N^° 1790

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1^er juillet 2009

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) ⁽¹⁾

sur le coût des opérations militaires extérieures,

notamment sous mandat international

et prÉsentÉ

par M. Louis GISCARD D’ESTAING et Mme Françoise OLIVIER-COUPEAU

Députés

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MM. Georges TRON et David HABIB

Présidents.

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La mission d’évaluation et de contrôle est composée de : MM. Georges Tron, David Habib, Présidents ; M. Didier Migaud, Président de la commission des Finances de l’économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard Dell’Agnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.

INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : LE COÛT DES OPEX, DE L’ÉVALUATION À LA MAÎTRISE 9

I.– L’OPEX : UN MODE D’OPÉRATION DEVENU CLASSIQUE POUR LES ARMÉES 9

A.– UNE ACTIVITÉ EN FORTE HAUSSE DEPUIS VINGT ANS 9

1.– Une importante participation humaine aux Opex 9

2.– Des retombées limitées pour l’économie française 10

B.– UN COÛT FINANCIER CROISSANT 11

1.– Une hausse continue et rapide du coût des Opex 11

2.– Un coût principalement lié aux frais de personnel 14

3.– Un coût évident en matériel 16

4.– Les effets d’équipement du personnel 16

5.– Les programmes d’urgence 17

C.– LE COÛT HUMAIN DES OPEX 19

1.– Une rotation de plus en plus importante 19

2.– Un coût croissant en vies humaines 19

II.– LA DIFFICULTÉ DE CALCULER LE COÛT DES OPEX 23

A.– UNE CHARGE NETTEMENT SOUS-ÉVALUÉE 23

1.– La controverse entre le ministère de la Défense et celui du Budget 23

2.– D’importantes différences par rapport à nos alliés 24

3.– Trop de coûts structurels ne sont pas pris en compte 25

4.– Une sous-budgétisation initiale chronique 26

5.– Des conséquences financières lourdes 27

6.– Le rôle du Centre de préparation et de conduite des opérations (CPCO) 27

B.– DÉFENSE OU AIDE AU DÉVELOPPEMENT ? 28

1.– L’aide médicale aux populations 28

2.– Les actions civilo-militaires 28

3.– Le soutien aux autres armées 29

III.– LA COMPLEXITÉ DES OPÉRATIONS MULTILATÉRALES 30

A.– L’ONU, UNE ADMINISTRATION PROCÉDURIÈRE 30

1.– Des procédures variables 30

2.– Un barème précis et contractualisé 30

3.– Une organisation administrative qui exerce des contrôles rigoureux 32

4.– Une procédure de remboursement longue dont le suivi est complexe 32

5.– Le remboursement ne couvre pas toutes les dépenses 33

B.– L’UNION EUROPÉENNE ET L’OTAN 33

1.– Les financements à l’Otan 34

2.– Le dispositif Athéna de l’Union européenne 35

3.– La délicate transition entre l’Union européenne et l’ONU au Tchad 35

4.– Il est temps de mettre en œuvre Euro recamp 36

IV.– LES PISTES DE RÉFLEXION POUR RÉDUIRE LES COÛTS 38

A.– QUELQUES PROPOSITIONS CONCRÈTES 38

1.– Améliorer la budgétisation initiale des Opex et leur suivi 38

2.– Standardiser et bâtir en « dur » le plus tôt possible 39

3.– Établir des relations plus « réalistes » avec nos partenaires 40

4.– Substituer, lorsque cela est plus économique, l’achat à la location 41

5.– En matière de piraterie, impliquer les assureurs 42

6.– Pouvoir utiliser le matériel pris à l’adversaire 43

B.– L’EXTERNALISATION, SOURCE D’ÉCONOMIE ? 43

1.– La problématique de l’externalisation en Opex 43

2.– Les risques politiques liés à l’externalisation 44

3.– Les conséquences de l’externalisation sur la main-d’œuvre locale 45

4.– Un bénéfice financier pas toujours certain 45

SECONDE PARTIE : LES CINQ OPEX MAJEURES 46

I.– L’OPÉRATION LICORNE EN CÔTE D’IVOIRE 46

A.– HISTORIQUE DE L’OPÉRATION 46

1.– Une opération menée sous l’égide des Nations unies 46

2.– Des moyens adaptés à une menace réelle 46

B.– UN TRIPLE SUCCÈS 47

1.– Le conflit a été interrompu avant qu’il ne dégénère 47

2.– L’activité économique du pays a été préservée 47

3.– Les ressortissants français ont été efficacement protégés 47

C.– LE SOUCI DE MAÎTRISER LA DÉPENSE 48

1.– Un ajustement constant des moyens 48

2.– Un rapport coût/résultat très satisfaisant 48

D.– LES AVANTAGES QU’EN RETIRENT LES POPULATIONS LOCALES 49

1.– Les retombées économiques 49

2.– L’assistance humanitaire 49

II.– L’OPÉRATION DAMAN AU LIBAN 50

A.– HISTORIQUE DE L’OPÉRATION 50

1.– Les règles posées par l’ONU 50

2.– La résolution 1701 du 11 août 2006 50

B.– L’ORGANISATION 51

1.– Des effectifs substantiels 51

2.– L’organisation tactique 51

C.– LA PLACE ÉMINENTE DE LA FRANCE DANS LE DISPOSITIF ONUSIEN 52

1.– Une large palette de compétences 52

2.– Le groupement tactique interarmes et de la Force de réaction rapide 52

III.– L’OPÉRATION TRIDENT AU KOSOVO 53

A.– UNE OPÉRATION INTERNATIONALE EN PASSE DE RÉUSSIR 53

1.– Des effectifs confortables, compte tenu de la superficie du théâtre 53

2.– Un coût qui apparaît comme modéré 54

B.– LE DÉSENGAGEMENT EST ENTAMÉ EN DÉPIT D’INCERTITUDES 54

1.– Des interrogations subsistent 54

2.– Vers un retrait progressif 55

IV.– LE TCHAD ET LE CENTRAFRIQUE 56

A.– UNE JUXTAPOSITION D’OPÉRATIONS MULTINATIONALES 56

1.– Des opérations nationales depuis les années 80 56

2.– L’opération Eufor mise en place en 2008 56

3.– La Minurcat n’est pas au rendez-vous 57

B.– DES MOYENS MILITAIRES SUBSTANTIELS 57

1.– Eufor a bénéficié de la logistique d’Épervier 57

2.– Un coût important en raison de l’enclavement du théâtre 58

C.– L’ENGAGEMENT FRANÇAIS AU CENTRAFRIQUE 58

D.– DES RÉSULTATS MITIGÉS 59

V.– L’AFGHANISTAN 60

A.– UNE OPÉRATION MULTINATIONALE COMPLEXE 60

1.– Deux opérations distinctes : Enduring freedom et Pamir 60

2.– Un nombre important de pays impliqués à des degrés divers 61

3.– Des pertes élevées 61

B.– LES ÉVOLUTIONS DE CES DERNIERS MOIS 61

C.– UNE ENVOLÉE DU COÛT DE L’OPÉRATION 62

LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC 65

EXAMEN EN COMMISSION 69

ANNEXES 77

I.– LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 77

II.– COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 79

INTRODUCTION

Depuis près de deux décennies, la France projette en permanence 10 000 à 12 000 de ses militaires, qui participent à des opérations extérieures souvent périlleuses, en plus de ceux prépositionnés dans des pays avec lesquels la France a signé des accords.

Ces opérations ont un coût élevé, en augmentation continue. Évalué à 852 millions d’euros en 2008 (830 millions d’euros hors gendarmerie) et probablement sous-estimé, ce coût ne devrait guère se réduire compte tenu de l’implication croissante de notre pays sur un théâtre particulièrement onéreux : l’Afghanistan.

Outre la croissance préoccupante des coûts se pose la question du contrôle de la dépense, l’expérience montrant que la budgétisation des opérations en loi de finances initiale, amorcée voici cinq ans, reste inachevée.

La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a, en la matière, renforcé l’information du Parlement ainsi que son rôle décisionnel. Lorsqu’une opération extérieure est décidée, le Gouvernement doit en informer l’Assemblée nationale et le Sénat dans les trois jours ; lorsque l’opération se prolonge au-delà de quatre mois, l’autorisation du Parlement est alors requise.

Cette plus grande implication du Parlement sur le plan politique et opérationnel a conduit ses représentants à s’intéresser également à l’aspect financier des opérations extérieures, devenues désormais un mode de fonctionnement classique des armées. C’est pourquoi la question du coût de ces opérations a été inscrite au programme de la Mission d’évaluation et de contrôle, la MEC. Ont été désignés comme Rapporteurs M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur spécial sur le budget opérationnel de la défense, membre du groupe UMP, et Mme Françoise Olivier-Coupeau, membre de la commission de la Défense nationale et des forces armées, appartenant au groupe SRC.

La banalisation des opérations extérieures a conduit les Rapporteurs à abandonner la notion de « surcoût », qui fait apparaître l’Opex comme un coût supplémentaire par rapport à un usage plus traditionnel de protection du territoire national par nos armées. C’est donc la notion de « coût » qui sera étudiée dans le présent rapport : l’opération extérieure est devenue un élément constitutif du mode de fonctionnement de nos forces ainsi qu’une contrainte de la condition militaire intégrée par les recrues dès la signature de leur contrat d’engagement, avec ses risques, ses inconvénients matériels et ses avantages pécuniaires.

Mais les Opex, pour être devenues une dimension durable du fonctionnement des armées ne doivent être banalisées et financées sur le budget de fonctionnement initial de la mission Défense. Outre leur relative imprévisibilité, le budget de la défense est bâti de manière à répondre à la mission assignée aux armées : le respect du contrat opérationnel tel que décrit par le Livre blanc sur la défense et confirmé par la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014. Les opérations extérieures doivent donc continuer d’être distinguées, au sein de la mission Défense, par un budget opérationnel de programme (BOP) spécifique, inscrit en loi de finances initiale, et éventuellement ajusté en cours d’exercice en fonction des circonstances.

*

* *

L’intervention de la MEC a principalement été motivée par une exigence de contrôle démocratique sur un poste majeur de dépenses de l’État. Il ne pouvait s’agir en aucune façon d’empiéter sur les compétences constitutionnelles du chef de l’État ni du Gouvernement s’agissant des décisions d’engager les forces armées et de définir leurs missions. L’objet n’était pas davantage de soumettre la défense à une approche strictement financière. La démarche de la MEC, dans ce domaine comme dans les autres, aura été inspirée par la recherche de l’efficience de la dépense publique. Les Rapporteurs ont donc souhaité examiner l’optimisation des moyens mis au service de la politique militaire extérieure de la France. Les Opex doivent être menées au meilleur coût, et non au moindre coût.

Parallèlement, il importe que le budget et les procédures budgétaires permettent aux armées de remplir leur contrat et d’appliquer au mieux les décisions politiques.

Pour mener à bien ses travaux, la mission a procédé à une série d’auditions dont la liste est jointe en annexe. Les Rapporteurs se sont rendus sur trois théâtres d’Opex aux caractéristiques contrastées : le Kosovo, le Tchad et l’Afghanistan. La mission a, en outre, bénéficié, dans un esprit de coopération exemplaire, de l’expertise des magistrats de la deuxième chambre de la Cour des comptes qui, eux-mêmes, conduisaient un contrôle sur les Opex qui vient de s’achever.

Au terme de quatre mois de travail, la mission d’évaluation et de contrôle, conformément à sa vocation, présente vingt propositions visant à améliorer la connaissance du coût des opérations extérieures et en assurer la maîtrise. Ces propositions, non seulement ne devraient rien coûter au contribuable, mais ont été choisies pour leur contribution à la réduction de la dépense publique.

PREMIÈRE PARTIE : LE COÛT DES OPEX, DE L’ÉVALUATION À LA MAÎTRISE

La France présente la caractéristique de participer à cinq opérations extérieures majeures, à l’inverse de pays comme l’Allemagne, le Royaume-Uni ou les Pays-Bas qui sont présents, parfois en force, sur un nombre réduit de théâtres. Cette dispersion génère un coût financier important en matière de logistique, de transport, de service de santé, d’états-majors…

Les Opex comprennent en général deux phases successives : une phase d’intervention suivie d’une phase de stabilisation et de développement. En France, les acteurs agissent en ordre dispersé (ministère de la Défense, ministère des Affaires étrangères, au titre des missions budgétaires Action extérieure de l’État et Aide publique au développement) à l’inverse d’autres pays qui présentent un interlocuteur unique. Au cœur du débat sur le coût des opérations extérieures apparaît l’imprécise articulation entre militaires et civils pour gérer la sortie de crise qui est la phase la plus longue et la plus coûteuse.

I.– L’OPEX : UN MODE D’OPÉRATION DEVENU CLASSIQUE POUR LES ARMÉES

A.– UNE ACTIVITÉ EN FORTE HAUSSE DEPUIS VINGT ANS

1.– Une importante participation humaine aux Opex

Avec environ 12 000 hommes et femmes (effectif moyen annuel) en opérations extérieures participant à trente opérations – d’inégale importance – de gestion de crise à travers le monde, la France est aujourd’hui l’une des puissances les plus engagées dans ce type d’opérations internationales. Parmi les pays comparables, seul le Royaume-Uni atteint un niveau équivalent au nôtre avec environ 15 000 militaires déployés à l’étranger, principalement en Irak et en Afghanistan.

La Cour des comptes, qui a travaillé en même temps que l’Assemblée nationale sur le coût des opérations extérieures⁽²⁾, a calculé que le déploiement permanent de 12 000 militaires hors de nos frontières nécessitait, compte tenu de la durée des séjours individuels, la rotation d’environ 40 000 militaires. En 2003, année d’activité particulièrement intense, ce sont 51 097 hommes et femmes qui ont servi en Opex, à tour de rôle.

La quasi-totalité des forces déployées et des ressources financières consacrées par la France aux opérations extérieures est concentrée sur les cinq théâtres les plus importants :

– en Afghanistan, depuis 2001, à la fois sur une base d’une coalition ad hoc (opération Enduring freedom) et au titre de l’OTAN (opération Pamir), la France déploie au total 3 400 hommes dans ces deux opérations ainsi que dans les détachements air basés au Kirghizstan et au Tadjikistan et dans l’opération navale Héraclès ;

– au Kosovo, la France participe à hauteur d’environ 1 600 personnels à la KFOR (Kosovo force) de l’OTAN et de 160 hommes à la mission EULEX de l’Union européenne ;

– au Liban, le contingent français de 1 500 militaires est le deuxième en volume de l’opération des Nations unies (FINUL), derrière le contingent italien ;

– aux confins du Darfour, où la France déploie 1 600 soldats au Tchad et au Centrafrique dans la mission Eufor de l’Union européenne depuis janvier 2008. 1 140 hommes sont également déployés au Tchad dans le dispositif Épervier depuis 1986 tandis que 230 hommes sont présents au Centrafrique dans le cadre de l’opération Boali depuis 2003 ;

– en Côte d’Ivoire où la France, engagée dans l’opération Licorne, déploie 1 810 militaires auxquels s’ajoutent 200 autres au titre de la contribution française à l’ONUCI.

Depuis le début des années 2000, le volume moyen de nos forces déployées est relativement constant, la diminution des besoins humains sur certains théâtres stabilisés étant compensée par l’augmentation parallèle des exigences sur les nouveaux théâtres de crise.

2.– Des retombées limitées pour l’économie française

Certains pays, confrontés comme la France à la hausse continue du coût des Opex essaient de compenser en faisant participer largement leurs entreprises nationales aux travaux de reconstruction. C’est le cas de la plupart des pays anglo-saxons, mais aussi de l’Allemagne, voire de la Turquie, très présente sur les théâtres afghan, libanais ou kosovar. Ces nations utilisent notamment des réservistes issus de grandes entreprises qui profitent de leur présence sur le terrain dans des structures militaires et de leurs carnets d’adresses pour prospecter les marchés dont beaucoup sont financés par des fonds onusiens ou européens.

Les Français ne partagent pas cet état d’esprit et privilégient plutôt les entreprises locales pour deux raisons :

– d’une part, en raison de l’absence des entreprises françaises, peu intéressées par les théâtres supposés instables et qui négligent le rôle d’information voire de prospective qui pourrait être joué par des réservistes issus de leurs rangs. Si l’absence des entreprises française est flagrante sur un théâtre aussi lointain que l’Afghanistan, il l’est malheureusement presque autant au Tchad, pays francophone et dont les liens avec notre pays sont particulièrement anciens et étroits ;

– d’autre part, en raison de la volonté de privilégier les entreprises et la main-d’œuvre locales, pour stabiliser l’économie des régions en crise.

Sans remettre en cause la louable volonté d’impliquer les entreprises locales à la reconstruction de leur pays, les rapporteurs déplorent le faible engagement des entreprises françaises dans les opérations de reconstruction et de soutien de nos armées. L’engagement de notre pays au service de la paix, coûteux à la fois sur le plan humain et sur le plan financier, ainsi que la présence de nos forces armées sur la plupart des théâtres d’opérations extérieures légitiment entièrement la participation des entreprises françaises aux marchés attribués sur des fonds internationaux.

B.– UN COÛT FINANCIER CROISSANT

1.– Une hausse continue et rapide du coût des Opex

On constate depuis quelques années une évolution très nette à la hausse des coûts générés par les opérations extérieures. Ainsi, entre 2006 et 2008, à effectifs déployés quasi constants, les surcoûts ont augmenté de près de 250 millions d’euros, soit une hausse de plus de 40 %. Globalement, l’augmentation du coût des opérations extérieures depuis le début des années 2000 est liée au renchérissement du soutien logistique de nos troupes sur des théâtres désormais plus lointains, à des dépenses de munitions croissantes dans des engagements de plus en plus violents et à l’accroissement important des contributions financières versées à l’Otan et à l’Union européenne.

Le coût budgétaire pour la France des opérations extérieures comprend :

– d’une part les contributions aux organismes internationaux pour le financement des opérations de maintien de la paix, versées à partir du budget du ministère des Affaires étrangères et européennes. Ces contributions se sont élevées à 380 millions d’euros en 2008 ;

– d’autre part les coûts des opérations à la charge du ministère de la Défense. Pour 2008, cette charge financière a été estimée à 852 millions d’euros ⁽³⁾.

Hormis pour ce qui concerne les opérations conduites sous l’égide de l’ONU, le caractère multilatéral d’une opération n’apporte guère d’allègement du fardeau financier, la règle à l’Otan et à l’Union européenne étant que les nations contributrices assument l’essentiel des coûts des opérations qu’elles conduisent dans le cadre de ces deux structures.

EFFECTIFS EN OPEX EN 2007

Zone	Opération	Effectifs Opex 2007						Total par zone
		Terre	Air	Mer	Gendarmerie	DCSSA	DCSEA
Tchad	Epervier	733	331	9	5	23	13	1 525
	Boali	392	0	0	5	12	2
Asie	Heracles	21	392	588	1	0		2 270
	Pamir	1 032	156	1	5	30	5
	Epidote	37	1	1	0
R.C.I	Licorne	2 608	147	23	160	66	21	3 218
	Onuci	178	2	1	10	2	0
Liban	Daman	1 553	0	5	5	23	0	1 763
	Baliste	0		177	0	0
Balkans	Trident	1 671	17	15	179	61	20	2 297
	Astrée	284	12	4	25	6	3
Autres		100	63	147	44		0	354
	Total	8 609	1 121	971	439	223	64	11 427

NB : sous l’appellation « Asie » sont regroupés les militaires déployés en Afghanistan, mais aussi ceux présents à Manas (Kirghizstan) et à Douchanbé (Tadjikistan)

PRÉVISIONS DES EFFECTIFS EN OPEX EN 2008

Zone	Opération	Effectifs moyens 2008 (hors relèves et renforts temporaires)							Total par opération	Total par zone
		Terre	Air	Mer	Gendarmerie	DCSSA	DCSEA	DRM
Tchad	Epervier	790	312	10	5	23	13	5	1 158	2 780
	Eufor (hors OHQ)	1 171	160	10	3	16	2		1 362
	Boali	255	0	0	3	0	2		260
Asie	Heracles	21	230	311	15			1	578
	Pamir	1 685	303	64	12	30	5	12	2 111	2 726
	Epidote	35	1	1					37
R.C.I	Licorne	1 651	90	26	108	51	20	7	1 953	2 333
	Onuci	181	2	2	10				195
	Corymbe			185					185
Liban	Daman	1 525	11	248	5	22	1	4	1 816	1 816
Balkans	Trident	1 726	19	15	162	62	20	11	2 015	2 131
	Astree	80	1	4	23	3	3	2	116
Autres	Divers	127	50	4	24				205	205
	Total	9 247	1 179	880	370	207	66	42	11 991	11 991

Source : ministère de la Défense

EFFECTIFS PRÉVISIONNELS 2009 (HORS RELÈVES ET RENFORTS)
	Opérations	Janvier	Février	Mars	Avril	Mai	Juin	Juillet	Août	Sept	Oct	Nov	Déc	Moyenne
Afrique Centrale	EUFOR	1 700	1 700	1 700	1 700	1 700	1 700	700	700	700	700	700	700	1 200
	ÉPERVIER	1 072	1 072	1 072	1 072	1 072	1 072	1 072	1 072	1 072	1 072	1 072	1 072	1 072
	BOALI	229	229	229	229	229	229	229	229	229	229	229	229	229
	Total	3 001	3 001	3 001	3 001	3 001	3 001	2 001	2 001	2 001	2 001	2 001	2 001	2 501
Asie	HERACLES	602	602	602	602	602	602	602	602	602	602	3 402	3 402	1 069
	PAMIR	2 607	2 607	2 607	2 607	2 607	2 607	2 607	2 607	2 607	2 607	2 607	2 607	2 607
	EPIDOTE	38	38	38	38	38	38	38	38	38	38	38	38	38
	Total	3 247	3 247	3 247	3 247	3 247	3 247	3 247	3 247	3 247	3 247	6 047	6 047	3 714
Afrique de l’Ouest	LICORNE	1 719	1 719	1 719	1 719	1 719	1 719	819	819	819	819	819	819	1 269
	ONUCI	194	194	194	194	194	194	0	0	0	0	0	0	97
	CORYMBE	99	99	99	99	99	99	99	99	99	99	99	99	99
	Total	2 012	2 012	2 012	2 012	2 012	2 012	918	918	918	918	918	918	1 465
Afrique de l’Est	ATALANTE	150	150	150	150	150	150	150	150	150	150	150	150	150
Liban	DAMAN	2 074	1 974	1 694	1 694	1 694	1 694	1 694	1 694	1 694	1 694	1 694	1 694	1 749
Balkans	TRIDENT	1 773	1 773	1 773	1 773	1 773	1 773	1 473	1 473	1 473	1 473	1 473	1 473	1 623
	ASTREE	90	90	90	0	0	0	0	0	0	0	0	0	23
	Total	1 863	1 863	1 863	1 773	1 773	1 773	1 473	1 473	1 473	1 473	1 473	1 473	1 646
Autres	DIVERS	110	110	110	110	110	110	110	110	110	110	110	110	110
TOTAL		12 457	12 357	12 077	11 987	11 987	11 987	9 593	9 593	9 593	9 593	12 393	12 393	11 335

Source : ministère de la Défense

VENTILATION DU COÛT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES (Y COMPRIS GENDARMERIE)

(en millions d’euros)

Titres	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Rémunérations (T2)	326	410	375	369	336	332	354	376
Alimentation	27	33	39	41	39	41	36	24
Fonctionnement	52	66	77	62	55	46	74	151
Transports	13	29	68	67	60	75	73	74
Carburants	22	31	26	27	30	43	48	41
MCO à partir de 2006						30	50	48
Total fonctionnement (T3)	115	160	210	196	185	236	280	338
Total titres 2 et 3	441	570	585	565	520	569	634	714
MCO ^(1) (jusqu’en 2006)	19	72	37	44	21	0	0
Fabrications	33	9	10	9	5	1	4	17
Munitions	5	7	2	2	2	0	1	1
Infrastructures	28	20	21	12	4	2	12	12
Total investissement (T5)	85	108	69	68	33	4	16	30
Intervention (T6)						31	34	108
TOTAL GÉNÉRAL	525	678	654	633	553	603	685	852

(1) Maintien en condition opérationnelle

Source : ministère de la Défense

2.– Un coût principalement lié aux frais de personnel

Les rémunérations et cotisations sociales constituent le premier poste de dépenses d’une opération extérieure (près de 50 %), loin devant les frais de fonctionnement, d’investissement ou d’intervention.

Cette situation est liée à la conception française du revenu versé aux militaires. Outre la solde brute, chaque militaire perçoit, quelle que soit son affectation organique et géographique, une indemnité pour charge militaire (ICM) destinée à compenser les contraintes du métier des armes : disponibilité, mobilité, risque… Cette prime, d’un coût modéré, varie de 152 euros pour un militaire du rang à 851 euros pour un officier général.

Une autre indemnité, l’ISSE (indemnité de sujétions pour service à l'étranger), est versée en sus aux soldats servant en opération extérieure. D’un montant beaucoup plus élevé (de 1 988 à 7 644 euros par mois selon le grade), elle est destinée à compenser l’éloignement du militaire de sa famille pendant plusieurs mois, avec toutes les contraintes humaines, matérielles et financières que cela induit : garde des enfants, gestion du foyer au quotidien… Cette indemnité conduit à plus que doubler le revenu du militaire en opération.

D’autres pays, comme le Royaume-Uni, ont adopté une logique différente : considérant l’opération extérieure comme le mode de fonctionnement classique de leur armée, les Britanniques versent à leurs militaires une solde de base bien plus élevée que celle attribuée aux soldats français. En revanche, le service sur un théâtre étranger ne donne lieu – depuis peu – qu’à une faible indemnité forfaitaire.

COMPARAISON ENTRE LES RÉMUNÉRATIONS VERSÉES EN OPEX PAR LES ARMÉES FRANÇAISE ET BRITANNIQUE

Soldes françaises (en euros)
Grades	Solde brute un mois	ICM et prime de qualification minimum par mois	ISSE	Total sur 6 mois en Opex	Total sur 6 mois sans Opex	Total sur 12 mois dont 6 en Opex	Total sur 12 mois sans Opex
Général de brigade	5 096	851	7 644	72 090	31 043	103 133	62 087
Colonel	3 578	851	5 368	52 026	23 119	75 145	46 239
Lieutenant-colonel	2 993	851	4 490	44 292	20 066	64 358	40 131
Commandant	2 655	851	3 983	39 846	18 301	58 147	36 603
Capitaine	2 216	698	3 325	33 246	15 211	48 457	30 422
Lieutenant	1 828	636	2 742	27 797	12 862	40 659	25 724
Adjudant-chef	1 942	270	2 913	27 324	11 547	38 871	23 093
Adjudant	1 773	261	2 660	25 050	10 617	35 667	21 235
Sergent-chef	1 444	224	2 166	20 514	8 707	29 221	17 414
Sergent	1 357	219	2 036	19 350	8 227	27 577	16 453
Caporal-chef	1 407	152	2 111	19 638	8 138	27 776	16 276
Caporal	1 325	152	1 988	18 558	7 710	26 268	15 420
Militaire du rang	1 325	152	1 988	18 558	7 710	26 268	15 420

Soldes britanniques (en euros)
Grades	Solde de base un mois	Longer separated service allowance	Operational allowance	Total sur 6 mois	Total sur 6 mois sans Opex	Total sur 12 mois dont 6 en Opex	Total sur 12 mois sans Opex
		Somme forfaitaire allouée pour un séjour de 6 mois
Général de brigade	8 591	1 213	2 652	55 411	51 546	106 957	103 092
Colonel	7 199	1 213	2 652	47 059	43 194	90 253	86 388
Lieutenant-colonel	5 933	1 213	2 652	39 463	35 598	75 061	71 196
Commandant	4 227	1 213	2 652	29 227	25 362	54 589	50 724
Capitaine	3 357	1 213	2 652	24 007	20 142	44 149	40 284
Lieutenant	2 081	1 213	2 652	22 933	19 068	42 001	38 136
Adjudant-chef	3 726	1 213	2 652	26 221	22 356	48 577	44 712
Adjudant	3 701	1 213	2 652	26 071	22 206	48 277	44 412
Sergent-chef	3 271	1 213	2 652	23 491	19 626	43 117	39 525
Sergent	2 900	1 213	2 652	21 265	17 400	38 665	34 800
Caporal-chef	2 442	1 213	2 652	18 517	14 652	33 169	29 304
Caporal	2 139	1 213	2 652	16 699	12 834	29 533	25 668
Militaire du rang	1 506	1 213	2 652	12 901	9 036	21 937	18 072

Source : ministère de la Défense

Les tableaux qui précèdent peuvent donner le sentiment que, sur une période d’un an dont six mois en Opex, les soldes versées par les deux armées sont comparables, voire légèrement supérieures pour les Britanniques ; cette impression mérite d’être nuancée dans la mesure où les primes, françaises comme britanniques, ne sont pas imposables. Or, le montant de l’ISSE française étant largement supérieur au cumul des primes britanniques, du moins chez les officiers, la situation financière de nos militaires les plus gradés est bien plus avantageuse que celle de leurs homologues.

3.– Un coût évident en matériel

Les opérations extérieures ne se caractérisent pas seulement par leurs coûts en rémunérations, mais également par un coût en matériel difficile à évaluer mais bien réel en raison de l’usure prématurée des équipements, très sollicités.

À titre d’exemple, un véhicule de l’avant blindé (VAB) parcourt 3 000 kilomètres par mois sur les mauvaises pistes libanaises, alors qu’il roule trois fois moins lorsqu’il est stationné dans son régiment, en France.

