N° 1829 - Rapport d'information de MM. Georges Ginesta, Thierry Mariani et Bernard Derosier déposé en application de l'article 145 du règlement par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle sur le financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

N^° 1829

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 juillet 2009

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) ⁽¹⁾

sur le financement des services départementaux
d’incendie et de secours (SDIS)

et prÉsentÉ

par MM. Georges GINESTA, Bernard DEROSIER et Thierry MARIANI

Députés

___

MM. Georges TRON et David HABIB

Présidents.

____

La mission d’évaluation et de contrôle est composée de : MM. Georges Tron, David Habib, Présidents ; M. Didier Migaud, Président de la commission des Finances de l’économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard Dell’Agnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.

LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC 5

INTRODUCTION 11

I.– LA NÉCESSAIRE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES 15

A.– UNE GOUVERNANCE CARACTÉRISÉE PAR UNE COMPLEXITÉ ADMINISTRATIVE ET FINANCIÈRE ET UN ENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES 15

B.– « COUPER LE CORDON OMBILICAL » DANS LES RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LES SDIS 17

1.– La sécurité civile doit-elle encore faire partie des pouvoirs de police administrative dévolus au préfet et au maire ? 17

a) Les pouvoirs de police administrative dévolus au préfet et au maire en matière de sécurité civile sont devenus en grande partie virtuels 17

b) Schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR) : clarifier les rôles 19

c) Mettre le Fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI) au service de la mutualisation 22

2.– La direction de la Sécurité civile assure la réglementation en matière de sécurité civile alors que ce sont les collectivités qui en supportent le coût 23

a) L’inflation normative n’a pas épargné la sécurité civile 23

b) La conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS), instaurée par la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004, ne joue pas son rôle 25

c) Quelques illustrations récentes du fonctionnement de la CNSIS 26

C.– LE PRINCIPE « QUI PAIE COMMANDE » DOIT CONDUIRE À UNE MEILLEURE INTÉGRATION DES SDIS DANS LES CONSEILS GÉNÉRAUX 28

1.– Mettre les conseils généraux en mesure de piloter réellement les SDIS, dont les dépenses sont en grande partie « auto-prescrites » 29

a) Le principe de dissociation des compétences opérationnelles et de gestion 29

b) Le directeur départemental joue un rôle central dans le SDIS 31

c) Les conseils généraux doivent disposer d’outils statistiques permettant de comparer les SDIS entre eux 32

2.– Mieux mutualiser les moyens des SDIS avec ceux des conseils généraux 34

3.– Engager réellement la mutualisation entre les SDIS 35

II.– LA BONNE COORDINATION ENTRE LES SDIS, LES SAMU ET LES AMBULANCIERS RESTE ENCORE À ÉTABLIR 37

A.– LA DÉFINITION LÉGISLATIVE DES MISSIONS DES SDIS DOIT ÊTRE ACTUALISÉE ET PRÉCISÉE 37

B.– LE RÉFÉRENTIEL COMMUN DE SECOURS À PERSONNE DEVRAIT RELEVER DE LA LOI 39

C.– LES INTERVENTIONS DES SDIS POUR CARENCE HOSPITALIÈRE NE DOIVENT PAS DEVENIR LA RÈGLE 42

D.– LES RECRUTEMENTS D’INFIRMIERS DE SAPEURS-POMPIERS ONT ÉTÉ PARTICULIÈREMENT ÉLEVÉS AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES 45

III.– LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DES SDIS EST LA CONDITION D’UN FINANCEMENT SOUTENABLE 47

A.– LE GEL DES CONTINGENTS COMMUNAUX NE DOIT PAS ABOUTIR À UN REPORT DE CHARGE SUR LES DÉPARTEMENTS 47

B.– LA « FISCALISATION » DES SDIS 48

C.– LA RECHERCHE D’AUTRES SOURCES DE FINANCEMENT 49

IV.– LES SAPEURS-POMPIERS : GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ET FORMATION 52

A.– LES EFFECTIFS DE SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS ONT AUGMENTÉ DE 10 000 DEPUIS LA LOI DE DÉPARTEMENTALISATION DE 1996 52

B.– L’ORGANISATION DU TEMPS DE TRAVAIL DES SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS SUR LA BASE DE GARDES DE 24 HEURES N’EST PLUS ADAPTÉE 53

C.– LA FILIÈRE DES SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS EST TRÈS SPÉCIFIQUE AU REGARD DU RESTE DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE 55

D.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL CONSTITUENT LE PRINCIPAL POSTE DE DÉPENSE DES SDIS 57

E.– TROUVER LE BON ÉQUILIBRE ENTRE LES SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS ET VOLONTAIRES 59

F.– LA FORMATION DES SAPEURS-POMPIERS 60

1.– Le poids de la formation des sapeurs-pompiers 60

2.– L’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) : une école administrée par l’État et financée par les collectivités territoriales 62

3.– La multiplication des écoles de formation des SDIS 64

4.– Le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) peut fournir un apport appréciable à la formation des sapeurs-pompiers 64

EXAMEN EN COMMISSION 67

ANNEXES

I.– LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 75

II.– COMPTE RENDU DES AUDITIONS 77

III.– ÉLÉMENTS DE COMPARAISON SUR LA SÉCURITÉ CIVILE DANS QUELQUES PAYS EUROPÉENS (ALLEMAGNE, ROYAUME-UNI, ITALIE, SUÈDE) ET EN FRANCE 192

IV.– CONTRIBUTIONS REÇUES (organisations représentatives de sapeurs pompiers, chambre nationale des services d’ambulances, direction générale des Finances publiques (DGFiP) sur la fiscalisation des SDIS) 207

Liste des propositions de la MEC

A.– Sur la gouvernance des SDIS

Proposition n° 1 : Clarifier les compétences en matière de sécurité civile afin que l’État remplisse ses attributions dans :

– la définition du cadre institutionnel et la réglementation, en assurant le principe d’égalité des citoyens devant le service public ;

– la prévention, en incluant l’action de tous les ministères concernés ;

– l’intervention en complément des services départementaux, notamment avec les moyens aériens et le déminage ;

– la coordination opérationnelle en cas de crise d’ampleur zonale ou nationale.

Proposition n° 2 : S’interroger sur le maintien des services d’incendie et de secours dans le cadre des pouvoirs de police administrative générale dévolus au préfet et au maire, alors qu’en sont dépourvus les présidents de conseils généraux, qui financent majoritairement les SDIS.

Proposition n° 3 : Recentrer les pouvoirs du préfet en matière de sécurité civile. Réserver son action à la coordination des secours en cas de crise et pour la coordination de l’action des SDIS avec les autres services publics (gendarmerie, police, SAMU, CRS…).

Proposition n° 4 : Rendre les conseils généraux responsables de l’élaboration et de la mise en œuvre des schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR) et de leur règlement opérationnel, dans le cadre de règles nationales assurant une égalité des citoyens devant le service public.

Proposition n° 5 : Engager la réforme du Fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI) pour réserver son action à l’investissement des SDIS aux établissements publics interdépartementaux d’incendie et de secours (EPIDIS) ou à toute autre forme de mutualisation entre les SDIS.

Proposition n° 6 : Procéder à un réexamen de l’ensemble des textes réglementaires adoptés par la direction de la Sécurité civile, afin d’en apprécier la nécessité au regard des besoins, des conditions de mise en œuvre par les SDIS et surtout de la charge financière qu’elles représentent pour les collectivités territoriales.

Proposition n° 7 : Inviter le Gouvernement à suivre en principe les avis de la conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS) sur les projets législatifs ou réglementaires préparés par la direction de la Sécurité civile.

Proposition n° 8 : Demander à la direction de la Sécurité civile d’établir systématiquement des fiches d’impact sur tous les projets législatifs ou réglementaires qu’elle prépare, avec un délai suffisant pour en permettre une analyse par les collectivités territoriales.

Proposition n° 9 : Modifier la composition de la commission spécialisée chargée des questions relatives aux finances de la CNSIS, afin d’en faire un lieu de concertation entre les représentants de l’État, qui décident, et des collectivités territoriales, qui financent.

Proposition n° 10 : Confier aux présidents de conseils généraux une responsabilité pleine et entière sur leur SDIS, tant pour la gestion qu’en matière opérationnelle.

Proposition n° 11 : Renforcer l’autorité des conseils généraux sur les SDIS en généralisant la conclusion de conventions, sur la base d’un modèle harmonisé au niveau national.

Proposition n° 12 : Faire du directeur et du directeur adjoint de SDIS des emplois fonctionnels dont la nomination et la révocation dépendraient exclusivement du président du conseil d’administration du SDIS ;

Proposition n° 13 : Demander à la direction de la Sécurité civile de :

– développer et mettre à disposition des SDIS des référentiels et des outils statistiques et d’analyse, afin de permettre aux SDIS de se comparer entre eux sur tous les aspects opérationnels et de gestion ;

– définir un nouveau classement des SDIS en fonction non seulement de leur taille mais aussi de la typologie des risques auxquels ils sont plus particulièrement exposés ;

– alimenter de façon actualisée les différentes bases de données existant auprès des différentes instances européennes et internationales en matière de sécurité civile.

Proposition n° 14 : Favoriser toute forme de mutualisation entre les SDIS et les services du conseil général dans les fonctions support, comme la gestion immobilière, la gestion des ressources humaines, les achats, les systèmes d’information, les ateliers de réparation ou la gestion financière et comptable.

Proposition n° 15 : Lever les freins juridiques empêchant les départements d’épauler les SDIS dans leurs missions pour la conduite de travaux immobiliers.

Proposition n° 16 : Lever les freins juridiques faisant obstacle à la mise en réseau des compétences dont disposent les départements et les SDIS : faciliter les mises à disposition et la fourniture de prestations de services, ainsi que la création d’organismes de services communs de gestion.

Proposition n° 17 : Promouvoir toute forme de coopération entre SDIS permettant la mutualisation de certaines fonctions, comme les achats ou la formation.

B.– Sur les relations entre les SDIS, les SAMU et les ambulanciers privés

Proposition n° 18 : Définir précisément dans le code général des collectivités locales (CGCT) les missions des SDIS, qu’elles soient exclusives, partagées ou facultatives ;

Proposition n° 19 : Demander à la direction de la Sécurité civile d’établir des statistiques sur l’activité des SDIS qui soient en concordance avec les principales missions assignées aux SDIS par la loi.

Proposition n° 20 : Redéfinir précisément dans le cadre législatif du code général des collectivités territoriales (CGCT) le partage des missions de secours à personne et d’aide médicale d’urgence entre les SDIS et les SAMU.

Proposition n° 21 : Conclure dans chaque département une convention en matière de transport de malades associant le SAMU, le SDIS et les ambulanciers privés, afin d’assurer avec des coûts optimaux une couverture temporelle et géographique adéquate, une qualité de service équivalente et des délais d’intervention à définir ;

Proposition n° 22 : Assurer le remboursement au coût réel des activités de transport de malades effectuées par les SDIS en cas de carence des ambulanciers privés.

Proposition n° 23 : Opérer un recrutement des infirmiers du service de santé et de secours médical (SSSM) des SDIS strictement nécessaire aux actes médicaux qu’ils peuvent fournir dans le cadre de leurs compétences, en veillant à à éviter les doublons avec la couverture territoriale des SAMU.

C.– Sur le financement des SDIS

Proposition n° 24 : Assurer une maîtrise de l’évolution des dépenses des SDIS afin que, comme les communes, les contributions des départements n’augmentent pas au-delà de l’inflation, faute de quoi le report de charge induit sur les finances des départements ne serait pas soutenable.

Proposition n° 25 : Assurer une « fiscalisation » des dépenses des SDIS par la création d’une fiscalité additionnelle aux impôts locaux affectée aux SDIS, dont le produit viendrait, lors de sa création, en déduction des prélèvements des départements, des intercommunalités et des communes.

Proposition n° 26 : Effectuer une pause dans le recrutement des sapeurs-pompiers professionnels.

D.– Sur les sapeurs pompiers et la formation

Proposition n° 27 : Demander à la direction de la Sécurité civile d’effectuer un recensement des sapeurs-pompiers employés actuellement de façon interne par les entreprises.

Proposition n° 28 : S’interroger sur l’organisation du temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels et son adéquation aux besoins de l’activité opérationnelle. Envisager la possibilité d’une évolution du système actuellement majoritaire de gardes de 24 heures vers des régimes plus souples de 12, 10 ou 8 heures, correspondant mieux à la sollicitation opérationnelle tout au long de la journée et permettant une présence plus fréquente des sapeurs-pompiers professionnels sur leur lieu de travail.

Proposition n° 29 : Revoir dans ce cadre la planification des tâches des sapeurs-pompiers professionnels tout au long de la journée de travail, afin que l’évolution du régime de gardes engendre une réelle économie de ressources humaines.

Proposition n° 30 : Faire entrer, autant que possible, la gestion des ressources humaines et les rémunérations des personnels des SDIS dans le droit commun applicable aux fonctionnaires territoriaux, avec l’instruction des projets réglementaires par la direction Générale des collectivités territoriales (DGCL).

Proposition n° 31 : Définir des outils d’analyse communs permettant aux SDIS de définir les proportions optimales de sapeurs-pompiers volontaires et professionnels.

Proposition n° 32 : Encadrer le double statut de sapeur-pompier volontaire et professionnel.

Proposition n° 33 : Revoir les référentiels de formation, en favorisation la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle et le maintien des capacités au cours des pratiques opérationnelles.

Proposition n° 34 : Proportionner, pour les techniques spécialisées, les formations aux utilisations qui sont effectivement effectuées par les personnes formées dans le cadre de leur pratique opérationnelle.

Proposition n° 35 : Donner au conseil d’administration de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) une majorité des sièges aux représentants des collectivités territoriales, qui en assurent déjà le financement majoritaire.

Proposition n° 36 : Favoriser la collaboration entre l’ENSOSP et le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), notamment dans l’élaboration et la mise en œuvre du plan d’établissement.

Proposition n° 37 : Favoriser la mutualisation des écoles départementales de formation des sapeurs-pompiers, notamment pour la construction des plateaux techniques.

Proposition n° 38 : Favoriser la collaboration entre les écoles départementales de sapeurs-pompiers et le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), notamment dans l’élaboration et la mise en œuvre de leurs plans de formation, afin de permettre un meilleur taux de retour des moyens financiers ainsi mis à disposition.

INTRODUCTION

À la suite du constat établi par le Rapporteur spécial Georges Ginesta sur la mission Sécurité civile ⁽²⁾ d’une dérive importante des dépenses des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), la commission des Finances a décidé, à l’automne 2008, de consacrer une Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) au financement des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS).

Trois Rapporteurs ont été désignés afin d’assurer l’équilibre des points de vue :

– le Rapporteur spécial de la commission des Finances pour la mission Sécurité civile M. Georges Ginesta, qui est de plus membre de la commission nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS) ;

– M. Thierry Mariani, Rapporteur pour avis sur la Sécurité civile au nom de la commission des Lois, qui a également été le rapporteur de la commission des Lois sur la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile ;

– et M. Bernard Derosier, membre de la commission des Lois, également membre de la CNSIS et président du conseil général du Nord, président du conseil d’administration du SDIS, le plus important de France.

Les députés chargés du présent rapport représentent à la fois les deux commissions les plus concernées et les deux groupes politiques les plus importants de l’Assemblée nationale, assurant ainsi le caractère consensuel qui prévaut dans les travaux de la MEC.

Il s’agit, dans l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), de veiller à ce que les SDIS, qui sont des établissements publics départementaux placés sous l’autorité des conseils généraux, définissent les conditions d’une dépense la plus efficace possible engagée pour la sécurité civile. Les Rapporteurs ne peuvent que se féliciter de la déclaration devant la MEC le 9 juin 2009, de Mme Alliot-Marie, alors ministre de l’Intérieur : « notre volonté commune, surtout en période difficile, c’est que chaque euro qui nous est confié soit utilisé au mieux pour assurer un service public auquel les Français sont extrêmement attachés. » Il reste à examiner dans quelle mesure cet engagement est réellement mis en œuvre.

Les Rapporteurs rappellent leur attachement au service public rendu par les SDIS : historiquement la lutte contre l’incendie, puis le secours à personne, le traitement des accidents de la circulation ou l’action contre les nouvelles formes de risques (technologiques, industriel…). Tant les secours quotidiens apportés aux personnes et aux biens que les catastrophes naturelles ou industrielles, qui ont frappé notre pays ces dernières années, ont révélé, dans des conditions souvent dramatiques, l’utilité de cette mission aux yeux de nos concitoyens. Ceux-ci sont en droit d’attendre un haut niveau de protection contre l’ensemble de ces risques.

Les Rapporteurs expriment également avec force leur reconnaissance du rôle des sapeurs-pompiers, professionnels et volontaires, dans leurs tâches difficiles de protection de biens et de sauvetage des victimes, souvent au péril de leur vie. Il n’est aucunement dans leur intention de stigmatiser telle ou telle catégorie de personnel dans l’augmentation constatée des dépenses des SDIS. Cette augmentation a de multiples facteurs, comme il sera exposé plus loin.

La sécurité civile représente un budget de plus de 5,5 milliards d’euros en France. L’État supportera des dépenses à hauteur de 415 millions d’euros dans la loi de finances pour 2009 pour la mission Sécurité civile du ministère de l’Intérieur (418,4 millions d’euros en 2008). Il devrait dépenser près de 550,5 autres millions pour la sécurité civile dans les crédits des autres ministères. – en particulier Agriculture, Écologie et Santé – (523,7 millions d’euros en 2008). Plus de 4,2 milliards d’euros ont été dépensés par les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) selon les comptes de gestion pour 2007. À quoi il faut ajouter les dépenses de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (plus de 300 millions d’euros) et de la brigade des marins pompiers de Marseille (près de 100 millions d’euros).

La départementalisation découlant de la loi du 3 mai 1996 sur les services d’incendie et de secours, qui devait être le cadre de la mutualisation des moyens, a été un facteur d’accroissement considérable des coûts. Alors qu’elle devait s’effectuer de façon budgétairement neutre, leurs dépenses ont augmenté de 245,6 % entre 1996 et 2007 (11 ans). Depuis 2001, date de l’achèvement de la départementalisation des services d’incendie et de secours, leurs dépenses ont continué à augmenter de 45,8 %. En comparaison, le nombre d’interventions des SDIS a augmenté de seulement 8,4 % depuis 2001 (5 % depuis 1999).

Une grande confusion règne sur l’évolution des dépenses des SDIS pour la dernière période connue, entre 2007 et 2008, en raison de la rupture statistique due au passage des comptes administratifs aux comptes de gestion. Alors que l’augmentation des comptes de gestion a, dans un premier temps, été évaluée à 4 % dans la plaquette statistique des SDIS élaborée par la direction de la Sécurité civile (DSC) du ministère de l’Intérieur, elle a été réévaluée à seulement 2 % sur cette période, selon les informations communiquées au Rapporteur spécial Georges Ginesta lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2009.

En outre les budgets primitifs des SDIS pour 2008, votés par les conseils généraux, ont augmenté de 4 % en un an sur la même période⁽³⁾.

Le système institutionnel actuel de gestion à trois, avec l’État, les sapeurs-pompiers et les représentants des élus locaux, n’est pas satisfaisant. Il a conduit aux dérives budgétaires constatées depuis la loi de départementalisation de 1996 et qui ont perduré après 2001.

Si aucune déficience grave de la gestion des crises ou de la délivrance des secours n’a été relevée - et on ne peut que s’en féliciter - peut-on dire que ce grand service public est piloté alors qu’il ne maîtrise pas ses coûts dans de telles proportions ? Nos concitoyens seraient en droit de nous demander des comptes collectivement – État, sapeurs-pompiers et élus locaux – pour une augmentation des dépenses des SDIS qui n’est pas justifiée par l’augmentation à due concurrence des risques ou des interventions et qui pourrait devenir incompatible avec leur capacité contributive.

La MEC a procédé à quatre matinées d’auditions sur : les acteurs locaux de la sécurité civile ; le pilotage national de la sécurité civile ; le financement des SDIS ; et les sapeurs-pompiers et la formation. Les comptes rendus de ces auditions sont publiés en annexe au présent rapport. La MEC a en outre reçu de nombreuses contributions écrites, dont elle publie une sélection en annexe, notamment celles des organisations représentatives de sapeurs-pompiers.

Le rapport étudiera successivement : la gouvernance des SDIS ; les relations entre les SDIS, les services d’aide médicale urgente (SAMU) et les ambulanciers privés ; les conditions d’un financement soutenable des SDIS ; la gestion des ressources humaines et la formation des sapeurs-pompiers et la formation.

I.– LA NÉCESSAIRE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES

A.– UNE GOUVERNANCE CARACTÉRISÉE PAR UNE COMPLEXITÉ ADMINISTRATIVE ET FINANCIÈRE ET UN ENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES

Historiquement les services d’incendie et de secours ont été constitués sur la base de corps communaux, en application des lois des 16 et 24 août 1790 de l’Assemblée nationale constituante. La réglementation de l’État est également intervenue très tôt, avec notamment le règlement de 1815 sur les compagnies municipales de sapeurs-pompiers. L’organisation des corps communaux de sapeurs-pompiers a été harmonisée par l’État en 1875 et un règlement de 1953 fixe le statut des sapeurs-pompiers communaux.

La loi de 1996 a généralisé les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), sous le statut d’établissements publics départementaux, à partir des corps communaux de sapeurs-pompiers et d’établissements publics départementaux qui préexistaient dans certains départements.

Le rôle des associations de sécurité civile (Croix Rouge…) n’est pas négligeable dans notre pays. La loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a prévu une procédure d’agrément et a encadré les modalités d’action des bénévoles. Ils jouent un rôle important dans les grands rassemblements de personnes.

Treize ans après la loi de 1996, le mode de gouvernance des SDIS doit à l’évidence être revu. Le rapport de mars 2008 de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de l’administration parle à juste titre d’une « complexité administrative et financière », d’un « enchevêtrement des compétences » et de « l’exigence d’outils de maîtrise de la dépense », et l’on ne peut que faire un lien entre ces constats. Le statu quo ne peut que conduire à l’imposition de charges nouvelles (personnel, matériel, investissement…). Il constitue une solution de confort tant pour l’État, qui réglemente et laisse les collectivités territoriales supporter le financement, que pour les sapeurs-pompiers, qui tirent parti de la multiplicité des décideurs et s’appuient sur leur popularité auprès de la population pour pousser à la dépense.

Coexistent dans le système actuel deux logiques a priori contradictoires d’une politique régalienne de sécurité civile (avec une gestion de crise coordonnée au niveau du ministre de l’Intérieur et des préfets, et des pouvoirs de police délégués au maire) et des moyens opérationnels gérés par les SDIS et financés par les conseils généraux. Les SDIS sont donc soumis à leur « double tutelle ».

Deux grandes options d’évolution du système de gouvernance s’offrent alors à nous : soit une prise en charge complète des SDIS par les conseils généraux, en allant au bout de la démarche de départementalisation, soit une reprise par l’État de la compétence (« couper le cordon ombilical » versus « retour de l’État »).

Si la première option ne réussit pas, on n’aurait d’autre choix que d’être d’accord avec la proposition de loi déposée le 18 décembre 2008 par notre collègue député Jean-François Mancel et tendant à « rétablir les compétences de l’État en matière d’incendie et de secours ».

Quel est encore le sens de l’article 1^er de la loi du 13 août 2004 sur la modernisation de la sécurité civile qui dispose que : « l’État est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et en coordonne les moyens » ?

Le préfet Alain Perret, directeur de la Sécurité civile (DSC), a déclaré lors de son audition devant la MEC qu’il avait compris que des élus ne veulent plus d’une situation où on leur demande seulement de « régler la facture ». Il a indiqué qu’il avait revu complètement le mode de fonctionnement de la DSC, afin d’établir un mécanisme de liaison permanent avec l’Assemblée des départements de France (ADF). Le directeur indiquait que l’État ne peut se résoudre à accepter la dérive des dépenses ; il lui faut être très attentif aux aspects budgétaires et discuter afin de trouver des gisements d’économies.

Pour sa part, Mme Alliot-Marie, alors ministre de l’Intérieur, auditionnée par la MEC le 9 juin dernier, a semblé très en retrait. Sur l’augmentation importante des dépenses d’incendie et de secours et des effectifs de sapeurs-pompiers professionnels, elle citait une étude récente menée auprès de douze pays européens pour conclure que nous nous situons aujourd’hui plutôt au bas de l’échelle des coûts, alors que nos besoins sont importants. La ministre estimait que le rythme de progression des dépenses se rapproche désormais de l’inflation, et devient plus raisonnable : « en somme, nous ne sommes pas les plus dépensiers et nous dépensons de moins en moins ».

Mme Alliot-Marie l’État rappelait que la loi confie à « l’État le devoir d’assurer le principe républicain de l’égalité des citoyens devant le service public, en vertu duquel tout citoyen, où qu’il soit sur le territoire national, et a fortiori s’il est en situation de détresse, est assuré de recevoir le même service. ». Le ministre justifiait par ce principe l’ensemble des compétences dévolues à l’État en matière de sécurité civile, et s’opposait à toute évolution éventuelle des responsabilités des conseils généraux en ce domaine.

Les Rapporteurs estiment qu’il faut envisager une clarification des compétences. Le rôle de l’État doit être réaffirmé dans la définition du cadre institutionnel et la réglementation, dans la prévention, dans les interventions en complément des services départementaux et dans la coordination opérationnelle en cas de crise d’ampleur zonale ou nationale. En contrepartie, les présidents de conseil généraux prendraient pleinement en charge les activités opérationnelles dans le cadre du département, comme il sera exposé plus loin.

Proposition n° 1 : Clarifier les compétences en matière de sécurité civile afin que l’État remplisse ses attributions dans :

– la définition du cadre institutionnel et la réglementation, en assurant le principe d’égalité des citoyens devant le service public ;

– la prévention, en incluant l’action de tous les ministères concernés ;

– l’intervention en complément des services départementaux, notamment avec les moyens aériens et le déminage ;

– la coordination opérationnelle en cas de crise d’ampleur zonale ou nationale.

B.– « COUPER LE CORDON OMBILICAL » DANS LES RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LES SDIS

1.– La sécurité civile doit-elle encore faire partie des pouvoirs de police administrative dévolus au préfet et au maire ?

a) Les pouvoirs de police administrative dévolus au préfet et au maire en matière de sécurité civile sont devenus en grande partie virtuels

Chaque SDIS est administré par un conseil d’administration élu pour trois ans par les collectivités territoriales et composé majoritairement de représentants du conseil général. Son président est le président du conseil général ou son représentant (en général un vice-président du conseil général). Le préfet ou son représentant assiste de plein droit aux séances du conseil d’administration du SDIS.

L’article L. 1424-3 et 4 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que : « les SDIS sont placés pour emploi sous l’autorité du maire ou du préfet, agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police ». « Dans l’exercice de leurs pouvoirs de police, le maire et le préfet mettent en œuvre les moyens relevant des services d’incendie et de secours dans les conditions prévues par un règlement opérationnel arrêté par le préfet après avis du conseil d’administration du SDIS ». On peut se demander s’il faut continuer à inclure la sécurité civile dans la compétence du maire et du préfet en matière de police, alors que les SDIS sont désormais financés majoritairement par les conseils généraux.

Les pouvoirs de police dévolus au maire sont éclatés en plusieurs polices spécialisées. Sans parler de la police judiciaire, la police administrative comprend la police générale de la tranquillité, de la salubrité et de la sécurité publiques. Elle comprend aussi les polices spéciales, à but très particulier, telles les polices des chemins de fer, maritime, aéronautique ou des spectacles.

Le rattachement historique de la sécurité civile aux pouvoirs de police administrative est largement vidé de tout contenu. En matière de police, les pouvoirs du maire sont devenus virtuels. Le fondement de ces pouvoirs est d’ailleurs pour le moins complexe, pour partie au nom de l’État et pour partie en fonction de pouvoirs propres, comme l’a rappelé à maintes reprises le juge administratif. Depuis la départementalisation, les maires ne sont en général plus prévenus en cas de sinistre. M. Jean-Paul Bacquet, maire de Coudes, représentant l’Association des maires de France (AMF), déclarait devant la MEC : « le maire exerce-t-il son pouvoir de police ? Souvent, quand il y a un litige dans sa commune, ou un incendie, le maire l’apprend le lendemain dans le journal. Et s’il se rend sur place parce qu’il a été prévenu, il risque d’être invité à quitter les lieux pour ne pas empêcher de travailler ceux qui savent ! Nous sommes prêts à assumer ce pouvoir de police, mais encore faut-il qu’on nous le reconnaisse. » Le paradoxe est que le département est le principal contributeur des SDIS, mais n’a pas de compétence en matière de police⁽⁴⁾.

Les Rapporteurs estiment que le temps est venu de détacher des pouvoirs de police administrative la partie consacrée aux services d’incendie et de secours, tout au moins dans les départements où il n’existe plus de centre de première intervention (CPI) placés auprès des communes ou des intercommunalités. Il ne s’agit bien sûr pas de supprimer les pouvoirs de police du maire et du préfet, mais de les faire évoluer pour mieux correspondre à ce qui est réellement exercé.

Il est troublant que la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), qui d’habitude met en avant le caractère spécifique de l’activité des SDIS, soit un ardent défenseur du rattachement de la sécurité civile à la police administrative générale… Serait-ce parce que la « double tutelle » engendrée par ce rattachement permettrait aux sapeurs-pompiers de jouer sur l’enchevêtrement des compétences, et donc d’affirmer leur rôle ?

Le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale publié le 17 juin 2008 aurait pu être l’occasion de lever certaines incertitudes conceptuelles. Il n’a fait que les accentuer. Il y est fait référence, de manière désordonnée, aux notions de sécurité, sécurité nationale, sécurité extérieure, sécurité intérieure, sécurité civile, protection civile ou défense civile, sans que ces concepts soient définis avec précisions les uns par rapport aux autres. Si à l’évidence la notion de sécurité nationale englobe celles de sécurité intérieure et de sécurité civile, en revanche le doute persiste sur le positionnement de la sécurité civile par rapport à la sécurité intérieure. La mise en chantier d’un code de la sécurité intérieure peut nourrir des inquiétudes à cet égard. À la différence de la loi de 1996 sur la départementalisation des SDIS, qui a été intégrée dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), nombre de dispositions non codifiées de la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 pourraient alors se retrouver, dans une logique de codification, dans ce futur code de la sécurité intérieure. Les Rapporteurs estiment que les dispositions relatives à la sécurité civile, s’agissant de dispositifs mis en œuvre au niveau des départements, ont toute leur place dans le CGCT.

Proposition n° 2 : S’interroger sur le maintien des services d’incendie et de secours dans de cadre des pouvoirs de police administrative générale dévolus au préfet et au maire, alors qu’en sont dépourvus les présidents de conseils généraux, qui financent majoritairement les SDIS.

b) Schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR) : clarifier les rôles

Les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR) sont élaborés par les directeurs départementaux sous l’autorité des préfets, alors que ce sont les conseils généraux qui en assument le financement. Ces schémas sont régis par l’article L. 1424-7 du CGCT : « Un SDACR dresse l’inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doivent faire face les services d’incendie et de secours dans le département, et détermine les objectifs de couverture de ces risques par ceux-ci. Le SDACR est élaboré, sous l’autorité du préfet, par le SDIS. Après avis du conseil général, le représentant de l’État dans le département arrête le SDACR sur avis conforme du conseil d’administration du SDIS. »

Le SDACR, qui recense les risques, est complété dans chaque département par un règlement opérationnel, qui élabore le schéma d’organisation des secours dans le département et dicte la mise en œuvre opérationnelle.

L’article L. 1424-4 du CGCT dispose : « Dans l’exercice de leurs pouvoirs de police, le maire et le préfet mettent en œuvre les moyens relevant des services d’incendie et de secours dans les conditions prévues par un règlement opérationnel arrêté par le préfet après avis du conseil d’administration du SDIS. »

Il est à noter que, lors de l’examen de la loi de départementalisation des SDIS de 1996, qui a établi ce texte, plusieurs députés avaient demandé, en vain, de soumettre le règlement opérationnel à l’avis conforme du conseil d’administration du SDIS.

Le SDACR correspond à une double nécessité : fournir des règles d’analyse permettant d’évaluer l’adéquation des moyens de secours par rapport à la réalité des risques du département ; permettre de faire des choix d’acquisition de moyens et d’implantation des centres d’incendie et de secours grâce à des grilles d’évaluation nationales.

Malgré trois circulaires ⁽⁵⁾ et douze tomes d’annexes, l’État n’a jamais édicté de façon claire comment recenser les risques et analyser l’adéquation des moyens à ces risques. Ces circulaires datent d’avant la départementalisation des SDIS. Au demeurant, elles ne sont pas toujours suivies d’effet dans ses préconisations, aux dires des représentants de l’Assemblée des départements de France (ADF) lors de leur audition par la MEC. Ainsi les dispositions réglementaires du CGCT (art. R. 1424-39) relatives aux obligations des centres de secours datent de la gestion au niveau communal, à une époque où les incendies constituaient le cœur de métier. Elles sont maintenant un frein à l’allocation optimale des ressources dans le cadre de chaque SDACR.

Au fil des ans, le SDACR s’est transformé, d’un document technique normatif en un document d’orientation générale. Les délais d’intervention prévus sont, selon les cas, impératifs ou indicatifs, voire « approximatifs ». Le rapport de la mission conjointe de l’Inspection générale de l’administration et de l’Inspection générale des finances de mars 2008 appelait la DSC à revoir et compléter l’encadrement réglementaire des SDACR par un renforcement des éléments de définition des principaux documents et de leur révision. Or toutes les personnes auditionnées par la MEC ont insisté sur les conséquences financières des dispositions du SDACR : maillage territorial en centres de secours, effectifs de sapeurs-pompiers acquisitions de matériels… La Cour des comptes, dans son rapport public de 2005 issu du travail des chambres régionales des comptes, notait que le calcul des effectifs de sapeurs-pompiers nécessaires, tels qu’effectués dans les SDACR, était rarement motivé ou justifié.

Le colonel Philippe Berthelot, directeur du SDIS de Loire Atlantique, a confirmé lors de son audition devant la MEC les conséquences des SDACR en termes d’équipement et d’effectifs. Le colonel Richard Vignon, président de la FNSPF, a précisé que, plus que le temps passé en opération, c’est « le niveau de couverture des risques (délais d’intervention, maillage territorial) choisi par les autorités de tutelle (élus, préfet), en particulier dans le cadre du SDACR, qui est le principal déterminant des effectifs de sapeurs-pompiers. ».

C’est le directeur départemental du SDIS qui dispose de l’expertise pour préparer le SDACR. Le préfet évalue-il les conséquences financières du SDACR quand il le soumet au président du conseil général ? De nombreux élus dénoncent le biais systématique des SDACR qui ont tendance à couvrir très largement les risques. Le préfet est tenté d’alourdir le SDACR, pour ne pas être tenu pour responsable d’un risque qui ne serait pas couvert. Les présidents de conseils généraux, qui disposent d’un avis conforme, sont réticents à rejeter les propositions du directeur départemental du SDIS et du préfet, pour les mêmes raisons.

À l’opposé, les SDACR ont tendance à ne pas s’engager sur des obligations de résultat, avec la « judiciarisation » croissante de nos sociétés, et la peur de contentieux déclenchés par des victimes. La responsabilité des SDIS est en effet de plus engagée devant les tribunaux.

Le SDACR devrait permettre aux SDIS de s’adapter en permanence aux changements face à toute évolution des risques. Or la Cour des comptes dans son rapport public de 2005 indiquait que, pour les risques courants, la culture qui prédomine dans les SDIS est celle de la lutte contre le feu. Les SDACR ne lui paraissent pas avoir organisé le service en fonction de l’évolution représentée par la prédominance du secours à personne.

La justification du rôle du préfet dans la sécurité civile (SDACR et gestion des crises) mérite réflexion. Le préfet exerce-t-il réellement les pouvoirs qui lui sont ainsi confiés ou sont-ils de fait délégués au directeur du SDIS ? Le sénateur Éric Doligé a estimé, devant la MEC, que le rôle du préfet est en grande partie théorique, car, de fait, le préfet - et le maire - se déplacent rarement sur les sites d’opérations et délèguent en grande partie aux directeurs de SDIS les prérogatives qui sont les leurs en matière de prévention et gestion de crise.

Que dire des nombreux cas où les préfets font appel aux SDIS pour des opérations qui excèdent le cadre de leurs missions : mettre en place un dispositif préventif après autorisation d’une rave-party, faire nettoyer les plages polluées par les hydrocarbures, transporter vers des laboratoires spécialisés des échantillons de produits susceptibles de véhiculer l’anthrax, ou encore débarrasser une rivière de poissons morts ? L’enchevêtrement des compétences atteint son comble quand, aux dires du directeur de la Sécurité civile, les SDIS travaillent à 30 % pour l’État en matière de prévention des risques.

Au plan institutionnel, la liberté des collectivités territoriales s’est révélée très vite plus fictive que réelle, dès lors que la décision de création (ou de suppression) d’un corps de sapeurs-pompiers est subordonnée à une décision préfectorale, et que les dépenses d’incendie et de secours sont des dépenses obligatoires.

Le rôle des préfets est sans doute plus justifié dans l’élaboration et dans la mise en œuvre des plans de prévention des risques, dont le zonage gagne à être effectué par l’État, avec la collaboration des collectivités territoriales : plans particuliers d’intervention (PPI), plan ORSEC, plans rouges, plans de secours spécialisés…

Il faudra suivre avec attention la façon selon laquelle les préfets (de zone et de département) mettront en œuvre les pouvoirs accrus qui leur seront confiés en matière de sécurité civile dans le livre blanc de la défense et la sécurité nationale. Que seront les futures zones de défense et de sécurité et quelles seront les conséquences en matière de sécurité civile ? Assistera-t-on à un « retour de l’État » dans le dispositif de sécurité civile ?

LES POUVOIRS DU PRÉFET EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ CIVILE

c) Mettre le Fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI) au service de la mutualisation

Créé en 2003 par l’article L. 1424-36 du CGCT, le Fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI) est réparti entre les zones de défense. Il est distribué par les préfets de zone entre les SDIS concernés, en vue de l’acquisition d’équipements et matériels préconisés par la DSC et présentant un intérêt dans les différents domaines opérationnels.

Les règles de dépense et de répartition du Fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI) ne sont par satisfaisantes. De nombreux élus parlent à cet égard de « petits arrangements entre amis » … La réforme en cours de ce fonds doit permettre de passer d’un système de saupoudrage à une orientation de l’investissement structurant. L’État s’est-il privé d’un levier important en réduisant fortement la dotation de ce fonds au cours des dernières années (de 60 à 20 millions d’euros) ? Au contraire le processus de départementalisation poussé à son terme ne devrait-il pas aboutir à une disparition de ce fonds ?

M. Bernard Niquet, préfet de la zone de défense Est et de la région Lorraine, confirmait devant la MEC que le FAI aboutissait à un tel saupoudrage. Il citait le cas du subventionnement par l’État de l’acquisition de 70 à 80 véhicules de feu, mais qui ne peuvent être mobilisés dans d’autres zones pendant la période de feu (juillet août), faute de sapeurs-pompiers pour les armer.

2.– La direction de la Sécurité civile assure la réglementation en matière de sécurité civile alors que ce sont les collectivités qui en supportent le coût

a) L’inflation normative n’a pas épargné la sécurité civile

Le rapport du Sénateur Alain Lambert sur les relations entre l’État et les collectivités territoriales, élaboré en novembre 2007 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), dressait un constat sévère qui est particulièrement applicable à la sécurité civile : « inflation normative », « absence de recensement des textes réglementaires », « absence d’évaluation préalable en termes de coûts et de complexité ». Le rapport précisait que « les collectivités locales veulent être mieux associées aux processus de décision afin de faire valoir le point de vue du financeur et du responsable de la mise en œuvre. » Il appelait à un réexamen du « stock » normatif et à une association des collectivités aux processus de production réglementaire de l’État, de normalisation professionnelle - et même de décision communautaire.

Ce constat est très largement partagé par les élus en matière de sécurité civile. L’État assure la réglementation et en présente la note aux collectivités territoriales, que ce soit en gestion des ressources humaines (organisation du temps de travail, gestion des filières et des carrières, régimes indemnitaires, retraites), pour les réglementations techniques ou opérationnelles ou pour la négociation des normes européennes. L’exemple qui a frappé les esprits est le décret du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels. Pris sans concertation préalable avec les élus, il impose la mise en œuvre de la réduction du temps de travail à une profession qui est organisée selon des principes très spécifiques, avec notamment un régime de gardes de 24 heures. Il a eu pour conséquence de réduire en moyenne de 130 à 90 le nombre annuel de gardes effectuées… Sans remettre en cause la réduction du temps de travail, qui a force légale dans notre pays, une plus grande concertation avec l’Association des maires de France (AMF) et l’Assemblée des départements de France (ADF) aurait sans doute abouti à définir des modalités de mise en œuvres plus adaptées.

