N^° 1801

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 juillet 2009

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur la prestation d’accueil du jeune enfant

ET PRÉSENTÉ PAR

Mme Marie-Françoise Clergeau,

Députée.

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INTRODUCTION 7

I.- LA PRESTATION D’ACCUEIL DU JEUNE ENFANT (PAJE) EST DEVENU UN PILIER ESSENTIEL DE LA POLITIQUE FAMILIALE 9

A. LA FRANCE MÈNE UNE POLITIQUE FAMILIALE ACTIVE QUI CONTRIBUE AU DYNAMISME DE LA NATALITÉ 9

1. La France mène depuis plus de cinquante ans une politique familiale active, en particulier en faveur des jeunes enfants 9

a) La priorité donnée à la politique familiale, dont la vocation s’élargit, se concrétise par les financements importants qui lui sont consacrés 9

b) La branche Famille est à nouveau confrontée à la nécessité de maintenir un équilibre financier durable 10

2. Cet effort soutenu et conforté par la création de la PAJE contribue au dynamisme de la natalité 10

a) La France est le pays où la natalité est la plus élevée en Europe 10

b) Le désir d’enfant demeure élevé et, depuis 2004, le taux de fécondité augmente 11

B. LA PAJE EST UNE PRESTATION QUASI UNIVERSELLE 13

1. La PAJE constitue un ensemble d’aides destiné à compenser les charges liées à l’accueil du jeune enfant 14

a) La PAJE est une prestation globale qui vise à mieux répondre aux attentes des familles 14

b) La PAJE se substitue progressivement aux prestations antérieures 16

2. La PAJE bénéficie à près de neuf familles sur dix ayant un enfant en bas âge 16

a) Les allocations d’entretien de la PAJE sont attribuées sous condition de ressources 16

b) Mais toutes les familles peuvent bénéficier, sans condition de ressources, des compléments de la PAJE 17

C. L’EXTENSION DE LA PAJE ET L’AUGMENTATION DU NOMBRE DES NAISSANCES ONT ENTRAÎNÉ UN SURCROÎT DE DÉPENSES IMPORTANT 17

1. La PAJE est versée à plus de 2,2 millions de familles et représente 11,6 milliards d’euros 18

a) Depuis la création de la PAJE, le nombre de bénéficiaires des prestations petite enfance a sensiblement augmenté 18

b) La montée en charge de la PAJE est presque achevée 19

c) Trois bénéficiaires sur cinq perçoivent une seule composante de la PAJE et deux sur cinq cumulent deux ou trois composantes 21

2. L’extension de la PAJE a entraîné un dépassement important des prévisions de dépenses 22

a) Depuis la création de la PAJE, le coût des prestations petite enfance a augmenté d’un tiers 22

b) Le dépassement croissant du coût prévu de la PAJE n’a pas fait l’objet de mesures correctrices réellement efficaces 24

c) Le dépassement du coût prévu de la PAJE résulte d’une sous-évaluation persistante des effets liés à son extension et à la modification du comportement des familles 27

D. L’OBJECTIF DE SIMPLIFICATION N’EST QUE PARTIELLEMENT ATTEINT MAIS LA PAJE EST GLOBALEMENT APPRÉCIÉE PAR LES FAMILLES 30

1. L’objectif de simplification des aides à la petite enfance n’est que partiellement atteint 30

a) Le nécessaire ciblage des aides aux familles rend leur simplification difficile 30

b) Le développement par les caisses d’allocations familiales du site www.mon-enfant.fr doit faciliter l’information et les démarches des familles 31

c) Le système PAJEMPLOI qui simplifie la gestion des gardes d’enfants rencontre un grand succès 31

2. La PAJE est globalement appréciée par les familles 32

a) Les familles considèrent que la PAJE apporte peu de changement par rapport aux aides antérieures 32

b) Les familles jugent « importante » l’aide financière apportée par la PAJE 32

c) Les familles demeurent partagées sur les modalités d’intervention publique à privilégier 33

II.- LA PAJE PERMET DE RENFORCER LE LIBRE CHOIX DES FAMILLES, MAIS DES DISPARITÉS SUBSISTENT DANS LE RECOURS AUX COMPLÉMENTS DE LA PRESTATION 35

A. PRÈS DE 1,9 MILLION DE FAMILLES PERÇOIVENT LES ALLOCATIONS DE BASE 35

1. La prime à la naissance permet de compenser les frais liés à la naissance 35

a) Les familles sont satisfaites du montant de la prime de naissance 35

b) Les familles sont partagées sur le versement en une seule fois et sur la condition de ressources 35

2. L’allocation de base est une aide peu sélective 36

a) L’augmentation des plafonds de ressources de l’allocation de base de la PAJE a sensiblement élargi le champ des bénéficiaires 36

b) Près de neuf familles sur dix bénéficient de l’allocation de base 37

B. LE COMPLÉMENT DE LIBRE CHOIX D’ACTIVITÉ FAVORISE LE MAINTIEN D’UNE ACTIVITÉ À TEMPS PARTIEL POUR LES FEMMES ET N’A PAS PERMIS DE RÉDUIRE LES INÉGALITÉS ENTRE HOMMES ET FEMMES 39

1. Le complément de libre choix d’activité contribue au libre choix des familles mais n’a pas permis de réduire les inégalités entre hommes et femmes 39

a) Le complément de libre choix d’activité consiste en une aide revalorisée et largement accessible 39

b) Le complément de libre choix d’activité permet d’apporter une réponse adaptée à la diversité des attentes des familles 42

c) Le complément de libre choix d’activité favorise le maintien d’une activité à temps partiel mais reste encore quasiment exclusivement utilisé par les femmes 43

d) La majorité des familles estime que la durée du complément de libre choix d’activité pour un enfant est trop brève et que le complément de libre choix d’activité pourrait être partagé entre le père et la mère 45

e) Pour les familles, le complément de libre choix d’activité favorise le libre choix du mode garde 46

2. Le complément optionnel de libre choix d’activité n’a pas trouvé son public 46

a) Le complément optionnel de libre choix d’activité est un dispositif ciblé sur les familles de trois enfants 46

b) Le complément optionnel de libre choix d’activité n’est pas parvenu à se développer 48

C. LE COMPLÉMENT DE LIBRE CHOIX DU MODE DE GARDE CONTRIBUE À LA RÉDUCTION DU RESTE À CHARGE DES FAMILLES ET À L’HARMONISATION DES TAUX D’EFFORT, MAIS DES INÉGALITÉS SUBSISTENT 49

1. Le complément de libre choix du mode de garde vise à faciliter le libre choix de la garde par une assistante maternelle ou une garde à domicile 49

a) La prise en charge est modulée selon le revenu 49

b) En cas d’emploi direct par la famille, le complément de libre choix du mode de garde est plafonné à 85 % du salaire 51

c) En cas d’emploi par l’intermédiaire d’une association ou d’une entreprise, la prise en charge est aussi plafonnée à 85 % de la dépense 52

d) Afin de renforcer le libre choix, le complément de libre choix du mode de garde peut être cumulé avec un complément de libre choix d’activité 52

2. Le complément de libre choix du mode de garde semble répondre aux besoins des parents 53

a) Le complément de libre choix du mode de garde connaît un fort développement 54

b) Le coût des aides à la garde d’enfants versées aux familles a doublé depuis 2003 55

b) Les parents considèrent que le complément de libre choix du mode de garde favorise effectivement le libre choix du mode de garde 56

3. Le complément de libre choix du mode de garde contribue à la réduction du reste à charge des familles 56

a) Le complément de libre choix du mode de garde contribue fortement à la réduction du reste à charge 57

b) Le complément de libre choix du mode de garde contribue à l’égalisation du reste à charge pour les principaux modes de garde 59

c) Le complément de libre choix du mode de garde participe à l’harmonisation des taux d’effort mais des inégalités subsistent 61

III.- PROPOSITIONS : FAVORISER L’ÉGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES ET RENFORCER LE LIBRE CHOIX DES FAMILLES 65

A. AMÉLIORER L’INFORMATION DES FAMILLES SUR LES MODES DE GARDE ET LES AIDES FINANCIÈRES 65

B. INCITER AU MAINTIEN DE L’ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE ET AU PARTAGE DU COMPLÉMENT DE LIBRE CHOIX D’ACTIVITÉ 65

C. RENFORCER LE COMPLÉMENT DE MODE GARDE ASSISTANT MATERNEL POUR LES FAMILLES MODESTES 69

CONCLUSION 71

LISTE DES PROPOSITIONS 73

TRAVAUX DE LA COMMISSION 75

ANNEXES 79

ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION 79

ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 81

ANNEXE 3 : COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 85

ANNEXE 4 : SIGLES UTILISÉS 277

INTRODUCTION

À la demande de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) aborde, pour la première fois, un sujet relatif à la politique familiale.

Il s’agit de dresser le bilan de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), cinq ans après sa création, en 2004. La MECSS répond ainsi au souhait initialement exprimé, lors de la discussion parlementaire, d’évaluer la nouvelle prestation.

La PAJE est, un dispositif ciblé sur les familles ayant des enfants en bas âge. Ses incidences sont nombreuses. Elle influence le dynamisme de la natalité, le bien-être des enfants, l’équilibre des familles et la répartition des tâches au sein du couple, la vie des entreprises, la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle ainsi que l’équilibre des finances sociales.

La PAJE a ainsi un effet structurant sur la société, la vie familiale, l’égalité entre les hommes et les femmes et l’avenir des enfants. Elle contribue à modeler et faire évoluer notre modèle familial.

En 2008, la PAJE a été versée à plus de deux millions de familles et a représenté près de douze milliards d’euros.

La MECSS a durant cinq mois procédé à vingt-cinq auditions avec la participation d’une magistrate de la Cour des comptes.

Le présent rapport fait état de ces travaux. Il rappelle que la PAJE est devenu un pilier de la politique familiale qui concourt au dynamisme de la natalité (I) ; mais il souligne aussi que la prestation qui vise à favoriser le libre choix des familles n’a pas permis de corriger certaines disparités (II) et formule des propositions d’amélioration, dont la réforme de l’indemnisation du congé parental (III).

I.- LA PRESTATION D’ACCUEIL DU JEUNE ENFANT (PAJE) EST DEVENU UN PILIER ESSENTIEL DE LA POLITIQUE FAMILIALE

La France est réputée en Europe pour sa tradition de politique familiale généreuse, active et diversifiée. La prestation d’accueil du jeune enfant qui a pris la suite d’autres prestations en faveur de la petite enfance occupe une place importante dans cette politique.

A. LA FRANCE MÈNE UNE POLITIQUE FAMILIALE ACTIVE QUI CONTRIBUE AU DYNAMISME DE LA NATALITÉ

1. La France mène depuis plus de cinquante ans une politique familiale active, en particulier en faveur des jeunes enfants

a) La priorité donnée à la politique familiale, dont la vocation s’élargit, se concrétise par les financements importants qui lui sont consacrés

La France consacre à la politique familiale près de 90 milliards d’euros, soit près de 5 % du produit intérieur brut (PIB). Cet effort important en faveur des familles place notre pays en tête des pays européens. Les aides attribuées aux familles prennent diverses formes : prestations de maternité, prestations familiales, aides au logement et aides fiscales, notamment sous la forme du quotient familial et de crédits d’impôts.

En 2007, les dépenses de la branche Famille se sont élevées à 66,1 milliards d’euros, dont 46,1 milliards d’euros en faveur des familles, soit près de 2 % du PIB. Un quart de ce dernier montant est versé sous condition de ressources.

Au fil du temps, les objectifs de la politique familiale se sont enrichis. Celle-ci a longtemps été conçue comme une politique de soutien de la natalité, l’objectif étant de contribuer à la compensation financière des charges de famille. À partir des années soixante-dix, un accent plus important a été mis sur le soutien du revenu des familles les plus modestes. Depuis les années quatre-vingt-dix, la question de la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle est devenue une nouvelle priorité. Dans la période récente, tend à s’imposer une nouvelle orientation visant à favoriser une implication plus grande des pères dans l’éducation des enfants et la recherche de l’égalité entre les hommes et les femmes dans le partage des tâches familiales, le but étant de progresser vers l’égalité des genres. Dans cet esprit, on peut rappeler l’institution du congé de paternité, en 2001.

b) La branche Famille est à nouveau confrontée à la nécessité de maintenir un équilibre financier durable

Face à la multiplication des objectifs assignés à la politique familiale et à la demande sociale croissante, particulièrement en période de crise, il convient de rappeler la nécessité de garantir l’équilibre financier durable de la branche famille, laquelle verse l’essentiel des prestations de protection sociale destinées aux familles.

Or, selon la commission des comptes de la sécurité sociale, la branche Famille, après avoir été bénéficiaire de 200 millions d’euros en 2007, affichera un déficit de 350 millions d’euros en 2008 même si, par rapport aux charges supportées par la branche Famille, le déficit restera limité à 0,6 %.

Celui-ci est la conséquence du dynamisme des prestations légales à destination de la petite enfance qui ont augmenté de 6 % en 2008, contre 4,6 % en 2007, en particulier en raison de l’augmentation des naissances.

2. Cet effort soutenu et conforté par la création de la PAJE contribue au dynamisme de la natalité

a) La France est le pays où la natalité est la plus élevée en Europe

La France est, avec l’Irlande, le pays de l’Union européenne où la fécondité est la plus forte. Avec 834 000 naissances en 2008, et une augmentation du nombre de naissances de 2,1 % par rapport à 2007, la France a retrouvé un niveau qu’elle n’avait plus atteint depuis 1981.

Évolution du nombre de naissances

Année	Nombre de naissances ^(1)	Évolution par rapport à l’année précédente	Taux de fécondité ^(2)
1999	776 000	+ 6 000	1,78
2000	807 000	+ 31 000	1,87
2001	803 000	- 4 000	1,88
2002	793 000	- 10 000	1,86
2003	793 000	-	1,87
2004	799 000	+ 6 000	1,90
2005	807 000	+ 8 000	1,92
2006	829 000	+ 22 000	2,00
2007	819 000	- 10 000	1,98
2008	834 000	+ 15 000	2,02

(1) Nombre de naissances vivantes arrondi en milliers.

(2) Indicateur conjoncturel de fécondité arrondi au dixième.

Source : INSEE

b) Le désir d’enfant demeure élevé et, depuis 2004, le taux de fécondité augmente

Après un tassement du nombre de naissances, en 2002 et 2003, la tendance est à la hausse depuis 2004 et le nombre de naissances est resté sensiblement au-dessus de 800 000 depuis quatre ans.

Depuis 2004 – première année de mise en œuvre de la PAJE –, le nombre de naissances augmente régulièrement, à l’exception de la légère baisse observée en 2007. Entre 2003 et 2008, le nombre de naissances a augmenté de 41 000, soit une augmentation de 5,2 %.

Par rapport au niveau atteint en 2003, le nombre de naissances supplémentaires cumulés de 2004 à 2008 s’élève à 103 000.

Naissances supplémentaires depuis la création de la PAJE

Année	Nombre de naissances	Différence par rapport à 2003
2003	793 000	-
2004	799 000	+ 6 000
2005	807 000	+ 14 000
2006	829 000	+ 36 000
2007	819 000	+ 26 000
2008	834 000	+ 41 000
Cumul de 2004 à 2008	4 088 000	+ 103 000

Le taux de fécondité dépasse le seuil de deux enfants par femmes : 2,02 en 2008 contre 1,78 en 1998, soit une augmentation de 13,5 % en dix ans. Par rapport à 2003, le taux de fécondité est supérieur de 8 % en 2008.

Mais les naissances sont de plus en plus tardives. L’âge moyen à la maternité approche maintenant les trente ans et c’est surtout aux âges élevés, entre trente et quarante ans que la fécondité progresse. 21,5 % des enfants nés en 2008 ont une mère âgée d’au moins trente-cinq ans.

Par ailleurs, le nombre de naissances hors mariage continue d’augmenter. En 2008, plus de la moitié (52 %) des naissances ont eu lieu hors mariage, soit 10 points de plus qu’il y a dix ans.

On observe en outre que la taille des familles continue de se réduire en se concentrant autour de ménages avec deux enfants.

Selon l’Institut national d’études démographiques (INED), le redressement de la fécondité est notamment lié à l’évolution de l’âge à la maternité, qui augmente en France, comme dans tous les pays développés, depuis le début des années 1970. La fécondité des jeunes a cessé de baisser à la fin des années 1990, tandis que l’augmentation de la fécondité après trente ans, que l’on peut assimiler à un phénomène de rattrapage, se poursuit.

Au bénéfice de ces observations, l’INED conclut que, globalement, le taux de fécondité des générations successives de femmes est relativement stable depuis trente ans puisqu’il évolue entre 2 et 2,1.

Dans l’évolution annuelle de la fécondité, on observe que ce sont principalement les premières naissances qui ont augmenté à la fin des années 1990, tandis que depuis les années 2000, c’est surtout la fécondité de rang 2 ou plus qui a contribué au redressement de la fécondité.

La France se caractérise en conséquence par une faible proportion de femmes sans enfant (une femme sur dix en France contre deux sur dix dans certains pays) et une proportion relativement élevée de femmes ayant au moins trois enfants (trois sur dix en France contre deux sur dix dans la plupart des autres pays).

Par ailleurs, les différences sociales de fécondité se sont atténuées, mais c’est toujours aux deux extrêmes de la hiérarchie sociale que la fécondité est la plus forte. La fécondité est la plus élevée chez les ouvriers, la plus basse dans les catégories intermédiaires et un peu plus élevée chez les cadres.

Chez les femmes les plus diplômées, la fécondité est plus faible parce qu’elles restent plus souvent sans enfant que les autres. Mais les différences selon le niveau d’étude des femmes sont relativement faibles en France.

Cette faible polarisation est probablement due au fait que la politique familiale menée dans notre pays favorise le libre choix des femmes, à la différence d’autres pays où elles peuvent être contraintes de choisir entre activité et fécondité. Ainsi, contrairement à la France, on observe au Royaume-Uni une forte polarisation de la fécondité chez les femmes les plus diplômées, certaines se « spécialisant » dans la fécondité et d’autres dans l’activité professionnelle.

Les enquêtes « Eurobaromètre » montrent d’ailleurs que le désir d’enfant demeure relativement élevé en France, où il est très rare que les femmes ne souhaitent pas d’enfant, alors que, par exemple, en Allemagne et en Autriche de plus en plus de femmes disent qu’elles ne souhaitent pas d’enfant.

Le désir d’enfant et la réalisation du désir d’enfant dépendent d’un ensemble complexe de déterminants culturels, sociaux et économiques.

La création de la PAJE ne peut donc expliquer l’intégralité de l’augmentation sensible de la fécondité depuis 2004 mais elle y contribue.

Or, le dynamisme de la fécondité concourt au développement économique et à l’équilibre des finances sociales à long terme, en particulier en période d’allongement de la durée de vie.

L’impact des mesures de politique familiale

Selon l’INED, la politique familiale a des effets directs faibles sur la fécondité mais des effets indirects importants. La politique familiale française, diversifiée et continue, permet d’entretenir la confiance dans l’action publique et le soutien apporté aux familles.

1. Des impacts directs faibles sur la fécondité et difficiles à mesurer

Trois types de méthodes sont utilisés pour évaluer l’impact des mesures de politique familiale sur la fécondité. Selon la méthode des comparaisons internationales, l’impact de la politique familiale française est estimé entre 0 et 0,2 enfant par femme. Selon la méthode de l’observation des différences entre personnes concernées et non concernées par une mesure, les effets directs à court terme sont très faibles. Enfin, d’autres méthodes permettent de mettre en évidence des effets dilués dans le temps sans qu’il soit vraiment possible d’en mesurer l’impact.

2. Des impacts indirects nombreux et probablement importants, mais aussi difficiles à mesurer

La politique familiale française se caractérise par la multiplicité des aides aux familles, la pérennité des aides et leur grande universalité. Aussi, la forte légitimité de l’État à agir en faveur des familles, la continuité du soutien apporté tout au long de l’enfance et la permanence de l’idée selon laquelle l’État aide toutes les familles permettent d’entretenir un climat de confiance en l’aide publique qui a probablement un effet important sur le niveau de fécondité. Il devient dès lors difficile de distinguer l’effet d’une mesure prise isolément par rapport à « l’effet de contexte » plus général.

Mais il y a aussi la difficulté de définir précisément le champ de la politique familiale et les aides qui en relèvent. Certaines mesures, financières ou non, traditionnellement considérées comme relevant davantage des politiques de l’emploi ou de l’égalité entre les hommes et les femmes que de la politique familiale, ont des impacts importants sur la fécondité. On estime ainsi que les mesures visant à favoriser la conciliation entre la vie professionnelle et la vie familiale (aide en matière de congé parental, offre de services de garde, aménagements du temps de travail) peuvent avoir des effets positifs plus importants sur la fécondité que les aides financières directes.

3. Les autres effets de la politique familiale

Les mesures de politique familiale peuvent avoir des effets plus ou moins rapides, temporaires ou différés, complémentaires ou contradictoires, non seulement sur la fécondité mais aussi sur l’activité professionnelle des femmes, les différences sociales de fécondité et de niveau de vie, l’évolution de la pauvreté et l’égalité entre les hommes et les femmes. Il est difficile de prendre en compte l’ensemble des effets dans le temps. Cette difficulté peut être illustrée par l’exemple de l’ancienne allocation parentale d’éducation, initialement réservée aux familles de trois enfants et dont le bénéfice a été étendu aux familles de deux enfants en 1994. Le nombre de deuxièmes naissances a bien augmenté à la fin des années 1990, en raison du raccourcissement des intervalles entre premières et deuxièmes naissances mais l’effet a été temporaire et l’on a observé, finalement, une stabilité du passage de un à deux enfants.

La PAJE semble être un élément important de la politique familiale qui trouve sa justification, notamment, dans le maintien d’un haut niveau de fécondité.

B. LA PAJE EST UNE PRESTATION QUASI UNIVERSELLE

La PAJE représente un quart des prestations en faveur des familles versées par les caisses d’allocations familiales.

1. La PAJE constitue un ensemble d’aides destiné à compenser les charges liées à l’accueil du jeune enfant

La complexité du dispositif de la PAJE est liée à la volonté de compenser les différentes charges d’accueil et d’entretien du jeune enfant ainsi que de favoriser le libre choix des familles.

a) La PAJE est une prestation globale qui vise à mieux répondre aux attentes des familles

À la suite des conclusions de la Conférence de la famille de 2003, la prestation d’accueil du jeune enfant a été instituée par l’article 60 de la loi n° 2003-1199 du 11 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour 2004. C’est une prestation familiale destinée à aider les familles qui assument la charge d’un jeune enfant à couvrir les frais liés à sa naissance et à sa garde.

Elle vise principalement à renforcer le libre choix des familles en améliorant leur solvabilisation et à simplifier le dispositif antérieur en améliorant la lisibilité de l’aide pour les familles.

La PAJE a ainsi pour objet de contribuer à la compensation des coûts ou pertes de revenus liés à :

– la naissance ;

– l’entretien de l’enfant ;

– l’arrêt ou la réduction de l’activité professionnelle ;

– la garde de l’enfant.

La PAJE regroupe donc plusieurs aides qui visent à répondre à des objectifs différents mais concourant tous à faciliter la réalisation du désir d’enfant et l’accueil du jeune enfant.

Elle comprend principalement cinq prestations qui se substituent à d’autres prestations créées durant les vingt années précédentes et correspondant à des objectifs de même nature.

Extrait de l’exposé des motifs de l’article visant à créer la PAJE
du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004

Les diverses prestations existantes en matière d'accueil des jeunes enfants ont été mises en place au gré des circonstances sans grande logique d'ensemble. Elles apparaissent aujourd'hui peu lisibles pour les familles. De plus l'accès à un mode de garde n'est pas toujours équitable ; les parents ayant des revenus modestes ou moyens n'ont en pratique bien souvent aucun vrai libre choix de leur mode de garde et connaissent notamment de grandes difficultés à accéder à une assistante maternelle. Aujourd'hui un nombre encore trop important de femmes (en particulier les plus fragiles) sont obligées de quitter leur emploi pour s'occuper de leurs jeunes enfants.

C'est pourquoi les I et II de l'article instituent la prestation d'accueil du jeune enfant, qui regroupe les cinq prestations existant en faveur de la petite enfance (allocation pour jeune enfant, allocation d'adoption, allocation parentale d'éducation, aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée et allocation de garde d'enfant à domicile) dans un souci tout d'abord de simplification et de lisibilité pour les familles. Mais l'instauration de cette prestation répond également à la volonté d'améliorer significativement l'aide apportée aux parents de jeunes enfants pour concilier leur vie familiale et professionnelle, en leur permettant de cesser ou de réduire leur activité ou de faire le choix de continuer à travailler en ayant la liberté et la possibilité financière de recourir au mode de garde de leurs enfants qui leur parait le plus adapté. L'objectif est ainsi de concilier dans une même prestation des objectifs de politique familiale et des objectifs favorables à la croissance économique et à l'emploi et d'augmenter ainsi à moyen terme à la fois la natalité et le taux d'activité.

L’objectif était ainsi de mettre en place un nouveau dispositif simplifié et élargi pour mieux répondre aux attentes des familles. Il s’agissait de renforcer les aides aux familles pour leur permettre d’exercer leur libre choix concernant l’accueil de leurs jeunes enfants.

Les deux premières prestations de la PAJE constituent le socle de base : la prime à la naissance ou à l’adoption et l’allocation de base. Les trois autres sont des compléments : le complément de libre choix d’activité (CLCA), le complément optionnel de libre choix d’activité (COLCA) et le complément de libre choix du mode de garde (CMG).

Évolution des aides à l’accueil des jeunes enfants

Objectifs	Anciennes prestations	Prestations PAJE
Compenser les frais liés à la naissance et à l’entretien de l’enfant	Allocation pour jeune enfant (APJE) Allocation d’adoption	Prime de naissance Prime d’adoption Allocation de base
Compenser la perte de revenu liée à l’arrêt ou la réduction d’activité professionnelle	Allocation parentale d’éducation (APE)	Complément de libre choix d’activité (CLCA) Complément optionnel de libre choix d’activité (COLCA)
Compenser le coût de la garde d’enfant	Aide à l’emploi d’une assistante maternelle agréée (AFEAMA)	Complément de libre choix du mode de garde – assistante maternelle (CMG-AM)
	Allocation de garde d’enfant à domicile (AGED)	Complément de libre choix du mode de garde – garde à domicile (CMG-GAD)

Selon les composantes de la PAJE, les caisses d’allocations familiales, qui sont chargées de la gestion de cette prestation, peuvent être amenées à verser des aides à ce titre pendant la grossesse (allocation de naissance) et jusqu’aux trois ans de l’enfant (allocation de base et complément de libre choix d’activité) ou aux six ans de l’enfant (complément de libre choix du mode de garde).

b) La PAJE se substitue progressivement aux prestations antérieures

La PAJE est attribuée au titre des enfants nés ou adoptés à compter du 1^er janvier 2004.

Pendant la période transitoire de montée en charge de la PAJE qui s’achèvera fin 2009, les anciennes prestations ont continué d’être versées jusqu’à leur terme, sauf en cas de nouvelle naissance permettant d’intégrer les bénéficiaires dans le nouveau régime de prestation. En 2009, l’aide à l’emploi d’une assistante maternelle agréée qui a été remplacée par le complément mode de garde de la PAJE pourra encore être versée.

À partir de 2010, les anciennes prestations ne seront plus versées.

Comme les autres prestations familiales, les composantes de la PAJE sont fixées en pourcentage de la base mensuelle de calcul des prestations familiales.

Depuis sa création, la PAJE a fait l’objet de quatre modifications.

Les modifications de la PAJE depuis 2004

1. À compter du 1^er juillet 2006, a été mis en place le complément optionnel de libre choix d’activité (COLCA) qui est une variante du CLCA : ciblé sur les familles de trois enfants et plus, d’une durée plus courte (un an au lieu de trois) et d’un montant plus élevé (article 86 de la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006).

2. Augmentation de 50 euros du complément de libre choix du mode garde en cas de maintien d’une activité à temps partiel pour les bénéficiaires ayant de bas revenus (décret n° 2008-331 du 9 avril 2008).

3. Augmentation du plafond de revenu d’activité pour bénéficier du complément de libre choix en cas de maintien d’une activité à temps partiel (décret n° 2008-605 du 26 juin 2008).

4. Augmentation du complément de mode de garde pour les bénéficiaires ayant des horaires atypiques de travail, à compter du 1^er janvier 2009 (article 107 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009).

2. La PAJE bénéficie à près de neuf familles sur dix ayant un enfant en bas âge

a) Les allocations d’entretien de la PAJE sont attribuées sous condition de ressources

À la différence des allocations familiales, les allocations de naissance, d’adoption et de base qui composent le « socle de base » de la PAJE sont attribuées sous la même condition de ressources.

On peut à cet égard rappeler que c’est au début des années 1970 qu’ont été développées des prestations « familles » sous condition de ressources. Actuellement, trois quarts (73 %) de la masse des prestations familiales versées sont attribuées sans condition de ressources et un quart (27 %) sous condition de ressources.

En outre, à partir de 1998, les prestations relatives à la garde ont été progressivement modulées en fonction des revenus des familles.

La PAJE s’inscrit dans cette évolution. 40 % du coût de la prestation créée en 2004 sont versés sous condition de ressources et 60 % sont modulés selon les ressources des familles.

Cependant, compte tenu de l’augmentation de 37 % du plafond de ressources qui a été décidée en 2004 par rapport à celui qui était applicable à l’ancienne allocation pour jeune enfant, les trois composantes que sont la prime à la naissance ou à l’adoption et l’allocation de base sont des prestations quasi universelles puisque près de neuf familles sur dix peuvent les percevoir. Le plafond ayant été porté de 3 à 4,5 SMIC, 200 000 familles supplémentaires ayant des revenus compris entre 3 et 4,5 SMIC devaient en bénéficier.

b) Mais toutes les familles peuvent bénéficier, sans condition de ressources, des compléments de la PAJE

Les compléments (CLCA, COLCA, CMG-AM et CMG-GAD) ne sont pas attribués sous condition de ressources mais les montants du complément de libre choix d’activité et du complément optionnel de libre choix d’activité sont modulés selon l’importance de l’activité professionnelle du bénéficiaire et ceux des compléments mode de garde sont modulés en fonction du revenu des familles.

Prestations de la PAJE universelles ou sous condition de ressources

Sous condition de ressources	Prestations universelles ou modulées selon un critère de revenu
Allocation de base Allocation de naissance Allocation d’adoption	Complément mode garde – assistante maternelle Complément mode de garde – garde à domicile Complément libre choix d’activité Complément optionnel de libre choix d’activité

C. L’EXTENSION DE LA PAJE ET L’AUGMENTATION DU NOMBRE DES NAISSANCES ONT ENTRAÎNÉ UN SURCROÎT DE DÉPENSES IMPORTANT

À la suite de la création de la PAJE, le nombre de familles bénéficiaires de prestations petite enfance a augmenté d’environ 20 %, en cinq ans, et la dépense correspondant à ces prestations a augmenté d’un tiers.

Les objectifs fixés lors de la création de la PAJE concernant le nombre de bénéficiaires et le coût ont été dépassés.

1. La PAJE est versée à plus de 2,2 millions de familles et représente 11,6 milliards d’euros

La forte augmentation du coût des prestations petite enfance résulte, notamment, de l’augmentation du nombre de bénéficiaires de la PAJE.

a) Depuis la création de la PAJE, le nombre de bénéficiaires des prestations petite enfance a sensiblement augmenté

Lors de la création de la PAJE, il avait été prévu d’augmenter de 10 % le nombre de bénéficiaires de prestations petite enfance. Un an avant la fin de la période de montée en charge de la nouvelle prestation, l’objectif a été largement dépassé puisque le nombre de bénéficiaires de prestations petite enfance a augmenté d’environ 20 %.

Évolution du nombre de bénéficiaires de prestations petite enfance

Prestations	2003	2007	2007-2003	Évolution (%)
Prestation d’entretien : – APJE – Allocation de base	1 363 000	1 898 000	ns	ns
Compensation pour perte de ressources liée à l’arrêt-réduction d’une activité professionnelle (APE puis CLCA et COLCA)	563 000	604 000	+ 41 000	+ 7,3 %
Aide à la garde d’enfant par assistante maternelle (AFEAMA et CMG-AM)	629 000	706 000	+ 77 000	+ 12,2 %
Aide à la garde d’enfants par garde à domicile (AGED et CMG-GAD)	53 000	62 000	+ 9 000	+ 17 %
Aide à la garde d’enfants par associations et entreprises de services		4 000	+ 4 000

Source : CNAF ; France entière, tous régimes.

De 2003 à 2007, le nombre de bénéficiaires des prestations petite enfance a augmenté sensiblement pour chaque catégorie de prestation, notamment du fait de la création de la PAJE. Les effectifs des bénéficiaires des prestations remplacées par la PAJE ont diminué au fur et à mesure de la montée en charge de cette dernière. La substitution est aujourd’hui presque achevée. La période transitoire se terminera, en effet, fin 2009 avec la fin de la montée en charge du complément mode de garde.

Depuis la création de la PAJE, la progression du nombre de bénéficiaires la plus importante a concerné l’allocation de base. Du fait de l’augmentation des plafonds de ressources, 285 000 familles supplémentaires bénéficient de l’allocation d’entretien de base.