Sur les routes caillouteuses et abruptes du Sud Liban ou d’Afghanistan, les chenilles des véhicules blindés s’usent infiniment plus vite qu’en France d’autant que ces engins sont alourdis par les deux tonnes de surblindage qui leur est ajouté sur ces théâtres spécifiques. Les semelles, ces parties en caoutchouc qui protègent les patins métalliques des chenilles, doivent être changées en moyenne toutes les trois semaines, sous peine de voir les chenilles se détériorer. Sur le seul théâtre libanais, 5 500 semelles pour AMX 10P sont consommées en une année.

Les systèmes de roulement ne sont pas les seuls à souffrir : les boîtes de vitesses, éléments de suspension et autres organes sollicités sont changés plus fréquemment qu’à l’accoutumée sur un théâtre extérieur.

Le soutien de ces matériels s’avère donc particulièrement lourd et coûteux sur un théâtre d’opération situé à plusieurs milliers de kilomètres de la France et ravitaillé par voie maritime ou aérienne. Pour autant, il n’est pas question de transiger sur l’entretien du matériel. En effet, la disponibilité et le bon entretien des matériels constituent d’abord un gage de sécurité pour les militaires… et aussi une condition sine qua non du remboursement onusien le cas échéant.

4.– Les effets d’équipement du personnel

Au cours des opérations extérieures, les effets d’habillement s’usent beaucoup plus vite qu’en France métropolitaine : les treillis sont portés sept jours sur sept, du matin au soir, alors qu’en métropole, les militaires alternent l’usage du treillis et de l’uniforme. Par ailleurs, lorsqu’ils ne sont pas en opération, les militaires bénéficient de repos hebdomadaires pendant lesquels ils s’habillent en civil, ce qui n’est pas le cas sur un théâtre extérieur.

De la même manière, les bottes et rangers sont davantage sollicitées, s’usent plus vite sur des terrains rocailleux et doivent être renouvelées plus souvent. Un type de bottes spécifique a dû être mis au point pour le théâtre afghan qui se caractérise par ses vastes surfaces empierrées. Mais tous nos soldats n’en sont pas encore équipés.

En opérations extérieures, les militaires ne se séparent pas de leurs armes légères, ce qui induit, outre une usure plus importante, un certain nombre de pertes ou de vols qui finissent par peser d’un coût non négligeable, surtout lorsque les forces spéciales sont amenées à racheter discrètement les armes dérobées pour éviter qu’elles ne se retrouvent dans de mauvaises mains.

Enfin, au-delà des coûts supportés par la Nation, il convient de ne pas négliger le coût supporté par les militaires eux-mêmes qui acquièrent parfois sur leurs propres deniers des équipements jugés utiles, bien que non fournis par le ministère de la Défense. Sans qu’il soit toujours facile de discerner ce qui relève de l’essentiel de ce qui tient plutôt de l’effet de mode, et nonobstant l’interdiction de tels achats faite par le chef d’état-major des armées, les rapporteurs ont rencontré des soldats ayant acheté eux-mêmes des effets d’habillement (gilets légers), des accessoires tels que des lampes à fixer sur le Famas, des gants spéciaux pour tireurs d’élite… Les rapporteurs ont pu constater, notamment en Afghanistan, les réels efforts consentis par les armées pour améliorer cet aspect de l’équipement de nos militaires.

5.– Les programmes d’urgence

Certaines opérations extérieures mettent en évidence des besoins en matériels qui n’avaient pas été pris en considération à l’origine. Il s’agit généralement de petits programmes ou de programmes dits de « cohérence », très utiles dans l’accomplissement quotidien des missions, notamment sur le plan de la sécurité des forces, mais qui n’ayant pas un caractère emblématique, sont les premiers à être sacrifiés lorsque surviennent les difficultés budgétaires.

C’est sur le théâtre afghan, le plus dangereux, que se sont fait ressentir les besoins les plus criants. Citons notamment :

– les gilets pare-balle de type 4, plus protecteurs mais aussi plus ergonomiques que ceux de la précédente génération. Tous les soldats français engagés en Afghanistan en sont désormais dotés ;

– les véhicules articulés chenillés (VAC) et les véhicules à haute mobilité (VHM), particulièrement bien adaptés au difficile relief afghan. Réclamés depuis plusieurs années par l’état-major de l’armée de terre, les choix budgétaires n’avaient pas permis de les acquérir jusqu’à présent. C’est dans l’urgence qu’ils ont été commandés aux sociétés qui les commercialisent : l’entreprise finlandaise Hagglünds et la firme singapourienne Bronco ;

– les tourelleaux téléopérés qui sont en cours d’installation sur les véhicules de l’avant blindés (VAB). Ces appareils permettent de manipuler la mitrailleuse, le projecteur et les caméras depuis l’intérieur du véhicule, alors que les opérateurs devaient, jusqu’à présent, sortir la tête hors du blindé, s’exposant dangereusement ;

– les brouilleurs installés sur les véhicules blindés et destinés à intercepter le signal qui déclanche l’explosion des engins explosifs improvisés déposés sur le bord des routes ;

– les engins de détection d’explosifs improvisés de type Buffalo. Ces gros camions blindés, acquis à seulement quelques exemplaires, permettent de manipuler à distance, grâce à un bras téléguidé, les engins suspects se trouvant sur le bord de la route et susceptibles de contenir des explosifs. C’est l’exemple le plus typique de l’achat d’urgence inévitable, les engins explosifs improvisés étant apparus sur le théâtre afghan.

Proposition n° 1 – Mettre en place un indicateur de performance destiné à mesurer le montant des achats réalisés en urgence et le délai entre l’expression du besoin et la délivrance des équipements aux armées sur le théâtre.

Si certains achats réalisés en urgence, comme les chenillettes, auraient pu être anticipés, la plupart des besoins justifiant ces programmes apparaissent en cours d’opération rendant un processus d’acquisition dans l’urgence inévitable.

Les programmes d’achat réalisés dans l’urgence ne permettent pas de réaliser des appels d’offres très élaborés, avec un cahier des charges. L’acheteur est tenu de prendre ce qu’il trouve sur le marché avec une marge de négociation particulièrement réduite compte tenu la nécessité de recevoir l’équipement au plus vite. En 2008, le coût des programmes d’urgence a été estimé à environ 100 millions d’euros. Cette somme n’est pas prise en compte dans le calcul du coût des opérations car le ministère du Budget considère que les équipements en question ont une durée de vie supérieure à l’opération concernée et seront rapatriés à la fin de l’opération pour être réutilisés. Cette conception ne reflète que partiellement la réalité : compte tenu de la durée croissante des opérations extérieures et de l’usure prématurée du matériel qu’elles entraînent, une grande partie des équipements achetés en urgence et fortement sollicités sur des théâtres difficiles ne pourront être redéployés en métropole ou sur un autre théâtre.

Proposition n° 2 – Inclure dans le coût budgétaire des Opex les programmes d’achat de matériel en urgence liés à la situation d’un ou plusieurs théâtres d’opération.

C.– LE COÛT HUMAIN DES OPEX

1.– Une rotation de plus en plus importante

Les opérations extérieures participent de l’essence même du métier militaire. Pour un certain nombre de soldats, ces missions constituent l’un des attraits de leur engagement : outre les compléments de rémunérations qu’elles apportent, les Opex permettent aux militaires de mettre leur vocation au service des populations civiles qu’ils protègent et des régions qu’ils stabilisent. Elles entretiennent également le sentiment d’aventure et de voyage, consubstantiel au métier des armes.

Pour autant, les opérations extérieures sont acceptées et appréciées à condition qu’elles ne se répètent pas trop souvent. Au-delà d’une trop grande sollicitation, certains peuvent éprouver une lassitude qui peut conduire à une démotivation. C’est la raison pour laquelle le ministère de la Défense limite à quatre mois la durée des opérations extérieures et s’engage, en principe, à ce qu’un militaire ne parte pas plus de quatre mois sur un cycle de seize mois.

Ces principes connaissent toutefois une exception avec le régime instauré pour le seul théâtre afghan : compte tenu des spécificités de ce théâtre (coût du transport, dangerosité nécessitant un entraînement spécifique et une adaptation plus longue), l’état-major des armées a décidé de porter de quatre à six mois la durée de service sur place, hors cas particulier des équipages aériens qui doivent passer des qualifications régulières ou du service de santé des armées. En contrepartie l’état-major s’engage, dans la mesure du possible, à ne pas envoyer les intéressés dans une nouvelle Opex au cours de l’année qui suit.

En Opex, les militaires ne bénéficient de fait, en fonction de leur grade, que d’une ou deux demi-journées de repos par semaine. Aucune permission n’est possible pendant l’opération. Cette durée de six mois est déjà celle adoptée par des armées comparables comme l’armée britannique. Les États-Unis, pour leur part, ont adopté une durée de service de 12 mois (15 mois en Irak).

En revanche, les Rapporteurs ont été surpris d’apprendre que le nombre de réservistes employés en opérations extérieures n’avaient cessé de décroître depuis une décennie, passant de 4 806 en 1999 à 1 843 en 2003, puis à seulement 100 en 2006. Leur nombre diminue alors que, ainsi que le rappelle très justement la Cour des comptes, des mesures législatives ont été adoptées pour assouplir leurs conditions d’emploi en Opex. Les Rapporteurs regrettent la trop faible place accordée à ces personnels généralement très compétents et parfois indispensables, s’agissant notamment des spécialistes de langues rares.

2.– Un coût croissant en vies humaines

Les Rapporteurs ne sauraient passer sous silence le nombre important de militaires français morts en opérations. Les neuf soldats morts à Bouaké en novembre 2004 ou les dix tués dans l’embuscade d’Ouzbin le 18 août 2008 ont marqué les esprits. Mais, rien qu’en Afghanistan, ce sont au total 27 militaires français qui ont payé de leur vie leur engagement depuis le début des opérations ainsi que plusieurs dizaines de leurs camarades sur d’autres sols étrangers.

Proposition n° 3 – Mettre en place les indicateurs de performance suivants destinés à mesurer l’adaptation des armées aux Opex :

– taux de militaires partant en Opex plus fréquemment que la norme fixée par l’armée de terre à quatre mois sur seize ;

– évolution du taux de renouvellement des contrats des militaires ayant servi en Opex, par comparaison à l’ensemble des militaires.

Les Rapporteurs insistent sur l’importance de ces indicateurs qui sont également souhaités par la Cour des comptes.

SURCOÛTS DES OPEX EN 2008 (HORS GENDARMERIE)

Zones		Opérations	Totaux par zone				Transport stratégique	CAPES	Contributions Otan/UE	Crédits actions civilo-militaire	Soutien au stationnement	Totaux par OPEX
			T2	T3	T5	Totaux
Afrique	Tchad	Épervier	36,67	31,32	0,97	68,95	1,00	24,52	0,00	0,00	0,00	94,48
		Eufor-tchad	40,69	10,57	0,00	51,26	12,50	0,00	46,05	0,00	0,00	109,81
	Gabon	DET 13	1,93	1,93	0,00	3,86	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	3,86
	RCA	Boali	9,87	2,10	1,15	13,12	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	13,12
	Côte d’Ivoire	Licorne	58,88	34,61	3,29	96,78	5,50	0,00	0,00	0,00	0,00	102,28
		Calao Onuci	5,32	0,35	0,02	5,69	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	5,69
Moyen-orient	Liban	Daman/Baliste	51,93	22,09	5,39	79,41	2,20	0,00	0,00	0,00	0,00	81,61
Asie	Afghanistan	Heracles	22,67	20,25	0,99	43,91	40,50	0,00	0,00	0,00	3,30	87,71
		Epidote	1,07	0,08	0,00	1,15	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	1,15
		Pamir	66,66	69,67	13,82	150,15	5,00	0,00	4,08	0,00	3,00	162,24
Balkans	Bosnie	Astree	3,06	1,36	0,04	4,47	0,50	0,00	0,21	0,00	0,00	5,17
	Kosovo	Trident	54,24	14,12	7,69	76,05	1,70	18,56	1,11	0,00	0,00	97,42
Petites opérations et autres surcoûts			5,30	1,51	0,09	6,89	1,10	7,51	49,80	0,71	0,00	66,02
Totaux			358,28	209,97	33,46	601,71	70,00	50,60	101,25	0,71	6,30	830,57

Source : ministère de la Défense

PRÉVISIONS SURCOÛTS OPEX 2009 (HORS GENDARMERIE)
APRÈS DÉBAT PARLEMENTAIRE

Zones		Opérations	Totaux par zone				Transport stratégique	CAPES	Contributions Otan/UE	Crédits actions civilo-militaire	Soutien au stationnement	Totaux par OPEX
			T2	T3	Ex Post	Totaux
Afrique	Tchad	Épervier	36,94	13,11	22,41	72,46	1,00	23,50	0,00	0,06	0,92	97,94
		Eufor-tchad	35,80	0,74	5,89	42,44	10,00	0,00	32,00	0,00	0,00	84,44
	Gabon	Furet et Griffon	2,75	0,48	2,10	5,32	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	5,32
	Djibouti	Atalanta	4,00	0,26	2,00	6,26	0,00	0,00	2,00	0,00	0,00	8,26
	RCA	Boali - Birao	6,88	1,86	0,20	8,94	0,00	0,00	0,00	0,02	0,23	9,19
	Côte d’Ivoire	Licorne - Corymbe	44,00	16,36	14,69	75,05	5,00	0,00	0,00	0,10	0,00	80,14
		Calao Onuci	2,60	0,20	0,00	2,80	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	2,80
Moyen-orient	Liban	Daman / Baliste	49,73	6,12	20,73	76,58	2,00	0,00	0,00	0,08	2,10	80,76
Asie	Afghanistan	Heracles	39,67	10,00	12,72	62,39	40,00	0,00	0,00	0,02	7,56	109,96
		Epidote	1,37	0,15	0,00	1,52	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	1,52
		Pamir	79,57	44,04	39,54	163,15	5,00	0,00	38,00	0,40	12,54	219,10
Balkans	Bosnie	Astree	0,50	0,37	0,51	1,37	0,50	0,00	0,00	0,00	0,10	1,97
	Kosovo	Trident	48,00	9,11	7,19	64,31	1,00	20,00	6,00	0,06	1,10	92,47
Petites opérations et autres surcoûts			3,33	1,59	0,50	5,42	1,00	4,00	22,00	0,07	0,00	32,49
Totaux			355,15	104,37	128,49	588,01	65,50	47,50	100,00	0,80	24,55	826,36

II.– LA DIFFICULTÉ DE CALCULER LE COÛT DES OPEX

L’enjeu de la détermination du coût des opérations extérieures est fondamental puisque c’est sur sa base qu’est calculé l’ajustement du remboursement opéré en fin d’exercice budgétaire par le ministère du Budget. Ce n’est donc pas sans arrière-pensées que le ministère de la Défense et Bercy négocient les modalités de prise en compte de ces coûts.

A.– UNE CHARGE NETTEMENT SOUS-ÉVALUÉE

1.– La controverse entre le ministère de la Défense et celui du Budget

Le chef d’état-major des armées développe une vision large du coût des opérations extérieures qui, à ses yeux, doit intégrer les éléments suivants :

– le financement des rémunérations supplémentaires versées aux militaires, à commencer par la fameuse indemnité de sujétion pour service à l’étranger (ISSE) qui permet aux soldats servant en Opex de multiplier leur revenu par plus de deux ;

– le surcoût lié à l’usure prématuré des équipements. Cet élément est évidemment difficile à évaluer, mais le ministère de la Défense invoque des barèmes utilisés par l’Otan et l’ONU ;

– les munitions et équipements détruits par faits de guerre. D’un montant faible jusqu’à ces dernières années, ce poste est devenu plus important avec l’engagement croissant de nos forces sur le théâtre afghan ;

– le coût des transports, particulièrement élevé lorsque nos armées interviennent dans des pays lointains et enclavés comme le Tchad ou l’Afghanistan ; ce poste représente 80 à 100 millions d’euros par an contre 20 à 25 millions d’euros il y a quelques années, avent l’implication de la France en Afghanistan et avant la crise du Darfour ;

– les dépenses en infrastructures, indispensables à la protection de nos forces dans les pays où des attentats ou des attaques à la roquette sont à redouter (Liban, Afghanistan). Ce poste représente environ 15 millions d’euros par an.

Le ministère du Budget, pour sa part, s’en tient à une définition plus restrictive du coût des opérations extérieures, considérées principalement sous l’angle des rémunérations et des frais de fonctionnement. Les dépenses d’équipement, considérées comme durables, sont exclues du champ puisque les matériels acquis à l’occasion d’une Opex sont censés être réutilisés ultérieurement à l’opération.

L’instruction n° 29748 du 25 mai 1984 relative au suivi des dépenses supplémentaires entraînées par les OPEX fixe les règles en matière de calcul et de remboursement des surcoûts. Adoptée à une époque où les opérations extérieures ne connaissaient pas l’ampleur qu’elles ont prise aujourd’hui, cette instruction apparaît beaucoup trop restrictive. Sa modification, à l’ordre du jour depuis plusieurs années mais sans cesse reportée, doit aboutir.

Proposition n° 4 – Poursuivre les consultations entre le ministère du Budget et celui de la Défense pour aboutir à une mise en jour de l’instruction du 25 mai 1984 qui prenne en compte, de la manière la plus exhaustive possible, le coût des opérations extérieures.

2.– D’importantes différences par rapport à nos alliés

L’approche française de la détermination du coût des Opex s’avère plus restrictive que celle de nos principaux alliés. C’est ainsi que Britanniques et Allemands incluent dans leur raisonnement le coût de l’usure prématurée du matériel ainsi que de certains matériels qui sont achetés spécifiquement pour certains théâtres. Les Italiens poussent plus loin la logique : bénéficiant d’un budget annuel particulièrement faible, l’armée italienne obtient des financements spécifiques pour les opérations extérieures, ce qui lui permet de s’équiper en conséquence, y compris en matériels lourds.

Le rapport de la Cour de comptes sur le coût des opérations extérieures s’est particulièrement intéressé au Royaume-Uni et a constaté que « l’approche budgétaire britannique prend en compte la consommation des stocks et l’amortissement des matériels utilisés ainsi que les dépenses en capital, notamment les achats en urgence qui correspondent, dans 87 % des cas, à des équipements destinés à assurer la protection des forces ».

La Cour constate que « la comparaison des dépenses recensées sur le théâtre afghan où opèrent des troupes françaises et anglaises, bien que les volumes et les lieux de l’engagement ne soient pas identiques, montre les différences d’approche. En 2005/2006, les postes « consommation de stocks » et « achats en urgence » représentent plus de 39 % des dépenses pour les Britanniques alors qu’ils restaient inférieurs à 1 % pour les Français. La conception britannique des « surcoûts » obéit à une approche en réalité très éloignée de l’approche française et conduit à une estimation des surcoûts des Opex plus élevée ».

S’inspirant de cette analyse de la Cour des comptes, la mission préconise une prise en compte la plus exhaustive possible du coût des opérations extérieures ainsi qu’une meilleure publicité donnée à ce coût et aux éléments qui pourraient l’atténuer.

Proposition n° 5 – Publier chaque année, dans les PAP et dans les RAP, la prévision du coût des Opex par théâtre, ainsi que la réalité de la dépense. Présenter un tableau prévisionnel des remboursements attendus d’organismes internationaux (ONU, Otan)

Proposition n° 6 – Établir un tableau consolidé de l’ensemble des contributions versées ou affectées tant par le ministère de la Défense que par celui des Affaires étrangères ou par d’autres voies sur le plan multilatéral ou national, aux opérations de maintien de la paix et aux Opex.

3.– Trop de coûts structurels ne sont pas pris en compte

Seuls les coûts directs sont pris considération jusqu’à présent, principalement les rémunérations et charges sociales, le fonctionnement des forces envoyées en opérations et les éventuels investissements réalisés sur le terrain. Certains coûts pourtant structurels, mais qui ne relèvent pas de ces catégories, ne sont pas pris en compte alors qu’ils sont directement engendrés par les opérations extérieures. Il s’agit principalement des coûts suivants :

– les dépenses de long terme liées aux carrières des militaires ayant servi en Opex : les bonifications des retraites liées aux états de service, les rentes ou pensions d’invalidité, les pensions versées aux veuves et ayants droit ;

– l’usure prématurée du matériel, qui rend l’entretien plus onéreux. Le maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements induit un surcoût d’autant plus important que les théâtres sont éloignés des bases métropolitaines et que l’approvisionnement en pièce de rechange est compliqué. Ce surcoût, qui n’est pas pris en compte au titre des opérations extérieures est évalué par les armées à 25 à 30 millions d’euros par an ;

– la formation renforcée des personnels en partance pour l’Afghanistan. Les militaires envoyés sur ce théâtre spécifique se trouvent en situation de guerre, avec le stress, les dangers et les pertes que cela suppose. Pour cette raison, la préparation des personnels est renforcée : la mise en condition de projection (MCP) dure six mois, comprend un stage en centre d’aguerrissement en montagne pour un niveau jamais atteint auparavant. 7 500 personnes sont formées à ce standard chaque année. Cette formation, jugée indispensable, induit un surcoût évident que l’état-major des armées n’a toutefois pas évalué.

– de nombreuses opérations d’infrastructure ne sont pas comptabilisées. Par exemple, la reconstruction de l’hôpital militaire de N’Djamena, financé par les différentes armées (armée de terre, armée de l’air, service de santé…) n’est pas prise en compte dans le Bop Opex.

Proposition n° 7 – Prendre en compte dans le coût des Opex la totalité des dépenses, y compris :

– les dépenses de long terme liées aux carrières (bonifications de retraites, les rentes et pensions d’invalidité...) ;

– les dépenses liées au renforcement de la préparation des personnels envoyés en opérations extérieures ;

– le coût des matériels et équipements perdus en action.

4.– Une sous-budgétisation initiale chronique

Pendant longtemps, le coût des opérations extérieures n’a pas été inscrit en loi de finances initiale car il était considéré comme un événement exceptionnel et imprévisible. La règle voulait que les dépenses engagées en opérations extérieures soient alors gagées par des annulations de crédits d’un montant équivalent en dépenses d’équipement.

Le principe de l’inscription en loi de finances initiale du coût estimé des Opex est une revendication ancienne du Parlement qui a trouvé une première application, certes symbolique, dans le budget 2003, lorsque 24 millions d’euros ont été provisionnés pour des opérations dont le coût réel s’est élevé, cette année-là, à environ 630 millions d’euros.

Le principe de cette inscription a été réaffirmé par la loi de programmation militaire 2003-2008, par le Président de la République lors du conseil de défense de juillet 2004, puis par la Cour des comptes dans son relevé de constatations provisoire sur l'exécution du budget 2005. Enfin, la budgétisation complète des surcoûts Opex en loi de finances initiale reste un objectif repris dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale publié en 2008.

La budgétisation des opérations extérieures, qui n’atteignait pas 4 % du coût réel en 2003, s’est approchée de la réalité à un rythme très lent (19 % en 2005, 30 % en 2006), pour plafonner à 54-55 % en 2007 et 2008 (460 millions d’euros), ce qui ne répond que très imparfaitement au principe de sincérité sur lequel repose la construction du budget de la Nation.

L’incomplète budgétisation du coût des opérations extérieures

(en millions d’euros)

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Coûts des Opex	630	605	528	579	663	831	826
Provision	24	24	100	175	360	460	510
Taux de couverture	3,8 %	4,0 %	18,9 %	30,2 %	54,3 %	55,2 %	62,2 %

Dans le cadre du budget pluriannuel 2009-2011, cette provision a été augmentée de 50 millions d’euros, ce qui la porte à 510 millions d’euros. Mais compte tenu du niveau atteint par l’engagement extérieur de la France, cette somme ne suffira même pas à couvrir les deux tiers des dépenses attendues cette année.

Une distinction doit toutefois être faite en fonction des types de coûts : il s’avère que 86 % des coûts de titre 2 (rémunérations), les plus faciles à prévoir a priori sont couverts par cette dotation. En revanche, le taux de budgétisation chute à 32 % s’agissant des coûts hors titre 2. En effet, les achats de certains types de matériels en urgence (surblindage, nouveaux gilets pare-éclats, brouilleurs…) ou encore les commandes de munitions liées à l’intensité des combats, sont décidés en fonction des besoins opérationnels du moment et, par conséquent, plus difficiles à prévoir dans le cadre d’une séquence budgétaire annuelle.

5.– Des conséquences financières lourdes

Les surcoûts non provisionnés ont été, jusqu’ici, le plus souvent compensés en cours d’exercice par l’annulation de crédits d’équipements parfois partiellement restaurés à l’occasion de la loi de finances rectificative de fin d’exercice. En tout état de cause, cette procédure s’est montrée préjudiciable au bon déroulement des programmes d’équipement et a conduit à un respect très approximatif des dernières lois de programmation. Les armées étant tenues d’avancer la trésorerie des Opex, cette manière de procéder a contribué à augmenter les reports de crédits d’un exercice sur l’autre tout en augmentant les intérêts moratoires dus aux fournisseurs payés avec retard.

Ainsi, selon l’état-major des armées, la part des surcoûts restés à la charge du ministère de la Défense et financée par les crédits d'équipements depuis 1998 s’élèverait à un total près de trois milliards d’euros, l’équivalent de trois sous-marins nucléaires d’attaque, d’un second porte-avions, d’un millier de VBCI ou encore d’une quarantaine de rafales…

6.– Le rôle du Centre de préparation et de conduite des opérations (CPCO)

Les opérations extérieures sont gérées à l’état-major des armées, par le centre de préparation et de conduite des opérations qui prépare, planifie et gère les Opex, y compris sur leur aspect financier.

Le nombre de militaires affectés à cette structure s a paru insuffisant à la Cour des comptes qui a proposé d’en augmenter les effectifs. Les rapporteurs souscrivent entièrement à ce constat et partagent la proposition de la Cour : le bureau « finances », par exemple, ne compte que trois personnes pour assurer le suivi des dépenses du BOP Opex et établir des projections sur le coût d’opérations envisagées. Les effectifs de l’état-major des armées ayant été augmentés de façon substantielle ces dernières années, un redéploiement de personnel à coût constant est réalisable.

Proposition n° 8 – Étoffer les effectifs du centre de préparation et de conduite des opérations par un redéploiement interne à l’état-major des armées.

B.– DÉFENSE OU AIDE AU DÉVELOPPEMENT ?

Lorsqu’elles se trouvent en opération à l’étranger dans des pays déshérités, les forces françaises font profiter les populations locales d’un certain nombre d’actions qui s’apparentent davantage à de l’aide au développement qu’à de la défense, même si le coût est considéré comme relevant des Opex.

1.– L’aide médicale aux populations

Les armées françaises, en opérations extérieures comme sur le territoire national, bénéficient du soutien du service de santé des armées. Des centres médicochirurgicaux sont installés sur les théâtres et des médecins et chirurgiens sont présents en permanence de manière à être prêt à toute éventualité et à pouvoir apporter un secours rapide et de qualité aux militaires qui pourraient en avoir besoin.

D’une manière générale, les opérations extérieures connaissent de longues périodes relativement calmes au cours desquelles le personnel médical n’est pas accaparé par le soutien aux forces. Les personnels médicaux interviennent alors au profit des populations locales déshéritées, dans des pays où le système de soins est défaillant. Cette aide médicale aux populations, entièrement gratuite et trop peu mise en valeur, s’élève à 4,5 millions d’euros par an, tous théâtres confondus.

L’hôpital militaire français de N’Djamena est particulièrement bien équipé : blocs opératoires, salle de réveil, cabinet dentaire moderne... Il est doté du seul scanner disponible au Tchad. On comprend dès lors l’afflux de patients qui souhaitent s’y faire soigner. Que ce soit à N’Djamena, à Faya Largeau ou à Abéché, les médecins militaires travaillent à 90 % au profit des populations autochtones. L’aide médicale est très appréciée des autorités locales et, en particulier, du président Idriss Déby, notamment en période d’affrontement, comme ce fut le cas en février 2008 ou mai 2009.

Des infrastructures similaires existent au Liban, au Kosovo à Plana, et en Afghanistan ou un hôpital multinational ultramoderne vient d’entrer en service à Kaia nord. En revanche, compte tenu du progressif désengagement de nos forces, l’hôpital militaire de Tomboukro, en Côte d’Ivoire, a été fermé

2.– Les actions civilo-militaires

Afin de mieux faire accepter par la population sa présence sur les territoires où elle stationne, l’armée française procède à des opérations civilo-militaires : il s’agit de mener, si possible avec l’aide des autochtones et pour un budget limité, des opérations au profit des populations locales : rénovation d’un pont, d’un bâtiment public, d’un dispensaire, d’une pompe à eau…

Au Liban, des générateurs ont été offerts à des municipalités, ainsi que des groupes électrogènes et des camions de ramassage des ordures ménagères. Des réseaux d’eau et d’électricité ont été rétablis, des terrains de sport ont été réhabilités.

Les actions civilo-militaires françaises sont toujours menées au profit de collectivités, contrairement à d’autres pays qui choisissent parfois d’aider certaines familles sur des critères qui leur sont propres, notamment religieux. Chaque réalisation menée par les forces françaises fait l’objet d’une inauguration officielle où sont invitées les autorités locales ainsi que la presse locale.

3.– Le soutien aux autres armées

Sur décision politique prise au plus haut niveau de l’État, la France assure depuis plusieurs années le soutien total ou partiel de contingents étrangers au sein des coalitions auxquelles elle participe. C’est ainsi que, depuis 2000, elle assure le soutien (hébergement, logement, alimentation…) du contingent marocain stationné à Novo Selo, au Kosovo, et principalement utilisé à la garde du camp. Ce bataillon, qui comptait 450 soldats à l’origine avait été réduit, début 2009, à 220 hommes.