Les exemples de réglementation relative à la sécurité civile ne font pas défaut :

– multiples réglementations sur les tenues, insignes ou équipements de protection des sapeurs-pompiers (ainsi les gants, faisant passer leur coût de 5 euros à environ 40 euros la paire) ;

– multiples réglementations sur les normes techniques des matériels. Ainsi un arrêté d’avril 2008 oblige les SDIS à recenser tous les poids lourds de plus de 7,5 tonnes mis en circulation entre 2000 et juillet 2008, pour une vérification des rétroviseurs d’angle et d’accostage. Il faut produire une attestation du constructeur indiquant que, soit le rétroviseur est conforme (forme pour l’angle de vision au sol), soit il est à changer. Le coût est estimé à environ 15 000 euros par SDIS ;

– adoption par la DSC de règlements d’instruction et de manœuvre, ainsi que de guides nationaux de référence (GNR) formalisant la doctrine et les techniques professionnelles (manœuvres en forêt, équipes en binômes, port d’appareil respiratoire) et détaillant – parfois à l’excès – les règles de formation ;

– création dans la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 de la prestation de fidélité et de reconnaissance (PFR) des sapeurs-pompiers volontaires, dont le coût annuel de 64 millions d’euros est actuellement supporté pour moitié par les SDIS et par l’État ;

– négociation et conclusion en 2008 du référentiel commun sur l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale d’urgence, sans association aucune des représentants des présidents de conseils généraux⁽⁶⁾.

D’autres projets sont en cours d’examen, comme :

– la restructuration de la filière des sapeurs-pompiers professionnels, à la suite des « accords Jacob » (application du ratio « promu-promouvable », avancement, quotas opérationnels, temps de formation, adaptation de la filière à la réforme territoriale…). Un des SDIS a évalué le coût de ce projet dans son département à plus de 800 000 euros en 2009 ;

– la nouvelle bonification indiciaire (NBI) dans les zones urbaines sensibles (ZUS) ;

– la création d’un grade de général de sapeur-pompier, revendication récurrente des officiers…

Les organisations représentatives de sapeurs-pompiers ont, dans les documents transmis à la MEC à l’occasion de leur audition, exprimé d’autres revendications relatives au temps de travail (égalité d’une heure de garde et d’une heure travaillée) ou à l’aménagement des fins de carrière (l’âge de la retraite des sapeurs-pompiers professionnels est fixé à 55 ans).

La DSC a annoncé, lors de la CNSIS du 17 juin dernier, une heureuse initiative tendant à abroger les notes d’information techniques (NIT) relatives aux équipements de protection individuelle. Ces règles, qui ont vu un développement important, ne sont plus utiles dans la mesure où ces équipements sont déjà régis par des normes européennes. Elles seraient de plus contraires au principe de reconnaissance mutuelle garanti par le droit communautaire.

b) La conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS), instaurée par la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004, ne joue pas son rôle

La loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 a institué une Conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS), composée de parlementaires, pour un quart au moins de représentants des sapeurs-pompiers, de représentants de l’État et, en majorité, de représentants des conseils d’administration des SDIS. La CNSIS s’est vue reconnaître par la loi le pouvoir de donner un avis sur tous les projets d’actes réglementaires et législatifs relatifs aux services d’incendie et de secours. Il est apparu au cours de l’examen parlementaire de la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 qu’un avis conforme pouvait présenter un risque de non conformité avec la Constitution. Présidée par un élu, le sénateur Éric Doligé, la CNSIS est réunie par la DSC plusieurs fois par an pour l’examen de projet de textes ou de communications.

Force est cependant de constater, avec un recul de cinq années, que le fonctionnement de la CNSIS n’est pas satisfaisant : avis purement consultatif, absence de fiche d’impact systématique sur les projets de réglementation, rôle de quasi-gestionnaire dévolu aux représentants de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF). Certes le Gouvernement s’est engagé à ne pas passer outre à un avis défavorable de la CNSIS. Il n’a jamais été pris en défaut, mais la saisine de la CNSIS est trop tardive, alors que les négociations bilatérales menées par la DSC ont déjà abouti - sans les représentants des élus - avec les seules organisations représentatives de sapeurs-pompiers (voire seulement avec la FNSPF) ou dans les groupes techniques. La DSC organise ainsi fréquemment des séminaires avec les responsables formation des SDIS, avec les sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires, sans associer les présidents de conseil d’administration.

La CNSIS a constitué trois commissions spécialisées : l’une chargée des questions relatives aux personnels, à la doctrine d’emploi et à la formation ; la seconde chargée d’examiner les questions relatives aux finances ; enfin une troisième commission est chargée plus spécialement des questions relatives à la sécurité des sapeurs-pompiers. Ces commissions spécialisées sont appelées à préparer les délibérations de la Conférence plénière. Les Rapporteurs proposent que la commission spécialisée chargée d’examiner les questions relatives aux finances soit composée exclusivement de représentants de l’État et des collectivités territoriales.

c) Quelques illustrations récentes du fonctionnement de la CNSIS

● Référentiel commun de secours à personne et d’aide médicale d’urgence

Le cas du référentiel commun sur l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale d’urgence est l’exemple récent le plus emblématique du fonctionnement de la CNSIS. À la suite de la demande exprimée par la FNSPF en juin 2007 dans son manifeste « Sauver le secours à personne », le Président de la République a, dans son discours du 29 septembre 2007 au congrès de cette Fédération, demandé la mise en place d’un référentiel commun du secours à personne. Le ministre de l’Intérieur a ensuite procédé à la constitution d’un comité quadripartite chargé de préparer ce référentiel commun. Or ce comité quadripartite (SAMU, directeurs de SDIS, DSC et DHOS⁽⁷⁾) ne comprenait aucun représentant des présidents de conseil d’administration des SDIS. Ce référentiel commun a été signé le 25 juin 2008.

L’ADF a estimé que les conséquences financières du référentiel commun n’ont pas été traitées, avec notamment risque de transfert d’activité, et donc de charge, sur les SDIS. C’est pourquoi les représentants des présidents de conseils généraux ont refusé de donner leur avis sur l’arrêté ministériel validant le référentiel commun lors de la CNSIS tenue sur ce sujet en décembre 2008. La DSC a alors lancé une enquête auprès des SDIS pour connaître ces conséquences financières. Elle en a présenté les résultats – très partiels –, juste avant la réunion suivante de la conférence nationale en mars 2009, sans laisser aux conseils généraux la possibilité de les expertiser. Elle concluait que la mise en œuvre du référentiel n’entraînerait pas de transfert de charge pour les SDIS.

La CNSIS de mars 2009 a alors rendu un avis favorable sur ce référentiel, en demandant que l’arrêté fasse l’objet d’une évaluation par elle après deux années pleines de mise en œuvre. Après avis de la CCEN, l’arrêté du 24 avril 2009 mettant en œuvre ce référentiel commun ne soumet cette évaluation qu’à un simple comité quadripartite élargi aux représentants des conseils généraux, et non à la CNSIS proprement dite…

● Modification de plusieurs dispositions relatives aux sapeurs-pompiers volontaires

Un autre exemple est constitué par la modification de plusieurs dispositions relatives aux sapeurs-pompiers volontaires, avec notamment l’indexation des vacations sur le SMIC, la réévaluation et réversion de l’allocation de vétérance, l’élargissement de la plage horaire de nuit, le recul de l’âge de cessation d’activité et l’élargissement de la fourchette de valorisation des vacations-formation. Ces mesures avaient également été demandées par la FNSPF. La DSC a alors initié des consultations avec les élus. Elle a présenté une fiche d’impact évaluant le coût annuel à plus de 30 millions d’euros pour l’ensemble des SDIS, sans laisser le temps aux représentants des conseils généraux d’expertiser cette évaluation. Or le mécanisme d’indexation des vacations aura par exemple des conséquences sur la prestation de fidélité et de reconnaissance (PFR), qui ne sont pas évaluées par la DSC - sans engagement d’un alignement de la contribution de l’État à cette prestation.

Alors que la consultation avec les élus n’avait pas abouti, la DSC a décidé de convoquer la CNSIS le 17 juin 2009 sur ce sujet. Après un débat auquel a pris part M. Bernard Derosier, Rapporteur, certains élus ont fait part de leurs réticences à susciter une nouvelle augmentation des coûts des SDIS. Ils craignent un effet de contagion de certaines mesures relatives aux sapeurs-pompiers volontaires sur les professionnels. Suivant une position adoptée majoritairement dans le cadre de l’ADF, les élus ont alors accepté ces mesures relatives aux sapeurs-pompiers volontaires en échange de plusieurs engagements de la DSC tendant à : réduire le poids de la formation des sapeurs-pompiers, revoir les GNR pour supprimer les règles excédant les normes européennes et rechercher les modalités d’un dispositif de soutien spécifique aux SDIS qui s’ajouterait au FAI.

Les Rapporteurs s’étonnent que ces mesures aient pu être prises sans attendre la remise en septembre prochain du rapport de la commission « Ambition volontariat », mise en place par le ministère de l’Intérieur et présidée par M. Luc Ferry. Il y avait peut-être d’autres moyens moins coûteux pour susciter la vocation des volontaires, dont l’activité doit certes être rémunérée mais dont l’engagement est avant tout citoyen. Plusieurs des mesures décidées (indexation des vacations…) vont dans le sens de la convergence des vacations de sapeurs-pompiers volontaires et des salaires, alors que les vacations sont exonérées d’impôts et de cotisations sociales. Elles s’ajoutent au dispositif déjà en vigueur en matière de retraite, comme la PFR, fragilisant d’autant le fondement juridique de ces exonérations. Les Rapporteurs s’interrogent en outre sur la logique qu’il y a à permettre aux volontaires de continuer leur activité jusqu’à 65 ans, alors que les professionnels partent à la retraite à 55 ans, avec la possibilité d’un aménagement des fins de carrière dès 50 ans…

● L’examen au grade de lieutenant

On peut citer encore le problème du dernier examen permettant d’accéder au grade de lieutenant. Cet examen intervenu en 2007 a permis à 900 majors d’être reçus. Or les règles en matière de ratio « promus – promouvables » ne permettent que la nomination au grade de lieutenant de 200 majors. La DSC a alors annoncé, lors de la CNSIS du 17 juin 2007, qu’elle entendait adopter une circulaire permettant de procéder à des nominations hors quotas de majors de plus de 50 ans au grade de lieutenant. Elle précise que c’est une simple possibilité laissée à l’appréciation des conseils d’administration des SDIS.

Les Rapporteurs notent que la DSC laisse ainsi les présidents de conseils généraux isolés dans les départements, face aux pressions coordonnées au niveau national des organisations représentatives de sapeurs-pompiers…

C.– LE PRINCIPE « QUI PAIE COMMANDE » DOIT CONDUIRE À UNE MEILLEURE INTÉGRATION DES SDIS DANS LES CONSEILS GÉNÉRAUX

Partant de ces constats, nombre d’élus sont amenés à demander l’application du principe « qui paie commande ». La séparation entre le prescripteur des dépenses et le payeur est source de dilution des responsabilités.

L’enchevêtrement des compétences entre l’État et les collectivités a également isolé les présidents de conseils d’administration de SDIS face aux pressions des organisations de sapeurs-pompiers. Il faut reconnaître que certains élus ne résistent pas. Comment pourrait-il en être autrement, alors que tout le système est fait pour les diviser, voir les mettre en concurrence, lorsque l’État leur permet de moduler la mise en œuvre de la réglementation du travail (régime de gardes, rémunérations, gestion des carrières), lorsque chaque SDIS veut une école de formation ou des équipements (centres de secours, matériel roulant…) similaires à ceux du SDIS voisin ?

M. Edward Jossa, directeur général des Collectivités locales au ministère de l’Intérieur, déclarait devant la MEC : « il faudrait mettre en place des outils de gestion beaucoup plus performants et développer le benchmarking : en effet, les régimes indemnitaires, les matériels et les dépenses de fonctionnement varient beaucoup d’un endroit à l’autre, chaque conseil d’administration de SDIS se trouvant quelque peu isolé face aux demandes internes. »

Le ministre de l’Intérieur semblait méconnaître cette situation en répondant le 9 juin dernier devant la MEC aux Rapporteurs que le régime de garde des sapeurs-pompiers professionnels est de la compétence des conseils généraux, et que l’État n’avait pas à réglementer en la matière.

1.– Mettre les conseils généraux en mesure de piloter réellement les SDIS, dont les dépenses sont en grande partie « auto-prescrites »

Si le maire et le préfet exercent leur autorité sur les services d’incendie et de secours dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a transféré aux collectivités territoriales, depuis le 1^er janvier 2006, la quasi-totalité du financement des moyens humains, matériels et immobiliers des SDIS. La mise en œuvre opérationnelle de ces moyens lui échappe totalement, notamment en matière d’organisation, de choix des matériels ou de gestion des carrières.

Le rapport de mission conjointe de l’Inspection générale des finances (IGF) et de l’Inspection générale de l’administration (IGA) de mars 2008 concluait qu’il fallait sortir d’un « système trop "auto-prescripteur" » en matière de dépenses des SDIS.

a) Le principe de dissociation des compétences opérationnelles et de gestion

La loi a organisé le principe de dissociation des compétences opérationnelles et de gestion, avec un préfet et un maire qui décident de l’utilisation des moyens des SDIS en opération et un président de conseil général qui assure la gestion et le financement du service. Ce principe trouve son origine dans la volonté de mutualiser les moyens des services d’incendie et de secours au niveau des départements, sans pour autant procéder à une redistribution du pouvoir de police administrative générale normalement dévolu au préfet et au maire.

L’article L. 1424-30 du CGCT est à ce titre explicite : « Le président du conseil d’administration est chargé de l’administration du SDIS. À ce titre, il prépare et exécute les délibérations du conseil d’administration. Il passe les marchés au nom de l’établissement, reçoit en son nom les dons, legs et subventions. Il représente l’établissement en justice et en est l’ordonnateur. Il nomme les personnels du service d’incendie et de secours. »

Le colonel Richard Vignon déclarait, dans le document remis à la MEC lors de son audition, que : « le principe de la compétence partagée constitue un principe historique et juridique fondateur du modèle français de secours. »

Ce principe de dissociation des compétences opérationnelles et de gestion trouve sa limite dans la possibilité offerte au préfet d’interférer dans la gestion du SDIS en demandant, pour des raisons qui relèvent de la seule opportunité, une nouvelle délibération au conseil d’administration du SDIS. Inversement l’avis conforme que doit donner le conseil d’administration sur le SDACR offre au président du conseil général la possibilité d’influer sur les aspects opérationnels du service.

L’organisation collective de la sécurité de nos concitoyens en matière d’incendie et de secours est l’une des compétences pour laquelle il ne saurait être question de déroger au principe d’égalité de traitement pour tous. Ce principe est inscrit dans le préambule de la Constitution de 1946 : « la Nation proclame la solidarité et l’égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales. » Pourvu qu’elle soit encadrée dans des principes uniformes applicables sur tout le territoire, une prise de responsabilité des conseils généraux ne serait en rien contraire à ces principes de solidarité et d’égalité.

La logique de la départementalisation devrait aboutir à ce que les présidents de conseils généraux ou de conseil d’administration des SDIS deviennent pleinement responsables de la gestion et des aspects opérationnels pour les interventions de sécurité civile au sein de leurs départements respectifs. Il semble qu’il est temps de leur octroyer une compétence pleine et entière dans l’élaboration des SDACR. Les présidents de conseils généraux font valoir qu’ils exercent des responsabilités tout aussi sensibles dans d’autres domaines de l’action publique.

Proposition n° 10 : Confier aux présidents de conseils généraux une responsabilité pleine et entière sur leur SDIS, tant pour la gestion qu’en matière opérationnelle.

Le président du conseil général n’a actuellement pas tous les outils lui permettant de piloter et de contrôler son SDIS. Un exemple en est fourni par le taux d’exécution des dépenses des SDIS par rapport au budget primitif ; il est de seulement 63 % pour les investissements (82 % pour l’ensemble des crédits). Malgré le travail de qualité effectué par les directeurs départementaux, le budget des SDIS est souvent une « boite noire » pour le conseil général.

On retrouve une problématique identique dans les relations entre les ministères et les opérateurs de l’État (essentiellement les établissements publics administratifs ou industriels et commerciaux). La commission des Finances a déjà eu l’occasion d’appeler à un renforcement de la tutelle exercée par l’État sur ces 655 opérateurs, afin de définir les conditions d’un pilotage effectif par les ministères de rattachement. L’instrument pour ce faire est le contrat d’objectif et de moyens.

Proposition n° 11 : Renforcer l’autorité des conseils généraux sur les SDIS en généralisant la conclusion de conventions, sur la base d’un modèle harmonisé au niveau national.

b) Le directeur départemental joue un rôle central dans le SDIS

L’article 57 de la loi de 2004 de modernisation de la sécurité civile dispose que :

« Le directeur départemental des services d’incendie et de secours est placé sous l’autorité du représentant de l’État dans le département et, dans le cadre de leur pouvoir de police, des maires, pour : la direction opérationnelle du corps départemental des sapeurs-pompiers ; la direction des actions de prévention relevant du SDIS ; le contrôle et la coordination de l’ensemble des corps communaux et intercommunaux ; la mise en œuvre opérationnelle de l’ensemble des moyens de secours et de lutte contre l’incendie.

Il est placé sous l’autorité du président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours pour la gestion administrative et financière de l’établissement. (…)

Pour l’exercice de ses missions de gestion administrative et financière, le directeur départemental peut être assisté d’un directeur administratif et financier nommé par le président du conseil d’administration.

Le représentant de l’État dans le département peut accorder une délégation de signature au directeur départemental (…). Le président du conseil d’administration peut accorder une délégation de signature au directeur départemental (…). »

Le directeur départemental de SDIS, de même que son adjoint, est au centre du principe de dissociation des compétences opérationnelles et de gestion. Il est le point de rencontre obligatoire entre les compétences du préfet (et du maire) et celles du président du conseil général.

La formation des officiers est assurée par un établissement public national, l’ENSOSP, placé sous la tutelle de la DSC. La nomination des directeurs départementaux est une décision conjointe du préfet et du président du conseil général, sur la base de listes d’aptitude. Leur régime disciplinaire fait intervenir des organes propres et une procédure associant à parité élus et représentants de l’État.

Reconnaissant l’importance du rôle des directeurs départementaux, le préfet Alain Perret déclarait devant la MEC : « on peut ainsi envisager la création d’un corps de sapeurs-pompiers d’État, qui intégrerait la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, le bataillon des marins-pompiers de Marseille et les officiers supérieurs de sapeurs-pompiers, avec un centre de gestion, l’objectif étant que le président d’un conseil d’administration de SDIS ait à tout moment la possibilité de demander la remise à disposition du directeur du SDIS auprès de ce centre ». Pour séduisante qu’elle soit, cette solution n’irait cependant pas dans le sens de la clarification des compétences entre l’État et les collectivités territoriales.

La FNSPF s’oppose à ce type d’évolution selon l’argument déjà évoqué qu’il faut conserver la « double tutelle ». Le syndicat CFDT-Interco estime au contraire que la situation sera clarifiée quand le directeur de SDIS réintégrera son rôle initial de conseiller technique du président du conseil d’administration du SDIS. Le syndicat CGT abonde dans le même sens en écrivant, dans sa déclaration remise à la MEC, que les présidents de conseils d’administration de SDIS doivent pouvoir « prendre le pouvoir » sur les directeurs départementaux et les associations de sapeurs-pompiers, qui pèsent trop lourd sur les décisions. Le représentant de la fédération Force ouvrière déclarait devant la MEC qu’elle regrettait « la "démission" des élus de nos conseils d’administration de SDIS par rapport à la hiérarchie des pompiers. Nous aimerions avoir pour interlocuteurs des élus qui assument leurs responsabilités. »

Les Rapporteurs estiment que le juste équilibre pourrait consister à ce que le directeur départemental devienne un emploi fonctionnel. Les présidents de conseil d’administration de SDIS reconnaissent l’importance et l’excellence du travail effectué par les directeurs départementaux. Ils sont souvent demandeur d’une relation plus étroite avec eux, en cohérence avec la logique de proximité qui préside à la gestion d’un service départemental. Le fait que les directeurs départementaux soient co-désignés par l’État et le président du conseil général entretient, auprès des directeurs départementaux, une certaine soumission aux consignes en provenance du préfet ou de la DSC. Leur carrière, tout au long de leurs affectations successives, est en grande partie conditionnée au maintien d’un lien fort avec les représentants de l’État.

c) Les conseils généraux doivent disposer d’outils statistiques permettant de comparer les SDIS entre eux

Le rapport de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de l’administration de mars 2008 ⁽⁸⁾ a noté une « limitation volontaire des références nationales » de la part de l’État, empêchant l’exercice de la tutelle, avec pour conséquence des dépenses des SDIS trop « auto-prescriptives ». Il préconise que l’État (la DSC) développe des outils statistiques et d’analyse, des références, pour permettre aux SDIS de se comparer entre eux. La DSC devrait ainsi développer une expertise sur l’adéquation, notamment dans les SDACR, entre des dépenses des SDIS et les risques réels.

L’article 129 de la loi de finances pour 2007, adopté à l’initiative du Rapporteur spécial Georges Ginesta, avait exprimé un souhait convergent : « Le document de politique transversale sur la sécurité civile (…) présente également un état détaillé des dépenses engagées par les collectivités territoriales au titre des services départementaux d’incendie et de secours. Il comporte en outre une vision d’ensemble de la stratégie définie, en matière de gestion par la performance, par les services d’incendie et de secours, sur la base d’indicateurs normalisés au niveau national. » Il s’agit de définir des indicateurs sur les SDIS, afin de développer une démarche de performance sur le modèle de celle prévalant dans la LOLF.

En application de l’article 129, la DSC a développé une batterie de vingt indicateurs nationaux sur les services d’incendie et de secours (INSIS). Ainsi dans le dernier projet de loi de finances, on constate une forte variabilité de ces indicateurs : nombre d’appels par poste opérateur, nombre d’habitants défendus par un véhicule de secours et d’assistance aux victimes (VSAV), couverture forestière défendue par un camion citerne rural… L’indicateur relatif au délai d’intervention permet par exemple de mesurer l’adéquation des moyens mis en place dans le SDACR. Ces indicateurs sont maintenant très utilisés par les présidents de conseils d’administration de SDIS.

Les SDIS sont classés par la DSC en cinq catégories, avec des critères reposants ou corrélés à la taille du département. Or ce classement emporte des conséquences importantes en termes de nombre de sapeurs-pompiers et d’encadrement. Les Rapporteurs estiment qu’il faudrait définir des critères significatifs en termes d’exposition au risque (incendie, littoral, montagne, risque industriel…).

Les Rapporteurs soulignent également l’utilité de disposer d’éléments de comparaison européenne et internationale sur les services d’incendie et de secours. Des bases de données existent, elles gagneraient à être mieux actualisées et plus utilisées. Le cabinet Lamotte a tenté une exploitation de ces données dans un rapport remis en 2007 à la FNSPF. On peut citer le vademecum de la protection civile dans l’Union européenne, la base de données européenne « FEUCARE », l’organisation internationale de la protection civile, le comité technique international du feu, la fédération des associations d’officiers sapeurs-pompiers d’Europe, le centre de données mondiales de statistiques contre l’incendie, ou encore la stratégie des Nations-Unies pour la réduction des catastrophes. Ces bases de données ont l’avantage de recueillir des informations définies selon une méthodologie commune. Elles permettent en particulier d’effectuer une analyse économique des services d’incendie et de secours, en comparant leur coût de fonctionnement aux économies réalisées par leurs interventions dans la protection des biens et des personnes.

Proposition n° 13 : Demander à la direction de la Sécurité civile de :

– définir un nouveau classement des SDIS en fonction non seulement de leur taille mais aussi de la typologie des risques auxquels ils sont plus particulièrement exposés ;

– alimenter de façon actualisée les différentes bases de données existant auprès des différentes instances européennes et internationales en matière de sécurité civile.

2.– Mieux mutualiser les moyens des SDIS avec ceux des conseils généraux

Une plus grande intégration des SDIS dans les services départementaux semble l’évolution logique de la démarche de décentralisation entreprise en 1996. Il ne s’agit pas de demander la suppression des établissements publics, qui sont justifiés tant par l’autonomie de gestion dont ils disposent que par le maintien du lien avec les communes.

Les SDIS pourraient par contre mutualiser plus de fonctions avec les services du conseil général : ateliers de réparation, gestion immobilière, services comptables et financiers, achats, informatique, ressources humaines… De telles mutualisations sont d’ores et déjà juridiquement possibles, mais trop rarement mises en œuvre par les conseils généraux.

Certaines mutualisations rencontrent des freins juridiques dans les dispositions actuelles du CGCT. Une proposition de loi (n° 168) déposée le 24 janvier 2006 par notre collègue sénateur M. André Vantomme avait tenté de lever les principaux blocages législatifs à cette mutualisation. Elle prévoyait que le conseil général statue sur la construction, l’acquisition et la rénovation des bâtiments destinés à être mis à la disposition des SDIS, et que par ailleurs les services du conseil général puissent, par convention, être en tout ou en partie mis à disposition du SDIS pour l’exercice de ses missions de gestion administrative et financière dès lors que cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services. Cette proposition de loi est restée sans suite.

LES MUTUALISATIONS

Proposition n° 15 : Lever les freins juridiques empêchant les départements d’épauler les SDIS dans leurs missions pour la conduite de travaux immobiliers.

3.– Engager réellement la mutualisation entre les SDIS

Au-delà du partenariat Haut-Rhin/Bas-Rhin et de l’établissement public pour la protection de la forêt méditerranéenne, les SDIS n’ont pas fait usage des possibilités de coopération interdépartementale et de mutualisation des moyens prévus par les articles 62 et 63 de la loi du 13 août 2004 sur la modernisation de la sécurité civile. Ces articles prévoyaient la possibilité de création d’établissements publics interdépartementaux d’incendie et de secours (EPIDIS).

Ces mutualisations entre SDIS s’avéreraient particulièrement utiles, par exemple, pour :

– l’acquisition, la location et la gestion d’équipements et matériels, ainsi que la constitution de groupement de commandes afin de grouper les achats ;

– la formation des sapeurs-pompiers, en liaison avec les organismes compétents en la matière ;

– la réalisation d’études et de recherche d’intérêt commun.

Entre 1996 et 2006, l’ensemble des SDIS de France ont procédé à une augmentation de 31 % du nombre de leurs matériels mobiles (véhicule de secours et d’assistance à victime, fourgon pompe tonne, camion citerne feu de forêt…). Sauf rares exceptions, les achats de matériel des SDIS ne font pas l’objet de mutualisation. Là où elle serait utile, l’harmonisation nationale des spécifications techniques des matériels et équipements est inexistante, empêchant des marchés groupés. Les normes en vigueur ne concernent que l’équipement de base, pas les options. Or celles-ci sont aussi nombreuses que pour une voiture de luxe…

On estime à au moins 20 % le surcoût facturé par les fournisseurs et induit par l’absence de marchés groupés. De fortes variations du coût moyen unitaire des matériels roulant sont constatées : véhicule de secours et d’assistance aux victimes de 51 600 à 78 000 euros ; fourgon-pompe tonne de 142 580 à 257 600 euros, camion-citerne rural de 149 467 à 203 235 euros…

La standardisation pose un problème de politique industrielle, car la passation de marchés groupés modifiera le paysage des fournisseurs, avec la fin des PME et deux ou trois groupes dominants, par forcément nationaux. Une attention particulière devra donc être apportée à cette filière industrielle.

L’intérêt d’un tel groupement des achats est évident pour les « petits » SDIS. Le colonel Philippe Berthelot, directeur du SDIS de Loire Atlantique, a indiqué devant la MEC qu’il s’est engagé avec succès dans des achats groupés via l’UGAP, qui dispose aujourd’hui des référents techniques compétents. Il indique que, du fait des quantités commandées, ce « gros » SDIS négocie déjà des tarifs intéressants. Les gains additionnels attendus d’une mutualisation plus poussée sont évalués à 5 %.

Tous les élus font état des difficultés rencontrées dans le montage des EPIDIS. Une entente entre les départements suppose une décision politique délicate. Les élus y ont souvent vu un échelon inutile. La formalisation de la structure la rend trop complexe, lourde et potentiellement coûteuse, puisqu’à l’instar de ce qui s’est passé pour les intercommunalités, les EPIDIS seraient construits non à partir de transferts de personnels en provenance des SDIS, mais par des recrutements supplémentaires.

Sans renoncer à la constitution d’EPIDIS, les Rapporteurs estiment que l’on pourrait favoriser des formes de coopération plus souples : conventions dans des domaines très différents de l’opération, de la formation ou des concours.

Proposition n° 17 : Promouvoir de autre forme de coopération entre SDIS, permettant la mutualisation de certaines fonctions, comme les achats ou la formation.

II.– LA BONNE COORDINATION ENTRE LES SDIS, LES SAMU ET LES AMBULANCIERS RESTE ENCORE À ÉTABLIR

L’activité traditionnelle de lutte contre les incendies - cœur de métier de sapeur-pompier – représente 8 % du nombre des interventions. Elle est maintenant devenue secondaire par rapport aux secours à victime et à l’aide à personnes, qui représentent 65 % du nombre des interventions. En pondérant les interventions par le temps passé et le nombre d’hommes, les incendies représentent 17 % de l’activité et les secours à victime et l’aide à personne 55 %⁽⁹⁾.

Les interventions des sapeurs-pompiers en matière de secours à personne ont tendance à se multiplier, soit dans le cas des départs réflexes (« prompt secours »), soit à la demande des hôpitaux pour carence des ambulanciers privés. De « soldat du feu » le sapeur-pompier devient « généraliste de secours ».

A.– LA DÉFINITION LÉGISLATIVE DES MISSIONS DES SDIS DOIT ÊTRE ACTUALISÉE ET PRÉCISÉE

La définition des missions des SDIS résulte de plusieurs dispositions législatives.

L’article 1^er de la loi de modernisation de la sécurité civile, non consolidée dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), dispose que : « La sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature, l’information et l’alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l’État, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées. Elle concourt à la protection générale des populations (…). »

L’article L. 1424-2 du CGCT dispose que : « Les services d’incendie et de secours sont chargés de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies. Ils concourent, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l’évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu’aux secours d’urgence.

Dans le cadre de leurs compétences, ils exercent les missions suivantes : 1° La prévention et l’évaluation des risques de sécurité civile ; 2° La préparation des mesures de sauvegarde et l’organisation des moyens de secours ; 3° La protection des personnes, des biens et de l’environnement ; 4° Les secours d’urgence aux personnes victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi que leur évacuation. »

Certaines missions sont l’exclusivité des sapeurs-pompiers, notamment la prévention ou la protection et la lutte contre les incendies. D’autres sont partagées, ainsi avec les SAMU (délivrance des secours d’urgence), les hôpitaux (transport sanitaire), la gendarmerie ou les compagnies républicaines de sécurité (interventions en mer et en montagne), ou même les services internes de sécurité des entreprises présentant un risque industriel.

D’autres missions encore sont facultatives : services de représentation dans les établissements recevant du public, participation aux manifestations sportives, récréatives et culturelles, tournage de films, surveillance des baignades, ouverture de porte non motivée, destruction d’hyménoptères non dangereux, dégagement de personnes bloquées dans une cabine d’ascenseur, opérations effectuées en raison de la négligence d’un particulier, mise à disposition de matériels d’incendie et de secours à des personnes publiques ou privées (pompes, bâches, tuyaux…). Le rapport public de la Cour des comptes de 2005 indiquait que les interventions sur les compétences facultatives occupent une part croissante - sinon prépondérante - des SDIS ; les SDIS n’exercent leurs compétences exclusives que dans la limite d’une intervention sur dix.

Les SDIS n’interviennent normalement plus pour la destruction d’hyménoptères (essaims de guêpes…), la question se posant cependant pour l’intervention sur certains nids de frelon lorsque l’urgence est avérée. En effet, si ces interventions pouvaient se concevoir à une époque où les sapeurs-pompiers étaient pratiquement les seuls à disposer des tenues et matériel nécessaires, il n’en est plus de même aujourd’hui où de nombreuses entreprises offrent leurs services dans ce domaine. Il en est de même pour les interventions sur ascenseurs, qui sont maintenant largement prises en charge par les services de maintenance de ces matériels, selon les clauses prévues dans des contrats avec les copropriétés.

En application de l’article L. 1424-42 du CGCT, toutes ces interventions facultatives donnent lieur à rémunération : « Le service départemental d’incendie et de secours n’est tenu de procéder qu’aux seules interventions qui se rattachent directement à ses missions de service public définies à l’article L. 1424-2. S’il a procédé à des interventions ne se rattachant pas directement à l’exercice de ses missions, il peut demander aux personnes bénéficiaires une participation aux frais, dans les conditions déterminées par délibération du conseil d’administration. (…) » Ces dispositions sont appliquées de façon très variable dans les départements. Les conseils généraux pourraient utilement délibérer afin de fixer les conditions de la participation aux frais prévue par la loi.

Le colonel Richard Vignon, président de la FNSPF, déclarait dans un document remis à la MEC que l’augmentation des dépenses des SDIS était en partie expliquée par « la réalisation en nombre croissant, sur décision des conseils d’administration de SDIS ou de manière contrainte, de missions dépassant le cadre légal pour s’étendre à des prestations de service ou à caractère social visant à pallier, dans une logique d’aménagement du territoire et de proximité avec la population, et souvent sans compensation financière intégrale, les carences et le recentrage des acteurs publics ou privés normalement compétents. »

On ne peut que regretter la propension de certains de nos concitoyens à faire appel aux sapeurs-pompiers pour des interventions de toute sorte manifestement éloignées des missions définies par la loi. Une meilleure sensibilisation de nos concitoyens semble utile pour les informer sur les missions accomplies par les SDIS, qui relèvent toujours de l’urgence à l’occasion de l’occurrence d’un risque, d’un accident, d’un sinistre ou d’une catastrophe. Il ne s’agit évidemment pas de décourager les citoyens de faire appel aux sapeurs-pompiers, mais de compléter leur information sur ce que les SDIS sont appelés à faire – et à bien faire – dans le cadre de leurs missions. Ces services rendus ont un coût, dont nos concitoyens ne sont pas toujours conscients.

Les Rapporteurs regrettent que les rubriques statistiques établies par la DSC concernant l’activité des SDIS ne correspondent pas aux catégories définies dans le CGCT. Il est donc impossible d’évaluer la part des interventions sur compétences exclusives, partagées et facultatives.

LES MISSIONS DES SDIS

Proposition n° 18 : Définir précisément dans le code général des collectivités locales (CGCT) les missions des SDIS, qu’elles soient exclusives, partagées ou facultatives ;

B.– LE RÉFÉRENTIEL COMMUN DE SECOURS À PERSONNE DEVRAIT RELEVER DE LA LOI

Historiquement, les services médicaux d’urgence (SAMU) et les SDIS ont connu un développement parallèle, se livrant parfois à une concurrence regrettable. Les SDIS ont souvent vu les SAMU comme des concurrents. Les SAMU ne voient pas toujours d’un bon œil la multiplication des véhicules de secours et d’assistance à victime (VSAV) « rouges », qui ressemblent beaucoup dans leur aspect aux services mobiles d’urgence et de réanimation (SMUR) « blancs ». Or les deux véhicules ne sont en rien comparables, les premiers disposant de matériels légers nécessaires aux premiers actes de secourisme, avec dans certains cas la présence d’un infirmier, les deuxièmes étant de véritables hôpitaux de campagne avec un personnel médical, en particulier un médecin.

Le référentiel commun sur l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente signé en juin 2008 prévoit en page 18 les conditions des « départs réflexes des moyens des SDIS avant régulation médicale ». Les situations de départ réflexe sont de trois natures : la détresse vitale identifiée à l’appel, les interventions sur la voie publique ou dans les lieux publics et certaines circonstances de l’urgence. Le texte signé résulte principalement de la rédaction souhaitée par la FNSPF, qui ouvre très largement la capacité des SDIS à intervenir dans le secours à personne et l’aide médicale d’urgence. On lit par exemple que « lorsque l’urgence médicale n’est pas identifiée ou identifiable, mais suspectée par l’opérateur qui reçoit l’appel, un départ réflexe du SDIS est justifié ». La définition de l’urgence contenue dans l’annexe I du référentiel est soit subjective et livrée à l’appréciation du centre d’appel (« détresse respiratoire », « altération de la conscience »…), soit clairement médicale et relèverait de la compétence des SAMU (« accouchement imminent ou en cours », « tentative de suicide avec risque imminent »…).

L’application de ce référentiel commun entraînera donc un transfert de compétence des SAMU vers les SDIS, et donc une charge nouvelle à financer par les départements. Les représentants du syndicat Interco-CFDT ont estimé, dans le document remis à la MEC lors de leur audition, que le référentiel commun n’était que le résultat d’une tentative de la FNSPF, poussée par les services de santé et de secours médical (SSSM) des SDIS, de bousculer l’équilibre « blancs - rouges ». Ils estiment que ce texte ne résout en rien la situation, qu’il risque d’accroître considérablement les interventions de secours à personne non urgentes et qu’il ne peut qu’accentuer le développement des SSSM et leurs dérives à s’organiser en « SMUR rouge ».

L’application de ce référentiel commun entraînera des transferts de compétence vers les SDIS, et donc une charge nouvelle à financer par les départements. Il ouvre la voie à une multiplication des départs réflexes des sapeurs-pompiers quand ils sont appelés pour du simple transport de malades.

Nombre de départs réflexes relèvent de l’aide médicale d’urgence et ne devraient pas être considérés comme entrant dans les missions des SDIS. Elles devraient donc faire l’objet de facturation, au même titre que les interventions des sapeurs-pompiers pour carence ambulancière. La situation se complique quand ce sont les SAMU eux-mêmes qui sollicitent les sapeurs-pompiers pour compenser une absence de moyens hospitaliers dans le cadre des missions d’aide médicale urgente... La qualification des interventions prête alors à confusion et l’on ne sait plus s’il s’agit d’un départ réflexe « sollicité » ou d’une intervention pour carence ambulancière. M. Alexandre Pisas, président du conseil d’administration du SDIS du Gard, a proposé devant la MEC que le critère permettant de qualifier une intervention soit l’hospitalisation consécutive de la victime. Mme Annie Podeur, directrice de l’Hospitalisation et de l’organisation des soins (DHOS) du ministère de la Santé, a contesté ce critère devant la MEC, en mesurant sans doute qu’il en résulterait une augmentation du nombre de remboursements.

À terme, si une information n’est pas diffusée auprès de nos concitoyens, les sapeurs-pompiers seront appelés pour toute affection médicale d’un niveau vital qui nécessite des soins d’urgence, afin d’éviter l’intermédiation du SAMU. Or le transport sanitaire ne fait pas partie des missions des SDIS telles que définies dans la loi, exception faite des cas d’urgence et des personnes en danger.

Le référentiel commun n’a donc pas clarifié les missions des SDIS et des SAMU. Ce référentiel commun peut-il fonctionner dans de bonnes conditions alors qu’il n’existe pas de convention SAMU/SDIS dans un quart des départements et que seulement 15 départements ont opté pour une plateforme d’appel commune 15/18 ? Les médecins urgentistes répondent que la création d’une telle plateforme commune aboutit, du fait de l’avantage des SDIS en termes de moyens financiers, à en prendre le contrôle, au détriment de la régulation médicale. On a l’impression qu’ils ont accepté le référentiel commun, et les transferts de compétence qui vont avec, pour préserver la coexistence des centres d’appel 15 et 18, afin de conserver la maîtrise des appels qui arrivent par le 15.

Les ambiguïtés du référentiel commun interviennent dans un contexte de difficulté de la permanence des soins dans notre pays. M. Augustin Bonrepaux, président du conseil général de l’Ariège, déclarait devant la MEC que « la situation est en train de s’aggraver. Dans mon département, le préfet a organisé une réunion pour nous expliquer qu’il fallait économiser 350 000 euros sur la permanence des soins. Dans ce but, plutôt que de faire déplacer les médecins chez les malades, on conduira les malades aux urgences. Le patient appellera le 112 ou notre numéro d’appel pour les personnes en difficulté, et s’il n’est pas possible de le soigner par téléphone, il sera transporté aux urgences. Or à deux ou trois heures du matin, les ambulanciers ne se déplacent pas ; ce seront donc les pompiers qui interviendront. »

M. Yves Rome, président du conseil général de l’Oise, déclarait devant la MEC que « les SDIS suppléent à la déficience du service public hospitalier ou de l’organisation territoriale des professions libérales, qui ne répondent plus au problème de l’urgence. Lorsque la difficulté sociale augmente sur les territoires, que les urgences sont saturées ou ne répondent plus, que les SAMU ne s’engagent pas, que les professions médicales désertent à partir de vingt heures, le SDIS devient le seul outil disponible. C’est certainement là une des causes principales de l’augmentation de la dépense ».

Mme Alliot-Marie, ministre de l’Intérieur, justifiait l’accroissement de l’activité des SDIS par le problème de l’accès aux soins dans notre pays : « en outre, le domaine du secours aux personnes prend une place de plus en plus grande, non seulement parce que nos concitoyens sont très attachés à ce service, mais aussi en raison de la désertification médicale, en particulier dans certaines zones rurales où les pompiers sont les seuls à pouvoir intervenir. (…) Si la part des secours aux personnes a augmenté, c’est en partie à cause d’une certaine désertification médicale. Le SAMU est basé dans la ville la plus proche, mais celle-ci peut être très éloignée ! Que faire lorsque plus aucun médecin n’accepte de s’installer dans une zone rurale ? C’est un des problèmes majeurs auxquels notre société aura à répondre dans les années qui viennent. »

Mme Annie Podeur, directrice de l’hospitalisation et de l’organisation des soins du ministère de la Santé, reconnaissait devant la MEC que : « les interventions des SDIS à domicile ne relèvent pas toutes de leurs missions, mais elles ne relèvent pas forcément non plus de l’aide médicale urgente. D’un commun accord, le ministère de la Santé et la direction de la Sécurité civile ont considéré qu’un très grand nombre d’interventions relevaient d’une zone grise. En font notamment partie les sorties destinées au relevage de personnes âgées qui ont fait une chute. »

Les Rapporteurs sont d’avis que les dispositions contenues dans le référentiel commun devraient relever de la loi, avec la réécriture de l’article L. 1424-2 du CGCT définissant les missions des SDIS en matière de secours à personne.

