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N° 1780

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 24 juin 2009.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

relatif à la performance dans le budget de l’État

ET PRÉSENTÉ

par MM. Didier Migaud et Gilles Carrez

Députés

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SOMMAIRE

Pages

Avant-propos 7

MM. DIDIER MIGAUD, PRÉSIDENT, ET GILLES CARREZ, RAPPORTEUR GÉNÉRAL

PRÉSENTATION GÉNÉRALE PAR LA MISSION D’INFORMATION SUR LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (MILOLF) 11

MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac et Charles de Courson

Action extÉrieure de l’État 37

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS MANCEL

Administration gÉnÉrale et territoriale de l’État 43

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LE FUR

Agriculture, pÊche, forÊt et affaires rurales ; COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉveloppement agricole et rural 53

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS FORISSIER

Anciens combattants, mÉmoire et liens avec la Nation 63

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS LAMOUR

Conseil et contrÔle de l’État 69

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE BOURGUIGNON

Culture : CrÉation ; transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture ; COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : CinÉma, audiovisuel et expression radiophonique locale 77

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RICHARD DELL’AGNOLA

CULTURE : Patrimoines 83

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS PERRUCHOT

DÉFENSE 91

RAPPORTEURS SPÉCIAUX : MM. JEAN-MICHEL FOURGOUS ET LOUIS GISCARD D'ESTAING

DÉveloppement et rÉgulation économiques : DÉveloppement des entreprises et rÉgulation Économique 105

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CHARTIER

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES : Tourisme 119

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PASCAL TERRASSE

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES : COMMERCE EXTERIEUR 125

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. OLIVIER DASSAULT

Pages

Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative 129

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE BRARD

Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : protection de l’environnement et prÉvention des risques ; conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de l’amÉnagement durable 135

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JACQUES PÉLISSARD

Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : Énergie 143

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. ALAIN CACHEUX

Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : Transports aÉriens et mÉtÉorologie ; ContrÔle et exploitation aÉriens 147

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHARLES DE COURSON

Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : Transports routieurs, ferroviaires, fluviaux et maritimes  157

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HERVÉ MARITON

Engagements financiers de l’État 163

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. DOMINIQUE BAERT

Enseignement scolaire 169

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES CENSI

GESTION des finances publiques et des ressources humaines : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC Local ; FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 175

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. THIERRY CARCENAC

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : StratÉgie des finances publiques et modernisation de l’ÉTAT ;
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES 187

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE-ALAIN MUET

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : Fonction publique 199

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES TRON

immigration, ASILE ET INTÉGRATION 203

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME BÉATRICE PAVY

Justice 213

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RENÉ COUANAU

MÉdias ; COMPTE SPÉCIAL Avances À l’audiovisuel public 221

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PATRICE MARTIN-LALANDE

Pages

Outre-mer 231

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CAHUZAC

PILOTAGE DE L’ÉCONOMIE FRANCAISE 241

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE MOREL–À–L’HUISSIER

Politique des territoires 249

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE FLORY

Recherche et enseignement supérieur : politiques de la Recherche 257

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE GORGES

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Recherche dans les domaines du dÉveloppement durable 267

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. ALAIN CLAEYS

RÉgimes sociaux et de retraite ; compte d’affectation spÉciale : Pensions 279

RAPPORTEURS SPÉCIAUX : MM. PATRICK LEMASLE ET MICHEL VERGNIER

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; compte spÉcial : Avances aux collectivitÉs territoriales 291

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LAFFINEUR

SantÉ 305

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GÉRARD BAPT

SÉcuritÉ 313

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MICHEL DIEFENBACHER

SÉcuritÉ civile 317

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES GINESTA

SÉcuritÉ sanitaire 325

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PHILIPPE VIGIER

SolidaritÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 335

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M.  JEAN-MARIE BINETRUY

Sport, jeunesse et vie associative 341

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI NAYROU

Travail et emploi : Accompagnement des mutations Économiques, SOCIALES ET DÉMOGRAPHIQUES 349

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GAËTAN GORCE

TRAVAIL ET EMPLOI : Politiques du travail et de l’emploi 359

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRÉDÉRIC LEFEBVRE

Pages

Ville et logement : Ville 369

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS GOULARD

COMPTES SPÉCIAux : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT ; PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS 373

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES DENIAUD

COMPTE spÉciaux : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT ou ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 379

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CAMILLE DE ROCCA-SERRA

examen en commission 387

AVANT-PROPOS

Par MM. Didier MIGAUD, Président,
et Gilles CARREZ, Rapporteur général

Le 1^er janvier 2006, la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001, la « LOLF », entrait pleinement en application et avec elle le nouveau mode de gestion par la performance. Des administrations centrales aux services déconcentrés, l’ensemble de l’appareil d’État entrait dans le XXI^ème siècle.

En l’espace de quatre ans, il aura fallu non seulement remanier de fond en comble la structure du budget et de la comptabilité de l’État, mais aussi construire de nouveaux outils. Ont été définis de nouveaux acteurs, les responsables de programme, de nouvelles chaînes de décision, des cellules de contrôle de gestion et, pour chaque programme, un ensemble cohérent d’objectifs assortis d’une batterie d’indicateurs.

Dans cette grande rénovation, certains ministères partaient en avance, les uns pour pratiquer depuis quelques années des modes de gestion tenant compte des résultats et de la performance, les autres pour avoir été expérimentateurs durant la période transitoire entre 2002 et 2005. Mais partout, un intense effort de préparation et de formation a été nécessaire. Il faut savoir gré aux agents de l’État d’avoir su sauter le pas à la date prescrite, de surcroît sans disposer d’outils informatiques convenablement mis à niveau.

L’expérience des pays étrangers qui ont renouvelé en profondeur leurs modes de gestion a montré combien réussir la réforme suppose un effort de longue haleine. La bataille de la performance ne sera réellement gagnée qu’après plusieurs années, car c’est d’abord dans les esprits qu’elle a lieu.

Pour l’heure, la construction d’un projet de loi de finances est d’abord une affaire de ventilation de crédits entre des programmes et de « justification au premier euro » ; en cela, la réforme a bel et bien renouvelé le paysage. Mais le lien entre les crédits et la performance reste très ténu – lorsqu’il existe. L’organisation, durant la phase gouvernementale de préparation du projet de budget, de conférences de performance séparées des conférences de budgétisation tend à placer les questions de performance en dehors des grands enjeux du budget. De surcroît, le suivi de performance est très inégal et les leviers d’action des gestionnaires sont souvent encore mal maîtrisés.

Deux facteurs aggravants peuvent concourir à un « effet d’éviction » de la performance hors des vrais débats budgétaires. Le passage au budget triennal –au demeurant indispensable –, en posant des problèmes techniques nouveaux, a pu tendre à accaparer l’attention des directions financières et du ministère du Budget. L’étroitesse des marges de manœuvre budgétaires, même avec le plan de relance, rend les arbitrages d’autant plus difficiles, reléguant au second plan des questions de performance dont l’impact n’apparaît pas immédiatement. Pourtant, c’est l’amélioration de la performance qui permettra, à terme, de desserrer la contrainte budgétaire.

Le risque est donc réel – pour certaines missions du budget, il est en partie réalisé – que, dans le budget, la performance ne soit qu’une simple apparence construite pour communiquer plus efficacement à l’intention du Parlement et de quelques citoyens attentifs. Quant aux indicateurs, leur fonction deviendrait alors plus cosmétique qu’opérationnelle, même si les services consacrent un temps précieux à renseigner tant les indicateurs des documents budgétaires, destinés au Parlement, que les innombrables indicateurs de gestion, partie immergée de l’iceberg de la performance.

La menace est double : défaut de contrôle démocratique, découragement des administrations.

*

Le Parlement avait voulu la réforme. Il peut à bon droit revendiquer la paternité de la gestion par la performance ; cela lui confère des devoirs, et en premier lieu celui de la vigilance. Celle-ci a une fonction immédiate : manifester aux services de l’État le soutien des parlementaires dans leurs efforts de modernisation en profondeur de leurs modes d’action.

Les Rapporteurs spéciaux ont, comme c’est leur rôle, exercé cette vigilance au fil de leurs rapports spéciaux et de leurs contrôles en cours d’année. Mais leur action, menée par nature en ordre dispersé, manque sans doute de visibilité. De plus, sur bien des missions du budget, les insuffisances rémanentes de l’appareil de suivi de la performance compliquent le travail critique, en cantonnant le débat sur des questions de méthode. Faute de pouvoir analyser les causes de la fièvre, on s’attarde à discuter des graduations du thermomètre.

D’autre part, dans une démarche de synthèse, à la commission des Finances de l’Assemblée nationale, la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF, ou « MILOLF », composée d’un représentant de chaque groupe parlementaire, s’est penchée sur les questions de performance au fil de ses auditions et de ses déplacements en régions.

Après trois ans complets de gestion par la performance, il nous a semblé que le moment était venu pour la commission des Finances de dresser collectivement un premier bilan. Non que le dispositif puisse être considéré comme parvenu à maturité, mais son premier rodage est achevé, après en particulier l’élagage progressif d’indicateurs superflus ou difficiles à faire vivre. La période est d’autant plus favorable pour débattre de performance, que pluriannualité oblige, les grands principes de répartition des crédits par missions et programmes pour 2010 ont été arrêtés dans la loi d’orientation triennale des finances publiques, libérant un espace de discussion sur la qualité de la dépense.

En janvier dernier, les Rapporteurs spéciaux ont donc été invités à rencontrer les différents responsables de programme qui sont leurs interlocuteurs habituels. L’objet de ces rencontres, libérées pour une fois des calendriers usuels - projet de loi de finances de l’année, projet de loi de règlement – était de débattre des grands enjeux de la performance dans une perspective de moyen terme. Deux grandes questions étaient soumises à réflexion : la performance a-t-elle été au rendez-vous depuis 2006 et sinon pourquoi ? Le Parlement a-t-il, pour en juger, disposé des instruments nécessaires et sinon comment les améliorer ?

Ces rencontres, afin de s’engager sur des bases documentées et « balisées », ont été préparées par l’envoi aux responsables de programmes de questionnaires destinés à identifier les principaux points de désaccord a priori et des éléments de diagnostic partagés. Le fruit de ces échanges – que les Rapporteurs spéciaux, à notre connaissance, se sont accordés à trouver très fructueux – figure dans les observations ci-après. Tout en mettant en relief les particularités de chaque mission à l’égard de la performance, elles font ressortir des constantes et des problèmes généraux.

Parce qu’une synthèse était indispensable, nous avons demandé à la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF de faire ressortir les points saillants des contributions des Rapporteurs spéciaux, à la lumière de ses propres travaux, au contact tant des administrations centrales que des services déconcentrés.

Le présent rapport est donc véritablement une contribution collective de la commission des Finances aux réflexions sur la performance, en ouverture du débat d’orientation sur les finances publiques. Il montre que la modernisation de l’État est en route. Il réaffirme que la meilleure façon de lui faire produire ses effets bénéfiques est de maintenir avec constance le cap de la réforme de 2001. Responsabilité des gestionnaires, contrôle a posteriori sur la qualité de la performance, priorité donnée à l’efficience de la dépense, « chaînage vertueux » entre l’analyse critique de la gestion passée et l’examen du projet de budget pour l’année future : tous ces principes doivent recevoir leur pleine application. Notre Commission compte y prendre toute sa part, pour un État efficace et exemplaire.

PRÉSENTATION GÉNÉRALE PAR LA MISSION D’INFORMATION
SUR LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE
RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (MILOLF)

MM. Michel BOUVARD, Jean-Pierre BRARD,
Thierry CARCENAC et Charles de COURSON

I.– TROIS ANS DE PERFORMANCE : LA MESURE DU CHEMIN PARCOURU 13

II.– UN DISPOSITIF DE SUIVI DE LA PERFORMANCE DEMEURANT LARGEMENT PERFECTIBLE 14

A.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE DEPUIS  2006 : ENTRE ADAPTATION ET INSTABILILITÉ 14

B.– LES VOIES D’AMÉLIORATION DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE 17

III.– UNE CULTURE DE LA PERFORMANCE ENCORE TROP PEU GÉNÉRALISÉE 20

A.– ROMPRE L’ISOLEMENT DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 20

1.– L’articulation entre performance et processus budgétaire 21

2.– La prise en compte de la performance dans la gestion des ressources humaines 23

a) Le lien entre rémunération et performance 23

b) La nécessaire adaptation de la gestion des ressources humaines 27

B.– MOBILISER L’ENSEMBLE DES ACTEURS DE LA PERFORMANCE 28

1.– Le rôle clé des responsables de programme 28

2.– La mise en œuvre opérationnelle 30

3.– Le pilotage des opérateurs 31

ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA MISSION SUR LE THÈME DE LA PERFORMANCE 34

ANNEXE 2 : CALENDRIER D’APPLICATION DE LA PRIME DE FONCTIONS ET DE RÉSULTATS 35

ANNEXE 3 : COMPÉTENCES MANAGÉRIALES DES CHEFS DE SERVICES DÉCONCENTRÉS PAR MINISTÈRE 36

I.– TROIS ANS DE PERFORMANCE : LA MESURE DU CHEMIN PARCOURU

Cette présentation générale par les quatre membres de la Mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF (Milolf, ci-après « la Mission ») vise à :

– dégager quelques éléments de synthèse tirés des différentes contributions proposées par les rapporteurs spéciaux pour chacune des missions du budget de l’État ;

– porter plusieurs appréciations générales et transversales, issues des propres travaux de la Mission, sur le dispositif de suivi de la performance et sur le degré de diffusion de la culture de la performance auprès des différents acteurs.

On se gardera en revanche dans cette présentation générale de s’essayer à formuler une appréciation d’ensemble sur la qualité des résultats des politiques publiques, laquelle se prête difficilement à une synthèse : il convient donc, sur ce sujet, de se reporter aux analyses des différents rapporteurs spéciaux, seuls à même de brosser le tableau de la situation dans sa diversité.

À titre liminaire, afin de mesurer le chemin parcouru depuis les débuts de la mise en œuvre de la LOLF, la Mission juge utile de signaler deux enseignements encourageants, tirés des contributions des rapporteurs spéciaux présentées ci-après.

D’une part, contrairement à une idée répandue, le dispositif de mesure de la performance n’est pas, en soi, générateur de charges supplémentaires jugées excessives par les responsables de programme et par les administrations centrales ⁽¹⁾. Au contraire, la plupart des estimations du « coût de la performance » (en termes financiers et humains), que représentent le renseignement des indicateurs et la confection des documents budgétaires, concluent à son caractère négligeable – lorsqu’il peut seulement être chiffré.

D’autre part, on relèvera que nombreux sont les rapporteurs spéciaux qui estiment que la spécificité de tel ou tel programme rend difficile, sinon impossible, la mesure de la performance (compte tenu de la nature même de telle ou telle politique, des limites d’une approche purement quantitative, de la subjectivité de certains critères retenus ou encore de la contingence des résultats). La fréquence de cette appréciation, souvent partagée par les gestionnaires entendus par la Mission, est telle que l’on peut y voir, en creux, un hommage rendu à la démarche de performance propre à la LOLF qui, à l’inverse d’autres États ayant opté pour des systèmes plus ciblés, ambitionne de couvrir l’ensemble des dépenses de l’État.

Si, en effet, on devait exclure du dispositif de mesure de la performance les politiques publiques qui, pour diverses raisons (souvent fondées), s’y « prêtent mal », le nombre et le volume des rapports annuels de performances (RAP) joints chaque année au projet de loi de règlement seraient sans doute réduits à la portion congrue et perdraient l’essentiel de leur intérêt pour la gestion et le contrôle.

Or, ainsi que le soulignent plusieurs rapporteurs spéciaux, même lorsque l’évaluation des performances est malaisée du fait de difficultés méthodologiques et de biais inhérents à tout système de mesure, le dispositif mis en place par la LOLF s’avère, malgré tout, utile : en dépit même de son caractère imparfait, sa seule existence amène les gestionnaires à s’interroger sur leurs pratiques, sur l’étendue de leurs marges de manœuvre, sur leur dépendance à l’égard d’autres acteurs, sur les leviers d’action à leur disposition pour infléchir les résultats, sur la pertinence des objectifs et des cibles qui leur sont assignés etc.

C’est sans doute dans cette réflexivité que réside l’intérêt essentiel du dispositif de performance de la LOLF, bien davantage que dans le relevé périodique d’austères indicateurs spécialisés. Le suivi de la performance apporte bien plus que des tableaux de bord : sa vertu est d’assurer une mise en lumière.

II.– UN DISPOSITIF DE SUIVI DE LA PERFORMANCE DEMEURANT LARGEMENT PERFECTIBLE

A.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE DEPUIS  2006 : ENTRE ADAPTATION ET INSTABILITÉ

D’une manière générale, le nombre d’objectifs et le nombre d’indicateurs de performance ont diminué depuis 2006. Dans la loi de finances initiale pour 2009, les projets annuels de performances (PAP) des programmes du budget général comportent 497 objectifs et 1 057 indicateurs, soit environ deux indicateurs par objectif et un peu plus de huit indicateurs par programme.

Une telle décrue est commune à la plupart des États s’étant dotés d’un dispositif de mesure de la performance de la dépense publique : les premières années d’application révèlent souvent l’inadaptation de certains objectifs et les défauts de certains indicateurs. Si le premier temps de la démarche s’attache à l’exhaustivité, avec le temps de la maturité vient la capacité à sélectionner les indicateurs réellement significatifs.

ÉVOLUTION DU NOMBRE D’OBJECTIFS ET D’INDICATEURS DU BUDGET GÉNÉRAL

	2006	2007	2008	2009
Objectifs	627	569	551	497
Indicateurs	1 284	1 173	1 151	1 057

Source : Direction du Budget.

Du point de vue de leur répartition par catégorie, le tableau ci-après permet de constater que la part des indicateurs d’efficacité – reflétant le point de vue du citoyen – a été réduite au profit des indicateurs de qualité de gestion et d’efficience, reflétant respectivement les points de vue de l’usager et du contribuable. Toutefois, entre le projet de loi de finances pour 2008 et le suivant, la part de ces deux dernières catégories – qualité et efficience – a stagné.

RÉPARTITION DES INDICATEURS DU BUDGET GÉNÉRAL

	2006	2007	2008	2009
Indicateurs d’efficacité socio-économique	54 %	51 %	44 %	43 %
Indicateurs de qualité de service	18 %	22 %	24 %	23 %
Indicateurs d’efficience	28 %	27 %	33 %	34 %

Source : Direction du Budget.

La question de la stabilité dans le temps des objectifs et – surtout – des indicateurs constitue une difficulté récurrente. D’un côté, le souci de perfectionnement du dispositif de mesure de la performance incite à modifier, voire à supprimer des indicateurs inadaptés. D’un autre côté, la pérennité des indicateurs est indispensable au contrôle dans sa continuité (a fortiori dans les nombreux secteurs, tels que l’éducation ou la santé, dans lesquels l’efficacité de l’action de l’État ne saurait se mesurer à un horizon seulement annuel). En guise d’illustration de ces exigences contradictoires, on trouvera dans les contributions des rapporteurs spéciaux présentées ci-après toutes sortes de suggestions de modification des indicateurs, mais aussi de nombreux appels à la stabilisation du dispositif de suivi de la performance.

L’instabilité des objectifs et des indicateurs est parfois la simple conséquence de l’instabilité de la maquette budgétaire et des évolutions de la composition du Gouvernement. La modification de la structuration du budget de l’État en missions, programmes et actions est souvent génératrice de changements dans les objectifs et les indicateurs. C’est le cas par exemple, depuis 2006, de la mission Administration générale et territoriale de l’État, de la mission Outre-mer, du programme de Conduite et pilotage du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (pour lequel le rapporteur spécial souligne qu’ « aucun des objectifs initiaux de 2006 n’est encore présent en 2009 »), de la mission Santé ou encore du programme Développement des entreprises et de l’emploi. La Mission considère que le caractère pluriannuel de la procédure budgétaire doit désormais commander la stabilisation des structures ⁽²⁾.

L’instabilité du dispositif de performance peut également témoigner d’incertitudes sur la stratégie de la mission ou du programme, que l’évolution des objectifs et des indicateurs ne fait alors que refléter. Les missions Culture et Travail et emploi sont susceptibles de faire l’objet d’un tel diagnostic : la première n’a conservé dans le projet de loi de finances pour 2008 que 8 indicateurs sur les 32 qu’elle comportait en 2007 ; la seconde ne comprenait plus dans le projet de loi de finances pour 2009 que 24 indicateurs sur les 55 que comptait le PAP 2008.

Plus simplement, l’instabilité du dispositif de performance découle également des suppressions d’indicateurs jugés inadaptés. Naturellement, d’un cas à l’autre, ces suppressions sont perçues de façon contrastée par les rapporteurs spéciaux chargés des programmes concernés : certaines suppressions ne sont guère regrettées ⁽³⁾ ; d’autres suscitent inquiétudes et mécontentement ⁽⁴⁾. À l’inverse, plusieurs rapporteurs spéciaux appellent à la suppression d’indicateurs jugés trop nombreux ou trop peu pertinents (voir par exemple les programmes Météorologie, Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales et Charge de la dette et trésorerie de l’État).

Globalement, il convient de souligner que l’instabilité des indicateurs a décru au fil des années : comme le montre le tableau ci-après, la part des indicateurs inchangés d’une année sur l’autre a augmenté depuis 2007 pour atteindre 81 % en 2009 ⁽⁵⁾. Ce taux est toutefois insuffisant : un indicateur sur cinq est modifié d’un projet de loi de finances à l’autre, lorsqu’il n’est pas simplement supprimé.

STABILITÉ DES INDICATEURS DU BUDGET GÉNÉRAL

	2007	2008	2009
Indicateurs modifiés d’une année sur l’autre	22 %	13 %	9 %
Indicateurs nouveaux	14 %	13 %	10 %
Indicateurs conservés d’une année sur l’autre	64 %	74 %	81 %

Source : Direction du Budget.

Le dispositif de mesure de la performance devrait prochainement encore substantiellement évoluer. En vue de la préparation des PAP pour 2010 et 2011, le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique a récemment demandé à la mission d’évaluation des politiques publiques (MEPP) ⁽⁶⁾ de passer en revue l’ensemble des indicateurs, afin de supprimer ceux jugés peu fiables ou dénués d’impact opérationnel sur la gestion des politiques publiques.

Si la Mission ne peut que soutenir une démarche tendant à la suppression de « mauvais » indicateurs, il importe qu’elle soit menée avec discernement, en concertation avec le Parlement et que le souci de stabilité précédemment évoqué ne soit pas négligé.

En sens inverse, lorsque certains aspects de la dépense budgétaire sont mal évalués ou ignorés, la Mission juge souhaitable la création de nouveaux indicateurs. Les deux démarches ne sont d’ailleurs pas exclusives l’une de l’autre : un nombre pléthorique d’indicateurs associés à un programme n’est pas nécessairement la garantie d’une couverture de l’ensemble des crédits du programme ⁽⁷⁾. On trouvera dans les analyses des rapporteurs spéciaux présentées ci-après de nombreux exemples de programmes insuffisamment couverts par le dispositif de mesure de la performance, pour lesquels certains aspects des politiques menées sont négligés ⁽⁽⁸⁾.

B.– LES VOIES D’AMÉLIORATION DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE

Au-delà de la question du nombre et de la stabilité des indicateurs, plusieurs pistes d’amélioration du dispositif de performance peuvent être esquissées.

Une première exigence, certes pas la plus spectaculaire mais qui conditionne la pertinence de l’ensemble de la démarche de performance, consiste à fiabiliser les indicateurs. La Mission souscrit à l’analyse du Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) selon laquelle « les résultats de performance affichés dans les RAP doivent provenir d’un système de production assorti d’un processus de contrôle interne, qui permette d’en garantir la fiabilité. (…) Au moment où la mise en œuvre du budget en mode LOLF entre dans sa quatrième année, il est essentiel que la généralisation d’une démarche de fiabilisation des résultats de performance soit impulsée. Le développement du système d’information budgétaire et comptable CHORUS ne peut constituer un horizon en la matière, d’autant que les applications annexes relatives à la performance n’interviendront qu’en seconde priorité »  ⁽⁹⁾.

Dans les analyses présentées ci-après, plusieurs rapporteurs spéciaux signalent l’insuffisante fiabilité des indicateurs, soit parce que les systèmes d’information sont défaillants (budget annexe Contrôle et exploitation aériens), soit parce que les données sont collectées manuellement (programme Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation), soit encore parce que l’administration chargée du programme est excessivement dépendante des informations délivrées par d’autres administrations (mission Outre-mer), par des services déconcentrés (programme Accès et retour à l’emploi) ou par des opérateurs (programme Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires). En sens inverse, sont saluées les démarches de certification initiées au sein du ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi – par exemple pour les activités relevant du programme Développement des entreprises et de l’emploi.

En guise de deuxième voie d’amélioration, la Mission considère que d’importants progrès restent à accomplir dans l’interprétation des indicateurs comme la présentation et la mise en perspective des résultats. Les PAP et les RAP font souvent défaut en la matière, alors même que les commentaires du responsable de programme devraient être au moins aussi importants que les résultats « bruts » enregistrés par les indicateurs.

Les analyses par mission figurant dans le présent rapport fournissent nombre d’illustrations des insuffisances des documents budgétaires dans l’explicitation du sens des indicateurs. Certains d’entre eux s’avèrent ainsi particulièrement sensibles au contexte, ce qui jette le doute sur leur pertinence et, à tout le moins, nécessiterait une appréciation plus « qualitative » du responsable de programme. C’est par exemple le cas de plusieurs indicateurs des programmes Intervention des services opérationnels (influence des conditions climatiques), Tourisme (effets de la conjoncture économique et du contexte international) ou de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (influence de la situation économique et sociale).

Pour d’autres indicateurs, la difficulté à interpréter les résultats s’explique par l’absence d’explication et de justification des cibles à moyen terme (voir par exemple les analyses des programmes Appels en garantie de l’État, Jeunesse et vie associative ou Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local). Aucune cible n’est même fixée pour plus de 15 % des indicateurs figurant dans les PAP 2009 ⁽¹⁰⁾.

Dans le même ordre d’idées, un dépassement systématique des prévisions annuelles ou des cibles de moyen terme fait planer le doute sur le caractère suffisamment ambitieux des objectifs de certains programmes : c’est le cas notamment des programmes Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation, Facilitation et sécurisation des échanges, Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local  et Équipement des forces.

Favoriser les comparaisons entre indicateurs constitue une troisième voie d’amélioration du dispositif de performance.

Depuis plusieurs semaines, le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique ⁽¹¹⁾ travaille à développer des indicateurs standardisés et communs à plusieurs programmes. Seront prioritairement concernés les programmes de soutien, pour lesquels sera poursuivi l’effort de développement et d’harmonisation d’indicateurs relatifs aux fonctions support. Ainsi, dans les PAP 2010, seront systématiquement présentés trois indicateurs relatifs aux fonctions ressources humaines (indicateur rapportant les effectifs gérants aux effectifs gérés), immobilier (indicateur d’ « efficience de la gestion immobilière ») et bureautique (« ratio d’efficience bureautique » rapportant les dépenses bureautiques au nombre de postes fonctionnels équipés) ⁽¹²⁾.

Par ailleurs, une mission de l’Inspection générale des finances, en cours, s’emploie à la construction d’indicateurs-type de suivi d’autres fonctions support (par exemple un indicateur de respect des délais et des coûts pour les grands projets d’équipement) et, éventuellement, d’un indicateur synthétique de l’ensemble des fonctions support, d’ici au dépôt du projet de loi de finances pour 2011. Ces innovations apparaissent d’autant plus appréciables que, comme l’a récemment rappelé le CIAP, l’existence des programmes support « constitue une dérogation aux principes de la LOLF, qui n’a été admise qu’au nom d’une meilleure gestion des dépenses concernées » ⁽¹³⁾.

Au-delà de la performance des fonctions support, devrait également être proposée la définition d’indicateurs communs à plusieurs programmes, afin de faciliter rapprochements et comparaisons. Selon les informations recueillies par la Mission auprès de la direction du Budget, il pourrait s’agir notamment d’indicateurs relatifs aux différents dispositifs de formation des fonctionnaires, au degré d’insertion de certains publics bénéficiaires d’aides sociales ou à l’emploi, à l’effet de levier des financements publics, à la fonction « contrôle » de l’État (douanes, gendarmerie, installations classées etc.), à la recherche et à l’innovation, ainsi qu’aux délais de publication des textes d’application des lois.

Même s’il conviendra de demeurer vigilant dans le rapprochement des résultats de programmes poursuivant des finalités différentes, ces indicateurs inciteront aux comparaisons : on pourra d’ailleurs percevoir dans les pages qui suivent une attente importante de nombreux rapporteurs spéciaux en la matière. Dans cette même perspective, la Mission suggère que certains indicateurs soient mis en harmonie avec les outils statistiques élaborés au plan international, afin de permettre les comparaisons avec les politiques publiques menées par nos partenaires européens.

Enfin, une quatrième voie d’amélioration du dispositif de performance passe par une plus grande appropriation des objectifs et des indicateurs par les différents acteurs de la LOLF ⁽¹⁴⁾. À quoi bon en effet affiner les objectifs et parfaire les indicateurs si ceux-ci suscitent l’indifférence générale ?

Tentant de répondre à cette préoccupation, la circulaire budgétaire du 23 avril 2009 précitée invite les différents ministères à mettre en avant, en les érigeant au niveau de la mission, des « indicateurs emblématiques de l’action de l’État  » – choisis parmi les indicateurs existant – et « dont le suivi relève de l’autorité politique ». Il s’agit de favoriser une plus large appropriation de ces indicateurs et de donner davantage de visibilité politique au dispositif de performance – objectifs que partage sans réserve la Mission.

Cette démarche n’est cependant pas dénuée de risques. Elle pourrait conduire à un découplage regrettable au sein des indicateurs de performance : d’un côté, les ministres accapareraient les indicateurs les plus aisément susceptibles d’amélioration et se prêtant à une large communication (soit, le plus souvent, des indicateurs d’efficacité socio-économique) ; d’un autre côté, l’ensemble des autres indicateurs, dont seul le responsable de programme serait comptable, pourrait apparaître comme relégués au « second rang », au risque de rendre leur suivi moins prioritaire et de démotiver l’ensemble des parties prenantes.

Afin d’éviter un tel écueil, la Mission réaffirme son attachement au dispositif de performance propre à la LOLF qui, on l’a vu, consiste à couvrir l’ensemble des dépenses de l’État. De tels indicateurs « emblématiques » devraient donc être choisis avec soin par les ministères, sous le regard critique du Parlement.

III.– UNE CULTURE DE LA PERFORMANCE ENCORE TROP PEU GÉNÉRALISÉE

A.– ROMPRE L’ISOLEMENT DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

La démarche de performance promue par la LOLF est souvent vécue comme génératrice de procédures supplémentaires totalement déconnectées de la réalité de la gestion. C’est l’une des critiques les plus préoccupantes portées au dispositif de performance. Selon M. Philip Dane, président du CIAP, « si l’on constate des progrès tangibles pour répondre aux exigences formelles de la LOLF, celle-ci n’apparaît pas encore au cœur du fonctionnement des administrations, en prise avec la réalité opérationnelle (...) Tous les efforts déployés pour produire un dispositif de performance, une justification au premier euro, une comptabilité d’analyse des coûts, se surajoutent aux contraintes de gestion courantes, sans faire progresser vraiment les services » ⁽¹⁵⁾.

Il convient donc de rompre l’isolement de la démarche de performance, en l’articulant tant avec le processus budgétaire qu’avec la gestion des ressources humaines.

1.– L’articulation entre performance et processus budgétaire

Aux termes de trois années de mise en œuvre de la LOLF, la Cour des comptes a récemment considéré que « le souci initial d’articuler la démarche de performance (une stratégie, des objectifs clairs, des moyens adaptés, une gestion efficace à un coût raisonnable, l’analyse des résultats obtenus) avec la réalité des recettes et des dépenses ne s’est, pour l’instant, pas traduit dans les faits » ⁽¹⁶⁾. Dans le même sens, la Mission regrettait l’année dernière la trop grande déconnexion entre démarche de performance et processus d’allocation des dotations budgétaires. Elle recommandait d’ « intégrer la performance aux processus de discussion et de décision budgétaires » ⁽¹⁷⁾.

Cette recommandation n’ayant guère été suivie d’effet, il importe manifestement de dissiper un malentendu. Dénoncer l’insuffisante articulation entre les deux procédures ne consiste en aucun cas à plaider en faveur de l’établissement d’un lien « automatique » faisant dépendre le niveau des dotations budgétaires des résultats enregistrés par les indicateurs de performance. Une telle automaticité n’est pas concevable ⁽¹⁸⁾, ne serait-ce que parce qu’elle conduirait à méconnaître les futures activités à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs de l’année suivante. Elle n’est pas davantage souhaitable, l’absence de réalisation des objectifs pouvant justifier tout à la fois une diminution des moyens (gaspillage des crédits), leur augmentation (insuffisance des crédits) ou leur maintien (mesures correctrices à enveloppe constante).

