N° 3560
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 22 juin 2011.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 145 du Règlement
PAR LA MISSION D’INFORMATION COMMUNE
sur les droits de l’individu dans la révolution numérique (1)
ET PRÉSENTÉ
PAR MM. Patrick BLOCHE ET Patrice VERCHÈRE
Députés.
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La mission d’information commune à la Commission des affaires culturelles et de l’éducation et à la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur les droits de l’individu dans la révolution numérique est composée de : M. Jean-Luc Warsmann, président ; M. Sébastien Huyghe, Mme Marietta Karamanli, vice-présidents ; M. Patrick Bloche et M. Patrice Verchère, rapporteurs ; Mme Brigitte Barèges, M. Serge Blisko, M. Bruno Bourg-Broc, M. Jean-Pierre Brard, M. Olivier Dussopt, M. Jean-Jacques Gaultier, Mme Françoise Guégot, M. Jean-Christophe Lagarde, Mme Muriel Marland-Militello, Mme Martine Martinel, Mme Françoise de Panafieu, M. Christian Paul, M. Franck Riester, M. Marcel Rogemont, M. Jean-Sébastien Vialatte.
INTRODUCTION 13
TITRE PREMIER – L’INTERNET AU SERVICE DES DROITS DE L’INDIVIDU 19
PREMIÈRE PARTIE : LA LIBERTÉ D’EXPRESSION ET DE COMMUNICATION, L’ACCÈS À L’INFORMATION, LA CONNAISSANCE ET LA CULTURE À L’ÈRE NUMÉRIQUE 20
I. LA NOUVELLE DIMENSION DE LA LIBERTÉ D’EXPRESSION ET DE COMMUNICATION À L’ÈRE NUMÉRIQUE 20
A. INTERNET : UN OUTIL RÉVOLUTIONNAIRE 20
1. La consécration du rôle d’Internet par le Conseil constitutionnel 20
2. La consécration du rôle d’Internet au plan international 22
B. LES LIMITES À LA LIBERTÉ D’EXPRESSION ET DE COMMUNICATION SUR INTERNET 23
1. Les limites fixées par le droit 23
2. La censure imposée par certains États 25
II. L’ACCÈS À L’INFORMATION DANS L’UNIVERS NUMÉRIQUE 27
A. INTERNET AU SERVICE DE L’INFORMATION DU CITOYEN 27
B. INTERNET : MENACE POUR L’INFORMATION DE QUALITÉ ? 29
C. DES MESURES EN FAVEUR D’UNE INFORMATION DE QUALITÉ À L’ÈRE NUMÉRIQUE 31
1. Les mesures mises en place 31
2. Les chantiers ouverts 33
III. L’ACCÈS À LA CONNAISSANCE ET À LA CULTURE SUR LE WEB 36
A. LE NUMÉRIQUE : VECTEUR DE DÉMOCRATISATION ET D’ÉVOLUTION DES MODES D’ACCÈS AU SAVOIR ET À LA CULTURE 36
1. La décentralisation des savoirs 36
2. Une démocratisation et un enrichissement des modes d’accès à la culture et de sa production 39
B. LE NUMÉRIQUE, PORTAIL D’ACCÈS À L’ENSEMBLE DU PATRIMOINE CULTUREL 41
1. L’ambition de Google : numériser le patrimoine mondial 42
2. Une politique ambitieuse de numérisation de son patrimoine par l’État français 44
3. Les projets de numérisation lancés par d’autres institutions publiques en Europe et à l’étranger 48
C. L’UNIVERS NUMÉRIQUE, QUELS RISQUES POUR LA CULTURE 50
1. Le débat sur le rôle des acteurs privés dans la numérisation du patrimoine écrit 50
2. La copie numérique : une espérance de vie limitée 56
3. La captation de la valeur par les grands acteurs du web au détriment de la production de contenus 58
DEUXIÈME PARTIE : INTERNET, UN NOUVEL INSTRUMENT AU SERVICE DE LA DÉMOCRATIE 61
I. INTERNET : UN CATALYSEUR DU DÉBAT DÉMOCRATIQUE 61
II. LA E-DÉMOCRATIE EST-ELLE UNE NOUVELLE FORME DE DÉMOCRATIE ? 63
III. QUE RECOUVRE LE TERME DE E-DÉMOCRATIE ? 66
A. UN CITOYEN MIEUX INFORMÉ 66
1. Être mieux informé sur les débats menés au niveau national 66
2. Être mieux informé sur les débats menés au sein des collectivités territoriales 68
a) Les difficultés pour créer et gérer un site Internet d’une collectivité territoriale 68
b) Les services proposés par les sites Web des communes 69
3. Garantir que les sites Internet des collectivités territoriales reflètent le débat démocratique 71
a) Les comptes rendus des débats sur les sites Internet des collectivités territoriales 72
b) Le droit d’expression des élus de l’opposition 72
c) Des obligations légales mal adaptées 73
d) Les tribunes de l’opposition sur les sites Web 74
B. UN OUTIL DE DÉLIBÉRATION 75
1. Les pétitions électroniques 75
2. Les nouveaux moyens d’expression et de débat en ligne 76
3. L’expérience acquise par la commission nationale du débat public 78
4. Les questions de méthode posées par les débats sur Internet 80
C. LE VOTE EÉLECTRONIQUE : INTERNET PEUT-IL ÊTRE UN INSTRUMENT DE DÉCISION POLITIQUE ? 81
a) Les avantages escomptés 81
b) Les obstacles 83
TROISIÈME PARTIE : INTERNET, DE NOUVEAUX RAPPORTS ENTRE LES CITOYENS ET L’ÉTAT 87
I. LA E-ADMINISTRATION 87
A. UNE RÉVOLUTION DES PRATIQUES DE L’ADMINISTRATION 87
1. Les plans successifs de modernisation 88
2 Les réalisations 89
a) Les démarches administratives en ligne 89
b) L’accès en ligne de toutes les normes juridiques françaises 91
c) Des services d’information administrative en ligne 91
d) Vers une administration plus « collaborative » 92
B. CRITIQUES ET AJUSTEMENTS 92
II. DES LIMITES DE LA MODERNISATION 94
A. IDENTITÉ ET CONFIDENTIALITÉ DES DONNÉES PERSONNELLES DES ADMINISTRÉS 94
1. Les risques liés à l’agrégation des données personnelles fournies à l’administration. 95
2. L’architecture originale du site mon.service-public.fr 97
3. La dématérialisation des actes authentiques et des pièces de procédure 98
B. L’ÉGALITEÉ DES ADMINISTRÉS FACE AU MONDE NUMÉRIQUE 99
C. QUELLE GARANTIE D’ACCESSIBILITÉ À LONG TERME PRÉSENTENT LES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS DÉMATÉRIALISÉS ? 103
III. LE PARTAGE DES INFORMATIONS : DE NOUVELLES EXIGENCES 105
A. MIEUX GARANTIR LE DROIT D’ACCÈS AUX DONNÉES PUBLIQUES : LES OPEN DATA 105
1. Une demande nouvelle d’accès 105
2. L’adaptation de la législation 107
3. Les réalisations 110
4. Le futur portail d’accès aux données de l’État 113
B. ACCÈS AUX DONNÉES D’ARCHIVES ET PROTECTION DES DONNÉES PERSONNELLES 115
TITRE DEUXIÈME – LE DROIT À UNE PROTECTION DANS L’UNIVERS NUMÉRIQUE 121
PREMIÈRE PARTIE : LE DROIT À LA VIE PRIVÉE : UNE PROTECTION À RÉINVENTER À L’ÈRE DU NUMÉRIQUE 123
I. LE PARADOXE DE LA VIE PRIVÉE À L’HEURE DE LA RÉVOLUTION NUMÉRIQUE : ENTRE PROTECTION ET EXPOSITION DE SOI 124
A. QUE RESTE-T-IL DE LA VIE PRIVÉE… 124
1. Une découverte remontant au siècle des Lumières 124
2. Une notion à géométrie variable qui recouvre trois invariants 125
3. Un droit juridiquement consacré 127
B. … À L’HEURE DE LA RÉVOLUTION NUMÉRIQUE ? 128
1. Le Web 2.0, un village planétaire où tout se sait 128
2. L’exposition consciente et volontaire de soi : le spectre des réseaux sociaux 130
3. Les nouvelles technologies dans le monde du travail : une nouvelle approche des relations professionnelles 135
4. Des individus tracés avec ou sans leur consentement : le panoptique de la géolocalisation 139
5. Les puces RFID : entre invasion et droit au silence 142
6. La vie privée entre profils et profits : le ciblage publicitaire en question 144
II. LE RESPECT DE LA VIE PRIVÉE : UNE PROTECTION ET UN CADRE JURIDIQUE À RENOUVELER 149
A. ADAPTER LE CADRE JURIDIQUE NATIONAL AUX RÉCENTS PROGRÈS TECHNOLOGIQUES 149
1. Le socle fondateur de la protection de la vie privée : la loi du 6 janvier 1978 149
2. L’identité de l’internaute : le statut de l’adresse IP en question 152
3. Le droit à l’oubli : retour sur une idée séduisante, mais peu opérante 155
4. Le consentement de l’utilisateur en débat : le dernier rempart contre les pratiques intrusives ? 160
B. PARVENIR RAPIDEMENT À UNE APPROCHE COMMUNE FORTE EN EUROPE 164
1. Un cadre juridique communautaire riche et exigeant 165
2. La révision de la directive du 24 octobre 1995 : parvenir à une approche globale dans l’Union européenne 168
3. La technologie au service de la vie privée : faire du « privacy by design » un facteur de compétitivité en Europe 176
C. INVENTER AU NIVEAU INTERNATIONAL UNE PROTECTION INÉDITE ET EFFICACE DE LA VIE PRIVÉE 179
1. Un cadre juridique international parcellaire et peu contraignant 179
2. Le respect de la vie privée à l’épreuve de l’extraterritorialité 181
3. Vers un instrument juridique international de protection de la vie privée et des données personnelles ? 185
DEUXIÈME PARTIE : LA SÉCURITÉ DES ÉCHANGES DE DONNÉES SUR LES RÉSEAUX : UNE GARANTIE NÉCESSAIRE 189
I. UNE SITUATION MARQUÉE PAR DES MENACES PERMANENTES 189
A. LA NATURE DES MENACES PESANT SUR LA SÉCURITÉ DES ÉCHANGES 189
B. L’ACTION DE L’AGENCE NATIONALE DE LA SÉCURITÉ DES SYSTÈMES D’INFORMATION 191
II. ASSURER PLUS DE TRANSPARENCE EN CAS DE FAILLES DE SÉCURITÉ 193
A. LES OBLIGATIONS DE SÉCURITÉ 194
1. Les services de communication électronique 194
2. L’administration électronique 194
3. Les bases de données 195
B. LES PROCÉDURES EN CAS DE FAILLES DE SÉCURITÉ 196
III. L’INFORMATIQUE DANS LES NUAGES : QUELLES GARANTIES POUR LA CONFIDENTIALITÉ DES DONNÉES PERSONNELLES ? 200
A. UNE NOUVELLE ÉTAPE DANS LE DÉVELOPPEMENT DES POTENTIALITÉS DES RÉSEAUX 201
B. LE NUAGE INFORMATIQUE ET SES OMBRES 202
1. Continuité du service et sécurité des échanges 202
2. Les données personnelles dans le cloud computing 203
a) Les procédures légales d’exportation de données personnelles 204
b) Les difficultés posées par les transferts de données personnelles sur des bases contractuelles 205
TROISIÈME PARTIE : LES DROITS DES MINEURS DANS L’UNIVERS NUMÉRIQUE 209
I. LE NUMÉRIQUE : NOUVELLES OPPORTUNITÉS ET NOUVEAUX RISQUES POUR LES ENFANTS ET LES ADOLESCENTS. 209
A. UNE GÉNÉRATION NUMÉRIQUE 209
B. DES OPPORTUNITÉS NOUVELLES 210
C. DE NOUVELLES MENACES 211
D. DE NOUVEAUX BESOINS 213
II. UNE PRISE EN COMPTE DES ENJEUX DU NUMÉRIQUE POUR LA JEUNESSE RÉELLE MAIS INSUFFISANTE 216
A. LE RÔLE DE L’ÉDUCATION NATIONALE 216
1. Le numérique à l’école : situation actuelle 216
2. La question de la formation des enseignants 220
3. Faire de l’éducation civique aux médias un cursus obligatoire, repenser le B2i et accroître la place du numérique à l’École 221
B. LE RÔLE DES PARENTS 224
1. Le contrôle parental : le maillon faible 224
2. Propositions pour renforcer le contrôle parental 226
C. LE RÔLE DES MÉDIAS 229
1. Accroître l’offre du service public de l’audiovisuel sur tous les supports 230
2. Encourager au développement de contenus d’éducation aux médias sur les chaînes privées 231
3. Encourager les jeunes à être créateurs de médias 231
D. LE RÔLE DE LA CORÉGULATION 232
1. Au plan national 232
2. Au plan européen 234
TITRE TROISIÈME – LE DROIT À L’ACCÈS À INTERNET 237
PREMIÈRE PARTIE : QUELLE NEUTRALITÉ DE L’INTERNET ? 239
I. LA NEUTRALITÉ DE L’INTERNET : UNE NOTION QUI RECOUVRE PLUSIEURS DÉBATS DE NATURE DIFFÉRENTE 239
A. LE DÉBAT SUR LES CONDITIONS DE LA GESTION DE L’ACCROISSEMENT DU TRAFIC ET LA RÉPARTITION DES COÛTS ENGENDRÉS PAR CE DERNIER 240
B. LE DÉBAT SUR LE DÉVELOPPEMENT DU BLOCAGE ET DU FILTRAGE LÉGAUX 245
C. LE QUESTIONNEMENT SUR LA NEUTRALITÉ DES PRATIQUES DE L’ENSEMBLE DE LA CHAÎNE DE VALEUR D’INTERNET ET NOTAMMENT DES MOTEURS DE RECHERCHE 247
II. LES ÉVOLUTIONS PRÉCONISÉES PAR LA MISSION 247
A. QUEL CADRE POUR LA GESTION DE TRAFIC ? 247
1. La réglementation des communications électroniques et le droit de la concurrence fournissent d’ores et déjà des garanties importantes pour la préservation d’un Internet ouvert 248
2. Les dispositions issues de la transposition du troisième paquet télécoms apportent des garanties supplémentaires 250
3. Le débat sur la nécessité de renforcer dès à présent ce cadre législatif 251
B. ENCADRER LE BLOCAGE ET LE FILTRAGE LÉGAUX ? 255
1. Les arguments en faveur du blocage légal 256
2. Les arguments contre le blocage légal 256
3. La position de la mission 259
C. ÉLARGIR LA RÉFLEXION SUR LA NEUTRALITÉ DE L’INTERNET AUX AUTRES ACTEURS 260
1. Quelle neutralité des moteurs de recherche ? 260
2. La neutralité des terminaux 263
DEUXIÈME PARTIE : AMÉLIORER L’ÉGALITÉ DANS LES CONDITIONS D’ACCÈS À INTERNET : LA LUTTE CONTRE LES FRACTURES NUMÉRIQUES 265
I. LES FRACTURES NUMÉRIQUES EN FRANCE 266
A. LE TAUX D’ACCÈS À INTERNET : LA FRANCE EN RETARD 266
B. LES INÉGALITÉS D’ÉQUIPEMENT EN ORDINATEUR À DOMICILE 267
C. LES INÉGALITÉS D’ÉQUIPEMENT EN CONNEXION À INTERNET À DOMICILE 269
D. LES INÉGALITÉS D’USAGE 270
II. ATTÉNUER LA FRACTURE GÉOGRAPHIQUE 272
A. GÉNÉRALISER L’ACCÈS AU HAUT DÉBIT 272
B. PRÉVENIR AU MAXIMUM UNE NOUVELLE FRACTURE DANS LE DÉVELOPPEMENT DU TRÈS HAUT DÉBIT 272
C. COMBINER LES DIFFÉRENTES TECHNOLOGIES DISPONIBLES POUR AMÉLIORER LE DÉBIT DISPONIBLE SUR L’ENSEMBLE DU TERRITOIRE 274
III. LA LUTTE CONTRE LA FRACTURE SOCIALE ET CULTURELLE 276
A. METTRE EN PLACE UNE TARIFICATION SOCIALE DE L’INTERNET 276
B. DÉVELOPPER LE RÉSEAU D’ESPACES PUBLICS NUMÉRIQUES 278
C. DÉVELOPPER LE B2I ADULTES 279
D. MULTIPLIER LES INITIATIVES PERMETTANT DE METTRE DES ORDINATEURS À DISPOSITION DES PERSONNES QUI N’EN DISPOSENT PAS 279
E. MIEUX PROTÉGER LES PERSONNES EN DIFFICULTÉ FINANCIÈRE RISQUANT DE PERDRE LEUR CONNEXION À INTERNET 280
1. Ne pas permettre la saisie des ordinateurs personnels dans le cadre d’une procédure d’exécution 280
2. Assouplir les clauses contractuelles relatives à l’arrêt des connexions à Internet en cas de retard de paiement 282
F. PORTER UNE ATTENTION PARTICULIÈRE AUX JEUNES QUI SONT VICTIMES DE LA FRACTURE NUMÉRIQUE 283
IV. ÉVITER LE RISQUE D’UNE MARGINALISATION ACCRUE POUR LES PERSONNES HANDICAPÉES 283
A. DES MOYENS EXISTENT POUR PALLIER LES DIFFICULTÉS DES INTERNAUTES HANDICAPÉS VISUELS 284
B. LES OBLIGATIONS LÉGALES ET LEURS LIMITES 286
1. Les sites Internet publics 286
2. Les sites Internet privés 286
V. DES MOYENS POUR RÉDUIRE LE FOSSÉ GÉNÉRATIONNEL 288
TITRE QUATRIÈME – QUELLE GOUVERNANCE AU SERVICE DE CES DROITS ? 291
I. LES ENJEUX NATIONAUX DE LA RÉGULATION 294
A. LE DÉBAT SUR L’ARTICULATION ENTRE LES DIVERSES AUTORITÉS PARTICIPANT À LA RÉGULATION D’INTERNET 294
1. Une multiplicité de régulateurs n’ayant pas été créés spécifiquement pour réguler l’Internet 294
2. Le débat sur l’opportunité d’une « rationalisation » entre ces divers acteurs 295
B. LA NÉCESSITÉ DE DISPOSER D’UNE STRUCTURE FORTE DE CORÉGULATION 298
1. Du Forum des droits sur Internet au Conseil national du numérique 298
2. Le Conseil national du numérique : une structure qui ne répond pas aux besoins de régulation de l’univers numérique 300
a) Une composition hautement discutable 300
b) Des missions très en retrait par rapport à celles du Forum des droits sur Internet 302
II. LE BESOIN DE CONVERGENCES INTERNATIONALES 303
A. OUVRIR DES ESPACES DE CONCERTATION AU PLAN INTERNATIONAL 304
1. L’e-G8 de Paris ou comment poser les termes du débat au plan international 304
2. Faute d’une perspective de régulation internationale à moyen terme, un objectif : la concertation sous l’œil des citoyens 305
B. LA VOCATION DE L’EUROPE 306
1. L’Union européenne en première ligne 306
a) La révision de la directive du 24 octobre 1995 sur la protection des données personnelles 307
b) La définition de principes d’action ou de co-régulation 307
2. La déclaration parlementaire franco-allemande du 19 janvier 2011 307
a) La création concomitante d’une mission d’information à l’Assemblée nationale et d’une commission d’enquête au Bundestag 307
b) Une initiative sans précédent : une déclaration parlementaire commune 308
CONCLUSION 311
EXAMEN EN COMMISSION 313
SYNTHÈSE DES ORIENTATIONS 323
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ET DES DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA MISSION 339
ANNEXE N° 1 : COMPTE-RENDU DE LA RÉUNION PARLEMENTAIRE FRANCO-ALLEMANDE DU 19 JANVIER 2011 353
ANNEXE N° 2 : DÉCLARATION PARLEMENTAIRE FRANCO-ALLEMANDE DU 19 JANVIER 2011 375
ANNEXE N° 3 : RÉSOLUTION DE MADRID DU 5 NOVEMBRE 2009 381
Le Parlement et la révolution numérique : tout semblerait en apparence les opposer.
D’un côté une institution multiséculaire, fondée sur la collégialité, nationale, aux procédures rigoureuses et souvent longues ; de l’autre, un foisonnement de novations dans une juvénilité sans cesse renouvelée, l’individualité sublimée, l’absence de frontières, le refus du formalisme, l’immédiateté.
Et pourtant comment le Parlement – qui, notons-le, a d’ailleurs parfaitement su se mettre à l’heure du numérique (2) – pourrait-il ignorer cette révolution qui non seulement remodèle, dans un processus d’inventions perpétuelles, les rapports politiques, économiques et sociaux, mais affecte aussi les individus dans ce qui les constitue profondément ?
Au printemps 2010, la commission des Lois et la commission des Affaires culturelles de l’Assemblée nationale ont souhaité relever le défi en s’attaquant à une question – on devrait écrire plutôt une myriade de questions – qui, plus que toute autre, justifie que les députés s’y intéressent : quelles sont les conséquences de la révolution numérique sur les droits de l’individu ?
Ce thème s’est naturellement imposé en raison des bouleversements que connaissent aujourd’hui les conditions dans lesquelles s’exercent les droits individuels dans l’univers numérique et des grands débats qui émergent dans nos sociétés. Quelles sont, sur le Net, les données personnelles qui circulent aujourd’hui sur chacun d’entre nous ? Qui en a la maîtrise et peut les exploiter ? À quelles fins ? Existe-t-il un droit à l’oubli qui permettrait de faire disparaître les informations nous concernant et qui figurent sur Google ou Facebook ? Peut-on échapper au pistage électronique, à la géolocalisation, aux puces RFID qui, minuscules et invisibles, pourraient dévoiler les moindres recoins de notre vie quotidienne ? La publicité comportementale est-elle une menace ? Et finalement peut-on faire le choix de ne pas exister numériquement ?
Mais cet univers numérique n’est pas seulement riche de questions plus ou moins inquiétantes ; il est également un nouveau continent qui s’offre à chacun d’entre nous avec des potentialités insoupçonnées. L’accès à la culture, la rencontre avec l’autre, la capacité à s’exprimer plus directement dans un cadre démocratique renouvelé, la faculté de mieux communiquer avec les administrations pour mieux se faire comprendre et respecter par l’État, telles sont aussi les opportunités qui s’ouvrent devant chaque citoyen pour peu qu’il sache comment maîtriser correctement ces nouvelles techniques, s’orienter dans ce dédale virtuel et agir en connaissance de cause.
On le voit, l’enjeu est de taille et le Parlement a une double vocation à intervenir. Comme institution démocratique, il lui appartient de tracer des perspectives communes à tous les citoyens, là où le monde numérique s’adresse à des individus ou des groupes isolés constituant autant de fragments dans notre société. Comme législateur, le Parlement a évidemment vocation à protéger, par la loi, les droits fondamentaux, à les concilier lorsqu’ils entrent en contradiction, à les encadrer quand l’usage qu’en font certains menace la liberté d’autres citoyens.
« Les droits de l’individu dans la révolution numérique » : les termes méritent d’être précisés. La mission d’information a souhaité ne pas se restreindre dans le champ de ses investigations. Elle assume ce choix consistant à offrir la vision la plus large possible des questions qui se posent désormais à chacun d’entre nous dans l’exercice de ses libertés au sein de l’univers numérique.
