mobilières de placement

33 667

22 203

 

 

Disponibilités

14 138

76

 

Comptes de régularisation

688

565

 

 

Charges constatées d'avance

688

565

Total actif circulant

125 809

36 509

 

Divers

 

 

Total actif

148 847

57 506

Passif (K€)

2006

2007

 

 

capital social

37

37

 

 

réserve légale

 

 

 

 

report à nouveau

 

 

 

 

résultat de l'exercice

 

-25

 

Situation nette

37

12

 

 

subventions d'investissement

24 636

20 490

Total capitaux propres

24 673

20 502

Provisions

88

249

 

 

pour risque

 

 

 

 

pour charges

88

249

Dettes

124 085

36 756

 

 

financières

541

4 355

 

 

d'exploitation

29 258

30 120

 

 

diverses

6 632

2 281

 

 

Produit constaté d'avance

87 654

 

Divers

 

 

 

Total passif

148 846

57 507

Source : états financiers de France 24

Passif

Les subventions d’investissements

Les subventions d’investissements apparaissent dans les capitaux propres pour un montant de 24,6 M€ en 2006 et 20,5 M€ en 2007. En 2007, les capitaux propres sont ainsi inférieurs à l’actif immobilisé alors qu’ils lui étaient supérieurs en 2006 et sont composés de façon quasi-exclusive de la subvention d’investissement accordée par les pouvoirs publics.

Les provisions

Le montant des provisions à la clôture 2007 s’élevait à 250 K€ dont un tiers lié aux indemnités de fin de carrière.

Les annexes aux états financiers

La filiale France 24 advertising

La filiale a été créée en 2006 avec un capital de 0,037 M€ apporté par France 24. Elle n’a pas eu d’activité en 2006. En 2007, son chiffre d’affaires s’élève à 2,99 M€ et son résultat à 0,02 M€. Elle prend en charge les activités liées à la publicité diffusée sur France 24. Le rapport spécial des commissaires aux comptes sur les conventions réglementées précise pour l’exercice 2007 que la convention liant France 24 et sa filiale n’a pas fait l’objet d’une autorisation préalable du conseil de surveillance de France 24, cette autorisation n’ayant été donnée qu’a posteriori.

Les engagements hors bilan

Les comptes 2007 comportent en annexe des éléments chiffrés sur les engagements hors bilan, soit 5,9 M€ de charges pour 2008 (1,4 M€ pour les contrats avec les agences de presse, 3,1 M€ pour les contrats satellitaires et 1,4 M€ de loyers) et un engagement reçu en matière de subvention publique de 70 M€.

Au total, le bilan de l’exercice 2006 apparaît atypique, celui de 2007 constituant une base plus pertinente pour l’étude de la société qui révèle une très grande dépendance du bilan par rapport à la subvention d’investissement octroyée par les pouvoirs publics. A cet égard, le fonds de roulement de la société dépendra de l’éventuel versement de subventions d’équipement, sujet qui n’a pas été pris en compte dans les simulations financières associées à la convention et qui est aujourd’hui réglé en marge de cette dernière.

RÉGULARITÉ ET ENVIRONNEMENT DE CONTRÔLE

FRANCE 24 S’EST ENGAGÉE À FAIRE ÉVOLUER SES PROCÉDURES RELATIVES AUX IMMOBILISATIONS INCORPORELLES

En réponse aux observations provisoires de la Cour portant sur les immobilisations incorporelles, France 24 s’est engagée à faire évoluer ses pratiques comptables sur différents aspects :

- la marque « France 24 » fera l’objet d’une comptabilisation en immobilisations incorporelles ;

- lors de son prochain inventaire des immobilisations à l’été 2008, France 24 essaiera, dans la mesure du possible, de distinguer, pour les installations techniques et informatiques dont elle dispose, la part relevant des immobilisations corporelles de celle relevant des immobilisations incorporelles ;

- la procédure d’inventaire des programmes à la clôture de l’exercice sera formalisée afin de garantir l’absence de programmes prêts à diffuser en stock, programmes dont la valeur doit dès lors figurer à l’actif de la société.

UN MODE DE COMPTABILISATION DES SUBVENTIONS FUTURES QUI A VARIE

En 2006, la société a fait le choix de faire apparaître dans son actif circulant une créance sur l’Etat au titre de la subvention à percevoir pour l’exercice suivant. Cette créance trouvait sa contrepartie dans la comptabilisation au passif d’un produit constaté d’avance de 87,6 M€.  Cette convention comptable a été abandonnée en 2007. Les comptes font désormais état de la subvention inscrite en loi de finances (70 M€) dans les engagements hors bilan, l’annexe aux comptes précisant toutefois : « il est à noter que l’Etat s’est engagé auprès de France 24 par lettre officielle à honorer la totalité de ses engagements contractuels pour l’année 2008, soit 88,5 M€ ».

La solution retenue en 2007 permet d’avoir une lecture plus pertinente du bilan et s’appuie au plan comptable sur le fait que le montant des fonds qui seront versés par l’Etat lors de l’exercice suivant ne peut être connu avec exactitude.

AUTRES POINTS D’ATTENTION EN MATIÈRE COMPTABLE ET FINANCIÈRE

Le régime applicable en matière de TVA

Par un courrier en date du 17 février 2004, le service de la Direction de la Législation Fiscale a répondu à une demande formulée par la Direction du Développement des Médias sur le traitement fiscal applicable en matière de TVA au concours financier versé par l’Etat à la Chaîne Française d’information internationale.

La réponse de la DGI décrit l’hypothèse où CFII bénéficiera d’une subvention portée au budget général de l’Etat : «  Il doit être considéré, au vu du projet de convention (…), que le versement de cette subvention, qui assurera la plus grande part du financement de cette chaîne, ne constitue ni la contrepartie d’un service rendu à l’Etat, ni le complément de prix d’une opération imposable. Dans ces conditions, la subvention qui sera versée par l’Etat à la Chaîne Française d’information internationale ne sera pas imposable à la TVA. De plus il sera admis que la perception de cette subvention non soumise à la TVA n’affecte pas les droits à déduction de la Chaîne Française d’information internationale. »

Fort de cette lettre, CFII devenue France 24 bénéficie de plus de 15 M€ de remboursements, du fait notamment des droits à déduction nés des investissements effectués à hauteur de 26 M€, mais aussi de l’ensemble des facturations reçues de ses fournisseurs.

- Remboursements de TVA à France 24

Demandes de remboursement effectuées (en €)

TVA au titre du

2006

2007

Total 

trimestre 01

332 687

2 810 738

 

trimestre 02

966 114

1 726 947

 

trimestre 03

926 418

2 651 020

 

trimestre 04

3 504 157

2 545 778

 

Total

5 729 376

9 734 483

15 463 859

Remboursement obtenu (en €)

 

2006

2007

2008

Total 

 

2 225 219

10 694 869

2 545 778

15 463 869

Source : Cour des Comptes et France 24

Cette application du droit constitue pour France 24 un avantage financier important.

La situation fiscale de France 24

A la clôture du premier exercice, fin 2006, un écart important existe entre le résultat comptable nul et la présentation fiscale bénéficiaire de + 3,2 M €. Le motif tient au décalage de certains coûts de lancement reportés sur l’exercice 2007. Du fait de cette décision de gestion, la société a dû réintégrer ces charges comptabilisées mais non engagées, et non déductibles fiscalement en 2006. Elle a donc dégagé un bénéfice.

Symétriquement, en dénouant ces opérations en 2007, la société a déduit de son résultat fiscal ces mêmes sommes. Le résultat comptable est déficitaire de 24.730 €. Compte tenu d’autres ajustements, le résultat fiscal devient déficitaire de 3.1 M€. La société s’est prévalue dans sa déclaration fiscale correspondant à l’exercice 2007 d’un « carry back » de 1M€ en se fondant sur l’article 220 quinquies du code général des impôts.

Le traitement des immobilisations corporelles

Processus de comptabilisation

Lors de son premier exercice de 13 mois, la société a procédé à un premier classement comptable au fur et à mesure de la mise en place des installations, de l’acquisition de biens et de la réception du parc informatique et vidéo. De ce travail, il a résulté un classement par grandes masses, qui a été repris et affiné l’année suivante.

Ainsi, lors de l’exercice 2007, les données ont été regroupées en agencements aménagement et constructions, matériel vidéo, matériel divers, installations générales et agencements, agencements informatiques, matériels informatiques, et machines de bureau.

Les immobilisations corporelles sont évaluées à leur coût d’acquisition, lorsqu’il est identifié, ou au coût moyen lorsque pour des produits identiques, les tarifs facturés ont été différents en fonction du nombre de quantités commandées. Les vérifications effectuées montrent que les coûts portés sur les fiches individuelles des biens immobilisés sont totalement conformes au marché passé et aux agrégats de biens comptabilisés.

Méthode d’amortissement

Les immobilisations corporelles sont amorties selon le mode linéaire en fonction de la durée d’utilisation de l’entreprise.

Sur le livre des états d’amortissements comptables, chaque bien est numéroté, recensé physiquement et affecté d’un numéro. Les amortissements dotés en 2006 s’élèvent à 363 572 €. En 2007, le calcul des amortissements effectués par le logiciel de gestion du parc des immobilisations a justifié une dotation de l’exercice à hauteur de 5.146.349 €. Cette somme inclut un rattrapage de l’insuffisance constatée au titre de l’année antérieure.

Traitement des honoraires d’architecte

Les honoraires d’architecte ne figurent pas au sein des immobilisations corporelles ; ils ont été inscrits à un compte de frais d’« honoraires ». Ils s’élevaient à :

- 78.100 € HT pour le cabinet Ory, cabinet imposé par le bailleur pour les aménagements touchant l’infrastructure lourde du bâtiment.

- 210.000 € HT pour le cabinet GERP architectes, en charge de l’aménagement intérieur des locaux, incluant la phase d’études et celle de travaux.

Pour justifier ce mode de comptabilisation, l’entreprise se prévaut d’une interprétation nouvelle du Nouveau Plan Comptable Général § 310-10 : « dans les comptes individuels, les droits de mutation, honoraires ou commissions et frais d’actes, liés à l’acquisition, peuvent sur option, être rattachés au coût d’acquisition de l’immobilisation ou comptabilisés en charges ».

Or, s’agissant de l’évaluation des coûts d’entrée des immobilisations corporelles, tous les coûts directement attribuables doivent être rapportés aux coûts d’entrée de l’immobilisation. L’article 321-2 du règlement n° 99-03 du CRC indique que le coût d’acquisition retenu dans l’avis comprend deux éléments : « le prix d’achat y compris les droits de douane et taxes non récupérables, après déduction des remises, rabais commerciaux et escomptes de règlement (non compensés dans le PCG), et tous les coûts directement attribuables engagés pour mettre l’actif en état de marche pour fonctionner selon l’utilisation prévue par la direction ».  La liste des coûts directement attribuables comporte les honoraires de professionnels comme les architectes, géomètres, experts, évaluateurs, conseil.

Les honoraires d’architectes ne peuvent donc être comptabilisés en charges dès lors qu’ils ne sont pas liés à une acquisition mais portent sur des travaux d’agencement. Ils doivent être pris en compte dans les actifs corporels en 2006.

UN PROCESSUS COMPTABLE DE QUALITÉ

Un suivi rapide et régulier

Le calendrier budgétaire et comptable est le suivant :

• avril : les comptes n-1 présentés par le directoire et arrêtés par le conseil de surveillance sont approuvés par l’assemblée générale puis présentés à la direction des médias ;

• juillet : une actualisation du budget de l’année n et le budget de n+1 sont présentés par le directoire au conseil de surveillance qui les valide et les transmet à la direction des médias ;

Un reporting budgétaire mensuel et un arrêté comptable trimestriels sont par ailleurs effectués. La société est donc en mesure de détecter rapidement les écarts par rapport à la trajectoire de dépenses qu’elle s’est fixée.

Les contrôles externes

Les comptes de la société sont audités par deux cabinets de commissaires aux comptes (Mazars & Gérard et Ernst & Young), l’un choisi par TF1 et l’autre par France Télévisions. Ces cabinets ont certifié les comptes 2006 sans formuler de réserves. En outre, la convention de subvention a prévu deux mécanismes, déjà mentionnés, afin de permettre à l’Etat de contrôler le bon usage de la subvention versée à la société (articles 10.1 et 10.2). Ainsi, la société adresse à l’Etat un compte rendu d’exécution annuel (rapport d’activité, compte rendu financier et comptes de l’exercice). Et, à l’issue de la deuxième année de diffusion puis tous les deux ans, un audit par un organisme indépendant sélectionné par l’Etat portera sur les coûts de France 24 « afin de vérifier que ceux-ci sont comparables aux coûts qu’exposerait une chaîne de télévision de taille comparable à la société et ayant le même type de programmes et de publics, bien gérée, adéquatement équipée et maintenant en bon état de fonctionnement ses locaux et équipements ». Cet audit indiquera également si les prestations effectuées par les fondateurs sont rémunérées selon les conditions normales de marché et si les tarifs pratiqués par la chaîne pour la vente de ses espaces publicitaires sont conformes aux conditions de marché.

Le contrôle interne comptable

L’équipe de la direction administrative et financière est restreinte. Elle comporte 11 personnes dont 7 en charge des questions financières : 4 dans le pôle comptabilité et 3 dans le pôle contrôle de gestion. L’équipe de contrôle de gestion est située au sein des services opérationnels (la rédaction et les services techniques).

Elle s’appuie sur un système d’information intégré, comportant quatre modules (la paye, la comptabilité générale, le contrôle de gestion et les immobilisations). Il n’existe donc pas d’écart entre les écritures comptables et budgétaires, cette caractéristique permettant d’expliquer en large partie comment la société parvient à fournir rapidement un reporting budgétaire mensuel, produit le 15 du mois suivant, et des comptes trimestriels remontant 5 jours après la fin du trimestre chez les actionnaires de France 24. Le système d’information a été fourni par TF1, dans le cadre d’une convention d’assistance signée avec cette dernière.

Par ailleurs, les mécanismes d’engagements au sein de la société font l’objet de peu de procédures écrites. Une note interne a été produite concernant les notes de frais et frais de mission et diffusée à l’ensemble des collaborateurs, tous ces engagements étant centralisés auprès de la direction financière. Un tableau a été fourni à la Cour qui détaille le circuit des visas pour l’engagement de différentes dépenses et prévoit au minimum une double signature au sein de la société.

Les procédures mises en œuvre sont rapides et n’appellent pas d’observations en elles-mêmes. La Cour observe toutefois qu’aucune procédure de révision comptable, hormis celle résultant du contrôle légal des commissaires aux comptes, n’est mise en œuvre au sein de France 24. Une telle démarche contribuerait au renforcement du contrôle interne comptable.

LES BUDGETS ET LES GRANDS EQUILIBRES FINANCIERS

DÈS L’ORIGINE, LA CONVENTION A NÉGLIGÉ TROIS ASPECTS IMPORTANTS DES FLUX FINANCIERS ATTENDUS PAR LA CHAÎNE

Trois questions apparaissent insuffisamment prises en compte dans les plans de financement associés à la convention de subvention : elles ont trait aux conditions d’indexation de la subvention, aux conditions de versement des subventions de l’Etat et à l’évolution des ressources propres.

Des conditions d’indexation généreuses

La convention de subvention fixe à son article 8 les modalités d’indexation de la subvention de l’Etat selon la formule suivante :

subvention n = subvention n-1[0,50X(ICHTTS-IMEn-2/ICHTTS-IMEn-3) +0,36(EBIQn-2/EBIQn-3) +0,10(TCHn-2/TCHn-3) +0,04(ICCn-2/ICCn-3)]

avec :

• ICHTTS-IME = indice du coût horaire du travail tous salariés du secteur des industries électriques et mécaniques 

• EBIQ = indice du prix à la production de l’industrie et des services aux entreprises « énergie, biens intermédiaires, biens d’équipement »

• TCH = indice des prix à la consommation pour l’ensemble des ménages

• ICC = indice du coût de la construction

Dans les faits, l’application des clauses d’indexation a conduit à des augmentations des subventions annuelles de respectivement 7,29% en 2007 et 3,10% en 2008, une estimation encore provisoire pour 2009 conduisant à une indexation de 3,47%.

L’indice du coût du travail dans les industries électriques et mécaniques a augmenté de 3% en 2005, 2,7% en 2006 et 2,4% en 2007 (donnée provisoire à fin septembre 2007). L’indice du prix à la production pour le secteur énergie, biens intermédiaires et biens d’équipement a cru de 4,8% en 2005, 3,6% en 2006 et 4,7% en 2007 (donnée provisoire à fin décembre). L’indice des prix à la consommation a évolué de 2,7% en 2005, 1,4% en 2006 et 4,5% en 2007. L’indice du coût de la construction a progressé de 2,4% en 2005, 7% en 2006 et 2,8% en 2007. En dehors de la volatilité de ces évolutions annuelles qui correspondent effectivement aux données publiées par l’INSEE, il apparaît clairement que les tendances d’évolution de ces indices se situent largement au dessus de la tendance d’évolution des ressources de l’Etat et laissent prévoir, à mécanisme d’indexation inchangé, une croissance annuelle de l’ordre de 3% à 3,5% par an des subventions accordées à France 24, soit de l’ordre de 3 M€ supplémentaires chaque année.

Ce mécanisme d’indexation apparaît généreux pour trois séries de raisons.

Premièrement, les indicateurs retenus ne reflètent que partiellement la réalité des coûts supportés par la société. Ainsi, il est prévu d’indexer la subvention pour moitié sur l’évolution du coût horaire du travail dans le secteur des industries électriques et mécaniques. Pourtant, la convention initiale limite à 30% des coûts la masse salariale de la société, cette contrainte ayant été desserrée à 40% à la suite de son premier avenant. Il n’y a donc pas de raison pour que 50% des coûts de la société soient indexés sur l’évolution du coût horaire de la masse salariale. De plus, l’indicateur retenu en l’espèce concerne le secteur des industries électriques et mécaniques et là encore la pertinence de ce choix est discutable. Le deuxième élément d’indexation, à savoir l’indice des prix à la production de l’industrie et des services aux entreprises « énergies, biens intermédiaires, biens d’équipement » pose le même type de difficulté. L’indexation de la subvention à hauteur de 36% sur cette donnée ne trouve pas de justification précise ; mais surtout le choix du secteur des « énergies, biens intermédiaires, biens d’équipement » peut se discuter par rapport à celui des services aux entreprises en général. Les deux données restantes, portant pour 10% sur l’évolution générale des prix à la consommation pour 4% sur l’évolution de l’indice des prix à la construction, peuvent être analysées de manière similaire.

En réponse aux observations provisoires de la Cour, France 24 a souligné qu’elle faisait appel à des sous-traitants pour des prestations dans lesquelles la masse salariale représentait une part essentielle et qu’il était par conséquent logique d’indexer la subvention en tenant compte de cette masse salariale. La Cour observe toutefois qu’il serait alors cohérent de réintégrer ces prestations sous-traitées dans le plafond de masse salariale.

Deuxièmement, les conditions de mise en œuvre du mécanisme d’indexation apparaissent critiquables. En effet, il a été prévu d’indexer le soutien financier de l’Etat dès l’année 2007 inclus alors qu’il s’agissait là de la première année de fonctionnement de la chaîne. Plus encore, lors de la renégociation de la convention, le soutien supplémentaire apporté au titre de l’année 2007 a immédiatement fait l’objet d’une indexation. Enfin, l’indexation sur une base 2005 a conduit à constater la première année d’exercice de la société une indexation double qui s’est traduite par une augmentation de 7,29% de la subvention lors de sa première année de versement. Ce mécanisme d’indexation immédiat induit de fait une distorsion entre les chiffres présentés par la convention et la réalité du soutien financier de l’Etat qui était immédiatement attendue.

Troisièmement, la formule d’indexation n’est pas assortie de mécanismes visant à inciter la société à réaliser des efforts de productivité. A activité constante, les coûts de la chaîne sont ainsi supposés progresser sans qu’il n’y ait lieu d’inciter la société à rechercher en son sein des redéploiements. Ce présupposé est d’autant plus discutable que la convention prévoit par ailleurs les conditions dans lesquelles l’Etat financera le développement d’activités nouvelles. Il aurait donc été justifié d’introduire un indicateur de productivité au sein du mécanisme d’indexation de la subvention de base45.

Une construction qui a fait l’impasse sur l’apport des produits financiers

L’annexe 4 fixe l’échéancier de versement des subventions de l’Etat, soit :

• 40% au 15 février ;

• 20% au 15 mai ;

• 20% au 15 août ;

• 20% au 15 novembre.

Ces conditions apparaissent d’autant plus favorables qu’elles se sont accompagnées d’un calendrier de versement des subventions initiales également favorable : 15 M€ versés en décembre 2005, 40 M€ au 15 février 2006. Cette situation explique largement le niveau de la trésorerie et des produits financiers dégagés par France 24. Or, elle était prévisible au moment de la signature de la convention qui n’en a cependant pas tenu compte.

Cet échéancier de versement de la subvention publique a pour effet que France 24 dispose en moyenne sur l’année de 4 mois d’avance de trésorerie. Pour un budget de 70 M€ et avec des taux courts à 3%, ceci représente un produit financier attendu de 0,7 M€ ; si l’on fait l’hypothèse d’un versement de 88 M€ et d’un rendement sur les marchés à court terme de 3,5%, le résultat financier net s’établit à 1 M€46

Il est vrai néanmoins qu’en pratique l’Etat a souvent versé avec retard les échéances de subventions attendues.

-  Echéancier des versements de l’Etat

 

CONTRAT

REALISE

 

 

montant

date prévue

montant

date effective

Commentaire

2006

subvention d'investissement

13

30.12.05

13

30.12.05

 

subvention d'exploitation

2

30.12.05

2

30.12.05

 

 

Subv. d'investissement

12

15.02.06

12

21.04.06

2 mois retard

subvention d'exploitation

14

15.02.06

21,2

21.04.06

2 mois retard

 

subvention d'exploitation

7

15.05.06

 

 

1 mois avance

 

subvention d'exploitation

7

15.08.06

4,4

11.09.06

1 mois retard

 

subvention d'exploitation

7

15.11.06

9,4

22.11.06

 

 

Total

62

 

62

 

 

2007

subvention d'exploitation

34,3

15.02.07

16

29.12.06

2 mois avance

 

 

 

18,4

18.04.07

2 mois retard

 

subvention d'exploitation

17,2

15.05.07

17,2

12.06.07

1 mois retard

 

subvention d'exploitation

17,2

15.08.07

17,2

7.09.07

1 mois retard

 

CONTRAT

REALISE

 

 

Contrat montant

date prévue

Réalisé

montant

date effective

Commentaire

 

subvention d'exploitation

17,2

15.11.07

13,7

26.11.07

 

 

 

 

2

31.12.07

1 mois retard

Subv. d'investissement

 

 

1

31.12.07

1 mois retard

Total

85,8

 

85,5

289 K€ non versés au 31.12.07

Source : France 24, réponse au questionnaire

On note toutefois que malgré ces retards la situation de trésorerie de la société lui a permis d’enregistrer des produits financiers très significatifs sur les exercices 2006 et 2007. Cette situation pourrait évoluer si la société devait à l’avenir procéder à l’autofinancement de ses investissements et puiser sur sa trésorerie. Si ce n’était pas le cas, le maintien des conditions de versement des subventions publiques procurerait à France 24 des revenus financiers récurrents.

Les questions ayant trait à la trésorerie auraient donc mérité d’être approfondies lors de la signature de la convention, de ses avenants ou de son suivi, que ce fût pour revoir le calendrier de versement des subventions publiques ou pour tenir compte des produits financiers attendus dans les perspectives financières associées à la convention.

Des perspectives de ressources propres à préciser

Si l’article 6 de la convention prévoit que « la société tire une grande part de son financement des subventions prévues à l’article 8 », France 24 doit néanmoins s’efforcer de développer ses ressources propres. L’existence de ressources publicitaires qui peuvent être d’un montant significatif fait ainsi partie des présupposés de la convention : c’est une des missions de l’audit extérieur que de vérifier que les prix de vente pratiqués par la chaîne pour ses espaces publicitaires sont conformes au prix du marché et l’Etat est habilité, selon les termes de la convention, à demander la restitution à la société des sommes qui auraient été perdues du fait de prix pratiqués inférieurs au marché.

Pourtant, les ressources propres de la société, et en particulier ses ressources publicitaires, ne sont pas mentionnées de façon précise dans les équilibres financiers de la convention. Le point de savoir à quoi ces ressources peuvent être affectées pour financer les projets de développement de la société ou son fonctionnement n’est pas évoqué.

Interrogée sur cette question, la société répond que face à ces projets de développement, chiffrés dans la convention de subvention à 20 M€ à l’horizon 2010 et en base 2005, elle prévoit des ressources propres nettes d’un montant de 6 M€ à l’horizon 2010 (soit 10 M€ de chiffre d’affaires publicitaire et 4 M€ de charges de régie47), correspondant à une contribution nette de la publicité à 6% du budget.

Ces prévisions, à tout le moins prudentes en matière de ressources propres, mériteraient en tout état de cause de faire l’objet de discussions dans le cadre de la renégociation de la convention de subvention qui devrait débuter prochainement pour les années 2010 à 2015.

Pour l’avenir et dans la mesure où la société devrait disposer d’un volet de ressources publicitaires en partie prévisible, la mobilisation de ces ressources pour le fonctionnement et le développement de la chaîne devraient figurer dans le corps de la convention avec des indications portant sur les montants attendus à cet égard et l’usage qui leur serait réservé.

LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE FRANCE 24 A HORIZON 2010

Des perspectives d’évolution des charges très dynamiques

Les charges de la société, fixées à 70 M€, puis à 80 M€, à son lancement fin 2006, seront portées à un minimum de 105 M€ et jusqu’à 133 M€ si tous les développements souhaités par la société et prévus par la convention étaient mis en œuvre, soit un doublement du budget après 3 ans de fonctionnement.

En effet, le seul jeu du mécanisme d’indexation prévu par la convention et le rebasage opéré à l’occasion de son avenant ont pour effet de faire passer le montant de la subvention publique attendu par la société de 70 M€ initialement (porté ensuite à 80 M€) à 95 M€ en 2010 et, ce, sans tenir compte d’aucun développement nouveau, soit une augmentation de 35% de la subvention publique à horizon 2010.

Toujours sans développement nouveau, si l’on tient compte des ressources publicitaires attendues à hauteur de 6 M€, le budget de la société dépassera en tout état de cause les 100 M€ en 2010. Enfin, si l’on ajoute les produits financiers et les reprises de subventions d’équipement figurant au compte de résultat de la société, le niveau minimum de charges que France 24 enregistrera en 2010 sans être en déficit serait de l’ordre de 105 M€. Ce montant minimum apparaît au demeurant prudent au regard du niveau des charges de la société retracées à son budget l’année de son lancement, soit 94,5 M€.

Si tous les développements envisagés par la convention étaient mis en œuvre, le niveau de subvention publique correspondant, évalué dans la convention à 100 M€ en base 2005, serait porté à 119 M€ en 2010 (compte tenu d’une indexation annuelle de 3,5% sur 5 ans). A ce montant, il convient d’ajouter les ressources propres apportées par la publicité, les produits financiers ainsi que les reprises de subventions d’investissement, soit un total d’environ 12 M€, portant le budget de France 24 à plus de 130 M€ à échéance 2010.

Enfin, si on se fonde sur la demande budgétaire de la société pour 2009, qui comporte une réévaluation du coût de certains des développements envisagés par la convention, le budget de France 24 à échéance 2010 s’élèverait à 133 M€.

Ainsi, le budget de la société dépassera en tout état de cause les 100 M€ en 2010 et pourrait atteindre jusqu’à 133 M€ à cette échéance si tous les développements envisagés par la convention étaient mis en œuvre. Ces montants témoignent de la dynamique introduite au sein de la convention de subvention par le double jeu du mécanisme d’indexation et des orientations du développement quinquennal.

D’une manière générale, la convention de subvention ne contient pas de plan de financement global, avec une trajectoire faisant masse sur la durée, en termes de dépenses, des questions d’investissement et de fonctionnement et, en termes de ressources, des subventions publiques et des autres formes de produits que la société pourrait mobiliser. Cette absence de plan de financement a pu masquer la perspective d’un quasi doublement de ses besoins financiers à l’horizon 2010.

Quel modèle de financement ?

La prudence manifestée au niveau de la convention quant aux ressources propres de la société peut s’expliquer par le fait qu’il s’agissait d’abord de lancer une nouvelle chaîne dont la réussite et, partant, les ressources publicitaires, étaient aléatoires. Mais, dès lors que la société entrera dans une période d’activité plus régulière, même si elle demeure en croissance, il conviendra de fixer ses équilibres financiers globaux en prenant en compte les ressources que France 24 pourra elle-même susciter, que ce soit en termes de gains de productivité, de produits financiers ou de ressources publicitaires.

Pour l’avenir, la révision de la convention à l’issue de la première période d’activité de 5 ans de la société, ou toute autre forme d’engagement que l’Etat prendrait envers France 24, devrait permettre d’introduire un mécanisme de recherche de gains de productivité au sein de la formule d’indexation et s’accompagner d’un tableau de financement global faisant état des ressources financières et publicitaires attendues par la chaîne en sus de ses ressources publiques.

La perspective que la société puisse trouver en son sein une partie des ressources nécessaires à son développement serait ainsi clairement ouverte. En effet, et s’agissant en particulier des ressources publicitaires, France 24 œuvre dans un secteur où ses principales concurrentes voient souvent une part importante de leurs financements apportée par de telles ressources, qu’il s’agisse de la publicité sur l’antenne, de la publicité sur internet, du sponsoring ou encore des partenariats qui peuvent être négociés48.. S’il était naturel que le lancement de la chaîne ne repose pas sur un tel mécanisme de financement, la part à réserver dans la durée aux ressources publiques et aux ressources publicitaires dans le mode de financement de France 24 est une question qui mérite d’être posée.

Interrogés sur ce point, la société, ses actionnaires et les tutelles ont tous convenu qu’il était effectivement possible de prévoir une part de ressources propres dans le financement de France 24. Ils ont néanmoins eu des réponses sensiblement différentes concernant le chiffrage de cette part. Les actionnaires ont souligné la prudence nécessaire : TF1 estime que la part des ressources publicitaires de France 24 est susceptible de représenter, dans 10 ans, 17 à 20 % des recettes de la chaîne. France Télévisions indique seulement qu’une progression rapide du chiffre d’affaires publicitaire est envisageable mais cite l’exemple d’Euronews dont, après 15 années, les recettes publicitaires ne représentent que le 1/3 des recettes. De même, les tutelles (direction du budget et direction du développement des médias) ont indiqué qu’une cible de 20 à 30 % des recettes propres correspondait à la situation observées au sein des chaînes comparables.

Seule France 24 a développé une vision plus ambitieuse en indiquant que ses ressources propres pourraient atteindre 40 % de son budget, décomposées comme suit :

- 15 à 20 % des recettes seraient issues de la commercialisation d’espaces publicitaires ;

- 20 % à terme des recettes seraient obtenues grâce à la présence de la chaîne sur les nouveaux moyens de diffusion (télévision mobile personnelle) qui constituent selon elle un important gisement de croissance dans l’avenir et sont susceptibles de lui procurer d’importantes ressources, sous réserve d’un développement de France 24 conforme aux prévisions figurant dans la convention de subvention.

LES RÉALISATIONS BUDGÉTAIRES

Une construction budgétaire en partie décalée par rapport au format défini par la convention

La construction budgétaire retenue par France 24 ne fait pas apparaître deux programmes en son sein mais une seule antenne. Ce parti pris, cohérent avec la stratégie effectivement développée par la chaîne apparaît néanmoins en contradiction avec l’avenant n°1 à la convention qui prévoit la réalisation de deux programmes principaux et s’accompagne d’une construction budgétaire dissociant les coûts communs à ces deux programmes et les coûts spécifiques qui peuvent leur être associés. C’est ce dont témoigne la structure budgétaire retenue en 2006 et maintenue en 2007.

Ce n’est donc pas en fonction du découpage prévu par la convention que se réalise le suivi budgétaire quotidien au sein de France 24, témoignant des écarts qui peuvent exister entre les objectifs issus de la convention et la stratégie effectivement mise en œuvre par la société.

Pour assurer la cohérence entre la convention et les pratiques de la société, il conviendrait ainsi soit que la chaîne situe son suivi budgétaire dans le cadre prévu par la convention, soit qu’elle fasse évoluer celui-ci dans le sens de la stratégie de mutualisation qu’elle développe effectivement.

-  Budget 2006 (prévisionnel et réalisé)

Budget (en M€)

Budget 2006

Réalisé 2006

Ecart

EXPLOITATION

     

Subvention d'exploitation

37

37

0

Produits constatés d'avance

 

-2,1

-2,1

Reprise de subvention d'investissement

1

0,4

-0,6

Recettes publicitaires

 

0,2

0,2

Produits financiers

0,6

0,8

0,2

PRODUITS

38,6

36,3

-2,3

Antenne

10,2

5,8

-4,4

Technologie

6,6

5,4

-1,2

Distribution

2,4

1,8

-0,6

Frais généraux

6,4

7

0,6

Création&lancement

9

15,2

6,2

Aléas&IS

3,5

1,1

-2,4

CHARGES

38,1

36,3

-1,8

RESULTAT

0,5

0

-0,5

INVESTISSEMENT

     

Subvention d'investissement

25

25

0

Investissements bâtiment

6,9

6,4

-0,5

Investissements techniques

17,3

15,4

-1,9

Investissements décor et mobilier

0,8

1,1

0,3

Total investissements

25

22,9

-2,1

Source : France 24 ; réponses au questionnaire

La société s’est écartée du cadre défini par la convention

France 24 a néanmoins procédé à un découpage de ses réalisations budgétaires par antenne dans le cadre des demandes formulées par les rapporteurs, réalisations qui seront analysées en détail dans la section consacrée aux coûts. A ce stade, la question est de savoir si la ventilation analytique des coûts présentée par France 24 pour 2007 aboutit à des résultats qui sont conformes à la convention de subvention. Pour ce faire, les quatre tableaux suivants présentent successivement :

• la structure du budget figurant en annexe à la convention telle qu’elle ressortit au niveau des dépenses réelles de 2007, soit 93,7 M€ et non 82 M€ comme dans la convention de subvention ;

• la structure effective des dépenses 2007 ; il est fait l’hypothèse, favorable à l’entreprise, que la somme correspondant au carry back (1M€) minore les dépenses de direction et fonctionnement. Par ailleurs, il a été considéré que, malgré les terminologies différentes du budget et de la convention, les découpages effectués étaient identiques : les dépenses de programmes prévues par la convention correspondent aux dépenses d’antenne suivies par le budget, la technique à la technologie, la distribution dans les zones prioritaires à la distribution et les dépenses de direction et fonctionnement aux catégories fonctionnel et lancement du budget de France 24 ;

• l’écart en montant entre le budget prévu et le budget réalisé ;

• l’écart en %.