Pour autant, entre cette illusoire automaticité et la quasi totale déconnexion actuelle, une voie moyenne existe certainement, consistant en une simple prise en compte, au stade de la discussion et de la décision budgétaire, des performances constatées. Si la performance ne saurait commander la budgétisation, elle devrait à tout le moins contribuer à l’éclairer.

Concrètement, cette préoccupation – exprimée dans la suite du présent rapport  par plusieurs des rapporteurs spéciaux ⁽¹⁹⁾ – vise d’abord la phase d’élaboration du projet de loi de finances. On sait en effet que les « conférences de performance » entre le ministère du Budget et les autres ministères se déroulent indépendamment des conférences budgétaires proprement dites. Leur visée est en outre relativement modeste, puisqu’elles consistent surtout à passer en revue les objectifs et les indicateurs figurant dans les PAP.

Selon la direction du Budget, les échanges ont néanmoins progressivement évolué, depuis 2006, vers « une analyse contradictoire de la cohérence des indicateurs avec la stratégie et (...) sur les valeurs cibles de court terme ou de moyen terme ». Cette année, du fait de la mise en œuvre du budget triennal 2009-2011, la procédure de préparation du volet « dépenses » du projet de loi de finances pour 2010 a été allégée ⁽²⁰⁾. Cette réduction du temps passé à discuter des crédits devait permettre de renforcer la phase de discussion sur la performance : il a principalement été mis à profit pour réévaluer la pertinence des indicateurs et pour travailler à l’harmonisation de certains d’entre eux, dans les conditions décrites précédemment ⁽²¹⁾.

Il conviendrait assurément d’aller plus loin et d’établir un lien entre les échanges sur la performance et la discussion budgétaire, par exemple pour vérifier que telle enveloppe budgétaire est bien adaptée à la cible visée par le programme concerné. À terme, cette évolution pourrait se traduire par une fusion des conférences de performance et des conférences de répartition. Le Parlement devrait, quant à lui, davantage se saisir de l’analyse des résultats et des informations sur la performance pour alimenter la discussion sur les crédits.

Cette préoccupation d’une réelle articulation entre performance et budgétisation trouve également à s’appliquer à la déclinaison des moyens au niveau des budgets opérationnels de programme (BOP) et des unités opérationnelles (UO). Théoriquement, le lien entre moyens et performances est réalisé via la programmation des activités au sein du BOP, qui consiste à planifier les activités et les moyens de les réaliser (en crédits et en effectifs) en fonction des objectifs poursuivis et des résultats attendus ⁽²²⁾.

Toutefois, lors des déplacements qu’elle avait effectués auprès de services déconcentrés l’année dernière, la Mission avait pu constater qu’en pratique la performance était souvent traitée comme un élément accessoire et « à part » du dialogue de gestion entre le responsable de programme et les responsables de BOP. Dans son rapport sur l’exécution budgétaire 2008, la Cour des comptes estime également que ces deux volets du dialogue de gestion « sont établis et utilisés séparément et ne peuvent donc s’enrichir mutuellement » ⁽²³⁾.

Remédier à ces lacunes passe par une évolution des pratiques, qui repose essentiellement sur l’initiative des responsables de programme, mais aussi par la poursuite de la professionnalisation et de la modernisation du contrôle de gestion. Celui-ci mériterait, au niveau central comme au plan déconcentré, de devenir un instrument du pilotage par la performance. La Mission réitère en particulier sa recommandation tendant au renforcement du contrôle de gestion et à l’élévation de sa position dans la hiérarchie administrative, afin d’assurer sa proximité avec les responsables de programme ⁽²⁴⁾.

2.– La prise en compte de la performance dans la gestion des ressources humaines

Une autre voie permettant d’ancrer la démarche de performance dans la réalité de la gestion publique consiste à l’articuler avec la gestion des ressources humaines ⁽²⁵⁾.

Interrogée par la Mission, la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP) a souligné que « dans les fonctions publiques des différents pays de l’OCDE, ainsi que dans les entreprises publiques ayant institué un mode de management par objectifs, celui-ci s’est toujours accompagné de la mise en place d’un dispositif de reconnaissance de la performance ».

Cette « reconnaissance » de la performance des agents peut consister en une modulation indemnitaire (primes individuelles ou collectives), mais aussi prendre de nombreuses autres formes (avancements d’échelon différenciés, promotions de grade, perspectives d’évolution etc.).

a) Le lien entre rémunération et performance

Des dispositifs d’incitation peuvent contribuer à la diffusion de la culture de la performance dans le secteur public. C’est à cette fin que sont actuellement rénovées les modalités de rémunération des agents de l’État, en vue de développer une forme de « rémunération à la performance » ⁽²⁶⁾.

Plusieurs mécanismes visent d’ores et déjà à apprécier et à récompenser le mérite ⁽²⁷⁾ individuel et collectif des fonctionnaires. Dans l’administration centrale, par exemple, la création de l’indemnité de fonctions et de résultats (IFR) par le décret n° 2004-1082 du 13 octobre 2004 a autorisé une plus grande modulation de la rémunération, tenant compte des responsabilités, de l’expertise, des sujétions et de la manière de servir des agents.

● Une nouvelle étape devrait être franchie avec la refonte des régimes indemnitaires au sein de la fonction publique, lancée par le Gouvernement à la fin de l’année 2008 et, en particulier, avec la création de la prime de fonctions et de résultats (PFR) par le décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008.

Cette prime est constituée d’une part fonctionnelle (tenant compte des responsabilités, du niveau d’expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées par l’agent) et d’une part individuelle, modulée en fonction de la réalisation par l’agent des objectifs qui lui ont été fixés. Chaque ministre fixe les montants individuels susceptibles d’être versés et leur marge de variation, dans la limite de plafonds réglementaires. D’après le décret précité, le montant attribué doit faire « l’objet d’un réexamen annuel au vu des résultats de la procédure d’évaluation individuelle » : ce caractère réversible vise à assurer que c’est bien le mérite qui est récompensé.

À la différence des dispositifs antérieurs, la PFR a vocation à remplacer l’ensemble des primes préexistantes, trop souvent forfaitisées en pratique ⁽²⁸⁾. Elle s’applique en priorité aux attachés et aux corps analogues, soit environ 21 500 agents. Son déploiement n’est cependant que très progressif, puisqu’il s’échelonnera jusqu’au 1^er janvier 2012. À l’heure actuelle, 12 300 agents peuvent bénéficier de cette prime, dans environ la moitié des ministères (dont les ministères de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la recherche, de la Défense et de l’Agriculture). L’annexe n° 2 au présent rapport détaille le calendrier d’entrée des ministères dans le dispositif de la PFR.

Selon le Gouvernement, cette prime a vocation à être étendue à l’ensemble des emplois de la filière administrative de l’État d’ici à 2011, y compris les administrateurs civils et les agents des catégories B et C, soit environ  198 000 agents.

Même si son échéance peut paraître relativement éloignée, il y a lieu de se féliciter de cette convergence future des régimes indemnitaires et de souhaiter qu’elle facilite la mobilité au sein de la fonction publique. Encore convient-il d’associer suffisamment les agents et leurs représentants à ces différents dispositifs, afin de permettre l’appropriation des objectifs.

● La question de la modulation de la rémunération en fonction des performances individuelles se pose également à l’égard des emplois supérieurs de l’administration.

Après une expérimentation en 2004 auprès de six ministères, la pratique du versement d’une « indemnité de performance », limitée à 20 % de la rémunération brute annuelle, a été généralisée en 2006 à l’ensemble des directeurs d’administration centrale par le décret n° 2006-1019 du 11 août 2006. Elle a récemment été étendue aux secrétaires généraux de ministère par le décret n° 2009-261 du 6 mars 2009.

Par ailleurs, un dispositif de rémunération tenant compte de la performance devrait prochainement être mis en place par décret pour les autres emplois supérieurs : directeurs adjoints, sous-directeurs, chefs de service, directeurs de projet, experts de haut niveau etc. Inspiré de la PFR, il s’articulerait autour de deux parts cumulatives : une part représentative du niveau de l’emploi et des responsabilités tenues et une part liée à l’atteinte d’objectifs. Se posera prochainement, en outre, la question de la création de dispositifs similaires, d’ici à 2010, pour les autres cadres supérieurs des ministères et pour les chefs de services déconcentrés ⁽²⁹⁾.

On peut d’ailleurs rappeler que le programme Fonction publique comporte un indicateur relatif à la « part de l’encadrement concernée par le dispositif de rémunération à la performance ». En 2008, un peu plus de la moitié de l’encadrement supérieur total était couverte. La prévision pour 2009 est de 75 %, la cible pour 2010 de 100 %.

L’application de ces dispositifs méritera cependant d’être évaluée, à la lumière notamment des insuffisances qu’avait soulignées un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) de mai 2007 sur la rémunération à la performance des directeurs d’administration centrale. Tout en marquant son attachement au principe même de l’indemnité de performance, l’IGF avait critiqué son absence d’application dans certains ministères (tels que le ministère de la Culture), la tendance à la forfaitisation de l’indemnité, l’insuffisante volonté politique dans la mise en œuvre, l’hétérogénéité des modalités de restitution de l’évaluation, la faible prise en compte des capacités managériales des directeurs, le caractère flou des lettres d’objectifs des ministres et la fixation d’objectifs trop nombreux et peu hiérarchisés.

Sur ce dernier point, le rapport signale en particulier que si les objectifs assignés aux directeurs d’administration centrale tiennent compte des objectifs figurant dans les PAP, « ce lien est parfois artificiel – même s’il est de bonne gestion – car il peut arriver que les directeurs qui sont responsables de programme ne possèdent pas en pratique toute l’autorité nécessaire pour influer directement sur la réalisation des objectifs considérés » ⁽³⁰⁾.

Or, le choix des objectifs assignés aux cadres supérieurs est une condition souvent décisive du bon fonctionnement de l’ensemble du dispositif de performance. En effet, comme le souligne une étude de l’IGPDE, « leurs propres objectifs traduisent en général ceux de l’organisation, et leur pouvoir hiérarchique les met en position d’attribuer à chacun des objectifs en cohérence avec les orientations stratégiques et d’y associer des indicateurs de mesure adaptés » ⁽³¹⁾.

● Au-delà de la reconnaissance individuelle du mérite des agents un dispositif d’intéressement collectif dans la fonction publique est actuellement à l’étude. Notre collègue député M. Michel Diefenbacher a remis en mai dernier au ministre chargé de la fonction publique un rapport sur ce sujet, qui sert de base aux négociations avec les partenaires sociaux.

Ce système d’intéressement serait destiné à récompenser la performance collective d’une direction ou d’un service, en fonction d’objectifs et d’indicateurs. Sans pouvoir porter d’appréciation de fond sur un dispositif encore en gestation, il apparaît indispensable à la Mission de prévoir une mise en cohérence entre les objectifs et les indicateurs utilisés dans le cadre de l’intéressement et ceux figurant dans les PAP et dans les RAP ⁽³²⁾.

Davantage que dans l’évaluation des mérites individuels, l’intéressement collectif peut en effet être le mécanisme privilégié d’articulation entre les objectifs professionnels assignés aux agents et les objectifs des programmes et actions au sens de la LOLF. C’est à cette condition que pourrait trouver quelque consistance l’idée de « cascade » de performance, selon laquelle les axes stratégiques du Gouvernement sont graduellement déclinés au niveau des différents échelons de mise en œuvre de l’action publique, mettant ainsi en évidence un lien entre la performance des agents dans leur travail quotidien et les résultats atteints par l’organisation dans son ensemble.

La clarté de ce lien entre performance personnelle et résultats du service paraît indispensable à l’appropriation du dispositif de performance par les agents ⁽³³⁾.

b) La nécessaire adaptation de la gestion des ressources humaines

L’articulation entre la gestion des ressources humaines (GRH) et la démarche de performance de la LOLF ne saurait s’épuiser dans la question de la rémunération des agents, sauf à négliger d’autres facteurs de motivation, tels que l’intérêt pour les tâches imparties, les possibilités de mobilité ou les perspectives d’évolution de carrière.

D’ailleurs, selon l’OCDE, « de nombreuses études concluent que la rémunération liée aux performances a une incidence restreinte – sinon négative – sur les performances (..). C’est indirectement que la rémunération liée aux performances peut contribuer à améliorer les performances, à travers des changements organisationnels et de management (...). Celle-ci peut servir de catalyseur, permettant effectivement cette évolution de gestion et influant positivement sur la performance individuelle et collective » ⁽³⁴⁾.

L’essentiel réside donc moins dans l’incitation créée par une modulation de la rémunération que dans la réorganisation et la rénovation de la gestion qu’induit la mise en place d’objectifs et d’indicateurs.

C’est pourquoi la diffusion de la culture de performance passe par une profonde modernisation de la GRH. Sans prétendre ici à l’exhaustivité, il convient de mentionner la nécessité – dans le respect du statut général de la fonction publique – de développer la mobilité des agents publics, de poursuivre les fusions de corps destinées à tendre vers une fonction publique « de métiers » ⁽³⁵⁾ et de développer la déconcentration managériale, afin de mieux responsabiliser les gestionnaires opérationnels.

Dans son rapport de 2008, la Mission avait spécialement plaidé en faveur du développement de la déconcentration managériale qui, loin d’être conçue comme un commode délestage du niveau central, doit permettre de conférer aux services déconcentrés « les moyens de la performance », en leur permettant d’agir – directement ou indirectement – sur la structure et le coût des emplois, sur la formation et la qualification des agents, sur la modulation des régimes indemnitaires ou encore sur les carrières.

Selon les informations recueillies par la Mission auprès de la DGAFP, les marges de manœuvre des chefs de services déconcentrés et des responsables opérationnels sont très diverses d’un ministère à l’autre et d’une « fonction RH » à l’autre. D’une manière générale, les différentes compétences managériales des gestionnaires déconcentrés peuvent être réparties en trois grands groupes.

Dans le premier, qui comprend la formation, la modulation indemnitaire et l’organisation du temps de travail, les responsables opérationnels disposent de leviers d’action globalement importants. Pour un deuxième groupe de compétences (choix des agents arrivant en mutation, définition de la structure et du volume des emplois du service), les services déconcentrés ont davantage de difficultés à faire valoir leur avis, ce qui paraît peu compatible avec l’objectif de responsabilisation découlant de la LOLF. Il convient cependant de noter que, dans certains ministères (Agriculture, Écologie, Santé), les responsables de BOP peuvent négocier directement leur masse salariale et leur schéma d’emplois avec le responsable de programme ou avec le directeur des ressources humaines. Enfin, un troisième groupe regroupe les compétences qui demeurent fortement centralisées, alors même qu’elles constituent des enjeux de gestion importants : promotion des agents appartenant au service ; recrutement ; accueil d’agents en détachement.

Un tableau figurant en annexe n° 3 au présent rapport dresse un état des lieux par ministère du degré de déconcentration des différentes compétences de GRH et permet de mesurer le chemin qui reste à parcourir.

B.– MOBILISER L’ENSEMBLE DES ACTEURS DE LA PERFORMANCE

1.– Le rôle clé des responsables de programme

Le succès de la démarche de performance repose très largement sur la volonté et la capacité d’implication du responsable de programme à une multitude de niveaux : développement d’une vision stratégique ; participation aux conférences de performance préparatoires à l’élaboration du projet de loi de finances ; animation du dialogue de gestion avec les responsables de BOP ; analyse des résultats et mise en place de plans d’action ; appropriation des documents budgétaires soumis au Parlement etc. Les commentaires des rapporteurs spéciaux rassemblés dans le présent rapport témoignent de la très grande hétérogénéité des pratiques d’un programme à l’autre – y compris lorsque le responsable est la même personne ⁽³⁶⁾.

Faire reposer la réussite de la LOLF sur la seule volonté des responsables de programme ne saurait cependant suffire, sauf à méconnaître les limites de leurs marges de manœuvre.

Les responsables de programme sont, en effet, souvent loin de maîtriser la totalité des déterminants des politiques publiques dont ils sont pourtant théoriquement comptables. Ces limites sont bien connues et largement étayées dans les analyses des rapporteurs spéciaux présentées ci-après : poids élevé des dépenses fiscales dans certains programmes ⁽³⁷⁾ ; capacité de pilotage des effectifs et de la masse salariale ⁽³⁸⁾ ; capacité de gestion des fonctions support ; influence du contexte économique et social ; intervention d’autres acteurs (opérateurs, collectivités territoriales, organismes de sécurité sociale) ; versement de dépenses « obligatoires » etc.

En outre, les responsables de programme peuvent rencontrer des difficultés à trouver leur place entre les directeurs des ressources humaines (DRH), les directeurs des affaires financières (DAF) et les secrétaires généraux de ministère ⁽³⁹⁾. À ces différentes limites vient s’ajouter l’insuffisante articulation entre la démarche de performance de la LOLF et d’autres dispositifs tels que les lettres de mission adressées aux ministres et la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui devraient pourtant être conçus comme complémentaires plutôt que concurrents ⁽⁴⁰⁾.

Remédier à ces difficultés, récurrentes depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, suppose notamment de conforter la place et le rôle des responsables de programme ⁽⁴¹⁾, de les associer à la mise en œuvre de la RGPP, de réduire le nombre de programmes support ou, à tout le moins, de rattacher les crédits de personnel qu’ils comportent aux autres programmes, de poursuivre le recentrage des DRH sur des fonctions de prestation de services, de doter les dépenses fiscales d’indicateurs de performance commentés dans les RAP au même titre que les dépenses budgétaires et de rénover le pilotage des opérateurs ⁽⁴²⁾.

2.– La mise en œuvre opérationnelle

À l’issue de ses déplacements auprès de services déconcentrés, la Mission avait pu constater l’année dernière que la gestion du volet « performance » des BOP était très souvent ressentie comme une contrainte supplémentaire, rarement comme un outil nouveau permettant d’analyser les résultats obtenus et d’en tirer des conclusions opérationnelles et managériales. Ce constat est d’autant plus regrettable que c’est au niveau opérationnel – donc, le plus souvent, déconcentré – que se jouent in fine la qualité de la gestion et le succès d’une politique publique. En d’autres termes, les indicateurs des programmes figurant dans les PAP et dans les RAP ne devraient être considérés « que comme la partie la plus émergée d’un processus d’évaluation, qui se joue d’abord au niveau microéconomique (...) des services, agences ou établissements publics » ⁽⁴³⁾.

Au moins trois éléments pourraient contribuer à la diffusion de la culture de performance au niveau opérationnel.

D’abord, la détermination des objectifs et des indicateurs au niveau des BOP doit éviter deux écueils : d’un côté, la fixation d’indicateurs propres aux services déconcentrés mais en décalage avec les indicateurs nationaux ; de l’autre, des indicateurs repris « tels quels » des programmes mais inadaptés à la réalité de la gestion quotidienne. En la matière, il ne saurait y avoir de réponse univoque : peu importe, par exemple, que les indicateurs utilisés au plan opérationnel soient différents de ceux figurant dans les PAP, pourvu qu’ils soient correctement articulés avec ces derniers et revêtent un sens pour les gestionnaires locaux. La Mission considère que le développement d’indicateurs intermédiaires (par exemple le suivi d’une « feuille de route » propre à un service mais concourant à un objectif national) et d’indicateurs complémentaires à ceux des PAP, à condition qu’ils découlent d’un diagnostic commun, favoriserait une meilleure appropriation du dispositif de performance ⁽⁴⁴⁾.

Ensuite, la « comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes », prévue à l’article 27 de la LOLF, est encore loin de tenir ses promesses. Comme l’a récemment souligné la Cour des comptes, la comptabilité d’analyse des coûts n’est pas mise au service de la performance : « les dépenses et coûts complets présentés dans la dernière partie des RAP ne sont jamais rapprochés des résultats atteints et ne permettent donc pas de juger de l’efficience des politiques publiques » ⁽⁴⁵⁾. Ces éléments sont pourtant de nature à enrichir l’analyse des résultats, en les replaçant dans leur contexte (par exemple le coût des fonctions support) et en les situant dans une perspective pluriannuelle (évolution de la situation patrimoniale, réduction des charges à payer etc.). Il conviendrait que, sans attendre le déploiement complet de Chorus, des améliorations soient rapidement apportées dans ce domaine, afin que cet exercice comptable soit autre chose qu’une formalité effectuée ex post par les DAF sans utilité concrète pour les gestionnaires.

Enfin, il paraît nécessaire d’approfondir la modernisation du contrôle de gestion, qui apparaît comme la condition sine qua non de la réussite de la démarche de performance au niveau opérationnel. Le contrôle de gestion est en effet, comme on l’a déjà souligné ⁽⁴⁶⁾, un outil indispensable pour alimenter et documenter le dialogue de gestion, élaborer les tableaux de bord servant au pilotage de la performance, mesurer les résultats et établir le compte-rendu de performance, à l’aide de systèmes d’information appropriés et sous l’autorité du responsable opérationnel.

3.– Le pilotage des opérateurs

L’année dernière, la Mission recommandait d’ « intégrer pleinement les opérateurs dans la stratégie de performance des programmes de rattachement » et d’ « accompagner leur association à la définition de la stratégie de performance de l’obligation de rendre des comptes, au moyen d’indicateurs chiffrés, sur leur contribution aux résultats » ⁽⁴⁷⁾.

Concrètement, les différents outils de pilotage par la performance des opérateurs de l’État peuvent être :

– la lettre de mission adressée au moment de la prise de fonction des dirigeants ;

– les lettres annuelles d’objectifs aux dirigeants, qui servent de support à la détermination d’une part variable de leur rémunération. La circulaire budgétaire du 8 octobre 2007, applicable aux établissements publics administratifs de l’État, prévoit en ce sens que la part variable « tient compte des résultats obtenus au regard des objectifs annuels notifiés à l’intéressé et d’une appréciation portée sur ses compétences personnelles et sur le fonctionnement de l’établissement ou de l’organisme ». Il est précisé que le PAP constitue l’une des « principales sources où sont puisés les objectifs assignés au dirigeant » ;

– les lettres d’orientation budgétaire annuelles, fixant les priorités pour l’année, en fonction des crédits prévus dans la loi de finances initiale ;

– les données fournies par les opérateurs dans le cadre de l’élaboration du RAP et de la préparation du projet de loi de finances pour l’année suivante ;

– la préparation et le suivi des conseils d’administration des établissements ;

– le contrat d’objectifs (et, parfois, de moyens) liant l’État à l’opérateur, qui constitue sans nul doute l’outil essentiel d’intégration des opérateurs à la démarche de performance.

Pour s’en tenir, dans le cadre du présent rapport, au seul volet « performance » du pilotage des opérateurs ⁽⁴⁸⁾, il convient de signaler deux principales sources de progrès.

D’une part, depuis 2009, le document de performance de l’opérateur, qui recense les objectifs, indicateurs et plans d’action pour l’année à venir, est devenu une annexe obligatoire présentée au conseil d’administration lors du vote du budget prévisionnel de l’opérateur ⁽⁴⁹⁾. Lorsque celui-ci est lié à l’État par un contrat d’objectifs, le document annexé au budget prévisionnel doit présenter les indicateurs et les valeurs cibles pour l’année et détailler les actions à mettre en œuvre. Corollairement, à partir de l’exécution 2009, le rapport de performance de l’année constituera une annexe obligatoire lors de l’approbation du compte financier de l’opérateur par son conseil d’administration.

D’autre part, l’idée de généraliser les contrats d’objectifs entre l’État et ses opérateurs semble désormais acquise. Elle fait d’ailleurs l’objet d’un suivi quantitatif dans la plupart des secteurs concernés par la RGPP. Dans le domaine de la recherche, les contrats d’objectifs sont devenus obligatoires depuis la loi de programme de 2006 ⁽⁵⁰⁾. En matière culturelle, une vingtaine de contrats d’objectifs existent d’ores et déjà : si cela représente moins de la moitié des opérateurs rattachés aux programmes de la mission Culture, la totalité d’entre eux devrait, selon le ministère de la Culture, être couverts d’ici à la fin 2010.

Toutefois, le risque de voir ces différents documents demeurer lettre morte n’est pas nul. Afin qu’ils produisent tous leurs effets, il importe donc :

– de mettre en cohérence les objectifs propres aux opérateurs avec ceux des programmes auxquels ils sont associés ;

– de s’assurer de la fiabilité des indicateurs retenus, notamment quant à leurs modalités de renseignement et de collecte. Cette problématique n’est pas sans lien avec la question de l’efficacité des systèmes d’information utilisés par les opérateurs, de laquelle dépend la qualité des données figurant dans les PAP et les RAP ;

– de prévoir leur suivi régulier (annuel voire infra-annuel) par les autorités de tutelle ;

– de présenter chaque année dans les RAP les grandes lignes de la mise en œuvre des contrats d’objectifs, en les replaçant dans le contexte plus général de la contribution de l’opérateur à la performance du programme.

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* *

Pour finir, la Mission ne saurait appeler à la mobilisation des différents acteurs de la performance sans mentionner la nécessaire implication du Parlement.

Le succès de la démarche de performance initiée par la LOLF suppose en effet que l’effort pour « rendre compte » (des ministres, des responsables de programme, des opérateurs etc.) corresponde à une réelle demande émanant des parlementaires ⁽⁵¹⁾. Une étude de l’OCDE portant sur plusieurs États posait récemment la question « de savoir si, et comment, les responsables politiques utilisent les informations sur les performances quand ils prennent des décisions budgétaires ». Il en ressort qu’ « à l’exception de certains ministères sectoriels, il a été difficile, dans la plupart des pays, de susciter un intérêt pour [ces informations] dans le personnel politique – en particulier chez les parlementaires – et de l’amener à s’en servir. Dix-neuf pour cent seulement des législatures des pays de l’OCDE s’appuient sur les informations sur les performances pour prendre des décisions. Le pourcentage est encore plus faible – 8 % – pour les membres des commissions budgétaires des Parlements. Et cela bien que ces réformes aient parfois été lancées par les élus et non par l’exécutif, ce qui est le cas de la loi américaine sur les performances et résultats de l’État » ⁽⁵²⁾.

Il appartient donc au Parlement de démentir cette tendance au désintérêt et de se saisir pleinement de la question de la performance dans la gestion publique. Le présent rapport entend s’inscrire dans une telle entreprise.

ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA MISSION
SUR LE THÈME DE LA PERFORMANCE

● Le 6 mai 2009 :

M. Philippe JOSSE, directeur du Budget

M. Laurent GARNIER, sous-directeur (2^e sous-direction) à la direction du Budget

● Le 20 mai 2009 :

M. Frédéric ALADJIDI, directeur, adjoint au directeur général de l’Administration et de la fonction publique

Mme Myriam BERNARD, sous-directrice des carrières et rémunérations à la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP).

ANNEXE 2 : CALENDRIER D’APPLICATION DE LA PRIME DE FONCTIONS ET DE RÉSULTATS

ENTRÉE DANS LE DISPOSITIF DE LA PFR POUR LES ATTACHÉS ET ASSIMILÉS

2009		2010		2011
Ministères	Effectifs	Ministères	Effectifs	Ministères	Effectifs
Affaires étrangères et européennes	295	Services du Premier ministre	610	Intérieur	4 223
Agriculture	688	Justice	481
Culture	343	Écologie et développement durable	2 116
Éducation nationale, Enseignement supérieur et recherche	9 024	Budget, comptes publics et fonction publique ; Économie, industrie et emploi	1 195
Défense	1 095	Santé	398
Travail	568	Jeunesse et sport	218
Direction générale de l’aviation civile	272
Total des attachés intégrés à la PFR	12 285		17 403		21 526
soit en %	57 %		80 %		100 %

Source : Direction générale de l’administration et de la fonction publique.

ANNEXE 3 : COMPÉTENCES MANAGÉRIALES DES CHEFS DE SERVICES DÉCONCENTRÉS PAR MINISTÈRE

Fonctions RH :

Affaires étrangères

Agri-culture

Culture

Défense (personnels civils) ^(a)

Éducation, Recherche

Finances

Intérieur (préfectures)

Intérieur (police)

Justice ^(b)

MEEDDAT

MEEDAT (aviation civile)

Santé

Travail Emploi

Schéma d’emplois (volume et qualification des emplois)

Moyennes

Élevées

Moyennes

Moyennes

Faibles

Faibles

Moyennes

Faibles

Moyennes

Élevées

Faibles

Élevées

Moyennes

Recrutement

Faibles

Moyennes

Faibles

Moyennes

Moyennes

Moyennes

Moyennes

Moyennes

Faibles

Moyennes

Faibles

Moyenne

Faibles

Mutation

Moyennes

Élevées

Moyennes

Élevées

n.d.

Moyennes

Faibles

n.d.

n.d.

Moyennes

Élevées

Faibles

n.d.

Détachement

Faibles

Moyennes

Moyennes

Faibles

Élevées

Faibles

Faibles

Élevées

Faibles

Faibles

Faibles

Élevées

Faibles

Formation

Faibles

Élevées

Élevées

Élevées

Faibles

Élevées

Élevées

Faibles

Élevées

Élevées

Élevées

Élevées

Moyennes

Promotion, avancement

Moyennes

Élevées

Faibles

Faibles

Faibles

Élevées

Faibles

Faibles

Moyennes

Élevées

Moyennes

Moyennes

Moyennes

Modulation indemnitaire

Élevées

Élevées

Moyennes

Élevées

Moyennes

Élevées

Moyennes

Moyennes

Moyennes

Élevées

Moyennes

Élevées

Élevées

Temps de travail

Élevées

Moyennes

Élevées

Moyennes

Élevées

Faibles

Élevées

Élevées

Moyennes

Moyennes

Élevées

Moyennes

Faibles

(a) Compétences managériales des gestionnaires de personnels civils.

(b) Synthèse des réponses apportées par la Direction des services judiciaires, par la Direction de l’administration pénitentiaire et par la Direction de la protection judiciaire de la jeunesse.

Source : Direction générale de l’administration et de la fonction publique, conférences de gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH) 2008.

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

^___

Pages

A.– LE SUIVI DE LA PERFORMANCE 38

1.− Les modalités du pilotage interne 38

2.− Les systèmes de collecte des données 39

B.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE 40

C.– LES RÉFORMES DES RÉSEAUX 41

Le Rapporteur spécial ne peut, à titre liminaire, que réitérer ses observations de l’an dernier sur le caractère délicat de la mesure de la performance de l’action diplomatique, qui est essentiellement intellectuelle et relationnelle, et difficilement appréciable quantitativement. Si un accord de gestion des flux migratoires est signé avec le Sénégal mais non avec le Mali, cela permet-il de mesurer l’efficacité respective des chancelleries diplomatiques françaises dans ces deux pays ? Si malgré la présence de la France, la paix n’est pas revenue au Moyen-Orient, peut-on sérieusement incriminer l’activité des services ?

La réussite de la gestion par la France de sa présidence de l’Union européenne au second semestre de 2008 est unanimement saluée et mesurée par un indicateur de satisfaction. Pourrait-on imaginer un indicateur quantitatif ?

La performance du ministère des Affaires étrangères et européennes peut donner lieu à trois séries de remarques : premièrement la démarche de performance est pilotée par une structure dédiée, la mission ministérielle de contrôle de gestion (MMCG), deuxièmement les indicateurs de performance sont d’un intérêt limité pour mesurer, justement, la performance, alors que le ministère s’est engagé dans un processus de réformes de grande ampleur qui ont justement pour objectif d’améliorer ses performances.

A.– LE SUIVI DE LA PERFORMANCE

1.− Les modalités du pilotage interne

Une mission ministérielle de contrôle de gestion du Département, composée d’une cellule centrale placée au sein de la direction des affaires financières, et de cellules opérationnelles compétentes pour chacun des programmes, est chargée du suivi des objectifs et indicateurs de performance et des indicateurs de pilotage ou de contrôle de gestion en administration centrale et dans le réseau des postes à l’étranger.

En administration centrale, la démarche de performance, engagée depuis 2006, se traduit par la production de tableaux de bord et le suivi des indicateurs de pilotage par des comités de gestion, qui sont chargés de déterminer les objectifs annuels. Un tableau de bord ministériel est renseigné par une sélection d’indicateurs des programmes. Un tableau de bord trimestriel d’évaluation des politiques publiques est renseigné depuis 2008 à la demande des services du Premier ministre.

Dans le réseau des postes à l’étranger, c’est entre 2006 et 2008 que le contrôle de gestion a été progressivement étendu. Près de 70 postes expérimentateurs sont concernés, dont 52 pour le programme n° 105 Action de la France en Europe et dans le monde. Le ministère des Affaires étrangères et européennes envisage la diffusion de la démarche de contrôle de gestion à l’ensemble des postes à la fin de l’année 2009, dès que le système d’information et de pilotage de la performance propre au ministère (application informatique COGES) aura été rendu opérationnel, en principe au second semestre de cette année.

Par ambassade, 5 à 11 indicateurs sont suivis manuellement (8 sont alimentés par les services centraux) ; les indicateurs de gestion ont été établis en adéquation avec le questionnaire de l’Inspection générale.

