N^° 2693

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 juin 2010.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) ⁽¹⁾

sur l’enseignement français à l’étranger

et prÉsentÉ

par MM. Jean-François MANCEL, André SCHNEIDER et Hervé FÉRON

Députés

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MM. Olivier CARRÉ et David HABIB

Présidents.

___

La mission d’évaluation et de contrôle est composée de : MM. Olivier Carré, David Habib, Présidents ; M. Jérôme Cahuzac, Président de la commission des Finances de l’économie générale et du contrôle budgétaire, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard Dell'Agnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.

ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : LES PROPOSITIONS DE LA MEC 7

INTRODUCTION 11

I.– ÉTAT DES LIEUX DE L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER 13

A.– DES ACTEURS MULTIPLES 13

B.– UN RÉSEAU UNIQUE AU MONDE 15

1.– L’Agence pour l’enseignement français à l’étranger 16

2.– La Mission laïque française 18

3.– L’Alliance israélite universelle 19

C.– LES DÉFIS À RELEVER 19

1.– Les orientations générales 20

2.– Les contraintes 21

II.– ASSURER AU RÉSEAU UN ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE VIABLE 23

A.– LA PRISE EN CHARGE DES DROITS D’ÉCOLAGE : LES COÛTS DE LA « GRATUITÉ » 23

1.– Le dispositif de prise en charge : principes 23

2.– Un coût juridique qui n’est pas à écarter : le risque d’une contradiction avec le droit communautaire 24

3.– Un coût financier exponentiel et difficilement maîtrisable 25

a) Une « gratuité » à 700 millions d’euros à terme ? 25

b) Des mesures de régulation qui ne sont pas à la hauteur de l’enjeu financier 26

4.– Un coût politique et social : effets d’éviction, effets d’aubaine et inéquités 27

a) Un effet d’éviction des élèves locaux, garants de l’équilibre économique du réseau et porte-voix de la culture française 27

b) Un potentiel effet d’aubaine pour les entreprises : la transformation d’une charge privée en charge publique 29

c) Des inéquités entre expatriés 30

B.– DES CHARGES DE PLUS EN PLUS LOURDES ET NON COMPENSÉES 31

1.– Immobilier : des transferts de gestion coûteux 31

2.– Les contributions aux pensions des fonctionnaires détachés : une nouvelle responsabilité 33

3.– Un fonds de roulement insuffisant à l’acquittement des missions de l’AEFE 34

C.– LE FINANCEMENT DU RÉSEAU : STABILISER ET CONSOLIDER LES RESSOURCES, CLARIFIER LES COMPTES 35

1.– Explorer et développer de nouvelles voies de financement 35

a) Le recours au mécénat 35

b) Valoriser la « marque France » 37

c) Mobiliser nos partenaires au niveau local 38

2.– Pour une double clarification des financements 39

a) Encadrer l’évolution des droits d’écolage pour plus de visibilité 39

b) Améliorer la présentation des comptes pour plus de clarté et de sincérité 40

III.– ADAPTER L’OFFRE AUX DEMANDES DANS UN CADRE BUDGÉTAIRE CONTRAINT 41

A.– DÉTERMINER UNE STRATÉGIE CLAIRE D’ÉVOLUTION DU RÉSEAU 41

1.– Identifier les besoins à moyen-long terme 41

2.– Assurer la cohérence d’un futur plan de développement de l’enseignement français à l’étranger 42

B.– DÉSAMORCER LA BOMBE À RETARDEMENT IMMOBILIÈRE 43

1.– Établir un diagnostic précis du parc immobilier et définir un plan d’investissement pluriannuel cohérent 43

2.– Dégager les marges de manœuvre financières nécessaires 45

3.– Développer l’expertise immobilière de l’AEFE 45

C.– IMAGINER DES STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT ORIGINALES 47

1.– Renforcer la coopération avec les autorités et systèmes d’enseignement locaux : pour de nouveaux modes de présence scolaire de la France à l’étranger 47

2.– Mobiliser plus efficacement les partenaires de l’enseignement français à l’étranger 47

a) Renforcer le partenariat avec le CNED et valoriser son action 47

b) Tirer parti de toutes les potentialités de l’Audiovisuel extérieur de la France 49

IV.– QUEL RÉSEAU POUR QUELLES MISSIONS ? 51

A.– QUELLE GOUVERNANCE ? 51

1.– Sous la direction du ministère des Affaires étrangères, la coordination entre les multiples acteurs doit progresser 52

2.– Le rôle du ministère de l’Éducation nationale doit être renforcé 53

3.– Vers une plus grande autonomie des établissements ? 54

B.– RENFORCER L’ACCOMPLISSEMENT DES MISSIONS ÉDUCATIVES 56

1.– Un réseau à évaluer 56

2.– Une politique de gestion des enseignants à mettre en œuvre 56

a) La proportion de titulaires 56

b) La formation et la professionnalisation des enseignants 59

3.– Répondre aux demandes des pays hôtes 60

a) L’enseignement bilingue : un impératif dans les pays anglophones 60

b) Le développement d’un enseignement professionnel 60

4.– Assurer un meilleur chaînage avec l’enseignement supérieur français 61

C.– L’AVENIR DU RÉSEAU : AU-DELÀ DES ASPECTS BUDGÉTAIRES, UNE QUESTION AVANT TOUT POLITIQUE 63

EXAMEN EN COMMISSION 65

ANNEXES 77

I.– LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 77

II.– DÉPLACEMENT À RABAT, 20-21 MAI 2010 : PERSONNALITÉS RENCONTRÉES 79

III.– COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 80

ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER :
LES PROPOSITIONS DE LA MEC

Proposition n° 1 : Suspendre le dispositif de prise en charge

Suspendre le dispositif de prise en charge au profit d’un mécanisme de bourses.

Instituer, de façon différenciée selon un barème établi par pays de résidence, un plafond quant aux droits d’écolage pris en charge par les bourses.

Proposition n° 2 : Opérer un triple recalibrage budgétaire

1) Recalibrer la dotation budgétaire a due concurrence de la charge que représentent les transferts immobiliers opérés au profit de l’AEFE.

2) Compenser intégralement la contribution de l’AEFE au compte d’affectation spéciale des pensions par une dotation budgétaire équivalente.

3) Assurer à l’AEFE un fonds de roulement équivalent à au moins 30 jours de fonctionnement, en ajustant le cas échéant sa dotation budgétaire.

Proposition n° 3 : Ouvrir l’éventail des partenariats et des financements

1) Étudier la possibilité de mobiliser le mécénat en faveur de l’enseignement français à l’étranger. À cette fin, identifier les évolutions législatives et réglementaires nécessaires pour permettre un tel recours au mécénat.

2) Favoriser et développer les démarches de projet avec les collectivités territoriales.

3) Instituer, au profit de l’AEFE, un prélèvement assis sur le chiffre d’affaires des établissements homologués au titre de l’utilisation par ceux-ci de la « marque France ». À tout le moins, sanctuariser sur ce fondement une partie des sommes déjà acquittées par ceux-ci.

4) Analyser les réglementations locales et systématiser les démarches entreprises auprès des autorités locales de tous niveaux afin d’identifier les contributions financières pouvant être versées par celles-ci à notre réseau.

5) Obtenir, chaque fois que cela est possible au regard des réglementations locales, l’accréditation ouvrant droit, le cas échéant, à l’obtention de subventions publiques de la part des autorités publiques locales concernées.

Proposition n° 4 : Améliorer la visibilité des financements et des comptes

1) Élaborer, pour chaque pays, une grille de tarification formalisée au sein d’un plan pluriannuel.

2) Encadrer les droits d’écolage en déterminant les possibilités de modulation de ceux-ci en fonction du niveau de richesse de chaque pays.

3) Améliorer la présentation des comptes de l’AEFE et des établissements du réseau pour davantage de clarté et de sincérité.

Proposition n° 5 : Adapter le réseau aux besoins nouveaux :
de la carte prospective du réseau aux chartes d’établissement

1) Établir une cartographie de nature prospective du réseau reposant notamment sur les besoins identifiés à moyen-long terme, évalués notamment en fonction de la présence des expatriés français, des entreprises françaises, des besoins de scolarisation des familles locales, des intérêts diplomatiques de la France dans chaque zone considérée et de l’importance des échanges culturels et commerciaux entre la France et chaque pays considéré.

2) S’appuyer sur la cartographique prospective du réseau pour établir et mener la politique de rénovation/implantation des établissements et déterminer le statut le plus adapté aux circonstances et réalités locales.

3) Généraliser les chartes d’établissement précisant les droits et devoirs attachés au statut d’établissement homologué.

4) Renforcer le contrôle de ces établissements avec la possibilité de déchéance du statut le cas échéant.

Proposition n° 6 : Mettre en œuvre une stratégie de l’immobilier à l’étranger

1) Établir un diagnostic complet et précis du parc immobilier : son étendue, son état, ses coûts (fonctionnement et investissement), l’état des besoins en termes de réhabilitation et de développement etc.

2) Établir, sur la base du diagnostic immobilier, un plan pluriannuel de mise aux normes des établissements avec hiérarchisation des priorités en fonction de l’urgence des opérations de réhabilitation à réaliser.

3) Instituer un moratoire sur les transferts de gestion immobilière à l’AEFE jusqu’à établissement du diagnostic et du plan de mise aux normes.

4) Étudier avec le ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État la possibilité de renforcer les capacités d’emprunt de l’AEFE notamment dans leur montant et dans leur durée.

5) Négocier avec les autorités locales la rétrocession de sites occupés en jouissance et aisément valorisables en échange de relocalisations financées par leurs soins.

6) Développer l’expertise immobilière de l’AEFE. Renforcer sa division immobilière.

Impliquer la future Agence foncière de l’État à l’étranger en permettant la mise à disposition de ses ressources humaines et techniques. Dans cette optique, formaliser les relations entre l’AEFE et la future Agence par la signature d’une convention.

Proposition n° 7 : Enrichir les outils et les contenus pédagogiques

1) Développer l’homologation des établissements locaux.

Encadrer la procédure, notamment en subordonnant l’obtention de ce statut à l’acceptation par l’établissement d’un contenu et de techniques pédagogiques spécifiques. Instituer des contrôles en partenariat avec les inspections locales pouvant aboutir, le cas échéant, au retrait de l’homologation.

2) Étendre les conventions particulières avec le CNED au plus grand nombre d’établissements du réseau AEFE. Développer les actions de communication et de promotion du CNED à l’étranger.

3) Renforcer les partenariats entre l’Audiovisuel extérieur de la France, le ministère de l’Éducation nationale et l’AEFE afin d’adapter et de développer l’offre éducative audiovisuelle à la demande.

Proposition n° 8 : Clarifier le partage des rôles

1) La direction exercée par le ministère des Affaires étrangères et européennes en matière de politique d’influence doit se manifester par la définition d’une offre éducative d’ensemble cohérente, attractive et reconnue, qui prévoit la coordination et l’articulation des activités des différents acteurs de l’enseignement français à l’étranger.

2) Le ministère de l’Éducation nationale doit assurer l’évaluation et la certification du système éducatif français à l’étranger, comme il en a la charge en France. L’implication des académies situées dans l’aire géographique des établissements doit être améliorée. Le ministère de l’Éducation nationale doit également veiller à la qualité du recrutement et à l’évaluation des enseignants.

3) Le renforcement de l’autonomie des établissements en gestion directe de l’AEFE doit être envisagé avec prudence.

Proposition n° 9 : Professionnaliser

1) Sans méconnaître la diversité des situations locales, ne pas laisser descendre sous un seuil minimal la proportion de titulaires de l’Éducation nationale (expatriés ou résidents), afin que la mixité de l’équipe pédagogique permette d’assurer la qualité et la diversité de l’enseignement.

2) La professionnalisation des cadres administratifs et des enseignants doit être améliorée aussi bien en ce qui concerne les recrutements que la formation.

Sur le premier point, il convient de mettre en place pour les expatriés des procédures plus rigoureuses permettant de mieux évaluer les aptitudes professionnelles et le niveau en langue étrangère des candidats. L’amélioration de la formation professionnelle doit être effective, mais au moindre coût, ce qui conduit à préconiser le développement de formations sur place.

3) Le développement de l’enseignement bilingue, dans le cadre des systèmes scolaires étrangers comme au sein de l’enseignement français à l’étranger, doit continuer à faire l’objet d’efforts budgétaires spécifiques.

4) Les réseaux de l’enseignement français à l’étranger doivent développer des structures d’enseignement technique et rechercher des financements dans le cadre de l’aide au développement.

5) Améliorer le chaînage entre enseignement secondaire et enseignement supérieur en développant une politique d’orientation efficace en liaison avec le nouvel opérateur de la mobilité internationale.

INTRODUCTION

L’enseignement français à l’étranger constitue un vecteur essentiel de la politique d’influence de la France. À ce titre, il doit être non seulement conforté, mais développé, pour répondre aux priorités stratégiques de notre politique étrangère.

Un tel effort supposerait des moyens supplémentaires. Toutefois le contexte global de la situation de nos finances publiques obère la perspective d’une inscription de crédits budgétaires nouveaux. La nécessaire remise à niveau de l’immobilier des établissements, le financement des cotisations de retraites, le maintien d’une proportion raisonnable de professeurs titulaires, l’accomplissement de nouvelles missions doivent être réalisés à moyens globalement constants.

Dès lors, la Mission n’a pas un choix illimité entre les « gages » qu’elle peut proposer en compensation de l’effort nécessaire de développement de l’enseignement français à l’étranger. La prise en charge de la scolarité des élèves est une mesure qui n’est pas sans conséquences négatives sur l’équilibre global du système. De surcroît, elle est d’un coût élevé alors que le nécessaire rétablissement des finances publiques constitue un impératif majeur, qui a la priorité sur toute autre considération.

C’est pourquoi la Mission d’évaluation et de contrôle a été conduite à souhaiter un aménagement du dispositif de prise en charge. Elle aurait pu envisager le maintien du moratoire, et donc la limitation de la prise en charge aux trois niveaux du second cycle de l’enseignement secondaire. Mais le choix du statu quo laisse inchangés les paramètres impliquant une aggravation des dépenses les prochaines années, sans remédier aux défauts du régime actuel.

Il convenait donc de retenir une proposition plus forte : suspendre l’application du régime actuel de prise en charge. Elle est, aux yeux de la Mission, la seule voie pour redéployer des moyens budgétaires, afin de renforcer le financement du réseau de l’enseignement français à l’étranger.

I.– ÉTAT DES LIEUX DE L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER

Plusieurs raisons ont conduit le bureau de la commission des Finances de l’Assemblée nationale à souhaiter inscrire l’enseignement français à l’étranger au programme de travail de la mission d’évaluation et de contrôle au printemps 2010.

C’est peu dire que l’avenir de cet enseignement est à la croisée des chemins. Comme l’a souhaité le Président de la République dans sa lettre de mission adressée au ministre des Affaires étrangères et européennes, l’élaboration d’un plan de développement de l’enseignement français à l’étranger a donné lieu, depuis janvier 2008, à une large concertation entre les différents acteurs concernés, alors que les ressources du principal opérateur, l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), ne sont plus à la hauteur des enjeux.

A.– DES ACTEURS MULTIPLES

Parallèlement, et indépendamment même des questions cruciales de financement, la problématique de la politique globale de l’enseignement français à l’étranger donne lieu à une réflexion renouvelée, de multiples acteurs participant à sa mise en œuvre :

Il s’agit en premier lieu des structures spécifiquement dédiées aux réseaux d’enseignement : l’AEFE, déjà citée, la Mission laïque française (MLF) l’Alliance israélite universelle (AIU). On peut y ajouter les écoles d’entreprises, généralement rattachées à la MLF, mais créées à l’initiative de nos entreprises à l’étranger. Ces différents réseaux assurent naturellement l’essentiel de l’enseignement français à l’étranger.

Les services de coopération et d’action culturelle, les établissements à autonomie financière, centres et instituts culturels, et les alliances françaises dont le rôle pour le développement de la langue et de la culture françaises n’est plus à démontrer, ont également pour tâche notable l’enseignement du français.

La coopération de sécurité et de défense contribue significativement à l’enseignement du français, d’une part dans le cadre de participations à la formation militaire à l’étranger, avec des écoles nationales à vocation régionale dans des pays francophones (Mali, Sénégal, Cameroun, Bénin, Niger, Burkina Faso, Gabon, Roumanie, et bientôt Guinée Équatoriale…) ; d’autre part et surtout par le biais d’une action dédiée, destinée à accompagner le développement de cet enseignement en milieu « paix et sécurité », pour lequel la demande est exponentielle. Sont ainsi mobilisés des stagiaires « Français langue étrangère » (FLE) pour remplir cette fonction d’enseignement, tandis que des moyens pédagogiques sont mis en œuvre localement pour exporter et développer la langue française dans les zones non francophones.

Le Centre national de l’enseignement à distance (CNED) intervient à l’étranger, en particulier dans les zones où l’organisation de l’enseignement français manque, soit du fait d’une absence permanente, soit parce que des difficultés ponctuelles ont entraîné la fermeture des structures en place, comme pour le lycée français de Conakry en septembre 2009.

Enfin l’Audiovisuel extérieur de la France joue un rôle très significatif dans le dispositif.

Face à un tel foisonnement, la Mission a été amenée à circonscrire son champ d’investigation. En premier lieu, une interrogation a porté sur la question de savoir si le sujet retenu était l’enseignement français à l’étranger ou bien l’enseignement du français à l’étranger. On peut définir l’enseignement français à l’étranger comme un enseignement global des programmes scolaires français, analogue à ce qu’il est en France, dispensé à l’étranger à des élèves français ou étrangers, qui ont fait le choix de suivre un enseignement dans notre langue, ou un enseignement bilingue. Il ne s’agit pas seulement de l’enseignement de la langue française, mais de l’ensemble des matières, dans le cadre de notre système et du respect des valeurs qui sont les siennes.

Dans les faits, la distinction, sans être dénuée de pertinence, présente un caractère largement théorique, éloigné de la réalité. À l’origine de l’implantation des établissements qui composent le réseau de l’enseignement français à l’étranger, il se trouve fréquemment une initiative privée dans laquelle les parents d’élèves ont généralement joué un rôle prépondérant. C’est encore de cette manière que se constituent, partout où des Français sont expatriés, de « petites écoles », à l’existence souvent éphémère. M. Aubin de la Messuzière a donné des exemples de telles créations à Miami et à Bethléem. Les congrégations religieuses ont, elles aussi, créé leurs écoles, dont le caractère confessionnel n’exclut pas le plus souvent l’ouverture à toutes les religions, notamment au Proche-Orient.

Prenons l’exemple de Tbilissi, en Géorgie. Des Français expatriés créent en 2006 une petite école, destinée à leurs enfants, l’école française du Caucase, afin de remédier aux carences de l’enseignement local, même lorsqu’il est francophone. Elle comptait, en janvier 2009, 22 élèves, dont 10 Français, répartis en deux classes et hébergés depuis l’origine dans les locaux du Centre culturel français (CCF) Alexandre Dumas de Tbilissi. En même temps, le CCF organise des cours de Français destinés aux jeunes Géorgiens attirés par la culture française. Où est la différence entre l’enseignement français et l’enseignement du français ? Un milliardaire géorgien finance alors la construction, à ses frais, et sur un terrain lui appartenant, d’un bâtiment haut de gamme dans un quartier résidentiel, destiné à la scolarisation de plusieurs centaines d’élèves, de l’école maternelle à la terminale. Cet établissement est conçu pour accueillir l’école française du Caucase à partir de l’automne 2010, et cet exemple résume assez bien la problématique de l’enseignement français à l’étranger : la distinction entre l’enseignement français et l’enseignement du français a-t-elle encore un sens ? Un étranger est propriétaire des lieux (comme dans le cas de l’école primaire de Malabo, en Guinée Équatoriale, construite par le Président de la République sur un terrain lui appartenant et à ses frais ; ou du lycée franco-australien Telopea de Canberra, établissement public australien homologué par l’AEFE). Qui est donc responsable des emprises et qui doit en assurer l’entretien ? Les structures d’enseignement y sont donc en situation précaire, mais le pragmatisme prévaut et permet de les faire vivre.

En même temps, le développement des établissements répond à une demande, et ne procède pas d’un schéma a priori. Leur rayonnement attire les élèves étrangers, et le réseau de l’enseignement français à l’étranger exprime bien la logique d’influence qui fonde la politique du réseau culturel, et qui se traduit par la mise en œuvre d’une grande variété d’instruments pour promouvoir les positions économiques, politiques et culturelles de la France.

Cependant, la cohérence de la politique d’enseignement français ou du français à l’étranger n’est rien moins qu’incertaine. Qui doit exercer la direction de cette politique, le ministère des Affaires étrangères et européennes, via la direction générale de la Mondialisation et des partenariats, ou le ministère de l’Éducation nationale ? En même temps, on comprend bien que la coopération militaire en matière d’enseignement a de tout autre objectifs que de s’intégrer dans une politique globale. Il ne faut pourtant pas en mésestimer l’influence. Ainsi, toujours en Géorgie, dans le cadre du centre de formation des troupes de montagne de Satchkere, une lectrice de français donne des cours à des militaires géorgiens.

Il est clair que, à bien des égards, la tutelle n’est pas exercée, et que l’AEFE mène en fait très largement sa propre politique. Il en est de même de la MLF qui, si elle n’a pas de liens de subordination avec l’État, bénéficie cependant du concours gratuit de personnels mis à disposition.

Un dernier paramètre, non moins important, est celui du chaînage de l’enseignement français avec l’enseignement supérieur français, aussi bien pour les élèves français que pour les étrangers.

Pour cet ensemble de raisons, la Mission a souhaité circonscrire ses réflexions au domaine de l’enseignement français assuré par les grands réseaux en place, spécifiquement dédiés aux populations d’âge scolaire : c’est donc sur l’AEFE et la MLF qu’ont été centrés ses travaux, pour l’essentiel.

B.– UN RÉSEAU UNIQUE AU MONDE

Le réseau d’enseignement s’appuie principalement sur trois structures : l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, la Mission laïque française et l’Alliance israélite universelle.

Comme l’a rappelé, lors de son audition, M. Stéphane Romatet, directeur général de l’Administration et de la modernisation du MAEE, la France n’est pas le seul pays à avoir un réseau scolaire à l’étranger, mais il est le seul à disposer d’un service public d’enseignement à l’étranger. Dans beaucoup de capitales étrangères, une concurrence s’exerce entre l’établissement scolaire public français et un réseau d’écoles privées, anglaises, américaines, espagnoles, parfois allemandes.

1.– L’Agence pour l’enseignement français à l’étranger

Créée par la loi n° 90-588 du 6 juillet 1990, l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) est un établissement public national à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre chargé des Affaires étrangères et européennes.

Aux termes de l’article 2 de cette loi, l’Agence a pour objet :

– d’assurer, en faveur des enfants de nationalité française résidant à l’étranger, les missions de service public relatives à l’éducation ;

– de contribuer au renforcement des relations de coopération entre les systèmes éducatifs français et étrangers au bénéfice des élèves français et étrangers ;

– de contribuer, notamment par l’accueil d’élèves étrangers, au rayonnement de la langue et de la culture françaises ;

– d’aider les familles des élèves français ou étrangers à supporter les frais liés à l’enseignement élémentaire, secondaire ou supérieur de ceux-ci, tout en veillant à la stabilisation des frais de scolarité ;

– d’accorder des bourses aux enfants de nationalité française scolarisés dans les établissements d’enseignement français à l’étranger dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de l’Éducation nationale, du ministre chargé des Affaires étrangères et européennes et du ministre chargé de la Coopération.

Au printemps 2010, le réseau de l’AEFE, présent dans 130 pays, comptait 461 établissements scolaires français. à comparer à 452 pour l’année 2008-2009 et à 448 établissements l’année précédente.

Sur ces 461 établissements, l’AEFE gérait directement 77 d’entre eux (dits « établissements en gestion directe ») et avait passé convention avec 166 autres (établissements dits « conventionnés »). Les premiers sont des services déconcentrés de l’Agence, les seconds sont des entités juridiquement distinctes de l’Agence avec lesquelles celle-ci entretient des liens contractuels. Les accords peuvent porter notamment sur les conditions d’affectation et de rémunération des agents titulaires, sur l’attribution de subventions et sur les relations avec l’Agence. Ces 243 établissements (conventionnés et en gestion directe) constituent le réseau proprement dit de l’AEFE. Il scolarisait au total 173 592 élèves en 2008-2009 dont 82 221 élèves français et 91 371 élèves étrangers. Ces effectifs s’accroissent régulièrement : ils ont augmenté de 5 620 élèves en 2008-2009, dont 3 581 élèves français, après une augmentation de 4 200 élèves à la rentrée de 2007-2008.

Par ailleurs, l’Agence a passé cinq accords de partenariat avec le lycée franco-israélien de Tel-Aviv (Israël), la section française de l’école européenne de Taipei (Taiwan), l’école internationale française de Bali (Indonésie), l’école française de Tachkent (Ouzbékistan), l’Interkulturelle Schule à Brême (Allemagne).

Enfin, 213 établissements homologués n’ont pas passé de convention avec l’Agence, et ne bénéficient pas d’aide directe. Ils sont néanmoins, lorsqu’ils le souhaitent, associés aux actions de formation continue organisées par l’Agence et bénéficient du conseil pédagogique des inspecteurs de l’Éducation nationale détachés à l’étranger.

Les effectifs gérés par l’AEFE font l’objet d’un recensement difficile. Le projet annuel de performances (PAP) pour 2010 annonce que l’AEFE rémunérait en 2009 10 584 personnes en poste dans son réseau dont 12 % d’expatriés et 50 % de résidents auxquels s’ajoutaient 3 850 recrutés locaux des établissements en gestion directe. Les documents transmis à la mission par le MAEE font état de 6 400 emplois AEFE et 14 600 recrutés locaux au sein des établissements en gestion directe et conventionnés. L’Agence classe les personnels des établissements en gestion directe pour 2010 en trois catégories : 1 186 expatriés dont plus de la moitié de personnels administratifs et 550 enseignants ⁽²⁾, 5 432 résidents ⁽³⁾ et 3 850 recrutés locaux ⁽⁴⁾. Le PAP distingue pour 2010 41 emplois rémunérés par l’État (mis à disposition), 6 387 emplois sous plafond opérateurs et 4 217 emplois hors plafond opérateurs.

Par ailleurs, les établissements conventionnés, qui sont juridiquement distincts de l’Agence, finançaient à la rentrée 2008-2009, sur leurs recettes propres, 10 573 agents de droit local, dont 6 838 personnels enseignants (ces effectifs sont estimés à partir des déclarations des établissements). Une large fraction des recrutés locaux échappe donc à la présentation du projet annuel de performances. De surcroît, l’audition de M. Bertrand Schneiter a mis en évidence la présence à l’étranger d’enseignants « détachés directs », dont personne ne connaît le nombre faute de statistiques centralisées, et qui travaillent dans les réseaux homologués ou dans le cadre d’autres arrangements de coopération éducative.

Les ressources de l’AEFE pour 2010 comportent deux subventions budgétaires : l’une de 106,3 millions pour le financement des bourses scolaires et de la prise en charge des frais de scolarité des élèves français à l’étranger ; l’autre de 420,8 millions pour le fonctionnement et les investissements de l’Agence. Ces deux missions (faire fonctionner les établissements, gérer l’aide à la scolarité) sont très différentes et gérées très distinctement par l’AEFE.

S’y ajoutent les ressources propres de l’Agence, qui sont passées de 328,37 millions d’euros en 2008 à 370,52 millions d’euros en 2009. Elles sont donc en augmentation, ce qui témoigne de la nécessité de compenser des ressources budgétaires mesurées au plus juste.

Sans anticiper sur les développements qui suivent, il convient dès à présent d’observer que l’équilibre financier de l’AEFE est devenu précaire, compte tenu de paramètres nouveaux apparus depuis trois ans : l’introduction de la prise en charge des frais de scolarité des élèves français à l’étranger, qui constitue une charge budgétaire lourde, de nature à perturber de surcroît les modèles de financement des établissements ; le coût de la prise en charge des pensions civiles des personnels détachés, que l’Agence supporte depuis le 1^er janvier 2009, et dont les modalités de compensation budgétaire lui sont défavorables ; la nécessité d’investissements immobiliers même élémentaires, de remise à niveau, pour lesquels les moyens manquent.

C’est dans ce contexte de forte croissance de la demande de scolarisation selon un modèle français d’excellence unique au monde que le Président de la République et le Premier ministre ont demandé au ministre des Affaires étrangères et européennes, le 27 août 2007, de présenter un plan de développement du réseau de l’enseignement français à l’étranger. Annoncé à de multiples reprises, ce plan est toujours attendu.

2.– La Mission laïque française

Fondée en 1902, reconnue d’utilité publique en 1907, la Mission laïque française (MLF) s’inscrit depuis plus d’un siècle dans le dispositif de l’enseignement français à l’étranger. La MLF a pour mission la diffusion de la langue et de la culture françaises, dans le respect de valeurs fondamentales : la laïcité, donc le respect de la liberté de conscience ; le développement de l’apprentissage des langues dans un contexte multiculturel, selon le principe « Deux cultures, trois langues », c'est-à-dire l’apprentissage de la langue et de la culture locales, la transmission de la langue et de la culture françaises, et l’apprentissage précoce de l’anglais.

La MLF est implantée dans 47 pays où 107 écoles scolarisent plus de 40 000 élèves, de la maternelle à la terminale. Depuis cinq ans, la MLF a connu une croissance de +55 % de ses effectifs scolaires, de 26 400 à près de 41 000 à la rentrée 2009. Dans le même temps, son réseau a crû de 67 à 107 établissements : de 30 à 36 pour les établissements en pleine responsabilité ; de 11 à 37 pour les établissements adhérents, associés ou affiliés, notamment aux États-Unis ; de 26 à 34 pour les écoles d’entreprise.

Une originalité de la MLF est en effet de fédérer de telles structures, créées à l’initiative des entreprises françaises implantées à l’étranger.

La Mission est traditionnellement présente sur le pourtour méditerranéen qui l’a accueillie, dès 1906 à Salonique, à la demande d’une partie de la communauté juive qui souhaitait le développement d’un enseignement laïque au sein de l’empire ottoman. De fait, 70 % des effectifs scolaires et la plupart de ses établissements en pleine responsabilité sont localisés en Espagne, au Maghreb, particulièrement au Maroc, en Libye, en Égypte, au Liban et en Syrie. Il convient de souligner que la MLF scolarise une plus forte proportion d’élèves étrangers que le réseau AEFE, environ 80 %.

Si le modèle économique de la MLF est celui de l’autofinancement, à la différence de l’AEFE, elle bénéficie toutefois de l’aide du ministère des Affaires étrangères qui prend en charge les salaires de 202 professeurs ou directeurs d’établissement, soit 10 % de son personnel enseignant.

3.– L’Alliance israélite universelle

À la différence de la MLF, l’Alliance israélite universelle (AIU), créée en 1860, est une structure confessionnelle, qui intervient dans le domaine de l’enseignement et de la promotion de la culture juive. Son objectif demeure la diffusion d’un judaïsme tolérant et ouvert sur le monde moderne. L’Alliance concourt également à promouvoir la langue et la culture françaises à l’étranger. Son action s’appuie sur son réseau d’écoles en France et l’étranger, la section normale des Études Juives, le collège des Études juives, la Bibliothèque et ses publications. L’AIU est implantée principalement en Israël, au Canada, au Maroc, en Suisse, en Espagne et en Belgique. Elle comprend 54 établissements dont 4 homologués et recense 19 300 élèves.

C.– LES DÉFIS À RELEVER

La triple vocation de l’enseignement français à l’étranger s’exprime dans l’énumération des missions dévolues à l’AEFE : une mission de service public, avec l’éducation des enfants de nationalité française ; une mission de rayonnement par l’accueil des élèves étrangers ; une mission de présence avec le renforcement des relations de coopération entre les systèmes éducatifs français et étrangers.

En fait, la distinction entre la mission de service public et la mission de rayonnement et d’influence est plus qu’incertaine. La présence de structures d’enseignement d’abord destinées aux élèves français attire les enfants d’étrangers, sans parler des binationaux. Les financements et les régimes juridiques sont complexes.

Seul un domaine reste largement en friche : celui des relations de coopération entre les systèmes éducatifs français et étrangers, dont chacun des interlocuteurs auditionnés par la mission a souligné l’insuffisance.

1.– Les orientations générales

Le Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France 2008-2020, remis au ministre le 11 juillet 2008, avait replacé la politique d’influence dans le contexte de compétition globale des idées. Le renouvellement des stratégies d’influence doit se traduire par une évolution en profondeur des modes d’intervention, qui affecte surtout la politique culturelle extérieure, compte tenu de l’évolution des vecteurs culturels, en particulier de la dématérialisation des supports culturels.

La hiérarchisation des objectifs et des modes d’intervention aboutit, selon les auteurs du Livre blanc, à dégager deux priorités qui correspondent l’une à une force, l’autre à une faiblesse : le réseau des établissements d’enseignement français à l’étranger, atout exceptionnel qu’il faut développer ; la faible attractivité internationale de notre enseignement supérieur à l’égard des meilleurs étudiants et des meilleurs enseignants.

En conséquence, toujours selon les auteurs du Livre blanc, le réseau d’enseignement français à l’étranger doit être développé, et sa capacité d’accueil des élèves étrangers, qui en fait un instrument d’influence pour notre langue et notre pays, préservée et, si possible, élargie. Par ailleurs, la poursuite de leurs études supérieures en France doit faire l’objet d’une politique active de la part du MAEE, qui contribuerait ainsi à l’attractivité de notre système d’enseignement supérieur.

Le Livre blanc avançait plusieurs propositions : réviser la carte scolaire en fonction de l’évolution des communautés françaises à l’étranger, surtout en Asie ; adapter les programmes au contexte linguistique et culturel des pays d’accueil en donnant plus d’autonomie aux établissements ; s’assurer que le réseau reflète le modèle pédagogique et les valeurs de la France, notamment en matière de laïcité ; définir une stratégie d’influence, en cherchant non seulement à scolariser les élites politiques et économiques des pays d’accueil mais également des publics plus représentatifs des segments d’avenir des pays où l’enseignement français est implanté.

La concertation sur l’avenir de l’enseignement français à l’étranger a corroboré ces orientations, le rapport final de la commission pour l’avenir de l’enseignement français à l’étranger étant d’ailleurs publié simultanément au Livre blanc.

Ces orientations s’inscrivent dans le contexte d’une concurrence mondiale accrue en matière d’éducation, qui constitue un marché convoité. En effet, comme l’a indiqué M. Stéphane Romatet lors de son audition, la population étrangère est attirée vers le système public de l’enseignement français à l’étranger pour deux raisons. D’abord, la qualité de notre enseignement est avérée, avec un taux de succès au baccalauréat très élevé. Ensuite, nos écoles françaises à l’étranger sont réputées moins coûteuses que les écoles privées américaines ou anglaises.

2.– Les contraintes

Le Livre blanc ne mésestimait pas les contraintes de financement mais il avait considéré que « le réseau d’enseignement français à l’étranger est en mesure d’assurer, malgré des problèmes chroniques de sous-financement, sa double mission de service public et de rayonnement ». Il avait surtout relevé que deux menaces pèsent principalement sur le réseau : d’une part, la mesure de « gratuité » de la scolarité au profit des élèves de nationalité française, au coût prévisible de plusieurs centaines de millions d’euros à terme ⁽⁵⁾ ; d’autre part les investissements immobiliers nécessaires pour la modernisation, l'extension, la création de nouveaux établissements. Le Livre blanc avait considéré que la mesure de « gratuité » pourrait avoir un effet inverse des objectifs affichés, provoquant un étiolement progressif du réseau en termes d’influence et de rayonnement culturel. Il avait demandé de reconsidérer la « gratuité », en compensant par une politique renforcée d’aide et de bourses, en fonction des revenus des ménages. En tout état de cause, l’État devrait assurer le financement de la prise en charge des frais de scolarité, compte tenu de la faible ampleur attendue des financements innovants, notamment auprès des entreprises.

Dans les faits, la situation n’a guère évolué depuis 2008, si ce n’est qu’un moratoire a été décidé sur l’extension de la « gratuité » au-delà de la classe de seconde. Cette situation témoigne d’un réel problème de gouvernance et ce n’est pas le moindre des défis à relever. Toutes les personnalités auditionnées par la Mission ont estimé qu’il ne fallait pas s’attendre au développement du réseau d’enseignement français à l’étranger, qu’un simple maintien des moyens serait déjà une bonne chose dans un contexte budgétaire qui rend impossible des financements supplémentaires ambitieux. En même temps, certaines ont souhaité que notre politique d’influence s’exprime par d’autres moyens que par un réseau scolaire constitué d’établissements autonomes des systèmes scolaires des pays d’accueil. Il a été proposé de mettre en œuvre des systèmes de labellisation qui permettraient à des établissements locaux de bénéficier d’un agrément « enseignement français à l’étranger », sous réserve de la vérification de normes de qualité professionnelle, notamment pédagogique.

Comme Mme Anne-Marie Descôtes, directrice de l’AEFE, l’a indiqué lors de son audition, la définition des orientations stratégiques a tardé à s’exprimer compte tenu d’arbitrages budgétaires qui n’avaient pas été réalisés : le plan d’orientation stratégique de l’AEFE, finalement adopté le 19 mai 2010, était préparé dès l’été 2009, mais n’avait pu être validé dans l’attente des conclusions de l’audit RGPP.

Il faut donc sortir de la situation actuelle où la cohérence de la politique de rayonnement par l’enseignement à l’étranger n’est pas assurée et où, par ailleurs, la politique de coopération éducative avec les autorités des pays d’accueil est pratiquement inexistante.

Dans ce contexte, la publication du plan d’orientation stratégique de l’AEFE en mai 2010, alors que le plan de développement du réseau de l’enseignement français à l’étranger est toujours attendu, n’indique pas que le principal opérateur, l’AEFE, fait effectivement l’objet d’une direction politique ferme et cohérente.

II.– ASSURER AU RÉSEAU UN ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE VIABLE

L’équilibre financier de l’AEFE est mis à mal sur plusieurs points : la mise en œuvre de la mesure de « gratuité », si elle est, sur le principe, prise en charge par l’État, déstabilise les modèles d’équilibre des établissements et entraîne un certain nombre d’effets pervers. Le constat est unanimement partagé : a minima, un encadrement de la PEC est nécessaire.

Toutefois les réalités économiques imposent une réforme plus profonde du dispositif. La situation de 2010 n’est pas celle de 2007, année de la mise en place de la PEC. La crise économique et financière globale a profondément affecté nos grands équilibres budgétaires et a encore dégradé l’état de nos finances publiques. Dans de telles circonstances, il convient de rechercher les gisements d’économies à l’intérieur du réseau existant.

Eu égard à son poids budgétaire, il n’est pas d’autre choix que de suspendre le dispositif de PEC. Les marges de manœuvre financières ainsi dégagées permettraient de redéployer les moyens sur des postes de dépenses actuellement sous-dotés. Par ailleurs, une partie des marges devrait être affectée au renforcement du système de bourses afin de préserver la situation des familles concernées.

Il convient en outre de traiter trois autres éléments déstabilisants : les transferts de responsabilité en matière immobilière, sans que les moyens correspondants soient alloués ; l’assujettissement de l’AEFE à des contributions sociales nouvelles ; et la diminution du fonds de roulement de l’AEFE qui résulte de ces compensations seulement partielles de la part de l’État.

A.– LA PRISE EN CHARGE DES DROITS D’ÉCOLAGE : LES COÛTS DE LA « GRATUITÉ »

1.– Le dispositif de prise en charge : principes

La prise en charge financière par l’État des droits d’écolage des élèves français scolarisés dans les établissements du réseau AEFE – la PEC – a été engagée en 2007, conformément aux engagements présidentiels. Mise en place à la rentrée scolaire 2007-2008, elle a d’abord concerné les élèves scolarisés en classe de terminale ⁽⁶⁾. La mesure a ensuite été étendue aux classes de première à la rentrée 2008-2009, puis aux classes de seconde à la rentrée 2009-2010.

Les montants correspondants à l’ensemble des aides à la scolarité - bourses et prises en charge – sont versés directement aux établissements scolaires selon le calendrier suivant : un premier acompte est versé avant la rentrée scolaire ⁽⁷⁾, un second au deuxième trimestre ⁽⁸⁾.

Le premier acompte représente généralement 60 % de la somme totale à verser à l’établissement au titre des aides à la scolarité. En fin de campagne ⁽⁹⁾, l’AEFE réalise un bilan comptable qui prend en compte les éléments transmis par les établissements ainsi que les éventuelles demandes traitées hors commissions locales des bourses.

S’il est encore trop tôt pour tirer des enseignements définitifs au titre de la campagne 2009-2010, laquelle a vu s’ouvrir le dispositif de PEC à la classe de seconde, on peut toutefois observer une augmentation du nombre de demandes de PEC sur les niveaux déjà ouverts à celle-ci les années scolaires précédentes. Par ailleurs, le coût moyen d’une PEC est passé 3 472 euros en 2007-2008 à 4 190 euros en 2009-2010 ⁽¹⁰⁾, soit une augmentation de 20,7 %, une telle croissance étant notamment imputable à l’augmentation des droits d’écolage ⁽¹¹⁾.

Le bénéfice de la PEC est aujourd’hui limité au second cycle de l’enseignement secondaire. Si son extension à d’autres niveaux du cycle scolaire est envisagée, l’article 133 de la loi de finances initiale pour 2009 ⁽¹²⁾ la conditionne à la réalisation d'une étude d'impact transmise au Parlement et précisant les modalités de son financement. Par ailleurs, un groupe travail dédié à la question de la PEC doit être prochainement constitué.

2.– Un coût juridique qui n’est pas à écarter : le risque d’une contradiction avec le droit communautaire

La PEC étant destinée aux seuls Français expatriés, il n’est pas exclu que le dispositif puisse se voir opposer les principes de non-discrimination et d’égalité de traitement entre les ressortissants communautaires.

Rappelons, à titre de comparaison, que l’instauration de la gratuité d’accès aux musées et monuments nationaux pour les jeunes de moins de 26 ans ⁽¹³⁾ avait soulevé un débat analogue. De fait, la mesure bénéficie à la fois aux jeunes Français et aux jeunes résidant dans un pays de l’Union européenne ⁽¹⁴⁾.

Afin de parer à toute éventualité et de sécuriser, le cas échéant, la PEC, il conviendrait donc d’identifier et d’analyser le risque d’une contradiction entre le dispositif tel qu’il est mis en œuvre actuellement et les principes de droit communautaire ⁽¹⁵⁾.

3.– Un coût financier exponentiel et difficilement maîtrisable

a) Une « gratuité » à 700 millions d’euros à terme ?

Le coût exponentiel du système de prise en charge s’avère aujourd’hui problématique, son éventuelle généralisation paraissant peu compatible avec l’économie générale du réseau d’enseignement français à l’étranger et plus encore avec l’équilibre global des finances publiques. L’ensemble des témoignages recueillis par la MEC et portés tant par des élus que par des représentants de l’administration, par des parents d’élèves, des représentants du personnel de l’AEFE, des chefs d’établissements ou des entreprises convergent sur ce point.

