N° 1298 - Rapport d'information de Mme Françoise Guégot déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur la formation tout au long de la vie

N° 1298

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 décembre 2008.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,

FAMILIALES ET SOCIALES

en conclusion des travaux de la mission
sur la formation tout au long de la vie

ET PRÉSENTÉ

par Mme Françoise GUÉGOT,

Députée.

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INTRODUCTION 7

I.- LES DÉFAUTS ET LES BLOCAGES DU SYSTÈME DE FORMATION 10

A. LES RÉSULTATS CONTESTÉS DE LA FORMATION INITIALE 12

1. Elle ne remplit pas sa mission républicaine d’une éducation égale pour tous 12

a) Rappels concernant l’organisation de la formation initiale 12

b) Une école qui ne prévient pas les échecs 14

c) Des formations professionnelles initiales insatisfaisantes 14

d) Un nombre important de jeunes sans diplôme à la sortie du système éducatif 15

e) Un nombre insuffisant de places dans les formations supérieures 17

f) Des abandons d’études universitaires trop importants 18

2. Elle ne permet pas d’établir un lien avec le monde économique 18

B. DES SERVICES D’ORIENTATION DÉFAILLANTS 19

1. À l’école 19

2. À l’Université 21

a) L’orientation active des « premières années » 21

b) L’orientation défectueuse des étudiants au cours de leur cursus 22

3. Au cours de la vie active 22

C. DES ADULTES INÉGAUX DEVANT LA FORMATION PROFESSIONNELLE 25

1. Les salariés : des prestations variables selon la qualification et la taille de l’entreprise 25

2. Les demandeurs d’emploi : des formations insuffisantes 27

a) L’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) 27

b) Des financements éclatés 29

D. UNE OFFRE DE FORMATION OPAQUE ET DE QUALITÉ VARIABLE 29

1. La création des organismes de formation n’est pas suffisamment encadrée 30

2. Le contrôle de qualité des formateurs reste formel 30

3. L’offre de formation tend à précéder la demande 30

4. Le nombre de diplômes est trop important 31

5. Les organismes publics de formation professionnelle sont désormais confrontés à la concurrence du marché 31

6. L’évaluation du système reste insuffisante 32

a) L’évaluation de la politique régionale 32

b) L’évaluation de l’offre de formation 33

E. DES FINANCEMENTS ABONDANTS MAIS DISPERSÉS ET DONT L’EFFICACITÉ EST INSUFFISANTE 33

1. Les financements sont trop dispersés 33

a) Entre les entreprises 36

b) Entre les financeurs 37

c) Entre les organismes collecteurs paritaires agréés 37

d) Entre les types de formations tout au long de la vie 39

2. Une part des crédits est utilisée pour financer la démocratie sociale 42

F. UNE GOUVERNANCE MAL DÉFINIE 43

1. L’État 43

2. Les régions 43

a) Les comités de coordination régionaux pour l’emploi et la formation professionnelle (CCREFP) : des missions nombreuses et mal hiérarchisées 43

b) Les contrats d’objectifs territoriaux (COT) : des outils intéressants mais dont l’objectif n’a pas totalement été atteint 44

c) Les plans régionaux de développement des formations (PRDF) : des engagements inégaux 45

II.- LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE : UN CONCEPT À DYNAMISER 47

A. CONSTRUIRE UN VÉRITABLE DISPOSITIF DE FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE 48

1. S’appuyer sur un véritable service public en matière d’information et d’orientation 48

a) Améliorer l’information des personnes 49

b) Améliorer l’efficacité des actions menées auprès des scolaires, des étudiants et des familles 50

2. Intervenir dans le champ de la formation initiale 51

a) Lutter contre l’échec scolaire et valoriser toutes les filières 51

b) Rapprocher l’école du monde de l’entreprise 55

c) Réussir l’entrée dans l’emploi 57

3. Sécuriser les parcours professionnels 59

a) Un accompagnement tout au long de la vie 59

b) Les trois piliers de la sécurisation 62

B. CONTRÔLER ET ÉVALUER L’OFFRE DE FORMATION 66

1. Sécuriser l’appareil de formation par la labellisation des organismes privés de formation 66

2. Connaître et contrôler l’offre de formation 69

a) Recenser l’offre existante 69

b) Créer des indicateurs et des grilles d’évaluation semblables à ceux utilisés par le Fonds social européen (FSE) 70

3. Évaluer l’efficacité de l’offre de formation 70

4. Simplifier l’offre des diplômes et certifications 71

C. CLARIFIER LA GOUVERNANCE 72

1. Le rôle des entreprises 72

2. Le rôle des branches professionnelles, des partenaires sociaux et des organismes paritaires agréés (OPCA) 72

a) Réaffirmer leur importance dans toutes les étapes de la formation tout au long de la vie 72

b) Rationaliser les missions des OPCA 74

c) Renforcer les contrôles sur les OPCA 75

d) Refuser le financement du paritarisme sur les fonds de la formation professionnelle 75

3. Une politique publique de la formation tout au long de la vie 76

4. La région, échelon territorial de la formation tout au long de la vie 78

D. SIMPLIFIER LES FINANCEMENTS 79

1. Simplifier les financements des entreprises 79

a) Le financement du plan de formation 79

b) Le financement de l’apprentissage 79

2. Créer un Fonds national de la formation tout au long de la vie 80

a) Mode de financement 80

b) Affectation de crédits 80

3. Assurer la mutualisation des financements par un fonds régional 80

a) Financement 81

b) Affectation des crédits 85

PROPOSITIONS DE LA MISSION 87

Contribution présentée par M. Maxime Gremetz, membre de la mission appartenant au Groupe de la gauche démocrate et républicaine 89

TRAVAUX DE LA COMMISSION 91

ANNEXES 105

ANNEXE 1 : Composition de la mission 107

ANNEXE 2 : Liste des personnes auditionnées (par ordre chronologique) 109

ANNEXE 3 : Synthèses des auditions de la mission 111

ANNEXE 4 : Liste des rapports sur la formation tout au long de la vie parus au cours des deux dernières années (liste non exhaustive) 199

ANNEXE 5 : Synthèse des principales propositions des rapports sur la formation professionnelle 201

ANNEXE 6 : Les instances, structures et instruments participant à la formation professionnelle (liste non exhaustive) 219

ANNEXE 7 : Glossaire 223

INTRODUCTION

À notre époque où l’économie européenne fonde sa croissance sur le développement des connaissances et où le travail connaît des mutations profondes, notamment au travers de mobilités professionnelle et géographique croissantes, la formation professionnelle est un enjeu majeur pour toute personne, soucieuse d’entrer sur le marché du travail, et de maintenir ou de développer ses compétences et son employabilité. Elle est également essentielle pour les entreprises qui ne peuvent maintenir leur compétitivité et assurer leur durabilité qu’en adaptant leur personnel à des technologies ou à des normes de production en constante évolution et en se préparant à remplacer les prochains départs à la retraite de la génération « baby boom ».

Fondé sur la volonté d’offrir une possibilité de promotion professionnelle et sociale à chaque salarié – notamment à ceux ayant abandonné leur formation initiale de bonne heure – le système français de formation professionnelle, créé par la loi du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle, a été amendé à de nombreuses reprises afin d’assurer son adaptation au contexte économique et social et de répondre à une montée du chômage de plus en plus importante.

Malgré ces réformes, dont la dernière est la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, de nombreux reproches récurrents sont adressés au système qui, bien que doté de moyens financiers importants, apparaît comme inégalitaire dans son accès, cloisonné et peu transparent dans la collecte de ses fonds, complexe dans son offre de formation et impossible à évaluer en raison de l’inexistence de dispositifs permettant d’apprécier l’efficacité des politiques de formation sur les personnes et sur les entreprises.

L’amélioration du système de formation professionnelle constituant l’un de ses chantiers prioritaires en matière sociale, le Président de la République a proposé aux partenaires sociaux ⁽¹⁾ de se saisir de ce thème, avant la présentation d’un projet de loi annoncé pour le début de l’année 2009. Afin de faciliter l’ouverture de leurs débats, un groupe de travail multipartite État-régions-partenaires sociaux, constitué en mars 2008, s’est réuni chaque semaine pendant quatre mois, sous la présidence de M. Pierre Ferracci, membre du Comité d’orientation de l’emploi (COE). Au terme de ses travaux, le groupe a identifié huit axes principaux de réforme que le Gouvernement a décliné en quatre priorités : renforcer le lien entre emploi et formation, rendre plus juste le système de la formation professionnelle, en renforcer l’efficacité et permettre à l’individu d’être davantage acteur de son parcours professionnel.

C’est sur ces bases que depuis le mois de juillet 2008 :

– les organisations représentatives ont engagé une négociation interprofessionnelle sur la formation continue au niveau national ;

– trois groupes multipartites travaillent sur l’orientation tout au long de la vie, la validation des acquis de l’expérience ⁽²⁾ et la qualité de l’offre et de l’achat de formation ;

– le Gouvernement mène une concertation avec l’Association des régions de France sur une meilleure coordination des politiques nationales et régionales de formation professionnelle.

Afin de proposer aux parlementaires les éléments d’information préalables à la discussion du futur projet de loi sur la formation professionnelle, la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales a créé, le 13 mai 2008, une mission d’information, composée de 11 membres représentatifs des différents groupes politiques.

Dès sa première réunion, la mission a souhaité inscrire ses travaux non pas dans le cadre de la réforme annoncée – la formation professionnelle –, mais dans celui de la formation tout au long de la vie (FTLV).

Définie à Lisbonne (mars 2000) par les chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne, la FTLV constitue une stratégie conduisant l’Europe à devenir « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ». Elle se définit comme « toute activité d’apprentissage entreprise à tout moment de la vie, dans le but d’améliorer les connaissances, les qualifications et les compétences dans une perspective personnelle, civique, sociale et/ou liée à l’emploi » ⁽³⁾.

Au terme de 21 auditions, de 8 réunions de travail et d’une table ronde réunissant des chefs d'entreprises de différente taille et de divers secteurs, la mission a été confortée dans la pertinence de son choix.

Il lui apparaît aujourd’hui plus que jamais évident qu’aucune réforme de la formation professionnelle ne peut ignorer les enjeux de citoyenneté, de promotion sociale et de croissance économique qui caractérisent la FTLV, ni par conséquent s’affranchir des affirmations suivantes :

– des liens et des passerelles doivent exister entre la formation initiale et la formation professionnelle, afin de permettre des allers et retours entre l’une et l’autre tout au long de la vie ;

– les parcours professionnels des individus doivent être enrichis par des formations qualifiantes et diplômantes ;

– l’individu doit être au centre du système de formation, quels que soient son âge et son statut, afin de sécuriser au mieux son parcours professionnel ou personnel.

Ne souhaitant pas que ses travaux interfèrent avec ceux du comité « Ferracci » ou avec les négociations paritaires interprofessionnelles, la mission a décidé de n'entendre aucun représentant des organisations patronales ou de salariés, à l’exception de la Fédération nationale des syndicats des exploitants agricoles (FNSEA) qui n’a été invitée à aucune de ces deux discussions.

Par ailleurs, constatant que depuis 2007, au moins 14 rapports publics ont été déposés sur la formation initiale ou la formation professionnelle, la mission a décidé qu’il était inutile de répéter ce que d’autres avaient déjà parfaitement énoncé. Après avoir établi une synthèse des foisonnantes propositions issues de ces rapports, elle a choisi d’examiner celles dont l’adoption lui paraissait primordiale pour parvenir à clarifier, synthétiser, contrôler et simplifier le dispositif.

En conséquence, après avoir exposé les principaux blocages du système français de formation tout au long de la vie (I), le présent rapport présente les mesures qu’il parait nécessaire de proposer à l’occasion du débat parlementaire à venir (II).

I.- LES DÉFAUTS ET LES BLOCAGES DU SYSTÈME DE FORMATION

Le principe d’une formation tout au long de la vie est évoqué dans le Préambule de la Constitution de 1946, qui garantit « l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'État ».

Mais il faut attendre l’adoption de la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente pour que le principe puisse être effectivement mis en œuvre. Constituant « une obligation nationale », la formation permanente comporte « une formation initiale et des formations ultérieures destinées aux adultes et aux jeunes déjà engagés dans la vie active ou qui s'y engagent ». Ces formations ultérieures ont pour objet de permettre l'adaptation des salariés à leur poste de travail mais aussi « de favoriser leur promotion sociale par l'accès aux différents niveaux de la culture et de la qualification professionnelle et leur contribution au développement culturel, économique et social ».

Afin de conforter son objectif d’éducation permanente et de présenter un ensemble de mesures cohérent, le législateur avait adopté le même jour trois autres lois relatives à la formation : les lois n° 71-576 relative à l'apprentissage, n° 71-577 d'orientation sur l'enseignement technologique et n° 71-578 sur la participation des employeurs au financement des premières formations technologiques et professionnelles.

Après plus de trente ans d’application, et malgré quelques modifications apportées au dispositif, les dysfonctionnements constatés dans l’application de la loi de 1971 (inégalité des salariés au regard du droit à la formation, relative inefficacité en matière d’insertion professionnelle et gaspillages financiers) ont incité les partenaires sociaux à engager une négociation sur la formation professionnelle. C’est sur la base de l’accord national interprofessionnel (ANI) du 5 décembre 2003 auquel ont abouti ces négociations que la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social a modifié le livre IX du code du travail, qui vise désormais « la formation professionnelle tout au long de la vie ». Au nombre de ses principaux apports, figurent : la création d’un droit individuel à la formation des entreprises, une définition plus précise des actions suivies au titre du plan de formation, une rénovation des contrats en alternance et une augmentation significative des contributions des employeurs à la formation professionnelle.

Comme tout système de formation tout au long de la vie, le dispositif français comprend des formations initiales et des formations continues. Mais à la différence d’autres pays européens, notre système a véritablement compartimenté les temps de la vie. Ainsi que le note M. Michel Théry, responsable du département formation continue du Centre d’étude et de recherche sur les qualifications (CEREQ) ⁽⁴⁾, le temps de la jeunesse est consacré aux apprentissages sous la responsabilité de l’Éducation nationale, le temps adulte est consacré au travail sous la responsabilité des entreprises et le temps de la retraite au repos.

La situation actuelle est reprise dans le schéma suivant :

Source : Centre Inffo (www.centre-inffo.fr Rubriques «droit de la formation » et « système de formation »)

Les défauts et les blocages du système français de formation tout au long de la vie sont donc liés au cloisonnement qui le caractérise, que ce soit en fonction des âges de la vie (élèves, étudiants, adultes, seniors) ou en fonction du financement – la formation initiale fonctionnant essentiellement sur des crédits publics et la formation continue, principalement dans le cadre de l’entreprise.

Cette organisation continue de se référer à des situations ou à des statuts dépassés en ignorant leurs évolutions respectives : une telle absence de vision et de pilotage communs est forcément dommageable.

Sont également décriés et considérés comme des freins à l’efficacité de la formation, la rigidité de l’offre, la complexité des financements, la multiplicité des interlocuteurs et le flou de leur champ de compétence.

A. LES RÉSULTATS CONTESTÉS DE LA FORMATION INITIALE

1. Elle ne remplit pas sa mission républicaine d’une éducation égale pour tous

a) Rappels concernant l’organisation de la formation initiale

En France, les niveaux de formation sont définis au travers d'une nomenclature fixée par la Commission statistique nationale de la formation professionnelle et de la promotion sociale.

Cette nomenclature se décline par niveaux numérotés de VI à I, correspondant à une échelle croissante du niveau de qualification.

• Niveau VI

– Sorties du 1^er cycle du second degré : 6^e, 5^e, 4^e;

– Sorties des formations pré-professionnelles en 1 an : certificat d'études primaires (CEP), classes pré-professionnelles de niveau (CPPN), classe préparatoire à l'apprentissage (CPA).

• Niveau V bis

– Sorties de 3^e générale, 4^e et 3^e technologiques ;

– Sorties du second cycle court avant l’année terminale.

• Niveau V : niveau de formation équivalent à celui du Brevet d’études professionnelles (BEP) ou du Certificat d’aptitude professionnelle (CAP)

– Sorties de l’année terminale des cycles courts professionnels ;

– Abandons de la scolarité du second cycle long avant la classe terminale.

• Niveau IV : niveau équivalent au niveau bac

– Sorties des classes terminales du second cycle long ;

– Abandons des scolarisations post-baccalauréat avant d’atteindre le niveau III.

• Niveau III : bac + 2 ans

– Sorties avec un diplôme de : brevet de technicien supérieur (BTS), diplôme universitaire de technologie (DUT), diplôme d'études universitaires générales (DEUG), écoles des formations sanitaires et sociales.

• Niveau II et I : niveau équivalent ou supérieur au niveau licence

– Sorties avec un diplôme de second ou troisième cycle universitaire ;

– Sorties avec un diplôme de grande école.

Par ailleurs, notre système d’organisation des filières de formation est très complexe, comme en témoigne le tableau ci-après.

Source : ministère de l’éducation nationale et ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, Repères et références statistiques sur les enseignements, la formation et la recherche, édition 2008.

b) Une école qui ne prévient pas les échecs

La présentation du programme 140 « enseignement scolaire public du premier degré » de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2009 rappelle que la première exigence de la République est de « donner à chaque enfant les clés du savoir et les repères de la société dans laquelle il grandit » et que « l’école primaire doit transmettre et faire acquérir à chaque élève les connaissances et compétences fondamentales qui seront nécessaires à la poursuite de sa scolarité au collège et, au-delà, dans les voies de formation qu’il aura choisies ».

Or, en analysant les causes des insuccès scolaires, le Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale ⁽⁵⁾ (CERC) constate que, sans négliger les facteurs individuels, ces échecs ont pour principaux déterminants l’environnement familial et social des enfants mais également le système éducatif lui même car ce dernier « ne parvient pas à compenser les handicaps environnementaux ; au contraire, il tend à les renforcer ».

Au cours de son audition ⁽⁶⁾, M. Michel Dollé, rapporteur général du CERC, a par ailleurs précisé que le lien entre ces échecs scolaires et la pauvreté des familles (qu’elle soit économique, scolaire ou sociale) s’observe dès le cours préparatoire (le CP) et que l’école n’arrivant pas à les corriger, les difficultés des élèves concernés vont empirer en s’accumulant. De fait, dans leur grande majorité, les personnes sans qualification et sans diplôme sont issues des milieux sociaux les plus défavorisés.

Par ailleurs, la lecture des enquêtes PISA (programme international pour le suivi des acquis des élèves) de l’Organisation européenne de coopération économique (OCDE) fait apparaître deux problèmes spécifiquement français qui ne constituent pas les meilleures conditions d’une insertion dans le monde adulte :

– nos élèves, s’ils restituent bien leurs savoirs, sont parmi ceux qui savent le moins les appliquer à des situations concrètes ;

– ils ont un des plus faibles taux de confiance en eux-mêmes.

c) Des formations professionnelles initiales insatisfaisantes

● Un choix par défaut

Ainsi que l’observe la Cour des comptes dans son rapport public thématique d’octobre 2008 sur la formation professionnelle tout au long de la vie, « la formation professionnelle initiale dispose dans notre pays d’un prestige inférieur à celui attaché à l’enseignement général. Cette situation contribue souvent à faire de l’orientation vers les filières professionnelles une orientation par défaut ».

Un peu plus du quart des élèves sont orientés vers les formations de lycée professionnel à la fin de leur classe de 3^e. Cette orientation massive est insatisfaisante :

– au regard des perspectives d’insertion des jeunes concernés. En effet, selon la Cour des comptes, « les académies font face à une contradiction entre d’une part leur souci d’élévation du niveau de qualification des jeunes et d’autre part la promotion de la voie professionnelle qui ne permet que rarement d’accéder à des formations supérieures ».

– en raison de l’absence de mixité des classes sociales qu’elle génère.

L’accès à l’enseignement professionnel est en effet majoritairement emprunté par les enfants d’ouvriers (43 % des apprentis et 35 % des élèves des lycées professionnels, alors que ces enfants ne représentent que 25 % de l’ensemble des élèves du second degré) et totalement délaissé par les enfants de cadres et de professions intermédiaires. Une meilleure information sur les réussites de l’enseignement professionnel devrait donc être mise en place en direction des parents, et plus particulièrement de ceux qui excluent cette filière pour leurs enfants.

Cette information permettrait d’attirer vers la voie professionnelle des élèves plus motivés par la découverte des métiers à l’occasion d’une entrée plus rapide sur le marché du travail, et soutenus par des familles conscientes des débouchés qu’ouvre cet enseignement tant vers la vie active que vers d’éventuels cursus ultérieurs dans l’enseignement professionnel supérieur.

● Un doublon d’offre

L’enseignement professionnel initial peut être dispensé dans des lycées professionnels ou dans des centres de formation des apprentis (CFA). Respectivement pilotés par l’Éducation nationale – les rectorats déterminent la carte des lycées professionnels – et les régions – en charge de l’offre d’apprentissage –, les deux filières pâtissent du manque relatif de coopération entre les deux institutions. La difficulté d’adapter l’offre et les besoins de formation s’en trouve donc accrue.

d) Un nombre important de jeunes sans diplôme à la sortie du système éducatif

Dans son rapport précité, la Cour des comptes fait état d’un chiffre de 120 000 jeunes sans diplôme à la sortie du système éducatif, représentant 17 % des élèves. Par rapport aux autres pays européens, ce taux se situe entre ceux des pays scandinaves et des nouveaux membres de l’Europe de l’Est (les meilleurs taux) et ceux des pays du sud de l’Europe, mais ces derniers accomplissent de rapides progrès en ce domaine.

Stabilisé depuis plus de vingt-cinq ans, ce pourcentage témoigne de l’évolution non maîtrisée d’un système qui ne parvient pas toujours à obtenir de ses élèves une assimilation des savoirs fondamentaux. Ceux-ci devront être repris soit par les écoles de la deuxième chance, soit par des formations continues, ce qui représente un véritable gâchis, comme l’a relevé Mme Françoise Amat, secrétaire générale du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) ⁽⁷⁾.

Ces sorties sans qualification sont particulièrement importantes au sein de l’enseignement professionnel : un peu plus de la moitié seulement des élèves des lycées professionnels sortent diplômés, alors même que ces établissements font désormais de la lutte contre les sorties sans qualification un objectif essentiel de leur action.

Pourtant, dans notre société où le diplôme est roi, le niveau de sortie d’une formation initiale – qui n’est actuellement que très peu corrigé par une formation continue ultérieure – constitue le vecteur principal de l’entrée sur le marché du travail et détermine le niveau des revenus. Les jeunes qui sortent sans diplôme rencontreront donc de plus en plus de difficultés à s’intégrer dans le monde du travail. Sur ce point, une étude du CERC a démontré que si l’on appliquait à la France (par âge, par sexe, …) des structures de formation identiques à celles des pays scandinaves, son taux de chômage diminuerait d’un point ⁽⁸⁾.

Certains financeurs, dont notamment les entreprises, considèrent que la formation des jeunes sortis sans qualification du système scolaire ne relève pas de leur responsabilité mais de celle de l’État, dans la mesure où celui-ci a failli à sa mission d’éducation nationale. Cette critique, dont les auditions de la mission ont montré qu’elle s’est exprimée avec force, prouve que le corps social ressent très vivement l’inadaptation du système de formation initiale. Il y a donc là un véritable enjeu pour l’État qui doit promouvoir des voies différentes pour les jeunes qui ne s’adaptent pas à l’Éducation nationale : écoles de la deuxième chance, centre de l’Établissement public d’insertion de la Défense…

Toutefois, malgré la difficulté de « faire ce que l’Éducation nationale n’a pas su faire » ⁽⁹⁾, la formation des jeunes sans qualification constitue aujourd’hui une priorité pour l’ensemble des acteurs de la formation, y compris ceux de la formation continue.

Dans ce contexte, les réformes en cours de la formation initiale devraient permettre de réduire pour l’avenir les sorties sans diplôme. Mais, sans attendre l’effet escompté, il faut d’ores et déjà adopter des solutions décisives de mise en commun des fonds et des savoir-faire très spécifiques – dont il faut admettre qu’elle sont onéreuses en compétences et en temps – pour surmonter les échecs passés, reconstruire les capacités d’une personne et la motiver en fonction d’un projet professionnel, lui-même à bâtir.

À cet égard, on doit constater l’inefficacité actuelle du système de formation continue, pourtant bien doté. « Cette cible n’est presque pas portée par le système des acteurs de la formation professionnelle, lequel s’oriente vers les segments de marché les plus simples et les plus rentables » ⁽¹⁰⁾. Il en résulte que le taux d’activité des jeunes de 16 à 25 ans est un des plus faibles d’Europe, malgré les dispositifs post scolaires mis en place à leur intention.

Face à cette situation de blocage, quelques mesures – qui restent encore à mettre en œuvre – traduisent une évolution encourageante de la négociation sociale :

– L’accord national interprofessionnel (ANI) sur la formation professionnelle du 5 décembre 2003 a prévu « un droit à la formation différée » pour les jeunes sortis du système scolaire sans qualification ou sans diplôme. Ce droit s’appuie sur le congé individuel de formation via un abondement de l’État. Mais l’énoncé du principe n’a toujours pas été suivi d’application.

– Dans le même esprit, l’accord interprofessionnel du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail prévoit des moyens spécifiques pour assurer la qualification, non seulement des salariés qui entrent directement dans le champ d’application de l’accord, mais aussi des demandeurs d’emploi, notamment les plus éloignés de l’emploi, ceux dont le déficit de formation fragilise l’entrée dans un emploi. Ces moyens, selon l’article 15 de l’accord, peuvent viser notamment l’acquisition de savoirs de base et l’acquisition de compétences professionnelles et de qualifications.

La négociation interprofessionnelle sur la formation professionnelle actuellement en cours devrait en définir les conditions de mise en œuvre ainsi que les modalités de conventionnement avec l’ensemble des autres partenaires concernés.

e) Un nombre insuffisant de places dans les formations supérieures

Cette insuffisance des places dans les formations supérieures met en échec la « stratégie de Lisbonne », lancée par le Conseil européen des 23 et 24 mars 2000, présentée comme la stratégie de croissance de l’Union européenne pour la première décennie du XXI^e siècle ⁽¹¹⁾ : le niveau d’éducation des jeunes Français progresse trop lentement tandis que l’objectif de réduction de moitié du nombre des jeunes quittant prématurément l’école est loin d’être atteint.

f) Des abandons d’études universitaires trop importants

Face à un taux bien trop élevé d’abandon des études supérieures, particulièrement au cours et à l’issue de la première année – ce qui place souvent les jeunes étudiants en situation d’impasse – le Gouvernement a inscrit parmi les priorités du budget de l’enseignement supérieur la lutte contre le taux d’échec en première année. Ainsi, un effort de 730 millions d’euros, cumulé sur 2008-2012, sera consacré au plan « réussir en licence ». Ce plan répond à un double objectif :

– améliorer les taux de réussite au sein de ce cursus et le rendre plus attractif ;

– rendre le diplôme de licence doublement qualifiant, tant pour la poursuite d'études que pour l'insertion professionnelle.

En réponse à une circulaire du 15 janvier 2008, chaque université s'est attachée à élaborer un projet de rénovation du cursus de licence prenant en compte ses spécificités et son environnement. La qualité de ces projets constituera un critère de modulation des dotations allouées en 2009 au titre du « plan licence ». Une première évaluation des résultats sera effectuée lors du renouvellement de chaque contrat conclu entre l’État et les établissements.

Par ailleurs, la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) confie aux établissements d'enseignement supérieur une mission d'orientation et d'insertion professionnelle afin qu'ils accompagnent leurs étudiants jusqu'au monde du travail ⁽¹²⁾.

2. Elle ne permet pas d’établir un lien avec le monde économique

Les enseignants « Hussards noirs de la République » avaient pour but de former leurs élèves à l’acquisition de savoirs fondamentaux, de leur permettre d’accéder à la culture et de leur inculquer les valeurs républicaines. En perdurant, cette tradition a eu pour corollaire une absence, voire un refus, de tout lien avec le monde du travail ⁽¹³⁾.

Les conséquences de cette séparation entre l’Éducation et l’appareil productif constituent aujourd’hui un véritable problème, ayant contribué :

– au cloisonnement du système de formation français en deux secteurs : une formation initiale très largement financée par les pouvoirs publics et une formation continue des salariés abondamment financée par les entreprises. Cette dualité constitue un obstacle à la mise en place d’un continuum de la formation ;

– à l’ignorance de la formation continue par le monde universitaire qui explique en partie la faiblesse actuelle (5,8 %) de la présence de ses services de formation continue sur le marché de la formation (300 millions euros) ;

– au manque d’implication des enseignants dans les stages de découverte du monde du travail. Partie intégrante des actions de sensibilisation au monde professionnel conduites par le lycée pour permettre à l’élève d’élaborer son projet personnel d’études et de vie, ces stages reposent entièrement sur la disponibilité des familles. Il devrait pourtant revenir aux établissements d’organiser la recherche et le déroulement de ces « sas » d’intégration à la vie active que constituent les stages ;

Cette séparation entre le mode de la formation initiale et celui du travail a été évoquée par Mme Édith Arnoult-Brill, membre du Conseil économique et social ⁽¹⁴⁾ , comme la cause de nombreux « rendez-vous manqués » nuisant aux choix de formations adaptées aux élèves.

B. DES SERVICES D’ORIENTATION DÉFAILLANTS

Pour permettre à tout individu de bénéficier d’une formation effective tout au long de sa vie, encore faut-il lui offrir les moyens de connaître les offres proposées, les organismes auxquels s’adresser, les financeurs éventuels et les voies par lesquelles y parvenir. Dans certains cas, ces informations devront être complétées par une évaluation de l’adéquation des souhaits du candidat avec ses capacités personnelles, les conditions spécifiques d’emploi ou la réalité des débouchés professionnels de certains métiers.

Des années d’école jusqu’aux années de retraite, une orientation tout au long de la vie doit ainsi permettre à chacun de maîtriser son parcours de vie : réussir sa formation initiale, prendre sa place dans le monde du travail, s’insérer dans la société.

Or, les personnes qui interviennent dans le domaine de l’orientation, travaillent le plus souvent de manière relativement cloisonnée dans leurs domaines respectifs de compétences et ne sont pas toujours au fait des spécificités des métiers, des secteurs qui recrutent ou des réalités de la vie en entreprise ⁽¹⁵⁾.

1. À l’école

Le rôle clé de l’orientation en matière de trajectoire des jeunes a été souligné depuis de nombreuses années. La nécessité de construire un véritable service public de l’orientation et de le doter d’un pilotage efficace a d’ailleurs justifié la création récente d’une Délégation interministérielle à l'orientation (décret du 11 septembre 2006).

Les itinéraires de formation proposés par l’école ne sont pas toujours lisibles par les jeunes et leurs familles. Ceux-ci ont beaucoup de mal à se repérer dans le maquis du système actuel, lequel est par ailleurs fortement hiérarchisé en une voie royale « l’enseignement général », une voie moyenne « l’enseignement technologique » et une voie dévalorisée « l’enseignement professionnel ». Par ailleurs, les passerelles entre ces voies sont peu accessibles.

En outre, « une logique de sélection est souvent le seul facteur qui guide le processus d’orientation » ⁽¹⁶⁾. Les élèves en difficulté se heurtant aux exigences de compétences et de connaissances des voies générale et technologique, sont orientés vers l’enseignement professionnel, plus souvent subi que choisi, qui reproduit par ailleurs les disparités sociales de notre société ⁽¹⁷⁾.

Enfin, en raison de l’âge bien trop précoce auquel les élèves doivent déterminer leur choix de formation, l’influence des familles prend tout son poids et peut, en fonction de leur origine sociale, conduire à des erreurs d’orientation : les parents cadres et de professions intermédiaires inciteront généralement leurs enfants à poursuivre des études longues, même lorsqu’un enseignement professionnel aurait été plus adapté ⁽¹⁸⁾ ; à l’inverse, « à notes comparables », les parents ouvriers et employés « formulent des vœux d’orientation moins ambitieux que ceux des cadres » ⁽¹⁹⁾.

Pourtant, aujourd’hui plus qu’hier, l’orientation des élèves vers la vie professionnelle est mise en œuvre :

– par le développement de l’option de trois heures de découverte professionnelle proposée à tous les collégiens de troisième qui le souhaitent ;

– par un parcours de découverte des métiers, de la cinquième jusqu’aux classes terminales des lycées (proposé en 2008 dans les seuls établissements volontaires le parcours sera généralisé à la rentrée 2009) ;

– par la mise en place, par les professeurs principaux, en coopération avec les conseillers d’orientation-psychologues, d’entretiens personnalisés d’orientation avec les élèves, éventuellement accompagnés de leurs parents afin de préparer le début ou la fin des années des classes de transition (troisième, première année d’enseignement professionnel, première et terminale) ;

– par l'implication des lycées et de leurs équipes éducatives dans la procédure d’orientation active. Or, les premières expériences démontrent que celle-ci est inégale, comme on le verra infra (cf. II du présent rapport) ;

– par un accueil et un accompagnement au cours de rencontres personnalisées dites « entretiens de situation » des jeunes de plus de 16 ans les plus éloignés d’une première qualification et qui sont en voie de rupture de scolarité, voire déjà en situation de rupture de scolarité depuis moins d’un an ⁽²⁰⁾.

Enfin, l’orientation scolaire continue de proposer des voies différentes aux garçons et aux filles, celles-ci étant sous-représentées dans les filières les plus valorisées sur le marché du travail : 30,4 % en classe préparatoires aux grandes écoles de la filière scientifique, 22,9 % en instituts universitaires de technologie du secteur secondaire et 26,8 % en écoles d’ingénieur ⁽²¹⁾.

2. À l’Université

a) L’orientation active des « premières années »

Parmi les objectifs du Plan pluriannuel pour la réussite en licence (qui a pour objectif de lutter contre les 50 % actuels d’échecs en premier cycle universitaire), est prévue la généralisation de « l’orientation active ».

Actuellement mise en place lors des pré-inscriptions des lycéens de classe terminale désireux de poursuivre des études après leur baccalauréat, cette orientation consiste à leur donner des informations sur la filière dans laquelle ils souhaitent s’engager et sur les possibilités d’insertion qu’elle peut offrir. Il s'agit pour les universités de donner à ces élèves une information complète et non pas de procéder à une sélection.

La première estimation de la participation fait apparaître qu'environ 31 % des lycéens qui se sont préinscrits ont pu bénéficier d'un avis et d'un conseil d'orientation. Toutefois, seuls 40 % des entretiens proposés ont été réalisés, ce qui est bien entendu regrettable car il s'agit d'un mode essentiel de dialogue et de conseil.

En outre, cette procédure se faisant obligatoirement par Internet, elle constitue un handicap pour les élèves ne disposant pas d’un abonnement à leur domicile.

Une « orientation active » bien conduite permettrait pourtant, en lien avec un développement de la pluridisciplinarité dans les cursus, de construire des passerelles en cours d’études et de faciliter des réorientations éventuelles.

b) L’orientation défectueuse des étudiants au cours de leur cursus

Par ailleurs, la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités a ajouté aux missions traditionnelles du service public de l'enseignement supérieur celle de l'orientation et de l'insertion professionnelle, confiée à un « Bureau d'aide à l'insertion professionnelle des étudiants » (BAIP) installé dans chaque université. Une évaluation des divers BAIP existants a permis de constater que si l’insertion professionnelle par la mise en place de stages est majoritairement aménagée, l’orientation est plus diversement organisée ⁽²²⁾.

3. Au cours de la vie active

Le néophyte est, en matière d’orientation, totalement désorienté par la multitude des intervenants auxquels il peut s’adresser. En effet, de très nombreux sites Internet (cf. annexe n° 6) ainsi qu’un très grand nombre de structures proposent une orientation aux adultes en recherche d’emploi ou de reconversion professionnelle : le Réseau information jeunesse (centres régionaux information jeunesse – CRIJ –, bureaux information jeunesse – BIJ –, Points information jeunesse – PIJ), Pôle Emploi, les missions locales, les chambres consulaires, les maisons de l’emploi, le secteur associatif, les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), les directions des relations humaines des entreprises …

Or, l’orientation des adultes, quelle que soit leur situation d’activité, suppose de pouvoir accéder à des professionnels détenant de multiples compétences relatives à l’évaluation des personnes, une connaissance de l’évolution des marchés et des métiers régionaux ou nationaux ; elle suppose aussi un référent unique et une mutualisation des compétences, des informations et des bases de données. Cette professionnalisation n’est pas le fait de tous et même à l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), l’orientation des demandeurs d’emploi vers un stage de formation peut ne pas être totalement efficace ⁽²³⁾.