Ces indicateurs font l’objet d’une révision périodique avec les postes et les directions géographiques, afin de prendre en compte les recommandations des services concernés. Ils ont, enfin, vocation à illustrer les objectifs du plan d’action de l’ambassadeur. Tant en administration centrale que dans le réseau, les données alimentées par les services font l’objet de notes de synthèses régulières qui fournissent une appréciation quantitative de la mesure de la performance appliquée au ministère. Pour ce qui est du réseau, ces notes de synthèse sont prolongées, actuellement à titre expérimental, en « notes de performance – pays » qui sont autant d’éclairages supplémentaires dans l’évaluation de l’activité diplomatique des postes.

On peut observer que trois ans auront été nécessaires pour la réalisation de la diffusion progressive et au demeurant partielle du contrôle de gestion.

2.− Les systèmes de collecte des données

Dans le cadre de la mise en place des indicateurs de performance et de contrôle de gestion, le ministère a développé des systèmes d’information internes de collecte des données chiffrées et textuelles propres à chaque programme. Dès 2007, il a été décidé de faire converger ces systèmes d’information existants vers un seul système.

Une nouvelle application inter-programmes de collecte, de suivi et de restitution des indicateurs de performance et de contrôle de gestion est donc en cours de mise en œuvre au MAEE depuis septembre 2007. Cet outil baptisé COGES, déjà évoqué, remplacera à terme les différents systèmes utilisés actuellement dans le cadre de chacun des programmes. La mise en production et le démarrage effectif de COGES devraient permettre de généraliser la démarche de contrôle de gestion à travers tout le réseau du MAEE.

Cette application a été conçue pour répondre notamment aux critères suivants :

– facilité d’appropriation et simplicité d’utilisation notamment pour les utilisateurs en poste ;

– une seule saisie de chaque donnée élémentaire ;

– « auditabilité » et traçabilité des données ;

– souplesse du système pour faciliter les modifications au niveau des indicateurs (périmètre, modalités de calcul, etc.).

Par ailleurs, afin de mener à bien l’analyse des coûts, la mission ministérielle de contrôle de gestion du MAEE s’appuie notamment sur ICM (Infocentre Comptable Ministériel) qui permet de suivre la consommation de l’ensemble des dépenses de l’administration centrale du ministère, par programme, par action, par titre, par nature, par budget opérationnel, par unité opérationnelle et par service gestionnaire. Cet outil dont le démarrage opérationnel a commencé au début 2008, a fait l’objet d’une amélioration progressive et importante en termes de fiabilisation et d’exhaustivité des données tout au long de l’année 2008. Il est aujourd’hui utilisé par l’ensemble des services gestionnaires ainsi que par les contrôleurs de gestion du Département.

B.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE

Les indicateurs de performance sont d’un intérêt limité pour mesurer, justement, la performance. La Cour des comptes, dans son dernier rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État pour l’année 2008, pages 115 et 116, a bien mis en évidence ces limites : les indicateurs commencent seulement à traduire de manière satisfaisante le rôle et les priorités des programmes mais ils revêtent parfois un caractère formel sans lien avec les objectifs de gestion ni avec les moyens mobilisés.

Comme l’indique la Cour, « Malgré l’absence, à ce stade, d’une comptabilité analytique détaillée et d’explications précises des résultats dans les RAP, il est possible de porter une appréciation globale sur l’efficience de la gestion budgétaire en comparant simplement, pour chaque action d’un programme, l’évolution des indicateurs à celle des crédits. Cet examen conduit à constater que la programmation, la gestion et le suivi budgétaires bénéficient rarement de l’apport de la mesure de l’efficience des actions mises en œuvre. De manière générale, le lien n’est encore fait que très exceptionnellement entre la démarche de performance et le pilotage budgétaire. »

Sur la mission Action extérieure de l’État, on constate également une certaine instabilité des objectifs et indicateurs de performance. Ainsi, des modifications sensibles sont intervenues dans le volet « Performance » du PAP 2009 : le libellé de l’objectif 1 du programme n° 105 est devenu Défendre et représenter à l’étranger les intérêts de la France et des Français, afin de tenir compte des crédits et des ETPT du centre de crise (CDC), créé en été 2008. Il intègre également un nouvel indicateur Veiller à la sécurité des Français à l’étranger. Par ailleurs, au sein du même programme n° 105, le nombre de sous-indicateurs politiques a été réduit, passant de 51 à 36 ; un nouvel indicateur Évaluation de la politique de coopération militaire et de défense a été créé. Les indicateurs de l’objectif n° 5 Assurer un service diplomatique efficient et de qualité ont été modifiés, en particulier l’indicateur de dispersion immobilière (décompte des sites géographiques et retrait des logements pris à bail) et un nouveau sous-indicateur Ratio d’efficience bureautique (intégrant l'ensemble des dépenses d'acquisition, d'infrastructures, de logiciels et de maintenance des systèmes d’information) a été introduit.

C.– LES RÉFORMES DES RÉSEAUX

En conséquence de la révision générale des politiques publiques, et plus particulièrement des décisions du troisième conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008, le MAEE poursuit la rationalisation de ses réseaux diplomatique, consulaire et culturel, ainsi qu’il a été annoncé en conférence des ambassadeurs à la fin août 2008.

Le réseau diplomatique se réorganise selon une logique de modularité avec la classification des ambassades en trois formats : les ambassades à vocation polyvalente et missions élargies (39), les ambassades à missions prioritaires (90) et les ambassades à missions spécifiques (31).

Dans le cadre de la pluriannualité budgétaire introduite par la loi de finances pour 2009, les ambassades ont proposé au Département des plans d’action triennaux, la détermination de pôles de compétence et des adaptations d’effectifs, et le Département a arrêté les missions confiées aux postes et les moyens associés.

Le réseau consulaire poursuit sa restructuration par la création de pôles régionaux consulaires et la transformation des autres consulats en réseaux d’influence, d’abord en Europe puis sur le continent américain. À titre d’exemple, les activités visa d’Amsterdam et La Haye sont en cours de regroupement au consulat général de Bruxelles ; un pôle visa est créé pour la Suisse à Genève compte tenu de la faible activité en la matière des postes de Berne et Zurich ; au 1^er septembre 2009 les activités visa de Bratislava, Budapest, Ljubljana, Prague et Vienne doivent être regroupées à Vienne ; à compter du 1^er mai 2009 celles de Tallinn et Vilnius ont été regroupées à Riga.

Le réseau culturel est également en cours de réorganisation, comme annoncé le 25 mars 2009, avec la création d’un établissement public, baptisé « Institut français », et chargé de l’intégralité de la coopération culturelle extérieure. Sa mise en place doit être préparée par une mission de préfiguration.

Enfin, l’amélioration du pilotage interministériel des moyens de la France, préconisée dans le cadre de la RGPP, a donné lieu à la création d’un Comité interministériel d’orientation du réseau international (CORINTE), chargé de piloter la réorganisation interministérielle de la présence de l’État à l’étranger, qui a succédé au comité interministériel des moyens de l’État à l’étranger (CIMEE). Le CORINTE est piloté par un comité permanent qui se réunit trimestriellement sous l’autorité du Secrétaire général du Quai d’Orsay les représentants des ministères concernés, dont celui chargé du budget, et propose des mesures faisant consensus traduites en instructions du Premier ministre.

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Marc LE FUR, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

^___

Pages

I.– LA DIFFICULTÉ D’ÉVALUER LA PERFORMANCE D’UNE MISSION TRANSVERSALE 44

A.– 2006-2009 : UNE ANALYSE RENDUE DIFFICILE PAR L’INSTABILITÉ DES PREMIÈRES ANNÉES 44

B.– UNE TROP GRANDE RÉDUCTION DU NOMBRE D’INDICATEURS 45

1.– Une réduction aux causes multiples 45

2.– La volonté de Bercy de réduire encore le nombre d’indicateurs 45

C.– LES DIFFICULTÉS SPÉCIFIQUES À LA MISSION 46

1.– Le manque de fiabilité de certains résultats budgétaires 46

2.– La difficulté de mesurer la performance de la politique interministérielle 47

II.– LE RÔLE DU PARLEMENT DANS L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE 48

A.– LA PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS DES PARLEMENTAIRES 48

B.– AMÉLIORER LES INDICATEURS SANS EN RÉDUIRE LE NOMBRE 48

C.– COMPLÉTER L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE PAR UN VOLET RÉCOMPENSES ET SANCTIONS 49

I.– LA DIFFICULTÉ D’ÉVALUER LA PERFORMANCE
D’UNE MISSION TRANSVERSALE

A.– 2006-2009 : UNE ANALYSE RENDUE DIFFICILE PAR L’INSTABILITÉ DES PREMIÈRES ANNÉES

Les rapports annuels de performances ont connu une période de tâtonnement bien compréhensible tant la mise en œuvre d’une réforme aussi importante que la LOLF était porteuse de ruptures et de changement.

Ces trois années d’instabilité se sont essentiellement traduites par une modification constante des objectifs et des indicateurs de performances et notamment par une importante réduction du nombre de ces derniers. Elles ont également été marquées par des modifications de périmètres engendrées par le redécoupage ministériel de 2007 qui a conduit à l’intégration des services de l’Outre-mer au sein de l’Administration générale et territoriale de l’État à compter du projet de loi de finances 2008 et, a contrario, par le départ de certains services vers le ministère de l’Immigration, de l’intégration et de l’identité nationale.

Des modifications structurelles ont été enregistrées même en l’absence d’évolution gouvernementale : dans le cadre du PAP 2009, les personnels, certes peu nombreux, des actions Financement des partis, Cultes et Vie associative et soutien ont été entièrement transférés au programme soutien de la mission : le programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. On peut pourtant difficilement soutenir que les ministres du culte ressortissent à plusieurs actions différentes et qu’il importait de les extraire de l’action Culte. Cette modification, qui n’est pas justifiée dans le PAP, répond sans doute à un souci de simplification de gestion. Elle est pourtant contraire à l’esprit de la LOLF qui tend à identifier le plus clairement possible le coût et les performances de chaque action pour les mettre en rapport.

Un effort est pourtant perceptible par rapport aux premiers RAP : tous les indicateurs de performance sont maintenant renseignés et les commentaires un peu plus explicites, même si l’on aimerait parfois en savoir plus sur la signification à donner aux résultats de certains indicateurs.

B.– UNE TROP GRANDE RÉDUCTION DU NOMBRE D’INDICATEURS

1.– Une réduction aux causes multiples

Comme la plupart des autres missions, l’AGTE a enregistré, sous couvert d’un « effort de simplification et de clarification », une baisse continue du nombre de ses indicateurs de performance. Or, comment mesurer la performance sans indicateur ?

Pour le seul programme support Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, le nombre d’indicateurs est passé de 15 en 2006 à 10 en 2007 puis à 7 en 2008. Selon le responsable du programme, la diminution du nombre des indicateurs est résultée :

– soit de la difficulté à rassembler les données ;

– soit du fait de l’élaboration annoncée d’indicateurs plus significatifs ;

– soit pour faire suite aux recommandations formulées par le Parlement ;

– soit de la difficulté d’interprétation des résultats, comme ceux relatifs au nombre de demandes frauduleuses : une diminution du nombre de dossiers frauduleux signifiait-elle que la fraude avait reculé ou bien que les services préfectoraux avaient été davantage abusés ? Et comment fixer un objectif ?

L’intégration des services de l’Outre-mer à compter du projet de loi de finances 2008, a en revanche donné lieu à la création d’un objectif et d’un indicateur spécifiques rendant compte de leur rapidité à élaborer les textes d’application des lois.

Ce qui n’est pas dit, c’est que les indicateurs critiqués par les parlementaires avaient vocation à être améliorés ou remplacés, et non à disparaître complètement, sous peine de perdre en lisibilité.

2.– La volonté de Bercy de réduire encore le nombre d’indicateurs

Mais c’est surtout la direction du Budget du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique qui milite auprès de l’ensemble des administrations afin que soit réduit le nombre des indicateurs de performances : un objectif de – 21 % à – 30 % a été affiché.

La raison de cette campagne de réduction de l’information prête à interrogation : dans la mesure où la plupart des indicateurs existaient déjà en interne, leur publication ne paraît pas engendrer de coût particulier. Il semblerait que la direction du Budget considère que les indicateurs assimilables à des indicateurs de performance interne n’ont pas vocation à figurer dans des documents budgétaires.

Ainsi, c’est à la demande de Bercy que l’indicateur du coût au m² de la construction des locaux relevant du ministère de l’Intérieur pourrait disparaître à brève échéance. Le Rapporteur spécial insiste sur l’intérêt de cet indicateur et demande avec insistance son maintien.

La réduction du nombre des indicateurs ne semble pas si grave aux yeux du responsable des programmes de la mission AGTE qui indique que « quelles que soient les raisons à l’origine de la suppression d’indicateurs, il est clair que la performance reste une préoccupation constante des services et qu’en l’absence d’indicateurs dans le PAP, toutes précisions et commentaires utiles sont apportés aux parlementaires dans les réponses aux questionnaires adressés chaque année par les rapporteurs des différentes commissions qui examinent les projets de budget. » Il est vrai que les rapporteurs budgétaires obtiennent généralement des réponses à leurs questionnaires budgétaires. Mais ces réponses leur sont adressées individuellement et n’ont pas vocation à être publiées, contrairement aux PAP et RAP qui sont des documents publics.

Idéalement, c’est donc l’inverse qui devrait se produire en bonne administration démocratique : il conviendrait que les indicateurs de performances publiés dans les documents budgétaires soient suffisamment fournis, précis et explicites pour que les rapporteurs budgétaires n’aient pas besoin, par ailleurs, d’adresser un questionnaire au ministre ou, à tout le moins, que ce questionnaire soit réduit et porte sur des analyses ou des questions non quantifiables.

C.– LES DIFFICULTÉS SPÉCIFIQUES À LA MISSION

1.– Le manque de fiabilité de certains résultats budgétaires

La LOLF classe les dépenses, y compris celles en rémunérations et charges sociales, par programmes et par actions. Or, le travail d’un grand nombre de fonctionnaires entre dans plusieurs actions, ce qui pose d’insurmontables difficultés de comptabilité. Exemple : le préfet ou le secrétaire général d’une préfecture, un sous-préfet, sont chargés de mettre en œuvre la politique de l’État dans la région, le département, l’arrondissement. Ils sont responsables aussi bien pour ce qui concerne la délivrance des titres que le contrôle des collectivités territoriales. Sur quelle action imputer leur traitement ? Un tel raisonnement est valable également pour les frais de fonctionnement : sur quelle action affecter les frais de chauffage ou d’entretien des bâtiments de la préfecture qui héberge des services relevant de plusieurs actions du programme ?

Une clé de répartition des dépenses indivisibles entre les différentes actions a donc été adoptée, avec accord et sous le contrôle de la direction du Budget. Mais au final, les résultats obtenus après reventilation manquent de précision et ne sont pas forcément en cohérence avec les prévisions budgétaires. C’est la raison pour laquelle des écarts de 100 millions d’euros apparaissent dans les tableaux de dépenses entre les crédits initiaux et ceux réellement consommés, écarts que le ministère est bien en peine d’expliquer ⁽⁵³⁾. À titre d’exemple, en 2008, l’action Coordination de la sécurité des personnes et des biens était dotée de 204 millions d’euros de crédits de paiement en loi de finances initiale ; or, seuls 178 millions ont été consommés. En revanche, l’action Pilotage territorial des politiques gouvernementales a consommé 446 millions d’euros alors que seulement 380 millions étaient ouverts. Pourtant, la première des analyses de la performance consisterait à appréhender, de la manière la plus précise possible, la réalité de la dépense.

En revanche, lorsqu’il détaille des dépenses particulièrement faciles à identifier comme les frais de fonctionnement de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, le responsable de programme n’a aucune difficulté à justifier avec précision des dépenses de l’ordre de 0,1 million d’euros ⁽⁵⁴⁾.

Ne pas recevoir d’explication sur un décalage de 100 millions d’euros et se voir justifier une différence mille fois plus faible rend l’exercice d’analyse de la performance à la fois dérisoire et frustrant.

2.– La difficulté de mesurer la performance de la politique interministérielle

L’administration du ministère de l’Intérieur, et notamment celle du programme Administration territoriale, a une vocation multidisciplinaire qui peut difficilement être prise en compte par la présentation comptable du budget. Lorsque les services préfectoraux décident de lancer une campagne de prévention ou de répression sur le thème de la sécurité routière, politique interministérielle qui concerne à la fois les transports, la santé et l’intérieur, cette action n’apparaît pas au bénéfice des préfets mais dans les indicateurs de performance du programme Sécurité routière.

De la même manière, en matière d’écologie et de développement durable, il n’est pas possible de quantifier l’action du préfet dans le département. Or, c’est lui qui coordonne la politique interministérielle dans le département et les résultats de son action sont enregistrés dans d’autres programmes.

L’action du corps préfectoral ne se mesure pas seulement à l’aune de la mission AGTE. Le caractère transversal de leur action rend leur contrôle particulièrement délicat. Ceci pose un problème d’appréciation pour une mission fondamentalement interministérielle et ne permet pas au Rapporteur spécial de disposer des éléments d’appréciation adéquats.

À l’inverse, le programme soutien Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur regroupe l’ensemble de l’immobilier du ministère, y compris celui qui relève de la police, ce qui ne facilite pas la lecture des résultats de la seule mission Administration générale et territoriale de l’État.

II.– LE RÔLE DU PARLEMENT DANS L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE

A.– LA PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS DES PARLEMENTAIRES

L’expérience semble démontrer que les responsables de programmes prennent en compte les remarques et observations formulées par les parlementaires, mais aussi par le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) ou par la Cour des comptes.

Même si les observations critiques à l’égard d’indicateurs ont pu servir de prétexte à des suppressions plutôt qu’à des substitutions, l’influence du Parlement est réelle, en témoigne la demande formulée en 2008 par le Rapporteur spécial de voir figurer dans le RAP le détail des principales opérations immobilières du ministère. Cette innovation nous est promise pour le PAP 2010. En effet, lorsqu’est formulée une observation sur le RAP de l’année n-1, l’année n est déjà entamée et l’élaboration des documents de celui de l’année n+1 est déjà bien avancée. Ce n’est donc qu’à compter de l’année n+2, soit avec trois années de décalage que peuvent être pris en considération, lorsqu’ils le sont, les souhaits des élus.

B.– AMÉLIORER LES INDICATEURS SANS EN RÉDUIRE LE NOMBRE

Les suppressions d’indicateurs ont conduit le responsable des programmes à sélectionner des indicateurs qui ont vocation à perdurer, condition indispensable pour mesurer l’action du programme. Des indicateurs transversaux d’efficience des fonctions support sont promis à compter de 2010.

L’ensemble des fonctions support de la mission AGTE pourrait être couvert par ces indicateurs d’efficience transversaux (fonctions juridiques, achat, logistique, financière, communication…) afin de mieux retracer l’effort de modernisation et d’efficacité entrepris par le responsable de programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Ce sera le cas, à compter de 2010, pour les fonctions gestion des ressources humaines, immobilier et bureautique.

Le Rapporteur spécial regrette que l’indicateur de performance relatif à la protection juridique de l’État ait été purement et simplement supprimé. S’il ne donnait pas satisfaction, sans doute convenait-il de le modifier ou de lui substituer un autre indicateur de meilleure qualité, mais pas de laisser sans indicateur – ni objectif – cette action essentielle qui concerne la protection juridique de l’État. Un nouvel indicateur doit absolument prendre la place du précédant dans le RAP. Des données chiffrées concernant le coût du contentieux supporté par l’État doivent continuer à figurer dans les projets et rapports annuels de performances.

C.– COMPLÉTER L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE PAR UN VOLET RÉCOMPENSES ET SANCTIONS

Le Rapporteur spécial regrette que l’analyse de la performance dans le cadre de la loi de règlement ne puisse pas donner lieu à des sanctions, positives ou négatives, qui pourraient se traduire par une extension de la rémunération au mérite et par une différenciation plus grande des revenus.

La LOLF doit déboucher sur une sanction, positive ou négative, qui peut s’exprimer au travers de la notation des individus ou des services, voire des préfectures.

C’est la raison pour laquelle il regrette également que ne soit pas publié dans le rapport annuel de performance le palmarès des préfectures en fonction de leurs résultats objectifs en matière, par exemple, de délivrance de titres, dans le but de créer une saine émulation. Il regrette que le RAP ne soit pas utilisé comme support à une politique qui récompenserait les fonctionnaires et les services les plus méritants et qui sanctionnerait ceux qui obtiennent des résultats largement inférieurs à la moyenne.

Le Rapporteur spécial s’étonne par ailleurs que les analyses qu’il publie dans son rapport budgétaire annuel, et en particulier celles relatives au palmarès national des préfectures en matière de délivrance des titres d’identité, n’aient pas eu de suite alors qu’il avait fortement suggéré à madame la ministre que soit diligentée une inspection relative aux performances des préfectures les moins efficientes de manière à remédier aux dysfonctionnements constatés ⁽⁵⁵⁾.

Pour que la mise en place de la LOLF réussisse pleinement, chaque fonctionnaire, chaque équipe doit être jugé en fonction de ses résultats.

ÉVOLUTION DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT ENTRE 2006 ET 2009

Année 2006	Année 2009
Programme 108 : Administration territoriale
Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile – Indicateur 1.1 : Taux de plans de prévention des risques naturels (PPRN) approuvés – Indicateur 1.2 : Taux d’établissements recevant du public (ERP) soumis à obligation de contrôle visités par la commission de sécurité – Indicateur 1.3 : Taux d’avis défavorables levés pour les ERP soumis à obligation de contrôle – Indicateur 1.4 : Taux d’exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les installations soumises à un plan particulier d’intervention (PPI)	Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile – Indicateur 1.1 : Taux de plans de prévention des risques naturels (PPRN) approuvés – Indicateur 1.2 : Taux d’établissements recevant du public soumis à obligation de contrôle visités par la commission de sécurité – Indicateur 1.3 : Taux d’exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les sites soumis à un plan particulier d’intervention (PPI)
Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables – Indicateur 2.1 : Nombre de délivrances indues évitées et d’annulations de titres signalées à l’administration centrale – Indicateur 2.2 : Proportion de préfectures qui délivrent dans les délais fixés les cartes grises en temps réel	Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables et l’efficience des services de délivrance de titres – Indicateur 2.1 : Nombre de dossiers de fraude documentaire reçus en administration centrale pour les CNI/passeports (indicateur abandonné en 2010) – Indicateur 2.2 : délai moyen de délivrance des cartes grises – Indicateur 2.3 : Nombre de titres délivrés/ETPT – Indicateur 2.4 : Nombre de préfectures et sous-préfectures certifiées
Objectif 3 : Réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics – Indicateur 3.1 : Taux de contrôle des actes prioritaires reçus par la préfecture et les sous-préfectures – Indicateur 3.2 : Taux de référés préfectoraux gagnés par le préfet – Indicateur 3.3 : Taux de saisines de la chambre régionale des comptes jugées recevables	Objectif 3 : Réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics – Indicateur 3.1 : Taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture – Indicateur 3.2 : Taux d’actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture (actes budgétaires exclus) – Indicateur 3.3 : Taux d’actes budgétaires réformés après une intervention de la préfecture
Objectif 4 : Moderniser le contrôle de légalité – Indicateur 4.1 : Taux d’actes télétransmis par l’application ACTES	Objectif 4 : Moderniser le contrôle de légalité – Indicateur 4.1 : Taux d’actes télétransmis par l’application ACTES
Objectif 5 : Optimiser l’efficience de la fonction animation – Indicateur 5.1 : Coût de l’action soutien/total des crédits du programme (hors crédits d’intervention)	Objectif 5 : Améliorer la coordination des actions interministérielles – Indicateur 5.1 : Délai d’instruction des dossiers d’installations classées pour la protection de l’environnement et loi sur l’eau
Objectif 6 : Réduire les coûts d’affranchissement – Indicateur 6.1 : Coût d’affranchissement par habitant	Objectif 6 : Réduire les coûts de fonctionnement des préfectures – Indicateur 6.1 : Évolution du coût d’affranchissement par habitant – Indicateur 6.2 : Coût de téléphonie par agent

Programme 232 : Vie politique, cultuelle et associative
Objectif 1 : Mandater l’aide publique aux partis politiques dans un délai court – Indicateur 1.1 : Délai d’envoi au Premier ministre du projet de décret portant répartition de l’aide publique, à compter de la publication de la loi de finances	Objectif 1 : Organiser les élections au meilleur coût – Indicateur 1.1 : Coût moyen de l’élection par électeur inscrit sur les listes électorales
Objectif 2 : Organiser les élections au meilleur coût – Indicateur 2.1 : Coût moyen de l’élection par électeur inscrit sur les listes électorales	Objectif 2 : Réduire les délais de publication au Journal officiel des comptes des partis et groupements politiques – Indicateur 2.1 : Délai de traitement des comptes
Objectif 3 : Réduire au minimum les rejets de comptes pour des causes substantielles mais purement matérielles – Indicateur 3.1 : Pourcentage des comptes rejetés l’ayant été pour des causes substantielles mais purement matérielles	Objectif 3 : Réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations – Indicateur 3.1 : Taux de demandes traitées en moins de six mois
Objectif 4 : Réduire les délais de publication après analyse des éléments d’information sur le respect des obligations légales faites, en matière comptable, aux partis et groupements politiques – Indicateur 4.1 : Délai de traitement des comptes

Programme 216 : Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
Objectif 1 : Optimiser le coût du programme « conduite et pilotage des politiques de l’intérieur » – Indicateur 1.1 : Coût du programme / budget du ministère (hors crédits d’intervention)	Objectif 1 : Optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l’outre-mer – Indicateur 1.1 : Taux de textes d’application des lois publiés dans les délais
Objectif 2 : Assurer une activité d’expertise, d’audit et de contrôle réactive et opérationnelle – Indicateur 2.1 : Pourcentage de travaux de l’IGA n’ayant pas donné lieu à des suites dans un délai de 6 mois	Objectif 2 : Améliorer la performance du ministère en systèmes d’information et de communication – Indicateur 2.1 : Respect des échéances de livraison des études et des applications – Indicateur 2.2 : Nombre d’heures d’indisponibilité
Objectif 3 : Offrir aux utilisateurs du ministère la qualité de prestations dont ils ont besoin en matière de systèmes d’information et de communication – Indicateur 3.1 : Respect des échéances de livraison des études et des applications – Indicateur 3.2 : Disponibilité du réseau général de transport – Indicateur 3.3 : Disponibilité des applications	Objectif 3 : Rechercher la meilleure adéquation profil/poste – Indicateur 3.1 : Taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste
Objectif 4 : Améliorer l’adaptation des processus d’affectation aux besoins des autorités d’emploi en recherchant la meilleure adéquation profil/poste – Indicateur 4.1 : Taux de satisfaction de la demande en personnel exprimée par les autorités d’emploi pour l’exécution de leur schéma d’emplois – Indicateur 4.2 : Taux de réalisation des demandes de mobilité des agents – Indicateur 4.3 : Taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste	Objectif 4 : Améliorer la gestion immobilière du ministère – Indicateur 4.1 : Taux de livraisons dans les délais prévus – Indicateur 4.2 : Taux de livraisons ne dépassant pas le budget prévu – Indicateur 4.3 : Coût de la construction au m^2
Objectif 5 : Améliorer la qualité et la gestion des prestations immobilières du ministère – Indicateur 5.1 : Taux de livraisons hors délais – Indicateur 5.2 : Taux de livraisons ne dépassant pas le budget prévu – Indicateur 5.3 : Coût de la construction au m^2
Objectif 6 : Améliorer la prestation rendue en matière de défense de l’État – Indicateur 6.1 : Délai moyen de traitement des dossiers – Indicateur 6.2 : Taux de règlement amiable – Indicateur 6.3 : Délai moyen d’exécution d’une décision de justice
Objectif 7 : Améliorer la fourniture d’expertise aux préfectures, services de police et autres directions du ministère de l’Intérieur en matière de libertés publiques – Indicateur 7.1 : Taux de réponse aux différents services du ministère en matière de libertés publiques

AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE :
DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Commentaire de M. Nicolas FORISSIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LES PROGRAMMES « OPÉRATIONNELS » DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES 54

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE EST LIMITÉE PAR LA MÉTHODE DE COLLECTE DES INFORMATIONS ET PAR L’ÉTROITESSE DES MARGES D’ACTION DU RESPONSABLE DE PROGRAMME. 55

1.– La démarche de performance a été intégrée dans l’organisation administrative. 55

2.– La collecte de l’information peut s’avérer problématique. 55

3.– Les leviers d’action du responsable de programme sont limités. 56

B.– LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE DEVRAIT MIEUX COUVRIR LA POLITIQUE CONDUITE. 56

1.– Le dispositif de mesure de la performance couvre partiellement la politique conduite. 56

2.– La rationalisation du dispositif de mesure de la performance ne doit pas méconnaître les priorités de la politique agricole et agroalimentaire. 57

II.– LE PROGRAMME « SOUTIEN » DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES 58

A.– LE PROGRAMME EST BIEN ADAPTÉ À LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE. 58

1.– La démarche de performance a trouvé sa place dans l’organisation administrative. 58

2.– Le programme soutien se prête assez bien à la mesure de la performance. 59

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE, QUI TEND À SE RATIONALISER, INFLUENCE LA POLITIQUE DU MINISTÈRE. 59

1.– La couverture des crédits par les indicateurs, relativement faible… 59

2.– … s’explique par la rationalisation du dispositif de mesure de la performance. 60

3.– La prise en compte des résultats se traduit par des mesures concrètes. 60

III.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL PEINE À INTÉGRER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE. 60

Le présent commentaire portera sur le même périmètre que le rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2009, à savoir :

– deux des programmes « opérationnels » de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales (APAFAR), les programmes 154 (Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires) et 149 (Forêt). En revanche, le programme 206 (Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation) est commenté dans le présent rapport par M. Philippe Vigier, Rapporteur spécial ;

– le programme support de la même mission (programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture) ;

– les deux programmes du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (CAS DAR), Développement et transfert en agriculture d’une part (programme 775), Recherche appliquée et innovation en agriculture d’autre part (programme 776).

I.– LES PROGRAMMES « OPÉRATIONNELS » DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

Le responsable des programmes 154 et 149 est le directeur général des Politiques agricole, agroalimentaire et des territoires (DGPAAT). Le programme Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires résulte de la fusion, opérée dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2009, des anciens programmes 154 (Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural) et 227 (Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés).

Ces deux programmes se prêtent avec une certaine difficulté à la démarche de performance, pour trois raisons :

– ils servent en partie, tout particulièrement s’agissant du programme 154, à financer des mesures d’aides aux secteurs économiques agricole, piscicole et forestier ;

– les leviers d’action du responsable de programme sont limités, la réalisation des objectifs dépendant assez largement du comportement des acteurs de marché, eux-mêmes soumis à des facteurs exogènes ;

– plusieurs opérateurs sont rattachés aux programmes, ce qui pose notamment la question de la disponibilité de l’information nécessaire au renseignement des indicateurs de performance.

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE EST LIMITÉE PAR LA MÉTHODE DE COLLECTE DES INFORMATIONS ET PAR L’ÉTROITESSE DES MARGES D’ACTION DU RESPONSABLE DE PROGRAMME

1.– La démarche de performance a été intégrée dans l’organisation administrative

● La démarche de performance introduite par la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 (LOLF) semble avoir constitué une réelle nouveauté s’agissant des actions opérationnelles conduites par le ministère de l’Agriculture et de la pêche (MAP). Il ressort en effet des réponses au questionnaire adressé par le Rapporteur spécial au responsable de programme que « l’entrée en vigueur de la LOLF a nécessité l’élaboration d’indicateurs entièrement nouveaux ».

● La place de la démarche de performance dans l’organisation administrative n’est pas très clairement identifiable. Au sein du bureau des programmes budgétaires et des établissements publics de la DGPAAT, « un poste est dédié à la coordination de la performance des programmes et au contrôle de gestion. Toutefois, ce sont les services opérationnels qui, en marge de leur cœur de métier, renseignent les indicateurs ». En conséquence, le coût du contrôle de gestion ne peut faire l’objet que d’une évaluation approximative, à 0,5 équivalent temps plein (ETP). Le temps passé à renseigner les indicateurs, quant à lui, n’est pas évalué.

● Jusqu’alors, le dialogue de gestion entre le responsable de programme et les responsables de budget opérationnel de programme (BOP) n’intégrait pas pleinement la performance. En effet, c’est seulement à compter de 2010 que « l’examen du volet performance des BOP permettra d’apporter des éléments objectifs pour la définition de la répartition des crédits entre chaque responsable de BOP ».

2.– La collecte de l’information peut s’avérer problématique

La spécificité des programmes opérationnels de la mission, et singulièrement du programme 154, est de financer pour partie des aides versées aux acteurs économiques. En conséquence, « pour une majorité des indicateurs des programmes, la collecte est effectuée via les systèmes d’information régissant le traitement des aides communautaires au sein des organismes payeurs ».

Ainsi, pour le programme 154, seuls 20 % des indicateurs sont directement renseignés par l’administration centrale. Le reste de l’information provient des opérateurs du programme (notamment l’Agence de services et de paiement) et de la Mutualité sociale agricole.