Le complément mode de garde assistante maternelle a aussi augmenté fortement. Depuis 2004, 77 000 familles supplémentaires (+ 12,2 %), ont bénéficié de cette aide. Cette évolution s’explique aussi par le développement de l’offre de garde par les assistantes maternelles.

En outre, sur la même période, le nombre de bénéficiaires de la compensation pour perte de ressources en raison d’une interruption ou d’une réduction d’activité professionnelle a augmenté de 41 000.

Par ailleurs, le nombre de bénéficiaires d’une aide à la garde d’enfants par une garde à domicile a progressé de 17 %, mais elle concerne un public relativement limité (62 000), et l’aide à la garde d’enfant par l’intermédiaire d’une association ou d’une entreprise a commencé de se développer (4 000 bénéficiaires).

b) La montée en charge de la PAJE est presque achevée

La montée en charge de la PAJE est terminée pour ce qui concerne le volet entretien (primes de naissance ou d’adoption et allocation de base) et le complément de libre choix d’activité. La montée en charge des compléments de libre choix du mode de garde doit s’achever à la fin de l’année 2009. Le complément de mode de garde est en effet la seule composante de la PAJE pouvant être perçue pour un enfant de plus de trois ans.

En 2009, la France compte près de 4,8 millions d’enfants de moins de six ans, dont 2,45 millions d’enfants de moins de trois ans et 2,34 millions d’enfants de trois à six ans.

À la fin de l’année 2008, pour l’ensemble de la France, un peu plus de 2,2 millions de familles étaient bénéficiaires d’une ou plusieurs composantes de la PAJE.

Deux millions de familles perçoivent une ou plusieurs composantes de la PAJE au titre d’un enfant de moins de trois ans et 210 000 familles perçoivent un complément de mode de garde au titre d’un enfant de trois à six ans. À titre de comparaison, on peut rappeler que près de 4,9 millions de familles perçoivent des allocations familiales.

En 2008, le nombre de bénéficiaires de la PAJE a encore augmenté de 4,2 %.

Bénéficiaires de la PAJE au mois de décembre 2008
et montants des prestations versées en 2008

Prestations	Bénéficiaires (en milliers)	Montants (en millions d’euros)
Prime naissance et adoption	53	619
Allocation de base	1 875	3 975
CLCA	568	2 156
COLCA	2	17
CMG assistante maternelle, garde à domicile et structures (et AFEAMA) (et AGED)	703 (48) (8)	4 259 (132) (17)
Total PAJE	2 216	11 026

Source : CNAF, France entière.

Près de neuf familles sur dix ayant un enfant de moins de trois ans perçoivent donc une ou plusieurs composantes de la PAJE, tandis que près de 10 % des familles ayant un enfant de trois ans à six ans perçoivent un complément mode de garde à ce titre.

Cette différence de proportion s’explique par le fait qu’à partir de trois ans :

– presque tous les enfants sont scolarisés en maternelle, les besoins de garde extra-familiaux sont donc en général moins importants ;

– le complément mode de garde est moins attractif puisque son montant est divisé par deux et il est aussi moins accessible du fait de la reprise fréquente d’activité professionnelle au moment de l’entrée en maternelle, ce qui entraîne une augmentation de revenus qui peut avoir pour conséquence de faire diminuer le montant du complément de mode de garde.

Par ailleurs, en décembre 2008, 41 % des bénéficiaires de la PAJE avaient un seul enfant à charge, 36 % en avaient 2, et 21 % en avaient trois ou plus.

Bénéficiaires de la PAJE, selon la taille de la famille, en décembre 2008

Taille de la famille	Nombre de bénéficiaires	Structure
Enfant à naître	42 000	2 %
1 enfant	908 000	41 %
2 enfants	798 000	36 %
3 enfants et plus	467 000	21 %
Total	2 216 000	100 %

Source : CNAF ; métropole et DOM.

c) Trois bénéficiaires sur cinq perçoivent une seule composante de la PAJE et deux sur cinq cumulent deux ou trois composantes

Au mois de décembre 2008, parmi les familles bénéficiaires de la PAJE :

– 1,3 million, soit 60 %, bénéficiaient d’une seule composante,

– 770 000, soit 35 % bénéficiaient de deux composantes,

– et 100 000, soit 5 %, bénéficiaient de trois composantes.

Nombre de bénéficiaires d'une ou plusieurs composantes de la PAJE, en décembre 2008

	Total
Bénéficiaires d'une composante
Allocation de base	1 025 705
Complément mode de garde-assistante maternelle	200 492
Complément mode de garde-garde à domicile	39 542
Primes naissance et ou adoption	36 897
Complément libre choix d'activité ou complément optionnel de libre choix d’activité	34 556
Complément mode de garde-structure	4 734
Total des bénéficiaires d'une composante	1 341 926
Bénéficiaires de deux composantes
Allocation de base + complément libre choix d'activité	406 465
Allocation de base + complément mode de garde-assistante maternelle	312 377
Complément libre choix d'activité + complément mode de garde-assistante maternelle	16 417
Allocation de base + primes naissance et ou adoption	9 300
Allocation de Base + complément mode de garde-garde à domicile	6 887
Complément libre choix d'activité + complément mode de garde-garde à domicile	3 850
Allocation de base + complément optionnel de libre choix d’activité	2 019
Complément mode de garde-assistante maternelle + complément mode de garde-garde à domicile	2 090
Bénéficiaires de trois composantes
Allocation de base + complément libre choix d'activité + complément mode de garde-assistante maternelle	100 250
Allocation de base + primes naissance + complément mode de garde-assistante maternelle	3 169
Allocation de base + complément libre choix d'activité + complément mode de garde-garde à domicile	2 163
Allocation de base + complément libre choix d'activité + primes naissance/adoption	1 790
Autres	7 062
Ensemble des bénéficiaires	2 215 765

Source : CNAF ; métropole et DOM.

1 026 000 familles, soit près de la moitié (46 %) des familles bénéficiaires de la PAJE, ont reçu uniquement l’allocation de base et 200 000 bénéficiaires (9 %) ont perçu uniquement le complément mode de garde assistante maternelle.

En ce qui concerne les situations de cumul de prestations les plus fréquentes :

– 406 000 familles, soit 18 % du total des familles bénéficiaires de la PAJE, cumulaient l’allocation de base avec un complément de libre choix d'activité,

– 312 000 familles, soit 12 % des bénéficiaires, cumulaient l’allocation de base avec le complément mode de garde assistante maternelle,

– et 100 000 familles, soit 5 %, cumulaient l’allocation de base avec un complément libre choix d'activité et un complément de mode de garde assistante maternelle.

2. L’extension de la PAJE a entraîné un dépassement important des prévisions de dépenses

a) Depuis la création de la PAJE, le coût des prestations petite enfance a augmenté d’un tiers

Depuis la création de la PAJE, les dépenses au titre des prestations petite enfance sont en progression d’environ un tiers, notamment sous l’effet du fort développement de l’aide à la garde par une assistante maternelle.

Montants des prestations destinées aux jeunes enfants ⁽¹⁾

(En millions d’euros)

Années	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Montants	8 999	8 135	8 648	9 494	10 441	10 911	11 575
Évolution	+ 0,4 %	+ 0,7 %	+ 4,1 %	+ 7,9 %	+ 8,2 %	+ 3,0 %	+ 6,1 %

(1) PAJE, APJE, APE, AFEAMA, AGED, AA.

Source : CNAF

En 2008, les prestations petite enfance représentaient 11,6 milliards d’euros, dont 11,4 milliards d’euros pour la PAJE, les anciennes prestations d’AFEAMA et d’AGED ne représentant plus que 150 millions d’euros. La PAJE a donc représenté la quasi-totalité (99 %) de la dépense pour les prestations petite enfance.

Les allocations d’entretien du socle de base représentaient 4,7 milliards d’euros et les compléments de libre choix du mode de garde et de libre choix d’activité près de 6,9 milliards d’euros.

Les allocations d’entretien représentaient ainsi 40 % du coût de la PAJE et les compléments 60 %.

De 2003 à 2008, les dépenses relatives au jeune enfant sont passées de 8,1 milliards d’euros à 11,6 milliards d’euros, soit une augmentation de 3,5 milliards d’euros. Ces dépenses ont donc augmenté de 43,2 %, c’est-à-dire de presque la moitié, en cinq ans.

Mais, pour mieux apprécier l’évolution, il convient de raisonner en euros constants.

Évolution des dépenses relatives au jeune enfant

(En milliards d’euros 2007)

Prestations	Dépenses 2003	Dépenses 2008	Évolution 2008-2003	Évolution (%)
Liées à la naissance, l’adoption et l’entretien	4,0	4,7	+ 0,7	+ 17,5 %
Prise en charge d’une garde extérieure au foyer	2,3	4,3	+ 2	+ 87 %
Garde à domicile	0,2	0,3	-	+ 50 %
Compensation pour perte de ressources liée à l’arrêt-réduction d’une activité professionnelle	2,3	2,3	-	-
Total	8,7	11,6	+ 2,9	+ 33,3 %

De 2003 à 2008, les dépenses relatives au jeune enfant ont augmenté de 2,9 milliards d’euros constants, soit 33,3 % ou encore de plus d’un tiers en cinq ans.

Les dépenses (en euros constants) de prestations d’entretien ont augmenté de 17,5 % sur la période et se sont élevées à 4,7 milliards d’euros, en 2008.

Mais, la cause la plus importante de l’augmentation du coût des prestations petite enfance résulte de la forte augmentation des aides à la garde extérieure au foyer par une assistante maternelle. Elles ont augmenté – en euros constants, de 2 milliards d’euros de 2003 à 2008, soit + 87 %, et se sont élevées à 4,3 milliards d’euros en 2008.

Cette augmentation, régulière sur la période, traduit le développement du marché de la garde par des assistantes maternelles. L’augmentation de la demande, notamment liée à l’amélioration de la solvabilisation par la PAJE, a pu être satisfaite – au moins partiellement – par une offre croissante des assistantes maternelles, notamment en raison de l’amélioration de leur statut. Cette double action sur l’offre et la demande a permis d’accélérer le processus de développement engagé depuis une vingtaine d’années.

Au total, les aides à la garde d’enfant s’élèvent à 4,6 milliards d’euros, en 2008. Elles ont augmenté – toujours en euros constants, de 2,1 milliards d’euros en cinq ans, soit + 84 %, c’est-à-dire un quasi-doublement, de 2003 à 2008.

En revanche, le coût des aides destinées à compenser une perte de ressources liée à l’arrêt ou la réduction d’une activité professionnelle est resté stable à environ 2,3 milliards d’euros.

Évolution de la structure des dépenses relatives au jeune enfant depuis 2003

Prestations	Structure 2003	Structure 2008	Évolution
Liées à la naissance, entretien, adoption	46 %	41 %	- 5 points
Prise en charge d’une garde extérieure au foyer	26 %	37 %	+ 11 points
Garde à domicile	2 %	2 %	-
Compensation pour perte de ressources liée à l’arrêt-réduction d’une activité professionnelle	26 %	20 %	- 6 points
Total	100 %	100 %

En conséquence de ces évolutions, la structure de la dépense de prestations petite enfance s’est rééquilibrée et se répartit désormais en trois parts :

– environ 40 % du coût de la PAJE correspond aux prestations d’entretien (primes de naissance ou d’adoption et allocation de base),

– 40 % correspond aux aides à la garde au domicile ou par une assistante maternelle,

– et 20 % aux aides à la compensation d’une perte de ressources liée à l’arrêt ou la réduction d’une activité professionnelle.

De 2003 à 2006, la répartition du coût des prestations petite enfance a évolué. La part des allocations de solidarité de base est passée de 46 % à 41 % tandis que celle des compléments a augmenté de 54 % à 59 %.

La part des allocations de base s’est donc réduite mais le montant des dépenses afférentes au socle de base a tout de même augmenté de 700 millions, en euros constants.

b) Le dépassement croissant du coût prévu de la PAJE n’a pas fait l’objet de mesures correctrices réellement efficaces

Depuis la création de la PAJE, le surcroît de dépenses au titre des prestations petite enfance augmente, chaque année, fortement. Un an avant la fin de la montée en charge de la PAJE, le surcroît de dépenses est déjà trois fois supérieur à ce qui avait été initialement prévu.

Évolution du coût et du surcroît de dépenses de prestations petite enfance,
depuis la création de la PAJE

(En milliards d’euros 2007)

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	Total 2004 à 2008
Coût des prestations petite enfance	8,7	9	9,8	10,6	10,8	11,6	51,8
Surcoût des prestations petite enfance par rapport à 2003	-	+ 0,3	+ 1,1	+ 1,9	+ 2,1	+ 2,9	+ 8,3

Par rapport à 2003, le surcroît de dépenses au titre des prestations petite enfance est ainsi passé de 300 millions en 2004, à 1,1 milliard d’euros en 2005, 1,9 milliard en 2006, 2,1 milliards en 2007 et 2,9 milliards d’euros en 2008.

Au total, depuis la mise en œuvre de la PAJE, en 2004, près de 8,3 milliards d’euros 2007 supplémentaires ont été affectés au financement des prestations petite enfance, soit 16 % des 51,8 milliards d’euros de dépenses pour les années 2004 à 2008.

Lors de la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 qui a créé la PAJE, il était affiché un surcoût prévisionnel, à l’issue de la montée en charge de la nouvelle prestation, de 800 millions d’euros.

Mais, à l’époque, la CNAF tablait, pour sa part, sur un surcroît de dépenses plus élevé, de 900 millions à 1,2 milliard d’euros selon que l’on tenait compte ou pas d’estimations – qualifiées de « fragiles » – sur l’impact du resserrement des conditions d’activité antérieures pour l’attribution du complément libre choix d’activité. Ces estimations ont été établies sur la base d’une démographie et de comportements constants. Finalement, la CNAF avait chiffré à 1,1 milliard d’euros le surcroît de dépenses, en 2010.

Le surcroît de dépenses officiellement annoncé, l’été 2003, était donc sensiblement inférieur à la prévision de la CNAF. Dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2008, la Cour des comptes estimait que le surcoût avait été « minoré ».

En 2007, la CNAF a réévalué à 2 milliards d’euros – soit un quasi-doublement, sa prévision du surcroît de dépenses lié à la création de la PAJE, à l’horizon 2010.

L’augmentation du coût de la PAJE a conduit le Gouvernement à s’interroger sur le calibrage de la prestation. Mais les rares mesures correctrices qui ont été prises ont été de faible ampleur ou n’ont pas été couronnées de succès.

De ce fait, la croissance du coût de la PAJE se poursuit sur un rythme élevé.

Dès la préparation des projets de lois de financement de la sécurité sociale pour les années 2005 et 2006, diverses solutions visant à limiter le surcoût de la PAJE ont été étudiées : le durcissement des conditions d’activité antérieures pour le complément de libre choix d’activité, la baisse de 20 % du plafond de ressources de la PAJE et la suppression des majorations du plafond de ressources pour enfants à charge ; en qui concerne le complément de libre choix du mode de garde : la suppression de la prise en charge partielle de la rémunération pour les familles situées dans la tranche supérieure des revenus ou l’augmentation du coût pour ces familles.

Aucune de ces solutions n’a été retenue.

La seule mesure qui a été mise en œuvre est la création du complément optionnel de libre choix d’activité, à compter du 1^er juillet 2006. En raison de la durée plus courte, quoique mieux indemnisée, du complément optionnel de libre choix d’activité par rapport au complément de libre choix d’activité, cette réforme aurait pu entraîner une réduction, à moyen terme, des dépenses. Mais la création du complément optionnel de libre choix d’activité n’a pas eu de succès et n’a entraîné aucune conséquence significative sur la dépense globale.

En 2007, toutefois, une mesure d’économie a eu pour résultat de diminuer de manière non négligeable le coût des prestations petite enfance. Elle a consisté à renoncer à intégrer dans le régime de la PAJE des bénéficiaires de l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée et de l’allocation de garde d’enfant à domicile au 1^er janvier 2007. La réduction du surcoût a été chiffrée à 190 millions d’euros en 2007, 180 millions en 2008 et 70 millions en 2009.

En dépit de cette mesure, l’augmentation du coût de la PAJE et des prestations petite enfance s’est poursuivie en 2007.

Mais l’exercice 2007 a marqué le retour à l’équilibre des comptes de la branche Famille (+ 200 millions d’euros) et à la fin de cette même année, il était prévu un excédent de 430 millions d’euros en 2008. Ce contexte financier plus favorable n’incitait pas à prendre de nouvelles mesures de maîtrise de la dépense.

De fait, en 2008, deux mesures ont été prises de nature à pousser le coût des prestations petite enfance à la hausse. Au mois d’avril 2008, il a été décidé, par décret, d’augmenter de 50 euros le complément de libre choix du mode garde pour les bénéficiaires ayant de bas revenus. Le coût de cette mesure a été estimé à 37 millions d’euros. Au mois de juin 2008, il a été décidé, également par décret, d’augmenter le plafond de revenu d’activité pour bénéficier du complément de libre choix d’activité en cas de maintien d’une activité à temps partiel.

Alors que la prévision officielle initiale de surcoût de la PAJE permettait d’envisager une dépense pour les prestations petite enfance de 9,5 milliards d’euros constants 2007, celle-ci s’est élevée, dès 2008, à 11,6 milliards d’euros.

Ainsi, en 2008, alors que le surcroît de dépenses pour les prestations petite enfance s’est élevé à 2,9 milliards d’euros (toujours en euros constants), le dépassement des prévisions officielles initiales de surcoût s’est élevé à 2,1 milliards d’euros.

L’écart entre le surcoût réalisé et le surcoût prévu représente un quart de la dépense initiale au titre des prestations petite enfance et près de trois fois plus que le surcroît de dépenses initialement prévu (800 millions d’euros).

Autrement dit, près des trois quarts du surcoût n’avaient pas été prévus au moment de la création de la PAJE.

En 2008, le coût des prestations petite enfance a continué d’augmenter et le surcoût de la PAJE a dépassé, une nouvelle fois, fortement, les prévisions de la CNAF, révisées en 2007. Le dépassement des prévisions s’est élevé à 900 millions d’euros, soit 45 % du surcoût prévu par la CNAF.

Aussi, contrairement à la prévision, effectuée durant l’été 2007, d’un excédent de la branche famille de 430 millions d’euros en 2008, selon les derniers chiffres publiés par la commission des comptes de la sécurité sociale, la branche Famille devrait afficher un déficit global de 350 millions d’euros, soit un écart de 780 millions d’euros entre la réalisation et la prévision.

c) Le dépassement du coût prévu de la PAJE résulte d’une sous-évaluation persistante des effets liés à son extension et à la modification du comportement des familles

La différence d’ores et déjà constatée entre les prévisions et la réalisation s’explique par des sous-estimations et des surestimations de facteurs qui ont tous contribué à l’augmentation de la dépense. Les économies attendues ont été surestimées tandis que les surcoûts ont été sous-estimés.

L’effet de l’élargissement du public visé par la PAJE en raison de l’augmentation de 37 % des plafonds de ressources pour bénéficier des allocations de base a été sous-estimé, alors même que la natalité augmentait.

Les effets de l’extension du complément de libre choix d’activité au premier enfant et la revalorisation de la prestation pour les personnes travaillant à temps partiel ont été plus importants que ceux qui ont résulté du durcissement des conditions d’activité antérieures. Les effets de ce durcissement ont été largement surestimés puisque, en réalité, il n’a affecté que 3 % des personnes concernées. En outre, les effets mécaniques et l’effet d’appel liés à la revalorisation du complément de libre choix d’activité à temps partiel ont été sous-évalués.

Mais la cause la plus importante du surcroît de dépenses par rapport à la prévision tient à une sous-estimation du coût des prestations de garde, le complément de mode de garde-assistante maternelle et le complément de mode de garde-garde à domicile.

Une partie de la sous-estimation provient de la difficulté de chiffrer le surcroît de dépenses lié à la prise en charge des indemnités d’entretien des assistantes maternelles, désormais intégrées dans la base de remboursement de la PAJE.

Les deux tiers de l’augmentation de dépenses à ce titre proviennent d’une autre sous-évaluation des effets mécaniques liés à la revalorisation des prestations et de changements dans les comportements des familles qui se sont traduits par un recours accru à la garde individuelle des enfants.

L’hypothèse d’un comportement constant des familles était irréaliste et contestable. Elle était en tout cas contradictoire avec l’augmentation des aides et l’objectif assigné à la PAJE visant à inciter les ménages à recourir à des modes de garde rémunérés.

Enfin, la création de la PAJE et la confiance confortée des familles dans l’action publique à leur égard qui a pu en résulter ont probablement contribué au dynamisme renforcé de la natalité et, par voie de conséquence, aux performances de la nouvelle prestation.

Au total, force est de souligner le dépassement répété des prévisions de coût de la PAJE.

Ce constat souligne la difficulté d’assurer la fiabilité des prévisions surtout lorsqu’elles sont fondées – au-delà de la prise en compte des effets purement mécaniques – sur des anticipations d’évolution des comportements du public concerné par les prestations et plus encore lorsqu’il s’agit des familles.

Les premières années de montée en charge de la PAJE montrent que ses résultats dépendent en partie du libre choix des familles.

Le nombre de bénéficiaires et le coût de la PAJE sont bien sûr largement dépendants du nombre de naissances, du nombre de familles et de la taille des familles. Mais les résultats de la PAJE dépendent bien, aussi, de l’exercice de leur libre choix par les familles et des décisions individuelles qu’elles prennent. À cet égard, on peut rappeler que les différentes composantes de la PAJE ne peuvent être attribuées par les caisses d’allocations familiales, sous réserve de remplir les conditions fixées, que sur demande des familles.

De fait, les évolutions du comportement des familles peuvent être liées aux modifications apportées aux prestations mais aussi aux conditions de conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale. De même, les évolutions de l’offre de garde ainsi que des représentations sociales et culturelles et de la perception du modèle familial conduisent à des arbitrages dans la combinaison entre les modalités d’activité et de garde qui ont également des effets sur la PAJE. Les familles disposent en effet d’un droit de tirage sur les composantes complément de libre choix d’activité et complément de libre choix de mode garde de la PAJE qui leur sont proposées avec des modalités et des coûts différents. Il est de ce fait difficile de prévoir les associations entre prestations qui seront décidées par les familles.

De ce point de vue, la PAJE, dans ses composantes complément de libre choix d’activité et complément de mode de garde, se différencie d’autres prestations sociales ou familiales comme par exemple les allocations familiales ou les prestations du socle de base de la PAJE dont l’évolution du nombre de bénéficiaires et du coût qu’elles représentent ne dépend pas, dès l’instant que l’enfant est né, de choix familiaux ultérieurs et, le cas échéant, variables dans le temps, mais est directement lié au nombre des naissances et à la taille des familles. C’est une des spécificités de la prestation d’accueil du jeune enfant par rapport aux autres prestations versées par les caisses d’allocations familiales.

De cette différence découle la difficulté, en particulier pendant la période de montée en charge de la PAJE, d’effectuer des prévisions précises du nombre de bénéficiaires et, plus encore, du coût annuel de la prestation. D’autant que le complément de libre choix d’activité et le complément de libre choix du mode de garde représentent plus de la moitié du coût de la PAJE.

La difficulté d’effectuer des prévisions et d’anticiper d’éventuels changements de comportements est réelle et ne saurait être niée. Toutefois, la persistance d’un écart important entre les prévisions du surcoût de la PAJE, malgré une révision en forte hausse (quasi-doublement), et le surcoût constaté conduit à s’interroger sur le sens et la portée de l’exercice de prévision.

C’est sur la base des évaluations qui sont présentées au Parlement que le législateur est amené à se prononcer chaque année sur les objectifs de dépenses de la branche Famille dans le cadre de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale. À tout le moins, il serait souhaitable que la branche Famille veille à renforcer, autant que faire se peut, son expertise afin de fiabiliser davantage les prévisions de dépenses que le Gouvernement est amené à soumettre au vote des assemblées.

Jusqu’à présent, le dispositif de la PAJE s’est révélé sensiblement plus coûteux que prévu et le surcoût est croissant (+ 800 millions en 2008). On peut penser que l’évolution devrait se poursuivre voire s’accélérer en 2009. La création de la majoration du complément mode de garde pour les parents travaillant selon des horaires atypiques devrait notamment amplifier l’effet d’appel de la PAJE et soutenir le développement du complément mode de garde.

Il est donc probable que le coût et le surcroît de dépenses au titre des prestations petite enfance seront encore plus importants, à l’issue de l’ultime montée en charge de la PAJE, puis dans les premières années du régime de croisière.

D. L’OBJECTIF DE SIMPLIFICATION N’EST QUE PARTIELLEMENT ATTEINT MAIS LA PAJE EST GLOBALEMENT APPRÉCIÉE PAR LES FAMILLES

1. L’objectif de simplification des aides à la petite enfance n’est que partiellement atteint

La simplification des prestations et des démarches à effectuer par les familles pour accéder aux aides à la petite enfance était un objectif majeur de la création de la PAJE.

a) Le nécessaire ciblage des aides aux familles rend leur simplification difficile

Le regroupement de diverses prestations au jeune enfant sous une appellation unique visait à améliorer la lisibilité des aides pour les familles. Mais, il faut le reconnaître, le dispositif de la PAJE reste relativement complexe et l’objectif de simplification n’a été que partiellement atteint.

De fait, la PAJE est une prestation composite qui rassemble plusieurs prestations ayant chacune leur objet particulier et leurs règles propres, parfois plus complexes que les règles applicables aux prestations antérieures.

La complexité des aides correspond à la volonté de les adapter aux besoins des familles. En outre, la nécessaire maîtrise des finances publiques et l’amélioration de la performance sociale des aides supposent de bien les cibler pour compenser effectivement les coûts que l’on souhaite prendre en charge et aider les familles de manière efficace. De ce point de vue, l’objectif de simplification est contradictoire avec la nécessité de cibler les aides.

La simplification est souvent difficile mais elle contribue à faciliter l’accès aux droits des familles et à l’exercice de leur libre choix, ce qui est un des objectifs majeurs de la PAJE. La simplification contribue aussi à la « solvabilisation » de la demande. La simplification est donc un objectif en soi qu’il convient de poursuivre, tout particulièrement en matière d’aide aux familles.

D’autant que la complexité des aides rend leur gestion par les caisses d’allocations familiales plus difficiles et plus lourdes et a des conséquences en terme d’efficience. Ce point mérite d’être rappelé alors que le rapport d’évaluation de la convention d’objectifs et de gestion 2005-2008 de la Caisse nationale des allocations familiales souligne la dégradation des indicateurs de qualité que la caisse nationale explique par la hausse de la charge de travail des caisses d’allocations familiales.

Cette observation prend d’ailleurs un sens particulier au moment où se met en place le revenu de solidarité active qui sera source d’une nouvelle augmentation importante de la charge de travail des caisses d’allocations familiales.

b) Le développement par les caisses d’allocations familiales du site www.mon-enfant.fr doit faciliter l’information et les démarches des familles

Souvent les parents, surtout lorsqu’ils vont accueillir leur premier enfant, se retrouvent démunis face à la multiplicité des modes de garde et la complexité des aides. L’arrivée d’un enfant engage des choix de vie importants, parfois difficiles à effectuer. L’expression de « parcours du combattant » a été plusieurs fois utilisée, lors des auditions organisées par la MECSS, pour qualifier la difficulté de se retrouver dans un panorama de dispositifs et d’aides objectivement complexe et avec lequel on n’est pas familiarisé. Avant de prendre leurs décisions, les parents doivent répertorier l’offre de garde existante, s’informer sur ses coûts, s’assurer de sa disponibilité et vérifier la compatibilité avec leurs contraintes financières et organisationnelles. La tâche n’est guère aisée et les décisions à prendre qui concernent plusieurs acteurs interdépendants sont souvent des solutions de compromis, plus ou moins satisfaisantes.

L’information des familles est donc cruciale. Celle-ci a longtemps été insuffisante et il était très difficile d’y accéder. La mobilisation de l’outil internet permet aujourd’hui de simplifier radicalement les démarches.

La CNAF en est consciente. Elle doit ainsi généraliser à l’ensemble de la France, au premier trimestre 2010, le site www.mon-enfant.fr qui a été d’abord mis en place à la caisse d’allocations familiales de Strasbourg.

Ce site permet, d’ores et déjà, d’accéder à des informations sur les modes de garde et sur l’offre de garde locale existante. Il permet aussi de calculer le coût de la garde, à l’aide d’un simulateur. Ce site devrait, en 2010, permettre d’accéder à l’offre de garde réellement disponible. La plateforme nationale permettra d’accéder, grâce à des liens aux informations figurant sur les sites des régions et des départements.

Dans le but de parvenir à l’information la plus exhaustive possible, Mme Nadine Morano, secrétaire d’État chargée de la famille, a, lors de son audition par la MECSS, indiqué que la prime à l’installation des assistantes maternelles ne leur sera versée que si les informations les concernant sont mises en ligne sur le site www.mon-enfant.fr.

c) Le système PAJEMPLOI qui simplifie la gestion des gardes d’enfants rencontre un grand succès

Au même titre que le renforcement de l’information sur les modes de garde, les simplifications de gestion permettent de faciliter les démarches et le libre choix des familles.

Grâce à la mise en place du service PAJEMPLOI qui a été créé en même temps que la PAJE, les formalités administratives liées au paiement des assistantes maternelles et des gardes d’enfants à domicile ont été allégées.

Le centre national PAJEMPLOI immatricule les employeurs, gère les relations avec les salariés, réceptionne les déclarations mensuelles établies par les employeurs, calcule les cotisations et le montant de la prise en charge par les caisses d’allocations familiales au titre du complément mode de garde de la PAJE et il délivre les attestations d’emploi aux salariés et les décomptes de cotisations ainsi que les attestations permettant de bénéficier des réductions d’impôts au titre de la garde d’enfants.

Les employeurs adhérents à ce système communiquent un volet social PAJEMPLOI par courrier ou par télédéclaration dématérialisée au centre national qui effectue ensuite les calculs et les démarches.

L’enquête de satisfaction menée par la CNAF, en 2005, montrait que pour les bénéficiaires du système précédent PAJEMPLOI, le nouveau mode de déclaration était jugé plus simple et facile d’utilisation. En 2008, l’enquête de satisfaction révélait que 98 % des bénéficiaires de la PAJE étaient satisfaits de la qualité du service rendu par PAJEMPLOI.

Cette appréciation est corroborée par les faits puisqu’en 2009, 85 % des déclarations sont effectuées via internet.

2. La PAJE est globalement appréciée par les familles

L’enquête de satisfaction réalisée par la CNAF, en 2005, auprès des bénéficiaires de la PAJE fournit d’autres indications intéressantes sur la perception de la prestation financière elle-même.

a) Les familles considèrent que la PAJE apporte peu de changement par rapport aux aides antérieures

L’enquête de satisfaction sur la PAJE qui a été réalisée par la CNAF, en 2005, a montré que la moitié des personnes interrogées bénéficiant de la PAJE et ayant bénéficié des prestations antérieures considérait que la logique des aides n’avait pas été bouleversée et que la PAJE était équivalente à l’ancien dispositif. Cependant, un quart des allocataires jugeait que la PAJE était plus intéressante que les prestations antérieures et 12 % qu’elle était moins intéressante.

b) Les familles jugent « importante » l’aide financière apportée par la PAJE

Les bénéficiaires de la PAJE, quelles que soient les composantes de la prestation qu’ils perçoivent, sont globalement satisfaits de son montant. Trois-quarts d’entre eux (76 %) trouvent « importante » l’aide perçue.

c) Les familles demeurent partagées sur les modalités d’intervention publique à privilégier

Les bénéficiaires de la PAJE sont partagés sur les modalités d’intervention publique à développer pour aider les parents dans la garde de leurs enfants.

40 % ont une préférence pour le développement, en priorité, des services d’accueil collectif. 30 % souhaiteraient que soient développées les aides financières pour compenser une réduction ou un arrêt de travail parental et 30 % aimeraient que l’accent soit mis sur les aides financières pour recourir à une garde d’enfant.

Les bénéficiaires de la PAJE ont tendance à privilégier la modalité d’intervention la plus proche de leur situation personnelle.

Mais les opinions sur les modalités d’intervention à privilégier dépendent aussi de la catégorie socioprofessionnelle. Les ouvriers sont très partagés entre les trois solutions proposées. En revanche, les cadres sont plus nombreux à valoriser les efforts faits pour le développement des services collectifs et moins nombreux à souhaiter des aides financières.

Par ailleurs, les familles monoparentales sont davantage intéressées que les couples par le développement des aides financières.

Les opinions des parents ne dépendent pas du nombre d’enfants mais elles sont différentes selon la taille de l’agglomération de résidence. Les parents habitant dans les grandes villes ont une préférence pour les équipements collectifs alors que, dans les petites communes, les parents souhaitent que soit privilégié le développement des aides financières.

II.- LA PAJE PERMET DE RENFORCER LE LIBRE CHOIX DES FAMILLES, MAIS DES DISPARITÉS SUBSISTENT DANS LE RECOURS AUX COMPLÉMENTS DE LA PRESTATION

Les différentes composantes de la PAJE visent à réduire les contraintes financières pour permettre à chaque famille d’exercer son libre choix.