La mise en place de la PEC s’est accompagnée d’un abondement de l’action n° 2 du programme 151 Français à l'étranger et étrangers en France d’environ 20 millions d’euros supplémentaires par an. Au total, 66 millions d’euros de crédits auront été inscrits au titre de cette action en 2008, 86 millions d’euros en 2009 et 106,3 millions d’euros en 2010. Ce montant atteindra vraisemblablement 126,3 millions d’euros pour 2011.

De fait, un tel effort financier a permis de porter à près de 29 000 le nombre d’élèves bénéficiant d’une aide à la scolarité (28 740) ⁽¹⁶⁾ : 8 891 au titre de la PEC et 19 849 au titre des bourses scolaires ⁽¹⁷⁾.

Si la PEC devait rester cantonnée au seul second cycle de l’enseignement secondaire – hypothèse d’un « moratoire » –, et d’après les prévisions réalisées en extrapolant l’évolution observée depuis 2007 – soit une augmentation moyenne de 5 % par an du nombre de bourses et de PEC et de 12 % du coût moyen d’une aide –, le coût total estimé des bourses et de la PEC atteindrait 107,4 millions d’euros en 2010, 126,3 millions d’euros en 2011, 150 millions d’euros en 2012 et 177 millions d’euros en 2013.

Au sein de cet ensemble, les montants relatifs à la seule PEC représenteraient 39,3 millions d’euros en 2010, 47,4 millions d’euros en 2011, 55,8 millions d’euros en 2012, et 65,6 millions d’euros en 2013. Ainsi, sur quatre ans, la charge financière de la PEC augmenterait de près de 67 %.

Si, à la rentrée 2011, la mesure devait être étendue à la classe de troisième, le coût global des aides à la scolarité (bourses et PEC) passerait de 126,3 millions d’euros à 144 millions d’euros. Pour 2012, l’application de la PEC à la classe de quatrième entraînerait une augmentation de 47 millions d’euros du coût global, passant de 150 millions d’euros à 197 millions d’euros. Si l’extension devait bénéficier à la classe de cinquième en 2013, le coût passerait de 177 millions d’euros à 265 millions d’euros. Sur la même période de quatre ans (2010–2013), le coût global des aides à la scolarité connaîtrait alors une croissance de 147 %.

COÛT PRÉVISIONNEL DES AIDES À LA SCOLARITÉ 2010-2013

(en millions d’euros)

Année civile	2010	2011	2012	2013
Avec moratoire sur la PEC	107,4	126,3	150	177
Avec extension de la PEC	–	144	197	265

Enfin, si la PEC devait être étendue à l’ensemble des cycles scolaires, primaire et secondaire ⁽¹⁸⁾, le coût pour les finances publiques pourrait atteindre quelque 700 millions d’euros.

b) Des mesures de régulation qui ne sont pas à la hauteur de l’enjeu financier

Face à la dynamique des coûts, le ministère des Affaires étrangères et européennes s’est résolu à introduire certaines mesures de régulation. Au terme d’une concertation menée avec l’ensemble des interlocuteurs concernés, cinq mesures ayant vocation à contenir la progression des dépenses ont été validées par le ministère :

– pour l’ensemble des dossiers (demandes de bourse ou de prise en charge) : sauf cas de force majeure, tous les dossiers déposés hors délai sont désormais irrecevables ⁽¹⁹⁾ ;

– pour les bourses scolaires et parascolaires :

● le « coefficient K » ⁽²⁰⁾ a progressé de 5 points et a été porté de 20 à 25 % dans tous les pays, hormis aux États-Unis où il a été fixé à 35 % ;

● par ailleurs, lorsque les contrôles sur les bourses parascolaires laissent apparaître leur inutilisation pour des raisons injustifiées, il sera mis fin aux versements l’année suivant ce constat.

– pour les fratries éligibles à la fois aux bourses et à la PEC : les droits à bourses sont dorénavant calculés en tenant compte du coût réel des droits d’écolage à la charge des familles, en excluant par conséquent le montant des droits couverts pas la PEC ;

– pour la PEC stricto sensu (élèves non éligibles à une bourse sur critères sociaux) : le montant des droits couverts par la PEC stricto sensu a été cristallisé dans les établissements homologués sur la base des tarifs en vigueur lors de la mise en œuvre de l’engagement présidentiel, ceci afin de limiter l’impact des fortes augmentations de droits d’écolage constatées.

Toutefois, pour utiles et nécessaires qu’elles soient, de telles mesures ne sont nullement à la hauteur des enjeux financiers. En effet, leur impact en termes d’économies reste modeste. Estimées – sous réserve d’un taux de change constant et d’une évolution contenue du nombre de bénéficiaires et du montant des droits d’écolage – à 2,7 millions d’euros pour 2010, ces économies atteindraient 4,4 millions d’euros en 2011 et 3,9 millions d’euros en 2012. Elles représenteraient donc, pour cette dernière année, et dans l’hypothèse d’un moratoire sur la PEC, 2,6 % seulement du montant global des aides à la scolarité ⁽²¹⁾.

4.– Un coût politique et social : effets d’éviction, effets d’aubaine et inéquités

Mesure généreuse à l’endroit de nos concitoyens expatriés, le dispositif de prise en charge est, au-delà de la stricte problématique financière, porteur de risques et d’effets collatéraux qui en ternissent le bilan et plaident pour une réforme profonde.

a) Un effet d’éviction des élèves locaux, garants de l’équilibre économique du réseau et porte-voix de la culture française

La prise en charge des droits d’écolage bénéficie aux seuls élèves ayant la nationalité française ⁽²²⁾. De fait les élèves étrangers en sont exclus : élèves locaux possédant la nationalité du pays d’accueil concerné, ressortissants de pays tiers ⁽²³⁾, ressortissants de l’Union européenne ⁽²⁴⁾.

Rappelons qu’aux termes de l’article 2 de la loi n° 90-588 du 6 juillet 1990 portant création de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, l’AEFE a pour objet « de contribuer, notamment par l’accueil d’élèves étrangers, au rayonnement de la France et de la culture française ».

Par ailleurs, et selon le même article, l’AEFE a pour mission « d’aider les familles des élèves français et étrangers à supporter les frais liés à l’enseignement élémentaire, secondaire ou supérieur de ceux-ci, tout en veillant à la stabilisation des frais de scolarité ».

Or il est à craindre que, du fait de la mise en œuvre de la PEC, ces deux missions – aide aux familles d’expatriés d’une part, accueil d’élèves étrangers d’autre part – soient de moins en moins compatibles. En effet, face au succès rencontré par la PEC auprès des familles françaises et binationales, on constate une diminution tendancielle du nombre d’élèves étrangers dans les établissements du réseau AEFE. À cet égard, la situation marocaine est révélatrice : sur trois ans, entre les rentrées scolaires 2007 et 2009, le nombre d’élèves français et binationaux a crû de 10 % tandis que la part des élèves marocains a diminué de 4,5 %. En 2009, pour la première fois, la part des élèves marocains dans le réseau AEFE est tombée à un niveau inférieur à 50 % (48,2 %).

RÉPARTITIONS DES ÉLÈVES PAR NATIONALITÉ DANS LE RÉSEAU AEFE AU MAROC

Nationalité	Rentrée scolaire 2007		Rentrée scolaire 2009		Évolution sur trois rentrées scolaires (2007-2009)
	Nombre d’élèves	Part	Nombre d’élèves	Part
Français	3 834	21,5 %	4 162	22,9 %	+ 8,5 %
Binationaux	3 832	21,5 %	4 264	23,5 %	+ 11,3 %
Total Français	7 666	43 %	8 426	46,4 %	+ 10 %
Marocains	9 146	51,3 %	8 439	48,2 %	- 4,5 %
Nationalités tierces	1 015	5,7 %	982	5,4 %	- 3,2 %
TOTAL	17 827	100 %	18 148	100 %	+ 1,8 %

Il est évident qu’un tel effet d’éviction, s’il s’avérait massif, serait triplement dommageable.

Il serait d’abord néfaste à l’équilibre économique du réseau. En effet, face à une croissance soutenue et structurelle des droits d’écolage d’une part et confrontés à un risque de diminution des sommes versées au titre des bourses d’autre part (celles-ci pouvant être « cannibalisées » par le dispositif de PEC) ⁽²⁵⁾, il n’est guère surprenant que les parents d’élèves étrangers choisissent, souvent à contre cœur, de sortir leurs enfants du réseau AEFE pour se tourner vers des systèmes concurrents. Or les droits d’écolage antérieurement acquittés par les familles françaises étant dorénavant supportés par l’État via la PEC, c’est donc sur les parents d’élèves étrangers que pèse in fine une partie de la charge financière nécessaire au fonctionnement du système. Si ceux-ci devaient quitter en masse notre réseau, son équilibre économique pourrait donc s’en trouver gravement compromis. Par une sorte d’effet ricochet, il n’est pas non plus exclu qu’à terme, face à une diminution excessive du nombre d’élèves locaux, les autorités du pays d’accueil retirent au réseau français la jouissance d’établissements propriétés de ce pays ⁽²⁶⁾.

Ensuite, l’éviction des élèves étrangers contreviendrait à l’une des missions fondamentales de l’AEFE : le rayonnement de la langue et de la culture françaises.

Enfin, elle priverait les élèves, Français comme étrangers, des richesses qui naissent de la rencontre de cultures différentes au sein d’un espace commun.

Au total, le risque tient à la disparition d’un réseau ouvert au profit de la constitution d’un réseau majoritairement franco-français.

b) Un potentiel effet d’aubaine pour les entreprises : la transformation d’une charge privée en charge publique

Les entreprises françaises opérant à l’étranger participent au financement des droits d’écolage incombant à leurs salariés parents d’élèves. Ainsi, cette charge est prise en compte par les contrats d’expatriation qui formalisent les éléments de rémunération afférents à la situation spécifique des salariés français ayant vocation à exercer leur profession en dehors du territoire national.

Or la PEC opère un transfert de la charge supportée par les familles vers l’État. Par conséquent, les entreprises sont susceptibles de bénéficier d’un effet d’aubaine les incitant à renoncer à leur responsabilité de financeur – indirect – du réseau. Rappelons que le bénéfice de la PEC est subordonné, notamment, à la condition que l’employeur ne prenne pas lui-même en charge les frais de scolarité.

De fait, le désengagement des entreprises dans la couverture des droits d’écolage des enfants de leurs collaborateurs est avéré, même s’il reste, à ce stade, progressif compte tenu de la relative nouveauté du dispositif de PEC. Ainsi que l’a indiqué M. Yves Girouard, président du Cercle Magellan ⁽²⁷⁾, à la MEC : « dans leur très grande majorité, nos adhérents continuent de payer mais […] plusieurs examinent l’hypothèse d’arrêter, vu la réduction des coûts imposée par les directions générales dans le contexte de crise actuelle » ⁽²⁸⁾. M. Stéphane Romatet, directeur de l’Administration et de la mondialisation au ministère des Affaires étrangères et européennes corroborait ce constat, déclarant qu’un « désengagement des entrepreneurs individuels commence […] à se produire », et que si « les sièges des grandes multinationales n’ont pas encore donné d’instructions, […] on relève de plus en plus de décisions prises localement par les filiales » ⁽²⁹⁾.

Au total, il est à craindre que ce désengagement se révèle d’autant plus massif à mesure que la PEC sera mieux connue, qu’elle sera, potentiellement, étendue au-delà de la classe de seconde, et que la crise incitera les entreprises à exploiter tous les gisements d’économies possibles. In fine, il est probable que s’opère une transformation progressive d’une charge privée en charge publique, assumée par le contribuable.

c) Des inéquités entre expatriés

L’une des critiques formulées à l’égard de la PEC tient à son caractère potentiellement inéquitable. En effet, contrairement aux bourses, accordées sur critères sociaux, la PEC bénéficie indifféremment à toutes les familles quel que soit leur niveau de revenu. Ainsi, au cours de ses auditions, la Mission d’évaluation et de contrôle s’est-elle vue confirmer cette réalité : des ressortissants français déclarant plusieurs centaines de milliers d’euros de revenu par an sont éligibles à la PEC ⁽³⁰⁾.

Par ailleurs, l’inéquité se manifeste également entre les parents français d’élèves scolarisés à des niveaux différents du cycle scolaire. En effet, à l’heure actuelle, seuls sont pris en charge les droits d’écolage afférents à la scolarisation dans le cycle lycée, de la seconde à la terminale. Ainsi, peuvent coexister, au sein d’un même établissement regroupant les premier et second cycles du secondaire, différents régimes de financement correspondant à différentes catégories d’élèves, dont la prise en charge des droits d’écolage – ou son absence – dépend uniquement de leur positionnement dans le cycle scolaire global.

Aussi, face aux coûts juridique et financier et à la lumière de ce triple constat – effet d’éviction des élèves étrangers, effet d’aubaine pour les entreprises, existence d’inéquités – des évolutions s’imposent.

En effet, la situation de nos finances publiques ne permet pas d’envisager une dépense de quelque 700 millions d’euros à terme ⁽³¹⁾, si la PEC couvrait l’ensemble de la scolarité, du cours préparatoire à la terminale. C’est pourquoi la Mission tient à formuler une proposition ambitieuse : la suspension du dispositif de PEC au profit d’un système, potentiellement plus généreux mais aussi plus encadré, de bourses accordées sur critères sociaux et soumises à un plafonnement en termes de droits d’écolage.

À dépenses constantes au titre des bourses, la suspension de le PEC se traduirait par une économie de plus de 65 millions d’euros en 2011, de 103 millions d’euros en 2012, et de près de 154 millions d’euros en 2013 ⁽³²⁾.

Par cette mesure, l’État pourra abonder des postes sous-dotés (immobilier ou fonds de roulement en particulier), sans peser sur les comptes publics.

Proposition n° 1 : Suspendre le dispositif de prise en charge

Suspendre le dispositif de prise en charge au profit d’un mécanisme de bourses.

Instituer, de façon différenciée selon un barème établi par pays de résidence, un plafond quant aux droits d’écolage pris en charge par les bourses.

B.– DES CHARGES DE PLUS EN PLUS LOURDES ET NON COMPENSÉES

La subvention de l’État à l’AEFE s’impute sur deux programmes budgétaires, les programmes n° 185 Rayonnement culturel et scientifique, pour 420,8 millions d’euros au titre du fonctionnement et des investissements de l’Agence en 2010, et n° 151 Français à l’étranger et affaires consulaires pour les bourses et la prise en charge, 106,3 millions étant dévolus à cet effet en 2010.

Les 420,8 millions d’euros de subventions constituent donc, avec des ressources propres réalisées de 370,52 millions en 2009, la contribution pour charges de service public essentielle au fonctionnement de l’AEFE. L’équilibre financier de l’Agence est compromis sur deux plans : d’abord à cause de transferts de compétences en matière immobilière, sans compensation ; ensuite du fait de l’assujettissement à des contributions sociales nouvelles qui n’est que partiellement compensé.

1.– Immobilier : des transferts de gestion coûteux

Le nombre d’établissements d’enseignement français à l’étranger augmente, comme il a été précédemment indiqué, le réseau de l’AEFE comptait 461 établissements au printemps 2010, à comparer à 452 pour l’année 2008-2009 et à 448 établissements pour l’année précédente.

Comme dans le cas du réseau diplomatique et consulaire, la situation patrimoniale de ces établissements n’est pas toujours simple. Par exemple, le lycée Condorcet de Sydney (conventionné) est une association de droit local australien, le lycée franco-australien Telopea de Canberra est un établissement public australien homologué par l’AEFE.

Jusqu’en 2005, les biens occupés par les établissements scolaires français à l’étranger en gestion directe (EGD) étaient tous gérés par l’État. En 2005, l’AEFE s’est vue reconnaître la possibilité d’engager des opérations immobilières en biens propres et de recevoir en dotation les biens appartenant à l’État. Il était alors prévu que l’AEFE puisse demander, à son rythme, la remise en dotation par l’État de bâtiments lui appartenant.

L’Agence a engagé depuis 2005 un programme ambitieux d’opérations immobilières de constructions neuves (Munich, Dakar, Ho-Chi-Minh Ville, Ankara, Le Caire, Alger, Pékin, Amman, etc.) ou d’extension de sites existants (Londres, Madrid, Francfort, Tananarive, Vienne, etc.). Au titre du transfert de gestion des biens de l’État, elle s’est vue remettre en dotation jusqu’ici douze sites pour lesquels elle a engagé de vastes programmes de remise à niveau (Bruxelles, Valence, Barcelone, Lisbonne, Buenos-Aires, Vienne, etc.). Selon sa directrice Mme Anne-Marie Descôtes, la charge de la rénovation des biens immobiliers transférés à l’AEFE n’aurait été compensée qu’à hauteur de 8 millions d’euros non reconductibles.

Enfin l’Agence a participé au développement des établissements conventionnés en subventionnant leurs projets immobiliers et en se portant acquéreur des terrains devant accueillir les nouvelles constructions, comme à Brasilia et bientôt à Panama, Vientiane, Bogota et Abidjan.

La programmation pluriannuelle immobilière de l’Agence votée au conseil d’administration du 9 mai 2009 conduit à un montant total d’opérations de 233 millions d’euros. Cette somme considérable s’explique par le fait que, selon les magistrats de la Cour des comptes, le parc immobilier de l’Agence souffre d’une insuffisance d’entretien depuis environ 25 ans. Il est prévu de consacrer 58 millions aux investissements en 2010.

Dans les faits, la situation financière de l’AEFE est rendue difficile par le poids de la prise en charge des frais de scolarité des élèves français à l’étranger et par les charges de pensions. La satisfaction de besoins immobiliers, dont la définition est d’ailleurs incertaine, n’est pas encore prioritaire, du fait de cette contrainte : la connaissance de l’étendue et de l’état du parc immobilier est imprécise, l’estimation des seuls coûts urgents d’entretien pour la seule remise à niveau de l’existant varie de 30 millions à 50 millions d’euros. Cette situation a été qualifiée de « bombe à retardement » par les responsables du Quai d’Orsay auditionnés par la Mission d’évaluation et de contrôle le 18 février 2010.

Le décret n° 2008-1248 du 1^er décembre 2008 relatif à l’utilisation des immeubles domaniaux par les services de l’État et ses établissements publics a supprimé la procédure d’attribution à titre de dotation au profit des établissements publics et l’a remplacée par un nouveau régime de conventions d’utilisation par lesquelles l’État met à la disposition des établissements publics des immeubles domaniaux. Ces conventions conclues pour une durée limitée déterminent les obligations de l’utilisateur, notamment en ce qui concerne l’entretien de l’immeuble et les travaux à réaliser. La mise en place de cette nouvelle réglementation, qui doit être effective dans un délai de cinq ans, pourrait conduire, dans un délai rapproché, à un transfert à l’AEFE de la gestion de la totalité des établissements scolaires français de son réseau à l’étranger, et des charges qui y sont afférentes. Ces charges étaient estimées à plus de 50 millions d’euros par an par M. Aubin de la Messuzière, Président de la Mission laïque française.

Mme Descôtes, quant à elle, a déclaré à la MEC que « les nouvelles règles de gestion du domaine de l’État nous imposent de recenser tous les biens immobiliers appartenant à l’État dans lesquels nos établissements sont installés, et d’élaborer avant juin, pour chacun, un schéma de programmation immobilière. À partir de 2012, le fait d’utiliser ces locaux nous contraindra, par convention, à verser un loyer mais aussi à constituer des provisions pour entretien et réparations. Cela ne laisse pas de nous préoccuper car ces bâtiments, souvent très beaux et de grande valeur historique, n’ont pas été entretenus depuis longtemps – et leur entretien coûte très cher. »

En fait, le transfert de la gestion à l’AEFE de l’immobilier des 77 établissements en gestion directe n’est pas certain, et les modalités du financement des investissements inéluctables (dotation budgétaire, emprunt, participation des familles…) n’ont pas encore été précisées. Les auditions réalisées dans le cadre de la MEC corroborent ces observations.

2.– Les contributions aux pensions des fonctionnaires détachés : une nouvelle responsabilité

En loi de finances initiale pour 2009, L’augmentation des crédits de l’AEFE s’était expliquée, à hauteur de 120 millions d’euros, par l’assujettissement de l’AEFE au régime normal de contribution des établissements employant des fonctionnaires détachés.

En vertu du décret n° 84-971 du 30 octobre 1984 relatif à la contribution des droits à pension des fonctionnaires détachés, l’AEFE ne contribuait pas au financement des pensions des fonctionnaires qu’elle employait. L’article 3 du décret prévoyait en effet que la contribution pour la constitution des droits à pension n’était pas exigible pour les agents détachés pour exercer un enseignement à l’étranger.

L’article 11 du décret n° 2007-1796 du 19 décembre 2007 a abrogé le décret n° 84-971 précité. Or la Trésorerie générale pour l’étranger (TGE) se référait aux dispositions de l’article 3 du décret n° 84-971 pour dispenser l’AEFE de la contribution employeur aux charges de pensions. L’abrogation prenant effet au 1^er janvier 2008, la TGE aurait dû assurer, à cette date, le prélèvement au titre de la rémunération des personnels détachés de la contribution employeur due par l’AEFE. Pour autant, aucun recouvrement n’a été en fait réalisé au titre de l’année 2008, la mesure étant mise en œuvre à partir de 2009.

S’il est difficile de ne pas admettre, sur le principe, que le financement des pensions civiles et militaires doit faire l’objet d’une contribution également répartie entre les ministères et autres structures employeuses des agents de l’État, force est de constater que l’intégration de la charge des pensions au budget de l’AEFE fait peser la menace d’un effet d’éviction sur le reste des dotations de l’Agence. En effet, le besoin de financement des pensions va augmenter fortement ces prochaines années, ce qui pourrait conduire à une contrainte nouvelle sur les subventions à verser à l’AEFE. Il est à noter que le montant de 120 millions d’euros affecté à ce titre en 2009 comme en 2010 était inférieur aux prévisions de l’Agence à l’automne 2008 (124,1 millions d’euros), comme à la prévision d’exécution pour 2009 (126,48 millions d’euros).

Selon le projet annuel de performances pour 2010, le coût des pensions pourrait représenter 143 millions d’euros en 2010, et ce coût pourrait, selon certaines sources, représenter 145 millions d’euros en 2011, 152 millions d’euros en 2012 et 166 millions d’euros en 2013 (Mme Anne-Marie Descôtes a évoqué, pour 2011, un manque de 30 millions d’euros, pour 120 millions d’euros de dotation budgétaire de compensation).

Ainsi la subvention nette à l’AEFE (hors bourses et PEC), inscrite sur le programme n° 185, hors contribution au compte d’affectation spéciale Pensions, s’élevait-elle à 292,67 millions d’euros en 2009 et a été ramenée à 277,82 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2010.

3.– Un fonds de roulement insuffisant à l’acquittement des missions de l’AEFE

Le fonds de roulement de l’AEFE est constitué, depuis 2004, de l’agrégation du fonds de roulement des services centraux et des fonds de roulement des établissements en gestion directe. Cependant, les fonds de roulement des établissements sont à la disposition de ceux-ci et ne peuvent être utilisés par les services centraux de l’AEFE.

Le fonds de roulement des services centraux a progressé jusqu’en 2005 pour atteindre (au 31 décembre) 75,68 millions d’euros, il a diminué depuis pour représenter 45,13 millions d’euros au 31 décembre 2008.

Les perspectives à fin 2009 laissaient apparaître un fonds de roulement pour les services centraux de l’Agence de 18,99 millions d’euros, ce qui représente 11 jours de fonctionnement.

Lors de son audition par la MEC, Mme Anne-Marie Descôtes a indiqué qu’une dotation supplémentaire de 10 millions d’euros avait été allouée à l’AEFE pour 2010, afin d’abonder son fonds de roulement, réduit alors à moins de 15 jours de fonctionnement. Dans le même temps, à la demande du ministère du Budget, l’Agence a pris des mesures de rationalisation sévères qui ont permis de porter le fonds de roulement à 52 millions d’euros, soit une trentaine de jours de fonctionnement (en mars 2010), au prix de l’amputation de certains budgets. L’agrégation des fonds de roulement des 36 groupements d’établissements en gestion directe traduit, avec des différences considérables d’un groupement à l’autre, un nombre de jours moyen égal à 90 jours.

Au total, il apparaît donc nécessaire de procéder à un triple recalibrage du budget alloué à l’AEFE.

Proposition n° 2 : Opérer un triple recalibrage budgétaire

1) Recalibrer la dotation budgétaire a due concurrence de la charge que représentent les transferts immobiliers opérés au profit de l’AEFE.

2) Compenser intégralement la contribution de l’AEFE au compte d’affectation spéciale des pensions par une dotation budgétaire équivalente.

3) Assurer à l’AEFE un fonds de roulement équivalent à au moins 30 jours de fonctionnement, en ajustant le cas échéant sa dotation budgétaire.

C.– LE FINANCEMENT DU RÉSEAU : STABILISER ET CONSOLIDER LES RESSOURCES, CLARIFIER LES COMPTES

1.– Explorer et développer de nouvelles voies de financement

Il est certes peu probable qu'aucune voie de financement « non traditionnelle » puisse jamais rivaliser avec les deux piliers que représentent les crédits budgétaires et les droits d'écolage acquittés par les familles. Toutefois ce constat pragmatique ne saurait disqualifier ipso facto le recours à des ressources extérieures innovantes. Si celles-ci ne constitueront jamais qu'un financement d'appoint au regard des grandes masses financières traditionnelles, elles peuvent malgré tout permettre de desserrer quelque peu les contraintes qui pèsent sur un réseau pour lequel toute bouffée d'oxygène, si modeste fût-elle, reste précieuse.

a) Le recours au mécénat

La loi du 1^er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations ⁽³³⁾ a donné un nouvel élan aux financements innovants. Des dispositions fiscales incitatives, codifiées aux articles 200 et 230 bis du code général des impôts, permettent respectivement :

– aux personnes physiques de bénéficier d’une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % du montant des sommes prises en compte au titre du mécénat, dans la limite de 20 % du revenu imposable ;

– aux entreprises assujetties à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés de bénéficier d’une réduction d'impôt égale à 60 % du montant des versements effectués au titre du mécénat, dans la limite de 5 pour mille de leur chiffre d'affaires.

La MEC a conscience que plusieurs arguments, d’ordre technique ou politique, peuvent être opposés au développement du mécénat en faveur de l’AEFE.

Tout d’abord il convient de rappeler que les sommes versées au titre du mécénat le sont au profit de structures spécifiques : fondations ou associations reconnues d’utilité publique, organismes d’intérêt général, fondations d’entreprises ou universitaires etc. Pour que l’AEFE puisse bénéficier de tels financements, il conviendrait au préalable de créer une structure dédiée, vouée à collecter et recevoir les dons de particuliers (anciens élèves notamment mais également personnes extérieures sensibles aux missions de l’AEFE) et d’entreprises. Une analyse technique devrait par conséquent être menée en amont afin de déterminer la forme juridique la plus appropriée.

Par ailleurs, les entreprises, dans l’hypothèse où elles seraient effectivement prêtes à s’engager dans la voie du « mécénat éducatif », souhaiteraient pouvoir flécher leurs dons. Elles entendent en effet pouvoir répondre à leurs besoins et à ceux de leurs salariés parents d’élèves expatriés. La participation des entreprises à un « pot commun » dont l’affectation des ressources échapperait totalement à leur accord serait par conséquent fort peu envisageable ⁽³⁴⁾.

Toutefois le recours au mécénat de compétences permettrait de répondre à ces réticences. Celui-ci s’analyse en une mise à disposition de personnel de l’entreprise mécène pouvant notamment prendre la forme d’une prestation de service ou d’un prêt de main-d’œuvre. En particulier, les entreprises de BTP pourraient apporter leur concours au réseau en matière immobilière.

Enfin, force est de constater que la situation de nos finances publiques, aggravée par la crise économique et financière actuelle, ne favorise par la création ou l’extension de dispositifs fiscaux incitatifs. Si l’instauration d’une nouvelle dépense fiscale, aussi légitime que soit sa vocation, ne semble une piste de réflexion prometteuse à moyen terme, il convient néanmoins d’en analyser la faisabilité en faveur de l’enseignement français à l’étranger.

S’il paraît malaisé de mobiliser le mécénat traditionnel à court terme, le recours à certaines formes de partenariats peut constituer solution originale et fiscalement responsable de soutien à notre réseau d’enseignement à l’étranger.

Ainsi conviendrait-il de développer le dialogue entre le réseau et les collectivités territoriales notamment compétentes en matière d’immobilier scolaire. Certes l’état actuel des finances locales ne permet pas une implication financière forte et directe des collectivités ⁽³⁵⁾. Par ailleurs, il n’est pas certain que celles-ci aient la volonté de contribuer au financement d’une politique menée hors de nos frontières et qui ne concerne pas directement leurs territoires.

En revanche, les collectivités sont conscientes que l’enseignement français à l’étranger constitue l’un des piliers de notre rayonnement culturel et que le développement de nos échanges commerciaux – donc de leurs territoires – en dépend pour partie. En dehors d’une participation strictement financière, les collectivités pourraient alors mettre certaines de leurs compétences techniques au service du réseau. Notamment, le concours des régions et départements en matière de construction et rénovation de l’immobilier scolaire (lycées et collèges) pourrait permettre de mieux identifier les besoins du réseau et, potentiellement, de diminuer les devis.

b) Valoriser la « marque France »

Notre réseau est efficace. Sa qualité est unanimement reconnue. Les familles, françaises comme étrangères, qui choisissent d’y inscrire leurs enfants, effectuent cette démarche car elles sont assurées d’y trouver un enseignement performant et adapté aux besoins des élèves. En d’autres termes, elles recherchent le label « Éducation nationale française ».

De fait, une telle « demande de France », en constante progression, profite notamment aux établissements homologués, lesquels perçoivent à ce titre des ressources sous la forme de droits d’écolage. Être dépositaire de la « marque France » constitue donc une garantie d’activité et de financement aux établissements homologués du réseau. Par conséquent, il ne paraît pas illégitime de chercher à valoriser au mieux cette image de marque dans une optique gagnant-gagnant, bénéfique aux établissements homologués comme à l’AEFE.

Ainsi que l’a souligné Mme Anne-Marie Descôtes, directrice de l’AEFE, les établissements privés uniquement homologués « utilisent […] le label d’établissement français pour recruter – et, assez souvent, pour justifier des frais de scolarité élevés –, leurs élèves français reçoivent des bourses ou des aides, l’AEFE leur fournit informations et conseils, leurs enseignants peuvent participer à des stages de formation pédagogique et, enfin, ils bénéficient des services de l’inspection générale. Tout cela justifierait une rétribution, dans le cadre d’un engagement contractuel » ⁽³⁶⁾.

Il pourrait donc être institué un prélèvement sur le chiffre d’affaires des quelque 213 établissements homologués, au titre de l’utilisation de la « marque France ». À tout le moins, une partie des sommes actuellement prélevées auprès de ces établissements pourrait être sanctuarisée sur ce fondement.

c) Mobiliser nos partenaires au niveau local

Le réseau d’enseignement français à l’étranger est un réseau ouvert. Outre des élèves français expatriés, il accueille également des élèves locaux et des ressortissants de pays tiers ⁽³⁷⁾.

Aussi, la participation financière des autorités locales au maintien et au renforcement de notre réseau peut – et doit – être recherchée. L’analyse des réglementations locales et les échanges avec les autorités publiques des différents niveaux – central, déconcentré, fédéral, fédéré – doivent se développer afin d’obtenir, chaque fois que cela est possible, la contribution de nos partenaires au financement d’un réseau ouvert à tous.

D’ores et déjà, des démarches sont menées en ce sens. Toutefois, elles semblent n’être entreprises que ponctuellement, au gré de la plus ou moins grande implication des animateurs du réseau. Aussi convient-il de systématiser les actions de mobilisation de nos partenaires locaux. Nos postes diplomatiques pourraient être utilement sollicités afin d’apporter à l’AEFE et aux établissements assistance et expertise dans ce domaine.

Par ailleurs, les établissements de notre réseau doivent chercher à obtenir de la part des autorités locales l’accréditation leur permettant, le cas échéant, de bénéficier de subventions.

Le cas du lycée français fournit un bon exemple de cette recherche active de financements publics locaux. M. John Mac Coll, président de la commission des Affaires culturelles, de l’enseignement et de l’audiovisuel de l’Assemblée des Français de l’étranger l’a exposé à la mission d’évaluation et de contrôle en ces termes : « À Sydney, nous avons obtenu l’accréditation locale immédiatement : nos lycées scolarisent des enfants de détachés, mais aussi des enfants résidents. Nos amis Australiens nous ont proposé de scolariser leurs enfants résidents et de nous donner une subvention. Ainsi, aujourd’hui, les autorités australiennes nous apportent plus de 1 million de dollars pour les 650 élèves du lycée de Sydney. Scolariser des enfants français n’est donc pas simplement une charge : c’est aussi un investissement. » ⁽³⁸⁾.

Proposition n° 3 : Ouvrir l’éventail des partenariats et des financements

1) Étudier la possibilité de mobiliser le mécénat en faveur de l’enseignement français à l’étranger.

À cette fin, identifier les évolutions législatives et réglementaires nécessaires pour permettre un tel recours au mécénat.

2) Favoriser et développer les démarches de projet avec les collectivités territoriales.

3) Instituer, au profit de l’AEFE, un prélèvement assis sur le chiffre d’affaires des établissements homologués au titre de l’utilisation par ceux-ci de la « marque France ». À tout le moins, sanctuariser sur ce fondement une partie des sommes déjà acquittées par ceux-ci.

4) Analyser les réglementations locales et systématiser les démarches entreprises auprès des autorités locales de tous niveaux afin d’identifier les contributions financières pouvant être versées par celles-ci à notre réseau.

5) Obtenir, chaque fois que cela est possible au regard des réglementations locales, l’accréditation ouvrant droit, le cas échéant, à l’obtention de subventions publiques de la part des autorités publiques locales concernées.

2.– Pour une double clarification des financements

a) Encadrer l’évolution des droits d’écolage pour plus de visibilité

Les droits d’écolage demandés aux familles croissent de manière exponentielle. Ainsi, depuis trois ans, l’augmentation moyenne annuelle est de l’ordre de 10 %. L’an dernier, la croissance des frais de scolarité a même atteint 18 %. Ainsi qu’il a été indiqué aux rapporteurs, au Maroc, fer de lance du réseau ⁽³⁹⁾, les droits d’écolage ont augmenté de 40 % en trois ans.

Or il ne faudrait pas que les droits d’écolage atteignent un niveau si élevé qu’ils seraient difficiles à supporter pour les familles françaises (pour les cycles qui ne bénéficient pas actuellement de la PEC), pour les familles étrangères, ou pour l’État (qui prend en charge, partiellement ou totalement, les frais de scolarité des Français via les bourses et la PEC).

Aussi, dans l’intérêt de tous les acteurs du réseau, la MEC propose d’élaborer, pour chaque pays, un document d’orientation pluriannuel encadrant le montant des droits d’écolage et déterminant les possibilités de modulation de ceux-ci sur le moyen terme. Cet encadrement devra tenir compte du niveau de richesse du pays concerné. De tels plans lieraient les établissements du réseau. Ils pourraient toutefois être révisables, en cas de circonstances exceptionnelles.

b) Améliorer la présentation des comptes pour plus de clarté et de sincérité

Pour l’accomplissement de ses missions, l’AEFE gère des ressources importantes ⁽⁴⁰⁾. Par conséquent, il est indispensable que l’Agence et les établissements respectent au mieux les principes de clarté et de sincérité budgétaires.

En effet, d’après les informations recueillies par la Mission d’évaluation et de contrôle ⁽⁴¹⁾, il semblerait que des progrès soient encore à réaliser quant à la tenue des comptes, ceux-ci n’étant pas toujours d’une grande lisibilité.

Si les règles de comptabilité analytique ne sont pas forcément adaptées en l’espèce, eu égard aux missions assumées par le réseau, il convient à tout le moins d’améliorer la présentation des comptes, tant au niveau « central » – l’AEFE – qu’au niveau « déconcentré » – les établissements. La gestion de fonds publics – a fortiori lorsque leur montant est important – implique nécessairement la plus grande clarté possible dans la tenue des comptes.

Proposition n° 4 : Améliorer la visibilité des financements et des comptes

1) Élaborer, pour chaque pays, une grille de tarification formalisée au sein d’un plan pluriannuel.

2) Encadrer les droits d’écolage en déterminant les possibilités de modulation de ceux-ci en fonction du niveau de richesse de chaque pays.

3) Améliorer la présentation des comptes de l’AEFE et des établissements du réseau pour davantage de clarté et de sincérité.

III.– ADAPTER L’OFFRE AUX DEMANDES DANS UN CADRE BUDGÉTAIRE CONTRAINT

A.– DÉTERMINER UNE STRATÉGIE CLAIRE D’ÉVOLUTION DU RÉSEAU

1.– Identifier les besoins à moyen-long terme

Pour des raisons historiques évidentes, le réseau d’enseignement français à l’étranger se caractérise par une concentration des établissements au sein de certaines régions, notamment en Europe et en Afrique du Nord. Or ce réseau ne correspond pas toujours aux priorités de notre diplomatie d’influence, telles que définies, par exemple, par le Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France, dont les travaux ont été présidés par MM. Alain Juppé et Louis Schweitzer ⁽⁴²⁾.

Il n’est certes pas question pour l’AEFE de créer des implantations ex nihilo et de combler tous les vides géographiques de l’enseignement français à l’étranger. Toutefois, il paraît nécessaire d’adapter au mieux la carte scolaire aux nouvelles réalités diplomatiques et économiques internationales. La nouvelle physionomie du réseau devrait notamment, autant que possible, faire écho aux objectifs fixés dans le Livre blanc.

Le plan d’orientation stratégique de l’AEFE indique que l’Agence doit effectivement traduire les nouvelles orientations en matière de diplomatie d’influence, et mettre son réseau au service des orientations diplomatiques de la France.

Ainsi, il convient d’élaborer une cartographie prospective du réseau, répondant aux besoins de moyen-long termes, identifiés et évalués en fonction notamment :

– de la présence de nos expatriés et de nos entreprises ;

– des besoins de scolarisation des familles locales ;

– des intérêts diplomatiques en jeu ;

– de l’importance de nos échanges culturels et commerciaux avec chaque pays considéré.

Le plan d’orientation stratégique de l’AEFE reconnaît d’ailleurs cette réalité lorsqu’il affirme que l’offre d’enseignement doit s’inscrire au sein d’un réseau qui permette la continuité sur l’ensemble des continents et la conformité – « l’exacte articulation » – de la carte des implantations avec les orientations diplomatiques de la France, le renforcement de la présence française dans les pays émergents, notamment en Asie et le redéploiement des moyens publics entre les zones géographiques.

S’il semble que le principe d’élaboration d’une cartographie du réseau soit acquis, ce dont la MEC se félicite, il convient de la mener rapidement à terme. En ce sens, sa proposition a valeur de rappel insistant.

2.– Assurer la cohérence d’un futur plan de développement de l’enseignement français à l’étranger

L’établissement d’un document prospectif est d’autant plus urgent que le ministre des Affaires étrangères et européennes a été chargé de présenter un plan de développement de l’enseignement français à l’étranger ⁽⁴³⁾. Or il serait impensable qu’un tel plan fût déterminé sans une nécessaire réflexion en amont portée par la cartographie prospective du réseau. Cette étude doit servir de base pour établir et mener une politique cohérente de rénovation – voire d’implantation – d’établissements et pour en déterminer le statut le plus adapté aux circonstances locales.

En effet, si de l’avis unanime des personnes auditionnées par la MEC il ne peut être question, à l’heure actuelle, que du maintien du périmètre existant, il n’est pas exclu qu’à la faveur d’un changement de circonstances – retour de la croissance économique, réforme du dispositif de prise en charge, développement de financements innovants, recalibrage des crédits budgétaires etc. – le réseau puisse s’étendre à l’avenir.

Par ailleurs, le maintien de la qualité du réseau comme la nécessité d’un bon emploi des deniers publics exigent un suivi régulier et poussé des établissements, quel que soit leur statut. Aussi, la MEC propose de généraliser le principe des chartes d’établissement, notamment en direction des établissements homologués. Formalisées et signées avec l’AEFE, elles préciseraient les droits et obligations attachés au statut. Le contrôle des établissements serait renforcé, avec une possibilité – réelle et non purement théorique – de déchéance du statut le cas échéant. En effet, ainsi que M. François Perret, doyen de l’inspection générale de l’Éducation nationale, l’a affirmé devant la MEC, « Il faut […] souligner l’insuffisance du suivi et du contrôle de l’enseignement français à l’étranger, qui devraient théoriquement pouvoir aller jusqu’à la suppression de l’homologation. » ⁽⁴⁴⁾.

Proposition n° 5 : Adapter le réseau aux besoins nouveaux :
de la carte prospective du réseau aux chartes d’établissement

1) Établir une cartographie de nature prospective du réseau reposant notamment sur les besoins identifiés à moyen-long terme, évalués notamment en fonction de la présence des expatriés français, des entreprises françaises, des besoins de scolarisation des familles locales, des intérêts diplomatiques de la France dans chaque zone considérée et de l’importance des échanges culturels et commerciaux entre la France et chaque pays considéré.

2) S’appuyer sur la cartographique prospective du réseau pour établir et mener la politique de rénovation/implantation des établissements et déterminer le statut le plus adapté aux circonstances et réalités locales.

3) Généraliser les chartes d’établissement précisant les droits et devoirs attachés au statut d’établissement homologué.

4) Renforcer le contrôle de ces établissements avec la possibilité de déchéance du statut le cas échéant.

B.– DÉSAMORCER LA BOMBE À RETARDEMENT IMMOBILIÈRE

1.– Établir un diagnostic précis du parc immobilier et définir un plan d’investissement pluriannuel cohérent

Le parc immobilier du réseau se caractérise par son extrême diversité : diversité de statuts impliquant une diversité des coûts afférents, diversité quant à l’étendue des implantations, diversité quant à leur état de conservation.

Ainsi, les établissements en gestion directe (EGD) occupent-ils des biens :

– affectés au ministère des Affaires étrangères et européennes pour lesquels l’AEFE ne paie pas de redevance domaniale : il s’agit soit de biens domaniaux dont l’État français est propriétaire ou dont il détient la jouissance, soit d’établissements remis en dotation à l’AEFE ⁽⁴⁵⁾, propriété de l’État ⁽⁴⁶⁾ ;

– acquis par l’AEFE en son nom propre ⁽⁴⁷⁾ ;

– pris à bail par l’AEFE en son nom propre.

Les établissements conventionnés, quant à eux, occupent des biens domaniaux dont l’État est soit propriétaire, soit locataire. En contrepartie de la jouissance de tels biens, les établissements conventionnés acquittent une redevance domaniale.

Enfin, cinq établissements homologués occupent des biens domaniaux.

La diversité des statuts et des occupations constitue un premier frein à la construction d’une vision globale du patrimoine immobilier du réseau et à la conduite d’une politique cohérente et coordonnée. Toutefois, la préoccupation majeure reste l’état de conservation des établissements.

En effet, si de l’avis quasi-unanime des personnes auditionnées par la Mission, le réseau « en dur » n’a pas vocation à s’étendre eu égard aux contraintes budgétaires actuelles, il n’en demeure par moins que certains éléments du patrimoine existant sont globalement vétustes et peu fonctionnels. Par comparaison, certaines implantations sont nettement inférieures aux standards des établissements neufs ou rénovés en France depuis les lois de décentralisation.