Deux extraits des témoignages d’une orientation
difficile sollicités par la mission

Bonjour,

J’ai 43 ans et je viens de céder mon exploitation à un jeune afin qu’il reprenne et pérennise l’emploi de mon collaborateur dévoué.

Me retrouvant sans emploi, j’ai donc effectué le parcours réputé laborieux de l’ASSEDIC puis de l’ANPE. Donc en début Juillet mon inscription est effective. J’attends 2 mois avant d’obtenir un rendez vous où l’on me communique le nom de ma conseillère. Ne pouvant attendre et surtout habitué à être hyper actif, j’ai entrepris des démarches personnelles pour arriver à mon objectif : obtenir une formation professionnelle de haut niveau « Master en Management ».

Je suis allé au Centre de parrainage et d’accompagnement continu des créateurs d’entreprise (CEPAC) puis vers une association Retravailler au pays qui m’a renvoyé vers l’ADA. Après ce Turn-over, j’ai obtenu les renseignements suivants : A qui demander des subventions pour financer ma formation IFG ICG.

Enfin mon rendez vous avec l’ANPE. L’Audit révéla que ma formation ne pouvait être prise en charge par l’ANPE et qu’une formation intra-muros pourrait être possible dans deux mois de plus car il fallait me soumettre au bilan de compétences, certes judicieux, mais j’exerce déjà le métier de consultant et suis à même de les débriefer avec le Président de la société d’investissements qui me confie des missions, toutes menées à bien.

Je refuse de m’y soumettre alors on m’a proposé de rechercher un emploi de simple vendeur ; comment se fait-il que l’audit ANPE n’a pas relevé mon ambition ? J’avais pourtant précisé que je serais plutôt employeur qu’employé. 5 mois après, je reçois une convocation pour une formation informatique et interne ; j’ai prévenu que cela était ridicule et que je ne serais pas présent à cette réunion.

Dès lors, quelle réactivité, car une semaine après je fus radié de l’ANPE !

A ce jour, j’ai pu rencontrer la chambre du commerce et départementale Initiative qui évoque aussi le malaise car les projets qui leur arrivent, devenaient plus sociaux que porteurs d’affaire.

Enfin j’ai eu l’opportunité de trouver des accords pour monter ma 4^ème Entreprise de développement et commercialisation ; en attente de Registre du commerce, je vais recruter 10 salariés pour mener à bien mon projet.

Je devrais dire quel culot ! Pour un rmiste (car c’était mon seul droit après avoir cotisé 20 ans comme entrepreneur) RMI que j’ai refusé car ma philosophie n’est pas d’utiliser des droits mais plutôt de les mettre en valeur.

Je remercie les différents acteurs de l’ANPE qui par leur impertinence m’ont fait perdre du temps, mais l’expérience valait le coût d’être vécue.

Bonjour, j’ai 31 ans

À la sortie du Collège en 3ème, mon choix de parcours de formation scolaire à été fait par mes parents qui souhaitaient me voir évoluer (…) de devenir paysagiste pour concilier leur métier d’entrepreneur en nettoyage industriel et celui de l’entretien des Espaces verts. J’ai effectué des recherches sur les écoles auprès du CDI de mon collège pour trouver une école pouvant m’offrir un diplôme concordant dans cette spécialité. Mon conseiller d’orientation a alors dirigé ma formation vers un BEP Agricole option aménagement de l’espace.

Après une dure intégration pour un métier que je n’avais pas réellement choisi, j’ai pris la décision de persévérer dans ce domaine car je ne souhaitais ni décevoir ma famille, ni sortir de l’école sans diplôme. Après avoir été reçu à l’examen du BEPA auquel était associé le CAP, mes professeurs m’ont suggéré de ne pas arrêter mes études à ce niveau et mes premières recherches d’emplois saisonniers qui étaient infructueuses allaient dans ce sens. Je me suis donc dirigé vers un BTA option paysagiste et j’ai obtenu ce diplôme au rattrapage à la session de Septembre 1997.

J’ai ensuite décidé de me lancer dans la vie active au cotés de mes parents. Après quelques difficultés financières dans l’entreprise, je me suis inscrit comme demandeur d’emploi aux ASSEDIC et j’ai été dirigé vers « La mission Locale » car j’avais moins de 25 ans. J’ai répondu à plusieurs annonces qui se rapportaient à mon parcours scolaire mais ce fut sans succès car on me trouvait alors trop diplômé…

La mission locale a d’abord pensé me rediriger vers un autre secteur d’activité qui était le domaine administratif, domaine dans lequel je me sentais plus à l’aise et dans lequel j’aurais préféré évoluer. Ma conseillère m’a dirigé vers le CIO afin de connaître les différentes possibilités de reconversion sans pour autant être réellement aiguillé dans mon choix. Suite à cela, je suis allé rencontrer le conseiller d’orientation du Lycée XXX qui m’a rapidement et aimablement dissuadé car j’étais pour son opinion, trop âgé pour intégrer une session avec des jeunes qui suivaient leurs parcours scolaire habituel.

Lassé d’être « ballotté » de gauche à droite, j’ai rejoint l’entreprise familiale à mi-temps (130h/mois). Après un an d’activité ma conseillère de la mission locale m’a contacté pour connaître mon avancée dans le monde actif. Avec son soutien j’ai également recherché des offres de formations qui pouvaient correspondre à mon désir de secrétariat, en faisant des recherches sur Internet et par le biais des codes ROME de l’ANPE. Mais devant la lourdeur administrative des documents à remplir et de dossiers assez fastidieux, j’ai baissé les bras et suis resté dans le domaine du nettoyage.

J’ai souvent demandé à mes parents de me faire évoluer dans le domaine administratif par le biais d’une formation interne à la société et je savais, par Internet, que la formation professionnelle pouvait être réalisée grâce aux organismes de type AGEFOS ou FONGECIF, mais mon absence ne pouvait être remplacée tout au moins au niveau financier et les démarches administratives encore bien trop lourdes de demande de dossiers et de subventions n’étaient pas tout a fait claires. D’ailleurs, lors des demandes d’aides pour compléter les dossiers, les réponses étaient souvent les mêmes et se ramenaient à des explications, au final encore plus compliquées. J’ai de nouveau laissé cette perspective de formation de coté.

Par la suite j’ai intégré une association et j’ai été formé sur le « tas », j’ai ingurgité beaucoup de livres et des blogs et forum sur Internet. J’ai été licencié pour motif économique un an après.

Je me suis donc réinscrit aux ASSEDIC puis à l’ANPE. Environ deux mois plus tard, ma conseillère m’a dirigé vers un bilan de compétences auprès de l’AFDE, afin de me m’orienter vers un métier « qui me convenait ». Celui-ci révélait mon désir et mon savoir de rester dans le domaine administratif. Malheureusement ma conseillère avait fait son choix de carrière à mon encontre car elle souhaitait « mordicus » me voir maçon ou plombier car le secteur du bâtiment était porteur à ce moment.

Elle m’a même orienté auprès de l’AFIDA afin de faire des recherches dans un groupe de travail, mais je n’avais franchement pas envie d’exercer ce métier.

J’ai su retrouver un emploi au sein d’une société et ma mission fût Assistant de direction, poste que j’ai mené a bien durant 8 mois et à la suite je me suis retrouvé de nouveau licencié pour motif économique.

Aujourd’hui je suis toujours à la recherche d’un emploi et j’ai fait une demande de formation auprès de ma nouvelle conseillère afin de complémenter mon savoir en demandant une formation de langue vivante (anglais) car cela serait un atout supplémentaire pour accéder à un poste d’Assistant de direction.

J’ai consulté différentes annonces, puis je me suis dirigé vers une association de formation professionnelle pour connaître les modalités d’admission et le coût que cela aurait. La standardiste m’a fait part que l’ANPE, en partenariat avec le Conseil régional, subventionnait ce type de formation. Je suis retourné voir ma conseillère ANPE et lui ai fait part de mon désir de prétendre à une telle aide ; nous avons rempli un dossier et je suis allé passer un test d’admission. Ensuite on m’a signalé que j’étais sur liste d’attente.

Après de nombreux appels téléphoniques pour connaître l’avancement de la file d’attente, j’ai obtenu 3 mois plus tard un rendez vous pour accéder à cette formation.

Je pense que la formation professionnelle est un atout pour tous, surtout quand elle peut être envisagée à n’importe quel âge. Cependant de nombreux freins administratifs sont sur la route pour l’accès à ces formations « aller à la pêche aux informations» en lisant des revues et dictionnaires de formations dans un CIO (et après on est reçu dans un bureau pour savoir si ça nous convient bien), des dossiers de candidatures souvent fastidieux, test d’éligibilité sans prise en compte des besoins de chacun (ANPE). Il n’y a pas non plus que des points négatifs, certaines personnes consciencieuses dans leur travail et soucieuses de faire avancer les choses savent vous diriger vers les bonnes portes (Mission locale, AFDE).

C. DES ADULTES INÉGAUX DEVANT LA FORMATION PROFESSIONNELLE

1. Les salariés : des prestations variables selon la qualification et la taille de l’entreprise

Pour la formation continue, les salariés peuvent :

– suivre, à la demande de leur employeurs, des actions d’adaptation à leur poste de travail, dans le cadre du plan de formation de l’entreprise ;

– suivre, à leur demande, des actions de formation qualifiante ou diplômante, dans le cadre de leur droit individuel à formation (DIF) ou d’un congé individuel de formation (CIF).

Il est bien établi que ce sont d’une part les salariés déjà les mieux formés et d’autre part les salariés appartenant aux grandes entreprises qui bénéficient davantage de formation continue, au détriment des salariés moins qualifiés, des salariés des petites et très petites entreprises ⁽²⁴⁾, et des femmes salariées ⁽²⁵⁾ comme le montre le tableau qui suit.

Les stagiaires de la formation continue

On note à cet égard :

– un défaut d’information d’un grand nombre de salariés sur les dispositifs de formation et sur leurs droits. Aux termes d’une enquête menée par la chambre de commerce et d’industrie de Paris (septembre 2008) ⁽²⁶⁾, 67 % des personnes interrogées ne savent pas auprès de qui s’adresser, alors que 78 % d’entre elles connaissent la notion de formation continue ;

– une insuffisance du dispositif d’accompagnement à destination des entreprises, en particulier des petites entreprises ; celles-ci disposant rarement d’un service du personnel, sont peu soutenues par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) pour mettre en place le plan de formation de leur personnel ;

– une disproportion entre l’importance des sommes collectées ⁽²⁷⁾ et la faiblesse des résultats en ce qui concerne la formation des moins qualifiés et les formations de reconversion des salariés dont l’emploi est menacé ou condamné par l’évolution économique et technique ;

– une absence de mutualisation effective entre les petites et les grandes entreprises des sommes prélevées entre les petites et les grandes entreprises, alors que celle-ci justifie l’existence même des OPCA. Il apparaît, en effet, que ces organismes, soucieux de bien servir les entreprises qui leur confient leur contribution, appliquent la règle du juste retour, en leur servant des prestations égales à leurs versements. De ce fait, il reste peu de fonds pour une véritable mutualisation.

2. Les demandeurs d’emploi : des formations insuffisantes

Le dispositif spécifique de formation des demandeurs d’emploi, distinct de celui des salariés, concentre les problèmes du système de la formation professionnelle : complexité de l’organisation administrative, faiblesse de la coordination entre les acteurs, incertitude sur la réalité des résultats obtenus.

Il est caractérisé par un double cloisonnement entre le prescripteur et les financeurs d’une part, et entre les financeurs eux-mêmes d’autre part.

a) L’Agence nationale pour l’emploi (ANPE)

L’ANPE a le monopole de la prescription des actions de formation professionnelle au profit des demandeurs d’emploi (avec l’Association pour l'emploi des cadres – APEC – pour les cadres, les missions locales pour les jeunes et l’Association de gestion des fonds pour l'insertion des personnes handicapées
– AGEFIPH – pour les personnes handicapées). Son action paraît cependant manquer de vigueur et de structure.

L’activité de prescription de formation, peu analysée au sein de l’ANPE, n’est pas évaluée. En dépit de ses obligations de « suivi mensuel personnalisé »
– entretien mensuel entre le demandeur d’emploi et son conseiller ANPE – et d’établissement d’un « programme personnalisé de retour à l’emploi » (PPAE) ⁽²⁸⁾, l’ANPE ne sait pas utiliser au mieux les ressources de formation disponibles et ses choix ne sont pas toujours pertinents.

Les demandeurs d’emploi indemnisés constituent la moitié des effectifs pris en charge par l’ANPE et bénéficient du quart des actions de formation prescrites. Comme pour les salariés, des inégalités sont constatées en fonction de l’âge et du sexe des intéressés, comme l’indique le tableau qui suit.

La formation des demandeurs d’emploi

	2003		2004		2005		2006		2007
	Effectifs	%	Effectifs	%	Effectifs	%	Effectifs	%	Effectifs	%
Moins de 25 ans Hommes Femmes Ensemble	28 654 26 324 54 978	24,9 23,7 24,3	28 963 27 538 56 501	25,1 24,8 25,0	27 616 28 684 54 480	26,6 26,3 26,4	21 582 21 251 42 833	25,5 25,0 25,3	22 500 25 031 47 531	24,9 26,7 25,8
De 25 à 29 ans Hommes Femmes Ensemble	22 933 20 665 43 598	19,9 18,6 19,3	22 970 20 882 43 852	19,9 18,8 19,4	20 848 19 186 40 034	20,0 18,8 19,4	17 546 16 888 34 434	20,8 19,9 20,3	19 007 18 138 37 145	21,0 19,4 20,2
De 30 à 39 ans Hommes Femmes Ensemble	36 035 36 279 72 314	31,3 32,6 32,0	35 934 35 495 71 429	31,2 32,0 31,6	31 342 31 737 63 079	30,1 31,0 31,6	25 533 26 097 51 630	30,2 30,7 30,5	27 047 27 247 54 294	29,9 29,1 29,5
De 40 à 49 ans Hommes Femmes Ensemble	20 494 21 846 42 340	17,8 19,7 18,7	20 603 21 188 41 791	17,9 19,1 18,5	18 080 19 148 37 228	17,4 18,7 18,1	14 753 16 225 31 008	17,5 19,1 18,3	15 948 17 843 33 791	17,7 19,0 18,4
50 ans et plus Hommes Femmes Ensemble	6 984 6 009 12 993	6,1 5,4 5,7	6 854 5 965 12 819	5,9 5,4 5,7	6 127 5 285 11 412	5,9 5,2 5,5	5 094 4 474 9 568	6,0 5,3 5,6	5 839 5 454 11 293	6,5 5,8 6,1
Ensemble Hommes Femmes Ensemble	115 100 111 123 226 223	100,0 100,0 100,0	115 324 111 068 226 392	100,0 100,0 100,0	104 013 102 220 206 233	100,0 100,0 100,0	84 508 84 965 169 473	100,0 100,0 100,0	90 341 93 713 184 054	100,0 100,0 100,0

Source : Unédic

Ceux qui ne sont pas indemnisés, et dont le besoin de formation est pourtant d’autant plus nécessaire qu’ils sont généralement plus éloignés du marché du travail, ne font l’objet d’aucun accompagnement particulier : or, la moitié des formations qui leur sont prescrites ne sont pas suivies, ce qui interdit toute évaluation de l’impact de la formation dans les parcours de retour à l’emploi.

Par ailleurs, les demandeurs d’emploi bénéficient, en moyenne, deux fois moins de la formation professionnelle continue que les salariés en situation d’activité. Ce résultat ne peut manquer d’étonner alors que la formation professionnelle est considérée depuis près de trente ans comme l’une des clés de la réinsertion professionnelle des demandeurs d’emploi.

En outre, contrairement aux objectifs affichés par les différents acteurs, le système actuel n’apparaît pas en mesure de sécuriser les parcours professionnels des personnes les moins formées.

Ces difficultés et insuffisances sont confirmées par les témoignages concrets de deux demandeurs d’emploi reproduits plus haut. L’efficacité des institutions, et parfois la compétence des agents pour aider au montage d’un projet professionnel, soutenir les créateurs d’entreprise ou lever les obstacles administratifs, posent question.

b) Des financements éclatés

En 2005, plus de la moitié des demandeurs d’emploi en formation bénéficiaient d’un financement régional. Le financement des formations des autres demandeurs d’emploi se répartissait entre l’assurance chômage (9,8 %) et l’État (29 %), dont la part devrait toutefois diminuer à l’avenir du fait de la substitution des régions à l’État comme commanditaire de formations auprès de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA).

Il en résulte qu’« une vision commune de la formation des demandeurs d’emploi peine à émerger au niveau régional », selon la Cour des comptes qui dénonce également la dispersion des instruments d’analyse des besoins de formation (telle l’enquête BMO « Besoins en main d’œuvre ») et l’émiettement des moyens qui y sont consacrés ⁽²⁹⁾.

D. UNE OFFRE DE FORMATION OPAQUE ET DE QUALITÉ VARIABLE

Sur le marché de la formation professionnelle, l’importance des sommes mises en jeu et la faiblesse de la présence de l’appareil public (les prestataires privés perçoivent 80 % des financements dédiés aux formations) ont entraîné l’apparition d’un nombre considérable d’organismes proposant des prestations de formation professionnelle. Au 31 décembre 2006, plus de 62 000 organismes de formation étaient déclarés dont près de 48 593 étaient actifs. Leur chiffre d’affaires global s’élevait à 9,7 milliards d’euros mais rien qu’à eux seuls, 8 900 organismes (18,3 % des organismes actifs) avaient réalisé un chiffre d’affaires de 8,6 milliards d’euros, soit 88 % du marché.

Dans un tel contexte, on peut regretter que l’encadrement des activités soit insuffisant, faute d’un système d’agrément des organismes et d’une réglementation concernant le statut des formateurs. Ni les procédures actuelles d’achat de formation ni la loi de l’offre et de la demande ne permettent de corriger ces lacunes.

1. La création des organismes de formation n’est pas suffisamment encadrée

La faiblesse des obligations réglementaires applicables aux organismes de formation professionnelle est avérée : aucun agrément n’est nécessaire à l’exercice de cette activité. Certains organismes ont cependant décidé de se regrouper au sein d’une Fédération de la formation professionnelle (FFP) et de se doter d’une charte de qualité.

Jusqu’en 2002, il suffisait d’effectuer une déclaration préalable et d’établir annuellement un bilan pédagogique et financier transmis au ministère chargé de l’emploi. Depuis la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, la liberté d’installation des prestataires de formation est un peu plus encadrée : une déclaration d’activité a remplacé la déclaration préalable ; celle-ci est communiquée à la région et doit comporter des éléments d’information concernant le bilan pédagogique et financier, le bilan financier et le compte de résultats de l’organisme.

2. Le contrôle de qualité des formateurs reste formel

Un contrôle de la qualité des prestataires a été introduit par la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, selon laquelle : « les personnes physiques ou morales [qui réalisent les prestations de formation] doivent justifier des titres et qualités des personnels d’enseignement et d’encadrement qu’elles emploient et de la relation entre ces titres et qualités et les prestations réalisées », mais la loi ne précise pas la nature de ces titres et qualités, ce qui prive cette disposition de toute effectivité.

De plus, la prolifération des diplômes et des formations induit une spécialisation outrancière qui ne favorise pas la nécessaire mobilité professionnelle des formateurs.

Enfin, si la majorité des intéressés s’adapte à l’évolution des techniques, il n’existe pas non plus de procédure formalisée d’évaluation permettant de garantir sur le long terme la qualité des formations.

3. L’offre de formation tend à précéder la demande

Alors même que les procédures publiques d’achat des formations doivent permettre l’élaboration d’un cahier des charges adapté aux besoins de l’acheteur public, celui-ci, dans la réalité des faits, tend à adapter sa demande aux offres des organismes de formation.

Ce phénomène se retrouve chez les acheteurs privés et nombre d’entreprises constatent l’insatisfaction de leurs personnels sur la qualité de certaines prestations externes de formation.

4. Le nombre de diplômes est trop important

Selon Mme Françoise Amat, secrétaire générale du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, le nombre des diplômes de premier niveau de qualification est beaucoup trop important et la trop grande spécialisation des personnes est en contradiction avec la nécessité d’une mobilité interprofessionnelle.

155 spécialités de CAP, 47 de BEP, 69 séries de baccalauréats professionnels, 109 BTS, 291 titres professionnels sont ainsi délivrés par le ministère de l’emploi, 196 délivrés par le ministère de l’agriculture, 130 par le ministère de la jeunesse et des sports, 17 par le ministère des affaires sociales et (en 2005) 452 certifications de qualification professionnelles ! Au total, selon M. Eric Besson, secrétaire d’État chargé de la prospective, de l’évaluation des politiques publiques et du développement de l’économie numérique auprès du Premier ministre, 15 000 titres et diplômes sont délivrés au nom de l’État ou par des institutions privées.

La définition du contenu des formations fait l’objet d’une procédure de concertation entre le ministère de l’éducation nationale et les représentants des professions concernées dans les commissions professionnelles consultatives (CPC). Celles-ci ont introduit une forte segmentation des diplômes (650) au détriment de leur lisibilité et une multiplication des formations.

Dans le domaine de la formation initiale, il conviendrait que l’Éducation nationale et les branches professionnelles définissent des troncs communs de formation dans un plus grand nombre de grands secteurs. Les bénéficiaires de ces formations pourraient ainsi acquérir les connaissances de base communes à un ensemble de métiers et se spécialiser ultérieurement à l’occasion d’une formation professionnelle suivie dans le cadre de leur branche d’activité. Les titres dispensés sont en effet bien trop nombreux et leur procédure de rénovation excessivement longue.

Une telle proposition se heurte toutefois au désir de reconnaissance des branches qui délivrent également des diplômes spécifiques à leur secteur et des certificats de qualification professionnelle (CQP).

5. Les organismes publics de formation professionnelle sont désormais confrontés à la concurrence du marché

Créée en 1949, l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), principal opérateur public, assure des prestations de formation (4 % des prestations pour les adultes, mais 30 % pour les seuls demandeurs d’emploi), des prestations d’orientation pour les demandeurs d’emploi et des prestations de certification (certificats de compétences professionnelles, titres professionnels, validations des acquis de l’expérience).

L’AFPA s’est engagée dans l’actuel mouvement de décentralisation, en passant de la tutelle de l’État à celle des régions dont elle devient un des opérateurs soumis aux règles de mise en concurrence, conformément aux règles de Bruxelles et du Conseil de la concurrence.

Quant aux GRETA ou « GRoupements d’ÉTAblissements » d’enseignement, au nombre de 257, ils exercent leur mission de formation continue en mutualisant les moyens en personnels, en locaux ou en équipements. Ils sont rattachés à l’un des établissements les composant et souffrent d’un mode de direction complexe qui les empêche d’être suffisamment réactifs dans leurs propositions de formation.

6. L’évaluation du système reste insuffisante

a) L’évaluation de la politique régionale

Créé par la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV), instance de concertation entre tous les acteurs de la formation professionnelle, a reçu une mission d’évaluation des politiques régionales portant sur leur fonctionnement, sur la coordination interrégionale et sur leurs résultats. Il travaille « en liaison » avec les comités de coordination régionaux pour l’emploi et la formation professionnelle (CCREFP) dont il réunit, deux à trois fois par an, les secrétariats permanents afin de suivre leur activité et dresser un état des lieux de la concertation entre l’État, les Conseils régionaux et les représentants des partenaires sociaux, employeurs et salariés. Sa mission d’évaluation reste toutefois partielle, faute d’indicateurs et d’une systématisation de la remontée des données.

Le CNFPTLV évalue en particulier les contrats d’objectifs territoriaux (COT) servant à la mise en œuvre des politiques régionales dont il propose l’extension à toutes les régions et à toutes les branches, sous réserve d’une évaluation de leurs résultats, dont l’inexistence actuelle est regrettable.

Il établit une géographie de la formation professionnelle dessinée au travers d’une trentaine d’indicateurs ⁽³⁰⁾ et s’efforce de clarifier les financements de la formation professionnelle. Dans ce but, il a en particulier élaboré et expérimenté avec huit régions volontaires un « tableau de bord du plan régional de développement des formations (PRDF) » qui préfigure un compte régional de la formation professionnelle, regroupant les statistiques financières des différents ministères des conseils régionaux, des organismes paritaires collecteurs agréés, (OPCA et Fonds de gestion du congé individuel de formation – FONGECIF) et des ASSEDIC.

b) L’évaluation de l’offre de formation

L’évaluation des organismes de formation n’est pas totalement systématique, chaque prescripteur ou financeur élaborant, le cas échéant, la liste des organismes dont il est satisfait.

Par ailleurs, l’évaluation de la formation par le bénéficiaire implique l’élaboration d’indicateurs très fins incluant l’appréciation des effets de la formation sur sa situation personnelle (embauche, salaire, évolution de carrière,…). Des travaux ont été engagés dans ce sens au niveau de l’Union européenne mais n’ont pas d’équivalent en France à ce jour.

E. DES FINANCEMENTS ABONDANTS MAIS DISPERSÉS ET DONT L’EFFICACITÉ EST INSUFFISANTE

Selon les données figurant en annexe au projet de loi de finances pour 2009, l’effort financier global au profit de la formation et de l’apprentissage s’élevait en 2006 à 27, 1 milliards d’euros, (en augmentation de 3,9 % sur 2005), soit 1,5 % du produit intérieur brut (PIB). Ce montant est important puisqu’il est à peine inférieur aux crédits du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche pour 2009. Il s’élève en outre à 34 milliards d’euros, soit 2 % du PIB, si l’on ajoute les crédits relatifs aux lycées professionnels ⁽³¹⁾.

1. Les financements sont trop dispersés

Le marché de la formation professionnelle continue fonctionne à partir de financements aux nombreux méandres, comme en témoigne le schéma ci-dessous.

À ce marché complexe, il est essentiel d'associer le montant du financement de la formation professionnelle qui, selon le rapport précité de la Cour des comptes, s’élève à 34,3 milliards.

Les chiffres sont détaillés ci-dessous, à partir d’une première décomposition établie par la Cour dans son rapport de 2008, qui intègre le financement des lycées professionnels, et d’une deuxième décomposition, hors financement des lycées professionnels, présentée en annexe du projet de loi de finances 2009.

– En 2005 34,3 milliards d’euros

(Cour des comptes – Rapport 2008)

distribués à →

Lycées professionnels 8,4 milliards d’euros

Apprentissage 4 milliards d’euros

Jeunes en insertion professionnelle 2,5 milliards d’euros

Salariés 10,5 milliards d’euros

Agents publics (collectivités publiques) 5,5 milliards d’euros

Demandeurs d’emplois 3,4 milliards d’euros

par →

Entreprises : 11 milliards d’euros

État : 9,7 milliards d’euros

Régions : 5 milliards d’euros

Collectivités : 5,5 milliards d’euros

Autres dont l’Unedic : 1,4 milliard d’euros

Ménages : 1,7 milliard d’euros

– En 2006, hors financement des lycées professionnels 27,1 milliards d’euros

(Annexe au projet de loi de finances pour 2009)

distribués à →

Apprentissage 4,5 milliards d’euros

Jeunes en insertion professionnelle 2,3 milliards d’euros

Salariés 11,4 milliards d’euros

Agents publics (collectivités publiques) 5,5 milliards d’euros

Demandeurs d’emplois 3,4 milliards d’euros

par →

Entreprises : 11,1 milliards d’euros

État : 7,4 milliards d’euros

Régions : 3,9 milliards d’euros

Collectivités : 1,8 milliards d’euros

Autres dont l’Unedic : 1,8 milliards d’euros

Ménages : 1 milliard d’euros

a) Entre les entreprises

La contribution des entreprises à la formation continue des salariés varie selon leur taille et donne lieu en théorie à une mutualisation qui, d’après la Cour des comptes, n’est pas effective.

Entreprises de moins de 10 salariés	0,55 % de la masse salariale annuelle brute (MSAB)	DIF, professionnalisation, actions et public prioritaires 0,15 %	OPCA : Versement obligatoire
		Plan de formation de l’entreprise 0,40 %
Entreprises de 10 à moins de 20 salariés	1,05 % MSAB (*1,35 %* pour les entreprises de travail temporaire –ETT)	DIF, professionnalisation, actions et public prioritaires (DPAPP) 0,15 %	OPCA : Versement obligatoire
		Plan de formation de l’entreprise 0,90 % (1,20 % pour les ETT)	OPCA : Versement soit, obligatoire et partiel (en application de la convention de branche) soit, facultatif – partiel ou total
Entreprises de 20 salariés et plus	1,60 % MSAB (*2 %* pour les ETT)	DPAPP 0,50 %	OPCA : Versement obligatoire
		Plan de formation de l’entreprise 0,90 % (1,20 % pour les ETT)	OPCA : Versement soit, obligatoire et partiel (en application de la convention de branche) soit, facultatif – partiel ou total
		Congés (CIF, VAE, bilan de compétence) 0,20 % MSAB (0,30 % pour les ETT)	OPACIF ⁽³²⁾ : Versement obligatoire
Toutes les entreprises	1 % MSAB des contrats à durée déterminée	Congés (CIF, VAE, bilan de compétence) et DIF des CDD	OPACIF : Versement obligatoire

Source : Tableau établi par la mission d’information

Les grandes entreprises ont tendance à privilégier la formation de leurs cadres de haut niveau bloquant ainsi toute possibilité de mutualisation avec les petites entreprises dont les personnels ont de véritables besoins de formation.

Par ailleurs, on peut noter que l’effort financier des entreprises en faveur de la formation de leurs salariés est globalement orienté à la baisse en pourcentage de la masse salariale : en 2006 il était de 2,85 % contre 2,97 % en 2004.

De même, la contribution à la formation continue des non-salariés varie selon leurs statuts.

Catégorie socioprofessionnelle	Contribution	Organisme recouvreur	Organisme destinataire des fonds
Travailleurs indépendants	0,15 % du plafond de la sécurité sociale (*0,24* % lorsque le conjoint est collaborateur ou associé)	Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF)	AGEFICE (Association de gestion du financement des chefs d’entreprises)
Commerçants Professions libérales
Commerçants Professions libérales			Fonds interprofessionnel des professions libérales Fonds d’assurance formation (FAF) de la profession médicale
Artisans	0,29 % du plafond de la sécurité sociale	Trésor public	Chambres régionales des métiers et de l’artisanat (0,12 %) FAF des artisans (0,17 %)
Exploitants pêche et cultures maritimes	0,15 % du plafond de la sécurité sociale	Caisse allocations familiales des pêches maritimes	FAF pêche et cultures maritimes
Exploitants agricoles	0,30 % des revenus professionnels ou de l’assiette forfaitaire	Mutualité sociale agricole	FAF des exploitants agricoles

Source : Tableau établi par la mission d’information.

b) Entre les financeurs

Selon l’annexe au projet de loi de finances pour 2009, les principaux financeurs sont :

– Les entreprises, avec 11,2 milliards d’euros dépensés en 2006 (+6 % par rapport à 2005) qui engagent 41 % de la dépense totale. La grande majorité de leurs dépenses (82 %) est destinée à leurs salariés. Le reste finance à parts quasi-égales l’apprentissage et les autres formations en alternance pour les jeunes.

– L’État (hors agents publics) : en 2006, celui-ci a dépensé 4,4 milliards pour la formation professionnelle continue des jeunes, des demandeurs d’emploi et des salariés du privé : 29 % ont été consacrés à l’apprentissage, 11 % aux jeunes en insertion professionnelle.

c) Entre les organismes collecteurs paritaires agréés

La collecte des fonds que les entreprises dédient à la formation professionnelle continue repose sur un réseau d’organismes multiples. Indépendants les uns des autres, ils contribuent au financement d’actions de nature différente.

Les différents organismes collecteurs

	Seuil minimal de collecte	Collecte 2006	Collecte 2007
40 OPCA nationaux de branches	15,24 millions d’euros sauf pour les secteurs « Hors champ » (organismes des secteurs n’ayant pas adhérés au Medef, à la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises – CGPME – ou à l’Union professionnelle artisanale – UPA)	5,449 milliards d’euros	5,745 milliards d’euros
1 OPCA national interbranche interprofessionnel
1 OPCA interbranche interprofessionnel comptant 25 OPCA interprofessionnels régionaux (OPCAREG)
5 OPCA nationaux → CIF (AGECIF
26 OPCA régionaux → CIF (FONGECIF)
49 OCTA nationaux → taxe d’apprentissage	2 millions d’euros, environ	1,653 milliard d’euros	1,741 milliard d’euros
89 OCTA régionaux → taxe d’apprentissage	1 million d’euros, environ	1,653 milliard d’euros	1,741 milliard d’euros

Tableau établi par la mission à partir des éléments du rapport précité de la Cour des comptes 2008

Les destinataires des contributions des entreprises

Les OPACIF	reçoivent obligatoirement pour le financement des congés (CIF, VAE et bilans de compétence) et du DIF-CDD :	1 % de la masse salariale annuelle brute ( MSAB) des CDD ;
		0,20 % MSAB des entreprises de plus de 20 personnes ;
		0,30 % MSAB des entreprises de travail temporaire de plus de 20 personnes
Les OPCA	reçoivent obligatoirement pour le financement du DIF et du plan de formation :	0,55 % MSAB des entreprises de moins de 10 personnes ;
	reçoivent obligatoirement pour le DIF :	0,15 % MSAB des entreprises de 10 à moins de 20 personnes et 0,50 % MSAB des entreprises de 20 personnes et plus
	reçoivent pour le plan d’entreprise, facultativement en tout ou partie ou obligatoirement (par accord de branche) mais partiellement :	0,90 % MSAB des entreprises de plus de 10 salariés et 1,20 % MSAB des ETT de plus de 10 salariés
Les OCTA	reçoivent obligatoirement la taxe d’apprentissage et la contribution au développement de l’apprentissage	0,68 % MSAB quelle que soit la taille de l’entreprise

Tableau établi par la mission

d) Entre les types de formations tout au long de la vie

● La formation initiale : une juxtaposition de financeurs

– La gestion et le financement des écoles, des collèges et des lycées sont respectivement répartis entre les communes, les départements et les régions ;

– L’enseignement professionnel initial sous statut scolaire dispensé dans les lycées professionnels ⁽³³⁾ et l’apprentissage en alternance dans les entreprises et dans les centres de formation des apprentis (CFA) ⁽³⁴⁾ disposent d’un budget annuel qui s’élève à 2 milliards d’euros ;

Le financement de l’apprentissage représente 0,68 % de la masse salariale annuelle brute (MSAB) de toute entreprise.

Source : B. Sellier, Rapport d’information sur le fonctionnement des dispositifs de formation continue : « La formation professionnelle : le droit de savoir », Sénat – n° 365 (2006-2007).

La carte des formations souffre d’un défaut de coordination entre le recteur et le conseil régional (cf. supra, le paragraphe « Un doublon d’offre ») ; il en résulte une mauvaise adaptation des formations aux évolutions du contexte économique et social que ne compense pas encore aujourd’hui la création de pôles spécialisés pour éviter les redondances entre établissements.

● La formation continue, des actions inégales

– Les actions du plan de formation

Gérées par l’employeur, elles sont financées par les entreprises soit en interne soit en faisant appel à des prestataires extérieurs de formation par l’intermédiaire des OPCA. Elles sont au départ financées par une contribution de 0,9 % de la masse salariale pour les entreprises de 10 salariés et plus, et de 0,40 % pour les entreprises de moins de dix salariés. Mobilisant l’essentiel des ressources de formation des entreprises, centrées sur l’adaptation à l’emploi, elles sont peu évaluées, et si elles favorisent le maintien dans l’emploi ⁽³⁵⁾ elles manquent souvent la cible de la promotion professionnelle ou de la reconversion à mi-carrière que l’évolution rapide des métiers rend pourtant indispensable. Par ailleurs, ces formations ont peu d’effet sur la promotion et la sécurisation des parcours. Le plus souvent de courte durée, elles sont de qualité très variable. Plusieurs personnes auditionnées ont évoqué la possibilité d’une réduction de cette contribution afin de favoriser une meilleure utilisation des fonds en fonction des besoins réels.