A. PRÈS DE 1,9 MILLION DE FAMILLES PERÇOIVENT LES ALLOCATIONS DE BASE

Les trois allocations du socle de base sont attribuées sous condition de ressources. Mais les plafonds de ressources étant fixés à un niveau élevé, ces allocations sont peu sélectives.

1. La prime à la naissance permet de compenser les frais liés à la naissance

Les familles sont globalement satisfaites de l’aide que constitue la prime de naissance mais partagées sur certaines de ses modalités.

a) Les familles sont satisfaites du montant de la prime de naissance

La prime de naissance, d’un montant forfaitaire de 894 euros en 2009, est versée en une seule fois au cours du septième mois de grossesse. La prime à l’adoption, d’un montant de 1 788 euros, est versée dans les deux mois qui suivent l’arrivée au foyer de l’enfant âgé de moins de vingt ans.

Au mois de décembre 2008, près de 53 000 familles ont bénéficié de la prime à la naissance et un peu plus de 100 de la prime à l’adoption. Mais cette prestation fait l’objet d’un seul versement, à la différence de l’allocation parentale d’éducation courte dont le versement était réparti sur huit mois. En 2008, près de 640 000 primes de naissance ont été versées aux familles qui ont eu un nouvel enfant (environ 53 000 primes sont versées chaque mois).

L’enquête de satisfaction menée par la CNAF, en 2005, a montré que 86 % des parents qui bénéficiaient de la prime à la naissance considéraient qu’elle leur permettait, tout à fait (52 %) ou plutôt (34 %), de faire face aux dépenses liées à la naissance. Les habitants de l’agglomération parisienne étaient toutefois plus nombreux à estimer insuffisante la prime à la naissance, sans doute en raison de plus grands changements induits par la naissance en matière de logement.

b) Les familles sont partagées sur le versement en une seule fois et sur la condition de ressources

Les opinions des parents sont très partagées sur les modalités de versement de l’aide. 54 % disent préférer un versement unique et 43 % souhaiteraient un versement étalé sur plusieurs mois. Mais la grande majorité (84 %) estime que la prime doit être versée avant la naissance, puisque c’est à ce moment que sont effectuées les principales dépenses d’équipement de l’enfant à venir. La préférence pour un versement unique avant la naissance est particulièrement marquée pour les parents d’un premier enfant. Au contraire, les familles monoparentales sont plus nombreuses à exprimer une préférence pour un versement échelonné ; elles considèrent davantage la prime comme un apport de revenu.

Les parents sont aussi partagés sur l’application du principe d’universalité des prestations. Près de la moitié (45 %) d’entre eux estiment que l’aide devrait être attribuée à tous alors qu’un peu plus d’un tiers (36 %) considère que l’attribution sous condition de ressources est juste et près d’un sur cinq (17 %) – surtout les familles monoparentales – se prononcent pour une concentration des moyens sur moins de ménages.

2. L’allocation de base est une aide peu sélective

L’allocation de base s’est substituée à l’allocation pour jeune enfant.

L’allocation pour jeune enfant courte et longue

L’allocation pour jeune enfant, créée en 1985, était versée, dès le premier enfant, à partir du quatrième mois de grossesse jusqu’au troisième mois de l’enfant (APJE courte) et, ensuite, jusqu’au troisième anniversaire de l’enfant (APJE longue) sous condition de ressources. En 2003, l’allocation pour jeune enfant s’élevait à 159 euros pour un enfant et 1,3 million de familles en bénéficiait. L’allocation pour jeune enfant n’est plus attribuée depuis 2004.

a) L’augmentation des plafonds de ressources de l’allocation de base de la PAJE a sensiblement élargi le champ des bénéficiaires

L’allocation de base de la PAJE, d’un montant de 179 euros en 2009, est versée mensuellement, à compter de la naissance jusqu’aux trois ans de l’enfant ou pendant trente-six mois en cas d’adoption, dans la limite des vingt ans de l’enfant. Elle est cumulable avec les autres composantes de la PAJE.

Principales différences entre l’allocation de base, les allocations
de naissance et d’adoption de la PAJE et les anciennes allocations,
l’allocation pour jeune enfant et l’allocation d’adoption

1. Le plafond de ressources des trois allocations PAJE a été relevé de 37 % par rapport à l’allocation pour jeune enfant ;

2. L’allocation pour jeune enfant était versée mensuellement ; la prime de naissance de la PAJE est versée en une seule fois au septième mois de grossesse ;

3. La mécanique différentielle de l’allocation pour jeune enfant en cas de dépassement du plafond de ressources a été supprimée.

Le montant du plafond de revenus pour l’attribution des allocations du socle de base de la PAJE dépend du rang et du nombre d’enfants à charge, l’enfant à naître étant assimilé à un enfant à charge. Ce montant est majoré lorsque la charge du ou des enfants est assumée par un couple dont chaque membre dispose d’un revenu professionnel ou par une personne seule.

Plafond de ressources 2009 des prestations du socle de base de la PAJE
(à comparer aux revenus 2007)

Nombre d’enfants	Ménages avec un seul revenu		Ménages avec deux revenus ou personne seule
	en euros	en équivalent SMIC net imposable	en euros	en équivalent SMIC net imposable
1 enfant	32 813	3,02	43 363	3,99
2 enfants	39 376	3,63	49 926	4,60
3 enfants	47 251	4,35	57 801	5,32
Par enfant supplémentaire	7 875	0,73	7 875	0,73

Source : CNAF et révision générale des politiques publiques.

En outre, les bénéficiaires de l’allocation de base peuvent, sous la même condition de ressources que pour bénéficier de l’allocation de rentrée scolaire, être affiliés à l’assurance vieillesse du régime général.

b) Près de neuf familles sur dix bénéficient de l’allocation de base

Au mois de décembre 2008, l’allocation de base a été versée à 1 875 000 familles, soit près de 85 % des familles concernées. On peut en outre rappeler que du fait de l’augmentation des plafonds de ressources, 285 000 familles supplémentaires bénéficient de l’allocation d’entretien de base.

Évolution du nombre de bénéficiaires des prestations petite enfance de base

(En milliers)

Prestations	2003	2004	2005	2006	2007
Prime d’adoption Prime de naissance et d’adoption	2	1 55	56	56	55
APJE Allocation de base	1 363	703 690	322 1 332	1 890	1 898

Source : CNAF ; bénéficiaires tous régimes, métropole et DOM.

En raison de la modification des caractéristiques des prestations d’entretien de base, la comparaison du nombre de bénéficiaires en 2003 et les années suivantes n’est pas possible. Il faut en effet rappeler que l’allocation pour jeune enfant courte qui faisait l’objet de huit versements mensuels a été remplacée par une prime à versement unique.

Nombre de familles bénéficiaires de l’allocation de base en 2008

Familles bénéficiaires	Nombre	En %
1 enfant	783 000	42
2 enfants	728 000	39
3 enfants et plus	364 000	19
Total	1 875 000	100

Source : CNAF ; France entière

Du fait de sa mise sous condition de ressources, l’allocation de base est octroyée à des bénéficiaires en moyenne plus modestes que l’ensemble des parents : 55 % des bénéficiaires appartiennent aux deux premiers quintiles des revenus. Cependant, du fait du relèvement du plafond de ressources initial de l’ancienne allocation pour jeune enfant de 37 % lors de la création de la PAJE, 27 % des bénéficiaires de l’allocation de base appartiennent aux deux derniers quintiles des revenus.

Cela traduit le peu de sélectivité de la condition de ressources pour bénéficier des prestations du socle de base de la PAJE. Le barème actuel exclut 15 % des bénéficiaires potentiels de l’allocation de base et de la prime, soit près de 270 000 familles sur environ 2,1 millions.

Par comparaison avec d’autres prestations familiales, la condition de ressources de la PAJE est peu sélective. Le plafond de ressources de la PAJE qui est actuellement fixé à 4 SMIC pour une famille d’un enfant avec deux revenus, est sensiblement supérieur à ceux prévus pour l’allocation de rentrée scolaire (1,9 SMIC pour une famille d’un enfant) et le complément familial (2,9 SMIC pour une famille de trois enfants avec un seul revenu).

Bénéficiaires de l’allocation de base et de l’allocation d’adoption en décembre 2008

	Familles monoparentales			Couples				Total
	0 enfant ^(1)	1 enfant	2 et +	0 enfant ^(1)	1 enfant	2 enfants	3 et +
Primes de naissance ou d’adoption	4 200	1 200	1 800	18 200	16 200	6 800	3 400	52 900
Allocation de base de naissance ou d’adoption	200	14 900	14 500	700	633 000	583 000	364 000	1 875 000

(1) Maintien de droit pendant trois mois pour les enfants décédés.

Source : CNAF ; métropole et DOM.

Par ailleurs, l’allocation de base et la prime à la naissance sont les composantes de la PAJE où les familles monoparentales sont les plus représentées puisqu’elles totalisent 19 % des bénéficiaires.

L’évolution des allocations du socle de base est très fortement liée à l’évolution du nombre de naissances.

En 2008, le coût de la prime de naissance ou d’adoption s’est élevé à 640 millions d’euros et celui de l’allocation de base à 4,1 milliards d’euros. Le total des deux composantes du socle de base de la PAJE a représenté un coût de 4,7 milliards d’euros, soit 41 % du coût global de la PAJE.

B. LE COMPLÉMENT DE LIBRE CHOIX D’ACTIVITÉ FAVORISE LE MAINTIEN D’UNE ACTIVITÉ À TEMPS PARTIEL POUR LES FEMMES ET N’A PAS PERMIS DE RÉDUIRE LES INÉGALITÉS ENTRE HOMMES ET FEMMES

Durant le congé parental d’éducation, d’une durée maximum de trois ans, prévu par l’article L. 1225-48 du code du travail, le salarié peut percevoir deux prestations : le complément de libre choix d’activité ou le complément optionnel de libre choix d’activité. Il s’agit de prestations forfaitaires.

1. Le complément de libre choix d’activité contribue au libre choix des familles mais n’a pas permis de réduire les inégalités entre hommes et femmes

a) Le complément de libre choix d’activité consiste en une aide revalorisée et largement accessible

Le complément de libre choix d’activité s’est substitué à l’allocation parentale d’éducation.

L’allocation parentale d’éducation

L’allocation parentale d’éducation a été créée en 1985. Initialement destinée aux familles de trois enfants, elle a été étendue en 1994 aux familles de deux enfants ayant au moins un enfant de trois ans et dont l’un des parents a interrompu ou réduit son activité professionnelle. L’attribution de l’allocation parentale d’éducation n’était pas soumise à condition de ressources mais son montant était modulé selon le taux d’activité de la personne bénéficiaire (en 2003 : 493 euros pour le taux plein, 326 euros pour un mi-temps, 247 euros pour un temps plus réduit). En 2003, 506 000 personnes en bénéficiaient pour un coût de 2,64 milliards d’euros.

Le complément de libre choix d’activité est versé à toutes les familles, en cas de cessation ou de réduction d’activité professionnelle de l’un ou des deux parents, sous réserve de satisfaire certaines conditions d’activité professionnelle antérieure.

L’ouverture du droit au complément de libre choix d’activité est subordonnée à l’exercice d’une activité professionnelle antérieure pendant une période de référence d’une durée qui varie en fonction du nombre d’enfants à charge. Il faut justifier de huit trimestres de cotisations d’assurance vieillesse dans les deux ans qui précèdent la naissance du premier enfant, ou dans les quatre ans s’il s’agit d’un deuxième enfant ou dans les cinq ans s’il s’agit d’un enfant de rang trois ou plus (dans les trois cas, dans le cadre de l’allocation parentale d’éducation, la période de référence était de dix ans).

La prestation est attribuée à taux plein en cas d’arrêt de l’activité professionnelle et à taux partiel en cas de poursuite d’une activité à temps partiel au plus égale à 80 % du temps plein.

Pour la naissance d’un premier enfant, cette prestation est accordée durant six mois à compter de la naissance de l’enfant ou de la fin du congé de maternité, de paternité ou d’adoption. Pour les naissances des enfants suivants, elle peut être octroyée jusqu’au troisième anniversaire de l’enfant.

Le montant mensuel du complément de libre choix d’activité perçu par la famille dépend de la réduction d’activité réalisée par le parent qui sollicite le bénéfice de cette prestation.

Au 1^er janvier 2009, et après déduction de la contribution au remboursement de la dette sociale au taux de 0,5 % les montants du complément de libre choix d’activité sont ainsi fixés :

– pour un arrêt total d’activité, le complément de libre choix d’activité est de 376 euros en cas de perception de l’allocation de base de la PAJE et de 555 euros sinon.

– pour une activité professionnelle inférieure ou égale à un mi-temps ou une formation professionnelle rémunérée, il est de 243 euros en cas de perception de l’allocation de base de la PAJE et de 422 euros sinon.

– pour une activité professionnelle comprise entre 50 % et 80 %, il est de 140 euros en cas de perception de l’allocation de base et de 319 euros sinon.

Le complément de libre choix d’activité peut donc être cumulé avec l’allocation de base lorsque les ressources du bénéficiaire sont inférieures au plafond. Si les ressources sont supérieures au plafond, le complément de libre choix d’activité est majoré d’un montant correspondant à l’allocation de base. Les parents qui ne peuvent pas bénéficier de l’allocation de base en raison de revenus supérieurs au plafond de ressources peuvent ainsi percevoir un montant équivalent à cette allocation lorsqu’ils bénéficient du complément de libre choix d’activité à taux majoré. Cette disposition est favorable aux parents à revenus moyens ou supérieurs.

Durant la période où le droit peut être ouvert, le congé peut être fractionné par mois entier mais les périodes non consommées ne peuvent être reportées au-delà des trois ans de l’enfant.

En cas de reprise d’une activité professionnelle, il est possible de cumuler le revenu d’activité et le complément de libre choix d’activité à taux plein, pendant une période de deux mois, mais uniquement si le retour à l’emploi se fait entre le dix-huitième et le vingt-neuvième mois de l’enfant.

Les deux membres d’un couple ne peuvent cumuler deux compléments à taux plein. En revanche, chaque membre du couple peut percevoir un complément à taux partiel, le montant cumulé des deux prestations ne devant pas dépasser celui du complément à taux plein.

Les titulaires du complément de libre choix d’activité bénéficient des prestations en nature de l’assurance maladie et peuvent être affiliés, sous condition de ressources, à l’assurance vieillesse du régime général.

Principales différences entre le complément de libre choix d’activité
et l’allocation parentale d’éducation

1. Comme pour l’allocation parentale d’éducation, pas de condition de ressources pour l’attribution du complément de libre choix d’activité ;

2. Le complément de libre choix d’activité peut être versé dès le premier enfant (si le parent a cotisé huit trimestres dans les deux années précédentes) alors que l’allocation parentale d’éducation pouvait seulement être attribuée à partir de deux enfants ;

3. À partir du deuxième enfant, les conditions d’activité préalable pour bénéficier du complément de libre choix d’activité sont plus restrictives que pour l’allocation parentale d’éducation (période de référence plus courte pour le complément de libre choix d’activité : quatre ans pour deux enfants et cinq ans pour trois et plus au lieu de dix ans pour l’allocation parentale d’éducation) ;

4. Revalorisation initiale de 15 % du complément de libre choix d’activité versé dans le cadre d’un travail à temps partiel par rapport à l’allocation parentale d’éducation ; en 2009, l’écart est de 12 % : 408 euros pour le complément de libre choix d’activité et 365 euros pour l’allocation parentale d’éducation en cas de travail au plus à 50 % du temps plein, 308 euros pour le complément de libre choix d’activité et 276 euros pour l’allocation parentale d’éducation en cas de travail entre 50 % et 80 % du temps plein.

Depuis la création de la PAJE, 41 000 personnes supplémentaires bénéficient d’une compensation pour perte de ressources liée à une réduction ou un arrêt d’activité professionnelle, soit une augmentation modérée de 7,3 %.

Évolution du nombre de bénéficiaires d’une compensation pour perte de ressources

(En milliers)

Prestation	2003	2004	2005	2006	2007	Écart 2007-2003	Évolution 2007/2003
APE CLCA et COLCA	563	409 186	192 415	611	604
Total	563	595	607	611	604	+ 41	+ 7,3 %

Source : CNAF ; bénéficiaires tous régimes, métropole et DOM.

En 2008, le nombre de bénéficiaires du complément de libre choix d’activité a diminué de 1,8 % en raison d’un moindre recours au complément de libre choix d’activité à temps plein.

Évolution du coût des compensations pour perte de ressources

(En milliers)

Prestation	2003	2004	2005	2006	2007	2008	Écart 2008-2003	Évolution 2007/2003
APE CLCA et COLCA	2 992	2 673 305	1 546 1 207	435 2 004	2 299	2 256
Total	2 992	2 978	2 753	2 439	2 299	2 256	- 736	- 25 %

Source : CNAF ; bénéficiaires tous régimes, métropole et DOM.

En conséquence, le coût du complément de libre choix d’activité a légèrement diminué, en 2008 ; il s’élève à 2,25 milliards d’euros (- 1,8 %).

b) Le complément de libre choix d’activité permet d’apporter une réponse adaptée à la diversité des attentes des familles

Parmi les bénéficiaires du complément de libre choix d’activité, on peut distinguer plusieurs catégories de population dont les logiques de conciliation de la vie professionnelle avec la vie professionnelle et de cumul du revenu d’activité avec la prestation PAJE sont différentes.

Les bénéficiaires du complément de libre choix d’activité ayant un enfant sont naturellement plus jeunes que les bénéficiaires du complément de libre choix d’activité ayant deux enfants ou plus qui sont souvent âgés de trente à quarante ans. Parmi eux, les bénéficiaires du complément de libre choix d’activité à taux plein sont un peu plus jeunes que ceux ayant recours au complément de libre choix d’activité à taux partiel.

On note aussi de fortes disparités selon les niveaux de diplômes et de revenus. Les bénéficiaires du complément de libre choix d’activité à taux partiel, quel que soit le nombre d’enfants, sont plutôt des cadres et des professions intermédiaires qui ont des revenus relativement élevés. À l’inverse, les parents ayant au moins deux enfants et qui bénéficient du complément de libre choix d’activité à taux plein sont plutôt des employés et ont des revenus plus faibles ou moyens. En revanche, les bénéficiaires du complément de libre choix d’activité ayant un enfant ont des ressources plus diversifiées.

Cette diversité des profils de bénéficiaires résulte en grande partie du fait que le complément de libre choix d’activité est une prestation à caractère forfaitaire. De ce fait, elle compense mieux la perte de salaire pour les personnes à revenus modestes. En outre, les mères les plus qualifiées, en raison de l’intérêt qu’elles portent à leur travail mais aussi par crainte qu’une interruption de travail ne freine leur carrière et les pénalisent, préfèrent ne pas cesser complètement leur activité professionnelle et recourent en priorité au temps partiel.

La décision de recourir au complément de libre choix d’activité à temps plein ou à temps partiel dépend aussi fortement du rang de l’enfant ouvrant droit à la prestation.

Au premier enfant, l’arbitrage financier compte moins que l’intérêt et le bien-être de l’enfant. Pour les parents, le complément de libre choix d’activité de rang 1 à taux plein prolonge plutôt le congé maternité. En revanche, à partir du deuxième enfant, la contrainte financière, qui peut d’ailleurs être associée à des difficultés organisationnelles ou pour trouver un mode de garde, est souvent déterminante dans le choix qui est fait de recourir au complément de libre choix d’activité à temps plein. Ainsi, le complément de libre choix d’activité de rang 2 ou plus à taux plein est souvent utilisé comme un mode de garde de moyen terme.

Conformément à l’objectif qui lui a été assigné, le complément de libre choix d’activité à temps partiel apparaît bien pour les parents comme un moyen de concilier vie familiale et vie professionnelle. La motivation majeure pour les parents qui y recourent est de pouvoir passer davantage de temps avec leur enfant ou leurs enfants. Certains parents mettent aussi en avant d’autres motivations liées à leur souhait de disposer de temps pour mener d’autres activités et pour pallier des difficultés à concilier des horaires de travail peu compatibles avec ceux des modes de garde extérieurs.

c) Le complément de libre choix d’activité favorise le maintien d’une activité à temps partiel mais reste encore quasiment exclusivement utilisé par les femmes

À la fin de l’année 2008, 570 000 personnes bénéficiaient du complément de libre choix d’activité.

Bénéficiaires du complément de libre choix d’activité
et du complément optionnel de libre choix d’activité au 31 décembre 2008

Modalité du complément de libre choix d’activité	Total	Structure
Taux plein	341 800	60 %
Taux réduit activité ≥ 50 %	164 700	29 %
Taux réduit activité < 50 %	53 600	9 %
Couples	5 600	1 %
Avec intéressement	2 200	0,5 %
COLCA	2 100	0,5 %
Total	570 000	100 %

Source : CNAF ; métropole et DOM.

Mais, on observe une évolution dans la composition des bénéficiaires. L’attrait de la combinaison entre prestation et travail à temps partiel a été renforcé avec le remplacement de l’allocation parentale d’éducation par le complément de libre choix d’activité. Le montant du complément de libre choix d’activité à taux réduit est plus élevé que pour l’ancienne prestation et le complément mode garde est lui aussi plus avantageux que les aides antérieures à la garde d’enfants (aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée et aide à la garde d’enfant à domicile). Le cumul du complément de libre choix d’activité à taux réduit avec le complément de mode de garde apparaît donc plus attractif que les anciennes prestations. Avec la PAJE, davantage de parents travaillent à temps partiel alors qu’avec le système précédent, ils auraient arrêté de travailler ou continué à exercer leur activité à temps complet.

Le nombre de bénéficiaires à taux réduit est passé de 139 000 en 2003 à plus de 226 000 en 2007 (+ 62 %). Dans le même temps, le nombre de bénéficiaires de l’allocation parentale d’éducation ou du complément de libre choix d’activité à taux plein a diminué de 7 %. En conséquence, la part de bénéficiaires à taux réduit augmente constamment depuis 2003. Elle a progressé de moitié en quatre ans pour passer de 26 % à 39 %.

En 2007, la baisse du nombre de bénéficiaires du complément de libre choix d’activité à taux plein a été particulièrement importante (- 5,1 %), tandis que le nombre de bénéficiaires du complément de libre choix d’activité à taux réduit a augmenté de 6,2 %. Cette même année, trois bénéficiaires du complément de libre choix d’activité sur cinq ont interrompu leur activité professionnelle et deux bénéficiaires sur cinq ont maintenu une activité à temps partiel.

Les bénéficiaires du complément de libre choix d’activité, qui sont particulièrement nombreux à habiter des communes rurales, se situent dans les tranches de revenus les plus basses : 80 % ont des revenus compris entre 0 et 3 SMIC et 50 % entre 0 et 2 SMIC.

En 2007, 362 000 personnes bénéficiaient d’un complément de libre choix d’activité à taux plein et 230 000 d’un complément de libre choix d’activité à taux partiel, dont trois quarts exerçaient une activité supérieure au mi-temps et un quart une activité inférieure au mi-temps.

Fin 2007, près de 60 % des bénéficiaires du complément de libre choix d’activité avaient deux enfants, un peu plus d’un tiers trois enfants et plus et seulement 6 % un enfant.

En 2008, le mouvement de réduction du recours au complément de libre choix d’activité à temps plein (- 3,8 %) et au complément de libre choix d’activité à temps partiel inférieur au mi-temps s’est poursuivi. En revanche, le complément de libre choix d’activité à temps réduit important, compris entre 50 % et 80 % du temps plein, a continué de se développer (+ 3,8 %).

Cependant, seulement 2,5 % des bénéficiaires du complément de libre choix d’activité sont des pères (environ 15 000). Ce taux n’a pratiquement pas bougé depuis la création de la PAJE. La proportion de pères bénéficiaires de l’allocation parentale d’éducation était de 1,9 %. À ce rythme, le délai pour parvenir à un éventuel rééquilibrage entre les pères et les mères risque d’être long.

Force est donc de constater qu’en ce qui concerne la décision d’arrêter ou de réduire son activité professionnelle à l’arrivée d’un enfant, la création de la PAJE ne semble pas avoir eu d’effet significatif en termes d’égalité entre les genres. La réduction ou l’arrêt de travail durable après l’arrivée d’un enfant dans la famille est toujours quasi exclusivement le fait des femmes.

En outre, le développement du complément de libre choix d’activité à temps partiel a surtout profité aux mères de familles aisées. On peut penser que l’augmentation du complément de libre choix d’activité à temps partiel couplée avec l’augmentation du complément de libre choix du mode de garde a permis à ces familles de descendre en dessous du coût qui avant l’instauration de la PAJE les empêchait de retenir cette organisation en raison d’un arbitrage financier.

d) La majorité des familles estime que la durée du complément de libre choix d’activité pour un enfant est trop brève et que le complément de libre choix d’activité pourrait être partagé entre le père et la mère

La durée du complément de libre choix d’activité pour un enfant semble trop brève mais les conditions d’accès à la prestation semblent justes.

En effet, selon l’enquête de satisfaction menée par la CNAF en 2005, plus de la moitié des bénéficiaires du complément de libre choix d’activité pour un enfant estiment que la durée de l’indemnisation est trop brève (58 %) ; un grand nombre souhaiterait une durée d’un an.

En revanche, à partir du deuxième enfant, la durée de trois ans du complément de libre choix d’activité paraît à la grande majorité des parents convenable et logique puisqu’elle correspond au temps précédant l’entrée en maternelle (82 %).

Les bénéficiaires de compléments mode de garde sont nombreux à estimer les durées du complément de libre choix d’activité convenables voire trop longues.

En outre, deux tiers des familles considèrent que les conditions d’accès au complément de libre choix d’activité sont justes et un tiers qu’elles sont trop restrictives.

Par ailleurs, la majorité des ménages est favorable à l’idée d’imposer, pour toucher l’intégralité du complément de libre choix d’activité, un partage du temps d’arrêt de travail entre les deux conjoints. Un peu plus de la moitié (52 %) estime qu’il s’agit d’une bonne idée. Les hommes bénéficiaires de la prestation qui ont été interrogés se prononcent plus souvent (61 %) pour un partage imposé du congé. Les employés et ouvriers sont plus souvent adeptes du partage et les cadres de la liberté laissée à chaque ménage.

e) Pour les familles, le complément de libre choix d’activité favorise le libre choix du mode garde

Les choix des parents parmi les modes de garde résultent d’arbitrages complexes prenant en compte de nombreux critères. Les raisons principales du choix sont, par ordre d’importance, pour l’ensemble des familles, le bien-être de l’enfant, les contraintes d’organisation (le mode de garde convenant le mieux à l’organisation des parents), l’existence ou le manque d’offre de garde, enfin, en dernière position, les contraintes financières.

L’importance des différents déterminants du choix est, bien sûr, variable selon les caractéristiques socio-économiques et le lieu de résidence des parents.

Selon l’enquête menée par la CNAF en 2005, le complément de libre choix d’activité favorise le libre choix du mode de garde d’environ 40 % des parents qui en bénéficient. Le complément de libre choix d’activité est alors le moteur du libre choix. Pour un quart des bénéficiaires, le complément de libre choix d’activité permet seulement d’alléger la charge financière et ne modifie pas le choix du mode de garde. Dans 15 % des cas, le complément de libre choix d’activité n’a pas permis le libre choix.

Cependant, un tiers des parents bénéficiant d’un complément de libre choix d’activité à taux plein déclarent qu’ils auraient préféré un autre mode de garde plutôt que de garder eux-mêmes leur enfant. Cela rejoint le sentiment exprimé par la moitié des parents qui ne bénéficient que de l’allocation de base et qui se sont arrêtés de travailler alors qu’ils auraient souhaité continuer d’exercer leur activité professionnelle. Pour ces parents, l’arrêt est perçu comme un choix contraint.

2. Le complément optionnel de libre choix d’activité n’a pas trouvé son public

a) Le complément optionnel de libre choix d’activité est un dispositif ciblé sur les familles de trois enfants

Par rapport au complément de libre choix d’activité, le complément optionnel de libre choix d’activité combine une durée plus courte, une indemnisation forfaitaire améliorée et l’obligation d’une interruption totale d’activité professionnelle.

La création du complément optionnel de libre choix d’activité a visé à éviter l’éloignement prolongé des parents, et particulièrement des mères, du marché du travail.

Cette prestation est réservée aux parents qui ont trois enfants à charge. Les parents qui ont trois enfants à charge peuvent choisir entre le complément de libre choix d’activité et le complément optionnel de libre choix d’activité. Mais le parent qui demande le bénéfice du complément optionnel de libre choix d’activité pour un enfant renonce au bénéfice du complément de libre choix d’activité. Le choix du complément optionnel de libre choix d’activité au titre d’un enfant est définitif. Mais, en cas de nouvelle naissance, l’allocataire peut modifier son choix.

Le complément optionnel de libre choix d’activité est attribué uniquement en cas d’arrêt total de l’activité professionnelle, ce qui n’est pas le cas du complément de libre choix d’activité. Il peut être versé pour une durée limitée à douze mois à compter de la naissance de l’enfant.

La condition d’activité antérieure est identique à celle prévue pour l’attribution du complément de libre choix d’activité pour l’enfant de rang trois ou plus : huit trimestres de cotisations vieillesse dans les cinq ans qui précédent la naissance.

Le montant mensuel du complément optionnel de libre choix d’activité est fortement majoré (de près de 60 %) par rapport au montant du complément de libre choix d’activité. Au 1^er janvier 2009, il était de 615 euros en cas de perception de l’allocation de base de la PAJE et de 794 euros dans le cas contraire (après déduction de la contribution au remboursement de la dette sociale).

La personne qui demande le bénéfice du complément optionnel de libre choix d’activité n’a pas droit au bénéfice du complément de libre choix d’activité pour un même enfant. En revanche, la personne qui demande à bénéficier du complément de libre choix d’activité de droit commun peut ensuite demander à bénéficier du complément optionnel de libre choix d’activité pour le même enfant dès lors que celui-ci n’a pas atteint l’âge d’un an.

Le complément optionnel de libre choix d’activité peut être partagé entre les deux membres d’un couple mais pas de façon simultanée.

Comparaison du complément de libre choix d’activité
et du complément optionnel de libre choix d’activité

Conditions d’attribution et modalités	complément de libre choix d’activité	complément optionnel de libre choix d’activité
Nombre d’enfants à charge ouvrant le droit	1 enfant	3 enfants et plus
Condition d’activité antérieure	huit trimestres au titre d’une activité professionnelle dans les cinq ans précédents la naissance	idem
Arrêt total ou partiel d’activité	libre choix	arrêt total
Possibilité de partage entre les deux parents	oui	oui
Choix définitif ou non	non	oui
Durée maximale	3 ans	1 an
Montant	à taux plein : 555 euros	794 euros

En outre, les bénéficiaires de l’allocation de base ou du complément de libre choix d’activité peuvent, sous la même condition de ressources que pour bénéficier de l’allocation de rentrée scolaire, être affiliés à l’assurance vieillesse du régime général.

b) Le complément optionnel de libre choix d’activité n’est pas parvenu à se développer

À la fin de l’année 2008, deux ans et demi après sa création, il y avait seulement 2 100 bénéficiaires du complément optionnel de libre choix d’activité. Ce chiffre paraît très faible si on le compare aux 150 000 bénéficiaires du complément de libre choix d’activité de rang 3 à taux plein.

Après avoir progressé pendant la première année, le nombre d’allocataires du complément optionnel de libre choix d’activité a ensuite plafonné et il a même diminué en 2008.

Les caractéristiques des bénéficiaires du complément optionnel de libre choix d’activité sont très proches de celles des bénéficiaires du complément de libre choix d’activité de rang 1 à taux plein. À l’instar de ce dernier, le complément optionnel de libre choix d’activité semble jouer le rôle d’une prolongation du congé de maternité. Le complément optionnel de libre choix d’activité paraît ainsi répondre au souhait de certains bénéficiaires d’effectuer une courte pause dans leur vie professionnelle pour s’occuper de leurs enfants. Probablement pour cette raison et aussi parce que le montant du complément optionnel de libre choix d’activité est plus élevé que celui du complément de libre choix d’activité, la proportion d’hommes bénéficiaires est trois fois plus importante que pour le complément de libre choix d’activité de rang 3. Ce résultat doit toutefois être relativisé compte tenu du faible effectif de pères concernés. Mais il est possible que, pour les hommes dont les salaires sont en moyenne plus élevés que ceux des femmes, la meilleure solvabilisation qu’apporte le complément optionnel de libre choix d’activité par rapport au complément de libre choix d’activité, soit un déterminant important du choix des pères d’arrêter leur activité professionnelle.

Le dispositif ciblé du complément optionnel de libre choix d’activité, pourtant intéressant, ne semble pas répondre à une attente particulière des familles de trois enfants ou plus. Mais s’il ne paraît pas avoir trouvé à ce jour son public, peut-être est-ce seulement en raison d’une promotion et d’une communication insuffisantes. Le positionnement du complément optionnel de libre choix d’activité peut aussi être en cause. Créé deux ans après le complément de libre choix d’activité, il a pu apparaître comme étant contradictoire avec la volonté affichée lors de la création du complément de libre choix d’activité de favoriser le maintien d’une activité à temps partiel.