-  Réalisation budgétaire 2007

au regard de la convention de subvention

Budget prévu au titre de la convention en base coûts d'exploitation 2007 réels

 

 

Total

Moyens communs

Antenne francophone

Antenne anglophone

Antenne arabophone

Programmes

45,7

30,9

6,9

6,9

1,1

Technique

27,4

14,9

5,7

5,7

1,1

Distribution dans zones prioritaires

9,1

4,6

1,1

2,3

1,1

Direction&fonctionnement

11,4

11,4

0,0

0,0

0,0

Total

93,7

61,7

13,7

14,9

3,4

Budget réel 2007

 

Total

Moyens communs

Antenne francophone

Antenne anglophone

Antenne arabophone

Programmes

40,4

25,2

6,5

6,0

2,9

Technique

26,4

17,3

4,4

4,4

0,5

Distribution dans zones prioritaires

12,1

8,9

1,0

1,5

0,6

Direction&fonctionnement

14,8

14,3

0,0

0,0

0,5

Total

93,7

65,7

11,9

11,9

4,5

           

Ecart réel par rapport au budget

         

 

Total

Moyens communs

Antenne francophone

Antenne anglophone

Antenne arabophone

Programmes

-5,3

-5,7

-0,4

-0,9

1,8

Technique

-1,0

2,4

-1,3

-1,3

-0,6

Distribution dans zones prioritaires

3,0

4,3

-0,1

-0,8

-0,5

Direction&fonctionnement

3,4

2,9

0,0

0,0

0,5

Total

0,0

4,0

-1,8

-3,0

1,1

Ecart en %

 

Total

Moyens communs

Antenne francophone

Antenne anglophone

Antenne arabophone

Programmes

-12%

-18%

-5%

-12%

154%

Technique

-4%

16%

-23%

-23%

-56%

Distribution dans zones prioritaires

32%

95%

-12%

-34%

-47%

Direction&fonctionnement

30%

25%

0%

0%

0%

Total

0%

6%

-13%

-20%

31%

Source : données budgétaires de France 24 retraitées par la Cour

Il apparaît ainsi des écarts significatifs entre la structure des coûts prévue par la convention et les réalisations budgétaires pour 2007. D’une manière générale, les dépenses de programmes sont inférieures à ce qui était prévu alors que les dépenses de direction et de fonctionnement sont sensiblement supérieures. De même, les frais techniques sont moins élevés qu’escompté alors que les dépenses de distribution le sont plus. Au total, les charges liées à la confection des programmes occupent une part plus faible que prévue dans la structure de coûts de France 24 alors que les charges liées à la distribution et à la valorisation de ceux-ci sont plus élevées.

Pour ce qui est enfin des coûts associés à chacune des langues de programmation, il apparaît un surcoût important en pourcentage mais faible en montant concernant l’antenne arabophone alors que l’antenne francophone et surtout l’antenne anglophone présentent des coûts moins élevés qu’escompté.

Cette situation était déjà apparente en 2006 : le tableau de la section précédente concernant le suivi budgétaire de cet exercice faisait déjà apparaître des coûts d’antenne et de technique inférieurs aux prévisions et des coûts de fonctionnement supérieurs. On note en particulier que les frais de lancement sont nettement supérieurs aux prévisions.

Enfin, par rapport aux indicateurs fixés dans le texte même de la convention et dont le respect est validé lors des conseils de surveillance de la société, les trois séries d’indicateurs soulèvent les observations suivantes :

Premièrement, la structure budgétaire globalisée ne comporte pas de recoupement permettant de suivre de manière directe le premier indicateur, à savoir un minimum de 7 M€ consacré à la production de programmes propres hors journaux, cette rubrique n’apparaissant pas dans le suivi budgétaire organisé selon une logique de métier en ce qui concerne l’antenne.

Deuxièmement, la structure budgétaire permet en revanche de suivre l’autre indicateur fixé en termes chiffrés, à savoir 2 M€ minimum alloués au référencement et au marketing. A ce titre, les réalisations 2007 sont très largement supérieures à ce chiffre puisque le réalisé 2007 s’élève à 7,3 M€, ces dépenses étant par ailleurs clairement distinctes de celles qui sont liées au lancement de la chaîne qui bénéficient d’une rubrique particulière et se sont élevées à 3,1 M€ en 2007, tout comme les frais de communication d’un montant de 1 M€ en 2007.

Troisièmement, par rapport à la structure des coûts, à savoir 50% minimum pour les programmes et la technique, 40% maximum pour la masse salariale et 15% maximum pour les frais généraux, France 24 remplit ses objectifs dans la mesure où ceux-ci ont été modifiés par l’avenant n°1 à la convention. Pour ce qui est des frais généraux, une question est de savoir ce que recouvre exactement cette notion ; si l’on tient compte de la rubrique « fonctionnel » de la ventilation analytique des coûts de France 24, celle-ci correspond à 12,2 M€ de dépenses en 2007 soit 13%. Il convient toutefois de noter que si l’on ajoutait les frais de communication figurant sous la rubrique « lancement de la chaîne », le cap des 15% de frais généraux serait franchi. Pour ce qui est de la masse salariale reflétée par les comptes de l’entreprise, celle-ci représente 28% des charges d’exploitation en 2007, soit un niveau qui aurait été compatible avec la première version de la convention, limitant à 30% les frais de personnels de la société. Il est toutefois à noter qu’une part importante de sous-traitance se traduit par des personnels de fait mis à disposition et que la masse salariale indiquée dans les comptes ne reflète donc pas la totalité des engagements pris par la société en matière de personnel. Enfin, en ce qui concerne les frais de programme et de technique, ceux-ci représentent 71% des coûts de la société en 2007, l’indicateur fixé par la convention étant largement atteint. Les programmes constituent quant à eux 43% des coûts suivis au plan analytique, ce qui montre tout l’intérêt qu’a revêtu pour France 24 l’ajout des dépenses techniques dans le calcul de cet indicateur lors de la négociation du premier avenant à la convention.

Au total, la chaîne ne dispose pas d’un suivi budgétaire cohérent avec la structure budgétaire prévue par la convention, ce qui ne permet pas d’avoir une lecture simple de la manière dont elle met en œuvre ladite convention au plan budgétaire.

Les données analytiques fournies montrent à cet égard que la société s’est écartée du cadre défini dans la convention en matière de structure de coûts. D’une manière générale, les dépenses de programmes occupent une part moins importante qu’escompté au bénéfice des dépenses liées à la distribution et au fonctionnement de la chaîne, qui portent en particulier les frais de communication.

LES MOYENS MIS EN œUVRE

ANALYSE GLOBALE ET COMPÂRAISONS INTERNATIONALES

Dès la première année de fonctionnement à part entière de la chaîne, les perspectives financières associées à son « déploiement maximal » ont été atteintes, avec des coûts de 95 M€ avant impôt sur les sociétés, répartis entre 43% de frais d’antenne, 28% de coûts techniques, 13% de coûts de distribution et 17% de dépenses fonctionnelles et de lancement.

Dans ce total, les dépenses liées aux différents programmes linguistiques sont évaluées à 4,5 M€ pour 4 heures quotidiennes d’arabe et à 11,9 M€ pour chacune des versions, françaises et anglaises, de la chaîne 24 heures sur 24. Néanmoins, il ne s’agit là que des dépenses directement imputables à chacune des versions linguistiques de la chaîne. Si l’on cherche à estimer un coût complet et si on répartit les moyens communs de la chaîne sur ses différents programmes linguistiques au prorata de leurs durées quotidiennes de diffusion, on obtient un coût complet pour les 4 heures en arabe de 9,5 M€ et un coût complet de l’ordre de 43 M€ pour la version anglaise ou française de la chaîne.

-  Ventilation analytique des coûts

 

2006

2007

(en M€)

 

communs

français

anglais

arabe

total

Antenne

5,8

25,2

6,5

6

2,9

40,4

Personnel

3,8

7,2

4,3

3,8

2

17,2

images&correspondants

0,7

5,6

2

2

0,3

9,9

magazines externes

0,8

5,9

 

 

0,5

6,4

magazines internes

 

3

 

 

 

3

interprètes et frais mission

 

2,1

0,2

0,2

0,1

2,6

Autres

0,5

1,4

 

 

 

1,4

Technologie

5,4

17,3

4,4

4,4

0,5

26,4

Personnel

3

9,4

2,5

2,5

0,5

14,8

Amortissements

0,4

4,1

 

 

 

4,1

transmissions news

0,3

 

1,9

1,9

 

3,7

production&maintenance

 

1,8

 

 

 

1,8

Autres

0,2

0,4

 

 

 

0,4

réseau&licence

1,5

1,6

 

 

 

1,6

Distribution

1,8

8,9

1

1,5

0,6

12,1

Personnel

0,4

0,7

 

 

 

0,7

Satellites

0,4

 

1

1,5

0,6

3,2

Référencement

0,4

4,4

 

 

 

4,4

Marketing

0,5

2,9

 

 

 

2,9

bande passante

0,1

0,4

 

 

 

0,4

Autres

 

0,5

 

 

 

0,5

Fonctionnel

7

12,2

0

0

0

12,2

Directoire

2

2,4

 

 

 

2,4

compta&gestion

0,4

0,6

 

 

 

0,6

services généraux

2,5

5,2

 

 

 

5,2

juridique

0,2

0,4

 

 

 

0,4

communication

0,2

1

 

 

 

1

DRH&planning

0,3

0,8

 

 

 

0,8

taxes

1,1

1,2

 

 

 

1,2

coordination internet

0,2

0,6

 

 

 

0,6

Lancement

15,1

3,1

 

 

0,5

3,6

programmes

1,7

 

 

 

 

0

antenne-site web

 

0,1

 

 

 

0,1

technique

0,6

0,4

 

 

 

0,4

bâtiment

1,7

 

 

 

 

0

direction et frais généraux

2,7

 

 

 

 

0

rh-recrutements et planning

1,1

0,3

 

 

 

0,3

communication

7,3

2,3

 

 

 

2,3

dont lancement arabe

 

 

 

 

0,5

0,5

total avant IS

35,1

66,7

11,9

11,9

4,5

94,7

impôt sur les sociétés

1,1

 

 

 

 

-1

total général

36,2

 

 

 

 

93,7

Source : France 24 ; réponse aux questionnaires

Ces coûts peuvent se comparer à ceux que France 24 estime pour ses principaux concurrents étrangers ou pour les autres acteurs de l’audiovisuel national, à savoir :

CNN (CNN domestique et international) 800 M€

Al Jazeera (en 2 langues) 300 M€

Deutsche Welle 120 M€

BBC World (en une langue, sans le web porté par la BBC) 90 M€

BBC Arabic (12 heures quotidiennes) 27 M€

ITV 40 M€

BFM 25 M€

LCI 60 M€

Selon France 24, la chaîne est à même de concurrencer les autres chaînes d’information internationales, malgré un budget moindre grâce à une organisation innovante et très intégrée (une rédaction unique multi-support et multilingue). Indépendamment de toute appréciation sur la qualité des antennes, ces comparaisons doivent néanmoins être interprétées avec prudence : France 24 n’est pas encore parvenue à maturité et ne dispose pas encore d’un réseau de distribution mondial qui viendrait peser sur ses coûts.

Ainsi, l’étude réalisée au sujet du projet de chaîne française d’information internationale et produite auprès de la commission européenne, si elle compare le budget initial de France 24 et celui de ses principales concurrentes le fait dans la perspective de montrer que la société pratiquera une gestion de ses coûts « assimilable à la bonne gestion d’une entreprise moyenne ».

LA CAMPAGNE PROMOTIONNELLE

France 24 a mené en 2006 une réflexion sur la stratégie de communication à adopter pour son lancement. Cette réflexion lui a, selon elle, « permis de prendre en compte les contraintes économiques ou structurelles imposées par un cahier des charges strict et la volonté de faire naître une marque mondiale capable de séduire un public de plus en plus exigeant et sceptique face au monde de l’information. »

Une stratégie de communication dont le budget a augmenté de 150 %

France 24 a ainsi considéré que la stratégie de la chaîne approuvée par l’Etat impliquait un « positionnement haut de gamme et ambitieux » et que « le nom France 24 supposait de promouvoir la marque France avec précaution. » France 24 a cependant estimé que les étapes de sa gestation et la perception de « projet politique » dont elle faisait l’objet de même que son statut de chaîne privée financée sur des fonds publics étaient autant d’éléments qui pouvaient conduire à fragiliser sa légitimité et à la considérer comme exprimant la voix de la France.

La stratégie de promotion et de communication de France tient par ailleurs compte du fait, selon ses dirigeants, qu’elle « ne dispose pas des moyens traditionnellement alloués aux lancements de grandes marques mondiales. »

La convention de subvention est quant à elle peu précise sur ce sujet. Le point 9 de l’annexe 1 précisant « les caractéristiques essentielles du Projet développé par la société » mentionne simplement que « la société se dotera des moyens nécessaires à la mise en œuvre d’opérations de promotion commerciale dans chaque zone de diffusion, en concertation avec les distributeurs locaux. Elle mettra en place les outils marketing nécessaires, éventuellement adaptés au contexte local. Elle organisera également des opérations de promotion visant à obtenir le meilleur référencement possible dans le plan de service des distributeurs locaux de services audiovisuels. » Aucun indicateur de suivi ne vient préciser l’ampleur du budget à consacrer à ces opérations.

L’offre initiale des deux actionnaires mentionnait la nécessité de prévoir un « effort intense de promotion de la CFII, à la fois d’un point de vue produit et marque. » Deux objectifs étaient soulignés :

- obtenir le référencement de la chaîne dans le plan de service des opérateurs commerciaux ;

- faire la promotion de la chaîne pour asseoir sa notoriété auprès des distributeurs comme des téléspectateurs.

Dans le contexte de ce cadrage imprécis, la chaîne a en premier lieu fait réaliser en août 2006 une étude visant à caractériser « les valeurs de la France ». Elle en a déduit les caractéristiques à faire ressortir dans sa programmation et son « ton » pour affirmer son identité de chaîne exposant un point de vue spécifiquement français sur l’actualité.

Le « cœur de la stratégie de France 24 » a visé à obtenir une médiatisation permanente du projet en amont de son lancement afin de pallier le manque allégué de moyens financiers disponibles pour assurer une campagne publicitaire d’envergure lors dudit lancement. La chaîne revendique d’ailleurs dans ses réponses à la Cour d’être née et d’avoir été lancée « comme un produit marketing ».

Dans cette perspective, des journalistes ont été invités à plusieurs reprises avant l’inauguration de l’antenne : pendant les travaux ; lors de la réunion d’intégration des journalistes ; à l’occasion du MIPCOM de Cannes (marché international des contenus audiovisuels). France 24 a par ce biais obtenu une couverture médiatique lui permettant d’exprimer sa modernité, de souligner son caractère alternatif face aux grands médias internationaux et d’affirmer sa légitimité.

- Frais de lancement de France 24

Source : France 24

Alors que le budget initial de la chaîne, approuvé en janvier 2006, prévoyait 2,6 M€ de frais de lancement et de marketing, un budget détaillé de lancement de l’antenne a été présenté aux membres du conseil de surveillance à l’occasion de sa séance du 27 novembre 2006, soit 10 jours seulement avant l’inauguration de l’antenne. Ce budget détaillé s’élevait à 2 M€ (hors soirée inaugurale, budgétée en sus à 1,2 M€) ainsi répartis : 50 % consacrés à la télévision, 25 % à la presse écrite et 25 % à l’affichage extérieur.

Les membres du conseil ont alors approuvé, sur proposition du président du directoire, d’allouer 3 M€ supplémentaires à la campagne de promotion, portant ainsi son budget à 5 M€ (soit un total de près 6,3 M€ en y ajoutant le coût de la soirée inaugurale), ce qui n’est pas a priori excessif au regard de l’ambition du projet (une chaîne présente d’emblée sur trois continents) et de la concurrence qui s’exerce dans le secteur.

Cette modification budgétaire n’a toutefois pas fait l’objet d’une information préalable auprès de la tutelle. Après la clôture de l’exercice, la société a justifié auprès de celle-ci « l’effort de promotion engagé sur l’ensemble des pays auprès des leaders d’opinion pour assurer la plus grande notoriété possible dès le lancement des chaînes en vue d’en faciliter le référencement et la reprise par les distributeurs de chaînes de télévision. »

De surcroît, le budget ne fait pas directement apparaître l’effort global consacré par France 24 à sa communication et sa promotion. Des dépenses contribuant à cet objectif figurent en effet, pour des montants significatifs (0,9 M€ en 2006 ; 7,3 M€ en 2007), dans les coûts de distribution et (voir ci-dessus le tableau n°13). Au total France 24 a ainsi consacré à sa communication, son référencement et à son marketing une somme de 8,2 M€ en 2006 et 9,6 M€ en 2007.

La soirée de lancement

A l’occasion du démarrage de ses émissions, France 24 a choisi d’exprimer sa modernité en effectuant un « coup médiatique » : lancer en direct et en exclusivité la chaîne sur Internet pendant 24 heures (le lancement de la chaîne en diffusion satellitaire et par réseaux câblés s’est effectué le lendemain soir) à l’occasion d’une réception de prestige organisée aux Tuileries à Paris.

Le coût de cette soirée de lancement s’est élevé à 1,35 M€, soit un montant équivalent à celui consacré à la campagne de presse internationale dans 19 pays (trois ou quatre insertions par titre sur une semaine). Les retombées médiatiques de l’opération sont difficiles à évaluer. Il apparaît toutefois, selon le recensement qu’en a fait France 24, que l’évènement a été évoqué non seulement dans les journaux télévisés de 20h00 des deux actionnaires, mais aussi dans de nombreux pays : au Japon, en Chine, aux Etats-Unis et dans tous les pays « couverts » par la chaîne, suivant le recensement qu’en a fait France 24.

- Principaux coûts exposés à l’occasion
de la soirée de lancement de France 24

Source : France 24

Quelques jours avant la tenue de l’évènement, les modalités d’organisation et le budget prévisionnel de cette soirée ont été portés à la connaissance du conseil de surveillance qui les a approuvés. 

La campagne de publicité internationale et multisupports

Parallèlement au lancement, une campagne de publicité a été menée. La presse écrite, les chaînes de télévisions internationales et l’affichage extérieur et dans les aéroports ont été les principaux vecteurs de déclinaison de spots et pages publicitaires visant à exprimer la valeur ajoutée de la nouvelle chaîne et son identité. L’image représentant l’Afrique flottant telle un iceberg dont la partie immergée serait visible par transparence et accompagnée du slogan « Au-delà de l’information » illustre cette démarche de création. Le budget de cette campagne dans la presse écrite s’est élevé à 2,14 M€ (1,34 M€ dans la presse internationale ; 0,8 M€ dans la presse française). La campagne audiovisuelle (1,02 M€ dont télévision 0,81 M€ et radio 0,21 M€) a même été diffusée par les principaux concurrents de France 24 : CNN ; BBC World, Al Jazeera. Enfin, l’affichage extérieur et dans les aéroports dans 10 pays européens et d’Afrique du Nord a coûté 541 K€, soit un total pour les différents vecteurs précités de 3,7 M€.

Sous l’angle géographique, cet investissement publicitaire a porté sur une vingtaine de pays. La France s’est vue consacrer 32 % de l’investissement contre 68 % à l’international. La presse écrite a bénéficié de 58 % des montants investis, la télévision 22 % et l’affichage en extérieur (dont aéroports) 13 %.

Des « road shows » dans certains pays de diffusion de la chaîne

Postérieurement au lancement, la stratégie de médiatisation de la chaîne s’est poursuivie par l’organisation de « road shows » dans onze pays, essentiellement en avril 2007, lors du lancement du canal arabe, puis en octobre 2007, peu avant le premier anniversaire de la chaîne. Le principe de l’opération consistait à tenir une conférence de presse dans la capitale d’un pays cible de la chaîne, cet « évènement » animé par le président de France 24 ou l’un de ses directeurs généraux permettant de susciter une couverture médiatique locale et d’accroître la notoriété de la nouvelle chaîne. Ces « road shows » ont coûté 900 K€. Il convient d’y ajouter le coût d’une vaste enquête d’opinion ayant pour thème « les européens et l’immigration » dont les résultats relatifs à chacun des pays dans lesquels était organisée une conférence de presse ont été rendus publics à cette occasion. Le coût de cette enquête confiée à TNS SOFRES a été englobé dans le coût du contrat de réalisation du baromètre de suivi de France 24 et ne peut donc pas être identifié en tant que tel.

LES PROGRAMMES 

Des coûts variables selon les types de programmes

Les coûts de grille par types de programmes

Les programmes représentent un coût direct de 40,4 M€ en 2007, soit 43% des coûts de la société, auxquels on peut choisir ou non d’ajouter les frais techniques liés à la mise à l’antenne des programmes, soit 26,4 M€ représentant 28% des coûts de la société.

Par grandes catégories, les magazines représentent 46% du temps d’antenne, 40% du volume produit pour seulement 23% des coûts de grille. A l’inverse, les journaux constituent 33% du volume de l’antenne pour 45% des volumes produits et 54% des coûts de la grille.

- Répartition des coûts de grille

En volume et en valeur

(en K€)

coût total

antenne

technique

heures de production/an

heures de diffusion /an**

Magazines

15 456

13 384

2 072

650

3 994

Journal

35 794

23 057

12 737

728

2 912

Météo

585

585

0

73

436

Bourse

378

378

0

5

23

Divers*

14 550

2 988

11 562

177

1 373

Total

66 763

40 392

26 371

1 633

8 738

* coûts transverses dont internet, bureautique, production technique, maintenance

** la différence entre les heures produites et les heures diffusées tient aux multidiffusions

En part et en €

 

% heures produites /an

% temps d'antenne

% des coûts

coût à la minute diffusée en €

coût à la minute produite en €

Magazines

40%

46%

23%

65

396

Journal

45%

33%

54%

205

819

Météo

4%

5%

1%

22

134

Bourse

0%

0%

1%

269

1212

Divers*

11%

16%

22%

177

1369

Total

100%

100%

100%

127

681

Source : données France 24, retraitements Cour

La variabilité des coûts de grille de France 24 selon les types de programmes se traduit par des coûts à la minute diffusée ou produite très différenciés selon qu’il s’agit de journaux ou de magazines avec un coût nettement moindre pour les magazines. Le coût est particulièrement faible pour les magazines de débats, les talks, dont les frais de production sont effectivement réduits, en dehors de la mise à disposition d’un studio d’enregistrement et d’un animateur, la chaîne ne payant pas ses intervenants contrairement à la pratique répandue chez ses principales concurrentes étrangères.

Les coûts d’achat des images

Cette variabilité des coûts de grille se retrouve au niveau des coûts d’achat des images de la chaîne.

La valeur d’une image dépend de la combinaison de plusieurs paramètres :

- image immédiate, image légèrement différée, image d’archive ;

- image exclusive, image quasi-exclusive, image non exclusive ;

- image triée, analysée, commentée ou image brute à trier, analyser et commenter.

Doivent également être pris en compte la souplesse d’utilisation de la source et le volume des images qu’elle met à disposition de son client.

C’est dans ce contexte que les prix facturés pour les différentes sources d’image qu’utilise France 24 doivent être analysés. Ces sources reposent sur les maisons mères (TF1 et FTV dont les relations avec France 24 sont analysées dans la dernière section du rapport), les agences (Reuters, APTN, AFP, AITV, INA, UER), les sociétés de production et les correspondants de France 24 à l’étranger.

Les coûts liés à ces différentes sources d’image apparaissent dans le tableau suivant qui synthétisent les critères qualitatifs mis en avant par la chaîne dans une note qualitative allant de * à ****.

Il ressort de ces données une grande variabilité des coûts d’alimentation de l’antenne, avec des coûts minimaux et maximaux se situant dans un rapport de 1 à 2,6. Les coûts les plus élevés ne sont par ailleurs pas exposés pour les images ayant le plus grand impact qualitatif, ainsi que le montre le cas de France Télévisions avec des images qui obtiennent la meilleure note qualitative tout en étant les moins chères, mises à part les images d’archives de l’INA.

-  Coût d’achat des images

Source : France 24

Les coûts négociés avec les agences

France 24 a négocié avec les agences des forfaits annuels d’utilisation des fils d’images. Ces forfaits permettent à la chaîne de puiser dans le volume d’images disponibles au sein de ces agences pour fabriquer ses propres programmes (Reuters, APTN, AFP, AITV, UER). Il n’existe pas au sein de la chaîne de procédure de comptage des images d’agences utilisées dans le cadre de ces forfaits, cet élément n’étant pas pris en compte dans l’établissement des tarifs des agences. Celles-ci raisonnent en effet sur la couverture de la chaîne, en termes d’auditoire, pour déterminer leurs tarifs. Le coût à la minute utilisée qui apparaît dans le tableau suivant correspond donc au rapport entre le forfait négocié par la chaîne et le nombre d’heures d’images disponibles dont on déduit un coût à la minute disponible.

Celui-ci fait apparaître des tarifs relativement bas et comparables s’agissant de Reuters et APTN, ce niveau de prix étant lié au fait qu’il s’agit d’images non exclusives, vendues brutes, sans tri, commentaire et analyse.

Les images de l’AITV et de l’AFP s’apparentent à des images d’agences dans la mesure où elles sont accessibles à tous moyennant paiement mais présentent la particularité d’être triées, analysées et commentées et de se présenter sous forme de prêt à diffuser (PAD), qui plus est dans deux langues. Ceci peut expliquer la différence de prix constatée avec les images d’agences, bien que l’AITV se distingue par des coûts à la minute utilisée particulièrement élevées, notamment au regard du nombre d’heures diffusées, France 24 ayant mis en place une procédure manuelle de comptage des images de l’AITV utilisées.

Les images de l’UER sont accessibles aux seuls membres de l’UER et se présentent sous forme de sujets prêts à diffuser, avec des coûts qui apparaissent ainsi peu élevés comparativement aux autres catégories d’images. En matière d’échanges d’images, France 24 met particulièrement l’accent sur le fait qu’elle est désormais le premier contributeur du club d’échange d’images internationales EVN (Eurovision News exchange).

Enfin les images d’archive de l’INA se distinguent par une tarification à la diffusion avec un coût de 340 € à la minute diffusée.

-  coûts négociés avec les agences

Source

Nombre langues

Forfait K€

Nombre heures diffusées

Coût minute diffusée €

Nombre heures disponibles

Coût par minute utile €

Reuters

APTN

AFP

AITV

UER

INA

1

1

2

2

1

1

408

250

204

330

170

8

688

340

3.500

2.600

250

90

1.000

2.0

1.6

13.6

61.1

2.8

Source : France 24 (nb : ces coûts diffèrent de ceux qui sont présentés dans les comptes de la société pour ce qui est des contrats d’agence sur l’exercice 2007 ; les différences sont liées à un périmètre différent pris en compte pour l’AFP, le tableau précédent ne tenant compte que du contrat image, à l’exclusion des abonnements aux dépêches et aux rubriques sonores et internet de l’AFP ; la différence portant sur les images Reuters et APTN tiennent à périmètres différents mais aussi à des dates d’effet différentes)

Les images des correspondants et des sociétés de production

Enfin, France 24 diffuse des sujets produits par ses correspondants, commandés au cas par cas. Il s’agit d’images d’actualité, exclusives, triées, analysées et commentées pour lesquels les tarifs appliqués par France 24 sont de 850 € par minute pour une langue de diffusion, 1075 € par minute pour un reportage en deux langues de diffusion et 1250 € par minute pour un reportage en trois langues de diffusion.

Au total, le coût des achats d’image et des travaux de correspondants s’est élevé à 16,3 M€ en 2007.

Des accords annuels ont enfin été conclus avec des sociétés de production afin qu’elles fournissent des magazines exclusifs et prêts à diffuser à la chaîne. Pour la chaîne, le tarif s’élève à 1000 € par minute en moyenne pour ce type de programmes.

Des coûts qui devraient progresser à périmètre constant

Les coûts de grille d’une chaîne comme France 24 sont pour une part importante des coûts fixes, liés à l’alimentation de l’antenne en images d’actualité et à la production de magazines offrant un regard particulier sur cette actualité. C’est dans cette perspective que la société suit en tous cas la consommation de ses budgets de programmes, étant entendu qu’une actualité particulièrement chargée donnera lieu à une pression sur les coûts face à laquelle le seul élément d’ajustement à court terme est la diminution des liaisons (duplex, satellites,…) qui permettent de nourrir en direct l’antenne mais pour un coût élevé.

A périmètre constant, les coûts de la grille devraient en toute hypothèse progresser. En effet, les tarifs consentis par les agences d’images vont augmenter dans des proportions déjà connues, ces contrats étant pluriannuels et se fondant sur une estimation de l’audience du média qui utilise les images. Ainsi, entre les seules années 2007 et 2008, le coût des images d’agences augmentera de 20%. Et les contrats allant jusqu’à 2010 prévoient une augmentation de plus de 80% des prix pratiqués en quatre ans.

-  Evolution à venir du coût des abonnements auprès des agences

 

2007

2008

2009

2010

% évolution 2007/2008

% évolution 2007/2010

AFP

676

775

 

 

13%

nc

APTN

210

270

320

380

22%

81%

Reuters

220

330

360

410

33%

86%

Total

1106

1375

680

790

20%

nc

Source : comptes de France 24

Des développements envisagés en matière d’enrichissement des programmes et de développements linguistiques

Par ailleurs, le coût de la grille devrait augmenter à l’avenir compte tenu de la volonté de la chaîne de renforcer ses langues de diffusion et d’enrichir sa grille de programmes.

L’enrichissement de la grille de programmes passe, selon les termes de la convention, par une augmentation de la part de production propre de la société qui devrait se situer à 70% à l’horizon de 2010, à comparer aux 44% de production propre sur l’exercice 2007. Cet enrichissement passe également par le recours à des « signatures » comme il en est fait mention dans la convention de subvention.

Enfin, le développement de la stratégie linguistique fait l’objet pour 2009 d’une demande de la chaîne de passer à 24 heures de programmations quotidiennes en arabe pour un coût supplémentaire de 11,8 M€, ce qui porterait le coût directement attribué par France 24 à cette langue de diffusion à 16,3 M€ que la chaîne compare avec les 27 M€ de BBC arabic pour seulement 12 heures de diffusion quotidienne. Néanmoins, pour être complets, ces coûts devraient comporter une quote-part des frais d’antenne et de technique non dissociables en termes de langues de diffusion. Ils devraient également tenir compte des autres fonctions de la société, et en particulier la diffusion et les fonctions supports. Dans ce schéma, et sur la base prudente des coûts connus pour 200749, on obtient un coût de grille total d’environ 26 M€ pour la diffusion en arabe, correspondant à 11,8 M€ directement attribuables à cette langue et une quote-part de 14 M€ de dépenses communes de programmes. Quant au coût complet intégrant, à hauteur de 8 M€ supplémentaires, la diffusion et les fonctions supports, il serait de l’ordre de 34 M€. France 24 a en outre indiqué en réponse aux observations provisoires de la Cour que sur ce montant de 34 M€, 16,3 M€ seraient financés par la subvention de l’Etat, le reliquat l’étant grâce aux synergies de l’organisation mises en place.

LA DISTRIBUTION 

Analyse des coûts du réseau

La fonction de distribution représente 12,1 M€ dans les coûts de France 24 en 2007. L’analyse montre que les frais techniques stricto sensu y occupent une part moins importante que les frais commerciaux.

Ainsi, le réseau primaire de distribution par satellite sur lequel repose la diffusion de France 24 représente un coût de 3,2 M€ pour 11 capacités satellitaires couvrant l’Europe, l’Afrique et le Proche et Moyen Orient. Par ailleurs, les frais liés à la bande passante nécessaire à la réception du site internet de France 24 dans le monde entier s’élèvent à 0,4 M€. Les frais technique au sens strict représentent ainsi 3,6 M€.

Les frais de personnel et de fonctionnement du service en charge de la distribution s’élèvent à 1,2 M€. Le reste des frais, soit 7,3 M€, est lié à des coûts de référencement et de marketing. En matière de diffusion, ces frais correspondent en premier lieu aux dépenses que France 24 doit engager pour être référencée sur les bouquets du câble et du satellite, soit 2,1M€, auxquels s’ajoutent 0,6 M€ consacrés à la stratégie de référencement dite hors domicile (principalement les hôtels) et 0,5 M€ de frais de marketing liés à la diffusion. Pour la réception par internet, les frais engagés concernent à hauteur de 1,7 M€ le référencement de France 24.

On constate ainsi que des frais liés à la communication et au marketing figurent au sein des frais liés à la distribution, ce que le découpage analytique du budget de France 24 ne laissait pas présager. Il apparaît également que le réseau primaire de distribution de France 24 par satellite représente un quart des dépenses de distribution alors qu’il apporte la moitié des téléspectateurs de la chaîne.