Par droits de l’individu, la mission a entendu évoquer les libertés et les droits fondamentaux dans l’acception la plus large, que ce soit les libertés individuelles comme la vie privée, les libertés politiques comme le droit d’expression, de vote, ou les droits sociaux comme le droit à l’éducation (3).
Sous les termes « révolution numérique », il faut, là encore, voir la volonté d’embrasser le plus largement possible les nouvelles techniques qui se déploient, chaque jour, sous nos yeux. Par numérique, il faut entendre l’ensemble des nouvelles technologies de l’information et de la communication (TIC), qui, utilisant des signaux numériques(4), notamment dans la reproduction et la diffusion des images, permettent de générer, de traiter, de mettre en réseau, d’échanger et d’archiver d’importants flux de données. Nous avons considéré, pour parler plus concrètement, principalement Internet et les services qu’il offre, mais aussi des dispositifs nouveaux comme les puces RFID, qualifiées parfois d’« Internet des objets ». Cependant la mission n’a pas entendu aborder plus précisément la question des nanotechnologies qui constitue un sujet en soi et qui, par ailleurs, a déjà fait l’objet de travaux parlementaires, comme ceux de l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (5).
La révolution numérique, expression aujourd’hui courante, peut, quant à elle, être définie comme cette conjonction historique de la numérisation généralisée de l’information et de sa mise en réseau au niveau planétaire, via Internet (6), qui constitue non pas une simple rupture technologique mais bien une révolution en raison de ses conséquences sur nos comportements, nos manières de pensées et sur l’organisation politique, économique, sociale et culturelle de nos sociétés dans un monde global.
La mission d’information a souhaité, dès l’origine, mener un travail approfondi, sur une année. Elle a ainsi procédé à 45 auditions, entendu plus de cent personnes représentant tous les acteurs concernés comme en atteste la liste des personnes reçues par la mission figurant en annexe de ce rapport. Les rapporteurs se sont rendus aux États-Unis en février 2011 et, on le verra, des relations très étroites se sont nouées avec les députés allemands du Bundestag qui ont constitué au printemps 2010 une commission d’enquête sur le même thème.
Faisant le choix d’un travail à long terme, la mission a assumé un risque : celui de devoir sans cesse renouveler ses informations tant les techniques numériques et les enjeux qui s’y attachent évoluent rapidement. Chaque jour, un événement nouveau intervient qui change la donne, apporte des éclairages inédits au risque de laisser penser que ce qui a été écrit sera déjà dépassé au moment même où il sera publié. Les membres de la mission ont conscience de cette situation de fait mais ne la surestiment pas non plus car l’ambition de ce rapport n’est pas de faire un état des avancées technologiques. Il s’agit de tracer des perspectives, d’offrir des repères à nos concitoyens dans un monde virtuel qui en manque parfois cruellement en substituant trop souvent à l’ordre des valeurs communes celui des seuls désirs particuliers.
Sur le fond, une ligne de conduite a guidé la mission ; elle figure à l’article premier de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés : « L’informatique doit être au service de chaque citoyen. Son développement doit s’opérer dans le cadre de la coopération internationale. Elle ne doit porter atteinte ni à l’identité humaine, ni aux droits de l’homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles ou publiques. » Si on substitue ici le terme « numérique » à « informatique », on voit apparaître les deux axes de ce rapport.
La mission a, dès l’origine, rejeté l’idée que le monde numérique ne serait lourd que de menaces. À aucun moment, les membres de la mission n’ont souhaité laisser libre cours à cette forme de scepticisme, qui fait parfois figure de prêt-à-penser, selon lequel les progrès considérables que nous offre la révolution numérique conduiraient à la destruction subreptice de nos libertés. Au contraire, la mission a entendu mettre en évidence les perspectives nouvelles et tangibles qui peuvent trouver à s’exprimer en termes de droit d’expression, d’accès à l’éducation, à la culture, de participation politique…
Mais l’enthousiasme que peut susciter la révolution numérique – dont chacun d’entre nous profite au quotidien – ne doit pas confiner à une forme de naïveté. Les individus ne peuvent rester démunis face à la puissance des grandes entreprises du numérique. Ils doivent aussi pouvoir trouver auprès des autorités publiques des relais pour se faire entendre, pour que leurs droits fondamentaux soient respectés.
La mission a donc entendu montrer que la révolution numérique était un formidable instrument de promotion des droits mais qu’il fallait aussi assurer une protection de ces droits dans ce nouvel univers. À cette fin, le présent rapport est articulé autour de quatre grands moments.
Le premier consiste à montrer en quoi Internet est au service des droits de l’individu en ce qu’il constitue un vecteur sans précédent de la liberté d’expression et de communication mais aussi d’accès à l’information, à la connaissance et à la culture. À partir de là, de nouveaux droits ou de nouvelles modalités d’exercice de ces droits émergent comme la e-démocratie ou l’accès aux services administratifs par voie numérique.
Le deuxième temps portera sur le droit à une protection de l’individu dans l’univers numérique. Il y sera question du respect de la vie privée, de la possibilité, ou non, d’un droit à l’oubli et plus largement de la protection des données personnelles que ce soit face au « cloud computing » ou « informatique dans les nuages », aux failles de sécurité, au ciblage publicitaire… L’accent sera porté notamment sur la protection des mineurs qui sont les plus ouverts à cet univers numérique mais aussi les plus exposés à certains de ses débordements.
Le troisième moment sera consacré au droit à l’accès à Internet. À travers la question de la neutralité du Net et de la fracture numérique, il s’agit de préserver la possibilité pour chacun, qu’il consulte Internet ou s’y exprime, d’accéder à cet instrument aujourd’hui essentiel à l’exercice de ses libertés.
Enfin, en conclusion, sera posée la question de la gouvernance et de la régulation de l’univers numérique. On constate que les leviers classiques que sont l’action de l’État, en particulier par la loi, demeurent essentiels mais qu’il convient également d’utiliser d’autres instruments plus souples qui engagent les grands acteurs du monde numérique sous l’œil des citoyens. À l’évidence, pour peser face aux grands groupes mondiaux, les États européens doivent fédérer leurs points de vue, l’Union européenne ayant un rôle éminent à jouer en la matière. Dans cette optique, les initiatives franco-allemandes, comme celle que la mission a prise avec son homologue du Bundestag, prennent tout leur sens.
La mission d’information a souhaité non pas, comme à l’accoutumée, faire une liste de propositions ; elle a entendu plutôt fixer 54 orientations pour l’avenir. Certaines se déclinent en propositions précises ; d’autres déterminent un cap.
En effet, il a paru à la mission d’information que, pour promouvoir les droits de l’individu dans et par le numérique, l’essentiel était d’offrir à chaque « citoyen numérique » la possibilité de choisir en connaissance de cause. Face à la révolution numérique, la déploration ou l’exaltation doivent se voir substituer la lucidité du citoyen éclairé, dès son plus jeune âge, qui pourra faire le choix de paraître ou non sur le Net en dévoilant une part plus ou moins grande de sa vie personnelle, en ayant la capacité de refuser, de changer d’avis, de peser non seulement face aux grands groupes mais aussi à une forme de pression ou de contrôle social numérique.
On l’aura compris, l’ambition de ce rapport est à la fois modeste – la mission ne prétend pas répondre définitivement à la multitude de questions qui s’offre à nous – et très grande – en ce qu’elle entend tracer des perspectives permettant de structurer les débats de demain. Ce rapport est aussi à l’image de cette révolution numérique qui connecte le particulier à l’universel et fait de chacun l’acteur d’une scène désormais mondiale. C’est en s’adressant au « citoyen numérique », en lui permettant d’user de sa raison et de sa liberté, que l’on pourra faire de l’univers numérique un lieu d’épanouissement des droits des individus.
TITRE PREMIER
L’INTERNET AU SERVICE
DES DROITS DE L’INDIVIDU
PREMIÈRE PARTIE : LA LIBERTÉ D’EXPRESSION
ET DE COMMUNICATION, L’ACCÈS À L’INFORMATION,
LA CONNAISSANCE ET LA CULTURE À L’ÈRE NUMÉRIQUE
Si la « révolution numérique » n’est pas dépourvue de risques, l’impact positif des technologies numériques sur la vie des individus n’est plus à démontrer. Sources de progrès, de confort et de sécurité quotidiens, ils sont désormais si profondément intégrés dans nos modes de vie que leur disparition nous paraît aujourd’hui tout simplement inenvisageable.
La possibilité d’une transmission complète et instantanée d’informations dématérialisées nous permet, chaque jour, de communiquer avec nos proches et nos collègues, de profiter de biens et services culturels d’une diversité quasi infinie, de gérer à distance certaines formalités administratives, de prévoir au mieux nos itinéraires et temps de transport, de faire nos courses dans des magasins virtuels, de réserver des voyages, de comparer les prix des produits de grande consommation, de prendre part à des jeux virtuels en réseaux ...
Mais ce sont aussi nos droits, au premier rang desquels la liberté d’expression et de communication ainsi que l’accès à la culture et au savoir ainsi que la démocratie qui disposent, avec Internet, d’un instrument incroyable de promotion.
I. LA NOUVELLE DIMENSION DE LA LIBERTÉ D’EXPRESSION ET DE COMMUNICATION À L’ÈRE NUMÉRIQUE
A. INTERNET : UN OUTIL RÉVOLUTIONNAIRE
1. La consécration du rôle d’Internet par le Conseil constitutionnel
La liberté de communication et d’expression est consacrée par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui dispose que « la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ».
Cette liberté, qui était, au moment de la Révolution française, celle de l’imprimeur et du journaliste, c’est-à-dire celle de « l’émetteur », est devenue, au fil du temps, celle du lecteur de journaux et de l’auditeur et du téléspectateur de radio et de télévision, c’est-à-dire celle du « receveur ».
Dans sa décision n° 2009-580 DC du 10 juin 2009, le Conseil a jugé « qu’en l’état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu’à l’importance prise par ces services pour la participation à la vie démocratique et l’expression des idées et des opinions », l’exercice de la liberté de communication et d’expression impliquait la liberté d’accéder à Internet.
La protection constitutionnelle de la liberté de communication et d’expression s’applique à Internet compte tenu du rôle croissant que joue ce média dans l’accès du citoyen à l’information. Il s’agit de la dimension « passive » de la liberté d’expression qui a guidé le contrôle des lois relatives à la presse écrite et aux médias audiovisuels.
Mais le Conseil relève qu’Internet permet également, à travers la messagerie électronique, l’explosion des réseaux sociaux, des blogs et autres forums de discussion, d’exercer sa liberté d’expression dans sa dimension « active ». C’est en effet une caractéristique majeure de ce nouveau média que d’offrir à l’internaute la capacité de contribuer à la diffusion de l’information et de participer à la circulation et à l’échange d’idées et d’opinions.
Me Alain Bensoussan, avocat à la cour d’appel de Paris, au cours de son audition du 27 octobre 2010, a insisté sur le fait que tous les services proposés sur Internet n’étaient d’ailleurs pas réductibles à des médias. La liberté d’expression a été démultipliée grâce aux nouvelles technologies et à un modèle de financement par la publicité. Avant le développement de Facebook, seul un événement permettait de se faire connaître et la notoriété était réservée à quelques personnages de premier plan. Selon Me Alain Bensoussan, la réunion de 500 millions de personnes sur Facebook renvoie à un droit universel que l’on ne saurait réduire à un droit des médias mais qui constitue un droit de la vie, le droit de se présenter aux autres et de leur parler, Twitter, lui, correspondant à l’exercice du droit de « papoter ». Ainsi, la liberté prend-elle une dimension nouvelle, rendant possible par exemple la création d’événements de masse. Une telle liberté a toujours été désirée mais les médias traditionnels ne pouvaient lui donner toute sa portée.
Outre la censure du dispositif de sanction mis en place par loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet en tant qu’il habilitait la commission de protection des droits de la haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) à couper l’accès à Internet de titulaires d’abonnement, pouvoir qui ne pouvait incomber qu’au juge, la reconnaissance du rôle d’Internet dans l’exercice de la liberté d’expression et de communication impose aux pouvoirs publics la mise en place de politiques favorisant la présence et la mise en valeur d’une information et de contenus de qualité sur Internet, l’éducation aux médias ainsi que l’accès à Internet dans des conditions satisfaisantes pour l’ensemble de nos concitoyens, ce qui passe à la fois par la protection de la neutralité de l’Internet et la lutte contre la fracture numérique. L’ensemble de ces thématiques sera abordé dans la suite du présent rapport.
2. La consécration du rôle d’Internet au plan international
Dans le cadre du Sommet mondial sur la société de l’Information en 2003 et 2005, l’ensemble de la communauté internationale – plus de 180 États – a reconnu la pleine applicabilité à l’Internet de la Déclaration universelle des droits de l’homme, en particulier de son article 19 relatif à la liberté d’expression et d’opinion. Internet a par ailleurs été qualifié de « ressource publique mondiale » par le sommet mondial sur la société de l’information (SMSI) et de « bien public mondial » par le Parlement européen.
Comme l’a rappelé M. Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères et européennes, dans son discours d’ouverture d’une réunion consacrée à Internet et la liberté d’expression qui rassemblait une soixantaine de participants, représentants de dix-sept gouvernements, d’organisations non gouvernementales, d’entreprises et d’organisations internationales et qui s’est tenue le 8 juillet 2010 au ministère des Affaires étrangères et européennes, « avec le développement d’Internet, jamais la liberté d’expression et de communication n’aura connu telle révolution ! S’appuyant sur des techniques toujours plus puissantes, les mots, les images, les savoirs circulent à une vitesse accélérée dans un espace sans frontières. Un espace sans équivalent pour l’exercice de la liberté d’expression et d’opinion à travers le monde est en train de se constituer ; une véritable agora mondiale à laquelle participeront, en 2015, trois milliards et demi de personnes - la moitié de l’humanité ! »
« Pour les peuples opprimés, pour tous ceux que les régimes autoritaires privent du droit de s’exprimer et de décider de leur avenir, ce réseau est devenu un outil de résistance irremplaçable et porteur d’espoir. Un seul exemple, parmi tant d’autres : l’Iran. Après les élections présidentielles de 2009 et la répression qui a suivi, Internet a été un relais essentiel, un catalyseur pour l’opposition démocratique au point que Shireen Ebadi a proposé de décerner à l’Internet le Prix Nobel de la Paix. » Le rôle joué notamment par Twitter dans la contestation de la réélection de Mahmoud Ahmadinejad en Iran, eut en effet pour le monde entier valeur de symbole, le réseau social ayant permis aux manifestants iraniens de contourner la censure, de rester en contact les uns avec les autres, d’organiser des manifestations en faveur de Mir Hussein Moussavi, de faire connaître son visage au monde entier et de témoigner enfin d’événements auxquels les médias traditionnels n’avaient pas accès.
Plus récemment, le rôle d’Internet dans les événements qui ont conduit à la chute de plusieurs régimes dans le monde arabe a également été amplement souligné mais son importance réelle fait l’objet de nombreux débats.
Dans un ouvrage intitulé The Net delusion : the Dark Side of Internet Freedom (L’illusion du Net : la face obscure de la liberté sur Internet), Evgueny Morozov dénonce la « cyberutopie », qui attribue à la technologie des vertus émancipatrices intrinsèques, tout en refusant obstinément de prendre en considération ses aspects négatifs.
Il importe de ne pas surestimer ni sous-estimer le rôle d’Internet dans ces événements.
Bien sûr, il va sans dire que ce n’est pas Internet et les réseaux sociaux qui font la révolution, les expressions « webrévolution » ou « révolution 2.0 » étant assurément à cet égard un abus de langage. Les immolations publiques, les manifestations interdites ou l’occupation de la place Tahrir sont avant tout des expressions physiques d’un désarroi et d’une contestation populaires, face à des régimes autocratiques.
Comme le souligne Pierre Haski dans un article publié dans Rue 89 le 22 janvier 2011, le geste de Mohamed Bouazizi, l’homme qui s’est immolé à Sidi Bouzid, déclenchant le processus qui a abouti un mois plus tard à la fuite du dictateur tunisien, n’a évidemment pas été déclenché par Internet, mais par sa propre exaspération face à l’arbitraire dont il avait été victime. « Mais là où cet événement aurait pu rester localisé et ignoré, il a circulé et a mis le feu à la Tunisie. Et le vecteur de la circulation de l’info fut Internet ou, pour être plus précis, Facebook, qui, avec 2 millions de comptes en Tunisie, était devenue la seule plateforme d’échange d’informations non censurée du pays, alors que YouTube ou Twitter étaient devenus inaccessibles. Facebook était devenu un « territoire libéré » pour les jeunes Tunisiens urbains, un pays virtuel où se disait et se montrait tout ce qui pouvait déplaire au régime de Ben Ali. Lorsque les premières images de manifestations et de répression ont commencé à circuler, elles ont trouvé sur Facebook le vecteur idéal. Ces images ont sans doute représenté le point de non-retour pour cette crise sociale devenue révolution politique, et c’est incontestablement l’effet Facebook. »
B. LES LIMITES À LA LIBERTÉ D’EXPRESSION ET DE COMMUNICATION SUR INTERNET
1. Les limites fixées par le droit
Sur Internet comme sur tout autre support, la liberté d’expression et de communication ne saurait être une liberté absolue. C’est pourquoi, fondamentale, elle est néanmoins une liberté dont la proclamation s’accompagne immanquablement de limitations, en tout cas dans la tradition juridique européenne en général, et française en particulier, comme en témoigne la formulation de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Le respect dû à cette liberté n’implique pas d’autoriser la diffamation, l’atteinte à la dignité des déportés par des messages à caractère révisionniste ou encore la mise en scène pornographique d’enfants.
Lors de son audition du 27 octobre 2010, Me Olivier Schnerb, avocat à la cour d’appel de Paris, a rappelé que les propos qui étaient échangés sur Facebook tombaient sous le coup de la loi. Une personne qui au cours d’une réunion dit du mal de quelqu’un, sous forme d’injure ou de diffamation, peut être poursuivie devant le tribunal de police ou devant le tribunal correctionnel si l’assemblée est nombreuse. Il n’y a aucune raison que le tchat, le twit ou Facebook soient à l’abri de ces poursuites ordinaires.
Des limitations peuvent également viser à protéger d’autres droits fondamentaux, tels que le droit à la vie privée et le droit de propriété intellectuelle.
Si les caractéristiques d’Internet ont démultiplié la liberté d’expression et de communication, elles rendent également plus difficile la répression de ses abus. Comme l’a constaté le rapport de M. Christian Paul, Du droit et des libertés d’Internet, remis au Premier ministre le 29 juin 2000, « l’Internet pose au droit des problèmes nouveaux et multiples ». La lutte contre les contenus illicites se heurte en effet non seulement aux caractéristiques techniques inhérentes au réseau (transfrontalisme, volatilité des contenus...) mais aussi à la diversité des conceptions de la liberté d’expression dans les différents États. Le contenu d’un message transporté sur Internet peut être jugé innocent ici, indécent là et criminel ailleurs. Effectivement, la pornographie par exemple, interdite en Irlande, sanctionnée par des coups de fouet en Arabie Saoudite, est totalement libre en Suède. Dans certains pays anglo-saxons, les discours d’incitation à la haine raciale (néo-nazis) sont tolérés au nom de la liberté d’expression alors qu’ils sont poursuivis au pénal en France car attentatoires à la dignité humaine, au nom du même principe.
Lors de son audition du 16 juin 2010, M. Jean-Michel Quillardet, membre de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), a indiqué à la mission que cette commission avait rendu plusieurs avis importants sur ces questions. Dans celui du 14 novembre 1996, elle a défendu la position selon laquelle la liberté d’expression sur Internet devait bénéficier des mêmes garanties que celles qui lui sont reconnues sur les médias traditionnels. Ainsi, de même qu’un directeur de publication voit sa responsabilité engagée en cas de diffamation, le propriétaire d’un site Internet doit être responsable du contenu qu’il héberge, sous réserve qu’il ait connaissance du fait diffamatoire. La CNCDH a également rappelé, dans cet avis, la nécessité de lutter contre la publication des propos racistes, antisémites et xénophobes sur Internet. Pour mieux connaître ce phénomène, elle a proposé la création d’un observatoire national, qui aurait eu aussi un rôle de médiation. Elle a, en outre, suggéré l’élaboration d’un code de déontologie, en particulier pour mieux protéger le droit d’auteur.
La question des modalités de la lutte contre les contenus illicites sur Internet est abordée plus précisément dans la première partie du titre III du présent rapport consacrée à la neutralité de l’Internet.
2. La censure imposée par certains États
Selon un rapport publié le 11 mars 2011 par Reporters sans frontières (RSF), le nombre de pays qui pratiquent la censure, en usent pour surveiller et punir pour délits d’opinion, progresse à un rythme inquiétant. RSF considère que près d’un internaute sur trois dans le monde a accès à un Internet censuré.
Or, le réseau des réseaux, lorsqu’il n’est plus un espace de liberté, peut se transformer, comme tout média, mais avec une puissance décuplée, en instrument de propagande, de désinformation, de répression et de surveillance.
L’association dresse ainsi une liste de dix pays qui tentent de contrôler les contenus sur Internet, en pratiquant la censure, la répression physique des acteurs du Net ou en ayant recours à la diffusion de messages de propagande.
Trois pays se distinguent par le nombre de blogueurs ou de « net-citoyens » emprisonnés : la Chine, tout d’abord, où 77 d’entre eux, dont le Prix Nobel de la paix, Liu Xiaobo, sont sous les verrous ; le Vietnam, avec 17 blogueurs emprisonnés ; l’Iran, où onze internautes sont détenus. La répression est particulièrement sévère dans ce pays où le blogueur irano-canadien Hossein Derakhshan a été puni d’une peine de dix-neuf ans de prison. Au total, 119 cyberdissidents sont ainsi privés de liberté dans le monde.
Les autres pays placés par RSF sur la liste noire sont l’Arabie saoudite, la Birmanie, la Corée du Nord, Cuba, l’Ouzbékistan, la Syrie et le Turkménistan.
Selon M. Olivier Esper, chargé de relations institutionnelles de la société Google France, entendu par la mission le 8 septembre 2010, la liberté d’expression, qui a connu une expansion importante grâce à Internet, est néanmoins fragilisée par l’action de certains pays autoritaires qui y voient une menace. La société Google s’est fermement engagée à préserver la liberté d’expression des internautes. Cette politique trouve son illustration dans l’évolution des relations liant la société Google à la Chine. Si, pendant quelques années, la société Google a accepté de censurer certains sites considérés par les autorités chinoises comme contrevenant à leurs règles, elle a mis un terme à cette pratique depuis février 2010, permettant ainsi à chaque internaute chinois d’avoir accès à la totalité des données et informations présentes sur le Web. La société Google procède également, chaque semestre, dans un souci de transparence envers les internautes, à la publication de l’ensemble des demandes émanant d’autorités étatiques visant à la suppression de contenus. De même, elle participe au programme « Global Network Initiative », plateforme commune à diverses entreprises et ONG, qui lutte contre le dévoiement des nouvelles technologies utilisées à des fins de répression et définit une position commune face aux régimes autoritaires. Une telle approche a reçu le soutien de diverses personnalités telles que la Secrétaire d’État américaine, Mme Hillary Clinton. Dans la même perspective, Google participe au travail engagé par M. Bernard Kouchner visant à mieux garantir la liberté d’expression au plan international.