S’agissant du programme Forêt, ce sont trois des cinq indicateurs qui dépendent, pour leur renseignement, des données fournies par les opérateurs, notamment l’Office national des forêts (ONF).

Or, ainsi que l’indique la DGPAAT, « le service producteur est aussi le service chargé de l’expertise, du suivi et du pilotage du dispositif évalué ». Le ministère est donc, d’une certaine manière, dépendant de la qualité des informations fournies par des sources qui lui sont extérieures.

3.– Les leviers d’action du responsable de programme sont limités

● La première grande limite résulte de l’existence de nombreux opérateurs :

– l’Établissement public des haras nationaux, l’Institut national de l’origine et de la qualité, l’Agence de services et de paiement et les offices d’intervention agricoles (FranceAgriMer et l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer) sont opérateurs du programme 154 ;

– les centres de la propriété forestière et l’ONF sont opérateurs du programme 149.

Or, même lorsque les opérateurs sont liés à l’État par un contrat d’objectifs et de moyens, le responsable de programme ne peut agir directement pour infléchir les actions conduites par l’opérateur. Au demeurant, tous les opérateurs ne sont pas encore liés par ce type de contrat.

● La seconde limite majeure tient à la nature même des programmes concernés qui, ainsi que le reconnaît la DGPAAT, financent des « actions à visée économique, dont le résultat dépend d’un contexte plus large que l’action du responsable de programme ». Cela tient au secteur dans lequel intervient le ministère, qui répond en partie à des règles de marché et qui, de surcroît, est soumis à des crises (climatiques, sanitaires) sur lesquelles le responsable de programme n’a par définition pas d’emprise.

B.– LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE DEVRAIT MIEUX COUVRIR LA POLITIQUE CONDUITE

1.– Le dispositif de mesure de la performance couvre partiellement la politique conduite

● D’une part, les crédits budgétaires sont insuffisamment couverts. Seuls 54 % des crédits du programme 154 voient leur performance mesurée. Ce taux moyen, qui est particulièrement faible, masque d’importantes disparités ; ainsi, l’action Adaptation des filières à l’évolution des marchés, qui représente tout de même plus de 400 millions d’euros, n’est couverte qu’à 4 % par le dispositif de mesure de la performance. La couverture du programme 149 est meilleure (plus de 75 % des crédits).

● D’autre part, les dépenses fiscales rattachées à titre principal aux programmes 154 et 149 ne sont pas assorties d’objectifs et d’indicateurs de performance. Or, leur montant prévisionnel pour 2009 dépasse les 2,8 milliards d’euros pour le programme 154, contre un volume de crédits de paiement de 1,75 milliard d’euros.

2.– La rationalisation du dispositif de mesure de la performance ne doit pas méconnaître les priorités de la politique agricole et agroalimentaire

● En dépit des difficultés intrinsèques de la démarche de performance, longuement évoquées dans le présent commentaire, il faut relever que depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, le dispositif a évolué dans un sens plutôt positif, tendant à sa rationalisation.

S’agissant du programme 149, un indicateur a été supprimé au motif que les délais nécessaires à l’obtention des informations permettant de le renseigner étaient trop longs (Valeur ajoutée du secteur « exploitations forestières et première transformation du bois »). Un nouvel indicateur a été créé, correspondant à une priorité du Gouvernement (Récolte de bois annuelle commercialisée).

S’agissant du programme 154, la DGPAAT a supprimé certains des indicateurs sur lesquels le responsable de programme n’avait aucune prise, comme par exemple la Part des produits à forte valorisation dans la production de l’industrie laitière. Des indicateurs jugés trop complexes ont également été supprimés, à l’instar de l’Indice de concentration géographique des capacités de pêche. D’autres indicateurs plus pertinents ont été créés, tel celui qui mesure le Taux de pénétration de l’assurance récolte.

● La suppression des indicateurs, régulièrement réclamée par la direction du Budget, l’est parfois en dépit du bon sens. Le MAP doit conserver la possibilité de maintenir dans le dispositif de mesure de la performance les indicateurs nécessaires à la mesure des priorités de l’action gouvernementale. À ce titre, le Rapporteur spécial déplore fortement la suppression annoncée, pour le PAP 2010, de l’indicateur mesurant la Participation des entreprises françaises aux salons et missions organisées à l’international dans le cadre de démarches institutionnelles collectives (programme 154). La promotion à l’international de la « ferme France » devrait être un axe majeur de la politique agricole ; la suppression de l’indicateur serait donc un signal négatif. Cela n’empêche pas d’envisager une amélioration de l’indicateur, afin qu’il mesure davantage l’efficience que l’activité ; pourrait par exemple être envisagée la mesure du nombre d’entreprises ayant bénéficié du dispositif de soutien à l’export.

● Plus globalement, il serait souhaitable que les Rapporteurs spéciaux soient associés à la définition des objectifs et indicateurs de performance, afin d’introduire une dimension politique dans un processus qui, s’il reste conduit par le seul ministère du Budget, risque d’être essentiellement technique.

II.– LE PROGRAMME « SOUTIEN » DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

A.– LE PROGRAMME EST BIEN ADAPTÉ À LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

1.– La démarche de performance a trouvé sa place dans l’organisation administrative

● Spécialement construits pour répondre aux besoins de la LOLF, les indicateurs du programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture sont essentiellement des indicateurs d’efficience ; si l’Indice de pénétration des téléprocédures et le Taux d’utilisation d’un identifiant unique simplifiant et sécurisant les relations avec les usagers peuvent être assimilés à des indicateurs de qualité de service à l’usager, le programme ne comporte pas d’indicateur d’efficacité socio-économique, ce qui s’explique par sa nature de programme support.

● Provenant de différentes sources, les données nécessaires au renseignement des indicateurs ne font pas systématiquement l’objet d’un reporting automatisé. Certaines nécessitent don un traitement manuel et des enquêtes complémentaires. Selon les informations fournies au Rapporteur spécial, la deuxième version de l’application informatique NOMADE devrait permettre de généraliser l’automatisation.

● Le temps consacré par le secrétariat général du ministère de l’Agriculture et de la pêche à renseigner les indicateurs est estimé à 0,2 équivalent temps plein travaillé environ. Plus globalement, le coût du contrôle de gestion peut être approché par le coût des deux cadres A affectés à cette tâche au sein du secrétariat général du ministère de l’Agriculture et de la pêche, soit 1,7 ETP et 0,15 million d’euros. Il faut y ajouter 4,3 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au niveau des directions régionales de l’Agriculture et de la forêt (soit 0,3 million d’euros) et 20,7 ETPT dans les directions départementales de l’Agriculture et de la forêt (1,3 million d’euros). Auditionné par le Rapporteur spécial, le secrétaire général du MAP, responsable du programme, a indiqué que la régionalisation des BOP devrait permettre de renforcer la professionnalisation des contrôleurs de gestion, et, en dégageant des synergies, de resserrer quelque peu les moyens consacrés à la mesure de la performance.

2.– Le programme soutien se prête assez bien à la mesure de la performance

● L’existence de programmes soutien n’est pas pleinement conforme à l’esprit de la LOLF car elle limite ne permet pas une présentation des politiques en coût complet et qu’elle limite la possibilité, pour les responsables des autres programmes de la mission, de prendre des mesures dites de fongibilité asymétrique, consistant à réduire les dépenses, même de personnel, pour abonder les dépenses d’autre nature.

● Pour autant, force est de constater que, s’agissant en tout cas du programme 215, le rassemblement sur un seul programme des fonctions de support offre certains avantages.

D’une part, ce type de programme permet plus facilement de réaliser des comparaisons au sein de l’appareil d’État et donc de mesurer la performance relative de chaque ministère. Tel est notamment le cas du Nombre d’ETP affectés à la gestion du personnel rapporté au nombre d’agents gérés et du Coût immobilier et d’entretien du poste de travail en administration centrale.

D’autre part, le responsable de programme dispose de leviers d’action réels sur les objectifs de performance, et se trouve donc en capacité d’orienter les résultats. En effet, les indicateurs dépendent davantage de l’action du responsable de programme que de facteurs exogènes. En ce qui concerne le programme 215, l’implication du responsable de programme est facilitée par le fait que le programme compte un seul opérateur, l’Institut national de formation des personnels du ministère de l’Agriculture, qui, de surcroît, perçoit une subvention pour charges de service public très modeste au regard du volume global des crédits.

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE, QUI TEND À SE RATIONALISER, INFLUENCE LA POLITIQUE DU MINISTÈRE

1.– La couverture des crédits par les indicateurs, relativement faible…

Une seule des quatre actions du programme n’a pas d’indicateur associé (Évaluation de l’impact des politiques publiques et information économique). Les deux indicateurs qui y étaient initialement associés, et qui mesuraient de fait davantage une activité qu’une performance, ont été supprimés.

Seuls 69 % des crédits sont couverts, en 2009, par le dispositif de mesure de la performance. Ce taux s’est considérablement accru depuis 2006 (38 %). Pour autant, il demeure relativement modeste. Cela résulte de la volonté de rationaliser le dispositif, en réduisant le nombre d’indicateurs.

2.– … s’explique par la rationalisation du dispositif de mesure de la performance

De fait, depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, ce ne sont pas moins de six indicateurs qui ont été supprimés, pour l’essentiel au motif qu’ils ne mesuraient pas suffisamment la performance des actions conduites.

Les trois indicateurs créés dans le même temps sont pour leur part pertinents : Indice de pénétration des téléprocédures, Taux d’utilisation d’un identifiant unique simplifiant et sécurisant les relations avec les usagers et Coût immobilier et d’entretien du poste de travail en administration centrale.

3.– La prise en compte des résultats se traduit par des mesures concrètes

Les résultats issus de la mesure de la performance ont déjà eu l’occasion de se traduire par des mesures concrètes de politique publique. Ainsi, la dégradation du coût du poste de travail en administration centrale n’est pas étrangère aux décisions de relocalisation des agents, dont l’objectif, soutenu par le Rapporteur spécial, est de réduire de deux à sept le nombre d’implantations parisiennes du MAP.

III.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL PEINE À INTÉGRER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

Créé par la loi de finances pour 2006 à la suite de la suppression de l’Association pour le développement agricole et rural, le CAS DAR a pour objet de financer des dispositifs partenariaux retracés dans les programmes 775 (Développement agricole et rural pluriannuel) et 776 (Recherche appliquée et innovation en agriculture).

Chacun de ces programmes compte un objectif et un indicateur. L’objectif du programme 775 est d’Orienter les structures chargées du conseil vers l’adaptation des agriculteurs aux risques et opportunités d’un marché plus ouvert, vers les exigences du développement durable et vers les enjeux du développement territorial ; l’indicateur associé mesure le Nombre d’engagements formalisés portant sur une démarche d’agriculture durable.

L’objectif du programme 776 est de Développer et renforcer les partenariats entre les organismes de recherche, les établissements d’enseignement supérieur et technique et les organismes de développement et de transfert de technologie, par la création d’unités mixtes technologiques (UMT) au service de l’innovation. L’indicateur mesure les Financements impliquant une UMT ou un réseau mixte thématique (RMT), rapportés aux financements de l’appel à projets.

Le seul intitulé de ces objectifs et indicateurs suffit à montrer que le CAS DAR se prête assez mal à la mesure de la performance.

Les réponses adressées par le responsable du programme 776, le directeur général de l’Enseignement et de la recherche du MAP ⁽⁵⁶⁾, confortent ce sentiment. Le rôle du responsable de programme consiste en effet à exercer « une action incitative sur des acteurs externes au ministère de l’Agriculture et de la pêche, en encourageant le travail concerté sous forme d’unités mixtes technologiques ou de réseaux mixtes technologiques ».

Le dialogue de gestion est inexistant, « dans la mesure où les acteurs intervenant dans le cadre du programme sont externes au MAP ».

La démarche de performance peine donc à s’imposer à une mission dont l’objet est de financer des actions réalisées par des partenaires extérieurs au ministère, et sur lesquels les responsables de programme n’ont pas d’emprise réelle.

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Commentaire de M. Jean-François LAMOUR, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME 167 MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 64

II.– PROGRAMME 169 MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT 66

III.– PROGRAMME 158 INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE DURANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE 67

Les services de la direction du Service national (DSN) et de la direction des Statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), respectivement en charge des programmes 167 et 169, disposaient déjà d’indicateurs avant l’entrée en vigueur de la LOLF. Depuis une quinzaine d’années, une démarche de contrôle de gestion a été entreprise, ce qui était de bonne augure pour la réussite de la démarche de gestion par la performance.

L’entrée en vigueur de la LOLF a permis non seulement de consolider le dispositif d’évaluation de la performance par la création de nouveaux indicateurs, mais également de sensibiliser l’ensemble des acteurs à la mesure de l’efficacité, notamment au travers leur participation aux conférences de gestion et aux conférences de performance. Une mise en cohérence a cependant été rendue nécessaire entre les différents systèmes de remontée des informations depuis l’échelon local et les indicateurs de la LOLF.

Pour chaque programme, un chargé de mission auprès du directeur, adjoint au secrétaire général pour l’administration, est spécifiquement chargé du pilotage du volet performance.

Il semble que les agents du ministère, imprégnés de l’obligation de maintenir la qualité du service soient dans un état d’esprit positif vis-à-vis des dispositifs de mesure de la performance.

Depuis 2005, les évolutions du dispositif de mesure de la performance ont été peu significatives.

I.– LE PROGRAMME 167 MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Jusqu’en 2008, le programme 167 affichait quatre objectifs et cinq indicateurs. Les objectifs fixés visent à développer des prestations de qualité, dans une logique de maîtrise des coûts.

Il convient de noter que l’indicateur taux de satisfaction de l’usager de la JAPD existe depuis la création de la JAPD. S’agissant du coût de la JAPD, une analyse a été mise en place dès 2001 en vue de fournir les réponses d’ordre budgétaire à la direction des Affaires financières et à la Cour des comptes. Limité initialement aux charges directes, ce suivi a été complété par la prise en compte des charges indirectes.

De même, les indicateurs relatifs au taux de financement des musées existent depuis 2000.

Jusqu’en 2008, le programme 167 comprenait quatre actions dont trois couvertes par des indicateurs de performance. Ces trois actions représentaient 96 % des crédits du programme

Dans le projet de loi de finances 2009 les actions Promotion et valorisation du patrimoine culturel et Communication ont été transférées vers le programme 212, mais l’action 1 Journée d’appel et de préparation à la Défense représente à elle seule environ 96 % des crédits du programme. Cependant, les crédits consacrés aux missions « archives et recensement » de la DSN ne font pas l’objet d’un indicateur. La quote-part imputable à ces missions s’élève ainsi à 16 % pour les « archives » et à 3 % pour le « recensement ». Ce sont donc environ 78 % des crédits du programme qui sont couverts par un indicateur de performance.

Le programme Liens entre la Nation et son armée comprend les politiques concourant à promouvoir l’esprit de défense et à renforcer la relation entre la nation et les forces armées. Les indicateurs mis en place ne permettent pas de prendre en compte totalement la stratégie du programme. C’est pourquoi, l’impact de la JAPD sur les jeunes fera l’objet d’un indicateur spécifique dans le PAP 2010 Impact de la JAPD sur l’image des la Défense et des armées.

S’agissant de l’action Politique de la mémoire, celle-ci n’est couverte par aucun indicateur, l’objectif Améliorer la sensibilisation à la mémoire des conflits ayant été supprimé. Tant que perdura l’éclatement des crédits destinés à la mémoire entre les programme 167, 169 et 212, il n’est pas envisageable de mettre au point un indicateur pertinent.

De nature purement économique, l’objectif Accroître l’autofinancement des musées n’est pas suffisant pour mesurer l’impact de la politique suivie par les musées sur la vulgarisation de la culture de défense et sur la valorisation du patrimoine. Le Rapporteur spécial souscrit aux préconisations formulées dans le rapport d’audit du comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) de « redéfinir le dispositif de performance relatif à la politique du ministère de la défense pour ses musées ». Il suggère de « s’inspirer pour cela des méthodes retenues par le ministère de la culture et de la communication. »

La DSN constitue une direction à réseaux d’une trentaine d’établissements utilisant deux systèmes d’information, Pitagore (Système d’information pour le PIlotage Transversal, strAtégique, orGanique et Opérationnel du ministèRe de la défensE) déployé au sein du ministère, pour calculer le coût de la JAPD et un système métier Sag@, pour mesurer le taux de satisfaction. Les données financières, nécessaires au calcul de certains indicateurs, sont extraites de l’infocentre interministériel ACCORD LOLF. Toutefois, faute d’un système d’information permettant une ventilation des charges indirectes sur le fondement de critères réels, l’analyse des coûts repose sur des calculs forfaitaires.

Le dispositif de contrôle de gestion, qui permet de suivre l’ensemble des indicateurs de suivi, requiert 13 ETPT. Cette charge en personnel semble maîtrisée et tout à fait admissible compte tenu du gain global procuré par ce dispositif.

Le Rapporteur spécial a noté à maintes reprises que les valeurs cibles des indicateurs étaient généralement inférieures à la réalisation des années antérieures et ne pouvaient donc constituer des objectifs mobilisateurs.

II.– PROGRAMME 169 MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT

Le programme 169 vise à « garantir à ses bénéficiaires des prestations de qualité, tout en assurant aux contribuables l’efficience de l’activité ». Il affiche 4 objectifs et 9 indicateurs.

Avant l’entrée en vigueur de la LOLF, la DSPRS disposait également d'outils permettant la mesure des ratios d'activité et des coûts unitaires. Par ailleurs, dès 2003, une démarche qualité avait été mise en œuvre auprès des services déconcentrés, notamment en ce qui concerne les délais d'instruction des dossiers de pension.

Cependant, de nouveaux indicateurs sont venus compléter le dispositif. Ainsi, l'indicateur 2.3 délai moyen de traitement d'un dossier d'appareillage, entièrement nouveau, a été élaboré pour répondre aux objectifs de performance fixés par la LOLF.

En ce qui concerne les opérateurs du programme, l’Office national des anciens combattants (ONAC) et l’Institution nationale des invalides (INI), la mesure de la performance a été réalisée à travers des indicateurs entièrement nouveaux.

Trois actions sur les cinq que comporte le programme sont assorties d'un ou plusieurs indicateurs de performance. À l'action 4 Entretien des lieux de mémoire correspondait, dès la loi de finances 2005, un objectif mesuré par deux indicateurs Coût au m² entretenu et Surface entretenue par agent. Pour répondre aux recommandations formulées au niveau interministériel qui visaient à ne pas multiplier le nombre d'indicateurs, le responsable de programme n'a plus retenu l'objectif à partir du PAP 2006, les indicateurs étant suivis hors PAP.

Environ 93,6 % des crédits du programme sont couverts par un indicateur, sachant que l’action 1 Administration de la dette viagère recouvre environ 81 % des crédits dans le PLF 2009.

Le Rapporteur spécial n’a jamais formulé de critiques de principe sur les objectifs et les indicateurs mis en place. Ceux – ci n’appellent pas de remarque technique particulière. En revanche le Rapporteur spécial a souvent souligné, dans ces différents rapports, que les résultats des indicateurs révélaient un retard dans l’ajustement des effectifs à la baisse de l’activité des services. Ils ont ainsi constitué une source de renseignements précieuse justifiant la réorganisation du ministère initiée par la RGPP.

Les objectifs et indicateurs du programme sont stables depuis leur création. Une seule modification est intervenue en loi de finances pour 2007. Elle porte sur le changement des indicateurs mesurant l’objectif 4 Fournir les prestations médicales, paramédicales et hôtelières aux pensionnaires et hospitalisés de l'Institution nationale des Invalides au meilleur rapport qualité-coût pour lequel les indicateurs Coût du point ISA (indice synthétique d’activité) et Indice de satisfaction hôtelière ont été remplacés par Coût de journée d’un pensionnaire à l’INI, indicateur de nature purement économique. Comme le préconise le CIAP dans son rapport d’audit, il pourrait être complété par un indicateur de qualité des prestations.

La DSPRS dispose par ailleurs de nombreux indicateurs au niveau même de ses services. Chaque établissement est également individualisé et dispose de ses propres indicateurs.

En ce qui concerne la collecte des données, celles-ci sont transmises par les services déconcentrés, sous forme de fichiers numériques aux bureaux « métier » des sous-directions de la DSPRS qui les vérifient et les agrègent au niveau national. Le contrôleur de gestion placé auprès de la directrice des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale, calcule les indicateurs et valide les résultats avant transmission au responsable du programme. Le responsable de programme fait valoir que la charge de travail requise de la part des agents va en s’allégeant. Il est vrai que ceux-ci disposaient déjà d’une bonne maîtrise de ces processus lorsque la LOLF a été mise en place.

Comme pour le programme précédent, le Rapporteur spécial continue à déplorer le manque d’ambition des valeurs cibles retenues pour les indicateurs. Le niveau des cibles devra donc être profondément réévalué à l’occasion de la mise en place de la nouvelle organisation décidée dans le cadre de la RGPP.

III.– PROGRAMME 158 INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE DURANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE

Le Rapporteur spécial s’est déjà réjoui dans son rapport sur le projet de loi de finances 2008 qu’un objectif Améliorer le délai de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliations dès l’émission des recommandation favorables, assorti de deux indicateurs soit présenté dans le projet annuel de performances, répondant ainsi au souhait formulé par la commission des Finances de l’Assemblée nationale dans son observation adoptée en octobre 2006 lors de l’examen des crédits de la présente mission.

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Pierre BOURGUIGNON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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INTRODUCTION 70

I.– CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 71

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE A PERMIS AU PROGRAMME DE CONFORTER LE PROCESSUS INITIÉ PAR LA LOPJ 71

1.– Une suite à la LOPJ 71

2.– Une opportunité pour une gestion dynamique des emplois 71

A.– UNE ÉVOLUTION SATISFAISANTE DES INDICATEURS 71

1.– Une extension du périmètre 71

2.– Un bon équilibre entre indicateurs d’efficience et indicateurs qualitatifs 72

II.– CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 72

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE S’EST AVÉRÉE UN EXERCICE COMPLEXE 72

B.– UNE ÉVOLUTION ENCOURAGEANTE DES INDICATEURS 73

III.– COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES 74

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE A PERMIS LA MISE EN PLACE DE L’AUTONOMIE DE GESTION DU PROGRAMME AU DÉTRIMENT DE L’ÉLABORATION DES INDICATEURS 74

1.– Une autonomie de gestion affirmée 74

2.– Une démarche de performance difficile 74

B.– UNE ÉVOLUTION PERFECTIBLE DES INDICATEURS 74

1.– Une clarification des indicateurs toujours en suspens 74

2.– Une prépondérance d’indicateurs quantitatifs 75

INTRODUCTION

En préambule, le Rapporteur spécial souhaite rappeler trois éléments.

1– La mission est composée de trois programmes qui ont en en commun d’exercer entre autres des fonctions de conseil et d’assistance qui se prêtent difficilement à une évaluation quantitative ou qualitative. C’est pourquoi il convient de saluer dans ces trois programmes l’effort en faveur d’une démarche de performance.

2– Le Rapporteur spécial insiste sur l’intérêt de disposer d’indicateurs pérennes ; il est particulièrement difficile d’établir des comparaisons ou de suivre l’activité d’un programme si les indicateurs ne cessent de varier.

Ce point est particulièrement sensible pour le programme Conseil économique, social et environnemental (CESE) qui est menacé de la suppression de la moitié de ses indicateurs, dont celui relatif aux Relations avec le Parlement. Il n’échappera à personne qu’au moment où la réforme constitutionnelle attribue un nouveau pouvoir de saisine au Parlement, il serait paradoxal de supprimer cet indicateur.

3– La mise en œuvre de la démarche de performance comporte un coût.

À l'exception du programme Cour des comptes et autres juridictions financières qui n’a pu donner un chiffrage précis, les deux autres programmes de la mission ont fait part de dépenses engagées, que ce soit des dépenses de fonctionnement ou des dépenses de personnel qui ne sont pas négligeables par rapport à leur budget.

Ainsi, sur le programme Conseil d’État et autres juridictions administratives, le coût de suivi de la performance est estimé à environ 260 000 euros ; sur le programme Conseil économique, social et environnemental, il serait de 115 000 euros.

Par ailleurs, tous les responsables de programme ont insisté sur l’importance de coûts non quantifiables, comme ceux nécessaires à la mobilisation des énergies.

I.– CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE A PERMIS AU PROGRAMME DE CONFORTER LE PROCESSUS INITIÉ PAR LA LOPJ

1.– Une suite à la LOPJ

La logique de performance préexistait à la mise en œuvre de la LOLF, avec l’adoption de la loi d’orientation et de programmation de la justice (LOPJ) qui a conduit à la mise en place de contrats d’objectifs et de moyens entre le Conseil d’État et les juridictions administratives.

Le Conseil d’État a institué des conférences annuelles de gestion avec les présidents des tribunaux administratifs, des cours administratives d’appel et depuis l’année dernière avec le président de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) qui ont débouché sur des projets de juridictions qui fixent les objectifs à atteindre et les moyens accordés.

C’est pourquoi la démarche de performance ne rencontre pas de difficultés majeures, à l’exception de la mesure des activités de conseil du Conseil d’État ; il est en effet délicat d’évaluer la qualité des avis rendus.

2.– Une opportunité pour une gestion dynamique des emplois

La démarche de performance a permis au programme de mettre en œuvre une nouvelle gestion des emplois, plus proche des besoins réels de chaque juridiction et plus rationnelle sur le long terme.

Le secrétaire général du Conseil d’État a adressé une lettre circulaire à chaque chef de juridiction pour qu’il fasse part de ses besoins, en fonction de son stock d’affaires et des évolutions prévisibles du contentieux. Une rencontre a eu lieu avec tous les chefs de juridictions afin de finaliser un relevé de situation pour chaque juridiction et définir leurs besoins en emploi.

A.– UNE ÉVOLUTION SATISFAISANTE DES INDICATEURS

1.– Une extension du périmètre

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009, le programme a été doté d’une action supplémentaire : la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), érigée en unité opérationnelle.

Quatre indicateurs du programme comportent désormais un sous-indicateur relatif à cette action. Des objectifs ambitieux lui ont été assignés.

2.– Un bon équilibre entre indicateurs d’efficience et indicateurs qualitatifs

Le principal objectif assigné au programme : Réduire les délais de jugement est mesuré par 4 indicateurs, qui ont été améliorés.

Un indicateur, Nombre de juridictions où le délai de jugement est supérieur à 2 ans a été supprimé à juste titre car les objectifs avaient été atteints.

Un nouvel indicateur a été introduit dans le PLF pour 2009 : Délai moyen constaté pour les affaires ordinaires, qui illustre la volonté des gestionnaires du programme d’affiner la mesure de la performance et de faire preuve de transparence. En effet l’indicateur : Délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock affichait de très bons résultats qui masquaient une disparité dans le délai constaté de jugement entre les affaires ordinaires et le contentieux de l’urgence.

Quant à l’objectif Améliorer l’efficience des juridictions, il se traduit par les indicateurs Nombre d’affaires réglées par membre du Conseil d’État ou par magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ou Nombre d’affaires réglées par agent de greffe qui permettent de mesurer la productivité.

II.– CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE S’EST AVÉRÉE UN EXERCICE COMPLEXE

Le programme Conseil économique, social et environnemental (CESE) devait initialement être constitué en mono programme. En 2006, le Premier ministre a finalement décidé de créer une mission intitulée Conseil et contrôle de l’État, à laquelle a été intégré le CESE.

C’est dans ce contexte que le CESE a manifesté des réticences, voire une certaine mauvaise volonté, pour élaborer un dispositif de mesure de la performance. Ainsi, dans les projets de loi de finances pour 2006 et pour 2007, le programme n’était pas découpé en actions ; les explications données dans le questionnaire budgétaire faisaient état d’une mission indivisible et d’un budget de fonctionnement contraint, constitué à 90 % de rémunérations.

Finalement, lors du projet de loi de finances pour 2008, les recommandations du Rapporteur spécial ont été suivies et le programme a été découpé en trois actions.

Néanmoins, la mise en place d’une logique de performance reste un exercice délicat, en raison de la nature même de l’institution, dont la mission essentielle est d’ordre consultatif.

B.– UNE ÉVOLUTION ENCOURAGEANTE DES INDICATEURS

Le CESE a modifié à plusieurs reprises ses indicateurs afin de se conformer aux recommandations du Rapporteur spécial et de se rapprocher d’une logique de performance, en passant d’une analyse quantitative à une logique qualitative.

Le Rapporteur spécial salue la présence d’un indicateur d’efficience : Fonctionnement qui mesure les dépenses de fonctionnement par membre.

En 2006, deux indicateurs, Délai d’émission des avis et Assiduité aux réunions ont été ajoutés. En 2007, le mode de calcul de l’indicateur Délai d’émission des avis a été modifié passant de jours en pourcentage. En 2009 les indicateurs ont été améliorés et simplifiés.

Un des sous-indicateurs de l’indicateur Diffusion des avis du CESE et mention dans la presse de l’institution et de ses travaux observera désormais la qualité de l’image de l’institution perçue par un public cible à partir d’une enquête d’opinion et non plus le nombre d’articles de presse mentionnant le CESE et ses travaux.

Un des sous-indicateurs de l’indicateur Fonctionnement analysera le nombre d’agents apprenant et non plus maîtrisant une ou plusieurs langues étrangères. Ce critère sera plus pertinent pour observer l’état de la formation permanente au sein du CESE.

L’indicateur Relations avec le Parlement mesure le nombre d’auditions de membres du CESE devant les assemblées de manière globale et non plus en fonction de la nature de cette audition.

Quant au sous-indicateur Délai d’émission des saisines gouvernementales de l’indicateur Délai d’émission des avis, il est supprimé. Sa pertinence était discutable en raison du délai contraint fixé par les textes pour ces saisines.

La réforme constitutionnelle, qui attribue une nouvelle mission au CESE et élargit sa saisine, va nécessairement conduire à l’élaboration de nouveaux indicateurs. Les gestionnaires du programme envisagent :

– de suivre la répartition des saisines en fonction de ses interlocuteurs (Gouvernement, Parlement, droit de pétition) ;

– de mesurer la nouvelle activité environnementale ;

– d’améliorer son indicateur de notoriété Diffusion des avis du CESE et mention dans la presse de l’institution et de ses travaux.

III.– COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE A PERMIS LA MISE EN PLACE DE L’AUTONOMIE DE GESTION DU PROGRAMME AU DÉTRIMENT DE L’ÉLABORATION DES INDICATEURS

1.– Une autonomie de gestion affirmée

La Cour a achevé la création de corps communs spécifiques aux juridictions financières. En 2006, un corps d’adjoint technique de catégorie C, en 2007, un corps de secrétaire administratif de juridictions financières de catégorie B et en 2008 un corps d’attaché des juridictions financières de catégorie A, se sont mis en place. En conséquence, les conventions de délégation de gestion existantes avec le ministère de l’Économie de l’industrie et de l’emploi (MINEFE) et le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique sont en voie d’extinction.

2.– Une démarche de performance difficile

Le programme éprouve des difficultés à traduire son activité dans des indicateurs. En effet, la mesure de la performance d’une activité de contrôle est délicate.

À plusieurs reprises, la Cour a constaté que « la définition d’indicateurs pertinents s’avère complexe ».

B.– UNE ÉVOLUTION PERFECTIBLE DES INDICATEURS

1.– Une clarification des indicateurs toujours en suspens

Fin 2006, le programme a mis en place un groupe de travail chargé de réfléchir à l’amélioration de ses indicateurs, présidé par un président de chambre de la Cour des comptes et composé de présidents de chambre de la Cour et des chambres régionales des comptes, de magistrats, de rapporteurs, d’assistants de vérification et de greffiers.

Aucune refonte majeure n’a été décidée, notamment en raison du projet de réforme des chambres régionales des comptes et des évolutions futures des missions assignées aux juridictions financières.

Néanmoins, quelques modifications ont été apportées aux indicateurs.

Leurs modes de calcul ont été unifiés pour la Cour et les chambres régionales des comptes. Un nouvel indicateur a été créé dans le projet de loi de finances pour 2009 : Suivi par les juridictions financières des effets des travaux insérés dans leurs rapports publics.

2.– Une prépondérance d’indicateurs quantitatifs

L’indicateur Masses financières contrôlées par rapport au nombre de jours travaillés, qui se rapprochait le plus d’un indicateur d’efficience a été supprimé dans PLF pour 2009.

Par ailleurs, le Rapporteur spécial regrette que ne figure pas un indicateur de mesure de l’activité des magistrats.

La mesure de l’activité d’assistance au Parlement pourrait par ailleurs être clarifiée.

Les saisines parlementaires au titre de l’article 58-2° sont désormais incluses dans l’objectif n° 2 : Contribuer à la performance de la gestion publique Une partie, la proportion des travaux réalisés au titre de l’article 58-2° dans les délais impartis reste néanmoins comptabilisée dans l’objectif n° 3 S’assurer que l’information des responsables nationaux et locaux ainsi que des citoyens sur la gestion et le fonctionnement des organismes publics est de qualité et dans l’indicateur Réalisation des travaux dans les délais.