Or les établissements de notre réseau sont, au sens quasi littéral du terme, la vitrine de notre pays et de notre système d’enseignement. Cependant, de l’aveu même de la tutelle de l’AEFE, « l’État propriétaire a mal assumé ses obligations d’entretien du parc scolaire, en pleine expansion au cours des dernières années » ⁽⁴⁸⁾. Le retard pris quant à l’entretien du parc est aujourd’hui préoccupant. D’aucuns estiment même que, depuis plus de 20 ans, le réseau pâtit d’une absence globale d’entretien. Le ministère des Affaires étrangères et européennes évalue entre 30 et 50 millions d’euros l’effort financier nécessaire pour procéder à la réalisation de travaux urgents en matière de maintenance, d’entretien, de mise aux normes, et pour permettre un développement raisonnable du réseau.

La MEC estime que ce montant est certainement sous-évalué. De ce point de vue, le déplacement des rapporteurs Rabat s’est révélé particulièrement instructif. En effet, le coût du programme immobilier au Maroc se situerait, selon le niveau d’amélioration défini, dans une fourchette comprise entre 30 millions d’euros – pour les investissements strictement conservatifs – et 85 millions d’euros – avec la prise en compte d’éventuels agrandissements du parc existant. Pour le seul lycée Descartes de Rabat, le montant des travaux nécessaires est évalué entre 12 et 15 millions d’euros ⁽⁴⁹⁾.

Au total, il est nécessaire de construire un état de lieux précis de notre réseau et d’identifier les besoins de moyen-long terme quant aux opérations de réhabilitation voire de développement. Il s’agira bien entendu de tenir compte des priorités stratégiques exprimées à la faveur de l’établissement d’une cartographie prospective du réseau (cf. supra proposition n° 5).

Une fois ce diagnostic établi, il s’agira de définir un plan d’investissement pluriannuel. Les travaux devront être hiérarchisés selon un ordre de priorité correspondant à l’urgence des opérations considérées, et le calendrier des investissements déterminé à cette aune.

Ainsi qu’il a été rappelé, le choix a été fait, depuis 2006, de transférer à l’AEFE la responsabilité immobilière d’un certain nombre d’établissements en gestion directe. Une dizaine d’établissements ont ainsi été transférés, sans qu’une telle opération donne lieu à une compensation financière intégrale.

Au-delà d’un nécessaire rattrapage financier (cf. supra proposition n° 2) au profit de l’AEFE, il convient d’instituer un moratoire sur tout transfert ultérieur de gestion jusqu’à établissement du diagnostic complet et précis de l’état du parc immobilier et du plan pluriannuel d’investissement.

2.– Dégager les marges de manœuvre financières nécessaires

Le financement des opérations immobilières ne saurait reposer uniquement sur les ressources budgétaires de l’AEFE ou sur le fonds de réserve des établissements (donc sur les droits d’écolage acquittés par les familles). Le financement par recours à l’emprunt est indispensable. Déjà mobilisé, il doit être développé. Le renforcement des possibilités d’emprunt de l’AEFE doit passer par :

– une augmentation de son plafond d’emprunt ;

– un allongement de la durée pendant laquelle les emprunts peuvent être contractés.

Par ailleurs, afin de limiter le coût des programmes immobiliers et de minimiser ainsi l’effort financier qui pèsera notamment sur les familles, il convient d’étudier, avec les autorités locales propriétaires des implantations du réseau, la possibilité de rétrocéder des sites ayant une forte valeur patrimoniale du fait de leur taille ou de leur situation privilégiée (en centre ville par exemple) pour une relocalisation plus périphérique et par conséquent moins onéreuse. En échange de la valorisation, à terme rémunératrice, des biens actuellement occupés en jouissance que la rétrocession permettrait, les autorités locales pourraient prendre en charge le financement des relocalisations.

3.– Développer l’expertise immobilière de l’AEFE

L’établissement de ces diagnostics et plans ainsi que leur mise en œuvre suppose la mobilisation de compétences spécifiques et le développement d’une expertise dédiée à l’immobilier scolaire.

Initialement, la MEC envisageait d’impliquer en ce sens la future Agence foncière de l’État à l’étranger. Ainsi, les établissements du réseau auraient pu être inclus dans son périmètre de compétences et un service spécialisé dans l’immobilier scolaire aurait pu être créé au sein de la Foncière.

Une telle solution présentait a priori un avantage certain : la mutualisation des coûts au sein d’une structure spécifiquement chargée de la gestion immobilière.

Toutefois, à la faveur de ses auditions et déplacements, la Mission a été amenée à revenir sur ce premier mouvement. Tout d’abord, le projet de création de la Foncière à l’étranger semble avoir pris quelque retard. En outre, le choix d’une centralisation de toutes les problématiques immobilières au sein d’un opérateur par trop éloigné des réalités locales priverait certainement le réseau d’une souplesse et d’une réactivité nécessaires. Enfin, l’immobilier scolaire représente un patrimoine très spécifique et la charge de sa gestion éloignerait la future Foncière de son cœur de métier.

Au total, il s’agit de développer l’expertise immobilière « en propre » du réseau lui-même. Le renforcement de la division immobilière de l’AEFE constitue un préalable. Par ailleurs, les compétences de la future Agence foncière de l’État à l’étranger pourraient, autant que de besoin, être mises à sa disposition.

Proposition n° 6 : Mettre en œuvre une stratégie de l’immobilier à l’étranger

1) Établir un diagnostic complet et précis du parc immobilier : son étendue, son état, ses coûts (fonctionnement et investissement), l’état des besoins en termes de réhabilitation et de développement etc.

2) Établir, sur la base du diagnostic immobilier, un plan pluriannuel de mise aux normes des établissements avec hiérarchisation des priorités en fonction de l’urgence des opérations de réhabilitation à réaliser.

3) Instituer un moratoire sur les transferts de gestion immobilière à l’AEFE jusqu’à établissement du diagnostic et du plan de mise aux normes.

4) Étudier avec le ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État la possibilité de renforcer les capacités d’emprunt de l’AEFE notamment dans leur montant et dans leur durée.

5) Négocier avec les autorités locales la rétrocession de sites occupés en jouissance et aisément valorisables en échange de relocalisations financées par leurs soins.

6) Développer l’expertise immobilière de l’AEFE. Renforcer sa division immobilière.

Impliquer la future Agence foncière de l’État à l’étranger en permettant la mise à disposition de ses ressources humaines et techniques. Dans cette optique, formaliser les relations entre l’AEFE et la future Agence par la signature d’une convention.

C.– IMAGINER DES STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT ORIGINALES

Si le réseau existant n’a pas, dans l’immédiat, vocation à s’étendre, il est possible de renforcer son action en explorant ou en valorisant des voies de développement originales.

1.– Renforcer la coopération avec les autorités et systèmes d’enseignement locaux : pour de nouveaux modes de présence scolaire de la France à l’étranger

Dans certaines zones d’implantation de ses établissements, le réseau français se voit confronté à une réticence croissante des autorités locales à voir se développer sur leur sol un enseignement extra-national concurrent de leur propre système scolaire. Un tel choix politique est par ailleurs parfaitement légitime et compréhensible, et notre propre politique d’enseignement à l’étranger doit s’y conformer de bonne grâce.

À cet égard, le cas du Maroc est emblématique. En effet, il n’est aujourd’hui plus envisageable d’obtenir des autorités marocaines l’autorisation de développer de nouvelles structures d’enseignement français. Les possibilités de croissance externe de notre réseau sont donc nulles. En revanche, des gisements de croissance interne demeurent, via un élargissement raisonnable des capacités d’accueil au sein des établissements existants.

Au-delà, il est nécessaire de prendre en considération la position des autorités locales et d’explorer les voies et moyens d’un maintien fort de notre présence qui soient compatibles avec les agendas politiques locaux. Des partenariats pédagogiques doivent être noués ou développés avec les systèmes éducatifs des pays d’accueil. Il s’agit in fine de construire une nouvelle présence scolaire de la France à l’étranger susceptible d’absorber une partie de la « demande de France », adaptée aux réalités – y compris politiques – locales, répondant aux exigences de qualité scientifique et pédagogique, et économe en deniers publics.

2.– Mobiliser plus efficacement les partenaires de l’enseignement français à l’étranger

a) Renforcer le partenariat avec le CNED et valoriser son action

À la périphérie de notre politique d’enseignement à l’étranger se trouvent différents opérateurs dont l’action est susceptible d’apporter un réel soutien et une valeur ajoutée certaine à notre réseau. Parmi ces opérateurs figurent notamment le Centre national d’enseignement à distance (CNED) et les différentes entités de l’Audiovisuel extérieur de la France (AEF) ⁽⁵⁰⁾, dont les compétences mériteraient d’être davantage mobilisées.

De l’avis unanime des personnes auditionnées par la MEC, le CNED est un formidable outil… malheureusement sous-utilisé dans le cadre de l’enseignement français à l’étranger. Par conséquent, la MEC estime qu’il est primordial de renforcer la coopération entre cet établissement aux performances reconnues et l’AEFE. Ainsi que l’a assuré M. Michel Leroy, directeur général du CNED : « Le CNED est prêt à jouer ce rôle d’acteur complémentaire qu’on attend de lui, au service de l’enseignement français à l’étranger. » ⁽⁵¹⁾.

Rappelons que le CNED, établissement public des ministères de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur, permet à de nombreuses familles expatriées isolées, à celles dont les enfants ne peuvent être accueillis dans les établissements scolaires homologués à programmes français, de les scolariser dans des conditions permettant leur pleine réussite : respect des programmes officiels, qualité des outils et professionnalisme des enseignants. Près de 15 000 enfants s’inscrivent chaque année et bénéficient des formations ainsi dispensées.

Dans le cadre des premières Rencontres mondiales de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger qui se sont déroulées le 9 avril dernier, le CNED et l’AEFE ont signé une convention cadre de partenariat afin de concrétiser leur collaboration dans les domaines de la scolarisation des enfants et de la formation continue des enseignants à l’étranger. Les deux établissements publics sont ainsi convenus de s’associer pour mutualiser leurs ressources et leur expertise dans un objectif commun de continuité pédagogique au service des élèves et des familles. Les collaborations porteront principalement sur :

– la constitution d’une offre de scolarisation conforme aux programmes officiels élaborés par le ministère français de l’Éducation nationale ;

– la diffusion de solutions d’accompagnement éducatif et de soutien scolaire du CNED dans le réseau des établissements de l’AEFE ;

– le développement de la formation continue des enseignants du réseau de l’AEFE.

Par ailleurs, sur la base de cette « convention mère », des conventions particulières avec les établissements du réseau AEFE vont pouvoir se développer ⁽⁵²⁾. La MEC ne peut que saluer un tel rapprochement entre les deux établissements et plaide pour l’extension la plus large possible des conventions particulières aux établissements du réseau.

Il semble en outre nécessaire de développer la promotion du CNED au-delà de seuls expatriés français. Ainsi que le relevait son directeur général, « si le CNED est bien connu des expatriés français et des élites francophones, […] sa réputation ne s’étend pas, pour le reste, au-delà du petit cercle des spécialistes de l’enseignement à distance ». Mieux connu de l’ensemble des parents d’élèves résidant à l’étranger et désireux de faire bénéficier de la qualité de notre système d’enseignement à leurs enfants, le CNED pourrait ainsi devenir un formidable outil de rayonnement culturel et éducatif.

b) Tirer parti de toutes les potentialités de l’Audiovisuel extérieur de la France

La vocation première des différentes entités composant l’Audiovisuel extérieur de la France (AEF) n’est certes pas l’enseignement. Il est toutefois indéniable que celles-ci participent au rayonnement de la langue et de la culture françaises ainsi que de la francophonie. Même si l’enseignement ne constitue pas son « cœur de métier », force est de constater que l’AEF a développé, avec succès, plusieurs outils de qualité qu’il conviendrait de valoriser autant que possible.

France 24 est une chaîne d’information continue. Si, à ce titre, elle porte les valeurs de la France et sa vision du monde ⁽⁵³⁾, elle n’est, assez logiquement, pas impliquée dans le domaine de l’enseignement.

TV5 Monde et RFI en revanche, proposent de nombreux programmes et initiatives plus directement liés à la problématique scolaire.

Ainsi la chaîne francophone multilatérale ⁽⁵⁴⁾ a-t-elle notamment développé sur son site Internet le programme interactif multimédia « Apprendre et enseigner avec TV5 Monde » à destination de la communauté éducative internationale, du réseau culturel français à l’étranger et des apprenants qui étudient de façon autonome. En 2009, quelque 2,6 millions de pages d’exercices interactifs ont été traités au sein de cette rubrique tandis que 556 000 fiches pédagogiques thématiques avaient été téléchargées.

RFI, quant à elle, propose quotidiennement des émissions pouvant être utilisées dans les classes ⁽⁵⁵⁾. En outre, son site Internet comporte des ressources pédagogiques à destination des professeurs de français et des apprenants. Les exercices d’écoute et les fiches téléchargeables rencontrent ainsi un succès certain ⁽⁵⁶⁾.

Enfin, TV5 Monde et RFI mènent des actions de « formation de formateurs » qui bénéficient, en moyenne, à 5 000 enseignants tous les ans. En 2009, 3 000 professeurs de français, notamment en Afrique et en Europe, auront suivi ces formations.

La MEC tient à saluer les initiatives portées par l’Audiovisuel extérieur de la France et estime qu’elles devraient être soutenues et renforcées. Aussi les partenariats avec le ministère de l’Éducation nationale et l’AEFE pourraient être développés, afin d’adapter l’offre éducative de notre audiovisuel extérieur à la demande qui lui est adressée.

Proposition n° 7 : Enrichir les outils et les contenus pédagogiques

1) Développer l’homologation des établissements locaux.

Encadrer la procédure, notamment en subordonnant l’obtention de ce statut à l’acceptation par l’établissement d’un contenu et de techniques pédagogiques spécifiques.

Instituer des contrôles en partenariat avec les inspections locales pouvant aboutir, le cas échéant, au retrait de l’homologation.

2) Étendre les conventions particulières avec le CNED au plus grand nombre d’établissements du réseau AEFE.

Développer les actions de communication et de promotion du CNED à l’étranger.

3) Renforcer les partenariats entre l’Audiovisuel extérieur de la France, le ministère de l’Éducation nationale et l’AEFE afin d’adapter et de développer l’offre éducative audiovisuelle à la demande.

IV.– QUEL RÉSEAU POUR QUELLES MISSIONS ?

Selon la lettre de mission adressée au ministre des Affaires étrangères et européennes, du 27 août 2007, un plan de développement du réseau de l’enseignement français à l’étranger devait être préparé. Ce plan, qui est toujours attendu, s’inscrit dans le cadre de la diplomatie d’influence, conçue pour répondre aux défis de la mondialisation par le développement de notre influence culturelle.

Dans ce contexte, la place de l’AEFE doit être repensée pour que l’Agence intervienne dorénavant comme un opérateur au service de cette politique. Le renforcement de l’accomplissement des missions éducatives devra être recherché par une meilleure évaluation du réseau, une amélioration de la gestion des enseignants, l’adaptation accrue aux besoins des pays hôtes. Enfin, ces perspectives s’inscrivent dans un cadre budgétaire de réduction des dotations. Comment faire mieux avec moins de moyens ?

A.– QUELLE GOUVERNANCE ?

Il a déjà été indiqué que, dans le paysage de l’enseignement français à l’étranger, l’AEFE est certes l’opérateur principal, mais non l’acteur unique. Elle exerce son activité à côté d’autres intervenants dans le domaine de l’enseignement (MLF, AIU), du secteur culturel (SCAC, centres culturels, alliances françaises), des entreprises et du cercle Magellan, des opérateurs audiovisuels, etc.

Or l’AEFE est actuellement placée dans une posture complexe. Elle ne couvre pas tout le champ de la politique d’enseignement français à l’étranger, tout en étant destinataire de la majeure partie des moyens budgétaires. La politique de l’enseignement français à l’étranger est, en principe, définie par le MAEE, qui assure, selon les textes, la tutelle de l’Agence. En même temps, l’AEFE apparaît à la fois comme un service du ministère des Affaires étrangères alors qu’elle exerce un rôle de gestion d’établissements scolaires et de personnels.

Comme beaucoup d’autres structures dépendant du MAEE, les circuits de financement qui l’alimentent rendent quasiment impossible la réalisation d’un tableau exhaustif retraçant l’ensemble des flux.

Le plan d’orientation stratégique de l’AEFE, récemment publié, met en évidence que son activité doit maintenant s’intégrer, plus qu’auparavant, dans le cadre coordonné d’un ensemble d’acteurs au service de la diplomatie d’influence.

1.– Sous la direction du ministère des Affaires étrangères, la coordination entre les multiples acteurs doit progresser

L’AEFE n’est pas le seul acteur de l’enseignement français à l’étranger. Pourtant, elle s’est longtemps posée davantage dans la définition et la mise en œuvre de cette politique, sans pour autant coordonner ses activités avec les autres intervenants.

Les auditions ont mis en évidence des exemples d’indifférence, voire d’hostilité, de l’Agence à l’égard des autres partenaires du réseau. M. Aubin de la Messuzière a rappelé la suspicion traditionnelle du MAEE vis-à-vis de la Mission laïque française. Il a rappelé que « l’AEFE était ainsi vent debout contre le développement de la Mission au Maroc que je m’efforçais de favoriser, en réponse aux demandes des familles et en accord avec les autorités marocaines. Lorsque j’étais ambassadeur en Tunisie, l’AEFE considérait également que la MLF n’avait pas vocation à intervenir sur place, y compris lorsqu’il s’agissait d’installer de nouveaux établissements et non de se substituer à elle. »

M. Yves Girouard, président-fondateur du Cercle Magellan, répondant a une question relative aux relations entre le Cercle et l’AEFE, a indiqué que « Le Cercle Magellan, de par sa vocation, a plus de relations avec la Mission laïque française, dont nous tenons à saluer l’excellent travail. La Mission, toujours très réactive face aux besoins des entreprises, implante en général ses établissements là où l’AEFE n’en a pas – depuis quelque temps, elle en reprend certains. […] Nous n’avons, hélas d’ailleurs, que peu de contacts avec l’AEFE. Nous avons rencontré des représentants de l’AEFE en 2005 mais il semble qu’ils n’avaient pas besoin d’informations ni d’échanges avec les entreprises ».

Enfin, il convient d’observer que l’utilisation du Centre national d’enseignement à distance (CNED) ne fait pas l’objet d’une politique définie quant à l’emploi de ses moyens à destination de l’étranger. On peut s’étonner, qu’après la fermeture du lycée français de Conakry, en septembre 2009, il ait fallu plus de six mois pour que les cours du CNED parviennent, en substitution, aux élèves demeurés sur place, même si l’on ne peut méconnaître les contraintes logistiques et financières d’une expédition en Guinée à partir de la France.

Le plan d’orientation stratégique de l’AEFE annonce l’inscription de l’enseignement français à l’étranger dans une offre éducative d’ensemble cohérente, attractive et reconnue, mais en liaison et non sous la direction de la DGM. Il s’agit de développer et formaliser les complémentarités et l’articulation des actions de l’Agence avec un certain nombre d’autres acteurs, au-delà de la MLF : l’ONISEP, le CNED et le CNDP, la CPU, CampusFrance et le nouvel opérateur de mobilité, l’AFD et le CIEP, TV5 et RFI.

L’enjeu est bien de mettre en cohérence les différentes structures d’enseignement, l’accomplissement de cet objectif suppose toutefois un pilotage politique ferme de la part du ministère des Affaires étrangères et européennes, en coordination avec le ministère de l’Éducation nationale.

2.– Le rôle du ministère de l’Éducation nationale doit être renforcé

L’AEFE est placée sous la seule tutelle du MAEE (et, selon la loi de 1990, du ministre chargé de la coopération), en l’espèce la direction générale de la Mondialisation, du développement et des partenariats. À ce titre, le directeur général préside le conseil d’administration de l’AEFE. Au sein de cette direction générale, c’est la direction de la Politique culturelle et du français ainsi que la sous-direction de la Diversité linguistique et du français, qui assurent la tutelle sur l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger. Le ministère de l’Éducation nationale (MEN) est largement absent de la mise en œuvre de la politique d’enseignement français à l’étranger. En la matière, sa direction générale de l’Enseignement scolaire intervient en amont puisqu’elle assure, en principe, la tutelle pédagogique sur les établissements scolaires français à l’étranger. L’inspection générale de l’Éducation nationale (IGEN), pour sa part, exerce, de façon générale, des fonctions de suivi et de contrôle de l’enseignement français, tant en France qu’à l’étranger.

Dans les faits, alors que la tutelle du MAEE sur l’AEFE s’est exercée jusqu’à présent de façon incertaine, l’action du ministère de l’Éducation nationale apparaît encore plus ténue. M. Bertrand Schneiter ⁽⁵⁷⁾ considère que le MEN se tient prudemment à l’écart de l’enseignement français à l’étranger, l’architecture même de l’AEFE ne faisant de lui qu’un fournisseur de personnels.

Pour le ministère de l’Éducation nationale, l’enseignement français à l’étranger apparaît cependant déjà comme une référence en matière d’innovation et d’expérimentation. L’excellence de ses résultats (le taux de réussite au baccalauréat des lycées français à l’étranger dépasse de six à sept points la moyenne nationale) atteste qu’il s’agit d’un enseignement de grande qualité.

Le MEN est, sur le principe, déjà appelé à se prononcer en amont, notamment au moyen des missions de l’inspection générale, sur l’homologation des établissements français à l’étranger. Le MEN a également la lourde charge de l’organisation des examens de ces établissements. Il doit également assurer la formation des personnels, en particulier par des stages, parfois organisés par des académies partenaires. Cela étant, ces dernières années, des inspecteurs pédagogiques régionaux (IPR) ont été affectés à l’AEFE, ce qui a doté l’Agence d’une capacité autonome d’inspection, même si elle continue de relever de l’inspection générale. Cette situation illustre également la faculté de l’AEFE à devenir autonome du MEN y compris sur le plan pédagogique.

En aval, le rayonnement du réseau mérite de bénéficier à l’ensemble de notre système éducatif. Il faut donc accentuer et rationaliser le rôle des académies dans les partenariats avec l’étranger. Réciproquement, il convient de renforcer le rôle du réseau d’enseignement français à l’étranger dans les échanges internationaux des établissements français de métropole et d’outre-mer.

Dans ce contexte, l’apport des académies d’outre-mer aux établissements du réseau situés dans leur aire géographique serait précieux, notamment en matière de formation.

En principe, le plan d’orientation stratégique de l’AEFE propose de replacer le ministère de l’Éducation nationale comme acteur effectif, en préconisant de recourir à l’évaluation externe du dispositif d’enseignement français à l’étranger par l’intégration des lycées français à l’étranger dans les champs d’intervention de la direction de l’évaluation et de la prospective du MEN, afin de mieux suivre les caractéristiques économiques et sociales des publics, les acquisitions des élèves et les performances des établissements. Encore une fois, il est légitime de considérer que l’Éducation nationale devrait avoir le dernier mot en matière de certification du système éducatif, sans préconiser pour autant l’exercice d’une co-tutelle des deux ministères sur l’AEFE.

3.– Vers une plus grande autonomie des établissements ?

Le plan d’orientation stratégique de l’AEFE préconise d’accroître l’autonomie des établissements en gestion directe (EGD), en particulier afin d’en déconcentrer la gestion, en s’accordant sur les plafonds d’emplois, de masse salariale, notamment en élargissant les délégations de compétence, et en envisageant le vote du budget au niveau de l’établissement.

On constate qu’une telle perspective semble inspirée par différentes préoccupations : l’autonomie, mais avec en contrepartie une plus grande rigueur dans la gestion.

Dans les faits, la gestion des établissements, même en gestion directe, procède de considérations avant tout pragmatiques. Les rémunérations des résidents, et a fortiori des recrutés locaux, sont assurément variables d’un pays à l’autre, même si l’AEFE n’a transmis aucun élément d’analyse détaillée des charges de personnel des EGD. La ventilation entre expatriés, résidents et recrutés locaux est également variable, selon l’appétence des enseignants pour exercer dans certains pays plutôt que d’autres, selon aussi la richesse ou l’étroitesse du vivier local.

Dans les faits également, la gestion dépend de multiples intervenants. M. Bertrand Schneiter a observé que le processus de décision est trop aléatoire, laissant trop de place à la mesure au cas par cas. Selon lui, le conseil d’administration de l’AEFE est davantage une instance de concertation que de décision ; il s’apparente à une assemblée générale chargée d’examiner les grandes questions, ce qui ne l’empêche pas d’évoquer des questions relevant de situations particulières. La tutelle du MAEE cumule les échelons locaux (ambassades et consulats) et centraux – ce qui rend les décisions, sinon incohérentes, du moins aléatoires.

On ne peut empêcher le poste diplomatique et consulaire d’intervenir dans les questions scolaires et M. Bertrand Schneiter observe également que « s’il peut paraître difficile d’admettre que les ambassades conservent un poids hiérarchique, c’est, après tout, la contrepartie des statuts mis en place. Vis-à-vis des proviseurs, c’est même plutôt positif. Il faut, en effet, faire très attention au profil de ces derniers. Cela étant, même s’il existe – c’est inévitable – des problèmes ici ou là, le niveau d’alerte est très bas. Le fait que les proviseurs soient dans une position de subordination hiérarchique – théorique – par rapport aux ambassades est préférable au fait de jouir d’une trop grande autonomie ».

On peut effectivement considérer que l’autonomie comme l’exercice de la tutelle doivent faire l’objet d’un équilibre pertinent. C’est d’ailleurs cet équilibre qui inspire, pour l’essentiel le fonctionnement du Quai d’Orsay, qui entend appliquer des orientations de politique étrangère définies à Paris tout en confortant l’ambassadeur comme le représentant unique de la France au plan interministériel sur le modèle des préfets. Il y aurait un paradoxe à dépouiller les ambassadeurs de la maîtrise de tel ou tel domaine dans lequel il pourrait intervenir.

Proposition n° 8 : Clarifier le partage des rôles

1) La direction exercée par le MAEE en matière de politique d’influence doit se manifester par la définition d’une offre éducative d’ensemble cohérente, attractive et reconnue, qui prévoit la coordination et l’articulation des activités des différents acteurs de l’enseignement français à l’étranger.

2) Le ministère de l’Éducation nationale doit assurer l’évaluation et la certification du système éducatif français à l’étranger, comme il en a la charge en France. L’implication des académies situées dans l’aire géographique des établissements doit être améliorée. Le ministère de l’Éducation nationale doit également veiller à la qualité du recrutement et à l’évaluation des enseignants.

3) Le renforcement de l’autonomie des établissements en gestion directe de l’AEFE doit être envisagé avec prudence.

B.– RENFORCER L’ACCOMPLISSEMENT DES MISSIONS ÉDUCATIVES

Le deuxième volet de réorganisation du réseau est celui du renforcement de ses missions éducatives. Il n’est pas question de mésestimer le succès de l’enseignement français à l’étranger qui, soulignons-le à nouveau, constitue un modèle pour de nombreux pays étrangers, et qui a fait la preuve de son efficience par l’excellence de ses résultats, Il s’agit, dans la perspective de la réorientation de notre politique d’influence, de réexaminer les paramètres essentiels de son fonctionnement : l’évaluation des établissements qui le composent, la création d’une politique réelle de gestion des enseignants, l’adaptation du dispositif aux demandes et aux besoins des pays hôtes, l’amélioration du chaînage avec l’enseignement supérieur français.

1.– Un réseau à évaluer

Il a déjà été indiqué que le plan d’orientation stratégique de l’AEFE préconise de recourir à l’évaluation externe du dispositif d’enseignement français à l’étranger par le MEN, notamment pour mieux apprécier les performances des établissements. On considère généralement que l’évaluation est insuffisante, l’inspection générale de l’Éducation nationale ou l’AEFE n’intervenant que pour trancher des situations de crise. Comme en France, les établissements à l’étranger peuvent être l’objet de rumeurs intéressant la communauté éducative (c’est-à-dire les syndicats, les parents d’élèves et l’ambassade), qui entraînent des situations de crise devant faire l’objet d’un traitement rapide.

On peut considérer, avec M. Bertrand Schneiter, que les contrôles doivent être renforcés et d’abord par priorité porter sur les établissements homologués où les gestions sont variées et la population d’enseignants très hétérogène. Le dispositif d’évaluation doit porter avant tout non seulement sur les enseignants mais également sur l’encadrement administratif et la gestion comptable.

2.– Une politique de gestion des enseignants à mettre en œuvre

Le dispositif d’évaluation doit surtout porter sur les enseignants et la réflexion sur l’enseignement français à l’étranger a fait une large part à la question du recrutement, notamment la proportion de titulaires, la formation des enseignants, leur évaluation et le pilotage pédagogique.

a) La proportion de titulaires

Le rapport final de la commission sur l’avenir de l’enseignement français à l’étranger, présidée par M. Yves Aubin de la Messuzière, remis en juillet 2008, propose de « maintenir la proportion actuelle de 50 % de professeurs titulaires de l’Education nationale » comme de renforcer le pilotage pédagogique du ministère de l’Éducation nationale sur le réseau scolaire français à l’étranger (en associant chaque académie à un pays ou groupe de pays), tout en maintenant la tutelle stratégique du ministère des Affaires étrangères et européennes. C’est d’ailleurs la demande des parents d’élèves, dont les représentants ont été auditionnés par la MEC : « Notre exigence, légitime, de parents d’élèves pour garantir la qualité de ces établissements est que leurs enseignants soient des titulaires. »

Le plan d’orientation stratégique de l’AEFE fait la même préconisation en l’associant à l’idée d’un enseignement français de qualité.

Même si l’on est en droit de considérer que le diplôme ne suffit pas pour faire un bon enseignant, l’on peut reconnaître à la présence en nombre suffisant de professeurs titulaires (expatriés ou résidents) le mérite de créer les conditions d’une émulation et d’une stimulation sur les plans du contenu et de la pédagogie.

Dans les faits, la proportion d’expatriés, de résidents et de recrutés locaux varie selon les situations locales. Dans certains postes, en tout état de cause, il est très difficile de trouver des enseignants sur place, comme il est déjà très difficile d’y envoyer des expatriés. À Hong-Kong ou à Singapour, ce problème n’existe pas ; à Lagos, à Bangui, à Pointe-Noire, à Brazzaville ou Haïti, la situation est plus difficile. Les représentants syndicaux auditionnés par la MEC rapportent que « à Mexico, sur quatorze classes de maternelle, on compte trois titulaires résidents pour onze contractuels locaux. La proportion est la même dans le cycle élémentaire, où l’on trouve un à deux titulaires par niveau, les autres enseignants étant sous contrat local. En Europe, le taux des titulaires résidents est de 80 à 90 %, pour très peu de contractuels locaux. Enfin, dans les pays difficiles, notamment pour des raisons politiques ou économiques, la proportion de résidents est plus importante, en raison de la faiblesse de ce qu’on nomme le « vivier local ». Ils considèrent que « s’il y a plus de recrutés locaux dans les établissements d’Amérique du Sud, c’est pour des raisons historiques – forte présence de l’Alliance française, nombre élevé de résidents français, attrait pour la langue française –, qui justifient que des enseignants locaux se soient investis dans ces établissements ».

La répartition entre personnels expatriés et personnels résidents dépend donc de facteurs locaux. Dans certains pays, où le vivier d’enseignants de qualité est abondant, le contrat de résident est une bonne formule. Dans d’autres, l’envoi de professeurs expatriés demeure incontournable.

Or ces différences de situation ont non seulement des effets sur l’enseignement mais également sur l’équilibre financier des établissements qui supportent la charge des résidents, au moins partiellement.

Dans les faits, la réduction du nombre des expatriés au bénéfice des résidents, voire la diminution du nombre des résidents et l’augmentation parallèle des recrutés locaux, obéit à des motifs purement budgétaires.

Comme l’a indiqué Mme Anne-Marie Descôtes, à l’été 2010, 80 nouveaux postes d’expatriés devraient être supprimés, conformément au budget prévisionnel, alors qu’en 2008, il avait été envisagé la suppression de 600 postes d’expatriés en trois ans. Le nombre d’expatriés rémunérés par l’Agence doit être ramené de 1 254 au 1^er septembre 2009 à 1 186 (– 68) au 1^er septembre 2010, compte tenu du fait que 12 expatriés seront autofinancés et placés hors plafond.

L’exemple de l’établissement en gestion directe (EGD) de Tananarive, qui regroupe un collège-lycée et quatre écoles élémentaires, illustre assez bien la tendance à la réduction des effectifs pour les enseignants les plus coûteux.

En janvier 2009, l’EGD ne rémunérait plus, comme enseignants, que 12,45 emplois d’expatriés à comparer à 24 emplois d’expatriés en 2003. Les résidents étaient 94 en 2009 contre 80 en 2003 (+17%). Au sein de la population des enseignants recrutés locaux, au sens des statistiques de l’AEFE, l’EGD distingue les « titulaires d’un diplôme français » (TDF) et les « non titulaires d’un diplôme français » (NTDF).

Le nombre de TDF a augmenté (42,34 en 2009 et 34,81 en 2003, +21 %), comme celui des NTDF (35,10 en 2009 et 28,43 en 2003, +23 %). Au total, l’augmentation des effectifs de 2003 à 2009 (de 168,24 à 183,89) s’est traduite par une diminution (de – 48 %) des expatriés et une augmentation proportionnelle des catégories les moins coûteuses : les NTDF (+23%), les TDF (+21%), les résidents (+17%).

Il est à noter que, pour cet établissement en gestion directe, si les résidents sont payés par l’AEFE, 40 % de leur coût est porté à la charge de l’EGD.

Le coût mensuel d’un résident est de 1 638 euros, celui d’un enseignant TDF de 1 246 euros, celui d’un enseignant NTDF de 451 euros. Le coût mensuel d’un agent administratif TDF est de 1 121 euros, celui d’un agent administratif NTDF de 278 euros, celui d’un adjoint d’éducation NTDF de 283 euros. Enfin un agent de service NTDF coûte 123 euros par mois.

Toujours pour des motifs budgétaires, M. Bertrand Schneiter considère que la diminution des résidents constitue l’autre enjeu de la réduction des coûts : L’équilibre réalisé entre expatriés et résidents au sein de l’ensemble des titulaires lui semble être aujourd’hui relativement consensuel parce qu’il est admis qu’il ne devrait plus y avoir d’expatriés enseignants que dans des fonctions débordant le cadre strict de leur enseignement. Ainsi, les expatriés remplissent au sein des établissements du réseau une fonction d’encadrement et de référence. Tout enseignant expatrié est muni d’une lettre de mission et exécute, en plus de son service d’enseignement, des tâches de conseil pédagogique. On peut ajouter que, majoritairement, les expatriés constituent l’encadrement administratif des établissements (proviseurs, proviseurs adjoints, gestionnaires comptables, inspecteurs du 1er degré ou coordonnateurs de zone), effectuant des tâches pour lesquelles il n’est pas souhaitable de les remplacer par des résidents.

En revanche, autant le nouvel équilibre s’agissant des expatriés enseignants est plus ou moins accepté, autant les résidents font l’objet, selon M. Schneiter, d’un véritable tabou, à savoir qu’un taux de 50 % d’enseignants titulaires serait nécessaire pour garantir un enseignement de qualité. Il considère que ce critère ne se vérifie nulle part, puisque le nombre d’enseignants titulaires varie considérablement d’une zone géographique à l’autre et que personne n’observe de grandes différences de qualité d’un endroit à l’autre.

En dernier lieu, la situation de l’enseignement en Guinée Équatoriale constitue un exemple concret, celui d’un petit poste où, bien que le français soit une des langues officielles, l’enseignement français n’est encore que balbutiant. On y recense une école française avec une section primaire homologuée par l’AEFE, un Institut culturel d’expression française (ICEF) à Malabo, la capitale, et un autre ICEF qui vient d’ouvrir ses portes à Bata, principale ville équato-guinéenne du continent. L’école française a connu une grave crise en 2009 avec le départ de son directeur et d’une grande partie des enseignants. Deux assistantes techniques professeurs titulaires, dont une agrégée de lettres, ont été recrutées, sur les crédits du poste diplomatique, pour participer à l’enseignement et également améliorer l’encadrement pédagogique. Elles assurent des fonctions d’enseignement, non seulement à l’école française de Malabo, mais également à l’Institut culturel d’expression française. On est dans un cas de figure où, pour répondre à une situation spécifique et résoudre des difficultés concrètes, le service culturel du poste a pris l’initiative de reconstituer l’ossature du corps enseignant, sans l’intervention de l’AEFE.

Cet exemple illustre la diversité des situations et la nécessité de mettre en œuvre une politique d’influence plus clairement définie et mieux coordonnée, mais en sachant répondre de façon pragmatique aux situations concrètes.

b) La formation et la professionnalisation des enseignants

Le plan d’orientation stratégique de l’AEFE préconise de renforcer la formation, avec une meilleure articulation des interventions des inspecteurs pédagogiques de l’Agence avec celles des académies pour évaluer et former tous les professeurs quel que soit leur statut. Il préconise également l’accompagnement et la formation des nouveaux chefs d’établissement.

Cela étant, la formation des enseignants est une question importante à laquelle il n’est pas encore clairement répondu. La MLF envisage la possibilité d’élargir le recrutement local d’enseignants, quitte à leur dispenser une formation spécifique, sur place ou via des stages en France. En pratique, les résidents comme les recrutés locaux sont recrutés dans le cadre de contrats d’assez courte durée (3 ans) par les établissements directement. Une véritable politique de formation reste à mettre en œuvre.

La professionnalisation de la gestion des personnels (dont celle des enseignants) constitue un autre enjeu et donc un autre objectif stratégique. Le recrutement des expatriés dépend du volontariat et le choix des intéressés est réalisé à l’issue d’une procédure qui n’associe qu’à la marge les établissements destinataires, même pour les cadres administratifs. Il est permis de s’étonner du caractère formalisé par l’AEFE du recrutement des responsables des établissements français à l’étranger, qui peut avoir pour effet la nomination d’un chef d’établissement ou d’un responsable de niveau parlant très imparfaitement la langue du pays d’accueil. On pourrait imaginer que certains postes soient occupés par des recrutés locaux, plutôt que par des expatriés affectés sans concertation avec l’établissement. A ainsi été relevé l’exemple d’un lycée de l’hémisphère sud où a été nommé un directeur de section primaire non anglophone, ou encore le cas de l’école française de Malabo où le directeur n’était pas hispanophone à son arrivée. Il convient donc de mettre effectivement en œuvre les recommandations du plan stratégique sur la meilleure coordination avec le ministère de l’Éducation nationale pour une amélioration de sélection des expatriés et des résidents.

3.– Répondre aux demandes des pays hôtes

L’adaptation aux demandes locales ne constitue pas un dévoiement de l’enseignement français à l’étranger mais une manière d’exprimer de façon pertinente la diplomatie d’influence. Trois éléments participent à cette orientation : sur le terrain des contenus, il est devenu inconcevable que l’enseignement ne soit pas bilingue dans les pays anglophones ; par ailleurs il faudrait envisager la mise en place de formations techniques adaptées aux pays hôtes dans le cadre de l’aide au développement ; enfin la création de filières labellisées au sein des systèmes d’éducation des pays hôtes est envisagée afin de permettre le développement de l’enseignement français, avec souplesse et une grande économie de moyens.

a) L’enseignement bilingue : un impératif dans les pays anglophones

Le rapport annuel de performances pour 2009 met en évidence que l’enseignement bilingue, en principe à la charge du pays d’accueil, est l’un des objectifs de la politique d’influence menée par le réseau culturel. Par ailleurs, il est clair que le développement de l’enseignement français dans les pays anglophones doit s’accompagner de celui de l’anglais. On imagine en effet assez mal des élèves français ou étrangers auxquels il ne serait dispensé qu’un enseignement en français dans un pays anglophone.

Le poste d’Islamabad, invité à s’exprimer dans le cadre du débat sur les États généraux de l’enseignement français à l’étranger, a apporté les conclusions les plus claires en la matière. L’attractivité de l’enseignement français à l’étranger n’est pas un acquis et n’est pas obligatoirement pérenne. Le premier reproche qui lui est fait est d’être autocentré et de ne pas offrir une ouverture plus grande à l’international, à commencer par la langue anglaise. Le Rapporteur spécial des crédits de la mission Action extérieure de l’État, en se déplaçant en Australie et à Singapour, a pu constater comment un enseignement bilingue a effectivement été mis en place au lycée Telopea de Canberra, au lycée Condorcet de Sydney, et au lycée français de Singapour. Cela étant, ces déplacements ont mis en évidence une mise en œuvre inégale de l’enseignement bilingue, qui ne concerne pas toujours tous les niveaux de classe.

b) Le développement d’un enseignement professionnel

Le plan d’orientation stratégique de l’AEFE préconise d’explorer la possibilité de mettre en place des formations technologiques en fonction des besoins locaux. On peut considérer souhaitable de donner une plus grande impulsion en ce sens. Les États africains et Madagascar, notamment, ont besoin de structures de formation professionnelle de qualité dans des domaines techniques souvent traditionnels : mécanique, bâtiment, industries extractives. En Guinée Conakry, les industriels mettent en place des structures de formation pour la main-d’œuvre locale qu’ils ont recrutée.

L’enseignement français à l’étranger pourrait mettre en place de telles structures, en ayant recours à des professeurs français de l’enseignement technique ou à des retraités, et rechercher des financements dans le cadre de l’aide au développement.

4.– Assurer un meilleur chaînage avec l’enseignement supérieur français

Il est habituel de déplorer l’insuffisance des structures et de la politique d’accueil des étudiants étrangers susceptibles de poursuivre leurs études en France. Cette carence s’analyse comme un déficit stratégique majeur en termes d’influence. Alors que l’enseignement primaire et secondaire français à l’étranger se classe parmi les tout premiers au monde, les universités françaises ne prennent pas le relais ; c’est aux États-Unis, au Canada ou en Australie que se rendent les étudiants des pays émergents, pour le plus grand profit de ces pays d’accueil.

Au sein de l’enseignement français à l’étranger, les structures d’orientation sont peu développées, mais le cloisonnement géographique et les moyens budgétaires permettent difficilement d’éviter une telle situation. Ainsi, le centre d’information intégré au lycée de Tananarive a compétence pour toute la région.

La particularité française réside dans l’origine des étudiants étrangers, venant d’Afrique dans près de la moitié des cas. La répartition géographique des étudiants boursiers évolue peu : Les étudiants originaires du continent africain étaient encore les plus nombreux en 2008 et représentaient 42 % de l’ensemble, à comparer à 46,3 % en 2000, Les étudiants asiatiques recevaient 17 % des bourses en 2008 (13,8 % en 2000).