Il convient de relever que le rapport de RSF met également sous surveillance seize pays, dont, pour la première fois, la France, où l’association souligne les risques que feraient, selon elle, peser sur la liberté d’expression les lois « Hadopi » (7) et la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, qui prévoit une possibilité de blocage administratif de l’accès aux sites pédopornographiques, sans décision de justice préalable. RSF estime qu’une fois ce cap « psychologique » franchi, un certain nombre d’autres raisons peuvent être utilisées pour bloquer l’accès à d’autres sites Internet. Les enjeux et éléments du débat relatif au blocage de l’accès à certains sites seront précisés dans la première partie du titre III du présent rapport consacrée à la neutralité du net.
Les participants de la réunion consacrée à Internet et la liberté d’expression qui s’est tenue le 8 juillet 2010 au ministère des Affaires étrangères et européennes avaient également constaté le nombre croissant d’atteintes à la liberté d’expression sur Internet dans le monde et engagé, pour y faire face, des travaux dans quatre directions :
– la mise en place, au niveau international, d’un mécanisme d’observation en matière de liberté d’expression et d’opinion sur Internet. Fédérant l’ensemble des initiatives prises dans ce sens, notamment par les acteurs de la société civile, il permettrait de constituer un groupe de pression suffisamment puissant pour interpeller les États qui manquent à leurs engagements ;
– l’élaboration d’un code de bonne conduite auquel les entreprises privées exportatrices de technologies de filtrage et de brouillage pourraient souscrire pour renforcer leur responsabilité face aux risques de détournement de leurs technologies par des régimes autoritaires ;
– l’aide aux défenseurs des droits de l’homme et aux cyberdissidents, qui doivent bénéficier du même soutien que les autres victimes de répression politique ;
– une réflexion sur les moyens de donner une traduction juridique à l’universalité d’Internet et lui conférer un statut qui le rapproche d’un espace international afin de contrecarrer ceux qui utilisent l’argument de la souveraineté contre les libertés fondamentales. Il s’agit là d’un travail de longue haleine sur lequel le Conseil de l’Europe et M. Franck La Rue, rapporteur spécial de l’ONU pour la liberté d’expression, ont engagé une réflexion.
En juin 2011, le rapporteur spécial des Nations unies pour la protection de la liberté d’expression a publié un rapport qui souligne l’importance démocratique vitale prise par Internet, et s’oppose à sa censure arbitraire et à sa surveillance généralisée. Le rapport en conclut notamment que la suspension de l’accès à Internet est illégale au regard du droit international. « Couper des utilisateurs de l’accès à Internet, quelle que soit la justification avancée, y compris pour des motifs de violation de droits de propriété intellectuelle, est » selon le rapporteur spécial « disproportionné et donc contraire à l’article 19, paragraphe 3, du Pacte international relatif aux droits civiques et politiques. » 41 pays, parmi lesquels on peut relever que la France ne figure pas, ont approuvé les conclusions du rapport.
II. L’ACCÈS À L’INFORMATION DANS L’UNIVERS NUMÉRIQUE
Les sociétés de l’ère numérique sont traditionnellement présentées comme des « sociétés de l’information » ou des « sociétés de la connaissance », caractérisées par une forte diffusion des flux de données entre acteurs. Qu’en est-il du développement l’information en ligne et dans quelles mesures change-t-il la façon dont les individus ont accès à l’information ? Quels en sont les bénéfices et les risques pour l’information du citoyen ?
A. INTERNET AU SERVICE DE L’INFORMATION DU CITOYEN
Internet constitue incontestablement un vecteur d’accès à des sources sans cesse plus riches et nombreuses d’informations pour tous, et pas seulement pour les journalistes. Il permet la révélation de faits auxquels les médias traditionnels n’avaient pas accès ou que, parfois trop prudents ou pusillanimes, ils s’interdisaient de publier.
Avec une rapidité que ne permettaient pas les médias traditionnels, certains témoignages peuvent être apportés par des amateurs, depuis l’atterrissage d’un avion civil sur le fleuve Hudson (8) jusqu’à la mort d’Oussama Ben Laden.
Internet offre également à chacun la possibilité de s’exprimer, à travers notamment les réseaux sociaux, Twitter étant par exemple devenu un indicateur des sujets de préoccupation du jour, partout dans le monde.
Désormais, des sites Internet, des réseaux sociaux et des blogs, depuis le Drudge Report (9) jusqu’à Twitter et Facebook en passant par le Huffington Post (10), peuvent légitimement revendiquer le statut de média d’information.
L’élection de Barack Obama en novembre 2008, les manifestations en Iran au printemps 2009 et les récents événements qui ont secoué le monde arabe ont donné aux réseaux sociaux leurs lettres de noblesse. Ils sont devenus des moyens d’information à part entière, ce qu’ils étaient déjà, au moins aux yeux de la génération numérique née après 1985 et plus encore parmi les plus jeunes, qui ont aujourd’hui moins de 15 ans. Ces événements ont prouvé que ces sites peuvent, dans certaines circonstances, contourner la censure et occuper la place des journalistes toujours moins nombreux à couvrir les crises internationales, pour des raisons qui sont non seulement politiques, mais également économiques.
WIKILEAKS ET LES MÉDIAS
En juillet 2010, un professionnel de l’informatique, Julien Assange, a défrayé la chronique après avoir mis en ligne sur son site, WikiLeaks, les « war logs », près de 77 000 documents secrets de l’armée américaine en Afghanistan. Parmi ces « leaks » (fuites), une vidéo intitulée « Collateral Murder » montrait des soldats américains tirant sur des civils irakiens et sur un journaliste de Reuters. Puis il annonça, sur ce même site, qui lui valut alors l’attention des grands médias de l’information planétaire, la parution prochaine de 13 000 nouveaux war logs.
WikiLeaks, fondé en 2007, avait déjà publié plusieurs milliers de documents fournis par des sources anonymes. Julien Assange se présente lui-même comme un pionnier d’une nouvelle forme de journalisme.
La plupart des publications de Wikileaks ont suscité de violentes polémiques. La démarche du site consistant à donner audience à des fuites d’information tout en protégeant ses sources est dénoncée par certains et louée par d’autres.
Quelle que soit la position que l’on peut avoir sur la vocation et les modalités d’action de Wikileaks, la mission estime, comme l’en a convaincu Robert D. Atkinson, président de l’ITIF (Internet Technology ans Innovation Foundation) rencontré par les rapporteurs lors de leur déplacement à Washington, que ce n’est pas le média Internet qui est en cause dans ce débat mais l’existence des fuites dont le site se fait l’écho, même si Internet facilite leur diffusion.
Le succès de Wikileaks est d’ailleurs largement imputable au fait que ses révélations ont été, à partir de juillet 2010, relayées par les grands médias traditionnels et notamment de grands quotidiens nationaux, comme le New York Times, The Guardian, Le Monde, El Pais et Der Spiegel, la synthèse de documents extrêmement lourds et techniques par ces médias permettant de conférer aux révélations un style journalistique plus facile à appréhender mais aussi d’occulter d’éventuelles mentions dangereuses pour des particuliers.
À cet égard, il est intéressant de constater que ceux qui ont pu préconiser la fermeture de Wikileaks n’ont pas appelé à une censure des grands médias traditionnels reprenant les informations divulguées par le site.
Le numérique est également un atout dont doit se saisir la presse traditionnelle.
Aujourd’hui, les journalistes ne se contentent plus d’informer : ils sont aussi amenés à communiquer. Tous les sites d’information proposent des outils de partage, accolant à leurs articles le « tag » de Twitter ou le « J’aime » de Facebook. Ainsi, les lecteurs-internautes sont invités à contribuer eux-mêmes de plus en plus à la propagation des informations avec les commentaires, posts, tags, twits... Comme ils ont su adopter la technique des 140 signes sur Twitter ou le post sur un mur Facebook afin d’assurer la notoriété de leurs reportages, les journalistes se transforment également en animateurs de communautés d’internautes ou en modérateurs afin d’être au plus près des préoccupations des lecteurs.
Parmi les incontestables apports du Web à la presse traditionnelle, figure le « rich média » qui consiste à enrichir l’écrit d’images, de sons, de vidéos et de graphiques. Les journalistes sont désormais « multisupports » et « multitâches ».
C’en est en outre fini de la pagination limitée. Le flux perpétuel des mises à jour remplace l’unique livraison en temps et en heure. Internet a imposé le temps réel, c’est-à-dire la diffusion directe et continue d’une multitude de flux d’informations. À l’ère du numérique, la consommation de l’information ne s’arrête jamais. Le temps est venu du « journal permanent », avec par exemple cinq éditions quotidiennes pour Les Échos sur iPad.
Comme la plupart des institutions, publiques ou privées, les célébrités comme les hommes politiques, en ont tiré la leçon : ils soignent leur réputation grâce à un profil Facebook, un compte Twitter, l’affiliation à un réseau professionnel LinkedIn ou le français Viadeo et surveillent leurs fiches sur Wikipédia ou Google. Ils y trouvent l’occasion de « communiquer » directement, court-circuitant ainsi les médias traditionnels, lorsqu’il ne s’agit pas tout simplement de prendre la parole dans un débat auquel ils ne sont pas conviés.
B. INTERNET : MENACE POUR L’INFORMATION DE QUALITÉ ?
Que serait cette galaxie d’informations diffusées sur Internet, sans le relais amplificateur des grands médias traditionnels ? Que vaudrait surtout l’information en provenance du Web 2.0 sans le filtre, les analyses et les commentaires des experts et des journalistes qualifiés ?
Internet est capable, comme toute autre technique, du meilleur comme du pire. En étant le plus puissant instrument de communication jamais inventé par l’homme, Internet peut aussi se révéler un redoutable outil de désinformation.
En multipliant les espaces de conversations, le Web 2.0 est, plus que les autres médias, un lieu d’où partent et se diffusent des informations fabriquées, comme récemment la photographie truquée du corps d’Oussama Ben Laden, et les rumeurs et théories les plus fantasques et dévastatrices, telles que l’idée selon laquelle Barack Obama était en réalité Oussama Ben Laden... Internet offre la possibilité de recourir à diverses techniques de désinformation, telles que l’« astroturfing », qui s’appuie sur des internautes complices pour lancer des rumeurs malveillantes, ou le « spamdexing », procédé de référencement abusif visant à augmenter le nombre de liens vers un site déterminé.
La propagation virale de rumeurs dans les réseaux sociaux est d’autant plus efficace, en l’occurrence, que l’on se fie plus volontiers à ses proches, à ceux que l’on croit proches, amis ou « suiveurs », qu’aux médias traditionnels qui voient leur crédibilité baisser d’année en année. C’est ce qu’ont démontré récemment Mme Josiane Jouët, qui dirige le centre d’analyse et de recherche interdisciplinaire sur les médias (CARISM) et M. Thierry Vedel, du Centre de recherches politiques de Science Po (CEVIPOF), dans le cadre d’une enquête auprès de 1 800 Français de plus de 15 ans. Le danger est d’autant plus grand que les 15-25 ans sont les plus nombreux parmi les 80 % des 35 millions d’internautes français à être connectés à au moins un réseau social.
C’est pourquoi la mission estime que l’avenir du journalisme et de la presse professionnels doit être un sujet de préoccupation majeur pour les pouvoirs publics. Car la fragilisation et l’éventuelle disparition des médias traditionnels de l’information, qui pourrait résulter de l’essor d’Internet, constituent un risque réel de perte de l’un des fondements des sociétés démocratiques.
Un rapport de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) intitulé L’avenir de l’information et d’Internet de juin 2010 décrit et analyse la crise de l’industrie de la presse dans le monde. Cette dernière touche l’ensemble des pays développés, où les entreprises de presse, subissent une baisse très inquiétante de leurs revenus tirés de la publicité et de leur diffusion. Environ 20 pays sur les 31 étudiés ont subi une baisse de leur lectorat, liée notamment à la désaffection des jeunes pour le média imprimé au profit d’Internet.
La mauvaise conjoncture économique a certes contribué à amplifier le déclin progressif du marché de la presse écrite, mais le principal défi auquel il est confronté réside dans son adaptation au numérique et à l’arrivée sur le marché de l’information de nouveaux acteurs comme les portails Internet, les agrégateurs de contenus, les éditeurs de presse en ligne (pure players), les applications pour smartphones et autres tablettes numériques, le journalisme citoyen, les réseaux sociaux et les services de communication comme Twitter, qui sont autant de concurrents pour la presse traditionnelle.
Si la lecture de la presse en ligne est une activité en pleine croissance sur Internet, elle n’a encore pas trouvé de modèle économique viable. Une moyenne de 20 % de la population lit les journaux en ligne dans les pays de l’OCDE, 57 % aux États-Unis et seulement 22 % en France. Les deux tranches d’âge les plus attirées par la lecture des informations en ligne sont les 16-24 ans et, plus encore, les 25-34 ans. Néanmoins, leur disposition à payer pour avoir accès à des informations en ligne est faible. En outre, la lecture sur Internet est plus occasionnelle et plus souvent déclenchée par un événement particulier que celle de la presse traditionnelle. Parallèlement, les revenus de la publicité en ligne, qui ne représentent que 4 % du chiffre d’affaires de la presse en 2009, constituent une ressource encore infime pour les journaux.
Avec Internet, de nouveaux modèles économiques ont été expérimentés comme des formules de paiement à l’acte ou de forfait dans un premier temps, puis, dans un second temps, à la fin de l’année 2009, des offres de contenus en ligne spécifiques dits « premium », les éditeurs comptant sur une plus grande disposition de leurs lecteurs à payer pour une information de qualité. À l’exception de quelques titres, les revenus supplémentaires sont restés négligeables. Aucun modèle économique n’a donc encore été trouvé pour financer durablement une production professionnelle et indépendante d’informations, ce qui pose le problème de la viabilité d’un journalisme de qualité à long terme.
LES FERMES DE CONTENUS
Dans un article publié dans le numéro hiver 2010-2011 de la Revue européenne des médias, « Journalisme, quels métiers ! », Mme Françoise Laugée fait le point sur l’influence que pourrait avoir sur l’information cette production de contenus d’un genre nouveau, qui sonde les requêtes des internautes afin de déterminer les sujets les plus en vogue sur le Net et d’y associer des messages publicitaires. Ainsi, des milliers de contenus, articles, billets ou vidéos, sont-ils produits en fonction de l’analyse de millions de mots clés faisant émerger les thèmes les plus populaires.
Nées aux États-Unis, ces nouvelles plates-formes de contenus à la demande, également appelées « fermes de contenus », emploient des rédacteurs indépendants, parmi lesquels des journalistes professionnels, pour rédiger des articles faisant figurer, au moins dans le titre si ce n’est pas dans le corps du texte, un mot-clé plébiscité. Leur mode de rémunération se fait à l’article et varie selon les sites. Généralement composée d’une partie fixe et d’un intéressement aux recettes publicitaires générées, la rémunération est parfois calculée exclusivement sur le nombre de clics effectués par les internautes sur les liens publicitaires. Les gains sont toutefois modestes, en moyenne de 5 à 15 euros par article. Ces fermes de contenus fournissent essentiellement des informations d’ordre général sous la forme de fiches ou d’articles conseils. La plupart des dirigeants de ces « usines à infos » se défendent de traiter l’actualité et revendiquent leur place sur le marché de l’information pratique : finance, voyage, cuisine, bricolage, médecine... En s’appuyant sur les données statistiques des sujets déjà largement traités sur le Net, les fermes de contenus cherchent davantage à attirer les annonceurs en quête d’une large audience qu’à informer les internautes. Néanmoins, des sites d’information générale et politique pourraient être attirés par cette formule en privilégiant les sujets favoris des internautes afin d’augmenter leurs revenus publicitaires. Le blog Upshot consacré à l’actualité est le premier du genre.
Cette pratique, si elle se répandait, ne serait pas sans risque pour la crédibilité des médias d’information générale et politique. La production de contenus à la demande est une activité en pleine croissance. Même si le modèle n’est pas encore rentable, le phénomène est en train de prendre de l’importance sur Internet, et pas seulement pour les consommateurs américains.
Le risque, estime Mme Françoise Laugée, serait que l’information de qualité soit réservée à une élite d’abonnés payants, tandis qu’une information low cost serait diffusée gratuitement au plus grand nombre selon la logique des algorithmes censés refléter les attentes de la population en matière d’information.
C. DES MESURES EN FAVEUR D’UNE INFORMATION DE QUALITÉ À L’ÈRE NUMÉRIQUE
1. Les mesures mises en place
À court terme, les pays de l’OCDE ont mis en place des mesures d’urgence pour aider financièrement l’industrie de la presse en difficulté, au premier rang desquels se trouve la France. Notre pays, à l’issue des états généraux de la presse écrite, qui avaient été lancés en octobre 2008, a décidé de consacrer une aide exceptionnelle d’un montant de 600 millions d’euros sur trois ans à un plan de modernisation de la presse écrite (sans compter les coûts de restructuration dans les imprimeries afin d’obtenir des gains de productivité). Le montant total des aides de l’État à la presse s’élève désormais en France à 1,2 milliard d’euros en 2010, ce qui représente plus de 12 % du chiffre d’affaires du secteur.
Au contraire, aux États-Unis, le gouvernement a décidé qu’il n’y aurait pas de plan de sauvetage pour la presse américaine, alors que certaines grandes villes n’auront bientôt plus de quotidien local et que, depuis janvier 2008, 67 journaux américains ont disparu et sept groupes de presse ont cessé leur activité. Lors d’une réunion de la sous-commission sénatoriale des communications, de la technologie et de l’Internet, son président John Kerry a ainsi qualifié les journaux « d’espèce en danger ».
En France, diverses mesures ont été prises afin d’aider la presse dans la nécessaire mutation que lui impose la révolution numérique. La loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet a introduit une définition des services de presse en ligne (11) qui permet à ces derniers d’accéder partiellement au régime économique des aides à la presse : possibilité de constituer des provisions pour investissement, exonération de la contribution économique territoriale et accès à un nouveau fonds d’aide au développement des services de presse en ligne (fonds SPEL), créé pour une durée de trois ans et doté de 20 millions d’euros par an sur trois ans.
Lors de son audition par M. Michel Françaix, rapporteur pour avis des crédits en faveur de la presse au nom de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, M. Bruno Mettling, inspecteur général des finances chargé par le Gouvernement d’un rapport sur l’efficacité des aides à la presse, a déploré que l’on ait ainsi mobilisé une enveloppe considérable de 20 millions d’euros, sans aucune réflexion préalable, ni sur son montant, ni sur son ciblage, l’économie de la presse en ligne présentant la particularité de ne comporter aucune barrière à l’entrée.
Il en résulte, selon lui, un guichet supplémentaire et un saupoudrage inéluctable des crédits. Le fonds n’est pas ciblé sur la presse d’information politique et générale. Son articulation avec le fonds d’aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d’information politique et générale (FDM), qui permet d’accorder des subventions aux entreprises et agences de presse pour la réalisation de projets de modernisation, n’est par ailleurs pas claire : certaines aides qui n’ont pu être distribuées dans le cadre du FDM l’auraient été par le fonds SPEL. Dans le cadre de la réforme annoncée des modalités du soutien de l’État en faveur de la presse, il conviendra d’apporter les ajustements qui s’imposent afin de mieux aider la presse à se développer dans l’univers numérique.
La loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet précitée a également mis en place un nouveau cadre juridique pour la gestion des droits d’auteur des journalistes qui remplace un droit lié à la publication sur un support par un droit lié à un temps d’exploitation afin de favoriser l’exploitation plurimédia d’un même article.
Enfin, un engagement de développement de l’emploi et des compétences a été conclu le 30 juin 2009, pour trois ans, entre les partenaires sociaux de la presse écrite et le secrétaire d’État à l’Emploi et a pour objectif de réduire la fracture numérique au sein des entreprises de presse, quel que soit l’emploi occupé. Il s’agit de contribuer à adapter la formation de tous les salariés participant à la création et à la promotion d’un titre de presse aux nouvelles technologies liées au numérique.
2. Les chantiers ouverts
La baisse du taux de la TVA applicable à la presse en ligne demeure un chantier majeur et prioritaire des pouvoirs publics pour favoriser le développement ou la survie de la presse sur Internet. Rappelons qu’en l’état actuel, la presse en ligne est soumise à un taux de 19,6 % alors que la presse imprimée bénéficie d’un taux super-réduit de 2,1 %, le droit de l’Union européenne ne permettant pas qu’un taux réduit ou super-réduit de TVA soit appliqué aux publications de presse en ligne (12).
À l’heure où l’équation économique de la presse en ligne se cherche encore, le secteur s’accommode difficilement d’une fiscalité alourdie par rapport à la presse papier. Aussi le Gouvernement souhaite-t-il pouvoir remédier à cette situation en obtenant une modification du droit européen. Des discussions en ce sens sont engagées depuis 2006, la révision éventuelle des structures des taux de TVA devant s’effectuer à l’unanimité des États membres du Conseil.
Le dossier a connu un début d’évolution depuis qu’un amendement au projet de loi de finances pour 2011 a été adopté afin de fixer le taux de la TVA sur le livre numérique à 5,5 % à compter du 1er janvier 2012 au nom d’une « certaine exception française en matière culturelle ».
À la suite de l’adoption de cet amendement, le Président de la République a confié à M. Jacques Toubon une mission visant à recueillir les propositions et les positions tant de la Commission européenne que des 27 États membres de l’Union européenne sur la différence des régimes fiscaux applicables aux biens culturels, y compris la presse, selon qu’ils sont matériels ou dématérialisés.
Les états généraux de la presse écrite ont également ouvert un chantier sur la réforme du système d’aides à la presse, sujet sur lequel une mission a été confiée à M. Aldo Cardoso. Ce dernier a proposé une réforme globale des modalités d’intervention de l’État en matière d’aides à la presse. Il souhaite notamment que les aides soient réorientées en vue de soutenir de véritables stratégies d’investissement : encourager l’innovation, le renouvellement de l’offre, les stratégies de diversification plurimédia, les laboratoires et incubateurs d’innovation portés par des associations professionnelles afin de pallier les carences du système français en matière de mutualisation des coûts de recherche et développement. Cette réorientation de l’effort financier de l’État est de nature à améliorer le soutien à la nécessaire adaptation de la presse à l’univers numérique.
La mission se félicite également des initiatives prises par les acteurs du secteur pour mutualiser leurs moyens et favoriser l’émergence de kiosques numériques payants. De grands acteurs de la presse quotidienne nationale (Libération, Le Figaro, L’Équipe, Les Échos, Le Parisien), rejoints par plusieurs magazines (l’Express, le Point, le Nouvel Observateur), ont par exemple annoncé la création d’un groupement d’intérêt économique (GIE) en vue de mettre en place un portail commun de la presse en ligne.
Cette initiative est destinée à contrer l’agrégateur « Google Actualités », qui, selon les titres de la presse, pratique « une forme de parasitisme économique », en présentant le meilleur de chaque titre, ce qu’aucun éditeur ne peut proposer individuellement. Ainsi « Google Actualités » a-t-il réussi à se positionner comme site de référence de l’accès à l’information, et ceci sans verser de contrepartie financière aux journaux qui supportent les coûts de la création d’une information de qualité.
Il est donc très important, comme l’a souligné l’Autorité de la concurrence dans son avis du 14 décembre 2010, que les éditeurs de presse puissent demander et obtenir d’être exclus de « Google Actualités » sans pour autant être déréférencés du moteur de recherche de Google. L’entreprise a pris des engagements en ce sens devant l’autorité de concurrence italienne : l’indexation des contenus de presse dans « Google Actualités » doit être découplée – par une démarche simple et préalable des éditeurs – de celle des contenus accessibles grâce au moteur de recherche généraliste. L’Autorité de la concurrence française devra veiller à ce que ces engagements, que Google annonce avoir déjà mis en œuvre, soient respectés en France.