L’« arrangement technique » du 25 mars 2000 signé entre les deux pays prévoit un montant mensuel de dépenses limité à 149 400 euros. Le coût cumulé depuis 2000 du soutien de ce bataillon s’est élevé à 21,3 millions d’euros. Ces crédits sont entièrement prélevés sur le budget consacré aux opex.

Au Tchad, l’armée française a fourni gratuitement au contingent polonais du matériel divers pour 2,43 millions d’euros dont un système d’hébergement pour 150 hommes ; aux 60 Albanais d’Abéché qu’elle nourrit gratuitement, elle a prêté des véhicules qui sont destinés à leur permettre de mener à bien leur mission de garde des camps, ainsi que des effets d’habillement tropicaux plus adaptés que ceux apportés d’Europe. Aux Ukrainiens, elle fournit gratuitement 350 m³ de carburant aéronautique par mois, ainsi que de l’alimentation pour 18 militaires, pour un coût de 8,45 millions d’euros. À la Russie, elle fournit également un module destiné à loger 150 personnes, pour un coût de 0,2 million d’euros. Le coût total de cette aide aux contingents étrangers est évalué, pour le théâtre tchadien, à 12,68 millions d’euros en 2008.

Enfin, en Afghanistan, l’armée française, au même titre que les armées américaine, britannique, néerlandaise ou allemande contribue gratuitement à la formation de l’armée nationale afghane. Cet effort, dont le coût ne semble pas être précisément chiffré, est imputé lui aussi sur le budget des opérations extérieures du ministère de la Défense alors qu’à bien des égards, il s’apparente à une action de coopération.

Proposition n° 9 – Bien distinguer dans le coût des opérations extérieures les dépenses qui relèvent réellement de la défense et celles ressortissant à la coopération ou à l’aide au développement.

III.– LA COMPLEXITÉ DES OPÉRATIONS MULTILATÉRALES

C’est dans une logique égalitaire que l’Organisation des Nations unies rembourse les frais engagés par les États. Si chaque pays participant devait financer sa contribution à ce type d’opérations, seuls les plus riches y participeraient. La prise en charge financière par la collectivité permet à certains États aux moyens financiers limités de participer à des opérations multinationales et de s’aguerrir au contact d’autres armées plus expérimentées. Une meilleure connaissance réciproque, toujours bénéfique, en découle.

A.– L’ONU, UNE ADMINISTRATION PROCÉDURIÈRE

1.– Des procédures variables

L’ONU propose aux États qui participent à la FINUL de choisir entre deux formules : dans un premier cas, le pays n’apporte que ses soldats tandis que les Nations unies fournissent le matériel et en assurent l’entretien ; dans le second cas, le pays arrive avec ses propres matériels et reçoit une indemnisation de la part de l’ONU.

La seconde solution est préférée par les grandes nations, ce qui évite d’avoir à former les hommes sur de nouveaux matériels et permet d’aguerrir les équipements nationaux, voire de les mettre en valeur. Par ailleurs, fournir des chars de combat, des canons de longue portée ou des radars de contrebatterie pourrait être rédhibitoire pour cette grande administration civile qu’est l’ONU.

En revanche, la première solution est généralement retenue par les pays plus modestes qui sont dépourvus de matériel et des moyens de les amener sur un théâtre lointain. Ces pays reçoivent alors essentiellement des engins de transport, des matériels de combat légers et surtout des équipements logistiques.

Par ailleurs, en fonction de l’importance des opérations et des moyens apportés, les nations peuvent passer deux types de contrats distincts :

– la « letter of assist » (LoA), pour des opérations ponctuelles dont le remboursement forfaitaire est déterminé à l'avance ;

– le « memorandum of understanding » (MoU), pour des opérations plus longues et dont la signature est plus complexe.

2.– Un barème précis et contractualisé

Pour un pays arrivant avec son matériel, le remboursement est réalisé sur la base suivante :

– les dépenses de personnels sont remboursées sur la base forfaitaire de 1 028 dollars (environ 734 euros ⁽⁴⁾) par homme et par mois auxquels s’ajoutent les frais de paquetage (68 dollars par homme et par mois) et d’armement individuel (5 dollars par homme et par mois) et, éventuellement, une prime de spécialité de 300 dollars par homme et par mois versée à hauteur de 10 % du contingent.

– le matériel est considéré comme loué par l’ONU au pays participant et fait l’objet d’un paiement en fonction d’une classification, (lourds, légers et autosuffisance, consommables en rapport avec le soutien du personnel ou du matériel).

Les matériels qui sont fournis par les différents pays font l’objet d’une contractualisation d’autant plus précise qu’ils ne sont pas exactement les mêmes d’un pays à l’autre. À titre d’exemple, au Liban, chaque AMX 10 P fourni par la France est indemnisé 78 000 dollars (56 600 euros) par an. La dotation en munitions (12 millions d’euros par an au Liban) est également fixée par le contrat signé avec l’ONU. Les Nations unies remboursent de manière forfaitaire la peinture blanche qui doit être apposée sur les matériels militaires placés sous son autorité. Les opérations de remise aux couleurs nationales sont également remboursées.

Les matériels militaires ne sont pas les seuls dont la présence est contractualisée. Les matériels nécessaires au soutien du personnel le sont également. Il s’agit des remorques de douche, des cabines sanitaires, des conteneurs frigorifiques, cuisines, lave-linge, citernes à eau, conteneurs mortuaires… L’ONU rembourse également la France pour le soutien sanitaire que le service de santé des armées apporte à l’ensemble du dispositif. L’ONU peut également prendre en charge l’évacuation sanitaire d’un militaire gravement blessé sous réserve d’un accord préalable.

Presque toutes les fournitures dont peuvent avoir besoin les militaires font l’objet d’une contractualisation. Certaines sont fournies d’office par l’ONU, mais avec un niveau qualitatif parfois variable. Ce qui satisfait les États les plus modestes, ne donne pas toujours satisfaction aux pays un peu plus regardant. C’est ainsi que la consommation d’eau n’est pas remboursée aux États membres de la FINUL dans la mesure où l’ONU a décidé d’approvisionner les forces en élément liquide. Les Français font toutefois remarquer qu’ils doivent acheter de l’eau en bouteilles et forer leurs propres puits, l’eau fournie n’étant pas toujours potable.

Toujours au Liban, l’ONU a fourni à la France des cantonnements censés être entièrement équipés et qui avaient été occupés par les soldats d’autres nations auparavant. Mais lorsqu’elle en a pris possession, la France a dû refaire à ses frais les installations électriques, jugées dangereuses, pour un montant de 550 000 euros. Le renforcement des protections pour les personnels, qui n’a pas été jugé utile par l’ONU, a été financé par le ministère français de la Défense. Les hangars démontables destinés à protéger les Leclerc et AMX 10 P ont également été acquis sur des fonds nationaux, l’ONU ne les ayant pas jugés indispensables.

3.– Une organisation administrative qui exerce des contrôles rigoureux

Un contrôle lourd et complet est réalisé tous les trois mois par des inspecteurs de l’ONU qui vérifient type de matériel par type de matériel la présence sur le théâtre mais aussi la disponibilité opérationnelle. Cette disponibilité, prévue par le contrat, doit impérativement être au moins égale à 90 %, taux particulièrement élevé et difficile à atteindre. Certains pays, désireux de ne pas prendre de risques en matière de disponibilité, ont préféré emmener plus de matériel que prévu par le contrat, de manière à atteindre plus facilement le nombre de véhicules disponibles.

Ces vérifications particulièrement rigoureuses ont pour conséquence d’immobiliser pendant plusieurs jours les matériels des différents contingents, ce qui ne facilite pas la continuité des missions opérationnelles et peut être source de tension entre militaires français et fonctionnaires de l’ONU.

Les relations tumultueuses entre les services des Nations unies et les forces françaises sont parfois décrites comme un choc entre deux cultures : d’une part, la culture militaire française qui se veut efficace et réactive et, d’autre part, la culture anglo-saxonne qui règne à l’ONU et qui est beaucoup plus procédurière, moins réactive et qui s’inscrit dans la durée.

4.– Une procédure de remboursement longue dont le suivi est complexe

Dans les faits, un décalage important est constaté entre la dépense supportée par les armées et le remboursement réalisé par les Nations unies.

Un paiement par virement est effectué par l’ONU auprès de la mission permanente de la France auprès des Nations unies, qui le transmet à l’état-major des armées.

Les remboursements étant fonction des ressources du budget de l’ONU, les virements concernant les opérations dans lesquelles la France est engagée ont toujours été réalisés, mais avec des délais variant entre six mois et un an après la réalisation de la dépense. En outre, le remboursement est plus rapide dans le cas d'une LoA, car il s’agit d’un forfait, que dans celui d’un MoU qui nécessite une vérification mensuelle des matériels sur place.

En 2007, 14,7 millions d’euros ont été remboursés par l’ONU. Ce chiffre a atteint les 40,5 millions d’euros en 2008, alors que 54 millions d’euros étaient attendus : le solde, soit 13,8 millions d’euros devrait être perçu en 2009, exercice au cours duquel le ministère de la Défense pourrait percevoir 71,6 millions d’euros en provenance des Nations unies.

REMBOURSEMENT DE L’ONU EN 2008 ET PRÉVISIONS POUR 2009

(en euros)

Mission	Pays	2008	2009
Report exercice antérieur			13 800 000
FINUL	Liban	34 752 980	54 000 000
ONUCI	Côte d’Ivoire	5 569 986	3 500 000
MONUC	Congo	261 648	300 000
MINUSTAH	Haïti	1 386	2 000
MINUL	Liberia	844	1 000
Total		40 586 844	71 600 000

5.– Le remboursement ne couvre pas toutes les dépenses

Les sommes versées par l’ONU augmentent régulièrement et atteignent des montants non négligeables. Elles ont vocation à continuer de croître avec la mise en place, au Tchad et au Centrafrique, de la Minurcat, à laquelle la France participe. Pour autant, les sommes récupérées sont évidemment loin de couvrir les dépenses réelles des opérations. Plusieurs raisons l’expliquent :

– les soldes versées aux militaires en opérations extérieures sont bien plus élevées que les 1 028 dollars mensuels versés de manière égalitaire par l’ONU à tous les pays participants ;

– la France, ainsi que les rapporteurs ont pu le constater, n’hésite pas à réaliser les aménagements nécessaires à la sécurité de ses soldats, même lorsqu’ils sont jugés superflus et donc non remboursés par l’ONU ;

– tous les remboursements étant calculés et réalisés en dollars, les fluctuations de change pénalisent les pays de la zone euro.

Si l’ONU adresse ses remboursements aux représentations permanentes des grandes puissances, elle préfère verser directement aux militaires des États les plus modestes les 1 028 dollars mensuels qui leur reviennent par contrat. L’expérience a montré que de telles sommes pouvaient se perdre dans les arcanes administratifs de certains pays… et qu’il n’est jamais bon de compter dans ses rangs des soldats qui n’ont pas été payés.

B.– L’UNION EUROPÉENNE ET L’OTAN

L’ONU rembourse les frais engagés par les puissances contributives car les pays qui la composent sont très divers et les plus pauvres d’entre eux ne pourraient pas participer aux opérations de maintien de la paix sans cette aide.

La logique est évidemment toute autre pour l’Otan et l’Union européenne qui regroupent des pays plus homogènes sur le plan du développement économique. Ces deux instances n’ont donc pas jugé utile de mettre sur pied un dispositif aussi lourd que celui de l’ONU, d’autant que la plupart des pays qui composent ces deux entités arrivent sur un théâtre d’opération avec leur propre matériel. Les pays aux moyens limités n’envoient que des détachements de fantassins auxquels sont confiées des missions de bases telles, par exemple, que la garde des camps. À l'inverse du dispositif onusien, aucune procédure de prêt de matériel n’existe entre les États membres.

En conséquence, les échanges financiers sont réduits à leur plus simple expression, exception faite des services rendus (comme le transport, par exemple) entre nations, qui peuvent donner lieu à remboursement entre membres. Le seul cas dans lequel l’Union européenne ou l’Otan acceptent de rémunérer un État membre, c’est lorsque ce dernier parvient à convaincre l’organisation qu’il fournit une capacité indispensable qu’il est seul à pouvoir apporter. Ce cas est assez rare et les montants financiers en jeu sont peu significatifs.

1.– Les financements à l’Otan

La France est le quatrième pays contributeur de l’Otan. Sur un budget civil et militaire qui a dépassé 2 milliards d’euros en 2008, sa part a atteint 178 millions d’euros. Ces contributions s’ajoutent aux coûts nationaux enregistrés par les unités françaises en Opex.

La conjugaison de la règle selon laquelle les pays qui conduisent des opérations sont responsables des coûts qu’ils engagent et d’une clé de répartition des dépenses communes supportée principalement par les cinq grands contributeurs (75 % des ressources des budgets de l’Otan proviennent des États-Unis, de l’Allemagne, du Royaume-Uni, de la France et de l’Italie) conduit à faire peser sur les « grands contributeurs » l’essentiel de la solidarité.

La croissance des différents budgets militaires de l’Otan est récente mais sensible. Compte tenu du nombre d’opérations menées simultanément et de l’éloignement de la principale d’entre elles, l’Afghanistan, les coûts pris en charge de manière commune se sont fortement accrus. Les dépenses communes au titre de la force internationale d’assistance et de stabilisation (FIAS) en Afghanistan sont ainsi passées de 118 millions d’euros en 2005 à 417 millions d’euros à 2008. dans le même laps de temps, la contribution française à ces dépenses communes est passée de 25 à 66 millions d’euros.

Proposition n° 10 – Compte tenu de la part importante de la France au budget général de l’Otan, le périmètre des dépenses communes doit rester limité aux seules dépenses réellement indivises, chaque pays devant continuer à financer ses dépenses propres.

2.– Le dispositif Athéna de l’Union européenne

La multiplication des opérations de l’UE et la nécessité d’agir rapidement dans la crise ont conduit à adapter les modes de financement de ces actions en instituant, en 2004, un mécanisme dénommé « Athéna ».

La finalité pratique d’Athéna est similaire à celle des budgets militaires pour opérations de l’Otan, puisque, dans un cas comme dans l’autre, il s’agit de mutualiser un certain nombres de coûts d’opération, même si le traité sur l’Union européenne pose le principe et l’objectif d’un financement en commun des opérations militaires selon une clé de répartition reposant sur le PNB des pays membres. Le Danemark, qui a obtenu une dérogation, est dispensé de toute contribution au mécanisme Athéna.

Dans les opérations menées par l’Union européenne, la mutualisation des coûts communs demeure encore limitée. La Cour des comptes fait justement remarquer que l’extension du périmètre des coûts communs, s’y heurte aux mêmes objections politiques et financières, mais cette fois à fronts renversés : la France, réservée à l’Otan sur l’extension des coûts communs, plaide la plus grande solidarité à Bruxelles. D’autres partenaires, et notamment les Britanniques, affichent une position inverse.

Outre des considérations budgétaires le Royaume-Uni ne souhaite pas donner trop d’autonomie aux moyens de gestion de crise de l’Union par rapport à ceux de l’Otan. Désireux de promouvoir l’Europe de la défense, notre pays adopte une position diamétralement opposée.

En 2007, le budget d’Athéna est resté limité à 35,6 millions d'euros. En 2008, le mécanisme de prise en charge des coûts est resté très partiel et n’a pas dépassé 20 % des surcoûts exposés : ainsi dans le cas de l’opération Eufor au Tchad, seuls 120 millions d’euros ont été financés en commun, environ 600 millions d’euros restant à la charge des pays membres participants.

3.– La délicate transition entre l’Union européenne et l’ONU au Tchad

Outre les difficultés liées au retard pris par la Minurcat pour succéder à l’Eufor, obligeant les forces de l’Union européenne à prolonger leur présence dans l’est du Tchad, le passage de relais entre l’Europe et les Nations unies achoppe également sur une question financière.

L’Eufor s’est installée au début de l’année 2008 à Abéché dans l’attente du déploiement Onusien devant intervenir en mars 2009. Pendant ce mandat d’un an, l’Union européenne a financé l’installation d’une immense infrastructure en bordure de l’aéroport, le Camp des étoiles, destiné à héberger les soldats d’abord de l’Eufor, ensuite de la Minurcat.

Pour un mandat d’un an, l’Eufor aurait pu s’installer de manière sommaire. Au lieu de cela, elle a intelligemment intégré la mission de l’ONU qui devait lui succéder et a commencé à bâtir un camp destiné à durer plusieurs années. L’expérience prouve, en effet, que la durée des opérations de maintien de la paix se compte davantage en années, voire en décennies, qu’en mois. Il en est résulté une facture de 72 millions d’euros pour un camp largement opérationnel et correctement bâti.

Or, quelques jours avant la rétrocession de ces installations à la Minurcat, l’ONU, arguant de travaux réalisés mais non contractualisés, accepte de ne payer que 14 millions d’euros pour la reprise du camp bâti par l’Union européenne. Ce litige, qui vient s’ajouter au retard pris par le déploiement des casques bleus, constitue une source de tensions entre les deux organisations supranationales. Les rapporteurs considèrent que si une certaine décote peut être appliquée pour un camp ayant déjà servi près d’un an, la différence entre le coût des installations et le prix qu’accepte de payer l’Organisation des Nations unies n’est pas justifiée.

4.– Il est temps de mettre en œuvre Euro recamp

En 1998, la France a imaginé et mis en œuvre avec ses principaux partenaires africains le processus Recamp (Renforcement des capacités africaine au maintien de la paix) destiné à aider matériellement et humainement quelques nations cadres africaines à assurer par elles-mêmes des opérations de maintien de la paix sur leur continent. Devenu européen en 2007 sous le nouveau sigle d’Euro Recamp, ce processus regroupe désormais quarante pays et est censé être devenu un instrument de la PESD au service de la paix en Afrique. Les résultats obtenus inclinent toutefois à la modestie.

Proposition n° 11 – Impliquer chaque fois que possible les partenaires européens de la France pour mettre en place des opérations à l’échelle de l’Union européenne, plutôt qu’à l’échelle nationale. Dans le cas de l’Afrique, impliquer chaque fois que possible les pays membres d’Euro Recamp dans les opérations de maintien de la paix.

L’imbroglio juridique des Opex multilatérales

Un Rapporteur de la mission d’évaluation et de contrôle sur le coût des Opex se trouvait au Camp des étoiles, à Abéché, le 7 avril 2009, lorsque s’est produit un événement aussi dramatique qu’exceptionnel : un légionnaire de nationalité brésilienne servant l’armée française dans le cadre de l’Eufor, donc sous le commandement de l’Union européenne, a été pris d’un accès de folie. Il a tué avec son arme de service deux autres militaires (un binational franco-guinéen et un citoyen roumain), servant, comme lui, au 2^ème Régiment étranger d’infanterie. Pour s’enfuir, l’individu a ensuite tué une sentinelle togolaise servant, elle, sous le commandement de l’ONU. Une fois à l’extérieur du camp, le légionnaire a commis un quatrième meurtre, tuant un citoyen tchadien. Le chevauchement des compétences, tant sur le plan pénal que sur le plan civil, illustre le caractère très particulier sur le plan juridique des opérations multinationales.

En vertu de accord diplomatique préalable à tout déploiement de forces françaises à l’étranger (le SOFA : status of forces agreement), les autorités tchadiennes qui l’ont arrêté ont remis cet homme à la justice française. Mais les conséquences juridiques à l’égard des pays tiers restent néanmoins complexes.

Les flux financiers liés au financement des Opex

Source : Rapport de la Cour des Comptes sur les opérations extérieures.

IV.– LES PISTES DE RÉFLEXION POUR RÉDUIRE LES COÛTS

Depuis quelques années, le ministère de la Défense s’attache à décrire avec davantage de rigueur et d’exhaustivité les dépenses relatives aux opérations extérieures, même si les règles imposées par le ministère du Budget ne permettent pas, ainsi que nous l’avons vu, de tout prendre en compte. Paradoxalement, une connaissance plus exhaustive des coûts va donner une impression de renchérissement des Opex, dans la mesure où un certain nombre de dépenses n’étaient pas prises en compte jusqu’à présent.

A.– QUELQUES PROPOSITIONS CONCRÈTES

1.– Améliorer la budgétisation initiale des Opex et leur suivi

En 2008, les crédits obtenus par décret d’avance pour financer la partie non provisionnée des Opex n’ont pas été entièrement gagés par des annulations de crédits de la mission Défense. Ainsi, 48 millions d’euros sur 221 millions ont été apportés par la réserve interministérielle. Sur les 173 millions d’euros restant, « seuls » 100 millions d’euros ont été prélevés sur les crédits d’équipement.

Pour les années à venir, l’augmentation de la provision initiale et un recours accru à la réserve interministérielle doivent permettre de préserver les crédits d’équipements des armées.

Le relevé de décision de la réunion interministérielle du 28 juillet 2008 tenue au cabinet du Premier ministre précise que « les dépenses liées aux Opex qui dépasseraient les enveloppes fixées dans le cadre du budget triennal 2009-2011 ne seront pas financées, même temporairement, par des crédits dévolus aux équipements ».

Dans cet esprit, un dispositif a été adopté pour les années 2009 à 2011 : le montant de la provision au titre des surcoûts Opex, porté à 510 millions d’euros en 2009, est augmenté de 60 millions d’euros en 2010, puis à nouveau de 60 millions d’euros en 2011. Ce niveau d’engagement devrait ensuite être maintenu jusqu’en 2014. Ces deux efforts de 60 millions d’euros sont financés pour moitié par le ministère de la Défense et pour moitié par la réserve de budgétisation. En cours d’exercice, les éventuels surcoûts nets, hors titre 5 et hors remboursement des organisations internationales ONU, Otan ou UE, seront financés par la réserve de précaution interministérielle, ce qui constitue, pour les rapporteurs, un progrès considérable par rapport à la situation antérieure.

Proposition n° 12 – Poursuivre l’amélioration du financement en loi de finances initiale de la totalité du coût prévisionnel des Opex.

Proposition n° 13 – Lorsqu’il présente au Parlement une demande d’autorisation de renouvellement d’opérations extérieures, le Gouvernement communique, pour chaque théâtre, une actualisation des coûts ainsi qu’une étude d’impact.

2.– Standardiser et bâtir en « dur » le plus tôt possible

Les théâtres d’opérations sur lesquels sont déployées nos armées présentent des caractéristiques souvent similaires en matière de camp militaire. Standardiser les installations de nos forces, à l’instar de ce que fait l’Otan, peut constituer une source d’économies.

Lorsqu’une opération extérieure est entreprise, les troupes déployées sont d’abord hébergées dans des logements provisoires, généralement sous des tentes. Puis, l’opération s’installant dans la durée, des logements préfabriqués (de type Algeco, Corimec…) sont achetés, acheminés et installés. Dans un troisième temps, au bout d’un certain nombre d’années, la fabrication d’éléments en « dur » est décidée.

L’expérience nous montre que les opérations extérieures, sauf cas très particuliers comme celui de l’Ituri, doivent s’envisager dans la longue durée : l’Opex en Bosnie-Herzégovine s’est achevée au bout de 15 années, celles au Kosovo, en Côte d’Ivoire, au Tchad, en Afghanistan se prolongent depuis respectivement 10, 7, 23 et 8 ans, sans réelle perspective de désengagement à court terme, sauf peut-être pour le Kosovo.

La solution la plus rationnelle semble être la construction de bâtiments durables pour loger nos troupes aussitôt que possible, avec des schémas standardisés dans la mesure où la sécurité impose, plus que le climat ou l’architecture locale, des types de constructions sécurisées bien définies. Le coût de la main-d’œuvre et des matériaux dans les pays où la France intervient rend la construction moins onéreuse que l’achat et l’acheminement de préfabriqués qui, bien que censés être mobiles, ne pourront que très difficilement être réutilisés.

Outre les économies financières réalisées sur le long terme, les constructions présentent les avantages suivants :

– elles assurent une bien meilleure protection contre les roquettes, les explosions d’engins improvisés et tout autre type d’attentat ;

– elles procurent un meilleur confort pour les personnels qui doivent y loger pendant plusieurs mois dans une promiscuité certaine ;

– elles assurent du travail à la main-d’œuvre locale ;

– elles peuvent être rétrocédées aux autorités locales lors du retrait de nos troupes. En cas de changement de secteur géographique avec un autre membre de la coalition, elles peuvent être louées ou vendues à cet État membre, ce qui est une pratique fréquente au sein de l’Otan.

Une installation de ce type présente l’inconvénient de donner d’emblée le signal fort d’une installation dans la durée. Mais ce qui peut constituer un inconvénient peut aussi s’avérer bénéfique, s’agissant de montrer la détermination de notre pays.

Proposition n° 14 – Lorsqu’une opération extérieure est lancée, s’il n’est pas expressément décidé que sa durée sera limitée à quelques mois, les armées ont intérêt à bâtir aussitôt que possible des installations pérennes aussi standardisées que possible qui, outre les avantages sécuritaires, feront réaliser, sur la durée, des économies substantielles en matière d’infrastructures.

3.– Établir des relations plus « réalistes » avec nos partenaires

Au sein de coalitions comme l’Otan ou l’Union européenne, les services rendus de nation à nation comme l’alimentation ou le transport font l’objet d’une facturation. Il semblerait, aux dires mêmes des responsables du commissariat, que la France ne facture pas à ses alliés les prestations qu’elle leur fournit de la même manière qu’elle s’acquitte de ses factures. Notre pays facture généralement ses prestations à coût coûtant, c'est-à-dire au prix marginal de la prestation qui semble être le prix de revient mais ne l’est pas vraiment. Les autres nations, en revanche, facturent un coût global qui intègre la notion d’amortissement.

C’est ainsi que la journée d’alimentation d’un militaire français soutenu en Afghanistan par l’armée néerlandaise nous est facturée 50 euros, alors que la France en réclame beaucoup moins aux armées dont elle nourrit les soldats. Et nous savons que dans certains cas, elle ne présente même pas de facture. La qualité et la diversité de la cuisine française n’expliquent pas à elles seules l’afflux de militaires étrangers qui viennent se restaurer dans les restaurants de l’Économat des armées.

Un interprète afghan recruté à Kaboul par les forces françaises est rémunéré environ 600 euros par mois. Lorsque la France doit exceptionnellement faire appel à un interprète fourni par une autre nation de la coalition, ce service lui est facturé 2 500 euros par mois !

Cette forme de candeur aboutit à ce que, pour l’année 2009, la France doit 7,45 millions d’euros à ses alliés quand ceux-ci ne lui doivent que 4,91 millions d’euros. À cela s’ajoute le fait que notre pays règle ses factures dans les délais prescrits quand d’autres pays comme la Turquie ou les États-Unis sont connus pour leurs délais de paiement très extensibles.

Autre exemple : au Tchad, ce sont les géographes de l’armée française qui ont réalisé, pour le compte de l’Eufor, la cartographie complète et précise de l’est du pays. Rien n’existait auparavant et la Minurcat est arrivée sans la moindre carte. Les données cartographiques appartenant à l’armée française ont été cédées à l’ONU pour une somme qualifiée sur place par nos militaires de « dérisoire », à peine plus que le prix du papier sur lequel elles sont imprimées.

Proposition n° 15 – Facturer les prestations rendues par la France aux armées alliées selon les mêmes méthodes de calcul que celles utilisées pour facturer à nos forces les prestations équivalentes. Prendre en compte la notion de coût global et non de coût marginal.

4.– Substituer, lorsque cela est plus économique, l’achat à la location

Les armées utilisent sur la plupart des théâtres des véhicules civils, blindés ou pas, parfois achetés mais généralement loués. C’est le cas en Afghanistan où 28 véhicules tout-terrain, dont une bonne partie blindés, sont loués par nos forces.

Si le prix de location d’une voiture civile non blindée reste acceptable (600 euros par mois), le coût de location d’un véhicule civil blindé est onze fois plus élevé : 6 600 euros par mois. Il est vrai que le marché reste étroit et le nombre de prestataires faible, ce qui ne favorise pas une saine concurrence, gage de maîtrise des prix.

Le ministère de la Défense développe le raisonnement suivant : une voiture blindée coûte à l’achat 120 000 euros ; son entretient est évalué à 10 000 euros la première année, 20 000 la deuxième et 30 000 la troisième année. Par ailleurs son acheminement par voie aérienne est évalué à 20 000 euros par véhicule, ce qui nous conduit à un total de 200 000 euros sur 3 ans. Le même véhicule, loué sur la même période, reviendrait à 6 600 euros x 36 = 237 600 euros, un chiffre jugé comparable. Priorité est donc donnée à la location, considérée plus souple.

Les rapporteurs ne sont pas convaincus par ce raisonnement qui oublie qu’au bout de trois ans, une voiture même blindée se revend sur le marché de l’occasion : les loueurs le savent bien, eux qui protègent le tableau de bord de véhicules loués aux forces françaises afin d’éviter toute dégradation dans l’optique de la revente ! Sceptiques devant les 60 000 euros d’entretien calculés sur trois ans, les rapporteurs constatent que l’achat d’un véhicule blindé dans un pays limitrophe de l’Afghanistan, puisqu’il semblerait qu’on n’en trouve pas à Kaboul, pourrait réduire sensiblement les frais d’acheminement sur le théâtre, en évitant un transport par voie aérienne. Enfin, même si la différence n’était que de 37 600 euros en faveur de l’acquisition patrimoniale, ils estiment qu’une telle somme devrait conduire à ce que soit repensée la politique de location de ces véhicules.