Afin de mieux comprendre le peu de succès du complément optionnel de libre choix d’activité, il aurait été utile de mener des études plus précises sur la connaissance du dispositif par les familles potentiellement concernées ainsi que sur la perception par les familles et l’effet réel de l’incitation financière plus importante que pour le complément de libre choix d’activité.

Cette question apparaît d’autant plus importante que les pères sont de plus en plus intéressés par l’interruption ou la réduction, un temps, de leur activité professionnelle pour s’occuper davantage de leurs enfants.

C. LE COMPLÉMENT DE LIBRE CHOIX DU MODE DE GARDE CONTRIBUE À LA RÉDUCTION DU RESTE À CHARGE DES FAMILLES ET À L’HARMONISATION DES TAUX D’EFFORT, MAIS DES INÉGALITÉS SUBSISTENT

Le complément de libre choix du mode de garde, en contribuant à réduire le reste à charge et en permettant de rapprocher les restes à charge en cas de recours à une assistante maternelle agréée ou à une garde à domicile, qui sont les deux modes extérieurs à la famille payants les plus utilisés, permet de renforcer le libre choix du mode de garde.

Le complément de libre choix du mode de garde s’inscrit aussi dans l’action d’ensemble engagée, depuis plusieurs années, par les pouvoirs publics pour développer les emplois de services aux personnes, en solvabilisant la demande et en agissant sur l’offre. L’objectif est aussi de légaliser certaines activités jusqu’alors non déclarées.

1. Le complément de libre choix du mode de garde vise à faciliter le libre choix de la garde par une assistante maternelle ou une garde à domicile

a) La prise en charge est modulée selon le revenu

Le complément de libre choix du mode de garde s’est substitué à l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle (AFEAMA) et à l’allocation de garde d’enfant à domicile (AGED).

L’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée
et l’allocation de garde d’enfant à domicile

Créée en 1991, l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée permet de couvrir le paiement des cotisations patronales et salariales versées au titre de la garde par une assistante maternelle agréée d’un enfant de moins de six ans. Une partie (limitée à 85 %) du salaire versé, est en outre prise en charge par le biais d’un complément dont le montant varie selon le nombre et l’âge des enfants et les ressources du foyer, selon trois tranches. Le montant du complément au titre des enfants de moins de trois ans est divisé par deux pour les enfants de trois à six ans.

En 2003, 575 000 familles bénéficiaient de l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée pour un coût de 1,8 milliard d’euros. En 2008, 50 000 familles ont encore bénéficié de l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée pour un coût de 135 millions d’euros. En 2009, pour la dernière année, les familles ayant un enfant de plus de cinq ans qui bénéficiaient déjà du complément d’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée l’aide au moment de la création de la PAJE et qui n’ont pas eu de nouvel enfant depuis peuvent continuer à en bénéficier (114 euros pour la première tranche de revenus, 90 euros pour la tranche intermédiaire et 75 euros pour la tranche de revenus la plus élevée).

L’allocation de garde d’enfant à domicile a été créée en 1986. Elle consiste en une prise en charge d’une partie des cotisations sociales. Depuis 1998, son montant est modulé selon l’âge de l’enfant et les ressources du foyer. Pour les enfants de moins de trois ans, pour les revenus situés dans la première tranche, la prise en charge correspond à 75 % des cotisations, pour ceux situés au-dessus, la prise en charge est de 50 % comme pour tous les enfants de plus de trois ans.

En 2003, 56 000 familles en bénéficiaient pour un coût de 130 millions d’euros. En 2008, 8 000 familles ayant un enfant de plus de trois ans en bénéficiaient encore pour un coût de 17 millions d’euros. En 2009, l’allocation de garde d’enfant à domicile peut encore bénéficier aux familles ayant un enfant de plus de cinq ans gardé à domicile. La prise en charge est plafonnée dans ce cas à 570 euros par trimestre.

En outre, les emplois d’assistantes maternelles et de garde d’enfant à domicile ouvrent droit à réduction d’impôt.

Le complément de libre choix du mode de garde de la PAJE a pour but de compenser une partie du coût de la garde d’un enfant de moins de six ans. Il est destiné aux familles qui choisissent de faire garder leur enfant par une assistante maternelle agréée ou un employé à domicile ou qui font appel à une association ou une entreprise qui emploie des assistantes maternelles ou des gardes à domicile.

Le complément de libre choix du mode de garde est attribué sous condition de poursuite d’une activité professionnelle minimum, sauf exceptions (demandeur d’emploi, bénéficiaire d’un minima social, étudiant). Pour bénéficier du complément de libre choix du mode de garde, le ménage doit donc, en principe, disposer d’un minimum de revenus tirés d’une activité professionnelle : 389 euros pour une personne seule et 778 euros pour un couple.

La prestation se décompose en deux éléments : d’une part, la prise en charge partielle de la rémunération de l’assistante maternelle ou de l’employé et, d’autre part, la prise en charge totale ou partielle des cotisations sociales afférentes au salaire de la personne employée.

La rémunération par enfant gardé, quel que soit le nombre d’enfants gardés, peut être partiellement prise en charge par la branche famille sous certaines conditions propres à chacune des modalités d’emploi direct par la famille ou par l’intermédiaire d’une association ou d’une entreprise de services à la personne :

– le salaire brut de l’assistante maternelle ne doit pas dépasser, par jour de garde et par enfant cinq fois le montant du SMIC horaire brut, soit, actuellement, au maximum 43,55 euros ;

– la famille ne doit pas bénéficier d’une exonération de cotisations sociales au titre de la personne employée à domicile ;

– l’association ou l’entreprise habilitée – par le conseil général si elle emploie des assistantes maternelles ou par le représentant de l’État dans le département si elle emploie des gardes d’enfants à domicile – ne doit pas recevoir directement de la caisse d’allocations familiales de subvention de fonctionnement.

Le montant de la prise en charge de la rémunération varie selon les ressources de la famille, l’âge des enfants gardés (enfants de moins de trois ans ou de trois à six ans), le statut de la personne employée et la modalité d’emploi.

Pour les enfants de trois à six ans qui sont presque tous scolarisés en maternelle et pour lesquels les besoins de garde sont moins importants, le montant du complément correspond à la moitié du montant du complément pour les enfants de moins de trois ans.

Par ailleurs, le décret et l’arrêté visant à fixer les conditions d’application de la majoration du complément de libre choix du mode de garde pour les parents devant faire face à des coûts de garde plus importants en raison d’horaires de travail atypiques devraient être publiés prochainement.

b) En cas d’emploi direct par la famille, le complément de libre choix du mode de garde est plafonné à 85 % du salaire

En cas d’emploi direct par la famille, le montant du complément est identique pour les assistantes maternelles et les employés à domicile.

Montant du complément mode de garde en cas d’emploi direct

Plafond de ressources	Âge de l’enfant	Montant de la prise en charge de la rémunération
Revenus inférieurs à 19 513 euros	moins de 3 ans 3 à 6 ans	444 euros 222 euros
Revenus entre 19 513 et 43 363 euros	moins de 3 ans 3 à 6 ans	280 euros 140 euros
Revenus supérieurs à 43 363 euros	moins de 3 ans 3 à 6 ans	168 euros 84 euros

En outre, la prise en charge est plafonnée à 85 % du salaire net de la personne employée et des indemnités d’entretien en cas d’emploi d’une assistante maternelle (dans la limite de cinq SMIC horaire par enfant et par jour). Un minimum de 15 % du salaire versé reste donc à la charge de la famille.

Pour l’emploi d’une assistante maternelle, le complément prend aussi en charge la totalité des cotisations, toujours dans la limite de cinq SMIC horaire par enfant et par jour.

Pour l’emploi d’une garde à domicile, le complément prend en charge la moitié des cotisations sociales, dans la limite d’un plafond mensuel de 408 euros, pour un enfant de moins de trois ans et de 204 euros pour un enfant de trois à six ans.

Le complément de libre choix de mode de garde est versé par enfant gardé par une assistante maternelle agréée et par famille, et quel que soit le nombre d’enfants gardés, en cas de garde à domicile.

Depuis 2007, le bénéfice du complément est ouvert aux familles qui recourent à une micro-crèche pour assurer la garde de leurs enfants, selon le même barème que pour l’emploi d’une garde à domicile. En pratique, les micro-crèches regroupent au sein d’un local trois professionnels accueillant au maximum neuf enfants de moins de six ans.

c) En cas d’emploi par l’intermédiaire d’une association ou d’une entreprise, la prise en charge est aussi plafonnée à 85 % de la dépense

En cas d’emploi par l’intermédiaire d’une association ou d’une entreprise, le complément inclut la prise en charge des cotisations sociales. Le montant du complément est différent pour l’emploi d’une assistante maternelle et pour l’emploi d’une garde à domicile.

Montant du complément de libre choix du mode de garde
en cas de recours à une association ou une entreprise

Plafond de ressources	Âge de l’enfant	Montant de la prise en charge de la rémunération de l’assistante maternelle	Montant de la prise en charge de la rémunération de la garde à domicile
Revenus inférieurs à 19 513 euros	moins de 3 ans 3 à 6 ans	672 euros 336 euros	812 euros 406 euros
Revenus entre 19 513 et 43 363 euros	moins de 3 ans 3 à 6 ans	560 euros 280 euros	700 euros 350 euros
Revenus supérieurs à 43 363 euros	moins de 3 ans 3 à 6 ans	448 euros 224 euros	588 euros 294 euros

Le montant du complément de libre choix de mode de garde versé en cas de recours à une association ou à une entreprise est également plafonné à 85 % de la dépense engagée par la famille.

L’aide exceptionnelle attribuée aux bénéficiaires du complément de libre choix
du mode de garde dans le cadre du plan de relance

Dans le cadre des mesures visant à relancer l’économie, il est prévu le versement, au mois de juin 2009, d’une aide exceptionnelle de 200 euros sous la forme de chèques emploi service universel (CESU) préfinancés de 10 ou 20 euros aux bénéficiaires du complément de libre choix du mode de garde.

d) Afin de renforcer le libre choix, le complément de libre choix du mode de garde peut être cumulé avec un complément de libre choix d’activité

Il est possible de cumuler différents compléments, notamment en cas de recours à une assistante maternelle et à une garde à domicile, ou en cas d’activité à temps partiel. Dans ce dernier cas, le complément de libre choix du mode de garde est versé :

– à taux divisé de moitié si le parent bénéficie d’un complément de libre choix d’activité pour une activité ou une formation professionnelle rémunérée à temps partiel au plus égale à 50 % ;

– à taux plein si le parent bénéficie d’un complément de libre choix d’activité pour une activité comprise entre 50 et 80 %.

En revanche, le complément de libre choix du mode de garde n’est pas cumulable avec le complément de libre choix d’activité à taux plein.

1. Principales différences entre le complément de libre choix du mode de garde assistante maternelle et l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle

Les plafonds de ressources et les montants sont fortement augmentés :

– le plafond de la première tranche passe de 17 593 euros par an à 19 225 euros ;

– le montant versé au-dessous de ce seuil passe de 109 euros à 375 euros par mois.

Pour les deux prestations, il y a prise en charge des cotisations sociales.

Avantage de trésorerie pour les familles, le complément de libre choix du mode de garde assistante maternelle est versé mensuellement et non plus trimestriellement.

2. Principales différences entre le complément de libre choix du mode de garde-garde à domicile et l’allocation de garde d’enfant à domicile

Versement d’une aide aux familles comme pour le complément de libre choix du mode de garde assistante maternelle en plus de la prise en charge, comme par l’allocation de garde d’enfant à domicile, d’une partie des cotisations sociales mais de façon plus avantageuse (montant pris en charge plus élevé).

Avantage de trésorerie pour les familles, le complément de libre choix du mode de garde-garde à domicile est aussi versé mensuellement et non plus trimestriellement.

2. Le complément de libre choix du mode de garde semble répondre aux besoins des parents

Comme cela a été rappelé, la création du complément de libre choix du mode de garde s’insère dans une action économique et sociale d’ensemble visant notamment à développer les emplois de services aux personnes et la qualité de vie des familles ayant des enfants en bas âge. En complément de la création de la PAJE, de nombreuses mesures ont été prises et notamment des mesures d’allègements fiscaux qui contribuent aussi à la solvabilisation des familles et au développement de certains modes de garde. L’évaluation du complément de libre choix du mode de garde doit en tenir compte.

Allègements fiscaux pour les familles concernant la garde des enfants

Le crédit d’impôt pour frais de garde à l’extérieur du domicile

Les frais de garde (nets des aides reçues au titre du complément de libre choix du mode de garde ou versées par le comité d’entreprise ou l’entreprise) engagés à l’extérieur du domicile (assistant maternel ou établissement de garde) pour des enfants de moins de six ans ouvrent droit à un allègement fiscal. Initialement, en 2005, il s’agissait d’une réduction d’impôt de 25 %, dans la limite de 2 300 euros. Le dispositif favorisait donc les ménages ayant les plus hauts revenus. En 2006, l’aide a été transformé en crédit d’impôt. Cela permet, depuis, aux familles les plus modestes de bénéficier également d’une diminution du reste à charge. En outre, le taux de la réduction a été doublé pour atteindre 50 % des dépenses.

Cette mesure bénéficie à 1,5 million de ménages pour un coût moyen de 565 euros par ménage. En raison de la transformation de l’aide et de sa revalorisation, le coût de la réduction d’impôt a fortement progressé. Il est passé de 350 millions d’euros en 2006 à 780 millions d’euros en 2007, puis à 840 millions d’euros en 2008, un montant identique étant prévu pour 2009.

Le crédit d’impôt pour l’emploi d’une garde à domicile

Les frais de garde (nets des aides reçues au titre de complément de libre choix du mode de garde ou versées par le comité d’entreprise ou l’entreprise) d’un enfant à domicile ouvrent droit à un crédit d’impôt égal à 50 % dans la limite de 12 000 euros majoré de 1 500 euros par enfant à charge dans la limite d’un plafond de 15 000 euros. Initialement, l’aide était une réduction d’impôt. Elle a été transformée en crédit d’impôt, à compter de 2007 pour les personnes qui exercent une activité professionnelle ou sont inscrits comme demandeur d’emploi depuis au moins trois mois.

En outre, les familles qui cotisent sur le salaire réel de leur employé à domicile bénéficient d’une réduction de quinze points de cotisations patronales de sécurité sociale. Cette réduction est cumulable avec le complément de libre choix du mode de garde.

a) Le complément de libre choix du mode de garde connaît un fort développement

Le complément mode de garde de la PAJE est en fort développement.

En décembre 2007, le nombre de bénéficiaires du complément de libre choix du mode de garde s’élevait à 810 000.

744 000 ménages bénéficiaient du complément de libre choix du mode de garde assistante maternelle, 62 000 du complément de libre choix du mode de garde-garde à domicile et 4 000 du complément de libre choix du mode de garde « structure ».

Évolution du nombre de bénéficiaires d’aides directes à la garde d’enfants

(En milliers)

Prestation	2003	2004	2005	2006	2007	Écart 2007-2003	Évolution 2007/2003
AFEAMA CMG assistante maternelle	629	567 111	391 316	227 514	109 635
Total aide garde assistante maternelle	629	678	707	741	744	+ 115	+ 18 %
AGED CMG garde à domicile	53	46 7	35 21	23 35	15 47
Total garde à domicile	53	53	56	58	62	+ 9	+ 17 %
CMG structures (associations, entreprises)				1	4
Total PAJE seule		118	317	516	638	ns	ns
Total PAJE et anciennes prestations	682	731	763	800	810	+ 128	+ 19 %

Source : CNAF ; bénéficiaires tous régimes, métropole et DOM.

Depuis la création de la PAJE, le nombre de bénéficiaires a augmenté de 130 000, soit près de 20 %. Cette progression résulte, pour l’essentiel, de l’augmentation du nombre de bénéficiaires du complément de libre choix du mode de garde au titre de l’emploi d’une assistante maternelle (+ 115 000). La progression du nombre de bénéficiaires du complément de libre choix du mode de garde pour l’emploi d’une garde à domicile est aussi importante mais l’effectif est nettement plus faible.

En 2008, la progression du complément de libre choix du mode de garde a été très forte ; près de 90 000 familles supplémentaires en ont bénéficié (+ 14,3 %).

Le nombre de bénéficiaires du complément de libre choix du mode de garde assistante maternelle a continué d’augmenter sensiblement (+ 13 %) et davantage encore celui des bénéficiaires du complément de libre choix du mode de garde-garde à domicile (+ 24 %). Le complément de libre choix du mode de garde « structure » commence à se développer, puisque le nombre de personnes qui en ont bénéficié a doublé en 2008 (environ 8 500 bénéficiaires).

En 2008, le nombre de bénéficiaires du complément de libre choix du mode de garde assistante maternelle ayant un niveau inférieur de ressources, c’est-à-dire relevant de la première tranche, a augmenté de 28 %. Cette évolution est probablement due, au moins en partie, à l’augmentation du complément de libre choix du mode de garde pour les bénéficiaires ayant un niveau inférieur de ressources. Le nombre de bénéficiaires ayant un niveau intermédiaire de ressources a augmenté de 13 % et le nombre de bénéficiaires ayant un niveau supérieur de ressources a été stable.

Le complément de libre choix du mode de garde-garde à domicile se développe surtout dans les familles qui ont un enfant de trois à six ans (quasi-doublement en un an pour un effectif d’environ 18 000).

b) Le coût des aides à la garde d’enfants versées aux familles a doublé depuis 2003

Sous l’effet de l’augmentation du nombre de bénéficiaires et de l’augmentation du montant du complément de libre choix du mode de garde par rapport aux prestations antérieures, le coût des aides sociales directes versées aux familles pour le financement d’un mode de garde payant a pratiquement doublé (+ 99 %), de 2003 à 2008. Il est passé de 2,3 milliards d’euros, en 2003, à 4,5 milliards d’euros en 2008, soit une augmentation de 2,2 milliards d’euros.

Évolution du coût des aides directes à la garde d’enfants

(En millions d’euros)

Prestation	2003	2004	2005	2006	2007	2008	Écart 2007-2003	Évolution 2007/2003
AFEAMA CMG assistante maternelle	2 168	2 225 170	1 611 1 255	838 2 623	286 3 455	138 4 128
Total aide garde assistante maternelle	2 168	2 395	2 865	3 461	3 741	4 266	+ 2 006	+ 93 %
AGED CMG garde à domicile	113	115 9	100 74	54 154	31 199	17 235
Total garde à domicile	113	124	174	208	230	252	+ 139	+ 123 %
CMG structures (associations, entreprises)				3	10	22
Total PAJE seule		179	1 429	2 770	3 664	4 385	ns	ns
Total PAJE et anciennes prestations	2 281	2 340	3 039	3 670	3 975	4 540	+ 2 259	+ 99 %

Source : CNAF ; France entière, tous régimes.

Durant la seule année 2008, le coût du complément de libre choix du mode de garde a augmenté, dans la même proportion que le nombre de bénéficiaires, de 14 %.

Depuis 2004, le coût des aides à la garde d’enfants versées directement aux familles augmente, en moyenne, d’environ un demi-milliard d’euros chaque année.

b) Les parents considèrent que le complément de libre choix du mode de garde favorise effectivement le libre choix du mode de garde

L’enquête de satisfaction réalisée par la CNAF, en 2005, montre que le complément de libre choix du mode de garde a été le moteur du libre choix du mode de garde pour les deux tiers des parents qui en bénéficient. Le complément de libre choix du mode de garde a donc bien joué son rôle. Seulement un parent sur dix qui en bénéficie aurait préféré un autre mode de garde que celui qui a été choisi.

Cependant, pour les deux tiers des parents bénéficiant du complément de libre choix du mode de garde assistante maternelle, celui-ci a un impact uniquement sur la charge financière. Le complément de libre choix du mode de garde permet de diminuer la charge financière sans favoriser l’accès au mode de garde. Autrement dit, l’aide apportée par le complément de libre choix du mode de garde ne conduit pas les parents à modifier leur choix de mode de garde.

3. Le complément de libre choix du mode de garde contribue à la réduction du reste à charge des familles

La PAJE ainsi que la transformation des crédits d’impôt en réductions d’impôt ont entraîné une diminution importante des frais de garde restant à la charge des familles.

En outre, grâce à l’augmentation de l’aide apportée par le complément de libre choix du mode de garde, le reste à charge pour les familles est, désormais, pratiquement le même pour une garde par une assistante maternelle ou dans une crèche. Mais le problème auquel les parents sont souvent confrontés reste le manque de places en crèches ou de garde par une assistante maternelle.

a) Le complément de libre choix du mode de garde contribue fortement à la réduction du reste à charge

L’enquête sur les modes de garde et d’accueil des jeunes enfants menée par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), en 2007, montre que près de deux enfants sur trois âgés de moins de trois ans non scolarisés sont gardés par les parents (64 %) ou par les grands-parents ou un autre membre de la famille (4 %). Par ailleurs, près d’un enfant sur trois (31,5 %) est confié à une garde payante : assistante maternelle (18 %), crèche (11 %) ou garde à domicile (2 %).

L’enquête de la DREES permet notamment de préciser la contribution des allocations diverses et des aides fiscales (crédits ou réductions d’impôts) à la diminution des dépenses de garde des familles.

Ces éléments d’information concernent en particulier les familles qui recourent à une solution de garde ouvrant droit au complément de libre choix du mode de garde de la PAJE, à titre principal, c’est-à-dire à un mode de garde où l’enfant passe le plus de temps du lundi au vendredi entre 8 heures et 19 heures.

Coût de la garde restant à la charge des familles, en 2007

(En euros)

Mode de garde	Dépenses garde principale	Allocations	Crédits ou réductions d’impôt	Dépenses nettes	Nombre d’heures	Coût horaire avant réduction	Coût horaire net
Assistante maternelle ^(1)	508	244	77	187	166	3,1	1,1
Crèche	269	0	86	183	169	1,6	1,1
Assistante maternelle non agréée	387	0	0	387	167	2,3	2,3
À domicile simple	1 203	131	437	635	187	6,4	3,4
Garde partagée	1 018	169	425	424	209	4,9	2,0
Ensemble payant	455	153	97	205	168	2,7	1,2

(1) Rémunérée 3,5 SMIC par jour.

Source : DREES.

En moyenne, sur l’ensemble des familles, le complément de libre choix du mode de garde assistante maternelle permet de réduire de moitié (48 %) le reste à charge des parents qui emploient une assistante maternelle agréée, le crédit d’impôt réduisant, pour sa part, le reste à charge de 15 %.

Au total, l’aide mensuelle de 244 euros apportée par le complément de libre choix du mode de garde et les aides fiscales (77 euros) permettent de réduire de près des deux tiers (63 %) le reste à charge des familles qui emploient une assistante maternelle. Le reste à charge de la famille représente donc un peu plus d’un tiers (37 %) du coût initial.

La dépense mensuelle initiale pour les familles de 508 euros par mois est, après allocations et aides fiscales (321 euros), ramenée à 166 euros.

L’allocation de complément de libre choix du mode de garde représente les trois quarts de l’aide globale, l’aide fiscale en représentant un quart.

Il en va différemment en cas d’emploi d’une garde à domicile, non partagée.

En moyenne, pour un coût initial pour les familles qui emploient une garde à domicile de 1 203 euros par mois, le complément de libre choix du mode de garde s’élève à 131 euros, soit 11 % du coût initial, et les aides fiscales à 437 euros, soit 36 % du coût initial.

Au total, les allocations et aides fiscales permettent de réduire de 568 euros le coût initial et de laisser 635 euros à la charge des familles. Les aides permettent de réduire de près de moitié (47 %) le reste à charge des familles.

L’allocation de complément de libre choix du mode de garde représente un quart de l’aide globale et les aides fiscales les trois quarts. Les proportions sont donc inverses de celles concernant l’emploi d’une assistante maternelle agréée.

Cependant, l’aide globale apportée à la famille en cas d’emploi d’une garde à domicile est sensiblement plus élevée (568 euros) que celle apportée en cas d’emploi d’une assistante maternelle agréée (321 euros). Mais cette différence peut s’expliquer par la différence de coût initial : 1 203 euros pour la garde à domicile et 508 euros pour l’assistante maternelle.

Dans les deux cas, les aides publiques permettent de réduire au moins de moitié le reste à charge des familles : 63 % pour une assistante maternelle et 47 % pour une garde à domicile. Le taux de réduction du reste à charge est un tiers plus élevé pour l’emploi d’une assistante maternelle.

Aussi, le reste à charge net, après allocations et aides fiscales, en cas d’emploi d’une garde à domicile demeure nettement plus élevé (635 euros) qu’en cas d’emploi d’une assistante maternelle (187 euros).

Le reste à charge net, après allocations et aides fiscales, est donc plus élevé de 450 euros en cas d’emploi d’une garde à domicile non partagée qu’en cas d’emploi d’une assistante maternelle ou de garde en crèche. Le reste à charge est 3,4 fois plus élevé en cas d’emploi d’une garde à domicile.

On peut aussi observer qu’en cas d’emploi d’une assistante maternelle, qui représente plus de neuf cas sur dix d’attribution d’un complément de libre choix du mode de garde, l’aide apportée par le complément de libre choix du mode de garde a un effet redistributif. Elle est effectivement plus élevée pour les revenus les plus faibles.

Réduction du reste à charge procurée par le complément de libre choix du mode
de garde en cas d’emploi, à titre principal, d’une assistante maternelle agréée

(En euros)

Niveau de vie mensuel par unité de consommation	Montant de l’allocation de CMG
Moins de 1 100	283
De 1 100 à 1 700	265
De 1 700 à 2 300	249
Plus de 2 300	164

Source : DREES.

Elle s’élève à 283 euros pour les familles dont le niveau de vie mensuel par unité de consommation est inférieur à 1 100 euros et à 164 euros en cas de niveau de vie supérieur à 2 300 euros.

b) Le complément de libre choix du mode de garde contribue à l’égalisation du reste à charge pour les principaux modes de garde

L’enquête sur les modes de garde et d’accueil des jeunes enfants menée par la DREES, en 2007, montre aussi que, désormais, après allocations et réduction d’impôt, le reste à charge pour les familles est équivalent pour une garde par une assistante maternelle ou dans une crèche.

Entre 2002 et 2007, les frais de garde payant pour l’emploi d’une assistante maternelle ou d’une garde à domicile ont diminué grâce à la mise en place de la PAJE et du crédit d’impôt pour les familles modestes et grâce aux revalorisations des aides fiscales.

Évolution du coût horaire et du reste à charge mensuel

	Crèche		Assistante maternelle agréée^(1)		Garde à domicile
	2002	2007	2002	2007	2002	2007
Dépenses initiales	282	269	427	508	1 016	1 203
Allocations CMG	0	0	156	244	0	131
Réductions d’impôt	35	86	43	77	223	437
Total des aides	35	86	199	321	223	568
Reste à charge	247	183	238	187	793	635
Coût horaire avant allocations et réductions d’impôt	1,6	1,6	2,6	3,1	5,7	6,4
Coût horaire net	1,4	1,1	1,4	1,1	4,4	3,4

(1) Rémunérée 3,5 SMIC par jour.

En moyenne, le complément mode de garde de la PAJE permet aux parents qui emploient une assistante maternelle agréée de percevoir mensuellement 244 euros d’allocations par enfant en 2007, contre 156 euros en 2002 avec l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée, soit une augmentation de l’aide de 88 euros ou 50 %.

L’augmentation du montant des aides (complément de libre choix du mode de garde + réduction ou crédit d’impôt) de 199 euros, en 2002, à 321 euros, en 2007, a permis d’abaisser le reste à charge en cas d’emploi d’une assistante maternelle de 238 euros, en 2002, à 187 euros, en 2007, soit une diminution de 51 euros ou 21 %.

Cette diminution représente un dixième de la dépense initiale de garde d’assistante maternelle.

En outre, alors qu’en 2002 aucune allocation n’était versée aux parents en cas de garde à domicile, le complément de libre choix du mode de garde-garde à domicile apportait, en moyenne, une aide de 131 euros, en 2007.

Compte tenu de l’augmentation des aides de 223 euros, en 2002, à 568 euros, en 2007, le reste à charge en cas d’emploi d’une garde à domicile est passé, de 2002 à 2007, de 793 euros à 635 euros, soit une diminution de 158 euros ou 20 %.

Avant allocations et déductions fiscales, les familles qui ont recours à une garde payante à titre principal consacrent, en moyenne par enfant, 269 euros par mois pour une garde en crèche, 508 euros pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée et 1 203 euros pour l’emploi d’une garde à domicile.

En conséquence de la création de la PAJE et de l’augmentation des aides fiscales, l’assistante maternelle agréée et la crèche ont désormais un coût équivalent de 185 euros par mois pour les familles et sont les deux modes de garde les moins onéreux. Le complément de libre choix du mode de garde a donc permis d’annuler la différence entre les restes à charge.

Le renforcement des aides a aussi permis de réduire le coût horaire des modes de garde payant.

Entre 2002 et 2007, grâce, pour l’essentiel, à la création du complément de libre choix du mode de garde et, accessoirement, à l’augmentation des réductions d’impôt, les coûts horaires moyens des assistantes maternelles agréées ont, malgré la revalorisation de leur statut, diminué de 3,7 % par an en euros constants.

La baisse est encore plus marquée pour les familles à revenus modestes (- 8,6 % par an en moyenne) et intermédiaires. Pour les familles aisées, le coût a au contraire augmenté (+ 2,8 % par an sur la période).

Grâce à l’augmentation des réductions d’impôt, pour l’essentiel, et à la création de la PAJE, les coûts horaires de la garde à domicile non partagée ont aussi diminué (- 4,9 % par an).

Le coût horaire restant à la charge de la famille de la garde par une assistante maternelle est désormais équivalent au coût horaire de la garde en crèche (1,10 euro).

Mais le coût horaire, après complément de libre choix du mode de garde et réduction d’impôt, de la garde à domicile qui a diminué d’un quart, depuis 2002, reste encore trois fois plus élevé que celui d’une garde par une assistante maternelle ou en crèche (3,40 euros contre 1,10 euro).

c) Le complément de libre choix du mode de garde participe à l’harmonisation des taux d’effort mais des inégalités subsistent

Le complément de libre choix du mode de garde contribue à la réduction et l’égalisation de la part du revenu consacré aux frais de garde par les familles.

Les familles ayant un enfant de moins de trois ans confié à un mode de garde payant consacrent 13 % de leurs revenus à sa garde. Les aides sociales et fiscales permettent de limiter leur taux d’effort, c’est-à-dire de baisser la part de leur revenu consacrée à la garde à 6 %.

Avant allocations et crédits d’impôt, l’emploi d’une assistante maternelle agréée pèse, en moyenne, plus fortement sur le budget des familles (14 %) que la garde en crèche (8 %).

Après allocations et crédits d’impôt, le taux d’effort est ramené à 5 % ou 7 % du budget, quels que soient les niveaux de vie des parents.

Part du revenu consacrée à la garde d’un enfant selon le niveau de vie des familles

Niveau de vie mensuel (par unité de consommation)	Assistante maternelle ^(1)		Crèche		Garde à domicile
	avant	après	avant	après	avant	après
moins de 1 100 euros	27	6	11	7	ns	ns
de 1 100 à 1 700 euros	17	5	9	6	ns	ns
de 1 700 à 2 300 euros	14	5	8	5	ns	ns
plus de 2 300 euros	11	6	7	5	14	8
ensemble	14	5	8	6	17	9

(1) Rémunérée 3,5 SMIC par jour.

Le taux d’effort est donc pratiquement équivalent pour toutes les familles qui recourent à une assistante maternelle ou à une crèche pour faire garder leur enfant. Le taux d’effort est aussi le plus bas, quels que soient les revenus, pour ces modes de garde.

Pour les personnes ayant des revenus élevés, le taux d’effort pour la garde à domicile (8 %) est encore sensiblement plus élevé que celui concernant les gardes en crèche ou par une assistante maternelle agréée (5 % ou 6 %).

Mais l’emploi d’une garde à domicile, même partagée, reste trop onéreux pour les parents les plus modestes. Les aides sont insuffisantes pour solvabiliser la demande de ces familles pour ce mode de garde. Cela explique, d’ailleurs, en partie, la segmentation existante dans l’utilisation des modes de garde. Les enfants de familles aisées recourent principalement à des modes garde individualisés (assistante maternelle ou garde à domicile) alors que ceux de familles modestes sont essentiellement accueillis dans les modes de garde collectifs.

Le complément de libre choix du mode de garde n’a pas permis de supprimer toutes les inégalités entre les ménages les plus aisés et les plus modestes mais il a permis d’en réduire certaines.

De fait, depuis la création de la PAJE ainsi que la transformation des réductions d’impôt en crédits d’impôt et leur majoration, la réduction des taux d’effort est générale et très significative, pour tous les modes de garde, surtout pour les titulaires de revenus modestes et intermédiaires.

Les chiffres publiés dans le programme de qualité et d’efficience de la branche Famille, en annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, permettent de prendre la mesure de l’évolution. Ils résultent de calculs effectués par la CNAF et la direction de la sécurité sociale selon des modalités différentes de celles utilisées par la DREES. La CNAF et la direction de la sécurité sociale ont calculé le reste à charge et le taux d’effort à partir du cas type d’un couple bi-actifs avec un enfant alors que la DREES a calculé le taux d’effort par unité de consommation.