Enfin, alors que l’arrivée des tablettes numériques, en particulier de l’iPad, était attendue par les fournisseurs de contenus numériques et les éditeurs de presse comme « une planche de salut », voire un dernier espoir de monétiser l’information dans l’univers numérique, les conditions fixées par Apple en matière d’abonnements en février 2011 ont rapidement modéré leur enthousiasme.
Apple les autorisait à proposer des abonnements pour l’iPhone et l’iPad sur leur propre site Internet – c’est-à-dire en dehors d’iTunes et de l’Apple Store, à condition qu’ils proposent également dans ce cas un abonnement via l’Apple Store, à un prix égal ou inférieur à celui offert par ailleurs. Cette condition a été assouplie par Apple en juin 2010, le prix proposé directement par l’éditeur pouvant désormais être inférieur à celui de l’Apple Store. Les éditeurs pourront ainsi offrir des promotions ou répercuter sur le prix proposé via l’Apple Store la commission de 30 % prélevée par Apple. Il semblerait que les nombreuses réactions d’éditeurs auprès des autorités de la concurrence américaines ou européennes ont poussé Apple à faire évoluer sa position
Pour autant, ce geste consenti par Apple est loin de satisfaire les éditeurs de presse qui contestent le refus de la firme de leur communiquer les coordonnées de leurs clients via l’Apple Store, refus qui les prive de la relation commerciale avec leurs abonnés. Certes, Apple demande aux clients qui s’abonnent de donner leur accord pour que leurs coordonnées soient communiquées aux éditeurs, mais dans des termes bien trop dissuasifs, selon ces derniers. Les éditeurs contestent également la commission de 30 % des recettes générées via l’Apple Store, prélevée par Apple.
Orientation n° 1 : aider la presse d’information à se développer sur les nouveaux supports numériques
– clarifier et mieux cibler les aides attribuées dans le cadre du fonds d’aide au développement des services de presse en ligne (fonds SPEL) ;
– obtenir au plus vite l’autorisation d’appliquer un taux super-réduit de TVA à la presse en ligne ;
– dans le cadre de la réflexion sur une réforme globale des modalités d’intervention de l’État en faveur de la presse, s’assurer qu’un accent particulier soit porté sur le soutien à des stratégies d’investissement dans le développement numérique ;
– encourager les éditeurs de presse à développer de façon concertée des projets numériques permettant une meilleure valorisation de leurs contenus diffusés sur l’Internet et sur les plateformes mobiles ;
– s’assurer que Google respecte son engagement de permettre aux éditeurs de presse d’être exclus de « Google Actualités » sans pour autant être déréférencés du moteur de recherche ;
– charger l’Autorité de la concurrence d’examiner les pratiques d’Apple relatives à la vente d’abonnements à des titres de presse sur ses tablettes numériques (Ipad).
III. L’ACCÈS À LA CONNAISSANCE ET À LA CULTURE SUR LE WEB
L’article 27 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 consacre un droit à la culture qui comprend plusieurs composantes : le droit de prendre part à la vie culturelle et de jouir des arts ; le droit de jouir des avantages du progrès scientifique et le droit de l’individu à bénéficier de la protection des intérêts moraux et matériels résultant de toute production scientifique, littéraire ou artistique dont il est l’auteur.
Le droit à la culture et à la connaissance comporte également le droit de s’assurer que la culture et la connaissance sont conservées, développées et diffusées. Les obligations des États de respecter et de protéger le patrimoine culturel ont particulièrement été renforcées à travers des traités adoptés sous les auspices de l’UNESCO (Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture).
Or, si les technologies de l’information et de la communication contribuent de façon spectaculaire au développement de l’accès à la connaissance et à la culture, dans leur acception la plus extensive, elles ne vont pas sans soulever de nombreuses interrogations sur ses modalités, la répartition des rôles entre acteurs privés et publics et les menaces éventuelles que le numérique pourrait faire peser sur les médias traditionnels et la production de contenus.
A. LE NUMÉRIQUE : VECTEUR DE DÉMOCRATISATION ET D’ÉVOLUTION DES MODES D’ACCÈS AU SAVOIR ET À LA CULTURE
Le numérique redéfinit de façon radicale les modes d’accès au savoir et à la culture : à des relations verticales entre leurs détenteurs et leurs destinataires se substituent des relations horizontales où chacun devient potentiellement émetteur et récepteur de données. La démocratisation de l’accès à la connaissance, à l’information et à la culture qui en résulte est comparable, par son ampleur, aux ruptures qui ont marqué diverses périodes historiques : la Renaissance avec le développement de l’imprimerie ou les Lumières et le XIXe siècle avec le développement de la presse écrite.
1. La décentralisation des savoirs
La société engendrée par ce nouveau saut technologique a été abondamment étudiée par les philosophes et les sociologues, du fait des changements de conception du monde, voire des modes de pensée, qu’elle induit et de la « décentralisation des savoirs » qu’elle implique.
L’auteur et journaliste américain Nicholas Carr, pourtant très critique sur les effets d’Internet sur les modes de penser, dans un article intitulé « Google nous rend-il idiots ? » (13) explique qu’en tant qu’écrivain, il a reçu le web comme une bénédiction. « Les recherches, autrefois synonymes de journées entières au milieu des livres et magazines des bibliothèques, s’effectuent désormais en un instant. Quelques recherches sur Google, quelques clics de lien en lien et j’obtiens le fait révélateur ou la citation piquante que j’espérais. Même lorsque je ne travaille pas, il y a de grandes chances que je sois en pleine exploration du dédale rempli d’informations qu’est le web ou en train de lire ou écrire des e-mails, de parcourir les titres de l’actualité et les derniers billets de mes blogs favoris, de regarder des vidéos et d’écouter des podcasts ou simplement de vagabonder d’un lien à l’autre, puis à un autre encore. »
La part grandissante prise par les technologies numériques dans l’accès au savoir et donc dans l’éducation doit être ici soulignée. Que ce soit pour sélectionner l’information (à travers les bases de données numérisées ou les moteurs de recherche), acquérir les connaissances (avec les cours magistraux et les bibliothèques en ligne) ou pour les formaliser (au travers des logiciels de traitement de texte ou de présentation), leur apport à la construction du savoir au cours des processus d’apprentissage est aujourd’hui incontournable. C’est pourquoi, une politique ambitieuse d’éducation aux médias au sens large constitue une priorité, thème qui sera développé plus amplement dans la troisième partie du titre II du présent rapport.
Fondée en 2000 par les Américains Jimmy Wales et Larry Sang, Wikipedia, encyclopédie entièrement gratuite, créée par et pour les internautes, constitue sans doute l’un des meilleurs exemples de l’appropriation de l’accès au savoir par les internautes. En dix ans, l’encyclopédie gratuite et collaborative s’est imposée comme le site d’accès au savoir le plus visité au monde : en France, il rassemble environ 8 millions de visiteurs par mois, ce qui le place en dixième position, et bien évidemment en fait le premier site d’accès à la connaissance. Ce site a pourtant « mauvaise presse » dans la sphère publique française, et ce, alors il n’est probablement pas un internaute – même parmi ses détracteurs – qui n’y ait recours occasionnellement pour obtenir ou vérifier une information quelconque.
LE CAS WIKIPÉDIA
Sur Wikipédia, les articles ne sont pas signés par des experts, il n’y a pas d’architecture du savoir définie a priori, pas de clôture des connaissances « estampillée » par un comité d’experts. Chacun est libre d’éditer, de corriger et de modifier les contenus, participant ainsi à une vaste entreprise d’élaboration collective et de diffusion du savoir. Les volontaires sont invités à contribuer dans la mesure de leurs compétences – que ce soit en traduisant des articles, en réorganisant la structure d’un article, en ajoutant des illustrations, en corrigeant des fautes d’orthographe... Le collégien peut ainsi contribuer au projet, tout comme le professeur d’université.
« Le principe de Wikipédia, c’est que plus il y a de contributeurs – plus les yeux sont nombreux –, plus une erreur a des chances d’être détectée », selon Florence Devouard, ancienne présidente de la Wikimedia Foundation et membre du conseil d’administration de Wikipédia (14). « C’est d’ailleurs souvent comme cela que l’on commence : un jour, on tombe sur un article comportant une erreur et on le modifie. »
Le projet fait confiance à la base, au simple citoyen, selon le principe de l’information bottom-up, produite « du bas vers le haut », que beaucoup de « wikipédiens » considèrent comme complémentaire – voire plus fiable que l’information top-down (« du haut vers le bas ») des grands médias, suspectés d’avoir des intérêts particuliers à défendre.
L’encyclopédie, à but non lucratif, restée jusqu’à présent hostile à toute publicité en ligne, repose sur des milliers de bénévoles.
Il est vrai que si Wikipédia compte bien des avantages, à commencer par la masse d’informations qu’elle met gratuitement à la disposition de tous et sa réactivité, elle n’est pas sans présenter d’importantes limites.
Tout d’abord, « il y a toujours une incertitude sur la qualité et pas de garantie en termes de résultat », selon Mathieu O’Neil, maître de conférence à Paris IV, spécialiste des questions d’autorité et d’expertise sur le Net (15).
Par ailleurs, l’encyclopédie fonctionne en flux, son contenu n’est jamais fixé et peut toujours être modifié, ce qui est un avantage comme un inconvénient. « Avec Wikipédia, on échange la garantie de fiabilité des encyclopédies classiques contre la gratuité et la possibilité d’un lien aux sources immédiates que Wikipédia impose à ses auteurs de citer ».
Sur le fond, selon certains, la manière d’envisager le savoir peut aussi être questionnée, tout comme le principe de neutralité mis au fronton de l’édifice. «Wikipédia revendique le « no point of view » (« l’absence de point de vue »). C’est une vision très rationaliste et même positiviste du savoir », selon Marc Foglia auteur de Wikipédia. Média de la connaissance démocratique ?. « Comme l’esprit critique personnel ne peut pas s’exprimer, la vision des choses qui l’emporte est celle de la majorité. Les visions minoritaires sont éliminées. »
Par ailleurs, des informations peuvent provenir de personnes et de sociétés qui instrumentalisent cet outil pour assurer leur propre publicité ou modifier anonymement les données objectives qui les concernent.
Dans un article publié dans la revue Le Débat (16), Pierre Assouline, très critique à l’égard de Wikipédia et de la « grande illusion de la diffusion horizontale de la connaissance » qui repose sur l’idée selon laquelle nous serions tous des experts, rapporte comment l’écrivain anglais Ben Myers a renoncé à se rendre dans le village de Roumanie où il avait situé une partie de son prochain roman. « En une journée, il avait amassé toute sa documentation grâce à Wikipédia et même visualisé les rues grâce à Google Earth. (…) » Et Pierre Assouline d’en conclure : « J’ignore à quoi ressemblera son roman mais je sais ce qui lui manquera : l’imprégnation. Et cela, humer les rues, écouter les gens, observer les habitudes, noter les bruits, un écrivain ne peut l’obtenir par procuration car ça n’a pas sa place sur Internet. » Certes, mais un voyage en Roumanie n’étant pas à la portée de chacun, il est appréciable que chacun soit en mesure de disposer des informations et images fournies par ces outils.
Au vu du rôle croissant de Wikipédia dans l’accès au savoir, des dangers multiples ont été annoncés, voire une véritable catastrophe pour la culture. On doit pourtant constater que cette dernière ne s’est pas produite.
Au contraire, selon Christian Vandendorpe (17), « sans cet ouvrage de référence encyclopédique, on se retrouverait devant le chaos primitif du web de la fin des années 1990, où pullulaient les sites aux informations fantaisistes ou carrément biaisées, sur la véracité desquelles l’usager n’avait aucun moyen de contrôle une réalité souvent ignorée ou oblitérée par les détracteurs de Wikipédia. »
Selon Christian Vandendorpe (18), « les petites cultures ont trouvé dans ce nouvel espace un ballon d’oxygène et se font un point d’honneur de créer leur propre version : elles voient dans cette réalisation une façon d’affirmer publiquement leur existence et un espoir de renaissance de leur langue, qu’il s’agisse du wallon (9 346 articles), de l’occitan (10 418 articles), du breton (16 716 articles) ou du lingala (842 articles). (…) Étant totalement délocalisée, Wikipédia peut ainsi donner toute leur place à des personnages historiques considérés comme mineurs dans la sphère nationale dominante, mais importants pour une collectivité partageant la même langue. (…) »
Selon Me Alain Bensoussan, auditionné le 27 octobre 2010, alors que certains dénoncent les fausses informations qu’on trouve dans Wikipédia, cette dernière est devenue un dictionnaire mondial, un système d’intelligence collective qui ne comporte pas plus d’erreurs que les grandes encyclopédies traditionnelles. Ce système est devenu un standard universel d’information qui s’avère très résistant par rapport aux tentatives de manipulation.
La définition de Wikipédia, donnée par des collaborateurs locaux peut même s’avérer plus précise que celle des dictionnaires officiels. En outre, l’encyclopédie est à même d’offrir des mises à jour en permanence.
Quoi qu’il en soit, les wikipédiens sont les premiers à reconnaître que leur projet est complémentaire de celui des grandes encyclopédies faites par des experts.
Christian Vandendorpe, dans l’article précité, en conclut que « tout comme l’ouvrage de Diderot et d’Alembert avait eu un impact considérable sur les mentalités du temps, il y a lieu de penser que Wikipédia contribuera de façon significative à modeler la culture virtuelle qui s’élabore en cette aube du XXIe siècle dans un monde globalisé. »
2. Une démocratisation et un enrichissement des modes d’accès à la culture et de sa production
Avec le développement du numérique, ce ne sont pas seulement des possibilités inédites pour la diffusion des œuvres culturelles qui ont vu le jour, mais aussi de nouvelles pratiques culturelles, de nouvelles façons d’écouter de la musique, de regarder des films, de visiter des expositions ou des monuments et - bientôt sans doute – de lire un livre.
S’agissant de la musique, non seulement elle est consommée en plus grande quantité mais elle est à la fois mieux choisie et mieux adaptée aux goûts de chacun. Le bouche à oreille, autrefois limité à un cercle intime, s’étend aux communautés en ligne, c’est-à-dire à des réseaux immenses comme ceux qui se développent sur MySpace. Les modèles statistiques de prescription gagnent en finesse. Certains sites (comme Itunes avec le système genius) offrent à chaque internaute la possibilité de se déplacer dans un espace d’œuvres qu’il ne connaît pas encore mais qui correspondront à ses goûts et dont il peut écouter un extrait. Encore faut-il espérer que ces outils offrent véritablement à chacun un plus grand choix et l’accès à une plus grande diversité musicale et qu’ils ne conduisent pas au contraire à une homogénéisation des goûts musicaux et à un enfermement dans un univers musical donné.
Dans le domaine audiovisuel, l’avènement de la télévision numérique terrestre permet une augmentation considérable de l’offre culturelle grâce à la multiplication des chaînes et une amélioration incontestable de la qualité technique via la haute définition. Chacun peut en outre désormais accéder aux contenus diffusés par la radio et la télévision de façon délinéarisée (télévision de rattrapage, podcasts pour la radio).
Le numérique impose aux médias traditionnels, et en particulier au service public, une présence sur les nouveaux supports (Internet, réseaux sociaux, smartphones, tablettes numériques…).
C’est pourquoi l’un des objectifs majeurs de la réforme de l’organisation de la télévision publique opérée par la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision était, aux termes de l’exposé des motifs, de favoriser l’émergence d’un « média global », permettant de toucher tous les publics sur tous les supports. La loi sur le nouveau service public audiovisuel a ainsi élevé le développement numérique en priorité stratégique du groupe, et même en obligation.
Il est apparu qu’au-delà des ambitions affichées, il s’agissait d’une priorité qui ne faisait l’objet d’aucun financement identifié, ce qui se traduit par un retard important et difficilement justifiable du développement du service public audiovisuel sur les nouveaux supports. Lors de son audition par la commission des Affaires culturelles et de l’éducation le 12 juillet 2010, le nouveau président de France Télévisions, M. Rémy Pflimlin a reconnu ce retard. « Vous l’aurez compris, » a-t-il indiqué, « le numérique doit devenir la colonne vertébrale de l’entreprise, qu’il s’agisse des contenus ou de la diffusion. France Télévisions doit rattraper son retard, notamment dans les échanges vidéo pratiqués sur les réseaux sociaux et dans la télévision de rattrapage : le portail de télévision de rattrapage de France Télévisions n’a été ouvert que le 2 juillet, alors que plus de dix millions de personnes consomment déjà régulièrement la télévision de rattrapage. Comment France Télévisions peut-elle devenir un acteur majeur et un laboratoire de l’innovation dans l’univers du numérique ? La responsabilité du numérique doit être confiée à un collaborateur, qui, à mes côtés, déterminera les objectifs en termes d’investissements, de développement d’offres et d’initiatives. Il faudra ensuite travailler sur l’« éditorialisation » des contenus afin que soit traitée, dès la conception des programmes, la question de leur diffusion sur l’ensemble des supports, chacun réclamant une forme différente. Nous devrons aussi relever deux autres défis : celui du temps réel, avec des sites événementiels à l’image du site dédié au Tour de France 2010 ; celui des réseaux sociaux et des sites de partage de vidéo, en donnant aux internautes la possibilité de « réagréger » des programmes, afin de se constituer leur propre offre – ce dernier point est crucial, s’agissant d’attirer les plus jeunes vers le service public. »
Orientation n° 2 : garantir une présence forte du service public audiovisuel sur les nouveaux supports numériques
Au-delà du discours sur la priorité que constituerait le « média global » et de la nomination d’un responsable identifié, M. Bruno Patino, sur ce sujet, il est impératif que le nouveau contrat d’objectifs et de moyens du groupe France Télévisions, en cours de négociation, prévoie une stratégie crédible et ambitieuse de développement numérique accompagnée d’un financement qui soit à la hauteur des enjeux.
Il convient par ailleurs de s’assurer de la gratuité de l’accès aux contenus du service public sur ces nouveaux supports.
Enfin, la mission souhaite que soit engagée une politique volontariste de mise à disposition de certains programmes libres de droits dans des conditions permettant leur (ré)utilisation libre et gratuite, dans une démarche de co-création avec les internautes.
Le numérique a par ailleurs lui-même engendré une culture et des pratiques artistiques d’un genre nouveau, compte tenu des possibilités infinies de duplication et d’interactivité qu’il offre aux créateurs.
La créativité à l’œuvre dans les jeux vidéo a ainsi produit des référents et des codes marqueurs d’une « culture numérique » spécifique ou « cyberculture » qui est bien distincte de celle du cinéma ou de la télévision, et qui n’est plus aujourd’hui réservée à quelques « geeks » passionnés de nouvelles technologies.
De la même façon, les « arts numériques » qu’ils soient qualifiés de « dynamiques », « interactifs », « vectoriels » ou « multimédias » sont dépositaires de nouveaux courants dans les domaines de l’écriture, de l’image et du son, aux côtés des arts plus « classiques ».
Invité des rencontres Regards sur le numérique organisées par Microsoft, le 8 février dernier, M. Bernard Stiegler, philosophe et directeur de l’Institut de recherche et d’innovation du centre Pompidou, a analysé l’impact des nouvelles technologies sur le rapport des individus aux œuvres culturelles. « Les gens âgés de plus de trente-cinq ans aujourd’hui ont pour la plupart été de gros consommateurs de flux. Nous avons entretenu un rapport consumériste aux œuvres culturelles. Un phénomène sans précédent, dans aucune autre société. Auparavant, les individus savaient lire des partitions musicales, on produisait de la musique à l’usine, à l’école, à l’église... Des compétences que les inventions comme la radio, puis la télé, ont rendues moins utiles, et qui ont progressivement disparu. Mais cet état de fait est aujourd’hui remis en cause par les principes collaboratifs et participatifs du Web ». M. Bernard Stiegler estime que « nous vivons actuellement un « second tournant machinique de la sensibilité », de la cognition et de l’intellect également : les digital natives ne veulent plus être de simples consommateurs, mais des producteurs, des agrégateurs de flux. Ils veulent redevenir des acteurs. C’est d’ailleurs grâce à cela que le monde de la culture est un terrain fertile en termes d’innovations numériques. »
« Aujourd’hui on peut monter des vidéos, les poster sur Internet… : c’est la réalisation du Do It Yourself. Il s’exerce ainsi un formidable transfert de compétences, grâce aux technologies, et ce qui était réservé à des professionnels, parce qu’extraordinairement complexe, devient accessible à tout le monde. On assiste en fait à une reconstruction de l’amateur dans le domaine culturel. »
B. LE NUMÉRIQUE, PORTAIL D’ACCÈS À L’ENSEMBLE DU PATRIMOINE CULTUREL
Les technologies de l’information et de la communication offrent un moyen révolutionnaire d’accéder au patrimoine culturel existant et ce, à travers le monde entier. L’idée, jusque-là utopique, d’une bibliothèque universelle, accessible à tous devient, grâce aux technologies numériques, un objectif tout à fait réaliste dans un délai raisonnable. La perspective d’une numérisation systématique des œuvres laisse espérer la mise à disposition progressive sur le réseau de l’ensemble du patrimoine de l’humanité. Les acteurs majeurs de cette entreprise sont à la fois les institutions publiques et Google. L’entreprise a développé avec des moyens et une efficacité spectaculaires un programme de numérisation pharaonique du patrimoine mondial au sens large, qui a pris de court toutes les institutions publiques.
1. L’ambition de Google : numériser le patrimoine mondial
Par-delà les nombreuses questions soulevées à juste titre par les modalités d’action de Google (absence de respect du droit d’auteur, de la vie privée et des données à caractère personnel, etc.) et dont il sera largement question dans la suite du présent rapport, on ne peut nier les apports de l’entreprise dans l’accès au savoir et à la culture.
La numérisation des contenus est en effet un enjeu majeur pour le moteur de recherche si celui-ci veut rester le maître incontournable de l’indexation. Sans les contenus, ses algorithmes tournent évidemment à vide. Pour faire tourner son moteur de recherche, Google doit avoir réponse à tout. C’est donc l’objectif que l’entreprise s’est fixé.
Le 14 décembre 2004, l’entreprise annonçait un projet de numérisation de 15 millions de livres en six ans
Environ 15 millions de livres ont ainsi été scannés depuis 2004 par Google Books, qui constitue aujourd’hui la plus grande bibliothèque du monde sur Internet. 30 bibliothèques, pour la plupart américaines, et sept européennes, ainsi que 35 000 maisons d’édition ont participé à ce projet. Google offre ainsi une nouvelle vie numérique à des millions d’ouvrages, oubliés sur les rayonnages des grandes bibliothèques et qui n’auraient probablement jamais été réédités. Le projet de numérisation des livres de Google mise avant tout sur la quantité, afin de tirer les bénéfices publicitaires liés au plus grand nombre possible de requêtes.
L’entreprise a souhaité, de surcroît, passer outre, au moins dans un premier temps, les obstacles légaux ou contractuels susceptibles de ralentir la réalisation de son plan. C’est ainsi qu’elle a cherché à imposer la confidentialité de ses accords avec les bibliothèques partenaires, exigée des clauses d’exclusivité sur les fichiers réalisés et leur indexation sur ses sites, ou numérisé des ouvrages sous droits, sans l’accord des auteurs ou des ayants droit, ce qui lui a valu une série de procès intentés par ces derniers.
En mars 2011, leurs craintes se sont certes un peu apaisées avec la décision très attendue rendue par la justice américaine (en délibération depuis un an), un jugement défavorable à Google et favorable aux auteurs comme aux éditeurs qui s’estimaient spoliés par la firme californienne.