L'article 5 du projet de loi relatif à l’action extérieure de l’État propose la création d’un établissement public (qui reprendrait le nom de Campus France) chargé de développer l'expertise et la mobilité internationale, dont la mission sera de contribuer au renforcement de l'attractivité et le rayonnement de la France, notamment à travers la promotion de la mobilité internationale des étudiants, boursiers ou non, le développement des partenariats universitaires et de l'expertise française. L'établissement serait créé à partir de la fusion de l'association « EGIDE », chargée de la gestion des programmes de mobilité internationale de l'État, et des groupements d'intérêt public « France Coopération Internationale » (FCI) ⁽⁵⁸⁾, chargé de l'appui aux opérateurs nationaux et de la promotion de l'expertise française, et « Campus France », chargé de la promotion de l'enseignement supérieur français.

Le problème est donc, dans le cadre d’une réorientation du réseau vers les pays émergents, d’améliorer le chaînage entre enseignement secondaire et enseignement supérieur.

Le plan d’orientation stratégique de l’AEFE préconise « une orientation active qui permette à l’enseignement supérieur français et à chaque élève de connaître les dispositifs d’enseignement supérieur français et étrangers pour tirer le meilleur parti de ses compétences et de ses attentes ».

On ne peut qu’être d’accord avec ces orientations qui doivent être mises en œuvre par la mobilisation des volontés, faute de moyens budgétaires supplémentaires.

Proposition n° 9 : Professionnaliser

1) Sans méconnaître la diversité des situations locales, ne pas laisser descendre sous un seuil minimal la proportion de titulaires de l’Éducation nationale (expatriés ou résidents), afin que la mixité de l’équipe pédagogique permette d’assurer la qualité et la diversité de l’enseignement.

2) La professionnalisation des cadres administratifs et des enseignants doit être améliorée aussi bien en ce qui concerne les recrutements que la formation.

Sur le premier point, il convient de mettre en place pour les expatriés des procédures plus rigoureuses permettant de mieux évaluer les aptitudes professionnelles et le niveau en langue étrangère des candidats.

L’amélioration de la formation professionnelle doit être effective, mais au moindre coût, ce qui conduit à préconiser le développement de formations sur place.

3) Le développement de l’enseignement bilingue, dans le cadre des systèmes scolaires étrangers comme au sein de l’enseignement français à l’étranger, doit continuer à faire l’objet d’efforts budgétaires spécifiques.

4) Les réseaux de l’enseignement français à l’étranger doivent développer des structures d’enseignement technique et rechercher des financements dans le cadre de l’aide au développement.

5) Améliorer le chaînage entre enseignement secondaire et enseignement supérieur en développant une politique d’orientation efficace en liaison avec le nouvel opérateur de la mobilité internationale.

C.– L’AVENIR DU RÉSEAU : AU-DELÀ DES ASPECTS BUDGÉTAIRES, UNE QUESTION AVANT TOUT POLITIQUE

Depuis une quinzaine d’années, le Quai d’Orsay connaît une contrainte forte sur ses crédits. Les perspectives budgétaires triennales pour 2009-2011 ne constituent donc ni un changement de cap ni une surprise. L’enjeu est tout autre : pour accomplir ses missions régaliennes et maintenir, voire renforcer la place de la France dans le monde, le ministère doit s’adapter, et procéder à une forme de mutation culturelle. C’est une ambitieuse politique de modernisation qui accompagne la mise en œuvre de la RGPP et qui affecte l’enseignement français à l’étranger.

Les mesures préconisées par le présent rapport sont souvent coûteuses, toutefois elles ne recouvrent pas nécessairement des dépenses nouvelles mais s’analysent davantage comme les investissements nécessaires au fonctionnement normal du réseau : il s’agit de la remise à niveau minimale de l’immobilier, de la compensation des charges de pensions, du maintien d’une proportion raisonnable de titulaires, du développement de l’enseignement technique, de la mise en œuvre d’une évaluation réelle et efficace.

En même temps, plusieurs propositions vont dans le sens des économies budgétaires comme la réorientation du réseau dans le sens de l’homologation, la labellisation de structures étrangères, et surtout la suspension de la PEC.

Pour le reste, si les recettes supplémentaires évoquées sont incertaines et pourraient seulement constituer des ressources d’appoint, leur valorisation doit être activement recherchée : le développement du mécénat, la mobilisation des collectivités territoriales, celle des entreprises, celle des partenaires étrangers. Les autres recettes directes de l’AEFE, quant à elles, sont aléatoires et non extensibles (recours à l’emprunt par exemple). Elles peuvent néanmoins permettre de dégager des marges de manœuvre, fussent-elles modestes. Tous les leviers possibles doivent être actionnés, même si des questionnements demeurent. La pratique d’une tarification au coût réel est-elle réaliste, alors que les droits d’écolages connaissent déjà, depuis plusieurs années, des augmentations très considérables ? Le recours accru à l’autofinancement, c'est-à-dire à l’accroissement des frais de scolarité, a pour effet d’exclure les élèves étrangers, et les conduit à s’adresser aux établissements concurrents.

Toutefois, au-delà de contraintes budgétaires réelles et aggravées par un contexte économique morose, il convient d’opérer un choix politique clair quant à l’avenir de notre réseau et d’en tirer toutes les conséquences, en utilisant de la manière la plus efficiente possible des moyens budgétaires qui ne sont pas extensibles.

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EXAMEN EN COMMISSION

La Commission examine le rapport de la mission d’évaluation et de contrôle sur l’enseignement français à l’étranger, présenté par MM. Jean-François Mancel, André Schneider et Hervé Féron, Rapporteurs.

M. le Président Jérôme Cahuzac. Les trois rapporteurs de la MEC qui vont nous présenter son rapport sur l’enseignement français à l’étranger représentent chacun une commission différente, ce qui témoigne de la nature pluridisciplinaire du sujet. Ce rapport a été adopté hier.

Je sais, messieurs les rapporteurs, que vous avez travaillé dans un esprit de consensus et, si j’en crois les interventions que j’ai pu lire dans la presse, que vous êtes d’accord sur quelques pistes de réforme importantes.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur de la mission d’évaluation et de contrôle sur l’enseignement français à l’étranger. Si vous le permettez, nous présenterons chacun une partie du rapport.

Pour définir l’enseignement français à l’étranger, nous avons retenu le critère du mode d’enseignement français. Il s’agit donc de la reproduction à l’étranger du système d’enseignement français dans toutes les disciplines que nous pouvons rencontrer en France.

Notre rapport s’inscrit dans un contexte budgétaire qui n’est pas le plus favorable pour lui donner la dimension que nous avions souhaitée. L’enseignement français à l’étranger est aujourd’hui dans une situation difficile, et ses moyens sont de plus en plus limités. Pour le rendre capable de se maintenir, voire de se développer, il faudrait faire beaucoup plus, mais cela ne paraît pas réalisable dans le contexte actuel.

La France n’est certes pas le seul pays à avoir un réseau scolaire à l’étranger. Toutefois, à l’échelle de la planète, elle seule dispose d’un service public d’enseignement à l’étranger, dont le succès ne se dément pas. Ainsi, plus de 5 000 nouveaux élèves l’ont rejoint l’année dernière, comme l’année précédente. Notre rôle reste donc important, tant pour nos ressortissants, qui trouvent à l’étranger des conditions de scolarisation aussi bonnes qu’en France, voire meilleures, qu’en termes d’influence, puisque les jeunes étrangers représentent 53 % des effectifs.

À l’issue des auditions auxquelles nous avons procédé, nous avons formulé une série de propositions dans neuf domaines différents, en nous inscrivant délibérément dans le contexte qui est aujourd’hui le nôtre, à savoir la situation difficile de nos finances publiques. La réalité que nous avons observée aurait requis des moyens supplémentaires ; nous avons choisi de ne pas en demander et de privilégier le redéploiement de ceux qui existent déjà. Nous n’avons pas toujours partagé le même avis, et je regrette les fuites intempestives dont la presse s’est fait l’écho avant même que le rapport ne soit débattu au sein de la MEC et présenté en commission des Finances.

Une grande partie de notre réflexion a porté sur la prise en charge (PEC), à savoir la gratuité de la scolarité pour les enfants français en classes de terminale, de première et de seconde, laquelle devait initialement être progressivement étendue jusqu’au cours préparatoire. Si cette extension n’a pas été réalisée, c’est parce que le Parlement a décidé d’un moratoire en 2009. Nous nous sommes longuement interrogés sur la solution à apporter à ce problème.

Sans rouvrir le débat sur le bien-fondé de la mesure elle-même, nous avons choisi – et c’est à mon sens une décision courageuse – de proposer la suspension de la PEC. Pour 2010, plus de 106 millions d’euros avaient été inscrits au titre des bourses et de la prise en charge. D’après les dernières estimations, le coût serait de plus de 70 millions d’euros pour les premières et d’environ 40 millions d’euros pour les secondes. Grâce aux mesures d’économie, le coût total des aides à la scolarité s’élèverait à 107,4 millions d’euros. Ce chiffre est un minimum, car la PEC est une mesure qui n’a pas encore produit tous ses effets – elle suscite en effet des demandes d’inscriptions supplémentaires. Sa suspension permettrait d’économiser plusieurs dizaines de millions d’euros, que nous proposons de réaffecter à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), dont nous nous apprêtons à fêter le vingtième anniversaire et qui connaît de sérieuses difficultés financières.

Les demandes d’inscription sont en effet en augmentation, et il nous faut aller dans tous les pays où des besoins se font sentir. Les projets d’ouverture d’établissements coûteront cher, tant sur le plan immobilier qu’en ce qui concerne les coûts de fonctionnement, l’AEFE employant plus de 10 500 personnes. En outre, la décision a été prise en 2009 – et nous n’en contestons pas le bien-fondé – de mettre partiellement à la charge de l’AEFE les cotisations de pensions de ses agents. Cette charge représente aujourd’hui quelque 120 millions d’euros – c’est en tout cas le montant des dotations que l’État a accordées à l’AEFE pour la compenser. Elle devrait cependant atteindre plus de 150 millions d’euros dès 2012. Par ailleurs, un transfert de l’immobilier au profit de l’AEFE a été engagé, mais il n’est pas assorti de compensations suffisantes pour mettre à niveau les établissements transférés.

La trésorerie de l’AEFE est donc très fragile, avec un fonds de roulement qui avait été réduit à moins de quinze jours début 2010, rendant parfois sa gestion aventureuse. Grâce à une dotation supplémentaire de 10 millions d’euros allouée à l’AEFE pour 2010 mais également au prix de mesures de rationalisation sévères, l’Agence a réussi à porter son fonds de roulement à trente jours environ. Il convient de le maintenir à ce niveau minimum. C’est pourquoi nous proposons des modifications et des clarifications qui permettraient de voir plus clair dans son fonctionnement, notamment en ce qui concerne les personnels.

Pour ma part, je souhaitais surtout mettre l’accent sur la proposition très forte que constitue la suspension de la PEC afin de répondre aux besoins de l’AEFE.

M. Hervé Féron, Rapporteur de la mission d’évaluation et de contrôle sur l’enseignement français à l’étranger. Puisqu’il a été fait allusion à ce que je pense de la PEC, permettez-moi, à titre personnel, d’apporter un bémol à ce qui a été dit : je trouve depuis son origine que c’est une mauvaise mesure.

Le fonds de roulement de l’AEFE, descendu à quatorze jours, est certes remonté à trente-quatre jours. Hélas, cela ne nous sauve pas ! L’AEFE est en grande difficulté, de même que nombre d’établissements.

Je voudrais également mentionner un problème qui n’a pas encore été évoqué : la baisse du nombre des mises à disposition d’enseignants expatriés. Il ressort des auditions que nous avons conduites que nous sommes arrivés à un plancher critique, qui risque de remettre en cause la qualité de l’enseignement prodigué. Cette baisse a en outre un effet induit : la suppression des postes d’enseignants expatriés, dont la rémunération est prise en charge par l’État, est compensée par le recrutement de personnels locaux, qui sont salariés par les établissements eux-mêmes. Tout cela contribue à augmenter les droits d’écolage, c’est-à-dire les frais de scolarité. L’arrivée sur trois années d’âge de la mesure dite de « gratuité » a offert à certains établissements une opportunité d’augmenter les droits d’écolage pour répondre à leurs difficultés. Les élèves ne bénéficiant pas de la gratuité – à savoir les élèves français du cours préparatoire à la classe de troisième et tous les élèves étrangers – ont été mis en difficulté, alors même que la formation des élites étrangères fait partie des missions de l’AEFE.

J’en viens aux préconisations de la MEC.

Nous proposons d’abord d’ouvrir l'éventail des partenariats et des financements, avec cinq mesures.

La première consiste à étudier la possibilité de mobiliser le mécénat en faveur de l'enseignement français à l'étranger. Cela suppose d'identifier les évolutions législatives et réglementaires nécessaires pour permettre le recours à ce mode de financement extérieur.

La deuxième mesure vise à favoriser et à développer les démarches de projet avec les collectivités territoriales. Je rappelle qu’en France les bâtiments, le mobilier, le matériel et les personnels non-enseignants sont à la charge des collectivités territoriales.

Troisième mesure : instituer, au profit de l'AEFE, un prélèvement assis sur le chiffre d'affaires des établissements homologués au titre de l'utilisation de la « marque France ». À tout le moins, il s'agit de sanctuariser une partie des sommes déjà acquittées par ceux-ci, la démarche étant déjà engagée.

Quatrième mesure : analyser les réglementations locales et systématiser les démarches auprès des autorités locales afin d'identifier les contributions financières que celles-ci pourraient verser à notre réseau.

Cinquième mesure, enfin : obtenir, chaque fois que cela est possible au regard des réglementations locales, l'accréditation ouvrant droit le cas échéant à l'obtention de subventions publiques de la part des autorités locales.

Un autre axe de notre réflexion a concerné l’amélioration de la visibilité des financements et des comptes, à travers deux mesures. Dans un contexte de croissance exponentielle des droits d'écolage, il convient d'élaborer, pour chaque pays, une grille de tarification formalisée au sein d'un plan pluriannuel. Sur cette base, il serait judicieux d'encadrer les droits d'écolage en déterminant les possibilités de modulation en fonction du niveau de richesse de chaque pays. Nous proposons également d'améliorer la présentation des comptes de l'AEFE et des établissements du réseau pour davantage de clarté.

Il faut aussi adapter le réseau aux besoins nouveaux. Il s’agit de mieux le connaître pour assurer sa cohérence. Il importe donc d'établir une cartographie prospective du réseau, reposant notamment sur les besoins identifiés à moyen et à long terme en fonction de la présence des expatriés français, des entreprises françaises, des besoins de scolarisation des familles locales, des intérêts diplomatiques de la France dans chaque zone et de l'importance de nos échanges culturels et commerciaux avec les pays considérés.

Nous avons ressenti au fil des auditions un vrai besoin de recentrage sur une démarche stratégique. On pourra ensuite s'appuyer sur cette cartographie prospective pour conduire la politique de rénovation et d’implantation des établissements et déterminer le statut le plus adapté aux circonstances et aux réalités locales.

La généralisation des chartes d'établissement précisant les droits et devoirs attachés au statut d'établissement homologué contribuerait à moderniser la gestion. Elle a pour corollaire le renforcement du contrôle de ce type d’établissement, avec une possibilité de déchéance du statut.

Nous souhaitons en outre permettre la mise en œuvre d'une stratégie immobilière à l'étranger. Le réseau de l'enseignement français est d’abord un héritage de l'histoire ; il doit être mis en adéquation avec les priorités de la diplomatie d'influence. En conséquence, nous proposons de dresser un diagnostic complet et précis du parc immobilier permettant d’en connaître précisément l’étendue, l’état, les coûts de fonctionnement et d’investissement, les besoins de réhabilitation et de développement.

Il importe aussi d’établir, sur la base du diagnostic immobilier, un plan pluriannuel de mise aux normes des établissements avec une hiérarchisation des priorités en fonction de l'urgence des opérations de réhabilitation à réaliser. J’insiste sur l’aspect pluriannuel : en 2008, l’État a transféré 12 sites à l’AEFE, ce transfert n’étant assorti que de 8 millions d’euros non reconductibles : il n’avait pas été assez anticipé !

Nous proposons par ailleurs d’instituer un moratoire sur les transferts de gestion immobilière à l'AEFE jusqu'à l'établissement du diagnostic et du plan de mise aux normes, et d’étudier avec le ministère du Budget la possibilité de renforcer les capacités d'emprunt de l'AEFE, notamment pour ce qui concerne leur montant et leur durée.

Il faut encore négocier avec les autorités locales la rétrocession de sites occupés en jouissance et aisément valorisables, en échange de relocalisations financées par leurs soins.

Nous proposons également de développer l'expertise immobilière de l'AEFE, en renforçant sa division immobilière et en impliquant la future Agence foncière de l'État à l'étranger par la mise à disposition de ses ressources humaines et techniques. Dans cette optique, il pourrait être judicieux de formaliser les relations entre l'AEFE et la future Foncière par la signature d'une convention.

Nous suggérons d’autre part des mesures tendant à enrichir les outils et les contenus pédagogiques. Il faut développer l'homologation des établissements locaux, encadrer la procédure, notamment en subordonnant l'obtention de ce statut à l'acceptation par l'établissement d'un contenu et de techniques pédagogiques spécifiques. Les contrôles seraient institués en partenariat avec les inspections locales et pourraient déboucher sur le retrait de l'homologation.

Il faut aussi étendre les conventions particulières avec le Centre national d'enseignement à distance au plus grand nombre d'établissements du réseau AEFE, et développer les actions de communication et de promotion du CNED à l'étranger.

Autre objectif : renforcer les partenariats entre l'audiovisuel extérieur de la France, le ministère de l'Éducation nationale et l'AEFE, afin d'adapter et de développer l'offre éducative audiovisuelle à la demande.

M. André Schneider, Rapporteur de la mission d’évaluation et de contrôle sur l’enseignement français à l’étranger. Nous avons par ailleurs abordé les questions de gouvernance du réseau. À cet égard, il convient de clarifier le partage des rôles. La situation actuelle est en effet marquée par une large indépendance des différents acteurs, sans réel pilotage du ministère des Affaires étrangères ni véritable implication de celui de l'Éducation nationale dans le domaine pédagogique. Nous nous sommes même demandé s’il ne faudrait pas créer un jour une structure chargée de « chapeauter » l’enseignement français à l’étranger.

Pour l’heure, la MEC formule trois propositions.

En premier lieu, la direction exercée par le ministère des Affaires étrangères en matière de politique d'influence doit se manifester par la définition d'une offre éducative d'ensemble cohérente, attractive et reconnue, qui prévoie la coordination et l'articulation des activités des différents acteurs de l'enseignement français à l'étranger.

En deuxième lieu, le ministère de l'Éducation nationale doit assurer l'évaluation et la certification du système éducatif français à l'étranger, comme il le fait en France. L'implication des académies situées dans l'aire géographique des établissements doit être améliorée. Le ministère doit également veiller à la qualité du recrutement et à l'évaluation des enseignants.

Enfin, le renforcement de l'autonomie des établissements en gestion directe de l'AEFE doit être envisagé avec une grande prudence.

Notre dernière série de préconisations vise à professionnaliser le réseau.

Sans méconnaître la diversité des situations locales, il importe de ne pas laisser descendre sous un seuil minimal la proportion de titulaires de l'Éducation nationale expatriés ou résidents, afin que la mixité de l'équipe pédagogique permette d'assurer la qualité et la diversité de notre enseignement. Je rappelle qu’il existe trois catégories de personnels : les personnels expatriés, les expatriés déjà résidents et les recrutés locaux. Il est entendu qu’en deçà d’un certain seuil de personnels des deux premières catégories, la qualité de l’enseignement français serait menacée. Ce n’est cependant pas le cas aujourd’hui : tous nos interlocuteurs reconnaissent que cet enseignement est de très bonne qualité, comme en témoigne le taux de réussite des élèves au baccalauréat.

La professionnalisation des cadres administratifs et des enseignants doit être améliorée aussi bien en ce qui concerne les recrutements que la formation. Il faut donc mettre en place pour les expatriés des procédures plus rigoureuses permettant de mieux évaluer les aptitudes professionnelles et le niveau en langue étrangère des candidats. L'amélioration de la formation professionnelle doit être effective, mais au moindre coût, ce qui conduit à préconiser le développement de formations sur place.

Le développement de l'enseignement bilingue doit continuer à faire l'objet d'un effort budgétaire spécifique.

Les réseaux de l'enseignement français à l'étranger doivent développer des structures d'enseignement technique – point faible de notre système éducatif à l’étranger – et rechercher des financements dans le cadre de l'aide au développement.

Enfin, le chaînage entre enseignement secondaire et enseignement supérieur doit être amélioré en développant une politique d'orientation efficace, en liaison avec le futur opérateur de la mobilité internationale.

Au-delà des questions budgétaires, l’avenir du réseau dépend de choix politiques.

Depuis une quinzaine d'années, le Quai d'Orsay connaît une forte contrainte sur ses crédits. L'enjeu des réformes en cours est tout autre : pour accomplir ses missions régaliennes et maintenir, voire renforcer la place de la France dans le monde, le ministère doit s'adapter, et procéder à une forme de mutation culturelle. Les mesures préconisées par le rapport ne recouvrent pas nécessairement des dépenses nouvelles, mais s'analysent davantage comme des investissements nécessaires au fonctionnement normal du réseau : il s'agit de la remise à niveau minimale de l'immobilier, de la compensation des charges de pensions, du maintien d'une proportion raisonnable de titulaires, du développement de l'enseignement technique, de la mise en œuvre d'une évaluation réelle et efficace.

Plusieurs propositions vont cependant dans le sens des économies budgétaires : réorientation du réseau dans le sens de l'homologation, labellisation de structures étrangères, suspension de la PEC.

Pour le reste, si les recettes supplémentaires évoquées, incertaines par nature, ne peuvent constituer que des ressources d'appoint, leur valorisation doit être activement recherchée : développement du mécénat, mobilisation des collectivités territoriales, des entreprises et des partenaires étrangers. Les autres recettes directes de l'AEFE – recours à l’emprunt, par exemple – sont aléatoires et non extensibles. Elles permettent néanmoins de dégager des marges de manœuvre, même modestes.

Tous les leviers possibles doivent être actionnés, même si des questionnements demeurent. La pratique d'une tarification au coût réel est-elle réaliste, alors que les droits d'écolage connaissent déjà, depuis plusieurs années, des augmentations considérables ? Le recours accru à l'autofinancement, c'est-à-dire à l'accroissement des frais de scolarité, a pour effet d'exclure les élèves étrangers, et conduit ces derniers à s'adresser aux établissements concurrents.

Il convient donc d'opérer un choix politique clair quant à l'avenir de notre réseau et d'en tirer toutes les conséquences, en utilisant de la manière la plus efficiente possible des moyens budgétaires qui ne sont pas extensibles.

Je conclurai mon propos en redisant combien les travaux de la MEC ont été enrichissants pour nous.

M. René Couanau. Messieurs les Rapporteurs, vous semblez tenir pour un fait acquis que l’État se désengage progressivement de l’enseignement français à l’étranger, qui relève pourtant de ses missions de souveraineté, de promotion et de défense de la langue et de la culture françaises et d’appui aux familles expatriées. On se borne finalement à chercher la manière de compenser ce désengagement !

La suppression de la gratuité des frais d’écolage pour les élèves des classes de seconde, de première et de terminale me paraît devoir être compensée par un redéploiement des crédits ainsi économisés. Puisque l’AEFE manque de moyens, pourquoi ne pas en profiter pour exprimer le souhait que ces crédits soient réaffectés à des objectifs d’enseignement ? On risque autrement de poursuivre dans la voie de la déshérence de l’enseignement français à l’étranger.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général. Je voudrais être sûr d’avoir bien compris.

Un dispositif généreux, mais coûteux – la gratuité de l’enseignement pour les élèves français à l’étranger – a été mis en place ces dernières années. Il concerne aujourd’hui les élèves des classes de terminale, de première et de seconde, et devait à terme être généralisé jusqu’au cours préparatoire.

L’an dernier, un moratoire a été décidé. Vous nous proposez d’aller plus loin en supprimant la mesure et en utilisant tout ou partie des crédits rendus disponibles pour renforcer les moyens de l’AEFE, dont les problèmes de financement sont récurrents. S’agit-il d’un redéploiement intégral de crédits, ou peut-on imaginer de réaliser quelques économies au passage ?

Par ailleurs, comment cela se passe-t-il pour les bourses, qui font actuellement l’objet d’une réflexion en métropole ? Les frais de scolarité des jeunes Français à l’étranger sont souvent pris en charge par les entreprises, mais ce n’est pas systématique. Les bourses peuvent donc jouer un rôle intéressant. Ne peut-on imaginer d’y consacrer tout ou partie des crédits rendus disponibles par la suspension de la PEC ? Quel équilibre proposez-vous entre la priorité à donner aux économies et les redéploiements au profit de l’AEFE ainsi que, éventuellement, des bourses ?

J’en viens à une observation de forme. La MEC, mise en place il y a dix ans, a fait ses preuves. Elle s’efforce de travailler de manière collégiale en prenant le maximum de précautions avant que ses rapports ne donnent lieu à une communication publique. Je m’étonne donc qu’une interview ait pu être publiée dans Le Parisien d’hier. La suspension de la PEC est en effet un sujet délicat qui exige une grande diplomatie, et il faut éviter d’en faire un sujet politique.

La MEC avait été une réussite par exemple lorsqu’il s’est agi en 2008 de revoir, sous la houlette d’Alain Claeys et Laurent Hénart, les critères d’attribution des dotations aux universités, sujet lui aussi très difficile. Le Gouvernement avait d’ailleurs repris ses propositions. Mais il n’a pu le faire que parce que le travail de la MEC avait été consensuel et n’avait donné lieu à aucune communication préalable à l’extérieur. En tant que Rapporteur général, je souhaite que la MEC continue à travailler de cette manière.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Le Rapporteur général a fort bien compris les choses, et sa démonstration était claire. L’AEFE remplit une mission très importante : scolariser les enfants français, assurer le rayonnement de la France à travers l’accueil des enfants étrangers et développer une coopération éducative avec les systèmes d’enseignement étrangers.

Le contexte n’est cependant pas facile : le ministère des Affaires étrangères a déjà été victime du « rabot » budgétaire et sa défense n’a pas toujours été bien assurée. Voilà quinze ans qu’il est régulièrement mis à la diète. S’il ne s’agit donc pas de demander de l’argent, il ne s’agit pas plus de faire faire des économies au budget général de l’État ! En d’autres termes, nous ne demandons pas à l’État de faire un effort, et nous ne prônons pas l’extension du système : nous voulons simplement le sauvegarder, et cela implique que l’AEFE bénéficie de moyens supplémentaires. Tout est expliqué au sein de notre rapport : notre deuxième axe de propositions vise à opérer un triple recalibrage budgétaire au bénéfice de l’AEFE. Il importe simplement de revoir la ventilation intérieure des crédits de l’enseignement français à l’étranger.

La suspension de la PEC peut avoir des conséquences pour certaines familles, pour celles dont les frais de scolarité ne sont pris en charge ni par l’entreprise, ni via les compléments aux traitements des agents de l’État à l’étranger. Mais il ne faudrait pas que cela les empêche de mettre leurs enfants à l’école. Une partie des crédits aujourd’hui dévolus à la PEC, et dont le montant est difficile à évaluer à ce stade, devra donc être réaffecté aux bourses.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Je souhaite rappeler que je ne suis pas le seul à être intervenu dans la presse, ni le seul à qui ont été prêtés des propos « forts » sur la PEC. J’ajoute que, dans l’esprit de la MEC, j’ai été conciliant dans le cadre de la rédaction du rapport : ainsi, j’aurais préféré préconiser la suppression de la PEC plutôt que sa suspension.

Un rappel peut être utile. Lors de la discussion du projet de loi de finances, j’étais le rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles pour les crédits du rayonnement culturel et scientifique de la France à l’étranger. J’ai travaillé sur l’enseignement français à l’étranger et consacré à la PEC l’essentiel de mon avis budgétaire et de mon discours à la tribune. Ce sont cet avis et ce discours que j’ai communiqués à une journaliste, il y a plus d’un mois. Elle avait souhaité me rencontrer pour évoquer les auditions auxquelles j’avais procédé dans le cadre de la discussion budgétaire. Je lui ai remis le 1^er juin une note de synthèse de quatre pages, que je tiens à votre disposition. Nous n’avions alors aucune idée de ce que seraient les propositions finales de la MEC. Mais ce que j’ai écrit dans cette note, et que l’AEFE avait d’ailleurs reconnu deux ans avant moi, a aujourd’hui un écho dans le rapport de la MEC : si la PEC était étendue comme prévu initialement, son coût s’élèverait à 700 millions d’euros environ à l’horizon 2018.

Lundi soir, alors que je n’avais pas encore pris connaissance de la dernière mouture du rapport, la journaliste en question m’a demandé de réagir, en prétendant avoir des éléments sur le rapport. Je n’ai aucunement impliqué les membres de la MEC dans ma réponse.

M. le Rapporteur général. Cette explication me rassure. L’essentiel est qu’il y ait une grande convergence sur vos propositions. Mais la suspension est parfois une étape vers la suppression. Quant au mot de « bouclier », qui figurait dans le titre de l’article du Parisien, il était vraiment à éviter…

M. Hervé Féron, Rapporteur. Je ne l’ai jamais employé !

M. André Schneider, Rapporteur. J’ai éprouvé beaucoup de plaisir à travailler avec mes collègues. Quelques mises au point indispensables viennent d’être faites, mais revenons à l’essentiel.

En tant qu’ancien chef d’établissement, je vous dirai que, pour faire un bon établissement scolaire, il faut d’abord des élèves. L’enseignement français à l’étranger vise d’abord les élèves français, mais, pour le rayonnement culturel de la France, il doit s’adresser aussi à des élèves étrangers. C’est cette mixité qui fait la richesse de cet enseignement.

Il a aussi besoin de professeurs. Il en existe trois catégories, et les avis sont partagés sur celles qui doivent être privilégiées. J’estime pour ma part qu’il faut de la diversité. Veillons cependant à ce que les enseignants recrutés localement ne soient ni ternes ni sinistres.

Nous avons essayé de tracer des pistes a minima, car hélas, la « commission de la hache » fonctionne toujours ! Nous avons parlé de « suspension » de la PEC pour ne pas trop heurter nos concitoyens. Mais il est un fait que la PEC a bénéficié à tout le monde, sans considération de niveau de revenu, et alors même que nombre d’entreprises financent volontiers la scolarité des enfants de leurs salariés.

Enfin, j’ai parlé d’un « chapeau » commun à tous les établissements français à l’étranger. Cette idée m’a toujours semblé pertinente. Mais nous avons préféré des préconisations qui soient réalisables, à condition bien sûr qu’un suivi et une évaluation soient mis en place.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. M. Couanau a évoqué un problème sur lequel nous nous sommes beaucoup interrogés, celui de la place de l’éducation nationale dans l’enseignement français à l’étranger, qui est par trop discrète. Notre préoccupation a été de la remettre « dans le circuit » sans inventer pour autant un « machin » exerçant la tutelle sur l’AEFE. Le rapport comporte donc une série de propositions en ce sens.

Dissipons tout malentendu. La suspension de la PEC n’est pas l’objet de la MEC : elle est simplement un moyen. Quoi qu’on en dise, le point fort du rapport n’est donc pas tant cette suspension que nos propositions, qui convergent toutes vers la même idée : améliorer l’enseignement français à l’étranger pour l’aider à rayonner encore davantage.

M. François Goulard. Je souscris pleinement à l’analyse de nos collègues de la MEC. D’une manière générale, la machine éducation nationale n’aime pas beaucoup l’originalité. La remarque que vient de faire Jean-François Mancel pourrait s’appliquer aussi bien à l’enseignement agricole ou aux lycées maritimes – j’ai eu l’occasion de le mesurer lorsque j’étais secrétaire d’État à la mer.

Le ministère de l’Éducation nationale a du mal à s’adapter aux situations particulières. Raison de plus pour apporter un soutien à ces établissements, d’autant que, dans le cas de l’enseignement français à l’étranger, il y va de l’image de notre pays.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Les initiatives alternatives, qui sont souvent prises par les associations de parents d’élèves, méritent d’être regardées de près. Je pense au programme « Français-langue maternelle » (FLAM), qui concerne l’enseignement bilingue et pour lequel l’AEFE disposait en 2009 de 300 000 euros. De telles initiatives permettent d’adapter notre dispositif aux situations locales à moindre coût.

M. Christian Eckert, Président. Messieurs les Rapporteurs, je vous remercie.

En application de l’article 145 du Règlement, la Commission autorise la publication du rapport.

En application de l’article 60 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, elle autorise également la notification de la liste des propositions de la MEC au Gouvernement, qui devra y répondre, par écrit, dans un délai de deux mois.

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ANNEXES

I.– LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Auditions du 18 février 2010

À 9 h 30 : M. Yves Aubin de La Messuzière, président de la Mission laïque française. p. 80

À 11 heures : M. Stéphane Romatet, directeur général de l'Administration et de la modernisation au ministère des Affaires étrangères et européennes, et M. François Saint-Paul, directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire. p. 92

Auditions du 4 mars 2010

À 9 h 30 : M. François Denis, président de la Fédération des associations de parents d’élèves des établissements d’enseignement français à l’étranger (FAPÉE) ; M. Abdelouhab Boukouraych, administrateur national, et Mme Cécile Blanchard, chargée de mission, de la Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques (FCPE) ; ainsi que Mme Claudine Caux, vice-présidente de la Fédération des parents d’élèves de l’enseignement public (PEEP) p. 101

À 11 heures : M. Christian Masset, directeur général de la Mondialisation, du développement et des partenariats au ministère des Affaires étrangères et européennes, Mme Delphine Borione, directrice de la Politique culturelle et du français au ministère des Affaires étrangères et européennes, M. Jean-Paul Rebaud, sous-directeur de la Diversité linguistique et du français, M. Jean Michel Blanquer, directeur général de l’Enseignement scolaire au ministère de l’Éducation nationale, et M. François Perret, doyen de l’inspection générale de l’Éducation nationale p. 114

A 12 h 30 : Mme Monique Cerisier-ben Guiga, sénatrice, M. John Mac Coll, président de la commission des Affaires culturelles, de l’enseignement et de l’audiovisuel de l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE), M. Marc Villard, président de la commission des Finances de l’AFE, et M. Olivier Cadic, membre de l’AFE et du conseil d’administration de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) p. 121

Auditions du 11 mars 2010

A 9 h 30 : M. Jean-Claude Jacq, secrétaire général de la Fondation Alliance française p. 129

À 11 heures : Mme Anne-Marie Descôtes, directrice de l’Agence pour l’enseignement du français à l’étranger (AEFE). p. 136

Auditions du 18 mars 2010,

A 9 heures 30 : M. Bertrand Schneiter, inspecteur général des Finances. p. 148

À 11 heures : MM. Roger Ferrari et Patrick Soldat (SNES) et Mme Pilar Struillou (SNUipp hors de France), représentants du personnel au conseil d’administration de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger p. 162

Auditions du 1^er avril 2010

À 9 h 30 : M. Alain de Pouzilhac, président-directeur général de la société Audiovisuel extérieur de la France (AEF), Mme Christine Ockrent, directrice générale déléguée, Mme Marie-Christine Saragosse, directrice générale de TV5 Monde, ainsi que Mme Lidwien Van Dixhoorn, chef du service langue française à RFI. p. 173

À 10 h 30 : M. Yves Girouard, président fondateur du Cercle Magellan, Mme Claude Mulsant, directrice générale, et M. Jean Pautrot, président du conseil de la mobilité internationale, de MM. Luc Sposito, directeur Éducation du groupe Total, François Tribot-Laspiere, chargé des relations institutionnelles et Didier Barres, chargé de la mobilité internationale p. 182

À 12 heures : M. Antoine Joly, délégué pour l’action extérieure des collectivités territoriales au ministère des Affaires étrangères et européennes et Mme Maryse Dusselier, déléguée aux affaires internationales de l’Association des régions de France p. 192

Audition du 28 avril 2010

À 11 h 30 : M. Michel Leroy, directeur général du Centre national d’enseignement à distance (CNED) p. 196

II.– DÉPLACEMENT À RABAT, 20-21 MAI 2010 :
PERSONNALITÉS RENCONTRÉES

Personnalités marocaines

Mme El Abida, Secrétaire d’État à l’enseignement scolaire

M. Kamal, député

M. Rebbah, député

M. Sentissi, député

M. Lahjomri, directeur du Collège royal

M. Baida, universitaire

Mme Hadj Hammou, représentante de l’Association des Marocains des grandes écoles

Services diplomatiques français

M. Joubert, Ambassadeur de France au Maroc

M. Commelin, Conseiller de coopération et d’action culturelle

M. Guinez, Conseiller adjoint chargé de l’enseignement français au Maroc

M. Cavalier, service de coopération et d’action culturelle

M. Labadie, responsable immobilier AEFE

Mme Loppy, assistante sociale chef de service des bourses au Consulat général de France à Casablanca

Mme Viera, Consulat général de France à Casablanca

Personnels éducatifs

M. Rauch, proviseur du lycée Descartes de Rabat

M. Lemasle, proviseur du lycée Lyautey de Casablanca

M. Segala, proviseur adjoint du lycée Malraux de Rabat

Mme Sinaceur, directrice de l’école Al Jabr

M. Boucrot, secrétaire général de l’Enseignement catholique au Maroc (ECAM)

M. Mathieu, agent comptable du pôle Rabat

M. Estienne, agent comptable du pôle Casablanca

Élus des Français de l’étranger

M. Cadot

M. Chostakoff

M. d’Agescy

Associations de parents d’élèves

Mme Chami (PEEP)

Mme Lamrani (FAPEE)

Mme Mellouki (UCPE)

Représentants syndicaux

Mme Ansidei (SNUIPP)

M. Auscher (SNES)

M. Menoud (SE/UNSA)

III.– COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

Audition du 18 février 2010

À 9 heures 30 : M. Yves Aubin de La Messuzière, président de la Mission laïque française.

Présidence de M. Georges Tron

M. Georges Tron, Président. Mes chers collègues, je suis heureux d’ouvrir ce matin un nouveau cycle de travaux de la mission d’évaluation et de contrôle.

Trois thèmes ont été retenus cette année par le bureau de la commission des Finances : le crédit d’impôt-recherche, les recettes exceptionnelles de la défense et, l’enseignement français à l’étranger sur proposition du rapporteur spécial de la commission des Finances, M. Jean-François Mancel.

Le principe de la MEC est de dégager des propositions de consensus dans un cadre paritaire entre majorité et opposition. Ainsi, M. David Habib et moi-même présiderons à tour de rôle nos différentes réunions.

Nos rapporteurs apporteront le point de vue des différentes commissions concernées. En effet, le rapport sur l’enseignement français à l’étranger sera préparé conjointement par MM. Jean-François Mancel, pour la commission des Finances, Hervé Féron, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation sur le rayonnement culturel et scientifique, et André Schneider, membre de la commission des Affaires étrangères. Au cours de leurs précédents travaux parlementaires, tous trois ont déjà étudié le thème qui nous réunit aujourd’hui.

Nous serons assistés dans nos travaux par la Cour des comptes, dans le cadre de la mission d’assistance qu’elle tient de l’article 47-2 de la Constitution et de l’article 58 de la LOLF. Elle est représentée aujourd’hui par M. Jean-François Bernicot, conseiller maître, M. Joël Montarnal, conseiller référendaire, et notre ancien collègue M. René André, conseiller maître en service extraordinaire. Je précise que, selon notre pratique habituelle, à la demande de la Cour des comptes, comme ses magistrats ne peuvent engager la collégialité, ils ne s’exprimeront pas publiquement au nom de la Cour.

Je voudrais rappeler d’un mot les raisons qui nous ont conduits à prévoir une telle évaluation.

En 2007, le ministre des Affaires étrangères était chargé, par lettre de mission du Président de la République, de préparer un plan de développement du réseau de l’enseignement français à l’étranger. Cette politique est d’une grande portée pour le rayonnement de la France, mais aussi sur le plan de la solidarité nationale vis-à-vis de nos compatriotes vivant à l’étranger. Son financement subit des tensions budgétaires et pose des questions de soutenabilité.

Le statut de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, l’AEFE, a également suscité des questions concernant l’organisation de la tutelle. Pour toutes ces raisons, un rapport a été demandé à l’inspection générale des finances, dans le cadre de la revue générale des politiques publiques, et des décisions devraient être prises l’été prochain.

Cette politique s’appuie sur des intervenants nombreux et divers, notamment la Mission laïque française, dont nous avons le plaisir d’accueillir le président, M. Yves Aubin de La Messuzière.

Monsieur le président, vous êtes un très bon connaisseur de notre sujet. Sans plus attendre, je vous propose de nous présenter le rôle de la Mission que vous présidez, et la façon dont elle s’insère dans le dispositif d’enseignement français à l’étranger, avant que les rapporteurs ne vous interrogent.

M. Yves Aubin de La Messuzière, président de la Mission laïque française. En tant que président de la Commission sur l’avenir de l’enseignement français à l’étranger, j’ai fait part cet automne à la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale de ma préoccupation quant à l’évolution du réseau d’enseignement français à l’étranger. À l’unanimité de ses membres, cette commission, mise en place par le ministre des Affaires étrangères conformément à la lettre de mission du Président de la République, a formulé des recommandations qui ont été discutées lors des États généraux de l’enseignement français à l’étranger et diffusées auprès des différents postes diplomatiques. À cette occasion, cette très vive préoccupation quant à l’avenir de l’enseignement français à l’étranger s’est révélée très largement partagée.

Mon sentiment est que nous sommes loin de pouvoir envisager un développement de cet enseignement : ce serait déjà très bien de maintenir le périmètre existant, en particulier celui de l’AEFE, à l’horizon 2020. Ne nous cachons pas derrière notre petit doigt : c’est la conséquence de la décision de l’État de prendre en charge les frais de scolarité des élèves français des établissements d’enseignement français à l’étranger. Cette mesure de gratuité des frais de scolarité a bousculé le modèle économique de l’enseignement français à l’étranger. Présentée comme égalitaire, elle est en réalité inéquitable.

On annonce maintenant que son application ferait l’objet d’un moratoire et que son extension éventuelle au premier cycle secondaire devra être précédée d’une étude d’impact. Cela signifie que le même établissement pourrait être soumis à deux régimes différents, avec un premier cycle payant et un deuxième cycle gratuit pour les ressortissants français, alors que l’enseignement de premier cycle est obligatoire !

La prise en charge a en outre déclenché un processus d’éviction des élèves étrangers qui, s’il n’a encore rien de dramatique, ne peut que s’intensifier du fait de l’effet d’aubaine pour les ressortissants français, en particulier les binationaux. Qui plus est, la participation financière des familles étrangères, « variable d’ajustement » à la disposition des établissements pour assurer leur équilibre budgétaire, sera accrue.

En ce qui concerne plus spécifiquement la Mission laïque française, celle-ci présente, pour la première fois, un document d’orientation stratégique 2010-2012, conformément à l’engagement que j’avais pris avant mon élection à la tête de la Mission. Au cours des cinq dernières années, grâce au dynamisme de mon prédécesseur M. Jean-Pierre Bayle, ancien sénateur des Français de l’étranger et président de chambre à la Cour des comptes, la MLF a plus que doublé ses effectifs scolaires et s’est lancée dans de nouveaux métiers. Il y a une demande très forte d’éducation « à la française » à l’étranger, surtout sur le pourtour méditerranéen, lieu de naissance de la Mission laïque il y a un siècle. Je rappelle que, dès l’origine, la Mission avait comme objectif la diffusion de l’enseignement laïque auprès des nationaux étrangers, qui représentent environ 80 % de nos effectifs scolaires.