– Le Congé individuel de formation (CIF)

Créé en 1971, il n’a pris son essor qu’en 1982 quand il a bénéficié d’un financement dédié. Tourné vers la reconversion, il peut s’apparenter à une seconde chance pour ceux qui en bénéficient après une formation initiale courte ou non sanctionnée par un diplôme (durée d’un an à temps plein ou 1200 heures en cas de formation à temps partiel). En 2007, seulement 38 406 salariés en contrat à durée indéterminée (CDI) et 7 540 salariés en contrat à durée déterminée sont partis en CIF ⁽³⁶⁾. Jouant le rôle de formation de la seconde chance, son coût est certes élevé (21 028 euros, en moyenne, rémunération comprise) mais le dispositif est efficace. Le CIF est financé par une contribution de 0,20 % de la masse salariale annuelle brute des entreprises de 20 salariés et plus.

Le droit individuel à la formation (DIF) ⁽³⁷⁾

Droit individuel et capitalisable, il permet à chaque salarié ayant au moins un an d’ancienneté d’acquérir un crédit annuel de 20 heures de formation dans la limite de 6 ans et de 120h. Ce crédit peut être utilisé hors du temps de travail – l’employeur versant en ce cas une indemnité compensatrice – ou bien sur le temps de travail. La mobilisation du DIF est à l’initiative du salarié mais suppose l’accord de l’employeur. La question de sa transférabilité en cas de rupture du contrat de travail n’est pas réglée. Il est en progression constante (166 000 salariés en 2006, 400 000 en 2007 [chiffres provisoires] et 500 000 vraisemblablement en 2008) mais son usage est de fait souvent dévoyé pour des formations relevant du plan de formation de l’entreprise.

La professionnalisation

Elle permet à l’employeur et au salarié de bâtir un parcours financé par l’OPCA dans le cadre de ses priorités et en fonction de forfaits. Réservée à certaines catégories de salariés en CDI en vue de leur maintien dans l’emploi, elle leur permet d’acquérir une qualification ou de participer à une action de formation. Elle est fondée sur l’alternance et associe des enseignements généraux, technologiques et professionnels et la pratique en entreprise en rapport avec la qualification recherchée.

Le DIF et la professionnalisation sont financés par une contribution particulière des entreprises de 0,5 % de la masse salariale brute des entreprises de 20 salariés et plus, et de 0,15 % de la masse salariale des entreprises de moins de 20 salariés.

2. Une part des crédits est utilisée pour financer la démocratie sociale

La totalité des crédits collectés n’est pas directement utilisée pour le financement des actions de formation. Outre leurs frais de gestion, limités à 0,9 %, les OPCA rémunèrent également les partenaires sociaux :

– pour leur participation aux conseils d’administration chargés de définir la politique de formation et le programme d’action, dans la limite de 0,75 % des fonds collectés au titre des versements obligatoires.

– par l’intermédiaire du FONGEFOR, association paritaire chargée de distribuer 0,75 % de l’ensemble des sommes collectées par les OPCA aux confédérations professionnelles.

Le financement de la démocratie sociale atteint au minimum 1,5 % des fonds issus de la collecte obligatoire. On peut estimer qu’il y a là une utilisation peu conforme des fonds de la formation professionnelle et qu’il convient de modifier la loi sur ce point.

F. UNE GOUVERNANCE MAL DÉFINIE

Tous les acteurs déplorent l’éclatement du système de la formation professionnelle et le défaut de vision et de pilotage qui la caractérise ; une situation qui empêche la définition de priorités et la fixation des moyens nécessaires. Pourtant deux priorités s’imposent : la formation et l’insertion des jeunes sans qualification et la reconversion des salariés touchés par des restructurations d’entreprise.

1. L’État

L’État définit la politique de l’Éducation nationale et celle de l’emploi mais il doit aussi s’impliquer dans la fixation des grands principes applicables à la formation en raison de la complexité des relations entre d’une part la formation et l’emploi et d’autre part la formation initiale et la formation professionnelle. Pour autant, cette intervention ne doit pas remettre en cause le travail de terrain des régions et des partenaires sociaux, légalement compétents.

2. Les régions

Détenant toute compétence dans le domaine de la formation des jeunes et des adultes, les régions conduisent leurs politiques par l’intermédiaire des Comités de coordination régionaux pour l’emploi et la formation professionnelle (CCREFP) au travers des contrats d’objectifs territoriaux.

a) Les comités de coordination régionaux pour l’emploi et la formation professionnelle (CCREFP) : des missions nombreuses et mal hiérarchisées

Les CCREFP, créés par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, sont composés de 29 membres répartis en 4 collèges (État, Région, représentants des employeurs et chambres consulaires, représentants des salariés) et présidés conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional » (art. D. 6123-25 du code du travail). Organes de coordination, au niveau régional, des politiques de l’État, du Conseil régional et des partenaires économiques et sociaux, en matière de formation professionnelle, les CCREFP remplissent, en outre, des fonctions de diagnostic, d’étude, de suivi et d’évaluation de l’ensemble des politiques de formation professionnelle.

On peut regretter le caractère excessif des tâches dévolues aux CCREFP dont la définition résulte de textes épars, qui sont mal hiérarchisées et dont certaines ne sont jamais exercées. Par ailleurs, chaque CCREFP exerce son rôle de façon variable selon les régions ⁽³⁸⁾, certains se limitant à une consultation formelle de leurs membres, d’autres exerçant au contraire un rôle de co-construction et de coordination (c’est le cas, par exemple, du CCREFP du Nord Pas de Calais pour la formation dans le cadre de la filière automobile).

b) Les contrats d’objectifs territoriaux (COT) : des outils intéressants mais dont l’objectif n’a pas totalement été atteint

Créés par la loi du 23 Juillet 1987 relative à l’apprentissage, les contrats d’objectifs territoriaux (COT) ont pour objectif d’harmoniser, entre les régions et les branches professionnelles, les différentes voies de formation professionnelle des jeunes.

Les 160 contrats existants, qui ne couvrent pas toutes les régions ni toutes les branches, ont permis un rapprochement entre des partenaires qui se connaissaient peu. Aujourd’hui, de plus en plus souvent, ces contrats sont étendus à la formation des salariés et des demandeurs d’emploi et prennent la forme de vraies conventions-cadres (avec pilotage, objectifs et résultats), alors que jusqu’à présent ils ne faisaient l’objet d’aucune évaluation et que leurs signataires n’y prenaient que peu d’engagements.

Dans la plupart des cas, les contrats d’objectifs territoriaux sont signés avec les branches professionnelles les plus structurées. Il conviendrait, toutefois, de les rendre plus interprofessionnels, à l’exemple de l’accord « filière mer » signé par le conseil régional de Bretagne avec les branches liées aux métiers de la mer ou bien de l’accord « filière bois » de la région du Limousin. Ces accords interprofessionnels, en organisant des réseaux de métiers et de compétence au lieu d’une spécialisation dans un cœur de métier, permettent une plus grande mobilité professionnelle des habitants de la région au sein de leur territoire.

Les COT ont permis tout à la fois le renforcement des outils d’observation et de diagnostic et une structuration des acteurs : les branches confortent leur représentation régionale et les régions dédient des forces techniques au sein de leurs services chargés du partenariat avec les branches. Cela a eu pour effet, notamment, de développer un dialogue région/branche/Direction régionale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP)/rectorat « en continu ».

Toutefois, les COT se sont éloignés de leur objectif initial de régulation des voies de formation des jeunes et n’ont pas réussi à généraliser une dynamique de coopération des acteurs à ce sujet :

– les procédures associées sont lourdes et lentes ;

– ils ne se sont pas affranchis de la tendance à reproduire en région une approche structurée par la logique de branche alors que les questions transversales (métiers transversaux, mobilités « interbranche ») sont plus prégnantes aujourd’hui ;

– ils ne couvrent pas des pans entiers de l’économie, fortement créateurs d’emplois (banques, assurances, services à la personne) ainsi que l’emploi public ;

– les actions retenues ne reflètent pas toujours le travail de diagnostic et les priorités sont parfois mal définies ;

– certains COT sont des contrats « non contractuels » n’engageant pas les parties, bien souvent sans chiffrage financier : on ne peut alors pas vraiment parler de co-production d'actions, mais au mieux, de mise en œuvre juxtaposée d'actions portées par l'un ou l'autre des signataires ;

– les procédures de suivi des COT sont limitées et les instruments d’évaluation de leurs effets absents.

c) Les plans régionaux de développement des formations (PRDF) : des engagements inégaux

● Le champ de compétences des plans régionaux de développement des formations (PRDF) paraît bien adapté

Les PRDF sont mentionnés au livre deuxième consacré à « l’administration de l’Éducation » du code de l’Éducation dont l’article L. 214-13 dispose que « la région adopte le plan régional de développement des formations professionnelles et s’assure de sa mise en œuvre. Ce plan a pour objet de définir une programmation à moyen terme des actions de formation professionnelle des jeunes et des adultes et de favoriser un développement cohérent de l’ensemble des filières de formation ».

Élaboré en concertation avec l’État, les collectivités territoriales concernées et les organisations syndicales d’employeurs et de salariés représentatives à l’échelon national ainsi que le service public de l’emploi, le plan est approuvé par le conseil régional après consultation des différentes instances dont les conseils généraux et le comité de coordination régional pour l’emploi et la formation professionnelle (CCREFP).

Il prend en compte les orientations et les priorités définies par les contrats d’objectifs territoriaux et, pour ce qui concerne les jeunes, les dispositions relatives à la formation professionnelle figurant au schéma prévisionnel des formations des différentes catégories de collèges et lycées. Il vaut schéma prévisionnel d’apprentissage, schéma régional des formations sociales et schéma régional des formations sanitaires. Pour sa part consacrée aux adultes, il couvre l’ensemble des actions de formation professionnelle visant à favoriser l’accès, le maintien et le retour à l’emploi.

● En revanche leur portée effective est incertaine et leur caractère prescriptif limité

Pour l’application de ces schémas, il est prévu que des conventions annuelles d’application précisent, pour l’État et la région, la programmation et les financements des actions. Cette disposition a été introduite dans l’article L 214-13 du code de l’Éducation par l’article 108 de la loi n° 2002- 276 du 16 février 2002. Mais ces dispositions, outre le fait qu’elles ne s’appliquent pas à tous les intéressés, paraissent ne pas être toujours effectives : la loi impose une concertation avec un certain nombre d’acteurs mais ne donne pas force contractuelle aux résultats de ces concertations, ce qui peut conduire à des gâchis de fonds publics lorsque l’un des partenaires du projet ne s’engage pas de la même façon. Par ailleurs, le plan manque d’une contractualisation à moyen terme prenant en compte l’amortissement des moyens à mettre en œuvre par les différents acteurs.

* *

Comment surmonter ces défauts et blocages pour construire une politique publique pertinente et adaptable tant au niveau local qu’au niveau des personnes, grâce au montage de projets communs à des catégories diverses de bénéficiaires ? Tel est l’enjeu d’une réforme de la formation, désormais d’autant plus nécessaire que les réformes successives précédentes ont abouti à la création d’une véritable « usine à gaz » dont le fonctionnement reste incompris de la plupart des responsables locaux, ainsi que l’a souligné devant la mission ⁽³⁹⁾ Mme Marie-Laure Meyer, représentante de l’Association des régions de France.

II.- LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE : UN CONCEPT À DYNAMISER

Comme indiqué dans l’introduction du présent rapport, la formation tout au long de la vie (FTLV) est à l’origine un concept européen qui s’éloigne des distinctions françaises de formation initiale pour les jeunes, de formation continue pour les actifs ou d’éducation des adultes et qui affirme le droit de tout individu d’accéder à un apprentissage :

– à toute époque de sa vie : enfance, jeunesse, vie active, vieillesse ;

– quelle qu’en soit la finalité : professionnelle, culturelle ou relative à l’acquisition de savoirs fondamentaux ;

– quel qu’en soit le cadre : écoles, organismes de formation, tutorat en entreprises, autoformation.

Une véritable modernisation de la politique de la formation ne saurait réformer les moyens sans avoir auparavant énoncé ses objectifs. Faisant aujourd’hui l’objet d’un accord unanime tant au sein de la mission que de la part des personnes qu’elle a auditionnées ou à la lecture des différents rapports parus sur le sujet depuis deux ans, ces objectifs se résument à quatre actions :

Ø clarifier les objectifs de la formation tout au long de la vie,

Ø simplifier son organisation,

Ø évaluer les offres de formation,

Ø contrôler la gouvernance et le financement.

Dès lors, se référant aux points communs des multiples propositions concluant les rapports précités, la mission considère que les priorités d’une réforme de la formation tout au long de la vie doivent se définir ainsi :

– assurer la réussite de la formation initiale,

– mettre la personne au centre du système et sortir d’une logique de statut,

– répondre aux objectifs des politiques de l’emploi,

– être en adéquation avec les besoins des entreprises,

– faciliter les allers et retours entre l’emploi et la formation, entre le monde professionnel et l’Éducation.

Les propositions qui suivent sont la traduction de ces objectifs et de ces priorités.

A. CONSTRUIRE UN VÉRITABLE DISPOSITIF DE FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE

Schéma réalisé par la mission

1. S’appuyer sur un véritable service public en matière d’information et d’orientation

L’information des personnes sur leurs droits à une FTLV, à un accompagnement dans leur orientation et aux formations disponibles, dépend de l’organisation des acteurs. Elle sera d’autant plus difficile à obtenir que perdurera l’approche par acteurs et par publics, à la différence d’une approche plus intégrée (telle celle proposée par le site Internet « Centre Inffo » qui a été construit et financé en partenariat avec les conseils régionaux, l’Association des régions de France (ARF) et les partenaires sociaux, et qui constitue un portail d’information sur la formation et les métiers).

Face à la complexité du système, il paraît nécessaire d’organiser à l’intention du grand public (scolaires et leurs familles, salariés – et plus particulièrement les salariés des PME qui ne bénéficient pas d’une direction des ressources humaines [DRH] pouvant les orienter –, demandeurs d’emploi, inactifs, artisans et petites entreprises…) une information, une orientation et un accompagnement. Cela suppose une « accessibilité physique à des professionnels détenant de multiples compétences relatives à l’évaluation des personnes, la connaissance des évolutions des marchés et des métiers régionaux ou nationaux, la détermination des outils nécessaires au montage des projets » ⁽⁴⁰⁾.

Proposition : Créer un service public d’information sur la formation et l’orientation (SPIFO)

De même, dans ses avis ⁽⁴¹⁾ sur « La sécurisation des parcours professionnels » et sur l’insertion des jeunes « 25 ans de politiques d’insertion des jeunes : quel bilan ? », le Conseil économique et social (CES) rappelle que « l’accueil, l’information et l’orientation (AIO) sont au cœur même des enjeux de la sécurisation des parcours professionnels, de la réduction des inégalités et de la prévention des discriminations ». Aussi préconise-t-il la création d’un service de l’orientation tout au long de la vie cohérent et accessible à tous, intégrant le système éducatif et ouvert à l’entreprise et au marché de l’emploi.

Placé auprès du ministre compétent pour la formation tout au long de la vie, le SPIFO serait chargé, au plan national, de définir les grands axes de la politique d’accueil, d’information et d’orientation (AIO) et de veiller à sa déclinaison sur le territoire. Au plan régional, il aurait à parfaire l’efficacité des actions menées auprès des personnes (cf. infra, le paragraphe 3 « sécuriser les parcours professionnels »). Une politique publique de la formation tout au long de la vie). Ce service permettra la mise en réseau ou l’intégration de la mosaïque des institutions existantes.

a) Améliorer l’information des personnes

Il conviendrait pour cela de veiller :

● à l’élaboration d’un calendrier de formation à l’orientation des conseillers de « Pôle emploi » qui, depuis l’adoption de la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi, a désormais pour mission « (d’) accueillir, informer, orienter et accompagner les personnes, qu’elles disposent ou non d’un emploi, à la recherche d’un emploi, d’une formation ou d’un conseil professionnel, prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles et améliorer leur employabilité, favoriser leur reclassement et leur promotion professionnelle, faciliter leur mobilité géographique et professionnelle et participer aux parcours d’insertion sociale et professionnelle » (article L. 5312-1 du code du travail).

● à la création d’un portail unique sur Internet ⁽⁴²⁾;

● à la présentation attractive, à destination des jeunes, des métiers et notamment des « métiers en tension ». Il serait, par exemple, souhaitable qu’en raison de l’impact de certaines séries télévisées sur les vocations du jeune public (« Les experts » pour la police scientifique, « Grey’s anatomy » pour la médecine) ou de certains films (« L’auberge espagnole » a contribué à faire connaître le programme européen « Erasmus » à toute une génération), le SPIFO définisse avec les différentes chaînes de la télévision publique des « séries métiers » susceptibles de valoriser certaines professions ou de développer l’esprit d’entreprise ;

● à la mise en place de centres régionaux de ressources documentaires et d’orientation, ouverts à tout public – jeunes, seniors, salariés, demandeurs d’emploi – tels que les « Cités des métiers » ou « l’Espace projet » du FONGECIF d’Île-de-France ⁽⁴³⁾. Outre leur mission d’AIO, ces centres mettraient en réseau tous les organismes existants qui assurent des missions semblables : centres régionaux d’information jeunesse (CRIJ), chambres consulaires, espaces ruraux pour l’emploi et la formation, maisons de l’emploi, points relais conseil en validation des acquis de l’expérience (VAE), permanences d’accueil, d’information et d’orientation (PAIO), espaces jeunes, etc.

b) Améliorer l’efficacité des actions menées auprès des scolaires, des étudiants et des familles

Le SPIFO devra aider tous les établissements de formation initiale
– collèges, lycées professionnels, centres de formation d’apprentis et instituts universitaires de technologie – à construire une évaluation de leurs formations ainsi qu’un suivi de leurs anciens élèves ⁽⁴⁴⁾. Il devra veiller à ce que les résultats de ces études soient communiqués aux élèves de l’établissement ainsi qu’à ses propres services.

Dans les collèges et lycées, il devra veiller à la formation continue des conseillers d’orientation, avec lesquels il mènera chaque année, en direction des élèves, une action d’information sur toutes les possibilités de formations diplômantes qui pourront leur être offertes après leur sortie du système éducatif : diplôme d’accès aux études universitaires, capacité en droit, droit individuel à la formation, congé individuel de formation, alternance, VAE, etc.

Par ailleurs, le SPIFO devra déterminer les moyens par lesquels former les personnels enseignants de ces établissements à l’accompagnement de l’orientation de leurs élèves, spécialement lors de leur entrée dans un nouveau degré d’enseignement (au collège, au lycée ou dans un centre de formation pour apprenti – CFA), dans une poursuite d’études, après le baccalauréat ou dans la vie active.

Au sein de ces mêmes établissements, le SPIFO veillera enfin à ce que les services d’orientation ou la mission générale d’insertion (MGI) collaborent avec le service public de l’emploi (SPE) pour guider les élèves en grave difficulté scolaire et les mettre en contact, dès avant la fin de leur scolarité, avec la mission locale compétente. La mise en contact doit non seulement constituer une aide administrative aux démarches à accomplir mais surtout un véritable accompagnement de l’intéressé à son premier rendez-vous.

2. Intervenir dans le champ de la formation initiale

La formation initiale doit permettre à tout jeune d’acquérir des connaissances suffisantes lui permettant d’obtenir un diplôme ou une certification professionnelle.

a) Lutter contre l’échec scolaire et valoriser toutes les filières

Les diverses politiques mises en place au cours de ces dernières années doivent être poursuivies et intensifiées.

● L’école : un socle des connaissances de base

La réforme actuellement en cours – nouveaux programmes recentrés sur les fondamentaux, limitation à 24 heures hebdomadaires du temps passé à l’école , mise en place de stages gratuits de remise à niveau pour les élèves de CM1 et CM2, aide individualisée de 2 heures hebdomadaires pour les élèves en difficulté, ainsi que le maintien des diverses aides à offrir aux élèves en plus ou moins grande difficulté ⁽⁴⁵⁾ – devrait permettre de réduire l’échec scolaire et d’offrir à chaque enfant les bases d’une réussite dans l’enseignement secondaire et d’une intégration ultérieure dans la société.

Le nouveau dispositif d’évaluation mis en place par le ministère de l’éducation nationale doit permettre de faire le bilan des acquis de chaque élève en français et en mathématiques, à la fin des années de CE1 et de CM2, et un livret personnel validera ses connaissances et ses compétences. Les résultats des élèves et les validations inscrites dans le livret seront communiqués aux familles, et seront l’objet d’un traitement permettant de disposer de résultats nationaux et locaux.

● Le collège unique : un maillon important

Le collège, deuxième étape d’une scolarité obligatoire, doit à la fois accueillir sans distinction et sans filière, tous les élèves d’une même classe d’âge et doit les mener jusqu’au lycée qui exige, pour y entrer, un certain niveau de résultats. Pour tous ceux qui n’y entreront pas, le collège porte la responsabilité d’une orientation souvent forcée et non choisie (cf. supra partie I).

Ainsi, il doit aujourd’hui répondre à de nombreuses questions dont certaines sont encore sans réponse :

– Comment parler d’unicité lorsque coexistent, de fait, différents systèmes parallèles : les sections d’enseignements généraux et professionnels adaptés (SEGPA), les classes préparatoires à l’apprentissage (CPA), les classes d’initiation pré-professionnelle par alternance, les quatrièmes aménagées et troisièmes d’insertion et les quatrièmes et troisièmes générales ?

– Comment remédier à la faible attractivité de l’enseignement professionnel ? Plus ou moins implicitement, considéré comme une voie de relégation, il limite les perspectives des élèves qui y sont orientés ⁽⁴⁶⁾.

– Plus largement, comment éviter une orientation par l’échec ?

Diverses mesures tentent déjà de répondre à ces difficultés :

* les programmes du socle commun de connaissances et de compétences ont été restructurés autour de sept compétences (langue française, pratique d’une langue vivante étrangère, compétences de base en mathématiques, culture scientifique et technologique, techniques usuelles de l’information et de la communication, culture humaniste, compétences sociales et civiques et autonomie et initiative des élèves) et devraient entrer en application à la rentrée 2009 ⁽⁴⁷⁾.

* Depuis la rentrée 2008, un accompagnement éducatif est mis en place dans tous les collèges. Il permet à chaque élève volontaire de bénéficier, deux heures par jour, d’une aide aux devoirs et aux leçons ainsi que d’activités sportives, artistiques ou culturelles. Par ailleurs, des programmes personnalisés de réussite éducative permettent d’aider les élèves en difficulté dans leur scolarité (5 % des collégiens en bénéficient actuellement).

* À la rentrée 2008-2009, tous les collèges pratiqueront une évaluation de l’acquisition du socle de compétences et la valideront. Un livret personnel de connaissances et de compétences doit être conçu, afin de valider la maîtrise progressive de l’élève.

Demeure néanmoins le problème essentiel de la sortie du système scolaire par des jeunes non diplômés après le seuil fatidique de l’âge de 16 ans qui marque la fin de la scolarisation obligatoire. Sa solution implique :

– un repérage des élèves en difficulté par la mission générale d’insertion (MGI) et, lorsqu’un jeune sort du système scolaire, l’articulation de la MGI avec la mission locale afin de prévoir l’accompagnement systématique de l’intéressé ou avec les institutions « nouvelle chance ».

En 2006-2007 ⁽⁴⁸⁾, parmi les 33 000 jeunes (dont 60 % sans qualification) accueillis dans les actions relevant de la MGI, 65 % sont retournés en formation, dont 40 % dans des cursus traditionnels sous statut scolaire et 14 % en apprentissage ; 9 % ont accédé à l’emploi. Si le résultat de ces actions est indéniablement positif, le volume des élèves pris en charge est extrêmement faible lorsqu’il est rapporté aux 150 000 élèves qui sortent chaque année du système scolaire sans diplôme.

La MGI doit donc être saisie le plus en amont possible du parcours d’un élève en difficulté pour intervenir avec le maximum d’efficacité.

Proposition : Créer un passeport orientation/formation pour chaque élève, dès la classe de 5^e, afin de valider, aux différentes étapes du parcours scolaire, les choix d’orientation et à terme les choix de formation aux métiers.

– Une réduction du taux des sorties sans diplôme de 17 %, actuellement à 10 %, en cohérence avec la stratégie européenne de Lisbonne « Éducation et formation 2010 » ⁽⁴⁹⁾.

Cette véritable question de société pourrait trouver un début de résolution dans la proposition du Conseil économique et social (CES) ⁽⁵⁰⁾ de délivrer aux élèves concernés « un certificat de validation des acquis en matière de savoirs fondamentaux et de savoir-être auquel serait joint un bilan d’orientation vers les métiers supposés être au plus près de leurs potentiels (…). Contenant les compétences acquises, les bilans des visites ou stages effectués dans l’entreprise, au-delà des seuls résultats scolaires, le passeport déboucherait ensuite sur le passeport-formation continue mis en place par l’accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003 sur la formation tout au long de la vie ».

Proposition : Créer un certificat des acquis pour les élèves quittant le système éducatif sans diplôme.

● Le lycée : une voie vers l’enseignement supérieur

Une réforme des lycées général et technologique va prochainement être mise en place et s’appliquera successivement aux classes de seconde (en 2009), de première (en 2010) et de terminale (en 2011). À compter de 2009, l’année scolaire sera articulée en deux semestres (au lieu des trois trimestres très déséquilibrés actuels), et l’organisation des cours se fera par modules. On en attend un meilleur accompagnement des élèves, un rééquilibrage entre le temps d’enseignement et le temps de travail personnel et une meilleure préparation aux études supérieures.

De plus, à la rentrée 2009, une réorganisation profonde de la voie professionnelle permettra, à l’issue de la classe de troisième, d’accéder en trois ans au baccalauréat professionnel.

Il serait utile que cette réforme s’accompagne de la mise en application de deux recommandations formulées par la Cour des comptes ⁽⁵¹⁾ : la recherche d’une harmonisation et d’une cohérence des cartes respectives de l’enseignement professionnel et de l’apprentissage, ainsi qu’une évaluation des 440 lycées des métiers afin que l’extension de cette expérience à de nouveaux établissements ⁽⁵²⁾ puisse bénéficier de l’expérience déjà acquise.

Par ailleurs, afin de préparer les jeunes qui sortent du système scolaire aux réalités du marché du travail, il conviendrait de reprendre la proposition du Conseil économique et social ⁽⁵³⁾ de créer des modules de formation aux techniques de recherche d’emploi et de préparation à l’entretien d’embauche. Ces modules devraient être mis en place dans toutes les formations de fin de cycle et requérir le concours de professionnels du recrutement (DRH d’entreprises, consultants) ou de structures spécialisées, telles l’Association pour l’emploi des cadres (APEC) ou l’Association pour faciliter l’insertion professionnelle des jeunes diplômés (AFIJ).

● Les institutions de « nouvelle chance » : une offre qui doit être maintenue

Divers parcours d’accompagnement permettent, après une sortie du système éducatif sans diplôme, de reprendre l’apprentissage de savoirs fondamentaux.

Le réseau des institutions suivantes doit être maintenu, renforcé et évalué :

– l’Établissement public d’insertion de la défense (EPIDe), qui assure l’insertion sociale et professionnelle de jeunes volontaires en difficulté scolaire, sans qualification ni emploi, en risque de marginalisation et souvent repérés lors de leur participation à la journée d’appel de préparation à la défense (JAPD). Dans ses 22 centres, l’EPIDe peut accueillir 1 800 jeunes par an sur la base d’un contrat de « volontariat pour l’insertion » d’une durée de six mois, renouvelable au maximum trois fois. Le parcours, qui se déroule en régime d’internat, comprend des actions de remotivation, d’acquisition de connaissances de base et de qualification professionnelle, y compris au travers de stages en entreprise. Les jeunes perçoivent une allocation de 300 euros par mois, dont 150 euros versés mensuellement et 150 euros capitalisés et remis en fin de parcours ;

– les 15 écoles de la deuxième chance qui, dans 12 régions, reçoivent annuellement 4 000 stagiaires volontaires dans des parcours de 6 à 24 mois, individualisés et fondés sur l’alternance. Utilisant des pédagogies actives censées ne pas répéter celles qui ont conduit ces jeunes à l’échec et rémunérant les stagiaires (entre 300 et 600 euros en fonction des situations familiales), ce dispositif devrait être étendu en application du plan « Banlieues » présenté par le Gouvernement en février dernier.

– les réseaux d’accompagnement participant à la resocialisation, l’insertion ou à la lutte contre l’illettrisme des jeunes, tels les ateliers de pédagogie personnalisée (APP cf. infra), les maisons de l’information sur la formation et l’emploi (MIFE), les missions locales…Toutefois, il est essentiel d’améliorer leur lisibilité par un meilleur accès pour ceux qui en ont vraiment besoin.

● Les universités : une formation à parfaire

Il convient de veiller à la bonne application des réformes qui doivent s’appliquer progressivement de 2008 à 2011, afin d’atteindre l’objectif européen de 50 % de diplômés de l’enseignement supérieur dans une génération en 2012 (au lieu de 43,6 % aujourd’hui). Ces réformes concernent notamment :

– l’incitation à une plus grande collaboration avec les régions et les financeurs privés, l’attribution des crédits fondée – pour certains postes – sur le nombre d’étudiants présents, sur la réussite en licence et sur l’insertion professionnelle et la création d’un bureau d’aide à l’insertion professionnelle des étudiants (loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités ;

– la généralisation de l’orientation active (cf. supra partie I), l’introduction dans tout parcours de licence d’unités d’enseignement de méthodologie de travail universitaire, de savoirs fondamentaux et de professionnalisation, le renforcement de l’encadrement pédagogique et la rénovation du système des aides directes accordées aux étudiants (Plan pluriannuel pour la réussite en licence).

b) Rapprocher l’école du monde de l’entreprise

La plupart des intervenants entendus par la mission ont déploré l’ignorance mutuelle de l’Éducation nationale et du monde professionnel. Quel que soit le constat évoqué – mauvaise articulation entre la formation initiale et la formation continue ⁽⁵⁴⁾, développement de l’apprentissage en marge du système éducatif ⁽⁵⁵⁾, relations « hermétiques » entre le monde de l’entreprise et celui de l’Éducation nationale ou rôle regrettable de certains enseignants dans la reproduction d’une conception dévalorisée de certaines filières ⁽⁵⁶⁾ –, tous appellent de leurs vœux des mesures permettant de rapprocher l’entreprise et le système éducatif.

Il faut d’urgence tenter d’y parvenir :

● En professionnalisant tous les acteurs du monde de l’Éducation

Les réticences exprimées à l’encontre d’une collaboration entre l’Éducation nationale et le monde économique sont plus importantes parmi les personnels de l’enseignement. Ces derniers doivent donc être formés à une meilleure connaissance du monde du travail, en priorité ceux qui sont au contact quotidien des élèves : les professeurs.

Proposition : Assurer aux enseignants une meilleure connaissance de l’emploi et du monde du travail, de l’entreprise et des différents milieux professionnels tant dans le cadre de leur formation initiale que par des formations continues régulières et des obligations de stages en entreprise tout au long de leur carrière.

Cette ouverture au monde professionnel doit également être prévue pour ceux qui ont pour mission d’orienter les jeunes vers les différentes filières de formation et de les informer sur leurs débouchés. Dans cette perspective, les conseillers d’orientation-psychologues de l’Éducation nationale, en étroite relation avec le SPIFO, devraient également effectuer des stages obligatoires d’immersion en entreprise ou en milieu professionnel au cours de leur formation initiale et de leur formation continue ⁽⁵⁷⁾. Ils devraient également se rapprocher des missions locales et plus généralement du réseau de l’IAO afin de mieux informer, conseiller et accompagner les élèves, notamment les moins bien formés.

● En encourageant l’entrée de l’école dans l’entreprise

La nécessité d’une découverte des métiers et du monde économique par tout élève, individuellement, semble être généralement comprise de tous les intervenants. Diverses mesures ayant déjà été mises en place, leur généralisation ou leur développement a souvent été demandée. Il en est ainsi de l’option « découverte professionnelle » ⁽⁵⁸⁾ de 3 heures, actuellement proposée aux classes de troisième dans le cadre d’un projet pédagogique soit au sein même des entreprises et des divers milieux professionnels, soit par l’intervention de professionnels à l’intérieur des établissements scolaires ⁽⁵⁹⁾.

Par ailleurs, les stages en entreprise peuvent constituer un véritable atout professionnel pour les jeunes. Il faut donc que les établissements qui les prévoient en assurent l’organisation, en collaboration avec le SPIFO ou avec les chambres consulaires. Ainsi, s’atténueront les actuelles disparités entre les élèves dont les parents, bien insérés socialement, trouvent aisément un stage et ceux dont les parents rencontrent davantage de difficultés à le faire.

Proposition : Rendre obligatoire dès la classe de 5^e des enseignements permettant de découvrir les familles de métiers et les modalités de fonctionnement des entreprises.

Ce module de découverte professionnelle serait dispensé avec la participation des organisations professionnelles ⁽⁶⁰⁾.

● En organisant l’entrée des professionnels dans le monde éducatif

Réciproquement, il convient d’encourager l’intégration des professionnels dits « du terrain » dans l’enseignement secondaire, que ce soit en qualité de conférenciers, de référents « entreprise » auprès d’un directeur d’établissement, de représentant au sein du conseil d’administration ou bien de formateurs ⁽⁶¹⁾.

Dans cette dernière hypothèse, il conviendrait de définir un cadre d’emploi permettant aux professionnels d’intervenir quelques heures par semaine dans un établissement (tel le cadre d’emploi des enseignants vacataires de l’université).

c) Réussir l’entrée dans l’emploi

Illustrant la méconnaissance par les enfants des rouages de l’économie et du milieu de l’entreprise, par l’ignorance qu’ont certains d’entre eux du métier de leurs propres parents et constatant l’inefficacité des conseillers d’orientation qui ne connaissent pas la réalité de l’entreprise, M. François Moutot, directeur général de l’Assemblée permanente des chambres des métiers (APCM) s’est félicité devant la mission ⁽⁶²⁾ des collaborations désormais instituées avec l’enseignement initial pour que les élèves s’engagent dans la voie professionnelle.

Cette approche pratique est en effet primordiale pour découvrir un monde souvent lointain des préoccupations des élèves mais également pour les confronter à la réalité des métiers qu’ils envisagent ou dont ils rêvent, sans avoir conscience de la nécessaire adéquation entre leurs propres capacités et leurs souhaits. Dès lors, il pourrait être proposé aux élèves des tests, sur le modèle des bilans de compétences, pour valoriser leurs potentiels et valider la bonne adéquation entre leurs compétences et leurs souhaits. Il paraît essentiel de solliciter l’envie, d’éviter les frustrations, en d’autres termes, de réussir l’accompagnement.

Par ailleurs, l’entrée dans l’emploi des jeunes sans qualification doit faire l’objet d’une attention particulière. Sur ce point, la mission considère qu’il serait important d’adopter les propositions suivantes du Conseil économique et social ⁽⁶³⁾ :

● faciliter la mobilité des jeunes sans qualification et sans diplôme dans l’espace européen par le développement de programmes spécifiques, notamment dans le domaine de l’apprentissage afin que les jeunes puissent mieux appréhender les métiers existants en Europe et dans le secteur professionnel à l’instar des programmes d’éducation Erasmus ou du programme d’action « Marie Curie » ;

● rendre effectif le « droit à la formation différée » prévu par l’accord national interprofessionnel de 2003 précité notamment pour les jeunes ayant quitté le système scolaire sans certification professionnelle. Ce droit s’appuie sur le congé individuel de formation via un abondement de l’État ;

● faire recenser en tant que demandeurs d’emploi par le nouvel opérateur Pôle emploi tous les jeunes en difficulté, même s’ils n’entrent pas dans la catégorie « d’employables » et leur donner une information générale sur leurs droits et devoirs en termes de démarches administratives, de droits sociaux et d’orientation vers des structures adaptées ⁽⁶⁴⁾. Dans cette hypothèse, il conviendrait également de repréciser le rôle indispensable d’accompagnement que les « missions locales » ou « Pôle emploi » doivent jouer auprès de ces jeunes dont la résolution des problèmes personnels ou sociaux doit être prioritaire ⁽⁶⁵⁾.

● bâtir systématiquement des parcours adaptés pour ces jeunes, notamment par le biais :

– de l’établissement public d’insertion à la défense (EPIDe) qui propose des contrats de volontariat pour l’insertion aux jeunes en risque de marginalisation (cf. supra).