Des développements à prévoir

La durée des contrats négociés en ce qui concerne la distribution par satellite permet de connaître au préalable les coûts qui seront exposés par la chaîne sur ce segment. A périmètre constant, les frais de diffusion par satellite vont augmenter de 10% entre 2007 et 2008 et devraient rester stables en 2009.

-  Coût du réseau primaire satellitaire

(k€)

2007

2008 et 2009

% évolution

Yes/DBS

250

250

0%

NSS7

358,333

430

20%

ARABSAT

202,083

242,5

20%

NILESAT

225

225

0%

ASTRA 1

838

1005

20%

EUTELSAT/HOT BIRD

800

800

0%

EUTELSAT/KABELKIOSK

125

125

0%

Total

2798

3078

10%

Source : comptes de France 24

Interrogée sur la question de savoir combien coûterait la mise en place d’un réseau de diffusion disposant d’une couverture mondiale, la chaîne renvoie à son dossier de demande budgétaire pour 2009, dans lequel l’extension de la distribution de la chaîne au niveau mondial fait l’objet d’un chiffrage à hauteur de 13,5 M€, correspondant à 10 M€ de frais de distribution supplémentaires, 3,3 M€ de frais de grille nouveaux et 0,2 M€ de dépenses en matière de technologies.

Si l’on se concentre toutefois sur le simple objectif de disposer d’un réseau de distribution primaire par voie satellitaire couvrant l’ensemble du monde, il apparaît que les coûts exposés par France 24 seraient réduits de moitié. En effet, la direction de la distribution de la chaîne estime le coût d’un réseau primaire satellitaire mondial à environ 10 M€, à comparer aux 3,2 M€ de coût actuel du réseau primaire de France 24, soit un effort financier nouveau à consentir inférieur à 7 M€. A titre d’illustration, le coût d’une couverture satellitaire sur l’ensemble de l’Amérique du Nord serait de l’ordre de 3 M€ et celui d’une couverture pour le continent asiatique de l’ordre de 2 M€.

Certes, il ne s’agit là que des coûts techniques permettant de disposer d’un réseau satellitaire en clair au niveau mondial mais il n’est pas inutile de relever qu’à ce stade la moitié des foyers recevant France 24 utilisent ce mode de diffusion, les bouquets satellitaires et surtout les bouquets câblés représentant une part plus modeste des foyers qui reçoivent la chaîne.

Des synergies envisageables avec d’autres acteurs de l’audiovisuel extérieur

Si c’est par son réseau de diffusion satellitaire en clair que France 24 atteint la moitié des foyers qui réceptionnent la chaîne, c’est aussi par ce moyen qu’elle pourra donner une portée réellement mondiale aux accords de référencement qu’elle négocie, en particulier avec les grandes chaînes hôtelières puisque la chaîne a en tout état de cause besoin d’une couverture satellitaire dans un pays pour être accessible, ne serait-ce que dans ces hôtels. De même, la reprise de France 24 sur les bouquets satellitaires ou câblés se fait à partir d’un signal satellitaire initial. En ceci, le réseau primaire satellitaire initie toute la chaîne de diffusion de France 24.

La négociation de capacités sur ce réseau primaire, tout comme la négociation d’accords mondiaux avec les principales chaînes hôtelières passent par un nombre réduit de contacts et de contrats. En revanche, la présence d’une chaîne comme France 24 au sein des bouquets locaux du câble et du satellite impliquerait des négociations locales avec chacun des bouquets pressentis qui supposeraient, pour être conduites de façon réellement efficace, une représentation dans chacun des pays concernés.

Dans ce contexte particulier se pose la question d’un rapprochement des différents acteurs de l’audiovisuel extérieur français permettant de mutualiser leur présence auprès des acteurs locaux du câble et du satellite. France 24 a ainsi proposé à TV5 Monde de mettre en commun les moyens et ressources utilisés pour la distribution des services de télévision (représentants locaux, bases de données des distributeurs, connaissance des contraintes locales). Cette proposition a trouvé un début de réalisation mais a tourné court à la suite d’un désaccord stratégique entre France 24 et TV5 sur le paiement du référencement auprès des opérateurs de distribution.

Sous réserve du règlement de cette question stratégique, une représentation commune de différentes marques, en l’occurrence TV5 et France 24, dotées chacune de leur propre ligne éditoriale, semble être pratiquée par les grands groupes télévisuels mondiaux. Elle devrait poser d’autant moins de difficultés dans le cas de TV5 et de France 24 que cette dernière diffuse uniquement sous format numérique : elle ne peut donc pas prétendre prendre place dans les réseaux analogiques saturés, mais seulement dans les bouquets numériques pour lesquels le problème de la place disponible ne se pose pas dans les mêmes termes. A cet égard, la migration des bouquets câblés d’un mode de transmission analogique à un mode de transmission numérique représente pour France 24 un enjeu majeur, le maintien de modes de transmissions analogiques sur une large partie des réseaux câblés mondiaux ne laissant pour l’instant à la chaîne qu’un rôle marginal sur ce type de diffusion.

LES FRAIS DE PERSONNEL 

Les diverses composantes de l’effectif

Fin mars 2008, France 24 comptait 325 salariés en contrat à durée indéterminée alors que la société estime son besoin en personnel pour pouvoir fonctionner normalement à 520 personnes. De fait, une différence importante apparaît entre les salariés de la société, soit environ 200 journalistes, 50 techniciens et 50 personnes affectées aux fonctions support, et le personnel travaillant effectivement pour la chaîne qui est d’au moins 150 unités supplémentaires, compte tenu de l’importance des fonctions sous-traitées ou confiées à des pigistes et intermittents.

Ainsi, pour la seule exploitation technique et les fonctions supports, 130 personnes en équivalent temps plein sont employées par les sociétés auxquelles France 24 sous-traite ces fonctions. De même, un volant d’environ 30 pigistes et intermittents en équivalent temps plein travaille de façon régulière pour la chaîne.

Enfin, le réseau de correspondants à l’étranger de France 24 a été constitué de différents cercles plus ou moins rapprochés, mais qui ne reposent pour aucun d’entre eux sur une relation fondée sur des contrats de travail à durée indéterminée de droit français. C’est sur la base de piges ou de rémunérations de prestations de service que se matérialisent les relations avec les correspondants de France 24 à l’étranger. 9 salariés de France 24 ont au demeurant démissionné de la société pour créer leur entreprise à l’étranger, entreprise à laquelle France 24 garantit un chiffre d’affaires minimum.

Ce mode de gestion peut poser question au regard des seuils applicables en matière de droit du travail au sein de la société, et notamment de l’éventuel franchissement du seuil de 500 personnes, France 24 ayant, sur le modèle de ses maisons mères, fait le choix de ne compter dans son effectif que ses propres salariés, à l’exclusion des prestataires de service. Il peut également poser question quant au mode de relation contractuel retenu par France 24 avec son cercle privilégié de correspondants à l’étranger et les requalifications qui pourraient être demandées à ce titre.

L’accroissement prévisible des coûts de main d’œuvre

En 2007, France 24 a conduit sa première négociation annuelle obligatoire ; elle a à ce titre procédé à une augmentation collective de 1,4% de tous ses salariés ayant au moins un an d’ancienneté et un salaire inférieur à 3000 € ; la société a en outre accordé des augmentations individuelles à hauteur de 2,8% de sa masse salariale. Au total, ces différentes mesures ont abouti à une progression moyenne des salaires de 4,2%.

C’est un niveau d’augmentation que la société estime devoir reconduire à l’avenir, considérant qu’elle fait travailler une main d’œuvre qualifiée et mobile qu’il faut savoir conserver dans un secteur en plein développement et où les profils bilingues sont très recherchés. L’importance des augmentations salariales est, selon la société, à mettre en regard du niveau initial des salaires, plus élevé que dans le secteur public, cette différence pouvant trouver sa justification dans une situation inégale au regard du temps de travail négocié au plan conventionnel50, mais moins élevé que dans les chaînes privées généralistes.

Ainsi, en 2007, les salaires bruts moyens s’étageaient entre 2 115€ et 2 260€ selon les niveaux de qualification pour les non cadres, entre 3 235€, 4 718€ et 7 547€ pour les cadres, allant de la qualification la plus basse aux cadres dirigeants. Enfin, pour les journalistes, les rémunérations se situaient entre 2 611€ (coefficient 100-110, correspondant à 54% de l’effectif journaliste de France 24), 3 900 € (coefficients 120-150 correspondant à 28% de l’effectif), 5 250 € (pour les 10% de l’effectif situé entre les coefficients 170 et 200) et 6 900 € (pour les coefficients les plus élevés correspondant à 8% de l’effectif, soit 16 personnes).

Une gestion qui se distingue du reste de l’audiovisuel public extérieur

France 24 applique trois conventions collectives, celle des journalistes, celle des chaînes thématiques et celle de la publicité. Aucune d’entre elles ne comporte de mécanisme de progression de carrière du type de ceux qui sont organisés par les conventions de l’audiovisuel public. La gestion des ressources humaines au sein de France 24 se réalise donc dans un cadre beaucoup moins contraint que dans les autres sociétés de l’audiovisuel public et se rapproche de fait de ce qui existe au sein des sociétés privées du secteur. En ceci, le mode de gestion des ressources humaines de France 24 se distingue nettement du reste de l’audiovisuel extérieur.

LES RÉSULTATS ET LA PERFORMANCE

Au terme du deuxième exercice comptable de France 24, et compte tenu notamment de la faible couverture des critères de suivi de la convention de financement, les moyens d’évaluation de la performance de la chaîne sont limités.

On relèvera néanmoins d’emblée que les critères fixés cette convention ont été respectés par France 24 en 2007.

-  Tableau de suivi de la réalisation des critères de la convention de subvention pour l’année 2007

Critères

Convention

Année pleine

Réalisé

2007

Budget production programmes propres hors JT

Budget référencement/marketing Distribution

Coût grille de programmes (antenne & technique)

Frais Généraux (DAG, DG…)

Masse salariale

 Min 5 M€

 Min 2 M€

 Sup 50%

 Inf 15%

 Inf 40%

13.3

7.4

71%

13%

29%

Nbre de foyers couverts au lancement

Nbre de foyers couverts fin 2010

Min 17 M

Min 30 M

74 M

n/a

Nbre heures minimal annuel programmes hors JT en 1ere diffusion

Min 380 H

900 H

Source : France 24

Dans ce contexte, l’analyse se fondera, d’une part, sur les études commandées par France 24 et, d’autre part, sur les éléments d’appréciation disponibles pour évaluer l’appui effectivement fourni par ses actionnaires à France 24.

LES ÉTUDES MENÉES PAR FRANCE 24

LES MOYENS DE MESURE DÉPLOYÉS

France 24 a d’emblée mis en place un important dispositif d’étude et de suivi de sa notoriété et de son exposition.

- Coût des principales études
commandées par France 24 en 2006-2007

Source : France 24

Le baromètre international de suivi

Le principal élément de ce dispositif est une étude conduite en trois vagues successives, du lancement de France 24 à la fin de la première année de sa diffusion. Intitulée « baromètre international de suivi de France 24 », cette étude a eu un coût élevé51 : 612 K€ [soit, à titre de comparaison, un montant équivalent au budget consacré en 2006 aux études par TV5 Monde].

Une étude de notoriété

La principale caractéristique de cette enquête confiée au département « stratégies d’opinion/pôle société » de la société TNS/SOFRES52 est d’être très ciblée : elle vise exclusivement les « leaders d’opinion »53 de cinq pays-cibles de France 2454, et de 12 pays-cibles55 pour la troisième vague. Les questions portent sur la notoriété et l’image de France 24 et de ses principales concurrentes, y compris TV5 Monde et Euronews.

Les données relatives à la notoriété de France 24 permettent de mesurer tant la notoriété spontanée de la chaîne 24 et de ses concurrentes que leur notoriété globale, agrégeant notoriété spontanée et notoriété assistée56.

L’image de France 24 fait ensuite l’objet de questions approfondies portant sur les qualités de la chaîne. Ces données permettent de situer les résultats de France 24 par rapport à ses concurrentes sur des questions telles que l’honnêteté et l’impartialité de l’information, l’indépendance de la chaîne ou encore son ouverture sur le monde et sa capacité à éveiller la curiosité des téléspectateurs.

L’absence de réelle mesure d’audience

L’enquête ne comprend pas de mesure d’audience à proprement parler. France 24 considère toutefois que les données recueillies permettent de déduire des audiences en se fondant sur une estimation du nombre de « leaders d’opinion » dans les différents pays étudiés.

Sans procéder à de telles déductions, ces études comportent des données utiles pour mesurer l’exposition de France 24 et les habitudes de consommation des personnes interrogées à l’égard des chaînes d’information internationale. Ainsi, pour chaque chaîne citée par l’enquêteur, la personne sondée doit préciser à quelle fréquence elle la regarde. Il est tiré de ces réponses un indicateur d’exposition exprimant la proportion d’individus de la cible qui regardent « régulièrement, de temps en temps » ou qui ont déjà regardé « au moins une fois » la chaîne concernée.

Ces études fournissent des données utiles pour appréhender la progression de l’exposition de France 24 auprès des « leaders d’opinion ». Encore est-il nécessaire de distinguer, d’une part la consommation régulière et occasionnelle, qui s’apparente à une mesure d’audience, et, d’autre part, la consommation ponctuelle intervenue à une époque indéterminée, qui ne correspond donc pas à une consommation active. Or, les résultats présentés par France 24 agrègent ces différentes données dans une rubrique de synthèse mentionnant la proportion de personnes interrogées qui « regardent » la chaîne.

Par ailleurs, il convient de relever que les pays retenus dans l’échantillon (à l’exception de la Tunisie et des pays d’Afrique subsaharienne) ont fait l’objet d’une importante action de communication sur place au cours de la première année de diffusion de la chaîne. De même, tous les pays de l’échantillon ont en outre été visés par les campagnes de publicité menées dans la presse internationale, écrite et télévisée. Les études ont été conduites peu de temps après la clôture de ces campagnes de promotion. Ainsi, par exemple, la deuxième vague du baromètre correspond à des mesures intervenues en mai 2007. En mars 2007, la France a fait l’objet d’une campagne radio de notoriété (budget : 176 K€) et les quatre autres pays de l’échantillon ont été visés par une campagne télévisée (budget 244 K€) sur des chaînes nationales pour trois d’entre eux (Royaume-Uni ; Italie et Sénégal) et Al Jazeera pour ce qui concerne l’Algérie. Ce dernier pays a en outre fait l’objet d’une opération de communication sur place en avril, à l’occasion du lancement des émissions en arabe.

- Dates et zones géographiques cibles des campagnes de publicité et des mesures de notoriété conduites par France 24

Source : France 24

La conduite d’études de notoriété à la suite d’opérations de communication est légitime dans le cadre d’une démarche marketing. Mais la portée et la signification des résultats obtenus dans un tel contexte doivent être analysés qu’avec prudence.

Les autres études

L’étude EMS

France 24 s’est aussi abonnée à l’étude EMS (European Media and Marketing Survey), outil de référence du marché, qui porte sur la consommation de medias des foyers les plus aisés dans 16 pays d’Europe de l’Ouest. Les résultats de ces études ne devraient être connus qu’en juin 2008. Le contrat conclu avec EMS a fixé à 228 K€ le coût de cet abonnement en 2008 (prestation qui correspond à la mise à disposition et à l’exploitation des données collectées en 2007). Parmi les études auxquelles France 24 s’est abonnée, cette étude est la seule à constituer une véritable mesure d’audience. Elle ne porte toutefois que sur le territoire européen.

L’audience du site internet

Le suivi de l’audience du site internet fait l’objet d’un contrat spécifique conclu avec la société Médiamétrie. Les données présentées dans l’étude mensuelle fournie à France 24 dans le cadre de ce contrat sont issues d’un panel couvrant 10 pays57. La fréquentation mensuelle du site internet de France 24 et des ses principaux concurrents y est retracée. A cette prestation dont le coût annuel est de 27 K€ s’ajoute une étude ponctuelle menée en mai 2007 analysant le profil sociodémographique des visiteurs du site internet de France 24 au cours du mois considéré. Le coût de cette étude s’est élevé à 5,5 K€.

Autres études

D’autres études d’évaluation doivent être mentionnées pour mémoire :

- sur l’habillage de France 24 ;

- sur l’exposition des chaînes internationales d’information auprès des leaders d’opinion à Washington DC ;

- sur l’avis porté par des leaders d’opinion européens sur les différentes sources d’information (presse écrite et audiovisuelle) disponibles.

* * *

Il apparaît ainsi que France 24 a consacré des moyens non négligeables à la réalisation d’études mais que ces moyens ont été concentrés sur des études de notoriété et d’exposition dont le coût est plus élevé que les études médiamétriques, dans les régions où ces dernières sont disponibles Il est cependant rappelé que la convention de subvention n’impose pas à ce stade d’étude d’audience à France 24, une telle obligation n’intervenant qu’au terme de la deuxième année de diffusion de la chaîne, fin 2008. D’ores et déjà, France 24 s’est mise en mesure de pouvoir fournir des chiffres d’audience à cette échéance (grâce à l’étude EMS), mais ces audiences porteront sur le seul territoire européen.

Il est d’ailleurs à noter sur ce point que la société TNS a annoncé, dans un communiqué diffusé en mars 2008, la création d’un nouvel outil de mesure d’audience des médias en Afrique, dénommé Africascope. Cet outil permet, selon le communiqué de presse de la société, de mesurer des audiences et « d’étudier la consommation, l’équipement et l’opinion » des consommateurs cibles des souscripteurs de l’enquête. Dans un premier temps, cette étude est conduite dans seulement trois pays : Sénégal, Côte d’Ivoire et Cameroun.

France 24 ne figure cependant pas parmi les souscripteurs fondateurs de ce dispositif, contrairement à RFI, TV5 Monde, CFI, Canal + Horizons et France Télévisions publicité internationale. La raison évoquée par France 24 est que cette étude ne comporte pas d’informations sur ses concurrents directs.

LES RÉSULTATS OBTENUS

Après seulement 18 mois de diffusion effective, la Cour souligne que l’analyse des résultats de la chaîne ne peut être effectuée qu’avec la plus grande prudence.

La notoriété et l’exposition de la chaîne

L’analyse des résultats de France 24 ne peut à ce stade se fonder que sur son « baromètre international de suivi », seul instrument couvrant à la fois, fut-ce très partiellement, l’Europe et l’Afrique. Les résultats présentés ci-dessous sont issus de la troisième vague d’étude, réalisée en mars et avril 2007, dont l’échantillon de pays ciblés est significativement élargi par rapport aux deux vagues précédentes et qui porte sur un total de 12 pays. Parmi ceux-ci, seuls la Tunisie, la Côte d’Ivoire et le Gabon n’ont pas fait l’objet d’action de communication sur place à l’occasion du lancement de la chaîne ou ultérieurement.

France 24 a communiqué ses résultats auprès du grand public sous la forme d’une campagne d’affichage. Elle a par ailleurs adressé à sa tutelle une note dans laquelle elle mentionne, à titre de comparaison, les résultats des trois concurrents qu’elle se reconnaît (CNN International, BBC World et Al Jazeera). Cette présentation lui permet d’affirmer qu’elle est première en Afrique, 2ème « au Maghreb et au Proche Orient (Maroc, Algérie, Tunisie, Egypte)» et 3ème en Europe.

La présentation par France 24 de ses résultats

« Les résultats de France 24 montrent que le multilinguisme est essentiel pour conquérir des parts de marché :

1/ pour l’arabe :

Sur le Maghreb et le Proche-Orient (Maroc, Algérie, Tunisie, Egypte), après 1 an, France 24 est 2ème derrière Al Jazeera et devant CNN et BBC World. (Etude TNS Sofres janvier 2008)

Les leaders d’opinion qui nous regardent (Algérie, Maroc, Tunisie, Egypte)

Al Jazeera : 83,3 % France 24 : 56,4 % CNN : 52,6 % BBC World : 47,9 %

Notre part de marché mensuelle (Algérie, Maroc, Tunisie, Egypte)

Al Jazeera : 19,7 % France 24 : 13,6 % CNN : 12,3 % BBC World : 11,4 %

2/ pour l’anglais :

Sur internet, France 24, avec 4 millions de visiteurs uniques en moyenne par mois, est le site le plus international des chaînes d’information avec plus de 80 % de son audience en dehors de la France. L’audience de France 24.com est 17 fois supérieure à celle d’Al Jazeera et 44 fois supérieure à celle d’Euronews. Ces chiffres sont issus de l’étude Nielsen Médiamétrie, réalisée dans des pays à dominante de langue anglaise : Etats-Unis, Royaume-Uni, Allemagne, Japon, Australie, Suisse etc.

En Europe, après 6 mois, France 24 est 3ème devant CNBC et Al Jazeera et derrière CNN et BBC World (étude EOLS, juin 2007, fournie par la BBC). Nos meilleures parts de marché sont réalisées dans des pays qui nous regardent en anglais (Portugal, Irlande, Suisse, Pologne…)

Les leaders d’opinion qui nous regardent

CNN : 48 % BBC World: 43% France 24 : 13 % CNBC : 12 % Al Jazeera : 8 %

Notre part de marché mensuelle (Algérie, Maroc, Tunisie, Egypte)

CNN : 28,5 % BBC World: 25% France 24 : 7,5 % CNBC : 7,3 % Al Jazeera : 4,5 %

3/ pour le français

En Afrique (Sénégal et Côte d’Ivoire), France 24 est leader (Etude TNS Sofres janvier 2008)

Les leaders d’opinion qui nous regardent

France 24 : 71 % CNN : 58,5 % BBC World: 38,5 % Al Jazeera : 31 %

Notre part de marché mensuelle (Algérie, Maroc, Tunisie, Egypte)

France 24 : 18,2 % CNN : 15 % BBC World: 9,9 % Al Jazeera : 8 %”

Source : document transmis à l’Etat par M. de Pouzilhac

En réalité, si les résultats mis en avant par France 24 dans cette région sont pleinement vérifiés au Maroc, en Tunisie et en Algérie, les données issues de l’étude menée en Egypte montrent en revanche que la chaîne française y est distancée par tous ses concurrents directs.

-  Notoriété globale et spontanée des chaînes d’information internationale dans 12 pays

Source : étude TNS Sofres pour France 24 – février 2008

Pour autant, il convient de souligner que les résultats obtenus par France 24 auprès de « leaders d’opinion » des pays visés par l’étude sont positifs, compte tenu du caractère récent de la chaîne et de l’ampleur de la concurrence sur le segment de l’information internationale. Ainsi, la notoriété de France 24 est-elle partout (sauf en Allemagne) supérieure à celle de la Deutsche Welle.

Simultanément, ces études mettent en évidence l’important écart que devra combler France 24 pour se hisser au niveau de TV5 Monde dont la notoriété est très forte, y compris dans les pays non francophones, et dont l’importance de l’exposition auprès des élites en Afrique francophone doit être soulignée. Euronews obtient également de très bons résultats dans ces études.

Il est par ailleurs constaté l’absence de corrélation entre les moyens de communication déployés et les résultats obtenus. Les taux les plus faible de notoriété et d’exposition sont en effet relevés dans les Etats européens et en Egypte, en dépit des efforts de communication qui y ont été déployés. Inversement, les meilleurs résultats sont obtenus en Afrique subsaharienne, qui n’a pourtant quasiment pas fait l’objet d’action de promotion (sauf en ce qui concerne le Sénégal).

- Proportion d’individus interrogés qui déclarent avoir regardé la chaîne au cours des trente derniers jours (indice d’exposition)

Source : étude TNS Sofres pour France 24 – janvier 2008

S’agissant de l’indice d’exposition, la faiblesse relative des résultats obtenus par France 24 en Europe (6 ou 7 % des personnes interrogées au Royaume-Uni, en Allemagne et en Espagne déclarent avoir regardé France 24 au cours des 30 derniers jours) – sauf en France et en Italie, pour lesquelles l’indice d’exposition est respectivement de 25 et 23 % - mais aussi en Egypte (19 % d’indice d’exposition), en particulier lorsqu’ils sont comparés à des chaînes plus anciennes telles que CNN, BBC, TV5 Monde ou encore Euronews (qui recueillent dans ces pays entre 29 et 80 % d’indice d’exposition), s’explique à l’évidence par la concurrence importante qui s’y exerce. Un tel résultat met cependant en exergue, a contrario, les résultats très positifs obtenus par la chaîne auprès des « leaders d’opinion » au Sénégal, au Gabon, en Côte d’Ivoire, mais aussi au Maghreb.

Les données disponibles ne permettent pas de faire la part de la notoriété et de l’exposition des différents canaux de la chaîne et, partant, de savoir en quelle langue est regardée France 24 par les personnes interrogées.

Toutefois, une autre étude menée auprès des leaders d’opinion par la BBC et dont les résultats ont été cédés à France 24 (étude EOLS) permet de disposer de données de nature similaire58 exprimées par nationalité de la personne interrogée.

- Proportion d’individus interrogés qui déclarent avoir regardé la chaîne au cours des trente derniers jours (indice d’exposition)

Source : étude EOLS pour BBC, fournie par France 24– juin 2007

Ces données confirment que l’exposition de France 24 est significativement plus importante auprès des francophones (35 % des français interrogés, 18 % des belges et luxembourgeois) qu’auprès des allemands (1 % d’exposition) ou des britanniques (7 % d’exposition) auprès desquels le canal anglophone de la chaîne doit pourtant constituer un atout de pénétration qui se heurte pour l’instant à la concurrence des chaînes d’information anglo-saxonnes qui sont naturellement très regardées (BBC World bénéficie d’une exposition de respectivement 38 et 35 % auprès de ces deux nationalités et CNN de 43 et 32 %).

Compte tenu du lancement récent de la chaîne, de l’absence de recul, des caractéristiques des études évoquées dont l’objet n’est pas de mesurer des audiences (mais la notoriété et l’exposition), de leur petit nombre, il serait prématuré et imprudent de conclure quant à la part de marché de France 24, suivant ses différentes langues de diffusion dans des zones au demeurant fortement concurrentielles.

L’audience du site internet France24.com

Les études d’audience du site internet commandées par la chaîne portent sur dix pays59 et s’appuient sur des panels constitués par la société Nielsen (qui constitue selon France 24 la référence du marché dans le domaine du marketing). Ces études mettent en évidence des aspects très positifs, notamment la part élevée des internautes situés en dehors du territoire national (environ 80 %), nettement plus marquée que pour les concurrents directs de la chaîne (CNN et BBC notamment).

Certains résultats obtenus par la chaîne sont même spectaculaires. Ainsi, selon cette étude, le site internet de France 24 est en Allemagne, deux fois plus consulté que ceux de la BBC, de CNN ou de la Deutsche Welle.

Ce bon résultat n’est cependant pas entièrement corroboré par l’étude EOLS précitée, qui porte aussi sur les sites internet, et qui met en évidence, au contraire, que le site de France 24 est 3 à 4 fois moins visité par les leaders d’opinion que ceux de la BBC ou de CNN. Cette dernière étude révise d’ailleurs aussi à la baisse l’indication précitée quant à la part élevée d’internautes situés à l’étranger, les données fournies par EOLS montrant que 47 % des visiteurs du site sont des Français, ce qui confirme néanmoins qu’une majorité des internautes se connectent de l’étranger.

Les flux de trafic enregistrés sur le serveur internet de France 24 indiquent quant à eux, de mars à mai 2008, une fréquentation moyenne d’environ 1 630 000 visiteurs uniques. France 24 souligne toutefois que cette donnée est partielle et incomplète pour diverses raisons techniques (en particulier l’absence de référencement – « taggage »- des pages d’archives et de certaines pages en arabe et l’absence de décompte des consultations de vidéos). La chaîne estime ainsi que « seul Nielsen peut donner une idée précise et fiable de l’audience d’un site et permettre une comparaison sur des bases absolument identiques. »

LES SYNERGIES DEVELOPPÉES AVEC LES ACTIONNAIRES

M. Brochand soulignait dans son rapport remis au Premier ministre en septembre 2005 portant sur la création de la chaîne française d’information internationale : « Le projet TF1-France Télévisions présente de sérieux atouts :

• Il réunit les deux principaux acteurs français en matière d’information internationale télévisée.

• Il offre à la chaîne des perspectives éditoriales intéressantes, reposant notamment sur les importantes capacités des deux groupes en matière d’information internationale (réseaux internationaux, équipes dédiées aux reportages internationaux, accès aux EVN).

• Il présente des garanties financières solides, et responsabilise explicitement les opérateurs sur le respect de l’épure budgétaire fixée.»

La convention de financement confirme que le choix du projet résulte notamment de la présence au capital des deux principaux opérateurs audiovisuels français, le contrat précisant que « l'État a décidé d'apporter son concours au Projet du fait notamment de la qualité de ses promoteurs. »

Il convient dans ces conditions de mesurer l’apport des actionnaires au fonctionnement de France 24, en distinguant la phase de montée en puissance et la phase de diffusion et en confrontant le projet présenté et sa mise en œuvre effective.

L’APPUI SIGNIFICATIF DES ACTIONNAIRES LORS DE LA PHASE DE MONTÉE EN PUISSANCE DE LA CHAÎNE

L’appui fourni par les actionnaires de France 24 a, pour l’essentiel, pris la forme de conventions d’assistance temporaire à durée déterminée.

-  Domaine, durée et montant des prestations d’assistance effectuées par les actionnaires de France 24 en 2006

Source : France 24

Le bien fondé de ces différents montants est difficile à évaluer mais ne paraît pas excessif dans la mesure où la faculté ainsi offerte à France 24 de faire appel à l’expertise des responsables en place au sein des deux groupes actionnaires a permis à l’équipe dirigeante de disposer sur ces différents sujets de documentations, d’analyses et de commentaires et de faire appel aux moyens humains des actionnaires pour mener à bien différentes actions. Cet appui en phase de lancement a permis d’engager très rapidement la recherche des locaux de la chaîne et de lancer la consultation européenne pour la recherche de prestataires techniques. Autrement dit, il a permis à France 24 de démarrer sans délai son activité et en définitive de tenir le calendrier de son lancement.

A cet appui formalisé s’est ajouté un ensemble de prestations fournies essentiellement par le groupe TF1, qui ont permis à France 24 de bénéficier de façon souple et réactive de l’infrastructure technique et fonctionnelle nécessaire à sa montée en puissance.

La fourniture par TF1 de logiciels de gestion (comptabilité ; gestion des ressources humaines) a ainsi permis de disposer dès la création de la société des outils nécessaires à sa gestion. Le directeur administratif et financier et le directeur des ressources humaines par intérim étant, dans le cadre du pacte d’actionnaires et de la convention d’assistance temporaire, issus de TF1, le recours à ces outils facilitait les choses d’autant que France Télévisions avait indiqué être en cours de changement de son système d’information et que par ailleurs l’adoption d’un système d’information spécifique aurait exigé un temps important de mise en place et de paramétrage. Dans ces conditions, la solution fournie par TF1 était la seule réellement envisageable.

Il peut toutefois être observé que le coût de cession des licences, fixé à 308 K€, est assez élevé pour des logiciels appartenant en propre au groupe TF1 et dont l’extension du nombre d’utilisateurs n’entraîne par conséquent en principe pas de coût marginal significatif. Interrogée sur ce point, France 24 n’a pas été en mesure de préciser si ces logiciels étaient amortis dans les comptes de sa société mère.

Le groupe TF1 a aussi fourni les premiers locaux occupés par France 24 de janvier à octobre 2006. Ceux-ci, d’une superficie de 365 mètres carrés, ont été sous-loués par la chaîne Eurosport qui a dans ce cadre également fourni différents biens et services associés tels que la mise à disposition de matériel informatique et de télécommunication, la gestion du courrier et des réseaux, la reprographie et l’impression, le restaurant inter entreprises… Ces différentes prestations ont été facturées par Eurosport pour un montant total de 459 K€ dont 195 K€ de loyer, 76 K€ de frais d’aménagement des locaux et 145 K€ de frais informatiques

Le tarif de location des locaux temporaires a été fixé à 440 euros hors taxes par an par mètre carré soit un niveau conforme au marché locatif de bureaux à Issy-les-Moulineaux.

Les autres prestations fournies, en particulier les frais de cloisonnement et les services informatiques, se sont en revanche révélées onéreuses. Ainsi, la location mensuelle de chaque ordinateur personnel fixe a été facturée 470 €60 par mois, ce montant comprenant non seulement la fourniture du matériel mais également les prestations associées (mise à disposition des logiciels et administration du réseau notamment). Là encore, les délais de lancement imposés à la chaîne ne lui laissaient pas le temps de mettre en place un service informatique et l’appui du groupe TF1 était la seule solution envisageable, sauf à faire appel à une société spécialisée dont les coûts se seraient révélés, selon France 24, encore supérieurs à ceux induits par la solution retenue.

Au-delà de ces prestations facturées, la présence d’opérateurs au capital de France 24 a permis à diverses reprises de trouver des solutions à des difficultés techniques qui se présentaient, en utilisant en particulier les moyens de transmission et de réception des deux groupes audiovisuels. A titre d’illustration, peu avant l’heure du lancement officiel de la chaîne, les conséquences d’une rupture de câble de diffusion ont pu être rapidement palliées par une dérivation du signal via le dispositif technique de France Télévisions.

EN PHASE D’EXPLOITATION, DES SYNERGIES AVEC LES ACTIONNAIRES MOINS IMPORTANTES QU’ESCOMPTÉ

Les images d’actualité

Le projet initial de TF1 et France télévisions soulignait la faculté qui serait offerte à la CFII d’accéder aux images d’actualité des maisons mères. Il était même souligné qu’il était « capital que la rédaction de la CFII puisse accéder aux images des chaînes mères dans les meilleurs délais ». Le projet prévoyait en outre la désignation de « responsables interface CFII au sein des rédactions des maisons mères » chargés de communiquer avec un « coordinateur images maisons mères » intégré à la rédaction de la CFII.