Ce document d’orientation stratégique est une feuille de route, déclinant cinq chantiers et quinze programmes d’action. Comme l’AEFE, la MLF est actuellement confrontée à quatre défis : 1°) une compétition mondiale accrue en matière d’éducation, qui en fait un marché convoité ; 2°) la réticence croissante de certains pays à voir se développer sur leur sol un enseignement international concurrent de leur propre système d’éducation – c’est le cas du Maroc, où nous comptons six établissements rassemblant 6 000 élèves, mais où son développement devra emprunter d’autres voies, notamment celle de partenariats avec des établissements d’excellence marocains – ; 3°) l’insuffisante reconnaissance des certifications françaises ; 4°) enfin le poids grandissant des contributions imposées par les pouvoirs publics aux établissements conventionnés ou homologués, qui risque de fragiliser le réseau de la MLF.

Le document d’orientation stratégique vise à affirmer l’identité et la spécificité de la MLF, tout en la posant très clairement comme une composante du réseau d’enseignement français à l’étranger. La Mission reconnaît au ministère des Affaires étrangères, notamment à la direction générale de la mondialisation, sous l’autorité du secrétaire général du Quai d’Orsay, et aux ambassadeurs français, le rôle de pilotes stratégiques de l’enseignement français dans le monde. Les ambassadeurs devraient s’intéresser davantage à cet enjeu considérable, puisqu’il s’agit non seulement de la continuité du service public d’éducation envers nos ressortissants, mais également de l’influence et du rayonnement de la France.

Association à but non lucratif, reconnue d’utilité publique depuis 1906, la MLF, qui gère 20 % des effectifs scolaires, est un acteur du réseau de l’enseignement français à l’étranger, à côté de l’AEFE, l’opérateur principal. La MLF est aussi un partenaire du ministère des Affaires étrangères, ainsi que d’autres institutions, privées ou publiques, à l’étranger. Elle peut même être opérateur dans certains dossiers. Ainsi M. Bernard Kouchner nous a confié récemment la réhabilitation de deux grands lycées à Kaboul. Nous venons également d’ouvrir deux écoles au Kurdistan d’Irak. Par ailleurs, depuis une vingtaine d’années, nous gérons presque toutes les écoles d’entreprise, qui sont au nombre de 33, à la satisfaction de celles-ci. On voit que la MLF assume des missions de service public dans le cadre du rayonnement recherché par la diplomatie d’influence

À côté des établissements qu’elle gère directement, la MLF agit, notamment aux États-Unis, avec des établissements affiliés ou associés, dont nous organisons ou assurons le projet pédagogique. Par ailleurs, nous sommes de plus en plus appelés à développer des activités d’ingénierie éducative et de partenariat avec des établissements nationaux. Ce domaine de la coopération éducative est, à mon avis, appelé à connaître le plus grand développement dans les quinze à vingt années à venir. C’est ce que demandent des pays comme le Maroc ou le Liban.

La MLF a également vocation à intervenir en situation d’urgence ou de « post-crise », comme elle le fait en Afghanistan ou au Kurdistan irakien. C’est le cas aussi en Angola, où nous appuyons l’initiative de Total, qui va ouvrir dans ce pays quatre établissements dispensant aux élèves angolais un enseignement partiellement en français, dans le cadre d’une politique d’image de cette société.

Notre périmètre traditionnel couvre le pourtour méditerranéen, qui représente 60 % de nos activités. Nous comptons un réseau important en Espagne, et surtout au Maghreb et au Mashrek, qu’il faut consolider. Ce périmètre peut encore s’étendre, notamment dans le Golfe. Je viens d’inaugurer une toute petite école à Bethléem pour satisfaire la demande d’enseignement laïque de familles chrétiennes et musulmanes.

Nous comptons également répondre à la demande provenant de nouvelles « terres de mission » – laïque bien évidemment – en Asie, notamment en Chine, où l’apparition d’établissements privés suscite une demande d’enseignement français. C’est le cas aussi en Amérique du sud.

Notre modèle économique est celui de l’autofinancement. Le siège de la MLF ne compte que vingt-cinq personnes, nos activités étant caractérisées par la déconcentration et la décentralisation, sous l’égide de coordonnateurs en charge des réseaux les plus importants. Nous bénéficions cependant de l’aide du ministère des Affaires étrangères, qui prend en charge les salaires de 202 professeurs ou directeurs d’établissement, soit 10 % de notre personnel enseignant, généralement en poste dans notre périmètre traditionnel, comme au Liban, ou à Addis-Abeba.

L’AEFE souffre d’un déficit de financement lié à la mesure de prise en charge. La Commission sur l’avenir de l’enseignement français à l’étranger avait estimé son coût à 400 millions d’euros, mais il pourrait se révéler bien supérieur si la mesure était étendue à l’ensemble du cycle scolaire jusqu’à l’école maternelle. De ce fait, l’Agence, à la demande de sa tutelle, recherche de nouvelles sources de financement. Le conseil d’administration de l’Agence vient ainsi de demander aux établissements conventionnés de lui verser 6 % des recettes : 3 % au titre des investissements – alors que nous finançons nous-mêmes nos investissements – et 3 % pour les cotisations patronales de pension. Ces cotisations représentent une somme considérable, puisque la MLF devrait verser presque dix millions d’euros (et l’Agence 110 ou 115 millions d’euros), et ceci sans aucune compensation, alors que l’Agence sera largement compensée. Nous avons demandé que ce prélèvement, qui fragilise notre réseau, fasse l’objet d’un moratoire.

Pour leur part, les établissements homologués – c’est le cas des établissements américains – devraient s’acquitter de 2 % de leurs recettes au titre des services rendus par l’Agence, alors que l’homologation était gratuite jusque-là. Il est certes normal de payer un service, mais non pas de manière rétroactive ni, surtout, par une taxation assise sur le chiffre d’affaires. Pour certains établissements américains, ce prélèvement s’élèvera à 150 000 euros par an, alors qu’ils ne payaient rien jusqu’ici ! Vous pensez bien qu’ils sont vent debout contre cette mesure.

Ce prélèvement étant dépourvu de base légale, l’Agence devra signer des contrats de partenariat avec ces établissements. Puisque nous avons nous-mêmes passé avec eux des contrats de partenariat, ils auront donc deux partenaires et seront soumis à deux taxations différentes ! De telles mesures ne peuvent que susciter l’incompréhension, et si on veut nous les imposer, je proposerai au conseil d’administration de la MLF que nous nous retirions du réseau américain, alors même que c’était l’ambassadeur de l’époque, M. Jean-David Levitte, qui nous avait demandé de le prendre en charge.

L’erreur politique que constitue la mesure de gratuité est donc encore aggravée par des mesures de gestion qui fragilisent nos établissements. Nous discutons en ce moment avec le ministère des Affaires étrangères de la possibilité, soit de revenir sur cette mesure, soit de prévoir des compensations. J’ai ainsi proposé qu’en contrepartie d’un moratoire, la Mission laïque prenne progressivement en charge les salaires des professeurs mis à disposition.

Je voudrais terminer mon propos en réitérant l’expression de ma préoccupation pour l’avenir du réseau de l’AEFE. Le risque de devenir un réseau franco-français est bien réel, alors que la mixité culturelle était sa marque de fabrique. C’est la mission de rayonnement et d’influence de notre réseau d’enseignement à l’étranger qui est en danger, puisque la volonté politique d’assurer un service public d’éducation de qualité aux enfants de nos expatriés existera toujours.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Si je résume votre diagnostic sur l’état de l’enseignement français à l’étranger, il conviendrait d’essayer de maintenir le réseau existant, ce qui ne sera déjà pas simple, plutôt que de le développer. Vous êtes en outre revenu sur le problème de la gratuité, dont le poids budgétaire est très lourd. Pourriez-vous approfondir votre analyse, en nous indiquant notamment les moyens de sortir de la situation actuelle, qui risque de se révéler une dangereuse impasse pour l’enseignement français à l’étranger ?

M. Yves Aubin de La Messuzière. À l’inverse de la Commission du Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France, présidée par Alain Juppé, la Commission sur l’avenir de l’enseignement français à l’étranger ne remet pas en cause le principe d’une prise en charge des frais de scolarité. Nous proposons de l’accompagner d’un double plafonnement, celui des ressources des familles bénéficiaires, et celui des droits de scolarité. Sous le régime actuel, en effet, tous ceux qui en font la demande peuvent bénéficier de la gratuité, quels que soient leurs revenus. Eh bien ! On a vu des familles disposant de 500 000 euros, voire d’un million d’euros de revenus annuels, demander la gratuité totale. On voit que cette mesure égalitaire n’est pas équitable. Elle l’est d’autant moins que les familles dont les enfants sont scolarisés dans le premier cycle paient, elles, « plein pot ».

Le plafonnement des droits de scolarité vise, lui, à parer aux dérives en matière de tarification des droits d’écolage. En effet, dans certains établissements, tels le lycée français de New York, la certitude que les frais de scolarité seraient remboursés a provoqué une véritable inflation des droits d’écolage. Ce plafond serait modulé en fonction des établissements et des pays.

Reste que la meilleure solution serait d’instituer un régime de bourses beaucoup plus généreux. C’est ce qu’avait proposé le ministère des Affaires étrangères au moment de mettre en œuvre ce qui était une promesse de campagne électorale.

L’effet d’éviction de la mesure de gratuité est évident, même si nous ne disposons pas encore des éléments d’analyse, puisque la commission qui devait mesurer l’impact de cette mesure n’a pas encore été mise en place, alors qu’on avait annoncé sa création il y a presque un an. En tout état de cause, la solution du moratoire et de la différenciation de deux régimes de droits de scolarité dans le même établissement n’a pas de sens.

La mesure de gratuité a, en outre, provoqué une augmentation du nombre de bourses accordées, au nom du principe d’équité, aux familles dont les enfants sont scolarisés dans le premier cycle. Si on additionne la prise en charge des frais de scolarité et des bourses, le montant de la contribution de l’État a presque doublé en deux ans, et c’est pour supporter cette charge considérable qu’on prend des mesures qui mettent en péril l’équilibre budgétaire des établissements, notamment de ceux de la MLF. Voilà pourquoi je tire le signal d’alarme, comme je l’ai déjà fait auprès du ministère des Affaires étrangères.

À tout cela s’ajoute un dernier risque, celui de voir des ressortissants de l’Union européenne, tels les Espagnols, déposer un recours devant la Cour de justice de Luxembourg pour discrimination.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Le mécanisme de double plafonnement que vous proposez équivaudrait pratiquement à remettre en cause la prise en charge pour revenir au régime des bourses. Par ailleurs, la prise en charge n’est pas la cause unique des difficultés financières de l’AEFE et de sa recherche de nouveaux financements : il y en a d’autres, notamment le transfert à l’Agence de la compétence immobilière sans compensation de l’État, dont il faudrait parler également. Non que je ne partage pas votre point de vue quant aux effets pervers de la prise en charge : il est urgent de l’aménager, voire de la remettre en cause. Mais il ne faut pas pour autant négliger l’incidence d’autres décisions qui compromettent elles aussi l’avenir financier de l’Agence.

Par ailleurs, si on veut, conformément aux préconisations du Président de la République, continuer à faire preuve d’ambition pour l’enseignement français à l’étranger, ne faudrait-il pas assigner des objectifs à la stratégie de diversification que vous prônez et à la diversité même de la gestion des établissements de la MLF, afin de donner à l’ensemble de ces actions un sens, une lisibilité et une cohérence, notamment sur le plan financier ?

M. Yves Aubin de La Messuzière. Le besoin de financement lié au transfert de la compétence immobilière à l’AEFE s’élève à plus de cinquante millions d’euros par an, coût de la création de nouveaux établissements non compris. À mon avis, l’Agence n’est plus en mesure de créer de grands établissements, comme celui dont notre ambassadeur en Espagne souhaite la création à Barcelone. Le coût d’un tel établissement serait de l’ordre de quarante millions d’euros et l’Agence n’en a plus les moyens.

Par ailleurs, au cours des auditions de la Commission sur l’avenir de l’enseignement français à l’étranger, nous avons notamment entendu des représentants du Cercle Magellan. J’ai été frappé de constater combien les entreprises étaient réservées sur la mesure de prise en charge des frais de scolarité, conscientes du risque de l’affaiblissement du réseau. Ce désengagement semble encouragé par les discours politiques selon lequel les entreprises n’ont pas à se substituer à l’État dans le financement de l’enseignement français à l’étranger. Les entreprises ont bien compris que les projets immobiliers de l’Agence allaient pâtir de la prise en charge. Le coût de celle-ci risque de rendre impossible, non seulement la création de nouveaux établissements, mais même la réhabilitation des établissements existants, la simple mise aux normes de sécurité représentant déjà un effort considérable. Ce besoin de financement est d’autant plus criant que nos établissements sont en concurrence avec des établissements anglo-saxons très bien équipés.

La limitation du développement de la MLF n’est pas un souhait de ma part, mais une nécessité prouvée par l’analyse et l’évaluation, et qui nous contraint parfois à ne pas répondre à certaines des multiples demandes qui nous sont adressées. Il s’agit désormais de consolider notre périmètre traditionnel plutôt que de l’étendre, sinon dans les pays en voie de développement.

Les nouveaux métiers sont un élément de la réflexion exposée dans notre document d’orientation stratégique. Il ne s’agit pas de remettre en cause notre modèle traditionnel, mais de l’adapter aux évolutions locales. Le Maroc, par exemple, nous incite désormais à nouer des partenariats pédagogiques avec les établissements marocains. On pourrait aussi envisager la création de filières bilingues au sein des établissements nationaux, notamment en Europe, par exemple en Espagne. Dans ces hypothèses, l’enseignement français ne serait plus dispensé par un établissement homologué. Mais l’homologation par l’éducation nationale, qui permet aux élèves de poursuivre leur scolarité dans l’enseignement public français, n’intéresse pas toujours les familles. Ainsi les familles américaines qui scolarisent leurs enfants dans les lycées français sont surtout attirées par notre savoir-faire éducatif : il semblerait que l’éducation « à la française », favorisant l’analyse et l’esprit critique, assure à leurs enfants une meilleure réussite dans les établissements américains d’enseignement supérieur.

C’est pourquoi justifier, au titre de l’homologation, une taxation de ces établissements, comme il est demandé à l’AEFE de le faire, n’a pas de sens : certains boards américains préféreront se passer de l’homologation plutôt que de verser à l’Agence 2 % de leur chiffre d’affaires. L’Agence a eu tort de voter une telle mesure, qui porte préjudice à l’image de nos établissements aux États-Unis. Il est vrai qu’elle ne fait qu’obéir à la volonté de Bercy de voir l’enseignement français à l’étranger s’autofinancer.

M. André Schneider, Rapporteur. Vous avez raison de souligner, monsieur le président, que la proportion d’élèves étrangers diminue dans nos établissements d’enseignement à l’étranger, au détriment du rayonnement du français dans le monde.

Renforcer l’attractivité de nos établissements passe par l’amélioration, non seulement des conditions matérielles, mais également du recrutement et de la compétence des personnels enseignants. Quel est votre point de vue sur cet aspect de la question ?

M. Yves Aubin de La Messuzière. La Commission sur l’avenir de l’enseignement français à l’étranger a souligné le risque que la diminution progressive, sous la pression de Bercy, du nombre des professeurs détachés fait courir à la qualité de cet enseignement. Il ne faudrait pas que ce nombre chute en deçà d’un certain seuil. Certes on trouve dans les pays de notre périmètre traditionnel de très bons professeurs, mais il faut veiller à ce qu’au moins le chef d’établissement et une partie du corps enseignant viennent de l’hexagone.

Ceci étant dit, il s’agit là d’une évolution inévitable. Selon mes informations, le prochain projet de loi de finances prévoira une nouvelle réduction de 10 % du nombre des professeurs titulaires. À cela s’ajoute l’aggravation de la charge budgétaire des établissements. C’est pourquoi nous réfléchissons à la possibilité d’élargir le recrutement local d’enseignants, quitte à leur dispenser une formation spécifique, sur place ou via des stages en France. Au Maroc, notre réseau compte seulement 10 % de professeurs titulaires, avec un taux de réussite aux examens égal voire supérieur à celui de l’AEFE.

La qualité de l’enseignement est également menacée parce que l’on peut appeler le « phénomène du 9-3 » : en Tunisie ou au Maroc, de plus en plus de binationaux résidant en France profitent de l’effet d’aubaine de la gratuité et demandent à être scolarisés dans nos établissements. Cette tendance est renforcée par l’effacement du sentiment proprement « nationaliste » chez ces Franco-tunisiens ou Franco-marocains. Parmi les 5 000 élèves supplémentaires scolarisés par le réseau, deux tiers sont des binationaux. Si cet effet d’aubaine permet à leurs parents de sortir ces enfants de situations scolaires difficiles, on assiste parfois, dans les établissements, à des affrontements entre ces jeunes qui viennent de nos banlieues et les autres élèves.

M. Georges Tron, Président. Je pense également que le nombre d’enseignants titulaires ne doit pas descendre en deçà d’un certain seuil et que l’éducation nationale devrait en contrepartie assurer une meilleure évaluation des personnels.

Par ailleurs, les informations que nous ont données les magistrats de la Cour des comptes recoupent vos propos.

La Cour a particulièrement mis en exergue trois défis : l’immobilier – le parc immobilier n’a pas été entretenu depuis vingt-cinq ans –, la gratuité et la coopération éducative. En ce qui concerne la gratuité, la Cour rejoint votre analyse de l’effet d’aubaine et de l’effet d’éviction. La coopération éducative fait partie des trois missions définies par la loi de 1990 portant création de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, à côté de la prise en charge des expatriés et du rayonnement de la langue et de la culture françaises. Cette mission est quelque peu négligée par l’Agence, alors qu’elle devrait s’imposer dans les pays qui veulent développer leur propre réseau éducatif.

Le réseau de notre enseignement à l’étranger est en quelque sorte victime de son succès. Son histoire en a fait l’héritier d’un vaste patrimoine immobilier qui le rend moins apte à s’adapter aux évolutions économiques.

M. Jean-François Mancel, rapporteur. Au-delà des questions financières, la question est de savoir si l’enseignement français à l’étranger ne doit pas évoluer vers un enseignement « à la française » pour faire face aux trois défis exposés dans le document d’orientation stratégique de la MLF : la compétition mondiale en matière d’éducation ; l’insuffisante reconnaissance des certifications françaises et la réticence de certains pays à voir se développer sur leur sol un enseignement français. Notre système d’enseignement à l’étranger se prépare-t-il à intégrer ces évolutions, ou reste-t-il figé dans l’immobilisme ?

M. Yves Aubin de La Messuzière. La Commission sur l’avenir de l’enseignement français à l’étranger avait dressé un bilan extrêmement positif de la loi de 1990 créant l’AEFE, mais avait également souligné que celle-ci devait évoluer. En effet, si l’Agence remplit bien les deux premières missions de l’AEFE – assurer le service public d’éducation au bénéfice des enfants d’expatriés et contribuer au rayonnement de la langue et de la culture françaises – elle peine à réaliser sa vocation en matière de coopération éducative, qui n’est pas étrangère non plus au rayonnement de la France.

C’est pour remédier à cette faiblesse que nous avons fait de la coopération éducative un des axes de notre document d’orientation stratégique, comme le fera l’Agence dans son propre document d’orientation stratégique, qui doit être adopté dans quelques semaines. L’AEFE et la MLF comptent toutes deux lancer des programmes de coopération éducative avec le Maroc, conformément au souhait du conseiller du roi en charge de l’éducation. La souplesse et la réactivité dues à l’organisation déconcentrée de la Mission nous permettront peut-être d’aller un peu plus vite que l’AEFE.

J’attends en outre du plan de développement de l’enseignement du français à l’étranger que le ministre des Affaires étrangères doit soumettre sous peu au conseil des Ministres qu’il nous indique une ligne d’action pour l’avenir. Tout doit être fait pour préserver le réseau et maintenir sa mission en matière de rayonnement de la langue et de la culture française, sans aller forcément jusqu’à la substitution d’un nouveau système au modèle ancien, comme au Maroc.

La valeur ajoutée de la MLF, c’est l’enseignement des langues et des cultures locales, selon notre devise de « trois langues, deux cultures ». Au français et à la langue nationale, il convient en effet d’ajouter un enseignement d’anglais renforcé, notamment pour répondre à la demande des entreprises : leurs cadres sont de plus en plus nombreux à scolariser leurs enfants dans des établissements anglo-saxons afin qu’ils bénéficient d’un enseignement en anglais. Pour l’essentiel, l’enseignement dispensé dans les établissements de la Mission est similaire à celui des établissements de l’AEFE.

M. André Schneider, Rapporteur. Tout est lié : le rayonnement et l’influence de nos établissements reposent sur la qualité de l’enseignement et sur la capacité des enseignants à se faire les ambassadeurs de notre pays. Je l’ai encore constaté très récemment à l’occasion d’un déplacement à Casablanca qui m’a permis de rencontrer la hiérarchie scolaire locale ainsi que les différents chefs d’établissement, dont certains ne m’étaient pas inconnus – j’ai en effet exercé les fonctions de chef d’établissement pendant 17 ans en France.

Je suis tout à fait d’accord avec l’idée que chaque établissement doit également enseigner la langue du pays dans lequel il est installé.

Par ailleurs, ce qui importe n’est pas d’envoyer des professeurs agrégés : le diplôme garantit des connaissances, mais pas nécessairement des compétences et une volonté d’intégration et de rayonnement. La situation laissant parfois à désirer, il faut procéder à une évaluation des enseignants avant leur départ et avant le renouvellement de leur contrat, quelle que soit sa durée.

Nous devons également nous assurer que les enseignants recrutés au plan local maîtrisent bien la langue française, aussi bien à l’écrit qu’à l’oral. Cela vaut pour toutes les matières, y compris les mathématiques.

Afin de ne pas aggraver les difficultés financières et structurelles actuelles, nous devons impérativement agir dans ces différents domaines. Qui n’avance pas recule. Évitons ce risque.

M. Yves Aubin de La Messuzière. Je suis tout à fait d’accord avec cette analyse.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Vous avez indiqué, à juste titre, que la coopération éducative doit éviter toute logique de substitution : il faut, avant tout, rechercher les complémentarités et s’adapter aux particularités locales.

Pouvez-vous nous dire si la coopération éducative pourra concerner des établissements non homologués, comme j’ai cru le comprendre ?

M. Yves Aubin de La Messuzière. Il s’agira effectivement, dans le cas du Maroc, d’établissements « de référence » non homologués, choisis par les autorités. Sans cela, notre périmètre s’élargirait, ce qui ne correspond pas au souhait de l’État marocain, bien qu’aucune décision officielle n’ait été prise en la matière. La pérennité de notre réseau reposera sur sa croissance naturelle et sur la coopération éducative que nous allons entreprendre.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Avant même de raisonner en termes de financement, nous devons nous interroger sur la fédération des efforts : il faut veiller à assurer la cohérence de l’ensemble des dispositifs existants.

J’ai pu constater, à l’occasion de la rédaction de mon rapport pour avis dans le cadre du projet de loi de finances, qu’un certain nombre d’initiatives étaient prises par les parents d’élèves. Elles méritent d’être davantage encouragées financièrement, car elles sont peu onéreuses et complémentaires d’autres dispositifs. Les prestations offertes ne sont certes pas comparables avec celles du lycée français de New York, par exemple, mais elles ne manquent pas d’intérêt pour autant.

Comment favoriser le développement de nouvelles initiatives tout en assurant la cohérence de l’ensemble des dispositifs ?

M. Yves Aubin de La Messuzière. La spécificité de notre pays est de s’appuyer sur plusieurs instruments à la fois. L’existence d’alliances françaises et d’instituts culturels est ainsi un atout : j’ai pu installer à Pékin, voilà quinze ans quand la création d’un institut était impossible, une alliance française dont le conseil d’administration était présidé par une personnalité chinoise francophone. De la même façon, l’action de la Mission laïque vient en complément et en appui du réseau considérable géré par l’AEFE.

Il arrive que celle-ci déconventionne certains établissements, ensuite confiés à la Mission. Leur situation n’étant pas toujours très saine, il peut en résulter des difficultés pour nous. J’ai l’intention d’être très vigilant dorénavant : nous n’accepterons plus que des établissements dont la gestion est saine.

Le document d’orientation stratégique pour la période 2010-2012 est très clair sur la question de la cohérence : nous sommes certes autonomes et nous avons notre propre identité, mais nous faisons partie d’un réseau piloté par le ministère des Affaires étrangères. Notre action s’inscrit dans le cadre des grandes orientations de notre politique étrangère.

Pour assurer la pérennité et le développement du réseau de l’enseignement français à l’étranger, nous devons travailler ensemble avec l’AEFE, sans esprit de concurrence. C’est à l’ambassadeur d’y veiller au plan local. Pour revenir sur le cas des États-Unis, je rappelle que c’est Jean-David Levitte qui a confié à la Mission laïque française le réseau américain, qui fonctionne bien.

Le prélèvement de 2 % des recettes des établissements homologués serait une erreur et la MLF se retirerait si c’était le cas. Il serait absurde qu’il y ait deux opérateurs pour le même établissement, que ce soit aux États-Unis ou ailleurs.

Lorsque j’étais directeur de la coopération culturelle et linguistique, j’ai été frappé par le cas d’une institutrice française qui avait créé à Miami un petit établissement d’enseignement à la française en réponse à la demande de familles américaines qui étaient dépourvues de tout lien avec la France et même avec la francophonie. J’ai veillé à ce que cet établissement soit inséré dans notre réseau grâce à un certain nombre d’aides ponctuelles, d’un montant modeste. Tout en menant une politique d’offre, la Mission laïque française doit répondre à la demande,

À Bethléem, ce sont des familles qui ont décidé de créer un établissement pour lequel elles ont souhaité bénéficier, non de la tutelle, mais du label de la Mission, gage d’une certaine qualité : cet établissement bénéficie des services d’un conseiller pédagogique. Nous l’avons par ailleurs mis en relation avec le service de coopération culturelle de Jérusalem, ce qui n’était pas une évidence car on pouvait redouter une concurrence avec un établissement déjà installé à Jérusalem Ouest.

Nous ferons tout pour assurer la cohérence de notre réseau, car c’est effectivement un enjeu essentiel. Je trouve, pour ma part, qu’il est bon de disposer d’au moins deux instruments – l’AEFE et la Mission, à quoi s’ajoutent l’alliance israélite universelle et l’enseignement catholique privé, bénéficiant tous deux d’une homologation. Je précise que les établissements catholiques du Liban sont, eux aussi, très hostiles à une ponction de 2 %.

M. Georges Tron, Président. Vous avez évoqué à plusieurs reprises votre volonté de développer un partenariat pédagogique et une coopération avec les établissements locaux, et vous avez indiqué qu’il s’agissait d’une nécessité au Maroc. Comment comptez-vous faire ?

M. Yves Aubin de La Messuzière. Il convient tout d’abord de s’assurer qu’il y a une véritable volonté de la part des différentes autorités. Nous devons nous appuyer sur elles.

Ce type de partenariat pédagogique avait déjà été envisagé au Maroc, il y a quinze ans, mais il s’est heurté à des résistances, en particulier de la part des enseignants, qui considéraient que ce n’était pas leur métier ou réclamaient une rémunération supplémentaire que nous accordons à certains chefs d’établissement assurant une coordination inter-établissements ou avec les autorités locales.

Nous allons relancer ce projet en réponse à une demande formulée au plus haut niveau par les autorités marocaines, en la personne de M. Belfkih, conseiller du Roi pour l’éducation. Ce dernier remettra bientôt un rapport sur l’enseignement des langues, dont nous devrions avoir connaissance avant sa publication officielle. Nous allons ensuite mettre en place une commission pour étudier les modalités pratiques de notre action, en liaison avec le nouvel ambassadeur de France.

Le directeur général de la Mission laïque vient de se rendre au Maroc pour demander à tous les chefs d’établissement de se préparer. Nous allons avancer progressivement, mais de façon très déterminée.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Estimez-vous que les relations entre les différents acteurs de l’enseignement français à l’étranger sont bonnes ? Ont-ils une démarche commune sur les sujets essentiels ou bien existe-t-il, au contraire, une situation de concurrence ? Quelles améliorations faudrait-il apporter selon vous ?

M. Yves Aubin de La Messuzière. J’ai demandé que l’on signe une convention, non plus seulement avec le ministre de l’Éducation nationale, mais aussi avec celui des Affaires étrangères, car c’est avec ce ministère que nous entretenons les relations les plus étroites. Jusqu’ici, nous n’avions de convention qu’avec l’AEFE et avec la DGCID, la direction générale de la coopération internationale et du développement, aujourd’hui intégrée dans la direction générale de la mondialisation (DGM).

Nous devons tout d’abord affirmer notre identité, objet de nombreux malentendus : hormis en Afghanistan et au Kurdistan, nous ne sommes pas un opérateur du ministère des Affaires étrangères, mais un acteur et un partenaire.

Il y a toujours eu, au sein du ministère, une suspicion à l’égard de la Mission. À l’époque où j’étais en charge de ces dossiers au ministère, l’AEFE était ainsi vent debout contre le développement de la Mission au Maroc que je m’efforçais de favoriser, en réponse aux demandes des familles et en accord avec les autorités marocaines. Lorsque j’étais ambassadeur en Tunisie, l’AEFE considérait également que la MLF n’avait pas vocation à intervenir sur place, y compris lorsqu’il s’agissait d’installer de nouveaux établissements et non de se substituer à elle.

La situation évolue positivement, fort heureusement, mais cette culture persiste, y compris au sein de la Mission, même si nous faisons tout ce que nous pouvons, avec le directeur général, pour l’éviter.

Il y a, bien sûr, des améliorations à apporter. Nous avons tout d’abord besoin que notre rôle soit mieux reconnu. Il y a encore un effort à faire dans ce domaine, notamment auprès des élus. Les conseillers de l’Assemblée des Français de l’étranger se sont ainsi opposés à ce que l’établissement de Sousse, en Tunisie, qui ne fonctionnait pas très bien, soit transféré de l’AEFE à la Mission, par crainte d’un désengagement de l’État au profit du privé. Pour nous défaire de cette image, j’ai demandé à être auditionné par l’Assemblée des Français de l’étranger et je présenterai nos missions aux sénateurs représentant les Français de l’étranger à l’occasion d’un petit-déjeuner.

S’il y a des efforts à réaliser en matière de cohérence, ce n’est pas aux opérateurs de les consentir. Il appartient au ministère, notamment à la direction générale de la mondialisation, de prendre ses responsabilités et de jouer son rôle de régulateur et de pilotage stratégique : l’AEFE n’a pas à décider où la MLF doit intervenir ou non. C’est ainsi que nous éviterons les situations de concurrence.

Il importe, par ailleurs, d’instaurer la plus grande transparence possible, comme nous l’avons fait pour l’établissement de notre document d’orientation stratégique : nous sommes passés par l’intermédiaire des postes diplomatiques, auxquels nous avons ensuite transmis notre rapport. Nous attendons la même transparence de la part de l’AEFE et du ministère. L’arrivée d’une nouvelle directrice à la tête de l’AEFE y contribue.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Vous travaillez déjà en coopération avec les médias francophones. Ne pensez-vous pas qu’il faudrait construire de véritables stratégies communes au lieu de se contenter de partenariats ponctuels ? Je pense notamment à France 24.

M. Yves Aubin de La Messuzière. France 24, que je connais bien pour m’être occupé de l’audiovisuel extérieur, est avant tout une chaîne d’information. TV5 Monde a, en revanche, développé une dimension culturelle et francophone très forte et accompli de grands progrès. Nous avons récemment rencontré la directrice générale de la chaîne, Marie-Christine Saragosse, et nos équipes devraient bientôt en faire autant. Nous n’avons pas, pour le moment, de convention ni de partenariat : tout se fait ponctuellement, comme l’an dernier lorsque nous avons célébré le centenaire de la Mission laïque à Beyrouth.

Le site internet de la chaîne offre un enseignement à destination des adultes ; de notre côté, nous pourrions faire la promotion de la chaîne, qui offre des programmes intéressants pour nos activités éducatives. Il y a certainement des synergies à réaliser pour mieux faire connaître TV5 ainsi que l’action de la MLF. Mais il n’y a pas que TV5 Monde : on pourrait également songer à RFI.

Une des difficultés que nous rencontrons tient à la très forte tradition de discrétion de la Mission, que certains font remonter à ses liens originels avec la franc-maçonnerie – c’est une réalité, comme j’ai pu m’en apercevoir en préparant une émission sur nos pères fondateurs, partis s’installer, dans des conditions très difficiles, en Syrie ou encore à Salonique, en 1906, à la demande d’une partie d’une partie de la communauté juive qui souhaitait un enseignement laïque, au sein de l’empire ottoman.

M. Georges Tron, Président. Il me reste à vous remercier pour les réponses très précises et très intéressantes que vous nous avez apportées.

Audition du 18 février 2010

À 11 heures : M. Stéphane Romatet, directeur général de l'Administration et de la modernisation au ministère des Affaires étrangères et européennes, et M. François Saint-Paul, directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire.

Présidence de M. Jean-François Mancel, Rapporteur

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Nous sommes heureux d’accueillir M. Stéphane Romatet, directeur général de l'administration et de la modernisation au ministère des Affaires étrangères et européennes, M. François Saint-Paul, directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, M. Etienne Léandre, sous-directeur de l’expatriation, de la scolarisation et de l’action sociale à la direction des Français de l’étranger, et Mme Marie-Hélène Lamy.

Je rappelle que la MEC s’appuie sur le travail de ses trois rapporteurs : M. Hervé Féron, membre de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation, M. André Schneider, membre de la commission des Affaires étrangères, ainsi que votre serviteur. Trois membres de la Cour des Comptes participent également à nos travaux : MM. Jean-François Bernicot, conseiller-maître, président de section à la 4^ème chambre, René André, conseiller-maître en service extraordinaire, et Joël Montarnal, conseiller référendaire.

Pouvez-vous commencer par faire un point sur la situation financière de l’enseignement français à l’étranger ? M. Aubin de la Messuzière, président de la Mission laïque française, que nous venons d’auditionner, nous a fait part de ses inquiétudes en la matière et nous a indiqué que nous n’étions plus dans une phase de développement, mais de préservation du réseau. Qu’en est-il selon vous ?

M. Stéphane Romatet, directeur général de l'administration et de la modernisation au ministère des Affaires étrangères et européennes. Nous sommes très heureux que la MEC fasse porter ses travaux sur l’enseignement français à l’étranger qui constitue une politique publique très importante pour le ministère des Affaires étrangères et européennes.

Nous allons fêter en 2010 le vingtième anniversaire de la création de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger. Depuis qu’elle a été créée, par la loi du 6 juillet 1990, l’Agence a très bien rempli sa mission d’accueil des élèves français scolarisés à l’étranger et sa mission d’influence par le biais de la formation des élites étrangères. Au terme de ses vingt ans d’existence, la politique publique d’enseignement français à l’étranger est aujourd’hui à la croisée des chemins, et la puissance publique va devoir se prononcer sur un certain nombre d’évolutions. À mon sens, trois questions majeures se posent.

La première question est de savoir comment nous allons faire face à la demande croissante de scolarisation d’élèves, aussi bien Français qu’étrangers. La qualité de l’enseignement délivré est en effet reconnue. Dans le contexte actuel des finances publiques, apporterons-nous à cette demande une réponse publique par un renforcement des capacités d’accueil du réseau de l’AEFE, ou bien y répondrons-nous par la définition de nouvelles modalités d’accueil dépendant moins directement de l’État ?

Une seconde question concerne le partage de l’effort, aujourd’hui pour les deux tiers à la charge des familles et pour un tiers à la charge de l’État. Cette répartition est-elle optimale ? Où placer le curseur entre les contributions demandées aux familles et le financement apporté par l’Etat compte tenu de la situation prévisible des finances publiques dans les années à venir ? Question connexe : de quel accompagnement peut-on faire bénéficier les familles en difficulté sociale, sous forme de bourses ou d’une prise en charge de la scolarité par l’État ?

Tout aussi importante pour l’Agence et pour les autres opérateurs, tels que la Mission laïque française et l’Alliance israélite universelle, est la question des investissements de l’État. Quel effort l’Agence et l’État sont-ils prêts à consentir en la matière ? Pour des raisons essentiellement budgétaires, l’État propriétaire a mal assumé ses obligations d’entretien du parc scolaire, en pleine expansion au cours des dernières années. Comment allons-nous respecter nos obligations en matière de sûreté et de sécurité des installations et quel type d’investissements immobiliers sommes-nous en mesure de consacrer à l’entretien de ce patrimoine ?

Sur ces différents sujets, le travail de la MEC arrive à point nommé. Il devrait nous éclairer sur les choix qui nous attendent.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Le président Georges Tron va certainement regretter d’avoir dû nous quitter : chacun sait qu’il porte un intérêt particulier aux questions immobilières.

Vous avez indiqué que l’État avait mal assumé ses responsabilités. Pouvez-vous nous en dire davantage sur la situation actuelle et sur les défis qu’il faudra relever dans les années à venir ?

M. Stéphane Romatet. Il faudra tout d’abord se demander qui assume la responsabilité politique, financière et technique de l’entretien du parc scolaire à l’étranger : est-ce le rôle de l’opérateur ou bien celui de l’État ? La diversité du réseau scolaire à l’étranger rend cette question particulièrement complexe, l’État ayant une responsabilité beaucoup plus immédiate pour les établissements en gestion directe que pour le réseau des établissements conventionnés ou homologués.

Il faut également s’interroger sur notre effort financier. On constate aujourd’hui un retard préoccupant dans l’entretien du parc : selon les évaluations réalisées en liaison avec l’Agence, 30 millions d’euros seraient nécessaires pour remplir nos obligations. Un tel coût correspond aux travaux urgents à réaliser en matière de maintenance, d’entretien et de mise aux normes du parc actuel, c’est-à-dire sans prise en compte de son éventuelle extension.

Depuis 2006, le choix a été fait de transférer la responsabilité immobilière d’un certain nombre de lycées en gestion directe à l’Agence. Une dizaine d’établissements ont ainsi été transférés par arrêté conjoint du ministre des Affaires étrangères et européennes et du ministre chargé du domaine. Ce transfert ayant eu lieu sans transfert de ressources, l’AEFE a dû demander une contribution aux familles pour honorer ses responsabilités. Nous sommes convenus avec elle qu’il fallait arrêter ce processus de dévolution immobilière en l’absence de réponse à ces deux questions : qui paie et quel effort réalisons-nous ?

Dans la situation actuelle, l’Agence n’est pas en mesure de réaliser cet effort de 30 millions d’euros à moins de faire davantage appel aux contributions des familles. Nous avons apporté une première réponse dans la loi de finances pour 2009 en augmentant légèrement la subvention pour charges de service public, inscrite au programme 185 Rayonnement culturel et scientifique de la mission Action extérieure de l’État. Cet effort, poursuivi en 2010, permet d’aider l’AEFE à faire face à ses responsabilités immobilières. Toutefois, il reste limité eu égard aux financements nécessaires et devra être poursuivi dans les années à venir si nous voulons que le réseau scolaire à l’étranger soit en mesure d’accueillir convenablement les élèves.

M. Hervé Féron, Rapporteur. D’après les informations dont nous disposons, j’ai le sentiment que la somme de 30 millions d’euros est quelque peu sous-évaluée. En outre, ce n’est pas le seul problème financier auquel l’Agence doit faire face : le dispositif de prise en charge, ou « gratuité », n’a pas que des conséquences sur la fréquentation des établissements, mais aussi sur la charge budgétaire. On peut également se demander pourquoi la compensation de la part patronale des pensions n’est pas intégrale, comme c’est le cas pour les autres établissements publics.

La solution consistant à demander une contribution aux établissements est assez mal perçue, et elle ne suffira probablement pas. D’où la nécessité de nous interroger sur nos objectifs ainsi que sur les moyens alloués à l’AEFE. En effet, il y a aujourd’hui un décalage entre les ressources attribuées à l’Agence et les objectifs fixés par le Président de la République. Nous subissons le poids du passé, comme le montre le manque d’entretien du patrimoine immobilier.

M. Stéphane Romatet. À mon sens, les questions budgétaires qui se posent à l’Agence sont de quatre ordres. Il y a lieu, tout d’abord, de s’interroger sur la capacité de l’Agence, et plus généralement du budget de l’Etat, à assumer le coût de la prise en charge, aujourd’hui mise en œuvre de la terminale jusqu’à la seconde : à la rentrée 2010, irons-nous au-delà, compte tenu du coût très important et croissant que cela représente pour le budget ? Il s’agit d’un choix de nature politique, qui influera sur le budget du ministère pour les années à venir. Deuxième question, du fait de son autonomie budgétaire, l’AEFE doit assurer les charges patronales. Jusqu’en 2008, cette dépense était prise en charge par l’Etat pour les personnels détachés auprès de l’Agence. Dans un but de transparence des coûts, il paraît de bonne politique qu’elle soit désormais assumée par l’opérateur. Reste à savoir si le transfert budgétaire correspondant à cette évolution est convenablement calibré, c’est-à-dire neutre pour l’Agence. Le montant de 120 millions d’euros qui a été transféré en loi de finances pour 2009 et consolidé pour 2010, est aujourd’hui suffisant à taux de charges patronales constant, mais l’Agence serait en difficulté financière si ce taux devait évoluer.

Je ne reviens pas sur les problèmes de nature immobilière que j’ai évoqués. Ils constituent la troisième hypothèque financière.

Quatrième point, une autre inquiétude porte sur le niveau dangereusement fragile du fonds de roulement de l’Agence, inférieur à deux semaines de fonctionnement. L’AEFE étant le premier établissement public administratif de l’État par la masse des personnels gérés, son fonds de roulement devrait être calibré de façon à lui garantir une certaine sécurité de fonctionnement. À cet égard, nous avons atteint une limite qu’il ne serait pas prudent de dépasser.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Si le fonds de roulement est si bas, n’est-ce pas parce qu’il a fallu le ponctionner au cours de l’exercice précédent pour les différentes raisons que vous venez d’expliquer ?

M. Stéphane Romatet. C’est tout à fait exact.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Il semble qu’il y ait un écart croissant entre le coût compensé des charges patronales – 120 millions d’euros – et leur coût réel à taux constant – 126 ou 128 millions cette année, en augmentation pour 2011. Le problème ne devrait que s’aggraver à l’avenir.

M. François Saint-Paul, directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire. J’évoquerai, pour ma part, les aides à la scolarité. Les chiffres que je vais mentionner sont détaillés dans le dossier que nous remettons à la mission.

La réforme de la prise en charge des frais de scolarité, la PEC, qui a été engagée dès 2007, a d’abord concerné les classes de terminale, puis les classes de première à la rentrée 2008-2009 et les classes de seconde à la rentrée 2009-2010. Elle s’est accompagnée d’un abondement de l’action 2 du programme 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » d’environ 20 millions d’euros supplémentaires par an, soit un total de 66 millions d’euros en 2008, de 86 millions en 2009, de 105,48 millions en 2010, et probablement de 126,9 millions d’euros l’année prochaine.