– du contrat d’autonomie qui offre aux jeunes de moins de 26 ans résidant dans les quartiers prioritaires de 35 départements, particulièrement marqués par le chômage, un accompagnement renforcé vers l’emploi, la formation ou la création d’entreprise. Les intéressés perçoivent une bourse mensuelle de 300 euros pendant les six premiers mois mais ils doivent suivre le parcours qui leur est proposé avec des ateliers de formation, des entretiens individuels, des remises à niveau, et ceci au quotidien. Les opérateurs sont choisis sur appels d’offres et rémunérés selon les résultats.

– du contrat d’insertion dans la vie sociale (CIVIS) qui offre aux jeunes de moins de 26 ans sans qualification et rencontrant des difficultés d’insertion professionnelle, un accompagnement personnalisé vers l’emploi (mesures d’orientation, de qualification ou d’acquisition d’expérience professionnelle). Ces jeunes bénéficient d’un accompagnement renforcé assuré par un référent unique. Outre un contrat de travail classique, le CIVIS peut déboucher sur un contrat d’apprentissage, un contrat de professionnalisation, un contrat initiative emploi, ou bien encore sur la création ou la reprise d’une activité non salariée.

3. Sécuriser les parcours professionnels

Une formation tout au long de la vie doit permettre à toute personne de bénéficier d’un accompagnement qui se décline en différentes formations successives lui permettant de s’adapter à son travail, de perfectionner ses connaissances et de se réintégrer dans un milieu social et professionnel.

a) Un accompagnement tout au long de la vie

● S’adresser aux différents publics

La formation des personnes sorties de formation initiale ou de formation en alternance doit répondre à des demandes de publics différents dans leur situation sur le marché de l’emploi et dans leur propre adéquation à l’emploi.

– Le public en « accès à l’emploi » :

* il peut entrer directement dans une entreprise, sans formation lorsque ses compétences répondent aux attentes de cette dernière. Il rejoint alors le public en maintien dans l’emploi ;

* il peut entrer dans l’entreprise en suivant une formation lorsque ses compétences sont légèrement insuffisantes. Il rejoint alors le public en maintien dans l’emploi ;

* il ne peut pas entrer dans l’entreprise parce que sa formation initiale est insuffisante. Il rejoint alors le public en retour à l’emploi.

– Le public en « retour à l’emploi » :

* il peut entrer directement dans une entreprise sans formation lorsque ses compétences répondent aux attentes de cette dernière. Il rejoint alors le public en maintien dans l’emploi ;

* il peut entrer dans l’entreprise en suivant une formation lorsque ses compétences sont légèrement insuffisantes. Il rejoint alors le public « en maintien dans l’emploi » ;

* il ne peut pas entrer dans l’entreprise parce que sa formation est insuffisante mais peut bénéficier de stages de retour à l’emploi au terme desquels il doit rejoindre le public en maintien dans l’emploi ;

* il ne peut pas entrer dans l’entreprise ni bénéficier de stages de retour à l’emploi parce que son profil est trop éloigné de l’emploi. Il rejoint alors les dispositifs d’insertion avant de revenir dans le public en retour à l’emploi.

– Le public en « maintien à l’emploi ». Par la formation professionnelle continue, ce public peut :

* maintenir ou adapter ses compétences aux besoins de son entreprise. Le plan de formation de l’entreprise conforte l’expérience des salariés et sécurise à la fois les employés et l’entreprise par des formations plutôt courtes ou par des formations longues de maintien de qualification (cours hebdomadaires de langues étrangères, formation obligatoire des conducteurs routiers de cinq jours…) ;

* améliorer sa situation professionnelle par une formation professionnalisante et diplômante : droit individuel à la formation (DIF), congé individuel de formation (CIF), ou validation des acquis de l’expérience (VAE).

● Corriger les inégalités :

La formation professionnelle continue doit également permettre de lutter contre les discriminations et les inégalités d’accès à l’emploi ⁽⁶⁶⁾.

Si la création du DIF a effectivement permis d’inverser la tendance selon laquelle les femmes bénéficient bien moins des actions de formation professionnelle que les hommes ⁽⁶⁷⁾, les inégalités perdurent entre les bénéficiaires d’une formation et ceux qui n’en bénéficient que dans une moindre mesure, voire pas du tout, soit ⁽⁶⁸⁾ : les personnes les moins qualifiées, les salariés des TPE-PME, les salariés les plus âgés, les femmes et les demandeurs d’emploi ⁽⁶⁹⁾.

Pour parvenir à un véritable accompagnement tout au long de la vie, la mission considère que la formation professionnelle continue doit s’appuyer sur les trois piliers de formation existants, sous réserve de les rénover.

b) Les trois piliers de la sécurisation

Tout parcours individuel peut être sécurisé par des actions de formation courtes ou longues ou par des accompagnements individualisés.

● Les formations courtes : le plan de formation de l’entreprise

Destiné prioritairement à permettre aux employeurs de satisfaire à l’obligation qui leur est faite d’adapter leurs salariés à leur poste de travail, il convient de laisser toute liberté aux employeurs pour gérer leur plan de formation.

Cette liberté doit notamment s’exprimer dans le choix :

– des actions mises en œuvre au titre de l’adaptation dans un poste, de l’évolution des emplois, de maintien de qualification ou plus généralement de la bonne marche de l’entreprise ;

– des temps qui doivent y être consacrés. En tout état de cause, aucune action ne peut avoir une durée supérieure à 20 heures, sauf lorsque la formation a pour objet le maintien d’une compétence ou d’une qualification ;

– des bénéficiaires de ces formations.

Toutefois, afin d’impliquer l’ensemble des salariés dans le processus de la formation tout au long de la vie, il serait utile d’introduire à la charge de l’employeur l’obligation de présenter à chaque salarié, au minimum tous les cinq ans, une offre crédible de formation. Cette obligation, préconisée par le Conseil économique et social ⁽⁷⁰⁾, pourrait être accompagnée d’un effort particulier à l’égard de certaines personnes (formation initiale parmi les plus courtes, salariés peu ou pas qualifiés, jeunes, seniors, salariés confrontés à des évolutions technologiques).

● Les actions d’accompagnement : la prise en charge individualisée

– Mettre au niveau du socle de connaissances, orienter, entraîner, tels sont les objectifs de la politique d’accès aux compétences clés mise en œuvre par le ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.

En 2007, le programme Insertion, réinsertion, lutte contre l’illettrisme (IRILL) ⁽⁷¹⁾ a poursuivi son action de lutte contre l’illettrisme par des actions déconcentrées qui ont concerné 28 000 personnes dont 62 % de femmes, 61 % de demandeurs d’emploi et 28 % de moins de 25 ans.

– Troisième réseau de formation continue, les 409 « ateliers de pédagogie personnalisée » (APP) et leurs 412 antennes ont accueilli près de 200 000 personnes, dont environ 180 000 nouvelles entrées en 2007. Ancrées territorialement, leurs équipes apportent une aide à des projets aux objectifs variés, liés à l’insertion sociale ou professionnelle ; 73 % des bénéficiaires sont des femmes, 74 % ont plus de 26 ans et 62 % ont un niveau de formation inférieur ou égal au niveau V. Entre 3 et 6 mois après leur sortie de formation, 18 % des personnes poursuivent leur cursus de formation hors APP, 33 % sont salariés (en hausse de 8 % par rapport à 2006) et 34,5 % sont demandeurs d’emploi.

Leurs vingt années d’expérience ont définitivement valorisé les APP. S’ils offrent statistiquement un taux d’employabilité assez faible, ils répondent à des attentes fortes de publics très éloignés de l’emploi. La souplesse du dispositif et la proximité des antennes sont autant d’atouts permettant de toucher des publics qui trouvent là une écoute et parfois une porte d’entrée vers des dispositifs d’insertion ou de formation plus formalisés.

La mission estime que ces structures doivent être absolument préservées mais que leurs objectifs doivent devenir ceux du service public de l’emploi (SPE).

● Les formations qualifiantes et diplômantes : la professionnalisation et la transition

Ces formations, à la différence des actions du plan de formation, se définissent comme des formations longues – supérieures à 20 heures. Elles s’adressent à tous les publics mais les dispositifs utilisés pour les accomplir peuvent être différents en fonction de la situation d’emploi de chacun.

Ouverts à tous les salariés, les droits à congés individuels de formation (CIF) et les droits individuels à la formation (DIF) ne peuvent être utilisés que pendant la durée du contrat de travail ; à l’expiration de celui-ci, ils sont perdus s’ils n’ont pas été consommés, à l’exception des cas où le salarié peut en demander le transfert, qui ne peut intervenir qu’à des conditions très précises : le licenciement ou la démission et une demande expresse du salarié dans des délais déterminés.

En accord avec l’analyse de M. Bernard Seillier, auteur du rapport d’information sénatorial, sur la nécessité de « recentrer la formation permanente sur la personne, au-delà des cases statutaires sur lesquelles est actuellement bâti le système », la mission estime qu’il est nécessaire d’adopter immédiatement deux de ses propositions.

Proposition : Instaurer la transférabilité totale du droit individuel à la formation (DIF) et instituer ainsi un compte épargne-formation.

Abondés par les droits acquis par le salarié au titre du DIF, du CIF et d’éventuelles RTT, le compte ne peut pas être utilisé pour des actions de formation du plan d’entreprise. Ces crédits ne doivent en effet financer que des formations de plus de 20 heures, dans le seul but d’obtenir un diplôme ou une qualification.

S’il permet aux salariés de disposer de droits quelle que soit leur situation d’emploi ultérieure, le compte épargne-formation ne résout pas le problème du manque d’appétence pour la formation déplorée par un certain nombre d’intervenants devant la mission, d’autant que les intéressés se situent généralement parmi les moins qualifiés.

C’est pourquoi, il est nécessaire de créer un outil de suivi personnalisé de la formation professionnelle.

Chaque année, en décembre, les salariés devront recevoir un document retraçant l’historique des formations suivies au titre du plan de formation et au titre des formations qualifiantes et diplômantes et indiquant le solde de leur compte épargne-formation. Outre son rôle de document probatoire utile à chaque salarié dans une perspective de formation tout au long de la vie, il convient d’espérer que ceux qui éprouvent des difficultés à se former, y seront incités ou seront tout au moins interpellés par la comparaison annuelle de leur feuille blanche et des montants accumulés de leurs droits à formation.

Proposition : Créer un outil de suivi des formations, accomplies dans l’entreprise que ce soit au titre du plan de formation ou au titre d’actions diplômantes et qualifiantes : le carnet de bord personnalisé de la formation.

Parmi les filières de formations diplômantes et qualifiantes, certaines doivent être confortées dans leurs actions.

– L’Université : un rôle important à jouer

Aux termes de l’article L. 123-3 du code de l’éducation, « les missions du service public de l’enseignement supérieur sont : la formation initiale et continue ; la recherche scientifique et technologique ainsi que la valorisation de ses résultats ; la diffusion de la culture et l’information scientifique et technique ; la coopération internationale ». Pourtant, alors que l’évolution du monde du travail appelle le développement de la formation tout au long de la vie, « les activités de formation continue ne constituent toujours pas, à de rares exceptions près, un axe majeur de développement pour les universités, dont la politique en la matière est souvent peu lisible et elles se caractérisent, ainsi que leur financement, par une grande opacité » ⁽⁷²⁾.

Pour s’ouvrir davantage à la formation tout au long de la vie, il est donc nécessaire que les pratiques de l’Université se réforment en profondeur : en effet, son offre manque de lisibilité, n’est adaptée ni dans ses horaires ni dans sa pédagogie à un public adulte et salarié. Ainsi, en 2006, l’Université et les grandes écoles recevaient seulement 336 000 stagiaires du monde professionnel, pour un chiffre d’affaires de 316 millions d’euros.

Les universités, qui dispensent des formations aboutissant à des diplômes reconnus tant au plan national qu’au plan international, doivent absolument développer la mission que leur confie la loi de participer pleinement aux actions de formation permanente. Par un accueil davantage personnalisé, par une adaptation de leurs calendriers et par un développement de leurs formations à distance, les universités pourront mieux répondre aux besoins de qualifications supérieures et faciliteront par ailleurs la mobilité qui est de plus en plus souvent demandée aux salariés. À l’instar de ce qui existe dans d’autres pays, l’Université pourrait s’ouvrir davantage le soir et en fin de semaine.

– La validation des acquis de l’expérience (VAE)

Quant au nécessaire développement de la formation par la voie de la validation des acquis de l’expérience (VAE), M. Eric Besson, secrétaire d’État chargé de la prospective, de l’évaluation des politiques publiques et du développement de l’économie numérique auprès du Premier ministre ⁽⁷³⁾, a proposé de nombreuses mesures relatives à l’évaluation du dispositif, à sa publicité, aux certifications, aux jurys et à l’accompagnement.

La mission, toujours soucieuse de mettre les personnes au centre des dispositifs, estime nécessaire de simplifier les démarches des candidats et de les accompagner dans leurs démarches.

Proposition : Simplifier la procédure de validation des acquis professionnels de l’expérience – VAE – (réduire sa durée, améliorer le fonctionnement des jurys) et parfaire l’accompagnement des candidats.

– Le contrat de transition professionnelle (CTP)

Expérimenté sur sept bassins d’emploi pour lesquels les risques de licenciement économique sont sérieux, le « contrat de transition professionnelle (CTP) », permet d’offrir, avec l’aide d’un seul référent par personne, un accompagnement personnalisé renforcé aux personnes dont le licenciement pour motif économique est engagé par des entreprises de moins de mille personnes. Les bénéficiaires du contrat alternent durant un maximum de douze mois les périodes de formation et de travail et conservent 80 % de leur rémunération antérieure.

Il convient de noter qu’en raison de son efficacité (60 % des 4 200 bénéficiaires ont retrouvé un travail soit en CDD, soit en CDI), ce contrat vient d’être mis en place par le Gouvernement au site de Sandouville afin de répondre en urgence à l’annonce d’une suppression de 1 000 emplois par le constructeur automobile Renault et il devrait très prochainement être étendu à vingt nouveaux sites.

Le contrat de transition professionnelle s’inscrit complètement dans la démarche de l’accompagnement individualisé proposée par la mission comme un des piliers de la réussite de la formation tout au long de la vie. Reste à évaluer l’impact financier de la généralisation d’un tel dispositif.

B. CONTRÔLER ET ÉVALUER L’OFFRE DE FORMATION

Le secteur économique de la formation professionnelle est marqué par un foisonnement d’organismes peu réglementés et par des offres de formation dont la qualité ou la pertinence ne sont pas toujours évidentes.

1. Sécuriser l’appareil de formation par la labellisation des organismes privés de formation

L’appareil de formation est constitué à 6 % d’un secteur public (Éducation nationale, Conservatoire national des arts et métiers, groupements d’établissements publics locaux d’enseignement) et à 94 % d’organismes privés partagés à peu près à égalité entre le privé à but lucratif, le privé à but non lucratif (associations, coopératives, mutuelles) et les formateurs individuels.

En 2006⁽⁷⁴⁾, 48 593 organismes ⁽⁷⁵⁾ ont réalisé des actions de formation professionnelle, pour un chiffre d’affaires de 9,7 milliards d’euros, à l’intention de 10,1 millions de stagiaires. Parmi eux, 13 773 ont réalisé, à eux seuls, un chiffre d’affaires de 5,9 milliards d’euros.

Pour pouvoir exercer leur activité, les organismes privés de formation doivent uniquement procéder à une déclaration d’activité comprenant des éléments descriptifs de leur activité et justifiant des titres et qualités des personnels qu’ils emploient. Des garanties plus sérieuses, doivent dès lors être assurées aux bénéficiaires de la formation, ainsi qu’à ses éventuels prescripteurs et financeurs.

Il faut donc obtenir des garanties concernant la solidité financière des organismes sous la forme d’un dépôt obligatoire lors de la déclaration ⁽⁷⁶⁾.

Regrettant que cette insuffisance des contraintes réglementaires interdise aujourd’hui à tout intéressé d’apprécier le sérieux des organismes de formation et la qualité de leurs prestations, la mission affirme également la nécessité d’instaurer une nouvelle procédure de contrôle.

Proposition : Créer une procédure de labellisation des organismes de formation.

Ainsi que le constatait devant la mission, M. Pierre Boissier, alors directeur général de l’AFPA, une labellisation des offres de formation paraît nécessaire car tous les niveaux de qualité se rencontrent, notamment dans le secteur tertiaire ⁽⁷⁷⁾.

Garante des conditions de durée d’activité, des références des formateurs et de l’indépendance des prestataires de formation et des financeurs ⁽⁷⁸⁾, la labellisation devrait être confiée à l’Office professionnel de qualification des organismes de formation (OPQF). Cet office indépendant, impose aux organismes qui souhaitent obtenir sa reconnaissance, l’engagement de respecter son « code de conduite professionnelle ». L’OPQF a déjà mis en place une procédure d’accréditation des organismes de formation lui permettant de vérifier si le postulant dispose des compétences et des ressources nécessaires à l’exercice de son activité pour donner pleine satisfaction aux clients.

La commission de qualification de l’OPQF, au sein de laquelle siègent des représentants de la profession, des acheteurs de formation, des organismes paritaires collecteurs agréés, des régions et du ministère, juge du professionnalisme d’un organisme sur pièces : documents pédagogiques, curriculum vitae des dirigeants et des intervenants, présentation de l’offre, attestations de satisfaction de clients, documents financiers.

b) S’appuyer sur des organismes publics dont l’activité doit être plus lisible

Le secteur public et parapublic forme un stagiaire sur cinq, mais les formations qu’il dispense sont plus longues et leur durée s’est encore allongée de plus de 19 % en 2006 (soit 114 heures en moyenne contre 66 pour le privé lucratif et 51 heures pour le non lucratif). Cet écart tient essentiellement aux publics que l’appareil de formation public et para public prend en charge : des publics délaissés par les organismes privés, des publics qui réclament un accompagnement renforcé, c’est-à-dire les publics les plus en difficulté ⁽⁷⁹⁾.

● Confirmer les missions de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)

Depuis 1949, les interventions de l’AFPA sont considérées comme ayant « le caractère d’un service universel sans sélection des bénéficiaires et couvrant une large palette de secteurs professionnels, dans le cadre d’une mission globale d’insertion et de qualification professionnelle de chômeurs en difficulté ; elles sont exercées, selon le principe de solidarité, gratuitement pour le chômeur, sans sélection, ni condition de ressources ou de contribution à l’AFPA ou à un fonds ou une caisse quelconque (et d’ailleurs sans but lucratif) » ⁽⁸⁰⁾.

Bien qu’elle ait acquis un véritable « patrimoine de savoir-faire » ⁽⁸¹⁾ dans l’exercice de ces fonctions, l’AFPA doit aujourd’hui se soumettre au droit de la concurrence. Par ailleurs, le transfert aux régions, prévu au 1^er janvier 2009, des compétences de l’État en matière d’organisation et de financement des stages de l’AFPA, suscite l’inquiétude des régions.

C’est pourquoi la mission incite l’État à assurer la poursuite des missions de service public que remplit l’AFPA.

● Faire évoluer les GRETA

257 GRETA ou « GRoupements d’ETAblissements » d’enseignement proposent à tous types de publics (et en majorité aux demandeurs d’emploi), toutes sortes de formations classiques, ainsi que toutes les formations initiales proposées par l’Éducation nationale, du niveau CAP au niveau BTS, dans tous les domaines, à l’exception du secteur agricole.

Rassemblant les collèges et lycées d’un même territoire, ce réseau est actuellement en perte de vitesse ⁽⁸²⁾ en raison de son « organisation lourde et inefficace qui ne favorise ni leur insertion harmonieuse dans leur environnement économique et social, ni l’adaptation de leur offre de formation aux évolutions de la demande du marché » ⁽⁸³⁾.

N’ayant pas d’existence juridique, un GRETA est par conséquent systématiquement adossé à un établissement d’enseignement. Toute décision importante le concernant doit ainsi passer par le conseil d’administration de cet établissement, ce qui constitue un handicap, car les membres de ce conseil ne saisissent pas toujours les tenants et les aboutissants de la politique de formation du GRETA et considèrent ses activités comme accessoires par rapport à celles de l’établissement ⁽⁸⁴⁾.

Le GRETA finance sur ses fonds propres la location des bâtiments de l’Éducation nationale, les fournitures pédagogiques et la rémunération de ses formateurs, y compris celle des enseignants relevant de l’Éducation nationale dont les rémunérations alourdissent considérablement ses charges et le rendent moins compétitif sur le marché de la formation ⁽⁸⁵⁾.

Toutefois, le réseau des GRETA constitue une offre de proximité qui peut s’adapter aux besoins locaux des entreprises, des collectivités territoriales et du service public de l’emploi. C’est pourquoi il doit être maintenu mais son organisation doit être réaménagée.

La mission préconise en conséquence que les GRETA puissent :

– obtenir une autonomie juridique ;

– se regrouper au sein d’une même région ;

– appliquer une meilleure tarification les autorisant par exemple à rémunérer les vacations des enseignants en heures supplémentaires.

Enfin, on peut envisager un éventuel rapprochement des GRETA avec l’autre opérateur public, l’AFPA, ou tout au moins une mise en commun de leurs moyens.

2. Connaître et contrôler l’offre de formation

a) Recenser l’offre existante

Chaque organisme de formation présentant de nombreuses prestations, les offres de formation sont démultipliées et difficiles à appréhender. Il apparaît donc essentiel de clarifier l’information des prescripteurs, des acheteurs et des bénéficiaires de formation.

Proposition : Recenser toute l’offre de formation et la publier sur Internet au sein d’une base de données accessible à tous.

Cette base aurait pour objet d’indiquer les principales caractéristiques des formations dispensées. Elle serait gérée par le service public d’information sur la formation et l’orientation (SPIFO), auquel l’Office professionnel de qualification des organismes de formation (OPQF) transmettrait toutes les données pouvant l’intéresser.

La base pourrait également utilement recevoir les données récoltées par d’autres institutions (FONGECIF, branches professionnelles…).

b) Créer des indicateurs et des grilles d’évaluation semblables à ceux utilisés par le Fonds social européen (FSE)

Par l’utilisation de différents critères – la réussite aux examens et l’insertion dans l’emploi mises en regard des spécificités des publics accueillis, le rapport entre le nombre de formateurs à contrat à durée indéterminée et celui des vacataires, les lieux de formation, les équipements, les pédagogies… –, une grille d’évaluation pourrait être périodiquement adressée aux organismes de formation dont les résultats seraient communiqués aux centres régionaux de ressources documentaires et d’orientation.

3. Évaluer l’efficacité de l’offre de formation

Selon la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) ⁽⁸⁶⁾, le déficit d’exigence en matière de remontées d’information et d’évaluation des politiques de formation est incontestable, alors même qu’il ressort de la responsabilité de l’État d’organiser cette information. Par ailleurs, lorsque ces données existent, elles sont peu fiables, tardives et difficilement accessibles ⁽⁸⁷⁾.

Aucune évaluation de l’efficacité de l’offre de formation n’étant aujourd’hui organisée en dépit du rôle fondamental que les politiques publiques jouent dans la formation tout au long de la vie et des moyens qu’elles y consacrent, il paraît difficile de laisser plus longtemps les diverses autorités responsables sans aucune visibilité sur l’efficacité des actions entreprises ni sur leur adéquation aux objectifs qui leur ont été assignés.

Proposition : Créer un Observatoire national sur l’offre de formation.

Dépendant des différents ministères en charge de la formation professionnelle, l’Observatoire national dont la mission propose la création assurerait la gestion des observatoires régionaux. À l’aide de statistiques sur le devenir des personnes formées et de cartographies et indicateurs à créer, les observatoires régionaux participeraient ainsi à l’évaluation annuelle publiée par l’Observatoire national sur l’offre de formation (cf. infra).

4. Simplifier l’offre des diplômes et certifications

Le constat est général : il existe un trop grand nombre de certifications et de diplômes en France ⁽⁸⁸⁾.

Dans cette perspective, il conviendra d’inviter les commissions professionnelles consultatives – qui regroupent des représentants du ministère de l’éducation nationale et des branches professionnelles – à :

– réviser la nomenclature voire la reconstruire en tenant compte du cadre européen des certifications ;

– rechercher des articulations entre les certifications, qu’elles soient publiques ou privées, et créer des modules communs à certaines formations proches (formations de secrétariat et d’assistant médical, de transporteurs routiers et de conducteurs d’engins …).

Sur ce point, la rapporteure de la mission sera prochainement entendue par M. Jean-Frédéric Poisson, député des Yvelines, chargé d’une mission temporaire sur les branches professionnelles auprès du ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité.

Les commissions professionnelles consultatives devront également se saisir du problème de l’adéquation des titres proposés aux métiers et dans certains cas, de leur évolution en fonction des réalités du marché du travail.

À quoi servent, par exemple, les BEP de comptabilité et de secrétariat de direction, lorsque les entreprises n’engagent plus aujourd’hui, pour remplir de telles fonctions, que des niveaux Bac voir Bac plus 2 ?

Il convient donc de simplifier le dispositif.

Propositions :

– Simplifier les qualifications des références métiers (ROME) de l’ANPE et créer des modules communs pour certains troncs de qualification.
– Assurer une offre plus lisible et plus cohérente des diplômes et des certifications professionnelles, par la mise en place d’une véritable gestion paritaire de la création et de la révision des titres.

C. CLARIFIER LA GOUVERNANCE

Face à la multiplicité des acteurs intervenant dans le champ des politiques de formation tout au long de la vie (FTLV), il est nécessaire de donner à chacun des compétences claires.

1. Le rôle des entreprises

Au sein de l’entreprise, la formation professionnelle courte est librement déterminée par le chef d’entreprise mais ce dernier doit recueillir l’avis des représentants du personnel sur son plan de formation, après les avoir consultés sur les orientations de sa politique.

Par ailleurs, le problème du manque d’appétence de certains salariés pour la formation doit trouver une solution. Cette « pierre d’achoppement ⁽⁸⁹⁾» de la politique de formation de l’entreprise concerne le plus souvent des personnes peu qualifiées et souvent marquées par l’échec de leur formation initiale. Ces salariés ne pourront être convaincus des bienfaits d’une formation que par les contacts personnels qu’ils parviendront à nouer avec des personnes qui leur inspireront confiance. Il convient donc de motiver en ce sens les chefs d’entreprise, les directions des ressources humaines, l’encadrement direct et les représentants des salariés.

À l’extérieur de l’entreprise, le rôle économique des décideurs et des syndicats doit être conforté à toutes les étapes de la formation tout au long de la vie. En s’appuyant sur le SPE et le SPIFO, les acteurs de l’entreprise doivent contribuer à la formation ou à l’information des plus jeunes, participer à l’évaluation des organismes de formation qu’ils ont sollicités, accompagner les salariés ayant choisi une mobilité, participer aux négociations des partenaires sociaux

2. Le rôle des branches professionnelles, des partenaires sociaux et des organismes paritaires agréés (OPCA)

a) Réaffirmer leur importance dans toutes les étapes de la formation tout au long de la vie

● Les branches professionnelles

Au travers de la conduite des négociations sur l’apprentissage et la formation professionnelle continue tous les trois ans, les branches professionnelles sont notamment responsables de la définition des actions, de la détermination des axes prioritaires pour leur secteur et de la mise en place d’un observatoire chargé de la prospective des métiers et des qualifications.

Pour clarifier la gouvernance sociale de la formation, des collaborations étroites devraient être nouées entre ces observatoires « de branches » et l’observatoire national sur la formation et, ainsi qu’il l’a été dit plus haut, une concertation devrait être mise en place avec les représentants des ministères certificateurs pour réviser les diplômes, titres et qualifications professionnelles et en diminuer le nombre.

Par ailleurs, les branches professionnelles ont un rôle important à jouer dans la découverte et la promotion des métiers de leur secteur. Le SPIFO devra par conséquent nouer, notamment au plan territorial, des liens étroits avec les représentants des branches. On peut citer à titre d’exemple le partenariat « Jeune industrie » mis en place dans le département de l’Aisne, entre le monde industriel et le monde éducatif (travail de jeunes élèves volontaires sur un projet réalisé pendant l’année scolaire en collaboration avec une entreprise).

● Les partenaires sociaux

Les syndicats d’employeurs et les syndicats de salariés sont des acteurs essentiels et incontournables.

La loi du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social introduit un double processus de concertation entre le Gouvernement et les organisations syndicales de salariés et d’employeurs puis de négociation entre organisations syndicales. De fait, après l’envoi par le Gouvernement d’une lettre d’orientation aux partenaires sociaux au mois de juillet 2008, les négociations se sont ouvertes le 30 septembre et pourraient aboutir d’ici la fin de l’année avant la présentation d’un projet de réforme en janvier 2009.

Les partenaires sociaux négocient régulièrement depuis des années des accords portant sur l’apprentissage et la formation professionnelle continue. Alors qu’ils avaient toujours centré leurs dispositifs sur les salariés, les partenaires nationaux ont récemment ouvert une voie en direction des demandeurs d’emploi et des jeunes, notamment ceux les plus éloignés de l’emploi, indemnisés ou non. L’adoption de l’article 15 de l’accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2008 prévoit en effet de déployer des actions en leur faveur par un financement dont les modalités d’application devront être précisées à l’occasion des négociations en cours.

Cette ouverture vers un système de formation indifférent du statut des individus doit être encouragée. Il paraît en effet étonnant que les partenaires sociaux, qui sont les gestionnaires des fonds de la formation professionnelle mais également ceux de l’assurance chômage, aient si longtemps tenu à maintenir des cloisons étanches entre les systèmes de formation des salariés et ceux des demandeurs d’emploi.

Au niveau territorial, au contraire, la participation des partenaires sociaux aux instances représentatives des politiques d’insertion et d’emploi des jeunes est relativement faible. Il convient donc de mieux les associer à l’élaboration de ces politiques territoriales ⁽⁹⁰⁾.

b) Rationaliser les missions des OPCA

● Les services de proximité aux entreprises

La mission souligne l’intérêt des propositions du rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) « Évaluation du service rendu par les organismes collecteurs agréés » de mars 2008. Trois d’entre elles lui apparaissent devoir être immédiatement appliquées :

– Redéfinir les missions des OPCA et l’encadrement de celles qui relèvent d’un intérêt général par un contrat d’objectif et de moyens, décliné au plan régional, en y associant les régions.

– Faire évoluer les OPCA dans une logique économique de prévoyance, en leur demandant de développer une fonction de conseil ainsi que des services de proximité auprès de leurs interlocuteurs habituels – les entreprises, les dirigeants de très petites entreprises (TPME) et les salariés – mais également auprès des demandeurs d’emploi, afin de contribuer à une réelle sécurisation des parcours professionnels.

– Simplifier et harmoniser les dossiers demandés par l’ensemble des OPCA à leurs adhérents. Dans un même esprit de clarification, il pourrait en outre leur être demandé d’afficher clairement leurs conditions générales d’éligibilité aux formations (niveau, durée…) et, le cas échéant, leurs changements de critères ⁽⁹¹⁾.

● La mutualisation entre PME et grandes sociétés

Ainsi que le relève le rapport de la Cour des comptes déjà cité, alors qu’une des raisons d’être des OPCA est la mutualisation des fonds qu’ils collectent entre leurs entreprises adhérentes, cette mutualisation est inopérante, excepté pour l’AGEFOS PME ⁽⁹²⁾. En outre, la mutualisation entre les fonds collecteurs eux-mêmes, par l’entremise du Fonds unique de péréquation (FUP) non seulement régresse mais ne concerne qu’un petit nombre d’organismes, les mêmes d’une année sur l’autre.

La mutualisation des fonds entre les entreprises doit absolument être préservée. Dans cette perspective, la mission propose de maintenir l’obligation de financement des plans de formation et de faire transiter ce financement par les OPCA. Mais elle entend rénover le fonctionnement de la mutualisation (cf. infra).

● La participation aux fonctions de l’observatoire régional

Financeurs des actions de formation des plans des entreprises, les OPCA sont également en relation étroite avec les organismes de formation. Il convient donc de leur demander d’assurer le suivi de l’évaluation de leurs stages par les bénéficiaires et d’en transmettre les résultats à l’observatoire régional, qui lui-même les communiquera à l’Observatoire national.

c) Renforcer les contrôles sur les OPCA

Toute proposition de réforme de la formation professionnelle, lorsqu’elle aborde le sujet des financements, emploie les verbes « clarifier, simplifier, rationaliser » ; mais l’action la plus urgente à conduire est celle de « contrôler ».

Les fonds extrêmement importants qui, gérés par les partenaires sociaux, transitent par l’intermédiaire des OPCA, ne font pas l’objet d’un contrôle suffisant des services de l’Etat. En outre, ce n’est que depuis l’adoption de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations que la Cour des comptes est compétente pour contrôler les OPCA. Son intervention en ce domaine n’est pas unanimement appréciée et ses observations ont suscité certaines réponses virulentes ⁽⁹³⁾.

La mission considère que le contrôle des OPCA constitue un élément important d’une future réforme. Elle propose en conséquence d’exiger de tous les OPCA la publication et la certification de leurs comptes. Mais, souhaitant également que l’utilisation des fonds versés par les OPCA aux entreprises fasse l’objet d’un contrôle, la mission préconise de préciser l’étendue des pouvoirs de contrôle des OPCA sur l’imputabilité des dépenses de formation des entreprises.

Enfin, en accord avec la Cour des comptes ⁽⁹⁴⁾, la mission propose d’exiger des membres des conseils d’administration des OPCA des justificatifs plus précis des dépenses qu’ils engagent au titre de leur responsabilité de co-gestionnaires.

d) Refuser le financement du paritarisme sur les fonds de la formation professionnelle

Faisant siennes les observations de M. Michel Théry sur la pertinence d’un financement de la démocratie sociale par les ressources de la formation professionnelle, la mission propose de supprimer les subventions versées aux organisations syndicales au titre de leur participation à la gestion des OPCA
– celle-ci contribue à l’inflation des coûts – et au titre du Fonds national de gestion paritaire de la formation professionnelle continue (FONGEFOR), qui doit donc être dissout.

Ces financements seront remplacés par une subvention d’État.

Proposition : Instaurer une subvention de l’État pour financer la démocratie sociale.

3. Une politique publique de la formation tout au long de la vie

Sans nier l’importance du rôle que jouent en ce domaine les partenaires sociaux et les collectivités territoriales, il apparaît que pour être pleinement cohérente et s’appliquer à tous, de façon égale sur l’ensemble territoire, la formation tout au long de la vie doit s’inscrire dans une politique publique définie au niveau national.

C’est en effet à ce niveau qu’est discutée, puis mise en œuvre la déclinaison des grands axes de la politique de l’Union européenne. C’est aussi à ce niveau que sont définis les priorités et les objectifs de la formation initiale, premier échelon de la formation tout au long de la vie (FTLV). C’est à ce niveau enfin, que les actions en faveur de l’emploi et de lutte contre le chômage sont arrêtées ainsi que le démontre la décision d’étendre le dispositif du CTP (contrat de transition professionnelle).

Si la nécessité d’une intervention de l’État se justifie donc pleinement, encore faut-il que cette intervention ne se fasse pas de façon dispersée et qu’une cohérence globale unisse les différentes politiques gouvernementales intervenant dans le domaine de la FTLV.

La mission estime donc nécessaire de désigner un chef de file unique pour toutes les politiques touchant à la formation et propose de créer un ministère de la formation tout au long de la vie.

La nécessité d’un chef de file des politiques d’éducation nationale et de la formation professionnelle a été soulignée par le Sénat ⁽⁹⁵⁾ et, dans le même esprit, le Conseil économique et social ⁽⁹⁶⁾ préconise une approche interministérielle de l’orientation et de l’insertion vers l’emploi des jeunes.

Proposition : Créer un ministère de la formation tout au long de la vie.

Afin de rapprocher les politiques d’orientation, de formations initiale et continue, de stratégie de l’emploi, de gestion prospective des emplois et de l’accompagnement des demandeurs d’emploi, le nouveau ministère regrouperait les services des ministères actuellement compétents en la matière : services de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur, de l’Emploi, de la Formation professionnelle, et de l’Agriculture (direction chargée de l’enseignement agricole).

En administrant les organismes nationaux ⁽⁹⁷⁾, les agences nationales ⁽⁹⁸⁾ et les différents observatoires compétents, le nouveau ministère en mutualiserait les moyens et en coordonnerait les travaux afin d’éviter les doublons et mettrait les résultats de ces travaux à la disposition de tous les acteurs.