Au total, les images des journaux des maisons mères devaient représenter 30 % des images diffusées par la chaîne. Sur le plan qualitatif, ces images sont quasi exclusives, car elles ne sont utilisées qu’au sein des deux maisons mères, contrairement aux images d’agence.

Outre les images d’actualité, les maisons mères devaient fournir des émissions hors journaux telles que les débats, d’une part, et les autres magazines, d’autre part, respectivement pour 57 % et 38 % du temps d’antenne consacré à ce type d’émission.

Peu après la constitution de France 24, des conventions de fourniture d’images ont été signées avec TF1, France 2, France 3 et RFO dont le contenu est décrit ci-après.

Le dispositif de coordination des rédactions n’a pas été mis en place

Contrairement à ce que mentionnait l’offre initiale, les « responsables interface CFII au sein des rédactions des maisons mères » n’ont pas été désignés. Cette fonction n’a, selon France 24, pas été admise par les différentes rédactions qui ne souhaitaient pas que le contenu de leurs conférences puisse être porté à la connaissance de France 24. La chaîne a d’ailleurs fait observer qu’un tel correspondant n’existe pas entre les rédactions de France 2 et France 3 et qu’au sein du groupe TF1, une fusion des rédactions de TF1 et LCI s’amorce, mais qu’elle n’intervient que près de 15 ans après la création de cette dernière.

Cet échec met en évidence les obstacles auxquels se heurte toute volonté de faire fonctionner en équipe des rédactions distinctes fonctionnellement et hiérarchiquement, même lorsqu’il s’agit, comme en l’espèce, de rapprocher des équipes en amont de l’antenne. Un tel constat, dans l’optique de la réorganisation de l’audiovisuel extérieur, ne peut que susciter le scepticisme quant aux synergies susceptibles d’être développées par la mutualisation des rédactions dans une « news factory ».

La convention conclue avec TF1 pour la fourniture d’images

La convention d’accès aux images de TF1 porte en réalité sur des archives récentes et non sur les images les plus récentes. En effet, ces images ne sont disponibles pour France 24 que passé un délai de 24 heures après leur diffusion sur TF1 et/ou LCI. Pour une chaîne d’information continue, un tel délai prive ces images d’une grande partie de leur intérêt. A cet égard, le contrat conclu ne correspond pas à ce que laissait entendre l’offre initiale de TF1 et France Télévisions qui prévoyait des « contrats forfaitaires d’accès aux images d’actualité ». Toutefois, le stock d’images ainsi rendu accessible est important et utile pour les journalistes de France 24 : ce stock est d’environ 25000 heures couvrant plus de vingt années, TF1 restant, au contraire de France Télévisions, propriétaire de ses archives.

En paiement de cet accès aux archives de TF1, la convention prévoit un montant forfaitaire de 700 K€ en 2007 et un ajustement en 2008 sur la base des flux réels d’utilisation, qui devaient être tracés, à partir d’un coût minute de 315 €HT révisé dans les mêmes conditions que la convention (ie prenant en compte les éléments de la formule d’indexation analysée ci-dessus dont les composants ne sont pas tous directement liés à la production d’images d’actualité).

Sur la base d’un coût à la minute de 315 €, le forfait 2007 correspondait à 2 222 minutes soit environ 37 heures d’images d’archives. Contrairement à ce que prévoyait la convention, il n’a pas été procédé à un point d’étape en octobre 2007 sur les volumes d’images de TF1 réellement diffusées par France 24 et la convention a été reconduite aux mêmes conditions. Il est vrai que le dispositif de traçage des images en provenance de TF1 n’a été mis en œuvre qu’à compter de la dernière semaine d’août et que le recul manquait par conséquent en octobre pour apprécier la réalité des flux exploités. Les données provisoires indiquaient cependant déjà clairement une sous-consommation importante des images par rapport au forfait.

L’extrapolation à partir des données disponibles (soit de la fin août à la fin décembre 2007) du volume annuel d’images en provenance de TF1 diffusées par France 24 aboutit en effet à une consommation annuelle légèrement inférieur à 16 heures soit environ 43 % du volume estimé qui a fondé la fixation du forfait de 700 K€.

Sous réserve que la pertinence de cette extrapolation soit vérifiée, le coût réel des images fournies par TF1 et diffusées par France 24 se serait établi à 729 € la minute.

En réponse aux observations provisoires de la Cour, TF1 a fait observer :

- d’une part, que la diffusion de France 24 en France, imposée par l’Etat, l’a conduite à estimer qu’une concurrence en résultait pour sa filiale LCI et à refuser par conséquent de mettre à disposition la chaîne internationales ses images datant de moins de 24 heures ;

- d’autre part, que le « droit de puisage » accordé à France 24 était illimité au sein des 25 000 heures mises à disposition et que la décision d’utiliser ou non ces images relevait de la libre appréciation de France 24.

La Cour prend acte de ces explications et déplore à cet égard que la renégociation de la convention de fourniture d’images, prévue dans le contrat initial, n’ait pas été effectuée sur la base des consommations réelles.

La convention conclue avec les chaînes du groupe France Télévisions pour la fourniture d’images

Les images fournies par les chaînes du groupe France télévisions sont facturées au forfait la première et la deuxième années, pour un montant de 1 M€ réparti entre France 2 (730 K€), France 3 (220 K€) et RFO (50 K€). Ce forfait a été fixé en retenant un prix de 600 € la minute multidiffusée et une consommation prévisionnelle de 28 heures. Les images sont disponibles dès leur diffusion sur une des chaînes du groupe et restent accessibles pendant une année, soit un stock disponible de 1500 heures environ, selon France 24.

La consommation de ces images a fait l’objet d’un suivi précis dès le démarrage de l’antenne en raison du droit à rémunération dont bénéficient les journalistes du service public en tant qu’auteurs à raison de la diffusion de leur travail à l’antenne, lequel exige un minutage détaillé de l’exploitation qui en est faite. Ce suivi fait apparaître que la consommation d’images de France télévisions par France 24 a été en 2007 de 2070 minutes soit 34h30 soit environ 23 % de plus que le volume estimé initial.

Par conséquent, le coût réel des images fournies par France Télévisions s’est établi en 2007 à 483 euros la minute.

- Comparaison du coût théorique et réel à la minute des images d’actualité fournies à France 24 par ses actionnaires

Source : France 24 et contrats de fourniture d’images

Il apparaît ainsi qu’en 2007, en dépit d’un coût facial plus faible pour les images de TF1 que pour celles de France Télévisions, cette différence visant à tenir compte du fait que les images d’actualité de TF1 n’étaient pas accessibles avant un délai de 24 heures, la consommation de ces deux sources d’images par France 24 a abouti, dans le cadre des forfaits conclus, à ce que la chaîne d’information paye les images d’archive de TF1 50% plus cher que les images d’actualité de France Télévisions.

France 24 a fait valoir que l’exploitation à l’antenne des images de TF1 ne reflétait pas l’ampleur de leur exploitation par la rédaction qui puise quotidiennement, selon la chaîne, environ 30 minutes d’images pour concevoir et monter des sujets qui, au terme de ce processus, n’en comportent qu’une quantité réduite. Un tel décalage entre le volume d’images puisées et le volume d’images diffusées ne s’observe pas pour France Télévisions dans la mesure où, d’une part, les images de France Télévisions sont utilisées pour leur immédiateté, et donc diffusées comme des sujets entiers prêts à l’emploi, et, d’autre part, le stock d’images disponibles est plus faible.

A l’appui de sa réponse, France 24 a aussi souligné qu’un salarié de France 24 est en permanence détaché au sein de la documentation de TF1 pour l’approvisionnement de la chaîne d’information en images puisées dans le stock mis à disposition.

Les correspondants

Le réseau des correspondants des deux groupes actionnaires constituait un autre élément positif mis en avant dans le projet initial : « les correspondants et les infrastructures des chaînes mères, TF1, France 2 et France 3 constituent un atout incomparable, à partir duquel la CFII constituera un premier cercle de correspondants.. » La suite de l’offre distinguait sur ce point un deuxième cercle de correspondants dits « fidélisés » devant intervenir pour la chaîne depuis « un certain nombre de villes stratégiques pour la couverture de l’actualité internationale et dans lesquelles les chaînes mères ne sont pas présentes. » Un troisième cercle, plus informel, était aussi mentionné.

L’offre comportait toutefois une restriction majeure : « il est entendu que les maisons mères conservent la priorité en cas d’actualité "chaude" qui réclame la disponibilité immédiate de leurs correspondants. »

En pratique, il est vite apparu que le recours aux correspondants des chaînes actionnaires n’était pas satisfaisant.

France 24 a donc rapidement cherché à constituer son deuxième cercle de correspondants. La particularité de ce deuxième cercle réside dans le fait qu’il s’agit de correspondants indépendants liés par contrat à la chaîne qui leur assure un minimum garanti de chiffre d’affaires contre un volume mensuel d’images prêtes à diffuser, les volumes de productions supplémentaires par rapport à ce forfait étant rémunérés sur la base d’une grille tarifaire elle aussi contractuelle. Ce dispositif est plus souple pour France 24 que si elle constituait un réseau de correspondants permanents à l’image des autres chaînes françaises. A l’heure actuelle, ce réseau est constitué d’une centaine de personnes qui fournissent 5 % des programmes diffusés par France 24.

France 24 ne s’appuie donc pas principalement sur le réseau des bureaux et correspondants de ses actionnaires.

Les magazines

L’offre présentée par les actionnaires prévoyait, en complément des journaux, la production par France 24 d’un ensemble d’émissions inédites permettant de construire l’identité de la chaîne. L’offre indiquait qu’au-delà « des productions inédites, les programmes de la CFII sont renforcés par la reprise d’émissions existantes. Il peut s’agir d’émissions emblématiques des sociétés mères, tout comme des productions éventuellement acquises auprès de tiers. »

Il était ainsi envisagé de reprendre tout ou partie d’émissions telles que « 7 à 8 » (TF1) ; « questions d’actu » (LCI) ; « envoyé spécial » (France 2) ; Pièces à convictions » (France 3) ; « C’est dans l’air » (France 5). D’autres émissions, à caractère culturel celles là, étaient également citées.

Une réserve importante était toutefois mentionnée : « un nombre significatif d’émissions de France Télévisions et TF1 sont produites par des producteurs extérieurs. Les conditions de reprise de ces programmes et reportages devront par conséquent être négociées avec ces derniers. »

Lors de l’élaboration de la grille, cette réserve s’est révélée dirimante. Il est ainsi apparu à France 24 qu’une production directe de ses émissions et l’acquisition de programmes inédits devait être privilégiée. Les magazines sous-traités acquis par France 24 représentent ainsi actuellement 17 % de l’antenne.

Ainsi, tant pour la fourniture d’images que pour le réseau des correspondants et les magazines, les perspectives mises en avant dans l’offre conjointe de TF1 et France Télévisions ont dû être réévaluées à la baisse lors de l’élaboration de la grille et après le lancement de la chaîne.

Il convient d’ajouter à ce constat le rappel de l’impossibilité pour France 24 de s’appuyer sur l’une ou l’autre des régies publicitaires de ses chaînes mères, alors qu’un tel montage n’était pas exclu dans l’offre conjointe de TF1 et France Télévisions.

Au total, les synergies entre la chaîne et ses actionnaires se sont révélées sensiblement moins importantes qu’annoncé (France 24 considère pour sa part que « dans les faits, ces synergies ne sont pas moins importantes, elles sont différentes »). Ces synergies ont en outre un coût pour France 24 et constituent un chiffre d’affaires complémentaire, certes modeste, pour ses actionnaires.

Par ailleurs, en application des règles applicables aux participations, les actionnaires ont procédé à une intégration proportionnelle des comptes de France 24 dans leurs comptes consolidés.

CONCLUSION

Dix-huit mois après son lancement, la chaîne d’information continue France 24, diffuse 24 heures sur 24 deux programmes en français et en anglais, ainsi qu’un programme destiné à l’Afrique du Nord et au Moyen-Orient composé de 4 heures d’émission par jour en arabe, complétés respectivement par ses programmes en français et en anglais. France 24 est diffusée en mode exclusivement numérique, par satellite et par câble en Europe, en Afrique et au Moyen-Orient. Elle est accessible par internet dans le monde entier. Dernière née de l’audiovisuel extérieur, la chaîne est organisée de façon à tirer pleinement parti des potentialités du numérique dans ses modes de production de l’information. A la mise en place de bureaux permanents à l’étranger dotés de moyens de production propres, elle a préféré la formule souple et moins coûteuse d’un réseau de correspondants.

Ces modes de fonctionnement, le recrutement auquel elle a procédé ab initio de journalistes bilingues, et très majoritairement jeunes, ont situé la chaîne française d’information internationale à part dans le dispositif de l’audiovisuel extérieur. Sur le plan juridique et financier, aussi, elle a reposé sur un montage qui la distingue des autres sociétés chargées de la mise en œuvre de cette politique. Il a consisté à confier la réalisation de la chaîne à une société privée détenue à parité par un actionnaire public France Télévisions et un actionnaire privé, TF1 et régie par un pacte d’actionnaires leur conférant un pouvoir de co-décision (et donc de blocage en cas de désaccord) sur les principales décisions stratégiques de la société. En revanche, le budget et l’intégralité des risques financiers sont assumés par l’Etat, qui s’est engagé par convention à assurer sur cinq ans à la société un niveau de financement assorti d’une clause d’indexation favorable. La convention ne prévoit ni le développement de ressources propres, ni l’intéressement des actionnaires aux performances de la société.

C’est la direction de France 24 qui a fait le choix, avalisé par les pouvoirs publics, d’en faire une chaîne mettant en œuvre en parallèle des programmes distincts en français et en anglais (puis en arabe), plutôt que d’offrir un programme en français entrecoupé de « décrochages » en langues étrangères comme cela était prévu au départ. Ce choix, qui a permis de clarifier l’offre de France 24, a été heureux. Il a facilité la montée en puissance rapide de France 24, qui peut être considérée en soi comme un succès.

Par delà le lancement réussi de la chaîne, la Cour souhaite mettre l’accent, pour l’avenir, sur trois séries d’interrogations ayant trait à la stratégie, au mode de financement et à l’actionnariat de la chaîne.

1) Sur le plan stratégique, la chaîne voit s’ouvrir plusieurs voies pour son développement. Projet à dimension mondial, il n’a pas achevé sa montée en puissance. La convention de subvention prévoyait que la chaîne, au-delà des zones prioritaires où elle émet aujourd’hui, étende sa diffusion à l’Asie et au continent américain et à d’autres langues étrangères dont l’Espagnol, mais sans que ces priorités soient clairement énoncées et hiérarchisées entre elles. Ces développements ne sont pas les seuls concevables. Pour sa part, la direction de France 24, juge prioritaire le développement de son offre en arabe (qu’elle souhaiterait faire passer à 24 heures quotidiennes) et sa diffusion en anglais sur les continents asiatique et nord américain. Ces développements, compte tenu du mécanisme d’indexation, porteraient le budget de France 24 à 133 M€ en 2010 (et la subvention de l’Etat à 125 M€, soit un quasi doublement par rapport aux besoins initialement estimés de la chaîne en vue de son lancement en 2006). Cette évolution est à mettre en regard de la subvention que l’Etat s’est engagé à verser à la chaîne en 2008 soit 86 M€. En tout état de cause, l’amélioration de l’offre de France 24 et l’élargissement de son audience potentielle entraîneront un renchérissement du coût des achats de programmes. Selon la Cour, cette perspective impose que les diverses hypothèses de développement envisagées soient rapidement clarifiées entre France 24 et l’Etat.

2) Quels que soient les choix qu’ils retiendront, une hausse des besoins de financement de la chaîne sera nécessaire, même s’il se situe en-deçà du chiffre de 133 M€ correspondant à l’estimation des priorités identifiées à ce stade par la société. Or celle-ci se situe dans un secteur où ses concurrentes tirent une part de leur financement du développement de ressources propres, qu’il s’agisse de la publicité sur l’antenne ou sur internet, du sponsoring ou d’autres formes de partenariat. Dans ces conditions, la question se pose de savoir si France 24 a vocation à être financée dans la durée et de façon quasi-exclusive sur fonds publics, comme c’est le cas aujourd’hui. Interrogée sur ce point par la Cour lors de son contrôle, sa direction a estimé qu’elle pourrait à terme s’autofinancer à hauteur de 40% quand les représentants de l’administration se montraient plus prudents, citant des chiffres allant de 20% à 30%. Les estimations de la chaîne se fondent notamment sur l’anticipation –à une échéance encore malaisée selon elle à déterminer- de ressources importantes issues des nouveaux usages de la téléphonie mobile.

Ces avis convergent en tout cas pour reconnaître qu’une part de financement sur ressources propres mérite d’être prévue. Il est souhaitable qu’un objectif clair et partagé soit défini entre les pouvoirs publics et l’entreprise, en même temps que seront précisés les axes de son développement stratégiques et la contribution financière de l’Etat à leur réalisation.

En tout état de cause, il importe que des critères permettant de juger de la réussite de la stratégie adoptée par France 24 soient fixés à cette occasion. A cet égard, la Cour note que les dispositifs de mesure mentionnés tant par l’entreprise que par les pouvoirs publics à l’occasion du présent contrôle, s’ils reposent sur des critères convergents (le contenu ; la notoriété ; l’image ; la distribution et le référencement ; les audiences et parts de marché ; les recettes publicitaires), ne comportent pas encore les objectifs chiffrés qui les rendraient opérationnels dans le dialogue stratégique entre l’Etat et la société et dans l’évaluation de sa performance.

3) Enfin, la volonté exprimée par les pouvoirs publics de confier à une société holding le portage des participations publiques dans les sociétés de l’audiovisuel extérieur, de façon à permettre d’en unifier la direction stratégique, rend inéluctable une évolution de l’actionnariat de France 24. L’accord des deux actionnaires étant requis préalablement à toute modification de l’actionnariat, cette évolution ne se réduira probablement pas à un simple apport à la holding des parts de France 24 détenues par France Télévisions et amènera à remettre en cause l’équilibre institutionnel et sans doute l’ensemble du dispositif actuel.

Cette perspective met en lumière le paradoxe d’un montage initial où la société, bien que financée sur fonds publics, est néanmoins détenue par des actionnaires qui n’encourent aucun risque financier réel dans sa gestion. En l’absence, que l’on peut regretter, d’une clause de retour à l’Etat de l’investissement qu’il a ainsi consenti, la Cour souligne la nécessité que le caractère original du montage d’origine soit pris en compte lors de son éventuel dénouement d’une façon qui reflète sa réalité économique et préserve les intérêts patrimoniaux de l’Etat.

troisieme chambre

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51697

rapport particulier

(art. L. 135-3 et R. 133-3 du code des juridictions financières)

RADIO FRANCE INTERNATIONALE

(RFI)

Exercices 2000 À 2006

Le présent rapport, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les personnes et les organismes concernés, a été délibéré par la Cour des comptes les 20 mars et 10 avril 2008

   
 
 

SOMMAIRE

INTRODUCTION 167

PARTIE I :  LA STRATÉGIE DE RFI FACE À UN MONDE EN MUTATION 168

I. RFI ET SON ENVIRONNEMENT : LA REMISE EN CAUSE DU MODÈLE TRADITIONNEL DE RADIO INTERNATIONALE 168

A. RFI, UNE RADIO INTERNATIONALE DE SOUVERAINETE 168

1. Les missions et l’organisation de RFI 168

2. Les contours de la radio actuelle 171

B. UN DIAGNOSTIC PARTAGÉ SUR LA NÉCESSITE DE REDÉFINIR LES MISSIONS DE RFI 175

1. (R)évolutions technologiques 176

2. Bouleversements géopolitiques 177

II. LA GOUVERNANCE DE RFI NE CONSTITUE PAS UN CADRE PROPICE AUX RÉFORME 178

A. UNE TUTELLE MULTIPLE ET DIVISÉE 178

1. Une tutelle éclatée qui reflète dans la dualité des financements publics de RFI 178

2. Le caractère dérogatoire de la procédure de nomination du président de RFI 180

3. Les limites des indicateurs de performance utilisés 181

B. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA GOUVERNANCE INTERNE DE RFI 185

1. Les faiblesses de la gouvernance stratégique et financière 185

2. Les lourdeurs de la gouvernance sociale de RFI 187

III. LES PRIORITÉS STRATÉGIQUES ASSIGNÉES À RFI N’ONT PAS PU ÊTRE REDEFINIES 190

A. LA CONCLUSION D’UN COM S’EST HEURTÉ JUSQU’EN 2004 A DES DÉSACCORDS SUR LES MOYENS 190

1. Les désaccords récurrents sur les moyens financiers de RFI ont contribué à bloquer la préparation du COM 190

2. L’absence de proposition de redéploiements significatifs n’a pas permis la finalisation du projet de COM 191

B. LES TUTELLES N’ONT PAS SOUTENU LE PROJET DE REFORME DU NOUVEAU PRÉSIDENT 194

1. Le nouveau PDG de RFI a rapidement proposé les grandes lignes d’un projet de réforme pour l’essentiel conforme aux attentes des tutelles 194

2. Les conditions d’une réforme en profondeur de RFI dans le cadre d’un COM n’ont pas pu être réunies 197

C. LES DÉVELOPPEMENTS ENGAGÉS PAR RFI APPELLENT DES ARBITRAGES 201

1. La diversification des modes de diffusion 202

2. L’extension de la couverture de certaines zones a été engagée 204

PARTIE II :  LES RÉFORMES ENTREPRISES FACE À LA DÉGRADATION DE LA SITUATION FINANCIÈRE 207

I. UNE SITUATION FINANCIÈRE TENDUE 207

A. LE RÉSULTAT DE RFI : UNE PROGRESSION DES CHARGES PLUS DYNAMIQUE QUE CELLE DES RECETTES DEPUIS 2000 207

1. La faible progression des ressources de l’entreprise 208

2. La croissance des dépenses de personnel et de fonctionnement demeure plus dynamique que l’évolution des ressources 211

3. Les économies de frais de diffusion ont limité mais non enrayé l’effet de ciseau entre les recettes et les charges de RFI 217

B. LE BILAN DE RFI : UNE RECAPITALISATION NÉCESSAIRE 224

1. Le fonds de roulement structurellement négatif de RFI 225

2. La trésorerie dégagée par le cycle d’exploitation 228

3. La nécessaire recapitalisation de RFI 229

C. OBSERVATIONS EN VUE DE L’AVIS SUR LES COMPTES 230

1. La gestion des changements d’applications comptables 231

2. La comptabilisation des provisions 232

3. L’absence de valorisation des reprises des radios partenaires 233

4. La comptabilisation des refacturations aux filiales 233

5. L’audit interne 235

II. LA NUMÉRISATION DE RFI N’A PAS PERMIS LES GAINS DE PRODUCTIVITÉ ATTENDUS 236

A. LA NUMÉRISATION DE LA PRODUCTION ET DE LA DIFFUSION DE RFI 236

1. Le processus de numérisation de RFI a été plus long que prévu en raison notamment des difficultés techniques et sociales rencontrées 236

2. Les choix technologiques initiaux relatifs au processus de numérisation de RFI ont été remis en cause en cours de réalisation 238

B. L’ÉVOLUTION DE L’ORGANISATION DU TRAVAIL QUI DEVAIT ACCOMPAGNER LA NUMÉRISATION DE LA PRODUCTION N’A PAS PERMIS DE DÉGAGER LES GAINS DE PRODUCTIVITÉ ESCOMPTÉS 241

1. La numérisation de la production induit une évolution des métiers susceptible de générer des gains de productivité 241

2. La numérisation de la production n’a permis à ce jour aucun gain de productivité 242

III. LA RÉFORME DES LANGUES NE PERMET PAS UN REDÉPLOIEMENT AU PROFIT D’OBJECTIFS PRIORITAIRES 247

A. L’ANCIENNETÉ DES DÉBATS SUR LES LANGUES ÉTRANGÈRES 247

1. Le débat sur le choix des langues parlées par RFI 248

2. L’adéquation entre les objectifs, les résultats et les moyens des rédactions 250

3. La qualité et l’unité éditoriale des programmes 251

B. LA REDUCTION PROGRESSIVE DES AMBITIONS DE RÉFORME 254

1. La régionalisation envisagée en 2001 : un projet resté presque sans suite 254

2. La restructuration des rédactions en français et en langues étrangères et le recentrage des langues : le rendez-vous manqué de l’automne 2004. 255

3. La réforme de 2006 : la « relégitimation » de l’ensemble des rédactions 256

C. BILAN ET PERSPECTIVE DE LA RÉORGANISATION DE 2006 259

1. L’adaptation de l’offre et des moyens des rédactions en langues 259

2. La réorganisation de la rédaction en français et le « bi-média » 262

3. Préparation de l’avenir ou réforme introuvable ? 267

CONCLUSION 272

ANNEXE 1 : INCIDENCES DES CONVENTIONS COLLECTIVES ET ACCORDS COLLECTIFS SUR LA GESTION DE RFI 274

ANNEXE 2 : CHRONOLOGIE DE LA RÉFORME DES LANGUES 278

INTRODUCTION

Le présent rapport, établi en application de l’article L. 133-1 du code des juridictions financières, porte sur les comptes sociaux et la gestion de la société nationale de programme Radio France Internationale (RFI) pour la période 2000 à 2006. Les informations recueillies sur l’exercice 2007 ainsi que certains éléments relatifs aux huit filiales de RFI61, et notamment sa filiale en langue arabe Monte Carlo Doualiya (anciennement RMC-MO), ont été intégrées en tant que de besoin dans l’analyse de la gestion.

La société Radio France Internationale (RFI) a été créée dans ses formes actuelles en 1975, dans un monde où les frontières entre Etats étaient moins franchissables qu’aujourd’hui et les grands équilibres internationaux largement marqués par la Guerre Froide. RFI était alors conçue comme le seul média capable de traverser aisément les frontières, pour faire valoir le point de vue de la France auprès des auditeurs étrangers et promouvoir la francophonie.

Près de vingt années après la chute du mur de Berlin, l’environnement de RFI a profondément évolué. L’avènement de nouveaux moyens techniques de diffusion et la recomposition du paysage international contribuent à remettre en cause le modèle de radio internationale sur lequel RFI, comme ses homologues étrangers, a été fondée. Depuis sa création, RFI a elle aussi changé. Le passage au tout info, la numérisation de la production et de la diffusion, la réorganisation des rédactions en français et en langues étrangères et le développement de son site Internet sont autant d’éléments qui donnent à RFI un nouveau visage, loin des bandes magnétiques et de la diffusion exclusive en ondes courtes qui rythmaient, il y a quelques années encore, le quotidien de l’entreprise.

Dans ce contexte, le rapport se propose tout d’abord d’examiner dans quelle mesure la stratégie de RFI a su s’adapter à ce nouveau contexte. De fait, RFI et ses administrations de tutelles ont entrepris, sans y parvenir, de redéfinir les missions et les contours de l’entreprise. Ces difficultés sont à la fois le symptôme et la conséquence des dysfonctionnements de la gouvernance de RFI, qu’elles ont également contribué à amplifier. Dans un second temps, le rapport s’attache à examiner si, face à la dégradation de la situation financière de RFI depuis le début de la décennie, les réformes entreprises ont permis d’adapter son offre et de dégager des marges de développement.

A l’heure où le paysage audiovisuel extérieur français fait l’objet de réflexions nombreuses et d’un projet de réforme de grande envergure – qui n’a toutefois pas été rendu public à l’heure du dépôt de ce rapport – l’instruction s’est attachée à examiner le fonctionnement interne de RFI et d’apporter un diagnostic étayé sur son évolution au cours de la période, qui apparaît comme un préalable nécessaire à toute réforme plus large.

PARTIE I : LA STRATÉGIE DE RFI FACE À UN MONDE EN MUTATION

Depuis plus d’une décennie désormais, les missions traditionnelles de RFI sont remises en cause par l’évolution des moyens techniques de diffusion et du paysage politique international. Qualifiée de « défi » ou de « crise » existentielle selon les interlocuteurs, cette situation de transition appelle une vision claire et partagée de ce que doit être RFI dans le monde contemporain.

Face à ces mutations de grande ampleur, les modes de gouvernance de RFI apparaissent particulièrement peu propices aux réformes. De fait, l’entreprise et ses tutelles ne sont pas parvenues, au terme de sept années de discussions, à adopter un contrat d’objectifs et de moyens. Si des développements ont néanmoins été engagés au cours de la période, ceux-ci renforcent plus qu’ils ne résolvent la nécessité de redéfinir les missions et les objectifs stratégiques de RFI.

RFI ET SON ENVIRONNEMENT : LA REMISE EN CAUSE DU MODÈLE TRADITIONNEL DE RADIO INTERNATIONALE

RFI, UNE RADIO INTERNATIONALE DE SOUVERAINETE

Les missions et l’organisation de RFI

Les missions statutaires de RFI

Les missions de RFI ont été énoncées par la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication en ces termes62 : « La société nationale de programme dénommée Radio France Internationale est chargée de contribuer à la diffusion de la culture française par la conception et la programmation d'émissions de radio en français ou en langue étrangère destinées aux auditoires étrangers ainsi qu'aux Français résidant à l'étranger. Cette société assure une mission d'information relative à l'actualité française et internationale ».

Aux termes de la loi, les missions de RFI sont donc définies de manière large, que ce soit en terme d’objectifs – diffuser la culture française, de public – les auditoires étrangers et les Français résidant à l’étranger, ou de contenu de ses programmes – l’actualité française et étrangère.

Ces éléments ont été repris dans le décret du 31 décembre 1982 modifié portant statut de RFI63, et précisés dans le cahier des missions et des charges de RFI adopté en 198864, qui énonce trois missions principales :

- Une mission d’influence, définie à l’article 4, destinée à « faire comprendre le point de vue de la France face aux événements du monde contemporain » tout en garantissant « l’honnêteté, l’indépendance et le pluralisme de l’information » ;

- Une mission de promotion de la francophonie, définies aux articles 6 et 7, comme la « promotion et l’illustration de la langue française », le fait de « favoriser la diffusion à l’étranger de la culture française et de marquer son caractère francophone », et de « participer au dialogue des cultures » ;

- Une mission d’information et de divertissement des Français à l’étranger, également énoncée à l’article 7.

A ces trois missions principales s’ajoutent quatre missions particulières, relatives à la communication du gouvernement65, l’expression du parlement, les campagnes électorales et les actions culturelles et de coopération.

Le projet annuel de performance (PAP) qui détaille les crédits budgétaires attribués à RFI par la loi de finances, ses objectifs et ses indicateurs de résultat, assigne quant à lui à RFI l’objectif de « conforter la présence française et francophone dans le paysage audiovisuel mondial ».

Le caractère général du texte législatif et le caractère prolifique de ses textes d’application ont donc dessiné, dès l’origine, les contours d’une radio internationale aux missions multiples et ayant pour champ d’action rien moins que le monde entier.

L’organisation de RFI : une radio internationale émettant surtout depuis Paris

Pour remplir ses missions, RFI s’est historiquement construite autour de rédactions basées à Paris et d’un réseau de correspondants permanents ou occasionnels répartis dans le monde, auxquels se sont progressivement ajoutées des filiales locales.

Les effectifs de RFI basés à Paris s’élèvent en 2007 à 1127 ETP tous statuts confondus, auxquels s’ajoutent neuf envoyés spéciaux permanents dans huit pays66, soit 1136 ETP au total. Ils sont répartis entre la présidence, le secrétariat général qui regroupe les fonctions « support » (Directions des affaires financières, des ressources humaines et des affaires juridiques), et trois directions générales adjointes, l’une « stratégique » et les deux autres « métiers » : la direction générale ajointe du développement et des affaires internationales (DDAI), la direction générale adjointe des antennes et de l’information (DAI) et la direction générale adjointe des technologies et systèmes d’information (DTSI).

-  Effectifs de RFI 2000-2007 par directions (en ETP)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Part 2007

Présidence

27

29

33

34

32

35

35

38

3,4 %

Secrétariat général

73

74

81

87

75

72

73

80

7,1 %

DGDAI

28

26

37

33

33

34

40

46

4,0 %

DTSI

186

197

209

216

224

227

224

223

19,6 %

Rédaction en français*

425

425

454

443

441

450

455

461

40,6 %

Rédactions en langues**

285

295

301

300

290

289

289

286

25,2 %

Piges non ventilées

18

23

8

9

5

2

4

2

0,2 %

Total

1 041

1 069

1 124

1 122

1 101

1 109

1 120

1 136

 

(*) Dont direction de la musique jusqu’en 2005 et direction des magazines jusqu’en 2006.

(**) Dont CDI en détachement auprès des filiales jusqu’en 2006

Source : Données RFI retraitées (effectifs CDI, CDD, piges et cachets)

Pour produire ses contenus, RFI s’appuie également sur un réseau de près de 600 correspondants (dont 85 en France) dans 120 pays. Sur ce total, une cinquantaine de correspondants sont très réguliers (réalisant 2 à 4 « papiers » par semaine), 230 réguliers et 313 occasionnels. L’ensemble des correspondances à l’étranger s’élevait, en 2007, à 17 468 piges soit 74 ETP67, répartis comme suit par zones géographiques :

-  Répartition des correspondants selon le nombre de piges annuelles et des correspondances par zones géographique (2007)

 

Nombre de correspondants

 

Part du total des piges

104 piges et + (> 2 par semaine)

49

Afrique sub-saharienne

21,1 %

52 à 99 piges (1 à 2 par semaine)

61

Moyen-Orient Maghreb

5,2 %

24 à 51 piges (2 à 4 par mois)

88

Europe

44,7 %

12 à 23 piges (1 à 2 par mois)

81

Amérique latine

4,4 %

1 à 11 piges (< 1 par mois)

313

Amérique du Nord

6,6 %

   

Asie et Océanie

18 %

Total correspondants

592

Total piges annuelles

17 468

Source : d’après Tableau des correspondances 2004-2007 de RFI

En leur sein, 51,7 % des correspondances relevaient en 2007 de la direction de l’information en français, et 44,8 % de la direction des langues étrangères, le reste relevant des antennes monde et multimédia.