Ces dix dernières années, Google a également lancé de nombreuses autres applications de recherche sur Internet, notamment Google Images, qui indexe plus d’un milliard d’images, Google Scholar, moteur de recherche spécialisé dans les travaux académiques et scientifiques, Google News Archive Search, qui donne accès à des millions d’articles de presse, essentiellement en anglais, publiés depuis 200 ans, Google Earth, qui offre des images satellites de la terre, Google Maps, qui donne accès à des cartes et des plans de villes, Google Street View, service lancé en mai 2007 afin de compléter Google Maps et Google Earth et qui permet de naviguer virtuellement dans les rues de grandes villes ou encore YouTube, acquis en 2006 et qui, constituant le plus grand site d’hébergement de vidéos, a franchi en mai 2010 le cap des deux milliards de vidéos consultées quotidiennement. L’entreprise américaine numérise et indexe ainsi le monde qui nous entoure, notre patrimoine au sens large, à tel point que nous avons désormais besoin d’elle pour nous y retrouver.
En 2008, l’année où le magazine américain de photo-journalisme Life cessa de paraître, Google s’est vu confier par le groupe Time Warner la numérisation de près de dix millions de photos retraçant l’histoire du XXe siècle et réalisées par les plus grands photographes tels que Richard Avedon ou Robert Capa. Les clichés numérisés, dont Time Warner a gardé les droits, sont accessibles à la fois sur son site Life.com et sur un serveur de Google.
En janvier 2009, Google a annoncé la réalisation d’une première mondiale : la mise en ligne de 14 chefs-d’œuvre du musée du Prado à Madrid, des tableaux de Vélasquez, Jérôme Bosch, Francisco Goya, Pierre Paul Rubens, Rembrandt et du Greco, numérisés en très haute définition, grâce à la technologie de Google Earth. Des centaines de clichés de chaque tableau, reproduisant chacun une petite partie de l’œuvre, ont été pris, ce qui permet d’obtenir un niveau de résolution tel qu’apparaissent des détails invisibles à l’œil nu.
C’est en utilisant la même technologie que Google a lancé, en février 2011, un nouveau site Internet (googleartproject.com) en collaboration avec dix-sept des plus grands musées au monde, dont le MOMA de New York, la Tate Gallery de Londres, le château de Versailles en France, l’Alte Nationalgalerie à Berlin, le Rijksmuseum d’Amsterdam ou encore le musée de l’Hermitage de Saint-Petersbourg. D’autres partenariats devraient être prochainement signés.
Utilisant la technologie de Google Street View, le site permet de visiter virtuellement les musées. Il est ainsi possible d’aller voir la disposition des œuvres au musée Van Gogh à Amsterdam d’un simple clic. De plus, pour chaque musée, une œuvre a été photographiée en très haute résolution (7 milliards de pixels), ce qui permet, là encore, de voir des détails pratiquement invisibles à l’œil nu. Outre l’œuvre en elle-même, Google propose une fiche explicative, des informations liées au musée, des liens renvoyant vers d’autres pages...
Ce projet a aussi pour ambition de redonner une image positive à Google Street View qui a été mise en cause dans de nombreux pays alors qu’elle avait « accidentellement » collecté des données privées. L’Art Project de Google comporte de grands absents : le Louvre ainsi que les musées Guggenheim, par exemple.
Néanmoins, le projet est entièrement financé par Google. Après le programme de numérisation de livres, le moteur de recherche sur Internet s’attaque ainsi aux œuvres d’art. Le projet sera géré de Paris, où Google a annoncé l’ouverture d’un centre culturel.
Pour les musées, est-ce une chance ou un danger ? Ceux qui participent au projet sont pour l’instant enthousiastes : « plus on a de visiteurs virtuels, plus on a de visiteurs réels : c’est ce qu’on constate depuis des années », estime M. Denis Berthomier, administrateur du château de Versailles (19).
2. Une politique ambitieuse de numérisation de son patrimoine par l’État français
La mission estime que l’accessibilité du patrimoine à l’ère du numérique doit être appréhendée par les États comme une priorité pour l’avenir, dans la mesure où elle constitue un vecteur exceptionnel de la démocratisation de l’accès à la culture.
Nombreuses aujourd’hui sont les institutions publiques qui ont entamé la numérisation de leurs fonds à des fins de conservation et de transmission, en mettant à la portée de tous, en tout lieu et à tout moment, ce qui était jusqu’ici réservé à quelques-uns.
La France est l’un des rares pays à s’être donné les moyens de mener une politique publique ambitieuse de numérisation du patrimoine écrit. Les discussions entamées à l’été 2009 entre la Bibliothèque nationale de France (BNF) et Google pour la numérisation des livres auront servi de provocation et encouragé le Gouvernement à consacrer la somme de 750 millions d’euros, en provenance du « grand emprunt », à la numérisation des biens culturels. Seront les grands bénéficiaires de cette ressource : la BNF, le Centre national de la cinématographie (CNC), l’INA, les grands musées, l’Opéra de Paris ou encore la Cité de la musique.
Avec 13 millions de documents, la BNF est l’une des plus anciennes et des plus riches bibliothèques du monde. Environ 5 % de ses collections ont été numérisées à ce jour.
Comme l’a rappelé M. Bruno Racine, président de la BNF, lors de son audition du 1er décembre 2010, le premier programme de numérisation, lancé en 1995, avait pour objectif de procéder à une numérisation sélective portant sur les grands textes – les meilleurs morceaux des collections – ainsi que sur les documents conservés sur des supports particulièrement fragiles. Gallica, la bibliothèque numérique de la Bibliothèque nationale de France, lancée en 1997, avait ainsi comme ambition d’être la « bibliothèque virtuelle de l’honnête homme ».
Cependant, en 2005, en réponse à l’initiative de Google, qui avait fait part d’un projet pharaonique de numérisation de 15 millions de livres en six ans, Jean-Noël Jeanneney publie Quand Google défie l’Europe, essai dans lequel il plaide pour une réaction européenne et notamment française. Les annonces faites par Google ont conduit à un changement de paradigme, l’horizon de l’exhaustivité s’imposant depuis, même si, comme tout horizon, plus on s’en approche plus celui-ci s’éloigne.
Depuis 2007, une politique de numérisation de masse a ainsi été lancée, qui porte sur les documents tombés dans le domaine public, c’est-à-dire antérieurs au début du XXe siècle. 12 millions de pages sont numérisées par an, soit 100 000 documents. On reste cependant loin de l’exhaustivité au regard des millions d’ouvrages présents dans les fonds.
Les documents numérisés deviennent accessibles gratuitement et à toute heure, y compris ceux qui, jusqu’alors, étaient réservés aux chercheurs accrédités. Tel a été le principe fondateur de la base Gallica, qui compte aujourd’hui 250 000 monographies et 800 000 numéros de revues, ce qui constitue le plus important ensemble de documents francophones du monde, plus riche que Google. Gallica donne accès, en outre, à 30 000 ouvrages provenant d’autres bibliothèques et la prochaine campagne de numérisation portera pour deux tiers sur le fonds de la BNF et pour un tiers sur des fonds extérieurs.
En mars 2008, toujours pour répondre à Google, a été lancé un projet d’intégration dans Gallica d’œuvres sous droits, en partenariat entre la BNF, la direction du livre et de la lecture, le Centre national du livre et le Syndicat national de l’édition. Ces documents sont indexés sur Gallica ; mais pour accéder à leur contenu l’internaute est redirigé vers la plateforme commerciale de l’éditeur.
Par la richesse et la diversité des collections qu’elle propose en ligne et par les technologies qu’elle met en œuvre, Gallica constitue une des premières bibliothèques numériques au monde.
Cependant, dans un rapport récent du Conseil d’analyse de la société, La révolution du livre numérique, M. Marc Tessier observe que les fonds qui figurent sur Gallica sont difficilement accessibles à moins que l’internaute soit suffisamment averti pour se rendre directement sur Gallica. « C’est pourquoi il faudra veiller à ne plus numériser pour numériser mais aussi pour assurer un accès facile à ces fonds, ce qui implique de réfléchir très en amont sur les moyens à mettre en œuvre pour qu’ils puissent être plus « repérables », selon une autre expression consacrée (référencement, indexation, citations dans les blogs ou des sites, etc.), ce que Gallica a entrepris de faire… mais avec retard. »
La BNF a finalement fait jouer la concurrence en faisant appel, non pas à Google, mais à Bing, le moteur de recherche de Microsoft, chargé d’améliorer sa visibilité sur Internet et à un moteur de recherche français, Exalead, filiale de Dassault Systèmes.
S’agissant des actions entreprises par la BNF pour faire connaître son fonds à un large public, M. Bruno Racine a expliqué que le nouveau moteur de recherche en cours de mise en place traduisait la volonté d’aller au-devant des préoccupations des internautes. La BNF publie, par ailleurs, sur son site une lettre d’information et un blog ; elle indique les documents les plus consultés et est également présente sur les réseaux sociaux. Tous les efforts sont faits pour proposer un site Internet vivant, enrichi de plus de 2 000 documents nouveaux par semaine ; la consultation des documents de presse connaît par exemple un grand succès.
La BNF a en outre développé un réseau tourné vers le public scolaire, en particulier les enseignants, et participe à de nombreux projets pédagogiques utilisant de plus en plus les documents accessibles sur Gallica. A été ainsi relancée la série des classiques de Gallica et une histoire du livre sera bientôt mise en ligne à destination d’un jeune public.
Cependant, M. Bruno Racine, président de la Bibliothèque nationale de France, a également attiré l’attention de la mission sur le fait que préservation du patrimoine ne portait pas seulement sur les documents anciens mais prenait en compte tout ce qui naissait aujourd’hui sur des supports issus des nouvelles technologies. Or, il est à regretter que le décret devant préciser les dispositions du code du patrimoine, adoptées en 2006, dans le cadre de la loi n° 2006-961 relative aux droits d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information, par lesquelles la BNF, et accessoirement l’Institut national de l’audiovisuel (INA), se sont vus confier la mission du dépôt légal des documents créés sur support numérique ne soit pas encore paru. En effet, le retard que connaît la publication de ce texte laisse jusqu’à présent en suspens les modalités de sélection, d’archivage et de communication de ce type de document. La mission souhaite qu’il soit enfin mis un terme à ce vide juridique.
La numérisation porte aussi sur le patrimoine monumental français. Le programme de numérisation « 3D Monuments » permet, outre sa conservation par la prise d’empreinte numérique, une valorisation au bénéfice du grand public, en donnant à voir, à revoir et donc à comprendre par le plus grand nombre l’objet étudié sur des supports variés allant de l’image fixe à l’image animée diffusée sur cédérom ou sur des dispositifs muséographiques immersifs (20) ou encore en ligne sur le réseau Internet. Ce programme offre par exemple une visite virtuelle du Petit Trianon : les meubles qui ont disparu ou qui se trouvent à l’étranger sont reconstitués, ceux qui ont été transformés sont restitués dans leur état d’origine. L’intérêt culturel et pédagogique de cette modélisation est incontestable et l’on attend avec impatience le « Grand Versailles numérique ».
L’un des premiers musées présent sur Internet, dès 1995, le Louvre propose un site vivant et interactif. Dans la perspective de sa refonte prévue pour la fin de l’été 2011, une plate-forme communautaire expérimentale dédiée à l’histoire de l’art, Communauté Louvre, a été mise en place. L’idée est de faire participer activement à l’alimentation du site : partage des photos et des vidéos prises dans le musée, rédaction d’articles sur des œuvres ou des articles, dialogues entre amateurs… S’inspirant d’une initiative du Brooklyn Museum, le Louvre propose aussi aux internautes de contribuer à l’indexation des œuvres en leur associant des mots clés (thème, émotion, couleur…). Cette indexation spontanée doit compléter l’indexation scientifique des conservateurs.
S’agissant des archives audiovisuelles, elles ont bénéficié d’un plan de sauvegarde et de numérisation (PSN), engagé dès 1999 par l’Institut national de l’audiovisuel (INA). Auditionné par la mission le 1er décembre 2010, M. Mathieu Gallet, président-directeur général de l’institut, a souligné l’évolution de l’exercice de la mission que lui confie l’article 49 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, à savoir « conserver et mettre en valeur le patrimoine audiovisuel national ». En effet, les fonds de l’INA étaient auparavant cachés, réservés à des professionnels, réalisateurs, producteurs, chaînes de télévision, qui devaient venir chercher, parmi les centaines de milliers de cassettes que conservait l’INA, les images dont ils avaient besoin. La révolution d’Internet a permis d’offrir au grand public un accès à ces fonds.
En ce qui concerne la manière de s’adresser au grand public, M. Mathieu Gallet a rappelé que l’on pouvait avoir deux conceptions. La première conception, celle des grands opérateurs mondiaux, tels que Google, YouTube ou Facebook, consiste à mettre à la disposition du public des milliards d’images « en vrac ». La conception de l’INA est différente de celle des sites hébergeurs agrégeant des contenus. En tant qu’établissement public, et compte tenu de la spécificité de son fonds qui est de nature patrimoniale et participe ainsi à la mémoire du pays, l’INA a un rôle d’éditorialisation de ce fonds : il doit lui donner du sens, le penser par rapport aux grands thèmes de société, à l’histoire, la culture, le divertissement.
L’État consacre chaque année un budget très important pour aider l’INA. En dix ans ce sont 100 millions d’euros qui ont été affectés au plan de numérisation, et 51 millions d’euros supplémentaires le seront dans les cinq ans à venir. L’INA a numérisé aujourd’hui un peu plus de 70 % de son fonds. À la fin du contrat d’objectifs et de moyens (COM) actuel, fin 2014, l’INA devrait avoir numérisé environ 88 % de ce fonds.
En réponse à l’observation du CSA sur le projet de COM, qui estime que la mise à la disposition du fonds au grand public est insuffisante, M. Mathieu Gallet a rappelé que l’objectif de l’INA, d’ici à fin 2014, était de passer de 26 000 heures de documents accessibles sur le site ina.fr, objectif dépassé en 2007, à 40 000 heures. Cela nécessite un travail important car, encore une fois, il ne s’agit pas simplement de mettre le fond de 1 600 000 heures en ligne « en vrac » mais bien de penser l’offre et de l’éditorialiser.
Cependant, M. Mathieu Gallet a également souligné la nécessité pour l’INA « d’essaimer » au-delà de son site Internet, afin de pouvoir toucher le jeune public, là où il se trouve, c’est-à-dire sur les plateformes telles que YouTube, Dailymotion ou Facebook. L’institut a d’ailleurs signé, en novembre 2010, un accord avec Dailymotion qui lui permet de mettre en ligne 50 000 vidéos déjà accessibles sur ina.fr mais auxquelles le public, qui ignore l’existence du site, n’accède pas. Dailymotion les met en ligne dans un espace clairement identifié « ina » et selon des thématiques répertoriées, qui sont celles que le grand public recherche, c’est-à-dire l’actualité, le divertissement, etc. Le « Journal du jour de votre naissance » a ainsi été mis en avant par Dailymotion. Cette fonctionnalité existait sur le site ina.fr mais n’attirait que 1 700 000 visiteurs par mois contre près de 10 000 000 sur Dailymotion.
S’agissant du patrimoine cinématographique français, le 10 mai 2011, a été signé à Cannes un accord-cadre présenté comme « historique » pour le financement de la numérisation des œuvres cinématographiques par les ministres de la Culture et de l’Industrie et les principales sociétés propriétaires de catalogues (EuropaCorp, Gaumont, Pathé, SND, StudioCanal, TF1 Droits audiovisuels...). À terme 10 000 films, 10 millions de bobines devraient être numérisés. Les longs métrages postérieurs à 1929, les films de Jean Cocteau, Julien Duvivier, René Clair et Alain Resnais, comptent parmi les 2 500 premières œuvres concernées par ce plan de numérisation.
Piloté par le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC), ce programme de numérisation sera doté d’un budget de 100 millions d’euros et bénéficiera de crédits du grand emprunt. La France, qui avait déjà investi 125 millions d’euros pour la numérisation des salles de cinéma, est aujourd’hui l’un des premiers pays à mettre en place un dispositif complet de financement de la numérisation et de la restauration des œuvres du patrimoine.
3. Les projets de numérisation lancés par d’autres institutions publiques en Europe et à l’étranger
En novembre 2008, la Commission européenne a lancé un projet de point d’accès à des œuvres du patrimoine, associant de nombreuses institutions des 27 pays de l’Union européenne et baptisé Europeana.
M. Bruno Racine a précisé que le site Europeana n’avait pas de fonds documentaire propre mais était un portail donnant accès à différentes bibliothèques, centres d’archives et fonds audiovisuels. Si ce site, qui présente la particularité d’être multilingue, permet l’accès à plus de 13 millions de documents de toute nature (livres, tableaux, œuvres musicales, photographies, films, cartes, manuscrits, partitions…), il ne bénéficie malheureusement pas d’une fréquentation élevée et son périmètre d’action est mal défini. Selon M. Bruno Racine, son succès dépendra du développement des outils d’organisation de la masse d’informations proposée mais l’avenir d’Europeana apparaît pour l’heure incertain, comme en atteste la diminution très importante des accès à Gallica via ce site.
Le président de la BNF regrette que la Commission européenne ait privilégié une vision très large du champ d’Europeana, non limitée au domaine du livre, mais étendue à la totalité du patrimoine culturel, une ambition, qui pour se concrétiser, aurait nécessité des moyens financiers considérables. Or, la Commission européenne n’entend pas financer cette numérisation puisqu’elle estime être principalement du ressort des États, lesquels, pour la plupart, n’en font pas une priorité, encore moins depuis la crise financière. Dans un rapport récent du Conseil d’analyse de la société consacré à la révolution du livre numérique, M. Bruno Racine en conclut que « si la bibliothèque numérique européenne au sens où nous l’entendions au départ a bien pris forme, c’est chez Google ! Un exemple : en 2010, Goethe en allemand restait introuvable sur Europeana, qui ne donne accès qu’à sa traduction… en français ou en hongrois. En revanche, le texte original est depuis longtemps accessible sur Google Livres. »
La Commission européenne a, par ailleurs, financé un projet à dimension européenne baptisé Europeana Regia, qui a procédé à la numérisation complète d’un certain nombre de bibliothèques royales datant du Moyen Âge et de la Renaissance dont les inventaires sont connus, comme la bibliothèque des rois aragonais de Naples et la bibliothèque de Charles V au Louvre. Selon M. Bruno Racine, de tels projets ciblés sont la voie d’avenir au plan européen, plutôt que l’accumulation de ressources de qualité très inégale. Globalement, la conception des projets à l’échelle européenne manque de clarté. L’intérêt, pour toutes les bibliothèques, serait par conséquent de disposer d’une structure de coordination européenne sur la base de coordinateurs nationaux.
En Europe, la numérisation du patrimoine fait l’objet de nombreuses autres réalisations qui viennent enrichir les grands portails culturels nationaux comme l’allemand BAM (bibliothèques, archives, musées), l’italien Culturaltalia ou le français Culture.fr/Collections. Des réseaux se créent, fédérant des initiatives nationales, afin d’offrir un accès unique aux archives.
Ainsi, le projet de portail European Film Gateway (EFG), destiné aux cinémathèques européennes, a-t-il été lancé en septembre 2008 et regroupe 20 partenaires de 14 pays.
Le projet GAMA (Gateway to Archives of Media Art), lancé en décembre 2007, est consacré aux arts multimédias en Europe grâce à l’engagement de 19 institutions de 12 pays.
La diversité des travaux entrepris démontre la volonté d’étendre ce processus de numérisation au patrimoine qualifié d’immatériel, incluant les arts du spectacle, les traditions et expressions orales, les pratiques sociales. En témoignent les projets en cours de réalisation en Europe concernant, par exemple, les archives sur la généalogie ou sur l’histoire locale, les corpus oraux (enregistrements sonores) offrant une connaissance des langues dans toute leur variété, les archives audiovisuelles consacrées aux spectacles et musiques du monde ou encore à l’activité des orchestres en France.
Un autre grand chantier numérique a été inauguré en avril 2009 : la Bibliothèque numérique mondiale (BNM) de l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), qui se construit autour du parti pris d’une sélection étroite des œuvres du patrimoine mondial. La BNM est née d’un partenariat d’une trentaine de pays auxquels se sont associées des fondations et des entreprises privées, au nombre desquelles figurent Microsoft et Google. En décembre 2009, l’UNESCO a choisi de confier à Google la mise en ligne des sites naturels ou architecturaux inscrits au patrimoine mondial. Sur les 890 sites ainsi recensés, 19 ont été sélectionnés pour être offerts en consultation aux internautes du monde entier, dont le château de Versailles en France, le centre historique de Prague et la vieille ville espagnole de Caceres. D’autres documents seront ultérieurement numérisés par Google afin d’être mis en ligne, des cartes, des textes, des vidéos portant sur les réserves de biosphère ou encore les langues menacées de disparaître.
C. L’UNIVERS NUMÉRIQUE, QUELS RISQUES POUR LA CULTURE
1. Le débat sur le rôle des acteurs privés dans la numérisation du patrimoine écrit
Malgré l’enthousiasme que suscite, quant au principe, la perspective d’une numérisation et d’une mise à disposition massive des œuvres du patrimoine écrit sur Internet, les conditions dans lesquelles cette idée prend corps soulèvent de nombreuses interrogations, touchant essentiellement au rôle que peuvent jouer les acteurs privés, au premier rang desquels, Google.
L’annonce par Google, le 14 décembre 2004, d’un projet de numérisation de 15 millions de livres en six ans a suscité la crainte d’une mainmise d’un opérateur privé en position dominante sur la diffusion du patrimoine écrit. De nombreux observateurs ont estimé qu’un seul acteur privé ne pouvait assurément pas assumer la responsabilité de structurer et organiser la majeure partie des savoirs recopiés sur le Web. Quoi qu’il en soit, l’entreprise de Mountain View a pris de court toutes les institutions culturelles d’État. Par manque de réactivité, de moyens et de coordination, les projets européens ou internationaux se sont déployés trop lentement.
Face à cette situation, trois types de stratégies, s’agissant de la numérisation du patrimoine, se sont opposés en France.
À l’été 2009, l’annonce de discussions entre la BNF et Google pour la numérisation et la mise en ligne de son fonds a provoqué une intense polémique. On apprenait également que la bibliothèque municipale de Lyon, suivie depuis par d’autres bibliothèques publiques européennes, avait conclu un accord avec Google lui concédant vingt-cinq ans d’exclusivité sur l’exploitation numérique de ses fichiers.
S’agissant de la numérisation des fonds des bibliothèques, dans un avis rendu public le 14 décembre 2010 sur le fonctionnement de la concurrence dans le secteur de la publicité en ligne, l’Autorité française de la concurrence considère que la clause d’exclusivité de 25 ans, avec interdiction de faire numériser le fonds par une autre entreprise durant toute cette période inscrite dans l’accord passé entre la Bibliothèque de Lyon et le moteur de recherche Google était « exagérée au regard du rythme de changement du secteur » et qu’« il ne peut être admis de priver un moteur de recherche de la possibilité de répliquer à Google en investissant par ses propres moyens dans la numérisation ». Dans une lettre adressée à l’Autorité de la concurrence au cours de l’instruction, Google a précisé que ces clauses, qui n’ont pas été introduites à sa demande, ne seront pas mises en œuvre.