Cet effort sans précédent a permis de porter à 29 000 le nombre d’élèves bénéficiant d’une aide à la scolarité – 9 000 au titre de la PEC et 20 300 au titre des bourses scolaires – sur les 105 000 élèves français scolarisés dans le réseau de l’AEFE.

Le bénéfice de la PEC est aujourd’hui limité au second cycle de l’enseignement secondaire et l’article 133 de la loi de finances pour 2009 conditionne son extension à la réalisation d’un bilan d’étape. Comme Stéphane Romatet l’a indiqué tout à l’heure, nous sommes à la croisée des chemins et les conclusions de la MEC devraient être très utiles.

Je souhaiterais rappeler qu’il y a un délai entre la prise de décision et son impact budgétaire : la distance entre le Titanic et l’iceberg n’est pas négligeable… Nous devons impérativement en tenir compte, car, en cas de sous-évaluation, la seule solution est le recours à une procédure de régulation brutale.

Je rappelle également que la réforme de la PEC a été réalisée dans un contexte de forte augmentation des coûts : même en l’absence d’évolution du dispositif, nous constatons aujourd’hui une dynamique à la hausse, aussi bien de la prise en charge que des bourses.

Bien que la proportion d’élèves étrangers reste stable, on constate un effet d’éviction, notamment dans le bassin méditerranéen. Un désengagement des entrepreneurs individuels commence, par ailleurs, à se produire. Les sièges des grandes multinationales n’ont pas encore donné d’instructions, mais on relève de plus en plus de décisions prises localement par les filiales.

Au terme d’une assez large concertation, un premier train de mesures de régulation a été décidé en 2009, avec effet en 2010, dans le but de contenir la progression des dépenses : sauf cas de force majeure, les dossiers déposés hors délai sont désormais irrecevables ; la part du revenu disponible des familles affectée aux frais de scolarité, le « coefficient K », a été portée de 20 à 25 % dans tous les pays, hormis aux États-Unis où il a été fixé à 35 % ; pour les fratries éligibles à la fois aux bourses et à la PEC, le montant des droits couverts par la PEC est désormais exclu du calcul des frais de scolarité à la charge des familles ; le montant des droits couverts par la PEC a été cristallisé dans les établissements homologués; à cela s’ajoutent un certain nombre de mesures en matière de contrôle.

Compte tenu du délai dont je vous ai parlé, les mesures décidées à l’été 2009 ne commenceront à produire leurs effets qu’à l’automne 2010, et en année pleine en 2011, soit avec un différé de plus de 18 mois. Leur impact financier est estimé à 2,7 millions d’euros en 2010, 4,4 millions en 2011, et 3,9 millions en 2012. Autrement dit, les mesures décidées en année n, publiées en janvier de l’année n+1, commencent à produire leurs effets en septembre n+1 pour le « rythme Nord », et atteignent leur plein effet en année n+2. Il faut tenir compte de l’inertie du système, qui est considérable, chaque variable ayant sa propre dynamique.

La dotation totale pour les bourses et la PEC était de 51,96 millions d’euros en 2007, 66,2 millions en 2008 et 86,1 millions en 2009.

D’après les prévisions réalisées en extrapolant l’évolution observée depuis 2007 – soit une augmentation moyenne de 5 % par an du nombre de bourses et de PEC et de 12 % du coût moyen d’une aide –, le coût total estimé sera, avec moratoire, de 107,4 millions d’euros en 2010, 126,3 millions en 2011, 150 millions en 2012 et 177 millions en 2013. Pour la PEC, les estimations sont de 39,3 millions d’euros en 2010, 47,4 millions en 2011, 55,8 millions en 2012, et 65,6 millions en 2013. Pour les bourses, elles sont respectivement de 70,8 millions d’euros, 83,3 millions, 98 millions et 115,3 millions d’euros.

Il y a donc une dérive qui touche aussi bien la PEC que les bourses, ces deux composantes augmentant du fait de la hausse du nombre d’élèves et du coût de la scolarité.

Le coût moyen pour les bourses scolaires a augmenté : de 2 589 euros pour l’année scolaire 2007-2008, il est passé à 2 742 euros pour 2008-2009 et à 3 109 euros en 2009-2010. Pour la PEC, les coûts sont respectivement de : 3 200, 3 500 et 4 000 euros.

De 2007 à 2010, l’évolution du nombre de boursiers à base constante des classes de maternelle à la troisième est de + 6,3 % et celle du coût moyen de + 11,3 %. Pour la PEC, ces chiffres sont respectivement de + 12 % et de 13 %.

S’agissant de l’évolution de la subvention à l’AEFE avec et hors bourses et prise en charge sur les programmes 185 Rayonnement culturel et scientifique et 151 Français à l'étranger et étrangers en France ont augmenté, et la part bourses et prise en charge, proche aujourd’hui de 25 % du total, est en augmentation, au détriment du financement des autres actions.

Par ailleurs, le coût de l’aide à la scolarité varie beaucoup en fonction des régions. Il est le moins élevé en Afrique, le plus élevé en Amérique du Nord : ainsi le coût moyen de la PEC est de 20 723 euros pour 47 PEC au Lycée international franco-américain de San Francisco, soit un total supérieur de 973 992 euros, et de 16 581 euros pour 143 PEC au Lycée français de New York, soit un coût global de 2,371 millions d’euros.

Les personnes qui, au ministère, travaillent sur le programme 151 Français à l'étranger et étrangers en France et sur le programme 185 Rayonnement culturel et scientifique ont des relations quotidiennes et excellentes, mais l’essentiel des actions pour les Français de l’étranger est porté par le premier, le personnel consulaire étant au service de nos compatriotes. On constate en 2010 que l’action 2 absorbe de plus en plus de crédits du programme 151. Sur un total de 325 millions d’euros, 189 millions d’euros sont consacrés aux dépenses de personnel – pour des fonctionnaires qui sont directement en contact avec le public – avec une progression de la masse salariale quasiment nulle, de 0,3 % cette année. À cela s’ajoutent 7,5 millions d’euros pour le fonctionnement – dépenses des postes consulaires, frais de tournée – et 18,9 millions pour le pôle social – prestations sociales non contributives –. Cela amène à se demander si l’on préfère conserver un réseau consulaire ou continuer à mettre l’accent sur l’action 2.

Si j’en juge par les demandes qui nous sont adressées, il paraît souhaitable de répondre aux besoins généraux des Français de l’étranger, tout en parvenant à maîtriser la dépense de l’action 2 où la situation est actuellement très préoccupante.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Si je comprends bien, le Titanic s’est rapproché de l’iceberg en peu de temps…

M. André Schneider, Rapporteur. On a beaucoup évoqué la situation matérielle – gestion et entretien des immeubles, scolarité, bourses –, mais il nous faut aussi parler du rayonnement de la langue française à l’étranger. Comment ne pas s’interroger sur le fait que, selon le président de la Mission laïque française, le taux d’étrangers qui entrent dans nos établissements soit plutôt stable ?

S’agissant du recrutement, de l’affectation et du renouvellement des personnels, vous avez parlé de choix politique. Que peut-on faire pour que le français et l’influence de la France dans le monde ne reculent pas ?

M. Jean-François Mancel, Rapporteur La subvention à l’AEFE représente 70 % du programme Rayonnement culturel et scientifique, et les bourses 30 % du soutien à nos expatriés. Si rien ne change, il s’ensuivra un déséquilibre entre l’enseignement et le service à nos expatriés. Le problème politique est donc de définir la priorité : le rayonnement et le développement de la langue ou le service à apporter à nos compatriotes expatriés ?

M. Stéphane Romatet. Cette question est au cœur de la réflexion sur la politique publique en la matière. Pour moi, ces deux missions sont compatibles. Donner le sentiment que nous voulons faire évoluer notre système scolaire à l’étranger vers sa composante scolarisation des Français au détriment de notre vocation d’influence serait, à terme, très pénalisant pour nos intérêts en matière de politique étrangère et de promotion de la langue française.

Lorsque nous parlons de ces sujets avec nos ambassadeurs dans le cadre des réformes que nous mettons en œuvre, ils nous disent toujours que le plus important à l’étranger est la présence scolaire française, en raison de cette mission d’influence. Je suis pour ma part convaincu que l’État est encore en capacité de confier à son opérateur pivot, l’AEFE, cette dualité de mission.

Cela étant dit, il nous faut aussi être capables d’imaginer de nouveaux modes de présence scolaire à l’étranger. C’est la raison pour laquelle nous préparons actuellement un plan d’orientation stratégique, avec un contrat de performance que nous allons négocier avec l’Agence. Les travaux sur ce point portent sur le type de présence et la façon de répondre à la pression de la demande. Le modèle d’un lycée français à l’étranger est-il unique et indépassable ou d’autres formules plus légères, plus partenariales, avec les systèmes scolaires étrangers sont-elles envisageables ? Nous souhaitons orienter l’opérateur pivot dans cette dernière direction. Des initiatives très intéressantes sont prises, comme des classes de français dans des établissements étrangers, des classes bilingues, etc. Une partie de la réponse à cette pression scolaire à l’étranger proviendra de ce type de formule, plutôt que de la construction de salles de classe à la française dont nous n’avons plus les moyens aujourd’hui. L’AEFE va fêter ses vingt ans cette année : nous devons être capables, pour les vingt prochaines années, d’inventer ces formules, probablement beaucoup moins dépendantes du seul financement public, d’autant que des partenaires étrangers peuvent nous aider.

Telles sont les pistes sur lesquelles nous travaillons. La directrice de l’Agence pourra vous faire part des orientations très particulières qu’elle entend proposer à sa tutelle dans les mois à venir.

M. François Saint-Paul. Quelques compléments à l’appui de ces propos, avec lesquels je suis entièrement d’accord.

En dix ans, la population française à l’étranger a augmenté de 45 %. Le rythme de croissance moyen est de 3 % à 4 % aujourd’hui et même de 5 % au Moyen-Orient et en Extrême Orient.

Si l’on veut soutenir nos entreprises et nos investissements à l’étranger, la première question est : y a-t-il une école ?

Les hypothèses pour 2010-2013 étant raisonnables, deux solutions se présentent. Soit on se situe dans le cadre dont j’ai parlé, et il ne faut pas « sous-budgéter » la dépense, sachant que la régulation prend effet au bout de 18 mois. Soit on réfléchit à d’autres mesures.

Avec le train des dernières mesures prises, les économies atteindraient 2,7 millions d’euros en 2010 ; 4,4 millions en 2011 ; 3,9 millions en 2012 ; et 3,9 millions en 2013. Ces montants ne sont pas à la hauteur de la dérive dont je vous ai parlé, car la dépense continue de croître.

Nous sommes impatients que cette mission aboutisse à des propositions. Nous connaissons les pistes : soit le plafonnement de la prise en charge de ces coûts ; soit la prise en compte du critère de revenu, qui introduit de l’équité, mais représenterait aussi une lourde charge de travail de vérification dans les consulats et nécessiterait davantage de personnel. Ce sont des choix politiques.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Sans même parler de la perspective d’un développement de notre présence en matière d’enseignement, la situation actuelle est inquiétante avec des problèmes immobiliers considérables et la dérive des coûts de la PEC et des bourses qui s’inscrit dans une perspective de forte inertie.

M. François Saint-Paul. Le coût total estimé en 2011 est de 126,3 millions d’euros avec moratoire et de 144 millions si l’on applique la réforme à la classe de troisième ; en 2012, de 150 millions avec moratoire, de 197 millions avec la classe de quatrième ; en 2013, de 177 millions avec moratoire, de 265 millions avec la classe de cinquième.

M. Stéphane Romatet. En cas de décision politique étendant la prise en charge à l’ensemble des cycles scolaires, du primaire jusqu’à la terminale, le coût pour les finances publiques serait d’environ 700 millions d’euros.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. À quelle échéance doit être prise une décision sur les politiques à venir ?

M. Stéphane Romatet. Compte tenu des délais de réactivité du système, et dans le contexte de la programmation budgétaire 2011-2013, une décision politique sur la poursuite du moratoire ou la reprise de l’extension de la prise en charge doit être prise à la fin du printemps. Concrètement, compte tenu des instructions à donner à nos postes diplomatiques et consulaires, notamment pour les dossiers de bourses – la commission nationale des bourses se réunit en juin, la commission locale à l’automne –, le signal politique doit avoir été donné d’ici l’été.

M. André Schneider, Rapporteur. Quelle comparaison peut-on faire entre notre politique et celle menée par certains de nos principaux partenaires, Angleterre, Allemagne, États-Unis ?

M. Stéphane Romatet. La France n’est pas le seul pays à avoir un réseau scolaire à l’étranger, mais le seul à disposer d’un service public d’enseignement à l’étranger. Dans beaucoup de capitales étrangères, une concurrence s’exerce entre l’établissement scolaire public français et un réseau d’écoles privées, anglaises, américaines, parfois allemandes.

La population étrangère est attirée vers le système public de l’enseignement français à l’étranger pour deux raisons. D’abord, la qualité de notre enseignement est maintenue, avec un taux de succès au baccalauréat très élevé. Il faut avoir à l’esprit cet objectif de maintien de la qualité, d’où la question de la bonne articulation entre les personnels expatriés, très minoritaires, les personnels résidents et les personnels de recrutement local. Ensuite, nos écoles françaises à l’étranger sont réputées moins coûteuses que les écoles privées américaines ou anglaises.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Au fond, notre système semble victime de son succès. Grâce à la gratuité, le nombre d’élèves augmente, d’où le problème de l’accueil, donc de l’immobilier. Mais comme notre système repose justement sur une présence d’établissements « en dur », il est plus difficile de procéder à des fermetures en cas de réorientation. Pourtant, beaucoup d’établissements ont été fermés, notamment au Maroc, pour permettre d’en ouvrir ailleurs.

Quels critères doivent donc être maintenus pour que l’enseignement du français à l’étranger reste attrayant, tout en faisant évoluer les choses ?

M. Stéphane Romatet. Ce qui est recherché, c’est le label « éducation nationale française » et la capacité d’un établissement scolaire à délivrer le baccalauréat de l’enseignement général français.

Comme j’ai pu le constater grâce à mes expériences d’expatriation, la réputation à l’étranger du baccalauréat général français reste aujourd’hui très forte. Il nous faut organiser un système qui nous permette de labelliser des formations secondaires dans des établissements dont les élèves peuvent être amenés jusqu’à ce baccalauréat général. D’où l’idée, à laquelle nous réfléchissons, de classes de français labellisées Éducation nationale, allant jusqu’au baccalauréat français, dans des établissements scolaires étrangers. Ainsi l’Agence réfléchit actuellement à l’ouverture de classes de français dans des établissements russes, en raison des difficultés du Lycée français de Moscou de répondre à la demande. Cette idée est intéressante car elle permettra de conserver ce label. C’est très important en termes d’influence et de promotion de la francophonie dans le milieu scolaire russe.

Beaucoup de vertus s’attachent à la diversification des offres scolaires françaises, au lieu de simplement raisonner en termes de « béton ».

M. André Schneider, Rapporteur. Il conviendrait également d’améliorer le chaînage entre enseignement secondaire et enseignement supérieur, notamment via la politique de bourses d’enseignement supérieur.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Quel est le sentiment des Français de l’étranger à ce sujet ?

M. François Saint-Paul. Pour eux, la question de l’accès à l’enseignement français est essentielle. L’avenir des bourses et de la prise en charge est une préoccupation majeure. Les annonces de 2009 ont été mal vécues. Comme on ne sait pas faire de la régulation, il faut une budgétisation sincère d’une dépense évaluée sincèrement.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Ont-ils conscience que le système doit être revu ou le considèrent-ils comme un acquis ?

M. François Saint-Paul. Ils ont conscience des avantages du système – mais aussi de son coût – et ont besoin d’être assurés de sa pérennité.

S’il leur est bien expliqué que les mesures assureront l’existence même du système, un « paquet » sera possible, d’autant qu’il y a une grande convergence chez les élus sur certains problèmes. Autrement dit, la méthode de la réforme sera aussi importante que la réforme elle-même.

M. André Schneider, Rapporteur. Pouvez-vous nous en dire un peu plus sur le recrutement du personnel ?

M. Stéphane Romatet. Il nous faut aussi réfléchir à une politique équilibrée pour les 10 000 personnels de l’Agence, répartis en trois catégories : 1 000 à 1 200 personnels expatriés, aujourd’hui très minoritaires alors qu’ils formaient autrefois l’ossature des effectifs de l’Agence ; 5 000 à 5 500 enseignants résidents, recrutés sur place avec un contrat de résident (traitement et indemnité de cherté de vie) ; 3 000 à 3 500 employés de recrutement local, dans des fonctions administratives et de soutien.

Comment bien calibrer la répartition entre personnels expatriés et personnels résidents, sachant qu’une très forte pression s’exerce pour diminuer la part des premiers, qui coûtent cher par rapport aux seconds ? Cela dépend beaucoup des situations locales. Dans certains pays, nous pouvons recruter sans difficulté des enseignants – et le contrat de résident est une très bonne formule. Dans d’autres, l’offre de professeurs n’étant pas suffisante pour bénéficier d’un corps enseignant au niveau requis en quantité et en qualité, l’envoi de professeurs de France reste une nécessité. Par ailleurs, certaines fonctions doivent nécessairement continuer d’être assumées par des personnels formés et expérimentés, notamment celles de directeur d’établissement.

Aujourd’hui, nous sommes parvenus, me semble-t-il, à une forme d’équilibre dans la répartition des effectifs entre expatriés et résidents.

M. André Schneider, Rapporteur. En effet, il semble que nous ayons atteint un seuil. La qualité des enseignants est très importante, tout comme la vocation de ces personnels à se sentir, en dehors de leur établissement, des ambassadeurs de la France et des Français.

L’Agence a mis un certain temps à fonctionner puisque, entre la loi de 1990 et les décrets qui ont mis en place le système de gestion, treize ans se sont écoulés. Mais depuis 2003, il semble que les choses se passent bien du point de vue tant de la tutelle du ministère que de l’autonomie de gestion de l’AEFE.

Rappelons simplement que le président du conseil d’administration de l’Agence est aussi directeur général de la mondialisation au ministère : comme l’a indiqué la Cour des comptes, c’est à l’équilibre entre tutelle et supervision qu’il faudrait réfléchir.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Je vous poserai deux questions en guise de conclusion. Le gestion de l’immobilier pourra-t-elle un jour trouver sa place dans la future société foncière de l’étranger ? La tutelle de l’État sur l’AEFE est-elle bien assurée ?

M. François Saint-Paul. S’agissant de la tutelle, nous travaillons en totale transparence avec l’AEFE : nous construisons ensemble les chiffres, tirés de ses logiciels officiels. Je ne sens pas de difficulté au fait que les financements reposent sur deux jambes : envisageons les mêmes mesures pour avancer.

M. Stéphane Romatet. Le champ principal de l’opérateur de gestion de l’immobilier de l’État à l’étranger – projet que nous sommes en train de monter – doit être l’immobilier standard de bureau, pour lequel nous devons consentir des efforts en termes de gestion, de réduction des surfaces, de valorisation du patrimoine.

En revanche, l’immobilier scolaire est un patrimoine spécifique. Le sujet de la foncière étant suffisamment complexe pour ne pas charger l’opérateur d’un patrimoine éloigné de son cœur de métier, l’immobilier scolaire serait plutôt, à ce stade, en dehors de son périmètre.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Je vous remercie.

Audition du 4 mars 2010

À 9 heures 30 : M. François Denis, président de la Fédération des associations de parents d’élèves des établissements d’enseignement français à l’étranger (FAPÉE) ; M. Abdelouhab Boukouraych, administrateur national, et Mme Cécile Blanchard, chargée de mission, de la Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques (FCPE) ; ainsi que Mme Claudine Caux, vice-présidente de la Fédération des parents d’élèves de l’enseignement public (PEEP)

Présidence de M. David Habib, président

M. David Habib, Président. Je suis heureux d’ouvrir cette deuxième matinée d’auditions que la Mission d’évaluation et de contrôle consacrera à l’enseignement français à l’étranger, qui est l’un trois des thèmes de travail qu’elle a retenus en 2010. Je salue, aux côtés de nos trois Rapporteurs, Jean-François Mancel, Hervé Féron et André Schneider, ainsi que de M. Jean-Pierre Brard, les représentants de la Cour des comptes qui, comme d’ordinaire, nous assistent durant nos auditions : M. Jean-François Bernicot, conseiller-maître, et René André, conseiller-maître en service extraordinaire.

Vous connaissez tous l’importance et l’actualité du thème qui nous réunit aujourd’hui. Le Président de la République a mentionné un plan de développement de l’enseignement français à l’étranger dans la lettre de mission qu’il a adressée au ministre des Affaires étrangères. L’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) fait actuellement l’objet d’une évaluation et d’un audit. Enfin, le Parlement souhaite prendre toute la mesure des enjeux financiers de l’enseignement français à l’étranger car il nous appartient bien sûr de nous assurer de la bonne utilisation des crédits de l’État. Nos trois rapporteurs seront vigilants sur ces aspects financiers, tout en étant conscients de la dimension bien plus large de l’enseignement du français à l’étranger.

M. François Denis, président de la Fédération des associations de parents d’élèves des établissements d’enseignement français à l’étranger (FAPÉE). Si vous me permettez une précision, monsieur le Président, il s’agit de l’« enseignement français » à l’étranger, et non de l’« enseignement du français » à l’étranger.

M. Jean-Pierre Brard. Quelle différence faites-vous exactement ?

M. François Denis. L’enseignement français à l’étranger est un enseignement global des programmes scolaires français, analogue à ce qu’il est en France, dispensé à l’étranger à des enfants français ou non qui ont fait le choix de suivre un enseignement dans notre langue. Il ne s’agit pas seulement de l’enseignement de la langue française, mais de l’ensemble des matières, dans le cadre de notre système et du respect des valeurs qui sont les siennes.

M. Jean-Pierre Brard. En français bien sûr…

M. François Denis. Tout à fait.

M. David Habib, Président. Je vous propose, Mesdames, Messieurs, de présenter brièvement vos organisations et de nous dire comment elles voient la situation.

Mme Claudine Caux, vice-présidente de la Fédération des parents d’élèves de l’enseignement public (PEEP). La Fédération des parents d’élèves de l’enseignement public, présente de la maternelle à l’université, est une association également présente dans les établissements publics français à l’étranger. Comment nos adhérents dont les enfants fréquentent ces établissements perçoivent-ils les choses ? Tous considèrent que cet enseignement coûte désormais vraiment trop cher et est devenu inaccessible aux familles qui ne disposent pas de gros moyens – la crise ne sévit pas qu’en France. Tous reconnaissent la qualité de l’encadrement dans ces établissements, dont les résultats sont excellents, mais beaucoup nous ont fait part des difficultés que rencontrent les enfants à leur retour dans le système scolaire français. Ils s’y sentent perdus et ont beaucoup de mal à s’adapter, notamment à l’université – sans que cela tienne à une insuffisance de niveau scolaire.

M. Abdelouhab Boukouraych, administrateur national de la Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques (FCPE). Administrateur de la FCPE, je suis également président de la FCPE Maroc. L’enseignement français à l’étranger est un enseignement d’excellence, qui participe largement au rayonnement international de la France, mais aujourd’hui ses objectifs semblent être devenus flous. Est-ce seulement une prestation au bénéfice des Français expatriés ou est-il destiné aussi à former des élites dans les pays d’accueil et à marquer la présence française à l’étranger ? Cet enseignement ne va-t-il pas être sacrifié sur l’autel budgétaire car les prix pratiqués sont tels que, de fait, il devient réservé à une élite très aisée ? Il se trouve aujourd’hui à la croisée des chemins avec la question des bourses et de la prise en charge (PEC). Une réflexion approfondie est nécessaire pour répondre à cette question qui taraude tous les parents d’élèves et tous les acteurs : la pression budgétaire mise aujourd’hui sur l’AEFE lui permettra-t-elle de continuer à exercer sa mission de service public ?

M. François Denis. Je suis président de la FAPÉE, association créée il y a trente ans pour traiter exclusivement des problèmes de l’enseignement français à l’étranger, très spécifiques, et pour en défendre les valeurs. Nous comptons aujourd’hui entre 120 et 150 associations locales de par le monde. Je suis par ailleurs administrateur de la Mission laïque française (MLF). J’ai également occupé des fonctions au Cercle Magellan et ai participé aux réflexions conduites avec les entreprises, notamment sur la possibilité de développer des actions dans le cadre des dispositifs de mécénat.

Cette audition est pour nous la marque de l’intérêt que vous portez à l’enseignement français à l’étranger et de votre conscience, au-delà des exigences de la RGPP et des difficultés de l’AEFE, de son importance pour la présence et le rayonnement de la France dans le monde. Comme l’ont dit les deux intervenants précédents, les restrictions budgétaires rendent la situation difficile. Sans doute a-t-on négligé le fait que l’enseignement français à l’étranger s’adresse aussi aux élèves nationaux des pays hôtes.

Nous sommes reconnaissants de l’effort consenti par l’État pour aider les familles françaises afin que leurs enfants ne soient pas exclus de cet enseignement pour des raisons financières. Nous regrettons néanmoins que l’accent n’ait pas été mis exactement là où il aurait fallu. Non seulement une catégorie de la population s’est trouvée favorisée par rapport à une autre, mais on a déséquilibré des ressources budgétaires, déjà limitées, aux dépens de ceux qui doivent supporter les dépenses.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Mesdames, Messieurs, je vous remercie tout d’abord d’avoir accepté de venir nous rencontrer. Vous vous êtes livrés à un rapide diagnostic de la situation. Pourriez-vous l’approfondir ? Quelles sont vos propositions concrètes d’amélioration ? Nous ne pouvons en effet nous limiter à nous assurer que l’argent public est utilisé à bon escient et efficacement. Vous avez dit, Monsieur Boukouraych, qu’une « réflexion approfondie » était nécessaire. Mais des réflexions, il y en a déjà eu beaucoup. Des assises ont été organisées, les sénateurs représentant les Français de l’étranger ont déjà publié un rapport en 2004. Considérez-vous qu’on dispose d’ores et déjà de toute la matière pour agir ou qu’il faille aller plus loin ? Si oui, sur quels points plus particuliers ? Pensez-vous que les problèmes rencontrés tiennent quasi exclusivement aux moyens financiers ou faut-il, d’une manière plus large, faire évoluer notre enseignement français à l’étranger ? Une « révolution culturelle » n’est-elle pas nécessaire dans la manière de s’adresser à la fois aux élèves français mais aussi étrangers ? Avez-vous le sentiment que l’ensemble des acteurs publics, au premier rang desquels l’AEFE, assument dans de bonnes conditions leurs responsabilités ? Des évolutions vous paraissent-elles souhaitables sur ce point ? Si oui, lesquelles ? Enfin, vous paraît-il possible de faire appel à d’autres acteurs, peut-être trop peu sollicités jusqu’à présent ?

M. François Denis. Il importe avant tout que la démarche soit coordonnée. L’AEFE joue un rôle fondamental par la dimension de réseau qu’elle apporte. En effet, aucun établissement français à l’étranger ne ressemble à un autre : tous ont leurs racines, leur histoire, leurs particularités, qui font leur singularité. Tous, chacun à leur façon, doivent défendre et faire respecter les valeurs de notre enseignement, notamment celles de service public – même lorsque ce ne sont pas des établissements relevant du service public. Il ne serait pas illogique, notamment dans les établissements homologués, que la coordination et le contrôle soient plus forts. Nous avons beaucoup milité pour l’élaboration d’une charte et la conclusion de contrats de partenariat, énonçant clairement des droits et des devoirs, car il en va de la raison même pour laquelle nous avons voulu que cet enseignement existe.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Il faudrait un véritable label « enseignement français » ?

M. François Denis. En quelque sorte, mais la labellisation est un sujet un peu différent.

Nous sommes bien conscients que les ressources de l’État ne sont pas illimitées et que, dans le contexte de crise actuel, elles sont encore plus contraintes qu’elles ne l’étaient hier. Nous pensons malgré tout que l’enseignement français à l’étranger est un domaine prioritaire, fondamental pour les personnels expatriés des entreprises nationales, mais aussi pour le rayonnement international de la France. J’ai personnellement travaillé vingt-cinq ans à l’étranger pour une grande entreprise française. Nous y avons créé des écoles, avant même la mise en place de l’AEFE, pour aller de l’avant. Je ne comprends pas pourquoi certains font aujourd’hui valoir que cela ne concerne pas les entreprises et invitent à rechercher plutôt d’autres solutions.

Aujourd’hui, l’action du ministère de l’Éducation nationale et celle du ministère des Affaires étrangères sont très imbriquées concernant l’enseignement français à l’étranger. Cette imbrication peut devenir encore plus étroite, mais un regard spécifique n’en reste pas moins nécessaire sur l’enseignement français à l’étranger, ses spécificités et ses richesses particulières, dont il faudrait, me semble-t-il, davantage tirer parti. Le ministère de l’Éducation nationale a envoyé quelque 320 enseignants à l’étranger pour étudier les systèmes d’enseignement d’autres pays. Pourquoi n’enverrait-il pas une partie de ces personnels dans les établissements français à l’étranger, qui devraient être un creuset d’innovation ? Pourquoi non plus ne pas associer Ubifrance, à l’image de ce qui se fait avec le VIE, le volontariat international en entreprise ? Ce pourrait être une réponse partielle aux questions budgétaires qui nous préoccupent. Pourquoi non plus ne pas faire appel à des fondations ? Nous sommes, pour notre part, ouverts à toute idée permettant de développer le réseau de l’enseignement français à l’étranger grâce à des ressources extérieures. Cela étant, ne nous faisons pas d’illusions : cela ne suffira pas. Les locaux des établissements sont dans un état très moyen. Les travaux indispensables de sécurité ont été réalisés, mais il reste encore beaucoup à faire. Force est de constater que l’État n’a pas toujours très bien géré son patrimoine, sans compter que, celui-ci n’amortissant pas son immobilier comme le font les entreprises privées, a été transférée à l’AEFE, avec les bâtiments, une charge sans les moyens nécessaires d’y faire face. Il est aujourd’hui impossible à l’Agence de supporter elle-même ce type de dépenses. Et pourquoi les parents d’élèves devraient-ils payer pour l’entretien d’un patrimoine qui appartient à l’État ?

En outre, les frais d’écolage ont fortement augmenté. Or il existe une limite au-delà de laquelle l’augmentation ne peut plus être supportée. Et nous constatons d’ores et déjà beaucoup de départs, notamment d’élèves étrangers dont les familles ne reçoivent aucune aide. L’une des richesses de l’enseignement français à l’étranger réside dans le brassage des cultures que celui-ci permet et l’ouverture sur le monde qu’il procure. Je suis donc inquiet de cette évolution, d’autant que l’équilibre des comptes des établissements tient pour une large part à la scolarisation d’élèves étrangers en leur sein. Nous rencontrons aujourd’hui de gros problèmes à cet égard, en Espagne notamment. Une répartition entre pour moitié des élèves français, pour moitié des élèves étrangers me paraît équilibrée.

M. Abdelouhab Boukouraych. En réponse à votre question, Monsieur le rapporteur, je pense que le temps des réflexions a assez duré et qu’il faut maintenant agir. Existe-t-il une réelle volonté politique de donner à l’AEFE les moyens nécessaires ? Avec ceux qui lui sont alloués aujourd’hui, l’Agence ne peut plus assumer ses missions.

Les frais d’écolage atteignent des sommets tels que beaucoup de familles ont déjà retiré, ou s’apprêtent à le faire, leurs enfants des établissements français pour des raisons financières. La loi du 6 juillet 1990 a assigné une double mission à l’Agence, celle d’offrir un enseignement aux enfants des Français expatriés, mais aussi à ceux des nationaux du pays d’accueil. On s’oriente malheureusement vers un système où le fardeau du financement serait supporté par les étrangers, vu le poids des bourses et de la PEC. Est-ce cela que l’on veut ?

La FCPE a toujours revendiqué pour les établissements où elle est présente, c’est-à-dire seulement ceux qui sont en gestion directe, la continuité du service public qui s’inscrit dans le droit fil de la politique de la France de défendre le français face à ce qu’il faut bien appeler l’« agression » de l’anglais. Or nous avons l’impression que l’enseignement français à l’étranger ne navigue plus aujourd’hui qu’avec pour seule boussole les considérations financières. La seule question qui semble importer est de trouver une manière d’équilibrer les budgets, tout le reste étant renvoyé au rang de questions accessoires.

S’agissant de la distinction entre enseignement français étranger et enseignement du français à l’étranger, permettez-moi de faire observer que, lorsque j’étais lycéen au Maroc, cinq de mes sept professeurs étaient français. Pourquoi a-t-on abandonné cette politique ? Pourquoi ne s’implante-t-on plus dans les établissements des pays étrangers ? L’enseignement du français est une question clé si la France demeure attachée à la présence et à l’influence internationales qui l’ont si longtemps caractérisée. Elle ne peut pas sacrifier ce rayonnement pour des raisons budgétaires. Or, comme en atteste, hélas, l’évolution de la part du budget de l’AEFE dans le budget général de l’État, on ne veut plus financer l’enseignement français à l’étranger.

J’ajoute que la FCPE a toujours souhaité que l’AEFE soit placée sous la double tutelle du ministère de l’Éducation nationale et du ministère des Affaires étrangères.

Mme Claudine Caux. Je partage, hélas, une grande partie des réflexions de mes collègues. L’état de l’immobilier dans beaucoup d’établissements laisse à désirer – et c’est un euphémisme ! Beaucoup d’associations sont obligées de prendre à leur charge des « actions repas » car les établissements n’ont pas la chance de posséder comme en France une cantine scolaire. Les frais de restauration s’ajoutent encore aux frais d’écolage. Je comprends les contraintes budgétaires qui peuvent être celles des pouvoirs publics, mais il faut aussi mesurer celles des familles. Beaucoup, hélas, ont retiré leurs enfants des établissements français pour des raisons financières. On se félicitera certainement que les enfants concernés aient fréquenté les établissements du pays d’accueil, se soient ouverts à sa culture, aient appris sa langue, mais ce ne sera pas sans poser ensuite d’autres problèmes.

M. David Habib, Président. Quel est le nombre d’enfants scolarisés dans les établissements français à l’étranger et le montant moyen des frais de scolarité ?

M. Hervé Féron, Rapporteur. Je voudrais revenir un instant sur la défense du français par rapport à ce que vous avez qualifié, monsieur Boukouraych, d’« agression » de l’anglais. Certains jugent ce problème dépassé et pensent qu’il est vain d’essayer de faire en sorte que le français puisse rivaliser avec l’anglais, qui est désormais la première langue parlée dans le monde. Les mêmes estiment en revanche que, hors de toute rivalité avec l’anglais, il faut permettre que le français soit enseigné, appris et parlé le plus largement possible dans le monde.

C’est à juste titre que vous avez fait la distinction entre l’enseignement français et l’enseignement du français. Mais que proposez-vous pour une meilleure coordination entre les deux ?

La FCPE insiste sur le coût de la scolarité dans les établissements français à l’étranger et ses conséquences sur le public qui les fréquente, lequel a évolué pour s’éloigner sans doute de celui visé dans les missions premières de l’AEFE. Au-delà de ce constat, largement partagé, quelles sont vos propositions ? Il existe indéniablement des contraintes budgétaires, mais la lettre de mission du Président de la République affiche aussi une ambition nette pour l’enseignement du français. Comment expliquez-vous la dégradation de la situation actuelle et, surtout, que proposez-vous pour y mettre un terme ? Je veux pour preuve du malaise actuel que la FCPE a fait savoir qu’à tel ou tel endroit le représentant de l’AEFE demandait avec insistance aux représentants des parents d’élèves de ne pas communiquer sur les difficultés de l’AEFE auprès de ces derniers.

M. Abdelouhab Boukouraych. En effet, la FCPE a dit cela, mais dans un cas très particulier. Ce n’est pas la situation générale. Au Maroc par exemple, nous n’hésitons pas à revendiquer, nous manifestons même devant l’ambassade, et il nous a toujours été dit que nous étions là dans notre rôle et que la mise en évidence de ces difficultés ne gênait personne.

L’AEFE a déjà du mal à s’en sortir avec sa mission première. Si on lui en confie d’autres, sa situation ne pourra qu’empirer. L’idée de développer l’enseignement du français dans les établissements du pays d’accueil est très intéressante, mais il faut la mettre en œuvre autrement que par le biais de l’Agence, ou alors revoir le cahier des charges de celle-ci. Sa mission première est aujourd’hui d’assurer la gestion au quotidien de son réseau d’établissements. Si l’on veut lui donner un rôle complémentaire de coopération, il faut repenser totalement son action. Aujourd’hui, dans les ambassades, le conseiller culturel adjoint à l’enseignement et le conseiller de coopération et d’action culturelle appartiennent à des services différents.

Nous avons, pour notre part, toujours revendiqué que les réformes mises en œuvre en France le soient également dans les établissements français de l’étranger. Je voudrais ici soulever le problème posé par l’exclusion d’un élève par le conseil de discipline d’un établissement français à l’étranger. Le non-droit continue de prévaloir. En effet, en France, un élève n’est jamais qu’exclu d’un établissement, pas de l’enseignement en général. À l’étranger, un élève exclu n’a d’autre recours que de saisir le tribunal administratif. Imagine-t-on que des familles qui ont déjà du mal à payer les frais de scolarité intentent une action en justice ?

M. François Denis. Une langue, c’est une culture, et l’enseignement français à l’étranger est un véhicule de cette culture. Lorsque deux personnes parlent la même langue, mais surtout ont été éduquées de la même façon et dans le même esprit, elles ont plus de chances de se comprendre et de pouvoir avancer d’un pas commun. Voilà ce que nous recherchons. Cela ne signifie pas pour autant que nos enfants ne doivent pas apprendre l’anglais ni s’ouvrir le plus possible sur le monde, notamment en apprenant la langue locale du pays d’accueil – bien au contraire, et la jeunesse actuelle sait toute l’importance d’une ouverture d’esprit internationale. Tout en respectant les principes d’éducation qui sont les nôtres, il faut aussi tirer profit du fait de se trouver à l’étranger, faire en sorte que nos enfants puissent intégrer l’enseignement supérieur des pays hôtes et, inversement, que des nationaux ayant fréquenté les établissements français rejoignent notre enseignement supérieur, ou celui de pays tiers – imprégnés de la culture française, ils demeureront des alliés de la France. C’est ainsi que notre culture essaimera. Pour un bon fonctionnement du système, il faut s’adapter aux pays hôtes : on ne peut pas partout transposer telles quelles toutes les circulaires de l’Éducation nationale. La suppression des cours le samedi matin dans le primaire, par exemple, pose des problèmes insurmontables dans de nombreux pays, comme au Liban, en Espagne ou au Maroc. Autant de sujets à traiter, comme aussi celui de l’enseignement des langues locales.

J’en viens au registre financier. Comment équilibrer les comptes ? L’AEFE ne gaspille pas ses crédits et elle a un rôle fondamental de coordination dans un réseau extrêmement disparate. Cette disparité même l’oblige à avoir une présence forte pour faire valoir certains principes, et notamment aider à l’orientation des élèves. J’estime que l’on n’a pas encore assez travaillé sur ces spécificités et que l’action est encore trop calquée sur ce qui existe en France.

Il faut écouter les parents d’élèves. Beaucoup d’établissements conventionnés sont, comme vous le savez, gérés par des parents. D’autres, au sein desquels nous nous battons pour qu’ils soient représentés, le sont par des fondations. Un lien étroit entre « usagers » et « dispenseurs » de savoirs est en effet indispensable pour proposer des améliorations, trouver ensemble des réponses, rechercher éventuellement une aide financière complémentaire. Bien que les aspects pédagogiques ne soient pas de notre ressort, nous souhaitons néanmoins être associés à certains choix car ils conditionnent l’avenir de nos enfants, et ont aussi des incidences financières. En un mot, il faut bien se poser la question du rapport qualité/prix, lequel permet d’ailleurs de se positionner par rapport à la « concurrence » – concept à manier avec précaution en matière d’éducation car nous devons nous garder de juger à l’aune des seuls aspects financiers.

Mme Claudine Caux. Je milite pour l’égalité des chances, notamment face à l’orientation. Or, dans les établissements français de l’étranger, cette égalité n’est pas garantie. L’offre de formation est limitée, si bien que les enfants n’ont pas vraiment le choix. S’il n’y a par exemple qu’une filière scientifique avec options, ils sont bien obligés de s’y diriger.

L’AEFE a une mission qu’elle ne peut pas remplir. Oui, il faut repenser son rôle et lui donner davantage…

M. François Denis. De moyens !

Mme Claudine Caux. Je ne dirais pas cela car je suis consciente des contraintes qui pèsent sur les ressources. Je dirais plutôt que l’AEFE ne peut pas tout faire et qu’il faut en conséquence clarifier ses missions. Associer d’autres partenaires nous semble la solution la plus réaliste.

M. André Schneider, Rapporteur. Ex-chef d’établissement du secondaire, j’accorde la plus grande importance à l’avis des parents d’élèves. Dans tout le système éducatif français, une place leur est d’ailleurs donnée, et nous regrettons parfois qu’ils ne l’occupent pas.

Je souhaiterais que nous puissions disposer de chiffres précis sur la répartition entre établissements en gestion directe et établissements conventionnés. Par ailleurs, je voudrais aborder la question des personnels. Aux côtés des fonctionnaires français détachés, il y a d’autres catégories de personnels, en proportion variable selon les régions. En résulte une certaine complexité dans la gestion. Quelle appréciation portez-vous sur cette question clé car, si les choix pédagogiques ne sont pas directement de votre ressort, il en va quand même de l’avenir de vos enfants ?

Comment se répartissent les personnels entre les différentes catégories et que pensez-vous de cette répartition ? Cela n’est pas neutre sur les choix budgétaires et revêt donc une très grande importance dans un contexte financier contraint.

Mme Claudine Caux. Je ne suis pas certaine de pouvoir répondre précisément à cette question complexe. Les informations qui reviennent du terrain sont très variables selon les pays.

M. François Denis. Il existe aujourd’hui environ 450 établissements français à l’étranger, dont 77 en gestion directe, entre 150 et 160 conventionnés avec l’AEFE, les autres n’étant qu’homologués. La Mission laïque française coordonne pour sa part les activités d’une centaine d’établissements regroupant quelques conventionnés et un grand nombre d’homologués, dont 32 établissements d’entreprise. En matière de personnels, les situations sont très diverses selon les pays. Au Liban, par exemple, quelque 85 % des enseignants sont des locaux – ce qui ne préjuge en rien d’une qualité inférieure de leur enseignement. Il nous faut simplement bien définir les profils de poste et les critères de sélection.