CULTURE : CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE

Commentaire de M. Richard Dell’Agnola, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– LE PROGRAMME CRÉATION 79

A.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE : MIEUX L’ADAPTER AUX ENJEUX POLITIQUES ET ÉCONOMIQUES NOUVEAUX 79

B.– LA RÉALISATION DES OBJECTIFS : TENDANCES CONSTATÉES SUR LA PÉRIODE 2006-2008 80

C.– LES EFFORTS À POURSUIVRE 80

II.– LE PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS 81

La maquette budgétaire de la mission Culture devra évoluer, à la suite de la réorganisation du ministère, pour le projet de loi de finances 2010. L’évolution la plus notable sera la fusion des missions Culture et Médias. Le ministère prévoit de modifier la liste des indicateurs, notamment pour intégrer des indicateurs sur le livre et prendre en compte dans les indicateurs de fréquentation le Centre national d’art et de culture (CNAC) Georges Pompidou.

Le programme Création recouvre une politique largement fondée sur des interventions dans les différents secteurs, auxquelles s’ajoute, souvent majoritairement, l’intervention d’autres collectivités publiques. Pour cette raison, la répartition entre indicateurs d’efficacité socio-économique, de qualité du service et d’efficience paraît déséquilibrée, la mesure de la performance étant essentiellement indirecte et relevant des indicateurs d’impact.

Par ailleurs l’action des structures subventionnées s’inscrit dans un contexte sur lequel l’action des services de la culture ne détient pas toujours tous les leviers.

De manière générale, la nécessité de publier chaque année des documents de performance annexés au projet de loi de finances a révélé le manque d’outils (de type base de données partagées) et a donc nécessité un travail de collecte et de traitement important de ces informations, avec la centralisation et la consolidation des données déjà existantes dans les services.

Les contenus des enquêtes nationales sur les principaux réseaux du spectacle vivant (CDN, SN) ont été adaptés, la saisine annuelle des services déconcentrés pour la remontée de plusieurs données a été décidée, ainsi que le développement d’une base de donnée ministérielle (OPUS) et d’une base de données DMDTS (BRAVOS).

Ce travail de structuration et de modernisation de la collecte des informations en vue de renseigner les indicateurs n’est pas encore achevé, et est aujourd’hui engagé dans une dématérialisation qui devrait fonctionner en 2011.

Dans l’ensemble, les indicateurs de performance de la mission sont utiles et le Rapporteur ne les considère pas trop nombreux. Cependant il n’est pas certain qu’ils couvrent les principaux enjeux politiques des programmes. C’est pourquoi des améliorations sont possibles.

I.– LE PROGRAMME CRÉATION

A.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE : MIEUX L’ADAPTER AUX ENJEUX POLITIQUES ET ÉCONOMIQUES NOUVEAUX

Pour le programme Création, les périmètres des indicateurs retenus correspondent à 70 % des crédits (hors crédits de personnel du titre 2 et crédits d’investissement).

Les gestionnaires du programme Création souhaiteraient néanmoins réduire le nombre de ses indicateurs (le programme compte le plus grand nombre d’indicateurs au sein de la mission Culture, ce qui alourdit la déclinaison opérationnelle auprès des DRAC et des opérateurs). Ils souhaitent en revanche développer ceux relatifs au soutien à la diffusion : il s’agit concrètement de l’histoire d’un spectacle en termes de diffusion.

Il est prévu de mettre en place des indicateurs nouveaux, notamment à la demande de la direction du Budget, tels que : la recette moyenne par place offerte, le taux de couverture des charges ou encore le coût moyen de traitement des demandes de subvention.

Les enjeux essentiels du programme Création sont aujourd’hui les suivants.

Il s’agit tout d’abord d’élargir les publics en renforçant l’action d'éducation artistique et culturelle : ce sujet est suivi par un seul indicateur, portant sur la fréquentation des lieux subventionnés par le public scolaire. Ce suivi pourrait être enrichi, notamment par la mesure de l’accès des différentes catégories sociales aux spectacles subventionnés.

Le soutien à la promotion et à la protection des industries culturelles est aussi l’un des enjeux définis par la ministre de la Culture et de la communication. Ses actions sont encore peu mesurables.

La dynamisation du marché de l'art est aussi un enjeu important sur le plan économique. Il conviendrait de créer un ou deux indicateurs mesurant la dynamisation du marché de l’art : la mesure des montants des achats d’œuvres réalisés par les FRAC et le CNAP ne peut en tenir lieu, en outre il s’agit d’un indicateur de moyens. Il conviendrait de mesurer le volume des transactions effectuées par les acteurs privés, car cette activité créatrice d’emploi et de richesse peut être largement encouragée par les pouvoirs publics.

On peut y ajouter un nouvel enjeu lié à la réduction de la dépense publique : le développement des financements privés de la culture. Dans ce domaine, la mesure de la performance porte sur l’équilibre financier des opérateurs.

B.– LA RÉALISATION DES OBJECTIFS : TENDANCES CONSTATÉES SUR LA PÉRIODE 2006-2008

Sur les résultats des trois derniers exercices (RAP 2006, 2007 et 2008), des tendances positives se dégagent sur trois sujets :

– en ce qui concerne le renouvellement des bénéficiaires des aides individuelles dans les trois secteurs principaux du programme (spectacle vivant, arts plastiques et livre et lecture) et le renouvellement des équipes bénéficiaires du conventionnement et de l’aide à projet, on constate que la rotation des bénéficiaires demeure significative quoique parfois inférieure aux prévisions ;

– en ce qui concerne la fréquentation des structures, notamment dans le domaine du spectacle vivant, le taux de places vendues au siège se maintient au-dessus de 70 % ;

– en ce qui concerne l’équilibre financier des structures (soit principalement les opérateurs du spectacle vivant), la recette moyenne par place offerte enregistre une évolution à la hausse sur plusieurs exercices. Cette hausse est notamment la conséquence de l’augmentation de la fréquentation payante au siège.

La démarche de contractualisation avec les opérateurs, ainsi que le conventionnement avec les institutions subventionnées, contribuent à la prise en compte par les acteurs concernés des objectifs de performance et indicateurs. Des valeurs cibles conformes aux objectifs du programme ont été définies à chaque niveau de responsabilité.

C.– LES EFFORTS À POURSUIVRE

Au regard des objectifs définis pour le programme, certaines actions produisent encore des résultats insuffisants :

– la diffusion des productions et la circulation des œuvres et des artistes sont encore à améliorer ;

– la diversification des publics est difficile à appréhender. Les outils de mesure manquent pour évaluer la réussite des actions en faveur de l’élargissement des publics des structures subventionnées ;

– la situation de l’industrie musicale est très inquiétante et le responsable de programme dispose en réalité de peu de leviers pour y remédier.

Le ministère dispose des perspectives d’amélioration suivantes.

L’objectif d’une plus large diffusion des productions et des œuvres est intégré aux questions traitées dans le cadre des Entretiens de Valois. Les services du ministère, en lien avec les collectivités territoriales et les professionnels, y ont pour mission de repenser les modalités d’intervention dans le secteur du spectacle vivant (qui pèse plus de 80 % dans les crédits du programme) selon trois axes : la révision des critères d’intervention de l’État (révision des labels, rationalisation de la cartographie des financements, généralisation des conventions pluriannuelles cadres), l’amélioration des conditions de production et de diffusion (notamment à l’échelle européenne), enfin le soutien accru à l’émergence et à l’innovation artistiques. Ce dernier point pourrait bénéficier des marges de manœuvre dégagées sur les deux premiers points.

Toutefois, il s’agit d’un processus assez long qui s’engage dans une seconde phase en 2009, la première, qui s’est déroulée à l’automne 2008, n’ayant pas apporté d’avancées immédiatement concrétisables.

La diversification des publics doit devenir plus mesurable au niveau des établissements. Son bilan an plan national va être actualisé avec l’enquête « pratiques culturelles des Français en 2007 ». Un chantier est en cours avec les établissements publics de spectacles afin que les grilles tarifaires et les logiciels de billetterie permettent au moins une lecture de la part des jeunes dans la fréquentation.

Concernant la filière musicale, le « plan d’avenir pour la filière musicale » a vocation à favoriser la modernisation de ce secteur.

II.– LE PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS

Le ministère de la Culture souhaiterait que soit constitué un programme soutien réunissant les crédits de personnel de l’ensemble du ministère, étant donné que la masse salariale en est très réduite. Par ailleurs, si l’avis du CIAP était suivi, les crédits des deux musées de la Villette et du Palais de la Découverte, actuellement inscrits sur le programme 186 dépendant de la mission Recherche et enseignement supérieur, seraient transférés sur le programme ici analysé.

La totalité des indicateurs a été renseignée dans le rapport de performances pour 2008. On notera qu’en 2009, un indicateur a été supprimé. Il n’est pas envisagé de réduire davantage le nombre des indicateurs, et le Rapporteur spécial ne considère nullement que leur nombre, qui s’élève à 7, soit excessif.

Certaines modifications seront proposées pour 2010 : elles paraissent pleinement justifiées, visant au remplacement d’un indicateur sur lequel l’administration de la culture n’a pas de leviers ou à préciser une mesure comme celle du taux d’insertion des diplômés de l’enseignement supérieur Culture.

Le premier objectif du programme est l’amélioration de l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur. Le taux d’insertion de 76,3 %, mesuré trois ans après l’achèvement des études, peut être considéré comme élevé. Cette mesure, qui intervient pour la première année en 2008, repose sur une enquête dont la méthodologie a été progressivement améliorée, et qui permettra de porter un jugement sur les débouchés de certaines filières universitaires, comme la licence de médiation culturelle dont le taux d’insertion des diplômés est bas, faute d’offre dans ce domaine. Le taux de 76,3 % est une moyenne globale ainsi la déclinaison de l’indicateur en quatre sous indicateurs portant sur l’architecture, les arts plastiques, le spectacle vivant et la mesure globale sera-t-elle très appropriée.

L’objectif 2 de l’Accès des enfants et adolescents à l’action éducative artistique et culturelle est mesuré par un seul indicateur (part du public d’âge scolaire ayant bénéficié d’une action éducative d’une structure subventionnée) dont le résultat est au-dessus de la prévision mais encore assez bas – 16 % – d’autant plus qu’il ne rend pas compte de la nature de la formation (incluant ou non une visite dans un établissement culturel, par exemple). Il est dans ce domaine très souhaitable de renforcer la synergie avec le ministère de l’Éducation nationale afin de renforcer la capacité mutuelle de médiation culturelle : du côté des capacités d’accompagnement des classes et d’accueil dans les structures visitées. Il s’agit là d’un enjeu politique de démocratisation de la culture, aussi le Rapporteur spécial considère-t-il qu’il y a lieu de fixer des objectifs chiffrés plus ambitieux et de préciser le contenu de la médiation culturelle. On doit noter également que les DRAC ne peuvent comptabiliser toutes les interventions, étant souvent informées seulement en cas de demande de subvention.

L’objectif 3 visant à favoriser l’accès équitable à la culture est l’une des priorités du Président de la République. Deux indicateurs y mesurent les efforts faits, dont celui en faveur de l’accessibilité. L’administration s’y heurte à la question de la définition des territoires prioritaires, difficile en ce domaine car il ne faut pas exclure les zones rurales. Les crédits disponibles sont actuellement dirigés vers les 215 quartiers du plan Espoir banlieue.

Pour ce qui concerne l’accessibilité aux personnes handicapées, la prise en compte à partir de 2010 de « la part des établissements accessibles » sera très utile, car la mesure portant sur « la part de la fréquentation représentée par les établissements publics labellisés » biaise quelque peu la mesure, la labellisation d’un gros établissement comme le Louvre contribuant à une très bonne mesure et cachant le retard pris par de nombreux établissements plus modestes.

L’objectif 4 portant sur les échanges culturels européens et internationaux sera supprimé, dans la mesure où le responsable de programme ne détient pas de leviers d’action pour l’influencer. La mesure de la part d’étudiants étrangers dans les structures de formation continuera à faire l’objet d’une étude mais ne sera plus un indicateur.

CULTURE : PATRIMOINES

Commentaire de M. Nicolas PERRUCHOT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– DIFFUSER L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE AUX DÉMEMBREMENTS DU MINISTÈRE 84

A.– L’AMÉLIORATION DES INDICATEURS ET DE LEUR RENSEIGNEMENT 84

1.– Les conséquences de la LOLF sur la définition des indicateurs 84

2.– Une collecte d’information plus efficace 85

B.– ADAPTER LE SUIVI DE LA PERFORMANCE AU POIDS DES SERVICES DÉCONCENTRÉS ET DES OPÉRATEURS AU SEIN DU MINISTÈRE 86

1.– L’action du responsable de programme reste indirecte et limitée 86

2.– La nécessité de développer et de renforcer les outils déconcentrés de suivi de la performance 87

II.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES ENTRE 2006 ET 2008 88

A.– DES RÉSULTATS CONTRASTÉS 88

1.– Objectif n° 1 Améliorer la connaissance et la conservation des patrimoines : une évolution décevante 88

2.– Objectif n° 2 Accroître l’accès du public au patrimoine national : des résultats en demi-teinte 88

3.– Objectif n° 3 Élargir les sources d’enrichissement des patrimoines publics : des résultats satisfaisants 89

B.–  RENFORCER LA CULTURE DE LA PERFORMANCE 89

1.– Une organisation en réseau du suivi de la gestion et de la performance 89

2.– Pour une meilleure articulation entre le volet budgétaire et le volet performance 90

I.– DIFFUSER L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE AUX DÉMEMBREMENTS DU MINISTÈRE

A.– L’AMÉLIORATION DES INDICATEURS ET DE LEUR RENSEIGNEMENT

1.– Les conséquences de la LOLF sur la définition des indicateurs

Préalablement à l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le ministère de la Culture et de la communication disposait d’outils de suivi de l’activité de ses services, centraux et déconcentrés, et de ses opérateurs. Ainsi le ministère analysait-il l’évolution de la fréquentation au sein des établissements culturels, ou encore le taux de ressources propres des établissements publics.

Si des indicateurs préexistaient à l’entrée en vigueur de la LOLF, celle-ci a permis leur harmonisation – nécessaire quant à la cohérence des politiques menées – et leur diffusion au plus grand nombre de services, qu’ils soient ou non directement dépendants de l’administration centrale. Par ailleurs, la LOLF a contribué au développement d’un réel dialogue de gestion entre les différents acteurs du ministère. En effet, l’identification d’indicateurs sur lesquels le programme s’engage vis-à-vis du citoyen, de l’usager ou du contribuable sur un niveau de performance à réaliser a nécessité un partage plus étendu des informations de pilotage entre l’administration centrale, les services déconcentrés et les opérateurs.

Ainsi que l’indique le projet annuel de performance (PAP) 2009, le programme Patrimoines compte 3 objectifs et 9 indicateurs, décomposés en 22 sous-indicateurs. Quant à leur nature, les indicateurs se répartissent de la manière suivante :

– 3 indicateurs d’efficacité socio-économique (vis-à-vis du citoyen) : amélioration des procédures de signalement, de protection et de conservation, accessibilité physique des collections au public, fréquentation des institutions patrimoniales et architecturales ;

– 5 indicateurs d’efficience (du point de vue du contribuable) : développement des programmes de travaux d’entretien dans les monuments historiques, qualité de la maîtrise d’ouvrage d’État, effet de levier de la participation financière de l’État dans les travaux de restauration des monuments qui ne lui appartiennent pas, effet de levier de la part des fonds publics dans l’acquisition de trésors nationaux et d’œuvres d’intérêt national, taux de ressources propres des institutions patrimoniales ;

– 1 indicateur de qualité (vis-à-vis de l’usager) : taux de satisfaction du public des institutions et des sites patrimoniaux.

L’analyse du PAP laisse penser qu’un nouvel effort d’harmonisation et de généralisation des indicateurs reste possible.

Ainsi l’indicateur 2.3 Taux de satisfaction du public des institutions et des sites patrimoniaux est-il composé de quatre sous-indicateurs dont l’unité de mesure diffère selon l’opérateur concerné :

– pour le Centre des monuments nationaux ⁽⁵⁷⁾, le taux de satisfaction correspond au pourcentage de visiteurs ayant répondu jugé leur visite « très intéressante » ;

– deux sous-indicateurs sont renseignés pour le musée du Louvre, relatifs aux pourcentages de visiteurs globalement « très satisfaits », et « très satisfaits » quant à l’apport culturel des collections ;

– pour la Bibliothèque nationale de France, le taux de satisfaction est fonction du pourcentage des personnes qui se sont déclarées « très satisfaites » ou « assez satisfaites » de la BNF.

Par ailleurs, on peut s’étonner du fait que seuls trois opérateurs renseignent un tel indicateur. Notamment, il serait légitime qu’outre le Louvre, d’autres établissements publics culturels d’importance bénéficiaires de subventions pour charge de service public, tels le musée d’Orsay, le Centre Pompidou ou le musée du Quai Branly, opèrent un suivi de la satisfaction des usagers apparaissant dans les documents budgétaires.

De même, alors que le PAP fait état de 19 opérateurs pour le programme Patrimoines, seuls 5 d’entre eux, tenus pour « principaux », font l’objet d’une présentation détaillée ⁽⁵⁸⁾. Parmi les opérateurs restants figurent pourtant des établissements d’envergure dont l’activité est essentielle au regard de la politique menée par le ministère de la Culture et de la communication. Ainsi de la Réunion des musées nationaux (RMN), de l’établissement public du musée et du domaine national de Versailles, des musées d’Orsay et du Quai Branly.

2.– Une collecte d’information plus efficace

Depuis 2005, les données collectées par les DRAC auprès de leurs différents interlocuteurs (services du ministère ou partenaires externes) sont saisies dans l’application ministérielle OPUS (Outil de Pilotage à l’Usage des Services) et consolidées au niveau national par les directions sectorielles.

Les données nécessaires à la constitution des indicateurs de performance du programme Patrimoines sont collectées par divers acteurs du ministère de la Culture et de la communication. Elles sont issues d’outils informatisés (systèmes de billetterie, systèmes budgétaires et comptables, outils statistiques des sites Internet), d’enquêtes annuelles de satisfaction ou de différents documents officiels des établissements (comptes financiers, rapports d’activité).

Des contrôles de cohérence sont réalisés à chaque niveau de collecte : ils s’appuient d’une part sur les analyses réalisées sur les séries chronologiques et d’autre part sur les recoupements réalisés avec les données disponibles (rapports d’activité, comptes financiers etc.). Des échanges ont lieu entre les différents interlocuteurs concernés sur la base de ces contrôles et de l’analyse des commentaires qui sont joints à la transmission des données chiffrées.

Fin 2008 a été lancée la mise en place d’une nouvelle version de l’application OPUS, dont l’un des objectifs est d’accroître le nombre de ses utilisateurs ainsi que la quantité d’informations disponibles. Les opérateurs (établissements publics, associations), les services à compétence nationale pourront notamment alimenter directement l’application, et éviter ainsi les actuels échanges de fichiers électroniques.

Parallèlement à l’utilisation partagée d’outils de gestion communs, les échanges se sont développés entre les différents réseaux de contrôleurs de gestion (programme, administration centrale, DRAC, opérateurs) quant aux niveaux de réalisation. Ainsi, la performance est mesurée et analysée à chaque alimentation des tableaux de bord trimestriels, lors de l’élaboration des contrats de performance des opérateurs et au moment de la validation par le responsable de programme des BOP des DRAC.

D’une manière générale, il semble que la qualité des informations transmises se soit sensiblement améliorée. Un travail de fiabilisation des indicateurs a été mené (précision des modes de calcul, ajustement des périmètres etc.) et le programme dispose désormais de séries chronologiques homogènes pour la majorité de ses indicateurs.

B.– ADAPTER LE SUIVI DE LA PERFORMANCE AU POIDS DES SERVICES DÉCONCENTRÉS ET DES OPÉRATEURS AU SEIN DU MINISTÈRE

1.– L’action du responsable de programme reste indirecte et limitée

Au sein du programme Patrimoines, 8 sous-indicateurs sur 22 (soit 36 %) sont constitués au moins pour partie par des données issues de l’administration centrale, 4 sous-indicateurs (soit 18 %) par des données issues des services déconcentrés et 17 sous-indicateurs (soit 77 %) par des données issues d’opérateurs du programme.

Cette importante contribution des opérateurs au suivi de la performance du programme est à mettre en relation avec leur poids en matière budgétaire. En effet, en 2008, 59 % des crédits de paiement du programme ont été consommés par les opérateurs.

De fait, l’action du responsable de programme sur les indicateurs renseignés en totalité ou pour partie par les opérateurs ne peut être jugée qu’indirecte. Son action a lieu dans le cadre de l’exercice de la tutelle et de la contractualisation avec ces derniers. Ainsi, les objectifs et indicateurs du PAP se trouvent déclinés au sein de contrats de performance sont signés avec les opérateurs.

Il en est de même pour les indicateurs renseignés par les DRAC et les services à compétence nationale (SCN). En ce qui concerne les premières, l’action du responsable de programme s’exerce dans le cadre des échanges qui ont lieu lors de l’élaboration de leurs BOP.

Mesurer la performance du programme Patrimoines apparaît donc délicat. Deux principaux facteurs peuvent l’expliquer. D’une part, certaines missions sont par essence difficile à mesurer de manière quantitative et qualitative (activités de définition de normes et d’animation de réseaux par exemple). D’autre part, les moyens d’intervention du programme sont essentiellement déconcentrés, la mise en œuvre d’autres actions étant assurée par des tiers (DRAC, SCN, opérateurs ou autres partenaires publics ou privés).

La performance est plus aisée à évaluer, et le cas échéant les actions plus faciles à corriger, lorsque le responsable du programme dispose de marges de manœuvre directes sur celles-ci. Or les subventions pour charges de service public et les crédits d’intervention représentent plus des trois quarts (81 %) des crédits de paiement hors titre 2 inscrits en loi de finances initiale pour 2009.

2.– La nécessité de développer et de renforcer les outils déconcentrés de suivi de la performance

Une telle situation rend par conséquent d’autant plus nécessaire un pilotage efficace par le ministère de ses services déconcentrés et autres opérateurs. Il convient d’accélérer et de renforcer ce processus.

L’administration centrale est déjà engagée dans cette voie. En effet, le ministère a initié avec ses établissements publics une démarche contractuelle concrétisée par l’établissement de contrats de performance. Ces contrats reprennent les objectifs et les indicateurs du PAP auxquels l’établissement concerné concourt, ainsi que les objectifs spécifiques à celui-ci, définis à partir d’un diagnostic de la réalisation de ses missions.

Actuellement, moins d’un tiers des opérateurs – 6 sur les 19 opérateurs rattachés au programme Patrimoines – disposent d’un contrat de performance ⁽⁵⁹⁾. Ceux de la Cité de l’architecture et du patrimoines (CAPA) et des Arts décoratifs sont cours de finalisation. Il importe que l’ensemble des opérateurs du programme, et plus globalement de la mission Culture, soient dotés d’un tel outil de pilotage dans les meilleurs délais.

II.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES ENTRE 2006 ET 2008

A.– DES RÉSULTATS CONTRASTÉS

La performance du programme s’évalue au regard des résultats obtenus pour chacun des trois objectifs qui lui sont assignés.

1.– Objectif n° 1 Améliorer la connaissance et la conservation des patrimoines : une évolution décevante

Le suivi de la performance des années 2006 à 2008 fait apparaître des résultats globalement médiocres. En effet, sur 8 indicateurs et sous-indicateurs, 5 présentent une dégradation par rapport à 2006.

Ainsi, s’agissant des procédures de signalement, de protection et de conservation, les réalisations 2007 et 2008 sont en deçà du niveau de 2006. Seule exception, l’effort d’élaboration des plans de récolement décennal par les musées de France, dont le taux a quasiment quadruplé, mais dont la réalisation en 2008 reste toutefois largement inférieure à la cible du PAP.

L’indicateur 1.2 de Développement des programmes des travaux d’entretien dans les monuments historiques présente des résultats constants entre 2007 et 2008, mais inférieurs à ceux de 2006.

Quant à la qualité de la maîtrise d’ouvrage, seul l’indicateur de suivi du respect du coût des grandes opérations de maîtrise d’ouvrage État ⁽⁶⁰⁾ connaît une évolution favorable depuis 2006.

2.– Objectif n° 2 Accroître l’accès du public au patrimoine national : des résultats en demi-teinte

Les indicateurs de mesure de cet objectif concernent l’accessibilité physique aux collections, le niveau et la diversification de la fréquentation et la satisfaction du public accueilli.

L’évolution des résultats relatifs à l’accessibilité physique des collections entre 2006 et 2008 est globalement négative. Toutefois, certains résultats, bien qu’en baisse par rapport à 2006, restent élevés et par conséquent très satisfaisants. Ainsi du taux d’ouverture des salles des collections permanentes des musées, qui atteint 92 % en 2008 contre 95 % en 2006, ou des taux de satisfaction du public, compris entre 93 et 95 % en 2008 contre 97 % en 2006 .

La fréquentation physique, quant à elle, poursuit sa progression, la part du jeune public présentant toutefois une baisse relativement significative, puisqu’elle compte pour 17 % de la fréquentation totale en 2008 contre près de 20 % en 2006.

3.– Objectif n° 3 Élargir les sources d’enrichissement des patrimoines publics : des résultats satisfaisants

Les résultats correspondants à l’objectif n° 3 sont conformes aux attentes et leur évolution entre 2006 et 2008 est positive.

Ainsi, tant l’effet de levier de la participation financière de l’État pour la restauration de monuments historiques que l’effet de levier de la part des fonds publics pour l’acquisition de trésors nationaux et d’œuvres d’intérêt national augmentent de manière significative.

Par ailleurs, le développement des ressources propres des institutions patrimoniales, axe majeur de la politique du ministère de la Culture et de la communication, poursuit une évolution tout à fait satisfaisante. Seul le sous-indicateur relatif au CMN présente un résultat pour 2008 inférieur à celui de 2006.

B.– RENFORCER LA CULTURE DE LA PERFORMANCE

1.– Une organisation en réseau du suivi de la gestion et de la performance

Au sein de l’organigramme administratif du ministère de la Culture et de la communication, le seul service dédié en tant que tel au contrôle de gestion est la mission du contrôle de gestion ministérielle, placée au niveau du secrétariat général du ministère. Son action est étroitement associée aux actions des contrôleurs de gestion placés dans les différents services.

En effet, dans le reste du ministère, différents réseaux de contrôleurs de gestion ont été créés, au niveau :

– des programmes : généralement placés auprès du secrétaire général du programme ;

– des directions sectorielles : généralement placés au niveau du secrétariat général de la direction ou directement rattachés au directeur ;

– des DRAC ;

– des opérateurs.

Notons que dans le cadre des travaux de RGPP et de la mise en place de la future direction générale des Patrimoines ⁽⁶¹⁾, un bureau du contrôle de gestion et de l’évaluation de la performance serait créé au sein de la sous-direction des affaires financières et générales.

2.– Pour une meilleure articulation entre le volet budgétaire et le volet performance

Le responsable de programme déplore le fait que le suivi de la performance et celui du volet budgétaire s’effectuent encore de façon séparée. Il estime que la procédure même d’élaboration des documents budgétaires, PAP et RAP, ne favorise pas le rapprochement entre pilotage de la performance et pilotage budgétaire.

La déclinaison des objectifs et indicateurs des PAP se formalise dans les BOP des services centraux et déconcentrés et dans les contrats de performance des opérateurs. Or qu'il s'agisse des objectifs opérationnels des BOP ou des contrats de performance, ils sont le résultat d'une concertation entre le programme, les directions ou délégations opérationnelles, les directions régionales et les opérateurs et leur élaboration reste encore déconnectée de l'exercice budgétaire.

De fait, le responsable de programme remarque que la culture de la performance – qui mériterait d’être renforcée à tous les échelons du ministère, en administration centrale et déconcentrée comme au niveau des opérateurs (supra) – n’est encore abordée que de façon très succincte, et regrette que celle-ci demeure l’affaire d’un nombre restreint de spécialistes.

DÉFENSE 

Commentaires de

MM. Jean-Michel FOURGOUS et Louis GISCARD D’ESTAING,

Rapporteurs spéciaux

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LES SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION DÉFENSE EN MATIÈRE DE PERFORMANCE 93

A.– LA MISE EN PLACE DE LA LOLF A NÉCESSITÉ UNE PROFONDE MODIFICATION STRUCTURELLE 93

1.– Vers une architecture fondée sur des systèmes de forces 93

2.– La Défense a intégré la culture de la performance 94

B.– RENDRE PUBLIQUE LA PERFORMANCE TOUT EN CONSERVANT UNE NÉCESSAIRE DISCRÉTION 94

1.– La sanctuarisation de la dissuasion nucléaire 94

2.– La disponibilité technique des principaux équipements 94

3.– La performance en matière de renseignement 95

C.– L’INTERVENTION DISCUTABLE DE LA DIRECTION DU BUDGET 96

1.– Une volonté de réduire le nombre d’indicateurs de performances 96

2.– Une intervention sur plusieurs niveaux 97

3.– Une absence totale de légitimité 97

II.– DES INDICATEURS PERFECTIBLES 98

A.– DES INDICATEURS MARQUÉS PAR UNE INSTABILITÉ ET DES IMPERFECTIONS DE CONSTRUCTION 98

1.– Un tâtonnement lié à la mise en œuvre récente de la LOLF 98

2.– Des défauts de construction pénalisants 98

3.– L’ambiguïté de certaines valeurs 99

B.– LE RESPECT DES BUDGETS VOTÉS 99

1.– Trop de résultats « aberrants » ne reçoivent pas d’explication 100

2.– La difficulté à retracer certaines dépenses : le cas des Opex 100

3.– Certaines dépenses sont plus explicitées que d’autres 101

III.– LES PISTES ENVISAGEABLES D’AMÉLIORATION 102

A.– L’AMÉLIORATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCES 102

1.– Arrêter les suppressions d’indicateurs 102

2.– Vers de nouveaux indicateurs 102

B.– DAVANTAGE D’EXPLICATIONS ET DE RÉACTIVITÉ 103

1.– Justifier les écarts les plus significatifs 103

2.– Prendre en compte plus rapidement les observations parlementaires 103

C.– CONFORTER LE STATUT DES RESPONSABLES DE PROGRAMME 104

I.– LES SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION DÉFENSE
EN MATIÈRE DE PERFORMANCE

La mise en application de la LOLF et de son volet relatif à la performance a constitué une réforme lourde pour le ministère de la Défense, conduit à d’évoluer d’une logique d’armées vers une architecture par système de forces et qui a dû, en outre, composer avec la discrétion nécessaire dans certains domaines. Mais les efforts consentis dans l’analyse de la performance sont freinés par l’attitude restrictive du ministère du Budget.

A.– LA MISE EN PLACE DE LA LOLF A NÉCESSITÉ UNE PROFONDE MODIFICATION STRUCTURELLE

1.– Vers une architecture fondée sur des systèmes de forces

Dès l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, la mission Défense n’est plus présentée par armées (terre, mer, air), mais dans le cadre d’un découpage en cinq systèmes de forces : Dissuasion, Commandement et maîtrise de l’information, Projection-mobilité-soutien, Engagement et combat, Protection et sauvegarde.

Or, la transformation des indicateurs de performance n’a pas été aussi rapide que l’évolution de la présentation du budget. Certains d’entre eux ont évolué au cours des exercices : au sein du programme 146 Équipement des armées, c’est le cas des indicateurs de l’objectif n°1 qui vise à mettre à la disposition des armées les équipements nécessaires. Jusqu’en 2007, quatre indicateurs s’intéressaient aux trois armées et à la composante interarmées. Depuis 2008, les indicateurs apportent des données chiffrées sur le taux de réalisation des équipements de chacun des cinq systèmes de forces, ce qui est beaucoup plus cohérent avec la LOLF.

Mais d’autres indicateurs continuent à présenter des résultats par armées. C’est le cas sur le programme 178 Préparation et emploi des forces auquel sont assignés neuf objectifs assortis d’indicateurs qui sont encore en 2008 déclinés par armées. Or, avec le développement des opérations extérieures, le fonctionnement des forces est devenu interarmées : ravitaillement de Rafale de la marine par des appareils de l’armée de l’air en Afghanistan, déploiement de forces terrestres sur des bâtiments de projection et de commandement au Liban, etc. La logique pousse à ce que l’analyse de la performance se fonde désormais exclusivement sur l’architecture fonctionnelle retenue lors de la mise en œuvre de la LOLF.

L’évolution probable de ces indicateurs vers une logique de systèmes de forces, conjuguée à la recherche d’une interarmisation toujours plus poussée car source d’économie, conduira inévitablement à poser la question de la pertinence de l’actuelle structure organique du ministère de la Défense organisée autour des états-majors d’armées, mais que l’architecture fonctionnelle de la LOLF contribue à mettre à mal.