Ce modèle de radio produite majoritairement depuis Paris s’est progressivement enrichi par la création de filiales produisant l’information localement, avec ou sans le concours des rédactions parisiennes :

-  Panorama des filiales de RFI

 

Date de création

Forme juridique

Siège

Capital social

Part RFI

Subvention 2006

Monte Carlo Doualiya

1970*

SA de droit monégasque

Monaco

2 286 000 €

99,9 %

3 500 000 €

Radio Paris Lisbonne

1988*

SA de droit portugais

Lisbonne

301 037 €

82,23 %

508 400 €

RFI Roumanie

1995**

SARL de droit roumain

Bucarest

536 173 €

100,00 %

684 100 €

RFI Bulgarie

1993

Société unipersonnelle de droit bulgare

Sofia

195 921 €

100 %

262 700 €

Aeriel

1999

SARL de droit hongrois

Budapest

11 796 €

50 %

 

RFI Deustchland

2000

SARL de droit allemand

Leipzig

25 000 €

100 %

42 000  €

RFI Beta Serbie

2006

SARL de droit serbe

Belgrade

500  €

49 %

42 833  €

RFI Maroc

2005

SA de droit marocain

Casablanca

26 891  €

51 %

14 500  €

Entrée au capital de RFI en (*) 1996 et (**) 1998.

Source : RFI

Ainsi, sur les dix neuf langues étrangères parlées à RFI, quinze sont produites exclusivement à Paris (dont une, l’arabe, par la filiale Monte Carlo Doualiya68), l’une l’est exclusivement par une filiale locale (le bulgare par RFI Bulgarie) et trois sont produites à la fois à Paris par des rédactions de RFI et par des filiales locales (portugais, roumain et serbo-croate).

Les contours de la radio actuelle

Le point commun des différentes missions énoncées par les textes constitutifs de RFI est de l’ériger en radio « internationale ». En tant que telle, RFI diffère doublement d’une radio traditionnelle. En premier lieu, contrairement à une radio nationale émettant dans une langue unique, la production de RFI est réalisée non seulement en français – au titre de sa mission de promotion de la francophonie et d’information des Français de l’étranger, mais aussi en langues étrangères, au titre de sa mission d’influence. En second lieu, contrairement à une radio en continu produisant 24h de programmes, la radio est diffusée en direction de tous les fuseaux horaires du globe, ce qui se traduit à la fois par un volume de production supérieur (55h par jour en 2007), et par la multi-diffusion de la plupart des programmes69.

Sur ce fondement, l’analyse des zones géographiques couvertes par RFI et des volumes horaires de chacune de ses langues dessinent les contours d’une radio de « souveraineté », marquée par la prépondérance des zones traditionnelles d’influence de la France (l’Afrique et le Moyen-Orient) et la multiplicité de programmes de très courte durée, mis en place lorsque les ondes courtes constituaient encore le seul média capable de traverser les frontières nationales70.

Les zones de couverture de RFI dans le monde

Les zones géographiques couvertes par RFI peuvent être appréciées à travers deux critères, sa capacité de diffusion par zones et son audience. Le premier quantifie la présence de RFI du point de vue de l’émetteur, et dépend du volume de programmes et du nombre d’émetteurs implantés dans chaque pays. Le second quantifie la présence de RFI du point de vue du récepteur, et mesure le nombre d’auditeurs des signaux envoyés par RFI dans chaque zone.

Chacun de ces critères se heurte à des difficultés méthodologiques de mesure, qui rendent impossible toute quantification fiable et exhaustive de la présence de RFI dans le monde. Pour autant, les indicateurs disponibles permettent de distinguer la présence relative de RFI sur chacun des continents et, en leur sein, dans certaines régions.

Pour quantifier la répartition de la diffusion de RFI par zone, une première approche consiste à examiner la structure des dépenses de diffusion, telle que la société l’a mise en place grâce aux clés analytiques introduites en 2004 :

Source : Cour des comptes, à partir des comptes sociaux de RFI et Monte Carlo Doualiya

Selon ces premières données, tous modes de diffusion confondus, l’Afrique sub-saharienne représente 71 % des dépenses, le Maghreb et le Moyen-Orient 20 % et les quatre autres continents les 9 % restant. Cette approche, qui détermine le poids des différentes zones dans le budget de RFI, ne permet pas pour autant d’en déduire la couverture des zones, tant le coût des modes de diffusion diffère. Il convient donc de la compléter par une analyse des volumes diffusés dans les différentes zones.

Parmi les cinq modes de diffusion des programmes, seuls les volumes diffusés en ondes courtes, ondes moyennes et FM font l’objet d’un suivi précis. A l’exception de l’Amérique latine, la diffusion en ondes courtes, ondes moyennes et FM représente néanmoins la plus grande part du volume radiodiffusé par RFI, et permet donc de donner une estimation fiable de la répartition des programmes diffusés dans le monde entre les différents continents :

Source : Cour des comptes à partir du suivi des ondes courtes et moyennes et la liste des relais FM.

Ainsi, l’Afrique et le Moyen-Orient totalisent plus de 95 % du nombre d’heures diffusées en ondes courtes et moyennes. Pour les relais FM, l’Afrique sub-saharienne totalise 64,3 % des relais implantés, l’Europe 10,8 %, l’Amérique 9,6 % et le proche et le Moyen-Orient 8,3 %. L’analyse détaillée des pays où sont implantés des relais FM et les radios partenaires met quant à elle en évidence la prépondérance des pays appartenant à la zone d’influence traditionnelle de la diplomatie française, notamment l’Afrique francophone, le proche et le Moyen-Orient et, de manière moins marquée, les pays de l’ex-Indochine, les pays d’Amérique latine et les pays d’Europe de l’Est71.

Les différents modes de diffusion et leur mesure

La mesure de la capacité de diffusion de RFI par zone se heurte à plusieurs difficultés méthodologiques. En effet, si le nombre d’heures produites par langues fait l’objet d’un suivi précis – au moins depuis 2004 – aucune quantification exhaustive du nombre d’heures diffusées dans chaque zone n’est aujourd’hui disponible, en raison des disparités des modes de diffusion.

- pour les ondes courtes, le programme est diffusé par tranches d’une heure, conformément au mode de diffusion des émetteurs en « heures fréquences ». Le signal, envoyé vers le ciel et reflété par les couches ionosphériques, atteint des zones situées jusqu’à 3500 km, voire 7000 km voire 9000 km par rebond sur la surface terrestre. Ce mode de transmission permet d’identifier des zones touchées à l’échelle d’une région, mais non d’un pays. L’indicateur pertinent pour apprécier la présence de RFI assurée par ce vecteur est donc le nombre d’heures fréquences émises par continent, suivi par RFI de manière précise. Sont aujourd’hui diffusés en ondes courtes le français, l’anglais, le portugais, l’espagnol, le russe, le persan, le mandarin, le cambodgien, le lao et le vietnamien. Toutefois, afin d’intégrer Monte Carlo Doualiya dans l’analyse, le nombre d’heures de diffusion en arabe en ondes moyennes à destination du Moyen-Orient a été ajouté aux heures ondes courtes de RFI. En effet, bien qu’en ondes moyennes, l’émetteur de MCD a un mode de couverture zonale qui s’approche davantage des ondes courtes que de la FM.

- Pour la FM et les ondes moyennes (hors MCD), la diffusion est faite 24h sur 24, avec en alternance le programme général en français de RFI, des décrochages en français et en langues propres à chaque zone et le fil musical de RFI. Le nombre de relais FM par zones constitue donc un indicateur homogène et pertinent pour apprécier la diffusion de RFI par ce vecteur dans chaque région du monde. Cet indicateur est au demeurant assez fin puisqu’il précise le pays de localisation des émetteurs.

- Certains programmes de RFI sont diffusés par satellites. L’indicateur pertinent est alors le volume de diffusion sur ce canal, rapporté au nombre de pays couverts par l’émetteur. Si le chiffrage du volume diffusé par chaque satellite est connu, aucun chiffrage du nombre de pays couverts n’est aujourd’hui disponible. Par suite, il est impossible de quantifier la diffusion de programmes sur ce vecteur.

- RFI fait également appel, pour sa diffusion, à des radios partenaires. Celles-ci passent des conventions de reprises d’un volume variable de programmes de RFI, en général en langues étrangères mais également, parfois, en français. L’indicateur pertinent pour ce mode de diffusion serait en théorie le volume de reprises, mais celui-ci ne fait l’objet d’aucune quantification fiable. Le seul chiffre disponible est le nombre de radios partenaires avec lesquelles RFI a conclu des conventions.

- Enfin, la diffusion sur Internet s’est fortement développée. Si celle-ci fait l’objet d’un suivi précis et fiable en terme d’audience, aucun suivi n’est en revanche possible en terme de diffusion, celle-ci étant, par définition, destinée à l’ensemble des zones. Seuls des volumes de bande passante par zone pourraient être comparés par zones, mais ceux-ci ne sont pas quantifiés comme tels.

Par delà les questions méthodologiques qu’elles soulèvent (voir infra), les données disponibles sur l’audience de RFI confirment ces tendances. Ainsi, au terme de la dernière étude réalisée sur les audiences de RFI dans le monde en 2006-200772, l’Afrique sub-saharienne totalise 56 % des auditeurs, le Moyen-Orient et le Maghreb 26,6 %, le continent américain 9,2 %, l’Europe 4,7 %, l’Asie 3,4 % et l’Océanie 0,1 %.

Ces chiffres recouvrent toutefois de fortes disparités en terme de parts de marchés. Ainsi, alors qu’en Afrique, RFI se situe fréquemment dans les premières radios écoutées au niveau national73, sa filiale à Lisbonne n’est pas classée dans les vingt premières radios de la ville.

Les langues parlées par RFI

La production de RFI en langues est héritée du modèle traditionnel de radio internationale diffusée en ondes courtes. La majorité des langues de RFI demeure ainsi façonnée selon le principe des « heures fréquences » et caractérisée par une multitude de rédactions produisant moins de cinq heures de programmes par jour.

RFI compte aujourd’hui, outre le français, dix-neuf langues étrangères : l’albanais, l’allemand, l’anglais, l’arabe, le brésilien, le bulgare, le cambodgien, le créole, l’espagnol, le laotien, le mandarin, le persan, le polonais, le portugais, le roumain, le russe, le serbo-croate, le turc et le vietnamien.

- Evolution de la production journalière moyenne de RFI (en heures)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Français

25,00

25,00

25,32

24,17

23,98

23,92

25,75

25,08

17 langues RFI

34,46

33,25

31,96

31,96

31,86

31,48

29,62

29,62

Total RFI (hors filiales)

59,46

58,25

57,29

56,13

55,83

55,39

55,37

54,70

Source : rapports d’activités (pour 2000 à 2004) et données du service des programmes (2005-2007)

La production de RFI en français et en langues, initialement proche de 60h par jour, s’établit aujourd’hui à 55 heures. Si l’on ajoute Monte Carlo Doualiya (15h50) et RFI Bulgarie (11h40), celle-ci s’élève à 83 heures. Sur ce total, l’information représente 70 % des programmes, et les magazines 30 %.

Au sein de ce volume global, les volumes produits dans chaque langue sont très hétérogènes, et vont de 30 minutes par jour pour le laotien74 à 4h45 par jour pour l’anglais, 16h30 pour l’arabe et 25h pour le français, dont 8h destinées à l’Afrique :

La faiblesse du volume produit quotidiennement par chaque rédaction en langue étrangère ne s’oppose cependant pas à la diffusion de programmes en continu, tels que la permettent les relais FM ou ondes moyennes. La programmation est alors composée à partir du programme en français (dit programme monde), du fil musical, et de « décrochages », composés de programmes en français propres à la zone concernée ou de programmes en langues étrangères.

Ce « mixage » est programmé au sein de RFI au moyen d’une « cabine numérique », où sont composées les différentes grilles à partir des signaux disponibles dans les différentes langues. Ainsi, il y a potentiellement autant de grilles que de relais FM et OM implantés dans le monde.

Par ailleurs, outre le français et l’arabe, sept langues de RFI sont diffusées sur un site Internet « actif »75 (espagnol, brésilien, polonais, persan, chinois, laotien et turc).

UN DIAGNOSTIC PARTAGÉ SUR LA NÉCESSITE DE REDÉFINIR LES MISSIONS DE RFI

L’adaptation de RFI à son environnement est co-substantielle à sa mission d’information. Elle fait même l’objet d’un article spécifique dans le cahier des missions et des charges de 1988 (article 9), aux termes duquel « la société veille à s'adapter aux mutations engendrées par les techniques nouvelles ». De fait, RFI a évolué depuis sa création, tant en terme d’offre de programmes que de supports de diffusion.

Néanmoins, l’ampleur des évolutions géopolitiques et technologiques des quinze dernières années a été telle que le modèle traditionnel dont est issue RFI est aujourd’hui mis en question, tant en ce qui concerne la production de contenu que sur les modes de diffusion.

(R)évolutions technologiques

Le premier grand type de bouleversement qui affecte RFI concerne l’évolution des modes de diffusion de l’information. Depuis le début des années 90 en effet, les ondes courtes –qui constituent le cœur historique des radios internationales– n’ont cessé de régresser au profit de modes de diffusion plus performants76. L’avènement de la diffusion par satellite et de l’Internet a ainsi fait perdre à l’onde courte le monopole qu’elle détenait sur la diffusion transnationale, bien que ces nouveaux modes de diffusion ne bénéficient pas encore d’une couverture comparable, dépendant notamment de l’équipement des ménages et du développement du parc de récepteurs.

Cette situation de transition a été relevée en ces termes par le ministère des Affaires étrangères dans une note du 9 octobre 2001 : « En termes stratégiques, RFI se situe depuis quelques années à une période charnière délicate, qui impose des efforts d’adaptation coûteux et difficiles. Les modes anciens de diffusion (onde courte) sont en forte régression et les modes nouveaux (satellite, Internet) mettront au moins une décennie à trouver leur public. Dans l’intervalle, RFI est condamnée à la recherche de relais FM, toujours, et de plus en plus difficiles à obtenir, notamment en dehors de l’Afrique (contraintes de régulation, interdictions législatives, encombrement de la bande FM) ».

Cette évolution technologique a pour autre corollaire une concurrence renforcée entre les différents médias internationaux, notamment la télévision. Longtemps tributaire de marchés nationaux cloisonnés, la télévision est en effet le premier bénéficiaire du développement de la diffusion par satellite, qui lui permet désormais de traverser les frontières aussi aisément que la radiodiffusion. L’évolution du poids relatif de RFI, TV5 et de France 24 dans l’audiovisuel extérieur en est l’illustration.

Ces éléments posent aujourd’hui deux questions fondamentales pour l’avenir de RFI. La première concerne la part que devront occuper les différents modes de diffusion dans l’offre de RFI. Aujourd’hui, les ondes courtes représentent encore 74 % du budget total de diffusion de l’entreprise, alors que ce mode de diffusion est unanimement jugé inadapté pour la plupart des zones du monde et que le contrat de RFI avec son principal opérateur – TDF – arrive à échéance en 2011.

La seconde concerne l’adaptation de l’offre actuelle de RFI – qui reste aujourd’hui fortement déterminée par son mode de diffusion historique en ondes courtes – aux nouveaux modes de diffusion de la radio, en continu et en multimédia.

Bouleversements géopolitiques

Les événements géopolitiques des vingt dernières années contribuent eux aussi à mettre en cause le modèle de radio de « souveraineté » tels qu’il découle des textes constitutifs de RFI et de ses modes de production et de diffusion historiques. La portée de ces bouleversements pour RFI est qualifiée avec plus ou moins de précision par l’entreprise et ses administrations de tutelles, mais tous s’accordent à considérer que la recomposition des relations internationales depuis la fin de la guerre froide remet en cause les fondements sur lesquels RFI a été créée.

Ainsi peut-on lire dans la note du ministère des Affaires étrangères du 9 octobre 2001 : « En ce qui concerne les émissions en langues étrangères, qui sont une dimension essentielle de l’influence de RFI, la chaîne doit fonctionner avec un dispositif hérité de la guerre froide qui n’est plus adapté aux réalités géopolitiques d’aujourd’hui ».

La nécessité d’adapter RFI à l’évolution de son environnement géopolitique est également exprimée par les deux présidents successifs de RFI au cours de la période. Ainsi, M. Jean-Paul Cluzel, indiquait-il dans une note du 20 septembre 2001 : « La libéralisation politique et juridique des paysages audiovisuels nationaux, notamment dans l’ancienne Europe communiste, en Amérique latine, et en Afrique, a permis le développement de médias écrits, de télévisions et de radios nationales de grande qualité ; mais l’ouverture des frontières a en même temps ouvert le champ au déploiement international de grands groupes ; RFI et TV5 en ont profité, mais pas à la même échelle que les grands médias anglo-saxons ou allemands ».

M. Antoine Schwarz, quant à lui, a introduit sa première note d’orientation stratégique, datée du 28 juillet 2004, en ces termes : « L’actualisation des missions de RFI ne nécessite pas qu’un toilettage de textes : depuis quinze ans, plusieurs éléments ont modifié les données de la communication internationale. Au niveau géopolitique, on a assisté à la fin de la tension Est-ouest, à la constitution de l’Union européenne, à l’accumulation des malheurs de l’Afrique, à l’aggravation des tensions au Moyen-Orient, à l’expansion du terrorisme international, à l’émergence d’un monde multipolaire. Au niveau technologique, la radio n’est plus le seul média à franchir les frontières : la télévision par satellite et Internet sont diffusés dans le monde entier sans passer par la contrainte politique des autorisations locales. La radio conserve à l’évidence sa pertinence comme outil de communication internationale mais elle exige, plus qu’auparavant, une définition stricte et appropriée de ses objectifs ».

L’évolution des moyens techniques de diffusion et du contexte international appellent donc une redéfinition des missions et de l’activité de RFI.

LA GOUVERNANCE DE RFI NE CONSTITUE PAS UN CADRE PROPICE AUX RÉFORME

Dans ce contexte mouvant, les conditions d’exercice de la tutelle par le ministère des Affaires étrangères et la direction du développement des médias d’une part, et les particularismes de la gouvernance interne de RFI d’autre part, constituent un cadre peu propice aux réformes.

UNE TUTELLE MULTIPLE ET DIVISÉE

Une tutelle éclatée qui reflète dans la dualité des financements publics de RFI

La multiplicité des administrations de tutelle

La tutelle de RFI repose à titre principal sur le ministère des affaires étrangères (direction de l’audiovisuel extérieur77) et la direction du développement des médias, service du premier ministre mis à disposition du ministre de la culture et de la communication78. Le directeur de la DAE et le sous directeur en charge de la communication audiovisuelle de la DDM sont traditionnellement membres du conseil d’administration de RFI. Le directeur de la coopération internationale et du développement du ministère des Affaires étrangères (DGCID) est par ailleurs responsable du programme 115 « Audiovisuel extérieur » où figure une partie des crédits publics versés à RFI.

Les services du ministère de l’économie, des finances et de l’emploi et du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique jouent toutefois un rôle important. La direction du budget est membre du conseil d’administration et l’Agence des participations de l’Etat (APE) participe aux réunions préparatoires des conseils d’administration. Le contrôleur d’Etat, membre du service du contrôle général économique et financier (CGEFI), assiste par ailleurs aux réunions du conseil d’administration sans toutefois pouvoir prendre part aux votes79.

Les modalités de financement de RFI par l’Etat posent des problèmes récurrents

Le financement public de RFI par l’Etat relève à la fois du programme 115 « Audiovisuel extérieur » de la mission interministérielle « Médias » (la subvention versée à ce titre par le ministère des affaires étrangères a représenté 55 % des ressources publiques de RFI en 2007) et du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public », alimenté pour l’essentiel par la redevance audiovisuelle (les sommes allouées à ce titre à RFI en 2007 ont représenté 45 % de ses ressources publiques)80.

Cette dualité pose la question de la clé de répartition entre les deux sources de financement public de RFI. Le ministère des affaires étrangères assurait 70 % de ce financement en 1995, la redevance en finance aujourd’hui plus de 45 % (voir infra). Le ministère des affaires étrangères explique ce désengagement par les contraintes budgétaires auquel il est soumis depuis plusieurs années81. Plusieurs documents internes mettent par ailleurs en avant les risques, pour le ministère, d’une clef de répartition fixe, comme RFI et la DDM semblaient le souhaiter en 2001-200282.

La DDM, au contraire, semble regretter l’absence de règles précises de répartition des financements quand elle souligne que « la subvention annuelle de RFI est déterminée lors de la construction du projet de loi de finances sur la base de ses besoins et en collaboration avec le MAE. Il n’existe pas de clef de répartition. Néanmoins, pour 2007 et en conférence budgétaire, la Direction du développement des médias a proposé une progression de la subvention du MAE et de la redevance identiques de façon à ne pas réduire la part de la contribution du MAE. Or celle-ci décline quand même en fonction des arbitrages budgétaires et de régulations. »

L’absence de règle de partage des financements entre la redevance et le ministère des affaires étrangères pénalise RFI en la privant de visibilité sur les financements à venir et en incitant chaque administration à réduire ses propres financements83. Il serait souhaitable de parvenir à concilier de manière plus opérationnelle les deux logiques complémentaires de RFI, à la fois société nationale de programmes et opérateur de l’audiovisuel extérieur, chacune impliquant des charges spécifiques.

RFI a subi, par ailleurs, l’instabilité de l’architecture budgétaire en mode LOLF. Celle-ci témoigne de la difficile répartition des responsabilités entre les administrations compétentes. Le financement de RFI par le ministère des affaires étrangères a ainsi été successivement rattaché aux programmes suivants84 :

- le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission ministérielle « Action extérieure de l’Etat » à l’occasion du passage à la LOLF ;

- le programme 115 « Audiovisuel extérieur » de la mission ministérielle « Action extérieure de l’Etat » dans le cadre de la LFI 2006 ;

- le programme 115 « Audiovisuel extérieur » de la mission interministérielle « Médias » qui regroupe aussi les programmes 116 (qui finance exclusivement France 24) et 180 dont la DDM est responsable dans le cadre de la LFI 2007.

La création de la mission interministérielle « Médias » a pour objectif d’améliorer la concertation des différentes administrations compétentes en matière d’audiovisuel extérieur. Elle doit permettre selon le PAP 2007 « une politique plus lisible pour le Parlement et l’opinion publique (…) et une coordination permanente entre les administrations (DGCID, DDM, Budget, trésor). »

Le caractère dérogatoire de la procédure de nomination du président de RFI

Aux termes de l’article 47-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, le président de RFI est nommé par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, à la majorité de ses membres, parmi les représentants de l’Etat au sein du conseil d’administration de la société. La loi n° 2000-719 du 1er août 2000 a étendu à cinq ans la durée des mandats des présidents des sociétés de programme et donc de RFI85.

Cette procédure diffère du droit commun des autres sociétés nationales de programmes puisque le CSA est contraint de choisir le président de RFI parmi les représentants de l’Etat au sein du conseil d’administration, alors qu’il nomme les présidents des sociétés nationales de programme parmi les personnalités qualifiées qu’il a lui-même choisies, conformément à l’article 47-1 de la loi du 30 septembre 1986.

Parmi les quatre représentants de l’Etat nommés au CA de RFI, trois sont désignés au sein de leur administration pour exercer leur rôle de tutelle par le ministre en charge du budget, le ministre des affaires étrangères et le ministre en charge de la communication. Le quatrième représentant de l’Etat, désigné par le premier ministre, a – conformément à l’usage – vocation à exercer les fonctions de Président86. Les représentants de l’Etat au sein des conseils d’administration des entreprises publiques doivent en outre, sauf exceptions restrictives, être « fonctionnaires de l’Etat de catégorie A ou agents contractuels de l’Etat d’un niveau équivalent, en activité ou en retraite, âgés de trente ans au moins ou ayant huit ans de services publics »87. Les possibilités de choix du CSA sont ainsi doublement restreintes car il ne peut en réalité nommer que le représentant de l’Etat au CA nommé par le premier ministre qui, de surcroît, est nécessairement un fonctionnaire ou un contractuel de droit public.

Le CSA est par ailleurs contraint, par les dispositions de l’article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986, de motiver son « choix ». Il procède au préalable à une audition du seul représentant de l’Etat au conseil d’administration nommé par le premier ministre au cours de laquelle « le candidat » se contente de remettre son curriculum vitae et de décrire, pour l’essentiel, son parcours professionnel. Le CSA fait ainsi un usage particulièrement restrictif de ses attributions – déjà fortement limitées – en matière de nomination du président de RFI88. Le caractère dérogatoire de la procédure de nomination du président de RFI, qui donne dans les faits au gouvernement un pouvoir de décision, est traditionnellement justifié par les « missions de souveraineté » confiées à cette société.

Faut-il un alignement sur le droit commun des sociétés nationales de programme qui permettrait en théorie d’élargir les possibilités de choix du CSA et de renforcer la crédibilité de RFI ? Faut-il assumer la nomination du président de la société par le gouvernement, responsable de la politique audiovisuelle extérieure ? La Cour s’interroge en tout cas sur l’opportunité de maintenir le régime actuel, caractérisé par une faible transparence et un rôle symbolique du CSA.

Les limites des indicateurs de performance utilisés

Le suivi de l’audience au sein de RFI

La politique d’études mise en place par RFI se fixe pour objectifs « de mesurer l’action de développement du groupe en fonction de ses missions, d’éclairer ses orientations stratégiques par des analyses prospectives et d’assurer un retour en provenance des auditeurs vers les différents acteurs de la radio »89.

Pour atteindre ces objectifs, RFI s’appuie sur des études quantitatives et qualitatives dont l’objet est à la fois de mesurer les niveaux d’audience et de les expliquer. La mesure du trafic Internet ainsi que l’analyse des courriels auditeurs (près de 200 000 par an) permet de compléter ces analyses. RFI a développé depuis 2004 uns base de données de 15 000 panélistes auditeurs de RFI dont la consultation annuelle permet de recueillir des réactions sur les nouvelles grilles de programme.

Le groupe RFI commande chaque année entre 20 et 30 sondages d’audience répartis sur les différents continents. Les sondages sont réalisés dans le cadre d’études nationales de référence (l’équivalent de Médiamétrie en France) ou d’études spécifiques en co-souscription ou non avec d’autres radios internationales et d’autres partenaires de l’audiovisuel extérieur français (TV5 voire CFI).

- Evolution du budget Etudes de RFI 2003-2007

 

2003

2004(1)

2005

2006

2007(2)

Budget alloué

490 00

387 619

359 655

413 625

395 190

Budget consommé

461 129

226 464

302 910

342 750

322 424

Etudes quantitatives

391 977

177 925

283 410

289 710

276 251

 

85 %

79 %

94 %

85 %

86 %

Etudes qualitatives

69 152

48 539

19 500

53 040

46 173

 

15 %

21 %

6 %

15 %

14 %

Taux de réalisation

94 %

58 %

84 %

83 %

82 %

(1) Annulation reports 2004 : 123 000 € (Sondage RD Congo, étude quali 4 pays  Afrique, sondage Luanda-Angola)

(2) Annulation reports 2007 : 47 000 € (Sondage et étude quali Cameroun, sondage Guinée Conakry)

Source : Budgets et comptes de RFI

L’efficacité de la politique d’études de RFI a été sensiblement améliorée depuis le début des années 2000 avec une professionnalisation des équipes et, plus récemment, un suivi continu des tendances d’audience veille radiophonique90 et de trafic Internet dans quatorze capitales réparties sur l’ensemble des continents (le « baromètre RFI ») :

- Baromètre RFI sur l’audience radio et le trafic Internet 2003-2006

Régions

Villes

2003

2004

2005

2006

2006/2005

RADIO (audience veille en %)

Afrique

Dakar

16 %

19 %

17 %

14 %

- 14,4 %

Yaoundé

-

29 %

25 %

35 %

50,7 %

Bamako

-

27 %

23 %

26 %

21,2 %

Kinshasa

 

 

23 %

24 %

9,5 %

Europe

Ile de France

1,8 %

2,0 %

2,0 %

2,0 %

0,5 %

Lisbonne

0,3 %

0,1 %

0,2 %

0,3 %

51,5 %

Moscou

-

0,1 %

0,1 %

0,1 %

0,0 %

Bucarest

4,4 %

0,4 % (*)

0,4 %

0,4 %

2,9 %

Asie

Pékin

-

0,2 %

0,2 %

 

 

Phnom Penh

0,0 %

-

2 %

 

 

Amérique latine (partenariats)

Mexico

-

1,3 %

0,1 %

 

 

Argentine

-

0,1 %

1,0 %

 

 

Proche et Moyen-Orient

Beyrouth

4,5 %

5,7 %

5,70 %

2,50 %

- 82,5 %

Amman

5,0 %

5,5 %

1,40 %

1,50 %

8,3 %

Internet (nombre de visites)

Afrique

 

907 000

1 900 000

2 587 000

4 442 000

71,7 %

Europe

 

4 548 000

7 081 000

11 760 000

15 915 000

35,3 %

dont France

 

2 443 000

4 305 000

7 112 000

9 406 000

32,3 %

Asie

 

779 000

1 261 000

2 041 000

3 482 000

70,6 %

Amérique latine

 

221 000

447 000

648 000

943 000

45,5 %

Amérique du nord

 

3 908 000

4 169 000

5 055 000

7 487 000

48,1 %

Proche et Moyen-Orient

 

275 000

264 000

400 000

486 000

21,5 %

Océanie

 

161 000

259 000

294 000

229 000

-22,1 %

TOTAL

 

10 799 000

15 381 000

22 785 000

32 984 000

44,8 %

Source : D’après les documents RFI - (*) Changement de méthodologie

Les possibilités offertes par la technologie Internet permettent par ailleurs un suivi fin de l’audience sur ce vecteur, non seulement par zones mais aussi par langues. Ainsi, depuis 2007, la direction des études présente un suivi semestriel du nombre moyen de visites mensuelles par rédactions et par pays.

Les éléments suivants peuvent toutefois être soulignés :

- le budget études de RFI demeure limité (0,4 % du chiffre d’affaires en 2003) au regard de celui de ses principaux concurrents (entre 1,4 % et 2 % du chiffre d’affaires pour la Broadcasting Board of Governors américaine et la BBC britannique en 2003). Il est de surcroît en diminution de 19,3 % entre 2003 et 2007 ;

- le choix des zones étudiées ne respecte pas leur importance relative dans l’audience de RFI. Le baromètre annuel comporte quatre capitales européennes et trois africaines sur quatorze alors que l’audience en Europe de RFI ne représente que 4,7 % de son audience totale et celle en Afrique 56 % ;

- le rattachement en 2006 du service « relations auditeurs » à la direction de la communication a eu pour effet de priver la direction des études de données utiles pour une meilleure compréhension des attentes du public. Il revient de fait à donner la priorité à la communication interne sur l’analyse critique des retours auditeurs avec le risque de brouiller les messages. La lettre interne « Pêle mails » préparée par la direction de la communication met par exemple en valeur à plusieurs reprises dans ses numéros de 2007 l’émission « Plein Sud » qui obtient pourtant une audience inférieure à 1 % à Dakar, Lomé et Kinshasa. La valorisation en interne des retours auditeurs pourrait utilement être complétée par une analyse plus précise des flux de courriers et de leur signification ;

- RFI ne dispose toujours pas d’une estimation fiable de son audience radiophonique par modes de diffusion et par langues, à l’instar de ce qui a été mis en place pour la diffusion Internet. La seule synthèse complète aujourd’hui disponible date du rapport de l’inspection générale des finances en décembre 200391 (voir infra). Celle-ci avait été réalisée à partir de données fournies par RFI, complétées par des extrapolations de l’audience Internet, des courriels reçus et des sondages partiels disponibles par langues. Une autre synthèse, réalisée par la direction de RFI en avril 2005, donne des résultats plus actualisés mais incomplets.92

Les limites d’un indicateur de résultat reposant sur une audience mondiale

Le projet annuel de performance (PAP) a retenu l’audience mondiale régulière de RFI93 comme indicateur de performance associé à l’objectif de « conforter la présence française et francophone dans le paysage audiovisuel mondial ».

-  Evaluation de l’audience mondiale régulière de RFI en 2005

 

Nombre d'auditeurs réguliers

Part dans l'auditoire total

Europe de l'Ouest

1 500 000

3,4 %

Europe de l'Est

550 000

1,3 %

Maghreb

1 200 000

2,7 %

Afrique noire francophone

23 300 000

53,0 %

Afrique noire anglophone

1 300 000

3,0 %

Amérique du nord

350 000

0,8 %

Amérique centrale et du sud

3 700 000

8,4 %

Proche et Moyen-Orient

10 500 000

23,9 %

Asie du Sud-ouest

450 000

1,0 %

Asie du Nord, Sud-est et Chine

1 050 000

2,4 %

Océanie

40 000

0,1 %

Total

43 940 000

 

Source : GEDA, janvier 2005

L’audience mondiale régulière de RFI, estimée à 44 millions de personnes, est calculée par le Groupe d’études de Démographie appliquée (GEDA) suivant une méthodologie renouvelée en 2005 compte tenu des critiques émises par les précédents rapports de l’Inspection générale des finances et de la Cour. Le calcul repose sur une centaine de sondages multi continents lancés par RFI entre 2002 et 2004 et, pour les pays non sondés, par extrapolation à partir d’une collecte de données démographiques et l’application de taux d’audience de pays comparables ou géographiquement proches. 