Les pouvoirs publics français ont souhaité, pour des raisons budgétaires, réduire le nombre d’enseignants expatriés. Il est d’abord anormal d’avoir fait supporter la charge des résidents, qui les remplacent, aux établissements. En effet, les expatriés sont rémunérés par l’AEFE, alors que les établissements doivent payer les enseignants qui leur ont été substitués – d’où une augmentation mécanique des frais d’écolage aujourd’hui. Quant à la diminution du nombre des expatriés, on est arrivé à l’os, si je puis dire. Il ne serait pas raisonnable de réduire encore les effectifs d’expatriés, car ceux-ci ont aussi des missions plus larges, essentielles, de coopération, de formation, de contrôle et de coordination des enseignants locaux. La Commission sur l’avenir de l’enseignement français à l’étranger avait conclu qu’il fallait environ 50 % de titulaires. C’est globalement une bonne proportion – appelée toutefois à varier selon les pays. Pour certains enseignements techniques, technologiques ou linguistiques, il est des pays où l’on peut sans problème faire largement appel à des enseignants locaux. Légitimement fiers de notre enseignement, nous n’en devons pas moins reconnaître la valeur de celui d’autres pays. Les personnels d’encadrement doivent, quant à eux, demeurer en nombre suffisant des expatriés, se ressourçant régulièrement en France, et seuls à même d’apporter la cohérence et la vision d’ensemble nécessaires.

Un mot sur la Mission laïque française. Celle-ci ne crée qu’un nombre limité d’établissements, qui incluent bien sûr les écoles d’entreprises, lesquelles apportent alors leur contribution – ce qui est bien la preuve, soit dit au passage, qu’elles le peuvent. Le programme Français langue maternelle, ou FLAM, est un excellent outil, notamment là où il n’est pas envisageable de créer un établissement. Mais ce ne peut pas être une alternative à l’enseignement français à l’étranger, seulement un complément nous permettant de développer notre culture à l’étranger.

Il ne faut pas confier à l’AEFE, dont les moyens sont déjà limités, trop de missions supplémentaires qui ne sont pas fondamentalement de son ressort. En revanche, oui, développons des coopérations, de nouveaux outils pédagogiques, surtout à l’ère du numérique. Nous y sommes tout à fait disposés. Ce n’est d’ailleurs pas tout à fait un hasard si la FAPÉE a actuellement son siège au sein de l’immeuble parisien de l’Alliance française.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Il y a encore du chemin à parcourir avant d’en arriver à l’« égalité des chances » que vous avez évoquée, madame Caux, et que vous espérez. La meilleure coordination, que nous appelons de nos vœux, est sans doute l’un des moyens de mieux l’assurer.

Vous avez raison, monsieur Boukouraych : l’AEFE ne peut pas tout faire. Nous ne demandons d’ailleurs pas qu’elle assume d’autres missions que celles qui sont les siennes aujourd’hui. Nous insistons en revanche sur la nécessité d’une mise en cohérence et d’une coordination avec les autres dispositifs, comme l’enseignement du français dans les systèmes scolaires étrangers, et les autres partenaires, comme l’Alliance française notamment. Vous avez dit, à juste titre, Monsieur Denis, que le programme FLAM constituait non une alternative, mais un complément. Mais comment organiser la nécessaire complémentarité entre tout cela ? Dans certains pays, des initiatives alternatives ont été lancées, souvent par des parents, qui, tout en ne coûtant pas très cher, n’en sont pas moins judicieuses et très intéressantes. Si l’on devait à New York accueillir tous les enfants de parents francophones, jamais on ne pourrait répondre à la demande ! Ces initiatives alternatives, complémentaires du reste, méritent donc le plus grand intérêt.

M. François Denis. Il est certain que l’État français ne pourra pas ouvrir partout des établissements en nombre suffisant. Nous avons bien perçu l’intérêt du programme FLAM et nous avions d’ailleurs invité sa responsable à New York lors de notre dernière assemblée générale.

Ce que vous dites de New York est vrai et la situation est encore pire à Londres où, avec 300 000 Français, les listes d’attente pour entrer dans les établissements français sont interminables. Un nouvel immeuble a été acheté à Kentish Town qui permettra d’augmenter le nombre de places. Je souligne que cette acquisition s’est faite avec un concours financier d’entreprises se montant à 1,2 million d’euros.

En Allemagne, une solution passe par les écoles ayant le statut d’Ersatzschule. En Suède, l’enseignement est gratuit dans notre établissement français. Les solutions sont diverses.

Il faut travailler à des accords d’État à État, sachant que c’est là davantage le rôle des politiques que des associations de parents d’élèves. Mais ne nous leurrons pas : si cela apporte des solutions dans certains endroits, cela ne résoudra pas le problème du réseau actuel, qui doit, pour faire face à la demande, s’agrandir et s’améliorer, tous objectifs qui coûtent cher.

Les frais d’écolage sont très variables, allant de 1 300 euros à Madagascar jusqu’à 18 000 ou 19 000 euros à New York ou San Francisco. Cela étant, ces montants n’ont pas une grande signification par eux-mêmes car les coûts varient aussi fortement d’un pays à l’autre. Pour avoir été président de plusieurs conseils de gestion et activement impliqué dans celui du lycée français La Pérouse de San Francisco, je sais qu’il n’est pas possible là-bas de faire autrement car tout y coûte beaucoup plus cher, qu’il s’agisse des locaux ou des personnels.

Je voudrais évoquer un sujet qui nous préoccupe tous et qui n’a pas été abordé jusqu’à présent : la prise en charge (PEC). Nous avons toujours été hostiles à la réforme, de même que la FCPE d’ailleurs, et l’avons fait savoir au Président de la République. Mieux aurait valu, selon nous, améliorer le dispositif des bourses et trouver les moyens d’aider les familles étrangères modestes souhaitant néanmoins que leurs enfants puissent fréquenter un établissement français. Toutes les craintes que nous avions exprimées à l’époque se sont avérées. Cela a notamment provoqué des distorsions entre Français et étrangers et, au sein même de la communauté des Français, des tensions entre ceux qui ont droit à la PEC et ceux qui n’y ont pas droit, selon qu’ils possèdent, bien souvent du simple fait des hasards de l’histoire, la seule nationalité française ou la double nationalité. Il faut mettre un terme à ces injustices. Il faut aussi que la PEC soit fonction du niveau de revenus : il n’est pas admissible que des familles aux revenus parfois considérables en bénéficient, alors même que l’accès aux bourses a été rendu plus difficile.

M. Jean-Pierre Brard. Monsieur Denis, vous avez évoqué tout à l’heure les « valeurs » de notre enseignement. Encore faudrait-il les énumérer, afin de lever toute ambiguïté ou malentendu.

S’agissant de la prise en charge, je déplore qu’au nom de l’égalité on ait laissé se développer des pratiques inégalitaires. Il est proprement scandaleux que M. Jean-Marie Messier ne paie rien pour l’éducation de ses enfants à New York.

À mes yeux, l’enseignement français et l’enseignement du français sont indissociables, le premier étant un outil, parmi d’autres, du second. Pour moi, Français éminemment patriote, ce qui passe avant tout, c’est l’enseignement du français. Lors d’une visite au Liban, j’ai été très frappé que plusieurs membres des élites locales nous expliquent combien ils étaient attachés à la défense du français, non pour complaire à la France, mais parce que c’était l’instrument de leur liberté. Un gros effort est nécessaire pour que le français soit encore pratiqué au Moyen-Orient. Nous avons abandonné à leur sort les francophones dans cette région du monde, aussi bien en Israël qu’au Liban, et c’est fort dommage pour la présence et l’influence de notre pays.

Pourquoi les manuels français sont-ils quatre fois plus chers que ceux fournis par les Américains ? Un manuel scolaire ne coûte pas cher : c’est donc une question non pas de moyens, mais bien de ligne politique. Les contraintes budgétaires – et les considérations boutiquières qui s’ensuivent – ne peuvent l’emporter sur la vision politique. D’ailleurs, il s’agit non pas de contraintes budgétaires, mais de choix budgétaires, ce qui est fort différent.

J’aimerais disposer de données chiffrées précises sur les exclusions d’élèves. Il est en effet extrêmement choquant qu’un élève puisse être exclu d’un établissement quand il n’existe pas d’autre solution, car cela revient à l’exclure de l’enseignement.

Pour ma part, je milite, Madame Caux, non pour l’égalité des chances, mais pour l’égalité des droits. L’avenir de nos enfants ne doit pas relever d’une chance comme s’il se tirait à la loterie. Un digne héritier de la Révolution française ne peut que défendre l’égalité des droits.

J’aimerais beaucoup disposer – je m’adresse là non aux personnes que nous auditionnons, mais à notre Mission – d’un état précis de l’enseignement du français à l’étranger, lequel a énormément reculé, au profit d’un sabir international plus que du véritable anglais. Par le passé, les élites vietnamiennes parlaient français. Aujourd’hui le Premier ministre vietnamien lui-même ne connaît pas notre langue ! Et il en est de même dans beaucoup de pays, notamment en Israël. Nous ne pouvons pas, dans ces travaux, nous intéresser seulement à l’enseignement français, à moins de ne voir que le doigt quand celui-ci montre la lune, ce qui serait très dangereux pour l’avenir de notre langue.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. La création de l’AEFE a été un grand succès – on pourrait même dire que ses établissements en ont été victimes. Ainsi a-t-on enregistré plus de 6 900 inscriptions supplémentaires, dont 4 900 d’élèves français, dont la part est passée de 45 % en 2005 à 47 % en 2008. Le nombre d’élèves étrangers a également augmenté en valeur absolue, même s’il l’a fait moins vite.

L’un des principaux défis de l’AEFE aujourd’hui est celui de l’immobilier. Les besoins immédiats pour la seule mise aux normes de sécurité des bâtiments sont estimés à 50 millions d’euros quand le budget annuel ne comporte pas plus de 60 millions d’euros de crédits pour le poste immobilier. D’après les informations dont nous disposons, l’établissement de Madrid est représentatif de ce problème majeur.

Par ailleurs, il convient de souligner que c’est en Europe que le nombre d’élèves étrangers a le plus diminué. Ainsi, de jeunes fonctionnaires européens, venant de pays où les élites connaissaient traditionnellement le français, n’apprennent plus notre langue. Les fonctionnaires européens italiens ou espagnols parlent désormais l’anglais, mais plus le français.

Enfin, il y a un vrai problème budgétaire, l’équilibre financier de l’Agence reposant sur les frais d’écolage – lesquels ont augmenté de 18 % l’année dernière, leur montant moyen s’établissant entre 3 000 et 3 500 euros – et ses fonds propres. Depuis deux ans, 10 % du financement de l’Agence proviennent de prélèvements sur son fonds de réserve, lequel n’est pas inépuisable.

M. François Denis. Le fonds de roulement de l’Agence ne représente aujourd’hui que 25 jours de fonctionnement.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Quelles sont, Mesdames, Messieurs, vos propositions concrètes en matière de frais d’écolage, de bourses et de prise en charge, puisque la situation actuelle ne vous semble pas satisfaisante ?

Par ailleurs, pensez-vous que l’enseignement français à l’étranger utilise assez notre audiovisuel extérieur ?

Mme Claudine Caux. Pour ce qui est de votre deuxième question, même en métropole, l’utilisation des vidéoconférences et des tableaux interactifs n’est pas encore très répandue. Si ces outils représentent un investissement de départ important, on sait qu’ils sont très efficaces de par l’interactivité qu’ils autorisent, et très utiles notamment à l’université où, par le biais de la vidéoconférence, un professeur peut s’adresser en même temps à un très grand nombre d’étudiants. Nous militerons pour qu’il y soit plus largement recouru, en veillant à leur bonne utilisation car, comme avec toute technologie, il faut éviter les dérives. Gageons qu’ils seront utilisés au mieux, au profit surtout des élèves et des enseignants, lesquels doivent avoir été formés au maniement de ces nouveaux outils pédagogiques, ce qui n’est pas toujours le cas en France, et encore moins à l’étranger.

M. Abdelouhab Boukouraych. Un lycée français à l’étranger dont le taux de réussite au baccalauréat n’est que de 85 % est un mauvais lycée : la moyenne tourne plutôt autour de 95 %, sinon davantage. Et ce taux est encore plus élevé quand l’Agence s’implique au-delà de sa stricte mission. Les taux les plus élevés se rencontrent pour le baccalauréat français option internationale préparé dans ces lycées.

Je suis d’accord avec vous, monsieur le député Brard : le problème n’est pas de contraintes budgétaires, mais de choix budgétaires. Nous considérons, nous, à la FCPE, que le choix d’aider les familles plutôt que les établissements, met en péril ces derniers. Devant la diminution du nombre d’enseignants expatriés, les établissements n’auront d’autre choix que de recruter toujours plus de personnels sous contrat local, qui coûtent moins cher. Les choix budgétaires qui ont été faits menacent gravement la qualité d’un enseignement que chacun s’accorde à reconnaître d’excellence.

S’agissant des frais d’écolage, il faut se représenter leur poids pour une famille de plusieurs enfants qui n’a droit ni à une bourse ni à la PEC ! Trois fois 3 500 euros pour une famille de trois enfants, ce n’est pas rien ! Or c’est le prix à payer pour des familles dont le seul mal a été de choisir que leurs enfants soient éduqués dans la culture française, le choix d’un établissement français à l’étranger reposant non pas sur la volonté d’un bilinguisme mais sur des critères culturels plus larges. Comment ne pas en tenir compte à l’heure des « choix budgétaires » ? Les établissements français de l’étranger peuvent demeurer des établissements d’excellence et un formidable outil de coopération avec les pays hôtes. On a suffisamment réfléchi et pointé le mal. Il faut maintenant une volonté politique forte pour aller de l’avant.

M. François Denis. Pour ce qui est de l’utilisation des nouvelles technologies, on pourrait essayer de travailler avec TV5 notamment. La directrice générale de TV5 Monde, qui a été membre du conseil d’administration de l’AEFE, y est tout à fait disposée.

Pour le reste, les pouvoirs publics se focalisent trop sur le programme 151 Français à l’étranger et étrangers en France. Ses crédits ont paru si considérables que tout a été mis en œuvre pour les réduire, alors que le problème est plus global. Concentrer l’effort, par une approche réductrice, sur l’aide aux familles a conduit à une situation inextricable. Il faudrait, d’une part, limiter la PEC, qui n’était peut-être pas une mauvaise idée au départ, mais dont le coût explose dans la mesure notamment où elle n’est pas soumise à condition de ressources. Il importerait, d’autre part, de continuer à aider les établissements, faute de quoi les frais d’écolage augmenteront de façon telle qu’il faudra revaloriser très fortement les bourses. Au final, on finira par redonner d’un côté ce qu’on aura cru économiser de l’autre. Il faut aussi tenir compte de la crise, qui sévit tout autant à l’étranger qu’en France. Des familles jusqu’à présent aisées commencent à se trouver en difficulté, n’étant plus épargnés par la perte d’emploi, et leur situation est d’autant plus difficile que, expatriées, elles ne peuvent pas compter sur la solidarité de leurs proches. Leurs enfants, scolarisés dans un établissement français, doivent y poursuivre leurs études jusqu’au bout, coûte que coûte – au sens propre – parce qu’il n’existe pas pour eux d’autre solution dans les pays hôtes.

Il ne faut pas exclure de l’octroi d’une bourse des familles qui en auraient de plus en plus besoin. Il faut aussi réfléchir à des bourses d’établissement pour les nationaux, afin de compenser la hausse des frais d’écolage. Si cela ne va pas dans le sens de la réduction des coûts que certains souhaiteraient, ce n’est pas moins essentiel.

Enfin, il y a longtemps que l’influence de la France et du français dans le monde a commencé de décliner. Jusqu’en 1914, chaque fois qu’un mot nouveau devait être forgé dans l’Empire ottoman, on utilisait le français. Depuis 1920, en grec comme en turc, les mots nouveaux viennent de l’anglais.

Les valeurs que nous défendons et que vous m’avez demandé, Monsieur Brard, d’énumérer, sont celles de liberté, de laïcité, de tolérance, d’ouverture…

M. Jean-Pierre Brard. Et aussi de respect, lequel ne s’assimile pas totalement à la tolérance.

M. André Schneider, Rapporteur. La contrainte budgétaire est indiscutable et il nous faut trouver des solutions. Si nous avons souhaité vous rencontrer ce matin, c’est que nous ne sommes pas insensibles aux préoccupations des parents d’élèves et que nous espérons, à l’issue de cette audition, avoir ouvert avec vous quelques pistes de réflexion.

Les personnels locaux ne sont pas nécessairement mauvais, avez-vous dit. Cela va de soi. Peut-être pourrait-on encore mieux les former, évaluer et certifier leurs qualifications et en assurer le suivi. Pourquoi ne pas en faire un axe de coopération ? Cela ne coûterait pas nécessairement très cher, d’autant que les actions pourraient être adaptées en fonction des situations locales. Sans nuire aux établissements, il y aurait là une piste susceptible de donner satisfaction à tous. L’idée vous paraît-elle acceptable ?

Aujourd’hui, les personnels expatriés sont de plus en plus non-enseignants. S’ils viennent dispenser des formations ou assurer un suivi pédagogique, il faut s’en féliciter, mais si ce ne sont que des gestionnaires d’établissements, ce n’est pas l’idéal – et c’est un ancien chef d’établissement qui vous le dit.

M. Abdelouhab Boukouraych. Les personnels recrutés sous contrat local ne sont pas nécessairement des personnels locaux. Notre exigence, légitime, de parents d’élèves pour garantir la qualité de ces établissements est que leurs enseignants soient des titulaires. Dans quelle proportion ? C’est là la pierre d’achoppement pour l’instant. La question du statut, quant à elle, est tout autre.

M. André Schneider, Rapporteur. Ne pensez-vous pas qu’augmenter la proportion de personnels locaux – je parle bien de personnels locaux, pas de résidents français du pays hôte recrutés sous contrat local – serait un formidable levier pour répondre à la préoccupation, que je partage avec Jean-Pierre Brard et tous nos collègues, de l’usage et du rayonnement de notre langue dans le monde ? Ne pourrait-on pas là faire d’une pierre deux coups ?

M. François Denis. Tout dépend du vivier local. Il est des endroits où, en tout état de cause, il sera très difficile de trouver des enseignants locaux, comme il est déjà très difficile d’y envoyer des expatriés. Certains pays ont des systèmes d’éducation très développés qui permettent de trouver des enseignants de grande valeur. Reste à trouver le moyen non pas d’une certification, mais d’équivalences permettant de s’assurer qu’ils possèdent un niveau comparable à nos propres enseignants. À Hong-Kong ou à Singapour, il n’y a pas de problème. De même, dans les sections internationales des établissements français à l’étranger, on rencontre des enseignants de toutes origines. À ce sujet, j’insiste sur la nécessité de développer ces sections internationales ainsi que l’option internationale du baccalauréat. Ce serait une grave erreur que de délaisser le baccalauréat français au profit du baccalauréat dit « de Genève », qui ne répond pas aux mêmes critères et n’a pas la même rigueur.

Pour le reste, je suis d’accord avec vous concernant les personnels locaux. J’insiste néanmoins sur la nécessité de bien les encadrer et de les contrôler, afin d’éviter tout dérapage. Dès lors que l’on s’est assuré que leur cursus est comparable à celui de nos enseignants, un ratio de 50 % de titulaires nous paraît convenable. Mais, dans certains endroits, il faudra aller jusqu’à 90 % parce qu’il n’y a pas d’autre solution. Il faut compter aussi avec les titulaires résidents. Les chefs d’établissement et le personnel d’encadrement doivent quant à eux demeurer des expatriés.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Il faudrait commencer par dresser un état des lieux précis. Cette analyse préalable est déjà en soi un exercice très difficile vu la diversité des situations selon les pays, lesquelles évoluent elles-mêmes différemment au sein d’un même pays, selon les villes, après chaque grande réforme comme celle de la PEC. Ce n’est qu’après ce diagnostic qu’il conviendra de se réinterroger sur les missions et les objectifs de cet enseignement, puis sur les moyens, pas seulement financiers d’ailleurs – je pense au programme FLAM, label derrière lequel il y a tout un savoir-faire –, qu’on est prêt à y consacrer.

S’agissant des moyens, notre collègue Jean-Pierre Brard a distingué, à juste titre, contraintes budgétaires et choix budgétaires. Le transfert du patrimoine immobilier n’est pas la seule cause des difficultés financières de l’AEFE. La prise en charge trop partielle de la part patronale des cotisations de pensions civiles des personnels n’a pas été sans incidence. L’institution de la PEC a aussi eu des conséquences dommageables aux équilibres financiers de l’Agence, dont le fonds de roulement est aujourd’hui si faible qu’il y a vraiment urgence. La PEC a eu une incidence sur les demandes de bourses. Et cette réforme entraînera bien d’autres problèmes qui ne se sont pas encore manifestés mais qui vont monter en puissance.

Vous avez, monsieur Denis, exprimé le souhait que la PEC soit plafonnée en fonction des revenus et des frais de scolarité. Est-ce bien cela ?

M. François Denis. Le vrai problème, ce sont les revenus. Il ne serait pas juste de dénoncer l’augmentation des frais de scolarité par tel ou tel établissement quand il y a été contraint du fait de décisions restreignant le budget de l’AEFE. La seule question qui vaille est de savoir si l’augmentation a été ou non disproportionnée et s’il a pu y avoir avantage indu. Autrefois, les entreprises payaient entre 10 % et 15 % des frais d’écolage, parfois davantage. Aujourd’hui, avec la PEC, elles en viennent de plus en plus au versement d’enveloppes globales à leurs expatriés, ce qui ne signifie qu’elles ne prennent pas en charge directement la scolarité des enfants de leurs collaborateurs, si bien que ceux-ci bénéficient de la PEC. Nous avions dès le départ dénoncé la PEC, dont nous avions entrevu les possibles effets pervers. Et il s’avère, hélas, qu’on ne la maîtrise plus du tout. Il faut mettre des limites, faute de quoi ne seront pas aidés ceux qui ont réellement besoin de l’être. Il faut se féliciter des plans Écoles, mais ceux-ci sont trop souvent élaborés dans le secret des cabinets d’ambassade. Si certains ont été parfaitement élaborés, trop d’entre eux n’ont pas assez associé les différents acteurs pour que l’on parvienne à une vision globale des besoins et que l’on trouve les bonnes réponses.

L’AEFE a entrepris de percevoir des contributions nouvelles sur les établissements conventionnés et homologués. Des établissements homologués s’en sont indignés. Il est normal que la Mission laïque française, présidée par M. Yves Aubin de La Messuzière, ne soit pas disposée à faire payer deux fois les établissements car la Mission joue déjà, pour une bonne part, le rôle de l’AEFE, notamment vis-à-vis de ses membres affiliés aux États-Unis, leur apportant conseil et assistance. En revanche, pourquoi ne pas prévoir un cadre à l’AEFE, qu’on est d’ailleurs en train de mettre en place, pour signer des contrats avec les établissements homologués et en faire même une des conditions du renouvellement de leur homologation ? C’est en allant dans cette direction que l’on trouvera des solutions.

M. David Habib, Président. Mesdames, Messieurs, je vous remercie de votre participation à nos travaux.

Audition du 4 mars 2010

À 11 heures : M. Christian Masset, directeur général de la Mondialisation, du développement et des partenariats au ministère des Affaires étrangères et européennes, Mme Delphine Borione, directrice de la Politique culturelle et du français au ministère des Affaires étrangères et européennes, M. Jean-Paul Rebaud, sous-directeur de la Diversité linguistique et du français, M. Jean Michel Blanquer, directeur général de l’Enseignement scolaire au ministère de l’Éducation nationale, et M. François Perret, doyen de l’inspection générale de l’Éducation nationale

Présidence de M. David Habib, président

M. David Habib, Président. Je vous remercie, madame, messieurs, d’avoir répondu favorablement à l’invitation que vous a adressée la MEC dans le cadre de ses travaux d’évaluation de l’enseignement français à l’étranger. Je précise que M. le directeur général de la Mondialisation doit nous rejoindre, ainsi que nous en sommes convenus. Je vous invite à présenter brièvement vos services respectifs ainsi que leur rôle dans la conduite de cette politique.

M. Jean-Michel Blanquer, directeur général de l’Enseignement scolaire au ministère de l’Éducation nationale. En matière d’enseignement français à l’étranger, la direction générale de l’enseignement scolaire intervient en amont puisqu’elle assure la tutelle pédagogique des établissements scolaires français à l’étranger.

M. François Perret, doyen de l’Inspection générale de l’Éducation nationale. L’inspection générale de l’Éducation nationale (IGEN), exerce, de façon générale, des fonctions de suivi et de contrôle de l’enseignement français, tant en France qu’à l’étranger. À titre personnel, les différentes fonctions que j’ai exercées m’ont conduit à m’intéresser à l’enseignement français à l’étranger. J’ai ainsi co-animé, il y a plus d’un an, les états généraux de l’enseignement français à l’étranger avec Yves Aubin de La Messuzière.

Mme Delphine Borione, directrice de la Politique culturelle et du français au ministère des Affaires étrangères et européennes. La direction de la Politique culturelle et du français ainsi que la sous-direction de la Diversité linguistique et du français, dirigée par Jean-Paul Rebaud, relèvent de la direction générale de la Mondialisation, du développement et des partenariats, qui assure, sous la direction de Christian Masset, la tutelle sur l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Je veux profiter de la chance que nous avons de voir ici réunis des représentants du ministère des Affaires étrangères et du ministère de l’Éducation nationale pour leur demander leur diagnostic sur la situation actuelle de l’enseignement français à l’étranger, qui a déjà fait l’objet de nombreuses réflexions, notamment dans le cadre des états généraux. Cet enseignement dispose-t-il des atouts nécessaires pour surmonter les difficultés qu’il traverse ?

J’aimerais savoir par ailleurs si la coopération entre les deux ministères doit être renforcée pour leur permettre de mener dans de bonnes conditions un travail commun en matière d’enseignement français à l’étranger.

Mme Delphine Borione. Nous devons avant tout rappeler les raisons que nous avons d’être fiers de l’enseignement français à l’étranger.

Notre réseau d’établissements français à l’étranger est le plus grand au monde : réseau ancien et reconnu, il s’est consolidé pour répondre à une très forte demande, tant française qu’étrangère, car il dispense un enseignement d’une très grande qualité. Sa fonction est double : outre qu’il assure la continuité du service public d’éducation auprès des enfants d’expatriés, il contribue à l’influence et au rayonnement de la France en accueillant des élèves étrangers, qui ont vocation à propager notre langue et notre culture, notamment par leur appartenance aux élites politiques et économiques de leur pays.

Avec 470 établissements homologués dans 130 pays, gérés directement par l’AEFE ou conventionnés, c’est le réseau le plus universel au monde. Nous ne devons cependant pas nous reposer sur nos lauriers, de plus en plus de pays développant leur propre réseau. À cette concurrence nouvelle, nous devons répondre d’abord par la qualité de nos prestations, notamment grâce à la très forte complémentarité entre le MAEE et le MEN, qui sont très étroitement associés dans ce domaine. Il est vrai que les défis auxquels nous devons faire face ne sont pas minces : la recherche de nouveaux moyens financiers, la nécessaire modernisation de nos établissements et la définition d’un nouveau cadre stratégique que nous impose un monde en évolution constante. Les importants travaux réalisés dans le cadre des états généraux de l’enseignement français à l’étranger, le rapport de la Commission sur l’avenir de l’enseignement français à l’étranger ainsi que le séminaire de Marcoussis, qui a rassemblé tous les partenaires de l’enseignement français à l’étranger, contribuent à nourrir notre réflexion sur les futurs plans d’orientation stratégique de l’AEFE et plan de développement de l’enseignement français à l’étranger.

M. François Perret. L’enseignement français à l’étranger est à la croisée des chemins. D’abord, nous ne sommes plus seuls sur nos terres d’influence habituelles : d’autres pays nous font concurrence jusque sur les terrains les plus « assurés » – je pense notamment à l’Afrique du Nord. Ensuite, les problèmes financiers que l’Agence rencontre nous obligent à nous demander jusqu’à quelle hauteur les familles devront participer au financement des établissements. À mon sens, une telle question n’appelle pas de réponse univoque, mais des réponses particulières selon les pays. On voit bien cependant que l’AEFE est prise en tenailles entre l’objectif politique de développer l’enseignement français à l’étranger, notamment en gagnant de nouveaux territoires, comme le Moyen-Orient, la péninsule arabique ou l’Extrême-Orient, et ses problèmes budgétaires.

Pour le ministère de l’Éducation nationale, l’enseignement français à l’étranger est un véritable laboratoire en termes d’innovation et d’expérimentation. L’excellence de ses résultats atteste qu’il s’agit d’un enseignement de grande qualité, non seulement sur le plan académique, mais aussi par la capacité d’adaptation des établissements aux pays où ils sont implantés. En effet, beaucoup d’entre eux ont su utiliser les libertés dont ils disposent au regard de la règle commune pour développer des formes d’enseignement nouvelles et s’ouvrir à la langue et à la culture du pays d’accueil.

Il faut cependant souligner l’insuffisance du suivi et du contrôle de l’enseignement français à l’étranger, qui devraient théoriquement pouvoir aller jusqu’à la suppression de l’homologation. C’est là un des éléments auxquels il nous faut réfléchir.

M. Jean-Michel Blanquer. Je souscris complètement à ce que vient de dire M. le doyen. En ce qui concerne plus particulièrement la direction générale de l’Enseignement scolaire, elle intervient à la fois très en amont et très en aval, cette dernière fonction devant être appelée à se développer à l’avenir.

En amont, elle se prononce d’abord, notamment via des missions de l’inspection générale du ministère, sur l’homologation des établissements français à l’étranger. Ces dernières années, en outre, des inspecteurs pédagogiques régionaux ont été affectés à l’AEFE, ce qui dote l’Agence d’une capacité autonome d’inspection, même si elle continue de relever de l’inspection générale. Nous assurons aussi l’organisation des examens de ces établissements, lourde machinerie plutôt efficace, puisque le taux de réussite au baccalauréat des lycées français à l’étranger dépasse de six à sept points la moyenne nationale. Nous assurons également la formation des personnels, par la voie notamment de stages, parfois organisés par des académies partenaires. Toutes ces interventions du ministère en amont doivent être considérées comme satisfaisantes, même si elles peuvent toujours être améliorées sur tel ou tel point.

En aval, le rayonnement du réseau bénéficie à l’ensemble de notre système éducatif. C’est pourquoi il faut accentuer et rationaliser le rôle des académies dans les partenariats avec l’étranger pour disposer d’opérateurs pragmatiques et efficaces. Réciproquement, il faut renforcer le rôle de notre réseau d’enseignement français à l’étranger dans les échanges internationaux des établissements français de métropole et d’outre-mer. À ce propos, l’apport des académies d’outre-mer aux établissements du réseau situés dans leur aire géographique pourrait également être accentué, y compris en matière de formation. L’ensemble des académies pourrait en retour bénéficier de ce partenariat, notamment pour établir des jumelages avec des établissements étrangers.

Notre enseignement français à l’étranger mériterait d’être amélioré sur d’autres points. Je pense en particulier au recrutement des chefs d’établissement : pour avoir eu à en connaître dans le passé, je n’ai pas été convaincu de sa rationalité.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Nous nous interrogeons d’abord sur les difficultés budgétaires de l’AEFE et leurs répercussions sur l’exercice par l’Agence de ses missions. Où et quand débat-on de la nature des missions de l’Agence, d’une façon qui soit lisible pour les différents acteurs de l’enseignement français à l’étranger – parents d’élèves, enseignants, voire élus ?

Je m’interroge également sur l’articulation de la mission de l’Agence avec celle des autres partenaires de l’enseignement français à l’étranger, tels que la Mission laïque française, l’Alliance française ou les centres culturels français à l’étranger, ou avec certaines initiatives ponctuelles, de parents d’élèves notamment. Il est nécessaire d’introduire de la cohérence dans toutes ces actions. Le critère des résultats au baccalauréat, que vous venez de mettre en exergue, est trop réducteur si on ne l’envisage pas au regard de l’accessibilité aux établissements français à l’étranger. À partir du moment où certains lycées français pratiquent une sélection à l’entrée et monopolisent les moyens, ils n’ont guère de mérite à obtenir de bons résultats.

Introduire une telle cohérence s’avère nécessaire si l’on veut améliorer l’enseignement français à l’étranger tout en tenant compte de la contrainte budgétaire : cela permettrait notamment de valoriser des initiatives peu coûteuses. Mais cela suppose peut-être la mise en place d’une instance participative permanente.

Mme Delphine Borione. Vous avez raison de souligner la diversité des acteurs de l’enseignement français à l’étranger. En effet, à côté de l’AEFE, établissement public administratif, la Mission laïque française, MLF, qui gère un grand nombre d’établissements à travers le monde, surtout dans son aire d’influence traditionnelle du bassin méditerranéen, est un partenaire essentiel du développement de notre enseignement français à l’étranger. L’Alliance israélite universelle, quant à elle, gère quatre établissements homologués. Le réseau de l’Alliance française assure l’enseignement et la promotion du français dans le monde, de même que nos 143 centres et instituts français, et entretient également de nombreux liens avec l’Agence. Notre objectif est de développer la coopération éducative entre notre réseau d’établissements scolaires et, non seulement les établissements scolaires des pays où ils sont implantés, mais également ces institutions françaises.

En ce qui concerne la nécessité de cohérence entre les différents acteurs, je me permets de rappeler que le conseil d’administration de l’AEFE réunit déjà de nombreux partenaires : représentants des ministères concernés, MLF, parlementaires, salariés, représentants des parents d’élèves. Mais il est vrai que nous avons identifié, notamment grâce aux conclusions de la Commission sur l’avenir de l’enseignement français à l’étranger, le besoin de renforcer les structures de coordination. On pourrait ainsi envisager, dans le cadre du plan de développement, la création d’un conseil consultatif de l’enseignement français à l’étranger, instance de proposition à la composition assez large, associant partenaires français, mais également étrangers. On pourrait également renforcer la coopération entre les ministères concernés via la création d’un comité interministériel chargé de définir les orientations stratégiques et de réfléchir aux défis multiples que doit relever l’enseignement français à l’étranger : comment répondre à l’augmentation de la demande alors que les budgets restent stables ? Comment, d’une façon générale, faire face à des besoins de financement exponentiels ? Comment maintenir la qualité de l’enseignement et doter les établissements d’équipements performants ?

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Les auditions déjà conduites ont fait apparaître que de grandes inquiétudes pesaient sur la pérennité du financement du réseau. Pourriez-vous nous apporter des précisions sur deux problèmes qui paraissent de ce point de vue essentiels : le poids de l’immobilier et les conséquences de la prise en charge partielle des droits d’écolage ? Il nous a été indiqué que l’extension de la gratuité à tous les niveaux d’enseignement coûterait environ 700 millions d’euros.

Mme Delphine Borione. Le coût d’une telle généralisation est en effet évalué à 700 millions d’euros. La prise en charge, actuellement assurée de la seconde à la terminale, coûte déjà 20 millions d’euros par niveau, soit au total 60 millions par an, ce qui représente un poids significatif sur un budget déjà très contraint. En outre, sachant que la démographie scolaire est pyramidale, les premiers niveaux rassemblant les effectifs les plus nombreux, le coût de la généralisation de la prise en charge s’accroîtrait de façon exponentielle.

M. Jean-Paul Rebaud, sous-directeur de la Diversité linguistique et du français au ministère des Affaires étrangères et européennes. Le coût de l’immobilier est pour l’Agence une bombe à retardement, étant donné l’importance du parc qu’elle doit gérer : au moins 260 implantations, dont certaines sont propriétés de l’État. Où trouver les moyens de rénover le parc existant, mais aussi de financer la construction de nouveaux établissements que suppose l’objectif de développement de notre réseau – je pense notamment aux projets d’implantation dans les grands pays émergents ?

La politique immobilière de notre réseau est très largement financée par les établissements, c’est-à-dire par les familles. Même la rénovation des établissements possédés par l’État, comme ceux de Barcelone ou de Madrid, nécessite la contribution des familles. On évalue le besoin de financement annuel entre 30 et 50 millions d’euros pour faire face aux besoins de rénovation et mener une politique de développement raisonnable.

M. André Schneider, Rapporteur. J’aimerais que les représentants du ministère de l’Éducation nationale nous éclairent sur l’évolution de la part respective des enseignants expatriés, résidents et locaux dans la communauté enseignante. Quel est, monsieur le doyen, le rôle des inspecteurs pédagogiques régionaux, les IPR, dans l’enseignement du français dans le monde ? La maîtrise de la langue française est-elle testée au moment du recrutement du personnel enseignant, quelle que soit la discipline ? En mission au Laos l’an dernier, une traduction simultanée m’a été nécessaire pour comprendre des professeurs de français !

M. François Perret. Il est vrai que les moyens de contrôle et de suivi des personnels enseignants détachés sont insuffisants, en dépit de la mobilisation des corps d’inspection territoriale des académies. En outre, des inspecteurs sont depuis toujours responsables pour le premier degré français à l’étranger, et un petit pôle d’IPR attachés à l’AEFE a été créé il y a quelques années afin de répondre à une demande que nous n’étions pas capables de satisfaire. Quant à l’inspection générale, elle effectue des missions d’audits et évalue les établissements, ou bien elle intervient dans des situations critiques. Mais, si les enseignants expatriés, dont le nombre régresse sensiblement, et les résidents font l’objet d’un suivi régulier, les recrutés locaux constituent une zone grise échappant complètement à l’inspection. Ces insuffisances rendent peut-être nécessaire la mise en place d’un dispositif de labellisation, différent de l’homologation, si l’on veut préserver, voire accroître la place de la langue et de la culture françaises dans le monde.

M. Christian Masset, directeur général de la Mondialisation, du développement et des partenariats au ministère des Affaires étrangères et européennes. Je suis très heureux d’avoir l’occasion de parler devant votre mission sur l’enseignement français à l’étranger, lequel est peut-être l’élément le plus déterminant pour notre influence dans le monde – c’est en tout cas le plus efficace sur le long terme. Il a en outre la particularité d’associer, dans un service public de qualité, l’enseignement de nos compatriotes et celui d’élèves étrangers, cette imbrication restant la clé de sa réussite.

J’en viens à l’« équilibre » entre les différents statuts des enseignants de notre réseau : 1 223 sont des expatriés, 5 420 des résidents et 3 850 des recrutés locaux. La part des enseignants expatriés est appelée à diminuer, sur la demande instante de Bercy. Nous devons pourtant garder à l’esprit que les expatriés répondent à deux types de besoins. Premièrement, ils remplissent au sein des établissements du réseau une fonction d’encadrement et de référence, qui garantit à nos compatriotes et aux étrangers un service d’une qualité comparable à celui dispensé en France. D’ailleurs, tout enseignant expatrié est muni d’une lettre de mission et exécute, en plus de son service d’enseignement, des tâches de conseil pédagogique. Deuxièmement, leur recrutement est nécessaire dans les pays où l’on recrute difficilement des titulaires au tarif des résidents. La réduction du nombre des enseignants expatriés doit donc être menée de façon responsable. Nous ne pourrons pas faire l’économie de la question de la formation et de l’évaluation des enseignants, laquelle sera d’ailleurs prise en compte par le plan d’orientation stratégique intégré dans le contrat d’objectifs et de performance de l’AEFE.

Comme vous le savez, le Président de la République a demandé au ministre des Affaires étrangères et européennes d’élaborer un plan de développement de l’enseignement français à l’étranger, qui sera présenté au cours du présent semestre. Ce plan part du constat que l’enseignement français à l’étranger est la pointe de notre politique d’influence, mais il devra tenir compte du fait que notre réseau, bien que le premier au monde, est désormais concurrencé par les établissements de langue anglaise et le développement d’autres réseaux – je pense notamment au réseau espagnol et au réseau allemand. De plus, les attentes des familles ont beaucoup évolué : autrefois, elles désiraient recevoir à l’étranger l’enseignement français, alors qu’aujourd’hui elles souhaitent davantage d’échanges avec la culture du pays, et attendent de l’enseignement français une valeur ajoutée pour l’avenir de leurs enfants, comme la possibilité de passer un double baccalauréat, le baccalauréat français et le baccalauréat local. Nous avons pu mesurer cette évolution lors du premier Forum mondial des anciens élèves du réseau des établissements d’enseignement français à l’étranger, qui s’est tenu l’an dernier. Alors qu’un vice-président espagnol du Parlement européen nous expliquait que, dans l’Espagne franquiste, il attendait du lycée français qu’il lui apporte « la France à l’état pur », en tant que synonyme de liberté, les plus jeunes, qui se voient comme des citoyens du monde, apprécient le brassage culturel qu’ils y trouvent.

Le plan de développement devra également renforcer la coopération avec les autres partenaires de l’enseignement français à l’étranger, tels que la Mission laïque française ou le Centre national d’enseignement à distance (CNED). Nous devons en outre apporter des réponses innovantes à une demande en constante augmentation, puisque notre réseau scolarise 5 000 élèves supplémentaires par an. Cette croissance nous impose de diversifier notre offre : nous travaillons ainsi, en collaboration avec le MEN, à la mise en place d’un label d’éducation à la française validant les filières bilingues dans les établissements nationaux, qui sont en pleine expansion.

Nous envisageons également dans le cadre de ce plan la création d’un comité interministériel visant à améliorer notre coopération avec la tutelle pédagogique, et d’un haut conseil rassemblant tous les partenaires de l’enseignement français à l’étranger.

M. Jean-Pierre Brard, député. La réduction de la part des enseignants expatriés constitue une politique complètement aberrante pour qui connaît leur rôle moteur dans la diffusion de la langue française. Avec une telle réduction de voilure, vous n’aurez bientôt plus assez d’anciens élèves pour tenir un forum tel que celui que vous venez d’évoquer ! Le résultat, c’est que des élites anciennement francophones, comme au Vietnam, ne parlent plus du tout le français, ce qui est dramatique pour notre pays.

Ne serait-il pas possible de coopérer avec d’autres pays francophones pour défendre la langue française – je pense notamment à nos cousins québécois ?

Par ailleurs, le développement de nouveaux réseaux ne se traduit pas forcément par une intensification de la concurrence. Ces nouveaux acteurs peuvent se révéler nos partenaires, comme les Allemands à Ramallah, où le Centre culturel français est associé au Goethe Institut. Le conseil des ministres franco-allemand ne pourrait-il pas réfléchir au développement volontariste d’un tel partenariat ?

Je voudrais enfin vous faire part d’une initiative très originale que j’avais favorisée en tant que maire de Montreuil et qui me semble susceptible de résoudre le problème rencontré par M. Schneider au Laos : il s’agissait d’implanter au Vietnam un enseignant français chargé de perfectionner les enseignants locaux de français.

M. Christian Masset. Nous avons une politique commune avec le Québec, comme avec les autres pays européens de langue française, non pas en matière d’enseignement du français à l’étranger, mais de promotion de la langue française à l’étranger, notamment via l’Organisation internationale de la francophonie (OIF), ou TV5 Monde.

J’approuve tout à fait ce que vous avez dit de la coopération franco-allemande. Le dernier sommet franco-allemand a décidé de créer un fonds dédié à la politique scolaire à l’étranger. Quant à la coopération universitaire, vous savez combien elle est développée.

Je veux enfin rappeler que le MAEE conduit un programme de soutien à nos enseignants de français-langue étrangère.

Il faut observer que le recul du français dans certaines régions du monde peut être le fruit d’une politique délibérée des États intéressés : c’est le cas au Laos. Il peut arriver aussi que l’enseignement du français progresse : c’est le cas notamment en Europe du Nord, où la connaissance du français est considérée comme un avantage pour faire des affaires.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. On sait que c’est la direction générale de la Mondialisation qui exerce dorénavant la tutelle sur l’AEFE, et non plus la direction générale de la Coopération internationale et du développement (DGCID). Ce changement de tutelle s’est-il traduit par un mode de fonctionnement et un esprit différents ?