2.– La Défense a intégré la culture de la performance

Malgré ces contraintes lourdes, le ministère de la Défense semble avoir intégré avec succès la notion de performance dans l’ensemble de sa structure, jusqu’au niveau régimentaire. Le cabinet du ministre de la Défense suit avec attention les indicateurs de performances publics ainsi que ceux qui ne sont pas publiés. Les responsables de programme sont régulièrement réunis sur ce sujet par le directeur de cabinet du ministre. Ils agissent à leur tour avec efficacité sur leurs responsables de BOP (budget opérationnel de programme).

B.– RENDRE PUBLIQUE LA PERFORMANCE TOUT EN CONSERVANT UNE NÉCESSAIRE DISCRÉTION

La mission Défense doit, à l’instar des autres missions du budget de la Nation, rendre publique une analyse de sa performance reposant sur des critères objectifs, sans pour autant dévoiler un certain nombre d’éléments qui pourraient nuire à la nécessaire discrétion, voire au secret qui entoure immanquablement une partie des activités de défense.

Globalement, les responsables de programmes réussissent à publier des indicateurs utiles et significatifs sur un grand nombre d’aspects de la mission. Trois secteurs, « angles morts », échappent pourtant à l’analyse de la performance.

1.– La sanctuarisation de la dissuasion nucléaire

L’objectif de « tenir la posture de dissuasion nucléaire » est bien défini au sein du programme 178 Préparation et emploi des forces. Toutefois, compte tenu du caractère sensible des données concernant ce domaine, le rapport de performances se borne à indiquer que l’objectif a été rempli sans qu’il soit possible de vérifier l’assertion ni d’en savoir davantage. S’il est un domaine pour lequel les informations doivent rester confidentielles, c’est bien celui de la dissuasion nucléaire et la non publication des indicateurs et commentaires associés est cohérente.

2.– La disponibilité technique des principaux équipements

Le maintien en condition opérationnelle des équipements majeurs de nos forces est une préoccupation constante des responsables de la défense nationale. En effet, l’âge respectable de certains équipements (avions de transport Transall, hélicoptères Puma, blindés AMX 10 P…) conjugués à une utilisation intensive en opérations extérieures conduisent les parcs de matériels majeurs à connaître des taux de disponibilité souvent jugés trop bas.

L’objectif n° 8 du programme Préparation et emploi des forces fixe donc le légitime objectif d’assurer le taux de disponibilité technique au meilleur coût. Or, cet objectif est assorti d’un indicateur qui fournit un taux global par armée, en distinguant toutefois le matériel aéronautique de la marine et de l’armée de terre du matériel qui ne vole pas. Ces taux, qui agrégent des matériels hétéroclites peuvent, ainsi que l’indique le responsable de programme, « masquer des problématiques diverses ». Il est donc impossible, à la seule lecture de ce tableau, de savoir si le faible taux de disponibilité des matériels aéronautiques de l’armée de terre (54,4 % en 2008) concerne de manière homogène l’ensemble des parcs ou si certains types d’appareils connaissent de graves difficultés pendant que d’autres enregistrent des taux de disponibilité plis élevés.

Il peut se comprendre que les armées ne souhaitent pas fournir de précision sur les types d’appareils plus particulièrement concernés par une mauvaise disponibilité, à la fois pour des raisons tactiques mais aussi pour des raisons commerciales : certains de ces appareils sont proposés à l’exportation. Mais, en l’état, les chiffres proposés par cet indicateur sont difficilement utilisables, malgré les quelques lignes de commentaires qui accompagnent le tableau. Cette absence de détail est d’autant plus regrettable et peu compréhensible que les chiffres détaillés sont fournis chaque année, dans le cadre de la discussion budgétaire aux rapporteurs qui font la demande. Des statistiques précises, non classifiées, sont publiées chaque année avec l’accord du ministère de la Défense dans les documents parlementaires qui accompagnent l’examen du projet de loi de finances.

3.– La performance en matière de renseignement

Les responsables de la direction générale de la Sécurité extérieure (DGSE) ont pour habitude de considérer que la performance de leurs services se mesure en nombre d’actes terroristes qui n’ont pas été perpétrés… L’impossibilité de mesurer ce paramètre donne toute la mesure de la difficulté qu’il y a à analyser la performance. Ce point de vue doit toutefois être nuancé : l’objet de la dissuasion nucléaire est d’éviter la guerre, paramètre également difficile à quantifier. Or, des indicateurs existent, même s’ils ne sont pas publiés.

En matière de renseignement, la performance peut être analysée, à l’exemple de ce que fait la direction de la Protection et de la sécurité de la défense (DPSD), qui utilise des critères objectifs : taux d’avis émis dans les délais prescrits, taux de sites inspectés dans les délais prescrits (objectif n° 2 du programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense). Pour sa part, la direction du renseignement militaire (DRM) évalue sa performance par le biais d’enquêtes de satisfaction menées à l’égard des services utilisateurs de renseignements (objectif n° 1 du programme 178 Préparation et emploi des forces). Car la lutte contre le terrorisme, préoccupation principale – et louable – de la DGSE, n’est pas le seul objet du renseignement.

À une époque où les plus hautes autorités politiques ont décidé de consentir un effort remarqué sur le renseignement et où les crédits et effectifs de la DGSE sont augmentés, il apparaît particulièrement utile de doter ce service d’un indicateur de performances qui, tout en préservant une nécessaire discrétion sur la nature des activités exercées, doit permettre à la Représentation nationale de savoir si les moyens supplémentaires alloués à cette direction générale sont efficacement employés. La Cour des comptes, dans sa dernière note sur l’exécution du budget 2008 ne dit pas autre chose : tout en admettant que l’objectif fixé à la DGSE ne soit pas publié pour des raisons de confidentialité, la Cour considère qu’« il serait néanmoins souhaitable de définir un objectif « ouvert » commun aux deux services ».

C.– L’INTERVENTION DISCUTABLE DE LA DIRECTION DU BUDGET

Un acteur incontournable mais à la légitimité douteuse semble omniprésent dans l’élaboration de l’analyse de la performance : la direction du Budget du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

1.– Une volonté de réduire le nombre d’indicateurs de performances

C’est avec une certaine surprise et beaucoup d’agacement que les Rapporteurs spéciaux ont découvert le rôle que jouent les services de Bercy dans l’élaboration des rapports annuels de performances.

Non content de relire et corriger les propos et commentaires censés être ceux des responsables de programme, la direction du Budget impose depuis la mise en place de la LOLF une réduction continue du nombre d’indicateurs de performance. En 2009, l’objectif chiffré a été fixé entre 15 % et 20 % de diminution du nombre d’indicateurs.

La volonté de réduire le nombre des indicateurs de performance de l’ensemble des missions ne paraît pas obéir à une logique clairement définie. Volonté de réaliser des économies, comme cela a été suggéré ? Dans ce cas, pourquoi vouloir à tout prix supprimer certains indicateurs qui préexistaient à la LOLF et qui continueront à exister dans les tableaux de bord des chefs d’état-major ? La DGA et l’état-major des armées ont confirmé que les indicateurs publiés dans le RAP de la mission Défense ne leur coûtent rien car ils sont déjà utilisés en interne. Il semblerait que Bercy considère, de manière unilatérale, qu’un grand nombre d’indicateurs n’ont simplement pas à être publiés mais doivent rester internes aux administrations.

Détail pittoresque : la direction du Budget a même essayé de supprimer l’indicateur de performance relatif à la dissuasion nucléaire, indicateur qui n’est pas publié ! Quelle est la logique ?

Au cours des entretiens que les Rapporteurs spéciaux ont eu avec les responsables de programmes ou avec leurs représentants, il semblerait que le ministère du Budget milite pour la suppression de la plupart des actuels indicateurs de performance et pour leur remplacement par un nombre réduit d’indicateurs transversaux ministériels. Ce projet, s’il était avéré, irait à l’encontre des principes de la LOLF qui a substitué une logique de mission à une logique de ministère. En outre, de quels leviers disposeront les responsables de programmes pour améliorer la performance mise en valeur par ces indicateurs s’agissant d’éléments transversaux relevant de plusieurs programmes d’une même mission ?

2.– Une intervention sur plusieurs niveaux

Le ministère du Budget serait-il à ce point rétif à la nouvelle loi organique qu’il essaierait de la dénaturer en occultant le volet relatif au contrôle de la performance ? Les Rapporteurs spéciaux réaffirment avec force leur souhait de voir cesser la diminution du nombre d’indicateurs de performance, gages de transparence et indicateurs utiles de la performance de la dépense publique. Si certains indicateurs, pour des raisons objectives, ne donnent pas satisfaction, leur modification ou leur remplacement s’impose, mais pas leur disparition.

Regrettant les contraintes imposées par la direction du Budget, les responsables du ministère de la Défense sont conscients de publier « des indicateurs indigents », du type de celui relatif à la disponibilité des matériels évoqué plus haut. Les services de ce ministère tentent bien de « contourner la difficulté » en développant les commentaires joints à ces indicateurs. Mais même pour ces commentaires, la grille de saisie imposée par Bercy est limitée : « pas plus d’une quinzaine de lignes ».

Au-delà d’une volonté de réduire les informations fournies par les indicateurs de performance, la direction du Budget impose des règles relativement strictes en matière de longueur de commentaires. Surtout, elle se permet de relire la copie des responsables de programmes et de corriger ou supprimer toute référence aux gels et mises en réserve des crédits ainsi que tout propos qui pourrait laisser entendre qu’un budget a été sous-doté en loi de finances initiale !

3.– Une absence totale de légitimité

La seule légitimité reconnue au ministère du Budget est celle de l’élaboration et de la publication de l’ensemble des documents budgétaires, y compris les PAP et les RAP. Or, la préparation de ces documents et la volonté de conserver une certaine homogénéité de présentation conduisent la direction du Budget à établir le véritable contrôle que les Rapporteurs spéciaux viennent de décrire.

Une légitimité à homogénéiser la forme et la présentation des documents ? Oui, mais sûrement pas à corriger sur le fond les propos des responsables de programme. À travers les documents budgétaires, nous croyons lire des propos qui sont prêtés aux responsables de programmes : chef d’état-major des armées, délégué général à l’armement, secrétaire général pour l’administration du ministère de la Défense… Nous ne lisons en réalité que des copies revues et corrigées par l’administration des finances.

II.– DES INDICATEURS PERFECTIBLES

L’instabilité en matière d’indicateurs de performance et les imperfections qui ont marqué les premières années de mise en application de la LOLF ne doivent pas masquer le fait que la performance se mesure aussi à l’aune du respect des budgets votés en loi de finances.

A.– DES INDICATEURS MARQUÉS PAR UNE INSTABILITÉ ET DES IMPERFECTIONS DE CONSTRUCTION

1.– Un tâtonnement lié à la mise en œuvre récente de la LOLF

Un grand nombre d’indicateurs de performance ont été modifiés, lorsqu’ils n’ont pas été supprimés, depuis 2006. De nouvelles modifications sont prévues pour les exercices à venir. La raison principale de ces modifications tient à la nouveauté de la LOLF qui a exigé une profonde évolution culturelle. Les premiers indicateurs mis en place, pas toujours pertinents, étaient d’une lecture et d’une interprétation parfois malaisée. Dans certains cas, ils étaient difficiles à renseigner. En outre, l’évolution d’une logique d’armée en une architecture par système de forces a également conduit à adapter les indicateurs, adaptation qui n’est pas encore totalement achevée.

Les années 2006 à 2008 ont donc été marquées par une période de tâtonnement certes compréhensible mais qui n’a pas facilité les comparaisons d’une année sur l’autre en matière de performance. Il est apparu nécessaire de changer les indicateurs qui ne donnaient pas satisfaction.

Si certains indicateurs doivent régulièrement être modifiés par exemple lorsqu’ils atteignent de manière durable la valeur maximale de 100 % ou lorsque leur intérêt disparaît, la grande majorité d’entre eux doit maintenant trouver une forme de pérennité qui permette un suivi de la performance dans le temps et des comparaisons annuelles.

2.– Des défauts de construction pénalisants

Les parlementaires, mais aussi le public, qui lisent les résultats des indicateurs figurant dans les rapports annuels de performances ne sont pas informés des méthodes de construction de ces indicateurs. Il peut en résulter une interprétation erronée.

L’objectif n° 1 du programme Équipement des forces est de mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées. Dans cette perspective, plusieurs indicateurs présentent, entre autre, l’évolution annuelle moyenne du délai de réalisation des principaux équipements. Le retard mesuré entre 2006 et 2008 selon les systèmes de forces fluctue globalement entre un et trois mois. Compte tenu des difficultés rencontrées par certains programmes emblématiques comme l’A400M (48 mois de retard), les sous-marins Barracuda, les hélicoptères NH-90, etc., ce chiffre paraît étonnamment faible.

L’explication réside dans la construction de l’indicateur : seuls sont pris en compte les programmes dont les derniers engins sont en cours de livraison. Et l’échéancier de référence n’est probablement plus celui d’origine, mais un calendrier corrigé. Il faudra donc attendre la livraison du dernier A400M, vers 2025, ou du dernier sous-marin Barracuda, vers 2028, pour que les retards de ces programmes soient pris en compte par cet indicateur de performances qui demande à être corrigé d’urgence. En effet, c’est en cours de programme que l’attention doit être attirée par les retards, pas une fois que le dernier exemplaire a été livré.

Un autre défaut affecte, au sein du programme, Soutien de la politique de la défense, l’indicateur 1.1 relatif aux délais dans lesquels sont pris les décrets d’application des lois relatives à la défense. Le ministère de la Défense, et a fortiori le responsable de programme, ne maîtrisent pas la totalité du processus d’élaboration des textes d’application qui doivent parfois être examinés par le Conseil d’État et qui sont toujours interministériels. C’est d’ailleurs sur la base de cette imperfection qu’a été décidée la suppression de cet indicateur pour 2009.

3.– L’ambiguïté de certaines valeurs

Certains indicateurs atteignent de manière quasi systématique des valeurs égales à 100 % ou tout au moins comprises entre 95 % et 100 %. Leur interprétation peut alors être ambiguë. Plusieurs exemples peuvent être relevés dans le programme Équipement des forces en matière de taux de réalisation des performances techniques des principales opérations d’armement. Les indicateurs mettent en évidence des résultats qui fluctuent selon les cinq systèmes de forces entre 99 % et 100 %.

Devons-nous nous réjouir de l’efficacité de la DGA, dont les résultats atteignent une quasi perfection ? Ou, compte tenu de ce que nous connaissons par ailleurs du contexte des principales opérations d’armement de nos armées, ne devons-nous pas nous interroger sur la manière dont sont construits ces indicateurs et sur leur faible sensibilité ?

B.– LE RESPECT DES BUDGETS VOTÉS

L’évaluation de la performance passe aussi par l’analyse du respect par les différents responsables de programmes des budgets qui leur sont attribués. Or, en la matière, la lecture des RAP révèle parfois des surprises.

1.– Trop de résultats « aberrants » ne reçoivent pas d’explication

Le programme 212 Soutien de la politique de défense fournit en 2008 un exemple typique de résultat incompréhensible qui ne fait l’objet d’aucune explication : alors que 366 millions d’euros de crédits de paiement étaient inscrits au titre de l’action n° 3 Gestion centrale, ce sont 1,366 milliard d’euros qui ont été consommés. En revanche, l’action n° 6 Accompagnement de la politique des ressources humaines n’a consommé que 349 millions d’euros sur les 1,378 milliard d’euros qui lui avaient été alloués par la Représentation nationale en loi de finances initiale.

En l’absence d’explication, nous ne pouvons que déduire qu’« environ » un milliard d’euros a changé d’affectation en cours d’exercice pour passer d’une action à une autre. Cette somme semble composée de crédits de titre 2 (rémunérations et charges sociales). Or, la justification au premier euro des dépenses de personnel faisant l’objet d’une explication globale au niveau du programme, les mouvements de crédits de titre 2 entre actions d’un même programme ne sont pas évoqués. En revanche, les mouvements de crédits de fonctionnement, d’investissement ou d’intervention font l’objet d’analyses parfois détaillées au sein de chaque action.

2.– La difficulté à retracer certaines dépenses : le cas des Opex

Malgré de réels efforts consentis depuis 2006, le montant des crédits dépensés dans le cadre des opérations extérieures, inscrit dans le rapport annuel de performances, est encore trop éloigné de la réalité.

Selon le ministère de la Défense, la différence entre les chiffres présentés dans le rapport et la réalité s’explique d’une part parce qu’une partie des dépenses liées aux Opex n’est pas imputée sur l’action Surcoûts liés aux opérations extérieures du programme 178, mais sur les actions propres à chaque armée. Les différents états-majors se livrent donc a posteriori à une estimation des frais réellement imputables aux opérations extérieures ou aux missions intérieures. Ce montant – déclaratif – est pris en compte par l’état-major des armées pour estimer le coût financier de ces missions, mais il n’apparaît pas dans la comptabilité du programme qui ne peut pas être qualifiée d’analytique.

Un exemple : le carburant dépensé par un navire de la marine nationale qui se rend sur un théâtre d’opération extérieure n’est règlementairement considéré comme dépensé en opération que lorsque le navire arrive sur zone. Or, généralement, le carburant fait l’objet d’un seul achat qui a été imputé dans sa totalité sur l’action relative à l’activité de la marine. Les chiffres fournis pour ce programme ne sont donc pas réellement utilisables.

Alors que la réalité des opérations extérieures pour 2007 s’élève à 685 millions d’euros, le rapport de performances a présenté un chiffre de 511 millions d’euros. En 2008 le coût des opérations extérieures s’est élevé à 852 millions d’euros, alors que le rapport de performances a présente un montant de 688 millions d’euros.

Pour les missions intérieures (Vigipirate, lutte contre les feux de forêt, contre les inondations, contre l’orpaillage illicite en Guyane…), le décalage est encore plus flagrant : à la lecture du RAP, les frais liés aux missions intérieures se seraient élevés à 1,3 million d’euros en 2007, alors qu’ils sont estimés par l’état-major des armées à environ 20 millions d’euros. Pour 2008, l’état-major des armées semble avoir renoncé à les estimer puisque le chiffre de 0,3 million d’euros, avancé dans le RAP, peut difficilement être considéré comme crédible.

3.– Certaines dépenses sont plus explicitées que d’autres

Depuis 2007, des dépassements ont été constatés au sein de l’action° 1 du programme Soutien de la politique de défense. Cette action, qui regroupe principalement les moyens destinés aux cabinets du ministre de la Défense et du secrétaire d’État aux Anciens combattants, enregistre depuis deux ans une surconsommation de ses crédits. En 2007, les dépenses ont excédé d’environ 35 % l’enveloppe accordée. C’est en frais de personnels que le dépassement fut le plus marqué : + 45 %.

En 2008, les dépenses ont excédé de 4,9 millions d’euros l’enveloppe accordée en autorisations d’engagement et de 2,9 millions d’euros en crédits de paiement. La dotation initiale était pourtant en hausse de 8 millions d’euros par rapport à l’exercice précédent (+ 15,6 %). Comme en 2007, ce sont les frais de personnels qui ont enregistré la plus forte surconsommation : 109 %. Comme il est de coutume, ce dépassement ne reçoit aucune explication. En 2007 comme en 2008, aucune explication ni aucun commentaire n’ont été apportés aux résultats publiés.

En revanche, dans le RAP 2007, le lecteur découvre avec un peu d’agacement, quelques pages plus loin, qu’une dépense d’habillement portant sur 497 euros est décrite avec précision comme « correspondant à des achats de vêtements pour les cinq personnels affectés en Polynésie ».

De la même manière, en 2008, l’action n° 5 Soutien aux exportations du programme Environnement et prospective de la politique de défense, a enregistré, elle aussi, une surconsommation de ses crédits : pour 17 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale, 18,6 millions ont été consommés. Le rapport annuel de performances ne justifie pas ce dépassement qui trouve son origine dans les dépenses de personnel (12,9 millions d’euros consommés pour 10 millions ouverts) alors que les dépenses de fonctionnement, analysées dans le détail, sont restées très en deçà des prévisions.

Les Rapporteurs spéciaux sauraient gré aux responsables de programmes de commenter avec davantage de précision les dépenses se chiffrant en millions d’euros, quitte à délaisser celles qui pèsent moins de 500 euros…

III.– LES PISTES ENVISAGEABLES D’AMÉLIORATION

Les pistes d’amélioration de l’analyse de la performance sont multiples et, si elles concernent au premier chef les indicateurs, elles ne doivent pas négliger les autres éléments des RAP ni le cadre juridique des responsables de programme.

A.– L’AMÉLIORATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCES

1.– Arrêter les suppressions d’indicateurs

La mission Défense a représenté, en 2008, plus de 37,5 milliards d’euros ; il s’agit de l’un des tout premiers postes de dépenses et les 22 objectifs, auxquels sont associés 41 indicateurs, ne sont pas superflus pour analyser la performance de cette mission divisée en quatre volumineux programmes.

Compte tenu du fait que la plupart des indicateurs existent en interne au sein de l’état-major des armées ou d’organismes tels que la DGA ou le SGA, leur publication ne représente aucun coût, hors le papier qui sert à imprimer les RAP et les PAP. Comme l’état-major des armées, comme la Cour des comptes, comme le comité interministériel d’audit des programmes (CIAP), les Rapporteurs spéciaux estiment que les indicateurs existants sont utiles à l’information de la Représentation nationale et que si certains perdent, au fil des ans, en intérêt ou en pertinence, il conviendra de les remplacer, mais pas de les faire disparaître purement et simplement.

2.– Vers de nouveaux indicateurs

Loin de souhaiter réduire le nombre des actuels indicateurs de performances, les Rapporteurs spéciaux souhaitent, comme le CIAP, que leur soient apportés des éclairages sur certains secteurs qui apparaissent comme des « angles morts » insuffisamment analysés sur le plan de la performance.

Il en est ainsi des opérations extérieures, activité essentielle des forces, d’un coût qui approche le milliard d’euros (852 millions en 2008) et qui ne trouve pas encore toute sa place en matière d’analyse de performance. Ne serait-il pas possible d’imaginer des indicateurs relatifs à la performance de nos forces en opération à l’étranger (évolution du coût pondéré par le nombre de militaires concernés et par l’éloignement ?) ou sur les retombées de ces opérations ?

L’aspect économique de la mission Défense est également négligé dans l’analyse de la performance. Premier investisseur du pays en matière d’équipements, le ministère de la Défense ne met pas assez en valeur les retombées économiques de sa dépense. L’absence d’indicateur lié à l’industrie de défense est révélatrice d’un état d’esprit où l’économie n’est pas suffisamment prise en compte alors même que son fonctionnement conditionne la ressource publique dont bénéficie le secteur. Dans le même ordre d’idée, un indicateur relatif aux exportations d’armements militaires semble indispensable : les exportations permettent en effet d’allonger les séries et, par conséquent, de réduire les coûts des matériels commandés par nos armées.

Les Rapporteurs spéciaux regrettent sincèrement la suppression de l’indicateur relatif à la fidélisation des militaires qui apportait une information capitale sur l’attractivité du métier des armes, information particulièrement utile à un moment où le chômage augmente et où le ministère réduit le format des armées d’une manière forte.

B.– DAVANTAGE D’EXPLICATIONS ET DE RÉACTIVITÉ

1.– Justifier les écarts les plus significatifs

Le premier élément de la performance consistant à respecter le budget voté en loi de finances, la justification des écarts les plus significatifs doit absolument trouver sa place dans les rapports annuels de performances, même lorsque ces écarts concernent des crédits de rémunérations, même lorsqu’ils s’équilibrent entre les différentes actions.

2.– Prendre en compte plus rapidement les observations parlementaires

L’expérience montre que les remarques formulées par les parlementaires sont parfois prises en compte dans l’élaboration des documents budgétaires. Toutefois, entre l’analyse du rapport de performances publié six mois après la fin de l’exercice considéré et la mise en œuvre des corrections, il se passe actuellement trois années : si elles sont prises en compte, les remarques relatives au RAP 2008 ne seront pas intégrées à l’occasion du budget 2010, dont la préparation est considérée comme trop avancée, mais à l’occasion du budget 2011.

Le raccourcissement d’une année de ce schéma serait le bienvenu, en particulier concernant la publication d’indicateurs dont certains existent déjà dans les tableaux de bord des états-majors.

C.– CONFORTER LE STATUT DES RESPONSABLES DE PROGRAMME

Créés de fait par la LOLF, les responsables de programme n’ont pas d’existence juridique, aucun décret n’étant venu conforter leur statut ou préciser l’étendue de leurs prérogatives, notamment par rapport au pouvoir politique ou par rapport aux structures ministérielles. C’est cette faille juridique qui permet à Bercy de contester leur légitimité.

Un exemple illustre la capacité très restreinte des responsables de programmes à rendre des comptes sur les résultats de leur performance : malgré les protestations du responsable de programme 178 Préparation et emploi des forces, la direction du budget a fait connaître sa décision de ne plus faire figurer d’indicateur relatif aux ressources humaines dans le PAP du programme, alors que le personnel constitue un des piliers de l’efficacité des armées et que les rémunérations et charges sociales représentent 70 % du budget de la mission Défense.

Les Rapporteurs spéciaux réitèrent leur ferme opposition à la suppression des indicateurs relatifs aux ressources humaines, particulièrement utiles à l’information de la Représentation nationale.

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES :

DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET RÉGULATION ÉCONOMIQUE

Commentaire de M.  Jérôme CHARTIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 106

I.– L’APPRÉCIATION DE LA PERFORMANCE : UN EXERCICE DIFFICILE COMPTE TENU DU CARACTÈRE COMPOSITE DU PROGRAMME 107

A.– L’INSTABILITÉ DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME 134 NUIT À L’ÉVALUATION DE SA PERFORMANCE 107

B.– L’HÉTÉROGÉNÉITÉ DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DU PROGRAMME MONTRE LES LIMITES DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 108

C.– LA DIFFICULTÉ D’ÉVALUER LE COÛT LIÉ AU RENSEIGNEMENT DES INDICATEURS DE PERFORMANCE DOIT ÊTRE RELATIVISÉE 111

II.– L’ÉVOLUTION POSITIVE DE LA PERFORMANCE : RÉSULTAT DE LA STRUCTURATION DU CONTRÔLE DE GESTION ET D’UNE DÉMARCHE QUALITÉ INITIÉS PAR LA LOLF 112

A.– LA LOLF A PERMIS DE STRUCTURER LE CONTRÔLE DE GESTION AU NIVEAU CENTRAL ET DÉCONCENTRÉ 112

B.– LA LOLF A INITIÉ UNE LOUABLE DÉMARCHE DE CERTIFICATION 113

III.– LES PISTES ENVISAGEABLES D’AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE 114

A.– UN PROGRAMME À RECENTRER SUR SES FINALITÉS : LE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR 114

1.– Le redéploiement nécessaire de plusieurs actions vers d’autres programmes plus adaptés 114

2.– Une modification corrélative de l’intitulé du programme reflétant ses finalités 115

B.– UN RÉÉQUILIBRAGE NÉCESSAIRE DES INDICATEURS EN FAVEUR DE L’EFFICIENCE ET DE LA QUALITÉ DE SERVICE 115

C.– L’INSTAURATION DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE DES DÉPENSES FISCALES 116

D.– UNE DÉMARCHE DE CERTIFICATION À GÉNÉRALISER 117

INTRODUCTION

Le programme 134 a pour particularité, depuis sa création, de regrouper un ensemble de politiques, mises en œuvre par différents services de l'État, qui concourent au développement des entreprises et in fine au développement de l'emploi.

Les politiques du programme et les différents moyens d'action (connaissance, information, conseil, accompagnement …) impliquent bien plus les hommes et les femmes qui animent ces différentes structures que leurs moyens budgétaires, qui restent par ailleurs fortement contraints. Il s'agit avant tout de bien cerner les besoins et les attentes des entreprises ainsi que les forces et les faiblesses des territoires. L'identification des priorités passe notamment par des analyses et des études techniques, économiques et sociales à caractère prospectif. De cette connaissance dépendra la qualité des réponses qui seront apportées par les pouvoirs publics.

En 2006, le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) indiquait dans son rapport sur le programme 134 les éléments suivants : « dans un domaine aussi multifactoriel que celui de l'appui aux entreprises, la mesure de l'efficacité spécifique de l'action publique reste malaisée. Le louable effort de sélectionner des indicateurs de résultat pouvant objectivement être imputés aux actions menées dans le cadre du programme a dans l'ensemble conduit à renoncer à des indicateurs de portée plus large, […] au profit d'indicateur d'efficacité et de moyens qui […] ne peuvent donner qu'une vision partielle et réductrice ».

Ce diagnostic est encore vrai à ce jour. La mise en œuvre de la démarche de performance imposée par la LOLF dans le cadre de ce programme se heurte à la multiplicité de ses objectifs et à la faible marge de manœuvre du responsable de programme pour influer sur le « développement économique des entreprises et de l’emploi ». En effet, celui-ci dépend bien plus de l’évolution de l’environnement socio-économique ou réglementaire des entreprises et de la situation économique internationale (I). Il n’en demeure pas moins que de nombreux efforts ont été réalisés depuis 2006 pour améliorer l’efficacité des actions directement prises en charge par l’Etat ou ses opérateurs (II). Pour l’avenir, il conviendra de recentrer le programme 134 sur ses finalités, le développement des entreprises et la sécurité du consommateur, de faire évoluer – dans le but de les stabiliser – les indicateurs du programme de manière à mieux refléter l’efficience et la qualité de service rendu, et de généraliser la démarche initiée par la LOLF (III).

I.– L’APPRÉCIATION DE LA PERFORMANCE : UN EXERCICE DIFFICILE COMPTE TENU DU CARACTÈRE COMPOSITE DU PROGRAMME

L’évaluation de la performance de l’administration et de son évolution depuis 2006 est un exercice complexe dans le cadre du programme 134 pour au moins trois raisons : l’évolution ininterrompue de son périmètre (A), l’hétérogénéité de ses objectifs et indicateurs (B) et la difficulté d’apprécier le coût lié au renseignement de ces indicateurs (C).

A.– L’INSTABILITÉ DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME 134 NUIT À L’ÉVALUATION DE SA PERFORMANCE

Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, le programme 134 connaît des évolutions majeures de son périmètre qui rendent difficile les comparaisons et la mesure de la performance des actions considérées.

Ainsi, l’action n°1 Politique de l’énergie et des matières premières  a été transférée, dans le projet annuel de performances (PAP) 2008, au ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT).

Surtout, le PAP 2009 a profondément remanié l’ensemble du programme à travers :

– le transfert de l’action n°5 Offre de formation aux entreprises vers le programme 192 Recherche industrielle ;

– la concentration des actions n° 6 Accompagnement des mutations industrielles, et n° 9 Développement industriel et métrologie et n° 11 Soutien au réseau des DRIRE au sein de l’action n° 3 Environnement et compétitivité des entreprises industrielles ;

– la suppression des actions n°10 Installations classées, énergie et contrôles techniques et sécurité et n° 11 Soutien au réseau des DRIRE ;

– la fusion du programme 134 avec le programme n° 199 Régulation économique comportant six actions ;

– l’ajout d’une action intitulée Moyens de la politique de l’emploi.

Il convient également de relever que son intitulé n’a cessé d’évoluer :

– en 2006 et 2007 : Développement des entreprises ;

– en 2008 : Développement des entreprises et des services ;

– en 2009 : Développement des entreprises et de l'emploi.

Cette situation traduit le caractère extrêmement composite du programme 134, déjà dénoncé par le CIAP, et milite en faveur de l’achèvement de son recentrage sur ses finalités : la mise en place d’un environnement favorable à la croissance et à la compétitivité des entreprises, d’une part, la garantie de la protection et de la sécurité des citoyens et des consommateurs, d’autre part.

B.– L’HÉTÉROGÉNÉITÉ DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DU PROGRAMME MONTRE LES LIMITES DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

• Il convient de rappeler que dans le PAP 2009 :

– 7 indicateurs mesurent l'efficacité socio-économique, c'est-à-dire la mesure dans laquelle ont été atteints les résultats directs attendus ;

– 7 indicateurs évaluent la qualité du service rendu, c’est-à-dire les caractéristiques nécessaires pour répondre aux attentes des usagers. Il s’agit essentiellement, dans le programme, de délais de réponse ;

– un indicateur mesure l'efficience de la gestion, c'est-à-dire la mesure du rapport entre le produit des activités et les moyens qui leurs sont affectés.

Pour le PAP 2008, il s'agissait de 5 indicateurs mesurant l’efficacité socio-économique, 4 évaluant la qualité du service rendu et 9 indicateurs d’efficience.

L’audit du programme 134 mené par le CIAP a montré que les bases d’une déclinaison de la performance ont été mises en place, aidées par le fait que, pour les principales directions à réseau du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, des contrats pluriannuels de performance (CPP) ont commencé à être mis en place depuis le début des années 2000. C’est ainsi que le CPP de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), non seulement décline les objectifs et les indicateurs stratégiques du PAP, mais aussi offre une vraie vision stratégique de la gestion des moyens mis en œuvre au service d’une action (en particulier sur l’action n°7 Développement international et compétitivité des territoires : redéploiements, pour le réseau à l’étranger, entre pays, entre catégories d’agents, entre types d’activités, avec des engagements chiffrés en matière de productivité et d’effectifs).