Ses quatre missions essentielles seraient les suivantes :

● Observer et évaluer la formation tout au long de la vie

Cette mission serait assurée par l’Observatoire national déjà évoqué qui serait chargé :

– de déterminer les méthodes et outils de statistiques communs à tous les secteurs et à toutes les régions ;

– de réunir les informations nécessaires aux différents organismes concourant au système statistique public (Institut national de la statistique et des études économiques – INSEE –, Direction de l'animation de la recherche des études et des statistiques – DARES –, DEPP) auquel les régions devraient fournir chaque année des informations plus détaillées qu’elles ne le sont aujourd’hui sur leur activité en matière de formation ⁽⁹⁹⁾ ;

– d’évaluer la politique d’insertion des jeunes ⁽¹⁰⁰⁾ en définissant des indicateurs de performance permettant d’évaluer le coût au regard du service rendu, en établissant une carte des formations sur le territoire adaptées aux besoins des bénéficiaires, et en analysant les parcours des élèves et des étudiants, les abandons de scolarité et sorties sans diplôme ainsi que les différentes modalités d’insertion professionnelle ;

– d’évaluer les différents dispositifs de formation de plus de 20 heures : droit individuel à la formation (DIF), congé individuel de formation (CIF) et validation des acquis de l’expérience (VAE) ;

– de publier annuellement une évaluation de l’offre de formation (cf. supra)

– d’organiser en liaison avec l’Office national d’information sur les enseignements et les professions (ONISEP), une vision prospective des métiers accompagnée d’une information du public.

● Définir les politiques de la formation tout au long de la vie (FTLV)

Comme tout ministère, le ministère de la formation tout au long de la vie définirait les actions, et notamment celles qui sont prioritaires, de même que les moyens des politiques relatives à l’enseignement, à l’apprentissage, et à la formation des adultes ainsi qu’à l’information et l’orientation de tous les publics.

En tant que gestionnaire du service public de l’emploi (SPE) et du service public de l’information sur la formation et de l’orientation (SPIFO), il mettrait en place des partenariats entre eux pour une définition cohérente des politiques de la formation tout au long de la vie.

● Contrôler les organismes

Le ministère de la formation tout au long de la vie assurerait sa mission de contrôle :

– en veillant au respect par les organismes collecteurs de leurs obligations relatives à la collecte, à l’encadrement de leurs frais de gestion, aux sommes redistribuées et à la présentation de leurs comptes.

– et en définissant avec l’Office professionnel de qualification des organismes de formation (OPQF) les critères de labellisation des organismes de formation, en contrôlant les contenus de leurs prestations et en définissant le statut des formateurs.

● Gérer un fonds national (Cf. ci-après)

4. La région, échelon territorial de la formation tout au long de la vie

Un accord unanime reconnaît que la région représente l’échelon le mieux adapté d’une politique territoriale de la formation tout au long de la vie d’autant qu’elle est en charge du développement économique et qu’ayant reçu toute compétence dans le domaine de la formation des jeunes et des adultes, elle s’est totalement investie dans ce domaine.

Proposition : Décliner la formation tout au long de la vie au plan territorial dans le cadre de comités régionaux rénovés.

La mission propose de faire évoluer le Comité de coordination régionale de l’emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) en y intégrant, des représentants des branches professionnelles principales de la région et des conseils généraux. À l’inverse, les représentants des chambres consulaires n’en seraient plus membres car il n’est pas souhaitable d’être à la fois juge (en tant que membre du CCREFP) et partie (en tant que prestataires de formation).

Le nouveau comité régional aurait pour mission de gérer :

– L’Observatoire régional de la formation tout au long de la vie (OREF)

Regroupant les observatoires régionaux de l’emploi et de la formation professionnelle (OREF) et les Commissions paritaires interprofessionnelles régionales de l’emploi (COPIRE), il reprendrait les missions attribuées aux OREF et répondrait aux demandes de renseignements de l’Observatoire national.

– Le Service public de l’information, de la formation et de l’orientation (SPIFO) régional, lequel devrait fonder un centre régional de ressources documentaires et d’orientation assurant :

* la mise en réseau des structures territoriales existantes ;

* un accompagnement à l’orientation et accueillant des antennes d’accueil de Pôle emploi ;

* l’efficacité des actions menées auprès des scolaires, des étudiants et des familles.

– Le fonds régional de formation tout au long de la vie (cf. infra)

D. SIMPLIFIER LES FINANCEMENTS

1. Simplifier les financements des entreprises

a) Le financement du plan de formation

Le plan de formation ayant essentiellement pour objet des actions courtes d’adaptation du salarié à son poste de travail, il est proposé de créer un nouveau système de financement, plus égal et plus pratique pour les entreprises.

La contribution obligatoire au plan de formation pourrait être au minimum de 0,4 % (de la masse salariale annuelle brute) pour les entreprises de moins de 10 salariés et de 0,5 % pour les entreprises de 10 salariés et plus.

Proposition : Répartir différemment l’affectation de la contribution des entreprises au financement de leur plan de formation, une part de cette dernière devant alimenter un fonds régional de la formation tout au long de la vie.

b) Le financement de l’apprentissage

Ce financement étant reconnu par tous comme produisant d’excellents résultats, il n’est pas opportun de le modifier pour sa partie relative à la taxe d’apprentissage.

Le quota réservé à l’alternance pourrait en revanche être supprimé et remplacé par des pénalités calculées en fonction du nombre de stagiaires manquants qui devraient être versées au fonds national de la FTLV

La contribution au développement de l’apprentissage serait intégrée dans la contribution unique que doivent verser les entreprises au titre du financement des formations qualifiantes ou diplômantes.

2. Créer un Fonds national de la formation tout au long de la vie

a) Mode de financement

Ce fonds serait abondé par :

– les crédits des missions ministérielles ;

– les versements des pénalités exigibles des employeurs et des OPCA n’ayant pas respecté leurs obligations ;

– l’agrégation du Fonds national du développement et de modernisation de l’apprentissage, des OPACIF et OCTA nationaux, du FUP et du Fonds pour l’insertion des jeunes ;

– le reversement des fonds régionaux de la contribution des entreprises au développement de l’apprentissage (à l’exception des cas où existe une compensation).

b) Affectation de crédits

Les crédits ainsi recueillis serviraient à financer :

– la politique publique nationale de la Formation tout au long de la vie ;

– les contrats d’objectifs passés avec le comité régional de coordination ;

– la mutualisation entre les régions des financements de l’apprentissage et des actions qualifiantes et diplômantes de formation ;

– des aides éventuelles au remplacement des salariés partant en formation continue.

3. Assurer la mutualisation des financements par un fonds régional

Le fonds régional serait constitué du FONGECIF régional, après agrégation des OCTA régionaux à ce dernier.

a) Financement

Ce fonds serait financé par :

● le fonds national,

● les contributions des régions et des départements,

● les contributions des entreprises au titre de la formation qualifiante et diplômante qui seraient ainsi simplifiées :

– une cotisation unique au titre du développement de l’apprentissage, du DIF des CDI et des formations qualifiantes. Dans le cas d’une cotisation au plan de formation fixée à 0,40 % ou à 0,50 % (cf. supra) le montant de la cotisation unique serait alors d’un montant de :

* 0,83 % de leur masse des salaires annuelle brute (MSAB) pour les entreprises de moins de 10 salariés (soit une contribution de 0,65 % de la MSAB finançant les formations qualifiantes et une contribution au développement de l’apprentissage (CDA) de 0,18 %),

* 1,23 de la MSAB des entreprises entre 10 et moins de 20 salariés (soit 0,95 % et 0,18%),

* 1,78 % de la MSAB des entreprises de 20 salariés et plus (1,60 % et 0,18%).

– une cotisation due par toutes les entreprises au titre du DIF, des CDD et égale à 1 % de la MSAB des contrats à durée déterminée signés dans l’année.

Les financements aujourd’hui

Schéma établi par la mission.

Proposition de la mission

Schéma établi par la mission.

b) Affectation des crédits

Les crédits ainsi recueillis seraient affectés :

● À l’enseignement professionnel initial :

– prime régionale d’apprentissage ;

– centres de formation d’apprentis ;

– les lycées professionnels ;

– les lycées.

● À des actions qualifiantes et diplômantes demandées au titre :

– de l’accompagnement à l’apprentissage de savoirs fondamentaux ;

– du compte épargne formation ;

– de reconversions forcées ;

– de l’alternance ;

– des priorités du comité régional de coordination.

● À une mutualisation entre les salariés des différentes entreprises ou entre les territoires régionaux

● Aux actions définies en commun par différents partenaires : Unédic, conseils généraux, collectivités locales, branches professionnelles.

PROPOSITIONS DE LA MISSION

I- Améliorer la gouvernance de la formation

1. Créer un ministère de la formation tout au long de la vie.

2. Décliner la formation tout au long de la vie au plan territorial dans le cadre de comités régionaux rénovés.

II- Assurer une orientation performante à tous les niveaux du parcours

3. Créer un Service public d’information sur la formation et l’orientation (SPIFO).

4. Assurer aux enseignants une meilleure connaissance de l’emploi et du monde du travail, de l’entreprise et des différents milieux professionnels tant dans le cadre de leur formation initiale que par des formations continues régulières et des obligations de stages en entreprise tout au long de leur carrière.

5. Rendre obligatoire, dès la classe de 5^e, des enseignements permettant de découvrir les familles de métiers et les modalités de fonctionnement des entreprises.

6. Créer un passeport orientation/formation pour chaque élève, dès la classe de 5^e, afin de valider, aux différentes étapes du parcours scolaire, les choix d’orientation et, à terme, les choix de formation aux métiers.

7. Créer un certificat des acquis pour les élèves quittant le système éducatif sans diplôme.

8. – Simplifier les qualifications des références métiers (ROME) de l’ANPE et créer des modules communs pour certains troncs de qualification.
– Assurer une offre plus lisible et plus cohérente des diplômes et des certifications professionnelles, par la mise en place d’une véritable gestion paritaire de la création et de la révision des titres.

III- Clarifier et sécuriser l’offre de formation

9. Créer un Observatoire national sur l’offre de formation.

10. Recenser toute l’offre de formation et la publier sur Internet au sein d’une base de données accessible à tous.

11. Créer une procédure de labellisation des organismes de formation

IV- Optimiser l’efficacité de la formation professionnelle au profit de l’entreprise et de l’employé

12. Créer un outil de suivi des formations accomplies dans l’entreprise que ce soit au titre du plan de formation ou au titre d’actions diplômantes et qualifiantes : le carnet de bord personnalisé de la formation.

13. Instaurer la transférabilité totale du droit individuel à la formation (DIF) et instituer ainsi un compte épargne-formation.

14. Simplifier la procédure de validation des acquis professionnels de l’expérience – VAE – (réduire sa durée, améliorer le fonctionnement des jurys) et parfaire l’accompagnement des candidats.

V- Aménager le financement de la formation professionnelle

15. Répartir différemment l’affectation de la contribution des entreprises au financement de leur plan de formation, une part de cette dernière devant alimenter un fonds régional de la formation tout au long de la vie.

16. Instaurer une subvention de l’État pour financer la démocratie sociale.

* *

Le présent rapport et ses propositions ont été adoptés par la mission d’information à l’issue de sa séance du 3 décembre 2008.

CONTRIBUTION PRÉSENTÉE PAR M. MAXIME GREMETZ, MEMBRE DE LA MISSION APPARTENANT AU GROUPE DE LA GAUCHE DÉMOCRATE ET RÉPUBLICAINE

Le rapport relatif à la formation tout au long de la vie comporte un certain nombre de propositions constructives, qui toutefois ne sont pas à la hauteur des enjeux.

En effet, tant les efforts pour assurer un diplôme à tous les élèves qui sortent du secondaire que la création d’une école de la deuxième chance, la transférabilité totale du droit individuel à la formation, la promotion de la négociation collective dans le domaine de la formation professionnelle, et notamment relative à la formation tout au long de la vie, vont dans le bon sens.

Toutefois, il est absolument évident que si la décision de suivre une formation reste dépendante du consentement de l’employeur, alors même que toutes les conditions sont remplies pour que celle-ci bénéficie tant aux salariés qu’à l’entreprise, l’effectivité de ce droit à une formation tout au long de la vie ne sera pas assurée.

La proposition consistant à contraindre l’employeur à faire au moins une proposition de formation tous les cinq ans à chacun de ces salariés serait une avancée incontestable si elle était reprise.

Mais elle resterait là encore insuffisante.

Nous proposons un droit à la formation opposable qui permettrait à tout salarié d’imposer à son employeur un choix de formation tous les trois ans.

Chaque salarié doit pouvoir suivre une formation qu’il aura lui-même sélectionnée dans un panel homologué par des structures compétentes.

L’accomplissement de ces formations sera étroitement associé à la gestion prévisionnelle des emplois, dont il faut renforcer le caractère obligatoire dans l’entreprise, et garantira le maintien du salarié dans son emploi sur une durée fixée ensemble par les employeurs, les salariés et leurs organisations syndicales.

C’est à ces conditions que le droit à la formation tout au long de la vie changera en profondeur la sécurité de l’emploi et la qualification professionnelle de tous les salariés.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission s’est réunie, le jeudi 4 décembre 2008, sous la présidence de M. Gérard Cherpion puis de M. Pierre Méhaignerie, président, pour examiner le rapport de Mme Françoise Guégot, députée.

M. Gérard Cherpion, président. Nous examinons, en vue de décider de sa publication, le rapport d’information adopté hier par la mission d’information sur la formation tout au long de la vie. Il nous est présenté par notre collègue Françoise Guégot, présidente et rapporteure de cette mission.

Mme Françoise Guégot, présidente et rapporteure de la mission d’information. Notre mission d’information a été créée par la commission le 13 mai dernier afin d’engager une réflexion sur la réforme de la formation professionnelle, considérée comme prioritaire.

Réunie pour la première fois le 4 juin, la mission a procédé à 21 auditions et organisé une table ronde réunissant des responsables d’entreprises de tailles différentes et de secteurs divers. Elle a tenu ensuite, au cours de huit réunions de travail, un débat interne sur les orientations du rapport.

Lors de notre première réunion, nous avons considéré qu’il fallait élargir le champ de notre réflexion et de nos travaux aux enjeux de citoyenneté, de promotion sociale et de croissance économique que portent en elles les formations initiales et les formations qualifiantes et diplômantes. Nous avons posé comme objectif la nécessité de garantir à chacun de nos concitoyens, tout au long de la vie, une formation d’une qualité et d’une efficacité telles qu’elle garantisse la sécurisation des parcours professionnels dans un monde en mutation permanente.

Chacun le constate au quotidien, la formation est un chantier prioritaire répondant à des besoins économiques et sociaux permanents qui revêtent une acuité particulière dans la période de crise que nous connaissons.

Cet objectif d’une véritable formation tout au long de la vie nous a conduits à rechercher comment créer des liens et des passerelles entre la formation initiale et la formation professionnelle, afin de permettre des allers-retours de l’une à l’autre tout au long de la vie. Comment enrichir les parcours professionnels par des formations qualifiantes et diplômantes. Comment placer la personne, quels que soient son âge et son statut, au centre du système de formation afin de sécuriser au mieux son parcours professionnel ou personnel ? Notre système doit être plus juste pour réduire les inégalités à la sortie de la formation initiale.

De nombreux rapports ont été rédigés sur ce sujet. Nous nous sommes particulièrement appuyés sur ceux qui ont été publiés depuis deux ans. Une synthèse des propositions de neuf de ces documents sera annexée au rapport de la mission, de même qu’une synthèse des interventions des personnes que nous avons auditionnées.

Le rapport ne revient pas sur un état des lieux déjà clairement établi dans nombre des travaux évoqués, parmi lesquels, en juillet 2007, le rapport de la mission d’information sénatoriale que présidait M. Jean-Claude Carle et dont M. Bernard Seillier était le rapporteur. En revanche, nous avons mis en évidence des points de convergence émanant tant des rapports précités que de nos auditions pour relever les défauts et blocages du système actuel, et pour proposer divers moyens de le rendre réellement dynamique, et capable d’entrer en phase avec les mutations du temps présent.

S’agissant des défauts et blocages du système actuel, le rapport souligne d’abord les résultats contestés de la formation initiale, qui ne remplit pas de façon satisfaisante sa mission républicaine. Ainsi l’école ne prévient pas les échecs ; les formations professionnelles initiales sont loin de donner des résultats suffisants ; un nombre important de jeunes sortent encore du système scolaire sans diplôme ; l’enseignement supérieur ne propose ni assez de places ni des formations assez diversifiées et les abandons y sont beaucoup trop importants. Il faut poursuivre avec détermination la réforme actuellement lancée à ce niveau.

En outre, la formation initiale ne permet pas d’établir de véritables liens avec le monde économique. Une séparation existe entre l’Éducation nationale et le monde du travail ; par conséquent, du collège à l’université, les professeurs ne s’impliquent pas vraiment dans un accompagnement de leurs élèves vers une insertion professionnelle.

La formation tout au long de la vie souffre également de la défaillance des services d’orientation, dès l’école et jusqu’à l’université. Une certaine évolution est en cours. La loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités a étendu leurs missions à l’orientation et à l’insertion professionnelle. Dans chaque université un bureau d’aide à l’insertion professionnelle des étudiants va être créé. Mais globalement on assiste à une orientation par l’échec ou par défaut, qui tend plutôt à la reproduction des catégories socioprofessionnelles et ne prend pas en compte les aptitudes.

Le système de formation professionnelle perpétue ces inégalités et même les accentue puisque les salariés y accèdent d’autant moins que leur niveau de formation de base est faible.

L’offre de formation est opaque et sa qualité n’est pas garantie. Elle est compartimentée en fonction de filières et de certifications beaucoup trop nombreuses, et, partant, de spécialisations trop étroites, qui constituent un frein à une mobilité pourtant inévitable désormais. Qui plus est, ni la politique de formation tout au long de la vie ni l’offre de formation ne font pas l’objet d’une évaluation digne de ce nom.

Les financements sont abondants mais dispersés et ils ne sont pas intégralement réservés à la formation professionnelle puisqu’un pourcentage de la collecte finance la démocratie sociale.

Enfin, la gouvernance est mal définie : l’État ne joue pas le rôle qui lui revient de fixer les objectifs de la politique de la formation tout au long de la vie ; les régions ne jouent pas non plus toujours efficacement leur rôle de coordination de la politique régionale.

Les propositions de la mission d’information sont destinées à dynamiser la démarche de formation tout au long de la vie. Seize propositions s’organisent autour de quatre thèmes : construire un véritable dispositif de formation tout au long de la vie, contrôler et évaluer l’offre de formation, clarifier la gouvernance, simplifier les financements.

Pour construire un dispositif de formation tout au long de la vie, nous proposons :

– de mettre en place un véritable service public d’information sur la formation et l’orientation (le SPIFO) visant une information claire ; ce service aurait pour premières tâches la création d’un portail Internet et d’un centre d’accueil, de documentation et d’unification ou de mise en réseau des multiples organismes existants ;

– d’assurer aux enseignants une meilleure connaissance de l’emploi, du monde du travail, de l’entreprise et des différents milieux professionnels tant dans le cadre de leur formation initiale que par des formations continues régulières et des obligations de stages en entreprise tout au long de la carrière ;

– de rendre obligatoire, dès la classe de 5^e, des enseignements permettant de découvrir les familles de métiers et les modalités de fonctionnement des entreprises ;

– de créer un passeport orientation/formation pour chaque élève, dès la classe de 5^e, afin de valider, aux différentes étapes du parcours scolaire, les choix d’orientation et, à terme, les choix de formation aux métiers ;

– de créer un certificat des acquis pour les élèves quittant le système éducatif sans diplôme ;

– de simplifier les qualifications figurant sur le répertoire des références métiers de l’ANPE, dit base ROME, de créer des modules communs pour certains troncs de qualification, d’assurer une offre plus lisible et plus cohérente des diplômes et des certifications professionnelles, par la mise en place d’une véritable gestion paritaire de la création et de la révision des titres.

Le contrôle et l’évaluation de l’offre de formation est également une question essentielle. Nous proposons :

– de créer un Observatoire national de l’offre de formation ;

– de recenser toute l’offre de formation et de la publier sur Internet au sein d’une base de données accessible à tous ;

– de créer une procédure de labellisation des organismes de formation, y compris privés, qui s’appuierait sur l’Office professionnel de qualification des organismes de formation, l’OPQF, qui a déjà entrepris ce travail.

Par ailleurs, pour optimiser l’efficacité de la formation professionnelle au profit de l’entreprise et de l’employé, nous proposons :

– de créer un outil de suivi des formations accomplies dans l’entreprise, que ce soit au titre du plan de formation ou au titre d’actions diplômantes et qualifiantes. Ce « carnet de bord personnalisé de la formation » devra permettre de mettre en regard des droits à formation différée que tout salarié aura accumulés les formations qu’il aura effectivement pu suivre ;

– d’instaurer, en prolongement de ce carnet de bord, la transférabilité totale du droit individuel à la formation (DIF) et d’instituer un compte épargne-formation. Ainsi, le salarié pourra être pleinement actif dans sa dynamique de sécurisation de son parcours professionnel ;

– de simplifier la procédure de validation des acquis professionnels – VAE. Cette proposition s’appuie sur le rapport remis au Parlement par le secrétaire d’État chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques, Éric Besson. Il s’agit, pour éviter l’évaporation importante des candidats au cours du processus, de réduire sa durée, d’améliorer le fonctionnement des jurys et de parfaire l’accompagnement des candidats. La VAE est évidemment un pilier de la continuité du parcours professionnel.

S’agissant du financement de la formation professionnelle, la mission estime qu’il doit avant tout être clarifié. Nous proposons donc :

– de répartir différemment l’affectation de la contribution des entreprises au financement de leur plan de formation, une part de cette dernière devant alimenter un fonds régional de la formation tout au long de la vie. Il est essentiel de mutualiser des fonds pour cibler les actions de formation sur le public qui en a besoin au travers d’une véritable stratégie et d’une vraie politique de formation tout au long de la vie ;

– d’instaurer une subvention de l’État pour financer la démocratie sociale et de supprimer les subventions provenant des fonds de la formation professionnelle.

Enfin, l’un des objectifs essentiel de la réforme de la formation est de clarifier la gouvernance du système pour le rendre plus efficace et mieux le contrôler. La gouvernance doit d’abord découler d’une stratégie nationale ; à cette fin, un ministère de la formation tout au long de la vie doit être créé : le grand enjeu de société que représente la formation tout au long de la vie ne peut plus rester sans une politique nationale appuyée sur un pouvoir politique. La formation tout au long de la vie doit aussi être déclinée au plan territorial. L’échelon territorial, et plus particulièrement régional, nous est apparu comme le meilleur. Il s’agit donc de décliner la formation tout au long de la vie dans le cadre de comités régionaux rénovés, s’appuyant chacun sur un observatoire régional et, pour le financement, sur un fonds régional, dans le cadre d’une mutualisation des dotations provenant des entreprises, des participations de l’État – à travers un fonds national – des régions, des départements, et d’autres structures comme les organismes paritaires collecteurs agréés, les OPCA.

M. Gérard Cherpion, président. Je félicite la rapporteure pour ce travail considérable sur un sujet difficile et complexe. Il arrive à un moment où nous avons la volonté de modifier le dispositif de formation professionnelle, tandis qu’une situation économique difficile appelle des réactions rapides en la matière.

Je voudrais aussi saluer l’effort de simplification et de rationalisation du financement, mais aussi de gouvernance, puisque y est abordée la question des hiérarchies entre les niveaux national et régional.

Au moment où l’activité économique se dégrade, avec les restructurations importantes que cela comporte et les répercussions sociales qui en découlent – pertes d’emplois, adaptation de compétences, changements d’organisation –, peut-être y a-t-il lieu de revoir le rôle d’accompagnement des OPCA pour y faire face. La question ne se posait pas lorsque la mission d’information a été créée, mais ces objectifs ont été rappelés la semaine dernière à Valenciennes par le Président de la République.

Une contribution importante des collecteurs est nécessaire. Onze milliards d'euros de fonds des entreprises sont consacrés à la formation professionnelle, dont 5,5 milliards sont collectés par les OPCA. Dans la situation actuelle, peut-être un ou deux millions pourraient-ils être consacrés aux politiques prioritaires ; ces contributions conditionneraient l’agrément accordé par l’État à ces organismes.

Dans l’industrie automobile, par exemple, on s’attend à des périodes de chômage partiel importantes. Un effort particulier doit être fait, tout particulièrement en direction des personnes à bas salaires. On pourrait imaginer une compensation des pertes de revenu, mais assortie, en contrepartie, comme dans le cas des contrats de transition professionnelle, d’une obligation de formation, pour laquelle les OPCA, comme d’autres systèmes de formation, pourraient être sollicités.

L’Association pour la formation professionnelle des adultes, l’AFPA, accueille 250 000 stagiaires dans ses 200 centres, avec un taux d’insertion proche de 70 %. Il faut conserver une AFPA nationale et forte ; elle a un rôle important à jouer. Elle pourrait intégrer à terme le pôle emploi de façon à venir en accompagnement décisif aux chercheurs d’emploi, dans un cadre sensiblement comparable à celui mis en œuvre par exemple en Belgique. L’AFPA peut être une force opérationnelle au service de la réforme du dispositif de la formation professionnelle que le président de la République a souhaité engager, au service des TPE et des PME, mais aussi des personnels les moins qualifiés et les plus fragilisés. Cette proposition s’inscrit aussi en référence à la généralisation des contrats de transition professionnelle dans l’expérimentation desquels l’AFPA a joué un rôle essentiel.

Pour réfléchir au statut de l’AFPA, nous pouvons profiter de cette période de réforme, mais aussi de la demande des régions d’un moratoire de deux ans sur l’application de l’article 8 de la loi du 13 août 2004, qui prévoyait le transfert par l’État aux régions, à partir du 1^er janvier 2009, des crédits affectés à l’AFPA au titre du programme national d’actions subventionnées. Ce moratoire a été accordé par la ministre de l’économie et des finances pour l’année 2009.

M. Jean-Patrick Gille. Le groupe SRC s’est abstenu lors de la présentation des conclusions du rapport devant la mission d’information, En revanche, nous ne sommes pas opposés à sa publication.

Il faut féliciter la rapporteure pour l’importance du travail mené, qui se mesure d’abord au nombre d’auditions mais aussi à la volonté de balayer l’ensemble des sujets, en acceptant de prendre des risques : la formation professionnelle est un domaine large, complexe, diffus, voire confus. Il faut saluer aussi la volonté de réaliser une synthèse des rapports récemment établis en échappant autant que possible au piège de la répétition. Peut-être n’était-ce d’ailleurs pas possible : la volonté de balayer l’ensemble du champ a sans doute parfois abouti à privilégier la compilation de propositions déjà faites plutôt que la définition d’une stratégie.

En revanche, ce rapport peut contribuer à l’élaboration d’une telle stratégie. C’est ce que fait la rapporteure dans sa deuxième partie, en suivant un fil rouge, la formation tout au long de la vie. Cette approche peut permettre d’organiser la formation professionnelle, qui apparaît comme un maquis un peu confus. Cependant, il me semble nécessaire d’aller plus loin dans deux domaines : le contenu de ce que pourrait être le droit – j’insiste sur le terme –, à la formation tout au long de la vie et, pour rendre ce droit effectif, les modalités de son financement.

Le rapport comporte des points positifs : les appréciations portées sur les ateliers de pédagogie personnalisée (APP), la nécessité de développer et de simplifier la validation des acquis de l’expérience (VAE), l’AFPA, le dispositif deuxième chance. J’observe pourtant avec quelque malice que le projet de loi de finances pour 2009 prévoit une baisse des crédits de tous ces organismes !

Je me félicite de l’annonce du moratoire accordé aux régions. Il est urgent de reprendre les discussions sur l’AFPA. Nous disposons d’un service public, il n’y a pas de raison de le déconstruire ; j’ai bien compris, Madame la rapporteure, que, même s’il ne comporte pas de proposition sur l’AFPA, votre rapport va plutôt dans ce sens. Je note néanmoins une petite divergence entre vous et M. Gérard Cherpion, puisque vous proposez de créer un service public de l’orientation, tandis que M. Cherpion préconise l’insertion de l’AFPA dans le pôle emploi. La question est donc de savoir si c’est le pôle emploi qui prend en charge l’orientation ou s’il doit y avoir deux services publics distincts, chargés l’un de l’emploi, l’autre de l’orientation.

Le rapport nous cause aussi quelque inquiétude. Madame la rapporteure, je crois bien que vous militez dans l’ensemble pour une baisse des obligations légales des employeurs, en faisant passer leur taux de cotisation de 0,9 % à 0,5 %. Notre position est exactement inverse et vous ne m’avez toujours pas convaincu. J’ai quand même le sentiment que l’on penche vers la diminution des obligations légales des entreprises et l’accroissement de leur marge d’appréciation sur leurs plans de formation.

Le rapport présente également des ambiguïtés, voire une volonté de ne pas trancher, sur le rôle des conseils régionaux dans la gouvernance de la formation professionnelle. Tout en mentionnant la dimension régionale, vous ne leur attribuez pas forcément la responsabilité de cette formation. Nous pensons que tel doit être le cas.

Nous nous interrogeons aussi, avec un soupçon d’inquiétude, sur le carnet de bord personnalisé. L’idée d’aider les salariés à compiler leurs compétences est bonne. Mais la forme n’est pas neutre ; la prudence s’impose toujours dans ces domaines.

Enfin, vos propositions comportent des lacunes. J’entends bien vos propos sur l’AFPA cependant, j’aurais préféré que l’attachement que nous portons tous à l’AFPA soit mentionné avec plus de force dans le rapport.

Nous devons aussi continuer à creuser, à l’instar de notre collègue Gérard Cherpion, le concept de « contrat de transition professionnelle » : on est là au cœur de la problématique de la formation tout au long de la vie. Il semble que le Gouvernement prépare des propositions dans ce domaine.

Les propositions en faveur du droit à la deuxième chance auraient pu être plus fortes, notamment pour les jeunes. Je milite pour un engagement plus résolu de la puissance publique, en particulier de l’État, dans les écoles de la deuxième chance. Ce dispositif fonctionne et commence à faire ses preuves mais il n’est quasiment pas aidé par l’État.

Si la question de la gouvernance n’a pas été écartée, elle n’a pas été creusée non plus. Il est vrai qu’elle n’est pas facile.

Les devoirs des employeurs en matière de formation ont été abordés dans nos débats, mais peu dans le rapport. Il faut affirmer qu’il est de la responsabilité de l’employeur de maintenir et d’augmenter la compétence et la qualification de ses salariés ; la question est celle des moyens.

Le droit à la formation tout au long de la vie doit pouvoir s’appuyer sur deux instruments, le compte épargne formation, pour lequel vous faites une proposition, mais aussi le droit différé à la formation. Ce droit a été évoqué dans les conclusions du groupe de travail présidé par M. Pierre Ferracci. Vous le traitez un peu rapidement. Ce n’est certes pas une question facile : elle oblige à traiter d’emblée du financement. Cependant, je crois que c’est sur ces deux instruments qu’on peut vraiment construire la formation tout au long de la vie.

Cette problématique pourrait du reste mériter que nos travaux se poursuivent. Son approfondissement nécessite cependant une discussion avec les partenaires sociaux. Pour l’élaboration de votre rapport, vous les avez écartés, à juste titre, pour des raisons de méthode : ils étaient déjà engagés dans d’autres discussions. Mais, pour avancer sur les financements, il faut désormais les rencontrer.

Enfin, vous avez raison d’insister sur l’orientation. Il y a consensus pour dire que c’est l’une des difficultés de notre pays. Reposer la question en termes d’orientation tout au long de la vie peut être le levier pour faire évoluer cette situation. Nos dispositifs ne visent pas à aider au choix, mais à orienter chacun dans un système de formation. Cependant, je vous inciterais à être plus audacieuse. Le service public à construire n’est pas un dispositif d’orientation mais bien de formation tout au long de la vie ; c’est du reste la dénomination que vous envisagez pour le ministère dont vous souhaitez la création. Il faut d’une part un service public de l’emploi, de l’autre un service public de la formation tout au long de la vie, dont la première tâche sera de bâtir un système d’orientation fonctionnel. Et ce service public, nous souhaitons le confier aux régions.

Pour ces raisons, nous maintenons notre abstention sur les conclusions du rapport d’information, mais nous sommes favorables à sa publication. Nous avons l’impression que le regard de la rapporteure, au départ très sévère pour la formation professionnelle, a évolué au fil des auditions et qu’il est aujourd’hui plus modéré qu’à l’époque où le Gouvernement nous annonçait un projet de réforme en rupture. Ce rapport est donc une pièce utile au dossier.

M. Benoist Apparu. Je tiens d’abord à présenter mes excuses pour ma très faible participation aux travaux de cette mission, qui a rendu un rapport d’information tout à fait majeur. Voilà des années que l’on parle d’un « grand soir » de la formation professionnelle et de la formation continue, que chacun évoque les 25 milliards d’euros consacrés à la formation professionnelle et la nécessité, ou non, de les réorienter vers l’emploi. Ce rapport vient donc à point nommé.

Nous disposons d’un service public de l’emploi structuré, qui va se mettre en place dans les mois qui viennent. Notre formation initiale est principalement structurée autour des ministères de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur. Au milieu, on trouve une sorte de magma « formation continue », qui n’est toujours pas structurée. Un point fort et novateur de ce rapport est précisément de structurer le dispositif de formation continue en en faisant un troisième pilier, entre l’emploi et la formation initiale. Il propose de partir d’un service public à créer, le SPIFO ou service public d’information sur la formation et l’orientation, pour aller tout naturellement vers un ministère.

On se demande si la problématique de la formation tout au long de la vie et celle de l’orientation, qui sont étroitement liées, relèvent du domaine de l’emploi ou de la formation. Notre collègue Jean-Patrick Gille a évoqué celle de l’orientation. Nous disposons aujourd’hui d’outils d’orientation, mais pas de véritable pilote, malgré la nomination d’un délégué interministériel à l’orientation, qui n’était autre que l’ancien directeur général de l’enseignement supérieur – preuve d’un choix en faveur de la formation et non de l’emploi.

Il existe aujourd’hui des dispositifs d’orientation dans les établissements scolaires
– COPSI ou équivalent dans les universités –, qui répondent à la question : quelle formation initiale pour quel jeune et pour quel emploi ? Pour leur part, les dispositifs d’orientation dans l’emploi sont gérés par une série de structures qui n’ont pas été intégrées en tant que telles dans le pôle « emploi » : PAIO, missions locales diverses et variées, etc. Il est nécessaire de restructurer l’ensemble des dispositifs de formation, en adoptant peut-être la voie médiane proposée entre les deux outils actuels.

Je félicite la mission d’information et sa présidente-rapporteure, qui ont fait le choix de proposer des innovations majeures.

M. Gérard Cherpion, président. Le Conseil d’orientation pour l’emploi, qui devrait rendre son rapport dans les deux mois qui viennent, travaille sur l’orientation tout au long de la vie.

Mme la rapporteure. Le parcours de formation tout au long de la vie, fait d’allers et retours entre la formation et l’emploi, varie en fonction de la formation initiale et des premiers acquis. Cette construction est basée sur trois piliers essentiels :

– un plan de formation, qui concerne essentiellement des questions d’adaptation au poste et relève de la stratégie des entreprises, ne concourt pas, ou du moins très faiblement, à l’élévation du niveau de formation et à l’acquisition de qualifications ou de diplômes ;

– un accompagnement personnalisé sur le socle des fondamentaux, indispensable en cas de sortie du système scolaire, qui connaît de grosses lacunes ;

– un pôle de professionnalisation et de transition, qui concerne des formations plus longues et débouche sur une qualification ou sur un diplôme.

Nous avons proposé de créer un fonds régional, qui aura pour objectif de mutualiser les financements et de récupérer une part de la contribution obligatoire des entreprises, dont, contrairement à ce que j’ai entendu, nous n’envisageons pas la diminution. Aujourd’hui, par exemple, les entreprises de vingt salariés et plus sont soumises au 0,9 %, cotisation obligatoire mais qui peut être directement consommée sur les fonds de l’entreprise. Demain, l’entreprise en gardera 0,5 %, qu’elle pourra également consommer librement, mais versera obligatoirement 0,4 % à un fonds régional, de type OPACIF. Ce dispositif permettra de mutualiser les fonds de manière plus importante, de dégager des moyens et de proposer des politiques prioritaires, qui seront ainsi plus facilement mises en œuvre.