En ce qui concerne les enseignants expatriés, ne faudrait-il pas réfléchir à leurs missions plutôt que de raisonner en termes de nombre ?

Par ailleurs, est-il vrai que le ministère de l’Éducation nationale envoie des enseignants à l’étranger en dehors du réseau de l’enseignement français à l’étranger ?

Enfin, peut-on connaître le moment précis où le ministère des Affaires étrangères lancera le plan de développement que vous venez d’évoquer ?

M. Christian Masset. Sans vouloir empiéter sur la décision du ministre, je pense que ce plan sera lancé en avril ou en mai.

Le changement de tutelle de l’Agence traduit le fait que le système d’enseignement français à l’étranger est arrivé à un tournant, qui exige d’augmenter la capacité de la tutelle. Outre que nous lui consacrons plus de personnels, nous préparons, avec l’ensemble des acteurs, des documents d’orientation, tels que le plan d’orientation stratégique et le contrat d’objectifs et de performance de l’AEFE. Nous préparons également une cartographie du réseau et de ses perspectives d’évolution, ce qui n’avait jamais été fait.

Nous devons enfin nous assurer que les moyens financiers nécessaires au développement du réseau seront au rendez-vous de la programmation budgétaire triennale.

M. François Perret. S’agissant des enseignants expatriés, la mission d’audit que nous avons conduite au Maroc nous a appris qu’il était en effet essentiel de mieux définir leurs missions. L’enseignement de l’anglais dans un collège marocain ne justifie pas l’envoi d’un expatrié. Mais il faut conserver un substrat d’enseignants expatriés partiellement déchargés de leur fonction d’enseignement pour exercer des fonctions de conseil pédagogique et d’encadrement, notamment en direction des recrutés locaux, et remédier ainsi à la faiblesse du contrôle par les corps d’inspection.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Des responsables de l’AEFE m’ont dit craindre que la réduction du nombre des enseignants expatriés n’atteigne un seuil critique, au-delà duquel la qualité même de l’enseignement serait remise en cause.

M. François Perret. Laissons de côté les pays où l’on est obligé d’envoyer des expatriés, car personne ne veut y aller autrement. Pour les autres, il faudra bien que l’AEFE détermine un substrat indispensable d’enseignants expatriés, en deçà duquel la question de la qualité se posera, mais il faut qu’elle le fasse à partir d’une définition de leur mission.

M. Jean-Michel Blanquer. Le programme de mobilité internationale Jules Verne, auquel Monsieur le député Mancel fait allusion, repose essentiellement sur les moyens propres des académies. Il s’agit d’offrir à des enseignants titulaires – 120 cette année – la possibilité d’une immersion éducative et culturelle dans des établissements étrangers. Votre remarque nous incite à développer un partenariat avec l’Agence. Il serait important en particulier que nous puissions travailler ensemble à la réalisation de l’objectif de jumeler chaque établissement français avec un établissement étranger.

M. Christian Masset. Le programme Jules Verne pourra être très utile dans la perspective d’une labellisation de classes bilingues.

Par ailleurs, le changement de tutelle de l’AEFE s’est traduit par le souci de conforter le lien de l’Agence avec les autres éléments de notre politique d’influence, notamment l’enseignement supérieur français. Il s’agit de permettre aux élites étrangères d’accéder à nos établissements d’enseignement supérieur, notamment par la mise en place de cellules d’orientation au sein des lycées.

Je voudrais enfin vous faire observer que la question des enseignants expatriés, à laquelle je suis également très sensible, n’est pas séparable de celle des moyens. On ne peut pas négliger non plus la bombe à retardement que constitue le coût de l’immobilier. Pour toutes ces raisons, nous comptons beaucoup sur votre aide dans cette période de programmation budgétaire.

M. David Habib, Président. Madame, messieurs, nous vous remercions.

Audition du 4 mars 2010

A 12 heures 30 : Mme Monique Cerisier-ben Guiga, sénatrice, M. John Mac Coll, président de la commission des Affaires culturelles, de l’enseignement et de l’audiovisuel de l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE), M. Marc Villard, président de la commission des Finances de l’AFE, et M. Olivier Cadic, membre de l’AFE et du conseil d’administration de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE)

Présidence de M. Jean-François Mancel, Rapporteur

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Je vous remercie, Madame, Messieurs, d’avoir répondu à l’invitation de la MEC. Je vous propose de vous présenter et de nous faire part brièvement de votre point de vue quant à notre politique d’enseignement français à l’étranger.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga, sénatrice. Je suis sénatrice représentant les Français établis hors de France depuis 1992.

Le déséquilibre budgétaire de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger est dû aux charges croissantes que celle-ci doit assumer sans pour autant disposer des moyens correspondants : charge immobilière, non compensée ; part patronale des cotisations sociales des enseignants titulaires, partiellement compensées pour la première année seulement, mais qui ne le seront plus ; prise en charge de la scolarité, générant un coût croissant des bourses scolaires sur critères sociaux et un coût croissant de la prise en charge, la PEC, communément appelée mesure de gratuité.

À la rentrée 2009, on comptait 17 856 boursiers pour un coût moyen de 3 151 euros, et 8 690 prises en charge pour un coût moyen de 4 207 euros. La situation des établissements est de plus en plus difficile.

Depuis trois ans, le coût de la scolarité croît de 10 % par an, rendant la situation insupportable pour les parents non bénéficiaires de la PEC.

Bien qu’elle absorbe 82 % du programme 185 Rayonnement culturel et scientifique de la mission Action extérieure de l’État, l’AEFE est actuellement prise à la gorge.

M. John Mac Coll, président de la commission des Affaires culturelles, de l’enseignement et de l’audiovisuel de l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE). Je suis conseiller élu à l’Assemblée des Français de l’étranger, représentant l’Australie et l’Océanie.

Le budget pour l’enseignement français à l’étranger s’élève à 1 milliard d’euros et est financé à hauteur de 60 % ou 65 % par les familles. Il faut donc saluer l’engagement du Président de la République actuel d’aider les familles car la gratuité – idée initialement lancée par François Mitterrand – est une mesure généreuse.

Cependant, il faut être lucide : le financement de l’enseignement français à l’étranger ne peut être envisagé uniquement sous l’angle de l’aide apportée aux familles, car des contraintes budgétaires sévères pèsent sur l’opérateur central, l’AEFE. Il lui est en effet demandé de faire plus en assumant le financement des cotisations des pensions civiles et des titulaires, non compensées à 100 %, mais aussi des responsabilités immobilières. Rappelons que les effectifs du réseau augmentent de 5 % par an. Ainsi, en 2008, on a compté 4 000 élèves français de plus.

Sur les 80 000 élèves français, 20 000 sont concernés par le budget des bourses et celui de la prise en charge. Autrement dit, dans le contexte du moratoire, pour deux familles aidées, quatre devront payer des frais de scolarité en forte augmentation.

Lorsque j’ai créé le lycée français à Sydney, j’ai proposé aux entreprises françaises de payer des frais de scolarité beaucoup plus élevés. Nous avons donc des tarifs différenciés pour les entreprises. Or, si l’État paye ces frais de scolarité à la place des entreprises, il s’ensuit un effet pervers : les établissements perdent non seulement le financement minimum, mais aussi la prime que nous payent les entreprises pour agrandir le lycée ou le rénover. Cette contribution subit donc une dérive au fil du temps.

Certes, et le Président de la République l’a dit, ce n’est pas aux entreprises d’assumer le financement – il faut l’admettre : la PEC aide les PME –, mais quelle autre possibilité avons-nous ?

Le budget des bourses a été doublé par M. Juppé lorsqu’il était ministre des Affaires étrangères. Quant à la gratuité, elle devrait être assurée pour tout le monde, sinon le système serait inéquitable.

C’est pourquoi je propose, à la place des bourses et de la prise en charge, un budget d’aide à la scolarité, avec un plafonnement pour assurer l’équité et aider le maximum de familles françaises.

M. Marc Villard, président de la commission des Finances de l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE). Je suis élu depuis 2000 à l’Assemblée des Français de l’étranger sur la circonscription Asie du Sud-Est.

Le réseau est fondamental pour les expatriés, la présence économique de la France et son rayonnement culturel. Nos PME, PMI et grands groupes ont besoin, pour les enfants de leurs collaborateurs, de structures d’accueil dans les pays où ils s’installent.

En raison de son budget déséquilibré par ses nouvelles charges, l’AEFE a de plus en plus de difficulté à remplir son double rôle : offrir un système scolaire français aux expatriés à l’étranger et promouvoir un rayonnement culturel auprès des ressortissants de nos pays d’accueil.

Ces difficultés financières entraînent une hausse constante des frais de scolarité, même s’il y a une pondération pour certains parents par la PEC et, pour d’autres, par les bourses.

Par ailleurs, compte tenu du montant élevé de leur participation au fonctionnement des établissements en gestion directe, les parents d’élèves et les associations de parents d’élèves souhaiteraient participer davantage à leur gestion.

Dans de nombreux pays, les problèmes rencontrés par les chefs d’établissement sont plus en plus aigus et techniques – surtout en cas d’aménagement des établissements scolaires –, et il devient difficile d’avoir des personnels sur place qui soient capables d’assumer à la fois leur mission pédagogique et une mission de gestion avec les autorités du pays d’accueil.

Enfin, dans beaucoup de pays, le contrat « expatrié grand groupe avec maison, voiture, chauffeur et cuisinière » n’est plus la règle, mais l’exception. De plus en plus de gens ont des petits moyens, notamment parmi les PME-PMI et les entrepreneurs individuels. Il faut tenir compte de cette profonde mutation socio-économique pour l’avenir du réseau de l’AEFE.

M. Olivier Cadic, membre de l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE) et du conseil d’administration de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE). Je suis conseiller élu à l’Assemblée des Français de l’étranger pour le Royaume-Uni, représentant de cette assemblée au conseil d’administration de l’AEFE.

La situation de Londres est emblématique de l’avenir du réseau.

Nous sommes confrontés à une injonction paradoxale lorsqu’il nous est demandé d’assumer la continuité du service public et le rayonnement culturel.

La mission de continuité du service public n’est plus assurée. Cette année encore, 263 enfants de France se sont vu refuser une place à Londres. La notion même de service public est mise à mal. Messieurs, l’argent affecté à l’enseignement français à l’étranger concerne seulement 30 % des enfants français ! Que faisons-nous pour les 70 % restants ? Pas grand-chose, mis à part le programme Français langue maternelle ou FLAM !

Le résultat, il ne faut pas se le cacher, est une école pour les riches ! À Londres, 55 % des résidents français sont des employés, mais le lycée Charles-de-Gaulle accueille seulement 3 % d’enfants d’employés. Toutes les statistiques figurent dans le plan école dont je vous laisserai une copie.

Je tiens à souligner que la dérive – 75 % d’augmentation des frais de scolarité au cours des cinq dernières années – avait commencé avant la prise en charge.

Telles sont les réalités que j’ai constatées sur le terrain. Je vous ferai part de mes propositions dans un deuxième temps.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Christian Masset, directeur général de la Mondialisation, du développement et des partenariats au ministère des Affaires étrangères et européennes, a évoqué le projet de développement de l’enseignement français, préconisé par le Président de la République dans sa lettre de mission au ministre. Or, selon une autre personne auditionnée, le budget est stable.

Il y a donc contradiction – une « injonction paradoxale », pour reprendre votre expression – entre la volonté affichée du Président de la République et les moyens mis en œuvre, car non seulement le budget stable n’était pas suffisant dès le départ, mais l’AEFE a dû faire face à des charges supplémentaires.

Les difficultés structurelles de l’Agence et des établissements concernent le transfert de patrimoine, l’entretien de l’immobilier, ainsi que la prise en charge partielle des cotisations patronales pour les personnels titulaires, qui va disparaître, selon Mme la sénatrice.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Pour 2009, la somme globale octroyée à l’AEFE a été inférieure au coût des cotisations et ne devrait pas être modifiée, comme cela a été annoncé. Or, comme le coût des cotisations augmentera, le déficit sera plus en plus important.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Il y a une injustice, car les choses sont différentes pour les autres établissements publics en France.

Autre difficulté : la baisse du nombre des expatriés entraîne la prise en charge des salaires des recrutés locaux.

Enfin, la PEC s’ajoute à la hausse des charges nouvelles. Certes, elle est une démarche généreuse, et les PME ont besoin d’être aidées, mais le résultat – ou l’« effet pervers », pour reprendre l’expression de M. Mac Coll – est une explosion des frais d’écolage, qui seront de moins en moins supportables pour les familles.

M. John Mac Coll. Surtout pour les familles non aidées !

M. Hervé Féron, Rapporteur. Faut-il alors revenir sur notre ambition de développer l’enseignement du français à l’étranger ou s’interroger urgemment sur les moyens mis à disposition ?

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. S’agissant du remboursement des cotisations, la somme prévue au budget est de 120 millions pour 2009-2010-2011. Or le coût s’est élevé à 126 millions en 2009, il sera de 143 millions en 2010 et de 153 millions en 2011.

Monsieur Cadic, les problèmes sont différents selon les pays. Les parents à Singapour ou à Sydney n’ont pas les mêmes difficultés que ceux de Londres, située à une heure de Paris. La solution de réserver des places au lycée français peut paraître excessive, d’autant que l’État paie très cher un institut français du Royaume-Uni, chargé lui aussi du rayonnement culturel et de l’enseignement du français.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Il faut distinguer l’enseignement français à l’étranger de l’enseignement du français à l’étranger, c’est-à-dire établissements scolaires et instituts culturels.

Dans les établissements scolaires, nous avons besoin d’une forte proportion d’élèves étrangers, qui constituent actuellement 55 % des effectifs environ. La proportion a baissé car nous avons perdu, à la dernière rentrée, 950 étrangers tiers – étrangers dont la nationalité n’est pas celle du pays où est implantée l’école.

La diplomatie culturelle de la France a tout à gagner à avoir un réseau d’écoles avec une majorité d’élèves étrangers, car cela nous permet d’avoir des cohortes stables et très motivées, une base démographique et économique très importante – les élèves étrangers payant souvent plus cher que les élèves français –, une respiration culturelle extraordinaire. Cela résout aussi le problème de la double injonction dont a parlé Olivier Cadic. L’enseignement français dispensé par nos écoles est enrichi par le brassage culturel, la plupart assurant un enseignement bilingue, voire trilingue, et l’accès à deux cultures.

Nous pourrions ouvrir dans les pays riches autant d’écoles françaises que nous le voudrions ! Aux États-Unis, une ville possédant une université et un aéroport et désireuse de se donner un caractère international veut son école française.

Enfin, les 30 % d’enfants français scolarisés dans le réseau de l’AEFE coûtent beaucoup moins cher que ceux scolarisés en France, qui ont coûté chacun en moyenne 3 409 euros en 2006, comme l’a montré mon rapport budgétaire pour la même année.

M. John Mac Coll. Soyons pragmatiques : nous recherchons des sources de financement.

À Sydney, nous avons obtenu l’accréditation locale immédiatement : nos lycées scolarisent des enfants de détachés, mais aussi des enfants résidents. Nos amis Australiens nous ont proposé de scolariser leurs enfants résidents et de nous donner une subvention. Ainsi, aujourd’hui, les autorités australiennes nous apportent plus de 1 million de dollars pour les 650 élèves du lycée de Sydney. Scolariser des enfants français n’est donc pas simplement une charge : c’est aussi un investissement.

Il faut faire attention à la discrimination entre enfants étrangers et enfants français, notamment au niveau européen. Payer les frais de scolarité pour les Français dans une école franco-espagnole ou franco-allemande risque de poser un problème de discrimination eu égard au droit communautaire. Le risque n’est d’ailleurs pas exclu en Australie.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Cette situation existe dans plusieurs pays européens.

M. Marc Villard. S’agissant de la présence des enfants étrangers dans nos établissements, la problématique des pays européens, de l’Australie ou du Japon, n’est pas celle des pays émergents.

Dans les pays émergents, en particulier ceux où les communautés françaises sont peu nombreuses, les élèves étrangers sont une variable d’ajustement économique permettant de rentabiliser les établissements : ajouter cinq étrangers dans une classe de quinze Français rembourse leurs frais fixes.

M. John Mac Coll. Dans le cadre d’un plan d’aide aux écoles, l’État australien vient d’octroyer au lycée franco-australien de Sydney une subvention exceptionnelle de 2 millions de dollars pour l’immobilier.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. On voit la diversité des situations.

M. Olivier Cadic. Effectivement, les problèmes ne sont pas les mêmes à Londres et à Singapour. Mais alors, pourquoi vouloir apporter la même réponse partout ? La même politique peut être très bonne à Rio de Janeiro ou à New Delhi, et ne pas fonctionner ailleurs, notamment à Londres.

Voilà pourquoi, dès le mois de juillet 2007, j’avais écrit au Président de la République pour lui proposer de régler le problème pays par pays. Et c’était la volonté exprimée à l’Assemblée des Français de l’étranger avec le plan Écoles : la réunion autour de l’ambassadeur des politiques, des parents d’élèves et des enseignants a permis de fixer les objectifs pour Londres. Objectif 1 : créer 500 nouvelles places par an dans l’enseignement français au Royaume-Uni. Objectif 2 : développer l’enseignement bilingue français-anglais dans ce pays, grâce à la mobilisation du corps diplomatique auprès des autorités locales. Le Royaume-Uni compte cinquante écoles bilingues : elles sont la solution car on ne pourra pas créer des écoles françaises partout. Je vous suggère une piste : servez-vous des visites du Président de la République, car impliquer le réseau éducatif avec un vrai projet de coopération permet de faire avancer les choses.

Par ailleurs, si l’on veut parler de l’avenir, il faut impliquer les nouvelles générations, ne serait-ce que pour intégrer le concept de nouvelles technologies. Or parmi les personnes qui se sont réunies pour l’avenir de l’enseignement français à l’étranger, combien avaient de moins de cinquante ans ?

Il convient également de développer l’enseignement à distance. Mais quels moyens reçoit le CNED, Centre national d’enseignement à distance, outil essentiel à tous ceux désirant apprendre le français ?

Les moyens doivent donc prioritairement être affectés au bilingue et à l’enseignement à distance.

Enfin, il est un peu facile de faire payer davantage les parents d’élèves en prétextant l’insuffisance de subventions : il faut revoir sérieusement les coûts, car les budgets ne sont pas d’une grande clarté. La situation manque de transparence !

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. À propos du manque de clarté, je ferai observer que les 6 % de participation des États étrangers au financement du réseau ne figurent plus dans le dernier budget. Ce n’est pas normal !

S’agissant de la place des élèves étrangers, la France est un tout petit pays et a besoin d’écoles où existe un brassage culturel. Les parents étrangers recherchent d’ailleurs une école laïque et multiethnique, car ils veulent pour leurs enfants non seulement l’instruction française, mais aussi l’éducation française, la découverte de l’autre – je pense au lycée français de Manhattan.

Le programme FLAM se développe énormément dans les pays les plus riches, particulièrement à New York. D’ailleurs, les écoles publiques américaines où sont créés des groupes FLAM ouvrent une section bilingue l’année suivante. C’est donc du « tout gagnant » pour la France.

M. Olivier Cadic. C’est l’objectif 3 du plan Écoles de Londres : développer les « écoles FLAM », avec l’obligation pour ces dernières de se rapprocher d’écoles britanniques afin de contribuer à l’atteinte de l’objectif 2 : le bilingue.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. L’enfant franco-suédois vivant en Suède ne veut pas que sa mère lui parle en français devant ses camarades par crainte du ridicule. Pour qu’il continue à communiquer avec ses parents français, une seule solution : soit il va au lycée français où il ne sera pas le seul à parler français, soit il participe à un groupe FLAM.

Un mois après l’ouverture du premier groupe FLAM à Brooklyn, des parents m’ont dit, avec émotion, que leurs enfants acceptaient de recommencer à leur parler en français !

Je souligne toutefois qu’en Afrique francophone, la situation est totalement différente.

M. John Mac Coll. À Sydney, nous avions commencé avec le lycée français ; à Melbourne, avec un programme FLAM. Ce dernier s’est développé et, aujourd’hui, nous avons à Melbourne une école française hébergée par une école australienne avec 200 élèves français.

Si l’AEFE fait un travail remarquable, n’oublions pas la Mission laïque française, non plus que le CNED, merveilleux outil pas assez utilisé ! Entre tous ces opérateurs, une flexibilité est possible.

Exemple : l’ambassadeur demande de travailler sur une école française à Perth, en Australie, car le groupe Total revient en force. EDF et GDF investissent des centaines de millions de dollars. Pour les enfants de détachés, on utilisera d’abord la Mission laïque française, car ce sera une école financée par les groupes français. Puis on accueillera des résidents francophones et l’on pourra avoir accès à d’autres subventions.

Tous ces enfants de détachés auront la chance d’apprendre l’anglais avec de petits camarades australiens ou franco-australiens et repartiront avec une certaine connaissance de l’anglais et du pays.

Voilà pourquoi l’Australie encourage ce genre d’école.

AEFE, Mission laïque française, CNED, programme FLAM doivent donc être envisagés en fonction des besoins locaux de chaque pays.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Pendant longtemps, l’enseignement du français à l’étranger s’est fait dans des établissements propriétés de l’État. Pour un développement avec des moyens relativement limités, sans doute faudra-t-il à l’avenir régler le problème de l’équilibre entre les établissements en gestion directe et les établissements conventionnés.

M. John Mac Coll. Pour les nouveaux projets, les établissements conventionnés sont plus intéressants car les entreprises sont directement concernées.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. En ce début du XXI^e siècle, l’action culturelle extérieure est fondamentale pour notre pays, mais il n’y a pas de pilote dans l’avion. Ce devrait être à un secrétaire d’État auprès du ministre des Affaires étrangères d’assurer le contrôle des instituts et des centres culturels, de l’enseignement du français à l’étranger, de l’enseignement français à l’étranger, et de l’audiovisuel extérieur – une des meilleures formations en langue française actuellement est fournie par TV5 Monde. Nous pourrions également développer un partenariat avec le CNED, qui apporterait son expertise.

M. André Schneider, Rapporteur. Selon moi, il est difficile d’avoir un seul pilote, pour le réseau.

À Berlin la semaine dernière, je me suis adressé en allemand au chauffeur venu chercher ma délégation à l’aéroport, et il m’a répondu : « Monsieur, parlez-moi votre belle langue française : je la comprends ! ». Petit Alsacien, j’avais des complexes car on se moquait de moi quand je parlais français.

J’aurais souhaité vous entendre sur la gestion, la qualification et la formation professionnelle des personnels, premiers vecteurs de l’enseignement français et du français dans le monde.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Accepter de parler français est une question d’âge : un jeune enfant a horreur d’être différent des autres.

Il ne nous reste plus que 600 professeurs dotés du statut d’expatrié. Nous sommes largement au-dessous des besoins. Nous n’avons pas non plus beaucoup d’enseignants résidents. Or, si vous voulez avoir des enseignants français à Bangui, à Brazzaville ou à Haïti, il faut un minimum d’expatriés et payer un peu plus cher les professeurs résidents.

Les professeurs résidents et recrutés locaux étant de plus en plus nombreux, il faut faire un gros effort sur leur formation initiale et continue. Faute de quoi, les parents subissent la double peine : ils paient de plus en plus cher, et la qualité de l’enseignement leur est de moins en moins garantie.

M. Marc Villard. Il faut prévoir un statut pour les recrutés locaux, leur garantir un contrat solide assorti d’une protection sociale. Sinon, nous n’aurons pas d’enseignants de qualité.

M. John Mac Coll. La moitié des titulaires expatriés est constituée de personnels administratifs.

Le réseau étant en plein développement, nous sommes au-dessous des besoins, surtout en matière de formation.

M. Olivier Cadic. Selon moi, il faudrait limiter le temps d’expatriation des professeurs. En effet, a-t-on toujours une bonne connaissance de la France si l’on a été expatrié trop longtemps ?

Les enseignants, de plus en plus sédentaires, risquent de ne pas mettre en œuvre les textes officiels. Connaissent-ils le socle commun ? Actuellement, il y a peu de formation.

Les chefs d’établissement sont, comme ici, noyés dans l’administratif.

Un objectif pourrait être assigné à l’AEFE : inspecter les enseignants au moins une fois tous les trois ans pour évaluer leurs connaissances des programmes. Cela éviterait, lorsqu’ils viennent noter le baccalauréat en France par exemple, un certain décalage.

M. André Schneider, Rapporteur. Les statistiques le prouvent : les résultats au baccalauréat des établissements français à l’étranger sont souvent meilleurs que ceux de l’Hexagone.

Le cœur du problème est effectivement l’évaluation des compétences. Il faudrait organiser un turnover « naturel » des personnels, sauf en cas d’aptitudes particulières. Cela ne pourrait concerner que le personnel expatrié, et non le personnel local.

Quant au personnel local, la France peut lui offrir une perspective de carrière, à condition de le former car nous sommes attachés à la qualité de l’enseignement dispensé à nos enfants.

Former du personnel local, c’est aussi assurer le rayonnement de la France !

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Merci beaucoup, Madame, Messieurs, pour ces exposés très intéressants.

Audition du 11 mars 2010

A 9 heures 30 : M. Jean-Claude Jacq, secrétaire général de la Fondation Alliance française

Présidence de M. Jean-François Mancel, Rapporteur

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Je remercie M. Jean-Claude Jacq, secrétaire général de la Fondation Alliance française, d’avoir répondu à notre invitation. L’objectif de cette Mission d’évaluation et de contrôle consacrée à l’enseignement français à l’étranger étant comme toujours de dégager des propositions consensuelles, majorité et opposition y sont représentées, de même que les différentes commissions concernées, par l’entremise de trois rapporteurs : M. Hervé Féron pour la commission des Affaires culturelles et de l’éducation ; M. André Schneider pour la commission des Affaires étrangères et moi-même pour la commission des Finances. La Cour des comptes participera également à cette audition, en la personne d’un de nos anciens collègues, M. René André, conseiller maître en service extraordinaire, et de M. Philippe Geoffroy, conseiller référendaire qui a participé au contrôle de l’Alliance française en 2009.

Monsieur le secrétaire général, pouvez-vous, avant de répondre à nos questions, présenter votre Fondation et nous situer le rôle des Alliances françaises dans le dispositif de l’enseignement français à l’étranger ?

M. Jean-Claude Jacq. L’Alliance française a connu en janvier 2008 un tournant historique lorsque la maison mère est devenue une fondation, chargée d’animer et de coordonner le réseau international en poursuivant ainsi une mission assumée depuis 1883, tandis que l’école du boulevard Raspail, restée association de la loi de 1901, continuait d’accueillir les étudiants étrangers.

La Fondation s’attache à rechercher des capitaux afin de mieux soutenir l’action des Alliances françaises réparties sur le globe. Elle a connu un bon départ, en parvenant à collecter, en 2007-2008, 5,5 millions d’euros, ce qui n’était pas chose facile auprès d’entreprises privées qui considèrent en général la défense du français à l’étranger comme l’affaire de l’État. Élargir ce capital est plus ardu depuis que la crise a éclaté ; nous nous efforçons de rechercher des partenariats sur des projets spécifiques et nous nous tournons à cet effet vers des mécènes ou des donateurs animés par la passion de la langue et de la culture françaises.

Alors que l’Alliance française à Paris se bornait depuis un siècle à fournir conseils et expertise aux membres de notre réseau, la Fondation est donc à même, désormais, de leur apporter une aide financière directe. Il s’agit certes de sommes modestes, mais elles ont un impact important et permettent à des projets de développement d’aboutir – une cinquantaine en 2008, autant en 2009.

Nous avons ainsi le sentiment euphorisant de pouvoir davantage soutenir un réseau qui fait face à une demande croissante de français, la progression annuelle du nombre d’étudiants étant comprise entre 3 et 4 %. Traditionnellement ancré dans les Amériques, où il a un quasi-monopole et où il fonctionne de manière remarquable, ce réseau connaît depuis huit ans un développement important à l’Est, notamment en Chine et en Russie où respectivement 15 et 11 établissements ont ouvert leurs portes et parviennent à s’autofinancer dans une large mesure. Ce rééquilibrage géographique s’est fait à la demande du ministère des Affaires étrangères, qui a préféré là l’implantation d’Alliances à celle de centres culturels.

Sur le continent africain, le réseau de l’enseignement français se partage en revanche entre Alliances et centres culturels. Les états généraux des Alliances françaises d’Afrique que nous avons organisés pour la première fois en 2009, à Nairobi – en terre anglophone –, ont rassemblé les représentants de 33 pays. Ceux-ci ont ainsi pu confronter leurs pratiques très diverses et échanger sur la base d’intérêts et d’une passion qui leur sont communs.

Nous accorderons cette année une attention particulière à la situation, plus difficile, des Alliances françaises européennes. Elles sont les seules à ne pas connaître une progression marquée de leurs effectifs d’étudiants, ce qui reflète le recul très préoccupant du français dans les organisations de l’Union et dans les échanges commerciaux intra-européens. Or si le français perd la place éminente qui était la sienne en Europe, il deviendra difficile de soutenir son développement sur les autres continents. Nous allons donc réunir ces Alliances à Bruxelles afin d’étudier les actions à entreprendre dans un tel contexte.

Compte tenu d’une vive concurrence, il paraît important que les Alliances se professionnalisent. Le ministère des Affaires étrangères nous apporte une aide importante depuis cinq ans en finançant des actions de formation et, fin 2009, il nous a même accordé un supplément de crédits de 600 000 euros. Cela étant, hormis peut-être en Chine et en Russie où il est concevable d’ouvrir encore quelques Alliances, la Fondation s’emploie, plutôt que de l’étendre, à consolider le réseau dont elle a la charge. Nous cherchons à mobiliser le millier d’Alliances qui actuellement se répartissent en trois tiers à peu près égaux : celles qui bénéficient d’une convention avec le ministère et sont comparables en taille avec les centres culturels ; celles qui dispensent un enseignement dans des villes relativement modestes ; enfin, celles qui s’apparentent à de simples clubs de gens amoureux de la culture française, et qui ne dispensent aucun cours. Ces « clubs » seront incités à offrir des cours de langue, les établissements de taille moyenne à passer des conventions avec le ministère des Affaires étrangères, les grandes Alliances à améliorer encore leur efficacité.

Ces projets, le dynamisme du réseau, le nouvel éclat donné par le terme même de « fondation » nous apportent beaucoup d’énergie et nous incitent à l’optimisme. Reste la question de la réforme. Le président de la Fondation et moi-même rencontrerons prochainement le ministre des Affaires étrangères pour discuter de l’articulation entre centres culturels, Alliances françaises et agence culturelle en gestation.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Nous vous remercions pour ces propos introductifs, empreints d’un rare optimisme !

M. André Schneider, Rapporteur. Quelle part de vos activités les Alliances françaises de France représentent-elles ?

M. Jean-Claude Jacq. L’Alliance française Paris-Île-de-France, avec un peu plus de 10 000 étudiants, est la deuxième Alliance au monde – derrière celle de Lima ! Comme d’autres Alliances françaises de France – Toulouse, Lyon, Marseille, Nice, Rouen, Strasbourg, Dijon, Montpellier, Bordeaux –, elle accueille des étudiants étrangers, mais aussi, pour une période de quelques mois, des personnes désireuses d’acquérir un bagage culturel français, avec un apprentissage intensif de la langue le matin et une découverte de Paris et de la vie française l’après-midi. Toutes ces Alliances se portent bien et fonctionnent comme celles de l’étranger.

Pour qu’on ne se méprenne pas sur son importance, je précise que la Fondation Alliance française, elle, n’emploie que douze personnes – accueil et archives compris. Cette équipe, très restreinte si on la compare à celles qui animent le Goethe Institut ou le British Council, ne gère pas de personnel, il est vrai, mais elle s’efforce de fournir des conseils en matière budgétaire, administrative, juridique, culturelle ou pédagogique aux Alliances françaises et de coordonner le réseau mondial.

Comme je l’ai expliqué, nous avons disjoint il y a deux ans les missions du siège parisien et nous nous en félicitons. La gestion de cette PME qu’était l’Alliance française de Paris – 200 salariés, 5 syndicats – avait fini par absorber le président et le secrétaire général, au détriment du réseau international.

M. André Schneider, Rapporteur. De quel ordre de grandeur est la participation financière des étudiants ?

M. Jean-Claude Jacq. Nous appliquons des tarifs comparables à ceux pratiqués par la Sorbonne ou l’Institut catholique de Paris, dont peuvent s’acquitter des étudiants étrangers qui ont les moyens de venir et de séjourner dans notre capitale. Notre souci n’est évidemment pas de faire des bénéfices, mais de nous autofinancer, sachant que nos professeurs ne sont pas mis à disposition par l’Éducation nationale mais rémunérés par nous et que nous avons d’autre part à financer l’entretien de nos bâtiments.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Les personnes que nous avons auditionnées ont toutes évoqué la nécessité de rechercher une cohérence globale dans l’action des divers opérateurs. Vous avez expliqué que les Alliances françaises offraient des prestations de qualité diverse, de l’établissement culturel aux « clubs » plus modestes. Avez-vous l’intention de rendre ce réseau plus homogène ? Quels sont les critères qui vous permettent d’évaluer les Alliances ? L’évolution de la fréquentation est-elle un indice ? Enfin, comment opérez-vous les choix lorsque les levées de fonds ne s’avèrent pas conformes aux objectifs que vous vous êtes fixés ?

M. Jean-Claude Jacq. Nous pouvons nous prévaloir, je crois, d’une certaine excellence quelle que soit la taille des établissements. Celle-ci, en revanche, dépend des ressources locales et l’Alliance française d’Oulan Bator, par exemple, ne saurait bien sûr rivaliser avec celle de New York en termes d’installations et d’activités. Notre réseau regroupe 910 Alliances françaises, soit autant que le Goethe Institut, le British Council, la Sociétà Dante Alighieri et les Instituts français réunis : à côté de nos grandes Alliances, nos prédécesseurs ont volontiers « allumé des petites lumières au fond de la pampa », créant ainsi des relais très nombreux qu’apprécient les ambassadeurs… Cette politique se défendait mais, aujourd’hui, le monde ayant évolué, tout en nous appuyant sur ce maillage exceptionnel, nous devons rechercher un peu plus d’homogénéité, sachant que nous ne pourrons jamais proposer les mêmes offres à Paris et à Tucumán ou Bangui.

Une fois n’est pas coutume, je veux rendre hommage à la Cour des comptes. Son rapport, dense et complet, nous est très utile s’agissant des besoins d’évaluation, de nos rapports avec le ministère des Affaires étrangères, ou encore de la façon dont l’activité de chaque Alliance doit s’articuler avec l’action de l’ambassade. Ses conclusions poussent dans le sens où nous voulions aller sans toujours oser le dire : celui d’une professionnalisation accrue des établissements et d’une clarification du réseau dans sa relation avec les pouvoirs diplomatiques.

Entre une gestion « de marque » – qui imposerait une labellisation soumise à des procédures de contrôle très strictes – et une attitude plus laxiste – qui laisserait le réseau s’étendre de façon spontanée –, nous devons trouver un point d’équilibre. L’enseignement de la langue et de la culture françaises n’est pas un produit répondant à des critères de productivité ou de qualité ; il est le fruit d’un élan international, porté par des bénévoles courageux, que nous nous devons de soutenir.

En tout état de cause, la Fondation n’est pas en mesure d’employer suffisamment de cadres pour procéder à une évaluation sérieuse d’un réseau mondial très dense. Mais nous sommes épaulés par l’inspection générale du ministère des Affaires étrangères, qui inclut dans l’évaluation des postes celle des Alliances locales, et par nos quelque quarante délégués généraux, chargés dans chaque pays de suivre l’activité des Alliances, de former et d’aider les personnels, et qui nous remettent des rapports annuels. En outre, dans la suite du rapport de la Cour des comptes, nous avons conçu avec le ministère des Affaires étrangères une « démarche qualité ». La gestion des Alliances, leur gouvernance, leur offre de cours sont évaluées selon des critères distribués en trois catégories : recommandé, très recommandé, obligatoire. Avec l’aide du Centre international d’études pédagogiques de Sèvres, nous accompagnerons chaque année une quinzaine d’établissements dans leur auto-évaluation. Les Alliances, quelle que soit leur taille, devront satisfaire aux critères obligatoires et s’efforcer, en fonction de leurs moyens et de leur importance, de tendre vers les autres objectifs. Cette démarche souple, qui encourage les établissements à progresser plutôt qu’elle ne les sanctionne, nous paraît concilier l’exigence de qualité et l’esprit du bénévolat.

Du point de vue financier, il est certain que nous avons dû revoir à la baisse nos ambitions, la levée de fonds n’ayant permis jusqu’ici de réunir que 5,5 millions d’euros au lieu des 22 millions escomptés. Nous sommes cependant sur une pente ascensionnelle. Le produit de ces 5,5 millions d’euros nous a permis de multiplier par deux les aides ponctuelles aux Alliances de l’étranger entre 2008 et 2009. Nous y consacrons aujourd’hui 150 000 euros, ce qui représente des interventions directes d’un montant compris pour chacune entre 5 000 et 10 000 euros. Le colloque international que nous organisons chaque année prend de l’ampleur, grâce à nos partenaires et au mécénat d’entreprise. Dans le cadre d’un projet « Alliances vertes », nous cherchons de nouveaux soutiens pour inciter les Alliances françaises qui souhaiteraient effectuer des travaux de rénovation ou de construction à le faire en respectant des critères environnementaux.

M. André Schneider, Rapporteur. Les Alliances de France organisent-elles toujours des voyages à l’étranger, comme le faisait dans ma jeunesse celle de Strasbourg ?

M. Jean-Claude Jacq. Cela peut faire partie des diverses activités d’une Alliance, mais nous avons dû nous adapter aux changements culturels et moderniser nos actions. Ainsi, alors que les grands conférenciers français attiraient autrefois de nombreux auditeurs, il nous faut aujourd’hui imaginer de nouvelles formules pour faire recette, comme des débats entre intellectuels français et intellectuels du pays d’accueil.

Confrontés à la concurrence, nous devons renoncer à un fonctionnement « familial » et nous professionnaliser davantage. Mais nous devons aussi conserver ce précieux patrimoine, bâti autour de la passion de la langue française, laquelle n’a cessé, tout au long de ma carrière, de me surprendre par sa force et son dynamisme.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Quel regard portez-vous sur les autres acteurs, tels que le ministère des Affaires étrangères, l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger ou la Mission laïque française ? Avez-vous tissé avec eux des liens satisfaisants ?

M. Jean-Claude Jacq. Je parais être le seul à penser que l’idée d’incohérence de notre action culturelle, colportée notamment par la presse, est fausse. Pour avoir exercé tous les métiers de ce secteur, je considère comme infondées les accusations de gabegie ou de mauvaise gouvernance. Le ministère des Affaires étrangères publie chaque année des orientations globales mais précises. Localement, ses partenaires et opérateurs exercent leur métier. Le rôle du conseiller culturel est de répercuter l’effort de cohérence impulsé de Paris et d’amener l’Alliance, l’Agence française de développement, les lycées français ou encore le service scientifique à travailler ensemble.

D’aucuns souhaitent tout rassembler sous une même houlette. Je pense, au contraire, que le fonctionnement actuel comporte bien des avantages. Le double réseau des Alliances et des centres culturels est même un atout : tandis que certains pays préfèrent voir s’installer une institution nationale sur leur territoire, il est beaucoup plus difficile d’ouvrir des centres culturels français en Birmanie ou en Chine, ce qui justifie alors la création d’Alliances françaises. Cette souplesse nous est d’ailleurs enviée par nos homologues du Goethe Institut ou du British Council.

Quand on parle d’incohérence ou de manque d’orientations, on cherche en fait à dissimuler la décrue invraisemblable des moyens, le seul véritable problème auquel nous soyons confrontés. Les centres culturels et les services culturels subissent chaque année une baisse de 15 à 20 % de leurs moyens en matériels et en personnels. En vingt ans, ils ont perdu la moitié de leurs cadres et personnels détachés et la moitié de leur budget. Quelle autre institution aurait résisté à un tel régime ? Si les agents sont débordés, c’est qu’ils voient leurs responsabilités s’accroître tandis que leurs moyens diminuent. Les conseillers culturels doivent tout faire, sauf, peut-être, passer le balai. Nous assistons à une incroyable saignée, et ce n’est pas la création d’une agence unique qui résoudra le problème.

Nous entretenons de bons rapports avec les autres acteurs : nous avons des conventions avec la Mission laïque française, l’AEFE ou CulturesFrance et, localement, nous organisons des activités communes.

M. Jean-François Mancel, Rapporteur. Quel est le contenu de ces conventions ?

M. Jean-Claude Jacq. Il est entendu que les établissements scolaires, les Alliances françaises et les centres culturels français doivent se prêter main-forte. Les premiers ouvrent leurs portes aux seconds pour les examens, les professeurs des lycées sont sollicités pour intervenir dans les Alliances, celles-ci hébergent les CEF, les centres de recherche en sciences sociales ou les « campus France ». La loi qui définit les missions de l’AEFE précise quant à elle que l’Agence doit, comme nous, « contribuer au rayonnement de la langue et de la culture françaises ». Ces réseaux s’imbriquent donc les uns dans les autres en se rendant mutuellement service sans qu’il y ait pour autant de doubles emplois.

Certes, des tensions existent, mais elles sont davantage dues à des rivalités de personnes qu’aux institutions elles-mêmes. Encore une fois, le problème majeur est celui de la pauvreté des moyens et de la formation. Il y a vingt ans, les futurs conseillers culturels étaient au préalable formés par le ministère ; aujourd’hui, ils partent sans compétence gestionnaire, avec pour unique bagage leur expérience dans le domaine éducatif ou culturel. C’est aussi le cas des futurs directeurs d’Alliances, pour lesquels il faudrait peut-être imaginer un tutorat qui leur permette de se former pendant un mois au contact d’un directeur d’Alliance confirmé. Il faut aussi, j’y insiste, que l’hémorragie des moyens cesse.

M. Hervé Féron, Rapporteur. Nous ne cherchons pas à prouver une quelconque gabegie et si nous évoquons une possible mise en cohérence, c’est que nous voulons savoir comment faire en sorte que les choses progressent. De manière unanime, nous constatons le manque de moyens et de formation. À cet égard, je suis frappé par le décalage qui existe entre le discours officiel – les ambitions affichées dans la lettre de mission du Président de la République en sont un exemple – et les moyens consacrés à l’enseignement français à l’étranger.

M. Jean-Claude Jacq. Je suis tout à fait d’accord avec vous, monsieur le rapporteur : quels que soient les gouvernements, le décalage entre le discours politique et la réalité est patent. Combien de fois ai-je entendu chanter les louanges de l’Alliance française et de nos centres culturels et pourtant les moyens qui leur sont alloués diminuent constamment, et très fortement ! Et que l’on ne s’abrite pas derrière les contraintes budgétaires : le budget de l’État, que je sache, ne diminue pas, lui ! En fait, les politiques sont à l’image de nos concitoyens : le rayonnement culturel extérieur de notre pays leur est indifférent. Pourtant, ce fut loin d’être toujours le cas : la France a été l’un des premiers pays à se doter d’une politique en la matière. Qu’elle s’en désintéresse aujourd’hui