Cette différence explique que les résultats publiés dans le programme de qualité et d’efficience sont légèrement différents de ceux publiés par la DREES. Mais les tendances et les constats sont très proches.

Pour un couple bi-actifs avec un enfant de moins de trois ans gardé, et ayant un revenu d’un SMIC, trois SMIC ou six SMIC, le taux d’effort est passé, de 2002 à 2008 :

1° En cas de recours à une assistante maternelle :

– 1 SMIC : de 27,5 % à 8 % (reste à charge de 96 euros en 2008) ;

– 3 SMIC : de 9,9 % à 5,3 % (172 euros) ;

– 6 SMIC : de 5,3 % (en 2004) à 4,5 % (280 euros) ;

2° En cas de recours à une garde à domicile, non partagée, rémunérée 1,2 Smic (coût total de 2 317 euros) :

– 1 SMIC : de 121 % à 57 % (580 euros) ;

– 3 SMIC : de 45,5 % à 25,8 % (837 euros) ;

– 6 SMIC : de 17,6 % à 15,4 % (946 euros) ;

3° En cas de recours à une garde à domicile partagée (coût total de 1 203 euros), de 2004 à 2008 :

– 1 SMIC : 43,1 % à 18,2 % (218 euros) ;

– 3 SMIC : 16,3 % à 9,1 % (297 euros) ;

– 6 SMIC : 6,2 % à 5,7 % (351 euros) ;

4° À titre de comparaison, dans le cas de garde dans un établissement collectif :

– 1 SMIC : de 10,4 % à 4,3 % (52 euros) ;

– 3 SMIC : de 8,7 % à 6,6 % (214 euros) ;

– 6 SMIC : de 6,8 % (en 2004) à 5,7 % (351 euros).

Ces chiffres confirment notamment que le mode de garde assistante maternelle qui représente un taux d’effort de l’ordre de 6 % à 8 %, soit un reste à charge de l’ordre de 90 euros par mois, est désormais accessible, mais difficilement, aux parents ayant des revenus modestes. En effet, selon cette étude, le reste à charge pour une garde par une assistante maternelle (96 euros) reste encore, pour les parents ayant des revenus autour du SMIC, nettement plus élevé – presque le double – que pour un accueil en crèche (52 euros). La différence de reste à charge est encore très substantielle, à ce niveau de revenu.

Le recours à la garde à domicile est encore plus inabordable pour les familles ayant un revenu modeste. Même avec le bénéfice du crédit d’impôt, depuis 2007, le reste à charge de 680 euros est trop important. La garde à domicile partagée est quasiment impossible puisque le reste à charge s’élève dans ce cas à 280 euros.

La garde à domicile simple n’est toujours pas abordable aux ménages ayant un revenu équivalent à trois SMIC. Le taux d’effort de 26 % et le reste à charge de 837 euros sont encore trop élevés. En revanche, la garde à domicile partagée est devenue plus abordable. Le taux d’effort est de 9,1 % et le reste à charge s’élève à 297 euros.

La garde à domicile simple est encore réservée aux familles aisées. Pour ces familles, disposant de revenus s’élevant au minimum à six SMIC, le recours à la garde à domicile partagée permet de réduire fortement leur taux d’effort à un niveau équivalent à celui qui correspond à une place en crèche (5,7 %). En outre, à ce niveau de revenu, le taux d’effort en cas de garde partagée est de près de dix points inférieur à celui consenti pour une garde à domicile simple (5,7 % au lieu de 15,4 %).

Globalement, les différentes réformes permettent de contenir le taux d’effort à un niveau le plus souvent inférieur à 10 % des ressources de la famille, quels que soient les revenus et le mode de garde, à l’exception de la garde à domicile lorsque les ressources sont modestes et de la garde à domicile non partagée pour tous les niveaux de revenus.

III.- PROPOSITIONS : FAVORISER L’ÉGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES ET RENFORCER LE LIBRE CHOIX DES FAMILLES

Il paraît souhaitable de conforter la PAJE mais en la faisant évoluer sur certains points.

Les propositions retenues s’organisent autour des objectifs suivants :

– conforter le libre choix des familles ;

– maintenir des aides largement accessibles mais réduire certains effets d’aubaine ;

– favoriser l’emploi et éviter l’éloignement prolongé du marché du travail ;

– favoriser le partage des tâches familiales entre hommes et femmes ;

– réduire les contraintes d’offre de garde.

A. AMÉLIORER L’INFORMATION DES FAMILLES SUR LES MODES DE GARDE ET LES AIDES FINANCIÈRES

La MECSS considère que la simplification des démarches est essentielle pour faciliter la vie des familles ayant de jeunes enfants.

En conséquence, la MECSS souhaite que le site internet www.mon-enfant.fr de deuxième génération soit effectivement mis en place début 2010, comme le Gouvernement s’y est engagé. Elle souhaite que l’ensemble des informations nécessaires à l’exercice du libre choix éclairé par les familles, en particulier concernant les places de garde disponibles et le reste à charge de la famille, soit accessible, en temps réel, sur ce site géré par la CNAF.

B. INCITER AU MAINTIEN DE L’ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE ET AU PARTAGE DU COMPLÉMENT DE LIBRE CHOIX D’ACTIVITÉ

L’un des objectifs prioritaires du complément de libre choix d’activité doit être d’inciter les parents à éviter de s’éloigner durablement du marché du travail. Mais le complément de libre choix d’activité doit aussi être, en même temps, réorienté pour favoriser l’égalité entre les hommes et les femmes et inciter à une répartition plus équitable des tâches familiales entre les mères et les pères.

Ces objectifs sont complémentaires.

Il faut donc rendre le complément de libre choix d’activité plus favorable à l’égalité entre les hommes et les femmes.

La durée du congé parental indemnisé et les conditions de son attribution ont des conséquences importantes sur l’égalité entre les sexes en matière d’emploi et de répartition des tâches familiales.

Dans les pays de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), on distingue trois modèles :

– les pays offrant un congé court, d’un an au maximum et non rémunéré comme le Royaume-Uni, l’Irlande, les Pays-Bas et l’Australie ;

– les pays autorisant un congé long de deux ou trois ans et faiblement rémunéré comme l’Autriche ;

– un troisième groupe de pays avec des congés relativement courts, d’environ une année, et assez bien rémunérés sous la forme d’une compensation proportionnelle au salaire, comme la Suède, la Norvège, le Danemark, l’Islande et, depuis 2007, l’Allemagne.

Selon l’OCDE, la France fait partie du deuxième groupe de pays offrant un congé long et plutôt faiblement rémunéré, à partir du deuxième enfant.

Le congé parental dans les pays Nordiques et en Allemagne

Au Danemark, les trente-deux semaines de congé parental qui s’ajoutent aux dix-huit semaines de congé maternité sont rémunérées à 100 % du salaire dans la limite d’un plafond. Il s’agit d’un droit familial à partager librement entre les parents. Il existe aussi un congé de paternité de deux semaines rémunéré. En outre, chaque parent peut aussi bénéficier de huit semaines supplémentaires non rémunérées.

Les trente-deux semaines de congé parental rémunéré doivent être prises durant les quarante-huit semaines suivant la naissance de l’enfant. Mais huit à treize semaines peuvent être prises plus tard, avant les neuf ans de l’enfant. Le congé peut donc être pris en plusieurs séquences, avec l’accord de l’employeur. Le congé peut aussi être utilisé à temps partiel et combiné à une activité, la rémunération perçue au titre du congé étant proportionnellement réduite.

94 % des mères ont fait usage du congé parental et 26 % des pères. 89 % des pères utilisent le congé paternité.

En Suède, les parents disposent de 480 jours de congé parental, dont 390 sont payés à 80 % du salaire, la période restante étant rémunérée de façon forfaitaire ; les employeurs complètent souvent cette rémunération jusqu’à un taux plein pour une période qui varie généralement de trois à six mois. Sur ces 480 jours, chaque parent se voit réserver 60 jours qui sont perdus s’ils n’en font pas usage, le reste étant un droit familial dont le partage peut être librement décidé. Par ailleurs, chaque parent peut prolonger cette période de congé par une période non rémunérée tant que l’enfant a un âge inférieur à dix-huit mois.

La flexibilité du dispositif est assez grande puisque le congé est calculé en nombre de jours et non de semaines impliquant un nombre de jours non séparables. De plus, le congé rémunéré peut être fractionné en plusieurs périodes, jusqu’aux huit ans de l’enfant. Les parents peuvent être en congé simultanément, et l’utiliser à temps partiel (à mi-temps, voire même à un huitième de temps), la période de congé étant alors prolongée. Les parents peuvent aussi fractionner le congé en plusieurs séquences, dans la limite de trois périodes par an.

90 % des pères ont recours au congé parental mais le total de jours pris par les mères et les pères demeure très inégal : les pères utilisaient, en 2003, 17 % du total des jours de congé parental. Ces jours sont généralement pris dans la période comprise entre les sixième et dix huitième mois de l’enfant. Les pères sont aussi plus nombreux à prendre un congé « partiel », un jour par semaine par exemple.

En Islande, chaque parent a droit à un congé individuel de treize semaines, rémunéré à 80 % du salaire. Un congé parental supplémentaire de treize semaines est octroyé avec les mêmes conditions de rémunération, les parents étant libres de choisir sa répartition. L’ensemble des congés doivent être pris dans les dix-huit mois suivant la naissance de l’enfant. Ensuite, treize semaines de congé supplémentaires non rémunérées peuvent être prises avant les huit ans de l’enfant. Les congés peuvent être pris en une ou plusieurs périodes.

Environ 90 % des mères utilisent leur droit individuel, mais la proportion n’est que de 20 % parmi les pères. La durée moyenne du congé est de 99 jours pour ces derniers, tandis que les mères en utilisent 185 jours. En dépit de ce déséquilibre persistant, la réforme de 2004 qui a introduit ce droit individuel a eu un effet perceptible : la part des jours de congé utilisés par les pères est passée de 3,3 % à près de 35 % en 2006.

Enfin, en Allemagne, la réforme de 2007 s’est orientée vers l’octroi d’un congé relativement court, de cinquante-deux semaines rémunérées à 67 % du revenu salarial. Il est néanmoins possible de l’utiliser sur vingt-quatre mois avec une rémunération à taux réduit. Par ailleurs, un bonus de deux mois est octroyé si le congé est partagé entre les parents.

L’usage du congé est aussi relativement flexible. Les parents peuvent prendre un congé partiel et continuer à percevoir une allocation compensatrice si leur activité ne dépasse pas trente heures par semaines. Par ailleurs, la dernière fraction du congé peut être prise avant les huit ans de l’enfant. Enfin, les parents peuvent bénéficier du congé simultanément et prendre le congé en deux périodes au maximum.

Depuis la création du nouveau dispositif, le taux de recours au congé parental s’est sensiblement accru parmi les pères, passant de 3,5 % avant la réforme à 14,3 % au premier trimestre 2008.

Ces exemples montrent l’efficacité des mesures qui ont été prises dans ces pays pour améliorer l’égalité entre les hommes et les femmes dans la vie familiale et l’emploi.

L’évolution de la durée du congé parental indemnisé peut avoir un effet de levier important et durable sur les représentations au sein de la société et permettre de rééquilibrer la répartition des tâches entre les genres.

Le succès du congé paternité de onze jours ouvrables qui est pris par plus des deux tiers des pères s’inscrit dans cette logique. Les études montrent aussi la progression de l’intérêt des pères pour l’égalité au sein du couple et que l’idée d’arrêter de travailler ou de réduire son activité professionnelle pour s’occuper de son enfant progresse. Pour répondre à ces attentes, il faut rendre le complément de libre choix d’activité réellement accessible aux pères et limiter l’incitation à un éloignement durable du marché du travail des femmes ayant un faible niveau de qualification.

En lien avec l’allongement de la durée du congé de maternité à dix-huit semaines préconisé par l’Union européenne, il est donc souhaitable de s’orienter vers un congé mieux indemnisé mais d’une durée plus courte, qui pourrait être de l’ordre d’un an, et dont au moins une partie serait partagée entre le père et la mère. Une partie du complément de libre choix d’activité devrait être réservée au père. Une prime à la parentalité pourrait être prévue lorsque cette fraction est utilisée. Dans certains cas, une prime pourrait également être accordée en cas de reprise immédiate d’une activité professionnelle ou d’une formation, à l’issue du congé pris pendant la première année de l’enfant. Les conditions d’usage du congé indemnisé devraient être souples pour laisser à chaque famille le libre choix d’adapter l’utilisation du congé en fonction de ses besoins. Une partie de la durée du congé indemnisé devrait ainsi pouvoir être prise de manière fractionnée, par journée, par exemple jusqu’aux dix ans de l’enfant.

Cette réforme du complément de libre choix d’activité aurait des conséquences importantes sur le recours aux différents modes de garde. Le nouveau dispositif devrait permettre de dégager un nombre de places de garde significatif actuellement utilisées pour la garde des enfants de moins de un an. Les places rendues disponibles pourraient être redéployées pour accueillir les enfants plus âgés, en particulier ceux d’un à deux ans. Dans le schéma envisagé, les enfants de deux à trois ans pourraient progressivement être accueillis dans le nouveau mode de garde, mieux adapté que la maternelle, que constituent les jardins d’éveil et dont l’expérimentation vient de débuter.

Il conviendra de veiller à ce que le taux d’encadrement en jardins d’éveil soit suffisamment important pour assurer la qualité de l’accueil des enfants. Il faudra aussi veiller à maîtriser les impacts financiers sur les familles liés au développement de ce nouveau mode de garde. Il serait par ailleurs souhaitable que l’Éducation nationale qui accueille encore près d’un enfant sur cinq de plus de deux ans soit impliquée dans la mise en œuvre des jardins d’éveil.

La question de l’optimisation de l’utilisation de l’offre de garde est centrale car elle permet de donner sa pleine portée à l’objectif de libre choix du mode de garde. La réduction des contraintes financières est un objectif insuffisant en soi. Il faut agir simultanément sur la demande et sur l’offre de garde tout en prenant en compte les répercussions des choix parentaux sur le bien-être des enfants et la vie des entreprises. En ce qui concerne ce dernier point, il y a tout lieu de penser qu’un complément de libre choix d’activité moins long et mieux partagé serait de nature à améliorer la prise en compte des questions de parentalité dans les entreprises. Il serait d’ailleurs souhaitable d’inciter les partenaires sociaux à s’impliquer davantage sur ce thème.

Le Premier ministre a indiqué, le 5 juin 2009, lors de son discours pour l’installation du Haut conseil de la famille, qu’il confiait à ce dernier la mission de conduire une réflexion sur l’évolution du congé parental.

Il conviendrait que la réflexion engagée par le Haut conseil de la famille sur ce sujet sensible qui recouvre d’importants enjeux de société transversaux puisse aboutir prochainement.

Il serait souhaitable de parvenir, dans un délai bref, après concertation avec les représentants des familles et les partenaires sociaux, à un congé parental réformé, plus court, mieux indemnisé, partagé et souple qui permette d’améliorer la conciliation entre la vie professionnelle et la vie familiale et de réduire les inégalités dans l’arbitrage entre le travail et les tâches familiales en fonction du niveau de ressources et du sexe.

Par cohérence avec la mise en place d’un complément de libre choix d’activité réformé, unifié et plus court, la question de la suppression du complément optionnel de libre choix d’activité sera alors posée.

Dans cette perspective, il conviendrait que la CNAF réalise, avant la fin de l’année 2009, une étude permettant de comprendre les raisons pour lesquelles ce dispositif n’a pas rencontré son public.

C. RENFORCER LE COMPLÉMENT DE MODE GARDE ASSISTANT MATERNEL POUR LES FAMILLES MODESTES

Comme cela a été souligné, le reste à charge pour les familles modestes est plus important en cas de recours à une assistante maternelle qu’en cas de garde par un établissement d’accueil du jeune enfant.

L’augmentation du complément de libre choix du mode de garde pour ces familles, décidée en 2008, a déjà permis de réduire l’écart de reste à charge et le taux d’effort en cas de recours à une assistante maternelle.

Afin de supprimer la différence résiduelle et de renforcer le libre choix de ces familles, il serait souhaitable de procéder à une nouvelle revalorisation du montant maximum du complément de libre choix du mode de garde pour les familles à revenus modestes.

Mais pour que cette revalorisation produise pleinement son effet, il conviendrait de relever le plafond d’aide actuellement fixé à 85 % de la dépense engagée.

Cette mesure permettrait de renforcer le libre choix du mode de garde des familles à bas revenus. Ces familles pourraient plus facilement faire le choix de recourir à une assistante maternelle plutôt qu’opter pour le complément de libre choix d’activité, souvent à taux plein.

Le financement de cette majoration pourrait être assuré par une diminution des plafonds de ressources pour l’attribution des allocations du socle de base.

Par cohérence, il serait alors souhaitable de cesser de verser la majoration du complément de libre choix d’activité aux familles ayant les revenus les plus élevés qui ne perçoivent pas l’allocation de base.

Les membres UMP de la mission ne sont pas favorables à ces deux dernières propositions et souhaitent qu’une étude soit réalisée pour en évaluer l’impact.

Par ailleurs, la MECSS souhaite que la réflexion sur l’optimisation des modes de garde se poursuive afin, en prenant en compte les contraintes budgétaires, de mieux répondre aux besoins des familles et d’améliorer la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle.

CONCLUSION

La prestation d’accueil du jeune enfant est un élément important de l’aide à la petite enfance. Le panier de prestations financières que constitue la PAJE doit être adapté en fonction de l’évolution des besoins des familles. C’est le sens des propositions qui sont présentées.

Mais pour que les prestations en espèces soient pleinement efficaces et l’objectif de libre choix atteint, celles-ci doivent être complétées par des services d’accueil de qualité et en quantité suffisante sur l’ensemble du territoire. Ce n’était pas l’objet du présent rapport d’étudier l’offre de services d’accueil même si ce sujet a été abordé lors de certaines auditions.

Il serait souhaitable qu’une prochaine mission de la commission des affaires sociales puisse approfondir la réflexion sur cette question. Afin de renforcer le libre choix des familles, il conviendrait, au-delà de l’amélioration des aides financières à la petite enfance, de développer l’offre de modes de garde, notamment en crèches. Les adaptations devraient tenir compte de la montée en charge des jardins d’éveil et de la mise en place de la réforme du complément de libre choix d’activité qui est préconisée. Cette mission devrait être aussi l’occasion de réexaminer la question de la rémunération et de la formation professionnelle des assistantes maternelles agréées ainsi que de déterminer les raisons pour lesquelles un nombre significatif d’entre elles se retrouvent sans enfants à garder et les moyens de pallier ce problème.

*

LISTE DES PROPOSITIONS

1. Améliorer l’information des familles sur les modes de garde ainsi que sur les aides financières et le reste à charge

2. Réformer le complément de libre choix d’activité : un congé parental plus court, mieux indemnisé, partagé et fractionnable

3. Renforcer le complément de mode de garde assistant maternel pour les familles modestes

* *

*

La mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale a adopté le présent rapport lors de sa réunion du mardi 7 juillet 2009.

Comme le prévoit l’article LO 111-9-3 du code de la sécurité sociale, elle notifiera les préconisations du présent rapport au Gouvernement et aux organismes de sécurité sociale concernés, lesquels seront tenus d’y répondre dans un délai de deux mois, et assurera le suivi de ses conclusions.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires sociales procède à l’examen du rapport d’information, présenté par Mme Marie-Françoise Clergeau, en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), sur la prestation d’accueil du jeune enfant, au cours de sa séance du mardi 7 juillet 2009.

Un débat suit l’exposé de la rapporteure.

M. le président Pierre Méhaignerie. L’urgence consiste à apporter une réponse aux maires qui songent à créer un jardin d’éveil mais ignorent comment ces structures seront financées.

M. Pierre Morange, coprésident de la MECSS. Je salue la qualité du travail de Mme Clergeau : ce rapport sera une réflexion de référence sur la politique familiale.

J’insiste sur les préconisations de la rapporteure concernant la lisibilité du dispositif : les informations devront être accessibles pour la totalité des parents en 2010, comme le Gouvernement s’y est engagé.

Une réflexion doit être ouverte à propos de l’adaptation des modes de garde aux attentes des familles et aux nécessités des tranches d’âge – zéro-un an, un an-deux ans, deux ans-trois ans –, de la réforme du congé parental – qui doit être plus ramassé mais mieux rémunéré – et de la répartition des participations financières au fonctionnement des jardins d’éveil.

La PAJE a remporté un grand succès puisque près de 300 000 familles supplémentaires bénéficient du dispositif, avec une enveloppe budgétaire nettement supérieure aux prévisions initiales.

Le taux d’effort restant à la charge des familles a diminué, quel que soit leur niveau de revenu, même si le différentiel est plus significatif en cas de garde à domicile.

Nous sommes en effet défavorables à la suppression du CMG au-dessus d’un certain niveau de revenu. Nous préconisons une étude d’impact afin de mesurer l’éventuel effet d’aubaine, de comptabiliser les conséquences positives en termes de lutte contre le travail dissimulé et d’évaluer le risque d’ouvrir une trappe à exclure les mères des parcours professionnels.

La MECSS exercera, bien entendu, une sorte de droit de suite sur cet excellent travail.

M. Jean Mallot, coprésident de la MECSS. Marie-Françoise Clergeau a accompli un travail considérable dont nous tirerons les enseignements dans la suite de nos travaux.

Le changement de dispositif intervenu en 2004 a produit des effets importants puisque la base budgétaire a progressé de 43 %.

Néanmoins, à proportion, le nouveau système a davantage bénéficié aux familles aisées qu’aux familles modestes ; à cet égard, le rapport de la Cour des comptes est très clair. Cet accroissement des inégalités mérite un examen, d’où certaines des propositions formulées par la MECSS.

Toutes les démarches concourant à simplifier le système et surtout à le rendre plus lisible pour ses utilisateurs doivent être encouragées.

La plupart de nos interlocuteurs ont naturellement aussi abordé le thème des offres de garde, un travail supplémentaire s’avérant, à l’évidence, nécessaire en la matière, notamment s’agissant des jardins d’éveil.

Le cadre du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, installé jeudi dernier, pourra-t-il être utilisé pour promouvoir ce travail et lui donner une suite ?

Enfin, il conviendra de profiter des échéances à venir, en particulier de l’examen du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, pour donner une suite législative aux propositions avancées.

Mme Martine Carrillon-Couvreur. J’ai moi aussi apprécié le travail de Marie-Françoise Clergeau, qui remet les choses au clair et devra être complété au cours des mois et des années à venir.

La question des modes de garde est d’actualité, notamment avec les jardins d’éveil. Elle concerne beaucoup de familles. Nous aurions tout intérêt à travailler sur ce sujet pour en maîtriser toutes les dimensions.

Soyons aussi attentifs au congé parental. Les femmes – c’est moins souvent le cas des hommes – qui restent éloignées trop longtemps du travail se trouvent en difficulté pour reprendre un emploi. À cet égard, les propositions émises sont intéressantes.

M. Dominique Dord. Je n’aurais jamais imaginé que la PAJE représente la somme énorme de 11 milliards d’euros de prestations, c’est-à-dire de « salaires indirects », selon l’expression chère au Président Méhaignerie.

Vous préconisez, madame la rapporteure, qu’une partie du CLCA soit « réservée au père ». Pour tenir compte de certaines réalités professionnelles, il serait préférable qu’elle le soit à l’un des deux parents, au choix.

Mme Michèle Delaunay. Je remercie à mon tour Marie-Françoise Clergeau pour son travail et je pense aussi que nous devrons prolonger la réflexion.

Dans une société de plus en plus inégalitaire culturellement, ne serait-il pas souhaitable de se fonder non seulement sur la notion de libre choix mais aussi sur celle de meilleur choix pour les enfants, dont certains rencontrent des problèmes d’acquisition du langage ou de socialisation ? Du personnel spécialisé, formé à cet effet, est nécessaire pour procurer à ces enfants l’environnement nécessaire à leur développement fondamental.

M. le président Pierre Méhaignerie. Dans la perspective du PLFSS, je transmettrai quelques questions au Gouvernement, concernant en particulier les crèches d’entreprises et les micro-crèches en zone rurale.

Mme la rapporteure. Monsieur Dord, le congé de paternité, mis sur pied en 2001 ou 2002, n’est pas obligatoire, mais plus de 60 % des pères le prennent, ce qui traduit une évolution des comportements. L’idée est que les pères puissent partager une partie du congé parental avec les mères mais différentes formules sont envisageables. Vous avez raison, la meilleure formulation est « l’autre parent », car il arrive que le père mobilise la totalité du congé parental, même si cela ne concerne que 3 % des familles à peine. L’essentiel est de faire en sorte que les deux parents s’investissent, l’égalité réelle entre hommes et femmes passant par le partage des tâches domestiques et familiales.

M. Georges Colombier. Ce rapport démontre une fois de plus l’importance de la MECSS : si elle n’existait pas, il faudrait la créer ! J’émets également le souhait que la Commission se saisisse des questions abordées dans le prolongement de la PAJE.

M. le président Pierre Méhaignerie. Les prolongements pourront être traités dans le cadre de l’examen du PLFSS et du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques.

La Commission autorise, en application de l’article 145 du Règlement, le dépôt du rapport d’information en vue de sa publication.

ANNEXES

ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION

Présidents

M. Jean Mallot (SRC)

M. Pierre Morange (UMP)

Membres

Mme Martine Billard (GDR)

M. Philippe Boënnec (UMP) ⁽¹⁾

Mme Martine Carrillon-Couvreur (SRC)

Mme Marie-Françoise Clergeau (SRC)

M. Georges Colombier (UMP)

M. Rémi Delatte (UMP)

M. Jean-Pierre Door (UMP)

Mme Jacqueline Fraysse (GDR)

Mme Catherine Génisson (SRC)

M. Maxime Gremetz (GDR)

M. Olivier Jardé (NC) ⁽¹⁾

Mme Catherine Lemorton (SRC)

M. Claude Leteurtre (NC)

Mme Geneviève Levy (UMP) ⁽¹⁾

Mme Bérengère Poletti  (UMP) ⁽²⁾

M. Jean-Luc Préel (NC)

M. Dominique Tian (UMP) ⁽²⁾

Mme Marisol Touraine (SRC)

ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Pages

6 novembre 2008 :

10 h 30 – Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes, Mme Marianne Levy-Rosenwald, conseiller maître, et Mme Stéphanie Bigas, conseiller référendaire 85

11 h 30 – Mme Anne-Marie Brocas, directrice de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) au ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité, et Mme Nicole Roth, sous-directrice de l’observation de la solidarité 92

20 novembre 2008 :

9 h 30 – M. Alain Kurkdjian, chef par intérim du service des droits des femmes et de l’égalité au ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, et M. Olivier Peraldi, adjoint au délégué interministériel à la famille au ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité 100

11 h 30 – M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale au ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative 114

4 décembre 2008 :

9 h 30 – M. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d’administration de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), M. Hervé Drouet, directeur général, Mme Hélène Paris, directrice des statistiques, études et recherches, Mme Sylvie Chevillier, sous-directrice enfance et parentalité, et M. Olivier Maniette, sous-directeur de l’action sociale 121

10 h 30 – Mme Françoise Bourcier, directrice de la Caisse d’allocations familiales de la Côte-d’Or, M. Clément Charlot, directeur de la Caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique, et M. Bernard Lerat, directeur de la Caisse d’allocations familiales de Paris 131

11 h 30 – M. François Fondard, président du conseil d’administration de l’Union nationale des associations familiales (UNAF) 136

18 décembre 2008 :

9 h 30 – M. Thierry Dieuleveux, inspecteur général des affaires sociales, chef de la mission de révision générale des politiques publiques relative à la politique familiale 141

10 h 30 – M. Yves Ackermann, vice-président de la commission culture, éducation, jeunesse, sport de l’Assemblée des départements de France (ADF), président du conseil général du Territoire-de-Belfort, et M. Jean-Michel Rapinat, directeur du service politiques sociales de l’enfance, Mme Fabienne Padovani, présidente de la commission éducation, culture, jeunesse et sports du conseil général de Loire-Atlantique, et M. Claude Vinot, président de la commission actions sociales et intergénérationnelles du conseil général de Côte-d’Or 150

11 h 30 – M. Yves Fournel, vice-président de la commission éducation de l’Association des maires des grandes villes de France (AMGVF), adjoint au maire de Lyon à l’éducation et la petite enfance, et Mme Hélène Cascaro, chargée de mission culture, éducation, enfance, M. Patrick Masclet, président de la commission cohésion sociale de l’Association des maires de France (AMF), maire d’Arleux, et Mme Isabelle Voix, en charge du social, et M. Jean Marc Collet, vice-président de la Communauté de communes des vallées de la Tille et de l’Ignon (COVATI), président de la commission enfance jeunesse 165

22 janvier 2009 :

9 h 30 – M. Jean-Laurent Clochard, responsable de la petite enfance à la Confédération syndicale des familles (CSF), Mme Isabelle Malsch, vice-présidente de Familles de France, et M. Georges Noharet, en charge du développement de la vie associative, Mme Marie-Claude Boileau, administratrice nationale de Familles rurales, Mme Christiane Attali-Marot, présidente de la commission petite enfance de l’Union nationale interfédérale des organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS), et Mme Karine Métayer, conseillère technique responsable du pôle enfance, jeunesse, famille 171

10 h 30 – M. Yves Verollet, secrétaire confédéral en charge du secteur protection sociale à la Confédération française démocratique du travail (CFDT), Mme Dominique Jeoffre, déléguée nationale du pôle protection sociale, chargée de la famille à la Confédération française de l’encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC), Mme Pascale Coton, secrétaire générale adjointe chargée de la protection sociale à la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), et Mme Jacqueline Farache, conseillère confédérale en charge du dossier jeune enfant à la Confédération générale du travail (CGT) 180

11 h 30 – M. Pierre Triadou, membre de la commission sociale de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME), M. Philippe Chognard, conseiller technique à la direction des affaires sociales, et Mme Sandrine Bourgogne, assistante auprès du secrétaire général, et Mme Fabienne Munoz, membre du conseil d’administration de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), représentant l’Union professionnelle artisanale (UPA), et Mme Caroline Duc, chargée des relations avec le Parlement 187

19 février 2009 :

9 h 30 – M. Jean-Louis Nembrini, directeur général de l’enseignement scolaire au ministère de l’éducation nationale, et M. René Macron, chef du bureau des écoles 195

10 h 30 – Mme Monique Dufourny, secrétaire générale du Syndicat professionnel des assistants maternels et assistants familiaux (SPAMAF), Mmes Marie-France Le Gouguec et Sandra Onyszko, chargées de mission à l’Union fédérative nationale des associations de familles d’accueil et assistantes maternelles (UFNAFAAM), Mme Emmanuelle Lefebvre-Mayer, membre du conseil d’administration de l’Association nationale des puéricultrices diplômées et des étudiantes (ANDPE), et Mme Marie Bernard, chargée de mission 205

11 h 30 – M. Jérôme Ballarin, président de l’Observatoire de la parentalité en entreprise, Mme Soline Gravouil, présidente de la Fédération française des entreprises de crèches (FFEC), et M. Sylvain Forestier, membre de la commission institutionnelle, Mme Claire Beffa, directrice associée de la société de conseil Équilibres 212

5 mars 2009 :

9 h 30 – Mme Martine Durand, directrice-adjointe de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), M. Willem Adema, administrateur principal, et M. Olivier Thevenon, administrateur 223

10 h 30 – Mme Iva Lanova, membre du cabinet de M. Vladimír Špidla, commissaire européen à l’emploi, aux affaires sociales et à l’égalité des chances, chargée des questions d’égalité des chances 229

11 h 30 – M. Fabrice Heyriès, directeur général de l’action sociale au ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, Mme Florence Lianos, sous-directrice des âges de la vie, et M. Ibrahim Moussouni, adjoint au chef du bureau Enfance et famille 236

26 mars 2009 :

9 h 30 – M. Julien Damon, coauteur du rapport du Centre d’analyse stratégique sur le service public de la petite enfance 246

10 h 30 – Mme France Prioux, corédactrice en chef de la revue Population à l’Institut national d’études démographiques (INED), et M. Laurent Toulemon, responsable de l’unité de recherche fécondité, famille, sexualité à l’INED 252

11 h 30 – Mme Anne-Marie Brocas, directrice de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) au ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, et Mme Isabelle Robert-Bobée, chef du bureau famille, handicap et dépendance 261

19 mai 2009 :

9 h 30 – Mme Nadine Morano, secrétaire d’État chargée de la famille, auprès du ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville 267

ANNEXE 3 : COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

AUDITIONS DU 6 NOVEMBRE 2008

Audition de Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes, Mme Marianne Levy-Rosenwald, conseiller maître, et Mme Stéphanie Bigas, conseiller référendaire.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous sommes heureux d’accueillir Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes, Mme Marianne Levy-Rosenwald, conseiller maître, et Mme Stéphanie Bigas, conseiller référendaire. Je passe sans plus tarder la parole à notre rapporteure.

Mme Marie-Françoise Clergeau, rapporteure. Je rappelle brièvement les objectifs fixés par le Gouvernement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 pour la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) : la simplification du dispositif d’aide à la garde des jeunes enfants grâce à une prestation unique, l’élargissement des différents modes de garde pour les familles et la conciliation vie familiale-vie professionnelle. Le coût estimé à l’époque était, en année pleine, de 700 millions d’euros. Il est trois fois supérieur aujourd’hui.