L’indicateur choisi pose problème à plusieurs titres :

- il incite RFI à accroître son audience globale par une couverture mondiale la plus large possible alors même que la priorité devrait être « d’optimiser l’impact de ses programmes, zone par zone, à partir d’une analyse lucide de ses forces et de ses faiblesses » comme le souligne pourtant le PAP 2008 ;

- il repose obligatoirement sur des approximations et des choix méthodologiques contestables faute de pouvoir financièrement réaliser des études régulières dans un nombre suffisant de pays de diffusion. Le GEDA est ainsi contraint de réaliser des extrapolations discutables à partir par exemple du taux d’écoute en Egypte et au Pakistan pour l’Iran ou du taux de Madagascar pour les Comores dont le taux est ensuite appliqué à Bangui en République Centrafricaine. L’évaluation de l’audience de RFI en Amérique latine (3,7 millions soit 8,4 % du total) est encore plus sujette à caution dans la mesure où des sondages ont été réalisés sur l’audience de quelque radios partenaires dans trois pays (Argentine, Brésil, Mexique) qui reprennent les programmes de RFI, les taux obtenus étant ensuite appliqués aux radios partenaires comparables d’autres pays de la région ;

- il ne permet pas de distinguer la part respective du français et des différentes langues étrangères dans l’audience globale de RFI.

LES CARACTÉRISTIQUES DE LA GOUVERNANCE INTERNE DE RFI

Les faiblesses de la gouvernance stratégique et financière

Le conseil d’administration de RFI ne joue pas toujours son rôle d’orientation et d’évaluation stratégique

Le conseil d’administration de RFI est composé, en application des dispositions de l’article 47-2 de la loi du 30 septembre 1986, de douze membres dont deux parlementaires désignés par l’Assemblée Nationale et le Sénat, quatre représentants de l’Etat, quatre personnalités qualifiées nommées par le CSA et deux représentants élus du personnel94.

L’article 17 des statuts de la société précise que le Conseil d’administration définit « les lignes générales de l’action de la société, dans le respect du cahier des missions et des charges. Il veille à la bonne marche des services et à l’observation des dispositions législatives et règlementaires applicables à la société ainsi qu’à la qualité des programmes (…). Il approuve l’orientation générale des programmes, l’état prévisionnel des recettes et des dépenses, (…). Il est consulté sur les conventions et accords collectifs de travail des personnels, sur l’organisation générale de la société, sur la grille des programmes. Il arrête le bilan, le compte de résultat et le rapport de gestion de l’exercice ».

Le conseil d’administration de RFI ne remplit pas pleinement ses fonctions telles qu’elles sont définies par les statuts de la société. La fréquence de ses réunions ne lui permettait pas, jusqu’en 2004, de définir les lignes générales de l’action de la société et de veiller à la bonne marche des services. Il ne s’est réuni que deux fois par an entre 2000, 2001 et 2002 et trois fois en 2003 mais la première réunion s’est tenue le 30 juin pour approuver le budget de l’année en cours. Il se réunit désormais trois fois par an

Le mode de fonctionnement du conseil d’administration de RFI n’est pas non plus favorable à la prise de décisions stratégiques. L’approbation du budget de l’exercice en cours d’exécution était, jusqu’en 2004, le seul point marquant de l’ordre du jour et des discussions de la réunion. Le premier débat stratégique a été organisé à partir d’une présentation des résultats d’une étude sur l’audience de RFI lors du CA du 6 novembre 2003, mais sans donner lieu à aucun vote. A compter de cette date, les questions stratégiques seront abordées à plusieurs reprises au sein du conseil sans que les échanges permettent de définir des axes stratégiques et des orientations précises. Le blocage des discussions préparatoires au contrat d’objectifs et de moyens entre RFI et ses tutelles amènera les représentants de l’Etat au CA à limiter leurs interventions au minimum nécessaire (voir infra).

Les appréciations portées par les tutelles sur le fonctionnement du conseil d’administration témoignent d’une différence de perspective :

- le ministère des affaires étrangères a indiqué « juger satisfaisants le fonctionnement du CA et la qualité des informations transmises (…) et ne pas rencontrer de difficultés à obtenir les informations demandées à RFI, notamment de la part de la direction financière (…) à l’exception des informations relevant  du service des études, qui sont difficiles à obtenir et d'une qualité inégale » ;

- la direction du développement des médias a souligné que « RFI ne parvient généralement pas à transmettre des documents préparatoires au conseil satisfaisants et dans des délais raisonnables. Les dossiers transmis sont très rarement complets (en particulier s’agissant des documents comptables). La société n’accompagne que ponctuellement ses tableaux financiers de commentaires expliquant les principales évolutions. Toutefois, il convient de signaler que les tutelles ont engagé avec la société un travail de remise à plat des documents (comptes de résultat prévisionnels notamment) et que la société accomplit cette tâche avec bonne volonté (…). Hormis pour les questions relatives aux ressources humaines, les tutelles éprouvent en outre des difficultés à obtenir des réponses aux questions soulevées en conseil d’administration (cf. le bilan de RFI marine ou encore l’étude demandée sur le projet de filiale serbe en 2006). »

Les carences du contrôle de gestion

Le rapport de l’Inspection générale des finances avait souligné les carences du contrôle de gestion et du suivi de l’activité de RFI. L’incompatibilité et les différences de nomenclature entre le système de paie et le système comptable interdisaient un rapprochement satisfaisant des données sur le personnel et les dépenses, avec pour résultat des tableaux de bord difficilement utilisables.

Un effort notable a été réalisé pour remédier aux carences du contrôle de gestion dues à la fois aux faiblesses des systèmes informatiques et aux procédures en vigueur. Un système d’information financière plus performant, opérationnel depuis le début de l’année 2004, devait permettre un rapprochement des données et une meilleure ventilation des dépenses. Une autre amélioration a été apportée en juin 2007 par le rattachement à la DAF des cinq administrateurs chargés du suivi des dépenses des directions opérationnelles de RFI.

Le dispositif mis en place95, et actuellement en vigueur, traduit de réels progrès en matière de comptabilité analytique et de contrôle de gestion mais il ne permet toujours pas un suivi efficace des coûts complets et de l’activité.

En effet, la ventilation fonctionnelle des frais de structure et des dépenses de diffusion demeure partielle. Mais surtout, le contrôle de gestion interne est affaibli par une organisation éclatée entre plusieurs services. La direction des affaires financières assure le suivi de l’ensemble des dépenses hors personnel. Les dépenses de personnel relèvent quant à elles de la compétence du contrôleur de gestion de la direction des ressources humaines. Enfin, le suivi de l’activité de chaque rédaction est partagé, au sein de la direction générale de l’antenne et des programmes, entre la direction de la rédaction en français, celle des langues étrangères et la direction de la programmation sans qu’aucun service n’en soit réellement responsable.

Le poids de la gestion des relations sociales au sein de RFI (voir infra) peut justifier que la DRH dispose elle même d’une connaissance très fine des dépenses de personnel de RFI. De même, il paraît logique que le suivi de l’activité soit réalisé par les rédactions. Toutefois, l’absence d’unification des méthodes de travail utilisées et de coordination du réseau des contrôleurs de gestion rend impossible la synthèse des principaux éléments d’activité et de coûts caractérisant la gestion de l’entreprise. Il incombe au secrétariat général de mettre en place des procédures lui permettant d’animer le réseau, d’unifier les méthodes de travail, d’évaluer les contrôleurs de gestion et de présenter les données de manière consolidée. La mise en place d’un comité d’audit permettrait également de renforcer le pilotage interne96.

Les lourdeurs de la gouvernance sociale de RFI

La co-gestion au sein de RFI contribue à freiner les réformes internes

Les relations sociales au sein de RFI relèvent à la fois de la gestion paritaire des carrières en vigueur dans les administrations publiques, et de la logique de négociation collective du droit commun du travail. Cette double appartenance a pour effet de multiplier les instances de concertation et de négociation entre la direction de l’entreprise et les représentants et délégués du personnel. Il en résulte une pratique de « co-gestion » sur tout ce qui relève de l’organisation et des conditions de travail (rémunération, avancements, promotions, congés, rythmiques,…)97. Aucun changement ayant des incidences sur les salariés ne se réalise, selon les cas, sans un accord formel ou sans débat prolongé conduisant au consensus.

On constate la présence au sein de RFI de sept organisations syndicales (CGT, FO, CFDT, CGC, CFTC, SNJ, SNJ-CGT), dont aucune n’a à elle seule la majorité de signature ou même une minorité de blocage. Si la CFDT est le premier syndicat de l’entreprise, FO est le mieux représenté au sein des personnels techniques, le SNJ et le SNJ-CFDT ont à eux deux la majorité des voix au sein des journalistes, rien ne pouvant être entrepris sans eux. L’absence de syndicat majoritaire a constitué à n’en pas douter un facteur de complexité, la direction étant contrainte de négocier avec plusieurs organisations syndicales avec un risque de surenchère. La proximité géographique avec Radio France, les personnels partageant un même bâtiment doté d’une cantine commune, a par ailleurs sur RFI un effet de contagion immédiat des revendications et des avantages obtenus par les salariés de Radio France.

Les représentants du personnel au sein des instances paritaires bénéficient d’une légitimité relativement forte en raison de taux de participation élevés aux élections professionnelles, en particulier au sein des agents techniques.

- Taux de participations aux élections des instances paritaires

 

Ouvriers/employés

Cadres

Journalistes

Délégués du personnel

68 %

79 %

55 %

Comité d’entreprise

69 %

80 %

56 %

Source : RFI – élection de mai 2005

La vie de l’entreprise est rythmée par les nombreuses réunions des institutions représentatives du personnel prévues par le code du travail et des commissions paritaires dont le fondement est dans la convention collective. Le Comité d’entreprise se réunit quinze fois par an depuis plusieurs années, une même réunion pouvant durer plusieurs jours avec un total de 109 heures de discussion au sein de cette enceinte en 2006. Les réunions entre la direction et les délégués syndicaux (35 en 2006) et les délégués du personnel (12) sont elles aussi nombreuses. Le CHSCT est longuement consulté dès qu’une réforme touche de près (numérisation) ou de loin (réforme des rédactions) aux conditions de travail des salariés de l’entreprise. Les réunions annuelles des commissions paritaires compétentes en matière d’avancements et de promotions sont une bonne illustration de la mécanique de co-gestion en vigueur à RFI. Ces réunions durent, selon les années, entre 30 et 45 heures réparties sur quatre jours consécutifs pour se terminer le dernier jour tard dans la soirée (22h30 en 2007 mais 4 heures du matin les années précédentes).

La multiplication et la durée des phases de concertation et négociation au sein de la société ont pour premier effet d’allonger la durée des réformes internes. Les années 2002 et 2003 ont par exemple été marquées par les discussions, au sein des CE/CHSCT et avec les délégués syndicaux, sur la mise en place d’une nouvelle organisation du travail pour les techniciens. La réforme des rédactions en langues étrangères, lancée à l’automne 2004, n’a quant à elle abouti qu’en octobre 2006, après huit comités spécifiquement consacrés au sujet, dont deux étalés sur 4 jours.

Les négociations avec les représentants et délégués du personnel ont également un impact important sur le contenu même des réformes finalement mises en œuvre (voir infra). La mise en place, à partir de 1996 et surtout de 2000, d’un dispositif de pilotage de la performance sous la forme d’entretiens annuels d’objectifs et de primes variables pour les cadres de RFI est un autre exemple. Les organisations syndicales ont obtenu que le compte rendu d’entretien avec les appréciations portées et les objectifs fixés ne soit pas transmis à la direction des ressources humaines98. Les chefs de service ont de surcroît tendance, selon la DRH, « à donner le maximum de la prime aux cadres placés sous leur responsabilité » privant le dispositif de tout caractère incitatif99.

- Fréquence des réunions paritaires au sein de RFI

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Comité d’entreprise

14

14

12

15

15

15

15

17

CHSCT

10

6

5

10

11

7

16

14

Délégués du personnel

12

12

12

12

12

12

12

12

Délégués syndicaux

/

/

48

53

36

35

35

28

Source : Bilan social de RFI (2000-2007)

Les symptômes d’un climat social dégradé

La tension sociale au sein de RFI, perceptible à la lecture des comptes rendus des différentes réunions des instances du personnel, se manifeste par le recours régulier à des procédures de « défiance » à l’égard de la direction.

Chaque année, plusieurs préavis de grève sont déposés par une ou plusieurs catégories de personnel. Les mots d’ordre portent, selon les cas, sur des projets de réforme de la direction (la numérisation en 2003 et 2004, la réforme des langues en 2004 et 2006), ou sur des revendications salariales ou statutaires (demande d’alignement sur les primes obtenues par les journalistes de Radio France en 2004, réduction des emplois précaires en 2006). Le nombre apparemment peu élevé de jours de grève à RFI (tableau 10) correspond en fait à des arrêts de travail fréquents, de courte durée, et de petits groupes d’agents, à l’origine de perturbations importantes. Le taux d’absentéisme élevé (8 % pour les journalistes et 5,8 % pour les personnels techniques et administratifs en 2006) est une indication complémentaire des tensions sociales au sein de l’entreprise.

- Nombre de jours de grève à RFI

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

/

257

193

208

568

131

871

Source : Bilan social de RFI (2000-2007)

Les représentants des salariés au sein du Comité d’entreprise ont eu, de 2000 à 2007, recours chaque année à un Cabinet d’audit pour évaluer – pour leur compte - la situation financière de l’entreprise. Ils ont eu par ailleurs mis en œuvre la procédure d’alerte100 à deux reprises (2004 et 2006) et émis un vote de défiance vis-à-vis de la direction à une occasion (novembre 2004).

LES PRIORITÉS STRATÉGIQUES ASSIGNÉES À RFI N’ONT PAS PU ÊTRE REDEFINIES

L’absence d’orientations stratégiques avait déjà fait l’objet d’une observation dans le précédent rapport de la Cour. Cette question se pose avec une acuité nouvelle au cours de la période considérée, eu égard aux défis auxquels l’entreprise doit faire face et à l’obligation de conclure un contrat d’objectifs et de moyens posée par la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication101.

Initiées en 2002 sur la base d’un projet présenté M. Jean-Paul Cluzel, alors président de RFI, les discussions sur le COM n’avaient, en décembre 2007, toujours pas abouti. Cette absence continue de vision partagée entre l’entreprise et ses tutelles sur ses objectifs stratégiques et ses moyens recouvre néanmoins deux périodes distinctes, correspondant aux deux présidences successives de RFI. Jusqu’en 2004 en effet, la conclusion du COM achoppe sur un désaccord récurrent sur la question des moyens alloués à l’entreprise. A partir de juin 2004, les discussions se heurtent à l’impossibilité de définir clairement les priorités de l’entreprise, sur la base desquelles aurait pu être opéré un redéploiement de ses moyens.

LA CONCLUSION D’UN COM S’EST HEURTÉ JUSQU’EN 2004 A DES DÉSACCORDS SUR LES MOYENS

Les désaccords récurrents sur les moyens financiers de RFI ont contribué à bloquer la préparation du COM

Les financements attribués par l’Etat à RFI évoluent depuis le milieu des années quatre-vingt dix plus lentement que les ressources des autres sociétés de l’audiovisuel extérieur ou national. La contrainte budgétaire à laquelle RFI est soumise tend à se renforcer au début des années 2000 en raison essentiellement de la progression particulièrement lente de la subvention du ministère des affaires étrangères (voir infra).

M. Jean-Paul Cluzel, PDG de RFI de décembre 1995 à mai 2004, a régulièrement cherché à desserrer la contrainte budgétaire invoquée par les tutelles dans la phase de préparation budgétaire en s’efforçant d’obtenir du premier ministre des arbitrages favorables. Ainsi a-t-il obtenu une augmentation de la dotation de l’Etat de 6 M€ dans le cadre de la préparation du budget 2002102 et des financements complémentaires dans le cadre des lois de finances rectificatives, pour 2000 et 2001, notamment pour financer le passage aux 35 heures.

Dans le cadre de la préparation du budget 2003, le président de RFI s’est opposé à plusieurs reprises à ses tutelles en leur soumettant trois projets de budget en contradiction avec les instructions qui lui avaient été transmises. Le premier projet de budget était présenté en déficit avec un montant de charges de fonctionnement qui « ne correspondait pas à une présentation sincère et prudente »103. Le deuxième, communiqué aux tutelles à l’issue d’une réunion de cadrage organisée le 16 janvier 2003, était toujours en déficit, contrairement à la demande conjointe des représentants des ministères des affaires étrangères et de la culture et de la communication. Les trois tutelles adressèrent alors un courrier commun au président de RFI pour exiger « un projet de budget prévoyant des conditions réalistes de réalisation d’un équilibre s’inscrivant dans le cadre des ressources allouées sans prélèvement sur fonds de roulement »104. Le troisième projet de budget élaboré par RFI ne respectait pas ces instructions dans la mesure où il prévoyait à la fois une ponction sur le fonds de roulement (3,37 M€) et l’utilisation d’une subvention 2002 du ministère des affaires étrangères (0,4 M€) non reconductible.

Un arbitrage interministériel a évité que les tutelles ne rejettent, comme elles envisageaient de le faire105, le projet de budget présenté lors du CA du 30 juin 2003.

Les difficultés rencontrées dans la préparation du budget de RFI ont contribué à limiter la portée de l’autorisation budgétaire du fait de l’adoption de plus en plus tardive du budget par le conseil d’administration. Les budgets 2000 et 2001 ont été approuvés à la fin du premier trimestre de l’année en cours, le budget 2002 n’a été approuvé que le 1er octobre et le budget 2003 le 30 juin. L’absence, une partie de l’année, de cadrage financier formel de l’activité de RFI a pu, dans une certaine mesure, donner à son président une plus grande marge d’action. Les risques de cette situation ont néanmoins été jugés suffisamment élevés par les tutelles pour qu’elles demandent par écrit au président de RFI « de suspendre jusqu’à nouvel ordre tous les projets de diversification ou de développement qui nécessiteraient un financement public récurrent »106.

L’absence de proposition de redéploiements significatifs n’a pas permis la finalisation du projet de COM

Le projet de COM 2002-2006 préparé par RFI

Le projet de « contrat d’objectifs et de moyens entre l’Etat et RFI 2002-2006 » transmis aux tutelles le 12 janvier 2002 par M. Cluzel s’inscrivait dans la continuité des missions de RFI. Les 17 articles du document listaient de manière linéaire les différentes activités de RFI sans hiérarchie en termes de zones, de supports ou de langue de diffusion.

La note stratégique jointe en annexe posait clairement les déterminants de cette approche en soulignant que « l’ensemble de ces catégories de population constituent aujourd’hui l’auditoire de RFI. Faire le choix entre telle ou telle de ces catégories se traduirait immanquablement par une baisse de l’audience de RFI. En outre, le cahier des charges, tel qu’il existe, impose à RFI de répondre à l’ensemble des demandes diversifiées ». Cette orientation impliquait selon le projet de COM deux choix « une régionalisation croissante des programmes (…) et une présence de RFI sur une gamme d’outils de diffusion diversifiés ». Il prévoyait de deux nouvelles rédactions en langue étrangère (haoussa et swahili), la numérisation et l’enrichissement qualitatif des programmes, le développement du site Internet, la présence renforcée sur les différents moyens de diffusion internationale, la promotion de la langue français et le renforcement des actions à l’égard des communautés étrangères en France (projet de quatre nouveaux relais FM en France).

Le financement du projet de COM reposait, pour l’essentiel, sur une augmentation du financement de l’Etat de 2,7 % par an en moyenne sur cinq ans selon RFI107 et une subvention d’investissement exceptionnelle de 4,57 M€ sur 2002-2003. Le COM ne prévoyait pas d’économies ou de redéploiements substantiels au cours de la période. M. Cluzel précisant que « les économies potentielles ne peuvent être que limitées. Les suppressions de rédactions en langues étrangères, régulièrement évoquées afin de financer les nouvelles langues prévues par le COM se traduiraient, outre un coût financier important, par un coût social. Il serait en effet difficile de justifier pourquoi certains personnels de RFI seraient les seuls de tout l’audiovisuel public à être concernés par un plan de licenciements. L’opportunité de réduire l’autre grand poste de dépenses de RFI, à savoir les dépenses de diffusion, ne me semble pas non plus réaliste. Une réduction du dispositif ondes courtes serait à la fois coûteuse (coût exorbitant de renégociation des accords passés avec TDF) et peu opportune »108.

Le blocage des discussions sur la question des redéploiements de moyens

Les tutelles de RFI vont porter une appréciation très critique sur ce projet, le directeur de la DAETC soulignait que « le projet n’apporte aucun élément véritablement nouveau, chaque nouvelle technologie s’ajoute aux anciennes sans s’y substituer »109, et le sous directeur de la direction du budget, membre du CA de RFI, insistait sur le fait que « RFI retient dans ses propositions une hypothèse de continuité pendant 5 ans de ses missions et du cadre juridique actuel de l’audiovisuel. (…) Ce faisant, RFI propose la poursuite de sa politique de régionalisation des contenus et de présence sur tous les supports sans réellement hiérarchiser ses priorités selon l’auditoire et la zone géographique concernée. (…) Le projet se situe évidemment dans une logique de moyens purement cumulative. Un ciblage plus fin doit permettre de limiter les vecteurs de diffusion en cohérence avec les priorités géographiques et diplomatiques reconnues »110.

Le désaccord entre RFI et les tutelles, en particulier le ministère des affaires étrangères, s’est cristallisé sur les redéploiements à engager dans le cadre de la réforme des rédactions de langues, ce dernier considérant que l’offre de programmes en langues étrangères de RFI n’était plus adaptée et que des redéploiements étaient nécessaires pour financer de nouveaux programmes (voir infra).

A cette période, la fermeture de certaines rédactions ainsi que ses conséquences sociales et financières ont été explicitement envisagées par les services du ministère des Affaires étrangères111. Le ministre des affaires étrangères a lui-même indiqué, dans un courrier du 30 octobre 2000 au président de RFI : « Il me parait indispensable que RFI engage une véritable politique de redéploiement (…). Je vous propose que, sur la base d’un plan (…) discuté avec mes services, nous préparions ensemble la prochaine échéance budgétaire, afin de vous garantir les moyens d’une expansion maîtrisée »112. Selon le ministère, cette lettre serait restée sans suite, de même que « la suggestion minimale faite par le département de ne plus employer de pigistes pour les langues sans impact réel et d’en réduire progressivement la voilure ».

Pour le ministère des Affaires étrangères, la perspective de redéploiements internes à partir d’une réforme des langues étrangères aurait été écartée par le président de RFI compte tenu de ses conséquences sociales potentielles. Le compte-rendu d’entretien avec le ministre délégué à la coopération et à la francophonie indique ainsi que « le Président de RFI n’a pas paru très déterminé à avancer sur ce dossier. Il craignait que la suppression de certaines langues de diffusion ait des répercussions sur la situation sociale de son entreprise et n’obère la réforme, beaucoup plus fondamentale à ses yeux, du passage au numérique, qu’il comptait achever avant l’automne 2004 » 113. Selon la même note, M. Cluzel aurait surtout paru soucieux de préserver le consensus social de son entreprise.

Au total, les désaccords financiers récurrents entre RFI et les tutelles ainsi que les réticences du président à réaliser des redéploiements au sein des rédactions en langues étrangères ont contribué à bloquer les travaux préparatoires du COM. Les discussions sur le projet de COM seront suspendues à la fin de l’année 2002, moins d’un an après leur lancement.

La préparation conflictuelle du projet de budget 2003 de RFI cristallisera les désaccords entre M. Cluzel et les tutelles. Le choix est fait, dès le premier trimestre 2003, de demander à l’inspection générale des finances de procéder à « un audit de RFI en vue de l’élaboration de son contrat d’objectifs et de moyens » qui devra porter sur « l’analyse des orientations stratégiques et la situation budgétaire de l’entreprise »114. L’audit sera effectivement lancé au courant de l’été 2003 et achevé au début du mois de février 2004115 ce qui ne permettra pas de relancer les négociations sur le COM avant le départ de RFI de M. Jean-Paul Cluzel.

M. Cluzel a indiqué à la Cour qu’il avait proposé oralement à plusieurs reprises aux tutelles, plus particulièrement aux responsables des cabinets du premier ministre et du ministre de la culture et de la communication, de mettre en œuvre des redéploiements, dès lors que leur financement serait assuré par l’Etat.

Il reconnaîtra pour la première fois de manière explicite, dans une note confidentielle en date du 23 avril 2004, la nécessité de redéployer les moyens des rédactions des langues étrangères de RFI116. Cette note, adressée aux nouveaux ministres des affaires étrangères et de la culture et de la communication nommés le 30 mars 2004, s’inscrivait dans le prolongement du rapport de l’Inspection générale des finances remis quelques semaines plus tôt et dont les conclusions avaient été approuvées par les tutelles.

Peu après, le 12 mai 2004, M. Cluzel quittait ses fonctions à RFI et était nommé à la présidence de Radio France.

LES TUTELLES N’ONT PAS SOUTENU LE PROJET DE REFORME DU NOUVEAU PRÉSIDENT

Le nouveau PDG de RFI a rapidement proposé les grandes lignes d’un projet de réforme pour l’essentiel conforme aux attentes des tutelles

Les nouvelles orientations stratégiques et de moyens présentées à l’été 2004

M. Antoine Schwarz, PDG de RFI depuis le 2 juin 2004, a transmis le 28 juillet à ses tutelles une note intitulée « la stratégie de RFI – premières réflexions ». Elle a pour objectif « après deux mois d’immersion dans l’entreprises (…) d’esquisser le cadre dans lequel pourrait se situer l’action des prochaines années ». Il constatait d’emblée que « telle qu’elle ressort de son cahier des missions et des charges, la mission de RFI est quelque peu datée ». Il proposait de « clarifier les choix stratégiques et d’assurer la mobilisation des personnels » dans le cadre d’un projet d’entreprise assimilable à une convention d’objectifs et de moyens.

Les objectifs affichés par le président de RFI étaient ambitieux dans la mesure où ils visaient à :

- « revalider les missions et les priorités stratégiques » dans le cadre d’une réflexion générale sur les cibles, les contenus et les zones géographiques ;

- « définir les conditions du redéploiement des moyens » dans le cadre de la numérisation de la production, d’une refonte des rédactions et de l’accentuation de la diffusion locale, « les suppressions de postes de salariés en CDI pouvant aller de 70 à 150 » selon les hypothèses retenues. S’il était possible, selon M. Schwarz, de réduire le nombre de licenciements secs (primes au départ volontaire, mesures d’âge dans le cadre de la procédure de cessation d’activité), « il y aurait lieu en toute hypothèse de prévoir un plan de sauvegarde de l’emploi » ;

- « tracer les pistes de développement » en matière de supports, d’Internet, de diffusion en arabe avec la filiale RMC-MO et de positionnement en Europe.

Les orientations proposées par M. Schwarz dans sa note du 28 juillet 2004 répondaient aux principales préoccupations des tutelles exprimées à plusieurs reprises sous la présidence précédente.

Initialement, les tutelles ont réagi plutôt favorablement à la démarche adoptée par M. Schwarz, dont les grandes lignes ont été présentées lors du CA du 23 juin 2004. A l’issue de cette réunion, le représentant du MAE au CA soulignait que « rompant avec les pratiques de son prédécesseur, M. Schwarz a tenu à mettre sur la table toutes les questions en suspens, mêmes les plus délicates comme la dérive salariale ou les grandes difficultés de la numérisation de RFI. Il a souhaité que le lien déjà fort entre RFI et le Département se nourrisse d’orientations stratégiques établies en commun.117 »

Dans un compte-rendu partagé de leur première réunion de travail, le 19 août 2004, avec le nouveau Président de RFI, la DDM et la DAETC soulignaient qu’elles partageaient « les principaux constats sous jacents à la démarche proposée par Antoine Schwarz : la nécessité de poursuivre la rénovation de l’offre de programme engagée par Jean-Paul Cluzel s’agissant du programme en français et aborder la question des programmes en langues étrangères dans une perspective stratégique, le caractère inéluctable de la numérisation qui doit permettre de dégager des gains de productivité et la nécessité de réfléchir à l’affectation de ces gains de productivité à un développement de la production ou à une réallocation des moyens.118 » La DDM indiquait par ailleurs que les propositions du président s’inscrivent dans la continuité des conclusions du rapport IGF et des évolutions proposées par les tutelles au début des années 2000119. A l’issue d’un entretien distinct avec le Président de RFI en septembre 2004, la direction du budget observait à son tour : « les trois chantiers mis en exergue par la nouvelle direction vont dans un sens favorable. Il convient désormais d’en expliciter les conditions et de réfléchir à un calendrier prévisionnel pour leur mise en œuvre. » 120 

Les premières critiques des tutelles sur la méthode adoptée par RFI augurent des blocages à venir

Le Président de RFI sollicitait, dans sa note du 28 juillet 2004, l’accord des tutelles sur les grandes orientations proposées avant de travailler à leur finalisation121. Il y précisait en particulier « qu’aucune simulation n’avait encore été effectuée, dans l’attente d’un accord des autorités de tutelles sur le principe même » d’un plan de sauvegarde de l’emploi. M. Schwarz concluait sa note en soulignant que « lorsque les choix sont clairs, chaque année perdue pour les effectuer coûte financièrement et psychologiquement. Ne faut-il pas profiter d’un nouveau mandat pour permettre à l’entreprise de se développer sur les meilleures bases possibles ? ».

Les tutelles exprimèrent, dès de la réunion du 19 août 2004, des doutes sur les propositions de réforme formulées par le nouveau président. La tonalité générale de leurs réactions témoigne déjà des contradictions auxquelles elles sont confrontées. Elles souhaitent une réforme d’ampleur de RFI mais elles ne disposent pas des moyens financiers nécessaires à sa mise en œuvre. Le MAE avait déjà souligné dans une note du 23 juin : « il convient de rester prudent, la raréfaction des moyens budgétaires est la borne infranchissable de toutes ces intentions aussi louables soient-elles. (…) Je propose que la DATC accompagne l’impulsion voulue par M. Schwarz, en la relayant entre autres auprès des directions géographiques concernées, mais que notre vigilance budgétaire continue de s’exercer de la manière la plus stricte »122.

La DDM soulignait de son côté : « le document présenté par Antoine Schwarz suscite toutefois certaines interrogations : la DDM, tout en saluant le caractère volontariste du calendrier proposé, note la difficulté politique à articuler tout à la fois l’annonce d’une progression de la ressource publique allouée à RFI qui sera la plus faible de l’ensemble de l’audiovisuel public et celle d’un plan social : les observateurs et les personnels ne manqueraient pas d’établir un lien entre les deux, alors même que ce lien n’existerait pas (…). La démarche du président de RFI consiste clairement à solliciter la discussion avec les administrations de tutelle sur son projet d’entreprise (…). Cependant, de nombreux points sont encore imprécis (…). La société doit pouvoir démontrer que les économies dégagées et ses capacités de redéploiement permettront la mise en œuvre de ses projets »123.

La négociation d’un contrat d’objectifs et de moyens est le cadre retenu par les tutelles pour finaliser le projet de réforme proposé par M. Schwarz124.

Les conditions d’une réforme en profondeur de RFI dans le cadre d’un COM n’ont pas pu être réunies

Les tutelles n’ont soutenu les réformes proposées par le nouveau président

Les tutelles ont rapidement précisé la double contrainte qui s’imposait au nouveau président : l’évolution des financements publics demeurerait limitée et les économies internes devraient être réalisées sans recours à la procédure du plan de sauvegarde de l’emploi125.

Le resserrement de la contrainte budgétaire, à laquelle RFI était déjà soumise depuis plusieurs années, s’est manifesté très rapidement. Dès la première réunion de travail avec le nouveau président de RFI, la DDM lui précisa que la société bénéficierait, l’année suivante, de « la plus faible augmentation de tous les opérateurs de l’audiovisuel public relevant de la redevance ». La DAETC l’informait à la même occasion que la subvention du MAE ne devrait progresser que « de l’ordre de 1 % »126. La contrainte budgétaire sera à nouveau renforcée par la suite avec une diminution de 3,5 % de la subvention du MAE, le gel de la réserve de précaution et une progression des crédits de la redevance allouée à RFI de 1,2 % contre 2,57 % en moyenne pour l’ensemble du secteur dans le cadre de la préparation du budget 2007.

L’opposition des tutelles à un plan de sauvegarde de l’emploi a considérablement limité les capacités de redéploiements internes de RFI. Les motivations de ce refus semblent plus politiques que financières dans la mesure où aucune évaluation sérieuse du coût d’un tel plan n’avait été réalisée et que la direction du budget du ministère des finances y semblait plutôt favorable. Les réponses faites à la Cour par le directeur de la DAETC confirment que la décision de ne pas autoriser RFI à recourir à des licenciements économiques dans le cadre d’un plan de sauvegarde de l’emploi a été prise au niveau politique.

Cependant, la nécessité de recourir à un plan de sauvegarde de l’emploi pour mener à bien une réforme en profondeur de RFI sera reconnue ultérieurement, sans ambiguïté, par l’ensemble des acteurs127.

Les travaux préparatoires à une éventuelle réforme de l’audiovisuel extérieur pourrait permettre de dénouer dans les mois à venir la quadrature du cercle à laquelle RFI est confrontée. Le directeur de la DAETC du ministère des affaires étrangères a ainsi précisé au cours de l’instruction : « Nos nouvelles autorités ont autorisé les administrations concernées par la tutelle de RFI à s'engager dans l'élaboration d'un COM avec éventuelle adoption d'un plan de sauvegarde de l'emploi. Nous travaillons depuis six mois avec RFI sur ces bases. Ce travail aurait pu être fait avant, encore fallait-il avoir tous les feux verts ! ».

Le président a été contraint de limiter ses ambitions dans un contexte de fortes tensions sociales

Le président de RFI avait annoncé, dans sa note du 28 juillet 2004, une démarche en trois étapes : une large consultation du personnel (juillet), un travail avec les tutelles sur les options stratégiques (septembre-octobre) et deux conseils d’administration spécifiques (stratégie en novembre, budget en décembre).