C.– LES INTERVENTIONS DES SDIS POUR CARENCE HOSPITALIÈRE NE DOIVENT PAS DEVENIR LA RÈGLE

On part d’une situation où existent des doublons et les redondances entre les SAMU et les SDIS. De nombreuses ambulances sont placées d’astreinte auprès des hôpitaux, restent en pratique inutilisées et sont rémunérées forfaitairement par les hôpitaux. À l’heure où deux tiers des interventions des sapeurs-pompiers portent sur le secours à la personne, des divergences d’interprétation sur les missions prises en charge existent entre les établissements de santé et les SDIS en particulier parce que ceux-ci ne disposent pas de financement correspondant.

L’article L. 1424-42 du CGCT prévoit que les interventions faites par les SDIS à la demande de la régulation médicale font l’objet d’une prise en charge financière par les établissements de santé, siège des SAMU : « Les interventions effectuées par les SDIS à la demande de la régulation médicale du centre 15, lorsque celle-ci constate le défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés, et qui ne relèvent pas de l’article L. 1424-2, font l’objet d’une prise en charge financière par les établissements de santé, sièges des services d’aide médicale d’urgence. Les conditions de cette prise en charge sont fixées par une convention entre le SDIS et l’hôpital siège du service d’aide médicale d’urgence, selon des modalités fixées par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé de la sécurité sociale. (…) »

Les SAMU font ainsi appel aux SDIS dans les cas de carences, hospitalière ou ambulancière. L’article L. 1424-42 du CGCT indique que ces interventions doivent rester exceptionnelles. Peut-on dire que le texte de cet article est respecté quand des conventions conclues entre un SDIS et un SAMU chargent les SDIS d’une mission de transport sanitaire en lieu et place des ambulances ? On a l’impression que la « carence » est organisée…

Les médecins régulateurs des SAMU font systématiquement appel aux sapeurs-pompiers pour le transport urgent de malades, comme l’a indiqué le docteur Marc Giroud, directeur du SAMU de Pontoise, lors de son audition par la MEC. Il est vrai que dans les cas de carence, c’est le prescripteur (l’hôpital) qui paie pour rembourser le SDIS ; dans le cas des ambulances, c’est le malade (remboursement par la sécurité sociale) qui paye. On aurait pu attendre des médecins régulateurs un niveau de responsabilité plus élevé, sachant que le coût pour la collectivité d’une intervention de sapeur-pompier est beaucoup plus important que pour un ambulancier. Si cette évolution allait à son terme, le choix du transporteur pourrait s’effectuer en dehors de l’intérêt des victimes, avec l’envoi systématique des sapeurs-pompiers qui, rappelons-le, ne sont pas médicalisés et n’ont pas vocation à l’être.

Un débat est intervenu lors de l’audition par la MEC de Mme Annie Podeur, directrice de l’Hospitalisation et de l’organisation des soins. Cette dernière justifiait le choix effectué actuellement de rembourser les SDIS au coût marginal, en cas de carence. Les équipements et les sapeurs-pompiers étant déjà payés par leur SDIS, il conviendrait seulement de les défrayer pour ces déplacements supplémentaires. Notre collègue Charles de Courson, membre de la MEC, estimait au contraire qu’il fallait payer les SDIS au coût complet. En effet les SDIS justifient l’acquisition de véhicules de secours et l’augmentation des effectifs par ces tâches de transport sanitaire…

La Cour des comptes, dans son rapport public de 2005, indiquait que les conventions signées entre les SAMU et les SDIS, quand elles existent, prévoient des formules très diverses, les prestations étant selon les cas délivrées à titre gratuit ou donnant lieu à rémunération. Elle notait que les modalités de calcul de la prise en charge financière sont toujours inférieures au coût réel supporté par les SDIS. Ainsi dans le SDIS des Vosges, cette facturation ne représente que 51 % de la rémunération des sapeurs-pompiers mis à disposition. La Cour notait que dans les départements où n’existe par de convention, les prestations des SDIS sont le plus souvent gratuites. Comme le déclarait devant la MEC M. Robert Cabé, président du conseil d’administration du SDIS des Landes, on se sert des sapeurs-pompiers pour remplir des fonctions qui ne sont par les leurs et qui sont sous-rémunérées.

Pas plus que les présidents des conseils généraux, les ambulanciers privés n’ont été associés à la négociation du référentiel commun de secours à personne. Or le système hospitalier de transport sanitaire est fondé dans notre pays sur les ambulanciers privés, qui font partie intégrante de l’urgence pré-hospitalière. La Chambre nationale des services ambulanciers a fait savoir, par une contribution écrite à la MEC, que cette profession est attachée à la qualité des interventions, avec une culture de soin et un diplôme d’État d’ambulancier requérant une formation de 675 heures. Elle indique que le système de rémunération à l’acte, tel que prévu dans les textes réglementaires, permet aux ambulanciers privés de faire preuve de la disponibilité, de la fiabilité et de la traçabilité (géo-localisation) qu’on est en droit d’attendre d’eux.

La Chambre nationale indique que les dysfonctionnements évoqués ici ou là dans la disponibilité des ambulanciers privés se produisent dans les départements où n’existe pas de convention avec le SAMU. Seule une telle convention permet aux ambulanciers, qui vivent de leur activité, de jeter les bases d’une activité économique leur permettant d’investir et de recruter, et ainsi de s’engager sur un niveau élevé de prestation. Les ambulanciers privés appellent donc à la conclusion dans tous les départements de conventions tripartites avec les SAMU et les SDIS. Loin de revendiquer un monopole, ils reconnaissent le rôle complémentaire qu’ils peuvent remplir avec les SDIS, en matière de couverture du territoire. Il serait par exemple injustifiable de solliciter une ambulance postée dans le SAMU du centre ville, alors que le malade à transporter se trouve en face d’un centre d’incendie et de secours.

Parallèlement au référentiel commun de secours à personne et d’aide médicale d’urgence conclu entre les SAMU et les SDIS, un référentiel commun a été conclu le 9 avril dernier entre les SAMU et le transport sanitaire (ambulanciers privés)⁽¹⁰⁾. La lecture de ce deuxième référentiel commun décrit en détail les obligations des ambulanciers privés, dans leurs tâches auprès des SAMU, avec un haut niveau d’exigences.

Les ambulanciers privés font également valoir que leurs coûts, supportés par la collectivité, sont nettement inférieurs à ceux des sapeurs-pompiers dans le transport sanitaire. Ils sont actuellement rémunérés sur la base d’un montant forfaitaire de 346 euros, afin de couvrir la mobilisation d’un véhicule avec deux ambulanciers pendant une période de 24 heures consécutives, de jour comme de nuit. Cette rémunération forfaitaire est majorée par une indemnité de 40 euros par intervention. En considérant le nombre moyen d’interventions réalisées sur une période de 12 heures, le coût moyen pour la collectivité d’un transport en ambulance est donc, selon eux, inférieur à 100 euros. Les ambulanciers privés indiquent que leur éviction du transport sanitaire, telle qu’elle se produit actuellement, se fait au détriment du service rendu à la victime.

Les SDIS, quant à eux, sont remboursés par les agences régionales de santé (ARH) à hauteur de 105 euros par intervention, alors que le « prix de revient » de l’heure d’intervention dans le cadre du secours à personne est estimé en 2008, par l’Assemblée des départements de France (ADF), entre 260 et 1 130 euros, selon les SDIS. L’intervention des sapeurs-pompiers est la plus coûteuse en raison de l’armement des véhicules (trois ou quatre sapeurs-pompiers, là où deux ambulanciers suffisent) et du coût salarial. L’argument présenté pour défendre ce sur-équipage touche à l’absurde : l’équipage appelé à procéder à un simple transport peut être, en raison de l’urgence, détourné de sa mission initiale au profit d’un accident de la route…

Les SDIS doivent en outre engager un nombre croissant de contentieux pour se faire rembourser par les ARH les prestations ainsi fournies en application de l’art. L. 1424-42 du CGCT. La directrice de l’Hospitalisation a estimé devant la MEC que le passif cumulé depuis 2003 s’élevait à 105,8 millions d’euros.

Le Sénateur Éric Doligé a été à l’initiative d’un amendement adopté, après avis favorable du Gouvernement, sur la loi portant réforme de l’hôpital (dite « Hôpital, santé, patients, territoires »). L’amendement introduit dans le code de la santé publique des dispositions analogues à celles figurant dans le CGCT pour s’assurer que les établissements de santé concernés disposeront des crédits suffisants pour honorer le règlement des conventions financières signées avec les SDIS.

LE TRANSPORT DE MALADES

Proposition n° 22 : Assurer le remboursement au coût réel des activités de transport de malades effectuées par les SDIS en cas de carence des ambulanciers privés.

D.– LES RECRUTEMENTS D’INFIRMIERS DE SAPEURS-POMPIERS ONT ÉTÉ PARTICULIÈREMENT ÉLEVÉS AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES

Un décret du 6 mai 1988 a créé dans chaque SDIS un service de santé et de secours médical (SSSM). Selon les dernières statistiques publiées par la DSC, les SSSM représentent, en 2007, 11 169 personnes, dont 5 808 médecins et 4 498 infirmiers.

On peut s’interroger sur le rôle des infirmiers de sapeurs-pompiers, dont les missions ont été reconnues par le référentiel commun de secours à personne (« soins d’urgence et prise en charge de la douleur »). Rappelons qu’il n’est pas dans les compétences des SDIS d’effectuer des missions de nature médicale. Les infirmiers des SDIS sont-ils amenés à effectuer des actes médicaux allant au-delà de leurs compétences ? Leur implantation dans les SDIS ne doublonne-t-elle pas avec la couverture du territoire des SAMU ? Leur recrutement, qui a été particulièrement important au cours des dernières années, n’aboutira-t-il pas à dégarnir les effectifs des services hospitaliers ? Le docteur Marc Giroud, directeur du SMU de Pontoise, a indiqué devant la MEC le problème induit de recrutement des infirmiers par les hôpitaux, sachant que les infirmiers des SDIS ont le statut de sapeur-pompier volontaire, et donc perçoivent des vacations exonérées d’impôt et de cotisations sociales.

Mme Annie Podeur, directrice de l’Hospitalisation et de l’organisation des soins (DHOS) du ministère de la Santé, indiquait durant son audition du 2 avril 2009 : « je ne peux pas imaginer que de jeunes infirmiers puissent faire prévaloir leur mission de sapeur-pompier volontaire aux dépens de leurs obligations professionnelles. Il ne saurait y avoir effet d’éviction et nous souhaitons qu’une convention-cadre nationale fixe les conditions d’emploi de ces infirmiers sapeurs-pompiers volontaires au regard de leur employeur principal hospitalier. » Elle précisait qu’en cas de crise, les infirmiers ayant le double statut devaient faire prévaloir leur engagement à l’hôpital.

Le colonel Richard Vignon, président de la FNSPF, estimait pour sa part, dans le document remis à la MEC, que « la présence d’un infirmier sapeur-pompier permet d’éviter le déclenchement d’un SMUR ou d’un médecin de sapeur-pompier lorsque la situation opérationnelle ne le justifie pas, au bénéfice des finances publiques, tout comme elle permet d’assurer une réponse dégradée en cas d’absence de médecin disponible sur le terrain. Il s’agit là d’un atout certain en termes de couverture opérationnelle dans les territoires frappés par la chute de la démographie médicale. »

Les représentants de certains syndicats de sapeurs-pompiers auditionnés par la MEC ont estimé, au contraire, que les infirmiers sapeurs-pompiers étaient initialement chargés du soutien des médecins lors des visites médicales d’aptitude des sapeurs-pompiers. Pour eux les actes médicaux et paramédicaux sont avant tout à destination des sapeurs-pompiers eux-mêmes dans le cadre de la prévention des accidents du travail.

III.– LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DES SDIS EST LA CONDITION D’UN FINANCEMENT SOUTENABLE

Le financement des SDIS repose essentiellement sur les départements (50 %) et les communes (42 %), les autres financeurs étant l’État (1 %) et les conventions particulières avec des bénéficiaires (3 %). La poursuite de l’augmentation des dépenses supposerait donc une augmentation de la pression fiscale locale, qui devient difficilement supportable. En moyenne nationale, il s’agit d’une dépense de 79 euros par habitant : entre 55 euros (Marne, Moselle, Haut-Rhin) et 136 euros (Gard), la Corse du sud atteignant 190 euros et la Haute-Corse 218 euros par habitant... Dans certains départements cette dépense représente un prélèvement qui peut être supérieur à celui de la taxe d’habitation pour une famille de quatre personnes.

L’enquête du cabinet Lamotte remis à l’ADF le 4 février dernier indique que les SDIS ont accumulé une dette s’élevant à 760 millions d’euros en 2007 représentant une annuité de remboursement en capital de 96 millions d’euros en 2008. Ces dettes ont été contractées principalement en raison des dépenses d’investissement immobilier. Elles engendreront une pression fiscale supplémentaire dans les années à venir.

A.– LE GEL DES CONTINGENTS COMMUNAUX NE DOIT PAS ABOUTIR À UN REPORT DE CHARGE SUR LES DÉPARTEMENTS

Dans le cadre de la départementalisation des services d’incendie et de secours, la contribution des communes devait progressivement se réduire, puis disparaître. M. Edward Jossa, directeur général des Collectivités locales (DGCL) au ministère de l’Intérieur, a fait valoir devant la MEC les difficultés techniques liées à une éventuelle suppression des contingents communaux, en raison de la compensation qui devait être effectuée sur la dotation globale de fonctionnement (DGF). Après plusieurs reports de la suppression des contributions des communes, les ministres de l’Intérieur et du Budget ont mandaté une mission conjointe de l’Inspection générale des finances (IGF) et de l’Inspection générale de l’administration (IGA). Leur rapport conjoint précité rendu en mars 2008 a conclu à l’utilité du maintien d’un certain niveau de contributions communales, avec au besoin une évolution au-delà de l’inflation. Dans le même temps le rapport appelait à une meilleure maîtrise des dépenses des SDIS.

À la suite d’une décision de Mme le ministre de l’Intérieur au printemps 2008, l’article 116 de la loi de finances rectificatives pour 2008 a consacré le gel des contributions des communes au niveau existant (augmenté chaque année de l’inflation). Comme les budgets des SDIS augmentent plus vite que l’inflation, ce sont les départements qui supporteront le financement additionnel. Dans une étude remise à l’Assemblée des départements de France (ADF) en février 2009, le cabinet François Lamotte a calculé que la contribution des départements aux SDIS devrait évoluer dans les années à venir en moyenne de l’ordre de 4 % à 5 % au-dessus de l’inflation prévisible.

La dispersion importante observée dans le niveau des contributions communales au sein d’un même département et d’un département à l’autre provient essentiellement de raisons historiques.

Pour les Rapporteurs, la maîtrise des dépenses des SDIS est la condition d’un effort supportable pour les contribuables locaux.

B.– LA « FISCALISATION » DES SDIS

Dans la situation décrite ci-dessus, de nombreux élus se prononcent pour une meilleure identification des ressources - et donc des dépenses - destinées aux SDIS. Il s’agit d’indiquer sur la feuille d’impôts locaux la contribution de chacun au financement de ces services.

Deux options se présentent alors, soit l’indication des dépenses des SDIS sur les feuilles d’impôts locaux (et de la contribution de chacun), soit la création d’une taxe spécifique (sur le modèle de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères - TOEM).

Une étude comparative effectuée par le cabinet François Lamotte en novembre 2007 indique que certains pays européens ont mis en place des taxes spécifiques que les collectivités territoriales perçoivent et dont elles redistribuent le produit aux services d’incendie et de secours : taxe locale au Royaume-Uni, taxe perçue par les Länder et redistribuée aux communes en Allemagne, taxe municipale créée par les lois de 2006 et 2007 au Portugal et destinée à financer localement les services de protection et de secours...

Un débat est intervenu au cours d’une audition de la MEC sur les difficultés techniques et l’efficacité de l’une ou l’autre mesure pour contribuer à maîtriser l’évolution des dépenses des SDIS.

M. Bruno Rousselet, sous-directeur à la direction générale des Finances publiques (DGFiP) au ministère du Budget, déclarait le 7 mai 2009 devant la MEC : « l’hypothèse d’une mention du coût du SDIS sur l’avis de taxe d’habitation, dans un objectif de responsabilisation des usagers, ne me semble pas opportune. Tout d’abord, il s’agirait d’une opération extrêmement complexe. Nous la réalisons bon gré mal gré pour la contribution au fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France, mais l’effectuer sur la France entière serait bien plus lourd, et les risques d’erreur s’en trouveraient accrus. Par ailleurs, les avis d’imposition étant déjà surchargés, il faut considérer qu’une mention supplémentaire en chasserait automatiquement une autre. »

La DGFiP précise que la création d’un impôt spécifique pour assurer le financement des SDIS porterait atteinte au principe d’universalité budgétaire, qui repose sur la non affectation d’une recette à une dépense. Le coût de gestion de la création de cette taxe, qui est supporté par l’État, serait non négligeable. La DGFiP indique qu’à la suite du rapport du comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par M. Édouard Balladur, le Gouvernement envisage de présenter dès cette année deux projets de loi, l’un sur le volet institutionnel, l’autre sur le volet financier (notamment la mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle et la modernisation des bases foncières). S’agissant de la simple mention du coût du SDIS sur les avis d’imposition, la DGFiP estime qu’il n’y a pas de difficulté de principe ; une telle mention aurait cependant pour conséquence d’écarter d’autres mentions de priorité plus faible, la place disponible étant limitée.

S’agissant de la possibilité de créer une taxe spécifique, M. Edward Jossa, directeur général des Collectivités locales au ministère de l’Intérieur, déclarait devant la MEC : « s’agissant de la mise en place d’une fiscalité spécifique, de deux choses l’une : soit l’on crée un impôt supplémentaire, et il faut l’assumer ; soit les prélèvements obligatoires restent stables, et il s’agit d’opérer un simple transfert de ressources. Dans ce cas, le déficit de l’État est aggravé si le transfert porte sur un impôt dont il dispose actuellement. Je ne vois pas ce que l’on y gagnerait en lisibilité. En outre, en raison de la perspective d’une réforme en profondeur de la fiscalité locale consécutive à la suppression de la taxe professionnelle, il serait préférable d’attendre. »

Mme Alliot-Marie, ministre de l’Intérieur, a marqué son accord, lors de son audition par la MEC, « pour indiquer le coût de ce service sur la feuille d’impôt, comme cela se fait déjà pour l’enlèvement des ordures ménagères. Ce serait une façon de responsabiliser les Français, qui ont parfois tendance à considérer exclusivement leur droit à tel ou tel service sans en envisager le coût. »

C.– LA RECHERCHE D’AUTRES SOURCES DE FINANCEMENT

L’article L. 1424-42 du CGCT prévoit en particulier deux cas de contribution extérieure au financement des SDIS « (…) Les interventions effectuées par les services d’incendie et de secours sur le réseau routier et autoroutier concédé font l’objet d’une prise en charge par les sociétés concessionnaires d’ouvrages routiers ou autoroutiers. Les conditions de cette prise en charge sont déterminées par une convention entre les services départementaux d’incendie et de secours et les sociétés concessionnaires d’ouvrages routiers et autoroutiers, selon des modalités fixées par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé des finances. Elle prévoit également les conditions de mise à disposition des services départementaux d’incendie et de secours de l’infrastructure routière ou autoroutière pour les interventions à effectuer en urgence dans le département. »

Le rapport conjoint des inspections de mars 2008 précité concluait également que l’on pourrait diversifier, le cas échéant, les partenaires et les recettes. Une réflexion conjointe ADF-AMF met en avant l’attente de recettes nouvelles, reportant une part au moins de la charge des dépenses supplémentaires sur des acteurs extérieurs : l’assurance maladie, les sociétés d’autoroute, les assurés (notamment contre l’incendie). Le travail sur les recettes nouvelles ne doit en aucun cas être assimilé à de la résignation sur la dépense et le rapport rappelait une nouvelle fois la nécessité d’effectuer des efforts de maîtrise de la dépense.

L’étude comparative précitée du cabinet François Lamotte de novembre 2007 montrait que dans la plupart des pays européens les assurances contribuent au financement des services d’incendie et de secours. Il s’agit généralement d’une contribution modeste, sauf au Portugal ou elle représente environ 25 % du financement des services de protection civile et de secours. En République tchèque les compagnies d’assurance sponsorisent les brigades municipales de volontaires. En Allemagne, les Länder imposent aux entreprises à risque de mettre en œuvre un service spécialisé de sapeurs-pompiers privés et donc à en financer l’équipement et le fonctionnement (31 000 pompiers dont 6 300 à temps plein).

● Concessionnaires d’autoroute

Les SDIS assurant la sécurité sur les autoroutes, il a semblé normal au législateur qu’une partie du droit de péage payé par les usagers puisse leur être versée. L’article L. 1424-42 du CGCT précité en a prévu le principe, avec la conclusion de convention pour en assurer les modalités d’application.

Ces conventions prévoient un coût différencié selon qu’il s’agit de secours à personne, de secours pour accidents de la circulation entre véhicules ou d’autres opérations. Les opérations complexes ou de longue durée sont facturées sur la base du coût horaire des moyens engagés et de la durée de l’intervention.

Chaque SDIS signe une convention avec les concessionnaires pour les autoroutes passant sur le département. La règle est le remboursement des interventions lorsque les sapeurs-pompiers interviennent le long de la bande roulante (c’est-à-dire à la suite d’accidents de la circulation). Il s’agit généralement d’un remboursement forfaitaire, sauf intervention de moyens importants (plan rouge par exemple). En revanche, sur les aires de service et d’autoroutes (il s’agit plutôt de secours à personne), les interventions sont gratuites - mais pas toujours…

M. Jean Mesqui, délégué général de l’Association des sociétés françaises d’autoroutes (ASFA), déclarait devant la MEC que les montants versés par les concessionnaires d’autoroutes aux SDIS s’élevaient à environ 7 millions d’euros par an (22,6 millions d’euros de 2006 à 2008). La mission conjointe des inspections note qu’il est difficile d’avoir une idée précise de l’activité concernée, l’information n’étant pas disponible dans les SDIS. Elle a constaté que selon les lieux, l’intervention gratuite est plus ou moins importante que l’activité rémunérée.

Il convient de mettre à l’étude une démarche « gagnant-gagnant » où serait assuré par les SDIS un meilleur secours en échange d’une participation accrue des sociétés d’autoroute au financement. La MEC estime qu’à ce stade, une proposition en ce sens serait prématurée.

● Les assurances

Le recours aux sociétés d’assurance pour financer les services d’incendie et de secours avait été introduit en 1898 par une loi de finances ayant prévu le versement par ces sociétés d’une taxe spéciale de 6 francs par million de capital assuré. Cette pratique a été confirmée en 1928 mais a été supprimée le 31 janvier 1941.

Or les SDIS, par leurs interventions, limitent l’extension des sinistres et, par conséquence, font faire des bénéfices aux assureurs. Les assurances bénéficient de l’efficacité des secours, notamment en cas d’incendie. Il serait alors logique qu’elles participent au financement les SDIS.

Une proposition de loi déposée en 1999 visait à instaurer une taxe additionnelle à la taxe spéciale sur les conventions d’assurance au profit des SDIS⁽¹¹⁾. Cette proposition est restée sans suite. Les Rapporteurs estiment que la taxe spéciale sur les compagnies d’assurance (TSCA) pourrait effectivement voir son taux modulé pour permettre un financement affecté aux SDIS.

Un conflit oppose actuellement les sociétés d’autoroute et les compagnies d’assurance sur la possibilité éventuelle des premières de demander le remboursement des frais d’intervention des SDIS par les dernières.

La MEC estime, là encore, qu’il convient d’étudier les conditions d’une démarche « gagnant – gagnant », dans laquelle les assurances pourraient admettre de contribuer au financement des SDIS en échange d’un effort commun de prévention des risques et d’une amélioration des interventions (qualité, délais…). Mais elle ne s’estime pas en mesure, à ce stade, de formuler une proposition.

IV.– LES SAPEURS-POMPIERS : GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ET FORMATION

La Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) rappelle son attachement à l’importance des fonctions remplies par les sapeurs-pompiers, professionnels et volontaires, dans l’accomplissement du service public d’incendie et de secours. Ces dernières années, les sapeurs-pompiers se sont mobilisés à plusieurs reprises pour la défense de leurs conditions de travail. Il s’agit de l’expression normale du droit syndicat tel que reconnu dans les lois de la République.

La MEC déplore cependant que leur expression ait parfois pris la forme de manifestations violentes en tenue d’intervention. Ainsi, le directeur du SDIS du Var déclarait devant la MEC que son « SDIS était protégé par des CRS car les grévistes ont mis à plusieurs reprises le feu au SDIS. Il n’y a eu aucune interpellation, pas plus d’ailleurs que quand ils ont placé des fumigènes dans le tunnel de Toulon alors qu’il était ouvert à la circulation ou lorsqu’ils s’en sont pris avec violence à un commissaire de police à Saint-Raphaël ou à leurs habituels collègues de travail, gendarmes et CRS, à Paris en décembre 2006 ».

Le 21 novembre 2006, entre 6 000 et 10 000 sapeurs-pompiers, selon les sources, avaient défilé à Paris à l’appel de l’intersyndicale. De violents incidents avec les forces de l’ordre avaient émaillé le défilé, faisant quinze blessés parmi les forces de l’ordre. M. Jean-Paul Bacquet, maire de Coudes, représentant l’Association des maires de France (AMF), déclarait devant la MEC : « il y a deux ans, avant les élections de 2007, les sapeurs-pompiers avaient manifesté dans la rue en tenue et avaient frappé des policiers en tenue : double faute, mais aucune peine ! »

A.– LES EFFECTIFS DE SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS ONT AUGMENTÉ DE 10 000 DEPUIS LA LOI DE DÉPARTEMENTALISATION DE 1996

Les effectifs de sapeurs-pompiers professionnels ont augmenté de 25 % entre 1999 (28 924) et 2007 (38 236) alors que le nombre d’intervention n’a augmenté que de 5 % sur la même période (près de 4 millions). Le rythme d’augmentation du nombre de sapeurs-pompiers professionnel continue à augmenter fortement alors que l’effet de la réduction du temps de travail est terminé depuis 2004 (36 461).

La comparaison avec l’évolution des effectifs des collectivités territoriales, effectuée par les représentants de la FNSPF, auditionnés par la MEC, est biaisée par le fait que la période récente est caractérisée par les effets de la décentralisation de 2004.

La MEC demande une pause dans les recrutements de sapeurs-pompiers professionnels, tant que la clarification des missions et des compétences n’est pas effective.

Proposition n° 26 : Effectuer une pause dans le recrutement des sapeurs-pompiers professionnels.

Le cabinet Lamotte relevait dans une étude remise en novembre 2007 à la FNSPF que les sapeurs-pompiers d’entreprise ne sont pas recensés dans notre pays. Ils exercent pourtant une fonction importante sur les sites industriels particulièrement dangereux pour lesquels la réglementation les rend obligatoire. Ils contribuent à la protection civile en France, au même titre que les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires ou les associations.

La DSC devrait procéder au recensement des sapeurs-pompiers d’entreprise en France, comme le font nombre d’autres pays en Europe.

Proposition n° 27 : Demander à la direction de la Sécurité civile d’effectuer un recensement des sapeurs-pompiers employés actuellement de façon interne par les entreprises.

B.– L’ORGANISATION DU TEMPS DE TRAVAIL DES SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS SUR LA BASE DE GARDES DE 24 HEURES N’EST PLUS ADAPTÉE

Le préfet Alain Perret, directeur de la Sécurité civile, déclarait devant la MEC que les dernières statistiques disponibles montrent qu’en moyenne les sapeurs-pompiers professionnels effectuaient 89 gardes de 24 heures par an. Or les SDIS pratiquaient en moyenne 135 gardes par 24 heures avant le décret de 2001 (jusqu’à 170 par an dans certains SDIS). La DSC calcule qu’en 2007 63 % des SDIS pratiquaient des gardes de 24 heures, 26 % des gardes de 12 heures, 3 % des gardes de 10 heures, 4 % des gardes de 8 heures et 4 % d’autres systèmes de garde (gardes mixtes…). Le cabinet Lamotte a calculé que chaque sapeur-pompier professionnel effectue en moyenne 143 interventions par an (variation de 50 à 296 selon les SDIS). Notre collègue Charles de Courson, membre de la MEC, a précisé le 2 avril dernier que pour les sapeurs-pompiers de Reims, qui est le corps le plus important de la Marne, la moyenne est de 2 heures 17 de travail effectif par garde de 24 heures pour un homme du rang, environ 1 heure 50 pour un sous-officier et 1 heure 10 pour un officier.

Un sapeur-pompier professionnel peut-il valablement maintenir ses capacités professionnelles avec aussi peu de temps consacré aux interventions ? N’est-on pas allé trop loin dans la réduction du temps de travail avec seulement 89 gardes de 24 heures par an ? Ne pourrait-on pas évoluer vers des systèmes de garde plus en adéquation avec le volume d’activité des centres d’incendie et de secours (gardes des 8 heures, trois-huit…) sachant qu’entre 23 heures et 6 heures il y a très peu d’interventions ?

Les discussions en cours au niveau européen, concernant la directive sur le temps de travail risquent de remettre en cause les systèmes d’équivalence pour les gardes de 24 heures. La procédure de conciliation engagée entre le Conseil et le Parlement européen sur ce projet de directive sur le temps de travail a échoué en avril dernier. Le Parlement européen s’était opposé à l’accord politique dégagé au Conseil sur la possibilité d’offrir un régime dérogatoire (« opt-out ») à un État membre pour permettre une semaine de travail supérieure à 48 heures, et sur la possibilité de ne pas considérer une heure de temps de garde comme une heure de temps de travail effectif. Le débat n’est certainement pas clos car le renouvellement récent du Parlement européen verra certainement la reprise de ces discussions sur la base d’un nouveau texte… Il faut en outre noter qu’un récent jugement du tribunal administratif de Rennes, relatif à la rémunération en heures supplémentaires des heures passées en intervention hors de la période de temps de travail effectif (8H – 12H et 14H – 18H) pourrait, s’il était confirmé en appel et en cassation, remettre en cause le système de gardes de 24 heures.

L’organisation du temps de travail des sapeurs-pompiers professionnel sur la base de gardes de 24 heures n’est plus adaptée pour affecter de façon optimale les effectifs en place aux besoins d’intervention. Son inconvénient majeur est qu’il ne permet par de moduler les effectifs en fonction de la sollicitation jour/nuit. Les organisations de sapeurs-pompiers ont indiqué devant la MEC que la modulation avait ses limites dans la mesure où la plus grande partie des effectifs présents dans les centres de secours était due non pas aux sollicitations opérationnelles mais aux obligations de garde, pour être en mesure d’assurer une intervention dans des délais prédéfinis. Elles signalent, à juste titre, les conséquences sur la santé du régime de garde de 24 heures (travail de nuit).

Les sapeurs-pompiers et certains élus, auditionnés par la MEC ont estimé que l’abandon des gardes de 24 heures occasionnerait une augmentation des effectifs, et donc des dépenses. Les organisations représentatives de sapeurs-pompiers ont décrit, dans les documents qu’ils ont remis à la MEC, les éléments constitutifs de la journée de 24 heures d’un sapeur-pompier professionnel :

– 8 heures de travail effectif composées notamment d’interventions, de tâches de prévention, rassemblements, tenue des registres, entraînement physique, maintien des acquis professionnels, instruction, manœuvres, entretien des locaux et des matériels, tâches administratives et techniques, visites de secteurs ;

– les 16 heures restantes sont des heures de permanence.

Les sapeurs-pompiers professionnels disposent en général d’une chambre individuelle dans les centres de secours. La modification du régime de garde permettrait de libérer ces locaux pour d’autres tâches.

L’attachement traditionnel des sapeurs-pompiers professionnels au système de 89 gardes de 24 heures par an est-il cohérent avec le fait qu’un très grand nombre d’entre eux utilisent leurs jours de récupération pour effectuer des vacations en tant que sapeurs-pompiers volontaires, y compris dans leur SDIS de rattachement ? Or les sapeurs-pompiers professionnels touchant des vacations de sapeur-pompier volontaire bénéficient également de la prime de fidélité et de reconnaissance (PFR).

Les Rapporteurs estiment que l’on pourrait envisager une évolution vers des systèmes de garde plus en adéquation avec le volume d’activité des centres d’incendie et de secours (gardes de 12, 10 ou 8 heures, trois-huit…). Avec des gardes de 8 heures et une durée légale de 1 607 heures de travail par an, cela correspondrait à 200 jours ouvrés par an.

L’ORGANISATION DU TEMPS DE TRAVAIL DES SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS

C.– LA FILIÈRE DES SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS EST TRÈS SPÉCIFIQUE AU REGARD DU RESTE DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Les sapeurs-pompiers professionnels sont des fonctionnaires territoriaux. On peut dans ces conditions s’interroger sur les raisons pour lesquelles l’organisation de leur filière est si spécifique par rapport aux autres corps de fonctionnaires territoriaux. Ainsi le concours de recrutement de sapeur-pompier professionnel connaît deux modalités : le concours normal et le concours réservé aux sapeurs pompiers volontaires. Le concours de lieutenant, qui est la seule autre voie d’accès externe, échappe complètement au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), pour être entièrement géré par la DSC, c’est-à-dire par l’État. Cela ne manque pas d’étonner s’agissant de fonctionnaires territoriaux…

Actuellement c’est la DSC, après consultation de la CNSIS, qui édicte la réglementation relative aux personnels des SDIS (organisation du temps de travail, gestion des filières, des carrières, des affectations, des rémunérations et des retraites des sapeurs-pompiers). Cette gestion des sapeurs-pompiers par la DSC s’effectue la plupart du temps par association étroite des organisations représentatives de sapeurs-pompiers, notamment la FNSPF. Les élus sont sollicités in fine au moment de la formalisation des textes réglementaires et, bien sûr, pour faire assumer le coût des mesures par les collectivités territoriales.

Quels sont les avantages d’une gestion de personnel des sapeurs-pompiers par la DSC, avec avis des élus pris auprès de la CNSIS, alors que celle des autres fonctionnaires territoriaux est assurée par la direction générale des Collectivités locales, en association avec le conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) ? Le rôle de l’administration centrale, et singulièrement de la DSC, en matière de gestion des personnels (interventions sur l’ensemble de la filière, gestion des concours, négociations directes avec les organisations représentatives de sapeurs-pompiers) est sans équivalent dans le monde des collectivités territoriales.

Certaines organisations représentatives de sapeurs-pompiers ont revendiqué, dans leurs documents transmis à la MEC, la création d’un « titre V » de la fonction publique territoriale qui leur serait spécifiquement consacré, en compléments des quatre titres existant relatifs aux principes communs et aux fonctionnaires d’État, territoriaux et hospitaliers. D’autres au contraire ont demandé le rattachement de la filière sapeurs-pompiers au droit commun de la fonction publique territoriale.

Les Rapporteurs estiment que l’on devrait envisager que la filière sapeurs-pompiers se rapproche sensiblement du droit commun de la fonction publique territoriale. Les spécificités statutaires ne devraient être acceptées que pour tenir compte des réelles spécificités de ce métier. On éviterait ainsi les problèmes soulevés par le préfet Alain Perret, directeur de la Sécurité civile, devant la MEC : « s’agissant des régimes indemnitaires, c’est l’article 117 de la loi de 1984 qui a ouvert la voie à un mécanisme qui se révèle difficilement gérable en démultipliant les régimes spécifiques, alors même que le mouvement devrait tendre vers une certaine uniformisation. Avec une indemnité d’administration et de technicité (l’IAT) évoluant au gré de huit échelons, on aboutit nécessairement à une pratique incontrôlable. »

Le taux d’encadrement des sapeurs-pompiers professionnels est de 1 colonel ou lieutenant-colonel pour 70. Ce pourcentage est très supérieur à celui qui prévaut par exemple dans l’armée. Les organisations représentatives de sapeurs-pompiers ont toutes indiqué devant la MEC que l’encadrement des SDIS devait se rapporter à l’ensemble des sapeurs-pompiers, professionnels comme volontaires. Or, opérer ce calcul nécessiterait de comptabiliser les sapeurs-pompiers volontaires en équivalents temps plein (ETP), et de neutraliser les doubles statuts, qu’aucune statistique précise ne recense.

Le système de promotions étant dans une large mesure contrôlé par les intéressés eux-mêmes, il y aura en 2009 plus de lieutenants que de capitaines. La départementalisation a entraîné une centralisation à l’échelon départemental et la création de groupements, faisant apparaître un besoin en officiers. Il faudrait sans doute revoir les règles en la matière.

Les Rapporteurs sont d’avis de faire entrer, autant que possible, la gestion des ressources humaines des personnels des SDIS dans le droit commun applicable aux fonctionnaires territoriaux, avec l’instruction des projets réglementaires par la direction Générale des collectivités territoriales (DGCL). Les collectivités territoriales pourraient être consultées successivement par la conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS), pour les personnels titulaires et non titulaires, et par le conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), pour les personnels titulaires.

D.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL CONSTITUENT LE PRINCIPAL POSTE DE DÉPENSE DES SDIS

La DSC calcule qu’en 2007 les dépenses de personnel des SDIS (2,68 milliards d’euros) représentent 64 % des dépenses totales des SDIS (4,2 milliards d’euros). C’est bien sûr le premier poste de dépense des SDIS. Ces dépenses de personnel ont augmenté de 3 % entre 2006 et 2007. Parmi les dépenses de personnel, les rémunérations s’élèvent à 1,96 milliard d’euros et ont enregistré une hausse de 4,7 % en 2007 ; sur ce total, 77,5 % reviennent aux sapeurs-pompiers professionnels et 21,9 % rétribuent les vacations des sapeurs-pompiers volontaires.

Sans vouloir porter de jugement, les Rapporteurs remarquent que la filière sapeur-pompier bénéficie de conditions de rémunération qui sont loin d’être désavantageuses.

L’INSEE ⁽¹²⁾ publie régulièrement deux séries statistiques relatives aux rémunérations de la filière sapeurs-pompiers, le « salaire net moyen » et la « rémunération moyenne des personnes en place » (RMPP). La seconde est la plus significative car la première est biaisée par l’effet de « noria » (entrées et sorties dans les services).

En 2006, l’évolution des salaires nets moyens des SDIS a été de 2,1 % en euros constants. C’est la filière locale qui a le plus augmenté après la catégorie « autres établissements publics locaux » (les autres filières locales sont celles des régions, départements, communes, établissements publics, autres regroupements…). L’augmentation moyenne de l’ensemble de la fonction publique territoriale (FPT) s’est élevée à 1,7 % en 2006. L’INSEE indique que « les salariés à temps complet de la FPT, soit environ 1,19 million d’agents en équivalent temps plein, ont perçu en 2006 un salaire mensuel net moyen de 1 669 euros. Suivant le type de collectivité, ce salaire moyen varie entre 1 454 euros pour les agents des centres communaux d’action sociale (CCAS) et 2 177 euros pour les salariés des services départementaux incendie. La filière incendie et secours est la plus rémunératrice. »

En 2006 toujours, l’évolution de la RMPP des SDIS a été de 2,9 %. C’est la filière locale qui a le plus augmenté. L’augmentation moyenne de l’ensemble de la FPT s’établit à 2,0 % en 2006. L’INSEE précise que « c’est dans les régions (+ 2,8 %) et les SDIS (+ 2,9 %) que la RMPP est la plus dynamique. (…) La filière est un autre déterminant de la RMPP. Si dans les deux principales filières (technique et administrative) les évolutions sont proches de la tendance générale (avec respectivement + 1,6 % et + 2,0 %), elles sont un peu moins favorables pour la filière sociale (+ 1,5 %) et la filière médico-sociale (+ 1 %) et plus dynamiques dans les filières incendie et secours (+ 3,0 %) et animation (+ 2,9 %). (…) Entre 2002 et 2006 ce sont les salaires des agents des régions et des SDIS qui ont le plus augmenté sur la période avec une hausse annuelle moyenne de + 1,9 % en euros constants (moyenne de 0,9 % pour l’ensemble de la FPT). »

En 2004 le salaire moyen annuel des SDIS était de 24 849 euros contre 26 534 euros pour les régions. L’INSEE calculait que « travailler dans un service d’incendie procure un avantage salarial de plus de 30 % par rapport au fait d’appartenir aux services communaux. Pour les régions, cet avantage est de 17,4 %, toujours par rapport aux communes. Toutes choses égales par ailleurs, le salaire dans les SDIS est 30,3 % plus élevé que celui d’un salarié de profession intermédiaire (salaire net annuel moyen). » Les SDIS sont le type de collectivité qui comporte la plus forte proportion de cat C, alors que sur cette période les personnels de catégorie A étaient majoritaires dans les régions. Les sapeurs-pompiers sont à 82,7 % de catégorie C, à 10,3 % de catégorie B et à 7 % de catégorie A. Ces statistiques de 2004 sont antérieures aux améliorations de carrière induites par les « accords Jacob ». L’INSEE précisait que le salaire moyen dans les SDIS était en 2004 au même niveau que dans la fonction publique d’État. Or les effectifs de la fonction publique d’État sont constitués à 52 % de catégorie A (essentiellement les professeurs).

L’INSEE calcule que si l’on regarde le salaire net annuel moyen par catégorie socioprofessionnelle (cadres, professions libérales, ouvriers et employés), les SDIS ont à chaque fois les niveaux les plus élevés parmi les collectivités (région, départements, communes et autres regroupements).