Dans le cadre des négociations entamées en 2009 avec Google, M. Bruno Racine, président de la Bibliothèque nationale de France, avait proposé d’explorer la possibilité d’un « partenariat exigeant » : il souhaitait confier à la firme américaine, pourvu qu’elle accepte de réduire la durée de l’exclusivité des droits d’indexation et de propriété qu’elle se réserve sur les fichiers, la numérisation d’ouvrages qu’elle se déclarait prête à réaliser rapidement, pour pouvoir réaffecter le budget ainsi économisé sur des projets que la BNF était seule à pouvoir piloter : numérisation de documents rares, amélioration des moteurs de recherche et des métadonnées, entretien et modernisation des fichiers, etc. L’idée était également d’assurer un surcroît de visibilité à notre patrimoine via le moteur de recherche le plus consulté. Le tollé médiatique provoqué en France par l’ouverture de ce dialogue avec Google a conduit à l’interruption des discussions.
M. Jean-Noël Jeanneney, président de la BNF de 2002 à 2007, estime, quant à lui, que le principe de l’inaliénabilité de notre patrimoine s’oppose radicalement à ce que les pouvoirs publics délèguent leur responsabilité en matière de numérisation de l’écrit et partagent la propriété des fichiers avec d’autres acteurs. Il plaide donc pour une action volontariste sur fonds publics, en concertation avec nos partenaires européens, et pour le développement d’un moteur européen, concurrent de Google.
Il lui semble de surcroît crucial de proposer à l’internaute des réponses organisées selon des critères culturels élaborés par des experts plutôt qu’une offre « en vrac », hiérarchisée en fonction des seuls liens établis spontanément par les internautes, comme c’est largement le cas dans les référencements réalisés par Google. Il considère, en effet, que c’est la seule manière de remplir correctement la fonction éducative d’une bibliothèque, particulièrement auprès des publics peu cultivés.
Ce point de vue n’est pas partagé par M. Bruno Racine, qui juge la présentation « en vrac » plus intuitive et plus souple d’utilisation, quitte à recourir à d’autres outils d’exploration lorsque l’on entreprend une recherche plus ciblée.
M. Marc Tessier s’est efforcé, dans le rapport qui lui avait été demandé sur ce thème en 2010, de concilier les positions de Bruno Racine avec les principes défendus par M. Jean-Noël Jeanneney. Il estime qu’il peut être dangereux de laisser un unique acteur privé maître de la numérisation. Il est selon lui impossible de s’assurer que les fichiers seront tous de qualité identique. En outre, les accords avec Google impliquant en général des clauses d’exclusivité d’exploitation commerciale, le référencement sur Internet des ouvrages numérisés dépendrait donc de la volonté de la société américaine.
M. Marc Tessier a donc proposé un système d’échange de fichiers entre Google et les bibliothèques publiques sans droit d’exclusivité : la bibliothèque apporterait à Google les collections qu’elle a elle-même numérisées, en contrepartie de quoi le moteur de recherche serait chargé de référencer les fichiers correspondants afin que l’on puisse les trouver facilement et Google verserait sur le site de la bibliothèque des fichiers numérisés par ses soins. Cette contribution a été saluée par toutes les parties, qui y voient un bon point de départ pour relancer la discussion.
Aujourd’hui, comme il a été indiqué précédemment, les crédits du grand emprunt dédiés à la numérisation du patrimoine écrit ont largement modifié la donne et la BNF a finalement fait jouer la concurrence en faisant appel, non pas à Google, mais à Bing, le moteur de recherche de Microsoft, chargé d’améliorer sa visibilité sur Internet ainsi qu’à un moteur de recherche français, Exalead, filiale de Dassault Systèmes.
La France, qui a pris une longueur d’avance sur ses partenaires européens en matière de numérisation de son patrimoine, a un rôle essentiel à jouer en Europe. En novembre 2009, les ministres de la Culture de l’Union européenne se sont ainsi entendus sur l’idée émise par la France de créer un « comité des sages », chargé de définir les modalités de futures collaborations entre le secteur public et le secteur privé pour financer la numérisation du patrimoine culturel.
En avril 2010, ce comité a remis un rapport se concluant par d’importantes recommandations mais insistant surtout sur la question essentielle du financement.
La France a choisi de mener un programme ambitieux de numérisation de son patrimoine. L’annonce d’une enveloppe spécifique allouée à la numérisation du patrimoine culturel dans le cadre du grand emprunt permet d’ailleurs de retrouver de réelles marges de manœuvre pour mener une politique autonome et bénéficier d’une situation plus équilibrée lorsqu’il s’agit de négocier avec des partenaires privés.
Cependant, d’autres pays européens ont prévu des budgets plus restreints. C’est pourquoi le rapport du comité de sages préconise une augmentation considérable par les États membres des fonds consacrés à la numérisation du patrimoine. Les fonds nécessaires à la construction de 100 km de routes pourraient financer la numérisation de 16 % de tous les livres disponibles dans les bibliothèques de l’Union européenne, ou la numérisation du contenu audio que détient l’ensemble des institutions culturelles des États membres.
Indiquant que près de 100 milliards d’euros seront nécessaires pour rendre la totalité du patrimoine européen disponible en ligne, le rapport préconise l’encouragement de partenariats public-privé sous certaines conditions.
Les accords passés devront être transparents, non exclusifs et équitables pour tous les partenaires et permettre à tous un accès transfrontalier au matériel numérique.
Le droit à une utilisation préférentielle des œuvres numérisées octroyé, le cas échéant, à un partenaire privé ne pourra excéder une durée de sept ans.
Le rapport réaffirme le rôle central du portail Europeana qui devrait devenir la référence première pour le patrimoine culturel européen en ligne. Les États membres devront garantir que toutes les œuvres numérisées grâce à des fonds publics seront accessibles sur son site. Tous les chefs-d’œuvre du domaine public devraient être en ligne sur Europeana d’ici à 2016.
En outre, les œuvres épuisées protégées par le droit d’auteur doivent être mises en ligne par leurs ayants droit et à défaut, par les institutions culturelles, les ayants droit étant rémunérés en conséquence.
S’agissant des œuvres orphelines, le rapport préconise l’adoption au plus vite d’un instrument juridique européen. Afin d’éviter à l’avenir que les ayants droit ne soient pas identifiables, le rapport préconise que l’enregistrement de l’auteur d’une œuvre devienne une condition nécessaire pour que ce dernier puisse faire valoir ses droits. Une modification de la Convention de Berne pour la protection des œuvres littéraires et artistiques du 9 septembre 1886 sur ce point doit être discutée afin de l’adapter aux exigences de l’ère numérique.
Les recommandations du rapport du Comité des sages seront prises en compte par la Commission européenne dans le cadre de sa « stratégie numérique pour l’Europe » dont le but est d’accompagner les institutions culturelles dans leur transition numérique.
Selon la commissaire européenne chargée des nouvelles technologies, Mme Viviane Reding, l’Europe doit également établir sa propre législation en matière de propriété intellectuelle en définissant des normes pour la numérisation protégeant les droits des auteurs et assurant leur rémunération. Des systèmes de licences et de rémunérations supranationaux devront être établis afin de faciliter l’accès aux contenus numérisés les plus récents, entravé jusqu’ici par les législations nationales sur le droit d’auteur.
L’ÉPINEUSE QUESTION DE LA NUMÉRISATION DES ŒUVRES ORPHELINES
Comme M. Bruno Racine l’avait indiqué à la mission lors de son audition du 1er décembre 2010, en posant comme césure temporelle les documents antérieurs au XXe siècle, le fonds numérisé comporte un « trou noir » puisqu’il n’inclut pas les ouvrages du XXe siècle encore sous droits mais indisponibles dans le commerce et sans ayant droit identifié.
En cette matière, la politique de Google a consisté à numériser indifféremment les œuvres sous droits et libres de droits en s’efforçant ensuite de négocier, à partir d’une position de force, des compromis avec les plaignants, en cas de procès.
En novembre 2010, Hachette a signé un protocole d’accord avec Google, autorisant ce dernier à numériser et à exploiter commercialement 40 000 à 50 000 ouvrages épuisés et partant, indisponibles à la vente, dont les droits sont administrés par le premier éditeur français. Cet accord avait suscité des remous dans le monde de l’édition car le Syndicat national de l’édition, dont Hachette est membre, était en procès contre Google à la suite à la numérisation par la firme californienne d’ouvrages sous droits, sans l’accord de leur maison de publication (Le Seuil–La Martinière). Cependant, contrairement à l’accord signé par Google en 2008 avec la Bibliothèque municipale de Lyon, le protocole signé avec Hachette prévoit la remise de chaque fichier numérisé à la BNF, qui pourra donc assurer ses missions de conservation et de mise à disposition du patrimoine culturel écrit. Les auteurs et les libraires ont vu dans cet accord un renforcement de la domination du géant Google sur le marché du livre numérique. Le Syndicat de la librairie française (SLF) a manifesté son inquiétude au regard d’une plus grande dépendance que cette nouvelle entente leur impose vis-à-vis du géant américain qui devient ainsi « pour les librairies, à la fois l’un de leurs concurrents majeurs dans la diffusion commerciale des œuvres, l’un de leurs fournisseurs potentiels de contenus et de services et le principal portail d’accès au public vers leurs sites Internet ».
Quant au ministre de la Culture et de la communication, M. Frédéric Mitterrand, engagé sur la question de la numérisation des œuvres aux côtés des professionnels de l’édition, il a regretté le manque de concertation, la décision du groupe Hachette brisant quelque peu le consensus établi entre les éditeurs français pour faire face au géant américain.
En réponse à cette initiative isolée, un accord prévoyant la numérisation sur cinq ans, grâce à une subvention accordée dans le cadre du grand emprunt, de 500 000 ouvrages du XXe siècle, sous droits mais épuisés, a été signé le 1er février 2011 entre le ministère de la Culture et de la communication, la BNF, le Syndicat national de l’édition (SNE), la Société des gens de lettres (SGDL) et le Commissariat général à l’investissement du gouvernement. Ces livres seront numérisés par la BNF, qui possède un ou plusieurs exemplaires de chaque ouvrage publié en vertu du dépôt légal. Ils seront ensuite référencés sur Gallica, et il sera possible d’en feuilleter quelques pages en ligne. Les internautes qui souhaiteront se les procurer seront dirigés vers des sites marchands grâce à des liens proposés par Gallica. Ainsi, des milliers de livres indisponibles en librairie pourront-ils retrouver un public et sortir de l’oubli.
Afin de garantir les droits des auteurs et des éditeurs, ceux-ci seront représentés de façon paritaire au sein d’une société de gestion collective chargée de l’exploitation des titres numérisés. Cependant, le code de la propriété intellectuelle prévoit que l’exploitation numérique de ce type d’ouvrages ne peut se faire sans la signature d’un avenant par les ayants droit concernés. Or, retrouver les ayants droit d’un demi-million de livres écrits au siècle dernier est matériellement impossible. Il est donc nécessaire d’amender la loi pour permettre la mise en œuvre de ce programme de numérisation.
Le coût de numérisation de ces 500 000 livres est pour l’instant estimé à 50 millions d’euros, mais une étude de faisabilité va être réalisée pour « préciser les modèles économiques et financiers », a déclaré le ministre de la Culture Frédéric Mitterrand, dans son discours prononcé à l’occasion de la signature de l’accord.
La mission se félicite de cette démarche de numérisation d’ouvrages par une institution publique nationale, qui témoigne de la volonté des autorités françaises de se réapproprier le processus de dématérialisation des contenus culturels écrits du pays en réponse à Google.
S’agissant des œuvres sous droit, face à de nouvelles formes de concurrence (Amazon, Google…) et pour éviter le piratage massif qui a touché l’industrie musicale, les éditeurs et les libraires tentent de s’organiser, même si la diversité des entreprises et la multiplicité des intérêts rendent difficile le ralliement à une ligne commune. En dépit du souhait maintes fois exprimé de voir naître une plate-forme unique pour l’offre légale de livres numériques en France, on en recense aujourd’hui trente-et-une, dont quatre principales. Les distributeurs et les libraires se plaignent de la difficulté pour eux et pour les lecteurs d’accéder, dans ces conditions, aux ouvrages numérisés par les éditeurs (environ 60 000 pour 650 000 titres en format papier).
Afin de pallier les problèmes induits par cet éclatement des structures et des métiers qui touchent directement ou indirectement à la « chaîne du livre », Mme Christine Albanel, alors ministre de la Culture, a proposé dans un rapport d’avril 2010, la création d’un groupement d’intérêt économique (GIE) du livre français qui rassemblerait en son sein partenaires publics et privés, avec tous les acteurs du monde du livre. Une telle structure aurait vocation à porter une politique commune de numérisation, de diffusion et de partenariat avec les grands moteurs de recherche. Elle devrait également favoriser la constitution d’un portail interprofessionnel qui permettrait de faire le lien entre les plates-formes des éditeurs et des libraires. Le progrès serait indéniable. Reste qu’il serait imprudent de ne pas tenir compte du déséquilibre inévitable entre la capacité de réactivité d’une puissante firme indépendante et les lourdeurs qu’engendrent nécessairement les conflits d’intérêts dans les structures fédératives.
Parmi les mesures récemment adoptées pour favoriser le développement d’un marché du livre numérique, on peut se féliciter de l’adoption de la n° 2011-590 du 26 mai 2011 relative au prix du livre numérique qui étend la loi n° 81-766 du 10 août 1981, dite « loi Lang », ayant instauré le système du prix unique du livre « papier » : chaque livre a un prix fixé par l’éditeur ou par l’importateur, ce prix s’imposant à tous les détaillants. Le prix unique du livre numérique s’appliquera désormais en France, mais aussi aux plates-formes établies à l’étranger lorsque les acheteurs sont situés en France. Cette clause d’extraterritorialité étant contestée par la Commission européenne, la France va désormais devoir défendre son texte auprès des institutions européennes.
On voit combien les questions soulevées par la numérisation de l’écrit sont nombreuses et délicates à résoudre. Google a certes pris une avance substantielle en Europe dans la numérisation du patrimoine écrit. L’entreprise a su négocier au cas par cas et signer des accords dans tous les pays importants de l’Union.
Selon M. Bruno Racine, dans le rapport précisé du Conseil d’analyse économique, il est regrettable que l’Europe n’ait pas réfléchi plus tôt aux conditions d’un partenariat équilibré avec Google sans monopole, ni aux moyens qu’il aurait fallu engager pour lancer une alternative crédible. Les accords conclus avec les bibliothèques européennes auraient pu être plus favorables et il y aurait aujourd’hui des millions de livres sur Europeana. Unie, l’Europe aurait pu fixer un cadre inattaquable pour éviter le monopole et faire respecter le droit d’auteur.
La mission estime qu’il n’est pas trop tard pour une action collective européenne. L’Europe doit en effet pouvoir se présenter unie dans ses exigences, notamment sur le respect du droit d’auteur et les contreparties à accorder aux partenaires privés en général.
Orientation n° 3 : établir un cadre favorable à la numérisation du patrimoine, vecteur exceptionnel de démocratisation de l’accès à la culture
La mission estime que la numérisation du patrimoine doit être considérée par les États comme une priorité pour l’avenir. Elle préconise par conséquent :
– que notre pays poursuive les efforts financiers en faveur de la numérisation du patrimoine ;
– que la France, qui a pris une longueur d’avance sur ses partenaires européens en la matière, incite ses partenaires européens à amplifier leurs efforts et à se doter d’un cadre commun définissant les modalités d’un partenariat équilibré avec les partenaires privés, tels que Google, pour faire respecter le droit d’auteur et éviter que ces derniers ne soient en position de dicter leurs conditions ;
– que l’on veille à ne pas « numériser pour numériser » mais que l’accent soit mis sur les moyens de faciliter et de développer l’accès par le plus grand nombre aux fonds numérisés, quels qu’ils soient (fonds de l’INA, de la BNF…), ce qui implique de réfléchir très en amont sur les moyens à mettre en œuvre pour qu’ils puissent être plus « repérables » (référencement, indexation des contenus, citations dans les blogs, les réseaux sociaux ou les sites les plus consultés, etc.) :
– que soit rapidement publié le décret qui doit préciser les dispositions du code du patrimoine, adoptées en 2006, dans le cadre de la loi n° 2006-961 relative aux droits d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information, par lesquelles la BNF, et accessoirement l’Institut national de l’audiovisuel (INA), se sont vus confier la mission du dépôt légal des documents créés sur support numérique.
2. La copie numérique : une espérance de vie limitée
Si certains s’inquiètent de l’absence d’un droit à l’oubli sur Internet, d’autres redoutent que le numérique ne nous impose un oubli général à très court terme… Nos données numériques sont en effet programmées pour disparaître. Une étude publiée par l’Académie des sciences et l’Académie des technologies en mars 2010 confirme ce que nous redoutons le plus : l’enregistrement de nos données, textes, photos, vidéos, est périssable.
Si la numérisation des contenus en facilite la production, la diffusion et le stockage, elle n’en assure pas pour autant la conservation. L’espérance de vie des supports numériques est en effet très courte, de 5 à 10 ans. Intitulée « Longévité de l’information numérique. Les données que nous voulons garder vont-elles s’effacer ? », une étude menée par un groupe de travail commun à l’Académie des sciences et à l’Académie des technologies nous alerte sur la possibilité d’un disk crash à grande échelle et donne quelques pistes pour parer au plus pressé. Pour M. Jean-Charles Hourcade, l’un des auteurs de l’étude, « Il n’existe pas de modèle économique pour concevoir des supports fiables », les consommateurs n’ayant pas encore pris conscience de la gravité du problème de la conservation des données numériques.
Le rapport conclut par quatre recommandations, afin de sauvegarder les données numérisées, que la mission reprend à son compte.
Orientation n° 4 : assurer la sauvegarde des données numérisées
– débloquer les études sur le sujet. Engager rapidement une étude réellement scientifique des phénomènes de vieillissement des supports, notamment des supports optiques, visant à dégager des recommandations fiables en matière de standardisation de formats de supports d’archivage longue durée. Lancer rapidement un appel à projets ambitieux visant à remplacer la technologie d’enregistrement optique actuelle (CDR et DVDR), basée pour le moment sur des processus physico-chimiques complexes et mal contrôlés, par des technologies plus robustes et prévisibles ;
– éviter la perte des compétences dans le privé et le public. Prendre les mesures urgentes nécessaires à la préservation des compétences clés, avant qu’elles n’aient complètement disparu de l’Europe ;
– favoriser l’innovation et l’apparition d’une offre industrielle de qualité. Soutenir vigoureusement les quelques entreprises qui ont déjà effectué des avancées vers la réalisation de disques optiques numériques enregistrables de très bonne longévité ;
– élaborer une véritable politique d’archivage numérique. S’assurer au sein de chaque ministère que les données numériques importantes sont bien l’objet du suivi indispensable à leur survie. Évaluer l’intérêt d’une mutualisation des moyens, dans la perspective d’une stratégie active à l’échelon national, ou de la création d’un centre de conservation des données numériques à long terme équipé de robots permettant le suivi nécessaire à grande échelle.
Les auteurs en appellent aux financements publics, notamment de la France, de l’Allemagne et des Pays-Bas en tant que principaux pays concernés par la focalisation de compétences clés, ainsi que de l’Union européenne.
En attendant que des réponses satisfaisantes soient apportées, les auteurs de l’étude conseillent de multiplier les sauvegardes grâce, au moins, à deux disques optiques et un disque dur magnétique, sans oublier de recommencer la procédure tous les quatre ans sur un support neuf.
Interrogé sur la protection des informations sur les serveurs de la BNF, M. Bruno Racine, lors de son audition du 1er décembre 2010, a rappelé que lorsqu’on avait procédé aux premières numérisations, la durée de vie des supports choisis était inférieure à la durée prévue du programme de numérisation lui-même ! Aujourd’hui, le système d’archivage de la BNF bénéficie d’une infrastructure stable et pérenne même si la qualité des documents mis en ligne, notamment les images, ne permet pas leur réutilisation commerciale.
Il a souligné que la question de la protection est plus centrale pour les œuvres non libres de droits. Mais dans ce cas, les fichiers ne sont pas accessibles et leur protection relève de la responsabilité des éditeurs.
3. La captation de la valeur par les grands acteurs du web au détriment de la production de contenus
Les grands moteurs de recherche structurent la manière dont les internautes accèdent aux contenus.
Ils sont devenus des intermédiaires incontournables pour des internautes en quête de contenu et d’information. Ces moteurs engendrent plus de 100 milliards de requêtes quotidiennes dans le monde, dont 70 % pour le seul Google (21). Avec une part de marché mondiale avoisinant les 70 % (90 % en France), Google a la maîtrise de la hiérarchisation des contenus quels qu’ils soient sur Internet et donc de leur accessibilité.
La puissance d’acteurs tels que Google, Yahoo !, Microsoft et AOL, qui ajoutent à leur position de « porte d’entrée » une gamme de services de plus en plus étendue, leur assure une position de force en terme d’accumulation d’audience et d’accroissement de leur part de marché publicitaire, sans les conduire à investir dans la production des contenus sans lesquels leur fonction d’orientation des internautes n’a plus lieu d’être.
Peu enclins à investir dans les contenus, car se présentant généralement comme des prestataires techniques, ces acteurs remettent en cause l’équilibre précaire de l’économie de la production de contenus :
– en « vampirisant » les sites éditoriaux – comme le dénoncent les acteurs de la presse écrite à travers le monde –, c’est-à-dire en utilisant leurs contenus pour attirer les audiences dans un premier temps puis en phagocytant cette audience en permettant de consulter tous les contenus depuis le même service (22) et, enfin, en valorisant ces audiences auprès des annonceurs au détriment des sites éditeurs originels des contenus ;
– en captant une part croissante des revenus publicitaires autrefois perçus par d’autres médias « traditionnels » qui assument les coûts de la production.
La question se trouve dès lors posée de savoir si leur développement ne risque pas d’entraîner une remise en cause du modèle économique des éditeurs et créateurs de contenus, notamment des médias traditionnels, qui participent au financement de la production. Comment éviter ce risque ?
Parfois envisagée afin de remédier à cette absence d’investissement des portails, la mise en place d’obligations de financement de la production par les portails nécessiterait sans doute en raison de leur caractère international une action concertée au plan mondial, ou au moins européen.
En effet, si les éditeurs de portails disposent de filiales nationales sur les marchés européens majeurs (18 filiales européennes pour Google et AOL), leurs sièges sociaux sont domiciliés aux États-Unis et leurs bureaux « Europe » dans des pays autres que la France (Irlande pour Google et AOL, Royaume-Uni pour Yahoo ! et Pays-Bas pour Microsoft).
Compte tenu de la localisation juridique très variable des portails, il semble difficile de les taxer directement ou de leur imposer des obligations d’investissement dans la production. Les ressources de ces services émanant directement de la publicité, il avait été proposé, notamment par le rapport, remis en janvier 2010, de la mission « création et internet » présidée par M. Patrick Zelnik, président-directeur général de Naïve, de taxer les investissements publicitaires des annonceurs français sur ces portails. C’est la philosophie qui sous-tend la taxe dite « Google » fixée à 1 % « sur l’achat des services de publicité en ligne », adoptée en loi de finances initiale pour 2011 mais dont l’entrée en vigueur était prévue au 1er janvier 2011 et qui, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2011 à l’Assemblée nationale, a été supprimée par un amendement de Mme Laure de La Raudière, ce projet de loi de finances n’étant pas définitivement adopté à ce jour.