Proposition n° 16 – Lorsqu’il apparaît que le coût de location d’un matériel, notamment d’un véhicule, est supérieur, sur la durée d’utilisation envisagée, au coût d’achat, privilégier l’acquisition patrimoniale.

Un autre raisonnement consiste à mettre en avant le fait que la location est une dépense de fonctionnement (titre 3), inscrite dans le coût des Opex et faisant l’objet d’un remboursement en fin d’exercice, en collectif budgétaire, alors qu’un achat de voiture constitue une dépense de titre 5, non éligible au remboursement au titre des surcoûts Opex. Dans ces conditions, acquérir des véhicules civils blindés conduit à empiéter sur les crédits dévolus à l’équipement des armées.

Dans le cas précis des Opex, la logique vertueuse de la LOLF, qui autorise la fongibilité asymétrique des crédits, c’est-à-dire l’affectation en titre 5 de crédits non utilisés en titre 3, n’est donc pas suffisante. Permettre le remboursement au titre des surcoûts liés aux Opex de ce genre de dépenses, même s’il s’agit de dépenses d’équipement, pourrait pourtant permettre d’éviter au contribuable de payer, en frais de location, largement plus que le coût d’acquisition des véhicules en question.

Proposition n° 17 – Les crédits d’équipement (titre 5) provenant du titre 2 ou du titre 3 par le jeu de la fongibilité des crédits et utilisés pour des dépenses d’équipement directement liées aux opérations extérieures font l’objet d’un remboursement en loi de finances rectificative au titre du surcoût Opex.

5.– En matière de piraterie, impliquer les assureurs

Depuis quelques années, la piraterie maritime se développe à une grande échelle, notamment dans le golfe d’Aden ainsi que dans une partie de l’océan Indien. Malgré les mises en garde répétées des autorités françaises, nombre de navires battant pavillon national, notamment des plaisanciers, continuent à fréquenter ces eaux dangereuses.

Certains de nos compatriotes ont été victimes d’enlèvements. Pour les libérer, les armées ont dû mettre en place des dispositifs lourds et coûteux. La vie de nos soldats a été mise en danger à l’occasion de chacune de ces opérations. Ces dispositifs ont fait la preuve de leur efficacité et les Rapporteurs tiennent à saluer le professionnalisme et le courage des militaires.

Ces missions de sauvetage, conduites à plusieurs milliers de kilomètres du territoire national, ont un coût élevé. Si la décision de les mener pour sauver des vies humaines ne se discute pas, il n’en demeure pas moins que ces missions permettent également de récupérer les navires détournés. Ce sauvetage de biens matériels est réalisé au profit de propriétaires et d’assureurs à qui il ne vient parfois même pas l’idée d’écrire une lettre de remerciement au chef d’état-major des armées ou à celui de la marine.

Il n’y a aucune raison pour que le sauvetage d’un navire – pas celui d’un otage – ne fasse pas l’objet d’une facturation adressée au propriétaire ou à l’assureur du bâtiment en question. En toute logique, les sommes ainsi récoltées pourraient aller abonder la provision destinée à financer le surcoût des opérations extérieures, par analogie avec les règles qui ont été édictées en matière d’aliénation de biens immobiliers.

Outre le dédommagement que le ministère de la Défense recevrait, la menace de cette sanction financière aurait une vertu pédagogique et pourrait conduire les armateurs et plaisanciers à mieux respecter les mises en garde des autorités françaises.

Proposition n° 18 – Se réserver la possibilité que toute intervention militaire aboutissant à la récupération d’un navire, en particulier commercial, mis en difficulté par un acte de piraterie fasse l’objet d’une facturation adressée au propriétaire ou à son assureur.

6.– Pouvoir utiliser le matériel pris à l’adversaire

Le budget contraint de la mission Défense ne permet pas toujours aux forces de disposer de tout le matériel dont elles peuvent avoir besoin. Or, les opérations permettent parfois de réaliser des prises qui pourraient utilement être réutilisées par les armées. C’est le cas des embarcations rapides, surnommées « go fast », utilisées par les narcotrafiquants aux Antilles ou en Méditerranée.

Les Rapporteurs proposent que soit modifié la législation en vigueur pour permettre aux armées, notamment aux commandos de la marine, d’utiliser ces embarcations saisies qui leur font parfois défaut dans l’accomplissement de leur mission ou, au moins, de pouvoir les utiliser comme réserves de pièces de rechange.

Proposition n° 19 – Permettre aux armées de réutiliser pour leur propre compte le matériel saisi en opération, en particulier les embarcations rapides saisies lors d’arrestations de narcotrafiquants. Modifier, si nécessaire, la législation en vigueur.

B.– L’EXTERNALISATION, SOURCE D’ÉCONOMIE ?

Aux yeux des rapporteurs, l’externalisation ne constituera pas une solution miraculeuse pour réduire le coût des Opex et comporte, par ailleurs, certains inconvénients. Mise en œuvre à grande échelle par le ministère de la Défense, elle mérite néanmoins d’être examinée.

1.– La problématique de l’externalisation en Opex

L’externalisation des soutiens, d’une manière générale, est décrite comme une nécessité pour les raisons suivantes :

– la réduction du format des armées et la volonté de favoriser les forces opérationnelles au détriment du soutien conduit à demander à des sociétés extérieures de réaliser ce que le ministère de la Défense n’a plus les moyens de réaliser en interne ;

– la professionnalisation a fait perdre aux armées les compétences variées et gratuites des appelés ;

– la raréfaction de certaines compétences rend nécessaire le recours à des intervenants extérieurs, qu’il s’agisse d’armements ou de connaissance des langues étrangères.

La volonté de recentrer les forces sur leur cœur de métier a conduit l’état-major des armées à développer le projet Capes France (capacité additionnelle par l’externalisation du soutien des forces françaises en opérations extérieures).Cette externalisation n’est réalisable que sur des théâtres stabilisés. L’état-major des armées assure la maîtrise d’ouvrage, les armées pilotes du soutien assurent la maîtrise d’ouvrage déléguée tandis que la maîtrise d’œuvre est assurée par l’économat des armées, un établissement public industriel et commercial (ÉPIC) dépendant du ministère de la Défense et directement géré par le secrétariat général pour l’administration de ce ministère.

Chacun s’accorde pourtant à reconnaître que l’externalisation n’est pas possible partout : dans une situation potentiellement dangereuse, confier des tâches à des sociétés privées (la restauration, par exemple) reviendrait à exposer des employés civils aux dangers de la guerre et constituerait un poids pour les militaires qui devraient, en plus de leur mission, assurer leur protection.

C’est au Kosovo que le processus Capes France a été expérimenté en 2007, le théâtre ayant été jugé suffisamment calme. Cette nouvelle organisation a permis le rapatriement d’un certain nombre de soldats et donc la baisse des effectifs militaires.

2.– Les risques politiques liés à l’externalisation

Le recours à des entreprises privées reste indispensable dans un certain nombre de domaines qui ne relèvent pas du cœur de métier des armées : constructions ou agrandissement de bases, fourniture d’eau, de groupes électrogènes, de produits alimentaires, activités liées aux loisirs des militaires…

Toutefois, la répartition des marchés accordés aux entreprises peut faire peser un risque politique aux forces. C’est ainsi que selon les statistiques du ministère de la Défense, 96 % des entreprises travaillant pour l’Eufor au Tchad sont des multinationales, souvent européennes, seulement 4 % des marchés étant récupérés par les entreprises tchadiennes ; il est vrai peu nombreuses, surtout aux confins du Darfour. Il n’est pas rare de voir les autorités locales manifester leur insatisfaction devant la place faite aux entreprises de leur pays. C’est une des raisons pour lesquelles les militaires français tentent de favoriser, au Tchad comme en Afghanistan, les entreprises locales. Mais cette philosophie n’est pas partagée par tous les partenaires de la France.

3.– Les conséquences de l’externalisation sur la main-d’œuvre locale

L’économat des armées recrute des personnels locaux. Au Kosovo, 400 personnes ont été recrutées dans la zone Nord où sont déployées les forces françaises. Certaines d’entre elles ont ensuite été appelées à servir en Afghanistan où le recrutement de personnels locaux s’est avéré plus problématique.

Compte tenu des rémunérations versées par les forces françaises, il est fréquent qu’un interprète, un personnel de restauration voire un employé de maison soit mieux rémunéré qu’un policier ou un professeur. En Côte d’Ivoire ou au Tchad, une personne employée auprès des forces françaises dans le cadre de l’externalisation fait bénéficier de son salaire plusieurs de ses parents.

Bien rémunérer les personnels locaux permet de s’assurer de leur dévouement et de leur loyauté et d’éviter ainsi qu’ils se mettent également au service d’autres intérêts moins recommandables. Mais le risque existe de voir des personnels particulièrement qualifiés (universitaires, chirurgiens) abandonner leur métier d’origine et priver leur pays de leurs compétences dans la mesure où, pour des raisons financières, ils préfèrent servir comme interprète.

4.– Un bénéfice financier pas toujours certain

L’externalisation de services se traduit par la passation de contrats qui ne sont pas toujours d’une grande souplesse. Or l’un des soucis principaux des armées est de pouvoir s’adapter. Ainsi, l’une des raisons du coût élevé des opérations menées au Tchad tient à ce que les contrats passés avec le secteur privé pour la construction et le fonctionnement du camp des étoiles, à Abéché, l’ont été pour 2 000 soldats. Or, au cours de l’année 2008, ce camp a plutôt hébergé une moyenne de 1 000 à 1 500 personnes. Mais les prestataires ont argué de leurs investissements pour facturer un montant de prestations correspondant à 2 000 occupants. Si ce camp avait été géré avec des moyens purement militaires, l’adaptation aurait été plus facile, regrettent certains officiers.

De la même manière, lorsqu’une unité est envoyée inopinément en opération extérieure, les fonctions qui ont été externalisées dans son cantonnement d’origine continuent à être facturées par les prestataires, même si la caserne est à moitié vide.

Enfin, il arrive, dans certaines régions déshéritées de théâtres difficiles (Tchad, Afghanistan) que l’économat des armées ne trouve pas de prestataire de services où qu’il en trouve un seul. Dans ce cas, le bénéfice financier de l’externalisation est loin d’être évident.

Proposition n° 20 – Créer une mission d’évaluation et de contrôle sur le coût et les bénéfices attendus de l’externalisation au sein du ministère de la Défense.

SECONDE PARTIE : LES CINQ OPEX MAJEURES

La diversité des opérations extérieures appelle des commentaires particuliers pour chacune des opérations de grande envergure dans lesquelles les forces françaises sont engagées

I.– L’OPÉRATION LICORNE EN CÔTE D’IVOIRE

D’abord lancée dans l’urgence dans un cadre strictement national puis intégrée à un dispositif onusien, l’opération Licorne en Côte d’Ivoire apparaît comme un concentré des Opex menées de par le monde, avec ses difficultés, ses indéniables succès, mais aussi la difficulté d’y mettre un terme.

A.– HISTORIQUE DE L’OPÉRATION

1.– Une opération menée sous l’égide des Nations unies

L’opération Licorne a été déclenchée le 22 septembre 2002, trois jours après une tentative de coup d’État qui a rapidement évolué en début de guerre civile et qui a abouti à la scission de fait du pays en deux zones : une zone rebelle au nord et une zone loyaliste au sud. Dans un premier temps, la mission de l’opération Licorne fut de protéger et d’évacuer les ressortissants européens en danger, puis de contrôler le cessez-le-feu signé le 17 octobre 2002.

Craignant d’être accusée de partialité si elle intervenait seule, la France parvint très rapidement à obtenir la participation d’autres pays dans sa mission d’interposition : la Communauté économique des États d’Afrique de l’ouest (CÉDÉAO) mit sur pied une force d’interposition qui revêtit le casque bleu de l’ONU le 13 mai 2003 lors de la création de la mission des Nations unies en Côte d’Ivoire (MINUCI).

Depuis cette date, les forces françaises de l’opération Licorne sont chargées du soutien et de la protection de la MINUCI, qui compte 8 000 soldats et 1 000 policiers internationaux issus principalement du Bénin, du Togo, du Bangladesh, du Pakistan, du Ghana, du Maroc, du Niger, du Sénégal et de Jordanie.

2.– Des moyens adaptés à une menace réelle

S’interposer entre deux belligérants n’est pas sans danger. En novembre 2004, un raid de l’aviation gouvernementale ivoirienne sur une implantation militaire française de Bouaké a fait neuf morts et 31 blessés dans les rangs de nos forces. L’ensemble des moyens aériens du pays a été détruit par les forces de Licorne dans les heures qui ont suivi.

Au début de l’année 2009, l’opération Licorne mobilisait encore 1 800 militaires français sur le sol ivoirien, 200 véhicules blindés légers (VBA, Sagaie), 400 véhicules à roues (véhicules tout-terrain P4, camions), 70 véhicules logistiques (tractopelles, véhicules de dépannage, de transport…), une quinzaine d’hélicoptères ainsi que deux avions de transport Transall.

B.– UN TRIPLE SUCCÈS

1.– Le conflit a été interrompu avant qu’il ne dégénère

Par la rapidité de son intervention, la force Licorne a très probablement évité que ne se déroulent des massacres interethniques de grande ampleur comme ceux qu’ont connus le Liberia et la Sierra Leone voisins, deux pays où la communauté internationale a tardé à réagir lorsqu’ont éclaté des guerres civiles.

2.– L’activité économique du pays a été préservée

L’interposition entre les combattants loyalistes et rebelles a permis d’éviter un effondrement économique complet de la Côte d’Ivoire d’autant plus dommageable que ce pays représentait, avant les événements, 40 % du poids économique de la CÉDÉAO, Nigeria compris.

Si l’activité économique de la Côte d’Ivoire a certes été ralentie, la plupart des entreprises ont continué à fonctionner, les infrastructures routières continuent à être entretenues tandis que les travaux du prolongement de l’autoroute reliant Abidjan à Yamoussoukro se poursuivent ; le réseau électrique, moderne et bien entretenu, continue à alimenter la plupart des villages ; en l’absence de vrai pouvoir administratif dans la partie rebelle, l’électricité et l’eau sont distribuées gratuitement aux habitants qui résident au nord de la ligne de démarcation. Les liaisons par téléphones portables sont assurées dans la plus grande partie du pays ; enfin, le port d’Abidjan continue à être actif tandis que le trafic de l’unique ligne ferroviaire qui traverse le pays du sud au nord jusqu’au Burkina Faso semble reprendre.

3.– Les ressortissants français ont été efficacement protégés

Enfin, la force Licorne a rempli sa mission première de protection de nos ressortissants et a facilité l’évacuation d’environ 10 000 d’entre eux depuis 2002, ainsi que de plusieurs centaines d’autres étrangers présents en Côte d’Ivoire. Grâce à l’action de nos soldats, aucun ressortissant français n’a perdu la vie au cours des troubles ; 8 500 Français résident encore dans ce pays qui abrite en outre 400 PME tenues par nos compatriotes.

C.– LE SOUCI DE MAÎTRISER LA DÉPENSE

1.– Un ajustement constant des moyens

La maîtrise de la dépense publique se traduit par la volonté d’ajuster les effectifs stationnés en Côte d’Ivoire aux stricts besoins imposés par les conditions du moment. Ainsi, les effectifs français qui avaient atteint environ 4 500 militaires à la suite des tragiques événements de l’automne 2004 ont été réduits progressivement à 3 500 hommes en janvier 2007. Entre janvier et septembre 2007, en neuf mois, ils ont encore été réduits de plus de 1 000 personnes pour atteindre le chiffre d’environ 2 400. Début 2009, ce chiffre avoisinait 2 000 militaires.

Les moyens matériels ont également été réduits : c’est ainsi que les engins chenillés AMX 10 P qui étaient déployés en Côte d’Ivoire, dans l’éventualité de combats de haute intensité, n’ont plus été jugés nécessaires compte tenu de l’apaisement de la situation et ont été rapatriés.

2.– Un rapport coût/résultat très satisfaisant

Si l’on divise le coût estimé des opérations en Côte d’Ivoire en 2008 (108 millions d’euros) par le nombre de militaires français dans le pays au cours de la même année, aussi bien sous la bannière nationale de Licorne que sous celle onusienne de la MINUCI, (environ 2 300 au total), nous obtenons un coût annuel par soldat d’environ 47 000 euros, soit un peu moins de 130 euros par jour, ce qui reste relativement modeste pour une opération de cette envergure menée si loin de la France.

Sur cette somme, près de 60 % des coûts relèvent des rémunérations, contre 32 % pour le fonctionnement, 5 % pour le transport stratégique et 3 % pour l’investissement (construction d’abris, amélioration des casernements…).

Bien que les deux opérations soient de natures très différentes, il n’est pas inutile de rappeler que la présence de l’armée américaine en Irak et en Afghanistan a coûté environ 190 milliards de dollars ⁽⁵⁾ (soit 135 milliards d’euros) en 2008 aux contribuables des États-Unis. L’opération Licorne coûte donc en une année l’équivalent d’une dizaine d’heures de présence américaine en Irak et en Afghanistan.

D.– LES AVANTAGES QU’EN RETIRENT LES POPULATIONS LOCALES

1.– Les retombées économiques

Au total, l’opération Licorne injecte environ 50 millions d’euros par an dans l’économie ivoirienne. 38 marchés de sous-traitance ont été répertoriés pour un montant de 2,2 millions d’euros par an : gestion des espaces verts, des déchets, lavage, location et entretien de véhicules civils… 80 % des achats ordinaires de produits alimentaires sont achetés localement.

À lui seul, le 43^ème BIMa, qui était jusqu’en 2008 l’unité installée de manière permanente en Côte d’Ivoire, engendrait 12 millions d’euros de dépenses annuelles. Compte tenu du niveau de vie local, cela représentait l’équivalent de 11 000 emplois annuels. Le départ de cette unité, décidé dans le cadre de la restructuration de notre dispositif prépositionné risque d’être douloureusement ressenti.

Environ 250 personnels civils de recrutement local servent au profit de la force Licorne pour un coût de 700 000 euros par an. Ces personnels, qui perçoivent un salaire aligné sur le niveau de vie local, bénéficient toutefois du droit du travail français en matière, par exemple, de congés ou d’arrêts maladie. Les cotisations sociales patronales sont acquittées auprès des autorités ivoiriennes, à l’exception de celles relatives aux personnes employées dans la zone rebelle, en raison de la désorganisation de l’administration au nord de la ligne de démarcation.

2.– L’assistance humanitaire

Compte tenu des risques inhérents à la mission de la force Licorne, le service de santé des armées est fortement présent aux côtés des soldats des différentes armées. Même si la situation semble s’être calmée, une brusque dégradation n’est jamais à écarter : rappelons que l’attaque soudaine par l’aviation loyaliste d’un cantonnement français à Bouaké, en novembre 2004, avait causé la mort de neuf de nos soldats tandis que 31 blessés avaient dû être soignés dans l’urgence.

Toutefois, en l’absence d’activité au profit des forces, les médecins et chirurgiens de Licorne œuvrent au profit des populations locales. C’est ainsi que ce personnel réalise chaque année environ 40 000 consultations (62 % des consultations de l’ensemble du pays), et près d’un millier d’interventions chirurgicales au bénéfice de la population ivoirienne (6 % des interventions réalisées dans le pays).

La stabilisation de la situation dans le pays et la réduction des effectifs français déployés ont toutefois conduit au rapatriement, en 2008, du groupe médicochirurgical de Tomboukro, l’un des plus actifs.

II.– L’OPÉRATION DAMAN AU LIBAN

Opération difficile réalisée dans le cadre de la Force intérimaire des Nations unies au Liban (FINUL), Daman est l’une des rares dont les frais sont en partie remboursés à la France par l’Organisation des Nations unies.

A.– HISTORIQUE DE L’OPÉRATION

Si l’ONU est présente depuis plusieurs décennies dans le sud du pays, sa force et ses prérogatives ont été renforcées à la suite de l’invasion israélienne de l’été 2006.

1.– Les règles posées par l’ONU

Le mandat donné à la FINUL s’appuie sur plusieurs résolutions de l’ONU : les résolutions 425 et 426 du 19 mars 1978 et la résolution 511 du 18 juin 1982 fixent la mission globale de l’ONU au Sud Liban et exigent un strict respect de la souveraineté du territoire libanais à l’intérieur de ses frontières internationales.

La résolution 1701 du 11 août 2006 fixe les nouvelles missions et attributions de la FINUL « renforcée » au lendemain de la guerre de l’été 2006. La résolution 1773 prolonge le mandat jusqu’au 31 août 2008 et met l’accent sur la coopération de la force internationale avec les forces armées libanaises.

L’ONU agit dans le cadre du chapitre VI de sa charte, c’est-à-dire dans le cadre d’un accord librement accepté par les parties prenantes pour le règlement pacifique de leur différent (le Liban et Israël), mais s’est dotée de règles d’engagement solides de manière à permettre à ses forces de remplir efficacement leurs missions tout en garantissant la sécurité de ses soldats. Ainsi, les casques bleus ont le droit de recourir à la force non seulement pour se défendre mais également pour faire respecter les résolutions de l’ONU.

2.– La résolution 1701 du 11 août 2006

La résolution 1701 confie à la FINUL les principales missions suivantes :

– contrôler la cessation des hostilités ;

– accompagner le déploiement de l’armée libanaise dans le sud du pays où elle était absente depuis plusieurs décennies au profit du Hezbollah ;

– contrôler le désarmement des milices (Hezbollah, Amal…) au Sud Liban, c’est-à-dire entre la frontière israélienne et le fleuve Litani ;

– prendre toutes mesures pour empêcher toute activité hostile de quelque nature que ce soit, au Sud Liban ;

– fournir une assistance humanitaire et permettre le retour volontaire des personnes déplacées ;

– aider le gouvernement libanais à sécuriser ses frontières et à empêcher tout trafic d’armement.

B.– L’ORGANISATION

1.– Des effectifs substantiels

À la suite de la guerre de l’été 2006 et de l’adoption de la résolution 1701, les effectifs de la FINUL ont été portés de 2 000 à 12 400 soldats de 25 nationalités différentes placés sous un commandement italien. Début 2009, la contribution française s’élève à environ 1 500 militaires.

L’EUROMARFOR, force maritime européenne, a pris le commandement du volet naval de la FINUL le 1^er mars 2008. C’est la première fois que cette force navale, créée en 1995, a opéré sous mandat des Nations unies. Composée principalement d’une frégate et d’une corvette italienne ainsi que d’une frégate française, cette force était complétée par des navires allemands, grecs ou turcs. Devant la modestie des résultats obtenus, cette force cette force a été dissoute fin 2008 a été redéployée en mer Rouge sous le nom d’opération Atalante dans le but de lutter contre la piraterie maritime.

2.– L’organisation tactique

La FINUL est organisée en deux secteurs commandés respectivement à l’ouest par les Italiens et à l’est par les Espagnols. Le bataillon français est implanté en secteur ouest, aux côtés de deux bataillons italiens, d’un bataillon sud-coréen et d’un bataillon ghanéen. Le secteur oriental est occupé par un bataillon espagnol, un bataillon indien, un bataillon indonésien et un bataillon népalais, ainsi que par une compagnie malaisienne.

La France assure en outre la sécurité de l’ensemble de la FINUL grâce à son escadron de chars Leclerc et à ses moyens d’artillerie sol-sol et sol-air qui composent une force de réaction rapide installée au centre géographique du dispositif.

Cette organisation est complétée par d’importants moyens logistiques et du génie, par des hélicoptères ainsi que deux hôpitaux militaires, l’un franco-belge à Tibnin, l’autre chinois à Marjayoun.

C.– LA PLACE ÉMINENTE DE LA FRANCE DANS LE DISPOSITIF ONUSIEN

1.– Une large palette de compétences

Avec environ 1 500 militaires, notre pays est l’un des principaux contributeur en troupes de la FINUL. Les effectifs français se répartissent de la manière suivante :

– 1 083 militaires intégrés dans un groupement tactique interarmes (GTIA) ont une double mission de contrôle de zone, mais aussi de force de réaction rapide au profit de l’ensemble du dispositif ;

– 231 militaires sont insérés soit au sein du PC de la FINUL, à Naqoura, soit au sein de l’état-major du secteur ouest, à Tibnin, soit auprès du général qui représente la France au sein de la FINUL ;

– 152 militaires sont rattachés directement auprès de l’état-major de la FINUL pour des missions de déminage, de dépollution et de travaux divers.

2.– Le groupement tactique interarmes et de la Force de réaction rapide

Le groupement tactique interarmes (GTIA) est un ensemble cohérent disposant de moyens nécessaires à sa double mission de contrôle d’une zone géographique et de protection de l’ensemble du dispositif de la FINUL. Dans la zone qui lui a été assignée en secteur ouest, au contact de la frontière israélienne, le GTIA dont le camp principal est déployé à Al Tiri, remplit une mission de surveillance de l’application de la résolution 1701 de l’ONU. Il contrôle la zone qui lui a été dévolue, noue des contacts avec la population afin d’expliquer la présence de la FINUL et de jauger l’état d’esprit des habitants. Il mène des actions civilo-militaires au profit de la population locale.

Évoluant dans un cadre multinational très marqué, il se coordonne avec les unités voisines de la FINUL (Italiens, Ghanéens, Belges, Indonésiens et Népalais). Conformément à l’esprit de la résolution 1701, les contacts avec l’armée libanaise sont quotidiens. Des exercices de tirs sont menés conjointement.

Le GTIA assure également, avec des moyens lourds, une mission de protection dans le cadre de la force de réaction rapide. Cette force, installée sur les hauteurs de Dayr Kifa, est en mesure d’intervenir rapidement en tout lieu de la zone d’action de l’Onu. Ses canons AUF 1 de 155 mm, d’une portée d’environ 40 kilomètres, seraient en mesure de tirer sur l’ensemble de la zone sans se déplacer. Ses radars de contrebatterie Cobra permettent de suivre la totalité du trafic aérien de la zone FINUL, mais également les éventuels tirs de missiles ou de roquettes et de déterminer les lieux de mise à feu ainsi que les points de chute.

Les 13 chars Leclerc, qui constituent le moyen principal de réaction et de coercition en cas de crise grave, effectuent quotidiennement des patrouilles le long de la frontière israélienne.

III.– L’OPÉRATION TRIDENT AU KOSOVO

L’armée française est présente dans les Balkans depuis la partition de la Yougoslavie. Elle est intervenue d’abord en Bosnie-Herzégovine en 1992, puis au Kosovo en 1999. L’apaisement de la situation en Bosnie a permis une évacuation quasi complète de ce pays par les forces de l’Otan au cours de ces derniers mois. En revanche, la présence militaire internationale reste forte au Kosovo, même si une réduction des effectifs est à l’ordre du jour.

A.– UNE OPÉRATION INTERNATIONALE EN PASSE DE RÉUSSIR

1.– Des effectifs confortables, compte tenu de la superficie du théâtre

Le Kosovo est un engagement ancien pour la France. Sur ce théâtre européen, notre pays joue un rôle de premier plan dans la KFOR, force de l’Otan déployée depuis 1999 : troisième contributeur, la France a la responsabilité de la zone Nord, la plus sensible du point de vue sécuritaire, et assure le commandement de la KFOR par rotation triennale avec l’Italie et l’Allemagne.

Notre pays est également très engagé dans la mission civile l’Union européenne, Eulex, qui doit créer sur le plan de la police et de la justice les conditions permettant la réduction progressive de la présence militaire internationale.

À travers sa présence au Kosovo, la France a montré sa capacité à tenir un rôle de premier rang dans la gestion de la sortie de crise. L’efficacité de sa contribution à la stabilité de la zone a été reconnue par ses partenaires.

En mars 2009, lorsque vos rapporteurs se sont rendus sur place, les effectifs globaux de la Kfor s’élevaient à 15 000 militaires, dont 1 577 Français. Au plus fort de l’opération, en 2000, la France comptait 5 684 militaires sur un total de 50 000. La forte réduction de la présence militaire internationale opérée depuis 2000 ainsi que la poursuite du désengagement témoignent de l’efficacité et de la réussite de la mission.

Sur les 33 pays qui participent à la force multinationale, 28 sont membres de l’Otan tandis que 8 ne font pas partie de l’alliance. Seuls quatre pays fournissent plus de 1 000 soldats : l’Allemagne (2 662), l’Italie (2 043), la France (1 577) et les États-Unis (1 464).

LISTE DES PAYS DONT LES CONTINGENTS SONT INFÉRIEURS À 1 000 MILITAIRES

Autriche	786	Pologne	285	Arménie	70
Espagne	628	Suède	246	Bulgarie	47
Grèce	607	Maroc	238	Lituanie	36
Slovénie	516	Irlande	232	Estonie	30
Turquie	499	Belgique	208	Luxembourg	22
Finlande	442	Suisse	204	Lettonie	17
Rép. tchèque	412	Ukraine	186	Pays-Bas	9
Hongrie	380	Royaume-Uni	152	Norvège	8
Danemark	359	Roumanie	149	Canada	6
Portugal	292	Slovaquie	143

2.– Un coût qui apparaît comme modéré

En 2008, l’opération Trident a coûté 97,2 millions d’euros à la France, ce qui ne représente que 11 % du coût total des opérations extérieures. Ce coût se divise en 54,2 millions d’euros de frais de rémunérations et environ 43 millions d’euros de fonctionnement, investissement et interventions.