La Cour des comptes s’est penchée sur le sujet et y a consacré un chapitre de son rapport annuel. Nous sommes très intéressés d’en connaître les observations principales.

Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes. Nous avons travaillé trois années de suite sur des questions connexes à la PAJE. Le chapitre consacré à ce sujet dans le rapport de 2008 porte d’ailleurs le titre « Les aides à la garde des jeunes enfants » car il nous est apparu que la PAJE ne pouvait pas être isolée des prestations qui lui ont préexisté ni de l’usage qui peut en être fait, compte tenu que, comme vous l’avez rappelé, madame la rapporteure, les objectifs de la loi qui a créé cette prestation était de permettre une simplification du dispositif d’aide à la garde des jeunes enfants, un libre choix d’activités pour les parents et un libre choix du mode de garde. Ces points méritent tous d’être discutés car tout le monde n’est pas d’accord sur les résultats obtenus. Il existe de nombreux rapports sur la question. Nous ne manquons pas de littérature. Pour nos travaux, nous avons regardé les rapports de Mme Pécresse, de M. Hirsch et du centre d’analyse stratégique. Le rapport de Mme Tabarot est paru après.

Nous avons constaté que la PAJE était un dispositif assez peu simplifié, ce qui n’est pas étonnant quand on veut cibler des prestations familiales sur des besoins particuliers – l’objectif était certainement un peu ambitieux. La PAJE est un label puisqu’elle regroupe six ou sept prestations différentes existant précédemment. Sa création s’est accompagnée d’une réforme des conditions d’octroi, d’un élargissement des conditions de ressources afin d’augmenter le nombre des bénéficiaires et d’une revalorisation du montant des prestations. L’augmentation du complément mode de garde (CMG) « assistante maternelle », l’élargissement du plafond de ressources pour les allocations de base et les primes de naissance et l’ouverture du complément optionnel de libre choix d’activité (COLCA) pour les parents d’au moins trois enfants ont nécessairement eu un coût. Le montant des prestations petite enfance est passé de 8 milliards d’euros en 2003 à 10,4 milliards en 2007, l’année 2009 devant être le terme de la montée en charge du dispositif, dont on déplore parfois que le coût ait été sous-estimé.

La réglementation reste très complexe. Les personnels des caisses d’allocations familiales (CAF) ont eu du mal à l’« ingérer ». Mais, pour les bénéficiaires, il ressort des sondages qui ont été réalisés que, si elle a complexifié le complément de libre choix d’activité, elle a nettement amélioré les relations avec l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) grâce, notamment, à l’usage du chèque emploi service universel (CESU). En dehors de ce progrès, il reste très difficile pour les familles de savoir à quelles prestations elles ont droit, d’autant que les appellations ne sont pas faciles à retenir.

La Cour considère que le coût de la réforme a été volontairement sous-estimé. L’écart est trop important pour résulter d’une difficulté normale d’évaluation. Le Gouvernement avait chiffré le surcoût à 800 millions d’euros, la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) entre 900 millions et 1,2 milliard d’euros. Il est finalement de 2 milliards, les deux tiers de ce surcoût étant relatifs aux prestations de garde elles-mêmes.

Mis à part le desserrement important du plafond de ressources, qui a forcément un coût, l’évolution des comportements encouragée par la réforme n’a pas été intégrée dans les prévisions financières. La même mésaventure est arrivée en matière de retraites. Il faut reconnaître à la décharge de l’administration, qu’il n’est pas facile de calculer précisément les effets d’une réforme.

Il était attendu de la simplification du dispositif d’aide à la garde des jeunes enfants une économie sur les coûts de gestion des organismes. Il appartiendra à l’Observatoire national des charges de gestion de vérifier si cette ambition a été atteinte. La branche famille était en déficit en 2004 au moment où a été lancée la réforme de la PAJE. Celle-ci n’a pas arrangé la situation. Il n’y a pas eu de mesures financières correctrices depuis. Plusieurs propositions ont été faites mais elles n’ont pas été retenues. On est donc resté sur le schéma initial.

L’autre objectif de la réforme était d’offrir un libre choix d’activité aux parents. Le complément de libre choix d’activité (CLCA) à taux partiel avait pour but d’encourager les femmes à ne pas s’arrêter complètement de travailler afin qu’elles ne perdent pas le contact avec l’activité professionnelle. Or il a plutôt incité des femmes de milieux moyens ou aisés à alléger leur activité tout en bénéficiant d’un complément de garde. La cible n’a pas été celle qui était recherchée.

À l’inverse, le CLCA à taux plein continue à s’adresser prioritairement aux femmes qui soit ne trouvent pas de solutions de garde, soit n’ont pas les moyens de la payer et se trouvent écartées du marché de l’emploi. Entre un salaire modeste dont il faut retirer le coût résiduel de la garde d’enfants et une prestation non imposable, le choix est rapide pour les personnes qui ont des petits salaires.

Quant au COLCA, dernier né des prestations, à destination des familles de trois enfants, il n’est versé que pour un an, cette période intégrant le congé de maternité, ce qui n’est pas très incitatif. Il a un succès d’estime, sans plus.

Éviter d’écarter les femmes du marché de l’emploi est un objectif important, notamment dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. L’impact des CLCA et du COLCA n’a pas été évalué mais on peut penser qu’il est assez faible. Les programmes de qualité et d’efficience (PQE) devraient calculer à partir de 2009 la proportion de femmes qui retrouvent un emploi après un CLCA. Beaucoup de travaux ont été réalisés sur le sujet, qui montrent que les femmes qui s’arrêtent de travailler pendant un certain temps ont beaucoup de difficultés à se réinsérer, surtout quand elles sont peu diplômées.

M. le coprésident Pierre Morange. Le nombre de bénéficiaires d’allocations de garde des jeunes enfants a-t-il augmenté depuis la réforme ? Celle-ci a-t-elle eu une influence sur la natalité française ?

Mme la rapporteure. Pouvez-vous nous indiquer également le taux d’effort des familles ? Quelles sont celles qui sont les plus aidées et celles qui le sont le moins ?

Mme Rolande Ruellan. Nous estimons dans le rapport à 435 000 le nombre des familles qui sont entrées dans le dispositif, ce nombre étant à différencier selon les catégories de prestations.

M. le coprésident Pierre Morange. Combien de bénéficiaires y avait-il avant la réforme ?

Mme Rolande Ruellan. Nous n’avons pas fait les totaux mais le nombre de bénéficiaires devait être à peu près de 2,5 millions.

Mme la rapporteure. N’a-t-on pas donné plus de facilités à des familles qui disposaient déjà de possibilités de garde d’enfant qu’à des familles qui avaient des capacités financières moindres ?

Mme Rolande Ruellan. C’est le second sujet d’étude du rapport.

S’agissant du libre choix d’activité, on a vu que la réforme a plutôt profité aux familles assez favorisées. Concernant les aides à la garde des jeunes enfants, nous avons des difficultés à mesurer l’impact de la réforme sur l’évolution du reste à charge des familles, donc du taux d’effort, d’autant que des avantages fiscaux se sont ajoutés pendant la même période qui n’ont pas profité de manière égale à toutes les familles. Vous pourrez demander à ce sujet des précisions à la direction de la recherche des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES). On peut affirmer cependant que, hormis peut-être pour la garde à domicile, la réforme a diminué le taux d’effort de toutes les familles, sans qu’il y ait toutefois corrélation entre ce taux d’effort après diminution et les revenus des familles ni entre ce taux et le coût pour la collectivité. Autrement dit, la collectivité paie beaucoup pour des familles qui pourraient dépenser plus parce que le coût des différents modes de garde est très différent. En dehors de la garde à domicile, qui n’est accessible qu’à une faible partie des familles en dépit des aides, la crèche est le mode de garde le plus coûteux, comparé à la garde par une assistante maternelle. À cause de ces différences de coût, donc de prise en charge, l’équité n’a pas été complètement au rendez-vous. Mon analyse est très schématique. Elle est beaucoup plus détaillée dans le rapport.

Si la PAJE n’a pas réduit le taux d’effort des familles aisées qui optent pour la garde à domicile, il ne faut pas oublier que les mesures fiscales accordées aux revenus élevés ont contribué à le diminuer.

M. le coprésident Pierre Morange. La garde à domicile était souvent du travail au noir. La réforme a-t-elle entraîné un accroissement des rentrées de cotisations sociales du fait de la régularisation d’un certain nombre d’emplois ?

Mme Rolande Ruellan. Il est certain que la mise sous condition de ressources de l’allocation de garde d’enfant à domicile (AGED) qui préexistait à la PAJE a entraîné une forme de travail au noir. La réforme de la PAJE avait également pour but de lutter contre ce phénomène. Mais on ne peut pas facilement distinguer ce qui relève du blanchiment d’un travail non déclaré de l’embauche de personnel grâce à des avantages fiscaux, surtout avec le développement de la garde partagée dans les villes et l’exonération de quinze points de cotisations patronales pour les personnes qui déclarent le salaire réel de leur employé, au lieu du salaire forfaitaire comme cela est généralement le cas pour les gens de maison.

Dans le rapport de l’année dernière, nous avions traité des mesures familiales dans leur ensemble et nous avions déjà consacré tout un chapitre à la conciliation vie professionnelle-vie familiale. Nous aboutissons aux mêmes conclusions cette année, à savoir, d’une part, que le système aurait besoin d’être réexaminé à la lumière des critères de maîtrise des dépenses publiques, d’équité et de cohérence, d’autre part, que le libre choix du mode de garde ne peut pas être un objectif raisonnable. Nous avons travaillé sur le sujet cette année avec en toile de fond l’idée d’un droit opposable à la garde, qui nous paraît un peu difficile à mettre en place. Il faudrait déjà que, chaque fois qu’une famille a besoin d’une aide, une solution corresponde à ses capacités de financement. Il faut que le taux d’effort de la famille soit en rapport avec sa capacité à payer et avec le coût pour la collectivité. Toutes ces contraintes sont à concilier.

Le taux d’effort des familles qui recourent aux crèches est très bas par rapport au coût pour la collectivité et aux taux d’effort de celles qui optent pour d’autres modes de garde. Je vous renvoie au rapport de 2006, dans lequel nous avons examiné l’action sociale – notamment des CAF – et toutes les prestations qui concourent à l’investissement et au fonctionnement des crèches. Le coût est si important que l’on a pensé que le taux d’effort pourrait être relevé pour les familles qui y accèdent.

M. le coprésident Pierre Morange. Le rapport avait été, en effet, très critique. Vous aviez pointé du doigt l’insuffisance de coordination et de stratégie pour ce mode d’accueil collectif.

Mme Rolande Ruellan. La coordination est un point à examiner car tout le monde intervient : l’État fixe le cadre par la loi, les régions s’occupent de la formation des personnels, les départements sont responsables de l’aide sociale à l’enfance et contribuent largement aux différentes dépenses, les communes passent des conventions avec les CAF, les associations sont de plus en plus appelées à gérer pour le compte des collectivités, les entreprises interviennent également, soit pour leurs propres personnels, soit en créant carrément des crèches. Le département est, normalement, le chef de file de cette organisation et doit, par le biais de la commission départementale d’accueil du jeune enfant, évaluer et coordonner le système. Or cette commission n’existe que dans une soixantaine de départements. Il manque donc un pilote dans l’avion.

Cerise sur le gâteau, le taux de scolarisation des 2-3 ans a fortement diminué. Dans les zones défavorisées, la formule de garde des enfants en maternelle à partir de deux ans est peu coûteuse pour les familles très défavorisées et facilite l’intégration et l’insertion des enfants. Or le nombre d’enfants accueillis a beaucoup diminué. L’Éducation nationale estime sans doute que ce n’est pas à elle de s’occuper d’enfants aussi petits. Il est à noter également que, alors qu’en école maternelle, l’accueil d’enfants de deux ans est assuré par un instituteur et quelques personnels de service, on impose des normes d’encadrement drastiques dans les crèches, ce qui renchérit encore leur coût de fonctionnement. La Cour ne s’est pas autorisée à traiter le sujet car cela ne relève pas de sa compétence mais il préoccupe actuellement le Gouvernement.

M. le coprésident Pierre Morange. Dans son rapport, notre collègue Mme Tabarot a dénoncé la prolifération des réglementations pour les crèches dont le côté tatillon devient insupportable tant pour les collectivités que pour les familles et restreint de fait le libre choix du mode de garde. On se demande à ce compte-là si les parents sont encore en mesure, réglementairement, d’assumer leurs fonctions de parents quand ils n’ont pas la qualification professionnelle nécessaire !

Mme Rolande Ruellan. On ne va pas leur demander de passer un diplôme de puéricultrice ! Il y a quand même un paradoxe à confier trois ou quatre enfants à une assistante maternelle, certes agréée mais sans diplômes particuliers, et à multiplier les exigences pour les crèches.

Nous devrons également nous pencher sur la question de savoir pourquoi il y a autant d’assistantes maternelles qui sont au chômage ou qui renoncent à exercer leur métier.

Mme la rapporteure. Entre les places de crèche engagées, réalisées et supprimées pour non-respect des normes, je ne suis jamais parvenue à chiffrer le nombre de places réelles en crèche. Avez-vous des informations à ce sujet ?

Deuxièmement, compte tenu du fait que le système actuel manque d’équité, le taux d’effort n’étant pas le même pour toutes les familles, ne faudrait-il pas privilégier les aides aux structures plutôt qu’aux familles ? Par ailleurs, n’y aurait-il pas lieu de moduler davantage la PAJE en fonction des revenus des familles ?

Troisièmement, l’octroi du COLCA à toutes les familles ne faciliterait-il pas le retour à l’emploi ?

Mme Stéphanie Bigas, conseiller référendaire à la Cour des comptes. Le chiffrage exact du nombre de places de crèche développées dans le cadre des différents plans crèche est très difficile à établir. Entre 2001 et 2007, il était prévu de créer 75 000 places. Les chiffres que nous avons pu obtenir de la DREES font état d’une augmentation du nombre de places disponibles en accueil collectif de 40 500 places. La différence s’explique par plusieurs facteurs. Premièrement, un certain nombre de places prévues ne sont pas encore créées parce que cela demande du temps. Deuxièmement, un certain nombre de places dites nouvelles sont en fait des places anciennes rénovées et relabellisées. Enfin, il y a eu des fermetures de places en crèche.

Parmi les places créées, il faudra également déterminer celles qui sont réellement ouvertes car il y a des problèmes à la fois de remplissage et de disponibilité de places. Un certain nombre de places nouvelles ne peuvent pas être réellement ouvertes faute de personnels ou pour d’autres raisons.

M. le coprésident Pierre Morange. Cela est dû non seulement à un problème de recrutement compte tenu des exigences de formation imposées aux personnels des crèches mais également au caractère changeant des conditions d’éligibilité des familles édictées par les CAF pour intégrer les crèches, qui empêche les collectivités de planifier. Il y a deux ans, la modification des critères a joué fortement sur la stratégie des collectivités pour répondre à la demande de leurs administrés.

Mme Rolande Ruellan. Vous faites allusion à la réforme qui a calé les subventions sur ce que payaient les familles. Autrefois, les communes avaient intérêt à prendre des familles capables de payer afin de réduire leur participation. Après la réforme, ce sont les CAF qui subissent le manque, afin de permettre aux familles modestes d’accéder aux crèches.

Mme la rapporteure. La révision du contrat enfance et les agréments donnés par l’État ont également eu une incidence sur le développement des crèches.

Mme Marianne Levy-Rosenwald, conseiller maître à la Cour des comptes. Les collectivités n’étant pas sûres du montant de la subvention qu’elles percevraient des CAF, elles ont pu parfois hésiter à ouvrir des places de crèche ne sachant pas si elles allaient pouvoir couvrir leurs frais de fonctionnement. Peut-être n’est-ce qu’une période de transition due au changement de réglementation des CAF. Nous ne pourrons le dire qu’après.

M. Philippe Boënnec. Connaît-on le montant pris en charge à chaque niveau d’intervention : État, région, département, commune ? Avec les avantages fiscaux, cela peut être considéré comme des revenus indirects.

Mme Rolande Ruellan. Les prestations sont des revenus sociaux, dont certains sont imposables. En l’occurrence, ils ne le sont pas.

M. Philippe Boënnec. J’aimerais connaître ce que la collectivité donne à chaque citoyen.

Mme Rolande Ruellan. On sait que les revenus des Français sont constitués à près de 30 % de revenus de redistribution. La DREES pourra certainement vous donner le détail par catégorie de prestations.

M. le coprésident Pierre Morange. Il est important de pouvoir décliner les données macroéconomiques que nous connaissons par catégorie sociale. Cela requiert une approche beaucoup plus fine qui nous renvoie à un sujet qui m’est cher, à savoir le partage des données entre tous les organismes prestataires. Celui-ci sera opérationnel l’année prochaine.

Mme Martine Carillon-Couvreur. Des aides particulières étaient attribuées aux crèches pour leur permettre d’accueillir des enfants handicapés. Y en a-t-il toujours et, si oui, quels sont leurs montants ?

Mme Marianne Levy-Rosenwald. Nous n’avons pas du tout étudié cette question parce que notre contrôle portait sur les dépenses de la branche famille et non sur le fonctionnement des crèches qui relève pour l’essentiel des collectivités territoriales.

Mme Rolande Ruellan. Je reviens aux questions posées par Mme la rapporteure.

Selon des données de la CNAF, 65 % seulement des places de crèche sont occupées. Des crèches vont s’ouvrir au sein des hôpitaux. À Paris, chaque arrondissement est responsable de ses crèches mais peut les ouvrir aux habitants des territoires limitrophes. Est-ce suffisant ? Dans le rapport d’il y a deux ans, nous avions souligné que les CAF fonctionnent en guichet ouvert : quand une collectivité décide de créer une crèche, elle demande de l’argent à la CAF, qui le lui donne. Qui peut se lancer dans une telle opération ? Les communes qui en ont les moyens. On a donc l’impression que les CAF aident les plus riches, ce qui peut expliquer qu’il y ait des places disponibles dans certaines communes et des besoins dans d’autres.

Faut-il verser les aides financières aux structures plutôt qu’aux familles ? La crèche est la forme de garde la plus coûteuse. Chaque fois que l’on peut trouver une autre solution, il faut la privilégier. La garde par des assistantes maternelles n’est pas excessivement coûteuse. Il faudrait certainement prévoir des espaces où celles-ci puissent se rassembler dans la journée avec les enfants qu’elles gardent. Cela constituerait des sortes de mini-crèches beaucoup moins onéreuses que de véritables crèches.

Même si les plafonds ont été desserrés de façon importante, toutes les prestations regroupées sous le label PAJE sont modulables, à l’exception du CLCA, qui est distribué sans conditions de ressources.

On pourrait imaginer d’ouvrir le COLCA à des familles d’un ou deux enfants. Mais le dispositif a été jugé trop court et peu attractif puisqu’il englobe le congé de maternité – qui est de six mois pour le troisième enfant.

Quant à l’impact de la réforme sur la natalité, c’est une question à un million d’euros ! Nous savons que les deux conditions sont les facilités de garde et de logement puisque le différentiel qui subsiste entre le nombre d’enfants souhaité et celui que l’on a tient à ces considérations.

Mme la rapporteure. Avez-vous comparé les modes de garde à l’étranger et ceux en France ?

Mme Rolande Ruellan. Nous n’avons pas fait d’enquête à ce sujet mais la France n’est pas mal située en ce domaine.

L’Allemagne est en train de découvrir les vertus des crèches. Elle a un retard important à rattraper et se heurte à un problème de mentalité. En Allemagne, une femme qui confie un jeune enfant à l’extérieur est encore considérée comme une mauvaise mère.

En Angleterre, il n’y a pas vraiment de crèches. Des nannies sous-payées et sous-déclarées remplissent cet office.

Mme Stéphanie Bigas. Le rapport de Mme Tabarot cite, à l’inverse, le cas des pays scandinaves qui parviennent à combiner un taux d’emploi des femmes sans commune mesure avec celui des femmes en France avec un développement considérable des modes de garde pour les jeunes enfants. En Suède, l’école maternelle accueille les enfants de un an à six ans, avec un taux d’encadrement meilleur que celui qui existe actuellement en France.

Mme Rolande Ruellan. Il est sûr que, si l’école française accueillait les enfants à partir d’un an, il lui faudrait un taux d’encadrement supérieur.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous vous remercions, mesdames.

*

Audition de Mme Anne-Marie Brocas, directrice de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) au ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité, et Mme Nicole Roth, sous-directrice de l’observation de la solidarité.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous avons maintenant le plaisir d’accueillir Mme Anne-Marie Brocas, directrice de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) au ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité, accompagnée de Mme Nicole Roth, sous-directrice de l’observation de la solidarité.

Mme Marie-Françoise Clergeau, rapporteure. L’objectif du Gouvernement, en 2003, lorsqu’il a souhaité créer la PAJE ou prestation d’accueil du jeune enfant était triple : simplifier le dispositif d’aide aux familles, en réduisant le nombre des prestations offertes ; élargir les modes de garde ; mieux concilier vie familiale et vie professionnelle. Le surcoût estimé était initialement de 700 millions d’euros. On en est aujourd’hui à plus du triple. Pouvez-vous dresser un bilan ?

Mme Anne-Marie Brocas, directrice de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) au ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité. Je souhaite auparavant vous indiquer quelles sont les données relatives à l’accueil des jeunes enfants et à la politique familiale que produit régulièrement la DREES.

Le suivi de l’évolution des structures familiales et de l’activité renvoie à des travaux un peu anciens que nous avons l’intention d’actualiser, sur l’APE (allocation parentale d’éducation) et le complément de libre choix. Ces travaux visent les conditions d’interruption d’activité et de retour à l’emploi des femmes bénéficiant de ces dispositifs.

Un bilan est produit chaque année sur l’ensemble des prestations familiales. Celui qui paraîtra en décembre prochain devrait nous donner une vue assez complète de la PAJE, dans la mesure où l’on peut considérer que la montée en charge de ce dispositif est quasiment achevée.

Le suivi de l’offre de places, aussi bien en structures d’accueil collectif qu’auprès des assistantes maternelles, fait également l’objet d’un bilan annuel.

Deux publications portent sur les métiers de la petite enfance, notamment celui d’assistante maternelle que les dernières réformes visent à revaloriser et à professionnaliser.

Enfin, tous les quatre ou cinq ans, nous menons une enquête sur les modes de garde des jeunes enfants. La dernière date de 2002 et nous venons de démarrer l’exploitation d’une enquête portant sur 2007.

Mme Nicole Roth, sous-directrice de l’observation de la solidarité à la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) au ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité. Les premiers résultats seront disponibles en fin d’année et en début d’année prochaine.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous vous inviterons à nouveau pour que vous nous en présentiez une synthèse.

Mme Anne-Marie Brocas. Au point où nous en sommes de nos travaux, il pourrait être également intéressant que nous ayons des échanges sur les questions que vous souhaitez nous voir traiter de façon prioritaire.

Cette enquête permettra d’avoir des indications sur la manière dont les enfants et les familles sont couverts par les différents modes de garde, sur les attentes des familles, sur leurs caractéristiques sociales et leurs revenus.

La DREES est moins présente s’agissant des coûts ou des restes à charge incombant aux familles, les calculs étant plutôt faits par la direction de la sécurité sociale ou par la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF). Nos ressources étant limitées, nous n’avons pas réalisé de gros investissements en la matière.

J’en viens à la question de Mme la rapporteure sur le bilan de la PAJE. Selon les chiffres qui vont bientôt sortir, au 31 décembre 2007, 2 200 000 personnes avaient bénéficié de la PAJE – contre 2 100 000 fin 2006, ce qui prouve que le dispositif achève sa montée en charge.

Mme Nicole Roth. Fin 2004, les bénéficiaires de la PAJE étaient 790 000, et fin 2005 ils étaient 1 490 000. Aujourd’hui, concrètement, il ne reste plus hors du dispositif de la PAJE que les familles ayant des enfants de plus de trois ans et n’ayant pas de nouvelles naissances.

Mme la rapporteure. Combien de familles ont bénéficié de prestations, alors qu’elles n’en percevaient pas auparavant ? Tout à l’heure, la Cour des comptes a évalué leur nombre à 400 000.

Mme Anne-Marie Brocas. Nous ne sommes pas en désaccord avec ce chiffre.

Essayons de mettre en perspective l’évolution de la PAJE avec les évolutions de long terme, à partir de 1990.

La partie « complément mode de garde », ou CMG, se substitue progressivement aux aides pour garde d’enfant à domicile ou pour accueil par assistante maternelle agréée. Leurs évolutions respectives n’indiquent pas de rupture de tendance. La croissance du nombre de bénéficiaires se poursuit à un rythme à peu près équivalent.

La réforme de 2004 a permis la poursuite de cette croissance en solvabilisant davantage les familles les plus modestes. Même s’il reste encore des différences de taux d’effort entre les familles modestes et les familles aisées, on peut considérer que la PAJE a contribué à resserrer l’écart.

La progression du recours à un dispositif de garde d’enfant s’explique à la fois par la mise en place des compléments liés au mode de garde et par les réformes concernant les assistantes maternelles.

La partie « complément de libre choix d’activité », ou CLCA, se substitue à l’APE en cas de cessation ou d’interruption d’activité. Cette fois-ci, on observe une rupture depuis la mise en place de la PAJE. Entre 1996 et 2003, le nombre des bénéficiaires de l’APE était pratiquement stable. Depuis 2004, on constate une augmentation, essentiellement alimentée par le complément de libre choix d’activité à temps partiel. Nombre de familles combinent en effet CLCA à temps partiel et CMG.

M. le coprésident Pierre Morange. Avez-vous des chiffres, s’agissant de la transition APE/CLCA ?

Mme Anne-Marie Brocas. Je vous propose de nous en tenir au cas de figure où il y a deux enfants et plus. On a certes procédé à une légère extension du champ du CLCA en prenant en compte les enfants de rang 1, mais les effectifs concernés sont faibles et on peut assimiler ce cas de figure à une extension du congé de maternité : en 2007, on comptait 37 000 bénéficiaires pour les enfants de rang 1, contre 544 000 bénéficiaires pour deux enfants et plus.

Les bénéficiaires pour deux enfants et plus étaient : 512 000 en 2002 ; 513 000 en 2003 ; 521 000 en 2004 ; 546 000 en 2005 ; 547 000 en 2006 et, donc, 544 000 en 2007 – chiffre provisoire.

Cette augmentation s’explique par l’augmentation du recours au congé à taux réduit ou partiel, qui est passé de 132 000 en 2002 à 211 000 en 2007, toujours pour deux enfants et plus.

Enfin, on comptait, en 2002, 380 000 bénéficiaires de l’APE taux plein tandis qu’en 2007 les bénéficiaires APE et CLCA à taux plein étaient 333 000. Il y a donc eu une diminution du nombre des bénéficiaires.

M. le coprésident Pierre Morange. Il y a donc une modification de la structure.

Mme Anne-Marie Brocas. En effet : on observe une croissance totale, avec modification de la structure au bénéfice du temps partiel.

Mme la rapporteure. Avez-vous des statistiques relatives au retour à l’emploi des femmes, voire des hommes, concernés ?

Mme Anne-Marie Brocas. Les travaux menés par la DREES sur le retour à l’emploi sont un peu anciens : ils ont été publiés en 2005 et portaient sur l’APE. Il est donc nécessaire de les réitérer, d’autant que la question ne se pose pas dans les mêmes termes pour les personnes qui étaient passées à temps partiel et pour celles qui avaient complètement interrompu leur activité. Les catégories socioprofessionnelles (CSP) concernées sont d’ailleurs différentes selon les cas.

Mme la rapporteure. C’est intéressant.

Mme Anne-Marie Brocas. Nous constatons en effet que le CLCA à taux plein est surtout utilisé par les CSP ouvrières et employées, alors que le CLCA à taux partiel est essentiellement utilisé par les cadres et professions à revenus intermédiaires. Économiquement, c’est compréhensible. Les femmes aux revenus modestes, qui occupent des emplois peu qualifiés ou qui sont au chômage, arbitrent en faveur du congé parental et du CLCA à taux plein – ou, auparavant, l’APE. Les femmes à revenus ou à CSP plus élevés choisissent plutôt une réduction d’activité avec une aide à la garde d’enfant, sans retrait du marché du travail. La question mériterait que l’on engage de nouvelles études. Cela dit, nous aurons peut-être avancé de notre côté avant que vous n’ayez terminé vos travaux.

Mme la rapporteure. Et le complément optionnel de libre choix d’activité (COLCA) ?

Mme Anne-Marie Brocas. Fin 2007, 2 300 familles seulement en bénéficiaient. Ce chiffre est à comparer aux 580 000 familles bénéficiant du CLCA.

Mme Nicole Roth. Le COLCA ne concerne que les familles de trois enfants. Il est donc surtout à comparer aux 195 000 familles de trois enfants bénéficiant du CLCA.

Mme la rapporteure. Si l’on permettait aux familles ayant un ou deux enfants de prendre le COLCA, est-ce que cela faciliterait le retour à l’emploi du parent concerné ?

Mme Anne-Marie Brocas. Les anciens travaux dont nous disposons portaient sur l’APE avec interruption totale d’activité. Ils nous avaient amenés à constater que les femmes concernées revenaient généralement sur le marché du travail dès le troisième anniversaire du deuxième enfant. Les femmes peu qualifiées connaissaient un chômage élevé, peu supérieur au chômage général pour ce niveau de qualification. Néanmoins, à niveau de diplôme comparable, elles retrouvaient des postes moins qualifiés que ceux qu’occupaient des femmes étant restées actives, et dans des conditions d’emploi mois favorables : temps partiel court et subi, et emplois à durée limitée. Le constat était donc mitigé : pas de retrait définitif du marché du travail comme on aurait pu le craindre, mais une certaine pénalisation et une certaine précarisation liée à l’interruption d’activité.

D’autres travaux, visant à mesurer l’impact sur les carrières féminines de l’interruption d’activité en termes de rémunération, sont en cours à l’INSEE. Nous pourrions essayer de voir où ils en sont.

Nous souhaitons refaire le travail parce qu’on n’a plus tout à fait les mêmes catégories. Il faut savoir si, pour la catégorie des femmes qui s’arrêtent complètement, le constat de 2005 est toujours valide. Il faut savoir aussi ce qui se passe pour l’autre catégorie, celle des femmes qui réduisent leur activité.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous avons interrogé tout à l’heure des représentantes de la Cour des comptes sur l’impact que pouvaient avoir les mesures d’accueil de la petite enfance sur la natalité, sachant bien sûr que l’on n’a pas encore le recul nécessaire et que bien d’autres facteurs interviennent en matière démographique.

Mme Anne-Marie Brocas. Personne ne peut répondre. On peut penser que la politique assez caractéristique de la France, qui multiplie les possibilités de garde d’enfants, d’interruption temporaire d’activité, etc. n’est pas étrangère à l’évolution de la natalité dans notre pays.

À titre personnel, il me semble, à la suite des travaux que j’ai conduits sur d’autres sujets comme celui des retraites, qu’il existe une concomitance historique entre l’augmentation du taux d’activité féminin, l’amélioration de la garde d’enfants, mais aussi les prestations versées aux femmes qui ne travaillent pas pour s’occuper de leurs enfants. On pourrait en conclure que les femmes, par leur activité et leur volonté de travailler, se sont trouvées dans une situation leur permettant de négocier et de faire valoir certains de leurs besoins.

Le sens des causalités est difficile à établir. Nous constatons qu’à partir des années soixante-dix, le taux d’activité des femmes a augmenté sans que celles-ci aient attendu qu’il y ait des places pour garder leurs enfants. On peut parler d’effets dialectiques, d’interactions qui se sont révélées heureuses et positives pour notre démographie.

Mme la rapporteure. Avez-vous analysé les tendances qui se font jour dans les autres pays européens, s’agissant des différents modes de garde ?

Quel est le nombre de places en crèche existant réellement en France ? Depuis dix ans, différents plans crèche ont été mis en œuvre par tous les gouvernements. J’ai été rapporteure du budget famille et je n’ai jamais réussi à obtenir le nombre de ces places, entre les plans lancés, engagés, les places réalisées, etc. Disposez-vous d’éléments statistiques réels ?

Mme Anne-Marie Brocas. Nous en avons, mais il faut tenir compte du fait qu’une place de crèche n’équivaut pas forcément à un enfant puisqu’elle peut être occupée par deux enfants.

Mme Nicole Roth. Nous assurons effectivement un suivi annuel des places en crèche, à partir des données que nous recueillons auprès des conseils généraux et des PMI. Comme vous l’avez fait remarquer, il est difficile de relier l’évolution constatée du nombre de places aux plans eux-mêmes, d’autant qu’il s’écoule souvent trois ou quatre ans entre le moment où le plan est décidé et où les places sont ouvertes. Mais le comptage lui-même ne pose pas de difficulté particulière.

La progression est régulière. S’agissant de l’accueil collectif, on dénombrait : 237 000 places en 2002, 265 000 places en 2006 et 270 000 en 2007 – soit une progression de 2 %.