Néanmoins, le responsable du programme a reconnu lui-même au cours de son audition par le Rapporteur spécial que « la contrainte forte sur le nombre total d'objectifs et d'indicateurs, imposée lors des négociations sur la performance, ne permet pas de présenter un ensemble cohérent d'objectifs et d'indicateurs au regard des différentes politiques qui sous-tendent le programme ». Il a précisé notamment que le format limité des PAP ne permet pas de couvrir la totalité des actions et qu’il existe des « angles morts ». À titre d’exemple, l'évaluation de la performance sur le développement de la société de l'information repose sur des indicateurs d'efficience de l'action de l'État qui apparaissent encore difficiles à finaliser. De même, s’agissant de l’appréciation de la performance des services sur la simplification de l'environnement administratif et réglementaire des entreprises, l'indicateur actuel, fondé sur une enquête européenne « Flash Eurobarometre » dont la périodicité n'est pas précise, n'apparaît pas optimal. Enfin, l’absence d’indicateurs qualitatifs relatifs aux services offerts aux consommateurs en cas de réclamations est regrettable.

Même si ces difficultés peuvent être partiellement contournées par la possibilité d’inscrire dans les budgets opérationnels de programmes (BOP) certains objectifs et indicateurs supplémentaires ⁽⁶²⁾, l’hétérogénéité des objectifs et des indicateurs montre les limites de l’évaluation de la performance, d’autant plus que les BOP ne sont pas soumis au contrôle du Parlement.

L’évaluation de la qualité de la performance du programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi est encore rendue plus difficile par le fait que le responsable de programme ne dispose pas de véritables leviers d’action sur les résultats de la politique publique poursuivie. En effet, il paraît très difficile de faire la part de ce qui est réellement imputable à l’action des services de l’État de ce qui résulte de l’évolution du contexte économique et social.

• En outre, la fixation des cibles peut s’avérer difficile. Les cibles ainsi que les prévisions sont fixées après concertation avec la direction du Budget lors des « négociations performances », sur la base d'éléments objectifs (connaissance du domaine, impacts d'événements internes ou externes probables ou potentiels, orientation ou stratégie développée, évolution des modes de calcul de l'indicateur, par exemple, pour minimiser des biais …) et de propositions volontaristes sur les résultats attendus, ou espérés.

Les cibles sont fixées avec la volonté d’obtenir une progression par rapport à la période de référence où elles ont été arrêtées. Toutefois, dans certains cas, en fonction de l’environnement, la stabilisation de la cible peut exprimer un progrès, ce qu’il conviendrait de mieux expliquer dans le PAP. Enfin, s’il est compréhensible que certaines cibles soient parfois inférieures aux résultats de l’année précédente, parce que ces résultats n’étaient pas encore définitifs au moment où les cibles pour l’année à venir ont été arrêtées, cela contribue néanmoins à souligner les difficultés de l’exercice et du contrôle de l’action de l’administration.

• Enfin, il demeure regrettable qu’il n’existe aucune mesure de la performance des dépenses fiscales de la mission, certaines n’étant d’ailleurs même pas chiffrées. Or, ces dépenses fiscales sont très supérieures aux dépenses budgétaires et connaissent un rythme d’accroissement élevé. Sur les trois derniers exercices ces dépenses fiscales relatives au programme 134 se présentent ainsi :

– pour les dépenses fiscales d'Etat dont l'objet principal contribue au programme :

– chiffrage pour 2006 : 11,38 milliards d’euros ;

– chiffrage pour 2007 : 11,6 milliards d’euros ;

– chiffrage pour 2008 : 13,5 milliards d’euros ;

– pour les dépenses fiscales sur impôts locaux, prises en charge par l’Etat, dont l’objet principal contribue au programme :

– chiffrage pour 2006 : 321 millions d’euros ;

– chiffrage pour 2007 : 440 millions d’euros ;

– chiffrage pour 2008 : 428 millions d’euros ;

– pour les dépenses fiscales contribuant au programme sans que ce soit leur objet principal :

– chiffrage pour 2006 : 700 millions d’euros ;

– chiffrage pour 2007 : 403 millions d’euros ;

– chiffrage pour 2008 : 431 millions d’euros.

Les seules dépenses fiscales d'Etat dont l'objet principal contribue au programme sont donc en elles-mêmes considérables en montant et en poids relatif. Le projet de loi de finances pour 2008 fait apparaître pour 2008 un montant en ce domaine de 13,5 milliards d’euros qui, au regard d'un volume de crédits de 1,12 milliard d’euros d'autorisations d’engagement et de 1,10 milliard d’euros de crédits de paiement (ce montant incluant 340 millions d’euros de titre 2), montre bien qu’il est un enjeu majeur au niveau du programme et de la mission et, au-delà, à celui des comptes de l’État.

C.– LA DIFFICULTÉ D’ÉVALUER LE COÛT LIÉ AU RENSEIGNEMENT DES INDICATEURS DE PERFORMANCE DOIT ÊTRE RELATIVISÉE

• La collecte des données pour renseigner les indicateurs ne semble pas poser de difficulté dans le cadre du programme 134. Ces données sont collectées sous l'autorité des responsables de BOP et dans le cadre du « réseau de contrôleurs de gestion ». Suivant les indicateurs, les informations proviennent directement des opérateurs concernés comme les écoles (indicateurs concernant le groupe des écoles des mines ou des télécoms ..), UBIFRANCE ou OSEO, de l'agrégation d'informations remontant des services déconcentrés (métiers des DRIRE) ou d'enquêtes auprès de partenaires (IFOCOP pour l’indicateur relatif au taux de placement des stagiaires – Commission des communautés européennes pour l’indicateur relatif à la complexité administrative ressentie au moment de la création d’entreprises) éventuellement croisées avec des statistiques nationales comme celles provenant de l'INSEE. Les objectifs du PAP 2009 relevant de la DGCCRF (objectifs 6 et de 8 à 10) consolident des éléments « remontant » du réseau territorial.

• En revanche, l’appréciation du coût lié au renseignement des indicateurs semble très difficile voire impossible. En effet, il n’est pas séparable des fonctions générales de pilotage et de suivi de l’activité, et ne peut être isolé de l’activité normale des agents concernés dans leurs contacts avec les services déconcentrés, dans l'exercice de leur mission de tutelle des opérateurs ou leurs relations régulières avec leurs partenaires.

Il convient toutefois de relativiser cette difficulté car le responsable de programme considère que ce coût, d’un point de vue qualitatif, est tout à fait raisonnable. En outre, certaines directions ont mis en place des outils informatiques permettant une collecte des données à un coût marginal par agent comme l’indique la DGTPE. La DGCCRF précise également qu’elle a mis en place, en 2000, un système global d’information s’appuyant sur deux applications informatiques : SORA « système opérationnel pour les réseaux et les activités » et AGAT « application de gestion automatisée des tâches », permettant, avec un grand degré de finesse, d’identifier, mémoriser et suivre l’activité de chaque agent et le temps consacré à ses différentes activités par quart de journée. Cette base de données partagée permet d’assurer avec fiabilité et pour un coût particulièrement faible, l’ensemble des fonctions de compte-rendu et de traçabilité des interventions, de documentation et de mémoire des antériorités, d’outil statistique et de pilotage de l’activité. Elle permet également d’extraire automatiquement et sans coût additionnel spécifique l’ensemble des informations relatives aux indicateurs de performance et d’engagements de qualité de service.

II.– L’ÉVOLUTION POSITIVE DE LA PERFORMANCE : RÉSULTAT DE LA STRUCTURATION DU CONTRÔLE DE GESTION ET D’UNE DÉMARCHE QUALITÉ INITIÉS PAR LA LOLF

Sous les réserves précitées, au travers des RAP 2006 à 2008 du programme 134, l'évolution de la performance du programme, qui se traduit par l'atteinte des objectifs, apparaît globalement positive. Les deux avancées les plus notables sont de constater que la LOLF a favorisé la structuration et le développement d’outils de gestion au niveau central et déconcentré (A) ainsi que l’expérimentation d’une véritable démarche qualité à travers la certification de certains systèmes de gestion (B).

A.– LA LOLF A PERMIS DE STRUCTURER LE CONTRÔLE DE GESTION AU NIVEAU CENTRAL ET DÉCONCENTRÉ

Le développement du contrôle de gestion au sein du ministère s’est inscrit dans une démarche de modernisation des administrations antérieure à la LOLF, qui a pu s’appuyer sur une culture de gestion par la performance initiée et développée dans le cadre des contrats pluriannuels de performance. La même démarche de contrôle de gestion s’est concrétisée dans plusieurs directions ainsi que sur des systèmes de « contrôle de la gestion » préexistants.

Le responsable du programme indique toutefois que la mise en œuvre de la LOLF a favorisé la structuration du contrôle de gestion autour d’acteurs clairement identifiés et d’outils adaptés au sein des directions et services participant à la mise en œuvre des programmes ministériels afin de favoriser la définition et la déclinaison d’une gestion de la performance.

Au sein du programme 134, ce dispositif de contrôle de gestion se structure au niveau du programme avec un contrôleur de gestion, mis à disposition à temps partiel du responsable de programme par la DGCIS qui anime le dialogue de gestion et accompagne la mise en œuvre et le suivi de la performance des différents BOP.

La fonction de « contrôle de gestion » est assurée par une structure spécifiquement dédiée ou par le bureau chargé de fonctions de synthèses budgétaires ou de coordination financière. Elle existe dans la quasi-totalité des BOP et sera généralisée en 2010. Chaque direction comptera donc un à deux ETPT chargé(s) du contrôle de la gestion et de l’audit que le responsable de programme réunira deux fois par an pour échanger sur les bonnes pratiques et pour constituer des groupes de travail afin d’améliorer le suivi de la performance et de préparer les négociations avec la direction du Budget. C'est ce « réseau de contrôleurs de gestion » qui articule, chacun à son niveau, la mise en œuvre de la performance conformément aux orientations de la LOLF.

À titre d’illustration, la DGCCRF a mis en place en 2007 un dispositif de « contrôle de gestion » qui s’est facilement intégré au dispositif préexistant de suivi technique et statistique des indicateurs. Il repose sur la nomination de deux contrôleurs de gestion, rattachés à l’inspection générale des services mais affectés en services déconcentrés et chargés de conseiller et d’appuyer les responsables opérationnels dans le cadre de fonctions itinérantes.

Au sein de la DGCIS, le contrôle de gestion repose sur la mise en place auprès du secrétaire général d’une mission de contrôleur de gestion et d’audit.

B.– LA LOLF A INITIÉ UNE LOUABLE DÉMARCHE DE CERTIFICATION

Le développement du contrôle de gestion au sein du programme 134 a récemment été complété par l’instauration de procédures de certification très intéressantes. La certification a pour objet de garantir la qualité de l’organisation et/ou des prestations par un organisme externe de deux façons :

– la certification de type ISO qui garantit qu’un organisme travaille au service de ses clients selon des règles d’organisation reconnues internationalement ;

– la certification de service qui garantit qu’un service rendu est conforme à des exigences spécifiées dans un référentiel reconnu par un organisme de certification et par les usagers.

Au sein du programme 134, la fiabilité des informations collectées par les directions du programme est, dans certaines directions, confirmée par une procédure de certification de service réalisée par l’inspection générale des finances dans le cadre du dispositif ministériel de certification.

Actuellement, la DGCCRF et la DGTPE sont deux directions concernées par cette procédure au sein du programme 134. S’agissant de la DGCCRF par exemple, la fiabilité et l’uniformité des enregistrements des indicateurs résultent du respect par chaque agent du « livre de procédures » pour la saisie de ses données d’activité et de contrôle. La mise en œuvre de ces règles de procédure, dont le principe remonte à plusieurs années maintenant, est désormais bien maîtrisée. Elles font, cependant, l’objet de fréquents rappels de formation, leur application pratique est régulièrement vérifiée par l’encadrement de proximité et des audits internes de qualité sont effectués par les directions régionales. L’inspection générale des services réalise chaque année un programme d’audit interne de la fiabilité des indicateurs les plus sensibles, auprès de 30 unités territoriales.

De plus, certaines directions et services déconcentrés du programme ont introduit une procédure de certification de type ISO et disposent d’un responsable audit qualité (RAQ). Il s’agit notamment :

– du réseau international du Minéfe (DGTPE/UBIFRANCE) certifié ISO 9001 (version 2000) pour ses prestations d’appui au développement international des entreprises françaises ;

– de 9 Drire (directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement) certifiées ISO 9001 (version 2000) pour tous leurs domaines d’activité (intégrées depuis 2009 aux Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE)  ;

– et des services de l’immobilier de l’administration centrale, certifiés ISO 9001 (version 2000).

Cette démarche de certification initiée dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF est tout à fait prometteuse et tend à démontrer l’implication du responsable de programme pour assurer le suivi de performance et la modernisation de la gestion publique. Des améliorations supplémentaires pourraient néanmoins être mises en œuvre utilement.

III.– LES PISTES ENVISAGEABLES D’AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE

A.– UN PROGRAMME À RECENTRER SUR SES FINALITÉS : LE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR

Afin de stabiliser durablement le périmètre du programme 134 et de remédier à son caractère excessivement composite, le Rapporteur spécial propose deux pistes qui pourraient être mises en œuvre dès le projet de loi de finances pour 2010 : le redéploiement de certaines actions vers d’autres programmes plus adaptés et la révision de l’intitulé du programme afin de mieux refléter ses finalités.

1.– Le redéploiement nécessaire de plusieurs actions vers d’autres programmes plus adaptés

Le programme 134 doit être concentré sur les actions ayant directement pour effet de contribuer au développement d’un environnement favorable à la croissance et à la compétitivité des entreprises d’une part et la garantie de la protection et de la sécurité des citoyens et des consommateurs d’autre part. Il conviendrait donc de limiter le périmètre du programme aux seules actions répondant directement à ces objectifs.

S’agissant de l’action n°4 Développement des télécommunications, des postes et de la société de l’information, la question du transfert des aides au transport de presse ⁽⁶³⁾ vers le programme 180 Presse au sein de la mission Medias, est un débat récurrent qu’il convient de clore. En effet, le maintien d’une division de la dotation entre deux missions budgétaires distinctes n’est pas souhaitable. À cet égard, le responsable du programme a précisé au cours de son audition : « les crédits relatifs à la franchise postale ne participent pas à la performance du programme 134 et la DGCIS ne serait pas opposée à leur transfert sur un programme adapté ». Aussi faudrait-il effectivement prévoir son regroupement au sein du programme 180 dans le cadre du prochain projet de loi de finances.

De même, le Rapporteur spécial est favorable au redéploiement de l’action n° 19 Moyens de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle vers les programmes 102 Accès et retour à l’emploi et 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi puisque ces crédits correspondent aux fonctions support (fonctionnement et effectifs de la DGEFP) qui contribuent effectivement la mise en œuvre des politiques publiques visées par la mission Travail et emploi.

2.– Une modification corrélative de l’intitulé du programme reflétant ses finalités

Compte tenu du redéploiement des actions précitées, l’intitulé du programme Développement des entreprises et de l’emploi pourrait évoluer afin de mieux refléter son contenu et ses finalités. L’intitulé pourrait être « Développement des entreprises et protection des consommateurs ».

B.– UN RÉÉQUILIBRAGE NÉCESSAIRE DES INDICATEURS EN FAVEUR DE L’EFFICIENCE ET DE LA QUALITÉ DE SERVICE

La performance du programme est de façon prépondérante appréhendée au travers d'indicateur d'efficacité. Toutefois, le Rapporteur spécial continue à s'interroger sur la capacité à mesurer réellement « la performance » de ce programme aux différentes facettes, complémentaires et concourant toutes aux mêmes finalités. Il est, en effet, difficile de faire la part de ce qui est réellement imputable à l'État, et en particulier à l'action des services impliqués.

Comme le souligne le responsable du programme, la mesure de l'efficacité apparaît ainsi « facilitée » lorsque l'action est prise en charge uniquement et directement par l'État ou un de ses opérateurs. Mais elle apparaît plus difficile lorsqu'il s'agit d'évaluer des politiques d'accompagnement sectoriels ou d'anticipation des mutations industrielles.

Un rééquilibrage progressif des indicateurs devrait donc se réaliser afin de prendre en compte les trois dimensions de la performance. Des travaux réguliers sur l'évolution des indicateurs s'inspirant notamment des expériences à l'étranger sont réalisés par l’administration afin d'envisager un développement de nouveaux indicateurs d'efficience ou de qualité de service.

Ainsi, les conclusions du dernier collège des directeurs d’administration centrale, le 6 mars 2009, ont confirmé les éléments essentiels de la politique du programme exprimée par la direction du Budget, ainsi que les évolutions à envisager de la façon suivante :

■ Poursuivre la réduction du nombre d’indicateurs (en moyenne 7 par programme actuellement) :

– se donner une cible ambitieuse à moyen terme en distinguant mieux les indicateurs ayant leur place dans les PAP et ceux qui relèvent du pilotage interne aux ministères ;

– une nouvelle étape de réduction dès 2010.

■ Fiabiliser les systèmes de mesure :

– à travers un audit régulier des systèmes de mesure en s’appuyant notamment sur le dispositif d’audit interministériel (CIAP) ;

– en s’appuyant sur les conclusions de la Mission d’évaluation récemment rattachée à la ministre de l’Économie, afin d’améliorer les points suivants :

• échanger avec les ministères sur les systèmes d’information et la documentation des indicateurs ;

• évaluer le caractère opérationnel des indicateurs dans la gestion et leur déclinaison dans les services déconcentrés.

Le Rapporteur spécial soutient cette démarche proactive qui devrait aboutir dès le prochain projet de loi de finances à la définition de meilleurs indicateurs. En outre, il lui apparaît nécessaire de définir des indicateurs de performance pertinents reflétant l’évolution des dépenses fiscales du programme, les nouvelles missions de l’Autorité de la concurrence et le recentrage des missions de la DGCCRF sur la sécurité et la protection économique des consommateurs.

C.– L’INSTAURATION DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE DES DÉPENSES FISCALES

Le Conseil de la modernisation des politiques publiques, le 12 décembre 2007, a pris un certain nombre de décisions parmi lesquelles la définition de règles d’adoption plus strictes pour les dépenses fiscales. Il y avait été indiqué que toute création de dépense fiscale nouvelle serait subordonnée à la réalisation d’une étude d’impact préalable comportant une comparaison des outils fiscaux et budgétaires, que les dépenses fiscales nouvelles seraient limitées dans le temps et que leur renouvellement serait conditionné à la réalisation d’une étude d’impact.

Enfin, il y avait été émis le souhait qu’un plafond de dépenses fiscales soit mis en place, afin que la création de nouvelles dépenses fiscales ne constitue pas un moyen de contourner la norme de dépenses qui s’applique au budget de l’État

Il est primordial que ces décisions du Conseil de la modernisation des politiques publiques s’appliquent à l’ensemble des dépenses fiscales, nouvelles ou anciennes, d’autant plus que la situation des finances publiques exige une rigueur accrue en termes de gestion. Ces dépenses représentent, dans le cas du programme n° 134, plus de treize fois le montant des crédits budgétaires qui, eux, sont soumis à un examen de performance

D.– UNE DÉMARCHE DE CERTIFICATION À GÉNÉRALISER

Le Rapporteur spécial estime enfin qu’il serait pertinent de généraliser la démarche de certification de service ou de type ISO à l’ensemble des directions du programme 134 dès 2010 afin de fiabiliser la totalité des informations collectées et de s’assurer de la pertinence des systèmes de contrôle de gestion mis en œuvre.

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES :

TOURISME

Commentaire de M. Pascal TERRASSE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UNE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE NATURELLEMENT COMPLEXE 120

II.– UNE VISIBILITÉ INSUFFISANTE SUR LES PROCÉDURES DE RENSEIGNEMENT DES INDICATEURS. 121

III.– UNE ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS 122

Depuis 2006, la place du tourisme dans la maquette budgétaire a sensiblement évolué. Initialement intégré en tant que programme au sein de la mission Politiques des territoires, le tourisme a ensuite été relégué au rang d’action de la mission Développement et régulation économiques  dans le projet de loi de finances pour 2008. À la satisfaction du Rapporteur spécial, deux amendements adoptés lors de l’examen du projet de loi de finances ont permis au tourisme de retrouver son rang de programme. Et c’est donc en tant que programme de la mission Économie qu’ont été examinés les crédits du tourisme lors du projet de loi de finances pour 2009, traduisant ainsi la place majeure du tourisme dans l’économie nationale.

Cependant, ces modifications n’ont pas entraîné de bouleversements notables dans les objectifs et indicateurs de performance assignés à ce programme qui se caractérisent donc par une relative stabilité.

Dans l’absolu, la stabilité des indicateurs au fil des exercices budgétaires devrait être un atout pour juger de l’évolution de la performance des politiques publiques sur la durée. Mais en ce qui concerne la mesure de la performance du programme tourisme, cette stabilité ne saurait être suffisante.

I.– UNE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE NATURELLEMENT COMPLEXE

La diversité et le nombre des acteurs impliqués, l’impact de facteurs macro-économiques externes font de la mesure de la performance du programme Tourisme une tâche relativement complexe.

Ainsi, s’agissant des acteurs impliqués, la mesure de l’efficacité d’une action apparaît facilitée lorsque celle-ci est prise directement en charge par l’État, voire par l’un de ses opérateurs. Mais elle apparaît plus délicate lorsque les actions et les efforts portent sur le moyen ou le long terme, ce qui est fréquemment le cas. Les actions engagées ayant par nature une vocation structurante − encouragement des démarches qualité et impact sur la clientèle ; capacité des opérateurs à mobiliser des partenariats financiers pour mener à bien leurs actions − ont en effet des échéances plus ou moins lointaines.

En outre, les résultats de l’activité touristique sont structurellement et intimement dépendants de la conjoncture générale : santé de l’économie, confiance des ménages, tensions sur la scène internationale… L’expansion ou, au contraire, le tassement de l’activité touristique a potentiellement un impact direct sur les données les plus significatives de l’activité touristique : taux de fréquentation ou d’occupation, flux financiers ou emplois induits par le tourisme, nombre d’entrées ou de nuitées sur le territoire…

Les indicateurs mis en place au sein du programme visent donc à essayer de quantifier et mesurer l’impact réel de son action sur l’activité touristique, ainsi qu’à mieux appréhender celle des opérateurs rattachés ; ils portent ainsi à la fois sur l’efficacité et l’efficience des actions engagées en la matière.

II.– UNE VISIBILITÉ INSUFFISANTE SUR LES PROCÉDURES DE RENSEIGNEMENT DES INDICATEURS.

Le programme Tourisme est construit autour de quatre objectifs et sept indicateurs de performance.

De 2006 à 2008, plus de la moitié des indicateurs du programme ont porté sur la performance des deux opérateurs du programme : le groupement d’intérêt économique (GIE) Maison de la France et le groupement d’intérêt public (GIP) ODIT-France. Ainsi deux indicateurs mesurent l’effet de levier induit par les subventions de l’État à ces deux opérateurs et illustrent leur capacité à mobiliser des partenariats financiers; deux autres indicateurs mesurent quant à eux la performance du site de vente en ligne franceguide.com d’une part et les équivalents publicitaires des retombées presse et médias suscitées par l’action de Maison de la France à l’étranger d’autre part.

Le renseignement de ces différents indicateurs repose essentiellement sur la collecte d’informations fournies par les opérateurs qui ont mis en place leur propre système de collecte, de suivi et de calcul.

La fiabilité des informations collectées découle donc de la provenance même de ces données. Ainsi, les données de base des indicateurs financiers des opérateurs Maison de la France et ODIT-France sont issues des comptes consolidés de ces organismes. La Mission d’évaluation des politiques publiques (MEPP) rattachée au ministre en charge du budget aurait reconnu ces indicateurs comme fiables au printemps 2009, selon les indications fournies par les services de la Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) dont le directeur général est le responsable du programme Tourisme. Cependant, lors de son audition par le Rapporteur spécial, le responsable du programme a admis ne pas connaître précisément le fonctionnement des différents systèmes de mesure utilisés.

Aussi, des réflexions sont actuellement menées qui visent à faire régulièrement auditer ces systèmes de mesure, notamment en s'appuyant sur le dispositif d’audit interministériel (Comité interministériel d’audit des programmes, CIAP). Le Rapporteur spécial approuve cet objectif, notamment dans le cadre de la fusion des deux opérateurs, prévue par le projet de loi Développement et modernisation des services touristiques en cours d’examen, et la création de l’agence de développement touristique « Atout France » qui en découle.

Par ailleurs, l’indicateur Corrélation entre l'action sur l'offre et la satisfaction de la clientèle ne dépend pas directement de l’action du responsable de programme. Cet indicateur conserve toute sa pertinence en tant que reflet de l’impact et de la progression de la démarche qualité mise en œuvre par les professionnels que soutient le programme. Cependant, même si le travail des services tend à optimiser l'attractivité des établissements détenteurs de la marque « qualité tourisme », il est évident que le taux d'occupation de ces établissements ne peut pas dépendre uniquement et de façon étroite de l'action du responsable de programme, d’autres paramètres, notamment macro-économiques influant également sur la fréquentation globale de l’hôtellerie ou des campings. La MEPP, qui prête son concours à la direction du Budget dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2010, aurait suggéré des pistes d’évolutions pour cet indicateur et une réflexion en ce sens serait lancée pour en étudier la faisabilité et les modalités.

Enfin, le Rapporteur spécial regrette l’absence d’indicateur de performance véritablement pertinent sur l’action de l’Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV). L’ANCV n’est certes pas un opérateur au sens budgétaire du programme Tourisme, mais son action en faveur du tourisme social en fait un acteur prépondérant de ce secteur et les dépenses fiscales qui contribuent à son fonctionnement imposent évidemment de s’intéresser à sa performance. Or si deux indicateurs ont été mis en place pour en juger, il faut constater que l’indicateur Amélioration de la part des bénéficiaires des chèques-vacances partant effectivement en vacances a dû être abandonné en raison de son absence totale de fiabilité. Le deuxième indicateur, qui évalue l’effet multiplicateur des mesures fiscales en faveur des chèques-vacances sur les recettes fiscales induites, devra être affiné, dans la mesure où il s’appuie sur le premier indicateur retiré pour son calcul.

III.– UNE ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS

Au total, cinq indicateurs sur sept obtiennent un résultat conforme ou supérieur aux prévisions.

L'indicateur 1.2 Effet de levier induit par la subvention de l’État au G.I.P. ODIT-France sur d’autres sources de financement  obtient un résultat partiellement conforme aux prévisions : si l’un des deux sous-indicateurs, Effet de levier par les actions de diffusion des connaissances, est légèrement en deçà de la valeur attendue, l’autre sous-indicateur, Effet de levier induit par la réalisation d’études par ODIT-France , atteint quant à lui la prévision de réalisation.

L'indicateur 2.1, Mesure de la performance du site de vente en ligne franceguide.com , reste en revanche très en deçà des objectifs prévus. Ainsi, la fréquentation du site, malgré un léger progrès par rapport à l’année 2007 (+ 6 %), reste nettement inférieure à l’objectif de 22 millions de connexions initialement prévu pour 2008. La concurrence accrue liée à l’apparition de nombreux sites faisant la promotion de la France sur Internet explique en partie ce résultat. Cette situation est également constatée dans divers pays européens. Cette concurrence est aussi à l’origine de la baisse importante de l’activité commerciale du site, dont le volume se contracte de 24 % par rapport à celui constaté en 2007. Malgré ce recul, le chiffre d’affaires de la filiale Franceguide.com a progressé de 24 % en 2008.

Le Rapporteur spécial s’associe à la réflexion en cours sur l'évolution du site Franceguide.com. Elle doit évidemment s’inscrire dans le rapprochement programmé de Maison de la France et d'ODIT-France, qui est en phase de concrétisation.

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES :

COMMERCE EXTERIEUR

Commentaire de M. Olivier DASSAULT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– L’EFFICACITÉ DU SOUTIEN À L’EXPORTATION A AUGMENTÉ DE 2006 À 2008 126

II.– LES NOUVEAUX OBJECTIFS SERONT SUIVIS PAR DES INDICATEURS ADDITIONNELS 127

Stables dans leur définition et bien renseignés, les indicateurs de performance de l’action Développement international des entreprises et compétitivité des territoires mettent en évidence un accroissement, sur la période 2006-2008, de l’efficacité de l’action de l’État dans ce domaine. Ces indicateurs constituent un point de référence de la politique suivie par les pouvoirs publics mais pourraient être complétés par des statistiques globales sur les enjeux de la politique du commerce extérieur.

I.– L’EFFICACITÉ DU SOUTIEN À L’EXPORTATION A AUGMENTÉ DE 2006 À 2008

Le programme n° 134 Développement des entreprises et des services comprend logiquement en tant que deuxième objectif l’amélioration de la qualité et de l’efficacité du soutien aux entreprises à l’exportation.

En 2006, trois indicateurs de performance se rapportaient à cet objectif. Les deux premiers concernaient UBIFRANCE, établissement public de développement international des entreprises et le réseau des missions économiques. Le troisième était relatif au différentiel de croissance des exportations sur 25 pays cibles par rapport aux exportations globales. Ce troisième indicateur a été abandonné en 2007, au motif que le différentiel retenu ne dépend pas seulement de l’action des pouvoirs publics mais aussi de facteurs macroéconomiques.

Depuis 2007, les indicateurs de performance se rapportent donc au seul soutien public direct à l’exportation, mesurent l’efficacité de son action et mettent en évidence un accroissement de son efficacité.

Ainsi, le nombre d’entreprises clientes des prestations payantes des missions économiques et d’UBIFRANCE, premier indicateur, a augmenté de 28 % de 2006 à 2008. Le taux de satisfaction des clients, deuxième indicateur, est, pour sa part, resté stable sur la période, à 97 % environ.

Le soutien public à l’exportation a ainsi accru son rôle auprès des entreprises, tout en conservant une qualité de service appréciée de sa clientèle.

Le soutien public à l’exportation a enregistré en 2008 une évolution structurelle importante. Les équipes commerciales des missions économiques sont en effet transférées progressivement à UBIFRANCE, qui centralise ainsi tous les moyens d’assistance directe aux entreprises. La loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 a ratifié le principe de cette réforme.

II.– LES NOUVEAUX OBJECTIFS SERONT SUIVIS PAR DES INDICATEURS ADDITIONNELS

Si la réunion des moyens du soutien public à l’exportation est une réforme importante, d’autres actions sont engagées et feront, à l’avenir, l’objet d’indicateurs de performance.

Ainsi, le projet annuel de performances 2009 institue deux nouveaux indicateurs. Le premier concerne le nombre d’entreprises accompagnées sur les marchés extérieurs dans le cadre d’opérations spécifiques ou collectives. Le deuxième porte sur le nombre de volontaires internationaux en entreprise (VIE).

Ces deux indicateurs sont issus de la convention signée entre l’établissement public UBIFRANCE et l’État pour la période 2009-2011. Des valeurs cibles ont été fixées. Le nombre d’entreprises accompagnées devra passer de 11 600 en 2008 à 20 000 en 2011, et le nombre de volontaires internationaux en entreprise de 6 400 à 10 000 entre les mêmes dates.

On peut toutefois se demander si cet enrichissement de la mesure de la performance suffira à donner une image complète de la situation du commerce extérieur et si d’autres indicateurs ne devraient pas être envisagés.

Entre 2001 et 2008, le nombre d’entreprises exportatrices est passé de 107 000 à 98 000, soit une diminution de 10 %. On sait que les exportations françaises sont malheureusement le fait d’un nombre insuffisant d’entreprises. Les mille premiers exportateurs sont en majorité des grands groupes et assurent 70 % du total des exportations françaises.

Par ailleurs, le tiers des entreprises ne renouvellent pas d’une année sur l’autre leurs exportations. La moitié des PMI/PME exportatrices commerce d’ailleurs avec un seul pays. Les entreprises françaises sont peu présentes dans les pays émergents.

Des indicateurs renseignant sur l’évolution de ces paramètres essentiels seraient sans doute les bienvenus, même si les crédits budgétaires à UBIFRANCE ne sont pas seuls à déterminer les résultats correspondants.

Une autre voie de progrès consisterait en l’élaboration d’un nouveau jaune budgétaire qui pourrait s’intituler Rapport sur les moyens consacrés au soutien du commerce extérieur.

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;

PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Commentaire de M. Jean-Pierre BRARD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 130

B.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 133

1.– Les Journaux officiels 133

2.– La Documentation Française 133

A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL

La problématique de la performance des services du Premier ministre a été exposée très clairement par M. Serge Lasvignes, secrétaire général du Gouvernement, dans sa présentation du bilan stratégique du programme, page 12 du RAP pour 2008.

Le développement de la démarche de performance doit, pour ce qui concerne les services du Premier ministre, intégrer le caractère très hétérogène du programme Coordination du travail gouvernemental. Les prévisions budgétaires sont difficiles à réaliser avec précision sur de petites entités qui ne sont agrégées que dans un souci de présentation budgétaire et non de pilotage centralisé. La coordination réalisée par le secrétaire général du Gouvernement, responsable du programme, doit nécessairement prendre en considération la tradition de forte autonomie de tous les services relevant du Premier ministre, comme de celle des autorités administratives indépendantes.