Le premier poste de fonctionnement concerne les moyens consacrés à l’externalisation (18,6 millions d’euros), devant l’entretien programmé du matériel et les carburant (15 millions d’euros). Les frais d’infrastructures s’élèvent à 7,7 millions d’euros, les coûts de transport (hors externalisation) à 1,7 million d’euros et les frais d’intervention (contribution aux frais généraux de la Kfor) à 1,1 million d’euros.

Même s’il est loin d’être négligeable, le coût de cette opération reste relativement modéré par rapport aux autres opérations extérieures, en raison de la proximité géographique du théâtre. L’approvisionnement se fait à la fois par voie maritime depuis le port grec de Thessalonique ainsi que par voie routière, en trois jours depuis la France. L’absence de moyens aériens (hors ALAT et drones) contribue également à la maîtrise des coûts.

B.– LE DÉSENGAGEMENT EST ENTAMÉ EN DÉPIT D’INCERTITUDES

1.– Des interrogations subsistent

Même si la tension est moins palpable que par le passé et le retour à de violents affrontements assez improbable, plusieurs éléments continuent à faire peser des incertitudes et des risques quant à la sécurité du pays :

– l’absence de reconnaissance claire de l’indépendance du Kosovo par la communauté internationale : la Serbie, bien sûr, n’a pas reconnu l’indépendance du Kosovo, alors qu’elle l’a fait pour la Bosnie-Herzégovine. Mais d’autres grands pays comme l’Espagne où la Russie, allié traditionnel de Belgrade, n’ont pas reconnu non plus la nouvelle entité. Seuls 22 des 27 pays membres de l’Union européenne ont reconnu le Kosovo qui ne peut, en conséquence, prétendre devenir membre de l’ONU ;

– l’incertitude sur le devenir de la région de Mitrovica, qui ne reconnaît pas le pouvoir de Pristina et où Serbes et Albanais ne semblent pas manifester de volonté de cohabiter et de travailler ensemble ;

– l’incertitude sur le devenir des enclaves serbes, souvent peuplées de personnes âgées, dépendantes de l’aide extérieure pour leur survie, qui ne sont pas prêtes à cohabiter avec les Albanais et qui généralement, ne parlent que le Serbe ;

– une situation économique particulièrement difficile, avec un taux de chômage élevé, compliquée par un environnement juridique instable.

2.– Vers un retrait progressif

Malgré ces éléments négatifs, la situation sécuritaire semble apaisée au Kosovo : les heurts, affrontements ethniques et autres meurtres, particulièrement fréquents au cours des mois et des années ayant suivi l’intervention de 1999, ont très fortement régressé et un modus vivendi semble avoir été trouvé, même si Albanais et Serbes donnent plus l’impression de vivre côte à côte plutôt qu’ensemble.

Dans ces conditions, l’Otan échafaude des scénarios de désengagement progressif du Kosovo, le plus probable conduisant au passage d’une présence de masse à une simple « présence dissuasive » vers 2010 ou 2011, puis à une « présence minimale », quelques années plus tard. Pour la seule zone nord, la première évolution conduirait à une réduction de 60 à 70 % des forces (de 6 000 à 1 600 militaires), la seconde induisant une nouvelle baisse de 50 % des effectifs (800). Il s’agit du plan Discreet enterprise.

Compte tenu de ces éléments, et considérant que la France fournit plus d’éléments qu’il ne lui en est demandé, notre pays a entrepris de réduire, au cours de ce printemps 2009, ses effectifs d’environ 250 militaires. Le passage à la « présence dissuasive » pourrait conduire la France à ne conserver sur place que 600 militaires au lieu des 1 577 actuels.

IV.– LE TCHAD ET LE CENTRAFRIQUE

L’armée française est présente au Tchad de manière permanente depuis les années 1980, époque à laquelle elle était intervenue pour préserver l’intégrité du pays face à des menaces étrangères apparues sur la frontière nord. Il s’agit de l’opération extérieure la plus ancienne.

A.– UNE JUXTAPOSITION D’OPÉRATIONS MULTINATIONALES

1.– Des opérations nationales depuis les années 80

Les revendications libyennes sur la bande d’Aozou, au début des années 80, ont provoqué une crise internationale. La Libye intervenant grâce à l’emploi de l’arme aérienne dont ne disposaient pas les forces tchadiennes, N’Djamena a demandé l’aide de la France qui déclencha l’opération Manta.

En 1984, un accord signé avec la Libye permit à la France de retirer ses troupes du pays. Mais, le 16 février 1986, l’activité des forces libyennes au-delà du seizième parallèle conduisit le Président François Mitterrand à déclencher l’opération Épervier : de nouvelles forces furent envoyées au Tchad pour garantir l’intégrité territoriale de ce pays. Des combats se déroulèrent en 1987 entre forces françaises et libyennes. Ni le retrait libyen de la fin des années 80, ni la reconnaissance par Tripoli de l’appartenance de la bande d’Aozou au Tchad ne mirent un terme à la présence françaises et à l’opération Épervier qui perdure aujourd’hui encore.

2.– L’opération Eufor mise en place en 2008

Depuis 2005, la dégradation de la situation au Darfour, dans l’ouest du Soudan, a provoqué au Tchad un afflux de réfugiés : 250 000 personnes ont été accueillies et réparties dans douze camps de l’est du pays. Pour sécuriser cette zone, par ailleurs marquée par la présence de forces rebelles soutenues par à Khartoum, l’Union européenne a décidé, en janvier 2008, à l’initiative de la France, de mettre en place une force de sécurisation européenne, l’Eufor.

Le mandat de l’Eufor devant devait s’achever le 15 mars 2009 et laisser la place à une force des Nations unies, la Minurcat (Mission des Nations unies en République centrafricaine et au Tchad) censée compléter la mission de police de l’ONU. Lorsque la mission d’évaluation et de contrôle s’est rendue sur place, en avril 2009, le retard pris par la mission de l’ONU contraignait l’Eufor à conserver une forte présence sur place.

3.– La Minurcat n’est pas au rendez-vous

La Minurcat aurait dû être opérationnelle le 15 mars 2009, date à laquelle il était prévu qu’elle prenne le relais de l’Eufor. Les lenteurs de la machine onusienne ainsi que les difficultés à acheminer dans une des régions les plus enclavées de la planète des contingents issus de pays divers et éloignés (Népal, Ghana, Uruguay, Togo) retardent toujours la mise en place de cette force.

Pour les responsables français du ministère de la Défense que les rapporteurs ont rencontrés, l’ONU n’est pas au rendez-vous de la succession de l’Eufor car « elle souffre de procédures trop lourdes qui nuisent à la souplesse nécessaire sur des théâtres aussi éloignés et rudes que le Tchad » où tout doit être importé à grand frais.

B.– DES MOYENS MILITAIRES SUBSTANTIELS

1.– Eufor a bénéficié de la logistique d’Épervier

Au 1^er avril 2009, le dispositif national Épervier mettait en œuvre un détachement de 1 142 militaires français dont 751 pour le groupement terre et 392 pour le groupement air. Le dispositif est articulé autour de trois sites : N’Djamena la capitale, Faya Largeau au nord et Abéché dans l’est du pays.

Les forces françaises du dispositif Épervier bénéficiaient des principaux moyens suivants : 6 Mirage F1, 3 avions de transport Transall, un avion ravitailleur C 135, 3 hélicoptères Puma et 12 blindés légers ERC 90.

L’Eufor, pour sa part, a compté jusqu’à 3 300 militaires européens au plus fort de son déploiement. En mars 2009, au moment de son – théorique – retrait, les effectifs étaient les suivants :

LISTE DES PAYS PARTICIPANT À L’EUFOR (MARS 2009)

France	1 640	Belgique	59
Irlande	423	Croatie	15
Pologne	387	Slovénie	14
Autriche	159	Royaume-Uni	3
Russie	98	Suède	3
Italie	93	Luxembourg	2
Espagne	85	Bulgarie	1
Finlande	67	Grèce	1
Pays-Bas	67	Roumanie	1
Albanie	63	Rép. tchèque	1

Comme on le constate, notre pays a fourni plus de la moitié des effectifs et s’est largement appuyé sur les moyens logistiques du dispositif national Épervier pour soutenir l’opération européenne. À ces forces européennes s’est joint un contingent russe composé de 120 personnes et de quatre hélicoptères lourds MI 8.

2.– Un coût important en raison de l’enclavement du théâtre

En 2008, au plus fort de la crise, jusqu’à 3 300 militaires français ont été présents au Tchad simultanément. C’est la raison pour laquelle le théâtre tchadien a coûté en 2008 autant que le théâtre afghan. Une autre particularité que partagent ces deux théâtres est leur enclavement.

Le ravitaillement du Tchad n’est possible que de deux manières : par voie aérienne, la liaison avec la France prend un minimum de cinq heures et s’avère particulièrement coûteuse ; par voie maritime, les porte-conteneurs mettent une quinzaine de jours à acheminer leurs marchandises au Cameroun. Compte tenu de l’état des routes, il faut ensuite compter encore deux semaines pour acheminer les conteneurs par camion jusqu’à N’Djamena, soit un mois au total. Les forces stationnées dans l’est du pays doivent encore patienter une semaine supplémentaire pour recevoir les marchandises acheminées par voie routière de la capitale à Abéché, puis jusqu’à leur destination finale. L’approvisionnement en eau potable, qui constitue l’une des préoccupations principales des forces, se fait par vols quotidiens de Transall, depuis N’Djamena vers Abéché et le Centrafrique.

La zone d’opération de l’Eufor est particulièrement vaste : elle s’étend sur 760 kilomètres du nord au sud et sur 450 kilomètres d’est en ouest.

Le coût de l’opération Épervier, en augmentation constante, s’est élevé à 74 millions d’euros en 2005, 77 millions d’euros en 2006, 93 millions d’euros en 2007 et 104 millions d’euros en 2008.

Le mécanisme Athéna, qui détermine le financement des opérations extérieures menées par l’Union européenne, limite la contribution de l’Union aux coûts communs et confie aux différents pays le soin de financer la participation de leur contingent. C’est la raison pour laquelle la contribution européenne à l’opération Eufor ne s’est élevée qu’à 119 millions d’euros pour l’année 2008. Sur ce total, la France a pris en charge 15,57 % du total, soit 18,5 millions d’euros, auxquels se sont ajoutés 130 millions d’euros directement imputés sur le budget national.

C.– L’ENGAGEMENT FRANÇAIS AU CENTRAFRIQUE

L’opération Boali en République centrafricaine a commencé en 2003. Son objectif consistait à participer à la reconstruction des forces armées centrafricaines, à assurer le soutien de la Micopax, la mission multinationale et multidimensionnelle de consolidation de la paix de la Communauté économique des États d’Afrique centrale (CÉÉAC). Les effectifs engagés sont stables et numériquement peu importants : 230 hommes pour un coût de 18 millions d’euros.

Cet engagement est fondé sur l’accord de défense signé avec le Centrafrique en 1960. Il vise également à soutenir une opération sous-régionale conduite par la CEEAC, sans date limite définie.

Le renforcement des forces armées centrafricaines doit conduire à une meilleure sécurisation du pays par ses propres moyens et à la stabilité de la région. L’opération permet également aux forces françaises de sécuriser une zone permettant de faciliter une éventuelle évacuation de ressortissants.

D.– DES RÉSULTATS MITIGÉS

Si l’opération Épervier a permis, depuis les années 80, de préserver l’intégrité territoriale ainsi qu’une relative stabilité du pays, l’intervention européenne aux confins du Darfour a également obtenu, sur le plan opérationnel, des résultats incontestables en matière de sécurité des populations réfugiés :

– le nombre d’attaques contre les organisations non gouvernementales a fortement diminué, grâce à la mise en place d’escortes pour les ONG qui le souhaitent ;

– le nombre de retours des réfugiés et déplacés dans leur localité d’origine a augmenté, même si ce nombre reste faible et difficile à évaluer, et même si les retours ne sont pas toujours définitifs ;

– l’est du Tchad a été en grande partie sécurisé par les patrouilles régulières de l’Eufor.

En revanche, le dispositif européen n’a pas empêché – mais ce n’était pas son mandat – les deux attaques de rebelles tchadiens qui se sont développées depuis le Soudan et avaient pour objectif la prise de N’Djamena, en février 2008 et en mai 2009.

Par ailleurs, l’Eufor n’ayant pas reçu mandat du conseil de sécurité des Nations unies d’intervenir dans les camps de réfugiés et de déplacés, des problèmes subsistent en matière de lutte contre le banditisme et le recrutement des enfants soldats. La sécurisation dans les camps incombe à la mission de police des Nations unies mais n’est pas encore pleinement exercée, faute de déploiement suffisant de la Minurcat.

Sur le plan politique, l’Eufor qui est la plus importante opération militaire jamais menée par l’Union européenne a permis de renforcer la crédibilité opérationnelle de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Toutefois, l’effet d’entraînement sur les partenaires européens de la France n’a pas été à la hauteur des attentes, notre pays ayant dû participer pour plus de la moitié des effectifs de la force.

V.– L’AFGHANISTAN

Déstabilisé par l’intervention de l’armée soviétique entre décembre 1979 et février 1989, ce pays, parmi les plus défavorisés de la planète, a connu jusqu’en 2001 une guerre civile qui s’est achevée par la mise en place d’un régime islamique extrémiste, celui des talibans.

A.– UNE OPÉRATION MULTINATIONALE COMPLEXE

À la suite des attentats du 11 septembre 2001, une coalition internationale largement dominée par les États-Unis a renversé le régime des talibans, dominé et piloté par l’organisation terroriste Al-Qaïda. Prolongeant cette intervention initiale, une force internationale s’est déployée en Afghanistan sous l’égide de l’Otan dans le but de stabiliser le pays par l’appui aux autorités légitimes.

1.– Deux opérations distinctes : Enduring freedom et Pamir

L’intervention française en Afghanistan repose sur deux opérations distinctes, elles-mêmes subdivisées :

– la force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) a pour mission la stabilisation du pays par l’appui aux autorités légitimes. Les effectifs de cette force étaient, au 15 mars 2009, de 58 640 soldats dont 26 460 Américains. 41 pays participent à cette force. Le contingent français, dénommé Pamir, compte 2 925 militaires. Principalement déployée dans les régions centre et est, cette force compte 451 engins blindés, 6 hélicoptères (3 Caracal et 3 Gazelle), 6 drones SDTI de l’armée de terre, 2 drones SIDM de l’armée de l’air et six avions de chasse basés à Bagram (3 Mirage 2000D et 3 Rafale). C’est au sein de la FIAS que sont comptés les 405 militaires servant dans des OMLT, ces équipes de liaison chargées de conseiller et de superviser les unités de l’armée afghane ;

– l’opération Enduring freedom de lutte contre le terrorisme et pour la formation de l’armée afghane. Elle compte 13 700 militaires dont 12 000 Américains et 1 030 Français répartis de la manière suivante : 66 au sein de l’opération Epidote de formation des cadres de l’armée afghane, 41 dans le dispositif Héraclès terre, 268 dans le dispositif Héraclès air (2 Transall à Douchanbé, un ravitailleur C135 FR à Manas) et 655 dans le cadre de l’opération Héraclès mer de lutte contre le terrorisme en océan Indien (5 bâtiments de surface, un sous-marin nucléaire d’attaque et un avion de reconnaissance Atlantique 2).

L’effectif français engagé, au mois de mai 2009, s’élevait donc à 3 955 hommes et femmes. En 2008, le budget de l’opération Pamir s’est élevé à 146 millions d’euros, celui d’Héraclès à 89 millions d’euros et celui d’Epidote à 1 million d’euros.

2.– Un nombre important de pays impliqués à des degrés divers

Quarante et un pays participent aux opérations en Afghanistan, principalement au sein de la force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS). Sans surprise, les États-Unis constituent la force la plus imposante, avec 23 500 soldats, soit 42 % des effectifs globaux (56 400), loin devant le Royaume-Uni (9 050), l’Allemagne (3 376), la France (3 168), le Canada (2 780), l’Italie (2 350), les Pays-Bas (1 769), la Pologne (1 591) et l’Australie (1 088) et 32 autres nations dont la contribution est inférieure à un millier de soldats.

LISTE DES PAYS DONT LES CONTINGENTS SONT INFÉRIEURS À 1 000 MILITAIRES

Roumanie	873	Slovaquie	227	Azerbaïdjan	45
Espagne	778	Lituanie	201	Arménie	25
Turquie	732	Macédoine	168	Singapour	21
Danemark	700	Lettonie	165	Luxembourg	9
Rép. tchèque	580	Nlle-Zélande	152	Islande	8
Belgique	500	Grèce	145	Irlande	7
Norvège	494	Albanie	138	Jordanie	7
Bulgarie	473	Estonie	138	Autriche	3
Suède	430	Finlande	90	Ukraine	3
Croatie	296	Slovénie	73	Géorgie	1
Hongrie	240	Portugal	52

3.– Des pertes élevées

En mars 2009, le total des pertes enregistrées par la coalition (combats et accidents) en Afghanistan depuis 2001 s’élevait à 1 109 militaires dont près de la moitié survenues au cours des deux dernières années. Ces pertes sont sans commune mesure avec les autres théâtres sur lesquels opèrent les armées françaises. Le tableau suivant établit le bilan des pertes humaines par pays :

TOTAL CUMULÉ DES PERTES MILITAIRES EN AFGHANISTAN ENTRE 2001 ET MARS 2009

États-Unis	666	Espagne	25
Royaume-Uni	152	Danemark	21
Canada	112	Pays-bas	18
Allemagne	29	Italie	13
France	27	autres	46

NB : pour l’Espagne, les 62 soldats morts dans un accident d’avion survenu lors d’un transit en Turquie ne sont pas pris en compte.

B.– LES ÉVOLUTIONS DE CES DERNIERS MOIS

Depuis l’été 2008, le dispositif français a été renforcé par les moyens suivants :

– en juillet 2008, un bataillon de 700 hommes a été déployé dans la Kapisa, sous commandement américain ;

– en juillet 2008 également, 350 militaires supplémentaires ont été déployés dans le cadre de la prise de commandement de la région centre par la France pour une durée d’un an et trois mois. Durant son mandat, la France est chargée, en liaison avec ses partenaires turcs et italiens, de transférer les responsabilités sécuritaires de la région de Kaboul aux forces afghanes ;

– en août 2008, une OMLT de 72 hommes a été déployée dans la région d’Ourouzgan sous commandement néerlandais (région sud) ;

– en octobre 2008, pour améliorer la cohérence de son dispositif, la France a décidé le déploiement de capacités supplémentaires : des moyens d’acquisition de renseignement (drones et guerre électronique), des appuis feux (mortiers de 120 mm) et des moyens aéromobiles (un caracal et trois gazelle). Ce renforcement représente une centaine d’hommes ;

– en janvier 2009, l’armée de l’air a déployé trois drones SIDM (système intérimaire de drone Male – moyenne altitude longue endurance) sur la base aérienne de Bagram afin de renforcer les capacités de renseignement de la coalition.

Le déploiement à Kaboul de trois hélicoptères d’attaque Tigre reste envisagé, même s’il n’est pas encore décidé.

C.– UNE ENVOLÉE DU COÛT DE L’OPÉRATION

En 2008, le coût des opérations menées en Afghanistan a été évalué à 236 millions d’euros, soit 30 % du coût global des opérations extérieures de l’année. Avec un effectif moyen de 2 726 militaires, le titre II (rémunérations et charges sociales) s’est élevé à 90 millions d’euros contre 160 millions d’euros pour les autres dépenses. Les frais de fonctionnement se sont élevés à 90 millions d’euros, le transport stratégique à 45 millions d’euros, les frais d’infrastructure à 15 millions d’euros, les transferts au profit de l’Otan à 4 millions d’euros, etc.

En 2009, le montant total du coût des opérations en Afghanistan est estimé à 330 millions d’euros (+ 40 %) ce qui représente 39 % du coût de l’ensemble des opérations menées par les forces françaises. Compte tenu de la hausse des effectifs présents (3 247 militaires en moyenne), le titre 2 est désormais évalué à 120 millions d’euros. Les frais de fonctionnement s’élèvent à 55 millions d’euros, le transport stratégique à 45 millions d’euros, le maintien en condition opérationnelle des matériels à 52 euros…

Ce coût élevé résulte en grande partie de l’éloignement du théâtre afghan, atteignable depuis la France par voie aérienne seulement. Il est également lié à des équipements personnels spécifiques et plus coûteux (gilets pare-balles de dernière génération, bottes de montagne spécifiques…). Enfin, le maintien en condition opérationnelle des matériels malmenés sur les pistes de montagne, est beaucoup plus onéreux qu’ailleurs. Et encore, ainsi que nous l’avons vu, les coûts présentés n’intègrent pas les programmes réalisés dans l’urgence, particulièrement coûteux, tels que l’achat de véhicules spécifiques (VAC, VHM, Buffalo…), l’installation de tourelleaux téléopérés sur les VAB ou encore l’achat de brouilleurs.

De l’utilité d’un billet d’un euro

Sur les théâtres d’opérations extérieures, nos forces ont besoin de disposer de liquidités financières. D’importants efforts sont pourtant consentis pour réduire les transactions en numéraires : les employés locaux sont tenus d’ouvrir un compte bancaire où leur sont virés leurs salaires ; les paiements par virement sont également privilégiés pour les entreprises locales… Malgré cela, un certain nombre de transactions continuent à être réalisées en nature (achats dans l’urgence, petites dépenses, négociations des forces spéciales…).

Rien que sur le théâtre afghan, nos forces acheminent 120 kg de billets et de pièces par voie aérienne chaque trimestre, pour les paiements en nature, ce qui pose des problèmes de logistique et de poids. Les autres armées européennes sont confrontées aux mêmes difficultés. La création d’un billet d’un euro, à l’instar de ce qui existe aux États-Unis avec le billet d’un dollar, présenterait l’avantage de réduire sensiblement le poids des sommes transportées. En outre, ce billet serait apprécié des personnels locaux qui ne peuvent échanger les pièces, seules les coupures étant traditionnellement acceptées par les bureaux de change.

Il existe au moins un théâtre sur lequel la question du change ne se pose pas : c’est le Kosovo, qui a adopté de manière unilatérale, dès 2002, l’euro comme monnaie nationale.

LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC

Proposition n° 1 – Mettre en place un indicateur de performance destiné à mesurer le montant des achats réalisés en urgence et le délai entre l’expression du besoin et la délivrance des équipements aux armées sur le théâtre.

Proposition n° 2 – Inclure dans le coût des Opex les programmes d’achat de matériel en urgence liés à la situation d’un ou plusieurs théâtres d’opération.

Proposition n° 3 – Mettre en place les indicateurs de performance suivants destinés à mesurer l’adaptation des armées aux Opex :

– taux de militaires partant en Opex plus fréquemment que la norme fixée par l’armée de terre à quatre mois sur seize ;

– évolution du taux de renouvellement des contrats des militaires ayant servi en Opex, par comparaison à l’ensemble des militaires.

Proposition n° 4 – Poursuivre les consultations entre le ministère du Budget et celui de la Défense pour aboutir à une mise en jour de l’instruction de 1984 qui prenne en compte, de la manière la plus exhaustive possible, le coût des opérations extérieures.

Proposition n° 5 – Publier chaque année, dans les PAP et dans les RAP, la prévision du coût des Opex par théâtre, ainsi que la réalité de la dépense. Présenter un tableau prévisionnel des remboursements attendus d’organismes internationaux (ONU, Otan)

Proposition n° 6 – Établir un tableau consolidé de l’ensemble des contributions versées ou affectées tant par le ministère de la Défense que par celui des Affaires étrangères ou par d’autres voies sur le plan multilatéral ou national, aux opérations de maintien de la paix et aux Opex.

Proposition n° 7 – Prendre en compte dans le coût des Opex la totalité des dépenses, y compris :

– les dépenses de long terme liées aux carrières (bonifications de retraites, les rentes et pensions d’invalidité...) ;

– les dépenses liées au renforcement de la préparation des personnels envoyés en opérations extérieures ;

– le coût des matériels et équipements perdus en action.

Proposition n° 8 – Étoffer les effectifs du centre de préparation et de conduite des opérations par un redéploiement interne à l’état-major des armées.

Proposition n° 9 – Bien distinguer dans le coût des opérations extérieures les dépenses qui relèvent réellement de la défense et celles ressortissant à la coopération ou à l’aide au développement.

Proposition n° 10 – Compte tenu de la part importante de la France au budget général de l’Otan, le périmètre des dépenses communes doit rester limité aux seules dépenses réellement indivises, chaque pays devant continuer à financer ses dépenses propres.

Proposition n° 11 – Impliquer chaque fois que possible les partenaires européens de la France pour mettre en place des opérations à l’échelle de l’Union européenne, plutôt qu’à l’échelle nationale. Dans le cas de l’Afrique, impliquer chaque fois que possible les pays membres d’Euro Recamp dans les opérations de maintien de la paix.

Proposition n° 12 – Poursuivre l’amélioration du financement en loi de finances initiale de la totalité du coût prévisionnel des Opex.

Proposition n° 13 – Lorsqu’il présente au Parlement une demande d’autorisation de renouvellement d’opérations extérieures, le Gouvernement communique, pour chaque théâtre, une actualisation des coûts ainsi qu’une étude d’impact.

Proposition n° 14 – Lorsqu’une opération extérieure est lancée, s’il n’est pas expressément décidé que sa durée sera limitée à quelques mois, les armées ont intérêt à bâtir aussitôt que possible des installations pérennes aussi standardisées que possible qui, outre les avantages sécuritaires, feront réaliser, sur la durée, des économies substantielles en matière d’infrastructures.

Proposition n° 15 – Facturer les prestations rendues par la France aux armées alliées selon les mêmes méthodes de calcul que celles utilisées pour facturer à nos forces les prestations équivalentes. Prendre en compte la notion de coût global et non de coût marginal.

Proposition n° 16 – Lorsqu’il apparaît que le coût de location d’un matériel, notamment d’un véhicule, est supérieur, sur la durée d’utilisation envisagée, au coût d’achat, privilégier l’acquisition patrimoniale.

Proposition n° 17 – Les crédits d’équipement (titre 5) provenant du titre 2 ou du titre 3 par le jeu de la fongibilité des crédits et utilisés pour des dépenses d’équipement directement liées aux opérations extérieures font l’objet d’un remboursement en loi de finances rectificative au titre du surcoût Opex.

Proposition n° 18 – Se réserver la possibilité que toute intervention militaire aboutissant à la récupération d’un navire, en particulier commercial, mis en difficulté par un acte de piraterie fasse l’objet d’une facturation adressée au propriétaire ou à son assureur.

Proposition n° 19 – Permettre aux armées de réutiliser pour leur propre compte le matériel saisi en opération, en particulier les embarcations rapides saisies lors d’arrestations de narcotrafiquants. Modifier, si nécessaire, la législation en vigueur.

Proposition n° 20 – Créer une mission d’évaluation et de contrôle sur le coût et les bénéfices attendus de l’externalisation au sein du ministère de la Défense.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de la séance du 1^er juillet 2009 à 11 heures, la Commission des Finances a examiné le présent rapport.

Après l’exposé des rapporteurs, un débat s’est engagé.

M. le président Didier Migaud. Madame la rapporteure, monsieur le rapporteur, je vous remercie pour la grande qualité de votre travail qui montre une fois de plus toute la pertinence des missions d’évaluation et de contrôle. Je me félicite que la commission des Finances et les autres commissions travaillent de conserve, car nos propositions seront d’autant mieux entendues que d’autres commissions auront été associés à leur élaboration.

J’adhère aux propositions formulées, mais il me semble que la proposition n° 18 gagnerait à être précisée. Je comprends la logique qui la sous-tend, et il est effectivement choquant que ceux qui ont bénéficié du secours de la force publique n’aient même pas l’idée d’envoyer un mot de remerciement. Toutefois, il faut distinguer sociétés commerciales et personnes privées. L’État a un devoir d’assistance à l’égard de nos concitoyens, et bien des imprudences sont commises sans que leurs auteurs reçoivent une facture. Pour autant, si une société pétrolière continue de faire emprunter à ses navires des itinéraires qui leur ont été fortement déconseillés, il faut, bien sûr, envisager une sanction financière.

M. Georges Tron, président de la mission d’évaluation et de contrôle. Cette mission a été des plus intéressantes, mais nous avons été frappés, au cours des auditions, par une absence de bon sens un peu trop bien partagée.

Elle s’est manifestée en premier lieu dans la nature des relations entre le ministère du Budget et celui de la Défense. Nous avons entendu des personnalités venir régler leurs comptes devant nous ; il était flagrant que la communication ne passait plus et que l’on demandait à la mission de jouer un rôle de médiation. Il convient d’insister auprès des ministres concernés sur ce que cette situation a de choquant.

Nous avons eu le sentiment que les relations entre les trois armées manquaient également de liant. Là encore, il conviendrait d’inciter le ministre à intervenir.

J’en viens à la budgétisation. Certes, 24 millions ont été inscrits au budget de 2003 au titre des Opex, et pour la première fois. Seulement, cette somme ne représentait qu’une infime partie du coût total de ces opérations, et l’on voit bien que la France ne bénéficie pas des économies d’échelle que devraient permettre des opérations européennes. Là encore, le bon sens fait gravement défaut.

Je comprends le point de vue exprimé par le président Didier Migaud : il paraît effectivement difficile d’envoyer la facture des secours à des plaisanciers qui ont été victimes d’actes de piraterie. Toutefois, le dispositif actuel est très déresponsabilisant. Nous devons donc nous doter des moyens juridiques qui permettront de récupérer les sommes dépensées auprès de ceux qui ont les moyens de les rembourser. Peut-être, en effet, la sanction financière ne doit-elle pas être automatique, mais quand notre marine est contrainte de mener des opérations de police, alors que ce n’est pas son rôle, parce que des sociétés commerciales ignorent sciemment les mises en garde qui leur ont été faites, il faut pouvoir sanctionner ces comportements irresponsables.