M. le coprésident Pierre Morange. Qu’entendez-vous par « accueil collectif » ?

Mme Nicole Roth. Crèches, haltes garderies et jardins d’enfants. Les crèches familiales sont comptabilisées à part ; elles offrent 62 000 places, soit une légère décroissance. Vous pourrez le constater dans les documents que nous vous avons remis, qui remontent à la fin de 2006. Mais nous pourrons vous envoyez les chiffres de la fin 2007.

La difficulté est de connaître la productivité de ces places : combien met-on d’enfants par place ? Comment peut-on donc les optimiser lorsqu’elles sont utilisées à temps partiel ?

M. le coprésident Pierre Morange. Avez-vous mené une étude à ce propos ?

Mme Nicole Roth. Non, cette problématique est étudiée par la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), qui seule dispose des dotations et de données plus fines pour le faire. Mais de mémoire, il y aurait 1,39 enfant par place.

Mme la rapporteure. Avez-vous des statistiques sur les assistantes maternelles, s’agissant du nombre d’agréments délivrés et du nombre de places qui ne sont pas occupées ? Peut-on imaginer que les assistantes maternelles habitant des quartiers sensibles ou étant d’origine étrangère aient plus de mal à garder des enfants ?

Mme Anne-Marie Brocas. Nous faisons chaque année le décompte statistique des places disponibles auprès des assistantes maternelles en activité. En 2007, 728 000 places étaient occupées. Ce nombre est en deçà du nombre d’agréments délivrés. Mais nous n’avons pas conduit d’analyses sur les raisons qui font qu’un certain nombre d’agréments ne sont pas utilisés.

Mme Nicole Roth. À titre de complément, nous avons un suivi des places agréées. Nous menons une enquête monographique auprès de six départements pour connaître leur politique d’agrément, les difficultés qu’ils rencontrent et voir comment ils gèrent le fait que certains agréments ne sont pas saturés. Nous devrions avoir les résultats en mars-avril 2009.

M. le coprésident Jean Mallot. Connaissez-vous le taux d’effectivité ?

Mme Nicole Roth. Nous avons mesuré un tel taux, à partir des données de 2005 : nombre d’agréments accordés par les conseils généraux et nombre d’assistantes maternelles effectivement en exercice. Ce taux s’est un peu amélioré. Mais nous rencontrons toujours un peu de difficulté lorsque nous nous adressons aux conseils généraux qui ne comptabilisent pas forcément les agréments qui ne sont pas effectifs. Tout dépend de leur gestion. Les agréments sont délivrés pour quatre ans, et le tri n’est peut-être pas fait. On ignore ainsi largement où sont les agréments dormants qui permettraient de dégager des capacités d’accueil ?

M. le coprésident Jean Mallot. Il serait pourtant intéressant de le savoir.

Mme Nicole Roth. C’est en effet indispensable, pour les conseils généraux qui veulent mener une vraie politique en ce domaine et agir sur l’offre disponible.

M. le coprésident Pierre Morange. Il semblerait que la moitié des assistantes maternelles déclarées travaillent plus de 41 heures par semaine et que leur salaire net mensuel soit en moyenne de 700 euros – 815 euros pour celles qui travaillent à temps plein. S’agit-il de chiffres stabilisés ?

Mme Nicole Roth. Ce sont des données tirées de l’enquête-emploi de l’INSEE qui ont été établies à partir des déclarations des personnes concernées. Il s’agit de notre source traditionnelle. Nous disposons aussi des données de l’Institution de retraite complémentaire des employés de particuliers (IRCEM). Sans doute avons-nous comparé les deux.

Ce sont des chiffres définitifs. Même si les montants restent modestes, le taux d’évolution du salaire médian est important. Il était de 624 euros en 2005, de 653 euros en 2006 et de 750 euros en 2007.

M. le coprésident Pierre Morange. Par enfant ?

Mme Nicole Roth. Non, tous enfants confondus. Encore une fois, il s’agit des données de l’« enquête-emploi », et les salaires ne sont pas toujours bien déclarés. Il conviendrait donc d’affiner ces données.

M. le coprésident Pierre Morange. On est frappé par la modicité du salaire.

Mme Nicole Roth. Il est difficile d’apprécier les salaires dans ce type de travail où les personnes sont chez elles. On observe en effet une certaine porosité du temps de travail.

Mme la rapporteure. On manque aussi de recul. Le statut des assistantes maternelles est en train d’évoluer.

M. le coprésident Pierre Morange. Notamment en termes de retraite et de formation.

Mme Nicole Roth. Dans une enquête monographique menée auprès d’une soixantaine d’assistantes maternelles, celles-ci mettaient davantage en avant les difficiles conditions d’exercice de leur métier – isolement, manque de formation – et leurs préoccupations en matière de retraite que le montant de leur salaire.

M. le coprésident Pierre Morange. Fiscalement, est-ce le salaire net qui est déclaré ?

Mme Nicole Roth. Oui. Il y a peu de vocations. Ce sont plutôt des emplois par défaut, occupés par des femmes qui n’ont pas de grandes qualifications et qui, vers 45 ans, gardent des enfants après avoir élevé les leurs. On peut s’interroger sur l’attractivité de ce secteur. Actuellement, on assiste au vieillissement de cette population.

Mme Anne-Marie Brocas. Nicole Roth parle des assistantes maternelles actuelles, qui ont commencé tard ce métier, avec peu de qualification. L’augmentation générale du niveau de qualification au fil des générations amène à s’interroger sur les conditions de renouvellement de ces professionnelles, quand elles prendront leur retraite.

Par ailleurs, à l’occasion de cette enquête monographique, ces professionnelles ont exprimé une demande de fonctionnement plus collectif. Elles ne disposent pas de certaines informations, notamment sur les réglementations. Leur isolement les gêne dans la gestion des relations qu’elles ont avec les parents – par exemple, pour la négociation des horaires. Elles demandent un appui dans l’exercice de leur métier.

Mme la rapporteure. On entend beaucoup parler d’école maternelle à deux ou à trois ans. Avez-vous suffisamment de recul pour nous dire comment un enfant évolue, selon ce qu’il a vécu dans ses premières années : crèche, école maternelle très jeune, etc. ?

Mme Anne-Marie Brocas. Non. Il faudrait que vous interrogiez les services d’étude du ministère de l’éducation nationale, qui ont sûrement des évaluations et des études à ce propos. Nous avons suivi l’évolution du nombre de places d’enfants scolarisés en maternelle. Depuis cinq ans, nous avons observé une diminution du nombre des places d’accueil en établissement scolaire et une augmentation des autres modes de garde. On peut s’interroger sur l’évolution de la capacité d’accueil. Les parents peuvent se « défalquer » sur les écoles, mêmes si leurs horaires ne couvrent pas les horaires des autres modes de garde Mais nous n’avons pas de données sur le bien-être, le développement et le devenir des enfants.

Mme la rapporteure. Depuis quelques années, la baisse du nombre des enfants de moins de trois ans scolarisés pourrait amener à penser que l’augmentation du nombre de places en crèches est négative.

Mme Anne-Marie Brocas. Dans une étude publiée par les Actualités sociales hebdomadaires, l’auteur a fait un petit tableau, qui mériterait d’être réactualisé, mais qui montre un effet de compensation entre les deux évolutions. Nous pourrions essayer d’approfondir la question, si vous le souhaitez.

Mme Nicole Roth. Nous avions déjà dressé un paysage complet, avec les différents modes de garde et l’école pour les enfants de moins de trois ans. Certes, un enfant peut être accueilli dans différents lieux, mais cela peut donner une idée de la compensation entre les différents modes de garde possibles. Nous avions alors sollicité l’Éducation nationale pour compléter nos données sur la garde stricto sensu. Nous pouvons réactualiser ces travaux.

Mme Anne-Marie Brocas. Cette publication portait sur les enfants de moins de trois ans, pour la période 2001-2006. Elle mettait en évidence une augmentation du nombre d’enfants accueillis par une assistante maternelle – + 76 000 ; par une garde à domicile – + 6 800 ; dans les structures d’accueil collectif, hors jardins d’enfants – + 45 000, et dans le même temps, une diminution du nombre d’enfants préscolarisés – - 68 000. Il y a bien une augmentation de la capacité globale d’accueil, mais la diminution du nombre d’enfants préscolarisés n’est pas négligeable.

M. le coprésident Pierre Morange. Je vous remercie de vos réponses. Nous vous réinviterons.

Mme Anne-Marie Brocas. Avant que vous n’ayez rendu votre rapport, nous aurons de nouveaux résultats à vous communiquer.

M. le coprésident Jean Mallot. Nous serons peut-être amenés à vous poser d’autres questions.

Mme Anne-Marie Brocas. Volontiers.

*

AUDITION DU 20 NOVEMBRE 2008

Audition de M. Alain Kurkdjian, chef par intérim du service des droits des femmes et de l’égalité au ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, et de M. Olivier Peraldi, adjoint au délégué interministériel à la famille au ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous sommes heureux d’accueillir M. Alain Kurkdjian, chef par intérim du service des droits des femmes et de l’égalité au ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité et M. Olivier Peraldi, adjoint au délégué interministériel à la famille au même ministère, accompagné de Mme Sylvia Jacob, chargée de mission en charge des modes d’accueil du jeune enfant.

Nous avions prévu deux auditions séparées mais l’échange n’en sera que plus interactif.

Je passe sans plus tarder la parole à notre rapporteure.

Mme Marie-Françoise Clergeau, rapporteure. Notre mission fait un bilan de la la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) dont les objectifs, au moment de sa création, étaient la simplification du dispositif d’aide à la garde des jeunes enfants, l’élargissement des modes de garde et la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale. On note une grande différence entre son coût actuel et celui estimé lors de son lancement ainsi que des différences dans les taux d’effort des familles.

Nous sommes intéressés de connaître votre avis sur le fonctionnement de cette prestation et ses conséquences.

M. Alain Kurkdjian, chef par intérim du service des droits des femmes et de l’égalité au ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité. La prestation d’accueil du jeune enfant et les politiques familiales ne relèvent pas directement du champ de compétences du service des droits des femmes et de l’égalité. Un lien peut cependant être établi avec la politique relative aux droits des femmes et à l’égalité sur deux axes d’intervention de cette politique publique : d’une part l’égalité professionnelle qui recouvre l’orientation, l’égalité professionnelle et salariale et la création d’activités par les femmes et qui s’intéresse à l’emploi des femmes ; d’autre part l’articulation des temps de vie – vie professionnelle, vie familiale et vie sociale – qui doit notamment favoriser l’emploi des femmes.

La croissance de l’activité des femmes en France constitue l’une des mutations majeures de la seconde moitié du XX^e siècle. La norme nationale est devenue celle de la femme au travail et non plus celle de la femme au foyer. Et comme le montre le taux de natalité de près de 2 enfants par femme, soit un taux proche du taux de renouvellement des générations – de 2,1 ou 2,2 –, qui place la France au premier rang européen, la femme française qui travaille n’a pas une image négative.

Le travail des femmes est un enjeu économique face au défi démographique.

C’est ainsi que les taux d’activité des femmes et des hommes se sont rapprochés, en raison notamment de la progression du taux d’activité des femmes, lesquelles tirent désormais davantage parti de leur formation malgré des filières de formation fortement sexuées – les formations féminines se concentrent sur onze des 86 filières existant – qui justifient l’une des priorités de la politique publique d’égalité tendant au renforcement de la mixité dans les filières scientifiques et techniques.

Les femmes représentent aujourd’hui 47 % de la population active et le taux d’emploi des femmes est passé de 56,9 % en 2005 à 58,5 % en 2006 et 59,7 % en 2007 pour un taux de 69 % chez les hommes, soit un écart de 9,3 points. Mais il convient d’observer que ce taux correspond à l’objectif européen de Lisbonne de 60 %, repris dans la programmation des Fonds sociaux européens pour la période 2007-2013. Si l’on se réfère aux statistiques EUROSTAT, et non plus à celles de l’INSEE, nous avons atteint ce taux de 60 % en 2007.

M. le coprésident Pierre Morange. Ce taux regroupe le travail à temps complet et celui à temps partiel. Disposez-vous d’une comparaison entre les taux d’emploi pour les hommes et les femmes, d’une part, sur le temps plein et, d’autre part, sur le temps partiel, permettant de mesurer les bénéfices de la politique d’accueil du jeune enfant ?

M. Alain Kurkdjian. C’est une analyse que nous avons demandée à nos collègues de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques car nous ne disposons que de données approximatives.

M. le coprésident Pierre Morange. Notre rapporteure doit rendre son travail en mars-avril 2009. Pensez-vous pouvoir disposer de cette analyse suffisamment tôt pour nous la communiquer ?

M. Alain Kurkdjian. Nous avons nous-mêmes besoin de cette étude pour l’élaboration de notre document de politique transversale récemment voté par l’Assemblée nationale. Une réunion interministérielle est programmée courant décembre pour un travail avec la direction du budget fin janvier. J’espère disposer alors de cette analyse. Dès que je l’aurai, je vous la communiquerai.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous pouvons donc espérer l’avoir fin janvier ?

M. Alain Kurkdjian. Si je l’ai avant, par exemple fin décembre, je vous la communiquerai aussitôt.

Les actions tendant à favoriser l’emploi des femmes ont ainsi atteint l’objectif de Lisbonne par anticipation. La dynamique observée doit être renforcée dans la mesure où l’offre de main-d’œuvre féminine est une condition importante de la poursuite de la croissance économique.

À l’inverse des hommes, les femmes seules sont les plus actives et les femmes avec des enfants les moins actives. Les priorités professionnelles des jeunes femmes sont fortement liées, dès les premières années de vie active, à leurs charges familiales, ce qui ne résulte pas d’un véritable choix mais plutôt de l’assignation de la sphère domestique en priorité aux femmes et notamment aux mères. Les femmes s’impliquent plus fortement dans la vie domestique – 29 % contre 3 % chez les hommes – et l’arrivée des enfants ne fait qu’accentuer ce phénomène.

Majoritairement, les femmes aujourd’hui ne s’arrêtent pas de travailler lorsqu’elles ont des enfants. C’est entre 25 et 49 ans, lorsqu’elles ont les charges familiales les plus lourdes, que leur taux d’activité a le plus augmenté. En effet, 82,3 % de ces femmes sont actives et leur taux d’activité a progressé de 20,7 points depuis 1976. Mais ce taux décroît à partir de l’arrivée du deuxième enfant – 59,8 % – pour chuter à 37,5 % à l’arrivée du troisième enfant, cette situation étant aggravée, chez les femmes, par une absence de solution de garde.

Bien que des progrès aient été constatés dans le partage des temps entre hommes et femmes, notamment en ce qui concerne les tâches ménagères et d’éducation des enfants, les rôles masculins et féminins restent nettement différenciés. Ainsi, les femmes y consacrent toujours 3 h 48 par jour contre 1 h 59 pour les hommes. Parallèlement, le temps moyen de travail des femmes est de 5 h 01 contre 6 h 22 pour les hommes.

Enfin, s’agissant des constats, il convient de rappeler les écarts de salaires entre les hommes et les femmes que l’on estime à 19 %. Cet écart, dont la maternité est un des facteurs, à côté du temps partiel subi, n’a guère évolué ces dernières années. Il a conduit le ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité à organiser la conférence tripartite du 27 novembre 2007 sur l’égalité salariale.

Le travail des femmes face au défi démographique est le principal objectif de l’égalité professionnelle dans la politique publique d’égalité entre les hommes et les femmes. Il n’y a pas de possibilité de carrière des femmes sans garde d’enfants. Il ne peut pas y avoir d’égalité professionnelle sans prise en considération du fait que les femmes sont aussi des mères, donc sans un meilleur partage des obligations familiales qui reposent encore essentiellement sur elles. La loi du 23 mars 2006 relative à l’égalité salariale entre les femmes et les hommes prône la réconciliation de l’emploi et de la parentalité par l’instauration d’un mécanisme de compensation de l’effet de la maternité sur les rémunérations.

Il existe plusieurs dispositifs de prise en charge de la parentalité à travers la prestation d’accueil du jeune enfant et le complément de libre choix d’activité. Mais, pour concilier vie professionnelle et vie familiale, il convient d’accroître le nombre de places de garde tout en maintenant la diversification des modes d’accueil au nom de la liberté de choix des femmes et pour l’adaptation à leurs besoins. Il faudrait développer une offre d’accueil en nombre suffisant, de qualité, dans l’intérêt de l’enfant et adaptable comme nous l’avons analysé dans le rapport conjoint avec la Délégation interministérielle à la famille sur les modes de gardes sur horaires atypiques, pour favoriser le rééquilibrage des responsabilités au sein des familles.

Ainsi, lorsque l’un des deux conjoints est au foyer, il assume totalement les tâches domestiques et familiales. En revanche, lorsque les deux membres du couple travaillent, qu’ils appartiennent aux mêmes catégories socioprofessionnelles et qu’ils ont des revenus identiques, la répartition est plus équilibrée. Tous ces éléments se trouvent dans les chiffres clés de l’égalité que nous produisons chaque année et qui se trouvent sur notre site.

M. le coprésident Pierre Morange. Avez-vous la ventilation du temps partiel choisi et du temps partiel subi en fonction des projets familiaux ?

M. Alain Kurkdjian. Nous organisons le 12 décembre prochain, à la demande du ministre du travail, une table ronde sur le temps partiel. Nous pouvons vous communiquer les éléments dont nous disposons.

M. le coprésident Pierre Morange. En avant-première ?

M. Alain Kurkdjian. Une bonne partie de cette information existe déjà mais vous aurez certains éléments en avant-première.

Mme la rapporteure. Au-delà des statistiques, l’important est de réfléchir aux moyens de garde assurant aux femmes et aux hommes de plus grandes chances d’avoir un choix réel.

M. Alain Kurkdjian. Nous évoquerons ce point à l’occasion de la table ronde puisque l’un des facteurs des écarts salariaux entre les femmes et les hommes réside dans le temps partiel. Je vous communiquerai dans la semaine les informations dont nous disposons à ce sujet.

Le rapport de Mme Tabarot souligne à cet égard l’aspiration des couples à la bi-activité qui témoigne d’une moindre spécialisation des rôles du père et de la mère dans la sphère familiale et une implication accrue des pères dans l’éducation et dans les soins donnés aux enfants.

Il relève également un développement du travail sur des horaires décalés, à l’origine de nouveaux besoins. Il s’agit, dans ce cas, de renforcer l’accès à des modes de garde adaptés, notamment au domicile, en tentant, dans une logique de cohésion sociale, d’assurer la solvabilité des familles, dont beaucoup ont des revenus modestes, pour qu’elles puissent assumer les frais de garde.

L’apport du service des droits des femmes et de l’égalité à cette augmentation des capacités d’accueil s’inscrit notamment dans une prise de conscience européenne qui intègre l’implication et la mobilisation des entreprises en les encourageant à soutenir la parentalité de leurs salariés hommes et femmes, en favorisant les échanges de bonnes pratiques entre entreprises, en les sensibilisant par le biais de son réseau de déléguées régionales et de chargées de mission départementales, en les informant sur le crédit d’impôt famille (CIF) et le chèque emploi service universel (CESU) et en sensibilisant les partenaires sociaux au moyen de différents groupes de travail.

Deux outils complémentaires relevant du ministère du travail peuvent contribuer à cette mobilisation des entreprises.

Le premier est le label égalité qui est, à la fois, un outil de progrès témoignant des engagements de l’entreprise en matière d’égalité professionnelle et salariale entre les femmes et les hommes dans l’entreprise et un outil d’émulation mettant en valeur les pratiques exemplaires des entreprises.

Le second est la charte de la parentalité dans le cadre de laquelle entreprises et pouvoirs publics s’engagent pour favoriser une meilleure prise en compte de la parentalité afin de contribuer à un meilleur équilibre de vie.

Cette complémentarité doit se réaliser sur l’un des trois champs du label égalité, qui sont l’accompagnement de la parentalité dans le cadre professionnel – qui se mesure sur la base des actions de l’entreprise facilitant l’articulation de la vie professionnelle et de la vie familiale, telles que l’aménagement des horaires de travail, les modalités de départ et de retour des congés parentaux et de maternité – ; le soutien à la garde des enfants ; enfin les différents services de nature à faciliter la vie des salariés.

Les échanges de bonnes pratiques sont également un élément essentiel dans la démarche des entreprises et elles ont conduit M. Xavier Bertrand et Mme Valérie Létard à proposer à leurs homologues européens, pendant la présidence française de l’Union européenne, à l’occasion de la Conférence de Lille, la constitution d’un réseau européen d’entreprises reconnues dans chaque pays pour leurs bonnes pratiques d’égalité professionnelle. Un accord de principe est intervenu.

Les entreprises ont d’autres possibilités de contribuer à cette nécessaire mobilisation, qui empêchera les parents et, tout particulièrement, les femmes de devoir mettre encore trop souvent leur carrière entre parenthèses. Elles peuvent ainsi mobiliser des moyens pour augmenter les places par des crèches d’entreprises ou interentreprises, des minicrèches ou des places réservées.

M. le coprésident Pierre Morange. Connaissez-vous le nombre de crèches d’entreprise, leur nombre de places et leur pertinence pour favoriser la conciliation vie professionnelle et vie familiale ?

M. Alain Kurkdjian. Mon collègue Olivier Peraldi dispose d’informations qui le rendent mieux à même de répondre à cette question.

M. Olivier Peraldi, adjoint au délégué interministériel à la famille au ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité. Je le ferai quand M. Kurkdjian aura terminé son propos introductif.

M. Alain Kurkdjian. Un autre moyen d’action des entreprises est la possibilité de mobiliser des outils pour aider à payer la garde et, tout particulièrement, le chèque emploi service universel (CESU) qui est un moyen de paiement des services à la personne présentant des avantages pour les salariés et pour les entreprises, lesquelles bénéficient d’exonérations fiscales et sociales.

Le rôle du service des droits des femmes et de l’égalité, dans le cadre d’une réflexion interministérielle et à partir de sa connaissance de la situation des femmes au regard de l’emploi et de la conciliation des temps, est de sensibiliser les entreprises, avec ses partenaires institutionnels, aux différents outils existants et aux enjeux de la prise en compte de l’égalité professionnelle et salariale et de la parentalité dans leur performance économique et dans la gestion des ressources humaines.

Il reste cependant des problèmes à traiter. Deux exemples méritent d’être cités.

Il faut tout d’abord une réflexion sur le congé parental considéré comme une « trappe à inactivité » qui handicape la carrière professionnelle des femmes. Le complément de libre choix d’activité (CLCA), qui finance ce congé, s’apparente plus à un revenu de remplacement dont le montant, par son caractère modeste, est peu incitatif pour les mères actives à hauts revenus.

Une réflexion doit également être menée sur les moyens de développer et de pérenniser des solutions de garde innovantes correspondant à des besoins non satisfaits et, tout particulièrement, les services de garde en horaires décalés, en privilégiant une organisation souple et adaptable aux besoins des familles et au contexte local.

Ces services de garde innovants s’adressent à des parents travaillant en horaires décalés, avec une forte proportion de familles monoparentales à faibles revenus ou des familles dont les deux parents travaillent sur des horaires décalés, et dans le cadre d’un modèle familial promouvant la coresponsabilité parentale en matière d’éducation.

Ils s’inscrivent dans une dynamique d’égalité professionnelle offrant des services qui favorisent l’accès, le retour ou le maintien dans l’emploi ainsi que le déroulement de carrière des parents et particulièrement des femmes.

Cette pérennisation qui nécessite une stabilisation des modes de financement, notamment par les caisses d’allocations familiales, devrait permettre de passer d’un stade expérimental à celui d’une reconnaissance de l’utilité sociale des services de garde d’enfants qui participent de la diversification de l’offre.

Bien que la prestation d’accueil du jeune enfant et les politiques familiales ne relèvent pas directement du champ de compétences du service des droits des femmes et de l’égalité, on voit qu’elles sont essentielles pour améliorer la situation des femmes et favoriser l’égalité professionnelle et par là même salariale. Ces progrès seront d’ailleurs aussi bien bénéfiques aux hommes qu’aux femmes.

Mme Martine Carrillon-Couvreur. Connaît-on l’impact de l’incitation à l’utilisation du chèque emploi service, en particulier sur les modes de garde collectifs ?

Mme la rapporteure. Pensez-vous qu’un congé parental partagé par le père et par la mère permettrait aux femmes de réintégrer plus facilement le marché du travail ?

Le complément optionnel de libre choix d’activité (COLCA) ne pourrait-il pas être étendu aux familles de moins de trois enfants puisqu’il est versé sur une période plus courte ? On s’est rendu compte que, plus le temps d’arrêt est long, plus il est difficile pour la femme de revenir sur le marché du travail.

Bien que votre service n’ait pas à faire l’analyse de la PAJE, pensez-vous, de par les informations que vous avez, qu’il y a eu une évolution depuis la mise en place de cette prestation ? Des améliorations sont-elles souhaitables ? Faut-il continuer à verser la PAJE sous forme de prestation ou faudrait-il plutôt l’envisager sous forme de crédits d’impôt ? Faut-il continuer à la verser aux personnes plutôt qu’aux structures ? Votre service conduit-il une réflexion à ce sujet ?

M. Alain Kurkdjian. Nous avons demandé une étude sur l’impact du chèque emploi service à l’Agence nationale des services à la personne (ANSP) qui gère ce dispositif. Nous en avons besoin dans notre démarche d’élaboration du document de politique transversale. Nous devrions avoir ces informations très prochainement. Nous vous les communiquerons dès que nous les aurons.

Le service des droits des femmes et de l’égalité ne pourrait être que favorable à un congé parental partagé puisqu’il permettrait un meilleur partage des responsabilités.

M. Olivier Peraldi est plus à même d’apporter des précisions concernant le COLCA et l’analyse de la PAJE.

Mme la rapporteure. Avez-vous fait des comparaisons avec les politiques menées dans les autres pays européens ? Y a-t-il des mesures permettant un meilleur mode de garde ou une plus grande égalité professionnelle entre les hommes et les femmes susceptibles d’être importées en France ?

M. Alain Kurkdjian. Nous avons procédé à des comparaisons. Comme elles font actuellement l’objet d’une discussion avec nos cabinets ministériels afin d’en dégager éventuellement des évolutions, je peux difficilement vous en parler aujourd’hui.

M. le coprésident Pierre Morange. Peut-être pouvez-vous nous communiquer les éléments de comparaison ?

M. Alain Kurkdjian. Je vous les fournirai.

M. Olivier Peraldi. J’indique que, dans le cadre des réflexions sur le benchmarking européen et de la présidence française de l’Union européenne, la secrétaire d’État chargée de la famille, Nadine Morano, a réuni ses homologues le 18 septembre dernier. Il en est résulté un accord général pour faire remonter toutes les bonnes pratiques dans chaque pays de l’Union. La prochaine réunion de ce type aura lieu début février, sous présidence tchèque.

M. Pierre Méhaignerie, président de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Les aides à la garde du jeune enfant sont un sujet important sur lequel travaille notre commission, qui perçoit deux priorités.

La première est la garde aux horaires atypiques pour les femmes qui veulent reprendre un travail dans le secteur industriel en 2 x 8. Le coût approche les 18 euros quand on veut déplacer des familles pour ne pas déplacer l’enfant.

La seconde priorité est la crèche d’entreprise. Nous essayons d’évaluer le niveau de déductions fiscales qui ferait faire un bond en avant à ce mode de garde. L’examen à partir de plusieurs bassins d’emploi montre qu’il ne faudrait pas dépasser un reste à charge de 1 200 euros pour l’entreprise. Cela allégerait également la charge des collectivités locales.

On déplore une complexité trop grande des services d’aide à la personne. La commission s’est demandée si la question de l’unification des aides à la personne dans un souci à la fois de lisibilité et d’équité, envisagée dans le rapport Hespel-Thierry il y a quelques années, ne devrait pas être reposée : entre le CESU, le crédit d’impôt, la déduction fiscale, la réduction de cotisation sociale, il n’est pas facile, même pour les élus et les entreprises, de s’y retrouver. N’y a-t-il pas lieu de remettre à jour ce rapport ?

M. Olivier Peraldi. Les différents acteurs ont noté la complexité du dispositif d’aides à la personne. Ils nous en ont fait part et nous menons une réflexion à ce sujet. Je ne peux en dire plus car les décisions doivent être instruites au niveau des cabinets ministériels.

Le ministre du travail et la secrétaire d’État chargée de la famille se sont exprimés à la suite du rapport de Mme Tabarot. Bien que le taux d’équipement en France soit supérieur à celui de beaucoup de nos voisins, ils ont indiqué que la solution passait certainement par la diversité des modes de garde. On réfléchit actuellement à de nouveaux dispositifs. Je vous présenterai deux ou trois de ces dispositifs qui ont fait l’objet d’une discussion à l’Assemblée nationale, lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

Les crèches d’entreprise font partie des axes dégagés par le ministre du travail et la secrétaire d’État chargée de la famille à la suite de différents rapports et constats.

Un rapport du Centre d’analyse stratégique (CAS) de février 2007 a fait le point de l’ensemble des services d’accueil. Le nombre de places en crèches d’entreprise, incluant les crèches hospitalières, est à peu près de 15 000 : 10 000 environ dans les crèches hospitalières, 5 000 à 6 000 sans doute aujourd’hui dans des crèches d’entreprise. De l’avis de tous, c’est trop peu. La secrétaire d’État, Nadine Morano, en a fait un axe de son action. Elle a invité, le 18 septembre 2008, l’ensemble des ministres européens à une réflexion commune sur cette question. Plus globalement, dans le cadre du droit à la garde des enfants souhaité par le président de la République, il est prévu de réunir l’ensemble des acteurs : les acteurs traditionnels de l’accueil du jeune enfant que sont les CAF, les collectivités locales et les familles, d’une part, et les entreprises, d’autre part. Des contacts ont été pris par le ministère et le secrétariat d’État avec la Fédération française des entreprises de crèche qui représente aujourd’hui quinze entreprises, et d’autres acteurs dans le même secteur qui ne sont pas fédérés.

M. le coprésident Pierre Morange. M. Méhaignerie a indiqué le seuil à ne pas dépasser en matière de reste à charge pour les entreprises. Les contraintes imposées à ce genre de structure, notamment en matière de taux d’encadrement, empêchent nombre de projets de se réaliser.

Mme la rapporteure. Jusqu’il y a peu, les enfants pouvaient être accueillis à l’école maternelle à partir de deux ans. Quand on met en corrélation l’augmentation du nombre de places de crèche et la diminution du nombre d’enfants scolarisés – qui doit être de quelque 500 000 depuis quelques années –, le solde des créations de crèche apparaît-il négatif ? Des études ont-elles été faites sur ce phénomène ?

M. Olivier Peraldi. À côté de la diversification des structures d’accueil pouvant être mises en place – dont le regroupement des assistantes maternelles est un autre exemple – il faut réfléchir aussi à l’assouplissement des normes. C’est par la combinaison de ces deux approches que l’on pourra répondre au mieux aux situations conjoncturelles issues de la crise, dont les effets risquent de se faire sentir longtemps, et de la diminution du pourcentage des préscolarisés de deux à trois ans – qui est de 33 % aujourd’hui.

Dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, la secrétaire d’État chargée de la famille propose deux dispositions concernant les assistantes maternelles agréées. La première assouplit leur capacité d’accueil en permettant à celles qui le souhaitent d’accueillir un quatrième enfant. La seconde disposition leur offre la possibilité de se regrouper dans un lieu présentant toutes les garanties inhérentes à leur activité. Cela permettra à des personnes qui n’osaient pas exercer cette profession parce qu’elles la jugeaient trop solitaire de franchir le pas. Le fait d’augmenter le nombre d’enfants gardés à quatre permet, par ailleurs, une revalorisation de ce métier.

Mme la rapporteure. On dénombre des dizaines de milliers d’assistantes maternelles qui n’ont pas d’enfants à garder. Avez-vous engagé une réflexion à ce sujet ? Avez-vous des solutions à proposer ?

M. le coprésident Pierre Morange. Par ailleurs, les exigences vis-à-vis des assistantes maternelles sont sans commune mesure avec les contraintes imposées aux structures collectives. Il faudra sans doute songer à assouplir ces dernières.

M. Olivier Peraldi. Dans le cadre du benchmarking dont il était question tout à l’heure, nous sommes allés voir comment les choses se passaient ailleurs. Nous avons constaté que d’autres pays membres de l’Union européenne appliquaient des normes un peu plus souples sans amoindrissement de la qualité des services. Nous n’avons pas trouvé de contre-arguments à une expérimentation et, ensuite, à une généralisation d’un certain nombre de dispositifs.

M. le coprésident Pierre Morange. Jusqu’à preuve du contraire, une mère ou un père de famille n’a pas un diplôme d’auxiliaire de puériculture. On peut donc envisager avec sérénité un assouplissement des normes qui pénalisent notre système de garde. Selon vous, jusqu’où peut-on envisager cet assouplissement, tout en gardant les garanties de sécurité indispensables ?

M. Olivier Peraldi. Il serait dommageable d’opposer des solutions à d’autres. Ce qui est proposé, c’est une démarche de complémentarité et de diversité. S’il doit y avoir une régulation, elle se fera de fait. L’important, c’est que les parents qui en ont besoin puissent trouver une solution de garde adaptée à leurs capacités de financement – nous parlons de « solutions de garde » plutôt que de « places de garde ».