La structure des rémunérations complémentaires varie d’un SDIS à l’autre. Le régime indemnitaire peut constituer entre 20 et 50 % de la rémunération indiciaire. La latitude laissée par les textes réglementaires aboutit, sous la pression des revendications syndicales, à une harmonisation par le haut, sur des montants proches des maxima autorisés. En renonçant à la modulation des indemnités, les SDIS se privent d’un outil de gestion des ressources humaines.

E.– TROUVER LE BON ÉQUILIBRE ENTRE LES SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS ET VOLONTAIRES

Les proportions respectives de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires sont très variables d’un département à l’autre. Historiquement, les sapeurs-pompiers volontaires sont plus utilisés dans les zones rurales et les sapeurs-pompiers professionnels dans les zones urbaines. Aucune personne auditionnée par la MEC n’a donné d’autre justification que le poids de l’histoire. Les Rapporteurs estiment qu’il faudrait concevoir des critères d’analyse permettant de définir une proportion optimale. La Cour des comptes, dans son rapport public de 2005, notait que, compte tenu de l’enjeu que constitue pour l’avenir le recrutement de sapeurs-pompiers professionnels, les SDIS auraient intérêt à se doter d’outils communs d’évaluation des besoins en personnel professionnels et volontaires.

Les Rapporteurs soutiennent bien évidemment l’effort de recrutement des sapeurs-pompiers volontaires, qui constitue un engagement citoyen caractéristique de la sécurité civile en France. Ils étudieront avec intérêt le rapport que remettra en septembre prochain la commission « Ambition volontariat » présidée par M. Luc Ferry.

Les statistiques précises manquent sur la proportion de sapeurs-pompiers professionnels effectuant également des vacations de sapeur-pompier volontaire. Le colonel Richard Vignon, président de la FNSPF, a estimé à 16 000 sur 38 000 sapeurs-pompiers professionnels le nombre de ces « doubles statuts ». Ces vacations sont effectuées tant dans les SDIS voisins que dans le propre site de rattachement des sapeurs-pompiers professionnels.

Les organisations représentatives de sapeurs-pompiers font valoir qu’exercer la fonction de sapeur-pompier volontaire est un droit reconnu à tout citoyen, et donc également aux sapeurs-pompiers professionnels. Elles notent également que la sollicitation de sapeurs-pompiers professionnels en tant que volontaires est souvent le fait de la direction du SDIS, en ce qu’elle offre une souplesse de gestion dans l’application de la réglementation de travail (durée, périodes de repos) et de la réglementation sociale (exonération de charges sociales).

Les représentants du syndicat Interco-CFDT, dans le document remis à la MEC lors de leur audition et annexé au présent rapport, ont indiqué qu’ils seraient favorables à une interdiction du double statut, ce qui permettrait de rémunérer les vacations effectuées par les sapeurs-pompiers professionnels en heures supplémentaires.

Comme tous les sapeurs-pompiers volontaires, les sapeurs-pompiers professionnels sont exonérés d’impôt sur le revenu quand ils exercent des vacations de volontaires. Ils peuvent également prétendre à faire valoir les droits à la prestation de fidélité et de reconnaissance (PFR), au même titre que tous les sapeurs-pompiers volontaires, s’ils ont cotisé au minimum 20 annuités. Cela peut constituer pour eux un complément substantiel de retraite. On peut s’interroger a contrario sur la proportion de sapeurs-pompiers volontaires qui ne jouissent pas du double statut et qui bénéficieront effectivement de la PFR, sachant que la durée moyenne d’engagement est de huit ans.

Il semble pour le moins contradictoire que les sapeurs-pompiers professionnels effectuent en moyenne 89 gardes de 24 heures par an et soient demandeur de vacations au titre de sapeur-pompier volontaire… Les Rapporteurs estiment qu’il faut encadrer les règles relatives au cumul des fonctions de sapeur-pompier professionnel et volontaire. C’est la moindre des préoccupations pour être cohérent avec les exigences de la réglementation, rappelées à maintes reprises par les organisations représentatives de sapeurs-pompiers, sur le repos de sécurité.

LES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES

Proposition n° 31 : Définir des outils d’analyse communs permettant aux SDIS de définir les proportions optimales de sapeurs-pompiers volontaires et professionnels.

Proposition n° 32 : Encadrer le double statut de sapeur-pompier volontaire et professionnel.

F.– LA FORMATION DES SAPEURS-POMPIERS

La formation des sapeurs-pompiers est assurée, pour les officiers, par l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP), située depuis peu à Aix en Provence, et par environ 80 écoles départementales pour tous les sapeurs-pompiers.

1.– Le poids de la formation des sapeurs-pompiers

En moyenne un SDIS consacre annuellement 1 million d’euros en crédits de formation.

Le cabinet Lamotte calcule qu’en moyenne nationale un sapeur-pompier, qu’il soit professionnel ou volontaire, consacre 35 heures de formation par an, soit l’équivalent d’une semaine de 8 heures par jours. Le régime indemnitaire (prime de spécialité) encourage à la formation de spécialité chez les sapeurs-pompiers. Plus de 85 % des formations sont réalisées en interne, dans le SDIS de rattachement. On peut se demander dans quelle mesure l’insuffisance de l’activité opérationnelle des sapeurs-pompiers pour maintenir leurs acquis (143 interventions sur 89 jours de garde par an) suscite une demande accrue de formation pour ne pas perdre en technicité. Dans une grande majorité de SDIS l’entraînement sportif est considéré comme de la formation. Indispensable pour maintenir un haut niveau de formation, la mise à disposition de véhicules pour la formation représente en outre une charge importante pour les SDIS.

Le coût total de la formation des sapeurs-pompiers professionnels est mal connu mais peut être estimé à environ 5 % de leur masse salariale, celle des sapeurs-pompiers volontaires à environ 8 % de leur masse salariale. La formation des collectivités territoriales représente, quant à elle, environ 3 % de leur masse salariale. Une part du financement de la formation des sapeurs-pompiers passe par les cotisations versées au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). M. Michel Pastor, directeur général du centre, déclarait devant la MEC que : « nous contribuons en effet à la formation des sapeurs-pompiers sous deux formes. La première⁽¹³⁾ est constituée par la subvention que nous versons à l’ENSOSP : elle est consommée en totalité. La seconde est constituée par la sur-cotisation versée par les SDIS (0,97 % en 2009) ; la comptabilité permet de constater la présence d’un excédent, même s’il est en réduction ; autrement dit les crédits ne sont pas tous consommés. Cet excédent a été proche de 3,5 millions d’euros ces deux dernières années, dont 1,8 million d’euros en 2007 et 1,5 million d’euros en 2008. ». En 2008, la cotisation a permis d’accorder à l’ENSOSP un financement à hauteur de 6,4 millions d’euros, la sur-cotisation a permis d’octroyer un financement de 2,2 millions d’euros à l’ENSOSP et de 5,3 millions d’euros aux SDIS.

Une caractéristique du système français d’incendie et de secours est d’amener chaque sapeur-pompier, qu’il soit professionnel ou volontaire, à un haut niveau de formation dans tous les domaines afin qu’il puisse être un « généraliste » du secours. Les deux catégories de sapeurs-pompiers sont formées sur les mêmes disciplines, même si la durée de formation des sapeurs-pompiers volontaires (240 heures en trois ans) est moins longue que celle des professionnels (640 heures par an). Les sapeurs-pompiers volontaires ont de plus en plus de mal à dégager du temps pour suivre les formations exigées, ce qui constitue un frein au volontariat. On peut dès lors s’interroger sur la justification de certaines formations (plongée sous-marine…) par rapport à l’activité en intervention des élèves qui la suivent, le secours à victime et l’aide à personnes représentant, rappelons-le, 65 % du nombre d’interventions des SDIS.

Les Rapporteurs proposent de revisiter les référentiels de formation pour en alléger le poids, et de limiter certaines formations spécialisées aux sapeurs-pompiers qui utilisent réellement les capacités ainsi acquises.

LA FORMATION DES SAPEURS-POMPIERS

2.– L’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) : une école administrée par l’État et financée par les collectivités territoriales

L’ENSOSP est un établissement public national placé sous la tutelle du ministère de l’Intérieur. Son conseil d’administration est composé de huit représentants de l’État, de huit représentants des collectivités et de huit représentants de sapeurs-pompiers. Elle est présidée par un élu, président de conseil d’administration d’un SDIS. Les élus locaux sont donc minoritaires au sein du conseil d’administration, alors que l’État en assure un financement minoritaire et décroissant. Le budget de fonctionnement prévisionnel de l’ENSOSP en 2008 prévoyait :

– des ressources en provenance de l’État pour 4,3 millions d’euros ;

– des subventions des collectivités territoriales et du CNFPT pour 8,6 millions d’euros ;

– des ressources propres et autres (essentiellement contributions des SDIS) pour 10,4 millions d’euros.

La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 confère à l’ENSOSP le rôle d’« animation du réseau des écoles de sapeurs-pompiers ». Or le colonel Philippe Bodino, directeur de l’ENSOSP, reconnaissait devant la MEC qu’il reste à « définir ce qui est ainsi entendu. Nous avançons dans ces définitions. Cette mission est un axe stratégique important de notre projet d’établissement. » Cinq années après la loi de modernisation, cette école ne remplit donc pas le rôle qui lui est dévolu par la loi à l’égard du réseau des écoles départementales de sapeurs-pompiers.

Il ressort des auditions effectuées par la MEC sur la formation des sapeurs-pompiers, le 28 mai dernier, que la collaboration de l’ENSOSP et du CNFPT pourrait être utilement développée dans l’élaboration du projet d’établissement de l’école. Il est dommage que l’ENSOSP ne bénéficie pas, au même titre que les autres écoles de fonctionnaires locaux, des prestations de service fournies par le CNFPT. Là encore on constate une spécificité des services d’incendie et de secours dont on ne perçoit pas la justification.

● Le statut d’élève officier

Le décret d’application de la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 portant statut d’élève officier est le seul qui n’ait pas encore été adopté. La raison principale en est que les organisations représentatives de sapeurs-pompiers revendiquent pour les élèves internes le bénéfice des avantages en nature auxquels ils ont droit dans leur SDIS d’origine (logement et voiture de fonction notamment). Le directeur du CNFPT réagissait à ces demandes en indiquant devant la MEC que : « un directeur général d’une collectivité de moins de 40 000 habitants qui réussit le concours d’administrateur, ou un bibliothécaire qui réussit celui de conservateur du patrimoine conservent leur rémunération : une indemnité différentielle compense la différence éventuelle entre leur traitement précédent et celui qu’ils perçoivent pendant leur formation. En revanche, en accord avec l’État, nous n’avons jamais cédé sur les avantages en nature : nous ne compensons pas la perte d’un logement ou d’une voiture de fonction. (…) En accord avec la direction générale de l’Administration de la fonction publique (DGAFP), notre doctrine a été l’alignement, au centime près, sur les pratiques de l’État. Si la solution proposée était acceptée, elle ne se limiterait pas au monde des sapeurs-pompiers : elle nous confronterait immédiatement à des revendications que nous n’avons jusqu’ici pas satisfaites. »

Accéder à cette demande serait donc totalement dérogatoire par rapport aux règles appliquées aux autres écoles de fonctionnaires, tant nationales que locales. Cela conférerait aux élèves officiers internes de sapeurs-pompiers un niveau de rémunération des élèves officiers supérieur à celle d’un élève de l’INET ou de l’ENA…

Les organisations représentatives de sapeurs-pompiers proposent comme solution alternative que les élèves officiers internes soient payés par leur SDIS de rattachement pendant les 18 mois de leur formation (rémunération principale et avantages en nature). Cette éventualité n’est pas non plus acceptable, car elle créerait également un précédent pour les élèves internes des autres écoles de fonctionnaires, avec une augmentation des charges de même importance.

L’ÉCOLE NATIONALE SUPÉRIEURE DES OFFICIERS DE SAPEURS-POMPIERS (ENSOSP)

3.– La multiplication des écoles de formation des SDIS

Comme nous l’avons vu, les écoles départementales de sapeurs-pompiers ne sont pas mutualisées entre les départements. La question se pose avec une particulière acuité pour les coûteux plateaux techniques. Les écoles de formation recouvrent en effet des réalités très différentes, soit de simples salles de cours banalisées, soit des installations techniques très sophistiquées. Le seul cas de mutualisation concerne les deux départements d’Alsace. Les locaux de formation des SDIS ne sont en général pas non plus mutualisés avec ceux des communes ou des départements. Quelque seize SDIS ont prévu d’ouvrir une nouvelle école de formation dans les dix prochaines années.

Certaines organisations représentatives de sapeurs-pompiers, faisant preuve d’un esprit louable de responsabilité, font valoir que la mutualisation des écoles de formation engendrerait des coûts de déplacement et d’hébergement. En outre elles font valoir que les sapeurs-pompiers volontaires auraient des difficultés à se déplacer en dehors de leur département pour suivre des formations. D’autres organisations représentatives de sapeurs-pompiers ne sont pas opposées à la création de centres de formation interdépartementaux.

Tous ces éléments sont bien sûr à prendre en considération. Ce n’est actuellement pas le cas, car on assiste à une surenchère des départements pour créer chacun sa propre école.

Propositions n° 37 : Favoriser la mutualisation des écoles départementales de formation des sapeurs-pompiers, notamment pour la construction des plateaux techniques.

4.– Le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) peut fournir un apport appréciable à la formation des sapeurs-pompiers

Plus de la moitié des SDIS n’ont pas élaboré de plan de formation, alors qu’ils ont été rendus obligatoires pour toutes les collectivités territoriales et établissements publics depuis la loi de 1984 sur la fonction publique territoriale.

Le CNFPT pourrait apporter une plus-value importante aux activités de formation des SDIS en développant les relations de travail entre ses délégations régionales et les SDIS. Il pourrait ainsi accompagner les SDIS dans l’élaboration et la mise en œuvre de leurs plans de formation, ou aider les SDIS à professionnaliser la fonction de responsable formation dans les SDIS.

Les SDIS font très peu appel aux ressources de formation disponibles auprès du CNFPT (management, gestion du changement, gestion financière, ressources humaines, filière sportive, sécurité…), au point de ne pas consommer l’intégralité des montants perçus par la cotisation et la sur-cotisation. Par exemple les directeurs de SDIS pourraient rejoindre certains cycles de formation dédiés à l’encadrement de l’INET ; cela compléterait le cursus essentiellement opérationnel qu’ils reçoivent par des modules en matière administrative ou financière. Les SDIS pourraient ainsi mutualiser certaines de leurs formations en synergie d’autres collectivités territoriales, dans le cadre de la régulation mise en place par les schémas régionaux du CNFPT. Faute de quoi les SDIS courent le risque d’utiliser éternellement les mêmes réseaux de formateurs, sans remettre en cause les contenus datés des formations, et ainsi se tenir à l’écart des évolutions pédagogiques.

Une autre spécificité du monde des sapeurs-pompiers est que les référentiels de formation et les concours de recrutement sont définis et gérés par la DSC. Or, pour les autres filières, c’est le CNFPT qui définit les concours de niveau A+ et les centres de gestion départementaux, les concours des autres catégories.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du mercredi 8 juillet 2009 à 16 heures, la commission des Finances a procédé à l’examen des conclusions du présent rapport.

M. Didier Migaud, Président. Le point de départ de cette mission se situe très précisément le 8 octobre dernier, lorsque la commission des Finances a examiné les crédits de la mission Sécurité civile pour 2009.

En entendant les critiques très vives exprimées par notre Rapporteur spécial, M. Georges Ginesta, à l’égard de l’augmentation mal contrôlée des dépenses des SDIS, la commission a considéré que ce sujet relèverait d’une évaluation dans le cadre de la MEC.

Afin d’assurer la diversité des points de vue, deux autres Rapporteurs se sont joints à M. Georges Ginesta :

– M. Thierry Mariani, Rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois sur la mission Sécurité civile, et qui a été le Rapporteur de la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 ;

– ainsi que M. Bernard Derosier, lui aussi membre de la commission des Lois et par ailleurs président du conseil général et du SDIS du Nord.

Messieurs les Rapporteurs, vous nous présentez aujourd’hui un rapport que je crois consensuel, comme c’est la vocation de la MEC, et qui comporte de nombreuses propositions destinées notamment à clarifier l’exercice des compétences, afin de permettre à l’État, aux départements et aux communes d’assumer réellement leurs responsabilités. Vos propositions illustrent la vocation de la MEC : alléger la charge du contribuable, aussi bien local que national.

Avant de vous donner la parole, j’apporte une précision sur vos travaux : à la différence des autres missions d’évaluation et de contrôle, vous n’avez pas été accompagnés par la Cour des comptes, dont le Premier Président m’a fait connaître que le suivi des SDIS relevait de la compétence des chambres régionales des comptes, ce qui ne permettait pas à la Cour de s’impliquer sur ce sujet. Peut-être la prochaine réforme des juridictions financières sera-t-elle l’occasion, pour l’avenir, de lever cette petite difficulté.

En tout état de cause, je n’ai pas le sentiment que vos travaux aient pâti de cette situation. Il est vrai que vous êtes tous trois de bons connaisseurs du sujet. Messieurs les Rapporteurs, vous avez la parole.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. Ce rapport a été établi par trois députés qui ont travaillé en parfaite harmonie, nonobstant les divergences politiques qui peuvent exister par ailleurs. Nous avons abordé ce sujet avec la même volonté de proposer une organisation des SDIS qui permette une diminution de la dépense publique. Nous avons procédé à de nombreuses auditions, dont celle de Mme Michèle Alliot-Marie, alors ministre de l’Intérieur, laquelle nous a apporté des réponses qui n’étaient pas totalement conformes à nos espérances. En effet, derrière l’approche du Gouvernement sur les SDIS, on devinait la présence et le poids de la direction de la Sécurité civile. Or une telle approche n’est, semble-t-il, pas suffisamment en phase avec la réalité politique et la responsabilité des élus, tant locaux que nationaux.

Je tiens à souligner l’importance et la qualité des travaux que nous avons menés et je formule le souhait que la commission des Finances fasse siennes ces propositions afin que s’engagent un certain nombre de modifications dans notre législation et dans notre réglementation. Notre rapport comprend 38 propositions, dont je laisse à Georges Ginesta le soin de vous les présenter.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Il s’agit bien d’un rapport consensuel, effectué sous la présidence de MM. Georges Tron et David Habib, que je remercie.

Nous partions d’un constat qui est connu : globalement, le budget de la sécurité civile est supérieur à 5,5 milliards d’euros, dont 4,2 milliards d’euros sont à la charge des départements. Mais si la part de l’État est stable, les dépenses des SDIS ne cessent d’augmenter plus vite que leurs interventions.

À l’issue de nos travaux, nous avons constaté que le premier objectif était de clarifier la gouvernance des SDIS. Aujourd’hui, il y a ambiguïté : les préfets et les maires sont responsables de la sécurité civile, tandis que ce sont les conseils généraux qui assurent le financement des SDIS, le président du conseil général n’ayant aucune autorité en matière de police. Nous avons tiré de cette observation une conclusion relativement simple. Il faut parvenir à une prise en charge complète des SDIS par les conseils généraux, en allant au bout de la démarche de départementalisation, faute de quoi nous demanderions une reprise par l’État de sa compétence en la matière.

Treize ans après la loi de 1996, le mode de gouvernance des SDIS doit à l’évidence être revu. Le statu quo ne peut que conduire à l’imposition de charges nouvelles. Il constitue une solution de confort tant pour l’État, qui réglemente et laisse les collectivités locales supporter le financement, que pour les sapeurs-pompiers, qui tirent parti de la multiplicité des décideurs et s’appuient sur leur popularité auprès de la population pour pousser à la dépense. Je rappelle que les sapeurs-pompiers professionnels, qui étaient 28 000 il y a dix ans, sont aujourd’hui 38 000 – hors marins pompiers de Marseille et sapeurs-pompiers de Paris, et sans compter les quelque 200 000 volontaires.

Une telle augmentation des effectifs a conduit à une inflation budgétaire de 245 % alors que le nombre d’interventions de SDIS a augmenté de seulement 5 % depuis 1999. Or ces interventions concernent de moins en mois les incendies, particulièrement chronophages, et davantage les interventions à la personne, un champ où des doublons existent avec les SAMU ou les ambulanciers privés.

Notre première proposition est donc simple : il convient de clarifier les compétences de l’État quant au cadre institutionnel et réglementaire, à la prévention et aux moyens complémentaires des SDIS. Les sapeurs-pompiers professionnels doivent être intégrés dans le cadre départemental en permettant en outre au président du conseil général de nommer le directeur départemental du SDIS, lequel deviendrait alors un emploi fonctionnel placé auprès de celui-ci.

On peut par ailleurs s’interroger sur le maintien des services d’incendie et de secours dans le cadre des pouvoirs de police administrative générale dévolus au préfet et au maire. L’exercice de ce pouvoir par les maires est en effet devenu en grande partie virtuel.

Nous souhaitons également rendre les conseils généraux responsables des schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR) dans le cadre de règles nationales assurant une égalité des citoyens devant le service public. À l’heure actuelle, les SDACR sont élaborés par les directeurs départementaux et approuvés par les préfets après avis conforme des présidents de conseils généraux.

Nous proposons aussi de recenser et de procéder à un réexamen de l’ensemble des textes réglementaires adoptés par la direction de la Sécurité civile, à l’élaboration desquels les présidents de conseils généraux restent imparfaitement associés. Il convient d’appliquer le principe « qui paie commande », alors qu’actuellement on impose aux départements, à partir de textes réglementaires, un accroissement des dépenses.

La MEC relève par ailleurs que la bonne coordination entre les SDIS, les SAMU et les ambulanciers reste encore à établir. L’ambiguïté que recèle la notion de « prompt secours » amène les sapeurs-pompiers à intervenir le plus souvent et partant, à accroître la quantité de travail et à être demandeurs d’embauches et de matériels supplémentaires. Rappelons que le coût du matériel des sapeurs-pompiers présente des variations très importantes. Ainsi le prix d’un véhicule aménagé peut varier de 50 000 à 100 000 euros selon les départements, pour un équipement similaire, alors qu’une ambulance équipée de manière équivalente coûte moins de 50 000 euros. Il s’agit donc d’opérer des mutualisations de matériel.

Nous sommes également convaincus que la maîtrise des dépenses des SDIS est la condition d’un financement soutenable pour les contribuables. Aujourd’hui, en moyenne nationale, les SDIS représentent une dépense de 79 euros par habitant. Ce qui signifie que dans certains départements, cette dépense représente un prélèvement qui peut être supérieur à celui de la taxe d’habitation pour une famille de quatre personnes. Cette information gagnerait à être portée à la connaissance de nos concitoyens, ce qui écornerait peut-être l’image des sapeurs-pompiers. La proposition majeure que nous faisons est donc de fiscaliser la dépense des SDIS, soit par l’indication des dépenses sur les feuilles d’impôts locaux, soit par la création d’une taxe spécifique. Mme Alliot-Marie, alors ministre de l’Intérieur, y était favorable. Nous estimons qu’une telle réforme serait source d’économies importantes et permettrait en outre de soulager financièrement les conseils généraux.

L’accroissement des dépenses des SDIS s’explique aussi par le régime du temps de travail des sapeurs-pompiers. Avant la départementalisation, les sapeurs-pompiers professionnels effectuaient 135 jours de garde de 24 heures par an. Aujourd’hui, en moyenne, ils assurent 89 gardes de 24 heures par an et n’effectuent que 143 interventions par an. Cela signifie qu’il n’exercent leur métier qu’une fois et demie par jour de garde. Notre collègue Charles de Courson a précisé que pour les sapeurs-pompiers de Reims, qui est le corps le plus important de la Marne, la durée moyenne d’une intervention est de 2 heures 17, soit au total 3 heures 30 de travail par jour de garde.

Le problème est qu’une telle situation rend plus nécessaires les besoins de formation, car moins on fait son métier, plus il faut se former. On a alors assisté à une multiplication des écoles de sapeurs-pompiers, lesquelles sont actuellement plus de 80 et, par défaut de mutualisation, pèsent sur les budgets. Nous proposons donc de revoir le régime des jours de garde car cette organisation du temps de travail en gardes de 24 heures n’est plus adaptée au rythme des sollicitations tout au long de la journée, sachant qu’entre 23 heures et 6 heures il y a très peu d’interventions. On pourrait envisager un régime de gardes de 8 heures par jour. Avec 1 607 heures travaillées par an, on obtiendrait 200 jours de présence de 8 heures. Il ne serait alors plus nécessaire d’aménager des chambres à coucher dans les casernes. Il faudrait en outre calibrer la présence des sapeurs-pompiers en fonction de la fréquence des interventions, et non pas maintenir un nombre constant de sapeurs-pompiers tout au long de la journée. En tout état de cause, les sapeurs-pompiers, qui seraient présents 200 jours par an dans les casernes, effectueraient davantage leur métier et auraient sans doute moins besoin de formation, d’où une source supplémentaire d’économies.

D’autre part les discussions en cours au niveau européen pourraient nous amener à revoir le système de gardes de 24 heures en remettant en cause les principes d’équivalence entre le temps de garde et le temps de travail.

La MEC propose également de faire entrer, autant que possible, la gestion des ressources humaines et les rémunérations des personnels des SDIS dans le droit commun applicable aux fonctionnaires territoriaux. En outre, tout doublonne entre les structures de gestion du SDIS et du département ; là aussi, il y a des sources d’économies importantes.

Enfin, concernant la formation, rappelons qu’aujourd’hui les sapeurs-pompiers sont des généralistes. À titre d’exemple, tous apprennent la plongée sous-marine. On peut s’interroger sur la pertinence d’une telle formation, en dehors des sapeurs-pompiers affectés à des départements marins. Il convient de faire mieux correspondre la formation du sapeur-pompier à son travail effectué au sein de son département.

Telles sont les propositions de la MEC : réduire le nombre d’écoles de formation via des mutualisations, faire en sorte de mieux intégrer les sapeurs-pompiers à la fonction publique territoriale et de mieux spécialiser leur formation. Ceci devrait amener à une réduction, du moins à une stabilisation des coûts.

M. le président Didier Migaud. Messieurs les rapporteurs, je vous remercie pour la qualité de votre synthèse. Il ne s’agit certes pas d’écorner l’image des sapeurs-pompiers : on peut toujours citer tel ou tel exemple de comportement regrettable, mais il n’illustrera jamais celui de la majorité d’entre eux. La MEC avait pour objectif de clarifier les compétences et de rendre la gestion des SDIS plus transparente pour que le service public soit rendu au meilleur coût. Elle a formulé à cette fin des propositions utiles dont il nous appartiendra d’assurer le suivi et la promotion tant auprès de nos collègues que du Gouvernement.

M. Thierry Mariani, rapporteur. Je retiens surtout de nos travaux que la meilleure manière de modérer la dépense serait de garantir la transparence complète sur le financement des SDIS en créant une ligne spéciale dans les avis d’impôts locaux. Appliqué à des domaines moins nobles, comme l’enlèvement des ordures ménagères, ce procédé a fait ses preuves.

M. David Habib, président de la MEC. Nous avons mené de nombreuses auditions. Pour la première fois à ce degré depuis que je préside la mission d’information et de contrôle avec notre collègue Georges Tron, elles ont révélé qu’il peut être difficile de laisser s’exprimer sans réticence des responsables de services qui s’ignorent et parfois s’affrontent. Il ne faut pas comprendre les trente-huit propositions que nous avons formulées comme une charge contre les sapeurs-pompiers. Les défauts de gouvernance observés sont bien plutôt imputables à l’insuffisance de la législation et, en particulier, des lois de décentralisation successives.

Les sapeurs-pompiers deviennent également un enjeu politique à l’approche des consultations électorales. Les promesses formulées à cette occasion se révèlent souvent difficiles à tenir ensuite pour les SDIS. La solution du problème réside dans une « neutralisation » de la fonction de sapeurs pompiers, qui n’est pas une fonction sacrée. Pour mieux gérer les ressources humaines, les règles de la fonction publique territoriale doivent s’appliquer à eux aussi. Nous formulons à propos de la nomination du directeur des SDIS une proposition qui est à cet égard emblématique.

Rapportées à chaque Français, les dépenses d’incendie et de secours représentent quatre-vingts euros par an. C’est plus que l’effort public en faveur du logement ! En matière de régime du temps de travail, il sera difficile d’aller plus loin et d’accorder de nouveaux avantages. Il faut au contraire mutualiser l’effort de formation et définir les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR) en gardant le sens des proportions : le risque chimique, mais aussi les risques propres à la montagne ou à la mer, ne sont pas présents dans tous les départements. Je pourrais donc étendre à d’autres domaines les remarques de notre collègue sur la formation à la plongée sous-marine.

Quelles suites devons-nous donner à ce rapport ? Aucun texte n’étant inscrit au programme prévisionnel de l’Assemblée nationale en matière de sécurité civile, nous devrons à mon sens faire usage de notre droit d’initiative législative.

M. Georges Tron, président de la MEC. Sur le fond, je n’ai rien à ajouter à ce qu’ont dit les précédents orateurs. Sur la forme, je tiens en revanche à signaler que les auditions ont fait apparaître un réel décalage entre l’image intrépide des sapeurs-pompiers et une attitude beaucoup plus frileuse de nos interlocuteurs. Une clarification des compétences ira dans la bonne direction. Il faudra cependant faire aussi œuvre de pédagogie pour que chacun comprenne que, si les spécificités d’un métier doivent être reconnues, aucun logique d’exception ne peut toutefois prévaloir.

La MEC aura sans doute touché ici à l’un de ses domaines d’investigation les plus sensibles. Afin de ménager des susceptibilités très vives et d’atteindre l’effet escompté, il conviendra de rechercher la voie du consensus pour adopter les textes législatifs nécessaires. Notre travail aura fourni un réel apport s’il contribue à dépassionner le débat.

M. le président Didier Migaud. Je rappelle que nous avons qualité, en tant que commission, pour demander l’inscription de ce sujet à l’ordre du jour d’une semaine de contrôle. Le prochain examen du texte sur la réforme territoriale offrira aussi l’occasion de reprendre les présentes propositions sous forme d’amendements.

M. Michel Vergnier. Je félicite les membres de la MEC, qui ont très bien résumé les termes d’un choix clair entre départementalisation et étatisation. D’importantes différences subsistent cependant entre départements, notamment si l’on prend en compte la situation des départements ruraux. Le coût moyen par habitant variant sensiblement des uns aux autres, les citoyens risquent de demeurer égaux devant l’intervention des pompiers sans plus être égaux devant l’impôt. Cela ne revient pas au même de prévenir les incendies à Saint-Raphaël et à Guéret, ou plutôt à Saint-Raphaël et à La Courtine, très éloignée de son chef-lieu creusois.

M. Jean-Claude Mathis. Je salue moi aussi le travail accompli. Il ne faudrait pas cependant aller trop vite en besogne. Les conseils généraux tiennent déjà les cordons de la bourse. C’est à eux qu’il revient d’exercer leur responsabilité et de gérer au plus près les SDIS avec le soutien des services de l’État. Le département de l’Aube maintient ainsi l’un des coûts par habitant les plus bas.

Il est normal de rendre hommage aux sapeurs pompiers dans les cérémonies publiques. Mais cela ne vaut pas blanc-seing pour formuler des exigences en perpétuelle augmentation. Je suis convaincu que le SDIS doit rester une compétence de proximité, ne serait-ce que pour permettre aux contribuables de se rendre compte de ce qu’il coûte.

M. Jean Launay. La disparité des situations commande en effet de nuancer certaines appréciations, tant en matière de fiscalité que de formation et d’investissements. C’est aussi un domaine où la dimension humaine est primordiale : volontaires ou professionnels, les sapeurs-pompiers sont tous habités par une haute idée de leur mission. L’opinion leur en donne acte. Il est bon de maintenir entre volontaires et professionnels un équilibre qu’il ne faudrait pas concevoir comme une stricte parité numérique. S’il est vrai que la professionnalisation est un gage de qualité du geste et des méthodes, elle représente au demeurant un facteur de déséquilibre financier.

En matière de fiscalité, l’idée d’une ligne spéciale dans les avis d’imposition serait bonne si la départementalisation était totalement aboutie. Mais, par le biais de l’intercommunalité, les communes continuent de jouer un rôle auquel il ne serait pas judicieux de mettre fin. Nous pourrons cependant aborder ce thème à l’occasion du débat sur la réforme territoriale.

Je voudrais m’arrêter enfin au terme d’ « auto-prescription » contenu dans le rapport. Le mot est fort, mais décrit une réalité en matière d’équipements des sapeurs-pompiers. Le remplacement du matériel a lieu alors que le modèle précédent n’est parfois ni amorti, ni périmé. Ces sorties d’inventaire pèsent lourd dans le bilan des services d’incendie et de secours.

Beaucoup d’interrogations pèsent sur la coordination des SDIS, du SAMU et des ambulanciers. L’organisation du service des urgences doit être revue en résolvant ce manque de coordination, un des principaux problèmes avec celui de la permanence des soins, auquel nous devrons faire face dans le cadre de la baisse de la démographie médicale.

M. Jean-Louis Dumont. Une clarification est indispensable et le rapport, très attendu et même réclamé, comporte un ensemble de propositions positives, qu’il appartient au Parlement de défendre jusqu’à leur mise en œuvre, car il y a va de la sécurité des personnes et des biens. Il y a aujourd’hui une véritable désorganisation. Les services sont autocentrés et laissent peu de place au volontariat. Les volontaires apparaissent comme les « servants » des autres catégories d’intervenants. Lorsqu’on veut réorganiser et limiter les dépenses, on est l’objet d’une pression des médias et de lobbies à laquelle il faudra résister. Il est important, tout en respectant les personnes qui s’engagent, de rétablir rapidement un système maîtrisé tant sur le plan des dépenses que de la gouvernance. Cela incombe au Parlement.

Le président Didier Migaud. La répartition des responsabilités entre communes et département peut aussi être définie au niveau national.

M. Jean-Marie Binetruy. Le rapport appelle le consensus. Le statut des volontaires a beaucoup évolué, des différences considérables existent entre départements ruraux et urbains et l’évolution du statut de professionnel a eu pour conséquence de décourager beaucoup de volontaires, ce qui est très regrettable car il s’agit d’une des dernières écoles de citoyenneté pour les jeunes. En outre, le statut est différent suivant les départements, et les inégalités du financement des casernes d’un département à l’autre constituent aussi une source d’injustice. Il faudrait préciser les règles de financement. Par ailleurs, en éloignant les pompiers du maire et de la commune au profit des départements, on ne favorise pas le volontariat. C’est pourquoi il faut rétablir un lien avec le maire et la commune, lieu de l’engagement des jeunes, et parvenir à remotiver les volontaires.

M. Georges Ginesta, rapporteur. Je souligne que le rapport ne critique pas la situation prévalant dans tel ou tel département. Il préconise des mesures qui peuvent être profitables à tous les départements, comme l’instauration du système des huit heures ou la moralisation de la profession.

Par exemple, il serait souhaitable d’encadrer le volontariat des professionnels, pour attirer à nouveau les volontaires découragés par le fait que les professionnels prennent les vacations en priorité. Il serait également opportun de revoir le régime fiscal applicable aux vacations dont bénéficient les professionnels, car leur régime actuel (ni charge sociale, ni impôt), aléatoire en fonction des interventions, était adapté à la situation des volontaires. Si cela devient un revenu régulier, il faut établir une fiscalisation des revenus, pour assurer l’égalité devant l’impôt : il n’y a plus de raison de conserver cette niche fiscale. On verrait alors quels sont les conseils généraux plus et moins généreux à l’égard de leurs concitoyens. Les contraintes baisseraient alors dans la mesure où la dépense serait bien identifiée.

M. Charles de Courson. Je suis d’accord sur la plupart des propositions ; cependant les avis ont été partagés au sein de la MEC sur quelques points. Pour mieux identifier les dépenses et les rationaliser, convient-il de supprimer les gardes de 24 heures ? Ayant fait des simulations locales, j’ai constaté que l’organisation en 8 heures ne sera pas automatiquement plus économique, car le coût est lié au niveau et à la modulation de la garde, elle-même liée à la fréquence des interventions, différente, par exemple, dans les villes ou en dehors. C’est pourquoi il ne serait pas souhaitable d’être trop systématique. Je serais aussi plus prudent sur les « volontaires professionnels », qui sont parfois utilisés pour faire de la formation, et dont on ne pourrait se passer pour cette mission.

La commission a décidé, en application de l’article 145 du règlement, d’autoriser la publication du présent rapport.

ANNEXES

I.– LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Acteurs locaux (jeudi 12 mars 2009) (voir page 77)

– M. le colonel Philippe Berthelot, directeur du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de Loire-Atlantique ;

– M. le colonel Éric Martin, directeur du SDIS du Var ;

– M. le lieutenant-colonel Éric Single, directeur du SDIS de la Lozère ;

– M. Joseph-François Kergueris, président du conseil général et du conseil d’administration du SDIS du Morbihan ;

– M. Robert Cabé, Président du conseil d’administration du SDIS des Landes ;

– Mme Élisabeth Maraval-Jarrier, chef du service juridique à l’Assemblée des départements de France (ADF) ;

– M. Bernard Niquet, préfet de la région Lorraine et de la Moselle, préfet de la zone de défense Est ;

– M. Marc Giroud, directeur du service d’aide médicale d’urgence (SAMU) de Pontoise, président de SAMU de France.

Pilotage national (jeudi 2 avril 2009) (voir page 109)

– M. Alain Perret, préfet, directeur de la Sécurité civile au ministère de l’Intérieur ;

– M. Éric Doligé, sénateur, président de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS) ;

– Mme Annie Podeur, directrice de l’Hospitalisation et des soins (DHOS) au ministère de la Santé et des sports ;

– M. Alexandre Pissas, Président du conseil d’administration du SDIS du Gard.

Financement (jeudi 7 mai 2009) (voir page 129)

– M. Alain Perret, préfet, directeur de la Sécurité civile au ministère de l’Intérieur ;

– M. Edward Jossa, directeur général des Collectivités locales du ministère de l’Intérieur ;

– M. Bruno Rousselet, sous-directeur à la direction générale des Finances publiques au ministère du Budget ;

– M. Augustin Bonrepaux, président du conseil général de l’Ariège, représentant l’Assemblée des départements de France (ADF) ;

– M. Yves Rome, président du conseil général de l’Oise, représentant l’Assemblée des départements de France (ADF) ;

– M. Jean-Paul Bacquet, maire de Coudes, représentant l’Association des maires de France (AMF) ;

– M. Jean Proriol, maire de Beauzac, représentant l’Association des maires de France (AMF).

– M. Stéphane Penet, directeur à la Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA) ;

– M. Jean Mesqui, délégué général de l’Association des sociétés françaises d’autoroutes (ASFA) ;

Sapeurs-pompiers (jeudi 28 mai 2009) (voir page 154)

– M. le colonel Philippe Bodino, directeur de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) ;

– M. Michel Pastor, directeur général du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ;

– M. Jean-Claude Perrel, directeur financier du CNFPT ;

– M. le colonel Jacques Vandebeulque, responsable du pôle de compétence sécurité civile au CNFPT ;

– M. le colonel Richard Vignon, président de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) ;

– M. Ludovic Pinganaud et M. Jean-Frédéric Biscay, représentant d’« Avenir-Secours ;

– M. Stéphane Bœuf et M. Bruno Lebel, direction nationale CGT des agents des SDIS, Fédération CGT des services publics ;

– M. Thierry Foltier et M. Sébastien Bouvier, branche SDIS de la fédération CFDT-Interco ;

– M. André Goretti, président fédéral et M. Bruno Collignon, secrétaire général de la Fédération autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés (FASPP/PATS) ;

– M. Daniel Nouaillac et M. Richard Beaume, Fédération des personnels des services publics et de santé Force Ouvrière (FO) ;

– M. Patrice Beunard, président et M. Jean-Michel Piedallu, secrétaire général du syndicat national des sapeurs-pompiers professionnels (SNSPP-CFTC).

Ministre de l’Intérieur (mardi 9 juin) (voir page 183)

– Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales.

II.– COMPTE RENDU DES AUDITIONS

Auditions du 12 mars 2009

À 9 heures : Colonel Philippe Berthelot, directeur du service département d’incendie et de secours (SDIS) de Loire-Atlantique, colonel Éric Martin, directeur du SDIS du Var, et lieutenant-colonel Éric Single, directeur du SDIS de la Lozère.

Présidence de M. David Habib, Président

M. David Habib, Président. Beaucoup a été dit et écrit sur les SDIS. Il s’agit d’une matière qui évolue, tout comme les choix politiques et territoriaux qui s’y rapportent, les dernières élections locales ayant d’ailleurs conduit les collectivités à se prononcer à ce propos.

La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a été un élément important pour l’organisation des différents services d’incendie et de secours.

Nous ne sommes pas ici pour porter un jugement, mais, au cours des quatre séries d’auditions auxquelles nous procéderons à partir de ce matin, pour aller le plus loin possible dans l’étude de ces services. Notre rapport devra être consensuel.

Pour ouvrir ces auditions, les rapporteurs ont décidé d’entendre les acteurs locaux de la sécurité civile. Nous accueillons le colonel Philippe Berthelot, directeur du SDIS de Loire-Atlantique, le colonel Éric Martin, directeur du SDIS du Var et le lieutenant-colonel Éric Single, directeur du SDIS de la Lozère.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. La commission des Finances s’est intéressée à la dépense globale des services d’incendie et de secours car, si elle ne s’était préoccupée que de la dépense de l’État elle serait passée à côté de l’essentiel. Dans le projet de loi de finances, l’État consacre en effet à ces services plus de 400 millions d’euros au titre du ministère de l’intérieur et 550 millions pour les autres ministères. Pour leur part, les services d’incendie et de secours représentent un budget global de 4,2 milliards d’euros, les marins pompiers de Marseille 100 millions d’euros et les sapeurs-pompiers de Paris 300 millions d’euros.