La proposition n° 19 me laisse dubitatif. Dans tous les cas, la réutilisation par nos armées du matériel saisi en opération ne peut être entreprise sans garanties juridiques très protectrices.

Je remercie les rapporteurs, grâce auxquels nous avons fait des découvertes passionnantes.

M. Jean Launay. Je m’associe aux remerciements adressés aux deux rapporteurs.

J’aimerais savoir si les déclarations faites par le ministre de la Défense, le 8 juin dernier, lors du débat sur la loi de programmation militaire, soulignant la nécessité d’un soutien financier régulier pour assurer la disponibilité des matériels ont été suivies d’effets. Cette disponibilité est la condition première de la sécurité de nos hommes et de l’opérationnalité réelle.

J’aimerais aussi savoir sur quelle base est calculé le remboursement onusien et comment il est comptabilisé dans le budget du ministère de la Défense.

Enfin, la nature des Opex a beaucoup changé depuis 1984, à mesure que notre présence se renforçait en Asie centrale – en Afghanistan en particulier. Il faut donc imposer aux deux ministères concernés un dialogue approfondi à ce sujet, dialogue manifestement inexistant à ce jour.

M. François Goulard. Le rapport qui nous a été soumis est d’un intérêt soutenu. Il est rare que des dysfonctionnements et des sources de gaspillage sautent aussi clairement aux yeux. À ce sujet, la Cour des comptes a-t-elle menée un travail aussi approfondi que la mission ? Les aberrations décrites me semblent pour certaines être passibles de la Cour de discipline budgétaire. N’est-ce pas une perversion de préférer louer des matériels, parce que, contrairement aux crédits d’équipement, les crédits de fonctionnement sont réinscrits, plutôt que d’en acheter ? Qu’en dit la Cour des comptes?

D’autre part, la sous-évaluation en loi de finances initiale du coût des Opex est permanente. En fait, la dotation devrait être supérieure à un milliard d’euros – chacun conviendra que ce montant n’a rien d’anecdotique. Il est inacceptable que ce procédé perdure. Puisque ces crédits n’ont plus rien d’exceptionnel, les dotations doivent apparaître dans la loi de finances initiale, pour permettre un réel contrôle du Parlement, obliger le ministre à justifier des inscriptions budgétaires et mettre en évidence les aberrations éventuelles. La lisibilité du budget en serait grandement améliorée.

M. Jean-Louis Dumont. Je félicite nos deux rapporteurs qui contribuent à faire la clarté sur les comptes de la Nation.

J’aimerais en savoir plus sur l’état réel de nos matériels, particulièrement les hélicoptères.

J’aimerais aussi savoir si nos hommes, dont on sait l’engagement remarquable dans les pires conditions, sont, eux aussi, convenablement équipés.

D’autre part, une préparation psychologique est-elle prévue pour ces soldats qui passent d’un théâtre d’opération à un autre et qui sont tenus de s’adapter à des situations très différentes dans des pays eux-mêmes très différents ?

Enfin, je crains que l’on ne tende à externaliser certains services au seul motif que d’autres armées ont elles-mêmes externalisé des opérations militaires.

La base aussi bien que les officiers généraux ayant fait état de multiples difficultés, la commission des Finances a largement matière à continuer de vérifier, avec la commission de la Défense, que les finances publiques sont correctement utilisées. Le culte du secret a fait son temps et la transparence doit prévaloir.

M. Laurent Hénart. Je remercie à mon tour les rapporteurs pour la qualité de leur travail.

Au Kosovo, où je suis allé avec la 4^ème brigade aéromobile, dont l’état-major se trouvait à Nancy, deux choses m’avaient plus particulièrement marqué.

D’abord, l’importance de l’action humanitaire en direction des civils. Il ne faudrait surtout pas faire cesser ces opérations civiles et de coopération car d’après ce que nous avaient dit les militaires sur place à l’époque, elles contribuent grandement à la qualité de leur intervention et à leur propre sécurité. Il conviendrait en revanche de mettre en place une comptabilité analytique afin de bien distinguer ce qui relève de la mission militaire et ce qui relève plutôt de la coopération. L’a-t-on fait, de manière expérimentale, sur quelque théâtre d’opération?

M’avaient aussi marqué à l’époque les étapes successives de l’installation des troupes, dans des tentes d’abord, puis des locaux trouvés sur place, éventuellement pris en location chez l’habitant, ensuite des ébauches de constructions… – au point qu’on en est venu à se poser la question de l’installation de camps modèles standardisés qui pourraient être partout rapidement construits. Cela a-t-il été fait quelque part ? L’intérêt de cette installation d’emblée dans des locaux en dur a-t-il pu être évalué ?

M. Thierry Carcenac. Je m’associe aux félicitations adressées aux rapporteurs par tous les orateurs qui m’ont précédé.

Ce qui me frappe, moi, c’est la faiblesse des retombées économiques pour les entreprises françaises de nos opérations militaires extérieures. Les rapporteurs déplorent le faible engagement de nos entreprises dans les opérations de soutien de nos armées comme de reconstruction. Leurs propositions en ce domaine ne pourraient-elles pas aller plus loin encore ?

Enfin, la remarque sur l’utilité de la création d’un billet de 1 euro n’a pas manqué de m’intéresser.

M. le président Didier Migaud. La commission des Finances insiste encore et toujours sur la sous-évaluation des crédits Opex. Des progrès ont été réalisés. Le ministre actuel est sensible au problème et a veillé à ce que la dotation inscrite en loi de finances initiale soit plus élevée. Un pas supplémentaire devra être franchi, dans la mesure où on sait encore pertinemment que les crédits réellement utilisés seront supérieurs à ceux budgétés, ce qui met en cause la sincérité des estimations budgétaires. Il ne me choque pas que des ajustements puissent avoir lieu en cours d’année mais ils doivent pouvoir être justifiés.

L’intérêt de ce rapport est aussi de proposer des économies potentielles, certains gaspillages, François Goulard l’a dit, résultant de comportements anormaux, dont il faudrait toutefois être certain qu’ils ne sont pas la conséquence d’une application rigide de principes eux-mêmes trop rigides. La LOLF a essayé d’apporter des solutions. Certaines règles devront peut-être être rappelées.

Ne doutant pas que la Commission autorisera la publication de ce rapport, j’invite les rapporteurs à communiquer le plus largement possible à son sujet et à le diffuser auprès de la presse. Fruit d’un important travail, les propositions très intéressantes contenues dans ce rapport méritent d’être connues.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, rapporteure. En ce qui concerne la piraterie, il ne s’agit pas de facturer systématiquement l’intervention de nos forces mais de faire savoir que le ministère de la Défense peut, dans certains cas, être amené à exiger le remboursement des frais engagés. Cela aurait tout d’abord une vertu pédagogique. Si les plaisanciers savaient que, le cas échéant, tout ou partie de ces frais pourraient leur être facturés, cela les inciterait sans doute à s’assurer, beaucoup d’entre eux ne l’étant pas encore. Pour le reste, soyez assurés que nous faisons bien la différence entre les catégories de navires.

S’agissant de notre proposition que les armées puissent réutiliser pour leur propre compte les matériels saisis en opération, je suis, comme vous, consciente des difficultés juridiques que cela peut poser. Nous n’avons fait qu’ouvrir une piste sur laquelle il faut, ensemble, continuer d’avancer. Nos policiers et nos gendarmes déplorent eux aussi de ne pas pouvoir utiliser les véhicules très rapides saisis auprès de certains malfaiteurs, qui leur seraient bien utiles pour d’autres opérations. Mais, bien évidemment, un encadrement juridique très strict doit être prévu.

Pour ce qui est des matériels, vous avez demandé si ceux utilisés dans les Opex sont parfaitement adaptés et en bon état. Les armées ne diront jamais le contraire. Je pense, pour ma part, que l’on met à disposition des troupes les matériels nécessaires… dans la limite de ceux possédés. L’aéromobilité, par exemple, est très déficiente. Ce n’est, hélas, qu’après l’embuscade d’Ouzbin que nos troupes ont pu obtenir un troisième hélicoptère Caracal en Afghanistan, alors même que ces appareils, utilisés notamment pour aller récupérer des blessés, volent nécessairement par deux. Nous n’en avions auparavant que deux sur place, c’est-à-dire aucun si l’un était en panne. Il n’y a là aucune mauvaise volonté politique. Nos armées n’ont tout simplement pas tant de matériels que cela. Nul ne doute que si elles possédaient les matériels nécessaires, elles les mettraient à disposition ! Par ailleurs, le report de la livraison de l’A400M va coûter très cher au budget de la Défense en matière de transport.

De même, sur un plan plus modeste, tous nos soldats en Afghanistan ne sont-ils pas encore équipés de chaussures de montagne. Il est prévu de le faire, comme on les a équipés progressivement d’un nouveau gilet pare-balles, plus protecteur et entravant moins leur mobilité. Mais il a fallu un an pour que tous soient équipés. Ce sous-équipement conduit aux achats dans l’urgence, souvent décriés, et pousse parfois nos militaires à s’acheter eux-mêmes leur équipement – cela a notamment été le cas des chaussures de montagne en Afghanistan –, ce que le chef d’état-major des armées interdit pourtant formellement. Toutes ces difficultés ne tiennent pas seulement à des raisons budgétaires, mais aussi au fait qu’on ne dispose pas des matériels et de l’équipement ad hoc.

Je laisserai Louis Giscard d’Estaing vous répondre plus précisément sur notre collaboration avec la Cour des comptes.

M. Louis Giscard d’Estaing, rapporteur. La Cour des comptes travaille en effet sur le coût des Opex depuis plus d’un an. Son rapport ne sera, hélas, disponible que le 8 juillet. Les lourdeurs de ses procédures internes expliquent les trop longs délais entre le moment où la Cour se saisit d’un sujet et celui où ses conclusions sont disponibles.

M. le président Didier Migaud. Le Premier Président de la Cour des comptes est conscient de ces lourdeurs et de la longueur des délais. La Cour a fait beaucoup de progrès et est désormais beaucoup plus réactive.

M. Louis Giscard d’Estaing, rapporteur. Georges Tron a regretté un manque de bon sens financier dans l’établissement des bases de calcul. Il faut savoir qu’il n’existait pas, jusqu’à il y a peu, de comptabilité analytique au ministère de la défense. L’état-major des armées s’est maintenant doté d’un bureau budget-finances de bon niveau mais qui n’est pas encore en mesure de connaître exactement tous les frais réels engagés par les armées. Cela étant, d’une manière générale, il est difficile d’évaluer le surcoût strictement lié aux Opex. En effet, quel est-il par rapport aux coûts ordinaires d’entraînement et de fonctionnement d’un régiment en matière de munitions, de carburant, d’usure des matériels… ? Des études sont actuellement menées sur le carburant.

L’armée de l’air est confrontée à un problème particulier supplémentaire, à savoir que les pilotes envoyés en Opex effectuent en peu de temps un très grand nombre d’heures de vol, si bien que, de retour à leur base, ils n’ont plus le droit de voler, ce qui pose le problème du maintien en condition opérationnelle de certains personnels très spécialisés – je pense aux pilotes de Caracal qui, selon la doctrine d’emploi de nos armées, volent à moins de cinq mètres du sol. Au bout de deux mois en Afghanistan, ils ont épuisé leur « crédit » d’heures de vol. Tous ces éléments font qu’il est difficile d’évaluer le surcoût d’une Opex.

Pour ce qui est d’une comptabilité analytique, un effort a été fait, mais notre travail doit inciter les responsables à le poursuivre. Bercy doit demander les justificatifs nécessaires au ministère de la Défense et celui-ci mieux préciser ce qu’il retient dans ses bases de calcul.

S’agissant des matériels, Jean Launay a raison. Nous l’avons parfaitement mis en évidence lors de l’examen du projet de loi de programmation militaire, la vétusté de certains d’entre eux obère leur disponibilité opérationnelle. Nos Transall sont à bout de souffle, nos Puma, pourtant indispensables au Tchad pour l’opération Épervier, arrivent en fin de vie… En ce qui concerne la gestion des parcs, des progrès ont été accomplis. Alors qu’auparavant les chars Leclerc, déployés par exemple au Liban, étaient systématiquement rapatriés en France au moment de la relève des unités, ce qui était exagérément coûteux, ils restent désormais sur place, seuls les équipages se relayant.

Concernant les remboursements de l’ONU, la France, il faut l’avouer, peut-être par sens de sa responsabilité en tant que grande puissance, n’était pas très prompte à les solliciter, contrairement à d’autres pays pour lesquels cela améliore significativement la situation de leurs militaires. L’ONU rembourse en effet sur la base d’un barème forfaitaire, peu intéressant pour l’armée française. Mais les choses ont changé. Une véritable prise de conscience s’est opérée au ministère de la Défense et à l’état-major des armées où l’on considère désormais légitime de se faire rembourser lorsqu’on intervient sous mandat international. Toutefois, au Liban par exemple, seul théâtre où l’ONU a remboursé les matériels, les chars Leclerc étaient hors barème ; il faut savoir que certains pays y arrivent sans matériel, l’ONU le leur fournissant …

M. le président Didier Migaud. Cela peut se comprendre pour certains petits pays.

M. Louis Giscard d’Estaing, rapporteur. Tout à fait. Nos véhicules de combat AMX-10 P entraient, eux, dans le barème.

L’ONU rembourse 1 028 dollars, soit 735 euros, par mois et par soldat, ce qui est supérieur à la solde des militaires de nombreux pays, mais inférieur à celle des nôtres.

Oui, monsieur Goulard, nous nous sommes attachés à mettre en évidence les dysfonctionnements, aidés en cette tâche par les magistrats de la Cour des comptes avec lesquels nous avons travaillé, Mme Saliou et M. d’Aboville, qui nous ont mis sur quelques pistes. Sous-budgétisation ou sous-évaluation des crédits des Opex ? J’ai déjà pointé la difficulté d’évaluer les surcoûts exacts liés aux Opex, sachant que les armées ont de toute façon un coût de fonctionnement. Sous-budgétisation, assurément : le président Migaud a raison. On est encore très en-dessous de l’objectif qui paraîtrait légitime de 80% des dépenses inscrites en loi de finances initiale.

Monsieur Dumont, le maintien en condition opérationnelle et la disponibilité opérationnelle sont excellents pour les Opex. Mais pour que les matériels envoyés en Opex soient en parfait état, on « cannibalise » ceux restant en métropole. Le problème aujourd’hui pour certains régiments est de disposer d’assez de matériels pour s’entraîner avant de partir… Certains équipements des hommes peuvent n’être pas parfaitement adaptés. Si notre armée de l’air dispose de treillis couleur sable pour pays chauds, ce n’est pas le cas de notre armée de terre, dont les treillis sont les mêmes sur tous les théâtres d’intervention. Ainsi en Afghanistan, nos soldats d’infanterie sont-ils équipés de treillis de couleur verte, ce qui n’est pas la couleur dominante des paysages afghans… Les achats en urgence ou sur étagère s’expliquent ainsi du fait que nos unités ne disposent pas toujours de l’équipement idoine.

Pour ce qui est de l’externalisation, nous souhaitons poursuivre notre réflexion. Les États-Unis ont externalisé la restauration du corps des marines, qui a d’ailleurs été confiée à une entreprise française, Sodexo. Mais cela ne vaut que sur le sol américain. Sur les théâtres extérieurs, c’est l’armée américaine qui assure la restauration de ses troupes.

Vous avez raison, monsieur Carcenac, les grands groupes français de travaux publics, du traitement de l’eau, des fournitures électriques… sont très peu présents sur le théâtre des Opex. Presque aucune entreprise française ne soumissionne aux marchés, importants, lancés par l’OTAN ou par l’ONU. Il y a là un vrai sujet de réflexion. Peut-être pourrions-nous mobiliser les entreprises sur le sujet par le biais des officiers de réserve, à l’instar de l’Allemagne, dont beaucoup de réservistes travaillent pour de grandes entreprises quand ils ne sont pas en opération. Si ce lien était mieux assuré, peut-être nos entreprises pourraient-elles participer davantage aux reconstructions ou réaliser des infrastructures, notamment dans des pays où nous intervenons en stabilisation ou pour le maintien de la paix. Le cas du Tchad, pays traditionnel de la zone d’influence française, nous a paru éloquent, trop peu d’entreprises françaises y étant présentes.

Monsieur Hénart, une expérimentation d’installation en dur est en cours en Afghanistan pour nos bases opérationnelles avancées. Nous avons visité celle de Tora, où cette construction présente le double avantage de faire travailler les entreprises locales et de pouvoir laisser à l’armée afghane, lorsque nous nous retirerons, une installation en dur, plus sûre. La prise en compte de la sécurité des troupes est en effet un élément déterminant. La garnison soviétique qui, du temps de l’invasion de l’Afghanistan par l’URSS, occupait cette position, d’où est d’ailleurs partie notre patrouille tombée dans l’embuscade d’Ouzbin l’été dernier, a été exterminée. Les Soviétiques n’étaient qu’une soixantaine à cet endroit alors que nous y avons 350 hommes. Surtout, ils n’avaient pas occupé le promontoire situé en face, d’où ils ont été pilonnés, alors que nous y avons, nous, installé un poste pour une section de façon à sécuriser notre position.

Enfin, s’agissant de l’utilité le billet de 1 euro, la question n’est pas aussi anecdotique qu’il y paraît. Les trésoriers doivent faire transporter sur le théâtre des opérations des valises de pièces pouvant peser jusqu’à 120 kg, ce qui coûte très cher, notamment quand ce transport a lieu par voie aérienne. De plus, les pièces présentent l’inconvénient de ne pouvoir être changées en monnaie locale, tandis que le billet de 1 dollar, qui représente 70 centimes d’euro, plus maniable, facile à utiliser et surtout convertible, est extrêmement utilisé sur le théâtre des Opex. Notre plus petite coupure, le billet de cinq euros, représente, elle, huit dollars. Un billet de 1 euro ne serait donc pas inutile, sans compter qu’il est un théâtre où l’euro est devenue la monnaie locale, le Kosovo l’utilisant depuis plusieurs années.

M. le président Didier Migaud. Je vous remercie de ces réponses. Je souhaite que le rapporteur suive la mise en œuvre des propositions de ce rapport et que la MEC, sur des sujets aussi importants que celui-ci ou le financement des SDIS, dont nous traiterons la semaine prochaine, qui dépassent largement les clivages politiques, puisse faire un point à échéance d’un an. Il nous appartient d’assurer au mieux le suivi des propositions, très intéressantes, parfois de simple bon sens, que nous formulons.

Je propose maintenant à la commission des Finances d’autoriser la publication de ce rapport.

La Commission autorise la publication du rapport, en application de l’article 145 du règlement.

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ANNEXES

Les Présidents et les Rapporteurs de la mission d’évaluation et de contrôle tiennent à remercier particulièrement M. Alain Hespel, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes, Mme Françoise Saliou, présidente de section, et M. Benoît d’Aboville, conseiller-maître en service extraordinaire, pour l’assistance exemplaire qu’ils ont apportée aux travaux de la MEC.

I.– LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

– le 5 mars 2009, M. Hugues Bied-Charreton, directeur des affaires financières du ministère de la Défense ;

– le 5 mars 2009, M. Éric Querenet de Breville, sous-directeur à la direction du Budget du ministère du Budget ;

– le 26 mars 2009, Audition conjointe du vice-amiral d’escadre Jean-Pierre Teule, sous-chef d’état-major « opérations » à l’état-major des armées, responsable du budget opérationnel de programme Opex, du général de brigade aérienne Jean-Robert Morizot, chef de la division « Plans, programmes et évaluation » de l’état-major des armées, et du commissaire-colonel Éric Rémy-Néris, chef du bureau Finances du centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) de l’état-major des armées ;

– le 29 avril 2009, Mme Sylvie Bermann, directrice des Nations unies et des organisations internationales au ministère des Affaires étrangères ;

– le 29 avril 2009, le général Pierre-Yves Durbise, directeur de l’Économat des armées.

– le 30 avril 2009, le général d’armée aérienne Stéphane Abrial, chef d’état-major de l’armée de l’air ;

– le 30 avril 2009, le général de brigade Bertrand Clément-Bollée, sous-chef d’état-major « Emploi et soutien » à l’état-major de l’armée de terre ;

– le 30 avril 2009, le vice-amiral Xavier Magne, sous-chef d’état-major « opérations – aéronautique navale » à l’état-major de la marine ;

– le 14 mai 2009, monsieur Hervé Morin, ministre de la défense.

Les Rapporteurs de la mission d’évaluation et de contrôle ont, par ailleurs, effectué les déplacements suivants :

– les 9 et 10 mars 2009 auprès des forces françaises au Kosovo ;

– du 5 au 8 avril 2009 auprès des forces françaises au Tchad ;

– du 10 au 12 mai 2009 auprès des forces françaises en Afghanistan.

II.– COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

Audition du 5 mars 2009

À 9 heures : M. Hugues Bied-Charreton, directeur des affaires financières au ministère de la Défense

Présidence de M. Georges Tron, Président de la MEC

M. Georges Tron, Président. Mes chers collègues, pour cette première audition de la mission d’évaluation et de contrôle relative aux opérations militaires extérieures, notamment sous mandat international, nous recevons M. Hugues Bied-Charreton, directeur des affaires financières au ministère de la Défense. Il est accompagné de Mme Agnès-Christine Tomas-Lacoste, chef du service des synthèses et du pilotage budgétaire, de son adjoint, le commissaire colonel Guy Lautrédou, ainsi que de M. Pierre Hougard, adjoint au chef du bureau de l’exécution budgétaire.

Madame, messieurs, je suis heureux de vous souhaiter la bienvenue. La mission d’évaluation et de contrôle, la MEC, attache une importance particulière à l’évaluation de la politique de défense, d’abord en raison de son poids important dans les finances publiques – un dixième des crédits du budget général, un cinquième des emplois de l’État et la moitié de ses dépenses d’équipement. L’évolution de ces dépenses nous conduit plus encore à vouloir contrôler leur pertinence.

L’an dernier, la MEC a ainsi pu mesurer, en matière d’équipement naval militaire, le volume de la « bosse » de la programmation à financer au cours des prochaines années. Elle a également constaté des défauts d’harmonisation entre les lois de programmation militaire et les budgets annuels.

S’agissant plus particulièrement des opérations extérieures, les Opex, le Rapporteur spécial de la commission des Finances pour les crédits de la défense, M. Louis Giscard d’Estaing, est particulièrement attentif à leur croissance tendancielle. Ces coûts sont-ils réellement maîtrisés ? Quelles en sont les principales composantes ? Est-il possible de les optimiser ? Ces questions seront au cœur de notre réflexion.

Je m’empresse de rappeler que notre démarche ne consiste ni à assujettir la défense de la France à des priorités purement budgétaires et comptables, ni à empiéter sur les compétences de la commission de la Défense ou de l’exécutif. La commission des Finances, par l’intermédiaire de la MEC, souhaite simplement veiller au bon emploi des deniers publics. Il ne s’agit pas d’altérer les choix stratégiques, mais au contraire d’en clarifier toutes les implications.

Conformément aux usages de la MEC, nos travaux seront animés par deux rapporteurs, l’un représentant la commission des Finances, l’autre la commission de la Défense, et issus pour l’un de la majorité, pour l’autre de l’opposition. Ainsi, je suis heureux de saluer la première participation à nos auditions de Mme Françoise Olivier-Coupeau, députée du Morbihan, membre de la commission de la Défense et du groupe socialiste, républicain et citoyen.

Je remercie également de leur présence, habituelle et précieuse, les représentants de la Cour des comptes : M. Alain Hespel, président de la deuxième chambre, Mme Françoise Saliou, conseiller-maître, et M. Benoît d’Aboville, conseiller-maître en service extraordinaire, qui fut l’ambassadeur représentant permanent de la France à l’OTAN.

Monsieur le directeur, je vous propose de commencer par un bref propos introductif.

M. Hugues Bied-Charreton, directeur des affaires financières au ministère de la Défense. Considérant que vous auditionnerez également l’état-major des armées, je centrerai mon propos sur la manière dont la direction des affaires financières envisage le financement et la maîtrise des coûts des opérations extérieures.

Depuis 2006, le coût des opérations extérieures s’alourdit, en raison des opérations au Tchad et en Afghanistan. Le ministère de la Défense cherche cependant, dans un souci de transparence et de sincérité budgétaires, à accroître la budgétisation initiale de ces « surcoûts », en prévoyant dans la loi de finance initiale une provision pour les opérations extérieures. Par le passé, le ministère privilégiait un financement des surcoûts en gestion, par une loi de finances rectificative, plutôt que de les intégrer dans la construction budgétaire initiale. Ce temps étant révolu, il nous faut, pour inscrire les crédits nécessaires dans la LFI, d’une part améliorer notre capacité à prévoir les surcoûts, d’autre part les évaluer de manière extrêmement rigoureuse. C’est ce à quoi nous travaillons.

Des progrès importants ont déjà été accomplis, la budgétisation initiale couvrant aujourd’hui plus de la moitié des surcoûts identifiés. Dans le rapport annexé à la loi de programmation militaire, le Gouvernement a proposé un mécanisme clair pour l’augmenter encore : la provision de 510 millions inscrite dans la loi de finances pour 2009 sera majorée de 60 millions en 2010, puis à nouveau de 60 millions en 2011. Nous arriverons ainsi à un socle de ressources de 630 millions d’euros qui nous permettra, si l’on se réfère à nos estimations actuelles, de couvrir plus de 70 % des surcoûts.

Ceux-ci ne devraient pas augmenter inexorablement, le Président de la République et le Gouvernement ayant exprimé leur volonté de recentrer les opérations extérieures sur quelques priorités stratégiques. L’état-major y reviendra certainement lors de son audition.

Par ailleurs, nous souhaitons mieux identifier ces surcoûts. En effet un certain nombre ne sont pas intégrés dans notre comptabilisation, par exemple les pertes de matériels ou leur usure accélérée, comme en Afghanistan. Nous sommes ouverts à une discussion sur la modification du périmètre des surcoûts, qui ne manquerait pas toutefois d’avoir des conséquences en termes de financement.

Nous travaillons également à améliorer la « traçabilité » et les modalités d’évaluation des surcoûts. Ce travail interne au ministère a vocation à être partagé avec le ministère du Budget. J’ai proposé récemment à ses représentants de nous rencontrer afin de dépasser nos incompréhensions actuelles et de parvenir à une méthode commune d’identification et de calcul des surcoûts, de manière à ce que le Gouvernement parle d’une seule et même voix devant la représentation nationale. J’espère que nous pourrons, avant la fin de l’été, nous mettre d’accord sur le périmètre, la méthode d’évaluation et la façon d’assurer la bonne traçabilité de ces dépenses dans les comptes du ministère – mais le sujet n’est pas simple, notamment en ce qui concerne le maintien en condition opérationnelle des matériels.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Dispose-t-on d’outils comptables pour déterminer le montant des surcoûts ?

M. Hugues Bied-Charreton. Cela dépend de la nature des dépenses.

La moitié environ des surcoûts correspond à des dépenses de personnel, parfaitement identifiables et traçables, qui sont essentiellement liées à l’indemnité de sujétion pour services à l’étranger (ISSE).

S’agissant des dépenses de fonctionnement et d’intervention, 70 % d’entre elles sont imputées sur le budget opérationnel de programme des Opex (BOP Opex), correspondant à l’action 6 du programme 178 Préparation et emploi des forces. Les factures imputées sur ce budget sont directement traçables ; c’est un net progrès par rapport aux années antérieures.

Les 30 % restants correspondent à des dépenses communes. Ainsi, le maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels ne fait pas l’objet d’un suivi identifié pour les Opex ; le calcul est réalisé a posteriori pour reconstituer les stocks. De même, les dépenses de combustible et d’alimentation de la marine ne sont pas traçables a priori : quand un bateau part en mer, il est impossible de définir précisément ab initio la dépense qui va ressortir à telle zone géographique ; là encore, on fait un calcul a posteriori.

Concernant les dépenses d’équipement, on peut utiliser les outils de la comptabilité générale. En juillet dernier, nous avons ainsi proposé à la Cour des comptes, dans le cadre de notre comité technique comptable commun, un mode de comptabilisation des provisions pour dépréciation et de l’amortissement accéléré du matériel.

C’est donc sur les 30 % de dépenses de fonctionnement qui font l’objet d’un calcul a posteriori qu’il faut concentrer nos efforts d’évaluation.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. La définition des surcoûts vous semble-t-elle bonne ? Par exemple, des dépenses à long terme, comme le raccourcissement des carrières, la bonification des retraites, les rentes ou les pensions d’invalidité, sont-elles prises en compte dans leur calcul ?

M. Hugues Bied-Charreton. Vous avez raison, un certain nombre de surcoûts ne sont pas pris en compte : c’est le cas des dépenses à long terme que vous avez citées, de celles liées à l’obsolescence accélérée ou aux pertes de matériels, ou encore des achats en urgence – il a fallu en consentir pour plus de 100 millions d’euros en Afghanistan en 2008.