Un phénomène du même ordre pourrait se produire avec l’avènement de la télévision connectée, qui donnera indifféremment accès au monde de l’Internet et de la télévision sur un même téléviseur, mais dont nul ne sait encore précisément à quel rythme elle va se développer ni les bouleversements qu’elle va entraîner. Les chaînes de la TNT gratuite redoutent surtout que les grands acteurs du Web, tels Google ou Yahoo, ne viennent les concurrencer sur leur terrain. Google aurait par exemple l’intention d’utiliser YouTube pour lancer 20 chaînes « premium » accessibles uniquement sur la télévision connectée. Avec leur puissance financière, les géants du Net pourraient même acheter les productions des studios de Hollywood. Apple ou Google seraient en mesure d’acquérir la totalité des droits des séries et des films des studios américains Ces entreprises pourraient capter une part importante des investissements publicitaires, alors même qu’elles ne sont pas soumises à la même réglementation que les chaînes de télévision, en particulier les obligations de financement de la création.
Pour se protéger, les 18 principales chaînes de télévision françaises ont signé, en novembre 2010, une charte dans laquelle elles s’engagent à garantir l’intégrité et le contrôle des contenus sur ces téléviseurs.
Si l’usage du téléviseur connecté venait à se généraliser, le secteur audiovisuel, qui connaît une situation de fragilité, serait inévitablement bousculé. La chaîne de valeur sera là encore menacée. Potentiellement, la télévision connectée est une bombe à fragmentation de l’audience et comporte un risque fort de contournement pour certains acteurs traditionnels, en particulier les chaînes et les distributeurs, avec pour conséquence un affaiblissement des diffuseurs dont les recettes publicitaires diminueront, ce qui menacera le financement des films et de la production audiovisuelle. Il faut donc agir préventivement en cherchant les moyens d’assurer un équilibre entre acteurs traditionnels du secteur et nouveaux acteurs tant en termes d’accès à la ressource publicitaire que de participation au financement de la création.
Orientation n° 5 : garantir une répartition équitable de la valeur entre les grands moteurs de recherche et les agrégateurs de contenus d’une part et les médias traditionnels et producteurs de contenus d’autre part
Si un mécanisme permettant de taxer les recettes publicitaires des grands moteurs de recherche, type taxe « Google », venait à entrer en vigueur, il serait souhaitable d’inciter nos partenaires européens à instituer un même mécanisme de taxation, afin de ne pas pénaliser les annonceurs français et d’accroître l’efficacité de cette mesure.
Pour éviter que la télévision connectée ne fragilise trop les chaînes de télévision qui font l’objet d’une régulation importante et participent largement au financement de la création, il convient de conduire rapidement une réflexion sur les moyens d’assurer un équilibre entre acteurs traditionnels du secteur et nouveaux acteurs, tant en termes d’accès à la ressource publicitaire que de participation au financement de la création.
La mise en place d’obligations de financement de la production par les portails web nécessiterait en raison de leur caractère international une action concertée au plan mondial, ou au moins européen.
DEUXIÈME PARTIE : INTERNET, UN NOUVEL INSTRUMENT AU SERVICE DE LA DÉMOCRATIE
I. INTERNET : UN CATALYSEUR DU DÉBAT DÉMOCRATIQUE
Les conséquences de l’usage généralisé d’Internet sur les droits politiques sont manifestes. Aujourd’hui, ce média fait à ce point partie des moyens d’expression fondamentaux que toute tentative pour le contraindre est interprétée comme un signe d’arbitraire. Le Web n’a pas seulement élargi à l’ensemble de la planète le lectorat des médias traditionnels mais a permis à chaque individu, pour peu qu’il ait accès au réseau, de participer pour son propre compte à un échange universel d’informations. Les nouvelles formes de communication que les techniques numériques ne cessent d’engendrer, comme les réseaux sociaux, les blogs ou le microbloging, ont ainsi transformé Internet en un instrument de contre-pouvoir dont l’efficacité a pu être prouvée à plusieurs reprises. Témoigner (23), s’organiser, résister sont autant d’engagements qui passent de plus en plus par le vecteur de la communication électronique. Comme a pu le dire le militant chinois Chen Guangcheng « L’Internet, Twitter, les blogs ont doté les citoyens de leur propre voix. » (24)
L’actualité parle d’elle-même. Il a suffi pendant les travaux de la mission d’information d’être à l’écoute des événements internationaux pour constater les conséquences politiques d’une utilisation militante d’Internet. Sans doute, il serait difficile d’affirmer que les soulèvements populaires qu’ont connus, par exemple, la Tunisie et l’Égypte, doivent tout à Internet ; mais le recours au Web a contribué à contourner les moyens de répression des régimes contestés (25) et a donné un impact international aux luttes engagées.
Quand sont invoquées, pour poser des limites à cette liberté, non pas d’autres droits légitimes de la personne mais les notions de sécurité d’État ou d’ordre public, toutes les dérives sont ouvertes. La censure peut prendre des formes variées : bloquer l’accès à un site, rendre inaccessibles certains résultats de recherche par mots clés, voire interrompre l’accès au réseau. Les pays recourant systématiquement à ces techniques sont régulièrement dénoncés, les plus cités étant la Chine, la Birmanie, la Corée du Nord, Cuba, l’Iran, l’Ouzbékistan, la Syrie, le Turkménistan, le Viêt Nam et le Belarus.
Une des formes les plus sévères de censure est la tentative de morceler le Web mondial en créant des zones d’intranet indépendantes et plus aisées à contrôler.
Ce sont enfin les internautes eux-mêmes qui peuvent être persécutés. L’ONG Reporters sans frontières a décompté, en 2010, 120 blogueurs, internautes et cyberdissidents emprisonnés, majoritairement en Chine, au Viêt Nam et en Iran.
Les États-Unis se sont particulièrement engagés dans l’aide aux internautes défenseurs des droits de l’homme. Certains d’entre eux ont pu bénéficier de formations à des technologies permettant de contourner les blocages du Web, de sécuriser les échanges d’informations et de parer les cyberattaques contre les sites militants. Depuis 2009, 50 millions de dollars ont été consacrés à ces programmes par l’administration du Président Barack Obama.
Chaque acte de répression montre a contrario le pouvoir que représente Internet dans la défense des libertés des individus. Les crises politiques sont désormais abordées du point de vue de leurs conséquences sur la liberté de communication par voie numérique. Caractéristique de cet état des choses a été la première réaction de Mme Hillary Clinton, chef du département américain des affaires étrangères, appelant, au début de la crise en Égypte, les autorités égyptiennes à « mettre fin aux mesures sans précédent qu’elles [avaient] prises pour bloquer les communications ».
Dans une tribune (26) publiée le 10 mai 2010, M. Bernard Kouchner, alors ministre des Affaires étrangères, a rappelé que cette question n’opposait pas l’Occident au reste du monde ; la preuve en est que « 180 États réunis dans le cadre du Sommet mondial sur la société de l’information ont reconnu la pleine applicabilité à Internet de la Déclaration universelle des droits de l’homme, en particulier de l’article 19 qui établit la liberté d’expression et d’opinion. » (27)
Le Sommet mondial sur la société de l’information avait été organisé à l’initiative de l’ONU en application d’une résolution adoptée par l’Assemblée générale le 31 janvier 2002. Deux réunions ont eu lieu : à Genève en décembre 2003 et à Tunis en novembre 2005.
Depuis, le cours de l’histoire a conféré une valeur nouvelle à Internet ; les chefs d’État et de gouvernement du G8, réunis à Deauville les 26 et 27 mai 2011, en ont solennellement pris acte et se sont engagés « à encourager l’utilisation d’Internet comme instrument de promotion des droits de l’homme et de la participation démocratique dans le monde entier. » (28)
Dans le prolongement de cette initiative, il serait souhaitable que la défense de cet outil de communication fasse l’objet d’un engagement renouvelé de l’ensemble de la communauté internationale ; l’ONU pourrait ainsi passer à une étape plus solennelle en proposant à ses membres le vote d’une déclaration qui reconnaîtrait la portée de ce nouvel espace de communication au regard des droits de l’homme.
Orientation n° 6 : obtenir un engagement solennel de l’ONU reconnaissant la valeur d’Internet pour la promotion des droits de l’homme
Engager une action diplomatique visant à l’adoption par l’ONU d’une déclaration sur la liberté de communication par voie électronique au regard de l’importance acquise par ces techniques pour la défense et la promotion des droits de l’homme.
II. LA E-DÉMOCRATIE EST-ELLE UNE NOUVELLE FORME
DE DÉMOCRATIE ?
Dans quelle mesure ce nouveau média qu’est Internet contribue-t-il à la diffusion des valeurs démocratiques ? Internet est-il un outil venant compléter et renforcer les procédures traditionnelles de débat ou doit-on y voir l’amorce d’une transformation des conditions mêmes du débat démocratique devant conduire à de nouvelles façons de penser la prise de décision politique ?
En faveur de la première thèse, on constate que la portée de cette nouvelle technologie s’apprécie par les juges au regard des droits fondamentaux classiquement reconnus. Parce que la décision prise par le Conseil constitutionnel le 10 juin 2009 est fondamentale sur cette question, on rappellera les développements faits dans la première partie du présent rapport. Le Conseil constitutionnel a jugé « qu’en l’état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu’à l’importance prise par ces services pour la participation à la vie démocratique et l’expression des idées et des opinions », la liberté d’accéder à Internet était impliquée parce que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, en son article 11, a qualifié comme l’un des droits « les plus précieux de l’homme », à savoir « la libre communication des pensées et des opinions » (29).
Ce fondement juridique garantit à lui seul le libre développement des possibilités les plus récentes d’Internet. Ce média doit, en effet, être reconnu non seulement dans sa dimension « passive », portant sur l’accès à l’information, mais aussi dans sa dimension « active » : « […] Internet permet l’exercice de la liberté de communication dans laquelle le citoyen est émetteur d’information (dimension « active »). Le courrier électronique, le Web 2.0, les blogs… sont autant de formes contemporaines de la liberté de s’exprimer et de communiquer. » (30)
Que l’utilisation d’Internet soit appréhendée au regard d’un des droits « les plus précieux de l’homme » justifie, précisément, la vigilance qu’il convient d’observer face à toute tentative d’en censurer l’usage.
Les différents mouvements politiques qui ont eu massivement recours à Internet pour organiser des actions de révolte l’ont fait dans une finalité traditionnelle de lutte contre des régimes ne respectant pas les droits de l’homme.
Certains défenseurs de la notion de e-démocratie portent cependant une ambition plus large. Internet ne serait pas seulement un nouveau support d’information et d’expression s’ajoutant à ceux que l’on connaît déjà, et méritant à ce titre de bénéficier de la même garantie d’accès que les autres, mais constituerait un moyen de transformation des conditions mêmes de l’activité politique tant au plan social qu’au niveau des procédures de décision. On prête ainsi à Internet la vertu de « créer du lien social », de faciliter l’« inclusion » de l’individu dans des groupes et de permettre l’émergence d’une « citoyenneté augmentée », selon une expression reprise des réflexions sur les biotechnologies.
La communauté des internautes viendrait concurrencer la communauté réelle, attirant à elle les mécanismes du pouvoir politique et imposant peu à peu ses procédés de légitimation.
Le point de départ de ces analyses est le constat qu’Internet offre des outils de communication faciles d’utilisation, disponibles 24 heures sur 24 et accessibles en tout lieu. Reliés au réseau, les utilisateurs peuvent créer des « espaces de dialogue », collaborer pour construire des arguments grâce aux divers outils du Web 2.0, sans qu’aucune de ces initiatives ne soit liée à une institution ou à un calendrier politique fixé d’avance. L’initiative de mobiliser les internautes citoyens autour d’un thème d’action peut survenir à tout moment et provenir de tout point du Web.
Les réseaux sociaux agrègent, quant à eux, les volontés au gré des affinités et constituent des forces de mobilisation spontanées. En outre, une fois constitués, ils sélectionnent pour leurs propres membres la multiplicité des informations disponibles sur Internet ; la fonction « j’aime » proposée par Facebook crée des sphères culturelles autonomes.
Chaque individu pouvant participer anonymement à une multiplicité de réseaux sociaux différents, la notion de personne s’estompe au sein de collectifs ou de communautés aux contours souples, toujours adaptables à de nouveaux objectifs. Rapidité, multiplicité, universalité, feraient d’Internet non seulement l’agora des temps modernes ou la réalisation de l’idéal de l’échange libre et transparent des arguments, mais un outil de remise en cause permanente des instances légitimes.
Si la politique est l’art dont la finalité est le bonheur de la communauté, Internet serait l’instrument le plus adapté à cette fin qui ait jamais été conçu : « le bonheur est dans le binaire » a pu affirmer Me Alain Bensoussan, avocat à la cour d’appel de Paris au cours de son audition devant la mission d’information (31).
La conception selon laquelle Internet introduirait une citoyenneté radicalement nouvelle a pu faire l’objet de critiques sévères. Dès 2003, l’OCDE faisait part de son scepticisme : « Le leurre de la démocratie directe, à demi-libertaire et populiste et à demi-rousseauiste, a servi à enraciner le projet dans le royaume du politiquement naïf et du nostalgique. Au lieu de chercher à mettre les technologies numériques au service de la démocratie existante, les pionniers à vision hautement spéculative et futuriste de la démocratie en ligne donnèrent l’impression de tabler sur l’implosion des constitutions et des institutions face au nouveau paradigme numérique. » (32)
Loin de renforcer la participation des individus à la vie de la collectivité, certaines données tendraient à montrer qu’Internet aurait plutôt pour effet de réduire le champ de l’action politique aux personnes les plus engagées et d’en distraire les autres. Les résultats d’une enquête menée en 2009 confirment, selon M. Thierry Vedel, un constat déjà fait aux États-Unis : « l’essor de l’Internet et la multiplication des chaînes de télévision non généralistes permettent à ceux qui s’intéressent peu à la politique de s’en détourner encore plus, et tendent à accroître la polarisation des citoyens politisés. L’Internet semble donner plus de ressources et d’espaces d’expression aux citoyens qui sont déjà les mieux intégrés dans le système politique. » (33)
Si la constitution de réseaux sociaux peut être un moyen très puissant pour fédérer un mouvement de contestation, elle pourrait aussi avoir des effets de fermeture ou de repliement vers des positions de désengagement politique. En faisant un usage hyperbolique de la notion d’amitié et en créant des communautés fondées uniquement sur des affinités, le réseau social ne favoriserait pas l’échange d’arguments différents ni d’éléments culturels diversifiés. Comme l’a expliqué, d’un point de vue plus général, M. Dominique Wolton, un échange d’informations ne constitue pas une communication, laquelle exigera toujours conflits et contraintes (34).
Il n’en demeure pas moins que l’action politique est, de fait, sous l’influence du nouveau contexte numérique, comme l’ont confirmé les participants à la table ronde organisée par la mission d’information sur le monde numérique et la démocratie locale (35). Ainsi, en contribuant à la transparence de l’action des élus locaux, Internet aurait modifié les rapports entre les élus et leurs administrés, du moins ceux qui sont familiers du Web. Selon M. Marc-Antoine Jamet, représentant de l’association des maires de France, on assisterait, actuellement, à « une mise en concurrence de l’administration municipale ». La multiplication de sites privés ou créés par des associations, ainsi que la mise en ligne de nombreux blogs, fait que « tout le monde devient commentateur, journaliste ou expert. » L’information en continu se double ainsi d’un contrôle en continu entraînant, selon les termes de M. Fabrice Dalongeville, représentant de l’association des maires ruraux de France, « un processus référendaire permanent » qui aurait entraîné une perte de légitimité de l’élu.
Au vu de ces positions très contrastées, la mission d’information a abordé ces questions d’un point de vue pragmatique en considérant ce que la « démocratie existante » avait à gagner en encourageant les médias numériques. Évaluant la richesse et l’inventivité de ces nouvelles modalités d’expression démocratique, elle en a également constaté les difficultés d’usage, qui renvoient, semble-t-il, à des problèmes de méthode et d’évaluation.
III. QUE RECOUVRE LE TERME DE E-DÉMOCRATIE ?
La recommandation du Comité des ministres du Conseil de l’Europe du 18 février 2009 dessine comme suit les contours de la notion de e-démocratie : « La démocratie électronique englobe en particulier le parlement électronique, la législation électronique, la justice électronique, la médiation électronique, la cyberécologie, l’élection électronique, le référendum électronique, l’initiative électronique, le vote électronique, la consultation électronique, la pétition électronique, les campagnes électroniques, le sondage électronique et l’enquête électronique ; elle a recours à la participation électronique, à la délibération électronique et aux forums électroniques. » (36)
Si les impacts des outils numériques sont multiples et touchent peu à peu tous les moyens d’expression démocratique, les divers champs concernés peuvent cependant se rassembler autour des trois moments qui marquent un processus démocratique : l’information, la délibération et la décision.
A. UN CITOYEN MIEUX INFORMÉ
La mission d’information s’est en particulier intéressée aux sites d’information institutionnels qui ont été créés dans le but d’éclairer le citoyen sur les affaires publiques, tant dans le cadre national que local.
1. Être mieux informé sur les débats menés au niveau national
À l’échelon national, les deux assemblées du Parlement sont dotées de sites Internet sur lesquels l’ensemble des travaux, tant en séance plénière qu’en commissions, est maintenant accessible.
Concernant l’Assemblée nationale, tous les débats depuis le 1er juin 1958 et l’ensemble des questions écrites posées par les députés depuis cette date ont été numérisés et mis en ligne.
Les débats en séance sont retransmis en direct et archivés sous forme de vidéos à la demande. Un nombre croissant de réunions de commissions et de missions d’information bénéficie d’une retransmission vidéo.
Le site de l’Assemblée nationale compte plus de 800 000 visites par mois.
Des forums et des blogs sont ouverts sur le site du Sénat.
Une prise en compte des avis des internautes sur les études d’impact qui sont annexées aux projets de loi depuis l’adoption de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 est prévue par les articles 83 et 86 du Règlement de l’Assemblée nationale. Les documents évaluant les conséquences de chaque projet sont mis à disposition par voie électronique afin de recueillir toutes les observations. Les contributions sont transmises aux rapporteurs qui doivent les présenter à l’ensemble de leurs collègues dans une annexe à leur rapport.
On soulignera, par ailleurs, une initiative particulièrement remarquable prise par le Conseil constitutionnel consistant à retransmettre, sous forme vidéo sur son site Internet, les audiences publiques tenues dans le cadre de la procédure des questions prioritaires de constitutionnalité. Le président du Conseil a la faculté d’en ordonner la diffusion après avoir recueilli l’avis des parties présentes (37). La large publicité ainsi assurée à ces audiences par le biais d’Internet donne toute sa portée à cette importante réforme juridique.
Les sites Internet du Conseil constitutionnel, du Conseil d’État et de la Cour de cassation assurent aussi une information juridique complète, tant sur les dernières décisions rendues qu’en matière de jurisprudence.
De nombreux sites Internet présentent l’activité du pouvoir exécutif. Le site de la présidence de la République rend compte des déplacements et des rencontres du Président de la République et rend accessibles tous ses discours, ses déclarations et ses interviews. Le traditionnel service du courrier au Président peut-être saisi par voie électronique ; le site « Écrire au Président de la République » propose un formulaire permettant la rédaction de messages auxquels il est répondu par voie postale ou sous forme de courrier électronique.
Le portail du Gouvernement offre des fonctionnalités similaires. Un formulaire de courrier au Premier ministre est mis en ligne, les messages envoyés étant ensuite traités par le service des interventions.
Enfin, chaque département ministériel dispose de son site Internet. En plus d’informations sur les activités propres à chaque ministre, ces sites présentent l’organisation des ministères et, notamment, de nombreux dossiers de renseignements ainsi que des formulaires administratifs.
2. Être mieux informé sur les débats menés au sein des collectivités territoriales
La mission d’information a pu constater la réalité d’un phénomène pouvant apparaître comme un paradoxe. L’utilisation la plus engagée d’Internet par les citoyens se fait moins dans le cadre du « village global » qu’à un niveau local, celui du village, du quartier, de la ville, du département ou de la région. Des réseaux sociaux, tels que le réseau Peuplade.fr, se sont même constitués à l’échelle des quartiers. Contredisant l’utopie d’un cyber espace sans ancrage géographique ni racine culturelle, l’expérience que les élus locaux ont de l’outil numérique est que celui-ci a modifié les conditions dans lesquelles les problématiques les plus proches des citoyens sont débattues.
Selon une enquête publiée par l’association des maires de France (38), le taux de collectivités dotées d’un site Internet serait de 90 % pour les intercommunalités en zone urbaine et de 68 % en zone rurale. 40 % des communes seraient équipées.
Ce taux se réduirait à 25 % pour les petites communes, selon M. Fabrice Dalongeville intervenant devant la mission au nom de l’association des maires ruraux de France. Certains maires peuvent en effet s’interroger sur la nécessité de créer un site Web communal, surtout si la commune est très petite. Rien ne les contraint, évidemment, à mettre en place un tel outil de communication.
L’intérêt croissant des citoyens pour Internet devrait néanmoins, selon M. Fabrice Dalongeville, conduire à stimuler la création de sites Internet, la perspective du renouvellement des mandats en cours servant aussi d’aiguillon.
Un autre élément incitatif est la prise en compte croissante de l’économie du tourisme. Internet est un moyen peu onéreux pour une commune de faire connaître sur une grande échelle son territoire et son histoire.
a) Les difficultés pour créer et gérer un site Internet d’une collectivité territoriale
La création et la gestion d’un site Internet représentent une lourde tâche pour les petites communes. Selon l’enquête précitée, les difficultés sont de deux ordres.
En premier lieu, la fracture numérique entre les territoires se marque encore par le fait que 10 % des mairies ne disposent que d’une connexion à bas débit. Si la majorité des mairies bénéficie de débits entre 512 kbps et 2 Mbps, le développement de nouvelles applications, comme par exemple la vidéo, exigerait des capacités de flux supérieures.
En second lieu, se pose un problème de compétence. Comme l’ont souligné les participants à la table ronde organisée par la mission d’information sur le rôle joué par Internet sur la démocratie locale (39), la gestion d’un site repose souvent sur l’enthousiasme d’un agent de mairie ou d’un adjoint. Un tiers des communes de moins de 5 000 habitants délèguent cette mission à un élu en marge de ses fonctions municipales (40).
Pour répondre à ce défi, M. Fabrice Dalongeville, a appelé à la constitution d’équipes de « hussards du numérique », constituées des maires et des professeurs des écoles. Les bâtiments scolaires pourraient être utilisés à cette fin en dehors des heures de cours.
L’enquête précitée souligne l’effet levier qu’a eu, pour le développement des compétences, le programme « écoles numériques rurales » lancé en 2009 par le ministère de l’Éducation nationale. Les subventions accordées à cette occasion – 67 millions d’euros en 2009 – ont donné les moyens aux communes, notamment aux plus petites, de mieux s’impliquer dans le monde du numérique en investissant dans des programmes informatiques à destination du monde éducatif. 6 700 communes ont bénéficié du programme lancé en 2009 ; 6 593 écoles ont été retenues en 2011, le ministère de l’éducation nationale assurant le financement du matériel informatique et la commune celui de la mise en réseau. Il est regrettable, cependant, que ce plan n’ait pas vu ses fonds accrus pour 2011, comme de nombreux acteurs engagés dans le développement d’Internet le demandaient.
Parmi les quelques initiatives prises pour aider les mairies à se doter d’un site Web, le projet Campagnol, lancé par l’association des maires ruraux de France, se distingue par sa simplicité. Il consiste à fournir des sites Internet « clés en mains » pour la somme de 180 euros. Ce projet propose un hébergement sécurisé des données, une partie de l’information étant collectée localement, une autre mutualisée.
b) Les services proposés par les sites Web des communes
Les sites Web communaux proposent trois services de base : une information sur les débats et les décisions du conseil municipal ; des services administratifs en ligne ; des renvois aux sites des associations.
Il est également de plus en plus fréquent d’y trouver une plateforme dématérialisée des marchés publics et des systèmes d’information géographique.