S’agissant de l’AFPA, nous n’avons pas fait de proposition mais une simple préconisation. Un problème de mise en concurrence des formations se pose en effet. Néanmoins, il faut distinguer la partie « commerciale », visant à répondre à des plans de formation, de la partie « missions de service public » sur lesquelles nous avons insisté dans le rapport. L’AFPA a une compétence et une expérience qu’il ne faut pas abandonner. Nous sommes prêts à défendre ces missions dans le cadre d’une réorganisation de la formation tout au long de la vie, où la politique publique doit prendre une place plus importante et où les organismes privés ne doivent pas être seuls.

On a parlé d’école de la deuxième chance. Pourquoi pas de troisième chance ou de quatrième chance ? L’école de la deuxième chance permet de récupérer des jeunes en situation d’échec, sortis du système initial sans le socle des fondamentaux. Mais la reconstruction du socle des fondamentaux et d’une expérience professionnelle, voire d’une qualification ou d’un diplôme, peut très bien se faire tout au long de la vie. Une telle idée est tout à fait inscrite dans le schéma général de la formation tout au long de la vie reposant sur les trois piliers des allers et retours entre la formation et l’emploi, qui est inséré dans le rapport de la mission.

Il n’y a pas d’opposition entre M. Cherpion et moi-même sur le service public de l’emploi et le service public de l’information et de l’orientation proposé dans le rapport. M. Apparu a eu raison d’insister sur l’importance d’un service public qui serait rattaché à un ministère. Une véritable stratégie de formation tout au long de la vie ne peut passer que par un projet politique, lequel doit être fondé sur une gouvernance politique nationale.

Pour autant, nous l’avons indiqué dans le rapport, l’échelon territorial régional est essentiel. La coprésidence du comité régional illustre la nécessité de contractualiser entre l’État et les régions, les partenaires sociaux et les entreprises, pour définir des stratégies de formation, apprécier les besoins d’un bassin d’emplois et la situation d’une région. L’État comme la région ont un rôle à jouer. Il faut instituer un dialogue et parvenir à une véritable convergence en matière de formation tout au long de la vie. Le schéma du rapport reproduit, dans le cadre d’une organisation nationale et d’une organisation régionale, le lien objectif unissant les régions, les entreprises, les partenaires sociaux, les branches professionnelles et les amène à travailler dans une même direction pour construire cette politique de formation tout au long de la vie, avec des moyens à la fois élargis et clarifiés.

Il faut absolument que le service public de l’emploi soit en lien permanent avec le service public de l’information, de la formation et de l’orientation. Ce dernier a pour objectif de mutualiser les connaissances, de rendre lisibles les cartographies d’enseignement et d’apprécier les besoins de l’emploi. Les observatoires dont la création est proposée permettront, à court et à moyen terme, d’évaluer les besoins en matière d’emplois et d’évolution des métiers, ainsi que de simplification du dispositif.

Le carnet de bord suivra le salarié tout au long de sa vie – à l’instar de ce qui se passe pour le suivi de sa retraite. Si l’on considère que la FTLV doit jouer un rôle essentiel dans la construction d’un parcours professionnel, ce carnet de bord, par la traçabilité qu’il permettra, devrait constituer un outil tout à fait intéressant.

Nous avions parlé, au cours de nos réunions de travail, de la formation en alternance. Mais nous avons omis de faire figurer dans le rapport la partie concernant le développement de cette formation, dans lequel nous avions notamment proposé de simplifier cette formation, de créer un contrat unique d’insertion en alternance et d’obliger les entreprises à intégrer au moins un apprenti par tranche de cinquante salariés, pour faciliter le développement de l’apprentissage. Le rapport ayant été adopté, on ne peut plus y ajouter cette proposition mais je tenais à le souligner à titre personnel.

Cette mission d’information constitue pour moi une première expérience. Les échanges auxquels elle a donné lieu ont permis aux uns et aux autres de progresser, malgré les divergences de vue. Le travail de synthèse des précédents travaux est très important, puisqu’il porte sur un ensemble de quatorze rapports et sur toute une série d’auditions. Je vous remercie tous pour votre participation.

(Présidence de M. Pierre Méhaignerie, président de la Commission)

M. le président Pierre Méhaignerie. Je remercie à mon tour Mme la rapporteure pour son travail.

M. Pierre Morange. Je tiens à m’associer aux éloges sur la qualité du travail effectué pour ce rapport.

La treizième proposition de la mission consiste à : « Instaurer la transférabilité totale du droit individuel à la formation (DIF) et instituer ainsi un compte épargne-formation. » Je remarque que les sommes attachées au compte épargne-temps peuvent être également consacrées à la formation.

Ces fonds, complétés par les financements de la formation professionnelle constitueraient l’outil idéal pour accompagner le salarié tout au long de sa vie professionnelle et pour s’adapter aux périodes d’activité et d’inactivité qui peuvent marquer la vie d’un salarié. A-t-on mené une réflexion sur ce point ?

Je souhaiterais par ailleurs que nous puissions avoir un débat sur la flexisécurité à la française, dans lequel ce travail pourrait s’intégrer, et qui nous permettrait d’avoir une vision globale.

M. le président Pierre Méhaignerie. Comment mobiliser tous les partenaires, les élus, les formateurs, avec un système tellement complexe et aussi éloigné des bassins d’emplois ? On ne manque pas de structures ni de technostructures à l’échelon territorial, mais l’ensemble est totalement illisible au niveau des bassins d’emplois. Les personnes que je reçois à ma permanence sont complètement perdues.

Mme la rapporteure. La création du compte épargne-formation va de pair avec la création du carnet de bord personnalisé. Au minimum tous les cinq ans, on doit faire au salarié une proposition de formation dans le cadre de l’entreprise. Le carnet de bord permet de disposer d’un compteur permanent. Si, par exemple, au bout de trois ou quatre ans, la feuille reste blanche alors que le compteur continue à tourner, le salarié pourra prendre conscience qu’un problème se pose, par exemple de motivation. En effet, s’il est intéressant de vouloir former les salariés, il est parfois difficile de motiver ceux qui en ont le plus besoin. Quoi qu’il en soit, le rapprochement de cet outil avec le compte épargne-temps est essentiel et pourrait contribuer à la simplification du dispositif.

Je ne connais pas en détail la question de la flexisécurité, mais la sécurisation des parcours professionnels en fait partie. Quand j’ai réfléchi à la façon de construire ces allers et retours entre la formation et l’emploi, je me suis interrogée sur les possibilités qui s’offraient aux personnes non pas en fonction de leur statut mais de leur situation à chaque instant de la vie soit de rentrer dans l’entreprise, soit de passer par un acte de professionnalisation ou de transition, soit de passer par un accompagnement personnalisé pour recréer les conditions d’une appétence à la formation.

Le souci de lisibilité a été notre fil conducteur. Notre proposition consiste à mutualiser, en tout cas à permettre un regroupement à tous les étages de la fusée.

Nous avons proposé l’idée d’un observatoire organisé sur deux niveaux : un observatoire national aurait pour objectif de faire remonter les informations sur la cartographie des formations existantes et sur l’employabilité à la sortie des formations – nous n’en disposons pas aujourd’hui, comme nous avons pu le constater à l’occasion de nos auditions ; il aurait comme autre objectif, avec un service public associé, de procéder aux évaluations et aux labellisations des organismes de formation, dont le nombre dépasse aujourd’hui 45 000. En les labellisant, en les certifiant et en rendant certaines procédures obligatoires, il y en aurait sans doute déjà beaucoup moins.

Nous avons procédé de la même façon pour le niveau local : un observatoire par région pourrait regrouper la totalité des structures – par exemple par des mises en réseau. Les missions locales, les maisons de l’emploi, voire certaines bibliothèques permettent d’avoir accès à l’information, et il serait dommage de les faire disparaître. Mais il faudrait procéder à ce regroupement pour que tout le monde, des collégiens aux seniors, dispose d’un seul portail d’entrée, ce qui assurerait une certaine lisibilité. Il faut que l’on sache où s’adresser, que l’on dispose d’une base de données unique et que, quel que soit son statut, l’on puisse récupérer les données nécessaires.

Il faudrait associer à cet observatoire un fonds également régional. Le financement de la formation professionnelle serait simplifié. On ne conserverait les OPCA que pour la partie « plan de formation », les entreprises étant libres de choisir leur OPCA pour mutualiser leur plan de formation ; tout ce qui concerne le pilier « professionnalisation, formation qualifiante ou diplômante » reviendrait à ce fonds régional – qui serait en fait un FONGECIP régional. Les différents partenaires regroupés dans cette instance pourraient définir les politiques régionales avec les publics prioritaires.

M. Jean-Patrick Gille. Nous sommes au cœur du débat. Pour ma part, j’ai essayé de développer le droit à la deuxième chance et je pense qu’il faudrait creuser la piste du droit différé à la formation et rapprocher le contrat épargne-temps, le droit à la formation et le contrat de transition professionnelle cher à Gérard Cherpion. En rapprochant ces trois concepts, on permettrait à chacun d’échapper à la notion de statut pour aller vers un droit individuel, qui me semble correspondre à la tendance générale et qui donnerait un vrai sens à la flexisécurité.

Des difficultés risquent d’apparaître, liées à la question de l’assurance-chômage : on est obligé de lier le départ en formation aux périodes de chômage ; comment indemniser le temps passé en formation ? Mais ces difficultés ne paraissent pas insurmontables.

Avec un tel dispositif, les intéressés ont une autre démarche : ils savent qu’ils disposent d’une sorte de compte et cherchent des personnes leur permettant de l’optimiser.

Mme la rapporteure. Cela correspond tout à fait à la philosophie du dispositif que nous avons monté. Le contrat de formation professionnelle s’inscrit parfaitement dans ce dispositif. Mais je précise que, par souci de simplification, le pilier de « professionnalisation-transition » englobe les dispositifs actuels. La mission devait-elle décider de ne construire qu’un seul contrat ? De quel type ? Et avec quel lien avec l’assurance-chômage ? Nous ne sommes pas allés si loin.

J’ai souhaité que l’on définisse une vraie politique publique de la formation tout au long de la vie. La complémentarité entre l’État et la région me semble essentielle. Il faut absolument disposer à la fois d’un échelon national et d’un échelon régional au bénéfice de la proximité et de l’employabilité dans les bassins d’emplois.

M. le président Pierre Méhaignerie. Le travail est immense. Je vous remercie.

La Commission a décidé, en application de l’article 145 du Règlement, le dépôt du rapport d’information en vue de sa publication.

ANNEXES

ANNEXE 1

COMPOSITION DE LA MISSION

Mme Françoise Guégot, présidente-rapporteure

M. Benoist Apparu

M. Gérard Cherpion

Mme Pascale Gruny

Mme Valérie Rosso-Debord

M. Jean Ueberschlag

M. Jean-Patrick Gille

Mme Monique Iborra

M. Michel Issindou

M. Maxime Gremetz

M. Francis Vercamer

ANNEXE 2

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

(par ordre chronologique)

Ø Cour des comptes – Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5^ème chambre, M. Christophe Strassel, conseiller référendaire et M. Antoine Durrleman, conseiller maître (17 juin 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 111)

Ø Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie –Mme François Amat, secrétaire générale (19 juin 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 116)

Ø Inspection générale des affaires sociales (IGAS) – M. Philippe Dole, et M. Jérôme Guedj, coauteurs du rapport sur l’évaluation du service rendu par les organismes collecteurs agréés (24 juin 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 119)

Ø Conseil d’orientation pour l’emploi – Mme Marie-Claire Carrère-Gee, présidente, M. Louis-Paul Pelé, secrétaire général, et M. Pierre Ferracci, président du groupe multipartite, accompagné de M. Hugues Bertrand, membre (24 juin 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 123)

Ø Conférence des directeurs de service universitaire de formation continue –M. Jean-Marie Filloque, président (1^er juillet 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 128)

Ø Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) –M. Jean Gaeremynck, délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle, Mme Françoise Bouygard, déléguée adjointe à l’emploi et à la formation professionnelle et M. Jean-Robert Louis, sous-directeur des politiques de formation et du contrôle (9 juillet 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 133)

Ø Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche – M. Bernard Saint-Girons, directeur général de l’enseignement supérieur et M. Jean-Michel Hotyat, chef du bureau apprentissage, formation continue et validation des acquis de l’expérience, Service formations et emploi (22 juillet 2008) (synthèse de l’audition non incluse)

Ø Conseil économique et social – Mme Edith Arnoult-Brill, rapporteure sur « La sécurisation des parcours professionnels » (22 juillet 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 136)

Ø Fédération de la formation professionnelle (FFP) – M. Jean Wemaere, président et Mme Marie-Christine Soroko, déléguée générale (9 septembre 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 140)

Ø Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) –M. Paul Santelmann, responsable de la prospective (9 septembre 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 143)

Ø Association des Régions de France (ARF) – Mme Marie-Laure Meyer, conseillère régionale Île-de-France (10 septembre 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 148)

Ø Centre d’étude et de recherche sur les qualifications (CEREQ) –M. Michel Théry, responsable du département formation continue et Mme Isabelle Marion, chargée d'études au département formation continue (16 septembre 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 152)

Ø Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) – M. Michel Dollé, rapporteur général (17 septembre 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après p. 159)

Ø Assemblée permanente des chambres des métiers (APCM) – M. François Moutot, directeur général et Mme Béatrice Saillard, directrice des relations institutionnelles (24 septembre 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 162)

Ø OPCA AGEFOS-PME – M. Gérard Lenoir, président, M. Philippe Rosay, vice-président et M. Joël Ruiz, directeur général (24 septembre 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 166)

Ø Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) –M. Pierre Boissier, directeur général (24 septembre 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 171)

Ø Délégation académique à la formation continue (DAFCO) de Lorraine – Mme Géraldine Roché, responsable du service développement (30 septembre 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 175)

Ø Centre national d’enseignement à distance (CNED) – M. Bernard Cornu, directeur de la formation et Mme Sylvaine Roi, directrice adjointe de la formation
(30 septembre 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 180)

Ø FONGECIF Île-de-France – M. Jean-Pierre Douillet, président, M. Luc Tassera, vice-président, et M. David Mazurelle, directeur général (1^er octobre 2008) (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 184)

Ø Table ronde regroupant des employeurs (7 octobre 2008) :

– Groupe Auchan – M. Philippe Othacehe, directeur du magasin à Saint-Quentin et M. Philippe Filassier, directeur des ressources humaines (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 187)

– Fédération des entreprises de propreté (FEP) – Mme Sylvie Brunet, présidente du CPNEPP (commissions paritaires nationales de l’emploi et de la formation professionnelle) de la FEP et DRH du groupe Onet et Mme Fabienne Estrampes, responsable formation de la FEP (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 188)

– Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) – M. Claude Cochonneau, président de la commission employeurs, accompagné de Mme Séverine Omnes, chargée de mission sur la formation (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 191)

– France Télécom – M. Olivier Guihard, directeur de l’innovation et du e-learning et M. Louis Jourdas, responsable du développement des usages de l'auto-formation (synthèse de l’audition non incluse)

– M. François Nobili, assureur à Tours (cf. synthèse de l’audition ci-après, p. 192)

Ø OPCALIA – M. Olivier Gourlé, président, M. Francis da Costa, vice-président et M. Yves Hinnekint, directeur (7 octobre 2008; synthèse de l’audition ci-après, p. 194)

ANNEXE 3

SYNTHÈSES DES AUDITIONS DE LA MISSION

(Ces synthèses ont été validées par les personnes auditionnées)

Points évoqués lors de l’audition de Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5ème chambre de la Cour des Comptes et de MM. Christophe Strassel, conseiller référendaire et Antoine Durrleman, conseiller maître

(17 juin 2008)

La compétence de la Cour des comptes sur les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), institutions privées alimentées par des contributions obligatoires des entreprises privées, prévue par la loi de 2000, est encore récente. Elle n’est pas unanimement appréciée et les observations de la Cour ont suscité certaines réponses violentes.

1.- L’importance des sommes disponibles pour la formation professionnelle

Les crédits de la formation professionnelle continue récapitulés par le « jaune » budgétaire s’élèvent à 26 milliards d’euros en 2006. Sur cette somme, 11 milliards d’euros proviennent de la contribution des entreprises (dont 5,5 milliards sont collectés par les organismes collecteurs agréés ou OPCA) laquelle excède souvent l’obligation légale : de ce fait les sommes collectées ouvrent d’importantes marges de manœuvre.

Si l’on ajoute les dépenses des lycées professionnels qui s’élèvent à 8 milliards d’euros, on atteint la somme de 34 milliards d’euros, soit 2 % du PIB.

2.- La collecte

On constate un éclatement excessif et mal contrôlable de la collecte qui résulte de la logique de branche.

a) Une collecte par branches, cloisonnée et complexe

La collecte d’une partie de la contribution des entreprises est assurée par les branches au travers d’une centaine d’OPCA, auxquels il y a lieu d’ajouter deux OPCA interprofessionnels.

Toute mesure tendant à réduire le nombre de ces organismes est de bonne politique. La proposition du groupe de travail présidé par M. Ferracci, de ne donner un agrément qu’aux OPCA collectant au moins 100 millions d’euros doit être étudiée mais il serait sans doute préférable de subordonner les agréments à des critères autant qualitatifs que quantitatifs (les branches professionnelle n’ayant pas toutes une même taille).

Cette organisation par branches est complexe (on peut rencontrer plusieurs OPCA dans certaines branches et certains sont spécialisés dans le recouvrement des fonds dédiés au congé individuel de formation – CIF) et cloisonnée, source d’une concurrence néfaste pour la collecte de la partie non obligatoire de la contribution des entreprises.

b) Une collecte parfois déléguée à des organismes non agréés

En outre, ces nombreux OPCA, titulaires d’un agrément, n’hésitent pas à déléguer la collecte à une pluralité de réseaux locaux des branches professionnelles qui ne disposent pas de l’agrément. Cette pratique, critiquée par la Cour, a conduit un collecteur comme l’AGEFOS-PME à abandonner ses délégations.

c) Une inégalité de niveau de collecte

Cette inégalité de collecte entre OPCA est peu propice à l'organisation rationnelle des formations.

d) Des coûts de gestion de la collecte excessifs

La base de calcul retenue (9,9 % du montant de la collecte) entraîne une course aux recettes, qui conduit à une majoration automatique des frais de fonctionnement. Cette inflation des coûts est difficile à repérer et à critiquer dès lors qu’elle n'excède pas les taux légaux, alors que le système devrait bénéficier d'économies d'échelle.

Certains modes de fonctionnement, critiquables, favorisent la croissance des coûts : la Cour a pu observer, lors de l’un de ses contrôles, que l’OPCA obtenait d’autant plus facilement l’adhésion des entreprises, et donc la part de frais relatifs à ces collectes supplémentaires, qu’il remboursait des factures de formations sans contrôle de la réalité de ces formations.

e) Un mode inadéquat de financement du paritarisme et des structures de dialogue social

1,50 % des sommes recouvrées par les OPCA est reversé aux partenaires sociaux (0,75 % étant versés à destination de confédérations professionnelles au FONGEFOR et 0,75 % étant perçu par les organisations participant à la gestion des OPCA), sans véritable justification de l'utilisation des sommes reçues.

f) Les carences de la mutualisation

Le système mis en place fonctionne mal. La redistribution d’une part des sommes recueillies pour la formation professionnelle au profit des petites entreprises est inexistante (ce qui est choquant sur le fond et sur le plan économique) et une étude de la Direction de l'animation de la recherche des études et des statistiques (DARES) a récemment démontré que les entreprises de plus de 2 000 salariés percevaient davantage de financement qu’elles ne versaient de cotisations.

Ces dysfonctionnements semblent devoir aller en s'aggravant compte tenu du mode de fonctionnement du Fonds unique de péréquation (FUP). Recevant 5 % du montant de la collecte des OPCA, il gère également leurs excédents de trésorerie, lesquels tendent à diminuer ; le FUP préfère thésauriser ses fonds sans les redistribuer.

g) La question de l'utilité des OPCA

Cette question peut être posée lorsqu’on observe que la règle de base du juste retour pour les entreprises cotisantes n'est pas respectée. Les entreprises qui cotisent davantage qu'elles ne reçoivent de fonds auraient intérêt à financer directement leur formation d'autant plus que les OPCA n'ont pas d'apport décisif sur l'orientation de la formation.

3.- L'évaluation des formations n’est pas développée

L’évaluation se borne à distinguer les différents types de dispositifs :

– les contrats de professionnalisation en alternance sont appréciés et font l'objet de fortes demandes qui butent sur des limites financières ;

– les entreprises recherchent principalement des adaptations aux postes de travail sur des durées de plus en plus courtes (la moyenne annuelle est de 30 heures). Ces formations ne conduisent pas à des qualifications diplômantes ou à des reconversions. Dans ce cadre, le salarié n'est pas sûr de trouver un poste et un salaire supérieurs ;

– les formations les plus longues se font dans le cadre du congé individuel de formation (CIF) financé par des OPCA particuliers ;

– les formations des demandeurs d'emploi sont, comme celles des salariés, de plus en plus courtes et n'apportent pas de qualification diplômante.

Auparavant les formations étaient plus longues mais concernaient un moins grand nombre de personnes ; aujourd'hui elles concernent chaque année 40% des salariés mais sont très courtes.

4.- L'impact économique de la formation professionnelle

a) La formation continue

Il n'existe aucun outil d’évaluation appuyé sur des remontées statistiques fiables et suffisamment complètes permettant de mesurer la valeur ajoutée de la formation professionnelle. Plusieurs administrations possèdent des données chiffrées (l’Institut national de la statistique et des études économiques – INSEE –, la DARES, le CEREQ) mais elles ne se coordonnent pas entre elles pour les analyser.

Par ailleurs, selon une étude réalisée auprès des entreprises par des universitaires pour le compte de la Cour des comptes, on note un impact économique ambigu et des effets difficiles à chiffrer de la formation sur le retour à l'emploi des demandeurs d’emploi et sur la promotion des salariés :

– l’assurance chômage a choisi de proposer des formations courtes aux demandeurs d’emploi les plus proches du marché du travail ; en revanche, elle ne se préoccupe pas des personnes les plus éloignées de l’emploi, lesquelles sont renvoyées vers d'autres acteurs, telles les régions ;

– on constate certains aspects négatifs dans les formations longues : ceux qui les ont suivies ont tendance à demander des salaires élevés et de ce fait ne retrouvent pas facilement du travail.

b) La formation initiale

Le dispositif d'apprentissage conduit au placement de 80 % des jeunes concernés tandis que celui des lycées professionnels (branches de l'industrie) n'est que de 60 %. Cette différence de taux donne des indications sur les performances respectives des deux systèmes.

5.- Les mécanismes de coordination, de contrôle et d'évaluation sont insuffisants

Le contrôle prévu par le code du travail n'est pas développé, faute de moyens. Il exige, en effet, des compétences particulières d’analyse détaillée des comptes et des contenus des formations.

La coordination des acteurs avec la région et l'État est très limitée du fait de l'éclatement du système ; la compétence de la région a certes été élargie par la loi du 13 août 2004, mais dans la plupart des cas, elle reste limitée aux formations des publics les plus fragilisés.

Si la région travaille avec les branches pour l'élaboration du plan régional de développement des formations (PRDF), ce plan n'est pas opposable et la logique verticale par branche reste prédominante.

Même si l'on rencontre des expériences particulières de réussite pour certains dispositifs et de bonne coordination entre les entreprises, les OPCA, la région et l'État, aucun instrument d'évaluation ne permet de vérifier que le système répond à son objet : il est indispensable de mettre en place un tel instrument.

Globalement, le système de formation professionnelle fonctionne bien à l'intérieur de l'entreprise mais ne répond pas à la demande des jeunes sans qualification (130 000 jeunes abordent l'emploi sans qualification en dépit des 8 milliards d'euros consacrés à la formation professionnelle initiale). Le système organisé selon une logique de statut ne conduit pas les acteurs à se mobiliser en faveur de ces jeunes.

Les entreprises s'investissent très peu dans la validation des acquis de l’expérience (VAE) et très inégalement dans la qualification des personnes qu'elles recrutent. Elles n’ont d’ailleurs pas toutes les moyens, notamment les PME, de connaître les besoins de leurs salariés à cet égard.

La difficulté d'évaluer résulte d'une absence d'objectifs clairs.

S’il est difficile pour l'entreprise d'avoir une approche globale, la tâche à cet égard incombe aux OPCA. A l'obligation légale de prélèvement doit correspondre une vision claire de son objet et de son utilisation. Les entreprises allemandes, dans un cadre différent, se sont approprié la formation professionnelle avec une vision qualifiante à long terme.

Le système français de formation professionnelle a sans nul doute accompagné le mouvement vers la qualification des personnes : en 1970, 70 % des travailleurs n'avaient pas de qualification ; aujourd'hui ils sont 25 %.

Mais aujourd’hui, ce système fonctionne de façon inégalitaire :

– il existe une surreprésentation des enfants d’ouvriers et d’employés au sein des formations professionnelles initiales (à la différence de la formation continue) ;

– en outre, les personnes les moins qualifiées ne tirent aucun bénéfice du système, lequel, dans le cas de la liquidation de Moulinex, par exemple, n'a pas permis de répondre aux besoins de reconversion des ouvriers ;

– chaque année 52 % des cadres suivent une formation contre 16 % des ouvriers.

6.- Les pistes de réforme

a) Les pistes évoquées par la Cour

Ces pistes découlent des observations de la Cour : elles prônent :

– un usage optimal des sommes collectées en développant prioritairement la qualification des salariés les plus fragiles et leur capacité d’adaptation à l’emploi ;

– une révision du mode de financement qui a le défaut d’accroître le poids du prélèvement sur les entreprises ;

– une extension du contrôle de la collecte, aujourd'hui limité à la seule vérification que les taux de 9,9 % de frais de fonctionnement et de 1,5 % de la collecte versé au titre du paritarisme n’ont pas été dépassés. Les dispositions de la loi de 1884 sur la liberté syndicale n'imposent pas aux syndicats la production de comptes, ceux-ci présentent des justificatifs qui ne peuvent être vérifiés ;

– une simplification du réseau des collecteurs ;

– une meilleure coordination avec la région, responsable du pilotage de la formation professionnelle ;

– un réel paritarisme en lieu et place de l’actuel paritarisme de façade. Le paritarisme existe certes au sommet du système mais localement les organismes sont gérés par le patronat et les syndicats reçoivent des contreparties financières ;

– une définition des actions prioritaires communes à mener (en faisant des choix et en évitant la fuite en avant, telle celle qui pourrait résulter d'un usage général et subit du DIF) en faisant converger les financements (en ayant soin de fixer une part mutualisable dans les fonds collectés par les OPCA).

b) Autres propositions

Rendre la formation obligatoire et mettre en place un contrat de travail-formation à raison de 4h de formation par semaine en sus des 35 heures (M. Jean Uberschlag, membre de la mission) ; une telle réforme, tendant à faire du passage du salarié dans l'entreprise une occasion de qualification, se heurte à une question de coût (Mme Cornette) et à l'objectif premier de l'entreprise qui veut d'abord produire, ce qui milite en faveur du maintien d'une organisation de la formation par les branches mais en lien avec les régions et le ministère de l'éducation nationale (Mme Pascale Gruny)

Changer le dispositif de la collecte et mettre en place un dispositif semblable à celui prévu à terme pour faire assurer par les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) la collecte des cotisations d’assurance chômage.

Points évoqués lors de l’audition de Mme Françoise Amat, secrétaire générale du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie

(19 juin 2008)

Depuis sa création par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) intervient dans les domaines de la formation continue, de l’apprentissage, de la validation des acquis de l’expérience et de l’accueil - information - orientation, en interaction avec la formation initiale et l’emploi.

Seule instance de concertation entre tous les acteurs sur les politiques de formation professionnelle au niveau national, il réunit tous les deux mois, l’État dans toutes ses composantes (Travail, Santé, Éducation, Jeunesse…), 4 parlementaires (2 sénateurs et 2 députés), les représentants des 26 régions, les partenaires sociaux, les représentants des chambres consulaires et les organismes intéressés à la formation professionnelle (telles la FSU, l’Union nationale des syndicats autonomes – UNSA – et la Fédération de la formation professionnelle – FFP).

Au titre de ses missions, le CNFPTLV :

– donne un avis sur les textes législatifs ou règlementaires relatifs à la formation professionnelle et à l’apprentissage;

– évalue les politiques régionales dans leur fonctionnement et leur coordination les unes avec les autres, ainsi que dans leurs résultats. Plusieurs thématiques ont été retenues ⁽¹⁰¹⁾ :

- l’évaluation des contrats d’objectifs territoriaux (cf. infra) ;

- l’établissement d’une géographie de la formation professionnelle dessinée au travers d’une trentaine d’indicateurs : contexte démographique, caractéristiques de l’emploi et du marché du travail, nombre de jeunes relevant de l’enseignement secondaire, de l’enseignement supérieur, de l’apprentissage et des contrats en alternance, nombre des demandeurs d’emplois ou encore des salariés suivant une formation dans le cadre du CIF… ;

- une étude prochaine sur l’évolution des quatre voies de formation professionnelle des jeunes (voie scolaire, apprentissage, contrats en alternance et stages des conseils régionaux).

– s’efforce de clarifier les financements de la formation professionnelle : études annuelles de l’ensemble du financement de l’apprentissage depuis 2004 (comparaisons annuelles des bénéficiaires du financement et des apports de chacun des financeurs), élaboration et expérimentation avec huit régions volontaires d’un « tableau de bord du PRDF » qui préfigure un compte régional de la formation professionnelle » regroupant les statistiques financières des différents ministères, des conseils régionaux, des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA et FONGECIF) et des ASSEDIC ;

– travaille, comme le prévoit la loi, « en liaison » avec les comités de coordination régionaux pour l'emploi et la formation professionnelle (CCREFP) dont il réunit, deux à trois fois par an, les secrétariats permanents afin de suivre leur activité et de dresser un état des lieux de la concertation entre l’État, les conseils régionaux et les représentants des partenaires sociaux employeurs et salariés.

Il doit être noté que l’institution de conseils régionaux de l’emploi (loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi) pose la question de la cohérence avec les CCREFP qui ont la double compétence « emploi » et « formation ». Un grand nombre d’entre eux ont d’ailleurs créé en leur sein des commissions spécialisées sur l’emploi, les mutations économiques, les pôles de compétitivité ou le développement économique (cf. l’exemple du CCREFP du Pas-de-Calais qui, s’étant saisi des problèmes posés par la filière automobile, a adopté un plan d’actions concerté mis en œuvre par chaque acteur dans sa sphère de compétences).

– s’autosaisit de certains thèmes et mandate des groupes de travail pour faire des propositions en séance plénière:

Ainsi :

- sur la validation des acquis de l’expérience (VAE), le Conseil a proposé une meilleure lisibilité des dispositifs, un allègement des procédures et un développement de la VAE « collective ». Sur ce dernier point, les branches professionnelles pourraient faire valoir à leurs entreprises adhérentes que la VAE permet de préparer rapidement les salariés au remplacement des nombreux seniors qui doivent prochainement partir à la retraite. Par ailleurs, la VAE réduisant le temps de formation des salariés, elle permet aux OPCA de redistribuer les fonds ainsi économisés sur un plus grand nombre de personnes ;

- sur la sécurisation des parcours professionnels, le Conseil a traité ce sujet au travers du prisme de la formation professionnelle et en se fondant sur différentes initiatives territoriales, qui mutualisées et analysées constituent un socle de principes validé par tous les membres du Conseil.

Concernant l’évaluation des contrats d’objectifs territoriaux (COT), le Conseil a également fait des propositions concernant leur évolution.

Les COT ont, à l’origine, pour objectif d’harmoniser entre les régions et les branches professionnelles les différentes voies de formation professionnelle des jeunes.

Constat : 160 contrats ont été recensés entre 2000 et 2006 qui ne couvrent pas toutes les régions ni toutes les branches. L’étude de leurs résultats montre qu’ils ont permis un rapprochement entre ces deux partenaires qui se connaissaient peu. Aujourd’hui, de plus en plus souvent, ces contrats sont étendus à la formation des salariés et des demandeurs d’emploi et prennent la forme de conventions cadres fixant des objectifs plus précis et les résultats attendus (alors que jusqu’à présent, ils ne faisaient l’objet d’aucune évaluation et que leurs signataires n’y prenaient que peu d’engagements).

Dans la plupart des cas, les COT sont signés avec les branches professionnelles les plus structurées. Il conviendrait, toutefois, de réfléchir à des contrats interprofessionnels, à l’exemple de l’accord « filière mer » signé par le conseil régional de Bretagne et les branches qui relèvent peu ou prou des métiers de la mer (de même pour l’accord « filière bois » en Limousin). Ces accords interprofessionnels, qui traitent d’un ensemble de métiers et de compétences communs à plusieurs secteurs, devraient, en effet permettre d’anticiper les mobilités professionnelles des habitants de la région au sein de leur territoire.

Contrairement aux engagements de développement de l’emploi et des compétences (EDEC) signés par l’État et les branches professionnelles – et dans un petit nombre de cas, par les conseils régionaux – les COT définissent davantage des orientations qu’ils ne comportent d’engagements financiers. Il pourrait donc être opportun de mêler ces deux types de conventions, en conservant le champ d’application des COT concernant les publics ciblés (jeunes, salariés et demandeurs d’emploi), en organisant un quadripartisme (État, conseils régionaux, partenaires sociaux employeurs et salariés), en utilisant la méthode des EDEC avec toutefois une procédure plus souple et des engagements financiers précis.

La question des jeunes qui sortent du système scolaire sans aucune qualification, est récurrente depuis les années 70 et ce problème, difficile à traiter, n’a pas reçu de véritable solution.

La formation initiale et la formation continue mériteraient un débat d’ensemble sur leur articulation:

– En effet, ces deux systèmes s’ajustent mal. L’Éducation nationale ne parvient pas toujours à obtenir de ses élèves une assimilation des savoirs fondamentaux, lesquels devront être repris par des formations continues, ce qui représente un véritable gâchis, ou par les écoles de la deuxième chance ;

– Le nombre des diplômes professionnels de premier niveau de qualification est beaucoup trop important et cette spécialisation excessive des sortants de formation initiale est en contradiction avec la nécessité de plus en plus grande d’une mobilité interprofessionnelle en cours de vie active. Dans le domaine de la formation initiale, l’Éducation nationale et les branches professionnelles pourraient définir des troncs communs à un grand nombre de secteurs. Les intéressés pourraient ainsi acquérir des connaissances de base communes à un ensemble de métiers, puis se spécialiseraient ultérieurement à l’aide d’une formation professionnelle de la branche dans laquelle ils oeuvreraient ; cette formation pourrait être sanctionnée par un diplôme, un titre ou un certificat de qualification professionnelle.

Au sujet des propositions du groupe de travail présidé par M. Pierre Ferracci :

– La suppression de la contribution due par les entreprises au titre du plan de formation ne devrait sans doute pas être retenue car elle comporte un risque : que les petites entreprises de moins de dix salariés ne fassent plus du tout de formation. Toutefois, un autre seuil pourrait être défini ;

– Au lieu de privilégier le seul critère financier pour regrouper les organismes collecteurs (relever de 15 à 100 millions d’euros le seuil minimal de collecte des fonds), il faudrait adopter une approche par filières et réunir les OPCA par grands domaines d’activités. Ces organismes bénéficiant dès lors d’une assise financière plus importante, pourraient accompagner les entreprises mais également les salariés dans leurs démarches de formation. Par ailleurs, une telle approche devrait favoriser une mobilité interne à ces grands secteurs.

Points évoqués lors de l’audition de MM. Philippe Dole et Jérôme Guedj, membres de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS)

(24 juin 2008)

Le rapport « Évaluation du service rendu par les organismes collecteurs agréés » a été rédigé après une enquête menée par l’IGAS dans quatre régions représentatives ⁽¹⁰²⁾, auprès du Fonds d’assurance formation (FAF) Artisanat, de l’AGEFOS-PME, de l’Association régionale paritaire pour la formation continue dans le bâtiment et les travaux publics (AREF-BTP), du Fonds d’assurance formation de l’industrie hôtelière (FAFIH), des Fonds de gestion du congé individuel de formation (FONGECIF), et auprès d’OPCALIA et du Fonds d’assurance formation des secteurs de la culture, de la communication et des loisirs (AFDAS) à titre de complément.

L’évaluation avait pour objet :

– de découvrir les raisons pour lesquelles la formation professionnelle ne bénéficie pas aux personnes les plus fragilisées ni au 1 million d’artisans ;

– de répertorier les bonnes pratiques et facteurs de succès ;

– de procéder à des préconisations ;

Les usagers, les publics des très petites et moyennes entreprises (TPME), lesquels représentent 55 % de l’activité professionnelle française, constituaient la base de cette étude.