Il faut distinguer le souci de transparence, qui, afin de rendre compte de la globalité des surcoûts des opérations extérieures, peut conduire à élargir leur périmètre de comptabilisation, et la problématique du financement. Jusqu’à présent, notre évaluation des surcoûts était relativement restrictive car, sachant qu’il était difficile d’obtenir le remboursement des dépenses, le ministère ne jugeait pas utile de se lancer dans des exercices jugés trop compliqués pour les bénéfices escomptés. Les dépenses d’équipement, par exemple, étaient autofinancées, l’annulation de crédits d’équipement permettant de gager les surcoûts des Opex dans le décret d’avance ; le ministère estimait donc qu’il n’avait pas besoin de faire des efforts supplémentaires pour évaluer ces surcoûts.

S’agissant du financement, nous disposerons bientôt, je l’ai dit, de quelque 630 millions d’euros de ressources identifiées ; mais nous ne sommes pas naïfs : étant donné les contraintes qui pèsent sur les finances publiques, il paraît douteux que nous puissions, à l’avenir, obtenir davantage. Le rapport annexé au Livre blanc précise qu’au-delà de cette somme, on fera appel à la solidarité interministérielle, via la réserve de précaution. Nous espérons que ce sera bien le cas, mais cela restera un financement en gestion.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Pourquoi « en gestion » ?

M. Hugues Bied-Charreton. Au-delà des 630 millions d’euros auxquels nous arriverons en 2011, dont une part sera prélevée sur la réserve générale de budgétisation prévue dans le budget pluriannuel, il sera fait appel à la réserve de précaution, c’est-à-dire à la fraction des crédits qui sont « gelés » en début de gestion par le Gouvernement, conformément à l’information donnée au Parlement. Il s’agit donc d’un financement en gestion, qui peut passer par des décrets d’avance gagés par des annulations de crédits sur la réserve de précaution interministérielle, par des décrets portant virement de crédits, ou par une loi de finances rectificative. La direction du Budget serait plus à même de vous préciser les mécanismes.

M. Georges Tron, Président. Vous avez parlé dans votre propos introductif d’améliorer la concertation entre le ministère de la Défense et celui du Budget, ce qui veut dire qu’elle n’est pas très bonne. De fait, nous avons constaté, dans plusieurs documents, des divergences quant aux montants programmés. Qu’en est-il ? Quelles améliorations espérez-vous et quels sont vos projets en ce domaine ?

M. Hugues Bied-Charreton. Il existe en effet entre nos deux ministères une certaine incompréhension, qui tient à des divergences de méthode. Le ministère du Budget reproche au nôtre une opacité dans l’évaluation des surcoûts et fait montre de méfiance par rapport aux factures que nous présentons. S’il imagine que nous majorons délibérément les surcoûts, il commet un contresens : quand nous aurons clarifié les méthodes, il faudra malheureusement dresser le constat inverse ! Je précise que, comparés à ceux des autres pays, les surcoûts français restent somme toute modestes.

Pour l’évaluation et la facturation des surcoûts, nous nous fondons sur une instruction de 1984, qui est obsolète et qu’il faut refondre. Nous en avons engagé les travaux de réécriture. Dans ce cadre, un dialogue technique est conduit en interne, avec les états-majors, visant à clarifier, homogénéiser et solidifier l’évaluation des surcoûts. Déterminés à travailler dans la transparence, nous transmettrons notre projet d’instruction à la direction du Budget, afin de parvenir à une méthodologie commune, tant sur la définition que sur l’évaluation des Opex, et de mettre ainsi fin aux malentendus. Nous avions déjà fait une première proposition en juillet 2004, mais nous n’avons jamais obtenu de réponse de la direction du Budget ; c’est pourquoi nous voulons reprendre l’initiative.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur. Les dépenses du titre 6 relatives aux contributions internationales ont augmenté très rapidement entre 2007 et 2008, passant de 34 à 108 millions d’euros. Ces contributions constituent la principale cause de l’augmentation des surcoûts Opex. Quelle est votre analyse sur ce point ? Cette brutale augmentation est-elle liée à un théâtre d’opérations en particulier ?

Par ailleurs, le directeur du Budget a souligné devant la commission des Affaires étrangères du Sénat, le 20 janvier dernier, la nécessité de minorer de 64 millions le coût des opérations extérieures pour 2008, en raison de remboursements reçus de l’ONU et de l’OTAN. Les remboursements en provenance de l’ONU concernent-ils les seules Opex de l’année en cours ou également des opérations passées, du fait du cycle budgétaire biennal des Nations unies ? Quant à ceux de l’OTAN, correspondent-ils à des remboursements de pays alliés pour services échangés, par exemple pour des livraisons de carburant en Afghanistan ou au Kosovo, ou proviennent-ils de l’OTAN elle-même, au titre de la rectification des dépenses exposées pour les coûts communs, dont le périmètre a tendance à s’étendre rapidement ?

M. Hugues Bied-Charreton. L’augmentation de nos dépenses au titre des contributions internationales est essentiellement due à l’opération EUFOR Tchad, qui représente 74 des 108 millions d’euros. Comment maîtriser leur évolution ? C’est un vrai sujet de préoccupation. Il revient au comité militaire de l’OTAN et, pour l’Union européenne, au comité ATHENA de s’accorder sur le socle des dépenses partagées. Cela suppose un consensus, ce qui limite les possibilités d’amélioration ; et de fait, notamment en matière de dépenses de rémunération, nous supportons directement l’essentiel du fardeau.

En ce qui concerne les remboursements, ce que vous dites m’étonne, car nous n’en percevons aucun de la part de l’OTAN. Les seuls que nous enregistrons proviennent de l’ONU : environ 41 millions en 2008 et, a priori, quelque 71 millions en 2009, principalement au titre des opérations au Liban et en Côte-d’Ivoire. Le chiffre de 64 millions que vous évoquez me paraît être l’addition, d’une part, des 30 millions de dépenses de titre 5 que le ministère a supportés directement sur son budget en 2008, considérés comme venant en réduction du surcoût brut, et d’autre part, des remboursements de l’ONU pour l’exercice 2008, que nous avions évalués à 34 millions – mais qui s’établissent finalement à 41 millions. Nous vous transmettrons un décompte détaillé.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Inversement, lorsque les pays alliés nous rendent des services – nourriture, logement, transport –, ceux-ci sont-ils facturés à la France, et si oui, selon quelles modalités ?

M. le commissaire colonel Guy Lautrédou, adjoint au chef du service des synthèses et du pilotage budgétaire. Les remboursements sont effectués directement, sur chacun des théâtres d’opérations. La nation qui effectue la prestation présente la facture à l’ordonnateur militaire du théâtre. Il s’agit de dépenses directes locales, prises sur les crédits du BOP Opex. De même, nous nous faisons rembourser sur place pour les prestations que nous assurons.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur. Quelles que soient les améliorations de notre méthodologie concernant les dépenses Opex, la méthode employée aux Nations unies, à l’Union européenne et à l’OTAN pour calculer les surcoûts échappe à notre compétence. Il demeurera donc deux méthodologies différentes, l’une découlant de nos propres décisions, l’autre nous étant en quelque sorte imposée par les contributions internationales. À votre avis, quelles sont les perspectives d’évolution des coûts communs ?

M. Hugues Bied-Charreton. Nous sommes en effet, en la matière, tributaires de règles fixées par les instances internationales. Celles de l’OTAN et de l’Union européenne sont extrêmement rigides et reposent sur la règle du consensus. Il est donc très difficile de les faire évoluer, d’autant que l’assiette des coûts prise en compte est forfaitaire – on fait référence à des matériels dans la nomenclature OTAN, sur la base de coûts forfaitaires fixés par l’OTAN, qui s’appliquent de manière uniforme à tous les États participants. Les pays qui, comme la France, s’impliquent plus que d’autres sur certains théâtres d’opérations versent de fait une contribution supérieure. Vous devriez poser cette question à l’état-major, chargé des négociations au sein du comité militaire de l’OTAN et du comité ATHENA.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Grâce aux données recueillies dans le cadre de votre veille méthodologique, pourriez-vous nous donner des prévisions par titre et, éventuellement, par théâtre, pour l’année 2009 ?

M. Hugues Bied-Charreton. Pour 2009, nous sommes en train de réviser nos prévisions, à la suite de l’annonce par le Gouvernement d’un recentrage de nos opérations extérieures et d’un désengagement partiel de la France sur certains théâtres d’opérations, comme le Tchad, la Côte-d’Ivoire ou le Kosovo. Cette décision générera des économies, peut-être pas dès 2009, mais à terme. Pour l’heure, il m’est difficile de vous donner des chiffres précis, mais en 2009, le surcoût des Opex pourrait représenter, toutes choses égales d’ailleurs, quelque 820 millions d’euros, contre 852 millions en 2008 – sauf éventuelle décision concernant l’Afghanistan, qui est un théâtre d’opérations particulièrement lourd. Nous sommes en train de finaliser la révision, nous vous transmettrons les chiffres dès que possible.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. On nous annonce la création, auprès du sous-chef d’état-major Opérations, d’un centre ayant une responsabilité budgétaire interarmées, ainsi que la création d’un centre interarmées d’administration des opérations. Comment ces deux centres vont-ils s’articuler ? Leur création va-t-elle provoquer la disparition d’autres structures ? En quoi cela permettra-t-il de fiabiliser le recueil des surcoûts ?

M. Hugues Bied-Charreton. L’état-major sera mieux placé que moi pour répondre précisément à ces questions. Je vais néanmoins vous donner quelques éclairages.

Le centre interarmées d’administration des opérations (CIAO) devrait être créé à l’été 2009. Il a vocation à centraliser l’ensemble des opérations budgétaires sur les Opex, aujourd’hui partagées entre plusieurs services du ministère, comme le centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) – dont le bureau budgétaire gère notamment le BOP Opex –, les bureaux des finances des états-majors et ceux de services soutiens. Il travaillera en liaison directe avec les commandements des théâtres d’opérations, qui dans le système d’information Chorus sont considérés comme des unités opérationnelles. Par ailleurs, le centre interarmées de coordination de la logistique des opérations (CICLO), sans avoir de compétence budgétaire, devrait contribuer à rationaliser la répartition des moyens entre les différents théâtres d’opérations.

Mme Françoise Hostalier. Existe-t-il, sur certains théâtres d’opérations, une clef de répartition des contributions entre les opérations extérieures propres à la France et celles s’inscrivant dans un cadre international ? Par exemple, qu’en est-il pour le Tchad, où des actions financées par la France dans le cadre de l’opération Épervier sont menées pour le compte de l’EUFOR ? Y a-t-il un remboursement ?

M. Hugues Bied-Charreton. Par définition, les opérations financées dans un cadre multilatéral s’effectuent sur la base d’un mandat extrêmement précis, qui résulte d’un consensus entre les États ; si la France souhaite apporter un soutien complémentaire, comme au Tchad, cela suppose un financement national. Toutefois, en pratique, les situations peuvent varier suivant le théâtre d’opérations, en fonction du mandat international en vigueur et de la position de la France. L’état-major sera plus à même de préciser ces éléments.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. En rencontrant le chef d’état-major, j’ai été fort surprise d’apprendre qu’un certain nombre d’opérations ne faisaient pas l’objet de remboursements. Ainsi – même si cet exemple ne concerne pas les Opex –, lors du naufrage de l’Erika au large des côtes bretonnes, ni l’armateur ni les assurances n’ont remboursé un centime au ministère de la Défense. De même, dernièrement, lorsque le Carré d’As, bateau de plaisance parti dans des eaux dangereuses en dépit des sept avertissements qui lui avaient été donnés, s’est fait arraisonner par des pirates, nos commandos de marine ont dû intervenir : cela a coûté de l’argent au budget de la Défense, et on n’a rien demandé, ni à l’assureur, ni à l’armateur. Cela me paraît choquant. Peut-on faire évoluer cette situation ? Le ministère de la Défense ne pourrait-il pas s’inspirer de la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM), qui demande un remboursement lorsqu’elle doit assurer le sauvetage d’un plaisancier qui s’est mis en danger lui-même, en dépit des avertissements ?

M. Hugues Bied-Charreton. C’est un problème délicat. Il faudrait pouvoir clairement distinguer les opérations qui relèvent des missions légitimes du ministère, lequel doit pouvoir intervenir à tout moment pour venir soutenir et protéger nos ressortissants partout dans le monde, et celles qui vont au-delà de ces missions et que l’on pourrait facturer comme des prestations de services. La même question se pose pour la protection, au large des côtes africaines, de transports effectués par les compagnies pétrolières, menacés d’actes de piraterie.

Là encore, je ne suis pas le mieux placé pour répondre à une question éminemment politique, qui renvoie à la conception qu’a la France de la protection de ses ressortissants. En tant que fonctionnaire chargé des affaires financières du ministère de la Défense, je ne suis pas opposé à l’introduction d’un critère qui permettrait de distinguer les situations dans lesquelles l’intervention des forces n’aurait pas été totalement légitime, parce que les ressortissants se seraient mis d’eux-mêmes dans une situation dangereuse, en dépit des avertissements. J’avais d’ailleurs, en prenant mes fonctions, soulevé cette question auprès de l’état-major de la marine. Mais il faut préalablement avoir clairement défini le champ de l’intervention naturelle, ou légitime, du ministère au titre de la protection de nos ressortissants.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Une intervention est toujours légitime ; la question est de savoir si elle peut être facturée.

M. le commissaire colonel Guy Lautrédou. S’agissant de la participation des armées à des activités non spécifiques, la réglementation passe par des conventions ou des protocoles. Lorsqu’il est fait appel aux armées pour une manifestation d’ordre privé ou associatif, comme la Foulée blanche, une convention doit être signée, et les coûts supplémentaires sont remboursés par le prestataire. Lorsque la participation des armées est réclamée par une autre administration, il y a signature d’un protocole. Cela dit, à la suite d’une marée noire sur la côte atlantique, antérieure au naufrage de l’Erika, nous étions allés présenter les protocoles aux préfets concernés, et ils ont refusé de les signer.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Il ne s’agit pas de faire payer les préfets, mais l’assureur. Il me semble qu’en cas de tempête ou d’inondations, il est de la mission de l’armée d’intervenir. En revanche, quand un bateau est assuré, tout le monde se fait rembourser – y compris les collectivités territoriales –, sauf le ministère de la Défense. Cela me surprend.

M. le commissaire colonel Guy Lautrédou. S’il y avait remboursement, ce serait au bénéfice de l’État, non du ministère.

M. Hugues Bied-Charreton. En ce qui concerne l’Erika, il a été procédé à une évaluation globale des sommes exposées par l’État, qui a ensuite fait l’objet d’une négociation extrêmement complexe avec l’assureur. J’en ignore le détail, et notamment si l’État a pris en compte une partie des coûts supportés par le ministère de la Défense. Si cela a été le cas, le remboursement aura de toute façon été versé au budget général.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur. Nous avons analysé des services rendus par les armées qui, au sens de la LOLF, s’apparentent à d’autres types de missions que celles qui relèvent des Opex au sens strict. Je pense en particulier à l’assistance sanitaire aux populations civiles situées dans le périmètre des opérations extérieures, comme au Darfour ou à l’hôpital de Tomboukro, en Côte-d’Ivoire. Y a-t-il moyen de faire basculer ce type de prestations sur les crédits correspondants, qu’il s’agisse de la coopération, de l’aide au développement ou du développement solidaire ?

M. Hugues Bied-Charreton. Je ne peux pas répondre à cette question, n’en ayant discuté ni en interne, ni avec les ministères concernés.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur. Cette réflexion peut-elle cependant voir le jour au sein du ministère de la Défense, sous forme d’une sorte de comptabilité analytique ? Par exemple, sur les différents théâtres d’opérations, vous savez précisément quelle est la part des prestations du service de santé des armées qui n’est pas effectuée au profit des militaires.

Mme Françoise Hostalier. Pour aller dans le même sens, beaucoup d’opérations civilo-militaires sont aujourd’hui, sinon contestées, du moins perçues comme un mélange des genres, en particulier par rapport à l’action des organisations non gouvernementales. Il serait donc utile d’analyser précisément leur coût afin d’envisager certains transferts.

M. Hugues Bied-Charreton. On sait identifier ces dépenses et évaluer leur coût. C’est aujourd’hui le ministère de la Défense qui en supporte l’essentiel, parce qu’il considère que ces opérations font partie de ses missions, dans la mesure où elles participent à la stabilisation des théâtres d’opération et peuvent contribuer au renseignement. Toutefois, s’il fallait ouvrir une discussion interministérielle pour en partager les coûts, nous en serions tout à fait d’accord !

M. Georges Tron, Président. Merci, madame, messieurs, de nous avoir éclairés et, au-delà, de nous inciter à poser diverses questions à l’occasion de nos futures auditions. Peut-être serons-nous conduits, en fonction des réponses que nous aurons obtenues, à vous envoyer un questionnaire complémentaire.

Audition du 5 mars 2009

À 10 heures 30 : M. Éric Querenet de Breville, sous-directeur à la direction du Budget, accompagné de M. Benoît Guérin, adjoint au sous-directeur à la direction du Budget

Présidence de M. Georges Tron, Président de la MEC

M. Georges Tron, Président. Monsieur le directeur, vous connaissez les principes de fonctionnement de la MEC, pour avoir participé l’année dernière à une audition sur les programmes d’équipement naval. Nous nous efforçons de vérifier la bonne utilisation des fonds publics, à travers des échanges très ouverts, en présence et avec le concours de membres de la Cour des comptes. Aux députés de la commission des Finances s’associent des membres d’autres commissions ; sur le sujet qui nous occupe aujourd’hui, il s’agit de la commission de la Défense. De même, il est de tradition d’associer un rapporteur appartenant à la majorité et un autre appartenant à l’opposition, qui cosignent le rapport.

Je vous donne la parole pour un propos introductif, puis j’inviterai nos rapporteurs à vous poser des questions.

M. Éric Querenet de Breville, sous-directeur à la direction du Budget. La budgétisation et le financement des opérations militaires extérieures, les « Opex », sont un exercice difficile, qui s’apparente à un exercice de tir sur une cible mobile, se déformant dans le temps, dont la position nous est notifiée par le ministère de la Défense sans qu’on puisse la vérifier, et, enfin, dont la taille est approximative, puisqu’il s’agit d’une dépense évaluative.

Pour tirer sur cette cible, nous arrivons de loin, puisque jusqu’en 2005, il n’y avait quasiment aucune budgétisation des Opex en loi de finances initiale. Le progrès a été tardif, mais rapide car aujourd’hui, cette budgétisation initiale atteint 60 % du surcoût net des Opex, exclusion faite – parce qu’on raisonne uniquement sur la mission Défense – des contributions du ministère des Affaires étrangères aux opérations de maintien de la paix sous mandat des Nations Unies. Si l’on retenait une approche interministérielle, et compte tenu des « rebasages » qui ont été opérés par amendement à la loi de finances pour 2008 et, à hauteur de 50 millions d’euros, par celle pour 2009, on arriverait à un niveau de budgétisation de l’ordre de 73 %.

Si la cible est mobile, c’est d’abord parce que le coût des Opex a augmenté de plus de 50 % ces dernières années. C’est ensuite parce que, alors que nous avions d’abord fixé pour objectif d’atteindre un niveau de budgétisation avoisinant 80 % de la dépense moyenne des trois dernières années, on raisonne aujourd’hui par rapport aux dernières dépenses connues.

La cible se déforme : comme le montre, dans le document que je vous ai communiqué, le graphique de la page trois, le ratio entre les surcoûts déclarés et les effectifs en Opex augmente très fortement depuis 2006. Les dépenses du titre 2 – dépenses de personnel –, qui représentaient 60 % des surcoûts il y a trois ans, n’en constituent plus que 40 % ; à l’inverse, on constate une forte augmentation des dépenses de fonctionnement ainsi que des nation born costs, appels de fonds réalisés dans le cadre de l’OTAN et de l’Union européenne.

Le problème de la position de la cible, enfin, est celui de la « traçabilité » de la facture. Nous sommes les notaires de ce qui nous est présenté par le ministère de la Défense, sans pièces justificatives, lors des décrets d’avance ; concernant l’exécution, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel de la Défense n’est pas en mesure de « tracer » les dépenses autres que les dépenses de personnel – indemnité de sujétion pour service à l’étranger (ISSE). Le reste n’est ni « traçable » ni « auditable ». Les dépenses d’Opex ne relèvent pas du circuit budgétaire et comptable prévu par la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, mais de procédures dérogatoires ; nous nous employons, avec le ministère de la Défense, à les réformer.

Plus généralement, pour faire progresser cette situation, plusieurs pistes doivent être explorées.

La première, c’est de mieux connaître la position de la cible. À cet égard, le tableau de la page 7 retrace les causes du manque de transparence et de fiabilité des surcoûts qui nous sont présentés. La facture, en totalité, est déclarative et non « auditable ».

Les dépenses correspondant au versement de l’ISSE, tout d’abord, sont « traçables », mais elles ne sont pas « auditables » : n’ayant pas accès au fichier de paye, nous ne pouvons pas vérifier les « dates de valeur », c’est-à-dire l’adéquation des versements avec les dates d’arrivée en théâtre d’opération et de retour en métropole ; nous faisons confiance au ministère de la Défense pour respecter les montants unitaires de primes tels qu’ils sont prévus par les textes réglementaires, mais le contrôle ne nous est pas possible.

Les dépenses imputées sur le BOP (budget opérationnel de programme) Opex et l’action 6 (Surcoûts liés aux opérations extérieures) du programme 178 Préparation et emploi des forces, ensuite, sont partiellement « traçables », mais on ne sait pas toujours s’il s’agit de « coûts » ou de « surcoûts » : s’il est clair que les dépenses de transports viennent en sus de ce qui serait dépensé en métropole, pour d’autres types de dépenses de fonctionnement il ne nous est pas possible, sans connaître les conventions précises utilisées par l’état-major des armées, de savoir si l’on est en présence d’un surcoût – d’un coût marginal –, ou d’un coût qui existerait même sans Opex.

La troisième et dernière catégorie de surcoûts Opex déclarés par la Défense regroupe des charges calculées, non imputées sur l’action 6 du programme 178, notamment les charges de maintien en condition opérationnelle ; on nous dit que ces dernières augmentent fortement du fait des Opex, mais nous ne connaissons pas les conventions retenues à ce sujet par le ministère de la Défense.

Afin de savoir exactement ce qui est dépensé sur place par les trésoriers des armées, nous avons proposé au ministère de la Défense de créer, dans le cadre des fonds d’avances pour les Opex, une réserve centrale unique. Aujourd’hui, en effet, le trésorier accompagnant les troupes informe le comptable du Trésor public dont il dépend territorialement en métropole – lequel, au demeurant, ne reçoit pas de pièces justificatives. Plutôt, donc, qu’une multitude de comptables du Trésor ayant un simple pouvoir d’évocation, il faudrait un comptable assignataire unique, couvrant la dépense consolidée, et qui pourrait être soit le contrôleur budgétaire et comptable actuel du ministère de la Défense, soit le trésorier payeur général de l’Essonne qui, par tradition, est le trésorier payeur des armées. Il serait bon de convaincre de l’intérêt de cette solution l’état-major des armées, qui a exprimé certaines réticences.

D’autre part, il a été décidé fin 2008 de créer un groupe de travail interministériel sur les Opex, afin de réformer l’instruction de 1984 et de nous permettre de connaître les conventions de calcul des charges indirectes imputées aux Opex. Il devait se calquer sur le groupe de réflexion que présidait M. Jean-Claude Mallet pour l’élaboration du Livre blanc, en réunissant le ministère du Budget, la direction des affaires financières du ministère de la Défense et l’état-major des armées. Malgré nos demandes, il n’est toujours pas constitué, le ministère de la Défense souhaitant préalablement harmoniser les conventions de calcul entre les armées et assurer leur validation par l’état-major. Pour notre part, nous souhaitons qu’il puisse se réunir au plus vite.

La deuxième piste, sur laquelle je n’ai pas à m’étendre puisqu’il s’agit de considérations stratégiques, c’est la revue des Opex selon un bilan coûts-avantages. La page 11 du document que je vous ai donné montre la très forte concentration des opérations : EUFOR Tchad, l’opération Épervier au Tchad et l’Afghanistan représentent 55 % des surcoûts ; à l’inverse, une vingtaine d’opérations ne pèsent que pour 10 % – et leur coût décroît.

La troisième piste concerne les mécanismes de financement et de remboursement. Selon que l’on est sous mandat de l’ONU, de l’OTAN ou de l’Union européenne, ce ne sont pas les mêmes. Il est clair que le système européen ATHENA n’est pas satisfaisant, le périmètre des dépenses financées en commun, selon les clés de contribution des États membres, étant très restreint. La France, qui participe très largement à l’opération EUFOR Tchad, se voit ainsi facturer des dépenses au prorata de ses troupes, sans pouvoir se faire rembourser. Il en va différemment dans le système de l’ONU, même si, comparé aux coûts réels, le forfait peut paraître un peu faible pour les pays développés, et au contraire trop élevé pour d’autres.

Il est évidemment difficile de réformer le système ATHENA, puisque cela ne peut se faire qu’à l’unanimité. La France peut néanmoins se décider à mettre le sujet sur la table, ou alors tirer les conséquences du système quant à sa participation aux opérations. Nous sommes dans une situation inverse dans le cadre de l’OTAN : nous participons très peu aux opérations, hormis en Afghanistan, et par rapport à l’ensemble de ces opérations, notre contribution financière est inférieure aux quelque 12 % qui nous sont demandés au titre de la contribution aux coûts communs ; notre intérêt serait donc de diminuer la contribution aux coûts communs. Le mieux me paraît donc être de s’en tenir à la situation actuelle en ce qui concerne l’OTAN, et de tenter de faire évoluer le système ATHENA, qui n’est pas cohérent.

La première piste, consistant à tracer et auditer la dépense, vérifier la facture présentée et assurer la transparence des conventions de calcul, est la plus prometteuse à court terme.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Nous pourrions avoir un long débat sur votre proposition d’analyser les Opex selon une approche coûts-avantages, mais je m’en tiendrai pour l’instant à une première question : le ministère de la Défense et celui du Budget ont-ils une définition commune des surcoûts ?

M. Éric Querenet de Breville. Depuis deux ans, nous sommes d’accord sur le fait que la facture qui nous est présentée doit être nette, et non pas brute. C’est un progrès : auparavant, les remboursements de l’ONU nous étaient facturés… Quant aux conventions de calcul, nous ne les connaissons pas, et c’est pourquoi je souhaite que le groupe de travail soit constitué au plus vite. En ce qui concerne les surcoûts directs – et non pas calculés –, d’alimentation par exemple, il n’y a pas de désaccord sur la définition, mais en revanche nous voulons pouvoir tracer et auditer les factures qui nous sont présentées.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Comment considérez-vous les dépenses à long terme, telles que raccourcissements de carrière, bonifications de retraite, rentes ou pensions d’invalidité ?

M. Éric Querenet de Breville. Pour le moment elles sont considérées comme des coûts dérivés, mais dans une approche en « coût complet » il faudrait en effet les prendre en compte. Elles pèsent notamment sur la mission Anciens combattants. De toute façon, les montants en cause ne sont pas considérables par rapport à l’ensemble de la facture.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur. Je voudrais revenir sur nos intérêts contradictoires dans le cadre de l’OTAN et dans celui du système ATHENA. Tout d’abord, les ordres de grandeur sont différents. Les coûts communs de l’OTAN progressent très rapidement, et la situation en Afghanistan laisse penser que leur périmètre va encore s’étendre, pour accroître la solidarité entre alliés. Au sein d’ATHENA, nous souhaitons que cette solidarité s’exerce davantage ; mais comme il s’agit en partie des mêmes nations, on nous répond que ce que nous voulons pour ATHENA, nous devons l’accepter aussi à l’OTAN. En voulant renforcer la solidarité dans le cadre d’ATHENA, ne risque-t-on pas un violent retour de bâton à l’OTAN ?

M. Éric Querenet de Breville. Il faut évidemment y prendre garde. Il faudrait faire des simulations sur le gain à attendre d’un renforcement de la solidarité dans le cadre d’ATHENA et sur la perte corrélative qui résulterait de l’adoption des mêmes principes à l’OTAN. Comme elles sont fonction du drapeau sous lequel se font les engagements de la France, ce serait là encore au groupe de travail de les réaliser, sur la base de différents scénarios. Néanmoins, il me paraît plus facile de plaider la solidarité au sein de l’Union européenne que de plaider le « chacun pour soi » à l’OTAN.

M. Georges Tron, Président. En dépit des incertitudes, vous disposez d’éléments objectifs qui devraient vous permettre de faire des projections sur ce que nous pourrions perdre ou gagner.

M. Éric Querenet de Breville. Nous avons établi en vue de cette audition le tableau de la page 10, qui réunit des informations que nous n’avons pu obtenir que récemment sur l’année 2008. Il effectue une décomposition entre coûts nationaux et contribution aux coûts communs, dans le cadre de l’ONU, de l’OTAN et de l’Union européenne. En retirant la quote-part ONU, qui n’est pas à imputer sur le ministère de la Défense, et en ajoutant les opérations nationales, on arrive aux 850 millions d’euros bruts que représente le surcoût des Opex en 2008.

Dans le cadre de l’OTAN, nos coûts nationaux sont élevés en valeur absolue – environ 200 millions – et notre contribution au titre des coûts communs est de 41 millions. Dans le cadre d’ATHENA, cette contribution est réduite à la portion congrue puisqu’elle est de 14 millions, tandis que l’addition des coûts nationaux, financés selon nos procédures nationales, et des coûts administrés par l’Union européenne mais restant à notre charge atteint environ 115 millions d’euros. L’évolution de la situation dépend essentiellement de l’avenir de l’opération EUFOR Tchad, qui représente 90 % de l’engagement français sous bannière européenne.