Au total, le contribuable est ainsi amené à financer seul 5,5 milliards d’euros, ce que l’on peut comparer aux budgets des ministères de la culture – 2,8 milliards d’euros –, de l’agriculture – 3,5 milliards –, et même du logement – 5,9 milliards – ou de la justice - 6,7 milliards d’euros.

La départementalisation étant intervenue de 1996 à 2001, il nous a semblé intéressant de voir d’abord avec les acteurs locaux, qui sont les premiers intéressés, comment on pourrait freiner la dépense. On sait que le nombre des interventions a peu évolué en dix ans, restant aux alentours de 4 millions par an, soit en moyenne 11 000 par jour. Pour cela, on disposait voilà dix ans de 28 000 sapeurs-pompiers professionnels (SPP). Or, ils sont aujourd’hui plus de 38 000 pour la même quantité de travail.

Le cœur de métier a changé. Ceux que l’on appelle affectueusement les « soldats du feu » ne consacrent aujourd’hui que moins de 10 % de leurs interventions à cette partie de leur profession. Même si l’on tient compte du fait qu’elles sont plus consommatrices en heures de travail, on n’arrive qu’à 17 % du total. Les incendies de forêt ne représentant eux-mêmes que 10 % des interventions au titre des incendies, l’ancien cœur du métier ne constitue plus désormais que 1 % de l’activité totale !

Ces modifications sont à l’origine de doublons, par exemple avec les SAMU. Il faudra donc clarifier les choses et se demander qui fait quoi. L’assurance-maladie ne peut pas continuer à payer plus de 300 euros pour chaque ambulance en astreinte dans les hôpitaux de 20 heures à 8 heures, alors que ce sont en fait les sapeurs-pompiers, financés par l’impôt, qui exercent la mission. Il faut arrêter de payer deux fois !

Une réflexion doit également s’engager sur le temps de travail. S’il y a 10 000 sapeurs-pompiers de plus pour le même nombre d’interventions, c’est en partie aussi parce que les conditions ont changé : il y a dix ans, ils effectuaient 140 gardes de vingt-quatre heures par an ; aujourd’hui ils en font 95, voire 90. Les gardes de vingt-quatre heures ne sont pas une obligation. Elles peuvent être de douze ou de huit heures, étant entendu que l’horaire annuel est de 1 607 heures. Il faut donc regarder si les gardes de vingt-quatre heures sont bien adaptées. Les statistiques montrent en effet que, dans ces conditions, les pompiers exercent 143 fois par an leur métier : fait-on bien son métier lorsque l’on n’intervient en moyenne que 1,5 fois par jour de travail ?

J’aimerais aussi que nous abordions ensemble la question des achats : ne pourrait-on pas les mutualiser davantage ? Le prix d’un véhicule de secours et d’assistance aux victimes peut varier de 51 000 à 78 000 euros, celui d’un fourgon-pompe de 142 000 à 257 000 euros. Pourquoi de tels écarts entre les départements ? Pourquoi ne pas standardiser davantage ? Pourquoi ne pas mutualiser comme cela se fait en Allemagne ?

C’est dans l’esprit de la LOLF que la commission des Finances se pose ces questions, c’est-à-dire en se demandant comment dépenser moins avec le même service, ou comment assurer un meilleur service avec la même dépense.

L’État est bien entendu partie prenante puisqu’il produit des textes qui doivent être ensuite appliqués par les acteurs locaux : il ordonne, mais ce sont les collectivités locales qui payent. La complexité de la réglementation produit de la dépense. Au bout du compte, il faudra donc se demander s’il convient de rester dans la configuration actuelle ou d’intégrer les SDIS dans les conseils généraux, d’autant que les sapeurs-pompiers professionnels ont le statut d’employés territoriaux.

Autre question essentielle : pour le contribuable, faut-il fiscaliser la dépense et la rendre transparente, c’est-à-dire la « sortir » des charges indifférenciées du conseil général pour ajouter une colonne sur la feuille des impôts locaux, à côté des lignes communale, départementale et régionale de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères ?

M. le colonel Philippe Berthelot, directeur du SDIS de Loire-Atlantique. Les sapeurs-pompiers exécutent certaines missions de service aux personnes dans la mesure où personne d’autre ne le fait. Une clarification éviterait sans doute que deux services n’entrent en « concurrence ». Cela étant, les ententes entre chefs de service, sous la coordination du préfet, permettent souvent d’organiser au niveau local une complémentarité entre les services d’urgence hospitaliers et ceux des pompiers.

Pour autant, je ne suis pas certain que toutes les dépenses engagées sur le plan sanitaire soient justifiées. C’est en particulier évident pour les permanences d’ambulance que vous avez évoquées. Il me semble que cela peut être traité par les agences régionales d’hospitalisation (ARH). Pour leur part, les usagers sont demandeurs avant tout d’une réponse rapide et adaptée. Or l’urgence est quand même essentiellement le travail des sapeurs-pompiers, qui ont en la matière un véritable savoir-faire.

Si la part des incendies a beaucoup diminué dans notre activité, ils demeurent très consommateurs en temps, en hommes et en formation. Nous devons être particulièrement performants dans ce qui est notre seul domaine de compétence exclusive : le feu, c’est la guerre et nous avons donc intérêt à être bons !

M. David Habib, Président. M. Ginesta vous a également interrogés sur l’évolution du métier, notamment concernant la productivité des sapeurs-pompiers et les matériels.

M. le colonel Éric Martin, directeur du SDIS du Var. La départementalisation en 1996 a provoqué une baisse des interventions – que l’on faisait, au temps de la compétence communale, « à la bonne franquette » du fait de la proximité des acteurs – grâce à une amélioration de la régulation entre ces derniers. De même, en nous permettant de facturer certaines interventions n’entrant pas dans le ressort direct du service public, la nouvelle législation en a réduit le nombre. Pour autant, la demande de nos concitoyens demeure importante et il me semble observer ces dernières années une légère remontée du volume des interventions.

Pour les secours à personne, les services départementaux sont plus proches de la population qu’un service de l’État. Dans le Var, grâce à des conventions signées entre son président et plusieurs hôpitaux, le SDIS assurera la mutualisation matérielle des gardes ambulancières pour quatre des six hôpitaux du département. Plutôt que de payer des ambulances privées à rester stationnées vingt-quatre heures sur vingt-quatre dans un hôpital, le choix a donc été fait de mettre à disposition tous les véhicules des centres de secours rattachés à un établissement hospitalier, les ambulances et sapeurs-pompiers restant dans les casernes pour vaquer à leurs occupations habituelles mais devenant disponibles dès lors que le SMUR en a besoin.

Le débat sur le temps de travail est complexe : 95 gardes de vingt-quatre heures par an représentent 2 280 heures alors que la durée légale est de 1 607. Sortir du mode de garde par vingt-quatre heures permettrait vraisemblablement de faire des économies, ne serait-ce qu’en ce qui concerne la dimension des casernes, mais sous réserve que le passage aux 2x12 ou aux 3x8 heures ne débouche pas sur le même mode de travail qu’aujourd’hui. La garde comporte actuellement un temps de sport, un temps de formation, des tâches administratives et techniques liées, par exemple, à l’entretien ou à la vérification du matériel, de plus en plus lourde.

Dans les départements qui ont déjà opté pour des gardes de 2x12 heures, on constate que l’on est à environ 1 500 heures de présence, mais avec la même organisation que pour une garde de vingt-quatre heures, c’est-à-dire avec une chambre pour le repos du personnel qui n’est pas sollicité la nuit. Certes, si l’on passait à des gardes de huit heures, les sapeurs-pompiers effectueraient 200 périodes par an, mais il faudrait négocier pour qu’ils puissent continuer à se former lorsqu’ils ne sont pas sollicités. On ne saurait ignorer que les organisations syndicales exercent une pression puisque, dans des départements organisés en séquences de vingt-quatre heures pour certaines missions, les sapeurs-pompiers effectuent quand même 1 607 heures.

Il ne s’agit pas à proprement parler d’un laxisme des responsables, mais de la nécessité de gérer une pression qui est bien antérieure à la départementalisation. Lorsque je suis entré dans le corps des sapeurs-pompiers, en 1982 à Montluçon – municipalité communiste où la CGT était très puissante –, un jour de travail était suivi de deux jours de repos, un pompier effectuant de la sorte 122 gardes par an, tandis qu’un de ses collègues en assurait 150 dans une autre commune.

Selon moi, la départementalisation n’a pas encore complètement permis de lisser les pratiques au niveau du nombre de gardes annuelles. J’ajoute que tous les centres de secours ne sont pas sollicités et ne doivent donc pas être traités de la même manière – monsieur Ginesta comprendra ce que je veux dire si je compare ceux de Comps et de Toulon… Pour autant, il est vrai que je vois mal comment on peut maintenir des acquis professionnels et comment on peut former des personnels avec 67 gardes par an en séquences de vingt-quatre heures. Dans l’armée, un tiers du temps de carrière d’un officier est consacré à la formation…

Dans le Var, nous affectons trois hommes par ambulance et la moyenne du temps d’intervention de secours à personne est d’une heure. Pour un feu de forêt, nous pouvons mobiliser 250 à 400 camions pendant plusieurs jours. On le voit, les interventions ne sont pas comparables et il faut donc être prudent dans l’usage que l’on fait des statistiques.

S’agissant des acquisitions de matériel, nous collaborons depuis un certain temps avec plusieurs SDIS du bassin méditerranéen pour préparer des cahiers des charges à destination de l’Union des groupements d’achats publics (UGAP), puis nous achetons nos véhicules sur son catalogue. Cela a permis au département du Var, et surtout à ceux qui n’avaient pas un volume d’achat suffisant, de gagner de l’argent. La mutualisation doit donc dépasser le cadre départemental afin que chacun profite des baisses de marges.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. J’observe que nous avons devant nous trois directeurs départementaux, qui sont des fonctionnaires territoriaux, mais nommés par l’État, ce qui constitue un anachronisme dans notre fonction publique – mais tel n’est pas l’objet de notre rapport.

Je souhaite insister sur la question du temps de travail. Sans doute y a-t-il là une part de laxisme des élus mais est-il tellement étonnant, lorsque l’on dirige un service départemental, de rechercher la paix sociale ? Mais cette paix tient également par l’application de normes fixées par la direction de la Sécurité civile (DSC), donc par l’État, et qui s’imposent : la fourchette de 90 à 100 gardes de vingt-quatre heures n’a été fixée ni par les directeurs départementaux ni par les présidents des SDIS !

Quelle est votre opinion à ce propos ? Peut-on imaginer un système de 3x8 à l’égard duquel j’ai cru comprendre, monsieur le directeur départemental du Var, que vous étiez plutôt réservé ? Pour autant, le système actuel laisse du temps aux sapeurs-pompiers professionnels pour faire, par exemple, du syndicalisme et pour venir contester le fonctionnement des SDIS…

À ce propos trouvez-vous normal qu’un sapeur-pompier professionnel (SPP), parce qu’il n’effectue que 95 gardes de vingt-quatre heures par an, puisse être sapeur-pompier volontaire (SPV) ailleurs ? Ne devrions-nous pas nous montrer plus rigoureux en la matière ?

Enfin, puisque vous venez de trois départements très différents – quelle chance est la vôtre, monsieur Single, de n’avoir que sept ou huit sapeurs-pompiers professionnels tandis que j’en ai 2 000 sur les bras – pouvez-vous nous indiquer les ratios entre SPP et SPV ?

M. Philippe Berthelot. Les gardes de vingt-quatre heures présentent l’avantage de n’être décomptées que seize heures et elles sont donc plus avantageuses pour le service en termes de présence, mais aussi par rapport aux gardes de douze heures qui comptent une heure pour une heure et pendant lesquelles on a intérêt à faire travailler les gens la nuit, sans quoi ils ne sont pas rentables dès qu’ils ne sortent pas en intervention.

Vous avez relevé tout à l’heure le faible nombre d’interventions par garde. Un sapeur-pompier professionnel n’effectue pas plus de trois à cinq heures d’interventions par période de garde. Si on les paie douze heures pour cela, ce sera encore moins rentable.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Ce sont des employés municipaux, ils ne sont pas payés à l’heure mais mensualisés.

M. Philippe Berthelot. Je veux simplement dire qu’il est moins rentable de payer des gens la nuit s’ils ne font que dormir.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Est-il acceptable qu’un homme qui est payé comme fonctionnaire ne soit que 95 jours par an sur son lieu de travail, ce qui lui laisse quand même 270 jours de liberté ? Si l’on passait à douze ou à huit heures, il serait beaucoup plus présent. Accomplir un minimum d’actes professionnels est tout de même nécessaire pour être compétent !

N’oublions pas, en outre, qu’au cours de ces 95 jours de garde un sapeur-pompier professionnel n’effectue que 140 interventions, ce qui signifie qu’il n’exerce son métier en moyenne que 1,5 fois par jour ! Or, mieux vaut pratiquer son métier que s’entraîner lors d’exercices provoqués.

M. Philippe Berthelot. Le système des douze heures présente aussi des avantages évidents, le premier étant que les gens viennent plus souvent, étant entendu qu’il faut, dans ce cadre, leur imposer de faire de nuit le travail normal, avec de la formation, des manœuvres et des interventions, ce qui se fait plus naturellement dans le cadre des 3x8. Mais est-ce socialement « vendable » ? C’est un autre débat.

Dans l’absolu, le cumul du statut de sapeur-pompier volontaire et de celui de sapeur-pompier professionnel est choquant : les personnels demandent à se reposer après une garde de vingt-quatre heures, voire de douze heures, mais ils sont payés à la vacation, en tant que sapeur-pompier, pendant leur temps de repos. Ce cumul est tout à fait inacceptable au sein de la même unité.

En revanche, beaucoup d’unités ont des sapeurs-pompiers professionnels qui habitent dans un autre département, où ils sont sapeurs-pompiers volontaires. Les plus nombreux dans ce cas sont les membres de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, dans un rayon de 100 kilomètres autour de la capitale.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Il y a en effet là un véritable cumul de revenus d’autant que les sapeurs-pompiers volontaires ne sont pas soumis à l’impôt pour les vacations…

M. Philippe Berthelot. Il va de soi qu’il faut encadrer cela. Sinon, c’est la porte ouverte à n’importe quoi.

M. le lieutenant-colonel Éric Single, directeur du SDIS de la Lozère. Je fais un peu figure de Petit Poucet dans cette audition car le SDIS de la Lozère compte neuf sapeurs-pompiers professionnels, moi-même compris, ce qui signifie d’ailleurs que nous aurions bien besoin de faire plus de vingt-quatre heures par jour. Il est vrai que je n’ai par ailleurs pas de problème de syndicats…

S’agissant des volontaires, je connais bien les deux départements que M. Ginesta a cités dans son rapport spécial puisque, avant d’être directeur en Lozère, où je dirige un SDIS composé à 98,5 % de volontaires, j’étais directeur adjoint dans les Alpes-de-Haute-Provence.

Nous avons bien sûr une obligation de résultat sur le terrain et le double statut est pour nous une obligation : nous obligeons les professionnels à être également volontaires, tout simplement parce que nous leur demandons beaucoup plus de travail et de disponibilité qu’à un sapeur-pompier professionnel dans un grand département et que le statut de volontaire permet de les indemniser lors de surcroît d’interventions, et de garantir leur couverture sociale.

En ce qui concerne le budget des SDIS, outre les opérations, il faut tenir compte des effets des réformes intervenues ces dernières années, notamment en ce qui concerne les formations, dont le coût a véritablement explosé, et les normes, qui ont considérablement accru le prix des véhicules et des équipements, en particulier de protection individuelle. Les petits SDIS sont ainsi obligés de faire particulièrement attention et il ne me semble pas qu’ils se montrent particulièrement gaspilleurs.

On a par ailleurs évoqué l’idée d’un rapprochement entre les SDIS et les conseils généraux. Pour ma part, je suis plutôt favorable au système actuel car la présence des maires et des présidents des communautés de communes dans les conseils d’administration me paraît de nature à conserver aux services que nous rendons un caractère de proximité. Qui plus est, nous demandons aux élus des communes où sont établis les centres de secours de privilégier dans leurs recrutements, à compétences égales, celui de sapeurs-pompiers volontaires afin que ces derniers soient disponibles dans la journée pour répondre aux besoins. Conserver ce lien de proximité est donc indispensable pour maintenir le volontariat.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Vous avez évoqué la formation. À ce propos, on peut s’étonner qu’alors qu’il existe une école nationale des sapeurs-pompiers à Aix-en-Provence, pas moins de 80 écoles aient été créées à l’initiative des départements.

M. Éric Single. Nous-mêmes n’avons pas d’école mais un service de formation. Votre question nous ramène cependant à celle du volontariat : il nous serait difficile d’envoyer nos volontaires en formation initiale loin de chez eux, dans des écoles de zone. Pour sa part, la formation continue, qui se fait chaque semaine lors de manœuvres, exige des plateaux techniques.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Cette formation se fait dans chaque caserne, lors de l’entraînement des sapeurs-pompiers.

M. Éric Single. On peut envisager une mutualisation à l’occasion de manœuvres intercasernes.

M. Philippe Berthelot. Nous avons besoin de plateaux techniques et une mutualisation serait donc utile. Mais il n’y a pas 80 plateaux techniques mais 80 écoles. Or, une école, c’est parfois seulement quelques salles de cours et une aire bitumée.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. C’est quand même consommateur d’heures…

M. David Habib, Président. Élu de la région de Lacq, je dispose à la fois du SDIS et de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et je suis convaincu que l’idée de mutualisation doit animer tous les acteurs.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Pourquoi les sapeurs-pompiers de Paris ?

M. David Habib, Président. Parce que, après la découverte d’un gaz hautement sulfuré, Charles de Gaulle l’a décidé ainsi. Outre Biscarosse, Kourou est aussi dans ce cas, pour d’autres motifs. Mais M. Nicolas Sarkozy pourrait remettre aussi en cause ce choix du général de Gaulle…

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Je rejoins le constat de Georges Ginesta quant à l’explosion des dépenses publiques et à la nécessité de trouver les moyens de la réduire.

Par ailleurs, la diversité des situations rend toute simplification illusoire : dans mon département, les choses sont très différentes entre les sapeurs-pompiers d’Avignon et ceux qui travaillent dans un village rural au pied du Ventoux.

Il faut également tenir compte des évolutions locales : dans la commune dont j’ai été maire pendant seize ans, plus personne, sans les pompiers, n’assurerait de permanence après la disparition des gardes de nuit des médecins.

S’agissant de la gouvernance, j’ai l’impression, pour avoir été membre d’un conseil général pendant douze ans, qu’il y a dans la gestion des SDIS une parfaite transparence, mais aucune visibilité : le grand public ignore qui fait quoi et le contribuable ne sait ni combien ça coûte ni comment c’est dirigé. Faute d’information, la population peut croire que l’élu qui ne se voit doté que d’un petit camion, pourtant peu coûteux et mieux adapté à la situation locale, est moins efficace que son voisin. On peut ainsi être tenté d’acheter la paix locale comme vous avez dit que l’on achetait la paix sociale.

Dans cette période de grande réflexion sur l’organisation territoriale, que pensez-vous, messieurs, de l’idée de créer pour les services d’incendie et de secours une ligne fiscale spécifique sur la feuille d’impôts locaux, semblable à celle qui existe pour les ordures ménagères, qui a au moins le mérite que le contribuable sache pourquoi il trie ses ordures ?

M. Éric Martin. Le président du SDIS du Var est aussi le président du conseil général et il ne manque pas une occasion de rappeler sa volonté de voir les dépenses du SDIS fiscalisées.

Certes, nous avons un avis sur la gouvernance, mais celle-ci relève avant tout des choix politiques et l’on peut se demander si Bercy en accepterait d’autres.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Bercy est rarement d’accord quand l’initiative ne vient pas de lui… Plus sérieusement, il est évident que l’on est aujourd’hui à un niveau de dépenses individuelles – 79 euros par habitant, un peu plus dans le Var – totalement masqué au contribuable alors qu’en fait une famille de quatre personnes paye davantage pour les sapeurs-pompiers que pour sa taxe d’habitation ! Thierry Mariani a donc raison de dire qu’il faudrait rendre cela totalement transparent.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. Dans le système de financement actuel, les communes et groupements de communes continuent de participer. La loi de décentralisation avait prévu que cela cesserait en 2006 mais, après un report à 2010, on semble aujourd’hui avoir totalement renoncé à cette idée. Le financement à la fois par les communes et par les départements est une des données du problème. Je suis pour ma part favorable à une ligne identifiée pour un seul financeur. Le SDIS étant un établissement public, on pourrait imaginer que ce soit lui qui perçoive ce budget.

M. Philippe Berthelot. Dans les différents postes que j’ai occupés, je n’ai pas constaté que les élus voyaient le SDIS comme une sorte de boîte noire, d’autant que nous avons construit la départementalisation avec eux et en toute transparence. À un moment donné, il a bien fallu mettre tout à plat avec le directeur général des services du département, en exposant quelles étaient les dépenses, en particulier en raison des charges de personnel auxquelles s’ajoute le montant des vacations.

Pour notre part, nous sommes là pour appliquer la politique publique déterminée par les élus. Si la fiscalisation est de nature à rendre les choses plus transparentes et à rassurer la population et les élus, pourquoi pas ?

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Dès lors qu’il la constaterait directement, le contribuable s’intéresserait davantage à l’augmentation du budget, comme il le fait lorsque la taxe d’habitation ou le foncier bâti augmentent. Cela conduirait donc sans doute à freiner la dépense.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Cela ferait en effet évoluer le rapport des forces car on verrait qu’acheter la paix sociale conduit à alourdir la note fiscale. Les élus pourraient peut-être mieux ainsi résister à certaines demandes.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Dès lors qu’ils sont obligés d’afficher les augmentations des impôts locaux, les maires seraient incités à une certaine prudence.

M. David Habib, Président. Le système actuel, qui mêle financeurs départementaux et communaux, mais aussi la responsabilité du conseil général et celle du préfet, entraîne une dilution du pouvoir, donc des responsabilités, dont les grands bénéficiaires sont les sapeurs-pompiers et peut-être aussi les directeurs départementaux qui, cherchant eux aussi la paix sociale, n’ont pas toujours la volonté ou le courage de maîtriser leurs hommes.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Le système dans lequel les maires participent est également plutôt opaque car l’élection, pour nécessaire qu’elle soit, est assez formelle : dans mon département on constitue une liste unique et je me demande s’il existe un seul département ou des listes concurrentes sont en présence.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Parce que, après la départementalisation, on a refait des groupements au sein des départements, on a aujourd’hui des officiers départementaux et des officiers de groupements. N’a-t-on pas accéléré ainsi les promotions et fait en sorte qu’il y ait un lieutenant-colonel ou un colonel pour 70 sapeurs-pompiers professionnels, là où il n’y aurait qu’un sergent dans l’armée ?

M. Éric Martin. Je reviens à la question de M. Derosier sur le fait que des sapeurs-pompiers professionnels sont aussi volontaires. Dans le Var, la départementalisation a coûté cher parce qu’elle a conduit à instituer des gardes permanentes, constituées de sapeurs-pompiers volontaires, dans beaucoup de casernes, ce qui a permis d’améliorer la qualité de la distribution des secours. Aucun centre de secours du Var n’est constitué à 100 % de professionnels.

S’agissant du prétendu manque de courage de la part des directeurs départementaux en matière de maintien de la paix sociale, j’ai connu pour ma part pendant trois ans un conflit social très dur au cours duquel des banderoles apposées sur les camions me traitaient nommément de « directeur voleur ». Le SDIS était protégé par des CRS car les grévistes ont mis à plusieurs reprises le feu au SDIS. Il n’y a eu aucune interpellation, pas plus d’ailleurs que quand ils ont placé des fumigènes dans le tunnel de Toulon alors qu’il était ouvert à la circulation ou lorsqu’ils s’en sont pris avec violence à un commissaire de police à Saint-Raphaël ou à leurs habituels collègues de travail, gendarmes et CRS, à Paris en décembre 2006. Tous ces faits sont restés impunis, ce qui a conduit certains à en conclure que les pompiers « surfaient » sur la vague de leur popularité. En effet, un élu est-il aujourd’hui capable de dire non à des pompiers en grève depuis plusieurs mois et de tenir, tout seul ?

À l’évidence, il faut revoir un certain nombre de choses. En vertu du principe même de la décentralisation, l’État, qui impose beaucoup, laisse une marge de manœuvre importante aux collectivités territoriales. Mais, s’agissant d’un service dont vous avez rappelé le coût important, on peut se demander s’il doit rester territorial ou s’il doit être étatisé voire militarisé. Mais il n’est pas certain qu’un statut à envergure plus large soit moins onéreux.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. La dépense s’accélère : elle a augmenté de 45 % tandis que les interventions n’augmentaient que de 5 %. On arrive à des situations extravagantes : 80 % des dépenses sont constituées par les salaires. Depuis qu’on est passé de 28 000 pompiers à 38 000, le mouvement continue : il y a eu encore récemment 500 embauches.

M. David Habib, Président. On voit bien là un véritable problème de gouvernance. Il faut avoir le courage de dire que les élus ne peuvent pas, seuls, demander que l’on modifie cette gouvernance. Vos propos témoignent aussi, messieurs, des dysfonctionnements du dispositif. La loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 n’a pas réglé ce problème, et elle a peut-être même encouragé la confusion et isolé les élus.

Même si le SDIS est désormais cogéré par les communes et par le département, les sapeurs-pompiers interviennent toujours sur la base du pouvoir de police du maire. Mais pour ma part, je suis incapable de dire combien de sapeurs-pompiers interviennent, tellement le turn-over est important depuis la départementalisation : indiscutablement, le lien local s’est distendu.

Une clarification est donc indispensable et Georges Ginesta a fixé un premier cap.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. On ne peut pas vraiment parler de cogestion car la loi donne au département la responsabilité première dans la gestion des SDIS, tandis que les communes désignent un ou des représentants.

M. David Habib, Président. En effet, mais lorsque l’écart en voix est faible et que la proportionnelle s’applique, les communes ont quand même un poids important au sein des conseils d’administration (CASDIS). Mais tel n’est sans doute pas le cas dans le Nord, où le président du conseil général dispose d’une majorité absolue…

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Il n’y a en pratique ni gouvernance ni équilibre des pouvoirs. Il est plus facile de dire non à d’autres professions qu’à des infirmières ou à des pompiers, d’autant que l’on se sent à la merci d’un éventuel accident. La gouvernance doit donc garantir la transparence et clarifier les responsabilités.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. On en revient au financement : je maintiens que le financement des SDIS ne doit plus être globalisé dans le budget départemental et municipal. La départementalisation étant achevée depuis 2001, il est bon de faire le point en vue de redéfinir le pilotage du système.

M. David Habib, Président. Merci, messieurs.

À 10 heures : M. Joseph Kergueris, président du conseil général et du conseil d’administration du SDIS du Morbihan, et M. Robert Cabé, Président du conseil d’administration du SDIS des Landes, accompagnés par Mme Élisabeth Maraval-Jarrier, chef du service juridique à l’Assemblée des départements de France (ADF).

Présidence de M. David Habib

M. David Habib, Président. Nous accueillons maintenant deux présidents de conseil d’administration de services départementaux d’incendie et de secours – SDIS –, M. Joseph Kergueris, du Morbihan, et M. Robert Cabé, des Landes, qui représentent l’Assemblée des départements de France. Ils sont accompagnés de Mme Élisabeth Maraval-Jarrier, chef du service juridique à l’ADF.

Les trois rapporteurs, MM. Derosier, Ginesta et Mariani, ont souhaité, au cours de cette première journée consacrée au point de vue des acteurs locaux de la sécurité civile, vous entendre après avoir écouté trois directeurs de SDIS.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. Nous étudions l’évolution des dépenses des SDIS au cours des dix dernières années, qui ont été marquées par la départementalisation.

Le rapport spécial sur la sécurité civile de M. Ginesta, au nom de la commission des Finances, fait apparaître une évolution significative des dépenses des SDIS liée à des recrutements importants alors que le nombre d’interventions est resté quasiment identique. Comment réduire ces dépenses ? Actuellement, elles n’ont aucune lisibilité financière puisqu’elles n’apparaissent pas sur les feuilles d’impôts locaux. Que pensez-vous de l’idée de créer une ligne sur la feuille d’impôt pour en faire état ?

Avez-vous procédé à une évaluation de la mise en œuvre de la mutualisation des moyens prévue dans la loi de 2004, que ce soit pour l’acquisition de matériels ou pour la formation ? Comment expliquez-vous qu’aient été créées quelque 80 écoles de formation départementales, à côté de l’École nationale des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) ?

Votre avis sur ces différentes questions nous intéresse en vos qualités à la fois de présidents de conseils d’administration de SDIS et de membres de l’ADF.

M. Robert Cabé, Président du conseil d’administration du SDIS des Landes. J’irai droit au but et parlerai avec franchise : je pense que les SDIS ont besoin d’émancipation, c’est-à-dire que les présidents de conseils généraux-présidents de SDIS ne doivent pas se soumettre aux seules volontés de la direction de la Sécurité civile, la DSC. C’est une grave erreur d’avoir maintenu cette double tutelle et d’avoir un directeur départemental co-désigné par le président du conseil général-président de SDIS et par le préfet. Ce dernier est en effet amené à respecter les consignes de la direction de la Sécurité civile, qui ne cesse d’édicter des règles et des recommandations, des préconisations ou des quotas : il faut tant de colonels par sapeur-pompier, il faut obligatoirement un directeur départemental adjoint, etc. Autrement dit, la direction de la Sécurité civile décide et les SDIS payent. Il faut couper ce cordon ombilical. La décentralisation a montré que les présidents de conseils généraux sont capables, sans la moindre tutelle, d’assumer d’autres responsabilités tout aussi importantes.

Si l’on s’affranchit des directives de la Sécurité civile, on peut contenir les dérives budgétaires. Dans le département des Landes, nous avons diminué les effectifs de sapeurs-pompiers professionnels de 10 % en six ans, sans remettre en cause la dimension opérationnelle. Cela passe par des décisions courageuses : déterminer le rapport entre les officiers et le nombre de sapeurs-pompiers professionnels, fixer l’organisation territoriale du service départemental, vérifier en permanence que le nombre de sapeurs-pompiers professionnels à chaque endroit est justifié. Cela suppose une remise en cause régulière de l’organisation. Le simple fait, par exemple, d’obliger les sapeurs-pompiers professionnels à changer de caserne à chaque prise de grade permet d’adapter les moyens humains en fonction des besoins opérationnels.

Pour contenir les dépenses de la sécurité et des départements, il faut s’affranchir de cette double tutelle, ce qui suppose une volonté politique. Un redressement de la situation commence par là.

M. Joseph Kergueris, Président du conseil d’administration du SDIS du Morbihan. J’ai une approche un peu différente. La question qui se pose est de savoir si l’on arrive à vivre tranquillement la séparation entre le logistique et l’opérationnel.

La tutelle du préfet est-elle justifiable et justifiée ? Selon moi, oui, dans la mesure où, en cas de crise grave en matière de sécurité civile, il n’y a qu’une seule personne qui peut rassembler les forces. Dès lors, pourquoi l’État ne reprend-il pas, purement et simplement, la responsabilité des SDIS ? Toutes les difficultés, dont celles évoquées par mon collègue, disparaîtraient.

Cela étant dit, nous avons à gérer le quotidien. Le souhait que je formule à ce sujet est qu’on ne le fasse pas selon une approche scolastique ou manichéenne. La réalité a profondément changé depuis dix ans : la démographie, la répartition de la population et sa moyenne d’âge ont évolué, le nombre de nos concitoyens âgés qui font appel aux pompiers dans des situations de difficulté majeure à leurs yeux a progressé, la structure socio-économique du pays s’est modifiée, de sorte que nous devons apporter des réponses nouvelles à des demandes nouvelles.

En Bretagne on observe, dans le territoire rural et rurbain, une assez grande diffusion de PME dont une partie significative sont des entreprises alimentaires travaillant à « froid négatif », avec tous les risques que cela peut représenter du fait de la manipulation de gaz spécifiques. Dans ces secteurs, les équipes de pompiers volontaires doivent avoir des compétences spécifiques et entretenues. Nous avons donc structuré le département en zones, à la tête desquelles nous avons disposé des équipes de pompiers professionnels pour encadrer une troupe de volontaires. Ce n’est pas une aberration.

Les pompiers sont confrontés à des situations qui présentent plus de risques et exigent une plus grande technicité qu’il y a dix ou quinze ans. J’ai assisté, un jour, dans une zone industrielle, à l’incendie d’une entreprise de retraitement de palettes de bois située à côté d’une cuve de gaz de 50 000 litres contiguë à une entreprise de production alimentaire stockant plusieurs milliers de mètres cubes de froid négatif. La situation s’approchait d’une question type d’examen de franchissement du grade de colonel. Elle a été gérée de façon adaptée par des équipes de volontaires conjointement avec des équipes de professionnels.

En tant que président de conseil général, je suis très sévère sur les grades et les rémunérations complémentaires. Mais je ne fais aucune comparaison avec les grades des militaires. Les SDIS ne sont pas des centres militaires. Ce sont des systèmes de sécurité civile « gradés ». Si je peux prendre une image, sur la passerelle du bateau qui mène de Lorient à Groix, se tient un bel officier en chemise blanche avec quatre barrettes de commandant ; le même uniforme et la même appellation sont portés par le commandant du Boeing 747 ou de l’ATR. Il faut donc toujours distinguer ce que recouvre l’appellation. Beaucoup plus que le grade – de colonel ou de commandant –, ce qui m’importe, c’est la qualification professionnelle, la qualité de la personne et son positionnement par rapport à l’attaché principal, à l’administrateur ou à l’ingénieur divisionnaire.

Le fait que nous administrions des services nouveaux doit nous conduire à un réexamen opérationnel. Je partage à ce sujet les préoccupations de mon collègue. Ce n’est pas parce que des demandes nouvelles existent qu’il faut que nous répondions « présent » à toutes. Nous devons faire un tri entre celles qui doivent effectivement nous être adressées et les autres, comme les interventions relevant, à mes yeux, de la charge de l’assurance maladie ou des assurances tout court. La répartition des tâches doit être âprement discutée.

Pour ce qui concerne l’évolution des coûts, j’arrive à la même conclusion que mon collègue. La difficulté vient du fait qu’une direction d’administration centrale continue à s’exprimer comme étant la puissance publique exclusive, alors que nous assumons la négociation avec les organisations syndicales. Cela vaut également pour le personnel de la fonction publique territoriale. Qui fixe les normes, la valeur du point, les différences de grilles de rémunération entre un attaché principal de l’État et un attaché principal d’une fonction publique territoriale ? Nous sommes, en ce domaine, complètement dépendants. Il faut que la discussion soit ouverte. Personnellement, je ne rêve pas d’une fonction publique territoriale complètement déconnectée de la fonction publique nationale. Mais comment voulez-vous gérer de façon serrée des finances quand on vous change à tout moment, premièrement, les normes – ce qui impose de changer le matériel –, deuxièmement, les rémunérations, troisièmement, les conditions de service ?

J’ai vu un changement de conditions de travail entraîner une variation des coûts d’un million d’euros en un an. La transformation de 24 heures en 12 heures des gardes postées va entraîner une variation de plusieurs centaines de milliers d’euros. Pour pouvoir gérer cette modification, j’ai engagé il y a quatre semaines mon deuxième contrat d’objectifs et de moyens afin de déterminer les moyens financiers, mais ces derniers ne sont que le résultat du plan stratégique que nous avons établi concernant les véhicules, le mobilier, l’immobilier, le volume et la nature des activités.

Nous vous remettrons les textes que nous avons préparés sur les points soulevés dans le rapport.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Pour bien recentrer l’objet de notre réunion, je rappelle qu’elle a été décidée par le bureau de la commission des Finances pour identifier les paramètres responsables de l’explosion des dépenses de sécurité civile depuis la fin de la départementalisation. De 1996 à 2001, on pouvait considérer que l’augmentation des dépenses résultait de la mise à jour nécessitée par la réforme mais, depuis 2001, la dépense a cru de 45 % et le nombre de sapeurs-pompiers de 31 700 à 38 000 alors que le nombre d’interventions est resté relativement stable. Vous avez beaucoup de mérite, monsieur Cabé, d’avoir diminué vos effectifs de 10 % !

M. Robert Cabé. Cette diminution concerne les sapeurs-pompiers professionnels. Nous avons parallèlement fortement augmenté le nombre de sapeurs-pompiers volontaires.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Oui, mais ils sont rémunérés à la vacation. Ils ont un statut différent.

La dépense annuelle s’élève aujourd’hui à 5,5 milliards d’euros et s’accroît chaque année du fait de recrutements supplémentaires. Les salaires représentent 80 % de la dépense. Le commandant de l’ATR et celui du Boeing portent le même titre mais ils ne reçoivent pas le même salaire alors que les lieutenants-colonels ont le même salaire dans tous les SDIS.

Notre mission a pour but de défendre le porte-monnaie du contribuable face à des corporatismes qui s’expriment parce qu’on a isolé les élus par rapport à des groupes. Il faut revoir le pilotage de l’ensemble.

L’État donne des directives mais ne paye pas. Les SDIS ne mutualisent pas suffisamment. On observe des écarts de 50 % pour l’acquisition d’un même matériel. Il n’est pas nécessaire de faire sur sur-mesure, de « customiser » le matériel. En faisant des achats groupés, les Allemands obtiennent de meilleurs prix. Quoique cela ne représente que 20 % du total, ce n’est pas que sur un seul poste que l’on parviendra à faire des économies, mais sur tout un ensemble. Peut-être faut-il arrêter de recruter et revoir le régime de gardes. Actuellement, un sapeur-pompier fait 95 journées de garde de 24 heures par an, avec une moyenne annuelle de 140 interventions, soit une intervention et demi par jour de travail. Le travail d’un sapeur-pompier est, en effet, aléatoire : quand il arrive à la caserne, il ne sait pas s’il va travailler puisque cela dépend des phénomènes extérieurs. Le reste du temps est consacré à des entraînements et à des exercices.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Quel bilan tirez-vous, en tant que représentants de l’ADF, de la loi de 2004 ? Qu’y aurait-il à améliorer ?

M. Robert Cabé. Je considère que la loi de départementalisation est une bonne loi. Il faut un chef de file pour le financement. Cela aurait été une erreur de confier ce rôle aux communes car il y avait des disparités flagrantes entre elles. Il fallait trouver l’épicentre où les décisions pouvaient être régulées. Comme ce ne pouvait pas être les régions, il fallait choisir entre l’État et les départements. Adepte de la décentralisation, je trouve que le département est le bon réceptacle de cette organisation.

Je ne crois pas à une renationalisation des SDIS. Je pense même qu’introduire cette idée dans le débat revient à souhaiter le statu quo. Selon moi, il faut, au contraire, conforter la départementalisation en allant jusqu’au bout de la logique de la double tutelle. Je vais illustrer mon propos par quelques exemples.

Premièrement, aujourd’hui, c’est le préfet qui établit le SDACR – schéma départemental d’analyse et de couverture des risques. Comme il ne paye pas, il peut être tenté d’exiger des moyens opérationnels supplémentaires dans tel ou tel secteur de la sécurité civile. Certains élus résistent, d’autres obtempèrent aux demandes du préfet. Dans les Landes, je soumets le SDACR après négociation afin de veiller à ce qu’il n’y ait pas d’exigences trop prononcées de la part du préfet.

Deuxièmement, si la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France ne veut pas remettre en cause le dispositif actuel, c’est parce qu’il est favorable pour elle : elle négocie au niveau national avec des interlocuteurs en capacité d’écouter, de proposer et d’arbitrer, sachant que la facture sera envoyée aux départements. Le système est vicié. Plutôt que de débattre sur la nationalisation, à laquelle je ne crois pas un instant, il faut réfléchir au moyen de permettre au département d’assumer pleinement ses responsabilités.

Troisièmement, la grande mode actuelle chez les présidents de SDIS est de comparer combien d’IAT – indemnités d’administration et de technicité – ils ont attribué à leurs sapeurs-pompiers professionnels et à quel taux. Ceux qui prônent la limitation des dépenses sont souvent ceux qui accordent des IAT au coefficient 8. Je crois que c’est le cas, en particulier, dans les Alpes maritimes.

Je n’ai pas de honte à dire que, dans les Landes, il n’y a pas d’IAT.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. C’est très bien pour le contribuable !

M. Robert Cabé. Je ne veux pas passer non plus pour un négrier. Ce résultat repose sur une bonne négociation syndicale – nous sommes, depuis sept ans, le secteur du département où il y a eu le moins de jours de grève – et une amélioration des conditions de travail : l’année prochaine, nous aurons fini le plan d’équipement et le plan de casernement dans le SDIS. Soixante casernes seront neuves. J’ai dit aux organisations syndicales que nous ne passerions pas au régime indemnitaire de la fonction publique territoriale, en contrepartie de quoi un effort particulier serait fait pour les conditions de travail. Si l’on affirme clairement les objectifs, on peut obtenir des résultats.

Encore une fois, évitons de perdre notre temps à rediscuter de la renationalisation des SDIS. L’argument selon lequel il faut un préfet pour arbitrer est fallacieux. Le préfet est investi de la responsabilité opérationnelle. Or, il ne l’exerce que lorsqu’il y a un plan rouge, un plan Polmar ou un plan Orsec, déléguant le reste du temps sa responsabilité au directeur départemental. Et, même en cas de plan Orsec, il lui arrive de confier l’organisation des secours aux pompiers. De plus, les services de la DDE – la direction départementale de l’équipement – ne sont plus sous l’autorité du préfet mais sous celle du président du conseil général.