Différents organismes professionnels détiennent des travaux d’évaluation extrêmement riches relatifs à la transformation des organisations et à l’évolution des besoins de compétences, aux parcours de formation et de reconversion qui ne sont, toutefois, jamais mis en perspective les uns avec les autres. Il serait donc nécessaire d’organiser leur transmission aux Observatoires régionaux de l’emploi et de la formation (OREF) dont l’analyse et les recommandations devraient être corrélés par un comité scientifique représentatif de l’ensemble des partenaires appelés à prendre des décisions en matière de formation.

Le problème de l’évaluation de la formation se pose :

– au niveau du dirigeant d’une TPME qui ressent la nécessité d’adapter des compétences. Ne sachant à qui s’adresser pour choisir le meilleur opérateur de formation et la prestation la plus adaptée à ses besoins, il demandera conseil aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) qu’il connaît et qui viennent, parfois, sur place lui rendre visite ;

– au niveau du salarié : à qui doit-il s’adresser pour organiser au mieux une réorientation professionnelle, pour obtenir sa prise en charge ? Comment reconnaître la qualité d’une formation ? Sur quels critères ?

Pour juger de la qualité d’une formation, la Délégation générale Éducation et Formation de la Commission européenne privilégie la qualification obtenue. Cette comparaison des prestations par rapport à l’objectif commun d’obtention d’un diplôme ou d’une certification est également utilisée par les FONGECIF et les réseaux interprofessionnels.

Or, les opérateurs de branches professionnelles préfèrent privilégier des formations spécifiques à leur branche et débouchant sur l’octroi de certificats de qualification professionnelle (CQP). Ces derniers permettent des adaptations à l’emploi mais ne sont pas reconnus par les professions règlementées (pour la création d’entreprise) et ne peuvent avoir pour fonction de garantir une entreprise de tout risque de contentieux sur la prestation fournie par son salarié (effectivement qualifié pour délivrer cette prestation, telle la vente ou de l’entretien de cycles et de motocycles).

Correspondant à un certain « protectionnisme professionnel », les CQP ne peuvent pas répondre aux besoins de mobilité ou de reconversion des salariés dont l’alternance des statuts est aujourd’hui de plus en plus courante (30 % des salariés en reconversion changent de secteur d’activité, 8 à 10 % créent leur entreprise). En outre, en l’absence de tout processus d’équivalence intracommunautaire, les CQP ne sont pas reconnus au plan européen.

Une évaluation des organismes de formation à dominante professionnelle devrait être mise en place sur des critères objectifs : comparaison des diplômes délivrés, matériels pédagogiques utilisés, expérience professionnelle des formateurs… Service souhaité et attendu par les entreprises, l’évaluation permettrait d’aboutir à des accréditations tout en restant ouverte à la concurrence. Il peut être noté pour exemple que le FONGECIF d’Île-de-France dispose de telles évaluations pour l’ensemble des organismes de formation de la région proposant des actions sanctionnées par des diplômes.

– Pour un entrepreneur de TPME, la formation professionnelle de ses salariés doit répondre à une exigence de rentabilité : dans le cadre de la production de biens ou de services de l’entreprise, elle se doit d’être efficiente et de répondre à un besoin.

Le chef d’entreprise va par conséquent s’interroger sur l’acte de formation, sur la réorganisation de son entreprise qu’implique le départ en formation du salarié et sur les modalités de financement de cette formation. La segmentation des institutions et des acteurs et la dispersion des outils génèrent une complexité dissuasive.

Les organismes de collecte assurent en outre une fonction d’intermédiation indispensable et devraient être encadrés par une convention d’objectifs et de moyens

Les organismes collecteurs apportent à ces questions des réponses plus ou moins appropriées et complètes selon leur degré de proximité territoriale avec l’entreprise. Lorsque la relation est trop éloignée, elle pose des problèmes administratifs (navettes de dossiers) alors qu’une relation de proximité permet de décliner les conseils en fonction de la situation particulière de l’entreprise, de cibler les réponses par rapport à son activité et de cadrer les divers problèmes administratifs et financiers.

Lorsque les organismes sensibilisent les entrepreneurs de TPME à la formation professionnelle, l’accès des salariés à une formation est plus important (le départ en formation progresse de 8 à 24 % des effectifs dans les situations observées). Il convient donc de reconnaître aux OPCA une mission d’intérêt général et de leur assigner cette mission de conseil et d’accompagnement personnalisé (qui ne correspond à aucune définition précise de leurs obligations, aujourd’hui) ; leur regroupement s’avère alors nécessaire, à l’exemple de ce qu’a accompli la branche BTP : ses deux OPCA (comptant 2 ou 3 salariés) gèrent les aspects de pilotage politique et stratégique, un organisme national (le GFC-BTP) met en œuvre les aspects de gestions administrative et 22 antennes régionales (les AREF) administrent la relation de proximité à l’aide d’un conseiller de formation pour 250 à 300 entreprises. De même, la branche textile-habillement-cuir dispose de délégations territoriales dans les régions où elle compte un nombre important d’adhérents, mais confie sa gestion au réseau interprofessionnel dans les autres régions. De même enfin, des réseaux interprofessionnels administrent par délégation les accords de branches qui leur sont confiés.

Dans une telle hypothèse, le financement des OPCA ( dont 75 % des frais de gestion couvrent le service rendu aux adhérents et 25 % les seuls frais de collecte) ne correspondrait plus systématiquement au plafond de 9,9 % du montant de la collecte mais serait défini par des conventions passées avec l’État en fonction d’objectifs qualitatifs précis (nombre de visites d’entreprises, de contacts téléphoniques ou écrits…) et en fonction des moyens que chaque OPCA devrait déployer pour atteindre ces objectifs.

– Pour les salariés, des disparités d’accueil, d’accompagnement à la construction de leurs projets et de prise en charge financière de même nature sont observées auprès des FONGECIF, lorsqu’ils s’interrogent sur leur capacité à suivre une formation, les résultats qu’ils peuvent en espérer, la destination professionnelle et les contenus de la formation, les financements…

On note que 80 % des salariés s’étant engagés dans un congé individuel de formation obtiennent une qualification mais que leur effort n’est pas toujours suivi du changement de situation professionnelle espéré, puisque seuls 40 % d’entre eux obtiennent satisfaction.

Malgré le rôle d’ascenseur social joué par le congé individuel de formation, ce dernier est sous financé.

Il est donc nécessaire de rechercher des compléments de financements, de mutualiser les ressources, d’harmoniser les règles de gestion et d’optimiser par la capitalisation des pratiques les services délivrés par l’ensemble des OPACIF.

L’étude de l’efficacité des financements de la formation professionnelle, de la collecte des fonds et de leur allocation aux bénéficiaires ne révèle aucune dérive majeure de l’utilisation des fonds. Les mécanismes de mutualisation entre grandes et petites entreprises (actuellement interdits par les textes) devraient être rendus possibles au profit de ces dernières.

Un autre défaut observé concerne le financement du paritarisme, lequel, sans que sa nécessité soit remise en cause, devrait relever d’un cadre différent :

– Les fonds collectés pour la formation professionnelle ne devraient pas financer la démocratie sociale par l’entremise du FONGEFOR (cette question relève du financement global des organisations syndicales)

– À l’inverse, il est parfaitement légitime que les dépenses engagées par les membres des organisations qui participent à la gestion des OPCA et des FAF soient défrayées sur les fonds collectés par ces organismes pour la formation professionnelle, même si ce défraiement devrait être mieux encadré.

– L’usage des fonds tel qu’il est défini par l’accord national interprofessionnel de 2003 est très intéressant car il correspond aux finalités d’une politique publique aux termes desquelles la formation doit concerner en priorité les personnes qui ne possèdent pas des savoirs de base, sont peu qualifiées ou dont les connaissances sont devenues obsolètes. Or, les périodes de professionnalisation sont effectivement utilisées en direction de ces publics. Il conviendrait donc de rendre ces dispositifs prioritaires pour des publics ciblés en faveur desquels il convient d’inciter fiscalement les entreprises à investir.

Les comités de coordination régionaux de l’emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) sont des lieux qui réunissent tous les acteurs et décideurs de l’usage des financements de la formation et de l’emploi, à l’exception des représentants du monde de la formation.

Le pilotage territorial de la formation professionnelle se pose en termes de présidence, de contrôle de la norme et des finalités poursuivies et du processus de décisions.

– Sur ce dernier point, les partenaires sociaux regrettent de n’être consultés que dans des cadres déjà tracés et de ne pas voir leurs propositions suffisamment prises en compte alors que le droit de la formation professionnelle dans les branches et les entreprises est d’essence contractuelle.

Il convient donc de rechercher et de préserver un rapport équilibré entre ceux qui définissent les politiques de formation et ceux qui les mettent en œuvre. Dès lors, au sein d’une structure (tel le CCREFP), les acteurs publics (l’État, la région) pourraient construire avec les partenaires sociaux, un schéma collectif partagé engageant l’ensemble des parties dont les choix devraient ensuite être rendus publics.

– La présidence pourrait être assurée par le représentant de l’État, garant de l’application de la loi et de la mise en œuvre de la procédure de concertation et l’animation confiée au président du conseil régional, chef de file territorial de la politique de formation.

Si une structure réunissant tous les acteurs de la formation professionnelle est utile, il convient de ne pas créer des systèmes complexes et de bien définir les rôles et les attributions de chacun (qui fait quoi). Le CCREFP existe dans chaque région et réunit les acteurs concernés. Il pourrait ainsi jouer ce rôle, sous réserve qu’il dépasse celui d’une chambre d’enregistrement des préoccupations de chacun de ses membres, et procède d’un réel pilotage territorial des politiques de formation et de l’emploi.

Points évoqués lors de l’audition de Mme Marie-Claire Carrère-Gée,
présidente du Conseil d’orientation pour l’emploi (COE),
M. Louis-Paul Pelé, secrétaire général,
M. Pierre Ferracci, président du groupe multipartite
et de M. Hugues Bertrand, directeur des études du Groupe Alpha

(24 juin 2008)

– La saisine du COE a fait suite à la volonté de réforme profonde de la formation professionnelle exprimée par le Président de la République : le COE présentait l’intérêt d’être une institution jeune, rassemblant tous les acteurs du secteur, porteuse de certaines idées innovantes en matière de création d’emplois, et dont l’intervention pouvait être jugée utile pour simplifier et rendre beaucoup plus efficace le secteur de la formation professionnelle. Le rapport a été confié à M. Pierre Ferracci, lequel a ensuite été chargé par le Gouvernement d’animer un groupe de travail quadripartite de préparation à la négociation qui devait s’ouvrir ultérieurement pour décider des modalités de la réforme.

L’avis du COE a été adopté à l’unanimité le 8 avril 2008 (à l’exception du syndicat représentant les professions libérales dont les enjeux sont particuliers).

– L’état des lieux, qui a précédé l’avis proprement dit, n’a pas pu tenir compte du bilan de l’Accord national interprofessionnel de 2003 qui n’avait pas encore été réalisé. Il comporte les constatations suivantes :

• des sommes d’argent très importantes sont consacrées à la formation professionnelle, l’équivalent de 1,5 % du PIB ;

• on constate de fortes inégalités d’accès à la formation, paradoxalement au détriment des personnes les moins bien formées : moins on est formé au départ, moins on est formé ensuite ;

• beaucoup de jeunes n’ont aucune qualification ;

• l’offre de formation est très importante, organisée par un très grand nombre d’organismes (55 000 établissements ont renseigné un bilan pédagogique et financier) desquels on n’exige aucune compétence spécifique ni diplôme et dont les propositions sont déconnectées de la demande de formation. Cette offre ne fait l’objet d’aucune évaluation, ce qui constitue un des leviers prioritaires d’action.

– Des préconisations générales

Le COE a émis des préconisations générales, en tenant compte de l’évolution des acteurs depuis l’accord de 2003 :

• cibler les priorités (alors qu’en 2003, la volonté a été de créer un DIF, identique pour tous) en déterminant quelles sont les personnes qui ont davantage besoin de formation, vers lesquelles orienter les financements ;

• améliorer la connaissance des besoins actuels et futurs du marché de l’emploi ;

• développer les certifications professionnelles et permettre l’acquisition des diplômes au travers des vertus formatrices du travail lui-même ;

• confirmer le rôle et la responsabilité des entreprises pour que tous les salariés aient accès à la formation.

– Des focus particuliers :

Sur les jeunes

* L’objectif est de réduire le nombre de jeunes sans qualification et de faciliter leur insertion professionnelle :

• en les amenant à définir un projet professionnel dès la classe de terminale ;

• en mettant sur pied un outil commun sur les métiers, avec une visibilité sur les métiers de demain ;

• en prévoyant l’accompagnement systématique des jeunes qui sortent du système scolaire sans qualification ; afin de prévenir ces situations, il faudrait repérer et accompagner les élèves en difficulté le plut tôt possible au cours de leur scolarité ;

• en instaurant un droit à une formation différée ;

• en organisant l’acquisition de diplômes par d’autres voies que la voie habituelle, comme la VAE.

Il convient de noter que l’existence des dispositifs n’est pas suffisante et qu’il importe d’aller vers les jeunes afin de les aider à détecter le dispositif convenant à leur situation.

Sur les salariés

• mieux utiliser les dispositifs existants ;

• mettre en œuvre le DIF ;

– Mieux articuler le plan de formation et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC).

Sur l’ensemble des publics

– Élargir la mission du service public de l’emploi à tous, au-delà du champ des demandeurs d’emploi. Lui confier un rôle d’orientation pour les jeunes et pour les salariés; la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC est une occasion pour le service public de l’emploi de s’interroger de nouveau sur ses missions et d’évoluer vers un travail d’aide à l’anticipation des évolutions de l’emploi dans l’entreprise afin de limiter les conséquences du chômage.

• prévoir un mode particulier d’accompagnement des personnes les plus en difficulté ;

• renforcer les contrats de professionnalisation chez les adultes ;

• mettre effectivement en place les volets « accompagnement » et « formation » des contrats aidés ;

• élargir la mission des OPCA préalablement regroupés (grâce à une hausse du seuil de collecte de 15 millions d’euros à 50 ou 100 millions) en leur confiant un rôle de conseil et d’accompagnement des entreprises.

– Autres observations :

• Les enjeux de la formation tout au long de la vie sont mal appréciés

Les deux groupes de travail ont été confrontés à la question des enjeux de la formation qui ne sont pas appréciés à leur juste importance par les différents acteurs, alors même que l’enjeu professionnel et culturel de la formation tout au long de la vie est considérable.

• Des mesures plus incitatrices doivent être combinées avec le caractère obligatoire du prélèvement

Par exemple en matière de financement, différentes pistes pourraient être examinées :

– prévoir une fiscalité incitative au-delà de l’obligation légale,

– fixer le niveau de l’obligation légale non pas au niveau national mais par convention au niveau de chaque branche, avec une adaptation aux vrais besoins,

– accentuer la mutualisation.

• Le dispositif en vigueur comporte des freins puissants

– La GPEC fait peur : il y a dans l’entreprise une crainte d’anticiper, de peur de devoir afficher des perspectives de réduction des effectifs. Une réponse possible serait de se centrer sur l’anticipation de l’évolution des métiers, des compétences et des qualifications.

– La formation en entreprise des personnels les plus fragiles, objectif indispensable, est difficile à atteindre par manque de moyens et du fait de la tendance des entreprises à s’occuper en priorité de leurs salariés les plus performants.

– Dans les petites et moyennes entreprises, l’un des freins à la formation vient de la nécessité de trouver un remplaçant durant le temps de la formation.

– En ce qui concerne la formation continue des travailleurs handicapés, non évoquée dans l’avis du COE, la procédure est trop lourde pour les intéressés. Il faut prévoir une simplification et une prise en charge des démarches par les maisons du handicap.

– L’effort en faveur des demandeurs d’emploi est insuffisant : pourtant les propositions tendant à prévoir que les entreprises dégagent des moyens spécifiques en leur faveur et visant à la création d’un fonds régional de sécurisation n’ont été agréées au sein du groupe de travail quadripartite par aucun des participants (partenaires sociaux, État, régions).

– La question des jeunes sans qualification doit être une priorité.

– L’insuffisante réactivité du système : le réengagement dans un projet professionnel après un licenciement dans le cadre d’un plan social demande un accompagnement humain fort, beaucoup plus réactif qu’il ne l’est actuellement. Le coût de cet accompagnement est moindre que celui de la marginalisation.

– Il faut trouver une solution à la question de la rémunération des personnes en formation

• Faut-il faire évoluer le système vers une obligation de formation ? Mais une « obligation » tend à déposséder les acteurs des enjeux.

• Sur le pilotage et la gouvernance :

– Outre le regroupement des OPCA, il y a lieu de prévoir un pôle paritaire régional et un système de contractualisation régionale. À noter que, malgré la loi et malgré le travail de concertation réalisé autour de l’élaboration du plan régional de formation, les régions ne sont pas réellement pilotes car le plan régional de formation n’est pas opposable. À noter aussi le décalage entre le plan national où les accords sont signés entre les partenaires sociaux, et le plan local où la représentation des différents acteurs n’est pas toujours assurée : c’est ainsi que la révision régulière des plans régionaux de formation se heurte dans certains cas à l’absence des représentants locaux. Cependant il est indispensable que l’accord acquis au niveau national conduise à une contractualisation au niveau régional, au plus près des situations.

– Il existe encore des zones d’ombre dans la répartition des compétences entre l’État et les régions. Il faut clarifier les missions de chacun et améliorer le fonctionnement des dispositifs existants, plutôt que d’en créer de nouveaux ; la loi sur le service public de l’emploi a créé un nouveau conseil régional de l’emploi dont il faudra définir la place parmi les structures existantes. L’emploi est de la compétence de l’État, la formation de la compétence de la région. Il y a donc lieu d’articuler de façon précise ces deux compétences. Cf. la suggestion d’adopter la répartition existant pour la formation initiale où les diplômes sont d’État mais où les financements incombent aux collectivités territoriales. De même l’État validerait les formations, sous cette réserve que toutes les formations ne sont pas diplômantes.

• Sur l’offre de formation

– Il faut organiser la régulation du marché de la formation par le biais d’une labellisation (norme Iso) des organismes formateurs, par l’implication des OPCA dans la réflexion et le conseil aux entreprises sur leurs besoins de formation et donc par le rétablissement du primat de la demande sur l’offre. Il s’agit de responsabiliser les entreprises à l’égard de leurs plans de formation ainsi que l’ensemble des acteurs. Aujourd’hui les OPCA ne jouent pas suffisamment leur rôle de conseil.

La qualité de l’offre passe par ces trois pistes : la labellisation, le conseil des OPCA, le primat de la demande.

– Les contrats de formation doivent faire l’objet d’une évaluation et il conviendrait de faire évoluer les critères de rémunération des organismes de formation en fonction des résultats obtenus.

– Il faut mettre au point un suivi statistique sur le parcours professionnel des personnes ayant suivi une formation.

La déficience de l’évaluation constitue une faiblesse.

Les choses commencent à se mettre en place d’une part dans le cadre du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, d’autre part dans le cadre de l’accord national interprofessionnel de décembre 2003 qui a prévu un bilan.

Mais il n’existe pas d’évaluation sur des critères scientifiques tels que le niveau d’embauche des personnes sortant de formation, sa rapidité, sa durabilité. Ce type d’évaluation devrait être confié à des laboratoires universitaires.

****

La présidente-rapporteure de la mission d’information envisage une seconde audition du COE à l’automne, en fonction de l’état d’avancement du projet de réforme.

Points évoqués lors de l’audition de M. Jean-Marie Filloque,
président de la Conférence des directeurs de service universitaire de formation continue

(1er juillet 2008)

1.- Les caractéristiques de la formation continue universitaire (FCU)

L’enjeu de la formation continue (FC) depuis l’origine est un enjeu de citoyenneté et d’insertion des personnes, qui passe par l’économique.

Au sein de l’Université, cette activité particulière, placée par la loi de 1971 dans le champ économique concurrentiel, est demeurée souvent à l’écart de ses autres activités, même si elle fait partie de ses missions, inscrites dans le code de l’Éducation. La récente réforme de l’Université, son ouverture plus grande au monde extérieur, devraient modifier cet état de choses. En effet la formation continue universitaire assure déjà cette interface avec les mondes économiques et sociaux, que la loi invite à promouvoir. Le décret de 1985 qui l’organise, en fait une activité autofinancée, même s’il laisse à l’État la charge d’une partie des publics concernés.

2.- Les chiffres (2005)

L’activité de formation continue universitaire (FCU) en France fait chaque année l’objet d’une enquête par la Direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) qui publie régulièrement chiffres et analyses ⁽¹⁰³⁾.

Le chiffre d’affaires de la formation continue universitaire est d’environ 300 millions d’euros, soit 5, 8 % des dépenses de formation continue en France.

Le nombre de stagiaires concernés par la FCU est de 420 000, soit 5,3 % des stagiaires FC recensés en France. 41 % de ces stagiaires sont inscrits dans une formation diplômante (diplômes nationaux ou diplômes d’université) et 44 000 obtiennent un diplôme.

Le nombre d’heures stagiaires effectuées en FCU représente 10 % du total des heures stagiaires, ce qui indique que les formations en FCU sont plus longues en moyenne : 139 heures en moyenne contre 70 heures au niveau national.

80 universités ont une activité de FCU, aux côtés de 42 000 organismes de formation, qui opèrent dans le même champ d’activité hormis pour les formations débouchant sur des certifications spécifiques à l’Université (notamment dans le domaine de la formation médicale continue qui connaît un fort développement à l’Université et concerne des personnes déjà diplômées) ou sur des diplômes nationaux.

Les premiers chiffres pour 2006 laissent apparaître une légère baisse du chiffre d’affaires, une augmentation du nombre des stagiaires en même temps qu’une stagnation du nombre des heures stagiaires et une augmentation du nombre des diplômes délivrés.

L’augmentation du nombre des diplômes délivrés en formation continue est une tendance régulière depuis la mise en place du cursus LMD (licence, master, doctorat) et est en partie due à une demande croissante de licence professionnelle mais aussi de masters, de la part des branches professionnelles. Elle constitue un élément important du rapprochement entre le monde de l’emploi et celui de l’enseignement.

Les stagiaires se répartissent aussi selon leur origine :

30 % de salariés,

10 % de demandeurs d’emploi,

52 % de particuliers (sans support financier par un tiers),

8 % sont issus des professions libérales.

Cette répartition est inversée par rapport à la répartition de la formation continue sur l’ensemble de la France qui compte 66 % de salariés, 16, 7 % de demandeurs d’emploi et 6 % de particuliers.

3.- Le financement

Les ressources de la FCU proviennent pour :

– 36 % des entreprises et des OPCA (le pourcentage est de 50 % pour l’ensemble des dépenses de formation au niveau national) ;

– 31 % de la commande publique d’une part pour les personnels des fonctions publiques, mais aussi par subventions ou marchés pour des publics spécifiques (30 % au niveau national, ce qui signifie que l’Université n’est pas avantagée dans ce domaine) ;

– 26 % des particuliers (7 % au niveau national).

La répartition des dotations aux universités devrait tenir compte de cette situation particulière et affermir sa légitimité à mobiliser les fonds de la formation professionnelle (ceux-ci sont de l’ordre de 5 milliards d’euros pour les frais pédagogiques – hors rémunération des stagiaires).

On observe que la FCU est largement financée par les particuliers eux-mêmes alors que le Code de l’Éducation fait de la formation permanente une mission de service public.

De même, l’Université ne capte que 15 % des stagiaires ayant de Bac+2 à Bac+5, ce qui lui laisse une forte marge d’attraction.

4.- Deux champs importants exploités avec succès par l’Université de façon inattendue : les contrats de professionnalisation et la validation des acquis de l’expérience (VAE) :

– 23 % des contrats de professionnalisation du niveau DUT-BTS jusqu’aux masters (créés par la loi du 4 mai 2004) ont été signés avec l’Université en 2005, 24,5 % en 2006 : ce qui est considérable. Il existe une forte demande des branches professionnelles pour des masters pro, ce qui constitue pour les jeunes une possibilité d’insertion dans l’emploi par le biais de ces contrats en alternance (similaires aux contrats d’apprentissage). Un tel développement de l'alternance a un impact considérable sur la pédagogie et sur l'organisation des parcours de formation, très favorable à la formation continue. Malgré tout, il reste souvent des difficultés importantes dans les relations conventionnelles avec les partenaires, difficultés portant aussi bien sur l'aspect juridique que financier, voir pédagogique.

– Sauf exception, les universités sont entrées dans la démarche de la VAE, ce qui n’allait pas nécessairement de soi, s’agissant pour elles de mesurer des acquis. En 2004, elles ont assuré 17 % des VAE en France. Depuis, d’autres certificateurs ont mis en place leurs dispositifs (notamment le ministère des affaires sociales). En 2006 les universités ont examiné 4 000 dossiers, pris 3 700 décisions favorables dont 50 % pour des diplômes complets (licences et masters essentiellement). Les VAE de doctorats sont très peu nombreuses mais sont possibles : les demandes émanent de chercheurs privés non inscrits en thèse qui envisagent une reconversion vers l’enseignement supérieur (trois thèses sont en cours à l’université Pierre et Marie Curie, par exemple).

Malgré tout, on constate de gros écarts entre universités et une difficulté dans le financement de cette activité (hors accompagnement), spécifiquement pour l'enseignement supérieur.

La démarche de la VAE a eu un impact positif sur la construction de référentiels de compétences destinés à aider les jurys chargés de la validation à passer de la notion de « parcours » utilisée pour l’octroi des diplômes à celle de « contenu » pour apprécier les compétences.

Ces référentiels ont en outre permis d’alimenter le répertoire des certifications professionnelles auquel se réfèrent les régions pour attribuer leurs financements de formation continue, notamment aux universités : le travail est fait pour les licences pros et les DUT, il est en cours pour les autres licences et les masters (c’est un travail très important car il existe 14 000 diplômes en France).

5.- Des éléments pour une vision d’ensemble de la formation continue universitaire

Il conviendrait d’entendre la Conférence des présidents d’université sur leur vision de la formation continue.

– La situation varie d’une université à l’autre :

• l’autonomie en la matière est ancienne ;

• les contextes géographique et économique ainsi que les besoins varient d’une région à l’autre.

– Les politiques des régions ne sont pas les mêmes :

Par exemple, dans une situation d’industrie sinistrée, la région Nord-Pas-de-Calais a investi dans la formation des fonds considérables afin de développer les diplômes d’accès à l’Université, les formations diplômantes et l’accompagnement des adultes dont le niveau d’accès au bac est très faible ;

Ainsi, l’université de Lille I réalise un chiffre d’affaires annuel de 10 millions d’euros.

A contrario, l’université de Strasbourg 1, également très active, répond principalement à des demandes de formations courtes, non diplômantes (cette université a un chiffre de 5 millions d’euros).

Les quatre universités de la région Bretagne organisent, quant à elles, pour moitié des formations diplômantes, pour moitié des qualifications courtes.

Les FCU se réalisent dans un cadre concurrentiel (sur appels d’offres, formulés non seulement par les collectivités publiques mais aussi par les entreprises) qui ne paraît pas appeler d’intervention législative nouvelle. Il faut noter toutefois le cas particulier des relations avec les conseils régionaux qui, pour certains, ont soutenu très fortement le développement de la FCU dans leur région, conformément à leur volonté de faire monter les niveaux de qualification.

6.- La formation tout au long de la vie et la question de l’accueil des adultes à l’Université : les adaptations nécessaires de l’Université

– En ce qui concerne la VAE et les formations diplômantes, la question qui se pose aux universités est la façon dont elles accueillent les adultes en reprise d’études, soit 10 % des personnes qui fréquentent l’Université (les autres étudiants sont soit en formation initiale, soit en apprentissage, pris totalement en charge par l’État, tant pour le fonctionnement que pour l’encadrement).

Jusqu’en 2004, les stagiaires FCU accueillis dans des diplômes nationaux étaient pris en charge à 50 % par l’État pour le calcul de l'attribution des moyens (modèle dit SANREMO) et à 50 % par un financeur extérieur, l’employeur et l’OPCA, ou les régions pour les demandeurs d'emploi, rarement par les ASSEDIC. Depuis 2004, l’État ne participe plus aux frais de fonctionnement mais a continué de financer 50 % de l’encadrement. La question de l’accès à la formation continue est donc posée pour les publics qui n’obtiennent pas le financement des entreprises et des organes collecteurs, par exemple les mères de famille qui recherchent un retour à l’emploi : jusqu'à présent, ces publics, que l'on classe dans la catégorie « formation permanente », sont comptabilisés comme des étudiants de formation initiale.

Des clarifications sont donc nécessaires dans la discussion sur la répartition des dotations universitaires en fonction des publics accueillis. Lorsqu’il s'agit d'accéder à un diplôme national, l’Université est légitime pour accéder aux fonds de la formation professionnelle (des OPCA ou de la région) dès qu'elle contribue à la formation professionnelle continue. Si ce n'est pas possible pour quelque raison que ce soit, l'État peut se substituer, de manière explicite et inclure le coût de la formation dans la dotation de l'établissement. Pour toutes les autres actions relevant de la formation professionnelle continue – FPC – (formations courtes, bilan de compétence, accompagnement VAE, diplômes d'établissement, ...), l'établissement est sur le marché. Il rester à préciser la prise en charge de la certification (accueil, recevabilité, jurys) spécifique de la VAE que le ministère ne prend pas en charge explicitement aujourd'hui.

– Comment les publics sont-ils accueillis à l’Université ? Le concept de formation tout au long de la vie concerne tout l’enseignement, de la maternelle à l’université du temps libre. Alors que l’Université concentre l’essentiel des moyens de recherche et de formation du pays, il est essentiel de pouvoir y revenir, de la rendre accessible à tous et de lui permettre de reconnaître les acquisitions extérieures. Le retour en formation doit être encouragé mais il impose une transformation de l’organisation des universités. L’enjeu est donc une adaptation des universités à ces publics, dans l’attente d’un service public, incluant une certaine flexibilité, par exemple lorsque la personne en formation exerce une activité salariée. Mais il faut aussi un accompagnement personnalisé qui en assure l’efficacité.

– Ces évolutions de l’Université, résultant de la mise en œuvre du concept de formation tout au long de la vie, trouvent leur expression dans le travail en cours d’élaboration d’une Charte européenne de la formation tout au long de la vie à l’université, auquel contribue le réseau européen des directeurs de formation continue universitaire (EUCEN, European Universties Continuing Education Network) avec l’objectif de parvenir à rendre l’Université plus efficace dans ce domaine.

– L’évolution à l’intérieur même de l’Université, marquée positivement par la loi d’août 2007 en ce qui concerne la capacité à répondre aux demandes des milieux économiques et sociaux – malgré la contre publicité permanente de la presse relative à l’échec de l’Université ! – passe aussi par une reconnaissance dans les carrières des personnels investis dans la FCU. Une telle reconnaissance, qui doit mettre fin aussi bien au particularisme existant d’enseignants considérés soit comme des « militants » ou jugés « pas bons » qu’au gâchis d’un formidable potentiel non exploité, doit assurer une égalité avec les carrières des autres champs universitaires et permettre par exemple des mobilités professionnelles comme celles des professeurs de certaines grandes écoles.

Les universités sont libres dans l’organisation de leur formation continue : soit elles intègrent la formation continue à chaque composante, soit elles en font un service spécifique qui doit dynamiser l’ensemble, la limite étant la tentation d'en isoler la partie « commerciale » (jusqu’à « filialiser » la FCU comme à Lyon I).

Il importe de faire valoir auprès des enseignants mais aussi auprès des régions, des entreprises et des OPCA que l’Université ne concerne pas que le début de la vie et la formation initiale mais toute la vie, afin de lever les réticences, et qu’elle est appelée à avoir un rôle dans la formation continue de plus en plus important.

7.- Observations diverses

– Il existe un vrai problème de réduction de la durée des formations, lié à la difficulté de certains financeurs, notamment certains FONGECIF, à avoir une approche globale de chaque adulte et à permettre, par exemple, à une personne de ne présenter qu’un seul dossier lorsque cette dernière, souhaitant obtenir un diplôme, utilise la procédure de VAE afin de recevoir une éventuelle prescription adaptée, qui doit être faisable et donc financée a priori.

– Il est difficile aujourd’hui de réaliser un parcours de promotion sociale en passant du BEP au diplôme d’accueil à l’université, puis à une formation universitaire. Il manque les outils de parcours pluriannuel de promotion sociale, pourtant préconisés par l’Union européenne. Le droit individuel à formation, parfois les cours du soir, les cours à distance, Internet peuvent y concourir. Il faut au départ une vraie demande de formation continue construite sur la base d’un projet professionnel et personnel.

– Les diplômes acquis par la voie de la FCU sont utiles. Le diplôme conserve toute son importance lors de l’embauche. Certes il ne garantit pas l’emploi mais il est une reconnaissance de la compétence acquise. Les licences et masters pro commencent à être reconnus, par exemple dans la métallurgie qui n’exige plus uniquement des diplômes d’ingénieur. De même, le diplôme reste nécessaire pour concourir dans la fonction publique.

Points évoqués lors de l’audition de M. Jean Gaeremynck,
délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle,
de Mme Françoise Bouygard, déléguée adjointe
et de M. Jean-Robert Louis, sous-directeur des politiques de formation et du contrôle

(9 juillet 2008)

– Les rapports récents relatifs à la formation professionnelle critiquent son inefficacité, ses aspects inégalitaires, ses difficultés à répondre aux besoins économiques, ses coûts mal identifiés et mal maîtrisés, son manque de lisibilité due à la complication du système, et son pilotage par des gestionnaires plutôt que par une réponse aux besoins exprimés.

Agé d’une quarantaine d’années, le système a peu évolué et paraît à beaucoup impossible à réformer.

– La délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), constate :

* que la définition de l’ensemble des besoins reste inconnue et qu’il est donc difficile de savoir si les moyens existants sont ou non suffisants pour y répondre ;

* que ces moyens ne sont pas toujours destinés à répondre à des priorités ;

* qu’un individu ne peut présenter sa demande de formation que dans des endroits très différents, qui ne sont pas toujours qualifiés pour répondre à sa demande ni pour lui donner une suite.

La DGEFP souhaiterait par conséquent, que soient créés des lieux au sein desquels des ordres de priorités pourraient être définis au plus près des besoins d’un territoire. Il est indispensable que l’État, les régions et les partenaires sociaux parviennent à travailler ensemble et mettent en commun des moyens au service de priorités définies d’un commun accord, au plan territorial. Cependant, ce point ne fait pas consensus, chaque partenaire ayant ses propres raisons de ne pas souhaiter un tel partage des moyens.

– Les acteurs compétents en matière de formation professionnelle (conseils régionaux et partenaires sociaux) ont chacun construit des règles pour répondre à leurs propres priorités et se sont spécialisés dans la prise en charge de certains publics : les actifs pour les partenaires sociaux et les demandeurs d’emploi pour les conseils régionaux (même si la formation de ces derniers publics peut, de fait, être également prise en charge par les partenaires sociaux au titre des ASSEDIC).

Or, ces règles, non seulement ne se croisent pas mais sont des facteurs d’exclusion au droit à financement si une personne n’entre pas dans aucune des cases déterminées. Ainsi, une enquête menée en 2000 par l’INSEE démontre que ce sont les demandeurs d’emploi qui sont les plus nombreux à financer leur formation sur leurs deniers propres.

Il convient donc de clarifier le système afin qu’une personne en recherche de formation trouve une formation adéquate, quelle que soit sa situation. La DGEFP avait proposé de différencier :

* les formations d’adaptation plus ou moins courte des salariés aux postes de travail, qui prendraient place au sein du plan de formation de l’entreprise ou du droit individuel de formation (DIF) ;

* les formations de mobilité géographique, professionnelle ou ascensionnelle qui seraient plus longues et qui s’adresseraient à tous les publics.

– Pour les jeunes sortis du système scolaire sans qualification, une formation différée a été évoquée au sein du groupe de travail « Ferracci ». Ce principe permet de répondre à un besoin de justice sociale (offrir une deuxième chance) et à une utilité professionnelle (les personnes peu diplômées rencontrent davantage de difficultés).

– Pour réunir tous les acteurs, la DGEFP avait proposé une réunion du conseil d’orientation pour l’emploi (COE), la création de fonds régionaux abondés et cogérés par les conseils régionaux, les partenaires sociaux et l’État. Ces fonds régionaux, destinés à la sécurisation des trajectoires, ne devaient pas seulement financer des stages de formation mais s’étendre à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) des petites entreprises ou à des aides à la mobilité géographique des actifs.