M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur. Notre travail consiste à analyser les dépenses présentées par le ministère de la Défense comme étant des surcoûts. Le vôtre de vérifier qu’elles peuvent être imputées au budget au-delà de ce qui a été inscrit en loi de finances initiale – qui diminue d’autant ce qui, dans le système antérieur, était constaté en loi de finances rectificative et abondé par le budget général. Est-ce bien cela ?

M. Éric Querenet de Breville. Quand il n’y avait pas de budgétisation, il pouvait y avoir une ouverture en loi de finances rectificative, qui remboursait le gage généralement pris sur les dépenses d’équipement militaire – sorte d’auto-assurance du ministère de la Défense. Mais dans la facture qui nous est présentée, il y a des charges calculées analytiquement, dont on veut vérifier qu’elles ne recoupent pas ce qui figure déjà ailleurs dans le budget de la Défense ; et il y a des surcoûts directs, dont on veut vérifier la réalité – mais ce n’est pas tant le souci de la direction du Budget que du contrôleur budgétaire et comptable ministériel.

M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur. Nous sommes d’accord sur l’objectif. Il nous faut parvenir à distinguer les coûts réellement supplémentaires dus aux Opex, ou coûts marginaux, des coûts fixes qui resteraient attachés aux unités si elles n’étaient pas déployées en opérations.

En ce qui concerne l’ISSE, vous nous dites ne pas avoir accès au fichier de paye, mais vous connaissez le montant global des sommes versées sur une année.

M. Georges Tron, Président. Pourquoi, d’ailleurs, n’avez-vous pas accès au fichier de paye ? Je suis très frappé par l’incompréhension, ou la difficulté de communication, ou la concurrence, je ne sais, entre le ministère de la Défense et celui du Budget. Nous avons davantage l’habitude des difficultés entre services d’un même ministère… Pensez-vous que la situation puisse évoluer ?

M. Éric Querenet de Breville. Tout ce que j’ai dit est factuel ; le ministère de la Défense ne devrait pas le contester car nous sommes d’accord sur le constat, ainsi d’ailleurs que sur une bonne partie des propositions que j’ai faites ici. Une rupture s’est produite dans le cadre de la préparation du Livre blanc, qui a été l’occasion d’une coopération et d’un échange d’informations inédits entre les deux ministères. Pour la première fois, nous avons fait un travail de projection à douze ans, dont la loi de programmation militaire n’est que la première étape. Il y a quelques mois, sans cette rupture, j’aurais été incapable de vous présenter autre chose que le montant de la facture et la façon dont elle a été financée en gestion ou en LFI ; les autres informations qui figurent dans les tableaux que je vous ai fournis nous ont été données dans les trois derniers mois. Je suis donc très optimiste sur l’avenir.

Nous mettons en place avec le ministère de la Défense un comité financier pour suivre la question des équipements. S’agissant des Opex, la décision a été prise de constituer un groupe de travail et je souhaite simplement qu’il se réunisse au plus vite, afin de nous associer aux travaux ab initio. Je suis sûr que nous allons aboutir, et que nous allons réformer l’instruction de 1984 avant la fin de l’année 2009.

M. Georges Tron, Président. Quels outils vous manque-t-il pour mesurer l’incidence d’une évolution des systèmes ATHENA et de l’OTAN ?

M. Éric Querenet de Breville. Tant que nous n’avions pas les informations qui figurent à la page 10 du document, il aurait été difficile de faire des simulations. Maintenant, il nous faut vérifier les chiffres.

Par ailleurs, la direction financière du ministère, qui est notre correspondant, dépend de l’état-major des armées. Le Livre blanc prévoit le renforcement de la fonction financière : il relève en effet au premier chef d’une direction financière de traiter de comptabilité analytique ou de circuits budgétaro-comptables ; mais aujourd’hui, ces tâches sont effectuées à l’état-major des armées.

M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur. Nous pourrions, si vous nous y autorisez, servir en quelque sorte de « casques bleus » dans cette affaire, pour présider à l’installation du groupe de travail commun aux deux ministères, laquelle pourrait être l’aboutissement aussi heureux que prochain du rapport que nous présenterons à l’issue de cette mission d’évaluation et de contrôle !

Au-delà de ce sujet, quels sont les points sur lesquels vous souhaitez particulièrement attirer notre attention ? Je remarque par exemple qu’à la page 4, vous parlez de « déformation curieuse » du rapport entre les surcoûts relevant du titre 2 et les autres : pouvez-vous nous apporter des précisions ?

M. Éric Querenet de Breville. En ce qui concerne les surcoûts hors titre 2, nous n’avons pas les moyens de vérifier les factures qui nous sont présentées, et pour une part il s’agit de charges calculées. Le ministère de la Défense nous a expliqué la déformation du rapport entre titre 2 – relatif aux charges de personnel – et hors titre 2 en 2008 par les opérations en Afghanistan. Certes, les dépenses de fonctionnement (titre 3) ont augmenté de 46 millions en Afghanistan, mais le tableau de la page 4 montre aussi que la hausse des surcoûts hors titre 2 est liée au premier chef à l’opération EUFOR Tchad, et en leur sein, au titre 6, c’est-à-dire aux appels de fonds au prorata des troupes dans le cadre du système ATHENA. Dans les autres opérations que le Tchad et l’Afghanistan, on ne retrouve pas cette déformation entre le titre 2 et le hors titre 2 : les dépenses baissent de manière à peu près parallèle.

Le remboursement des dépenses sur la base des factures déclarées n’incite pas le ministère de la Défense à produire des justifications. Cela étant, plus on trace la dépense, plus on peut budgétiser en loi de finances initiale ; aujourd’hui, 86 % des dépenses de masse salariale de l’ISSE y sont ainsi inscrites. J’insiste sur ce lien entre transparence et taux de budgétisation : au cours des trois prochaines années, nous nous sommes engagés à améliorer la budgétisation du hors titre 2, mais en contrepartie nous devons pouvoir effectuer les vérifications nécessaires.

M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur. En ce qui concerne la hausse de 66 millions, en 2008, des surcoûts du titre 6 imputables à l’opération EUFOR Tchad, devons-nous comprendre que vous n’avez pas plus de précisions ?

M. Éric Querenet de Breville. Oui.

M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur. L’importance de la somme est-elle liée au système ATHENA ?

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Le chef d’état-major nous a expliqué que les contrats d’alimentation, pluriannuels, étaient négociés pour un certain effectif de soldats et que, si celui-ci diminuait, on continuait à payer pour l’effectif initialement fixé.

M. Éric Querenet de Breville. Par ailleurs, je ne sais pas si le coût par homme est supérieur quand la France paie directement ou quand le financement passe par le système ATHENA. Pour le moment, notre seul constat est que, contrairement à ce que nous avons pu entendre, ce ne sont pas les opérations en Afghanistan qui expliquent la dérive, mais l’opération EUFOR Tchad.

Dernière remarque sur ces surcoûts : M. Hervé Morin, lors de la présentation du projet de loi de finances, a évoqué le chiffre de 100 millions d’euros de dépenses d’investissement urgentes faites en 2008 dans le cadre des Opex, en raison notamment du type de terrain rencontré en Afghanistan ; on ne retrouve pas ce chiffre dans le tableau des surcoûts car, tout en répondant à ce qui relève ainsi de la surprise tactique, il est normal de faire évoluer l’équipement de nos armées, lequel doit notamment pouvoir servir en Opex. Par convention avec le ministère de la Défense, les surcoûts Opex en termes d’investissement ne sont pas remboursés.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Concernant la progression de la budgétisation, quelles sont vos estimations pour 2010 et 2011 ? Pour le reste, pouvez-vous préciser le mécanisme que vous visez par l’expression « financement en gestion » ? Et avez-vous déjà des prévisions pour 2010, compte tenu des modifications de format envisagées ?

M. Éric Querenet de Breville. Sur le dernier point, la réponse est non.

En ce qui concerne la budgétisation, le progrès qui a pu être observé ces trois dernières années va se poursuivre.

Enfin, l’écart entre le surcoût réel des Opex et le surcoût voté en loi de finances initiale va être financé par un système à trois étages : le premier consiste en un redéploiement au sein de la mission Défense, qui sera au maximum de 30 millions d’euros en 2010 et de 60 millions en 2011 et les années suivantes ; le deuxième est un droit de tirage sur la réserve de budgétisation, à hauteur du montant autofinancé par la Défense, soit 30 millions en 2010 et 60 millions en 2011 et les années suivantes ; au-delà – c’est-à-dire si le coût des Opex dépasse, à partir de 2011, 630 millions, montant auquel on arrive en ajoutant aux 510 millions actuels les deux premiers étages –, il y aura une taxation interministérielle. La clé de répartition entre les ministères n’est pas fixée ; elle n’exclura pas le ministère de la Défense, non plus que celui des Affaires étrangères. Mais quoi qu’il en soit, le ministère de la Défense est assuré désormais de ne pas avoir à débourser par redéploiement plus de 60 millions avant « taxation interministérielle » éventuelle, alors qu’en 2008, il a subi 180 millions d’euros d’annulations – liées pour 80 millions, certes, à la décision prise sur le deuxième porte-avions. C’est pour lui un réel progrès.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur. Lorsqu’on veut éviter de déployer des troupes, on réalise en général des dépenses de prévention et on essaie de faire intervenir les acteurs locaux. Actuellement, ces dépenses sont partagées entre le ministère des Affaires étrangères, au titre de la coopération militaire, et l’état-major. Avez-vous intégré ces éléments dans les projections à long terme ?

M. Éric Querenet de Breville. Pour le moment, non.

M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur. De fait, le calcul de dépenses ayant permis d’éviter le recours à la force – resté virtuel – paraît compliqué.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Pour prendre un exemple, si l’on considère que la stratégie de sortie de l’Afghanistan est la formation de l’armée afghane, celle-ci peut être assurée par divers systèmes de financement ; pour le moment, on prend sur les crédits du ministère de la Défense, mais on peut imaginer d’autres formules.

M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur. Si la police et la gendarmerie participaient aux actions de formation, la dépense serait-elle intégrée dans les surcoûts Opex ?

M. Éric Querenet de Breville. S’agissant de la gendarmerie, 15 millions d’euros sont inscrites en LFI, pour une dépense qui s’est élevée à 20 millions en 2008. Pour la police, il n’y a pas actuellement de budgétisation au titre des Opex. Si les dépenses étaient amenées à augmenter, il faudrait examiner la capacité contributive des programmes Police nationale et Gendarmerie nationale et mettre au point un système de taxation interministérielle.

M. Georges Tron, Président. Merci infiniment pour les informations que vous nous avez apportées. Peut-être aurez-vous suscité de nouvelles questions de nos rapporteurs pour nos futures auditions.

Audition du 26 mars 2009

À 9 heures 30 : Audition conjointe du vice-amiral d’escadre Jean-Pierre Teule, sous-chef d’état-major « opérations » à l’état-major des armées, responsable du budget opérationnel de programme Opex, du général de brigade aérienne Jean-Robert Morizot, chef de la division « Plans, programmes et évaluation » de l’état-major des armées, et du commissaire-colonel Éric Rémy-Néris, chef du bureau Finances du centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) de l’état-major des armées

Présidence de M. David Habib

M. David Habib, Président. Mesdames, messieurs, je vous souhaite la bienvenue pour cette deuxième matinée d’auditions de la Mission d’évaluation et de contrôle consacrées aux opérations militaires extérieures, notamment sous mandat international.

Lors de la première matinée d’auditions, nous avions entendu les responsables de la direction des Affaires financières du ministère de la Défense et de la sous-direction compétente à la direction du Budget. Nous recevons aujourd’hui les responsables des opérations militaires extérieures à l’état-major des armées.

Nous avions prévu, messieurs, de vous entendre successivement, mais vous avez préféré une audition commune. Nous n’y voyons aucun inconvénient ; au contraire, cela rendra nos débats encore plus vivants.

Nos deux rapporteurs représentent, l’un, la commission des Finances, l’autre, la commission de la Défense, et sont issus, l’un, de la majorité, l’autre, de l’opposition, ce qui montre que la Mission d’évaluation et de contrôle travaille dans un esprit non partisan, de manière à aboutir à un rapport final consensuel. Je précise que le compte rendu de votre audition vous sera adressé avant toute publication.

Je remercie de leur présence, habituelle et précieuse, les représentants de la Cour des comptes : M. Alain Hespel, président de la deuxième chambre, Mme Françoise Saliou, conseiller-maître, et M. Benoît d'Aboville, conseiller-maître en service extraordinaire.

Nous souhaiterions, messieurs, que nos échanges soient les plus directs possibles. J’espère que vous ne vous en formaliserez pas.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur. Pour commencer, messieurs, pourriez-vous nous présenter brièvement vos fonctions et votre rôle par rapport aux opérations militaires extérieures, les « Opex » ?

M. le vice-amiral d’escadre Jean-Pierre Teule, sous-chef d’état-major « opérations » à l’état-major des armées. Je suis, depuis le 1^er septembre, le sous-chef d’état-major « opérations », après avoir été durant deux ans le chef du Centre de planification et de conduite des opérations à l’état-major des armées. Mon rôle consiste à assister le chef d’état-major des armées pour toutes les questions relatives à la préparation et à l’emploi des forces, c’est-à-dire les opérations au sens large : cela va du concept à la conduite des opérations, en passant par la préparation opérationnelle et les exercices interarmées. Les structures dont j’ai plus particulièrement la charge sont le CICDE, Centre interarmées de concepts, de doctrines et d’expérimentations, la division « Emploi » – qui, en particulier, fixe les contrats opérationnels et organise l’entraînement interarmées –, le CPCO, Centre de planification et de conduite des opérations, chargé de la préparation des conseils restreints, de la planification et de la conduite des opérations, la division « Forces nucléaires », pour tout ce qui concerne les activités opérationnelles, et le Bureau géographique interarmées, qui conçoit et édite les documents utilisés, chaque jour, sur le terrain.

M. le général de brigade aérienne Jean-Robert Morizot, chef de la division « Plans, programmes et évaluation » de l’état-major des armées. Au sein du pôle « Plans » de l’état-major, la division « Plans, programmes et évaluation »  ou « PPE »  réalise plus particulièrement la maîtrise d’ouvrage des exercices de planification et de programmation, et veille à la cohérence physico-financière de la programmation. La loi de programmation militaire et les exercices annuels d’actualisation des différents programmes sont typiquement au cœur des attributions de la division PPE. Par ailleurs, la division PPE exerce pour le compte du chef d’état-major des armées les attributions de responsable du programme 178, Préparation et emploi des forces, et de co-responsable du programme 146, Équipement des forces. C’est ainsi qu’une section de la division supervise, avec le reste du programme 178, la programmation des crédits du budget opérationnel de programme (BOP) Opex – sa gestion étant désormais assurée par le CPCO.

M. le commissaire-colonel Éric Rémy-Néris, chef du bureau Finances, affaires juridiques de l’état-major des armées. En tant que chef du bureau Finances du CPCO, j’assiste l’amiral Teule pour les questions relatives à la centralisation de l’information sur les dépenses dédiées aux opérations, qu’il s’agisse de celles réalisées sur le BOP Opex ou sur les BOP d’armées. Par ailleurs, comme l’a signalé le général Morizot, j’exerce depuis un an la responsabilité de la conduite et de la gestion du BOP Opex.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. La durée du séjour de nos troupes en Afghanistan a été portée à six mois. Est-il envisagé de généraliser cette durée à toutes les Opex ?

M. le vice-amiral d’escadre Jean-Pierre Teule. La durée du séjour de nos militaires en Afghanistan a été portée à 6 mois car ils mènent un combat difficile et ont besoin de s’approprier le terrain : ils doivent montrer leur efficacité durant un temps suffisant avant de préparer la relève. Pour le moment, il n’est pas envisagé de généraliser la durée de six mois aux autres théâtres d’opérations.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur. On nous a dit que le coût des Opex s’élevait à 850 millions d’euros pour 2008, avec une très forte croissance des contributions internationales et des dépenses de fonctionnement. Ce chiffre est-il définitif ? Quelles sont vos prévisions pour 2009, en fonction des formats déployés, des retours de contingents et des surcoûts sur chacun des théâtres ?

M. le vice-amiral d’escadre Jean-Pierre Teule. Pour 2009, les prévisions s’établissent actuellement à une dépense d’environ 826 millions d’euros pour un effectif moyen de 11 330 hommes en opérations extérieures. Les options stratégiques à l’étude couplées aux décisions du Conseil restreint, validées récemment par l’Assemblée nationale – c’est-à-dire un désengagement de l’EUFOR au Tchad, un désengagement partiel en Côte-d’Ivoire, le retrait de nos éléments maritimes des côtes du Liban, une réduction de nos effectifs au Kosovo, un retrait de nos forces de Bosnie, et un éventuel déploiement de deux mois du groupe aéronaval dans l’Océan indien –, permettront une économie brute de 50 à 70 millions d’euros, sans laquelle le surcoût aurait atteint la somme de 880 millions d’euros en 2009, soit 50 millions de plus qu’en 2008. Toutefois, cette économie ne portera ses effets que sur une demi-année budgétaire ; l’application des mesures de réduction ne débutant qu’à la fin du premier semestre, il est vraisemblable que l’objectif annoncé de 100 à 150 millions d’économies sur le budget des Opex ne sera atteint que dans quelques années. Pour 2010, si les choses restent en l’état, on peut évaluer à 130 millions d’euros l’économie par rapport au budget de 2008.

M. le commissaire-colonel Éric Rémy-Néris. Afin d’éviter toute ambiguïté, je précise que le chiffre de 850 millions cité par M. le rapporteur correspond à l’ensemble du périmètre de la mission Défense, gendarmes inclus, alors que ceux-ci ne sont pas pris en compte dans le chiffre donné par l’amiral Teule : d’où la différence de 20 millions d’euros.

Pour l’exercice 2008, la dépense nette a été finalisée à 831 millions d’euros, hors gendarmerie, somme à comparer aux 880 ou 885 millions d’euros qui auraient pu être engagés en 2009, toujours hors gendarmerie. Cette distinction est importante : dans la présentation des surcoûts, le programme 152 Gendarmerie nationale était adjoint au programme 178.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Sachant que l’on envisage l’envoi de gendarmes en Afghanistan, ce n’est pas sans incidence !

M. le commissaire-colonel Éric Rémy-Néris. Certes, mais il ne nous appartiendra plus de restituer la dépense.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Que pense l’état-major de la demande du SHAPE d’étendre le périmètre des coûts communs de l’OTAN, s’agissant de la Force internationale d’assistance et de sécurité (FIAS) ?

M. le vice-amiral d’escadre Jean-Pierre Teule. Les extensions des coûts communs relèvent de deux procédés.

Si des éléments jugés critiques pour les opérations sur le théâtre ne sont pas réalisés, on peut faire appel à la sous-traitance. Pour la FIAS, par exemple, des hélicoptères sont loués par l’OTAN afin d’assurer du transport logistique en Afghanistan. La décision d’extension est prise au niveau du Comité militaire, qui avalise par consensus la dépense.

D’autres extensions peuvent paraître inappropriées. Ainsi, nous ne sommes pas favorables à l’éligibilité aux coûts communs d’un déploiement d’Awacs au-dessus de l’Afghanistan, car nous considérons que d’autres besoins sont prioritaires. S’il existe une opposition forte au sein du Comité militaire, ou s’il y a un changement fondamental concernant les capacités à projeter, la décision se prend au niveau du Conseil de l’Atlantique Nord. C’est une décision politique, qui doit également être prise par consensus.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur. Nous ne participons pas à la flotte d’Awacs de l’OTAN car nous disposons de nos propres appareils – comme d’ailleurs les Britanniques. C’est en fait une question de principe : participerons-nous à des dépenses qui relèvent d’un programme auquel nous n’étions pas associés ? Le même problème se pose pour le transport stratégique, certains pays ayant accepté de le mutualiser dans le cadre de l’OTAN, ce qui risque de créer un précédent.

M. le commissaire-colonel Éric Rémy-Néris. Pour que les Awacs puissent être acceptés comme éligibles aux coûts communs, ils doivent figurer au « catalogue capacitaire » du théâtre, c’est-à-dire inclus sur la liste des matériels considérés comme critiques pour la communauté. Tant que la France refusera de voter l’inscription de cette capacité au catalogue, les Awacs, qu’ils soient de l’OTAN ou d’une nation, ne pourront pas être éligibles aux coûts communs. Or nous sommes plusieurs pays à ne pas accepter cette inscription, non parce que nous estimons ne pas en avoir besoin, mais parce que nous considérons qu’il y a actuellement d’autres priorités opérationnelles à inscrire en coûts communs.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur. La question des contributions internationales nous préoccupe particulièrement. On constate que, dans un certain nombre de cas, nous effectuons des interventions au bénéfice d’autres pays. Ainsi, le soutien aux contingents étrangers dans le cadre d’EUFOR Tchad représente un coût de 12 millions d’euros, la plus forte contribution étant la fourniture de carburant pour l’Ukraine, à hauteur de 8 millions d’euros. À Novo Selo, au Kosovo, un contingent marocain est imbriqué avec nos propres unités. Dans quelle mesure ces contributions au soutien d’unités non françaises sont-elles inscrites au budget pour 2009 ?

M. le vice-amiral d’escadre Jean-Pierre Teule. Ces coopérations sur le terrain nous apportent beaucoup. Par exemple, lorsque nous avons voulu nous réorganiser en Afghanistan afin de renforcer notre efficacité et notre sécurité, nous avons souhaité nous désengager de la garde du camp de Warehouse. Nous avions obtenu des Géorgiens qu’ils nous remplacent, à condition de leur apporter un soutien, dans la limite d’une enveloppe validée par le ministre. Il s’agissait d’une forme de cession : le ministre nous autorisait à conclure un accord avec la Géorgie à condition que le coût ne dépasse pas une certaine somme. En raison des événements de l’été dernier, les Géorgiens ont renoncé. Une compagnie du 3^e RPIMA a été obligée d’assurer la garde du camp, alors que ce n’est ni sa spécialité, ni sa vocation, réduisant d’autant la capacité de manœuvre du bataillon.

Certains pays nous sollicitent pour partager nos savoir-faire, nos entraînements et nos capacités. Par exemple, nous travaillons en ce moment avec les Émiriens, qui nous avaient accompagnés au Kosovo, il y a plusieurs années. Nous recevons également des demandes de la part de la Mongolie, mais ses prétentions sont pour l’instant exorbitantes.

De telles coopérations sont donc importantes au point de vue à la fois militaire et financier, car elles nous permettent, globalement, de faire des économies – les dépenses étant encadrées par le ministre, qui accepte, ou non, de les engager.

M. le commissaire-colonel Éric Rémy-Néris. La coopération avec les Marocains est ancienne, puisqu’il y avait déjà en Bosnie un bataillon complet de 450 hommes, chargé notamment de la garde de nos dispositifs militaires. Elle revêt aussi une dimension diplomatique, en raison des liens très forts existant entre la France et le Maroc. D’ailleurs, la décision venait à l’époque de la Présidence de la République.

Ces coopérations ne sont pas budgétées, sinon par un plafond d’autorisation de dépenses du ministre. Aucune enveloppe spécifique n’est prise en compte dans la loi de finances initiale. Tout avait été prévu pour les Géorgiens, les demandes avaient été envoyées au cabinet et, in fine, ils ne sont pas venus : cela prouve bien qu’il s’agit d’adaptations financières en cours de conduite, en général pour des raisons opérationnelles. De même, pour l’EUFOR, le plafond autorisé s’est élevé à 12,5 millions d'euros tandis que la dépense réellement exécutée n’a pas dépassé 4,5 millions d'euros.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur. Les dépenses figurent donc dans le BOP 178 62C ?

M. le commissaire-colonel Éric Rémy-Néris. Parfois, il s’agit de soutien pur, c’est-à-dire que la dépense sera, en effet, exécutée dans le cadre du programme 178. Parfois, il s’agit d’allocations en matériel. Ainsi, au Tchad, nous avons prêté aux Russes un « module 150 », c’est-à-dire un équipement global permettant de loger une compagnie de 150 personnes. La dépense n’est donc pas toujours exécutée dans le cadre du BOP Opex.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Ne peut-on pas considérer ces opérations comme des actions de coopération, qui devraient être financées par le ministère des Affaires étrangères au titre de la Coopération plutôt que par celui de la défense ?

M. le vice-amiral d’escadre Jean-Pierre Teule. Nous serions très heureux si ce pouvait être le cas, madame la Rapporteure ! Toutefois, la plupart de ces coopérations résultent de considérations tactiques : la dimension opérationnelle est prépondérante. Il n’existe pas à ma connaissance d’oukases nous imposant de faire appel à un contingent étranger, quel que soit le prix demandé. Il risquerait d’y avoir des problèmes relationnels sur le terrain, ce qui paralyserait nos militaires au lieu de leur donner davantage de capacité.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, Rapporteure. Avec nos partenaires européens, dans le cadre de RECAMP (renforcement des capacités africaines au maintien de la paix) ou d’EURORECAMP, nous envisageons d’équiper des armées africaines, de manière à nous épargner un certain nombre d’interventions. Cela inclut des opérations de formation, mais aussi des dotations en matériel. Quelles formes celles-ci prendront-elles ?

M. le commissaire-colonel Éric Rémy-Néris. L’objectif d’EURORECAMP, c’est l’entraînement ; cela n’inclut aucune fourniture de matériel. La dotation britannique y est très importante : elle s’élevait l’année dernière à 500 000 £. C’est dans le cadre de RECAMP, essentiellement français, que l’on fournit du matériel.

Les dotations prévues sont effectivement utilisées pour les Opex. Ainsi, certains contingents africains déployés ces dernières années, généralement dans le cadre de missions de l’ONU, ont été équipés, là encore sur décision politique, de matériels RECAMP, lesquels sont positionnés dans trois pays.

Dans ce cas, soit l’on complète cet équipement avec du matériel supplémentaire, soit l’on n’a plus que le transport à payer. Or, à l’ONU, le système des letters of assist nous permet de nous faire rembourser le transport. Cela ne nous coûte donc aucune dépense supplémentaire – hormis le coût de RECAMP, qui ne dépend pas du BOP Opex.

M. le général de brigade aérienne Jean-Robert Morizot. La dépense de RECAMP est programmée dans le BOP Emploi, toujours dans le programme 178.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur. Il existe un débat entre le ministère de la Défense et celui du Budget sur l’établissement, la vérification et l’utilisation des chiffres. Progresse-t-on dans un esprit de coopération et de confiance ? Où en est la réforme de l’instruction de 1984, que chacun appelle de ses vœux ? Le groupe de travail s’est-t-il réuni récemment ? Le ministère du Budget nous a indiqué qu’il regrettait de ne pas avoir accès au fichier Payes du ministère de la Défense, afin de pouvoir vérifier, par exemple, les rémunérations versées dans le cadre des Opex. Les choses vont-elles changer, et si oui, quand ?

M. le général de brigade aérienne Jean-Robert Morizot. Comme l’a rappelé le directeur des Affaires financières, nous avons entrepris depuis l’été 2007 des travaux visant à améliorer l’estimation des surcoûts et leur évaluation. Le chantier est en cours, notamment au sein de l’état-major, en liaison avec le SGA pour la méthodologie. À l’été 2008, les premières conclusions ont été transmises et des études complémentaires sont en cours.

Ces travaux ont pour objectif de préciser à la fois ce que recouvre une Opex et ses implications juridiques et financières. Il s’agit donc bien de réviser l’instruction de 1984. Notre objectif est d’aboutir, si possible avant l’été, à une méthodologie et à une vision commune avec la direction du Budget qui a été contactée.

Le travail est cependant complexe. Les surcoûts comprennent à la fois les coûts directs, désormais imputés sur le BOP Opex et faciles à tracer, et les coûts indirects, c’est-à-dire les retours des armées, qui, eux, sont plus difficiles à restituer. Au-delà de ce travail de clarification la réflexion porte sur deux volets : le souci de rendre compte de la totalité des coûts des Opex, qu’il faut distinguer de la problématique de la sélection des dépenses pour lesquelles un remboursement sera demandé. Nous travaillons dans ces deux directions.

Améliorer la restitution de l’ensemble des surcoûts suppose par exemple de progresser dans l’évaluation des surcoûts de maintien en condition opérationnelle ou prendre en compte la totalité de ceux liés à la consommation de munitions. On sait que des coûts ne sont pas déclarés car non remboursés.

Il faut également améliorer, en liaison avec la direction du Budget, la méthode de calcul des surcoûts liés aux dépenses qui font l’objet d’une moindre dépense sur le territoire. C’est sur ce point qu’il y a le plus de litiges et que nous devons poursuivre les travaux.

M. le commissaire-colonel Éric Rémy-Néris. Les éventuels litiges portent sur les dépenses ex post, qui nous sont rapportées après avoir été engagées sur d’autres BOP que le BOP Opex, et qui ne représentent actuellement que 15 % de la dépense. Pour ma part, je considère qu’il ne s’agit pas de litiges, mais bien souvent de simples malentendus qui seront nécessairement résolus.

Depuis le 1^er janvier 2009, nous avons décidé, sur recommandation du ministère du Budget et du Parlement, d’imputer l’essentiel de la dépense sur le BOP Opex plutôt que de la répartir sur une multiplicité de BOP, de manière à améliorer la traçabilité. En outre, nous avons abandonné le régime des « dépenses à bon compte » pour revenir à un système de dépenses budgétaires classique, avec, dans un premier temps, l’exécution d’une dépense sur la réserve centralisée des armées, qui est ensuite mandatée et contrebalancée par des crédits d