Enfin, il faut avoir le courage politique de revoir le droit de police. Un maire l’aurait mais pas un président de conseil général pour les questions de sécurité civile ? Il y a un manque de courage pour aller au fond des choses.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Faut-il intégrer les SDIS dans les services départementaux ?

M. Robert Cabé. Je pense qu’il faut garder l’établissement public parce qu’il est important que les communes soient présentes au conseil d’administration.

M. Joseph Kergueris. Ma position est identique. Il y a deux façons de gérer la relation avec un partenaire important : en exerçant l’autorité liée aux textes et à l’intégration ou en respectant scrupuleusement le contrat établi. Je suis pour ces deux moyens à condition que le département exerce toute sa responsabilité de patron de la politique de dépense.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Ce qui signifie que vous êtes pour le maintien de la situation actuelle.

Faut-il fiscaliser la dépense, c’est-à-dire l’identifier sur la feuille d’impôts locaux ?

M. Joseph Kergueris. Ayant été formé selon la tradition nord-américaine, je ne vais pas dire le contraire. Cela étant, une fois que l’on a répondu « oui, pourquoi pas ? », le travail commence.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Le but serait de réduire l’accroissement constant de la dépense. Quand un maire ou un président de conseil général augmente un peu les impôts, cela fait l’objet d’un débat au sein de son équipe. Les dépenses des SDIS augmentent sans aucune transparence alors qu’elles imposent aux départements et aux communes un engagement dans leur propre budget. Ce serait un moyen de responsabiliser la dépense.

M. Joseph Kergueris. Je serais assez favorable à cette solution pour une autre raison : elle serait également un moyen de pédagogie auprès de nos concitoyens en faisant apparaître la réalité de la présence des services de sécurité civile et leur coût.

M. Robert Cabé. Je suis beaucoup plus nuancé sur cette question. On peut très bien obtenir une stabilisation des dépenses des SDIS sans les faire obligatoirement apparaître sur la feuille d’impôts. Ce raisonnement peut s’appliquer à une multitude de services.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Certains SDIS doivent y parvenir mais ce n’est pas le cas général. Sinon, il n’y aurait pas une explosion de la dépense comme celle que nous constatons et qui nous fait nous réunir aujourd’hui.

Cela ne poserait pas de problème particulier puisque sont déjà indiquées sur la feuille d’impôts locaux la part communale, la part départementale et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. La dépense des SDIS est une charge individualisée par département et non une charge nationale. Elle n’a rien à voir avec le coût de la gendarmerie, de la police ou des infirmières dans les hôpitaux.

M. Robert Cabé. Bien que figurant sur la feuille d’impôts locaux, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères ne cesse d’augmenter.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Cette augmentation est due à un changement de mode de traitement. Le passage du physico-chimique au bactériologique entraîne des dépenses supplémentaires. Il y a une raison, tandis que l’augmentation des dépenses des SDIS n’a pas de véritable justification. Les élus se heurtent souvent à un corporatisme de la part des syndicats de sapeurs-pompiers.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. En tant que présidents de SDIS, seriez-vous partisans, puisqu’une permanence doit être exercée vingt-quatre heures sur vingt-quatre, d’un système de 3x8 plutôt que le mode de garde de 24 heures demandé par la DSC ? Cette norme est-elle respectée dans les Landes ?

Deuxièmement, trouvez-vous normal que des sapeurs-pompiers professionnels soient, quand ils ne sont pas de garde – la moyenne étant de 95 gardes de 24 heures par an –, sapeurs-pompiers volontaires dans un autre centre de secours, voire dans un autre département ?

Troisièmement, quelle est l’articulation SDIS-SAMU dans vos départements respectifs et quelle est la position de l’ADF à ce sujet ?

M. Joseph Kergueris. Il faudrait consacrer tout le temps restant à l’articulation SPP-SPV… Je vous renvoie au texte que nous avons préparé à ce sujet. Nous avons une position plutôt souple.

Concernant le temps de travail, nous sommes ouverts à tout à condition que les grands principes nationaux s’appliquent : spécificités du travail dans une caserne de sapeurs-pompiers professionnels et dans une caserne de sapeurs-pompiers volontaires, nature des contraintes auxquelles sont soumis les sapeurs-pompiers, transparence absolue. Nous avons un vrai débat avec les syndicats sur le temps et sur la nature du travail.

Compte tenu de la particularité des risques auxquels sont confrontés aujourd’hui les sapeurs-pompiers, la présence des sapeurs-pompiers professionnels chez les volontaires est souvent utilisée comme temps de formation spécifique.

L’articulation SDIS-SAMU est au cœur d’un vrai débat. Je suis mal placé pour en parler puisque le médecin qui est colonel des pompiers de mon département est le directeur d’un des principaux SAMU. Entre les « blancs » et les « rouges », il y a un modus vivendi, mais contractuel.

On évoque peu un troisième élément du triptyque : les ambulances privées.

M. Robert Cabé. L’articulation SDIS-SAMU ne pose pas de difficultés puisque nous avons signé la convention tripartite. Cependant, la sous-rémunération des SDIS lorsqu’ils accomplissent des missions qui ne sont pas les leurs pour pallier la carence du SAMU est un véritable scandale : 105 euros l’intervention contre 365 euros lorsque c’est un ambulancier. L’État a procédé à un arbitrage extrêmement favorable aux ambulanciers qui coûte cher à la sécurité sociale et qui devrait être corrigé.

Concernant votre deuxième question, pour moi, il n’y a pas des pompiers professionnels d’un côté et des sapeurs-pompiers volontaires de l’autre. J’ai rayé de la liste 300 sapeurs-pompiers volontaires parce qu’ils n’accomplissaient plus ni la formation, ni les manœuvres. Dans le même temps, j’ai pu, grâce à la rénovation des casernes et à l’achat de matériels corrects, recruter 700 pompiers volontaires, après avoir baissé, comme je l’ai indiqué, le nombre de pompiers professionnels de 10 % en six ans. Sur une intervention, c’est le pompier le plus gradé, qu’il soit professionnel ou volontaire, qui commande. Cela change énormément le cours des choses.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. Ma question était différente : est-il normal que les SPP soient SPV en dehors de leur temps de garde ?

M. Robert Cabé. Je vais être sincère : je l’ai fait dans des cas de dépassement d’horaires. Lorsqu’une intervention dépasse huit heures de quelques minutes, le double statut apporte une souplesse d’organisation.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. C’est une niche fiscale !

M. Robert Cabé. Cela n’est pas l’objectif. Toutefois, le fait de systématiser l’articulation SPP-SPV peut être très mal vécu. La maîtrise des dépenses des SDIS, qui sont dues pour 73 % – et non 80 % – aux salaires, passe, selon moi, par le développement du volontariat et par la maîtrise du nombre de pompiers professionnels.

Pour ce qui concerne le temps de travail, j’ai été tenté d’appliquer les 3x8 mais je me suis rendu compte que cela serait plus coûteux pour le SDIS. Aujourd’hui, 24 heures de présence représentent 16 heures de travail. Avec les 3x8, il faudrait payer les 24 heures. Si une heure de présence en caserne est prise en compte comme une heure de travail, la question pourra être reconsidérée. On pourra imaginer d’appliquer les 2x8 pour assurer une couverture de 7 heures à 23 heures, période où il y a le plus d’interventions, par des professionnels, la nuit et le week-end étant couverts par des volontaires.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. L’ADF a-t-elle mené une réflexion, voire une action, pour promouvoir la mutualisation, d’une part des achats de matériel, d’autre part des moyens et des dépenses en matière de formation, étant rappelé qu’il existe 80 écoles locales ?

M. Joseph Kergueris. L’ADF n’est pas l’autorité de tutelle de l’ensemble des départements français. Le débat est ouvert et les points de vue sont très différents. C’est souvent d’ailleurs lors de leur rencontre à l’ADF que les responsables des SDIS débattent par le menu des questions que vous avez posées.

Concernant les écoles de formation, tout dépend de ce qu’on met derrière le mot : cela peut être de simples plateformes d’entraînement comme des plateaux techniques très coûteux. Nous utilisons, pour notre part, une entreprise privée d’offre de services qui intervient normalement pour les industriels. Nous vous renvoyons au texte que nous avons préparé à ce sujet.

M. Robert Cabé. Je laisse Mme Élisabeth Maraval-Jarrier compléter au nom de l’ADF.

Mme Élisabeth Maraval-Jarrier, chef du service juridique à l’Assemblée des départements de France. Les écoles départementales s’occupent de la formation des volontaires. Une réflexion à leur sujet vient de débuter à l’ADF et porte essentiellement sur leur équipement. Un début de mise en œuvre est réalisé dans les départements alsaciens mais, comme cela fait relativement peu de temps que les départements sont aux commandes, cela n’a pas encore produit les effets souhaités.

La mutualisation concerne non seulement les achats de matériel, par le biais de groupements d’achat, mais également les fonctions et les personnels dans les secteurs comme l’informatique, les services juridiques ou les services immobiliers, ou encore l’organisation des ateliers au sens large du terme. Or il existe des obstacles juridiques à leur réalisation parce que les dispositions du code général des collectivités territoriales concernant les SDIS n’ont été conçues que dans la relation SDIS/Communes et EPCI. Il y a manifestement un toilettage à faire en la matière.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Si la réglementation européenne nous imposait de considérer chaque heure de présence sur le lieu de travail comme une heure de travail, cela ne remettrait-il pas en cause la garde de 24 heures ?

Mme Élisabeth Maraval-Jarrier. Quand on regarde la jurisprudence, notamment la récente décision du tribunal administratif de Rennes contre le SDIS du Finistère ou ce qui s’est passé pour le SDIS de La Réunion, on s’aperçoit que toute la problématique repose sur la définition du travail effectif pendant la période de garde. Le décret parle d’équivalences. Or je ne pense pas que la réglementation européenne condamne les équivalences car le même problème se pose dans le domaine social avec les heures de veille. Le rapport présenté à la Conférence nationale sur les services d’incendie et de secours (CNSIS) sur le temps de travail fait le point de la réglementation. Nous vous en fournirons une copie. On s’oriente plus vers un assouplissement du régime des équivalences que vers une vraie définition une heure pour une heure.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Les débats sur la réglementation européenne sont en cours et il y a un risque.

Mme Élisabeth Maraval-Jarrier. Dans son bilan du décret de 2001, l’ADF a indiqué que les présidents de SDIS souhaitaient avoir un peu de temps devant eux afin de ne pas avoir à sortir brusquement du système actuel, sachant que les syndicats demandent à conserver les gardes de 24 heures, avec une heure de présence comptée comme une heure de travail. Une sortie brusque du système actuel provoquerait un séisme financier.

M. David Habib, Président. Nous vous remercions, messieurs et madame.

M. Robert Cabé. Nous comptons sur vous pour supprimer la double tutelle !

M. David Habib, Président. Nous allons en parler au préfet que nous recevons après vous.

À 11 h 00 : M. Bernard Niquet, préfet de la région Lorraine et de la Moselle, préfet de la zone de défense Est

Présidence de M. David Habib

M. David Habib, Président. Nous sommes heureux d’accueillir M. Bernard Niquet, préfet de la région Lorraine et de la Moselle, préfet de la zone de défense Est, après que nos trois rapporteurs – M. Georges Ginesta, membre de la commission des Finances, M. Thierry Mariani et M. Bernard Derosier, tous deux membres de la commission des lois – ont souhaité entendre un préfet de zone concernant son rôle dans la mise en œuvre et la coordination de la sécurité civile.

Déjà ce matin, lors de l’audition de différents acteurs de la société civile, dont trois directeurs de services départementaux d’incendie et de secours – SDIS – et deux représentants de l’Assemblée des départements de France (ADF), la question de la gouvernance et du rôle de l’État, donc des préfets, a été soulevée à plusieurs reprises.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Monsieur le préfet, je commencerai par une question provocante : le préfet a-t-il encore sa place dans le dispositif, sachant – point sur lequel les présidents de conseil général que nous avons auditionnés ont appelé notre attention –, d’une part, que les maires exercent un pouvoir de police, et d’autre part, que c’est le département qui paie en la matière ?

M. Bernard Niquet. Avant de répondre à votre question, afin de mieux présenter mon rôle, permettez-moi de vous parler de la zone de défense Est, dont je suis le préfet. Cette zone est très grande puisqu’elle comprend 900 kilomètres de frontières – avec la Belgique, le Luxembourg, l’Allemagne et la Suisse – et recouvre cinq régions – la Lorraine, dont je suis le préfet, l’Alsace, la Champagne-Ardenne, la Bourgogne et la Franche Comté – et dix-huit départements. C’est une zone confrontée à d’importants risques technologiques puisqu’elle compte une centrale de production nucléaire, cinquante-cinq établissements industriels, cinq grands barrages, des dépôts pétroliers, trois installations prioritaires de défense et douze établissements classés « Seveso seuil haut ». Elle est régulièrement traversée par des matières dangereuses, en particulier par le train Castor, qui achemine les déchets nucléaires de La Hague vers l’Allemagne.

La zone de défense Est doit faire face à des risques liés aux infrastructures routières, en raison de la présence de grands tunnels, et à des risques ferroviaires, avec les lignes TGV Sud et Est, des gares importantes, les ports de Strasbourg et de Metz, et des aéroports – Bâle-Mulhouse, Strasbourg, Metz-Nancy-Lorraine, Chalons-Vatry.

Elle doit également faire face aux risques naturels que sont les inondations, avec trente-deux cours d’eau répertoriés, et les séismes, ainsi qu’aux risques liés à des manifestations comme le Bol d’Or, sur le circuit de Nevers-Magny-Cours, les Eurockéennes de Belfort et divers grands rassemblements de gens du voyage. C’est ainsi que l’été dernier, une vingtaine de milliers de gens du voyage se sont rassemblés, avec 3 000 caravanes, sur la base de Toul-Rosières, dans le département de Meurthe-et-Moselle.

Une telle situation nécessite une approche supradépartementale, seule susceptible de mobiliser des moyens exceptionnels, de mutualiser les formations et de planifier les opérations, tout en laissant la gestion de crise aux acteurs les plus proches que sont les préfets de département et les maires, ceux-ci conservant au sein de leur commune la plénitude de leurs attributions.

Lorsque surviennent des crises, le préfet de département assure la coordination entre les services de gendarmerie, de police nationale, les SDIS et divers services de sécurité comme le SAMU et le SMUR.

Le préfet de zone, quant à lui, assure la mise en cohérence des moyens lors de crises importantes qui ne peuvent être assumées par le seul département, sans toutefois se substituer aux autorités locales. Voilà quelques jours, nous avons participé, au sein de la zone de défense Est, à un exercice national de pandémie grippale, qui a mobilisé les centres opérationnels tant au niveau national que zonal. De même, nous contribuons à la préparation du prochain sommet de l’OTAN, qui se tiendra à Strasbourg les 3 et 4 avril en planifiant le dispositif de secours, en relation avec les dix-huit SDIS de la zone. L’aspect opérationnel de cette opération, qui représente la mobilisation de 300 engins et de 1 100 personnes, sera confié aux préfets des départements concernés et au préfet de la région Alsace.

Le préfet, représentant de l’État, a donc toute sa place dans le dispositif. Il ne s’agit pas d’un retour de l’État, celui-ci n’ayant jamais été absent, mais d’un travail de « coproduction ». Lorsque survient une crise grave ou un accident, le préfet est chargé de la préparation des opérations et de la mise en œuvre des plans, en collaboration avec l’ensemble des partenaires.

Nous savons tous, monsieur le député, que lorsque survient un drame, qu’il soit lié au vent, au feu, au froid ou à l’eau, c’est vers le préfet, donc vers l’État, que se tourne la population. C’est au préfet qu’il appartient de répondre aux questions qu’elle se pose, avec ses moyens propres et, si nécessaire, des moyens externes. Sa place est donc pleine et entière dans le dispositif. Afin de pouvoir faire face, jour et nuit, aux drames qui surviennent, le préfet est en contact permanent avec le terrain. Généralement, le sous-préfet de permanence ou le directeur de cabinet du préfet filtre les informations et juge s’il convient que le préfet se rende sur les lieux du drame. Ce dernier, je le répète, est irremplaçable dans la gestion des crises quotidiennes. Je suis préfet depuis plusieurs années, et j’ai souvent été confronté à des drames. Tous ont nécessité ma présence aux côtés du maire de la commune.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Vous parlez de coproduction. Il y a pourtant bien quelqu’un qui paie.

M. Bernard Niquet. Dois-je rappeler que l’effort de l’État en matière de sécurité civile avoisine les 900 millions d’euros ?

Il est vrai que, par l’intermédiaire du préfet, c’est finalement l’État qui commande, mais il le fait à parité avec les maires, qui sont des élus. En matière de gestion des risques, les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques ne sont arrêtés par le Préfet qu’après avoir été approuvés par le conseil d’administration du SDIS, auquel sont associés les membres du conseil général et les maires, également associés au niveau national dans le cadre de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS). Il s’agit donc bien d’une coproduction.

Souhaitez-vous, monsieur le député, que le préfet disparaisse de la coordination ?

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Pas du tout ! Compte tenu des risques qui existent dans votre région, il est évident que l’État a un rôle à jouer. Mais je ne suis pas persuadé que la présence du préfet soit nécessaire lors des accidents de la circulation, par exemple.

M. Bernard Niquet. Monsieur le député, en juin dernier, un dramatique accident de la route s’est produit près de Metz. Je me suis naturellement rendu sur les lieux, où se trouvaient le sous-préfet de Forbach, territorialement compétent, et les services de gendarmerie. Je n’ai pas eu à prendre la moindre décision, car les dispositifs de secours ont très bien fonctionné, mais je considère que ma présence était indispensable. Et je puis vous assurer que le maire était heureux de pouvoir compter sur le préfet pour annoncer aux parents la mort de leur enfant ! Par mon intermédiaire, c’est l’État qui était présent.

Ce drame m’a permis en outre d’insister auprès du président du conseil général pour que soit enfin installé un radar sur ce tronçon routier. L’État régalien ne doit pas se contenter, avec le préfet, d’exercer son autorité : il doit apporter une valeur ajoutée et faire preuve d’humanité lorsque des drames affectent nos concitoyens.

M. Bernard Derosier. Bien loin de nous l’idée de vouloir diminuer le rôle des préfets. Cependant, estimez-vous, en votre qualité de préfet de département, que le président du SDIS pourrait, au même titre que le maire, assumer la responsabilité opérationnelle des opérations ? La coordination entre les SDIS et les SAMU des différents départements de votre zone est-elle satisfaisante ?

M. Bernard Niquet. Le président du SDIS est parfaitement capable d’assurer cette coordination, mais les pompiers, les services de police nationale et de gendarmerie sont sous l’autorité directe et immédiate du préfet de département.

Je reviens sur la notion de coproduction. La responsabilité du maire se limite à la commune, tandis que celle du préfet, plus générale, s’applique lors des crises plus graves qui nécessitent l’intervention d’autres partenaires, et donc une plus large coordination.

S’agissant de celle entre le SDIS et le SAMU, je n’ai pas connaissance du moindre dysfonctionnement dans le département de la Moselle, pas plus que je n’en avais connu dans les départements de la Vienne et des Yvelines. Les comités départementaux fonctionnent en parfaite synergie dans tous les départements.

En matière de santé, l’État, en cas de crise urgente, intervient, dans le cadre de la zone de défense, au moyen des services qui relèvent, d’une part, des agences régionales d’hospitalisation et, d’autre part, du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire. Récemment, ces derniers ont été regroupés en DREAL – direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement – dont le directeur, pour la région Lorraine, est également le directeur régional de l’industrie, qui, lui-même, est le correspondant des DREAL des quatre autres régions qui constituent la zone de défense. Il participe ainsi, au niveau zonal, à la planification des risques sur l’ensemble de la zone.

Un tel regroupement n’existe pas pour les actuelles agences régionales d’hospitalisation, ni pour les futurs établissements que seront les agences régionales de santé. Il serait utile que l’État central, à travers le préfet de zone et le préfet délégué pour la zone de défense, dispose d’un interlocuteur unique, qui représenterait l’ensemble des régions. Or, les textes en préparation n’en font pas mention.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Le rôle de coordination et de représentant de l’État assumé par le préfet est incontestable, mais les préoccupations de notre Mission sont essentiellement financières : la réflexion engagée par la commission des Finances a pour objet de faire cesser l’inflation budgétaire, en particulier celle qui affecte les SDIS. L’État maîtrise parfaitement le budget qu’il consacre aux SDIS – même si nous le jugeons insuffisant : bien qu’il assume l’achat des aéronefs, indispensables pour combattre les feux de forêt, ses dépenses sont en effet restées stables. À l’inverse, celles engagées par les SDIS, qui atteignent 4,2 milliards d’euros, ont augmenté depuis 2001 de 45 %.

Les SDIS doivent parvenir à mutualiser leurs achats et à freiner l’embauche permanente de sapeurs-pompiers, dont les salaires représentent presque 80 % des dépenses. Or, leur nombre est passé de 28 000 à 38 000 !

Il convient, en outre, d’éviter les doublons entre l’assurance maladie et les pompiers. Sait-on que celle-là paie pour des ambulances en faction – pour un coût qui dépasse les 300 euros la nuit – et qui, de ce fait, ne sont pas utilisées pendant ce temps dans les hôpitaux, ce qui n’empêche pas que ceux-ci sortent, l’accroissement de leur quantité de travail justifiant ainsi leur demande supplémentaire en matériel et en hommes ? Il faut savoir qui décide, entre le 18 et le 15.

M. Bernard Niquet. Je ne pourrai vous aider à freiner l’inflation du budget des SDIS, mais je vous suggère d’explorer certaines pistes, comme l’utilisation du fonds d’aide à l’investissement – FAI – qui intervient aujourd’hui pour 8 à 10 % de leurs investissements, même si ce fonds, financé par l’État, n’a pas donné les résultats attendus par l’État et la représentation nationale en n’ayant pas su éviter le saupoudrage.

Son objectif était de mettre à disposition des SDIS des matériels utilisables par tous et donc susceptibles d’être mutualisés, mais il a été utilisé différemment selon les zones. Pour le répartir, certaines se sont appuyées sur les quotas de population, d’autres ont préféré soutenir les investisseurs ou encore, comme la zone Est, prendre en compte les aspects fiscaux de chaque département.

Le dispositif avait été salué par la Cour des comptes comme étant le moins mauvais, mais le système fonctionne mal. Lorsque se sont produits les feux de forêt, il y a deux ans, seuls vingt véhicules de feu ont pu être utilisés sur les quatre-vingts véhicules existants, du fait du nombre de sapeurs-pompiers en vacances pendant cette période estivale.

Le FAI, dont le préfet de zone est en quelque sorte le répartiteur, doit évoluer – je parle ici en mon nom personnel, sans engager le directeur de la Sécurité civile ni le ministère de l’Intérieur.

Tout d’abord, l’État a instauré un préciput et conserve une somme de l’ordre de 20 à 23 % de l’ensemble des sommes réparties, ce qui lui a permis de développer les systèmes de communication ANTARES et ACROPOL. Les quelque 80 % restants sont répartis entre les zones par les préfets de zone et entre les SDIS, après avis des commissions locales au sein desquelles, je le rappelle, les élus sont représentés.

La procédure administrative est tellement lourde que les délais sont très souvent dépassés, rendant impossible l’achat des équipements. Il serait plus simple de déléguer cette responsabilité au préfet de zone, qui pourrait effectuer la répartition en s’appuyant sur les SDIS. Je rappelle qu’à ce jour, nous ne connaissons pas encore le montant du fonds d’aide à l’investissement pour l’année 2009.

Une autre formule consisterait à supprimer le préciput. L’État, par l’intermédiaire de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS), fixe aux préfets de zone des priorités en matière d’acquisition de matériel. Ces derniers, lorsqu’ils procèdent à la répartition du fonds, privilégient les systèmes de communication ainsi que les départements les plus modestes, qui n’ont pas toujours les moyens d’acquérir des équipements. Pourquoi, alors que dans certains départements l’aide du FAI n’excède pas 4 000 euros, ne pas accorder une prime à ceux qui s’associent avec un département voisin pour mutualiser l’acquisition de matériels ? Pour la mise en œuvre d’ANTARES, par exemple, une convention a été établie entre l’État et le SDIS.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. La double commande est source de dépenses supplémentaires. Après les inondations dramatiques de Vaison-la-Romaine, le département du Vaucluse s’est suréquipé pour pouvoir faire face à des catastrophes improbables. Les responsables politiques ont tendance à engager les dépenses nécessaires pour prendre le plus de précautions possibles.

M. David Habib, Président. Le Président du conseil d’administration du SDIS des Landes nous a indiqué que le préfet avait exigé que le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques (SDACR) couvre les risques technologiques, bien qu’il n’existe pas la moindre usine chimique dans le département des Landes. Même s’il doit être approuvé par le conseil d’administration du SDIS, le SDACR semble traduire la volonté de couvrir un maximum de risques.

M. Bernard Niquet. Cette volonté existe, j’en conviens, mais les catastrophes n’arrivent pas qu’aux autres. Lorsque j’étais préfet des Yvelines, je me suis rendu impopulaire aux yeux du maire de Maisons-Laffitte, M. Jacques Myard, et du maire du Pecq, le sénateur Alain Gournac, pour les avoir empêchés de construire un lycée en zone inondable, considérant que la crue centennale n’est pas réservée au voisin. Le ministre de l’Environnement de l’époque, M. Serge Lepeltier, s’est déplacé à deux reprises, et je me suis même retrouvé dans le bureau du Premier ministre, puis dans celui du Président de la République. M. Myard étant très pratiquant, je lui ai suggéré alors d’en référer au pape… En tout cas, l’évêque de Versailles, puisqu’il s’agissait d’un lycée catholique, m’a remercié d’avoir su me montrer ferme, car le lycée a finalement été construit à Sartrouville, dans un superbe environnement.

M. David Habib, Président. C’est tout le problème de la capacité des élus à évaluer les risques.

M. Bernard Niquet. Il y a quelques années, en qualité de collaborateur du précédent chef de l’État, je me suis rendu dans la Somme après de fortes inondations, où j’ai rencontré, en compagnie du maire d’Amiens, M. de Robien, des personnes ruinées, matériellement et moralement. Toutes posaient la même question : pourquoi, voilà trente ans, l’État nous a-t-il laissé construire dans ces zones ? Je n’ai jamais oublié cela. Pourtant, si le préfet de l’époque avait pris des arrêtés d’interdiction, que n’aurait-il entendu – y compris de la part de certains élus ?

M. David Habib, Président. Nous vous remercions d’avoir bien voulu répondre à nos questions.

À 11 heures 45 : M. Marc Giroud, directeur du service d’aide médicale d’urgence – SAMU – de Pontoise, président de SAMU de France

Présidence de M. David Habib

M. David Habib, Président. Ce matin, nous avons eu la volonté d’explorer la réalité du terrain des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), en auditionnant des directeurs de SDIS, des présidents de conseil général et un préfet de zone. Comme M. Georges Ginesta l’a rappelé, notre mission d’évaluation et de contrôle a pour but, d’abord, de vérifier la bonne utilisation des fonds publics, ensuite, de trouver les moyens d’éviter une inflation des demandes en la matière.

Les services d’aide médicale d’urgence (SAMU) ont été cités à plusieurs reprises lors de nos premières auditions, et il nous a semblé utile d’entendre un de leurs responsables. M. le docteur Marc Giroud, directeur du SAMU de Pontoise, a accepté de participer à nos travaux.

Nos trois rapporteurs sont M. Georges Ginesta, de la commission des Finances, M. Bernard Derosier et M. Thierry Mariani, membres de la commission des Lois.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. Monsieur le directeur, nous souhaitons vous entendre expliquer, à partir de votre expérience de l’ensemble du territoire national, comment s’articulent aujourd’hui les SAMU et les SDIS, eu égard à quelques tensions antérieures alimentées par les uns et par les autres. Cette relation est-elle satisfaisante, a-t-elle des conséquences financières et peut-elle être améliorée – notre collègue Ginesta rappelant régulièrement la nécessité de diminuer les dépenses des SDIS ?

M. Marc Giroud. Une précision : je suis le directeur du SAMU de Pontoise, mais aussi le président de SAMU de France.

La question des finances n’étant pas au cœur de mon métier – de mon savoir et de mon expérience – ni de celui de SAMU de France, je vous répondrai donc plutôt sous l’angle de la coordination et de ses retentissements positifs ou négatifs, sachant qu’une bonne coordination contribue à dépenser efficacement et à optimiser les moyens.

À mes yeux, la coopération entre SAMU et pompiers est beaucoup plus simple qu’on ne le dit. Vous évoquez des tensions alimentées de part et d’autre, mais citez-nous des cas où SAMU de France les a alimentées ! Nous ne nous situons pas du tout dans ce registre et je ne suis donc pas là pour porter des griefs. Lorsque les ministres nous ont réunis, à la demande du Président de la République, il y a maintenant un an, pour travailler sur le fameux référentiel commun de l’organisation des secours à personne et de l’aide médicale d’urgence, je leur ai dit que notre travail en commun avec les sapeurs-pompiers est plus que bon – il est exemplaire – et je leur ai demandé de nous aider en nous indiquant d’autres services publics qui coopèrent mieux et plus que nous. J’attends la réponse des ministres à cette question et l’exemple qui nous serait ainsi donné ! Au contraire, certains pourraient s’inspirer de nos pratiques car, même si des difficultés entre SAMU et pompiers se présentent de temps en temps, c’est précisément parce que nous travaillons beaucoup ensemble et au quotidien.

La relation pompiers-SAMU est exemplaire grâce à notre complémentarité et, surtout, à notre culture commune. Je reconnais aux pompiers, et c’est - j’en suis certain - réciproque, le sens du service public et de l’engagement auprès des malades. Entre eux et nous, c’est viscéral, chromosomique, nous vivons cet engagement en permanence et il nous rapproche. On ne peut pas en dire autant d’autres partenaires ; j’en parlerai. Et lorsque nous nous sommes réunis voici un an pour élaborer ce référentiel commun, c’est précisément le critère patient – l’intérêt du malade – qui a permis aux deux parties de s’entendre : à chaque fois que l’un démontrait à l’autre que telle pratique était préférable, moins compliquée, plus rapide pour le patient, nous tombions aussitôt d’accord.

Dans le courrier par lequel j’ai été convié à participer à cette audition, vous m’avez demandé à quoi sert le référentiel. Les textes que nous avions précédemment écrits – auxquels j’avais contribué en 1990 – ayant vieilli, il était intéressant de les mettre au goût du jour, et cet exercice, certes long et parfois difficile – une centaine d’heures – s’est révélé très productif. Ce référentiel décline trois principes.

Le premier est que la régulation médicale exercée par les SAMU est déterminante pour le « juste soin ». Nous n’appliquons évidemment pas le juste soin en fonction de préoccupations économiques, mais pour répondre au besoin du patient. Cela étant dit, cette régulation est sans aucun doute positive au plan économique car elle permet de dépenser en fonction d’une utilité appréciée par le médecin régulateur.

Le deuxième principe est celui de la médicalisation par les ambulances du SAMU, mais seulement quand c’est nécessaire.

Le troisième principe – mentionné en premier dans le texte – est la proximité, qui met en avant l’avantage des sapeurs-pompiers, toujours les plus rapides.

Ce référentiel apporte trois choses.

D’abord, il permet d’accroître la rapidité à différentes étapes, car nous avons prévu des départs réflexes, des bilans simplifiés, mais aussi des automatismes, des absences de discussions – et le Président de la République a eu raison d’être très ferme sur ce dernier point qui relève du bon sens. Dans certains cas en effet, on parlotait alors qu’il était possible d’agir tout de suite quitte, éventuellement, à en discuter après.

Le référentiel facilite ensuite la coordination grâce notamment à une information systématique et au développement de l’informatique dans une perspective de progrès.

Enfin – et c’est formidable –, nous avons créé ensemble, formellement, une démarche qualité qui n’existait auparavant que de manière informelle.

Restent deux problèmes.

Premièrement, les difficultés dont vous faites état en matière de coordination existent surtout entre pompiers et ambulanciers privés – et non entre pompiers et SAMU. Ces problèmes sont lourds, pratiquement ingérables, et cause des doublons. Autant il est possible d’améliorer encore certains points dans la relation pompiers-SAMU, même si elle est déjà exemplaire, autant je ne sais pas comment faire s’agissant des pompiers et des ambulanciers privés. Les ambulanciers nous disent vouloir faire avec nous exactement comme nous faisons avec les pompiers, mais nous n’avons pas besoin de faire avec l’un ce qui est déjà très bien fait avec l’autre, car les ambulanciers ne respectent, bien souvent, ni les délais ni leurs engagements pris avec nous…, sans compter les problèmes de formation, d’équipements et même de commandement ! En cas de problème – et c’est rare – avec les sapeurs-pompiers, nous savons à qui nous adresser pour le régler, pas avec les ambulanciers privés.

Cette situation s’ajoute à celle des médecins généralistes, sur laquelle vous légiférez dans le cadre de la loi hôpital, patient, santé, territoires. Bon courage, car il n’y a pas forcément les troupes sur le terrain ! Il faut être réaliste : nous assumons, avec les pompiers, ces difficultés.

Deuxièmement, depuis quelque temps, les pompiers recrutent des infirmiers de sapeurs-pompiers (ISP) – l’absence de concertation préalable sur ces ISP a d’ailleurs alimenté nos récentes discussions –, lesquels se sont mis à accomplir des actes allant au-delà des compétences des infirmiers, avec tous les problèmes que cela peut poser en termes de sécurité et de qualité des prises en charge des patients. En outre, l’implantation de ces ISP crée des doublons en certains endroits du territoire déjà bien couverts par le service mobile d’urgence et de réanimation (SMUR). De plus, ces infirmiers ont presque toujours été recrutés dans les hôpitaux, dont on connaît les problèmes d’effectifs infirmiers. Ils sont payés plus cher et bénéficient d’incitations plus fortes, d’exonérations d’impôt, etc. Résultat : si nous demandons à une infirmière hospitalière agissant comme volontaire chez les sapeurs-pompiers de venir le lendemain travailler à l’hôpital, elle nous répond par la négative car elle sera chez les pompiers ! Enfin, ce recrutement a été mis en place sans coordination des plannings. Même si cette situation n’est pas du tout de l’ordre de l’exemplaire, elle est cependant marginale et nous en discutons. Le référentiel commun aborde timidement ce problème, mais seulement dans les perspectives, des protocoles d’emploi de ces infirmiers étant prévus à l’échelle nationale, et nous participerons, avec la Haute autorité de santé, à leur validation. Cependant, rien n’est prévu concernant l’implantation territoriale des ISP. Quant aux conventions entre les hôpitaux et les sapeurs-pompiers, nous n’avons pas encore commencé à y travailler.

En résumé, sur le plan de la coordination, les relations entre sapeurs-pompiers et SAMU sont excellentes, l’ombre des infirmiers de sapeurs-pompiers ne nous préoccupant que secondairement.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Un exemple : s’ils sont appelés par le directeur d’une maison de retraite en raison de l’indisponibilité de l’ambulance, les pompiers ont-ils le droit sans être accompagnés d’un médecin de transporter une personne qui n’est pas malade, mais simplement âgée et sous perfusion ?

M. Marc Giroud. C’est vous qui votez la loi ! Il ne m’appartient pas de vous répondre.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Si, vous êtes là pour ça !

M. Marc Giroud. Il est bien que le pompier puisse le faire dans le cadre où nous travaillons aujourd’hui, à savoir en lien avec la régulation médicale qui apprécie au cas par cas – il n’est pas possible de répondre de manière générale à votre exemple. C’est d’ailleurs ce qui se fait dans la pratique, de manière sûre et efficace.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Le sapeur-pompier a besoin d’une autorité médicale pour effectuer le transport.

M. Marc Giroud. Elle fonctionne, monsieur le député !

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Si vous vous entendez parfaitement entre vous, ce n’est pas forcément le cas avec l’ensemble du corps médical, notamment avec les ambulanciers qui en font partie !

M. Marc Giroud. Les ambulanciers font plutôt partie du système de soins.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Si nous sommes réunis aujourd’hui, c’est pour appréhender le problème dans son ensemble.

M. Marc Giroud. Vous ne verrez pas de pompier faire, dans une maison de retraite, quelque chose qui n’a pas été coordonné, validé par le médecin régulateur. Même si vous pouvez me citer un cas, globalement ce n’est pas ainsi que cela marche !

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Ce n’est pas ainsi que cela devrait marcher.

M. Marc Giroud. Je vous donne mon opinion : ce système de coordination, de bilan sur place fonctionne remarquablement bien – avec sans doute quelques loupés… comme partout.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Autre question : sur la coordination entre le 15 et le 18, qui décide du prompt secours ? S’il y a prompt secours, ce sont les sapeurs-pompiers, sinon c’est le staff médical.

M. Marc Giroud. C’est le cas.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Vous êtes dans un monde parfait !

L’assurance-maladie paye plus de 300 euros la nuit des ambulances en astreinte, qui ne sont pas forcément utilisées si, l’appel étant reçu sur le 18, le pompier décide d’envoyer ses collègues faire l’intervention. Cela autorise les sapeurs-pompiers à demander toujours plus d’effectifs et plus de matériels, la sécurité sociale – et donc in fine l’assuré – continuant à payer des ambulances en astreinte sous-utilisées. Aujourd’hui, il faut coordonner les deux, nous dire qui doit faire quoi, qui a autorité sur qui !

M. Marc Giroud. Vous soulevez deux problèmes : celui de la relation entre le 15 et le 18 et celui des ambulanciers privés. Sur le premier, mon opinion de directeur de SAMU est largement partagée par mes collègues : la liaison 15-18 fonctionne bien. Sur le second, je le répète, la coordination entre pompiers et ambulanciers est exemplaire de ce qu’il ne faut pas faire !

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Les pompiers appellent-ils systématiquement le staff médical ?

M. Marc Giroud. Absolument.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. C’est le malade qui appelle le 15 ou le 18 et le régulateur apprécie par téléphone qui il faut envoyer. Le SAMU et les services des sapeurs-pompiers ont des missions différentes : la médecine pour les SAMU, le transport pour les SDIS. Ces derniers sont donc « en concurrence » avec les ambulanciers qui vivent à 300 euros la nuit – le service public étant indemnisé à hauteur de seulement 100 euros lorsqu’il intervient. Le hiatus est là. Je ne suis pas sûr que le SAMU – mais votre avis nous intéresse – puisse réorganiser cela différemment ; c’est aux pouvoirs publics de fixer les règles d’intervention entre ambulances privées et sapeurs-pompiers en fonction de la nature des missions.

M. Marc Giroud. Je suis totalement d’accord.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Effectivement, notre objectif étant de supprimer les doublons pour ne pas payer deux fois – via l’assurance-maladie et les impôts –, la position de chacun doit être clarifiée.

M. Marc Giroud. Je suis complètement d’accord, mais je m’avoue un peu incompétent. Autant je sais ce qu’il faut faire pour améliorer la relation entre SAMU et pompiers, et nous y travaillons – c’est une dimension importante de ma vie professionnelle et de celle de mes collègues dans les SAMU – avec une grande satisfaction car notre système est efficace et nous l’améliorons encore ; autant je ne sais pas faire ce que vous ne faites pas, c’est-à-dire le partage des compétences et des responsabilités entre pompiers et ambulanciers privés. Il ne faut pas demander au médecin régulateur du SAMU de palier la carence de l’organisation nationale…

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Ce qui est demandé ici, c’est de réduire la dépense globale !

M. Marc Giroud. Le médecin régulateur n’a pas vocation à réduire la dépense ; son art est de qualifier le cas à partir d’un corpus de références qui lui sont données par la loi, les recommandations professionnelles, la Haute autorité de santé, les comités départementaux de l’aide médicale urgente et des transports sanitaires. Il discute, comprend, interprète, évalue les risques et décide, par exemple, de faire entrer le patient dans la catégorie de l’asthmatique à un niveau de gravité donné. Ensuite, les auxiliaires appliquent, déclinent la qualification du cas en déterminant le schéma dans lequel va s’inscrire le patient, selon, par exemple, qu’il se trouve en milieu rural ou en milieu urbain.

Personne n’a jamais réglé ce problème – qui est selon moi une des tares de notre système de secours et de soins d’urgence –, et ce n’est pas au médecin régulateur de le faire.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. C’est vrai : il faut régler ce problème du transport soit par la voie législative, soit de façon réglementaire afin de préciser les missions des uns et des autres.

Des problèmes se sont posés – je ne sais pas s’ils existent toujours – quand, en raison de l’insuffisance de moyens des SAMU ou de la décision du régulateur de ne pas envoyer le SAMU, les sapeurs-pompiers ont dû assumer la mission de transport, d’où leur sentiment d’être taillables et corvéables à merci. C’était le sens de ma question tout à l’heure, à laquelle vous avez répondu en expliquant que les choses s’étaient aplanies et régularisées grâce à des conventions départementales.

M. Marc Giroud. En cas de problème, cela retombe sur les sapeurs-pompiers et le service hospitalier d’accueil ! Mais après tout, c’est la noblesse et la mission du service public. En revanche, nous vivons difficilement le discours actuel selon lequel nous devons, théoriquement, travailler avec les ambulanciers privés et les médecins généralistes car, non seulement nous les cherchons, mais il nous est reproché de trop utiliser les sapeurs-pompiers et de surcharger les services d’urgence sur lesquels nous nous replions ! Notre but est toujours d’apporter aux malades la solution la moins mauvaise et, à cet égard, nous avons la satisfaction, dans les cas où nous faisons agir – même à tort sur le plan de la qualification des rôles – le pompier et l’hôpital, de fournir aux malades un service d’un excellent niveau sur le plan de la sécurité et de la qualité ! Nous ne laissons pas les gens « sur le carreau » ! Que cela coûte cher est un autre problème, notre première vocation étant d’assurer aux malades une prise en charge efficace, quelle que soit leur condition sociale.