Cependant, le contexte de RFI, au deuxième semestre 2004, était particulièrement tendu avec le télescopage d’une série de dossiers : le projet de chaîne internationale auquel RFI ne semble plus devoir être associé128, les tensions relatives à la réorganisation de la production dans le cadre de la numérisation (voir infra), l’ « affaire Ménargues »129 du nom du directeur général adjoint chargé des antennes et de l’information et vice-président de RMC-MO ayant démissionné en octobre 2004, et les questions de l’emploi précaire et des écarts de rémunération avec les autres entreprises de l’audiovisuel public, en particulier Radio France130.

Le « projet d’entreprise 2005-2008 », issu de groupes de travail, fut présenté à l’ensemble des salariés le 9 novembre 2004 après avoir été transmis aux tutelles qui n’ont pas formellement exprimé leur point de vue. Le document dressait un état des lieux et proposait cinq axes et priorités de travail : revalider les missions de RFI, rechercher l’efficacité, gagner de nouveaux auditoires, développer les synergies et optimiser les ressources.

Les organisations syndicales virent dans ces propositions une remise en cause des missions traditionnelles de RFI et une menace sur l’emploi, permanent ou non. Elles déposèrent un préavis commun131 de grève pour le 19 novembre 2004, date à laquelle devait se tenir le conseil d’administration de RFI essentiellement consacré à la présentation du projet d’entreprise. La décision du président de RFI d’annuler la tenue de ce conseil a permis de lever le préavis de grève mais n’a pas empêché le vote d’une motion de défiance132. Signe d’un climat particulièrement tendu, les délégués intersyndicaux ont demandé à plusieurs reprises à être reçus par les administrations de tutelle, lesquelles ont refusé.

Dans ce contexte, M. Schwarz a été contraint de limiter ses ambitions de réforme tant en ce qui concerne leur portée que leur calendrier de mise en oeuvre. Un communiqué de la direction le 18 novembre 2004 précisa : « le document intitulé projet d’entreprise 2005-2008 est une base de travail qui a été présentée dans une version préliminaire. Elle sera prochainement modifiée dans le cadre de la concertation en cours. Le projet d’entreprise ne dissimule aucun plan de sauvegarde de l’emploi (…) et son élaboration sera conditionnée à l’avancement des différents chantiers concernant l’organisation de l’entreprise. »

Le projet de contrat d’objectifs et de moyens 2006-2009, que le président de RFI a présenté aux tutelles au mois de juin 2005, était caractérisé par son manque d’ambition au regard des premières orientations stratégiques proposées. Il ne proposait plus de hiérarchisation claire des missions et objectifs de RFI, limitait les redéploiements à 19 ETP sur trois ans et sollicitait une progression importante des financements publics (4,3 % en moyenne sur la période). La réaction des tutelles, très négative, conduira à l’arrêt des discussions sur le COM dès l’automne 2005133.

Les tutelles n’ont pas su, dans ce contexte, préciser les priorités stratégiques de RFI

Les tensions sociales récurrentes au sein de l’entreprise, alimentées par les perspectives ouvertes par son nouveau président, ont amené le ministère des affaires étrangères à adopter une position de retrait sur la finalisation des choix stratégiques attendus, en particulier en matière de langues de diffusion. Les services du ministère craignaient en particulier que la définition de priorités en matière de langues étrangères n’ait pour conséquence de lui faire assumer publiquement les conséquences d’une réforme à venir des rédactions de RFI134.

La position prudente et attentiste adoptée par ce ministère contribuera à affaiblir un peu plus la direction de RFI. Elle se traduira par des renvois réciproques de responsabilités du président de RFI135, qui attend des indications claires sur les langues prioritaires, et des services du ministère des affaires étrangères136, qui ne souhaitent pas les formuler compte tenu du contexte social de l’entreprise.

Le directeur de la DDM résumera cette contrainte en indiquant que « le projet d’entreprise du Président de RFI de juillet 2004, s’inspirant largement des conclusions du rapport de l’IGF du 7 avril 2004 (suppression de 70 à 150 postes) s’est heurté à une opposition des tutelles, notamment du MAE»137

La volonté de l’Etat, à l’automne 2006, de relancer les travaux préparatoires du COM de RFI ont amené les différentes tutelles à se concerter afin de rédiger une lettre d’orientations stratégiques adressée au président de RFI138. Le projet finalisé en octobre 2006, apparemment en dehors de toute concertation avec M. Schwarz, préconisait notamment l’optimisation de l’impact des programmes zone par zone, une réorganisation en profondeur de l’offre en langues étrangères conformément à des priorités par zone (Afrique, proche et moyen orient, autres régions du monde), une plus grande coordination de la ligne éditoriale des différentes antennes, la modernisation de la gestion de l’entreprise. Le courrier signé par les ministres de la culture et de la communication et des affaires étrangères ayant été modifié par rapport au projet conjointement arrêté par les quatre administrations, la direction du budget et l’APE demanderont à leurs ministres de tutelle de ne pas signer la version transmise. Un nouveau désaccord – interne cette fois ci aux tutelles – sur les moyens financiers à mobiliser a ainsi contribué, une nouvelle fois, à bloquer les discussions préparatoires au COM139.

Les services du ministère de l’économie et des finances souligneront d’eux même que « la situation de l’Etat deviendrait inconfortable quant à sa volonté de fixer clairement les objectifs qu’il entend assigner prioritairement à RFI, si un nouveau courrier au président de l’entreprise ne lui parvenait pas, désormais, dans les meilleurs délais ». Aucun courrier précisant des orientations stratégiques n’a depuis été adressé au président de RFI.

RFI est désormais, avec RFO, la seule entreprise de l’audiovisuel public à ne pas être dotée d’un contrat d’objectifs et de moyens contrairement aux dispositions de l’article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiées par la loi n° 2000-719 du 1er août 2000140. Les évolutions géopolitiques, technologiques et économiques auxquelles RFI est confrontée depuis une vingtaine d’années rendent pourtant particulièrement nécessaire la définition d’axes prioritaires de développement adossés à des moyens financiers adaptés. Le dernier document d’orientation stratégique conclu entre l’Etat et RFI, signé le 20 décembre 1989 soit un mois après la chute du mur de Berlin, couvre la période 1989-1995. Depuis cette date, RFI est dans un vide stratégique que la Cour avait relevé dans son dernier rapport pour le regretter soulignant qu’il contribuait à fragiliser l’entreprise. La signature d’un contrat d’objectifs et de moyens implique que les tutelles, en particulier le ministère des affaires étrangères, s’engagent envers RFI et arrêtent des choix stratégiques, toutes choses qu’elles ont repoussées de manière régulière depuis une dizaine d’années141.

La finalisation des objectifs stratégiques de RFI dans le cadre d’un contrat d’objectifs et de moyens pourra utilement être accompagnée d’une révision du décret n° 88-66 du 20 janvier 1988 portant approbation du cahier des missions et des charges de RFI. Les missions de RFI y sont en effet décrites de manière imprécise et linéaire, cautionnant la dispersion des moyens et des objectifs qui ne sont pas hiérarchisés.

LES DÉVELOPPEMENTS ENGAGÉS PAR RFI APPELLENT DES ARBITRAGES

L’absence d’accord entre l’entreprise et ses tutelles sur un contrat d’objectif et de moyens n’a pas empêché la réalisation de certains développements qui ont fait évoluer le poids relatif des différents modes de diffusion, et l’attention accordée aux différentes zones du monde couvertes par la radio.

A de rares exceptions près, ces projets n’ont toutefois fait l’objet d’aucune validation formelle ni même d’une discussion préalable avec les tutelles. Cette situation renforce la nécessité dans laquelle se trouvent les tutelles et l’entreprise d’aboutir à une vision partagée des orientations stratégiques de RFI et de son avenir.

La diversification des modes de diffusion

Dès les années 90, RFI a fortement diminué sa diffusion en ondes courtes. Depuis 2000, celle-ci a connu deux baisses significatives, en 2004 et surtout en 2006, à l’occasion de la renégociation du contrat TDF (voir infra). Le nombre d’heures fréquence émises est ainsi passé de 493 h par jour en 1993 à 198 h par jour en 2004 (dont 166h via TDF), et à 115 h par jour en 2006 (dont 92h via TDF).

Source : RFI. Document DAI sur la diffusion en ondes courtes d’avril 2007 et note de la direction générale d’octobre 2005 sur la renégociation du contrat TDF.

Face au recul des ondes courtes, RFI a engagé depuis longtemps une diversification de ses modes de diffusion, à travers quatre vecteurs principaux : l’implantation de relais FM, l’utilisation de radios partenaires, la diffusion par satellites et Internet. L’évolution de la structure du budget de diffusion sur la période 2004-2006 en témoigne :

- Evolution de la structure des dépenses de diffusion de RFI

 

Montant des dépenses ( € courants)

Part dans le total

 

2004

2005

2006

2004

2005

2006

Ondes courtes

22 549 610

21 539 044

16 103 055

80 %

79 %

74 %

Satellites

2 075 721

1 894 013

2 089 641

7 %

7 %

10 %

FM

2 812 775

2 956 084

3 093 320

10 %

11 %

14 %

Ondes moyennes

578 807

541 271

408 287

2 %

2 %

2 %

Autres

143 804

185 712

151 342

1 %

1 %

1 %

Total

28 160 717

27 116 124

21 845 645

100 %

100 %

100 %

Source : comptabilité analytique RFI

Depuis 2000, le nombre de relais FM qui s’élevait alors à 64, a plus que doublé et s’établit en 2007 à 142 (auxquels s’ajoutent 11 relais de Monte Carlo Doualiya). Depuis 2002, entre 9 et 15 relais sont ouverts chaque année.

En complément de relais FM propres, ou dans les zones où l’implantation de ces relais était trop coûteuse, RFI a développé le recours aux « radios partenaires ». Fondé sur la mise à disposition de programmes, ce mode de diffusion convient en particulier pour les programmes courts. Cependant, le caractère déclaratif des reprises rend aléatoire la mesure de ses résultats en terme de diffusion et d’audience.

S’agissant de la diffusion par satellite, RFI utilise plus de 20 satellites de diffusion directe ou de transport.

Dans le cas particulier de l’Iran, où les télévisions par satellites ont un fort taux de pénétration alors que les perspectives d’ouverture des relai FM aux radios internationales demeurent faibles, RFI ambitionne de développer un mode de diffusion original de ses programmes, par le biais d’une chaîne de télévision « statique », sur le modèle des chaînes déjà mises en œuvre dans les hôtels internationaux dans le cadre du partenariat existant aujourd’hui entre RFI et le groupe Accor.

Enfin, RFI a développé sa présence sur Internet. Initialement considéré comme un moyen de diffusion complémentaire de l’onde courte et de la FM et comme un support d’information sur les moyens de recevoir la station dans les différentes zones du monde, le site Internet de RFI, ouvert en 1996, s’est fortement développé. La fréquentation du site selon les zones géographiques142 diffère de celle des auditeurs radio. Ainsi, en 2007, l’Afrique ne représente que 12,4 % des visites (contre 56 % de l’audience radiophonique), le Proche et le Moyen-Orient 2,1 % (contre 26,6 %), tandis que l’Europe totalise 51,4 % des visites (contre 4,7 %) et, en son sein, 30 % pour la France, l’Amérique du Nord 20,8 % et l’Asie 8 %. L’Amérique latine et l’Océanie représentent quant à elles respectivement 3 % (contre 8,4 %) et 0,6 % (contre 0,1 %) :

Source : GEDA 2005 pour l’audience radio, étude Xiti mai 2007 pour Internet.

Si ces développements constituent des alternatives aux ondes courtes ou à la FM dans les zones où celles-ci ne sont pas développées, ils n’en suscitent pas moins des divergences entre l’entreprise et ses tutelles, sur le coût, l’opportunité et le poids respectif des différents vecteurs de diffusion et sur les zones de diffusion.

Ainsi, l’expérimentation par RFI d’un nouveau mode de diffusion satellitaire Worldspace a suscité plusieurs interrogation au conseil d’administration143 : « [le système] fonctionne de manière plus simple puisqu’il s’agit d’une diffusion directe des programmes par satellite et qui donne de bons résultats techniques. Malheureusement, il faut des postes de radios spécifiques et ce parc est, pour l’instant, limité ». De même, ainsi que l’a indiqué le président de RFI à la Cour, le recours aux radios partenaires – dont les reprises de programmes et l’audience sont méconnues – n’est pas entièrement satisfaisant.

La nécessité de répondre à ces interrogations apparaît d’autant plus urgente aujourd’hui qu’avec la renégociation du contrat TDF (voir infra), la contrainte liée au poids des ondes courtes dans le budget de RFI sera levée dès 2011, soit dans quatre ans.

L’extension de la couverture de certaines zones a été engagée

Après l’arrêt de la diffusion en ondes courtes dans la zone à la fin des années 90, le fort développement des radios partenaires depuis 2004 a eu prioritairement lieu en Amérique latine. Celles-ci représentent près de la moitié des radios partenaires de RFI (215 sur 467). Ce développement a fait l’objet de peu de débats au sein du conseil d’administration, le développement des radios partenaires étant considéré comme « gratuit ». Celui-ci a pourtant un coût de gestion des contrats de partenariat, et devrait avoir un coût de suivi des reprises (qui est aujourd’hui neutralisé par l’absence de suivi de la diffusion des programmes, en dehors des radios partenaires principales).

Le projet « Viva America », formalisé en juillet 2006, propose un développement plus ambitieux à destination de la zone, basé sur la production locale des contenus. Face à l’impossibilité financière de faire passer la production en espagnol de 4 à 24h, l’idée est « d’éclater la fabrication de la majorité des programmes sur tous les points de l’Amérique, reliés au studio de diffusion par voie numérique ». Le projet prévoit la mise en place d’une rédaction spécifique de 40 personnes à Montevideo. Outre la production de contenus et la coordination des correspondants dans les différents pays de la zone, la rédaction serait chargée de la gestion de l’antenne. Combinant la production en espagnol de RFI et les contenus produits localement pour un format en continu de 24h, le programme serait ensuite diffusé à l’échelle continentale, en fonction des possibilités techniques offertes dans chaque pays. Le projet prévoit des décrochages spécifiques pour la publicité locale, afin de développer les ressources propres de la station.

Au cours des dernières années, RFI a également développé ses programmes à destination de l’Europe, notamment par le biais des filiales, comme en témoigne l’évolution des subventions qui leur ont été versées au cours de la période :

- Evolution des subventions de RFI à ses filiales 2000-2006

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2006 / 2000

Monte Carlo Doualiya

2 407 933

2 967 851

2 529 618

1 300 000

2 650 000

2 850 000

3 500 000

45,4 %

Radio Paris Lisbonne

341 920

491 001

441 102

520 110

503 900

512 000

508 400

48,7 %

RFI Roumanie

139 330

353 547

383 431

418 250

545 800

558 900

684 100

391,0 %

RFI Bulgarie

109 502

156 839

194 655

236 630

244 500

242 300

262 700

139,9 %

RFI Deustchland

6 666

38 564

36 500

31 819

51 620

46 169

42 000

530,0 %

RFI Beta Serbie

0

0

0

0

0

0

42 833

 

RFI Maroc

0

0

0

0

0

0

14 500

 

Total

3 005 352

4 007 802

3 585 306

2 506 809

3 995 820

4 209 369

5 054 533

68,2 %

Source : Comptes sociaux de RFI (compte 628)

Le maintien de la filiale de RFI au Portugal a fait l’objet de critiques récurrentes des représentants de l’Etat au conseil. Dans une note du 28 mai 2007, le directeur de l’audiovisuel extérieur du ministère des Affaires étrangères indique ainsi au président de RFI « le très ferme souhait du ministère des Affaires étrangères de mettre un terme aux dépenses de RFI en faveur d’une station dont l’impact – comme le souligne notre ambassade à Lisbonne – ne justifie pas un coût qui restera trop élevé malgré les efforts que vous avez entrepris ».

Le renforcement des autres filiales européennes, et la création en 2006 d’une filiale à Belgrade (RFI Beta) en revanche, n’a pas fait l’objet d’une validation formelle du conseil, ni d’un véritable débat entre les administrations de tutelle.

L’entreprise s’est également récemment engagée dans un projet de radio paneuropéenne financé par la Commission européenne. Le consortium « Euradio », composé de 16 radios européennes dont RFI et trois de ses filiales européennes (RFI Roumanie, RFI Bulgarie et RPL), co-présidé par le président de RFI et de président de la DW, a ainsi remporté l’appel d’offre lancé en juillet 2007. Le consortium n’ayant pour l’heure pas d’existence légale, c’est le président de RFI qui a signé, le 11 décembre 2007, un contrat de service avec la direction générale de la communication de la Commission. Ce projet, annoncé par un communiqué de presse, n’a à la connaissance de la Cour fait l’objet d’aucune discussion au sein du conseil d’administration.

Le seul dossier sur lequel les tutelles, et en leur sein le ministère des Affaires étrangères, se sont prononcées avec clarté, concerne le développement de RFI au Moyen-Orient. La volonté de RFI et la position du ministère sur ce dossier ne sont pas nouvelles. Déjà en 2003, le ministère indiquait : « [Sur] l’intention déclarée par voie de presse de TV5 et RFI de créer deux journaux télévisés en arabe, le Département n’a pas été consulté. Sans y être hostile, il attend avec perplexité d’en connaître les coûts et se demande si les deux partenaires se sont bien mis d’accord sur la responsabilité éditoriale. Peut-être conviendrait-il de souligner auprès de M. Cluzel que ce projet n’a a priori pas de lien (contrairement à ce qu’il a fait savoir) avec le projet du Département d’une chaîne arabe en partenariat avec les marocains (sur le modèle de MEDI 1) pour lequel une étude de faisabilité a été lancée par le cabinet du ministère ». En dehors de cette initiative, le dossier n’a toutefois pas connu de débouchés concrets avant 2005.

Dans la perspective de l’ouverture de la radio et de la télévision marocaines à la concurrence en 2006, RFI a manifesté, fin 2005, son intérêt pour un réseau de 7 à 10 fréquences afin d’y diffuser son programme en français. Dans ce but, et afin de répondre aux exigences réglementaires marocaines, RFI a procédé à la création d’une filiale, la société franco-marocaine de radiodiffusion, le 21 décembre 2005. La candidature de RFI a finalement été retirée à la demande du ministère des Affaires étrangères, invoquant la concurrence entre Medi 1 et RFI, et les réticences marocaines à l’égard de RFI. Après l’échec de cette tentative, RFI a en 2007 entrepris des démarches auprès d’investisseurs privés dans le but de créer une nouvelle radio marocaine.

L’ensemble de ces projets de développements a été transmis aux tutelles en vue d’un conseil d’administration qui devait se tenir le 18 septembre 2007 spécifiquement sur le sujet. Ce conseil a été annulé à la demande des tutelles.

PARTIE II : LES RÉFORMES ENTREPRISES FACE À LA DÉGRADATION DE LA SITUATION FINANCIÈRE

Au cours de la période, la hausse des charges de RFI, notamment de personnel, a été plus dynamique que l’évolution de ses ressources, induisant un effet de ciseau que les économies de diffusion réalisées en 2004 et 2006 n’ont permis de compenser que partiellement. L’équilibre financier de l’entreprise, déjà fragilisé par le cumul des déficits d’exploitation et le sous-financement de ses investissements, a par ailleurs été fortement bouleversé par la perte exceptionnelle consécutive à la renégociation du contrat TDF en 2006, rendant nécessaire la recapitalisation de l’entreprise.

Dans ce contexte, RFI a entrepris deux réformes de structure, destinées à optimiser l’allocation de ses moyens techniques et journalistiques : la numérisation de la production et de la diffusion et la réforme des langues étrangères, auxquelles s’ajoute la mise en place du « bi-média » au sein de la rédaction en français. La présente partie s’attache à retracer le déroulement de ces réformes et à évaluer leurs résultats, qui présentent pour les deux premières au moins un écart significatif avec les ambitions initialement affichées.

I. UNE SITUATION FINANCIÈRE TENDUE

Si l’adaptation de ses missions et de son activité à l’évolution de son environnement constitue un défi majeur pour RFI, l’entreprise doit également faire face au nécessaire rétablissement de sa situation financière, qui est demeurée tendue tout au long de la période.

Par ailleurs, la renégociation du contrat de TDF a été à l’origine d’un déficit exceptionnel en 2006 qui, ajouté au rebasage des provisions, rend nécessaire une recapitalisation de la société.

LE RÉSULTAT DE RFI : UNE PROGRESSION DES CHARGES PLUS DYNAMIQUE QUE CELLE DES RECETTES DEPUIS 2000

Le résultat de RFI au cours de la période a été marqué par une diminution de ses ressources réelles, tandis que ses charges d’exploitation ont continué de croître, en dépit d’une forte diminution des coûts de diffusion. Ces évolutions contraires ont pesé sur le résultat d’exploitation de l’entreprise, déficitaire depuis 2001. 

- Compte de résultat de RFI 2000-2006 (en euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

achats et variation de stocks

2 647 622

2 813 557

2 805 833

3 087 864

3 241 363

3 376 834

239 658

services extérieurs

39 183 579

39 273 277

40 804 140

38 896 617

35 368 882

34 718 673

47 229 238

autres services extérieurs

11 755 604

15 164 227

15 124 502

13 711 409

13 397 495

13 836 410

Impôts et taxes

3 584 151

3 828 401

4 034 309

4 279 291

4 083 154

4 032 329

4 333 083

charges de personnel

52 811 077

56 543 833

62 258 774

63 016 989

64 266 842

66 540 793

69 347 338

DAP

4 412 951

4 209 343

4 407 876

5 522 023

5 470 636

5 055 697

6 154 822

Autres charges

2 790 516

2 904 666

3 060 283

3 206 141

4 017 367

3 745 394

4 037 028

Total charges exploitation

117 185 500

124 737 304

132 495 717

131 720 334

129 845 739

131 306 130

131 341 167

redevance

49 301 722

48 961 620

51 251 181

52 320 759

53 022 292

53 731 368

55 865 218

Subvention MAE

69 525 198

68 906 956

70 080 000

70 200 000

71 420 000

72 010 000

69 540 000

publicité

2 367 339

2 069 726

2 278 698

2 700 881

2 490 616

2 440 156

749 647

autres ventes et services

1 847 672

1 781 802

1 638 236

1 963 412

2 075 382

2 019 097

3 506 580

Reprises sur provisions

689 619

544 403

220 879

1 567 582

110 800

69 916

265 702

Autres produits

217 636

221 333

62 983

215 469

100 487

258 169

549 894

Total produits exploitation

123 949 186

122 485 840

125 531 977

128 968 103

129 219 578

130 528 706

130 477 041

Résultat d'exploitation

6 763 686

-2 251 464

-6 963 740

-2 752 231

-626 162

-449 339

-48 530

charges financières

1 645 997

791 994

2 314 624

1 572 878

122 974

64 596

399 373

Produits financiers

534 313

623 714

575 197

2 416 535

352 102

407 604

627 664

Résultat financier

-1 111 684

-168 280

-1 739 427

843 658

229 128

343 008

228 291

charges exceptionnelles

93 319

108 210

1 220 663

486 853

74 738

85 492

11 092 368

Produits exceptionnels

25 138

1 071 864

2 274 859

986 221

532 566

626 331

193 960

Résultat exceptionnel

-68 181

963 654

1 054 196

499 368

457 828

540 839

-10 898 408

impôts sur bénéfice

30 490

30 490

30 000

30 000

30 000

30 000

0

Résultat de l'exercice

5 553 331

-1 486 580

-7 678 971

-1 439 206

30 794

76 423

-11 534 243

Source : Comptes sociaux RFI

La faible progression des ressources de l’entreprise

L’évolution des ressources publiques de RFI

Les ressources publiques de RFI, qui constituent 96% de l’ensemble de ses ressources, sont réparties entre une quote-part de la redevance audiovisuelle et une subvention du ministère des affaires étrangères au titre de l’audiovisuel extérieur.

De 2000 à 2006, les ressources d’exploitation de RFI sont passées de 123,9 M€ à 130,5 M€, soit une hausse de 5,3 %. En leur sein, la part du produit de la redevance a augmenté, passant de 39,8 % à 42,8 %, et celle de la subvention du ministère des Affaires étrangères a diminué, passant de 56,1 % à 53,3 %. Si l’on inclut la subvention versée par le ministère des Affaires étrangères à la filiale Monte Carlo Doualiya – qui a diminué de 4,7 % sur la période – l’évolution des ressources du groupe est ramenée à 4,9 %.

- Produits d’exploitation de RFI 2000-2006 en euros courants

 

2 000

2 001

2 002

2 003

2 004

2 005

2 006

2006 / 2000

Redevance

49 301 722

48 961 620

51 251 181

52 320 759

53 022 292

53 731 368

55 865 218

13,3 %

% produits

39,8 %

40,0 %

40,8 %

40,6 %

41,0 %

41,2 %

42,8 %

 

Subvention MAE

69 525 198

68 906 956

70 080 000

70 200 000

71 420 000

72 010 000

69 540 000

0,0 %

% produits

56,1 %

56,3 %

55,8 %

54,4 %

55,3 %

55,2 %

53,3 %

 

Autres produits

5 122 266

4 617 264

4 200 796

6 447 344

4 777 286

4 787 338

5 134 281

0,2 %

% produits

4,1 %

3,8 %

3,3 %

5,0 %

3,7 %

3,7 %

3,9 %

 

Total RFI

123 949 186

122 485 840

125 531 977

128 968 103

129 219 578

130 528 706

130 477 041

5,3 %

Subvention MCD

4 268 572

4 268 572

4 270 000

4 270 000

4 870 000

4 270 000

4 070 000

- 4,7 %

Total groupe

128 217 758

126 754 412

129 801 977

133 238 103

134 089 578

134 798 706

134 547 041

4,9 %

Source : Comptes sociaux RFI et comptes Monte Carlo Doualiya

Cette progression des ressources de RFI en euros courants recouvre une diminution des ressources de l’entreprise en euros constants. Ainsi, exprimés en date de valeur 2000, la redevance n’augmente que de 3,1 %, la subvention du ministère des affaires étrangères diminue de 9 %, et le total des produits d’exploitation de RFI diminue de 4,2 % entre 2000 et 2006. En incluant la subvention versée à Monte Carlo Doualiya (dont la diminution est portée à 13,3 %), le montant des ressources du groupe diminue de 4,5 % en euros constants sur la période.

Si le montant des ressources publiques de RFI a peu progressé, sa part parmi les autres opérateurs de l’audiovisuel public financés par la redevance est demeurée stable, représentant 2,1 % de la redevance audiovisuelle.

- Répartition de la redevance entre opérateurs de l’audiovisuel public 2002-2007 (en M€ HT)

 

2002

part / total 2002

2007

part / total 2007

2007 / 2002

Dotation FTV

1 669,00

69,0 %

1 879,52

68,8 %

12,61 %

Dotation ARTE-France

183,53

7,6 %

209,92

7,7 %

14,38 %

Dotation Radio France

446,92

18,5 %

508,20

18,6 %

13,71 %

Dotation INA

68,22

2,8 %

78,80

2,9 %

15,51 %

Dotation RFI

51,25

2,12 %

56,53

2,07 %

10,30 %

Total Redevance audiovisuelle

2 418,92

 

2 732,97

 

12,98 %

Source : Compte de concours financier - Avances à l'audiovisuel public (cat. 71). Direction du budget.

De même, la part de RFI dans les crédits du ministère des Affaires étrangères alloués à l’audiovisuel extérieur est restée stable, et a même connu une légère hausse sur la période, passant de 42,7 à 43,7 % des subventions du ministère aux opérateurs, et de 45,3 % à 46,6 % si l’on inclut la subvention à Monte Carlo Douliya.

- Crédits du MAE à l’audiovisuel extérieur 2002-2007 (en M€)

 

2002

part / total 2002

2007

part / total 2007

2007 / 2002

TV5 Monde

59,43

36,2 %

63,48

40,8 %

6,8 %

CFI

22,10

13,5 %

18,53

11,9 %

- 16,2 %

RFI

70,08

42,7 %

67,90

43,7 %

- 3,1 %

SOMERA Monte Carlo Doualiya

4,27

2,6 %

4,53

2,9 %

6,1 %

Autres (dont CIIRT Médi1-Sat)

8,10

4,9 %

1,02

0,7 %

- 87,4 %

Total Crédits MAE

163,98

100,0 %

155,46

100,0 %

- 5,2 %

(1) Hors dégel de fin de gestion 2006 de 1,13 M€ (qui constitue toutefois une ressource comptable 2007).

Source : exécution budgétaire chapitre 42-14, article 10 et programme 115 « Audiovisuel extérieur »

En revanche, la création de la chaîne française d’information internationale en 2006 a fortement diminué la part de RFI dans l’audiovisuel extérieur tous financements confondus144. Celle-ci diminue en effet de 3,1 % sur la période alors que le montant total des crédits augmente de 32,7 %, et sa part passe de 42,7 % à 30,2 %. A l’échelle de l’Etat donc, la part de la radio dans l’audiovisuel extérieur diminue au profit de celle de la télévision qui passe ainsi de 49,6 % en 2002, à 67,3 % en 2007145.

- Crédits de l’audiovisuel extérieur tous financements confondus (M€)

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

part / total 2002

part / total 2007

TV5 Monde

59,43

61,40

62,49

62,92

62,11

63,48

36,2 %

28,2 %

CFI

22,10

21,95

22,04

20,75

18,93

18,53

13,5 %

8,2 %

RFI

70,08

70,20

71,42

72,01

70,67

67,90

42,7 %

30,2 %

SOMERA RMC-MO

4,27

4,27

4,87

4,27

4,07

4,53

2,6 %

2,0 %

Autres

8,10

3,74

2,38

3,65

1,58

1,02

4,9 %

0,5 %

France 24

     

15,00

63,00

69,54

0,0 %

30,9 %

Total audiovisuel extérieur

163,98

161,55

163,20

178,60

220,36

225,00

100,0 %

100,0 %

Source : exécution budgétaire programmes 115 (ex chapitre 42-74) et 116.

La diminution des remboursements de TVA

Au titre de ses missions internationales, RFI est placée sous le régime visé à l’article 259 B du code général des impôts pour une partie de son activité. Il en résulte un régime fiscal mixte en matière de TVA.

S’agissant des recettes, la subvention du ministère des Affaires étrangères est exonérée de taxe. A l’inverse, la redevance audiovisuelle est versée à RFI TVA incluse au taux de 2,1 %. Cette TVA est collectée en tenant compte d'une réfaction pour les Dom.

En dépenses, la subvention des Affaires étrangères constitue la contrepartie d’opérations ouvrant droit à déduction de TVA, en vertu de l’article 271 V du même code. Ainsi, RFI bénéficie de remboursements de la TVA déductible facturée à ses fournisseurs. Ces remboursements constituent un complément de ressources publiques lié à la subvention du ministère des Affaires étrangères.

Depuis 2000, les remboursements de crédits de TVA ont constamment diminué, passant de 8,94 M€ en 2000 à 6,08 M€ en 2006, soit une baisse de 2,9 M€ :

- Remboursement de crédits de TVA 2000-2006

2000

8 939 626

2001

7 297 900

2002

7 467 543

2003

7 676 613

2004

6 753 404

2005

6 724 187

2006

6 077 784

Source : compte RFI 445670 "crédit de TVA"

Cette baisse est liée au ralentissement des achats TTC après une période d’accroissement des investissements de 2000 à 2003, et à l’augmentation de la part des recettes taxables de la société, induisant une hausse de la TVA collectée et une baisse des remboursements. La diminution des remboursements de crédits de TVA contribue donc à diminuer les aides indirectes de l’Etat à l’entreprise.

La croissance des dépenses de personnel et de fonctionnement demeure plus dynamique que l’évolution des ressources

Les dépenses de personnel ont augmenté de 31,3 % entre 2000 et 2006 soit une croissance moyenne annuelle de 4,6 %. L’écart avec le taux de croissance des ressources d’exploitation de RFI sur la période (5,2 % soit 0,86 % de croissance moyenne annuelle) atteint 26,1 points. La part des dépenses de personnel dans l’ensemble des charges d’exploitation de RFI augmente régulièrement au cours de la période. Elle est passée de 45,1 % en 2000 à 52,8 % en 2006 ce qui contribue à rigidifier les dépenses de fonctionnement et éclaire les enjeux du débat sur le redéploiement des moyens de RFI (voir infra).

La progression des charges de personnel n’a toutefois pas été linéaire au cours de la période. Ainsi, les charges ont augmenté de 17,9 % entre 2000 et 2002, soit une progression moyenne annuelle de 8,6 %, contre 11,4 % de 2002 à 2006, soit une progression moyenne annuelle de 2,7 %.

En valeur, les dépenses de personnel de RFI ont augmenté de 16,5 M€ et les charges de fonctionnement hors diffusion de 8,3 M€ entre 2000 et 2006, contre 6,5 M€ pour les ressources. La totalité des économies réalisées sur les frais de diffusion (10,7 M€) a ainsi été utilisée pour financer la hausse des dépenses de personnel.

- Evolution des charges de personnel et de leur part dans le total des charges d’exploitation

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2006 / 2000

Charges de personnel

52 811 077

56 543 833

62 258 774

63 016 989

64 266 842

66 540 793

69 347 338

31,3 %

Coûts de diffusion

31 992 866

32 306 611

33 008 078

31 207 314

27 665 829

26 914 456

21 270 162

-33,5 %

Autres charges

32 381 557

35 886 860

37 228 865

37 496 031

37 913 068

37 850 881

40 723 667

25,8 %

Total charges exploitation

117 185 500

124 737 304

132 495 717

131 720 334

129 845 739

131 306 130

131 341 167

12,1 %

 Part personnel / total

45,1 %

45,3 %

47,0 %

47,8 %

49,5 %

50,7 %

52,8 %

 

Source : Comptes sociaux RFI

L’augmentation des charges de personnel de 4,6 % par an en moyenne sur la période s’explique pour les deux tiers par la progression des rémunérations de 3,1 % par an en moyenne, et pour un tiers par la progression des effectifs, de 1,4 % par an en moyenne.