Il existe une disparité très forte entre les territoires non seulement en matière d’équipements collectifs mais également pour ce qui est des capacités d’accueil. Dans les zones rurales et les zones urbaines sensibles, il y a pénurie d’assistantes maternelles.

Notre approche n’est pas d’opposer telle solution à telle autre. Elle est très pragmatique.

M. le coprésident Pierre Morange. Notre propos n’est pas non plus d’opposer les différents types de structures. Il est de répondre à la demande formulée par les pères et les mères de pouvoir organiser leur temps de vie sur le plan familial et professionnel.

À quelles conditions devront satisfaire les regroupements d’assistantes maternelles afin de répondre à la demande tout à la fois des familles et des assistantes maternelles ?

M. Olivier Peraldi. Les regroupements devront répondre également à la demande des élus, qui nous en font part.

Le cadre juridique qui permettra de travailler dans la sérénité au sein de ces regroupements reste à formaliser. Des expériences sont menées depuis un certain temps, notamment en Mayenne et en Rhône-Alpes. Elles nous semblent suffisamment concluantes pour que nous proposions dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 un dispositif qui ne soit pas expérimental. C’est déjà un signe fort.

Pour répondre concrètement, dans les expériences menées, notamment en Mayenne, des assistantes maternelles ont un local qui est mis à leur disposition par la collectivité. Il répond donc aux normes de sécurité habituelles des équipements publics spécialisés. Les assistantes maternelles travaillent dans un cadre associatif.

Les assistantes maternelles sont liées par un contrat de gré à gré avec les parents. Celui-ci perdure. Les assistantes maternelles gardent donc une relation particulière avec les parents des enfants dont elles ont la garde. Ce contrat est associé à un autre contrat qui lie les assistantes maternelles entre elles, et sur lequel je ne peux pas donner de précisions car il fait encore l’objet de discussions. Le directeur de la direction de la sécurité sociale (DSS) qui est entendu après nous pourra peut-être vous en parler. La direction générale de l’action sociale (DGAS) et d’autres acteurs du ministère examinent également la question.

Il y aura trois ou quatre adultes pour accueillir les enfants. Nous espérons ainsi avoir une amplitude d’accueil beaucoup plus grande qu’aujourd’hui.

M. le coprésident Pierre Morange. Les regroupements d’assistantes maternelles seront-ils soumis aux mêmes contraintes techniques et réglementaires que les structures d’accueil lourdes, c’est-à-dire les crèches et les haltes-garderies ?

Les assistantes maternelles devront-elles être chapeautées par un personnel devant avoir des compétences plus particulières, c’est-à-dire une infirmière puéricultrice ou une sorte de chef d’équipe ?

Les regroupements devront-ils répondre aux mêmes exigences normatives qui alourdissent le coût de fonctionnement ?

M. le coprésident Jean Mallot. Dans le cas des regroupements d’assistantes maternelles, que devient la relation contractuelle de gré à gré entre les parents et l’assistante maternelle et comment s’exerce le jeu des responsabilités ?

M. Olivier Peraldi. En Mayenne, il ne s’agit pas d’une crèche, mais d’un lieu destiné à accueillir du personnel qui n’est pas celui de la collectivité qui met le lieu à disposition. Les normes sont donc celles qui sont appliquées pour tout lieu recevant du public et une commission de sécurité intervient.

M. le coprésident Pierre Morange. Il y a quand même une spécificité du fait de l’âge des enfants accueillis et de la responsabilité de la collectivité qui met le local à disposition. On ne peut pas évacuer les contraintes réglementaires, assurancielles et jurisprudentielles qui s’y rattacheront.

M. le président Pierre Méhaignerie. Et qui paie le loyer, l’assistante maternelle utilisant, elle, son propre logement ?

M. Olivier Peraldi. Aujourd’hui, en Mayenne, le local est fourni par la collectivité.

M. le coprésident Pierre Morange. À partir du moment où il est fourni par la collectivité, la responsabilité de celle-ci est engagée. Se pose donc la question de savoir où commence la responsabilité de l’assistante maternelle dans le cadre de la garde qu’elle exerce dans un local qui, finalement, est tiers puisqu’il sort de la relation contractuelle de gré à gré avec les parents, et donc des contraintes normatives qui s’y rattachent.

M. Olivier Peraldi. Dans ce type d’expérimentation, les assistantes maternelles relèvent d’un régime associatif loi 1901, qui leur apporte des garanties en termes de responsabilité civile et qui permet à la collectivité d’avoir un interlocuteur unique.

S’agissant des normes de sécurité, il y a les normes habituelles de sécurité du bâtiment recevant du public et il y a les spécificités dues à cette activité. J’ai du mal à vous répondre précisément sur ce point, si ce n’est que nous sommes évidemment très attentifs à ce qu’il n’y ait pas de perte de qualité de ces lieux en termes de sécurité pour les enfants.

Nous regardons les choses de façon très pragmatique. Il ne s’agit pas d’un lieu de vie au sens du domicile de l’assistante maternelle. Lors du contrôle chez les assistantes maternelles, la PMI cherche l’existence d’escaliers, d’un four dont la porte ne reste pas froide, de coins de porte non protégés… Aucun maire ne prendra le risque d’installer des assistantes maternelles dans un local ne répondant pas aux normes habituelles exigées au domicile d’une assistante maternelle.

M. le coprésident Pierre Morange. Les normes de référence seront donc uniquement celles appliquées au domicile des assistantes maternelles ?

M. Olivier Peraldi. Pour l’heure, j’ai du mal à vous donner une réponse positive car la question est encore en discussion. Les décrets d’application vont être pris.

M. le coprésident Pierre Morange. En tant qu’élus nationaux et locaux, nous sommes quotidiennement confrontés à une très grande attente de la population. Eu égard à la lenteur qui caractérise la promulgation des décrets d’application et des caractéristiques techniques qui s’y rattachent, pensez-vous que ce sujet sera traité dans un délai de six mois, un, deux ou trois ans ?

M. Olivier Peraldi. Les discussions n’ont jamais cessé et elles se poursuivent. La secrétaire d’État souhaite aller vite : les décrets d’application ne seront pas pris avant la fin de l’année 2008, mais sortiront avant douze mois.

Mme la rapporteure. On peut penser qu’une loi votée il y a quelques mois pourrait être mise en application très rapidement, d’autant plus que cette volonté a été très fortement affichée par le Gouvernement. Espérons donc que les décrets d’application seront pris dès le début de l’année 2009.

La question posée par le président Morange sur les normes est très importante. Sans doute y aura-t-il un point intermédiaire entre les règles exigées pour les crèches et haltes-garderies et les règles imposées au domicile des assistantes maternelles. Ce chemin croisé n’étant pas encore bien défini, vous êtes encore en réflexion et ne pouvez pas nous répondre précisément aujourd’hui. Mais, en filigrane, se pose le problème du financement pour les collectivités, sachant que ces lieux sont plutôt au cœur des quartiers, là où les familles en ont besoin.

Ces éléments sont donc importants pour pouvoir aider au développement rapide de ces lieux de garde et appréhender les contraintes imposées aux collectivités. De tout cela dépendra le succès ou l’insuccès de la mesure prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

M. le coprésident Pierre Morange. Dans cette logique de regroupement des assistantes maternelles ou de mutualisation des moyens dans des lieux collectifs, ces lieux sont-ils forcément des lieux publics ou peuvent-ils éventuellement s’inspirer de la philosophie des crèches d’entreprise, dans une logique de gré à gré sur le plan contractuel, sachant qu’ils seront bien évidemment agréés et surveillés par les autorités compétentes ?

M. Olivier Peraldi. Les normes font déjà l’objet d’une certaine gradation, puisque des microcrèches existent aussi.

À mon avis, il ne s’agit pas tant de savoir s’il s’agit d’un cadre public ou d’un cadre privé que de définir la méthode utilisée. Ce qui est envisagé par les entreprises, y compris par les partenaires sociaux qui les représentent, c’est plutôt la création de crèches d’entreprise dans le cadre d’un contrat enfance-jeunesse avec les CAF, voire dans le cadre de la prestation de service unique (PSU). Et ce sera donc vraisemblablement le cas.

Concernant les crèches hospitalières, la secrétaire d’État a passé une convention il y a une quinzaine de jours avec l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) pour permettre à des publics non hospitaliers d’accéder à des places de crèches non utilisées dans ces établissements particuliers.

Vous avez posé la question de savoir si les assistantes maternelles regroupées devraient être « chapeautées » ? Ce n’est pas du tout l’objectif, et c’est l’une des différences avec les microcrèches.

Mme la rapporteure. La famille passe-t-elle un contrat avec l’association qui est créée ou avec l’assistante maternelle référente ?

M. Olivier Peraldi. Dans nos expérimentations, le lien contractuel entre le parent et l’assistante maternelle est maintenu. Rien ne change par rapport à une assistante maternelle qui exerce chez elle, et notre objectif n’est pas du tout de changer cet élément sur lequel nous nous appuyons.

Vous avez évoqué le problème du manque d’assistantes maternelles. C’est une de nos préoccupations. Nous avons remarqué une différence entre le nombre d’agréments accordés – 377 000 – et le nombre d’assistantes maternelles exerçant réellement dans le cadre de cet agrément, 264 000, chacune d’entre elles gardant en moyenne 2,6 enfants.

Nous observons par ailleurs une grande disparité en termes d’implantation géographique – je pense notamment aux zones rurales. En outre, les témoignages révèlent un manque de candidats ou de candidates au métier d’assistant maternel dans les zones urbaines sensibles, mais aussi la réticence des parents eux-mêmes à confier leurs enfants dans ces quartiers, même s’ils y habitent. Nous réfléchissons à cette problématique pour y apporter une réponse, laquelle passe certainement aussi par la discussion que nous avons avec les services de Mme Fadela Amara.

Cette situation montre la marge d’évolution dont nous disposons vis-à-vis de cette profession, sachant qu’une autre problématique se posera rapidement : les départs en retraite des assistantes maternelles dans les dix prochaines années.

Mme Martine Carillon-Couvreur. Des expériences intéressantes ont été menées il y a quelques années dans les zones urbaines sensibles (ZUS) et les zones d’éducation prioritaires, avec les « espaces passerelles » ou les « classes passerelles » qui permettaient à des enfants vivant dans ces quartiers de passer progressivement de la halte-garderie à l’école maternelle, en favorisant le lien avec les parents, ce qui permettait à ces derniers de prendre conscience de l’importance de l’éducation très jeune. Plusieurs de ces expériences ont été conduites dans ma circonscription, mais peut-être n’y en a-t-il pas tant que cela dans tout le pays. Avez-vous quelques données à nous fournir, ou est-ce très marginal ?

Par ailleurs, je partage tout à fait ce que vous avez dit : il serait très dommageable d’opposer les solutions entre elles et il faut viser à la complémentarité des réponses dont nous disposons.

À cet égard, je voudrais aborder à nouveau un sujet, certes marginal, mais réel et qui m’est cher, celui de l’accueil des enfants handicapés. Autant je peux comprendre notre souci d’assouplir les normes, devenues trop lourdes et paralysantes, pour les accueils « ordinaires », autant je pense que nous devons veiller à maintenir des critères et donc des possibilités d’accueil de qualité pour des enfants qui ont besoin d’un accompagnement particulier. Si nous voulons avoir une société ouverte qui offre à chacun sa place, il faut trouver une harmonie et permettre des complémentarités. Dans certains cas, on peut assouplir les règles en augmentant un peu le nombre de places d’accueil ; dans d’autres, il faut pouvoir maintenir des critères de qualité en fonction de la présence d’enfants en situation délicate.

Ces réflexions sont en même temps des questions auxquelles vous pouvez peut-être apporter des éléments de réponse.

M. Olivier Peraldi. On pourrait croire que des modes d’accueil assouplis seraient dégradés, mais il s’agit de modes d’accueil adaptés à des situations locales et à des configurations familiales. C’est bien la diversité, ce sont bien les complémentarités qui sont recherchées.

On a dit que les accueils collectifs sont plus coûteux pour la société, en particulier pour les collectivités. Peut-être certains enfants coûtent-ils plus cher à accueillir que d’autres parce qu’ils nécessitent certaines attentions et sans doute faut-il un adulte pour huit enfants qui marchent et un pour cinq qui ne marchent pas. Il y a donc bien une complémentarité en fonction des publics concernés.

S’agissant des espaces passerelles – ce que nous appelons les « classes passerelles » –, je ne suis pas le mieux placé pour vous répondre, l’Éducation nationale ayant également suivi ces dossiers. Pour ma part, je les raccroche aux jardins d’enfants – ce qui me permet d’introduire la notion de « jardins d’éveil » –, car nous sommes là dans une logique de structure intermédiaire entre la garde du jeune enfant et la maternelle. Notre pays compte 192 jardins d’enfants.

M. le président Pierre Méhaignerie. Nous sommes tous d’accord, mais qui va payer ? À côté de la scolarisation en école maternelle prise en charge à 100 %, il faut à tout prix savoir et dire à qui incombera le coût du jardin d’éveil ! C’est le point crucial.

Mme Martine Carillon-Couvreur. Ma réflexion précédente est à mettre en relation avec ce que vous avez dit sur la diminution de la préscolarisation des deux-trois ans, d’où la priorité d’accueil de ces jeunes enfants dans les zones d’éducation prioritaires. Se pose donc la question de savoir comment va s’organiser cet accueil des jeunes enfants dans certaines zones difficiles et qui paiera. Car, pour avoir expérimenté, non pas ces jardins d’éveil, mais ces espaces passerelles, nous voyons bien qui paie !

Mme la rapporteure. Nous sommes effectivement confrontés à un problème crucial car, actuellement, la garde des enfants se reporte sur les haltes-garderies et les crèches, mais leur nombre de places est en diminution.

M. Olivier Peraldi. Toutes ces questions sont liées.

Une précision, d’abord : je ne suis pas habilité à parler à la place des services de M. Darcos. D’après les déclarations du ministre de l’éducation nationale lui-même, le désengagement ne concerne pas les ZUS pour ce qui concerne les enfants préscolarisés. De notre côté, nous en sommes restés à cette annonce ; la question de ne plus accueillir les préscolarisés dans les écoles situées en ZUS ne se pose donc pas dans un avenir immédiat.

Qui finance les jardins d’enfants – en l’occurrence, les jardins d’éveil ?

Je rappelle que les jardins d’éveil sont proposés par une députée dans un rapport fort intéressant et que nous avons lu attentivement. Son auteure a fait du benchmarking, notamment en Allemagne, où nous sommes allés, nous aussi.

Mme la rapporteure. En matière de mode de garde, l’Allemagne n’est pas forcément la référence, vu le taux d’activité des femmes dans ce pays.

M. Olivier Peraldi. Il faut quand même regarder ce qui existe ailleurs, même si, sur certains points, on est peut-être un peu moins en retard ou un peu plus en avance que d’autres.

Si l’Allemagne compte tant de jardins d’enfants, c’est aussi parce que l’école maternelle y commence plus tard qu’en France. Nous avons une expérience en matière d’école maternelle, les Allemands l’ont en matière de jardins d’enfants. Comme Mme Tabarot, nous avons constaté que leurs normes étaient beaucoup plus souples que les nôtres, mais ils ne sont pas les seuls dans ce cas. Depuis deux ans, dans le cadre d’un plan de coopération, la Délégation interministérielle à la famille travaille sur ce sujet avec le Québec, où les normes sont, disons-le, assurément beaucoup plus souples que les nôtres.

Pour ce qui est du financement, je crains de vous décevoir, la Délégation n’ayant pas de réponse toute faite à ce stade. Il y a une réflexion. C’est une proposition relativement récente et elle est instruite. La secrétaire d’État a fait part de sa volonté de travailler sur ce thème, le contexte de l’Éducation nationale nous invitant à y réfléchir rapidement. Pour autant, je n’ai pas aujourd’hui d’éléments plus précis à vous donner.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous vous avons interrompu à de nombreuses reprises. Aviez-vous prévu de nous fournir d’autres informations ?

M. Olivier Peraldi. Je voudrais souligner ce que nous appelons l’apparent paradoxe français. Les délégations étrangères que nous recevons nous demandent toujours comment notre pays fait pour avoir un taux d’activité des femmes de plus de 82 % avec un taux de natalité de deux points. Nous leur répondons que le paradoxe n’est qu’apparent. Nos interlocuteurs, européens notamment, ou japonais comme hier, comprennent alors tout l’intérêt des dispositifs de conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle qui ont été mis en place en France.

La création de la PAJE en 2004 avait un double objectif : d’abord, simplifier l’ensemble des prestations, la PAJE s’étant substituée aux cinq prestations existantes, ce qui est un progrès certain pour nous ; ensuite, étendre les aides à un nombre plus élevé de familles. L’objectif affiché en 2004 était de toucher 200 000 personnes de plus ; aujourd’hui, selon la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), nous touchons 300 000 familles supplémentaires, ce qui est plutôt positif.

Je ne reviendrai pas sur le mécanisme à deux étages de la PAJE – la prime à la naissance et les compléments.

Entre 1960 et 2000, le taux d’activité des femmes ayant un enfant de moins de trois ans a doublé. C’est un élément important.

Les foyers qui, selon nous, ont le plus besoin d’être soutenus financièrement aujourd’hui sont notamment les foyers monoparentaux. Le taux d’activité des femmes ne vivant pas en couple et ayant un enfant de moins de six ans est de 61 % quand elles n’ont qu’un enfant et de 28 % quand elles en ont trois. Avoir plusieurs enfants a donc une incidence sur le taux d’activité des femmes et nous devons évidemment porter notre regard sur ces situations.

En fait, nous constatons que l’activité professionnelle des femmes est fortement corrélée à trois éléments : le nombre d’enfants, la présence d’un enfant de moins de trois ans et la situation familiale.

De notre lecture du rapport de la Cour des comptes publié en septembre dernier, nous avons une vision nuancée. Selon la Cour, le coût de la PAJE a dépassé les prévisions, ce qui est indéniable. Devons-nous y voir la conséquence du succès de cette prestation ou un point négatif ? Pour notre part, nous y voyons plutôt une conséquence du succès du dispositif. La Cour des comptes note également à juste titre qu’un certain nombre de familles, et notamment les femmes, déclarent subir le choix de garde de leur enfant. Il est clair qu’il y a encore des efforts à consentir en termes de solvabilité dans le cadre de ces situations.

S’agissant de la majoration du complément mode de garde prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, la réponse a été apportée par Mme Nadine Morano : elle est de 10 % dans le cas des horaires atypiques.

M. le coprésident Pierre Morange. Conduisez-vous une réflexion au sein du ministère sur la stratégie à adopter quant à l’enveloppe budgétaire consacrée à la politique d’accueil du jeune enfant et à la répartition des financements entre les aides aux familles notamment avec la PAJE et les aides aux structures ?

M. Olivier Peraldi. La question posée est effectivement de savoir si l’on garde une forme de prestation ou s’il n’existerait pas d’autres réponses possibles grâce à des dispositifs liés à la fiscalité.

Il nous semble aujourd’hui que la PAJE a rempli son rôle. Nous avons fourni les chiffres des familles qui sont solvabilisées ; peut-être faudrait-il faire plus mais, sur ce plan, le bilan nous semble positif et nous ne pensons pas que le système doive être modifié.

En matière de fiscalité, des dispositifs existent. Le crédit d’impôt famille (CIF) a été évoqué rapidement tout à l’heure. Là aussi, doit-on mettre tous les œufs dans le même panier ? Il y a la PAJE, avec un mode de financement propre, et il y a des dispositifs incitatifs, notamment vis-à-vis des entreprises avec le crédit d’impôt famille. Vous le savez, une réflexion est en cours sur le CIF, essentiellement pour l’une des cinq dépenses qui y donnent droit, afin d’encourager les entreprises à créer des places de crèches. En effet, la politique fiscale incitative aboutit à ce que les congés parentaux soient quasiment les seules dépenses qui fassent l’objet d’un crédit d’impôt, 94,6 % des actions des entreprises étant menées sur les congés et très peu pour la création de places de crèche. Il y a certainement une réflexion à mener sur la politique fiscale abordée sous cet angle.

Notre réponse sur la PAJE est claire : cette prestation nous semble répondre aux attentes.

M. le coprésident Jean Mallot. À plusieurs de nos questions, nous avons obtenu des réponses. Pour d’autres, nous avons pris date. Mais certaines sont restées tout à fait sans réponse. C’est l’intérêt de ce genre d’exercice.

Si, dans les semaines qui viennent, vous obtenez des éléments de nature à nous permettre de trouver les bonnes réponses aux questions restées en suspens, je vous remercie de nous les communiquer, en particulier pour ce qui touche au financement. Les membres de la MECSS pourront ainsi formuler des propositions concrètes ou des recommandations.

*

Audition de M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale au ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative.

M. le coprésident Pierre Morange. Je souhaite la bienvenue à M. Dominique Libault et à Mme Sophie Martinon, chef du bureau des prestations familiales.

Mme la rapporteure. La prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, avait pour objectif d’élargir les modes de garde des jeunes enfants et de concilier la vie familiale et la vie professionnelle. Trois ans plus tard, peut-on dire que ce dispositif est équitable et que les aides proposées sont efficaces ?

M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale au ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Vous évoquez les objectifs initiaux de la PAJE : je rappelle qu’ils avaient beaucoup évolué par rapport à l’engagement du candidat Jacques Chirac, qui souhaitait surtout permettre aux familles de choisir plus librement le mode de garde de leurs enfants. Le ministère et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) avaient émis quelques réserves sur un dispositif qui aurait pu mettre en difficulté les gestionnaires des structures collectives. Nous pensions que pour permettre un libre choix, il fallait sans doute aider les ménages mais également aider la branche famille à réaliser des équipements collectifs, en cofinancement avec les collectivités locales. Nos arguments ont été entendus et ont permis la mise en place de la PAJE. C’est ainsi que la convention d’objectifs et de gestion de la branche famille a augmenté les dépenses du Fonds national d’action sociale (FNAS) de 7,5 % par an – soit 33 % sur l’ensemble de la période.

Le bilan de la PAJE, dans son ensemble, est assez satisfaisant. Tout d’abord, le taux de natalité n’a cessé de progresser en France. Il serait stupide d’attribuer ce phénomène au seul dispositif de la PAJE, mais il le serait encore plus de prétendre que les politiques familiales n’ont aucun impact sur la natalité. Or, depuis une vingtaine d’années, les politiques que nous menons sont plus axées sur l’accueil du jeune enfant que sur les prestations d’entretien, ce qui tend à favoriser la natalité. D’ailleurs, elles sont bien comprises par l’ensemble de nos concitoyens.

Autre point positif, la PAJE a facilité la conciliation entre vie de famille et vie professionnelle. Le taux d’emploi des femmes est très satisfaisant dans notre pays, en comparaison de celui des pays avoisinants. À ceux qui pensent que les pays nordiques font mieux que nous, je citerai les auteurs du livre Le deuxième âge de l’émancipation, pour qui les taux d’emploi dans les pays nordiques doivent être relativisés, les Suédoises et les Danoises étant comptées parmi les femmes actives lorsqu’elles sont en congé parental, ce qui n’est pas le cas des Françaises. Sur les 81 % de Suédoises « actives », seules 62 % travaillaient effectivement pendant l’enquête, dont 49 % étaient mères d’enfants de moins d’un an, ce qui est assez proche du taux français puisque dans notre pays, environ 70 % des mères d’un enfant ont un emploi.

La PAJE a également simplifié l’accès aux droits, notamment grâce au dispositif « Pajemploi », qui s’est substitué à des modes de solvabilisation dont certains, comme l’allocation de garde d’enfant à domicile (AGED), fonctionnaient très mal. Je crois pouvoir dire que le dispositif « Pajemploi » donne toute satisfaction aux familles, notamment du fait de sa dématérialisation – qui explique le faible coût de gestion de ce dispositif.

Cela dit, le coût budgétaire de la PAJE est plus élevé que prévu, comme vient de le rappeler la Cour des comptes, pour la simple raison que le gouvernement de l’époque avait choisi de chiffrer la mesure à comportement constant. Or, la PAJE a eu un impact supérieur à celui que nous estimions puisque 250 000 familles supplémentaires en bénéficient, sur un total d’environ 2,2 millions de familles. Nous nous réjouissons d’un tel succès, mais il a entraîné le déficit de la branche famille pendant plusieurs années. Certes, celle-ci a retrouvé un équilibre budgétaire en 2008, mais il aurait été préférable de mieux estimer son coût dès le départ.

L’argent public est-il bien utilisé et bien redistribué ? Certaines adaptations sont peut-être souhaitables, mais la PAJE répond à l’objectif initial qui était de faire en sorte que l’effort financier des familles soit le même, quel que soit le mode de garde qu’elles choisissent, le « reste à charge » ne devant pas intervenir dans leur choix. Les programmes de qualité et d’efficience établis par nos services montrent que l’effort a diminué ces dernières années : le « reste à charge » d’une famille disposant d’un revenu égal au SMIC est passé de 123 euros en 2004 à 96 euros en 2008 si elle recourt à une assistante maternelle, et de 89 euros à 52 euros si elle s’adresse à un établissement. Si le recours aux équipements collectifs s’impose aux familles à très bas revenus, la situation s’inverse pour les familles dont le revenu se rapproche de trois SMIC, compte tenu des surcoûts imposés par les équipements collectifs.

En matière de redistribution, la Cour des comptes a émis un avis critique sur le complément de libre choix d’activité à temps partiel. Destiné à l’origine à des familles à faibles revenus, il semble qu’il bénéficie aujourd’hui à des familles aisées. Il faut donc améliorer ce dispositif destiné à favoriser le temps partiel.

J’en viens à la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. Le revenu de remplacement fait l’objet de certaines critiques. En incitant les femmes à ne pas travailler pendant de longues périodes, il risque de les détourner de l’emploi. Ce risque est réel, et l’on constate qu’un grand nombre de femmes ont des difficultés à retrouver du travail après plusieurs années d’éloignement.

En bref, les politiques qui ont été menées ont eu un impact positif sur l’accueil des jeunes enfants. Cela dit, ne négligeons aucune piste pour faire encore mieux.

Enfin, si le dispositif Pajemploi a simplifié la vie des familles en agissant sur la solvabilisation, il reste que l’accueil du jeune enfant demeure un véritable parcours du combattant dans certaines régions. La caisse d’allocations familiales et les collectivités locales doivent améliorer les services rendus aux familles. Ces services sont encore trop hétérogènes, ce qui doit nous amener à diversifier et à mieux cibler notre approche en fonction des territoires, mais aussi de l’offre et de la demande. Or, nous ne disposons pas d’outils suffisamment précis pour élaborer des stratégies ciblées en matière d’équipements collectifs.

Mme la rapporteure. Lorsque j’étais rapporteure du budget de la famille, il était déjà difficile d’évaluer le nombre de places d’accueil offertes aux familles. Êtes-vous en mesure aujourd’hui de nous donner des éléments concrets ? Par ailleurs, pensez-vous que nous pourrions améliorer le travail des femmes en proposant le congé parental aux hommes, ou en étendant le complément optionnel de libre choix d’activité aux familles de moins de trois enfants ? Enfin, le nombre de places dans les écoles maternelles a diminué ces dernières années, ce qui rend difficile la scolarisation des enfants de moins de trois ans, mais elles sont tout aussi rares dans les structures d’accueil. Les créations annoncées sont-elles suffisantes au regard de l’augmentation du nombre d’enfants en bas âge ?

M. Dominique Libault. Je ne peux répondre en lieu et place de l’Éducation nationale, mais selon l’Observatoire national de la petite enfance, la scolarisation des enfants de moins de trois ans est passée de 34,7 % en 2002 à 23 % en 2007. Ce sont donc 60 000 enfants qui auraient été scolarisés en 2002 mais ne le sont pas aujourd’hui, à cause du manque de places. Cette réalité est préoccupante, car le coût financier d’une place à l’école maternelle, pour l’assurance maladie et les collectivités locales, est très différent de celui d’une place dans une autre structure collective.

Nous sommes capables de mesurer précisément le nombre de places en crèches créées grâce aux différents plans d’investissement de la branche famille – 8 621 places en 2004, 9 150 en 2005, 10 680 en 2006, 11 588 en 2007, et il est prévu d’en créer 11 200 en 2008 – mais nous ne savons pas combien sont créées par ailleurs, sans compter que, dans le même temps, d’autres disparaissent. On tient compte également des places en halte-garderie qui, bien que destinées à un accueil temporaire, sont passées de 71 400 en 2000 à 55 000 en 2006. En bref, nos outils ne nous permettent pas d’évaluer avec précision la capacité totale d’accueil des jeunes enfants dans notre pays. Nous essayons, en collaboration avec la CNAF, de préciser ce concept et d’évaluer en heures notre capacité d’accueil, en tenant compte naturellement de l’accroissement de la natalité et de l’arrivée, chaque année, de 30 000 enfants supplémentaires.

M. le coprésident Pierre Morange. Vous avez évoqué la baisse des places en halte-garderie, mais je rappelle que les critères d’éligibilité définis par les caisses d’allocations familiales ont évolué, posant parfois des problèmes insolubles aux collectivités locales, qui ont dû s’adapter aux demandes des familles. Du fait de leur faible taux de remplissage, certaines haltes-garderies ont été transformées en crèches à mi-temps, au détriment de constructions nouvelles.

M. Dominique Libault. Ne connaissant pas les taux de remplissage au niveau national, il nous est difficile de savoir si l’offre est suffisante sur un territoire donné, mais il est clair que dans certaines crèches, il est loin d’atteindre 100 %. Je sais également, pour avoir interrogé l’ANPE et l’UNEDIC, que le taux de chômage des assistantes maternelles n’est pas nul ! Nous avons besoin d’outils plus fins pour mesurer ces inadéquations dans chaque territoire, car les besoins sont très hétérogènes. D’ailleurs, la secrétaire d’État chargée de la famille étudie actuellement les conditions de l’accueil des jeunes enfants dans les cités.

M. le coprésident Pierre Morange. Vous évoquez la dématérialisation des données, en soulignant son impact sur les coûts de gestion, mais vous prétendez ne pas connaître la réalité des capacités d’accueil : permettez-moi de vous faire part de notre perplexité !

M. Dominique Libault. Je comprends votre sentiment, mais il est difficile de savoir ce qui se passe au sein de structures municipales ou associatives qui ont passé une convention de financement avec la branche famille. L’idéal serait de disposer d’une information en temps réel, afin d’informer les familles du nombre et de la localisation des places disponibles.

M. le coprésident Pierre Morange. Il serait très facile d’y parvenir, et une expérimentation est actuellement en cours dans plusieurs départements qui mettent à la disposition du public un tableau faisant état des disponibilités, tant en termes de places d’accueil que d’emplois. Pourquoi un dispositif aussi simple sur le plan informatique n’est-il pas encore mis en œuvre ? C’est hallucinant ! S’agissant d’argent public, je pense que ce serait le minimum !

M. Dominique Libault. En effet, et c’est ce que souhaite Mme la secrétaire d’État à la famille. L’expérimentation à laquelle vous faites allusion, qui a lieu à Strasbourg, est en effet très intéressante. Notre objectif est de l’étendre à de nombreux départements.

M. le coprésident Pierre Morange. S’agissant d’argent public, je le répète, il serait légitime de le rendre obligatoire !

Mme la rapporteure. Je n’accuse aucun gouvernement en particulier, mais c’est bien faute de volonté politique ! Certes, la multiplicité des gestionnaires rend le dispositif illisible, mais nous connaissons le nombre d’offres disponibles dans chaque département, au même titre que le nombre d’hôtels ou de terrains de camping. Pourquoi ne pas nous donner les moyens de disposer de ces chiffres au niveau national ? Il est temps de mettre en place une telle information. Aujourd’hui, 100 000 assistantes maternelles se trouvent au chômage. Est-ce dû à l’éloignement de leur domicile, voire à leur origine ethnique ? Enfin, que proposez-vous pour faire évoluer la PAJE ?

M. Dominique Libault. Je me réjouis de votre question, car nous voulons améliorer la fluidité de l’information et l’appui de la MECSS pourra nous être très utile. S’agissant des assistantes maternelles, vous savez qu’elles reçoivent leur agrément des conseils généraux : il nous est donc difficile de connaître leurs disponibilités, d’autant que certaines peuvent avoir cessé d’exercer leur activité. Nous essayons de comprendre les raisons de la sous-activité des assistantes maternelles, souvent liée, en effet, à la situation de leur domicile. Je pense que la possibilité de se regrouper, prévue dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, leur permettra de travailler dans certains quartiers.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous savons en effet qu’une réflexion est en cours et que les décrets d’application des dispositions prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 permettront aux collectivités locales de mettre des locaux à la disposition des assistantes maternelles agréées. Cette alternative aux structures lourdes que sont les crèches, avec un moindre coût d’exploitation, offrira aux familles un nouveau service. Pouvez-vous nous préciser sur quels critères ?

M. Dominique Libault. Je ne peux vous répondre, car cela ne fait pas partie de mes compétences. Il appartient à la direction générale de l’action sociale, qui a en charge la sécurité des enfants dans les structures collectives, de les définir.

M. le coprésident Pierre Morange. Pouvez-vous dresser un bilan de la convention d’objectifs et de gestion de la branche famille, tan