Il existe donc deux difficultés importantes aujourd’hui. En interne aux pompiers, le positionnement, un peu mystérieux, des infirmiers de sapeurs-pompiers, qui entraîne des doublons. Et, surtout, le problème jamais résolu des ambulanciers privés et de leur place dans les urgences. De plus, le mode de financement des ambulanciers privés – un forfait et une décote de 60 % de leurs tarifs – est très mauvais. Cette invention de l’assurance-maladie marche bien en milieu rural, mais pas en ville. En milieu rural, l’ambulancier travaille généralement avec sa femme, elle-même ambulancière ; ils touchent l’astreinte en sortant une fois toutes les trois nuits et leur situation est confortable. En revanche, en ville, les ambulanciers sont employés, ils dorment dans un arrière-fond d’hôpital ou dans un hôtel à bon marché, l’entreprise ne s’en sortant pas avec plusieurs interventions dans la nuit car, avec la décote de 60 %, elle y perd par rapport au tarif de base. Ce système soi-disant incitatif, mais moins payé pour la nuit que pour la journée n’a pas de sens et est une des causes de la carence d’ambulanciers privés. C’est le financement qui pervertit le système et, s’il était corrigé au moins pour les grandes villes – le problème se pose particulièrement en banlieue parisienne et notamment dans mon département –, il y aurait plus d’ambulanciers, et moins de pompiers se plaignant de devoir faire le travail des ambulanciers privés.

On aboutit aussi à de drôles de situations. L’« ambulance des pompiers » est, vous le savez, gratuite pour l’usager. Le service public hospitalier doit donner à ce dernier toutes les informations utiles – c’est une obligation issue de la Charte du patient –, en particulier les conditions dans lesquelles il va être pris en charge. Ainsi, nous expliquons à une dame qui nous appelle qu’elle a besoin d’aller à l’hôpital et qu’elle peut s’y rendre soit avec une ambulance – système payant –, deux personnes pouvant venir la chercher dans une demie heure ou trois quarts d’heure, soit gratuitement avec les sapeurs-pompiers, trois d’entre eux pouvant arriver en un quart d’heure ! Imaginez sa réaction ! (Sourires.) C’est ce système que vous nous demandez d’appliquer au quotidien ! Or lorsque nous avons la faiblesse d’appuyer sur le « bouton rouge », c’est mieux non seulement pour la dame et l’hôpital, car il y a moins d’attente, mais aussi pour nous, eu égard au juge qui, en cas de problème, peut nous reprocher d’avoir fait attendre la patiente, de ne pas avoir contrôlé l’ambulancier, arrivé au bout d’une heure et quart, etc. L’ambulancier, nous ne le tenons pas par la main ! Le pompier, s’il est envoyé, on est sûr qu’il va y aller et faire exactement ce qu’on attend de lui.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. Vive le service public !

M. Marc Giroud. Alors levez cette ambiguïté, monsieur le député, car il y a le service public et le service non public…, et on nous demande d’utiliser le second qui est moins performant !

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Faut-il par conséquent supprimer l’astreinte des ambulanciers privés dans les hôpitaux ?

M. Marc Giroud. Ils ne sont pas vraiment dans les hôpitaux, mais – et il y a une confusion dans votre texte – dans la ville.

Le législateur a écrit dans la loi qu’en cas de carence de l’ambulancier privé, c’est l’hôpital siège du SAMU qui paye la sortie des pompiers…

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Oui.

M. Marc Giroud. Je me demande où vous avez trouvé ça ! On n’a jamais vu dans notre système d’assurance-maladie un prescripteur payeur ! Le payeur, c’est d’ordinaire le malade. On avait pensé, m’a-t-on expliqué, à un effet rétroactif sur le prescripteur… Mais le régulateur s’en moque, sa seule préoccupation étant une prise en charge efficace du patient.

M. David Habib, Président. Votre exemple est tout à fait pertinent.

M. Marc Giroud. Ce dispositif législatif est contre-productif. Cette espèce d’erreur selon laquelle les pompiers sont gratuits et les ambulanciers payants fait que nous allons dans le sens où on nous dit de ne pas aller.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. C’est bien la raison pour laquelle nous sommes réunis aujourd’hui : pour en parler. Je répète ma question : faut-il supprimer les ambulanciers privés payés sous astreinte ?

M. Marc Giroud. Non, les ambulanciers privés ayant selon moi un grand rôle à jouer, il faut s’atteler à trouver un cadre de coordination, de répartition des rôles entre ambulanciers et pompiers. En tant qu’experts ayant un regard particulier, nous pouvons vous donner des avis, ce problème relevant beaucoup plus de politiques générales et de vos décisions que des nôtres.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Nos décisions sont aussi alimentées par des avis compétents.

M. Marc Giroud. Effectivement, aujourd’hui, l’articulation pompiers-ambulanciers mérite d’être complètement réexaminée car elle n’a pas de sens. Comme aurait dit ma pauvre mère, ce n’est ni fait ni à faire ! Puisque vous me demandez de vous aider, je vous donne la solution : allez à Londres et regardez le système ambulancier.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Que font de plus les Anglais ?

M. Marc Giroud. Ils ont mis en place un système national de transport sanitaire englobant ce qui existe dans notre pays chez les pompiers et les ambulanciers privés. Ce système monobloc marche, mais a un défaut important : s’il se met en grève – comme il y a une quinzaine d’années –, il y a des morts. En France, la dualité gendarmes-policiers et pompiers-ambulanciers évite d’avoir une seule jambe sur laquelle sauter.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Qui paye ?

M. Marc Giroud. Le service de santé.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Et l’usager ?

M. Marc Giroud. Je ne saurais pas trop vous détailler le système anglais d’assurance maladie, mais le fonctionnement du système de transport sanitaire y est très satisfaisant, avec cependant par rapport au nôtre le gros défaut de ne pas avoir inclus dans son concept le dispositif SAMU et la régulation médicale.

En conclusion, si un étranger me demande conseil, je lui propose d’aller « faire son marché » et de prendre le système d’ambulances anglais, le modèle SAMU français – car il apporte le juste soin avec la régulation médicale, dispositif globalement très bon, à mon avis le meilleur, même s’il comporte des défauts, et nous sommes assez peu contestés là-dessus – et le système de transport héliporté allemand ou suisse, car si la France fabrique des hélicoptères de qualité, elle ne les a pas bien mis en œuvre dans les secours. Avec tout cela, monsieur le député, vous avez le meilleur système du monde.

Auparavant, le système soviétique était une référence, et nous nous en sommes inspirés. Nous l’avons imité, puis dépassé, et avons inventé le système SAMU. Aujourd’hui dans le monde il y a, en gros, le système anglo-saxon et le système SAMU, ce dernier ayant l’avantage de la réponse adaptée.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Dans toutes les ex-républiques soviétiques, l’un des ministères les plus importants est le ministère des situations d’urgence. Elles continuent à coordonner les secours, même si cela fonctionne beaucoup moins bien qu’avant, grâce à une autorité générale.

M. David Habib, Président. Si Thierry Mariani cite le modèle communiste dans les préconisations du rapport… (Sourires.)

Merci beaucoup, Docteur, de votre franchise ; elle a été, je crois, appréciée par les rapporteurs. Vous avez bien isolé deux problèmes : la place des infirmiers de sapeurs-pompiers et la relation entre ambulanciers et pompiers. Nous allons poursuivre nos travaux et vous adresserons le rapport qui comportera les propositions des trois rapporteurs.

Auditions du 2 avril 2009

À 9 heures 30 : M. Alain Perret, préfet, directeur de la Sécurité civile, et M. Éric Doligé, sénateur, Président de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours

Présidence de M. David Habib

M. David Habib, Président. Je vous souhaite la bienvenue pour cette deuxième matinée d’auditions sur le financement des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS).

Nous avons précédemment entendu des acteurs locaux de la sécurité civile ; nous allons aujourd’hui débattre des questions de pilotage, avec M. le préfet Alain Perret, directeur de la Sécurité civile, et M. le sénateur Éric Doligé, président de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours. Je vous remercie, messieurs, de votre présence.

Nos travaux sont animés par trois rapporteurs, qui représentent la commission des Lois et la commission des Finances et sont issus, pour deux d’entre eux, de la majorité et, pour l’un, de l’opposition, de manière à aboutir à un rapport final consensuel.

Je propose que, suivant notre usage, nous procédions par questions et réponses.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Le bureau de la commission des Finances a souhaité que la mission d’évaluation et de contrôle travaille sur le financement des services d’incendie et de secours dans la mesure où leurs dépenses ont fortement augmenté depuis 1996 – y compris depuis 2001, date de l’achèvement de la départementalisation des SDIS. Aujourd’hui, le budget de la sécurité civile, dans son ensemble, atteint quelque 5 milliards d’euros, somme importante qui pourrait être en partie transférée à d’autres domaines ressortissant aussi des obligations de l’État. Nous souhaitons donc examiner avec vous si le mode de gouvernance des SDIS peut être amélioré.

Le système actuel comporte trois intervenants : l’État, les élus locaux et les sapeurs-pompiers. Or ces derniers tirent souvent profit non seulement de leur indéniable popularité mais aussi du fait que leur budget n’est pas piloté par une seule entité. L’État établit la réglementation, à la suite de quoi les sapeurs-pompiers passent commande du matériel et procèdent aux embauches et ce sont les collectivités locales qui payent. Il faudrait revoir ce système, de manière à n’avoir qu’un seul pilote, suivant le principe : qui commande paye – et, réciproquement, qui paye commande.

Il paraît donc indispensable de faire le bilan de la situation, d’étudier si une totale intégration des SDIS dans les conseils généraux ne serait pas souhaitable et de réexaminer le rôle de l’État, en l’occurrence celui des préfets de département et de région, dans la coordination des secours.

M. Alain Perret, préfet, directeur de la Sécurité civile. Ces questionnements sont pour nous des sujets de réflexion permanents. Toutefois, au-delà des faits et des chiffres, la difficulté majeure a longtemps tenu à la coexistence de deux mondes qui ne se parlaient pas.

En arrivant à la tête de la direction de la Sécurité civile, j’ai découvert un système où il y avait, d’un côté, l’État, qui travaillait en quelque sorte dans son coin avec le souci permanent du service public, et, de l’autre, les élus, à qui l’on demandait simplement de financer les mesures négociées entre l’État et les représentants du monde sapeur-pompier sans que préalablement les élus aient été impliqués, d’une manière ou d’une autre, dans le processus de décision. Cela ne pouvait durer.

Les problèmes liés à l’élaboration du référentiel commun pour l’organisation du secours à personne ont révélé que les mécanismes de dialogue et de concertation ne fonctionnaient pas de manière satisfaisante, ce qui nous a conduits, M. le Président Doligé et moi-même, à revoir complètement notre façon de procéder. Nous voulons entretenir de nouveaux rapports avec la représentation nationale et les élus locaux, et inscrire cette démarche au cœur de notre nouveau mode de gouvernance.

Nous sommes désormais en liaison permanente avec l’Assemblée des départements de France (ADF). Notre objectif n’est pas de faire une concertation au coup par coup, mais de donner aux élus locaux une présentation stratégique de la manière dont l’État conçoit le développement de la sécurité civile. Autrement dit, nous vous devons des points de repère dans le temps, correspondant à des actions administratives, qui auront des traductions normatives, sur lesquelles nous souhaitons la plus vive concertation. Grâce à l’action du Président Doligé, une commission a été mise en place au sein des services concernés ; ses réunions régulières permettent de passer en revue les projets de textes et, surtout, d’établir une fiche d’impact budgétaire – ce qui est une novation totale, puisque, auparavant, nous nous bornions à envoyer des réglementations, à charge pour les présidents des conseils d’administration des SDIS (CASDIS) d’en calculer le coût.

Ce dispositif fonctionne déjà, puisqu’un certain nombre de textes sont en discussion avec l’ADF. Ils seront ensuite réintroduits dans le circuit institutionnel, pour être soumis à la Conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS) et à la Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN). Ce travail préalable de concertation, qui reste dans le cadre fixé par les textes, a permis de reconnaître l’autorité des élus dans ce domaine complexe notamment à travers l’exigence de communiquer pour tout type de mesure des éléments objectifs d’impact budgétaire, en évitant ainsi tout effet de surprise lors de l’élaboration des budgets locaux. Désormais, nos textes sont examinés par la CCEN : devoir justifier une décision sur le plan budgétaire est pour nous un exercice inédit, mais nécessaire. Il nous appartient de le réaliser en totales transparence et objectivité. Je suis convaincu que cette action portera ses fruits et je souhaite que ce nouveau système relationnel se développe.

M. Éric Doligé, sénateur, Président de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours. Nous avons à faire à un système complexe, qui ne donne pas de solutions réellement satisfaisantes et que nous essayons de faire évoluer.

Je rappelle que la CNSIS a été créée lorsque l’actuel Président de la République était ministre de l’Intérieur. Nous désirions éviter que les textes ne soient arrêtés sans que les élus en aient été préalablement informés et que les collectivités territoriales soient cantonnées au rôle de payeurs. Initialement, nous voulions un lieu qui permette aux collectivités de peser de toutes leurs capacités politiques et financières pour négocier pied à pied avec l’État et préciser les incidences des textes. La décision d’y intégrer des représentants des différentes administrations et les sapeurs-pompiers a constitué une dérive, qui a vidé le dispositif d’une partie de son sens puisqu’il n’offre plus la possibilité de négocier d’égal à égal, sans interférence. La CNSIS est une structure complexe, ce qui explique les difficultés et les insatisfactions actuelles : c’est un lieu d’échange et de concertation, où les parties discutent de manière tantôt multilatérale, tantôt bilatérale. Nous commençons à fonctionner de manière un peu plus transparente que par le passé, mais ce n’est pas encore idéal : il faut faire avec.

Faut-il tendre vers un seul pilote dans le département et l’application du principe « qui paye commande » ? Personnellement, j’en suis persuadé, mais la difficulté est d’y arriver. Comment faire en sorte que les payeurs, c’est-à-dire les collectivités territoriales, et plus particulièrement les départements, aient l’entier pouvoir de décision sur les questions de sécurité civile, qui ont aussi une portée nationale ? Il existe probablement des solutions, mais le système actuel comporte trois partenaires et il ne faut pas négliger le poids des sapeurs-pompiers, qui tirent profit de leur popularité pour éviter la mise en place à l’échelon local d’une relation de « patron » à « employés ». Les cadres des sapeurs-pompiers continuent ainsi à se prévaloir de leur double tutelle, car il est plus facile de jouer tantôt sur l’une, tantôt sur l’autre que d’être dans un rapport de hiérarchie directe. Ce phénomène explique probablement certaines dérives financières.

Par ailleurs, le système actuel est le fruit de l’histoire. La départementalisation consista dans le regroupement des moyens communaux, ce qui comportait des avantages, mais aussi des coûts. J’espère que la forte progression de ceux-ci s’achève, mais les décisions prises en matière de normes techniques et de personnel résultent de négociations conduites par l’État plutôt que par les conseils généraux : bien souvent, nous n’avons qu’à appliquer les décisions. En matière de sécurité civile, le préfet joue un rôle important au niveau local – du moins sur le papier, car, dans la réalité, le maire et le préfet se déplacent rarement pour une intervention. En général, ce sont les sapeurs-pompiers eux-mêmes qui assument la responsabilité sur le terrain ; en cas de problème, ils diront qu’ils n’ont pas pu intervenir dans de bonnes conditions faute de moyens, et ce seront les élus, qui ne disposent pas de la responsabilité opérationnelle, qui devront en supporter les conséquences.

M. Thierry Mariani, Rapporteur. Comme l’a rappelé Éric Doligé, la CNSIS a été créée par la loi du 13 août 2004. L’Assemblée nationale avait souhaité que les sapeurs-pompiers y soient représentés, le Sénat les en avait écartés, mais nous étions revenus à la rédaction initiale. Ayant siégé à cette conférence à ses débuts, j’avais été déçu par les premières réunions. Est-elle désormais utile et efficace ?

Par ailleurs, que pensez-vous de la possibilité, évoquée par mon collègue Georges Ginesta, d’une intégration des SDIS dans les conseils généraux ?

M. Éric Doligé. S’agissant de la CNSIS, nous avons pris nos marques. Son utilité est d’être un lieu d’information et de débat. Quant à savoir si elle est efficace, c’est autre chose ! Disons que cela oblige les représentants des conseils d’administration des SDIS à se rencontrer et à échanger, et que cela donne une idée de l’état d’esprit des syndicats de sapeurs-pompiers et de leurs éventuelles divergences avec la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF). On peut ainsi évaluer l’importance des textes qui nous sont soumis. Nous rendons des avis, qui ne sont pas impératifs, mais qui sont l’occasion de transmettre certains messages. Si la CNSIS n’existait pas, nous ignorerions beaucoup de choses ; son utilité s’affirme progressivement, mais force est de reconnaître qu’elle n’est pas immense.

S’agissant de ce que les pompiers appellent, péjorativement, la « conseil généralisation » des SDIS, je précise que si les présidents des conseils généraux président, en théorie, les CASDIS, en réalité, seuls un tiers d’entre eux assument réellement cette fonction, les autres la déléguant, en général à un vice-président. Dans la résolution finale de son séminaire du 17 décembre dernier, l’Assemblée des départements de France (ADF) affirmait que la grande majorité des présidents des conseils généraux souhaitaient que l’État reprenne l’autorité sur les sapeurs-pompiers. De manière à connaître leur position individuelle, j’ai écrit à chacun d’entre eux pour leur demander quelle était leur préférence entre le retour des SDIS à l’État, leur intégration au conseil général ou le statu quo. Sur douze réponses, six étaient favorables à l’étatisation et six partagées entre les deux autres solutions. Il n’y a donc pas de position commune.

Pour ma part, je pense que l’État ne reprendra jamais sous son contrôle les sapeurs-pompiers, qu’ils soient professionnels ou volontaires ; en revanche, une collaboration plus étroite avec les départements parait nécessaire, afin d’aboutir à une véritable synergie. Nous avançons dans cette voie, bien qu’il faille surmonter certains blocages psychologiques.

M. Alain Perret. Je rejoins tout à fait ce qui vient d’être dit.

La CNSIS – dont je précise que l’État a toujours respecté les avis depuis sa création – devient une structure intéressante parce qu’elle permet d’étudier le positionnement de chacun. On observe ainsi un décalage croissant entre les syndicats de sapeurs-pompiers professionnels et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), les premiers développant des actions proches de celles du reste de la fonction publique territoriale, comme la FS3, à l’égard desquelles la Fédération émet des réserves. Il est toujours intéressant de pouvoir prendre la mesure des contradictions internes.

Je pense que la CNSIS va être confortée dans sa mission, dans la mesure où nous allons renforcer la collaboration entre nos services, son bureau et l’ADF. Auparavant, je le répète, un tel travail de préparation technique n’existait pas. Dès lors que le mouvement sera lancé, la CNSIS prendra toute son importance, qui passe aussi par sa capacité – qui a déjà été démontrée – à améliorer la pertinence rédactionnelle d’un texte.

Il convient cependant de mettre en perspective la CNSIS avec la CCEN, car leurs prises de positions pourront être contradictoires. Nous devons être attentifs à fournir toutes les explications souhaitées par les élus, et les aspects budgétaires sont à cet égard essentiels.

Quant aux modes de gouvernance et à la nécessité de reconnaître dans toute sa plénitude l’autorité du président du conseil général, qu’il s’agisse de la gestion ou des aspects opérationnels, vous comprendrez qu’il m’est difficile de m’exprimer sur ces questions. Néanmoins, certains points de convergence peuvent se faire jour.

Tout d’abord, le mode de nomination des directeurs départementaux pose problème, mais le fait de pouvoir en discuter tous ensemble va nous permettre de rechercher une proposition consensuelle.

Actuellement, à partir du grade de capitaine, l’avancement est automatique. Il paraît nécessaire d’instituer un parcours de formation professionnelle qualifiant, avec une obligation de mobilité et des procédures de validation des acquis professionnels avant tout accès à un niveau de responsabilité supérieur, de manière à mieux structurer les carrières des officiers supérieurs.

Quant au choix du directeur départemental lui-même, l’État est maintenant prêt à reconnaître au président du conseil général le pouvoir de décision, après avis du préfet. Ce n’est plus un point de blocage ; au contraire, cela permettrait de resserrer les liens entre l’État et les présidents de conseils généraux ou présidents de CASDIS.

Ensuite, si l’on se place toujours dans l’énumération des hypothèses, il existe des solutions intermédiaires entre l’étatisation des SDIS et leur intégration aux conseils généraux. On peut ainsi envisager la création d’un corps de sapeurs-pompiers d’État, qui intégrerait la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, le bataillon des marins-pompiers de Marseille et les officiers supérieurs de sapeurs-pompiers, avec un centre de gestion, l’objectif étant que le président d’un CASDIS ait à tout moment la possibilité de demander la remise à disposition du directeur du SDIS auprès de ce centre.

C’est sur de tels mécanismes d’harmonisation que nous devons faire porter la réflexion collective. Souvent, des problèmes dans les départements provoquent des irritations inutiles. Au-delà du débat que vous évoquez, sur lequel il ne m’appartient pas de me prononcer, un grand pas en avant aura été accompli lorsque la définition des compétences aura été clairement écrite et que nous aurons procédé à ces ajustements de détail.

De grands chantiers sont en cours, sur la filière sapeurs-pompiers, suivie par la formation spécialisée n° 3 du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, ou sur l’élargissement des compétences du préfet de zone, dont le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale fait la pierre angulaire du dispositif de gestion de crise. La sécurité civile, à travers les sapeurs-pompiers, trouve ainsi toute sa place dans le projet de décret en préparation, qui vise notamment à intégrer la gendarmerie. Le renforcement de l’autorité du président du CASDIS sur le directeur départemental et la reconnaissance du monde des sapeurs-pompiers comme une structure qui, sous l’autorité du préfet de zone, intervient en matière de gestion de crise au même titre que la police, la gendarmerie ou, le cas échéant, les forces armées, constituent deux pistes de réflexion très importantes pour nous.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. Monsieur le directeur de la Sécurité civile, quel dommage que vous ne soyez pas ministre ! Je suis tout à fait d’accord avec vos réflexions et suggestions.

Si nous sommes réunis en mission d’évaluation et de contrôle, c’est pour examiner l’évolution inquiétante des dépenses des SDIS et chercher les moyens d’y remédier. À l’origine de ces dépenses, il y a une confusion des genres, une complémentarité mal maîtrisée entre, d’un côté, l’État et son pouvoir régalien et, de l’autre, les communautés territoriales, notamment les départements, chargés d’accorder aux SDIS les crédits attribués dans le cadre du schéma départemental d’analyse et de couverture des risques (le SDACR). Or celui-ci est arrêté par le préfet – certes après avis conforme du CASDIS. Qui paye commande, nous sommes tous d’accord, mais comment y arriver ?

D’aucuns, tel M. Doligé, préconisent l’étatisation, mais, quel que soit le Gouvernement, on n’y arrivera pas. Il convient de privilégier d’une autre approche.

L’un des problèmes qui se posent, c’est la nomination des directeurs départementaux. Lors de précédents débats législatifs, j’avais préconisé – en vain, hélas ! – la création, pour ces postes, d’un emploi fonctionnel. En effet, le système actuel comporte, outre les collectivités territoriales, l’État et les sapeurs-pompiers, une quatrième composante : les colonels, notamment par la voix de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, qui est leur affaire et joue un rôle parfois ambigu ; si l’on a parlé de la « conseil généralisation » comme d’une maladie honteuse, cela vient d’elle.

Je vous poserai donc, messieurs, deux questions. La première : comment parvenir à une meilleure maîtrise budgétaire ? La seconde : peut-on envisager de donner une responsabilité opérationnelle au président du conseil général, qui a compétence pour prendre les arrêtés de police sur les routes départementales, mais à qui l’on refuse toute capacité opérationnelle en matière de sécurité civile ? C’est désobligeant !

M. Éric Doligé. Entre 1996 et 2006, les dépenses des SDIS ont été multipliées par trois. Durant les cinq dernières années, elles ont continué à augmenter très rapidement. On commence tout juste à mieux les maîtriser.

Des explications ont été avancées, mais elles ne sont pas satisfaisantes. Justifier l’augmentation de 2 000 à 10 000 du nombre de personnels administratifs, techniques et spécialisés (PATS) par le fait que les communes ne mettent plus de personnel à disposition des SDIS, c’est un peu facile ! On en revient toujours au poids extrêmement important de la Fédération, qui joue en permanence sur la double tutelle. Un emploi fonctionnel constituerait une amélioration sensible ; malheureusement, dès que l’on est sur le point d’y parvenir, la Fédération formule de nouvelles demandes : il faudrait garantir la voiture, le logement de fonction, les primes et tout le reste. Arrive un moment où l’on ne peut plus suivre !

S’agissant de la responsabilité opérationnelle, les départements ont pris des responsabilités importantes, par exemple en matière sociale ou routière, mais l’État a toujours conservé des services en doublon ou en surveillance. En matière de sécurité civile, ce serait encore plus compliqué. Si nous arrivions à négocier directement avec l’État, sans la présence des sapeurs-pompiers, il devrait être possible de faire en sorte que les présidents de CASDIS ou de conseils généraux assument une partie de la responsabilité opérationnelle. Ils en sont autant capables que les fonctionnaires de l’État – d’autant que, bien souvent, celui-ci envoie un stagiaire de l’ENA de passage, quand nous, les élus, travaillons pour notre part avec les SDIS depuis dix ou vingt ans.

Il ne s’agit pas de revendiquer le pouvoir pour le pouvoir, mais dès lors que nous payons et que la plupart des dérives financières sont liées à une absence de clarification et de responsabilisation, les problèmes ne pourront être résolus que lorsque nous serons les vrais patrons du système.

M. Alain Perret. S’agissant de la nécessité de donner davantage de stabilité aux SDIS, je peux vous indiquer que nous transmettrons très prochainement au Président Doligé des propositions relatives à l’encadrement supérieur allant dans le sens de l’emploi fonctionnel et de la mise en place de nouveaux mécanismes pour le choix des directeurs.

S’agissant des dépenses, il est évident que leur augmentation résulte de la combinaison de plusieurs facteurs. Le premier renvoie à la départementalisation et à son corollaire, l’exigence de mise aux normes. En outre, à titre d’exemple, il existe ainsi dans notre pays quatre-vingt-cinq écoles de formation de sapeurs-pompiers ! Peut-être faudrait-il instaurer des synergies et des systèmes de mutualisation, qui étaient en prémisse dans la loi, mais n’ont jamais trouvé de concrétisation. Ce sera précisément l’une des missions du préfet de zone, notamment par l’intermédiaire de la conférence qu’il pourra proposer de réunir avec les présidents de CASDIS relevant de sa zone, pour évoquer tous ces sujets. Cette action portera à la fois sur l’acquisition de matériel et sur la formation des sapeurs-pompiers, qui coûte très cher : il n’est peut-être pas nécessaire, en termes budgétaires comme d’efficacité opérationnelle, de prendre quatre-vingts heures pour former un volontaire, alors qu’après quarante heures on peut déjà être efficace sur le terrain.

Je suis très attentif aux aspects budgétaires. Nous devons discuter afin de trouver des gisements d’économies. S’agissant de la normalisation des véhicules et engins d’incendie, notamment, certaines directives européennes sont délirantes ; nous devons être attentifs au fait que toute norme engendre des surcoûts. Il n’est plus acceptable de se laisser imposer des décisions prises ailleurs !

Au-delà du SDACR, qui détermine, à partir des bassins de risque, les implantations des centres de secours et dont l’élaboration concerne le préfet et le président du conseil général, on doit donc pouvoir progresser sur tout ce qui concerne la normalisation, la formation et les structures immobilières.

Par ailleurs, je souhaite que le corps préfectoral soit toujours présent lors des conseils d’administration. Il est important que le président du CASDIS et le préfet affichent leur cohérence sur les moyens de la protection générale des populations. Sachez que mon ministre est très attentif à cette question. Au-delà de cette implication du corps préfectoral en la matière, il s’agit simplement d’une marque de respect. Dans ce domaine également, une clarification est nécessaire : chacun doit rester dans son domaine, ce qui n’empêche pas la mise en place de mécanismes de concertation systématique, de coopération et de solidarité.

Déterminer la responsabilité opérationnelle relève en partie d’un problème culturel, lié à la place et au rôle traditionnellement assignés à l’État. Il m’est bien évidemment impossible de me prononcer sur ce point. Toutefois, je note qu’en matière préventive, les SDIS travaillent quasiment à 30 % pour l’État : il conviendrait là aussi de trouver un mécanisme permettant de reconnaître la responsabilité pleine et entière du Président du conseil général en ce domaine.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Cette mission d’évaluation et de contrôle s’inscrit dans l’esprit de la LOLF : il s’agit d’obtenir le même service en dépensant moins.

L’accroissement de la dépense est principalement dû à l’augmentation des effectifs de sapeurs-pompiers et non à celle du nombre d’interventions, qui, depuis dix ans, est resté à peu près stable, autour de 4 millions par an. De surcroît, les interventions les plus « consommatrices » d’heures de travail, c’est-à-dire la lutte contre les incendies, ont diminué, pour ne plus représenter que 8 % du total. Or, dans le même temps, les effectifs des sapeurs-pompiers professionnels passaient de 28 000 à 38 000 personnes. Pourquoi ? Parce que le temps de travail a diminué, et que l’on est passé de 140 gardes de vingt-quatre heures par an à 90. Or cette décision n’a pas été prise par les conseils généraux, mais par le Gouvernement, avec un décret du 31 décembre 2001. Bien évidemment, les syndicats de sapeurs-pompiers ont exigé que l’on aille vers ce minimum ! Et malgré ces 278 jours de liberté accordés à des professionnels qui, rappelons-le, relèvent du statut de la fonction publique territoriale, les sapeurs-pompiers n’exercent leur métier que 145 fois par an en moyenne, soit une intervention et demie par jour de garde. Sachant qu’il s’agit essentiellement d’interventions sanitaires d’une heure ou deux, on peut s’interroger sur la qualité du travail effectué dans une profession où l’on travaille aussi peu, et où l’essentiel des heures travaillées consiste à entretenir le matériel, à s’entraîner ou à faire du sport. Il faut quand même savoir que chez les sapeurs-pompiers, la moitié des accidents sont liés à la pratique d’un sport, et non à l’exercice de la profession !

Si l’on veut, comme le souhaite la commission des Finances, réaliser des économies, peut-être faudrait-il revenir sur ce système de gardes de vingt-quatre heures – sachant que, de surcroît, il n’y a pratiquement pas d’interventions entre 23 heures et 7 heures, mais que l’effectif reste le même. N’est-ce pas à l’État d’imposer le temps de travail ? Auparavant, les vingt-quatre heures de garde étaient réparties en huit heures rémunérées à taux plein et seize heures à un taux inférieur. Il faudrait jouer sur le taux d’équivalence, ou interdire les gardes de vingt-quatre heures, mais cela, seul l’État peut le faire. Or, bien évidemment, les sapeurs-pompiers ne veulent pas revenir à des gardes de huit ou douze heures, même payées à 100 %.

Savez-vous pourquoi les casernes coûtent si cher ? Parce qu’on y construit des chambres. Une chambre ne devrait pas être un lieu de travail ! Avec des gardes de huit heures, elles deviendraient inutiles. Des mesures simples pourraient ainsi produire des économies importantes.

De même, seul l’État peut imposer la mutualisation des achats : quand les conseils généraux ont voulu le faire, c’est resté sans effet. J’ai été stupéfait d’entendre, lors d’une précédente audition, un directeur de SDIS justifier les achats personnalisés des conseils généraux par le fait qu’il fallait des véhicules tunneliers près du Mont-Blanc. Il n’y a pas des tunnels partout en France ! On pourrait au moins standardiser les véhicules de secours et d'assistance aux victimes (VSAV), dont le prix varie, d’un département à l’autre, de 55 000 à 95 000 euros. Cela fait beaucoup d’écart !

M. Charles de Courson. Mon collègue Ginesta vient de le rappeler : la hausse du nombre d’interventions est très faible, et ce malgré une dérive qui fait faire appel aux sapeurs-pompiers pour des missions qui ne sont pas les leurs. Dans la Marne, j’ai ainsi fait diminuer de 7 % le nombre des interventions, simplement en supprimant celles concernant les ascenseurs, les abeilles et les chiens, sauf péril. Il conviendrait donc d’abord de recentrer les interventions sur les véritables missions des SDIS.

Concernant le personnel, vous n’avez eu de cesse d’encourager la diminution du temps de travail, sans jamais vous interroger sur sa réalité de celui-ci. J’ai examiné sur une année complète les fiches individuelles des sapeurs-pompiers de Reims, qui est le corps le plus important de la Marne, afin de calculer le nombre d’heures d’interventions. Le résultat est stupéfiant : deux heures dix-sept de travail effectif par garde de vingt-quatre heures pour un homme du rang, environ une heure cinquante pour un sous-officier et une heure dix pour un officier. Certes, il faut y ajouter l’entraînement et l’entretien du matériel et de la caserne, mais tout de même ! Il faut mettre fin à ce système où quand est au lit, cela équivaut à une heure de travail rémunérée à taux plein ! Partout où l’on travaille en continu, on négocie des taux d’équivalence à 0,2 ou 0,3 ; or, sous la pression des syndicats, vous n’avez cessé de prendre des mesures qui ont abouti à l’effondrement de la durée du travail – provoquant, au passage, une rupture d’égalité avec les salariés du privé qui, par leurs impôts, financent les SDIS.

Par ailleurs, vous avez augmenté continûment les prestations sociales, y compris en matière de retraite. Au moment même où avait lieu un grand débat national visant à éviter la dérive des dépenses, vous n’avez cessé d’intégrer dans les assiettes de cotisations sociales des éléments de rémunération qui n’y étaient pas, rompant ainsi également l’égalité au sein de la fonction publique territoriale.

Pour couronner le tout, vous fixez vous-mêmes les réévaluations salariales et vous attribuez sans arrêt des enveloppes indemnitaires supplémentaires. Et l’on s’étonne de l’explosion des dépenses des SDIS ! En réalité, le budget des SDIS, c’est pour 70 % des charges de personnel, directes et indirectes.

Dans la Marne, je n’ai créé quasiment aucun emploi depuis six ou sept ans. Dans sa catégorie, la troisième, mon SDIS est le moins coûteux de France, avec des dépenses inférieures de 20 à 25 % aux autres. Or, jusqu’à preuve du contraire, les gens sont secourus dans la Marne !

C’est le système en soi qui pose problème, avec cette direction de la Sécurité civile qui « pond » ses textes – certes, en association avec la CNSIS, mais celle-ci n’a rien à voir avec ce qui avait été négocié à l’origine avec le ministre de l’Intérieur de l’époque, à savoir une commission réunissant un échantillon d’une dizaine de présidents de CASDIS et les représentants de l’État, afin de discuter des textes hors la présence du personnel. La CNSIS est devenue une sorte de commission administrative paritaire et le système a explosé.

On peut continuer longtemps comme ça ! La variable centrale, c’est le personnel. Il faut revenir à une durée de travail et des équivalences raisonnables, et arrêter de prendre des mesures catégorielles en augmentant sans cesse les indemnités. Il existe huit échelons d’indemnités ; bien entendu, tous les sapeurs-pompiers réclament le huitième. Certains départements ayant fini par accorder 7 ou 7,5, les sapeurs-pompiers de la Marne me réclament l’équivalent. Il s’agit de bombes budgétaires !

M. David Habib, Président. Monsieur de Courson, nous sommes tous d’accord sur le fond, mais ayons l’honnêteté de penser que les politiques – ou du moins certains d’entre eux – ont trouvé leur intérêt à la mise en place de ce système de cogestion entre les plus hauts sommets de l’État et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France. Lorsque nous avons auditionné les deux présidents de CASDIS, l’un d’entre eux a rappelé que, pendant plusieurs années, le ministre de l’intérieur – devenu aujourd’hui Président de la République – et la Fédération avaient cherché à cogérer les sapeurs-pompiers. N’accablons pas les préfets ! Lors de la précédente réunion, il y avait d’ailleurs eu consensus sur ce point.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Pour confirmer ce que vous venez de dire, monsieur le Président, c’est bien une décision gouvernementale, donc politique, du 31 décembre 2001, qui a fait baisser à 90 par an le nombre de gardes de vingt-quatre heures.

M. David Habib, Président. En effet, cette décision a été prise par un gouvernement composé de personnes qui nous sont chères, à M. Derosier et à moi-même…

M. Georges Ginesta, Rapporteur. À la veille d’une élection présidentielle !

M. David Habib, Président. …et cela en période de cohabitation, ce qui confirme que les politiques y trouvaient leur compte.

M. Éric Doligé. Nous avons tous une responsabilité dans cette affaire, et la CSNIS n’a pas toujours été à la hauteur de ses missions. La mise en place de la CNSIS nous a permis de ne pas nous retrouver seuls face au Gouvernement, mais les problèmes dureront tant que l’organe de décision ne sera pas clairement identifié. Il est vrai que lorsque nous les interrogeons, les cent deux présidents de SDIS nous affirment que le leur est le mieux géré du pays !

M. Éric Doligé. La situation doit être considérablement améliorée.

Nous savons tous d’où viennent les dérives : les frais de personnel représentent 70 % du budget des SDIS. Certes, les départements prennent désormais en charge les frais afférents aux bâtiments et au suivi opérationnel, mais le coût des personnels a considérablement augmenté, du fait des 35 heures et des 90 jours de garde… Cette dernière mesure, accordée sous la forte pression des syndicats, a réduit le nombre de sorties des sapeurs-pompiers. Ceux-ci, pour pallier leur manque d’entraînement, demandent que des périodes de formation leur soient concédées. C’est le monde à l’envers !

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Moins ils travaillent, plus ils ont besoin d’effectifs.

M. Éric Doligé. En effet ! Les pompiers se plaignent du fonctionnement du SAMU, mais le secours à personne représente 64 % de leurs sorties, et ils souhaitent les conserver ! Leurs sorties étant concentrées sur 90 périodes de 24 heures par an, par ailleurs les pompiers de certains centres ne sortent quasiment plus. Ce problème doit être réglé dans les meilleurs délais, mais il ne pourra l’être que lorsque nous saurons à qui appartient la décision et que nous aurons réussi à faire cesser les innombrables pressions qui pèsent aujourd’hui sur les élus.

Cessons de nous en prendre à l’État, car c’est nous, parlementaires, qui avons voté certains textes, parfois dans des conditions douloureuses – et, il faut le dire, sous la pression des sapeurs-pompiers, qui n’hésitent pas à intimider les élus sur le terrain. En effet, avant chaque élection importante, ils montrent leur pouvoir et utilisent leur ascendant psychologique pour exiger du Gouvernement qu’il leur apporte de nouveaux avantages en matière de conditions de travail, dont le coût pour les collectivités est considérable !

Faire cesser de telles dérives exige des efforts considérables. Sur le plan national, les progrès sont peu significatifs. Tous les élus ont tenté de « resserrer la vis » principalement en facturant certaines prestations, mais ce n’est pas suffisant. Les marges de progression sont certes importantes, mais il est indispensable d’appliquer le référentiel commun d’organisation du secours à la personne à toutes les sorties faisant intervenir le SAMU. La situation actuelle ne peut pas durer.

Les responsables de certains SDIS nous ont appris qu’ils ne recevaient pas de compensation financière, en dépit de la mise en place du référentiel et de la signature de conventions. La dérive se poursuit, puisque les agences régionales de l’hospitalisation (les ARH) refusent d’inscrire ces sorties dans les budgets des centres hospitaliers. Cela coûte très cher aux SDIS, mais nos partenaires – les ministères de la Santé et du Budget – bloquent le système, et les SDIS continuent de payer à la place de la sécurité sociale ce qui permet de préserver l’image très positive dont bénéficient les pompiers qui ainsi sont toujours très présents sur le terrain en substitution d’autres acteurs.

M. Alain Perret. Je partage le constat qui vient d’être fait, car les faits et les chiffres sont incontestables.

En matière de temps de travail, la direction de la Sécurité civile considère qu’il s’agit d’un problème qui relève d’une dimension nationale qui dépasse le seul cas particulier du monde sapeur-pompier.

Deux points importants doivent être étudiés, et j’observe que de nombreux présidents de services départementaux et de conseils d’administration y sont prêts. Tout d’abord, la question de l’accroissement du nombre de jours de garde par an se pose avec de plus en plus d’acuité. Je note que plusieurs départements ont commencé à les porter de 89 à 98.

Certains départements ont même mis en place un mécanisme de compensation tendant à améliorer les conditions de logement des sapeurs-pompiers, ceux-ci acceptant en échange d’effectuer dix ou quinze jours de garde supplémentaires. Cette action est intéressante et mérite qu’on la développe.

M. Charles de Courson. Dans le département de la Marne, ils ont accepté trente jours supplémentaires !

M. Alain Perret. Je salue ce remarquable effort ! La mise en place des DSPP – dossiers de synthèse des pratiques professionnelles – a amené les pompiers à effectuer 125 jours de garde par an, auxquels s’ajoutent 25 jours de présence à la caserne. Certes, il subsiste des écarts importants, et en deçà d’un nombre minimum de jours de garde, la machine ne peut pas fonctionner. Les directeurs départementaux et les présidents de conseil d’administration ont conscience de ces écarts et il semble qu’un changement s’opère. Face à une telle dynamique, je ne resterai pas les bras croisés.