Dans ce contexte, les indicateurs de performance sont, comme pour les autres budgets de l’État d’ailleurs, d’un faible secours pour apprécier, justement, la performance, puisque l’essentiel de la démarche de performance réside dans l’action volontariste du secrétariat général du Gouvernement et des services dont il est responsable.

S’agissant de la mission Direction de l’action du Gouvernement, l’évolution de la performance doit s’apprécier sous un angle qualitatif plutôt que quantitatif. De ce point de vue, la situation a très nettement évolué, dans un sens positif attestant l’appropriation progressive de la culture de performance au sein des services.

Depuis septembre 2007, les organismes dépendant budgétairement du Premier ministre bénéficient de l’appui méthodologique de la mission d’organisation des services du Premier ministre (MOSPM) pour l’élaboration et le développement de leur démarche de performance. Cet appui prend la forme d’entretiens ciblés et débouche, effectivement, sur la constitution de fiches stratégiques, de tableaux de bord internes et sur la conclusion de chartes de gestion.

Ainsi, une charte de gestion du programme n° 129 a été validée par le secrétaire général du Gouvernement le 6 mars 2008, après un travail de concertation mené avec l’ensemble des responsables de BOP. Ce document définit les règles présidant au dialogue de gestion au sein du programme, tant sous l’angle de la prévision et de l’exécution budgétaires que du point de vue de la démarche de performance.

Cette charte de gestion est constituée de trois parties principales : le schéma d’organisation et de pilotage du programme ; la préparation du budget et le suivi de la gestion, assurés et coordonnés par la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF) ; et le pilotage par la performance, animé et coordonné par la mission d’organisation des services du Premier ministre (MOSPM).

Sous la présidence du responsable de programme, il a été institué un comité de pilotage rassemblant le directeur des services administratifs et financiers du Premier ministre, chaque responsable de BOP et le chef de la MOSPM. Il s’est réuni une première fois le 22 mai 2008. Le comité de pilotage doit se réunir au moins deux fois par an, son secrétariat étant assuré par la MOSPM. S’agissant de la performance, le dialogue de gestion est rythmé par le calendrier budgétaire et les échéances fixées par la direction du Budget en vue de l’élaboration des projets de loi de règlement et de finances.

La mise en œuvre de la démarche de performance a du également intégrer l’évolution continuelle du périmètre de cette mission, qui n’a pas été sans conséquence sur l’appréciation de sa performance, le programme n° 129 ayant été le seul à y être inscrit sans discontinuer depuis 2006.

Dans les projets annuels de performances (PAP) pour 2006 et 2007, la mission Direction de l’action du Gouvernement comprenait deux programmes :

– le programme n° 129 Coordination du travail gouvernemental ;

– le programme n° 148 Fonction publique ;

Dans le PAP 2008, la mission regroupait :

– le programme n° 129 Coordination du travail gouvernemental ;

– le programme n° 306 Présidence française de l’Union européenne ;

Dans le PAP 2009, la mission comprend les trois programmes suivants :

– le programme n° 129 Coordination du travail gouvernemental ;

– le programme n° 306 Présidence française de l’Union européenne, voué à disparaître en 2010 ;

– le programme n° 308 Protection des droits et libertés, dédié aux autorités administratives indépendantes.

Pendant cette période le périmètre du programme n° 129 a lui-même évolué. Les exemples suivants sont les plus illustratifs de cette transformation régulière qui doit également prendre en compte les créations et les suppressions de cabinets ministériels :

En 2007, l’action 05 Information administrative a disparu, les moyens dédiés à la Direction de la documentation française et aux centres interministériels de renseignement administratif ayant été regroupés avec ceux des Journaux officiels dans une mission Publications officielles et information administrative.

En 2008, le programme n° 129 a intégré les crédits de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) et ceux du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), de même que les subventions versées par l’État à l’Ordre national de la Légion d’Honneur et à l’Ordre de la Libération.

En 2009, les crédits de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ont également été regroupés avec ceux des autorités administratives indépendantes jusqu’alors rattachées budgétairement au programme n° 129, dans le nouveau programme n° 308 Protection des droits et libertés, tandis que les crédits de rémunération de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) et des commissions qui lui sont rattachées ont été transférés vers le programme n° 221 Stratégie économique et financière de l’État.

Placés sous la responsabilité du secrétaire général du Gouvernement, les programmes n° 129 et n° 308 rassemblent donc des entités très différentes mais rattachées au Premier ministre dans un ensemble budgétaire commun. La spécificité de ces programmes rendait difficile l’élaboration d’une véritable stratégie d’ensemble. Pour autant, ces difficultés tendent à s’estomper et la méthode développée depuis 2007, visant l’appropriation par chaque organisme de sa démarche de performance, commence à donner des résultats.

Les résultats donnés par les indicateurs traduisent en effet de nombreux progrès.

Ainsi, concernant le programme n° 129, le taux d’exécution des lois promulguées depuis le début de la XIII^ème législature est, à la fin de 2008, supérieur à 75 % ; le taux de pénétration des sites gouvernementaux au sein de la population internaute française continue de progresser, passant de 36,05 % en 2006 à 43,38 % en 2008 ; le taux de renouvellement des marchés à moindre coût est de 100 % en 2008, contre 66 % en 2007 ; le délai moyen d’instruction des dossiers par le Médiateur de la République a atteint dès 2008 la cible fixée à l’échéance 2010 (150 jours) ; le taux des publications du Centre d’analyse stratégique (CAS) continue de progresser et atteint 75 % en 2008, dépassant ainsi les prévisions de résultats, à l’instar du nombre de visites du site strategie.gouv.fr et du taux de satisfaction des abonnés à la « note de veille » ; l’amélioration de la sécurité des systèmes d’information de l’État progresse également, avec une note de 2,83 sur 5 en 2008 contre 2,45 en 2006, la tendance étant toutefois à un certain ralentissement.

B.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

1.– Les Journaux officiels

D’une manière générale, la politique de performance à la Direction des Journaux officiels s’est traduite par une grande stabilité sur les objectifs visés. Quelques modifications d’indicateurs sont intervenues, l’aspect purement statistique de certains ne paraissant pas suffisamment valoriser les marges d’amélioration attendues.

L’ensemble des indicateurs est d’une grande continuité, afin d’en apprécier les leçons sur une période de référence suffisante. Certains indicateurs sur les activités de soutien ont été définis par la direction du Budget (efficience bureautique, efficience de la gestion RH).

Les indicateurs témoignent d’une amélioration des résultats lorsqu’il s’agit de retracer des mesures de qualité et d’efficacité :

– taux de saisie à la source (indicateur 1-1) ;

– pourcentage d’annonces traitées en moins de 5 jours (indicateur 1-2) ;

– nombre de visiteurs des sites Legifrance et Journal officiel par euro dépensé (indicateur 2-1) ;

– taux de satisfaction des visiteurs du site Journal officiel (indicateur 2-2).

Pour ces indicateurs, les résultats sont supérieurs aux prévisions ; de même, on peut considérer que l’élément de l’indicateur nombre de visites/coût du site Légifrance concernant le nombre de visites attendues et traduisant, en quelque sorte, la satisfaction des visiteurs de Légifrance, montre une réalisation très largement supérieure aux prévisions.

Les indicateurs connaissant de moins bons résultats sont ceux qui portent sur la mesure des coûts :

– coût de la page traitée ou pondérée (indicateur 1-3) ;

– coût de diffusion (indicateur 2-3) ;

– coût de Légifrance (en 2008 plus particulièrement) ;

– coût de la bureautique (indicateur 3-1).

2.– La Documentation Française

Les résultats enregistrés de 2006 à 2008 par la Documentation française traduisent d’indéniables progrès. Il convient cependant de distinguer parmi les résultats des indicateurs de performance ceux qui correspondent à des progrès obtenus pendant trois années consécutives, notamment pour le portail de l’administration française Service-Public.fr, ceux qui correspondent à des améliorations récentes à confirmer dans un contexte plus contraignant de RGPP, ce qui est le cas du service « Allo 39-39 », et ceux qui correspondent à la consolidation de positions commerciales concurrencées par l’Internet en matière de diffusion des publications administratives

La Documentation française est aussi attentive aux deux indicateurs de l’objectif 4 visant à assurer le soutien au moindre coût. Ces deux indicateurs ont été ajoutés à la demande de la direction du Budget pour le PLF 2008, et afin de favoriser une comparaison interministérielle ; il s’agit de l’indicateur d’efficience bureautique et de l’indicateur de la gestion des ressources humaines.

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET PRÉVENTION DES RISQUES ;

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE L’AMÉNAGEMENT DURABLE

Commentaire de M. Jacques PELISSARD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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INTRODUCTION 136

I.– PRÉVENTION DES RISQUES : LES BIENFAITS D’UNE CULTURE D’INGÉNIEURS 136

A.– UNE MÉTHODOLOGIE QUI SEMBLE ADAPTÉE 137

1.– « Drainage » et partage des informations 137

2.– Contrôle de fiabilité 137

3.– Dialogue de gestion et « chaînage vertueux » 137

4.– Adaptation à l’évolution des services 138

B.– DES RÉSULTATS GLOBALEMENT SATISFAISANTS 138

1.– Des performances bien orientées 138

2.– Un nombre d’indicateurs parvenu au plancher 138

II.– CONDUITE ET PILOTAGE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 139

A.– UNE ÉVALUATION RENDUE COMPLEXE PAR L’INSTABILITÉ CHRONIQUE DE L’ARCHITECTURE DU PROGRAMME 139

B.– DES MOYENS CONSÉQUENTS ET DE HAUT NIVEAU POUR L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE 140

C.– LES LIMITES ACTUELLES DES INDICATEURS TRANSVERSAUX 140

INTRODUCTION

Depuis 2006, les deux programmes Prévention des risques et Conduite et pilotage de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire ont connu des évolutions relativement conséquentes de leur architecture budgétaire au sein de la mission Écologie, développement et aménagement durables. Ces modifications ont naturellement rendu plus complexe l’évaluation de la performance sur trois années. Cependant, les méthodes d’évaluation mises en place, les moyens qui y sont consacrés, le choix des indicateurs permettent d’effectuer un premier bilan globalement positif de l’application de la LOLF en matière de performance.

Ces deux programmes sont par nature très différents : l’un se veut recentré sur les métiers de la prévention, l’autre est le programme de soutien de l’ensemble des politiques publiques conduites par le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT). Les problématiques soulevées par l’évaluation de la performance y sont par conséquent également différentes.

I.– PRÉVENTION DES RISQUES : LES BIENFAITS D’UNE CULTURE D’INGÉNIEURS

Le contenu actuel du programme n°181 Prévention des risques résulte de l’agrégation totale ou partielle d’actions relevant de trois programmes : Protection de l’environnement et prévention des risques, Énergie et matière premières et Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel. Ce programme a pour but de permettre un pilotage resserré des politiques de prévention des risques, sur la base de la stratégie nationale de développement durable. Il a aussi pour fonction de retracer la mise en œuvre, dans le domaine des risques, des mesures arrêtées à la suite du Grenelle de l’environnement.

Le programme est structuré autour de quatre grandes priorités environnementales : prévention des risques technologiques et des pollutions ; prévention des risques naturels et hydrauliques ; gestion de l’après-mines ; sûreté nucléaire et radio protection. Cette structuration permet d’organiser la mesure de la performance de façon cartésienne, à l’aide de cinq objectifs et quatorze indicateurs adaptés aux priorités du programme. Chaque action est assortie de plusieurs indicateurs. Cas exemplaire, tous les crédits du programme sont couverts par les indicateurs de performance.

Depuis 2006 l’évaluation de la performance a toutefois été quelque peu compliquée par les évolutions de l’architecture budgétaire et notamment des périmètres des missions ministérielles auxquelles le programme Prévention des risques a été successivement rattaché.

Cependant, ces évolutions et modifications successives n’ont eu finalement que peu de conséquences sur la définition et le choix des indicateurs de performance. Ainsi onze indicateurs sur quatorze ont été maintenus depuis 2006, dont neuf sans aucun changement. Cette stabilité, qui ne devrait pas être remise en cause dans un avenir proche, est évidemment un atout pour juger des progrès de la performance des politiques de prévention des risques sur la durée.

A.– UNE MÉTHODOLOGIE QUI SEMBLE ADAPTÉE

1.– « Drainage » et partage des informations

La grande majorité des indicateurs renseignés provient des informations fournies par les échelons déconcentrés. L'administration centrale réalise la synthèse de ces informations, ou les extrait de systèmes d’information nationaux directement alimentés par les services déconcentrés. L’utilisation de systèmes d’information « métiers » par les agents dans leur travail quotidien et par leur hiérarchie pour piloter l’activité se veut un gage de qualité des données. La transparence au sein du réseau de l’inspection est également une garantie de la fiabilité des données. Ainsi par exemple, la totalité des données de la base nationale des services techniques départementaux d’inspection des installations classées (STIIC) est accessible à l’ensemble des inspecteurs. Des tableaux de bord des résultats des indicateurs pour l’ensemble des régions sont réalisés et disponibles tout au long de l’année. Des réunions régulières sont organisées par la Direction générale de la prévention des risques avec les responsables régionaux pour analyser ces résultats.

2.– Contrôle de fiabilité

De plus, des inspections générales sont réalisées tous les quatre ans dans les services, notamment afin de vérifier la fiabilité des informations collectées. Cette fiabilité est également contrôlée au cours de la remontée d'informations lors des dialogues de gestion (les données aberrantes pouvant être écartées à cette occasion) par le croisement de différentes sources de données existantes.

3.– Dialogue de gestion et « chaînage vertueux »

Par ailleurs lors des dialogues de gestion avec les responsables des budgets opérationnels de programme (BOP) locaux, une stratégie de performance est fixée par le responsable de programme. Lors de ces échanges, sont discutées les difficultés rencontrées et les cibles à atteindre. Les conférences de performance avec la direction du Budget, lors du premier trimestre de l’année, sont également l’occasion d’aborder la performance de l’année précédente ainsi que celle de l’année suivante. Ces réunions permettent d’appréhender la perfectibilité des indicateurs.

4.– Adaptation à l’évolution des services

Enfin, il a été indiqué au Rapporteur spécial que la réorganisation des services d'administration centrale intervenue en 2008 et celle en cours des services déconcentrés amèneront certainement à faire évoluer les systèmes de collecte des données en les mutualisant et en les adaptant aux nouveaux périmètres.

B.– DES RÉSULTATS GLOBALEMENT SATISFAISANTS

1.– Des performances bien orientées

Quelques indicateurs – Nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur effectif de l’inspection, Collecte sélective et recyclage des déchets, Coût moyen des réhabilitations de décharges subventionnées par l’ADEME et Coût moyen d’un PPRN – présentent des écarts entre la prévision et la réalisation. Ces écarts ont fait l’objet d’analyses de la part des services de la direction générale de la Prévention et des explications circonstanciées ont été données par le responsable de programme lors de son audition par le Rapporteur spécial. Ainsi, le coût moyen d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN) a été de vingt-cinq mille euros en 2008, sous la barre des trente mille euros prévus. Ceci s’explique notamment par le fait que les PPRN menés à leur terme en 2008 concernaient essentiellement des communes rurales ainsi que la prévention du risque lié au retrait-gonflement des argiles, plans pour lesquels des économies d‘échelle sont possibles. Ces explications se retrouvent pour partie dans les rapports annuels de performances.

Pour la majorité des indicateurs, les résultats sont conformes aux prévisions et font état de progrès. Ces résultats, globalement satisfaisants, n’ont pas conduit jusqu’ici à eux seuls à proposer des réorientations ou des réorganisations.

2.– Un nombre d’indicateurs parvenu au plancher

Lors de son audition par le Rapporteur spécial, le directeur général de la Prévention des risques, responsable du programme, a par ailleurs indiqué que l’indicateur relatif aux délais moyens d’élaboration des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) serait abandonné au profit du seul indicateur Taux d’approbation des PPRT. Il a été également souligné que le nombre d’indicateurs avait atteint un seuil critique en deçà duquel il serait difficile de descendre. L’objectif gouvernemental de sept ou huit indicateurs par programme ne paraît pas propice à une évaluation optimale de la performance, compte tenu de la diversité des objectifs poursuivis par le programme et des métiers qui s’y rapportent.

II.– CONDUITE ET PILOTAGE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Les programmes de soutien sont régulièrement dénoncés par votre commission des Finances, dans la mesure où ils nuisent à l’identification des moyens des différentes politiques et à l’application effective de la fongibilité. Cependant, le secrétaire général du MEEDDAT, responsable du programme Conduite et pilotage de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, a lors de son audition par le Rapporteur spécial, fait valoir que ce type de programme était un véritable atout en ce qui concerne l’évaluation de la performance : ce programme, qui s’apparente à une tour de contrôle sur les moyens affectés à un ministère, peut se révéler utile pour juger et agir sur la performance des politiques publiques grâce à la mise en place de « vrais » indicateurs ministériels.

A.– UNE ÉVALUATION RENDUE COMPLEXE PAR L’INSTABILITÉ CHRONIQUE DE L’ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Depuis 2006, le périmètre du programme n°217 Conduite et pilotage de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (CPPEDAD) a chaque année été remanié, parfois de manière substantielle, notamment en raison des évolutions des contours de la mission ou de ceux du ministère. En 2008, ce programme résulte du regroupement des programmes Soutien et pilotage des politiques de l’équipement (SPPE) de la mission Transports et du programme Conduite et pilotage des politiques environnementales et du développement durable (CPPEDD) de la mission Écologie et développement durable, ainsi que des crédits de soutien de la direction générale à l’Énergie et des matières premières (DGEMP) et de ceux des directions régionales à l’industrie de la recherche et de l’environnement (DRIRE) pour la part qui participe à la sécurité industrielle et nucléaire. Aussi la nécessité d’adapter systématiquement tout ou partie de la performance s’est-elle imposée.

L’évaluation de la performance a évolué pour tenir compte des travaux conduits en interne ou des observations des auditeurs du Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP). L’évolution de la performance répond également aux nouveaux enjeux stratégiques du ministère : ainsi la dimension développement durable et recherche d’exemplarité en matière d’éco-responsabilité sont devenus des sujets majeurs dont le suivi s’impose au ministère

En 2007, le programme SPPE comportait cinq objectifs et huit indicateurs et le programme CPPEDD présentait quatre objectifs et huit indicateurs soit un total de neuf objectifs et seize indicateurs.

Pour 2008, la performance du nouveau programme CPPEDAD a été organisée autour de cinq objectifs et de onze indicateurs dont dix étaient maintenus.

Aucun des objectifs initiaux de 2006 n’est encore présent en 2009. Selon les information recueillies par le Rapporteur général, En 2010 le seul indicateur qui a « survécu depuis 2006 » (coût de la fonction immobilière) devrait être adapté de manière substantielle dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010.

B.– DES MOYENS CONSÉQUENTS ET DE HAUT NIVEAU POUR L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE

La performance du programme est pilotée et suivie par le secrétaire général du MEEDDAT qui fixe les grandes orientations à atteindre pour le programme dont il est le responsable. Lors de son audition par le Rapporteur spécial, il a du reste insisté sur le rôle prépondérant des secrétaires généraux dans le suivi de la performance des programmes de soutien.

Au plan structurel, le service du pilotage de l’évolution des services qui relève du secrétariat général, a en charge le pilotage transverse du contrôle de gestion pour ce qui concerne tous les programmes du ministère. À ce titre, l’unité en charge de la gestion du programme agit en concertation très étroite avec ce service, avec pour objectifs de :

– donner de la visibilité, limiter les incertitudes et apporter des éclairages sur les décisions à venir dans la gestion des moyens ;

– renforcer le rôle des responsables par la mesure des résultats, des coûts et de la performance des politiques liés au Grenelle de l'environnement ;

– unifier les pratiques en matière de gestion.

Le programme dispose de son propre contrôleur de gestion accompagné dans ses travaux par un secrétaire administratif.

C.– LES LIMITES ACTUELLES DES INDICATEURS TRANSVERSAUX

La performance d’un programme de soutien se doit principalement de mesurer son efficience par rapport aux programmes de politiques qu’il supporte. Mais sa nature même de programme de soutien doit également permettre d’établir des comparaisons entre ministères.

Le MEEDDAT ayant une proximité institutionnelle avec le ministère de l’Agriculture et de la pêche, certains indicateurs de mesure de la performance sont désormais communs et permettent des comparaisons, portant par exemple sur les Dépenses liées à la fonction immobilière par m² rapportées à l’indice de référence des loyers.

Mais ces comparaisons n’auront de sens qu’à partir du moment où les paramètres pris en compte pour renseigner ces indicateurs seront identiques pour chacun des ministères concernés. À l’occasion de l’audition du responsable du programme de soutien du MEEDDAT, le Rapporteur spécial s’est ainsi interrogé sur la pertinence du mode de calcul actuel de cet indicateur en constatant que le coût des loyers n’était pas pris en compte.

La mise en place progressive par la direction du Budget d’indicateurs d’efficience communs à l’ensemble des programmes de gestion et de soutien dans les domaines des ressources humaines, de l’immobilier et de la bureautique devrait favoriser des progrès indispensables dans la rigueur et la comparabilité des méthodes d’analyse de la performance.

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE

Commentaire de M. Alain CACHEUX, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES POUR LA MAÎTRISE DE L’ÉNERGIE EST SATISFAISANTE 144

II.– L’EFFICIENCE DE LA GESTION DES VERSEMENTS DES DROITS DES MINEURS EST CONFIRMÉE 145

III.– EN DÉPIT D’UN CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE, LE PROGRAMME ET SES INDICATEURS NE PORTENT QUE SUR UN ASPECT TRÈS LIMITÉ DE LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE 145

La performance du programme n° 174 Énergie et après-mines est satisfaisante sur la période 2006-2008, au vu des indicateurs disponibles. Les changements de périmètre intervenus sur ce programme au cours de la période ainsi que le caractère partiel des indicateurs soulignent toutefois combien il est difficile d’évaluer l’efficacité des dépenses budgétaires d’une politique aussi diversifiée que la politique énergétique.

I.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES POUR LA MAÎTRISE DE L’ÉNERGIE EST SATISFAISANTE

Le premier objectif du programme n° 174 est la maîtrise de l’énergie par la réduction de la consommation et le développement de l’usage des énergies renouvelables.

Deux actions y contribuent : d’une part l’action n° 1 Politique de l’énergie, et, d’autre part, l’action n° 3 Lutte contre le changement climatique.

Le premier indicateur de performance porte sur les certificats d’économies d’énergie que les fournisseurs d’énergie obtiennent lorsqu’ils participent à des travaux d’économie d’énergie chez leurs clients. Cet indicateur est correctement renseigné mais son mode de calcul – économies d’énergie rapportées aux consommations concernées – paraît inutilement compliqué.

En tout état de cause, l’objectif fixé pour la période allant du 1^er janvier 2006 au 30 juin 2009, sera dépassé, ce qui valide l’efficacité de la politique suivie.

Le renforcement de la politique d’économies d’énergie par le Grenelle de l’environnement devra sans doute s’accompagner de la révision de l’indicateur.

Les autres indicateurs de performance ont trait au développement des énergies renouvelables. La méthode choisie est de suivre l’efficience des programmes de l’ADEME. Cinq indicateurs précisent le parc total et l’évolution annuelle des capteurs solaires thermiques, de l’utilisation de la biomasse dans les chaufferies et des pompes à chaleur, telles qu’ils résultent des programmes de l’ADEME et du crédit d’impôt. L’ensemble des indicateurs, bien renseignés, présente les progrès effectués en direction des valeurs cibles fixées pour 2011. Ils sont notables.

En raison de son rôle clé dans la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, la direction générale de l’énergie et du climat compte toutefois mettre en place, d’une part, de nouveaux indicateurs se rapportant notamment aux programmes incitatifs de l’ADEME, et, d’autre part, quatre à cinq indicateurs synthétiques sur sa situation générale.

Enfin, la mesure de la dépense fiscale correspondant au crédit d’impôt pour dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable a permis de durcir les conditions d’octroi du crédit d’impôt qui présentait une dérive importante en 2008. Il n’en reste pas moins que les statistiques sur les nombres de bénéficiaires ou sur le coût de l’unité d’énergie économisée devraient être précisées.

II.– L’EFFICIENCE DE LA GESTION DES VERSEMENTS DES DROITS DES MINEURS EST CONFIRMÉE

Le deuxième objectif du programme n° 174 est l’amélioration de l’efficience de la gestion à qualité de service égale pour le versement aux mineurs des droits et prestations qui leur sont dus ⁽⁶⁴⁾.

C’est l’action n° 4 Gestion économique et sociale de l’après-mines qui poursuit cet objectif. Quatre indicateurs de performance caractérisent l’efficience de la gestion des droits et prestations dues aux mineurs versés par l’agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM). Une amélioration notable des performances s’est produite de 2006 à 2008 pour la maîtrise des coûts de gestion, la réduction des délais de paiement des prestations et le taux de recouvrement des créances.

On remarquera que l’action n° 4 traite également de la réindustrialisation des bassins miniers. Aucun indicateur de performance ne s’y rapporte, en raison du fait que de nombreuses causes agissent sur les résultats dans ce domaine.

L’action sur l’après-mines porte, d’une part, sur les prestations versées à certains retraités des mines et, d’autre part, sur la réindustrialisation des anciens bassins miniers.

III.– EN DÉPIT D’UN CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE, LE PROGRAMME ET SES INDICATEURS NE PORTENT QUE SUR UN ASPECT TRÈS LIMITÉ DE LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE

L’importance de la politique énergétique a été sensiblement réévaluée dans la nomenclature budgétaire depuis 2006. Mais il reste des progrès à faire.

Initialement, dans le cadre de la loi de finances pour 2006, la Politique de l’énergie et des matières premières ne constituait en effet qu’une action au sein du programme n° 134 Développement des entreprises. Sa transformation en programme à part entière traduit la reconnaissance du fait qu’elle concerne tous les consommateurs et non pas les seules entreprises, ce qui justifie pleinement son transfert dans la mission Écologie, Développement et aménagement durables.

Un pas supplémentaire indispensable serait la prise en compte simultanée du programme n° 188 Recherche dans le domaine de l’énergie, à l’intérieur d’une mission Énergie et matières premières, à créer.

On sait que la priorité a été donnée au regroupement des crédits de la recherche dans la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur afin d’avoir une vision globale de l’effort de recherche.

Si cette orientation devait être confirmée, alors conviendrait-il de procéder à un examen commun des programmes n° 174 Énergie et matières premières et n° 188 Recherche dans le domaine de l’énergie dans le cadre du rapport spécial sur l’énergie.

S’agissant des indicateurs de performance, la situation reste identique à ce qu’elle était en 2006, avant la transformation de l’action en programme.

On a vu que les indicateurs de performance du programme n° 174 Énergie et après-mines sont de qualité. Mais le champ qu’ils couvrent est insuffisant.

Le champ de la politique énergétique ne se réduit pas, en effet, aux domaines des économies d’énergie, du développement des énergies renouvelables thermiques et de la gestion de l’après-mines.

On peut regretter que des indicateurs ne soient disponibles dans d’autres domaines, comme, par exemple, les économies d’énergie dans les transports, la part des énergies renouvelables dans la production d’électricité, en particulier celle de l’éolien, l’indépendance énergétique, la facture énergétique extérieure et les émissions de CO₂.

Le choix méthodologique de base pour les indicateurs de performance est de les centrer sur la mesure des effets aussi directs que possible des crédits budgétaires.

On écarte donc a priori les cas où les crédits examinés ne sont pas seuls en cause dans les résultats obtenus.

La lecture du projet annuel de performances doit donc être impérativement complétée par celle du jaune budgétaire intitulé Rapport sur les moyens consacrés à la politique énergétique.

ÉCOLOGIE DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

TRANSPORTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ;

CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

Commentaire de M. Charles de COURSON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– LE BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS 148

A.– LA PROBLÉMATIQUE DE LA PERFORMANCE EST BIEN PRISE EN COMPTE PAR LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L’AVIATION CIVILE. 148

1.– Le processus de mesure de la performance est bien organisé. 148

a) La démarche de performance préexistait à l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances. 148

b) La mesure de la performance est prise en compte dans l’organisation administrative de la direction générale de l’Aviation civile. 149

2.– Des améliorations sont encore possibles. 149

a) Les systèmes d’information sont perfectibles. 149

b) Le dialogue de gestion interne à la direction générale de l’Aviation civile mériterait d’être étendu au niveau interministériel. 150

B.– GLOBALEMENT SATISFAISANT, LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE FAÎT APPARAÎTRE D’ASSEZ BONS RÉSULTATS. 150

1.– Le dispositif de mesure de la performance est globalement satisfaisant. 150

a) Le dispositif de mesure de la performance présente quelques spécificités. 150

b) Des pistes d’amélioration peuvent être identifiées. 151

2.– Les résultats obtenus sont assez bons. 152

a) L’instabilité du dispositif de mesure de la performance s’explique en partie par des mesures de périmètre. 152

b) Les résultats produits par le dispositif de mesure de la performance se traduisent par des mesures concrètes de politique publique. 153

II.– LE PROGRAMME MÉTÉOROLOGIE 153

A.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PRÉSENTE DES PARTICULARITÉS MÉTHODOLOGIQUES. 153

B.– LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE COMPORTE UN TROP GRAND NOMBRE D’OBJECTIFS ET D’INDICATEURS. 154

Le présent commentaire portera sur le programme Météorologie (mission Écologie, développement et aménagement durables) et le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA). Le programme Transports aériens a été supprimé de la maquette du budget général en loi de finances pour 2009 ; il ne sera donc pas évoqué en tant que tel.

Les responsables du programme Météorologie (le commissaire général au Développement durable) et des quatre programmes de la mission Contrôle et exploitation aériens (le directeur général de l’Aviation civile) ont été auditionnés par le Rapporteur spécial, après avoir répondu à un questionnaire écrit.

I.– LE BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

A.– LA PROBLÉMATIQUE DE LA PERFORMANCE EST BIEN PRISE EN COMPTE PAR LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L’AVIATION CIVILE.

1.– Le processus de mesure de la performance est bien organisé.

a) La démarche de performance préexistait à l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances.

Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) retrace les activités de prestation de services assurées par la direction générale de l’Aviation civile (DGAC), en application de l’article 18 de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 ⁽⁶⁵⁾.

La nature même de l’activité de la DGAC impose donc un suivi, quantitatif comme qualitatif, du service rendu aux usagers. Ce suivi est d’autant plus nécessaire que la navigation aérienne est encadrée au niveau communautaire. En effet, la réglementation européenne en matière de redevances a rendu nécessaire la production d’indicateurs de performance auprès de l’organisme Eurocontrol, qui procède à un benchmark des différents opérateurs de navigation aérienne en publiant, depuis 1998, des rapports sur l’activité et l’efficacité économique des différents opérateurs.

La mise en œuvre de la LOLF a permis d’approfondir le dispositif de mesure de la performance déjà existant à la DGAC. En 2006, une démarche dite de pilotage de la performance par les objectifs (PPO) a été mise en place dans les services centraux de la DGAC, avant d’être étendue, en 2007, à l’ensemble de ses services ainsi qu’à l’École nationale de l’aviation civile (ENAC), opérateur du programme Formation aéronautique ⁽⁶⁶⁾.

La PPO repose sur des « lettres d’engagement performance », qui formalisent, pour chacun des services, les objectifs à atteindre et les indicateurs à renseigner. Objectifs et indicateurs sont analysés trimestriellement lors des « comités de direction performance », instance de validation du PPO. Les tableaux de bord examinés lors de ces comités de direction retracent quelque 120 indicateurs. Le PPO est donc plus complet et plus précis que le dispositif de mesure de performance présenté dans les documents budgétaires ; en effet, le projet annuel de performances (PAP) pour 2009 compte 23 indicateurs au total. Cela permet, ainsi que le relevait la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État pour l’année 2006, « de mobiliser les services, y compris ceux qui ne sont pas couverts par des objectifs du PAP » ⁽⁶⁷⁾. Le PPO se décline également au niveau local, au moyen de lettres d’engagement performance locales et de comités de direction performance locaux.

b) La mesure de la performance est prise en compte dans l’organisation administrative de la direction générale de l’Aviation civile.

Au sein du secrétariat général, le bureau du contrôle de gestion et de la comptabilité analytique (sous-direction des affaires financières et du contrôle de gestion) est chargé de l’animation du PPO. Celui-ci s’appuie en outre sur un réseau de correspondants dans chacun des services de la DGAC (directions, services à compétence nationale, ENAC).

La DGAC a pu fournir des informations assez précises sur les moyens consacrés à la mesure de la performance. Chaque trimestre, la procédure de renseignement et de validation des indicateurs dure deux semaines à chacun des niveaux mentionnés ci-dessus ; « pendant cette période, on peut estimer que chaque indicateur nécessite en moyenne une demi-journée de travail pour son renseignement et sa validation par les