La croissance de la rémunération moyenne des personnels en place explique près des deux tiers de la hausse de la masse salariale

La rémunération moyenne des personnels en place (RMPP) a augmenté de 24,2 % entre 2000 et 2006, ce qui correspond à un taux de croissance moyen de 3,1 % par an. Bien que l’indicateur RMPP ne soit qu’une estimation de l’évolution de l’ensemble des rémunérations146, il permet d’estimer raisonnablement que la croissance du niveau des rémunérations explique environ les deux tiers de l’augmentation des charges de personnel sur la période.

De même que les charges de personnel, l’évolution de la RMPPP connaît deux phases distinctes au cours de la période. De 2000 à 2002, la RMPP a augmenté de 6,3 %, soit 3,1 % de croissance moyenne annuelle. De 2002 à 2006, la progression a été ramenée à 11,3 %, soit 2,8 % de croissance moyenne annuelle.

La RMPP des journalistes est sensiblement plus dynamique que celle des PTA avec des taux de croissance respectifs de 26,53 % et 21,85 % de 2000 à 2006. Ces évolutions différenciées se retrouvent à Radio France ; elles pèsent toutefois plus particulièrement sur les charges de RFI qui emploie une proportion particulièrement importante de journalistes (48 % des effectifs). La valeur du point d’indice des salariés des conventions collectives de l’audiovisuel public et des journalistes n’ayant pas évolué depuis 1997, la croissance de la RMPP est due principalement aux mesures suivantes147 :

- mesures générales s’appliquant à l’ensemble des personnels (journalistes et PTA) : elles n’apparaissent qu’à partir de 2004 avec la prime de 850 euros par agent allouée dans le cadre d’un protocole de sortie de grève et l’accord d’entreprise relatif au déroulement de carrière des personnels techniques et administratifs (2006) ;

- mesures catégorielles s’appliquant à l’une ou l’autre catégorie de personnel : revalorisation des différentes primes versées à chaque catégorie de personnel (exemple de la prime d’expertise ou de sujétion) et mise en place en 2005 pour les journalistes d’un nouvel accord salarial (NIS) avec un effet important sur la RMPP148 ;

- mesures individuelles : certaines sont automatiques sous l’effet du GVT (avec un effet report en année pleine) ou non automatiques dans le cadre des Commissions paritaires (promotions et avancements) ou de changements éventuels de groupes de qualification.

Les déterminants de l’évolution de la RMPP sont très différents selon les catégories professionnelles de RFI :

- les mesures générales expliquent 22,1 % de l’augmentation de la RMPP des journalistes mais seulement 9,3 % de celle des PTA ;

- les mesures catégorielles expliquent, à l’inverse, 22 % de l’augmentation de la RMPP des PTA mais seulement 11,2 % de celle des journalistes. Pour l’année 2000 néanmoins, les mesures catégorielles liées aux accords sur la réduction des disparités de rémunération dans l’audiovisuel public expliquent la moitié de la hausse de la RMPP totale ;

- les mesures individuelles permettent d’expliquer plus de la moitié de l’augmentation de la RMPP des journalistes (52,4 %) comme des PTA (53,7 %). Le poids des mesures automatiques liées à l’ancienneté est plus élevé pour les PTA (28,7 % des mesures individuelles) que pour les journalistes (22,4 %). Il ne représente toutefois, pour les journalistes comme pour les PTA, qu’une faible proportion (entre 11 et 15 %) de l’augmentation de la RMPP. L’impact de la convention collective de la communication et de la production audiovisuelles sur les salaires (voire annexe 1) est moins lié aux mesures automatiques qu’elle prévoit qu’au cadre de négociation paritaire mis en place et aux nombreux accords d’entreprises qu’il induit (102 à RFI).

La RMPP de l’ensemble des personnels de RFI a évolué sur la période 2000-2006 à un rythme comparable à celle de Radio France (voire annexe 1). La rémunération des personnels de RFI, comme de Radio France, a augmenté beaucoup plus rapidement que l’inflation (12,3 %) au cours de la période 2000-2006.

- Evolution de la RMPP de RFI

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

 

2000-2006

PTA

                 

effet report N-1

0,76

0,60

0,54

0,88

0,87

-0,5

-0,69

 

/

mesures générales

dont mesures pérennes

/

/

/

/

/

/

/

/

1,08

/

1,03

/

0,64

0,64

 

2,03

mesures catégorielles

dont mesures pérennes

2,74

/

0,52

0,42

0,06

0,07

0,27

0,27

-0,01

-0,01

-0,09

-0,09

0,11

0,18

 

4,80

mesures individuelles

dont mesures automatiques

1,40

0,77

1,39

0,79

1,78

0,79

1,73

0,83

1,19

0,82

1,55

0,71

1,9

0,74

 

11,74

RMPP PTA

4,54

2,51

2,38

2,89

3,13

1,99

1,97

 

21,85

Journalistes

                 

effet report N-1

0,55

0,46

0,6

0,54

0,3

-0,11

-0,64

 

/

mesures générales

dont mesures pérennes

/

/

/

/

/

/

/

/

0,92

/

1,94

0,91

/

/

 

5,84

mesures catégorielles

dont mesures pérennes

2,63

0,08

2,04

1,99

0,32

0,04

0,53

-0,01

-0,3

0,01

-0,05

-0,05

1,32

1,32

 

2,98

mesures individuelles

dont mesures automatiques

1,66

0,81

1,62

0,87

2,43

0,83

1,98

0,79

1,56

0,74

1,95

0,73

2,30

0,68

 

13,94

RMPP Journalistes

4,84

4,12

3,35

3,06

2,46

3,73

2,99

 

26,53

                   

TOTAL RMPP

4,69

3,31

2,86

2,97

2,79

2,86

2,49

 

24,19

Indice des prix INSEE

1,60

1,60

1,80

1,60

1,70

1,70

1,70

 

12,30

Source : Données CIASP (2000-2006)

La hausse des effectifs explique environ un tiers de l’augmentation de la masse salariale

L’effectif total de RFI a augmenté de 104,5 ETP entre 2000 et 2007 soit une croissance de 8,7 % et un taux de croissance moyen annuel de 1,7 %. Si l’on inclut les postes créés en 2000, le nombre d’ETP créés au cours de la période s’élève à 159,5. La hausse des effectifs sur la période 2000-2006 explique environ un tiers de l’augmentation de la masse salariale. Là encore, la progression des effectifs est contrastée au cours de la période. En hausse de 7,9 % de 2000 à 2002 (soit 3,9 % de croissance moyenne annuelle), les effectifs ont augmenté de 3,9 % de 2002 à 2006 (soit 0,9 % par an en moyenne).

Il convient cependant de souligner la part prise par la réduction du temps de travail dans la hausse des effectifs au début de la période. L’accord sur les 35h conclu à RFI le 2 février 2000 a en effet prévu la création de 61 ETP, dont 31 journalistes et 30 PTA. Les recrutements, débutés à compter du 1er avril 2000, se sont étalés sur les deux exercices suivants. Les recrutements liés aux 35h n’expliquent toutefois qu’une partie de la hausse des effectifs au cours des trois premiers exercices. De 1999149 à 2002, les effectifs sont passés de 976 à 1112 ETP, soit une hausse de 136 ETP. L’accord sur la réduction du temps de travail n’explique donc à la hausse des effectifs qu’à hauteur de 45 % de 1999 à 2002.

La croissance des effectifs sur la période 2000-2007 est due pour environ les deux tiers à l’augmentation du nombre de journalistes (+ 70,94 ETP) et pour plus d’un quart à celle des salariés sous protocole V150 et des stagiaires rémunérés (+ 29,65 ETP au total). Les effectifs des PTA sont, pour leur part, restés relativement stables (+ 3,92 ETP) au cours de la période. La structure par métiers des effectifs a évolué avec une diminution de la part relative des agents occupant des fonctions administratives dans des proportions comparables à la hausse de la proportion de journalistes au sein de RFI (voire annexe 1).

- Evolution des effectifs de RFI par métiers et par types de contrats

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Journalistes

                 

CDI

314,10

337,70

339,49

340,78

339,65

342,53

342,27

347,93

394,93

CDD longs

10,27

11,30

16,20

14,37

16,39

16,37

20,18

25,47

26,33

CDD courts

22,40

20,05

18,97

27,98

27,56

24,40

26,11

29,06

19,03

Pigistes

103,57

104,55

115,37

125,56

122,44

114,50

116,21

112,09

104,25

Total

450,33

473,60

490,03

508,69

506,02

497,80

504,76

514,55

544,54

PTA

                 

CDI

348,60

381,09

390,20

393,39

393,86

386,85

384,61

383,78

410,76

CDD longs

18,60

16,02

12,94

18,31

11,37

11,39

18,27

21,59

13,42

CDD courts

54,58

57,78

63,37

66,29

74,77

75,69

76,33

73,37

52,18

Cachetiers

58,63

57,33

56,85

58,88

54,42

55,53

55,13

50,74

39,78

Total

480,42

512,22

523,36

536,87

534,42

529,46

534,34

529,48

516,14

Autres

                 

protocole V

39,28

39,45

39,06

43,37

50,68

54,27

54,50

57,48

55,18

fonctionnaires

2,88

2,76

3,75

4,50

3,43

1,50

1,00

1,00

1,00

stagiaires

2,85

2,65

2,12

18,41

16,31

18,16

18,76

17,54

18,33

Total

45,02

44,86

44,93

66,28

70,42

73,93

74,26

76,02

74,51

                   

TOTAL

975,76

1 030,69

1 058,32

1 111,84

1 110,86

1 101,18

1 113,36

1 120,05

1 135,19

Source : Données RFI retraitées

La répartition des effectifs par type de contrat témoigne d’une augmentation suivie d’une baisse du taux d’emplois précaires (CDD courts/longs, pigistes et cachetiers). Le protocole d’accord signé le 11 avril 2006 entre la direction de RFI et les organisations syndicales, suite à plusieurs préavis de grève, prévoit un plan d’intégration 2006-2008 qui bénéficiera à 101 salariés. La titularisation de ces effectifs aura un triple effet à la hausse sur la masse salariale avec le reclassement des personnes concernées à des niveaux de rémunération plus élevés, le passage d’une partie d’entre eux de temps partiel à temps plein et l’augmentation concomitante des CDD de remplacement en raison de droits à congés et récupération plus élevés pour les titulaires de CDI. L’augmentation sensible (+29,65 ETP) des emplois rattachés au protocole V de la convention est justifiée par RFI par la nécessité de se doter d’une expertise technique (système d’information, contrôle de gestion, encadrement) à des niveaux de qualification et de rémunération non prévus par la convention collective.

L’effet inflationniste des mécanismes d’intégration et de remplacement a été confirmé par la direction du budget : « Le recours aux CDD pour compenser les congés des CDI semble particulièrement contestable et constitue immanquablement un cercle vicieux (…). Alors que RFI s’était engagé lors de l’adoption du budget 2007 à ne pas remplacer certains départ à hauteur de 10 ETPT, la trajectoire en emplois pour 2007 ressort à +20 ETPT par rapport à 2006, soit un écart de 30 ETPT par rapport aux prévisions initiales. Cette situation explique le dérapage de + 1,8 M€ (+ 3,2 %) sur les dépenses de personnel permanent, non compensé par les économies sur personnel variable (- 0,9 M€ soit - 9 %) ».

- Taux de précarité à RFI

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Journalistes

28,7 %

30,7 %

33,0 %

32,9 %

31,2 %

32,2 %

32,4 %

27,5 %

PTA

25,6 %

25,4 %

26,7 %

26,3 %

26,9 %

28,0 %

27,5 %

20,4 %

Source : Cour des comptes

La progression des autres charges de fonctionnement courant

A l’exception des dépenses de diffusion, les dépenses de fonctionnement courant ont suivi une progression analogue à celle des dépenses de personnel. Entre 2000 et 2006, elles ont ainsi progressé de 25,8 %.

En leur sein, on retiendra notamment l’évolution des dépenses de loyer et charges locatives, passées de 5,59 M€ à 6,58 M€ entre 2000 et 2006, soit une hausse de 17,7 %. Celles-ci recouvrent les loyers et charges payés par RFI à Radio France pour les locaux occupés au sein de la Maison de la Radio, à un bailleur privé pour les locaux du bâtiment « Tripode » situé en face et occupés par certains agents administratifs et techniques, et les loyers des correspondants à l’étranger. Cette progression globale recouvre en réalité une forte disparité entre les deux principaux locaux de RFI. En effet, alors que les charges afférentes à la Maison de Radio France ont crû de 4,2 %, celles du tripode ont augmenté de 45,6 %, faisant passer la part de ce dernier dans le total de 32,6 % à 40,6 %. Ces évolutions contrastées recouvrent d’une part une hausse des surfaces louées au Tripode et le transfert

d’une partie des charges de restauration dans le loyer du Tripode en 2003, et d’autre part la diminution des surfaces louées au sein de la Maison de la Radio dans le cadre des travaux de réhabilitation et la diminution des charges locatives facturées par Radio France à partir de 2005.

On relève, à titre incident, que le bail entre RFI et Radio France pour l’occupation de la Maison de la Radio, qui a expiré le 31 décembre 2002, n’a jamais été formellement renouvelé. Au terme d’un projet communiqué à la Cour, le nouveau bail serait conclu pour une durée de trois, six ou neuf années entières et consécutives commençant à courir le 1er janvier 2003, soit jusqu’aux 31 décembre 2005, 2008 et 2011. En l’absence de signature du projet, on peut toutefois considérer que RFI est libre de tout engagement à la Maison de Radio France et pourrait opter pour une éventuelle relocalisation. Tel n’est pas le cas en revanche de la location du Tripode, qui a fait l’objet de trois baux séparés. Outre que la multiplicité des baux n’a sans doute pas favorisé la maîtrise des coûts de location, les termes des différents baux en cours varient : octobre 2012 pour le rez-de-chaussée, mars 2008 pour le 4e étage et février 2014 pour le 5e étage.

Les économies de frais de diffusion ont limité mais non enrayé l’effet de ciseau entre les recettes et les charges de RFI

Au cours de la période, RFI a enregistré une diminution de plus d’un tiers de ses coûts de diffusion, qui représentaient en 2000 plus de 27 % des charges d’exploitation. Cette baisse n’a toutefois pas suffi à compenser la progression des autres charges, notamment de personnel. Le total des charges d’exploitation de RFI progresse ainsi de 12,1 % au cours de la période.

Combinée à la faible progression de ses ressources courantes, la hausse des charges est à l’origine d’un déficit d’exploitation persistant au cours de la période.

La baisse des coûts de diffusion et la renégociation du contrat TDF

Les coûts de diffusion ont fait l’objet de deux diminutions, en 2004 et en 2006151. La première a été réalisée par une baisse du volume d’heures fréquences152 payées à l’opérateur TDF, comparable à ce qui avait été réalisé une première fois en 1998153. La seconde procède d’une démarche nouvelle, engagée par l’entreprise au cours de l’exercice 2005 et qui a aboutit à la renégociation du contrat TDF.

Les termes du contrat unissant RFI à la société TDF depuis le 19 avril 1991 ont été critiqués à maintes reprises, notamment par le dernier rapport de la Cour. Conclu dans le souci de financer le renouvellement des émetteurs de TDF qui jouissait alors du statut d’entreprise publique et d’un monopole sur la diffusion hertzienne des programmes, ce contrat comportait en effet plusieurs clauses particulièrement défavorables à RFI, notamment sa durée (20 ans), ses tarifs, et l’octroi d’un prêt sans intérêt de 230MF par RFI à TDF. Le contrat était par ailleurs assorti de conditions de révision du nombre d’heures fréquences achetées et de sortie du contrat particulièrement lourdes, et dont le terme excédait même la durée du contrat lui-même154.

La libéralisation du marché des télécommunications155 et la suppression programmée du monopole de TDF156 ont donné lieu, dès 2003, à l’examen des possibilités d’évoquer le caractère léonin de certaines clauses et de procéder à une renégociation du contrat. Dans une note du 10 décembre 2003 (rédigée dans le cadre de l’audit de l’Inspection générale sur RFI), la direction des affaires juridiques du ministère de l’économie et des finances estimait toutefois « il apparaît que le contexte du contrat de radiodiffusion conclu entre RFI et TDF ne permet pas d’envisager une action fondée sur l’un de ces instruments juridiques (…). Dès lors, seule la voie consensuelle est envisageable pour chercher un rééquilibrage du contrat ».

C’est à l’initiative de l’entreprise qui fut relancée la réflexion en 2005, à la suite de plusieurs décisions de justice ayant reconnu l’abus de position dominante de la société TDF157. Une première étude juridique fut commandée par le secrétariat général de RFI à un cabinet privé afin d’examiner les possibilité de renégociation ou de rupture du contrat sur le fondement des dispositions contractuelles ou des règles concurrentielles. L’étude, remise le 29 juillet 2005, privilégiait également la piste de la renégociation : « La question reste ouverte de savoir si [la loi de 2003] a entraîné un bouleversement dans l’équilibre du contrat ». En revanche, aux termes des décisions de justice récentes, « il semble bien exister une possibilité de contraindre TDF à revenir sur les droits qu’elle tire du contrat de 1991 ».

En octobre 2005, RFI a réalisé une étude interne sur les scénarios de rupture ou de renégociation du contrat envisageables, et leur incidence financière. Dans les deux hypothèses, l’économie nette dégagées était d’environ 31 M€ sur la période 2006-2011, tenant compte d’un dédit de 33 M€ en valeur 1989 (soit 44,6 M€ en valeur 2006), de la perte en cas de rupture de la part du prêt de 27,4 M€ octroyé par RFI à la société TDF restant à rembourser (soit 16,5 M€) et du montant des économies, évaluée entre 79 M€ et 95,1 M€ selon que le contrat était dénoncé ou rompu. Dans ces deux hypothèses, était également prévu la souscription d’un emprunt par RFI pour financer le remboursement du dédit au cours du premier exercice suivant la renégociation du contrat, auquel une charge financière de 3 M€ était associée.

Au terme de nombreux échanges entre les deux entreprises158, c’est finalement l’option de la renégociation du contrat qui a été choisie. Le contrat TDF a été modifié par avenant le 5 juillet 2006 selon les modalités suivantes :

- le terme du contrat a été ramené à la date unique de 2011, tant pour l’utilisation des ondes, l’application des pénalités que pour le remboursement de l’emprunt de TDF à RFI ;

- le nombre d’heures fréquence (166 h) a été ramené à 92h, avec la possibilité de reventiler les sources d'émission à partir de 2010 en maintenant constant le chiffre d'affaire (frais diffusion + dédit compris) ;

- le prix des heures fréquences a été réduit à 220€/H fréquence pour tous les émetteurs (soit une baisse de 18,5 %) et l’évolution des prix fixée à 2 % par an - la modification du volume et du prix permettant de ramener les frais de diffusion à 46,6 M€ sur la période, soit une économie de 80 M€ par rapport au contrat initial ;

- le dédit versé à la société TDF en contrepartie du contrat a été réduit à 34,7 M€, et son versement lissé sur la période de manière dégressive. Ce lissage a permis l’économie des charges financières liées à l’emprunt initialement envisagé pour couvrir le besoin de trésorerie nécessaire au paiement du dédit au cours d’un seul exercice ;

- en contrepartie, RFI a consenti à TDF un abandon partiel de sa créance, à hauteur de 10,9 M€ sur les 16,5 M€ restant à rembourser. Le remboursement de la différence (5,6 M€) a été rééchelonné sur la période 2006 à 2011.

- Scénarios d’économies en cas de rupture ou renégociation du contrat TDF

   

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Total

contrat initial

Frais diffusion

20 077 000

20 478 540

20 888 111

21 305 873

21 731 990

22 166 630

126 648 145

Total charges

20 077 000

20 478 540

20 888 111

21 305 873

21 731 990

22 166 630

126 648 145

contrat renégocié

Frais diffusion (1)

7 550 000

7 701 000

7 855 020

8 012 120

8 172 363

8 335 810

47 626 313

Dédit

44 575 000

 

 

 

 

 

44 575 000

Intérêts emprunt RFI

1 283 518

943 570

586 230

210 608

 

 

3 023 926

Total charges

53 408 518

8 644 570

8 441 250

8 222 728

8 172 363

8 335 810

95 225 239

Différence

33 331 518

-11 833 970

-12 446 861

-13 083 145

-13 559 628

-13 830 820

-31 422 905

contrat dénoncé

Frais diffusion

5 000 000

5 100 000

5 202 000

5 306 040

5 412 161

5 520 404

31 540 605

Dédit

44 575 000

 

 

 

 

 

44 575 000

Perte emprunt

16 464 494

 

 

 

 

 

16 464 494

Intérêts emprunt RFI

1 283 518

943 570

586 230

210 608

 

 

3 023 926

Total charges

67 323 012

6 043 570

5 788 230

5 516 648

5 412 161

5 520 404

95 604 025

Différence

47 246 012

-14 434 970

-15 099 881

-15 789 225

-16 319 830

-16 646 226

-31 044 120

accord obtenu

Frais diffusion

7 387 600

7 535 352

7 686 059

7 839 780

7 996 576

8 156 507

46 601 874

Dédit (2)

7 387 600

6 781 817

6 148 847

5 487 846

4 797 945

4 078 254

34 682 309

Perte emprunt

10 866 566

 

 

 

 

 

 

Total charges

25 641 766

14 317 169

13 834 906

13 327 626

12 794 521

12 234 761

92 150 750

Différence

5 564 766

-6 161 371

-7 053 205

-7 978 247

-8 937 469

-9 931 869

-34 497 395

Source : Notes de RFI du 20 octobre2005 et du 2 février 2006 et Cour des comptes

(1) Application d’un taux d'évolution théorique de 2 % / an d'où l'écart avec la note RFI qui ne l’applique pas

(2) Dédit = ramené à 25,8 M€ sur la période 2006-2009 mais porté à 34,7 M€ sur la période 2006-2011 , d’où une divergence de chiffre avec la note de présentation de RFI.

L’accord finalement obtenu par l’entreprise avec TDF a fait l’objet d’une appréciation contrastée de la part de ses administrations de tutelles. Les économies dégagées ont été naturellement unanimement saluées, et jugées suffisamment conséquentes pour être ponctionnées à hauteur de 50 % dès l’exercice 2006, la subvention du ministère des Affaires étrangère passant de 72 M€ à 69,5 M€ après application de la réserve légale (dont RFI avait jusque là été relativement protégée). Cette opération a fait l’objet d’une contestation vigoureuse de la direction de RFI, qui l’a jugé à la fois peu responsabilisante s’agissant d’une négociation intégralement menée par l’entreprise, et peu conforme à son statut d’entreprise publique autonome.

L’abandon de créance consenti par RFI a en revanche été critiqué, notamment par l’Agence des participations de l’Etat. Dans sa réponse à la Cour, l’APE a ainsi indiqué : « Compte tenu du changement intervenu (fin du monopole de TDF), nous estimions qu’il était envisageable de remettre en cause la validité du contrat au motif qu'il était manifestement déséquilibré au profit de l'une des parties et que les conditions dans lesquelles il avait été conclu avaient été substantiellement modifiées ». De fait, sur ce point, l’accord obtenu par RFI est en deçà des scénarios envisagés initialement. Toutefois, cette perte est compensée par la diminution du dédit versé à TDF, et présente l’avantage par rapport à l’hypothèse initiale de limiter les effets de la renégociation sur la trésorerie à court terme. L’entreprise a par ailleurs vraisemblablement jugé ce choix moins risqué que l’action en justice qu’aurait impliquée une rupture, et potentiellement moins coûteuse eu égard aux délais de procédure.

Au total, les coûts de diffusion de RFI sont passés de 32 M€ en 2000 à 21,3 M€ en 2003, en baisse de 33,5 %. Leur part dans le total des charges d’exploitation est quant à elle passée de 27,3 % à 16,2 %.

L’effet de ciseau entre les ressources et les charges de RFI et l’apparition de résultats déficitaires récurrents

La tension entre la faible progression des ressources de RFI et la forte croissance de ses charges de personnel et charges de fonctionnement courant hors diffusion est à l’origine d’un déficit du résultat d’exploitation à partir de 2001. Compte tenu des résultats financiers et exceptionnels, le résultat net a été déficitaire au cours de quatre des sept exercices de la période.

-  Résultats de RFI 2000-2006

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Résultat d'exploitation

6 763 686

-2 251 464

-6 963 740

-2 752 231

-626 162

-449 339

-48 530

Résultat financier

-1 111 684

-168 280

-1 739 427

843 658

229 128

343 008

228 291

Résultat courant avant impôt

4 744 747

-3 185 480

-8 987 029

-3 691 625

-608 321

-434 416

-635 835

Résultat exceptionnel

-68 181

963 654

1 054 196

499 368

457 828

540 839

-10 898 408

Résultat de l'exercice

5 553 331

-1 486 580

-7 678 971

-1 439 206

30 794

76 423

-11 534 243

L’appréciation du résultat comptable de RFI au cours de la période doit cependant être nuancée à double titre.

En premier lieu, les résultats des exercices 2000 à 2002 sont particulièrement atypiques. L’exercice 2000 se solde par un excédent de 5,5 M€ (alors que l’exercice 1999 s’était clos sur un bénéfice de 49 014 €). En 2001 et 2002 à l’inverse, les exercices se soldent par un bénéfice de - 1,5 M€ et - 7,7 M€, avant de revenir à - 1,4 M€ en 2003 et à l’équilibre en 2004. En pratique, les résultats de ces trois exercices sont déformés par le mécanisme budgétaire spécifique retenu pour financer les coûts supplémentaires liés à l’application des 35 h, à l’accord sur la réduction des disparités salariales et au renouvellement d’un émetteur de Chypre.

Au cours de cette période, l’entreprise a en effet bénéficié, à trois reprises, d’un financement complémentaire en loi de finances rectificative, de 6,5 M€ en 2000, 1,5 M€ en 2001 et 0,41 M€ en 2002159. Dans les trois cas, les abondements réalisés en fin d’année étaient destinés à être en grande partie ou en totalité reportés sur l’année suivante. Ainsi, sur les 6,5 M€ versés en 2000, 4,99 M€ étaient destinés à être reportés en 2001 (dont 1,8 M€ n’ont pas été consommés et été eux-mêmes reportés sur 2002). Selon le même mécanisme, le second abondement inscrit en 2001 était destiné à être consommé en 2002 et l’abondement de 0,41 M€ accordé en 2002 destiné à être consommé en 2003. Ces crédits ont donc fait l’objet de reports en comptabilité budgétaire, venant abonder les ressources des exercices au cours desquels ils devaient être consommés.

En comptabilité générale, ces mouvements ont été enregistrés au cours de l’exercice au cours duquel ils ont été versés, c’est-à-dire 2000 pour le premier, et 2002 pour les deux autres (les crédits de la LFR 2001 ayant été versés avec retard). Aucune écriture comptable n’a cependant été passée afin de neutraliser la part des crédits destinés à couvrir des charges futures (voir infra). Par suite, le mode de comptabilisation des crédits votés en loi de finances rectificative a conduit à gonfler fortement le résultat comptable de RFI en 2000 et à le rendre déficitaire en 2001 et 2002. Une opération du même type a été réalisée en 2003 mais dans des proportions bien inférieure (0,41 M€).

Si on neutralise ces mouvements budgétaires, le résultat net de RFI est ramené à 0,59 M€ en 2000, 0,13 M€ en 2001 et - 4,7 en 2002. Ce dernier montant comprend toutefois des régularisations de charges à payer pour congés et de provisions pour risques, pour un montant total de 4,42 M€.

En second lieu, le déficit de l’exercice 2006 diffère des précédents, en ce qu’il est presque intégralement imputable à la perte exceptionnelle enregistrée en contrepartie de l’abandon de créance de TDF (voir supra).

- Résultats de RFI 2000-2006 hors mouvements budgétaires et exceptionnels

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Résultat net

5 553 331

-1 486 580

-7 678 971

-1 439 206

30 794

76 423

-11 534 243

Report vers 2001 (LFR 2000)

-4 985 083

4 985 083

         

Report vers 2002 (non consommés)

 

-1 843 000

1 843 000

       

Report vers 2002 (LFR 2001)

 

-1 524 000

1 524 000

       

Report vers 2003 (LFR 2002)

   

-410 000

410 000

     

Charge exceptionnelle

           

11 092 368

Résultat net retraité

568 248

131 503

-4 721 971

-1 029 206

30 794

76 423

-441 875

               

Résultat d’exploitation

6 763 686

-2 251 464

-6 963 740

-2 752 231

-626 162

-449 339

-48 530

Résultat d’exploitation retraité

1 778 603

-633 381

-4 006 740

-2 342 231

-626 162

-449 339

-48 530

Ainsi retraité, le résultat net de RFI au cours de la période varie entre - 1 M€ et 0,5 M€. Il n’en demeure pas moins déficitaire à trois reprises. Le résultat d’exploitation demeure quant à lui continûment déficitaire à partir de 2001, sous l’effet de ciseau entre la progression des charges et celle des ressources.

Ce phénomène, qui apparaît à partir de 2001, connaît une amplification en 2002 et demeure en 2003. La diminution des coûts de diffusion a permis d’en limiter l’ampleur à partir de 2004, mais sans parvenir à rétablir l’équilibre de l’exploitation. Ainsi, depuis 2001, RFI présente un déficit d’exploitation dont le montant à varié de - 3 M€ en 2001, à - 7,2 M€ en 2002, - 4,5 M€ en 2003, - 0,8 M€ en 2004, - 1,1 M€ en 2005 et - 1,7 M€ en 2006.

Au-delà des nuances apportées à l’appréciation de la situation financière de RFI au cours de la période, ces éléments soulèvent une question de principe sur l’application du principe de comptabilisation des produits et des charges en droits constatés et sur l’image des résultats de l’entreprise donnée par les comptes 2000 à 2003.

En effet, les compléments de redevance et de subvention du ministère des affaires étrangères accordés en loi de finances rectificative (6,5 M€ en 2000, 1,5 M€ en 2001 et 0,41 M€ en 2002) ont été enregistrés comptablement au cours de l’exercice où ils ont été versés alors même qu’ils étaient destinés à financer pour l’essentiel les dépenses des exercices suivants et ont été reportés partiellement en 2001 (à hauteur de 4,9 M€) et en totalité en 2002 et 2003.

Les annexes des comptes 2000 et 2001 tendent à accréditer l’idée que la méthode retenue a été validée par l’Etat lors de l’adoption des budgets et des comptes successifs. L’annexe des comptes 2000 indique ainsi que « la redevance a été comptabilisée selon les principes arrêtés en accord avec les tutelles » ; celle des comptes 2001 précise que « le produit de la redevance est déterminé par les encaissements reçus du service de la redevance ». Les procès verbaux des conseils d’administration aux cours desquels ont été approuvés les comptes concernés confirment que le principe de la comptabilité de caisse du produit de la redevance a été retenu en accord avec les administrations de tutelle.

Les commissaires aux comptes se sont rangés à cet état de fait. Ainsi, au cours du conseil du 30 juin 2003 consacré à l’approbation des comptes 2002, le commissaire au comptes a indiqué : « Il y a effectivement une perte de 7,6 millions d’euros [et] l’explication, par rapport à l’information du résultat budgétaire et le résultat comptable lui-même, provient d’éléments qui ressortissent de référentiels différents en matière budgétaire – ils sont ce qu’ils sont – et en matière comptable qui sont également ce qu’ils sont mais, bien évidemment, conformes aux règles de la comptabilité pour présenter les comptes qui sont soumis au conseil d’administration. Ces écarts existent ; ils ont été précisés pour les plus importants et je n’y reviendrai pas. Je voudrais simplement souligner qu’il s’agit d’écarts techniques qui n’appellent pas d’autres commentaires particuliers de la part des commissaires aux comptes ».

Or, les comptes de la SA RFI doivent être tenus selon les règles du plan comptable général (PCG), c’est-à-dire selon les principes de la comptabilité en droits constatés. Aux termes du PCG, sont rattachés à l’exercice les produits acquis à cet exercice, auxquels s’ajoutent éventuellement des produits acquis à des exercices précédents qui n’auraient pas fait l’objet d’un enregistrement comptable (article 313-1). Les produits comprennent les sommes à recevoir en contrepartie de la fourniture par l’entreprise de biens, travaux ou service (article 222-1). Lorsqu’une créance comptabilisée concerne un bien non livré ou une prestation non encore effectuée, le produit comptabilisé d’avance est éliminé des produits d’exploitation par l’intermédiaire d’un compte de régularisation (article 444-48).

Les compléments de redevance et de subvention du ministère des affaires étrangères accordés à RFI en 2000 et 2001 auraient donc dû être neutralisés sur le plan comptable à concurrence des montants destinés à couvrir les charges des exercices suivants par l’inscription, au passif du bilan, de produits constatés d’avance (compte 487), à l’instar de ce qui a été observé dans d’autres sociétés audiovisuelles publiques, notamment TV5.

Eu égard à l’incidence des méthodes de comptabilisation retenues sur le résultat des exercices 2000 à 2003, il est à tout le moins regrettable qu’aucune mention n’ait été faite de l’interprétation qu’il convenait de faire des résultats des exercices concernés dans les annexes aux comptes, alors même que ces éléments ont été mentionnés en commentaire général et assortis d’un tableau de passage du résultat budgétaire au résultat comptable dans le compte-rendu de gestion des exercices 2000, 2001 et 2002.

LE BILAN DE RFI : UNE RECAPITALISATION NÉCESSAIRE

La situation financière de RFI combine plusieurs caractéristiques. Le fort déséquilibre de son haut de bilan se traduit par un fond de roulement négatif, qui s’est fortement dégradé au cours de la période. Cette situation a été compensée par le cycle d’exploitation, qui permet de dégager un niveau de