S’agissant des régimes indemnitaires, c’est l’article 117 de la loi de 1984 qui a ouvert la voie à un mécanisme qui se révèle difficilement gérable en démultipliant les régimes spécifiques alors même que le mouvement devrait tendre vers une certaine uniformisation. Avec une indemnité d’administration et de technicité (l’IAT) évoluant au gré de huit échelons, on aboutit nécessairement à une pratique incontrôlable. Je suis d’accord avec M. Doligé, nous ne pouvons plus nous laisser entraîner dans cette voie, et je souhaite que l’État et les élus prennent en compte cette question du temps de travail. Certains départements ont commencé à le faire, et ont obtenu des résultats encourageants.

Je prépare actuellement une circulaire destinée à éviter que certains départements se classent d’emblée au niveau 8, alors même que les documents dont nous disposons permettent de mesurer leur activité opérationnelle. Nous devons, ensemble freiner le développement de ce type de situation.

L’article 117, messieurs les députés, soulève donc une question éminemment politique. Néanmoins, en toutes circonstances, notre credo est le dialogue social et la concertation. À tire d’exemple, je me réjouis des relations instaurées avec la Fédération. Je souhaite que les syndicats acceptent, eux aussi, cette main tendue.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. Il semble échapper aux observateurs que les sapeurs-pompiers sont des fonctionnaires territoriaux. Pourquoi, dans ce cas, ne pas les traiter comme tels, au même titre que les travailleurs sociaux ou les agents des routes départementales ?

M. David Habib, Président. Votre réflexion est intéressante, car elle n’a été que très rarement rappelée au cours de nos auditions. Pourtant, nombreux sont les responsables de SDIS qui partagent votre étonnement.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. D’autant que les revenus des sapeurs-pompiers sont 30 % supérieurs à ceux des employés municipaux !

M. Charles de Courson. Concrètement, comment parvenir à un temps de travail effectif d’une durée raisonnable ? Le drame de votre fameux décret, c’est qu’il instaure un système de gardes de vingt-quatre heures. Or, la durée de travail maximum d’un sapeur-pompier ne dépasse pas deux heures dix-sept par jour ! Il faut négocier des heures d’équivalence. Dans mon département, nous avons, après négociations, obtenu que le principe d’équivalence se situe à 0,3, mais d’autres ont réussi à obtenir 0,5.

Je pense pour ma part qu’il faut permettre aux sapeurs-pompiers professionnels de signer un contrat de sapeur-pompier volontaire et de cumuler ainsi les temps de garde qu’ils effectuent. Dans mon département, j’ai fait preuve de fermeté à l’égard des sapeurs-pompiers : j’ai refusé d’augmenter leurs effectifs, en proposant à ceux qui veulent travailler de signer des contrats de sapeur-pompier volontaire, qui leur assurent un revenu exonéré d’impôts et de cotisations sociales. La moitié des sapeurs-pompiers professionnels, dont des militants CGT, ont signé ce contrat et parmi les effectifs qui suivent une formation, nombreux sont des sapeurs-pompiers professionnels devenus volontaires. Je vous en prie, messieurs, laissez-leur la possibilité de cumuler ! Si les sapeurs-pompiers veulent gagner plus, qu’ils travaillent plus !

M. Alain Perret. La vacation coûte donc moins cher que de maintenir des pompiers professionnels ?

M. Charles de Courson. Naturellement ! Je vous en prie aidez-nous à faire évoluer les choses dans ce sens ! Si nous voulons augmenter la durée de travail effective des sapeurs-pompiers, pourquoi ne pas modifier le décret ?

La durée quotidienne de deux heures dix-sept correspond à un sapeur-pompier non logé, sur cent jours par an – mais ce chiffre est théorique, car en réalité, la durée opérationnelle de travail est plutôt de quatre-vingt-quinze jours par an, compte tenu des absences et des périodes de formation.

M. Alain Perret. Le constat que nous faisons ensemble me semble très objectif. La situation que vous décrivez est réelle et nous devons la prendre à bras-le-corps. Mme la ministre de l’Intérieur m’a confié une mission en ce sens et je suis déterminé à faire évoluer les choses. Ces questions taboues n’avaient jamais fait l’objet de discussions entre les directeurs de SDIS, la Fédération et les présidents des conseils d’administration. C’est chose faite. Nous sommes convaincus de la nécessité de faire évoluer les choses, car si nous les laissons en l’état, la machine cessera de fonctionner.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. N’oublions pas que nous devrons nous adapter aux règles européennes. Or, le régime de l’équivalence totale risque de faire chuter le nombre des gardes de vingt-quatre heures. L’économie consisterait alors à opter pour un régime de gardes de huit heures, plus favorable en termes d’organisation des locaux.

M. Alain Perret. Je vous rappelle les motifs de la plainte déposée par un sapeur-pompier de Brest devant le tribunal administratif de Rennes ; nous attendons avec impatience le jugement de la Cour administrative d’appel de Nantes. Quoi qu’il en soit, même si le système n’est pas satisfaisant, sa disparition ouvrirait la porte à la plus grande démagogie…

M. Éric Doligé. Les sapeurs-pompiers professionnels ont effectivement la possibilité de signer des contrats de sapeur-pompier volontaire. Ces contrats comportent de nombreux avantages, notamment dans les centres de petite taille, mais certains points doivent être clarifiés. Savez-vous, par exemple, que les sapeurs-pompiers peuvent être volontaires dans trois centres différents ou assurer des heures de formation sur leur temps de travail ? Lorsque ces points seront clarifiés, nous serons dans une meilleure position face aux partenaires sociaux pour augmenter la durée du travail.

La question des gardes de vingt-quatre heures est complexe et elles ne sont pas appliquées dans tous les centres. Dans mon département, par exemple, les responsables du SDIS les jugent intéressantes et il est juste de rappeler que les sapeurs-pompiers les préfèrent aux gardes de huit ou douze heures. Je constate qu’elles permettent à chacun de disposer de sa propre chambre, même si elle n’est occupée que deux nuits par semaine.

M. Charles de Courson. La pénurie d’officiers, particulièrement aiguë dans le Nord et l’Est de notre pays, pose de graves problèmes car de nombreux SDIS, pour les attirer, leur concèdent de nombreux avantages. Comment éviter une telle surenchère, dès lors que la production nationale de jeunes officiers est insuffisante ?

M. Alain Perret. Nous devons tout d’abord favoriser la mobilité, en particulier pour les emplois supérieurs. Cela dit, prenons un officier basé dans le Sud, en première catégorie : pourquoi souhaiterait-il être muté au nord de la Loire ? En tout état de cause, nous n’acceptons plus que des directeurs de SDIS restent dans le même département pendant dix ou quinze ans, comme cela se pratiquait auparavant.

Votre question, monsieur de Courson, doit tenir compte de la montée en puissance de l’ENSOSP – École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers. Jusqu’à présent, les officiers supérieurs appelés à diriger les SDIS appartenaient à la génération des hommes formés au BMPM – Bataillon de marins-pompiers de Marseille ou à la BSPP – Brigade de sapeurs-pompiers de Paris –. Ces hommes ont participé à la mise en œuvre de la départementalisation. Aujourd’hui, les jeunes diplômés – cinq ans d’études après le baccalauréat – qui se présentent au concours externe de lieutenant de l’ENSOSP occuperont une place essentielle dans la hiérarchie.

Grâce à la refondation de l’école nationale supérieure, nous serons en mesure de développer une gestion prévisionnelle des effectifs qui, tout en laissant à l’État la maîtrise de la formation, nous permettra de mieux répartir les officiers sur l’ensemble du territoire.

M. Éric Doligé. Il me semble, monsieur le préfet, que le référentiel sur lequel s’appuient les SDIS est déjà très élevé. Pourtant, vous nous indiquez qu’ils ne sont contraints par aucune norme.

M. Alain Perret. Les quotas opérationnels fixent les effectifs par catégorie. Le problème que vous évoquez, monsieur le Président, concerne les guides de références qui ne doivent jamais constituer un facteur de blocage. Il faut introduire de la souplesse et de la flexibilité. En effet, pour appréhender une situation, il faut tenir compte de la catégorie du SDIS, donc des éléments objectifs du risque tels qu’ils sont définis par le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques, et préciser ce que serait le modèle idéal pour chaque département. Nous souhaitons confier cette mission au préfet de zone, dans le cadre de ses nouvelles responsabilités, en liaison avec les présidents des CASDIS zonaux. Apportons de la respiration au dispositif et laissons chaque SDIS prendre en compte la réalité du terrain, sous l’autorité partagée des préfets de zone et des présidents des CASDIS.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. Pouvez-vous, monsieur le directeur de la Sécurité civile, nous parler de la répartition des missions entre les « rouges » et les « blancs », c’est-à-dire entre les SDIS et les SAMU ? Selon les termes du code général des collectivités territoriales, les SDIS interviennent « lorsque la situation revêt un caractère d’urgence », mais on n’en trouve nulle part la définition. Quelle est la vôtre ?

M. Alain Perret. Le mécanisme de régulation confie à trois autorités le soin d’intervenir : le 15, le 17 ou le 18.

La répartition que vous évoquez s’appuie sur le référentiel que nous avons élaboré avec la direction de l’Hospitalisation et de l’organisation des soins, qui fera l’objet d’un arrêté ministériel, si notre projet reçoit un avis favorable de la Commission consultative d’évaluation des normes. Comme l’a indiqué M. Doligé, les sapeurs-pompiers ne sont pas payés pour le travail qu’ils accomplissent, car les Agences régionales de l’hospitalisation – futures Agences régionales de soins – ne leur remboursent pas certaines interventions. Cette situation ne peut pas durer, car elle prive les budgets des SDIS de ressources non négligeables.

J’en viens à la notion d’urgence. En matière de secours en montagne, nous avons reçu de nouvelles missions, comme en matière de secours en mer, notamment du fait du désengagement de la marine nationale. Les prestations doivent être clairement identifiées, qu’elles soient payantes ou non.

M. David Habib, Président. Je vous remercie, messieurs, pour la qualité et la franchise de vos réponses, qui ont éclairé nos travaux et permettront à nos trois rapporteurs de faire des propositions susceptibles de résoudre les problèmes relatifs aux dépenses de personnel.

Mes chers collègues, l’audition de Mme la ministre de l’Intérieur ou du secrétaire d’État à l’Intérieur et aux collectivités territoriales me paraît plus que jamais indispensable.

À 11 heures 30 : Mme Annie Podeur, directrice de l’Hospitalisation et des soins au ministère de la Santé et des sports, et M. Alexandre Pissas, Président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) du Gard.

Présidence de M. David Habib

M. David Habib, Président. Nous recevons Mme Annie Podeur, directrice de l’Hospitalisation et des soins au ministère de la Santé et des sports, et M. Alexandre Pissas, président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) du Gard.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Nous nous intéressons tout particulièrement à la coordination entre les SAMU, les SMUR et les SDIS. Aujourd’hui, du fait de doublons, l’assurance-maladie finance des ambulances en astreinte dans les hôpitaux, qui sont peu utilisées, tandis que les SDIS remplissent des missions qui ne sont pas toujours les leurs. Nous voulons clarifier cela. La philosophie de la mission qui nous a été confiée est celle qui inspire la LOLF : comment faire pour obtenir un meilleur service en dépensant moins ?

M. Alexandre Pissas, président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) du Gard. Je suis chirurgien des hôpitaux à Bagnols-sur-Cèze, enseignant à la faculté de médecine de Montpellier et membre de son conseil. J’ai siégé pendant huit ans à la commission médicale d’établissement de l’hôpital où j’exerce. Depuis 1992, je siège à la commission régionale de l’organisation sanitaire et sociale du Languedoc-Roussillon. Depuis 2001, je suis maire d’une commune de 1 900 habitants ; je suis aussi président d’une petite communauté de communes du Gard rhodanien. Je suis conseiller général du canton le plus peuplé du Gard. Le président du conseil général, Damien Alary, m’a confié la présidence de la commission locale d’information des installations nucléaires de Marcoule et celle du SDIS 30. En conséquence, si je suis aujourd’hui « rouge » en tant que président du SDIS 30, je suis aussi « blanc » par ma profession.

Le référentiel commun a été publié au moment où le Président Alary m’a délégué la présidence du SDIS. Lors de sa publication, j’ai été enthousiaste. Mais très vite j’ai un peu déchanté. Voici quelques lignes d’une déclaration que j’ai faite à la Gazette des communes : « le secours à personne dans le Gard relève du désordre organisé. Essayez d’appeler le 15, il est complètement saturé. Heureusement, le référentiel donne la possibilité au SDIS de déclencher les moyens sans plus avoir à attendre que le médecin régulateur donne son autorisation. La reconnaissance du rôle des infirmiers sapeurs-pompiers est également une bonne chose. Le document devrait constituer une base de discussion entre les « blancs » et les « rouges », en faisant une nouvelle part à la coopération. J’espère toutefois qu’il ne s’agit pas d’une manœuvre de l’État pour transférer aux SDIS, aux conseils généraux et aux communes des missions et des dépenses qui incombent à l’assurance-maladie. »

Il ne vous a pas échappé que ce référentiel commun a été discuté entre le 15 et le 18, autrement dit le ministère de la Santé et le ministère de l’Intérieur, tandis que les principaux acteurs du 18, mais aussi ses financeurs, l’Assemblée des départements de France et l’Association des maires de France, n’étaient pas présents.

La réaction de mes collègues présidents de SDIS des autres départements, qui pour moitié sont les présidents de conseils généraux eux-mêmes, a été la tentation de rendre à l’État la responsabilité des SDIS. Même si c’est aussi l’état d’esprit du président du conseil général du Gard, je ne pense pas que ce soit forcément la bonne solution : je crains que la prise en charge des SDIS par l’État ne préfigure leur démantèlement progressif et n’aboutisse à leur privatisation.

Je crains que, s’il était mal utilisé, ce référentiel commun ne porte les germes d’un acte III masqué de la décentralisation, aboutissant encore plus à faire peser sur les départements et les communes des charges qui relèvent de l’assurance-maladie.

En revanche, monsieur Ginesta, je partage votre point de vue : le dispositif est un capharnaüm sans visibilité et ses différents acteurs ne s’entendent pas. Dans le Gard, j’ai travaillé à y remédier. J’ai rencontré le directeur de l’Agence régionale de l’hospitalisation, l’ARH, mon collègue directeur du SAMU du Gard, le directeur du CHU de Nîmes, et finalement le préfet. Dans la discussion de plus d’une heure et demie que j’ai eue avec le directeur de l’ARH, celui-ci a très vite mis le doigt sur la question cruciale : le 18 remplit des missions qui ne sont pas les siennes. Les sapeurs-pompiers le font volontiers. Il est même possible que certains membres de services de santé et de secours médical (les 3SM) s’y complaisent : je le sais par expérience, certains collègues médecins des SDIS ont peut-être voulu y créer des sortes de petits SAMU. Cependant les chiffres sont têtus. Dans le Gard, nous disposons d’un centre de traitement d’appels unique (CTAU) ; la lisibilité des demandes est donc totale. Le nombre de missions effectuées par les SDIS par carence des SAMU est impressionnant : 53 652 depuis 2005. Ces données sont incontestables. Pour clarifier la situation, mes prédécesseurs ont passé en 2004 avec le CHU de Nîmes une convention qui n’a jamais été suivie d’effet. Jamais les missions n’ont été requalifiées, jamais les carences ambulancières ni les bilans secouristes n’ont été payés. Depuis 1996, les missions des SDIS sont les incendies, les inondations, les accidents graves sur la voie publique et les détresses vitales. Le reste n’est pas de leur ressort. Alors que, depuis 2003, une enveloppe significative a été dégagée en faveur des ambulances privées afin de mettre fin aux carences ambulancières, jamais le moindre euro n’est allé vers les SDIS, qui accomplissent pourtant le travail qui incombe au 15 et aux ambulances privées.

Cela ne doit cependant pas demeurer un obstacle : une fois le problème réglé, il faudra travailler. Avec le directeur du SAMU du Gard, nous nous sommes demandé comment améliorer les relations et la coordination entre les « blancs » et les « rouges ». Nous avons pensé à des gardes communes, à des relations plus fréquentes. C’est dans cette optique que j’ai souhaité travailler pour le SDIS.

M. David Habib, Président. Votre témoignage est précieux, monsieur le Président.

M. Bernard Derosier, Rapporteur. Monsieur le Président, vous défendez avec passion les SDIS et la relation entre les « blancs » et les « rouges ».

Un élément de votre propos m’a interpellé : le directeur de l’ARH vous aurait exposé que les SDIS remplissent des missions qui ne sont pas les leurs. S’ils le font, c’est pour des raisons de carence, notamment des SAMU ; je comprends mal que l’ARH, en charge du SAMU, vienne leur en faire le reproche. Comment sortir de cette situation ambiguë et insatisfaisante d’un service d’intervention médicale qui ne remplit pas ses missions, amenant les SDIS à s’y substituer ?

M. Alexandre Pissas. Peut-être me suis-je mal exprimé. Je n’ai pas voulu dire que le directeur de l’ARH formulait des reproches contre les pompiers. Il a constaté une situation. Des éléments sont assez graves. Dans notre département le SDIS a prêté, il y a quatre ou cinq ans, un hélicoptère au 15. Des créances ont été envoyées. Elles ont été contestées devant le tribunal administratif par le CHU de Nîmes. Le tribunal administratif l’a débouté. Mes prédécesseurs n’ont pas voulu l’assigner en appel.

Il est heureux que le préfet soit resté le responsable de la sécurité civile. Je ne suis pas favorable à ce que la responsabilité en incombe totalement aux présidents de SDIS, donc aux présidents de conseils généraux. Cela créerait une ambiguïté opérationnelle. Si nous demandons aux pompiers de cesser de remplir les missions qui sortent de leur champ de compétences, quelles seront les conséquences ? De toute façon, du fait de leur proximité avec la population, les pompiers ne sont pas prêts à cet abandon.

L’actuel directeur du CHU de Nîmes, lorsqu’il était directeur du centre hospitalier de Cannes, avait passé une convention avec le président du SDIS, M. Christian Estrosi. Cette convention traitait des questions financières. Cela ne s’est pas fait dans le Gard ; il m’a exposé que ce département était pauvre par rapport aux Alpes-Maritimes. Dans ces conditions, il ne sera pas possible de se diriger vers une coopération sereine, que j’appelle pourtant de mes vœux. Ayant pendant des décennies soigné des patients dans un centre hospitalier général de taille moyenne, je connais l’importance du maillage opérationnel pour les urgences.

Comment pouvons-nous obliger nos amis du 15 à requalifier les actes opérationnels ? Pour moi, la règle de partage est claire : la non hospitalisation du patient amené aux urgences, seul critère intangible qui coupe court à toute confusion : si la personne est hospitalisée, c’est qu’il y avait détresse ; les « rouges » sont donc dans le cadre de leur mission. Si tel n’est le cas, il faut opérer une requalification.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. Madame la directrice, aujourd’hui, les doublons entre SAMU, ambulanciers et SDIS créent un excès de dépenses pour nos concitoyens. Comment l’éviter ?

Mme Annie Podeur, directrice de l’Hospitalisation et des soins au ministère de la Santé et des sports. Nous partageons votre préoccupation du bon emploi des deniers publics. La question est complexe. Nous vivons avec un passif ancien. Vous-même, dans votre dernier rapport spécial au nom de la commission des Finances, avez souligné que le référentiel commun élaboré le 25 juin 2008 par le comité quadripartite composé de la direction de la Sécurité civile, de la direction de l’Hospitalisation et de l’organisation des soins, des sapeurs-pompiers et des urgentistes refondait les pratiques du secours à personne. L’objectif est bien d’éviter les doublons. Nous avons souhaité clarifier les missions respectives de deux services publics. Les SDIS contribuent au secours à personne, ils n’en sont pas les seuls responsables. Ils n’ont pas non plus le monopole des urgences pré-hospitalières : il faut revenir sur le rôle des ambulanciers.

Quelles sont les avancées du nouveau référentiel ? D’abord, il rappelle la primauté de la régulation médicale exercée par les SAMU, issue de la loi sur l’aide médicale urgente. Ensuite, il améliore les interconnexions des systèmes d’information entre le 18 et le 15. Cela ne justifie pas nécessairement des investissements et des plates-formes communes physiques, d’autres moyens techniques permettant la même efficacité au service des personnes prises en charge. Enfin, il fiabilise et encadre les missions secouristes et les interventions des infirmiers sapeurs-pompiers volontaires, dont le nombre s’est fortement accru ces dernières années : sans mettre à mal la possibilité pour ces personnels hospitaliers professionnels de rejoindre les sapeurs-pompiers volontaires, la primauté de leur fonction hospitalière doit être reconnue, et un cadre clair fixé à leur volontariat.

Le rôle des transporteurs sanitaires privés, dans l’aide médicale urgente, ne doit pas être nié. C’est la raison pour laquelle, en complément du référentiel élaboré pour les relations entre les SAMU et les SDIS, nous travaillons à un référentiel entre les SAMU et les transporteurs sanitaires ambulanciers. Nous voulons réussir à finaliser les conventions tripartites. Je sais que les relations n’ont jamais été simples dans le département du Gard. Cependant, de telles conventions ont été conclues dans 75 départements. Une fois les référentiels posés, une bonne articulation du rôle des SAMU, des SDIS et des ambulanciers devra être organisée, sous l’égide des SAMU et sous le contrôle des préfets.

Le référentiel a permis d’identifier ce qu’on appelle les « départs réflexes ». Les départs réflexes font partie des missions confiées aux SDIS par la loi. En revanche, dès lors qu’il n’existe pas d’autre possibilité que de les faire intervenir pour des missions qui ne sont plus les leurs, il doit y avoir rétribution à partir des budgets hospitaliers. Le cadre est alors celui de l’aide médicale urgente. Le texte est très clair : l’article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales dispose que les interventions effectuées par les SDIS à la demande de la régulation médicale du centre 15, lorsqu’elle constate le défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés, est à la charge de l’hôpital. Nous voulons limiter les cas de carences ambulancières. Elles conduisent à faire appel aux SDIS pour des missions qui ne sont pas forcément les leurs. Elles ne sont pas non plus sans conséquences sur l’augmentation considérable des budgets des SDIS – qui n’est pas en proportion de celle du nombre de sorties – et sur leur mobilisation très forte pour les secours à personne. Nous avons pour objectif d’éviter ces indisponibilités. Notre intérêt est ainsi d’entretenir de très bonnes relations avec les ambulanciers, de façon à ce qu’ils s’organisent et mettent à niveau leurs véhicules pour la prise en charge des urgences pré-hospitalières.

Il a été dit que les hôpitaux ne paieraient pas nécessairement leurs factures. En réalité, pour le paiement des carences ambulancières, un total de 105,8 millions d’euros ont été notifiés aux ARH, puis aux établissements de 2003 à 2008 : 16,6 millions d’euros en 2003, 19 en 2004, 18,7 en 2005, 20,5 en 2006, 14,2 en 2007 et 16,5 en 2008. En règle générale, tout s’est bien passé. Dans quelques départements ou régions, des contentieux portent en général sur la définition de la carence ambulancière. Le référentiel permet désormais de bannir ce terme : si le cadre est celui du départ réflexe et des missions propres du SDIS, la sortie est à sa charge du SDIS ; lorsque le SDIS n’est pas dans ses missions, il doit être rétribué.

Mais qui va rétribuer in fine : l’hôpital ou l’enveloppe ville ? Lorsque les SDIS interviennent dans le cadre de la permanence des soins ambulatoires, il ne s’agit plus d’aide médicale urgente. Avec mon collègue directeur de la Sécurité civile, j’ai proposé une rencontre avec les financeurs – ADF et assurance maladie – pour tenter de régler ces questions. Mais elles ne sont pas les plus nombreuses : pour moi, le référentiel permet d’apurer le passif et de faire disparaître les ambiguïtés quant aux obligations de paiement.

Tandis que le transport et l’astreinte de nuit mettent la prestation d’une garde ambulancière à 300 euros environ, nous payons le déplacement d’un SDIS au tarif de 105 euros, tout simplement parce que cela correspond au coût marginal. Nous n’avons pas à rémunérer l’astreinte des SDIS : fonctionner 24 heures sur 24 fait partie de leur mission. Ce sont la mobilisation du véhicule et les indemnités que nous rétribuons. En revanche lorsque nous payons l’astreinte aux ambulanciers privés, nous finançons un dispositif de garde ambulancière sur un territoire ; nous payons à la fois l’immobilisation du véhicule, son armement, et des salariés privés, y compris les majorations prévues par le droit du travail, sachant que les ambulanciers perçoivent aussi le coût du transport fixé par voie conventionnelle, avec un abattement substantiel de 60 %. Ce dispositif est-il le bon ? Ce n’est pas sûr. Nous travaillons à un modèle économique de financement des transporteurs privés.

En tout cas, au ministère de la Santé, nous avons essayé de clarifier les missions, d’éviter que les SDIS ne soient sollicités dans des champs qui ne sont pas les leurs, de faire en sorte que dans ces cas, ils soient rétribués, et que le dispositif ambulancier puisse répondre à ce pour quoi il est fait, c’est-à-dire ce qui n’est pas un départ réflexe.

M. Charles de Courson. Entre les missions qui relèvent du SDIS, du SAMU et de l’urgence médicale, la limite n’est pas si claire. Lorsque des pompiers interviennent à domicile, y a-t-il toujours urgence ? Dans les discussions entre le ministère chargé de la santé et les collectivités locales, l’écart d’appréciation a pu aller de 1 à 5.

J’ai toujours combattu la théorie du coût marginal. Si on l’appliquait aux hôpitaux, on ne parviendrait plus à les financer : les frais fixes représentent jusqu’à 80 % de leur coût ! Je ne comprends pas l’origine de cette théorie, qui a en pratique abouti à diviser par trois la facture que peuvent présenter les SDIS. Ces activités ne sont pas marginales du tout, par rapport à ce que nous estimons devoir être leur activité. Ils ne les exercent que parce qu’ils sont le dernier service public à fonctionner 24 heures sur 24. Obtenir une ambulance privée un dimanche soir est plus que difficile, sans compter le temps d’intervention : le maillage du territoire par les pompiers étant sans comparaison avec celui des ambulanciers privés, ils interviennent bien plus vite.

Une autre difficulté tient aux « allers-retours » : une personne appelle le 18, qui renvoie au 15 ; faute d’avoir trouvé une ambulance, après une demi-heure de recherche, le 15 se retourne vers le 18. Et, localement, la population en conclut : « mais que font les pompiers ? » En tant que président de conseil d’administration de SDIS, je dois expliquer ce qui s’est passé.

Mme Annie Podeur. Les interventions des SDIS à domicile ne relèvent pas toutes de leurs missions, mais elles ne relèvent pas forcément non plus de l’aide médicale urgente. D’un commun accord, le ministère de la Santé et la direction de la Sécurité civile ont considéré qu’un très grand nombre d’interventions relevaient d’une zone grise. En font notamment partie les sorties destinées au relevage de personnes âgées qui ont fait une chute. Le cadre est alors celui d’une prestation médico-sociale pour laquelle il est fait appel aux pompiers car il n’y a pas d’autre présence. Les opérateurs de téléalarme ne sont en général pas sur place. Cela renvoie à la prestation à domicile. La population vieillit et les chutes sont fréquentes chez celles qui, bien que demeurées chez elles, sont de moins en moins autonomes. Les SDIS sont ainsi beaucoup sollicités, mais ces interventions ne relèvent ni de l’aide médicale urgente, ni de leur mission. Qui doit s’en charger ? Qui doit payer les prestations ? Il ne s’agit pas de soins et cela ne relève donc pas de l’assurance maladie.

M. Charles de Courson. Une personne âgée peut se casser le col du fémur…

Mme Annie Podeur. L’aide médicale urgente intervient normalement sur des cas avérés de prise en charge en soins. La suspicion qu’un soin pourrait être nécessaire ne suffit pas. La régulation médicale doit pouvoir évaluer qu’il s’agit bien d’aide médicale urgente. C’est la raison pour laquelle, sur les plates-formes de régulation, sont présents à la fois des représentants des médecins urgentistes – les régulateurs 24 heures sur 24 –, et, au moins lors des permanences des soins ambulatoires, des régulateurs médecins généralistes pour ce qui ne relève pas de l’aide médicale urgente.

Ces situations ne relèvent du champ d’intervention ni des SDIS, ni de l’aide médicale urgente, mais du médico-social.

M. Charles de Courson. Qui doit payer dans de tels cas ?

Mme Annie Podeur. La loi de décentralisation a confié des responsabilités aux départements pour la prise en charge des personnes âgées, et à l’assurance-maladie pour le soin, avec un financement par l’enveloppe médico-sociale. Mais ces cas ne relèvent ni du champ hospitalier ni de l’aide médicale urgente.

S’agissant du coût marginal, la loi impose aux SDIS des missions de disponibilité permanente auprès de la population. L’organisation des différents centres répond donc à une capacité d’intervention 24 heures sur 24 pour un feu ou un secours à personne. Les hôpitaux aussi sont astreints à cette disponibilité. Cette obligation de permanence des soins hospitaliers leur impose parfois des surcoûts par rapport à des cliniques privées.

La loi confiant ces missions aux SDIS, leur financement est censé les couvrir. Lorsqu’il est fait appel à eux en dehors de ces missions propres, ils doivent être rétribués. Mais au coût complet, alors que les moyens sont là, prêts à être mobilisés, ou au coût marginal ? Lorsque la décision a été prise, un arbitrage a nécessairement été rendu. L’analyse au coût marginal se défend puisque l’on dépense de l’essence, du temps de pompier volontaire, de l’amortissement du véhicule. À ma connaissance, tous ces éléments ont bien été pris en compte lorsque l’arrêté a fixé le montant de la prestation à 105 euros. Dès lors que des obligations légales de permanence existent, le coût complet n’est pas si facile à défendre.

M. Charles de Courson. Lorsque les SDIS interviennent pour des manifestations diverses, à la demande de théâtres par exemple, ils ne facturent pas au coût marginal. Les coûts d’intervention sont élevés.

Mme Annie Podeur. Le dossier est ouvert. Il est possible d’en discuter, mais c’est l’option du coût marginal qui avait été prise. C’est la raison de l’écart entre les 300 euros pour les ambulanciers et les 105 euros pour les SDIS.

Dans les zones rurales, les SDIS, c’est-à-dire les sapeurs-pompiers, sont très bien identifiés et la population fait facilement appel à eux. Les transporteurs sanitaires affirmant qu’ils interviennent parfois beaucoup plus rapidement que les pompiers, je n’avancerai pas d’hypothèse sur le temps d’intervention respectif des SDIS et des ambulanciers privés : nous ne disposons pas d’éléments de traçabilité. C’est un des objectifs du référentiel, via une mise à niveau des systèmes d’information auprès des SAMU.

Mais vous avez raison, il faut rationaliser l’intervention des SDIS. Il n’est pas possible qu’un centre dénie leur compétence avant de leur demander de nouveau d’intervenir. C’est la raison pour laquelle, à travers le référentiel, nous souhaitons que les ambulanciers puissent s’engager à être disponibles 24 heures sur 24 dans un département. Nous leur avons très clairement exposé que si tel n’était pas le cas, la mission serait confiée aux sapeurs-pompiers et qu’ils ne pourraient pas le déplorer ensuite. Nous avons des exigences de qualité.

S’agissant des coûts des SDIS, le développement des services de santé et de secours s’est effectué sans planification et sans recherche de cohérence entre les schémas régionaux d’organisation sanitaire (SROS) et les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR). L’une des avancées du référentiel est aussi de prévoir une coordination entre les deux schémas.

Je ne peux pas imaginer que de jeunes infirmiers puissent faire prévaloir leur mission de sapeur-pompier volontaire aux dépens de leurs obligations professionnelles. Il ne saurait y avoir effet d’éviction et nous souhaitons qu’une convention-cadre nationale fixe les conditions d’emploi de ces infirmiers sapeurs-pompiers volontaires au regard de leur employeur principal hospitalier. Les dispositifs à mobiliser en cas de crise doivent être prévus avec clarté. Tout double compte doit être évité. Que la même personne puisse être comptée à la fois comme sapeur-pompier volontaire et comme infirmier à l’hôpital est impensable : en cas de crise, elle sera à l’hôpital. Nous devons être très vigilants sur l’articulation des dispositifs. Le travail effectué l’an passé a été long et difficile, mais extrêmement fructueux.

M. Alexandre Pissas. Même si je me réjouis de la volonté de madame la directrice de mettre fin au concept de carence ambulancière, je ne partage pas son analyse sur tous les points. Les conventions tripartites existant dans un grand nombre de départements ne sont pas mises en œuvre parce que c’est systématiquement le 15 qui décide de requalifier ou non. Cette question doit être réglée.

Je n’ai aucune hostilité à l’encontre des ambulances privées. Mais chacun sait que la nuit, les week-ends et les jours fériés, c’est le 18 qu’on appelle.

À la question de la véritable définition de l’urgence, une réponse a été amorcée il y a quelques années : l’urgence, c’est l’urgence ressentie. C’est pour cela que nos services d’urgence sont bondés, quoi qu’on fasse en termes de médecine de ville.

J’ai bien compris que l’astreinte des SDIS en elle-même ne doit pas être prise en considération : les pompiers sont en permanence prêts à partir. En revanche, dès lors que l’on mobilise, par exemple, trois pompiers et un véhicule radio médicalisé, le tarif de 105 euros est une misère.

Les parlementaires évoquent la dérive des financements des SDIS en mettant en regard une hausse de 8 % des interventions et de 48 % des dépenses. Mais il faut aussi tenir compte du retard immense des SDIS au moment de la départementalisation. En Allemagne, en Grande-Bretagne, en Autriche, les missions des pompiers sont beaucoup plus restreintes et les dérives financières bien plus importantes. N’oublions pas enfin l’érosion monétaire intervenue depuis 1996.

J’ai été président du centre de coordination de la lutte contre les infections nosocomiales de mon établissement. Des charges sont sans cesse ajoutées pour la qualité des soins et du secours à personne. Ce sont des contraintes de plus en plus difficiles à assumer.

Pour moi, tout ce que l’on peut honnêtement déplorer dans ce référentiel, c’est que les deux ministères dont dépendent le 15 et le 18 n’aient pas associé les financeurs que sont les départements et les communes : les collectivités locales demeureront réticentes tant que l’ADF et l’AMF ne seront pas associées étroitement à la discussion.

M. David Habib, Président. Merci. Sur les comparaisons internationales, la mission disposera des réponses à des questionnaires adressés à plusieurs parlements étrangers. Par ailleurs, au terme de nos travaux sur ce thème, il est clair que nous devrons entendre madame la ministre de l’Intérieur ou monsieur le secrétaire d’État chargé des collectivités territoriales.

Auditions du 7 mai 2009

À 9 heures 30 : M. Alain Perret, préfet, directeur de la Sécurité civile, M. Edward Jossa, directeur général des Collectivités locales du ministère de l’Intérieur, et M. Bruno Rousselet, sous-directeur à la direction générale des Finances publiques au ministère du Budget

Présidence de M. David Habib

M. David Habib, Président. Mesdames, messieurs, je vous souhaite la bienvenue pour cette troisième matinée d’auditions de la mission d’évaluation et de contrôle sur le financement des services départementaux d’incendie et de secours.

Nous recevons aujourd’hui M. le préfet Alain Perret, directeur de la Sécurité civile – que je remercie d’avoir accepté de se joindre à nous une deuxième fois –, M. Edward Jossa, directeur général des Collectivités locales, et M. Bruno Rousselet, sous-directeur à la direction générale des Finances publiques, afin d’étudier plus précisément le financement des SDIS.

Menés dans un esprit consensuel, nos travaux sont animés par trois rapporteurs : MM. Georges Ginesta et Bernard Derosier, qui représentent, l’un, la commission des Finances, l’autre, la commission des Lois, et M. Thierry Mariani, également de la commission des lois, qui, en mission à l’étranger, vous prie d’excuser son absence.

Afin que nos échanges soient les plus directs possibles, je propose à M. Ginesta de vous poser immédiatement une première série de questions.

M. Georges Ginesta, Rapporteur. La commission des Finances a souhaité créer une mission d’évaluation et de contrôle en raison de la forte croissance des budgets des SDIS ces dernières années.

Entre 1996 et 2007, leurs dépenses ont augmenté de 245 %, et de 45 % depuis l’achèvement de la départementalisation des SDIS en 2001. Aujourd’hui, le budget de la sécurité civile s’élève à 5,5 milliards d’euros : 1 milliard à la charge de l’État et 4,5 milliards à la charge des collectivités territoriales. Bien que le maire reste le prescripteur de la sécurité, les conseils généraux ont pris une place importante dans ce dispositif, notamment en matière de financement. Chaque Français dépense en moyenne 80 euros pour les SDIS – c’est-à-dire qu’une famille de quatre enfants peut, sans le savoir, verser pour eux une somme supérieure au montant de sa taxe d’habitation !

Comment remédier à cette absence de pilotage et responsabiliser les SDIS en matière budgétaire ? Faut-il modifier le système de financement ?

M. Alain Perret, préfet, directeur de la Sécurité civile. Les chiffres avancés par M. le rapporteur expriment une réalité incontestable. Cependant, ils traduisent aussi la remise à niveau des SDIS, dopée par la départementalisation, qui s’est traduite par une modernisation des équipements matériels et immobiliers.

Ce n’est pas la seule explication : 87 % du budget des SDIS sont affectés à la rémunération ou au régime indemnitaire des personnels. En raison de l’augmentation des interventions, il a fallu renforcer les effectifs et recruter un nombre important de sapeurs-pompiers professionnels.

Ces phénomènes cumulés ont abouti à la situation financière décrite par M. le rapporteur. Toutefois, l’examen des comptes de gestion pour 2007 fait apparaître une augmentation moyenne des dépenses des SDIS de 4,7 %, inflation comprise. Par rapport aux années précédentes, la tendance est donc à la baisse ; il reste à vérifier qu’elle s’est confirmée en 2008.

Parallèlement, à l’initiation de la Cour des comptes, nous avons mis en place à l’échelle nationale un contrôle de gestion particulièrement rigoureux, comprenant vingt indicateurs, qui nous permettent d’observer avec précision les évolutions budgétaires, ainsi que les variations d’un SDIS à l’autre.

Ce souci de rationalisation, l’État l’affirme non seulement par un discours pédagogique visant à une meilleure maîtrise des dépenses publiques, mais aussi par la mise en place de modèles d’organisation adaptés. En effet, après une période de croissance très rapide, il appartient aux acteurs concernés de veiller à ce que l’organisation des SDIS soit désormais la plus efficace possible. Les nouveaux indicateurs devraient nous y aider. Il n’est pas question de modifier la géographie des implantations, fixée par les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR) ; toutefois, dans le cadre du renforcement des compétences des préfets de zone, nous souhaitons la création d’un SDACR zonal, qui permettrait d’évaluer les risques locaux avec une plus grande exactitude.

La plaquette financière que nous avons réalisée en collaboration avec la direction générale des Finances publiques et avec le concours technique de la direction générale des Collectivités locales a été bien reçue. Tout le monde s’accordant sur le constat et les principes, nous pouvons réagir avec efficacité.

Je puis vous assurer que j’y contribue à titre personnel. Par exemple, j’ai fait en sorte que tous les SDIS puissent bénéficier d’une comptabilité analytique. Il arrive que certaines charges de fonctionnement – comme l’électricité – relèvent d’autres lignes budgétaires. Or, l’autonomisation du fonctionnement des SDIS passe par un contrôle interne, qui ne peut relever que de l’autorité des présidents de conseils d’administration des SDIS (CASDIS).

Bien évidemment, l’État ne peut se résoudre à accepter la dérive des dépenses. Il mettra tout en œuvre pour qu’elles soient aussi maîtrisées que possible, notamment à travers plusieurs axes. En premier lieu, la normalisation. Globalement, sur la France entière, les dépenses d’équipement s’élèvent à 1,2 milliard d’euros. Nous avons déjà entrepris une action lourde pour réviser les normes techniques. Le travail doit se poursuivre en intégrant l’exigence de mutualisation. Y rechercher désormais le prêt-à-porter plutôt que la haute couture. En second lieu, la formation. Elle doit être adaptée à travers une relecture commune des guides nationaux de référence dont la densité engendre un effet d’impact budgétaire disproportionné avec les exigences opérationnelles. Sans jamais remettre en cause ce principe, auquel je suis particulièrement attaché, nous devons néanmoins remettre à plat le dispositif existant. Il en est de même pour les écoles départementales de sapeurs-pompiers pour lesquelles en plein concertation nous devons œuvrer pour éviter doublons et redondances et développer les synergies nécessaires.

Enfin, il ne s’agit pas de jouer les « Père Fouettard ». Cependant, si nous sommes conscients des difficultés rencontrées sur le terrain, nous devons aussi fixer des limites. Certes, il fallait remettre les budgets à niveau, mais, maintenant, les SDIS doivent tout mettre en œuvre pour trouver des formules d’organisation, d’acquisition des équipements et de fonctionnement, permettant de maîtriser les coûts. L’État pourra leur apporter son concours.

La maîtrise de la dépense a toujours été un impératif pour les élus, même en période de forte augmentation : je rappelle que les dépenses d’investissement ont progressé de 16 % entre 2005 et 2006 et de 22 % entre 2006 et 2007. Il ne s’agit donc pas de « verrouiller » le budget des SDIS, au risque de fragiliser l’efficacité de la réponse opérationnelle

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