Cette proposition n’a pas, à ce jour, reçu un accueil favorable. Toutefois, une ouverture vers une plus grande mutualisation semble apparaître avec l’adoption de l’article 15 de l’accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2008. Ce texte prévoit en effet un financement par les partenaires sociaux d’actions à destination des demandeurs d’emploi, notamment ceux qui sont les plus éloignés de l’emploi, indemnisés ou non ; ses modalités d’application doivent être précisées au cours de prochaines négociations.

La DGEFP a rappelé que le Gouvernement attend que ces derniers précisent :

* comment sera alimenté ce fonds ;

* comment et à quel niveau ils comptent mettre en œuvre les fonds récoltés.

Il faut noter que des expériences concrètes de cofinancement ont déjà été mises en place avec succès. Ainsi, dans la région PACA, le manque criant d’infirmières impose d’en former davantage. Le FONGECIF ne pouvant pas assurer le financement des trois années obligatoires de formation, des accords ont été conclus entre les hôpitaux privés qui salarient en partie des aides soignantes désireuses de suivre une telle formation, le FONGECIF qui assure le financement des deux premières années et le conseil régional qui prend à sa charge le financement de la dernière année. Un fonds efficace devrait permettre de généraliser et de fluidifier ce mode de réponse aux besoins

– L’information des personnes sur leur droit à la FTLV et à un accompagnement dans leur orientation peut être obtenue par l’intermédiaire du site Internet « Centre Inffo ». Cette base de données, construite et financée en partenariat avec les conseils régionaux, l’Association des régions de France (ARF) et les partenaires sociaux, est un portail d’information sur la formation et les métiers. Elle relève également de l’opérateur unique qui doit pouvoir orienter et accompagner les personnes qui n’auraient pas les capacités nécessaires à l’ utilisation d’un tel site.

Les informations relatives à une formation spécifique (où la faire ? comment la financer ?) dépendent de l’organisation des acteurs. Elles seront d’autant plus difficiles à obtenir que perdurera l’approche par acteurs et par publics, et non pas une approche plus intégrée.

– L’évaluation de la politique menée en matière de formation professionnelle (soit le contrôle des dépenses) par l’État, les partenaires sociaux et les conseils régionaux est faible.

Le cadre législatif relatif à la transmission d’informations et au contrôle de l’emploi des fonds des partenaires sociaux et des conseils régionaux est insuffisant. Les conseils régionaux qui reçoivent 1,650 milliard de dotations de l’État chaque année, ne fournissent que très peu de statistiques sur le nombre de stagiaires et sur les montants dépensés (et parfois n’envoient pas les mêmes statistiques à la direction générale des collectivités territoriales et du ministère chargé de l’emploi : (DARES)). Or, l’autonomie des collectivités locales n’exonère pas celles-ci de rendre compte de l’utilisation de leurs crédits.

Ce déficit d’exigence en termes de remontées d’information et d’évaluation est incontestable et ressort de la responsabilité de l’État. Il est regrettable qu’en 2004, après un grand débat, le Parlement ait rejeté une disposition portant sur l’évaluation des politiques décentralisées.

– Le problème de l’accès des entreprises et des individus à l’évaluation d’une formation, à ses qualités ou ses défauts a été évoqué par le groupe de travail présidé par M. Ferracci :

* faut-il se fonder sur la déclaration d’activités à laquelle sont soumis les organismes de formation ? Cette dernière constitue bien souvent un leurre, répondant davantage à une fonction statistique (et parfois de contrôle d’absence de dérives sectaires) que prouvant une quelconque aptitude;

* faut-il exiger des commanditaires publics de formation une formalisation de leurs exigences, la mention des finalités de leur commande ?

* faut-il établir des normes, en accord avec la profession – normes AFNOR, ISO, labels de l’Office professionnel de qualification des organismes de formation (OPQF) ?

* faut-il porter à la connaissance des publics les résultats des formations, ainsi que le font les universités – ce qui serait un élément d’information intéressant ?

– En France, les diplômes sont un signal fort de recrutement ou de non recrutement, certains entrepreneurs se refusant, par exemple, à recruter des diplômés en littérature ou en psychologie.

Notre tradition est en effet très marquée par le titre ou la certification et on ne peut la faire évoluer qu’en permettant à toute personne d’accéder quand elle le désire à ces certifications, notamment par la voie de la VAE.

Points évoqués lors de l’audition de Mme Édith Arnoult-Brill,
membre du Conseil économique et social

(22 juillet 2008)

La « formation tout au long de la vie » est un des outils de la « sécurisation des parcours professionnels », objet de l’avis du Conseil économique et social rendu le 30 mai 2007, sur le rapport de Mme Arnoult-Brill.

La sécurisation des parcours professionnels, nouvelle question de société, comporte des caractères propres qui doivent se retrouver dans la problématique de la formation tout au long de la vie (FTLV) :

– La personne est considérée dans le cadre d’un parcours qu’elle doit maîtriser en le vivant dans la durée et selon une trajectoire de vie propre : les dispositifs mis en œuvre au sein d’un parcours ne sont donc pas seulement des mécanismes pensés et appliqués par le service public indépendamment de la personne elle-même ;

– La mobilité est une nouvelle donne des trajectoires de chacun, un atout si chacun peut construire son parcours et si les droits, notamment à la formation, sont transférables.

Eléments de constat :

– Les ressources et dispositifs existants sont utilisés très largement au-dessous de leurs possibilités : « on pourrait faire dix fois mieux ».

– Quelques avancées ont été accomplies « mais elles ne font pas système ». Ainsi de nouveaux droits à formation ont-ils été prévus mais ils ne sont pas transférables.

– À cet égard, il revient aux partenaires sociaux d’être plus innovants dans la mise en œuvre des dispositifs de formation à organiser autour de la personne et non pas autour du seul travail. Le système actuel, centré sur les entreprises et les branches, ne permet pas de construire des parcours professionnels.

Trois grands axes d’une FTLV au service d’une sécurisation des parcours professionnels :

1- Déterminer les fondements d’un parcours maîtrisé :

– Un « travail de qualité » fondé sur les acquis des qualifications obtenues dans le travail ;

– Une formation tout au long de la vie ;

– La reconnaissance du temps personnel et social, en particulier à travers la validation des acquis de l’expérience (VAE).

Ce socle de principes, associé à la « transférabilité des droits, assure un équilibre entre les besoins de l’entreprise et les aspirations des salariés, crée une appétence pour la formation tout au long de la vie et s’applique grâce à un mécanisme d’engagements réciproques, par exemple entre le demandeur d’emploi et le service public de l’emploi.

2- Repenser les objectifs de la formation en vue d’un parcours maîtrisé

a) « Accéder à l’emploi tout au long de la vie » grâce à la FTLV

– Les jeunes : un effort considérable doit être fait pour relier le monde de la formation initiale et le monde du travail, pour mettre fin à tous les rendez-vous manqués, faute pour les élèves de savoir que la formation se construit tout au long de la vie, faute pour les parents d’être convaincus que les CAP/BEP sont un bon point de départ et qu’il existe des possibilités variées de promotion beaucoup plus favorables que dans le cadre de formations initiales plus longues mais qui resteraient inachevées.

Il importe de donner une visibilité beaucoup plus grande aux apports de la FTLV dans la promotion dans l’emploi, en organisant une continuité forte (« porosité ») entre les différentes sphères de l’orientation, de la formation et du monde de l’emploi.

– Les salariés : les droits à formation doivent être attachés à la personne et donc transférables, ce qui n’est pas encore le cas du droit individuel à la formation (DIF) au niveau interprofessionnel, du fait de la carence, au niveau local, d’un dialogue social performant. La mise en œuvre de parcours professionnels se heurte à cette absence de partenaires sociaux susceptibles d’assumer la « transférabilité » des droits.

b) Gérer les transitions et le retour à l’emploi par une formation qualifiante dans le cadre d’un contrat. :

La rupture ne doit plus être vue comme un temps d’éloignement de l’emploi mais comme un temps dynamique de formation qualifiante en vue d’un retour à l’emploi dans le cadre d’un engagement contractuel. Il convient d’y associer un niveau d’indemnisation proche du salaire antérieur, pendant une période déterminée, et une formation crédible, le tout adapté à la situation de la personne au regard de l’emploi (éloignement plus ou moins important) et dans un objectif de retour à l’emploi.

3- Les composantes d’une action de formation anticipant les évolutions et assurant la maîtrise de la vie professionnelle

[Définition : La formation continue comprend la FTLV et la validation

a) La correction des inégalités

Il importe d’une part de maintenir un haut niveau de formation pour les actuels « nantis » de la formation initiale mais aussi, impérativement, de l’étendre à ceux dont la formation initiale reste limitée.

Deux moyens pourraient réduire les inégalités :

– l’ouverture de la formation sur l’interprofessionnel ;

– l’introduction d’une obligation de formation.

En effet il ne suffit pas seulement de s’en tenir à une obligation de financement ni d’améliorer l’information. Il faut aussi introduire une obligation pour l’employeur de faire une proposition de formation crédible à chacun de ses salariés tous les 3 ans. L’avis final du CES, à la différence de la proposition initiale de sa rapporteure, a allongé le rythme de cette proposition d’obligation à 5 ans : l’auteure de ce rapport juge ce délai excessif.

b) Les dispositifs permettant de s’engager dans une authentique réflexion et un véritable projet de formation tout au long de la vie

– L’existence dans les entreprises de plans de formation permet de lever les freins au départ des salariés en formation ; mais 40 % seulement des entreprises ont des plans de formation collective.

– La gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences (GPEC) doit être développée afin de faciliter l’anticipation des mutations des emplois.

– L’information sur la formation professionnelle doit se faire selon deux axes :

- en développant l’accompagnement sur le départ en formation ;

- en raisonnant sur une offre de proximité.

– Le contrat individuel de formation (CIF), qui existe depuis 1983 dans sa forme actuelle, est géré de façon « catastrophique ». En 2004, 40 000 salariés seulement se sont engagés dans un CIF. On doit noter que, dans sa pratique, le système n’est guère engageant : il arrive très souvent que les salariés soient obligés de présenter trois dossiers de demande avant d’obtenir une réponse positive du fait des priorités fixées par les OPCA.

Le CIF doit donc être davantage et bien mieux utilisé.

On doit mettre ici en cause le choix des OPCA et leur mauvaise utilisation des outils mis à leur disposition qu’ils devraient davantage consacrer aux besoins des salariés dans la gestion d’un parcours professionnel.

– La validation des acquis de l’expérience (VAE) doit être un outil de la maîtrise des parcours et de la mobilité (à ce sujet on constate aujourd’hui un tassement des mobilités choisies et une augmentation des mobilités contraintes).

La VAE se caractérise positivement par un accès plus élevé des salariés les moins qualifiés : 2/3 des postulants à la VAE visaient en 2004 des diplômes de niveau CAP, BEP ou bac professionnel.

Son développement doit viser trois axes :

• s’inscrire concrètement dans la réalité et la perspective de la construction de parcours professionnels ;

• organiser les temps de congé nécessaires, y compris des congés sans solde ;

• prévoir une simplification conséquente des démarches et organiser l’accompagnement indispensable des personnes.

c) Les accompagnants sont incontournables pour la réussite de la réforme et l’efficacité de l’ensemble du système de formation

Il est capital de poser que les accompagnants sont incontournables car les outils sont complexes et parce qu’il ne faut pas atomiser les compétences (orientation, offre d’emploi, formation). Ces accompagnants doivent travailler de concert et se trouver :

– dans l’entreprise autour de la gestion des ressources humaines dans le cadre d’un accompagnement du projet professionnel de chaque salarié ;

– dans la recomposition et la montée en puissance du nouveau service public de l’emploi unifié et mieux organisé dont la compétence doit être globale et inclure l’orientation, l’emploi et la formation tout au long de la vie.

S’y ajoutent :

– les services extérieurs de l’État (on remarque cependant que l’État a du mal à travailler transversalement sur le terrain) ;

– les principaux des établissements scolaires ;

– les universités en notant que certaines universités ont changé d’attitude et qu’on peut désormais les inclure dans la définition des politiques publiques de formation et dans leur accompagnement ;

– les maisons de l’emploi, qui peuvent faciliter la difficile mise en cohérence de ces divers accompagnants de terrain.

d) Le cadre géographique

Le niveau géographique adapté au travail de terrain visé ci-dessus est le niveau régional.

e) Les méthodes d’action pour un dispositif cohérent :

– établir un diagnostic partagé par les acteurs et une vision prospective fondée sur une démarche de recherche et développement ;

– « gommer la distinction aujourd’hui trop radicale entre la formation initiale et la formation professionnelle » ;

– promouvoir une information dynamique et permanente ;

Observations :

– il n’est pas besoin d’accroître le financement mais de le réallouer grâce à la mise au point par les OPCA de stratégies de priorités ;

– sur ces bases, certaines régions développent des outils efficaces : en Languedoc-Roussillon, en Limousin, en Midi-Pyrénées. D’autres négligent bien des possibilités.

Propositions :

– Sur la méthode : organiser un grand débat national entre l’État et les partenaires sociaux pour poser les fondements de la sécurisation des parcours professionnels dont découle l’évolution du système de formation ;

– Sur la priorité à la formation tout au long de la vie : donner à tous les actifs les moyens de gérer leur parcours de formation par le biais de la contractualisation incluant, le cas échéant, des retours en formation initiale. Aujourd’hui la segmentation des personnes en catégories différentes (salariés, chômeurs…) l’interdit ;

– Sur l’organisation du monde économique et social au niveau local ou régional, améliorer cette organisation, indispensable à la modernisation du système (l’organisation pyramidale actuelle des organisations de salariés et patronales peut constituer un frein).

Points évoqués lors de l’audition de
M. Jean Wemaere, président de la Fédération de la formation professionnelle (FFP)
et de Mme Marie-Christine Soroko, déléguée générale

(9 septembre 2008)

– La Fédération de la formation professionnelle (FFP) regroupe 380 acteurs privés de structures juridiques différentes : associations, structures liées à des organismes paritaires ou à des syndicats, sociétés commerciales, sociétés internationales… Ces opérateurs assurent, en France, les trois quarts de l’ensemble des prestations (insertion, accompagnement, formations en alternance ou en professionnalisation) pour toutes sortes de publics (demandeurs d’emploi, salariés, jeunes) car les structures publiques (universités, GRETA, AFPA) n’ont pas assumé de rôle moteur en ce domaine, alors que l’Etat revendique un monopole public sur l’enseignement.

Créée il y a une vingtaine d’années, la FFP a organisé la création de ce nouveau métier par le regroupement des structures, la promotion de leurs actions, la rédaction d’une convention collective et de chartes de qualité, la défense du respect d’une libre concurrence (notamment par les opérateurs publics telle l’AFPA).

– Du projet de réforme de la formation professionnelle, la FFP espère une meilleure lisibilité du dispositif et une plus grande transparence de son fonctionnement. Afin que le futur texte réponde le plus efficacement aux diverses demandes de formation des différents publics, elle propose de :

* viser la simplicité. Au terme d’un sondage commandé par la FFP, la plupart des particuliers expriment leurs difficultés à connaître et à choisir les dispositifs et à comprendre les circuits de la formation ;

* faire disparaître le lien aujourd’hui prédominant entre les formations et le statut de la personne formée (salarié, jeune, demandeur d’emploi…) car ce statut préempte souvent les dispositifs et les pédagogies.

Pour obtenir un véritable décloisonnement des parcours, un droit universel de formation tout au long de la vie, lié à la personne, devrait être créé ; prenant la forme d’un compte épargne, il serait alimenté tout au long d’une vie par des droit déjà existants : droits individuels de formation (DIF), journées de réduction du temps de travail (RTT), congés, subventions des Assédic ou de collectivités locales…

Au lieu de s’en remettre à un système de tiers payant et d’assistance, chaque individu pourrait ainsi devenir l’acteur de sa formation à condition de mettre parallèlement en place des outils d’accompagnement et de suivi (comme c’est aujourd’hui le cas à l’ANPE et dans les entreprises pour la gestion du DIF) et de davantage recourir à la validation des acquis de l’expérience (VAE), laquelle reste encore peu utilisée (60 000 personnes par an) ;

* rendre les organismes collecteurs plus transparents quant à l’affectation de leurs financements en leur demandant d’afficher clairement leurs conditions générales d’éligibilité à des formations (niveau, durée… cf. le cas d’un OPCA qui ne finançait les entrées en apprentissage qu’à partir de bac plus trois) et leurs éventuels changements des règles ;

* faire monter en qualité et en compétence les organismes de formation pour lesquels il n’existe pas d’indicateurs permettant de procéder à de véritables évaluations de leurs prestations (un problème qui n’est pas particulier à la France et qui se retrouve dans tous les pays).

Un Office professionnel de qualification (OPQ), organisme indépendant créé avec l’aide de la FFP et des pouvoirs publics, comprend une commission de qualification au sein de laquelle siègent des représentants de la profession, des acheteurs de formation, des OPCA, des régions et du ministère ; elle juge du professionnalisme d’un organisme sur pièces : documents pédagogiques, CV des dirigeants et des intervenants, présentation de l’offre, attestations de satisfaction de clients, documents financiers. Huit cents organismes ont ainsi été qualifiés (adhérents de la FFP, chambres de commerce, AFPA…).

Cette qualification diffère du processus complémentaire de normalisation ISO lequel permet de garantir que tout est organisé selon trois processus majeurs normés : ceux de la conception (offre), de la réalisation et de l’évaluation. Deux fois par an, un expert indépendant vérifie que ces processus et leurs sous processus sont effectivement respectés.

Il peut être noté qu’un autre critère d’évaluation, très utilisé par les conseils régionaux, est celui de l’accès des personnes formées à un emploi. Mais pour utiliser ce critère d’employabilité à bon escient, il convient de prendre en considération le niveau de qualification de départ des stagiaires, ce niveau pouvant considérablement influer sur les résultats obtenus.

– Les formateurs peuvent suivre aujourd’hui des cursus particuliers (CQP de formateur consultant, DESS de formation) mais ces statuts ne sont pas une condition suffisante d’emploi. Au sein de la FFP, les formateurs non qualifiés sont contrôlés et évalués selon des processus précis. L’évaluation de la qualité et des compétences des formateurs est par ailleurs une des conditions de qualification d’un organisme.

Par ailleurs, une formation initiale de formateur à un métier n’apparaît pas des plus utiles car l’expérience prouve que le désir de devenir formateur naît le plus souvent du souhait de partager une expérience professionnelle, de transmettre le métier que l’on exerce (au contraire, de l’activité d’ingénierie pédagogique). En outre, les activités de formateur tendent à se réduire en raison des possibilités de formation à distance et par rapport à toutes les activités connexes à la formation (conception des parcours, des outils d’apprentissage et d’évaluation).

La formation à distance présente l’avantage de mettre en pratique une individualisation de la pédagogie puisqu’elle permet à chaque stagiaire de construire son parcours avec les outils qui lui sont proposés, de s’évaluer et de choisir les moments de validation de ses acquis. Elle nécessite des investissements lourds, une utilisation importante de technologies et le recours à de nouveaux métiers afin de permettre les passages des contenus de formation à l’infographie et à la mise en réseau informatique. De nombreux produits sont aujourd’hui normalisés en informatique, en langues et en management.

– Les contenus des formations résultent de réflexions avec les commanditaires sur l’évolution des métiers, de la création d’observatoires dans certains organismes et d’un partenariat avec les branches professionnelles.

Les offres des organismes de formation sont très diverses. Certaines sont généralistes, d’autres spécialisées sur des connaissances particulières ou sur un type de public.

– Il convient de regretter l’absence de passerelles avec la formation initiale et la difficulté récurrente à créer des partenariats avec les universités (ce qui n’est pas le cas dans d’autres pays). Il conviendrait de permettre un continuum entre les universités et la formation.

Or, si la formation professionnelle constitue aujourd’hui une des missions des universités, le chiffre d’affaires de l’ensemble de ces dernières dans ce domaine, équivaut à 180 millions d’euros (soit un montant équivalent à l’addition des chiffres d’affaires des deux leaders de la profession). On peut déplorer cette faiblesse alors qu’il existe des richesses extraordinaires au sein des universités et qu’elles sont complémentaires de celles des organismes de formation puisque ce sont les seules institutions à pouvoir valider des parcours de formation par des diplômes.

Points évoqués lors de l’audition de M. Paul Santelmann, responsable de la prospective de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)

(9 septembre 2008)

M. Paul Santelmann a précisé qu’il ne parlait pas au nom de l’AFPA mais du point de vue de son expérience multiple dans le champ de la formation professionnelle continue (FPC).

1. Une critique du système des acteurs de la formation continue et un bilan d’ensemble mitigé

– Trois systèmes de formation – l’Éducation nationale, l’auto apprentissage et la formation continue – se développent parallèlement mais de façon imperméable. Ils ignorent les évolutions pourtant considérables qui affectent chacun d’entre eux. Ainsi la formation continue ignore :

* la massification et la fuite en avant dans la poursuite des études du système éducatif ;

* l’évolution des savoirs du monde du travail et l’autoformation à l’œuvre dans l’entreprise, au bénéfice réciproque de cette dernière et de chaque salarié.

Ces deux évolutions auraient dû entraîner une relativisation du système de la formation continue si le système éducatif était en bonne synergie avec la société et si les phénomènes d’auto-formation à l’intérieur du monde du travail étaient reconnus et identifiés.

Or, des arbitrages politiques inadéquats ont surdimensionné les stages de formation continue tout azimuts, à la différence d’autres pays.

– Le financement de la formation continue, assuré pour l’essentiel par des prélèvements obligatoires (impôt et contribution des entreprises), ne peut pas être propice à une bonne gestion. Sa structure induit en effet, la surabondance d’une logique administrée et l’absence d’une définition de priorités.

Or, l’appareil de formation professionnelle devrait prioritairement jouer un rôle de « remédiation » en ciblant ceux qui ont échoué à l’école, ceux qui ne parviennent pas à trouver une insertion professionnelle et ceux qui cumulent ces deux échecs.

Dès lors deux questions se posent :

* ce rôle de « remédiation » correspond-il au périmètre des 26 milliards d’euros dépensés chaque année pour la formation professionnelle ?

* l’effort de qualification professionnelle des 30 000 à 40 000 personnes de
30-40 ans correspond-il aux besoins ? De fait, une somme minime (500 millions d’euros) est aujourd’hui dédiée à la reconversion ou à la promotion de ces personnes, ce qui tend à marginaliser l’appareil de formation qui gère ces publics les plus difficiles.

Or le mécanisme des formations prioritaires est difficile et réclame des moyens importants puisqu’il faut reconstruire les capacités d’une personne, la motiver en fonction d’un projet professionnel, lui-même à bâtir. Cette cible n’est presque pas portée par le système des acteurs de la formation professionnelle, lequel s’oriente vers les segments de marché les plus simples et les plus rentables.

Il s’agit d’un problème de gouvernance ou d’arbitrage d’autant plus compliqué que le dispositif de formation est devenu extrêmement complexe, très conservateur, très difficile à réformer et, au surplus, enclin à la bonne conscience en raison du haut niveau de dépenses atteint (alors que les 26 milliards ainsi investis ne prennent pas en compte les dépenses de la formation initiale ou de l’autoformation, dont les apports au dispositif de formation ne font l’objet d’aucune évaluation).

2. Autres observations

– Deux grandes lacunes du système actuel de formation : l’orientation et la certification.

L’univers de l’orientation des adultes qui semble aujourd’hui être essentiellement confié à l’ANPE (puis au futur opérateur du service public de l’emploi – SPE), et l’univers de la certification sont deux univers déconnectés.

La validation des acquis de l’expérience (VAE) devrait faire progresser la conception des diplômes professionnels, mais elle ne semble guère avoir d’influence sur les pratiques d’orientation ou les objectifs de la formation.

La faiblesse en ingénierie des organismes de formation est en cause. Aux niveaux supérieurs de formation, cette lacune a une moindre incidence. Mais lorsque la VAE concerne des personnes qui ne disposent pas des repères adéquats pour solliciter le système de formation et de certification, le manque d’orientation et d’articulation avec la formation pose problème et empêche les personnes concernées de s’y retrouver. Le taux d’échec de 50 % des candidats libres aux validations diplômantes (CAP, BEP, Bac pro) illustre les conséquences de cette déconnexion et le gâchis qu’elle représente tant pour les personnes que pour le financeur de la formation, lequel n’a de prise ni sur l’orientation ni sur la certification.

– La difficile construction des démarches de sécurisation des parcours professionnels.

* Une segmentation et une taylorisation des fonctions doivent être constatées. Ainsi, pour une même personne, l’ANPE élabore un projet professionnel, l’AFPA construit un projet de formation, un organisme de formation – qui n’est pas nécessairement l’AFPA – met en œuvre le projet et doit articuler le déroulement et la durée de sa formation avec l’institution organisant les sessions d’examens terminaux. Dans le cas où il serait pertinent de combiner formation et VAE, qui est comptable de cette option ?

* Les conseils régionaux, étant désormais au cœur de la régulation du système de formation professionnelle, semblent devoir en être les coordinateurs et les fédérateurs. Mais ce rôle est difficile à tenir pour qui ne dispose pas de tous les leviers financiers correspondants aux fonctions de régulation (orientation et VAE notamment).

Outre la question des inégalités entre régions, de la segmentation statutaire des publics en demande de formation et des moyens donnés aux régions afin d’assurer leur mission de coordination prévue par la loi du 4 mai 2004, on peut s’inquiéter des mésententes qui pourraient survenir entre le futur opérateur du SPE et un conseil régional : elles interdiraient, en effet, toute mise en place de parcours des personnes les moins qualifiées.

– Le droit à une formation différée n’a de sens que si l’on dispose là encore de leviers pour orienter cette formation vers les populations qui en ont besoin. Autrement, ce droit ne recevra pas d’application car il n’intéresse pas l’essentiel des organismes de formation, naturellement orientés vers les formations haut de gamme.

– Comment réguler un appareil de formation qui comprend 45 000 prestataires aujourd’hui (pour1 500 en 1971 et 35 000 en 1998) ?

* Le caractère fragmenté des organismes de formation les rend incapables de s’orienter vers des publics prioritaires, dont l’accès à une formation, le cas échéant via un droit à une formation différée, doit faire l’objet d’une vraie réflexion. Ainsi, il y a une vingtaine d’années, le « crédit formation individualisé » s’est heurté à l’inadaptation de l’appareil de formation. Dans le Nord-Pas-de-Calais c’est plus de 600 petits organismes essentiellement associatifs, éloignés des entreprises et des systèmes qualifiants, qui devaient assurer le traitement des publics en difficulté.

L’AFPA accompagne également ces publics prioritaires. Mais que deviendront-ils lorsque cette dernière sera soumise à la concurrence ?

* Cette question de l’appareil de formation est au cœur du projet de revenu de solidarité active (RSA) : celui-ci implique à la fois un appareil de formation qui travaille au contact des entreprises et l’invention d’une nouvelle articulation entre le déclenchement de la formation et l’entrée sur le marché du travail qui sont deux choses différentes.

Lorsque le programme « Paque » a été mis en place à l'intention des jeunes qui n’étaient pas en mesure de bénéficier immédiatement d'une action de qualification ou d'insertion professionnelle, deux logiques se sont confrontées : certains organismes (une minorité) ont privilégié l’accès rapide des jeunes dans les entreprises en adaptant la formation aux situations de travail rencontrées, tandis que d’autres organismes (la majorité) suivaient un stage long de 1 200 heures, beaucoup plus coûteux, au nom d’une « resocialisation » préalable des jeunes. La première option, choisie par 10 % des organismes de formation, a abouti à un taux d’insertion double de la seconde. Cependant, étant rémunérés par heure/stagiaire, ces organismes se sont trouvés financièrement pénalisés d’avoir placé si rapidement leurs « clients ».

* Par conséquent, le système :

– est inflationniste puisqu’il conduit les organismes de formation à privilégier les formations longues et pour autant non diplômantes pour lesquelles ils sont mieux rémunérés ;

– ignore, de ce fait, les publics les plus en difficulté puisque les formations longues sont souvent inadaptées pour résoudre la question de leur employabilité (seuls 15 % des organismes de formation ont des pratiques vertueuses en direction de ces publics) ;

– éloigne l’appareil de formation de l’entreprise.

Le défi est difficile à relever. Le groupe « Ferracci » s’est heurté à la question de savoir quel serait le meilleur type d’appareil de formation dédié aux moins qualifiés. Il n’a rien prévu en ce domaine alors que le système appelle une réorientation totale non seulement de ses relations avec l’entreprise, mais aussi du contenu et de la « modularisation » des formations. Réussir l’employabilité des personnes en difficulté nécessite des démarches « sur-mesure » en phase avec les entreprises et non des stages « parking » de longue durée, ce qui n’exclut pas un effort promotionnel ultérieur en cours de carrière, une fois le rapport au travail reconstruit.

* Il faut aussi noter que l’apprentissage et la professionnalisation connaissent d’importants échecs d’insertion des jeunes de niveau V, faute pour les organismes formateurs de posséder les bons instruments pour faire de l’accompagnement en entreprise.

* Une réflexion spécifique à l’appareil public de formation s’impose : veut-on encore reconnaître sa vocation particulière, ses formations de nature diplômante, la qualité de ses formateurs et, sur ces bases, envisager un meilleur pilotage ? A ce sujet des évolutions sont en cours. N’y a-t-il pas aussi à établir des liens entre l’enseignement supérieur de type promotionnel (type CNAM) et l’effort de formation des adultes ? A noter que le statut d’association ne convient plus pour l’ AFPA.

– Le taux d’activité des jeunes de 16 à 25 ans est un des plus faibles d’Europe, malgré les dispositifs post scolaires mis en place à leur intention

72 % des jeunes sont dans une formule de formation, 350 000 sont au chômage, 1 600 000 ont un emploi. La priorité qui doit conduire une politique d’insertion des jeunes sans emploi est le rapport au travail et à l’entreprise. Il y a cinq systèmes de formation différents dédiés aux jeunes, si le système était efficace cela se saurait et l’Éducation nationale en aurait tiré profit. Il n’y a pas de formule pédagogique magique pour les jeunes qui ont échoué à l’école, il y a un rapport au travail à reconstruire !

– La reconversion des personnes à mi-carrière qui veulent changer de métier ou se reconvertir est insuffisamment prise en charge par l’AFPA et d’autres réseaux publics (GRETA, CNAM).

Pourtant, il est important de donner aux jeunes des exemples de ces possibilités d’évoluer et d’entrer dans une démarche de promotion sociale, telle celle du technicien devenant ingénieur du Centre national des arts et métiers (CNAM) ou celle de l’ouvrier qualifié devenant technicien. Ces mécanismes de promotion s’inscrivent dans la perspective actuelle d’une plus grande mobilité des salariés et contribuent à fluidifier le marché du travail.

Si la formation différée doit être ainsi être entendue, c’est une bonne chose car des études montrent que 5 à 10 % des 16 millions de salariés – soit 1,6 million de personnes – expriment le souhait de pouvoir évoluer dans leur vie professionnelle. Si 50 000 à 100 000 de ces demandes étaient acceptées chaque année, la formation continue acquerrait une véritable visibilité. L’investissement-formation pour les personnes pourrait jouer un rôle important.

Par comparaison, le nombre actuel des congés individuels de formation (35 000 CIF par an) est insuffisant et ne constitue pas une base solide pour reconstruire un appareil de formation de type promotionnel. Les organismes privés n’étant pas adaptés à ces types de formation, les bénéficiaires d’un CIF suivent majoritairement les formations d’organismes publics: 3 000 à 4 000 à l’AFPA, 7 000 à 8 000 dans les Greta, 5 000 à 6 000 à l’Université ou au CNAM.

3. Les priorités d’une réforme

Il convient tout d’abord, de constater que le système est inadapté aux besoins et que le milliard d’heures de formation dispensées sous forme de stages a d’autant moins de sens qu’il n’apporte guère en termes de compétitivité des entreprises et de qualification des personnes.

Plusieurs pistes de réflexion peuvent être proposées :

– Remettre en cause l’obligation légale de financement du plan de formation des entreprises (dont tout le monde s’accorde à penser que ses effets négatifs sont supérieurs à ses effets positifs). Cette réforme pousserait chacun à une réflexion sérieuse et renverrait la responsabilité de l’investissement formation de l’entreprise aux employeurs et aux syndicats au lieu d’en faire une simple question administrative. C’est la capacité collective à déterminer des besoins de formation précis qui doit générer les budgets formation et non l’inverse.

– Réfléchir, mais seulement après afin de ne pas accroître la complexité du dispositif d’ensemble, à quelques dispositifs spécifiques, notamment :

• les formations promotionnelles préparant les évolutions de mi-carrière avec une formation qualifiante articulée avec la VAE

• les formules de formation en alternance à destination des jeunes :

La mission de B. Schwartz proposait de mettre les jeunes en situation de travail et d’accompagner leur qualification en entreprise. Cette formule, un peu pesante mais gagnante, n’a été relayée par personne.

– Revoir la question des formateurs et des accompagnateurs.

C’est un problème de compétences. L’accompagnateur et le formateur ne doivent avoir peur ni de l’entreprise ni du chômeur, à l’image des JOB centers en Grande Bretagne et de certains cabinets privés de placement. Ces derniers font la démonstration qu’il est payant de démarcher toutes les entreprises dans chacun des bassins d’emploi. Mais cela suppose des formateurs et des conseillers ayant une expérience du travail dans le secteur privé et même du chômage ; cela signifie aussi des frais de déplacement adaptés à ces pratiques…

La distance vis-à-vis des entreprises amène trop souvent à privilégier les stages « parking ». L’usage de tels stages est l’expression évidente de dysfonctionnements du SPE qui doit faire évoluer sa culture, ses métiers et ses pratiques.

Points évoqués lors de l’audition de
Mme Marie-Laure Meyer, conseillère régionale d’Île-de-France
et représentante de l’Association des régions de France (ARF)

(10 septembre 2008)

– L’enjeu d’une réforme de la formation est de construire une politique publique pertinente et adaptable au niveau local et au niveau des personnes. La réforme doit tendre à remplacer le système actuel des cases étanches, que les responsables locaux essaient sans cesse de contourner afin de pouvoir monter des projets communs à des catégories diverses de bénéficiaires ou d’ayants droits.

Il est important de ne plus réformer les moyens sans énoncer les objectifs. A force d’adopter des réformes tendant à améliorer la formation professionnelle (FP), on a créé une « usine à gaz » dont le fonctionnement reste incompris de la plupart des responsables locaux.

Tous les acteurs sont unanimes pour reconnaître qu’il n’existe pas de problème de financement. Toutefois, la répartition de ce financement contribue à l’inéquité du système puisque 7 milliards sont consacrés par l’État à ses personnels et à des publics particuliers (détenus), 5 milliards proviennent des régions, 5 milliards sont gérés par les partenaires sociaux et 10 milliards par les employeurs (soit, les grandes entreprises, lesquelles vont privilégier la formation de leurs cadres de haut niveau bloquant une possible mutualisation avec les petites entreprises dont les personnels ont de véritables besoins de formation).

Les partenaires sociaux doivent évoluer d’une vision nationale à une vision plus opérationnelle (par exemple, les employeurs peuvent-ils réellement se désintéresser de la formation des 80 % de personnes illettrées qui sont des salariés ?).

– Les régions ont travaillé sur la formation professionnelle en plusieurs étapes : 1998, compétence partielle sur les jeunes ; 2004, compétence de droit commun (à l’exception des bénéficiaires du RMI) ; 2008, institution du RSA et des pactes territoriaux dont l’articulation avec les schémas régionaux de formation professionnelle semble inexistante.

Elles doivent faire face à quatre problèmes d’articulation avec :

* les partenaires sociaux et l’État, sur l’organisation de la FP, ses outils et ses moyens ;

* les départements, sur les publics en grande difficulté afin de déterminer s’ils sont condamnés à des sous-emplois locaux ou si certains peuvent entrer dans des logiques de dynamique économique, de qualification ;

* les structures locales (collectivités locales, missions locales, maisons de l’emploi, plans locaux pour l’insertion et l’emploi – PLIE –…), sur l’accompagnement des personnes ;

* l’Europe, dont la baisse du financement FSE a été également répercutée sur l’ensemble des bénéficiaires ; par conséquent, les opérations menées sur les publics les plus en difficulté n’ont plus de caractère prioritaire.

– Pour l

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