La présence d’outils plus collaboratifs est moins répandue. Des services comme les rendez-vous en ligne avec les élus sont rarement mis en place, selon l’enquête précitée ; celle-ci constate également que « l’inscription ou la réservation en ligne (crèche, bibliothèque, transport…) ne concernerait que 8 % des sites, ce pourcentage diminuant encore pour les sites transactionnels permettant le paiement en ligne. »
Les services de e-administration se réduisent souvent à la possibilité de télécharger des formulaires administratifs.
Près de 300 communes proposent sur leur site deux services pilotes : l’inscription en ligne sur les listes électorales et le recensement citoyen.
De plus en plus de communes disposent enfin d’un compte Twitter ainsi que d’un compte FaceBook.
LE LABEL VILLE INTERNET
L’association Villes Internet promeut le développement de « l’Internet citoyen ». Ses actions portent sur le développement :
« – des sites de villes, pour être en relation avec sa municipalité et accéder aux données publiques, aux droits, aux services administratifs ;
« – des espaces citoyens, pour réfléchir ensemble : pages d’association, ou de citoyens actifs ;
« – des réseaux sociaux numériques, pour amplifier les réseaux humains existants et se connaître, échanger,
« – tous les usages des outils numériques mobiles, qui permettent de mieux investir sa ville ou son village. » (41)
L’association remet des labels Ville Internet. Cinq niveaux de labellisation sont reconnus. Depuis 1999, 2 222 labels ont été décernés à 774 collectivités locales. Le palmarès 2011 a distingué 303 villes.
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Une double contrainte pèse sur les élus : répondre à la légitime demande de transparence de leurs administrés accoutumés à l’usage d’Internet et s’adapter à des outils en constante évolution.
Pour soutenir l’engagement des élus locaux dans la e-démocratie il conviendrait que l’ensemble des administrations centrales chargées du développement des services Internet de l’État (42) fassent un plus grand effort d’information envers les élus locaux et partagent leur expérience.
Certes, la direction générale de la modernisation de l’État (DGME) explique qu’elle va régulièrement « au contact des communes pour leur présenter les différents services en ligne qui leur sont proposés. Le processus de raccordement est simple et les communes sont accompagnées durant l’opération. Lors du raccordement, nous fournissons aux communes :
« – des éléments d’information leur permettant de mieux comprendre les démarches en ligne (FAQ, documentation technique, outils de communication, plaquette d’information concernant mon.service-public.fr) ;
« – des éléments d’auto-formation leur présentant les démarches vues de l’usager et vues du service instructeur ainsi que le déroulement du raccordement proprement dit, accompagnés d’une FAQ ;
« En termes de supports, les communes raccordées ont également la possibilité de contacter la DGME par mail ou par téléphone. » (43)
En l’absence, cependant, d’évaluation du nombre de communes qui entrent effectivement en contact avec la DGME, il est difficile d’apprécier la portée de cette aide. De nombreux élus semblent, en tout état de cause, ne pas être informés de l’existence de tels services.
Si l’on considère que ces sites contribuent à la vie de la démocratie locale, il conviendrait qu’un effort plus systématique soit fait pour encourager leur création ; à défaut, les droits des citoyens s’exerceront d’une manière de plus en plus différenciée selon les territoires.
Orientation n° 7 : développer les sites Web des communes
Engager les services des administrations centrales compétentes à mieux informer les maires sur les conditions dans lesquelles ceux-ci peuvent créer, gérer et faire évoluer les sites Web communaux de sorte que tous les citoyens, en tout lieu du territoire national, puissent disposer, à égalité, des nouveaux outils numériques de démocratie locale.
3. Garantir que les sites Internet des collectivités territoriales reflètent le débat démocratique
Si l’on estime nécessaire de reconnaître qu’Internet peut remplir une fonction importante dans la vie de la démocratie, il semblerait que le minimum que l’on puisse attendre des sites Web des collectivités locales soit qu’ils rendent compte de manière transparente des débats tenus au sein des assemblées délibérantes. Avant de lancer une réflexion sur une nouvelle forme de démocratie spécifique à la sphère des internautes – et dont on apprécie mal les contours – il conviendrait certainement de se concentrer sur la forme traditionnelle, et seule reconnue, du débat démocratique qui est celle d’une discussion entre une majorité et une opposition dont les citoyens doivent pouvoir être informés.
a) Les comptes rendus des débats sur les sites Internet des collectivités territoriales
Les articles L. 2121-18, L. 3121-11, L. 4132-10 et L. 5912-2 du code général des collectivités territoriales disposent que les séances des assemblées délibérantes locales peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle.
La mise à disposition des délibérations exécutoires ne peut cependant se faire que sous réserve de rendre anonymes les données personnelles communiquées au cours des débats (44).
On constate que lorsqu’une collectivité locale est dotée d’un site Internet, les comptes rendus écrits des réunions sont, le plus souvent, mis en ligne.
La présentation plus ou moins détaillée des différentes initiatives et projets de la collectivité complète, en général, la bonne information des administrés.
Ces différents contenus reflètent cependant mal les débats réels qui peuvent être soulevés dans les assemblées délibérantes.
Ainsi, les interventions des élus de l’opposition peuvent ne pas figurer dans les procès-verbaux des réunions. Au regard de la jurisprudence, il suffit en effet que le procès-verbal fasse « apparaître la nature de l’ensemble des questions abordées au cours de la séance » (45) et n’a pas à faire mention des interventions des conseillers municipaux (46). La mise en ligne des procès-verbaux des réunions des assemblées délibérantes ne garantit donc pas la publicité des positions défendues par l’opposition.
Certains sites rendent certes accessibles les retransmissions vidéo des séances mais le coût d’un tel service le réserve à quelques très grandes collectivités dès l’instant où le visionnage se fait à la demande.
b) Le droit d’expression des élus de l’opposition
Le droit d’expression des élus sur les supports d’information édités par les communes est légalement garanti par les dispositions de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales aux termes desquelles : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur. » Des dispositions équivalentes s’imposent aux conseils généraux, aux conseils régionaux et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus (47).
L’application de cet article aux sites Web a été précisée par un arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles en date du 17 avril 2009. En conséquence de cette jurisprudence, un site Web d’une mairie peut être considéré, en lui-même, comme un bulletin d’information générale dès le moment où y sont exposés les réalisations et les projets de l’assemblée délibérante : « la circonstance que [la commune] publie un magazine où les élus locaux de l’opposition peuvent exercer leur droit d’expression ne l’exonère pas de l’obligation de réserver un espace à cet effet […] dans les autres bulletins d’information générale éventuellement diffusés à son initiative. » Si le site Internet peut être regardé, eu égard à son contenu, comme constituant un bulletin d’information générale, alors un espace doit y être réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale.
En d’autres termes, il ne suffit pas que le bulletin d’information papier, traditionnellement édité et dans lequel, par ailleurs, l’opposition doit pouvoir s’être exprimée, soit numérisé et mis en ligne pour qu’il puisse être considéré que les élus de l’opposition disposent d’un espace d’expression sur le site Internet de la collectivité. Sur celui-ci doit leur être garanti, en outre, un espace spécifique d’expression dès lors qu’y sont diffusées des informations mettant en valeur les actions de la majorité.
c) Des obligations légales mal adaptées
Il convient néanmoins de reconnaître que la disposition de l’article L. 2121-27-1 précité a été rédigée dans la seule perspective de l’édition d’un document papier paraissant sous forme de bulletin. Or un site Web organise ses informations d’une tout autre façon. Il s’ordonne, notamment, selon une hiérarchie de répertoires permettant d’éditer une variété d’informations faisant l’objet de mises à jour différenciées. Quelles sont les informations et les rubriques qui doivent ouvrir un droit de réponse de l’opposition ? Comment coordonner la date de mise en ligne des différentes interventions des élus ?
En outre, de par sa structure, un site Web distribue ses contenus en niveaux différents ; certaines informations ne deviennent donc accessibles depuis la page d’accueil qu’après que l’internaute a cliqué sur plusieurs liens. À quel degré de profondeur de recherche convient-il que les interventions de l’opposition soient consultables ?
Enfin, le contenu d’un site Web peut être interprété diversement. Certains sites sont essentiellement descriptifs. Des bilans ponctuels y sont faits sur diverses questions, la partie « services » étant prédominante. D’autres sont plus dédiés à la mise en valeur de l’action et des initiatives de l’assemblée concernée.
Ces interrogations expliquent certainement pourquoi peu de collectivités locales se conforment aux exigences légales telles qu’elles ont été précisées par le juge. Elles sont cependant un certain nombre à l’avoir fait, soit de leur propre initiative soit à la suite d’une saisine de l’autorité préfectorale dans le cas où celle-ci se justifiait.
d) Les tribunes de l’opposition sur les sites Web
La consultation des sites Web des dix communes les plus peuplées de France montre que deux d’entre elles, Nice et Strasbourg, accordent sur leurs sites un espace d’expression à l’opposition, intitulé « Tribune de l’opposition » (48) pour la première et « Tribune d’expression » (49) pour la seconde.
Plusieurs communes de taille plus réduite ont pris la même initiative. Les « tribunes d’expression » sont réservées aux groupes ou aux membres isolés de l’opposition mais sont quelquefois ouvertes à l’ensemble des élus. Elles sont généralement accessibles à partir d’un onglet placé dans la rubrique « Vie municipale ». Leur contenu prend la forme de prises de position ou renvoie aux sites politiques et aux blogs gérés par les groupes. Ce droit d’expression est reconnu par le règlement intérieur du conseil municipal.
Pour renforcer le débat démocratique sur les sites Internet des collectivités, la mission d’information suggère que les autorités préfectorales rappellent aux différentes collectivités territoriales leurs obligations légales concernant la création sur leurs sites Web d’un espace d’expression réservé aux groupes de l’opposition, sous réserve que ces sites puissent être analysés comme des bulletins présentant des bilans d’actions – ce qu’ils sont très souvent.
Orientation n° 8 : renforcer l’expression démocratique sur les sites Web des collectivités territoriales
Rappeler par circulaire aux maires et présidents des organes délibérants des collectivités territoriales leur obligation de réserver un espace d’expression aux élus de l’opposition sur les sites Web présentant les actions de ces collectivités.
B. UN OUTIL DE DÉLIBÉRATION
Les nouvelles formes dites « collaboratives » d’Internet ont dégagé des perspectives de développement supplémentaires pour la e-démocratie. Internet ne facilite pas seulement la communication entre les élus et les citoyens ; il rend maintenant possible la participation directe de ces derniers à la gestion des affaires publiques en faisant des citoyens eux-mêmes des sources d’informations pour les prises de décisions.
Le recours aux moyens électroniques pour développer de nouvelles formes de gouvernance demeure encore peu développé en France. L’ONU, en 2010, a procédé à un classement qui place la France au dixième rang mondial en matière de e-gouvernement mais au quinzième pour la e-participation (50). Dans les deux types de classement les pays anglo-saxons sont mieux placés que notre pays.
Cet engagement des citoyens par le biais des communications numériques constitue une nouvelle dimension pour la vie démocratique qui peut prendre plusieurs formes et engendre des problèmes nouveaux.
1. Les pétitions électroniques
La modalité de participation citoyenne la plus simple consiste à recourir à Internet pour faire part, aux autorités compétentes, de souhaits et de doléances. La procédure ancienne consistant à présenter des pétitions trouve, dans le monde numérique, l’occasion de se rénover et d’acquérir une plus grande effectivité.
Plusieurs parlements ont mis en place une procédure de pétition électronique. Le Parlement européen a ainsi reçu, en 2009, 65 % de ses pétitions sous forme numérique et prévoit de créer un portail interactif. En Allemagne, où le droit de pétition est inscrit dans la loi fondamentale, un portail de dépôt de pétitions en ligne a été ouvert sur le site du Bundestag (51). Le parlement Écossais propose également le dépôt de pétitions en ligne par le biais d’une plateforme particulièrement riche en fonctionnalités (52).
En France, la réforme constitutionnelle de 2008 a renforcé la procédure de la pétition en permettant la saisine, par cette voie, du Conseil économique, social et environnemental (CESE) sur toute question relevant du champ de compétence de ce dernier. Les conditions formelles fixées par la loi organique du 28 juin 2010 sont les suivantes : « La pétition est rédigée en français et établie par écrit. Elle est présentée dans les mêmes termes par au moins 500 000 personnes majeures, de nationalité française ou résidant régulièrement en France. Elle indique le nom, le prénom et l’adresse de chaque pétitionnaire et est signée par lui. » (53)
Le législateur n’a pas précisé la nature du support matériel de la pétition. Il reviendra au Conseil économique, social et environnemental d’évaluer si le média Internet est susceptible de remplir les conditions légales de dépôt. Dans un rapport remis au Président de la République en 2009, M. Dominique-Jean Chertier privilégiait cette solution : « L’optique du droit de pétition citoyen devant le CESE et l’opportunité d’en faciliter l’exercice plaident pour un dispositif essentiellement électronique (par ailleurs écologiquement irréprochable) […] Les signatures s’effectueraient à titre principal par le biais du site Internet du CESE qu’il conviendrait d’adapter à cette fin » (54) Une telle voie ne pourra cependant être retenue que si des solutions techniques fiables sont trouvées pour parer les risques importants de fraude, qu’il s’agisse de l’envoi en masse de pétitions par automatisation ou de falsification des signatures.
2. Les nouveaux moyens d’expression et de débat en ligne
De nombreux élus ont créé sur Internet des comptes personnels sur lesquels les administrés les informent en continu des problèmes qu’ils rencontrent ; selon M. Marc-Antoine Jamet (55), représentant de l’association des maires de France, les administrés préfèrent maintenant s’adresser directement à leur maire plutôt qu’aux services de leur mairie. L’élu est ainsi assailli de demandes pour lesquelles une réponse est exigée très rapidement ; une telle urgence n’est pas toujours compatible avec la nécessité de fournir des renseignements de qualité.
Ce constat relève une des difficultés de l’utilisation d’Internet : en facilitant la communication, ce média multiplie les sources de participation et suscite la production d’un très grand nombre d’informations disparates. Pour que les informations produites par les citoyens gardent leur utilité, et que la e-démocratie ne soit pas un leurre sous la forme d’espaces d’expression déliés de la réalité des affaires publiques, il convient de mettre en place des procédures de classement et de suivi des informations.
Une des formes les plus effectives de participation citoyenne par le biais d’Internet consiste à signaler un dysfonctionnement dans certains aspects de la gestion des services publics. Les sites anglo-saxons sont en ce sens exemplaires par le pragmatisme dont ont fait preuve leurs concepteurs. Le site Fixmystreet, (56) au Royaume-Uni, permet, par exemple, d’indiquer avec précision sur une carte un lieu qui demanderait l’intervention des services d’entretien de la voirie. Chaque message peut être lu par l’ensemble des internautes ainsi que la réponse que les services ont apportée à la demande. Le système rend possible la visualisation sur la carte de la ville de tous les signalements ; une vue d’ensemble des problèmes d’entretien est donc constamment offerte.
Cette plateforme fait partie d’un ensemble d’actions citoyennes initiées par l’association UK Citizens Online Democracy. Dans ce cadre, ont été également lancés un site sur lequel les internautes peuvent interroger leurs représentants au Parlement, un site de pétitions et un site d’appel à projet pour des actions de bénévolat.
On trouve peu d’initiatives équivalentes en France qui proposeraient une plateforme pérenne sur laquelle les citoyens pourraient soumettre leurs observations et propositions sur un ensemble de thématiques. (57)
Les outils de débats en ligne mis en place sur les sites français voient leurs usages orientés principalement vers le traitement de projets ponctuels, relatifs notamment à l’aménagement du territoire. Comme l’a souligné M. Olivier Devillers, chargé de mission au sein de l’association des maires des grandes villes de France, « aucun sujet n’échappe à un débat sur Internet, surtout s’il s’agit d’un " sujet qui fâche ". »(58)
Les réactions des administrés sont recueillies par le biais de blogs et de forums de discussion.
Des formes encore plus sophistiquées de participation sont proposées par certaines municipalités. Ainsi, à Rennes, des « Web meetups » ont été organisés autour d’un projet d’aménagement : il s’agissait de proposer des visites virtuelles de futurs aménagements urbains ; les visiteurs avaient la possibilité de se communiquer entre eux leurs remarques sur le projet présenté en trois dimensions et à l’intérieur duquel ils pouvaient faire se déplacer un personnage virtuel les représentant. (59).
À Paris, la Charte parisienne de la participation, dans son édition 2010, a prévu de développer la « e-participation » et d’ouvrir une rubrique spécifique sur le site officiel de la Mairie de Paris qui permettra « de faire connaître toutes les remarques et suggestions sur un projet. » Il est également proposé de favoriser « l’expression citoyenne directe et les débats participatifs » en recourant à de nouveaux supports : « appel à propositions et système de votes commentés en ligne ; contributions collectives de type « wiki » ; interface de pétitions citoyennes en ligne. » Par ailleurs, la Charte précise que tous les documents relatifs à un processus participatif doivent être accessibles en ligne.
Le recours à Internet dans le but de recueillir les avis des personnes intéressées peut se faire à une échelle plus large. Ainsi, considérant que les meilleurs juges des complexités excessives des normes juridiques sont les citoyens eux-mêmes, M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des Lois de l’Assemblée nationale et de la présente mission, a été à l’initiative de l’ouverture, en septembre 2007, d’un portail d’accueil sur le site Internet de l’Assemblée nationale sur lequel pouvaient être formulées des suggestions de simplification. Plus de 500 contributions ont été recueillies et mises en ligne en un an ; cette procédure a conduit au dépôt, par le président Jean-Luc Warsmann, de près de 30 questions écrites et à l’adoption de dispositions législatives visant à simplifier le droit.
La simplification du droit et des procédures administratives fait également l’objet d’un débat interactif sur le site de la direction générale de la modernisation de l’État (DGME). Depuis le lancement, en juin 2009, du site ensemble-simplifions.fr, les administrés ont proposé près de 500 pistes de simplification qui ont été soumises aux votes et commentaires des internautes ; plus de 4 000 votes ont été recensés et 700 commentaires ont été envoyés. Les pistes les plus plébiscitées ont été étudiées par la DGME pour venir alimenter le programme des « 100 simplifications » des démarches administratives lancé par le conseil de modernisation des politiques publiques et suivi dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Aujourd’hui, sur les 50 mesures qui composent d’ores et déjà ce programme, un tiers (17) sont issues du site ensemble-simplifions.fr (60).
3. L’expérience acquise par la commission nationale du débat public
Aussi développés que soient ces processus participatifs, il reste à savoir s’ils constituent l’amorce de débats ou s’ils demeurent, sous une forme certes plus interactive, de simples outils d’information au moyen desquels les institutions prennent connaissance des avis des citoyens. Des instruments destinés à animer un débat doivent en effet être aptes à mettre en avant des désaccords ou à susciter des consensus dans le but de prendre des décisions.
La mission d’information a donc interrogé la Commission nationale du débat public (CNDP) qui a la charge d’organiser des débats dont les résultats ne sont pas seulement des éléments d’information pour les maîtres d’ouvrage mais représentent pour ces derniers une contrainte dans le processus de décision ; en effet, le maître d’ouvrage est obligé d’indiquer les mesures qu’il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu’il tire du débat public (61). Pour autant, le débat n’est pas une instance de décision car il conduit à formuler un avis. La CNDP lance ainsi des consultations qui sont plus que des recueils d’informations mais moins que des instances de décision. Plus de 60 débats publics ont été tenus depuis 2002, date de la transformation de la CNDP en autorité administrative indépendante. On citera, parmi les grands débats récents, celui organisé à la demande de plusieurs ministères sur les options générales en matière de développement et de régulation des nanotechnologies, clôturé en février 2010, et celui qui a porté sur le projet de réseau de transport du Grand Paris, achevé en janvier 2011.
L’utilisation d’Internet est systématique dans le cadre de ces procédures. Un site Internet est créé pour chaque débat public ; y sont accessibles en ligne les retransmissions des réunions publiques ainsi que les documents relatifs au projet soumis à discussion. Le site sert de plateforme où les internautes peuvent poser des questions aux maîtres d’ouvrage, déposer des contributions et formuler des propositions sous forme de « cahiers d’acteur ». Pendant la tenue des réunions publiques, des questions en ligne peuvent être posées en direct.
La mission d’information s’est interrogée sur la façon dont, dans ce type de débat, on pouvait s’assurer de l’identité des intervenants sur Internet et de leur intérêt réel pour le sujet débattu. De même, a été soulevé le risque que des représentants d’une position très minoritaire ne s’emparent de cet outil pour s’exprimer massivement, par le jeu de fausses identités, et ne détournent à leur profit l’ensemble de la consultation. Cette menace semble en effet peser sur tout type de débat organisé sur Internet.
Mais comme l’a expliqué M. Philippe Marzolf, vice-président de la CNDP (62), la réussite des débats dont la CNDP a la responsabilité est conditionnée par les limites mêmes de la procédure. Il ne s’agit pas, en effet, de prendre une décision sur l’avenir du projet discuté mais de recueillir divers arguments auxquels devront répondre les maîtres d’ouvrage. Ainsi la question de l’identité réelle des intervenants ne se pose pas. De même, d’éventuels détournements de procédure n’ont pas d’effet sur le résultat de la consultation, la valeur d’une position ne tenant pas au nombre de personnes qui la défendent mais à la pertinence des arguments qui la soutiennent.
La préoccupation des organisateurs des débats de ne faire émerger que le contenu rationnel des diverses opinions conduit à une utilisation d’Internet quelque peu à rebours des pratiques en vogue. Ainsi, la CNDP a dû mettre fin à l’expérience qu’elle avait lancée consistant à créer, sur le site Internet de chaque débat, des forums de discussions car la vigueur des propos qui y étaient tenus rendait difficile la modération des messages reçus.
Si les instruments de débat en ligne proposés par la CNDP peuvent ainsi apparaître relativement figés au regard de la souplesse et de la convivialité d’autres sites, cela résulte d’un choix répondant aux exigences d’une mission. Les contraintes de forme imposées aux interventions des internautes conduisent d’ailleurs à la formulation de critiques mieux articulées et mieux fondées que les propos, toujours plus tranchants et polémiques, tenus dans le vif des réunions publiques.
Le bilan tiré par les responsables de la CNDP de l’utilisation des outils numériques est donc contrasté. La complexité des sujets abordés et la portée des décisions à prendre conduisent à écarter le recours à certains instruments de communication. Autrement dit, tous les outils de communication proposés sur le marché du Web collaboratif ne font pas de bons moyens de réflexion et de décision.
D’autres difficultés sont par ailleurs connues. Le risque existe de créer de faux débats sur Internet, soit en recrutant des équipes de rédacteurs faisant artificiellement vivre un site, soit en passant sur des réseaux sociaux pour en exploiter l’aspect communautaire. Dans ce dernier cas, sont de fait exclus les internautes qui ne souhaitent pas être membres d’un réseau. Construire un débat autour de communautés « d’amis » dans l’espoir de disposer d’intervenants motivés reviendrait à restreindre la participation à des profils d’individus spécifiques et à battre en brèche la notion même de publicité de la discussion.
L’argument peut aussi être retourné selon lequel Internet propose un lieu de débat apaisé alors que l’organisation de débats « physiques » suscite parfois des confrontations extrêmement vives. Quelle juste mesure trouver entre la volonté de sauver un débat en l’organisant sur Internet parce qu’il ne peut plus se tenir physiquement en raison de l’opposition déterminée de certains participants, comme il en a été du débat sur les nanotechnologies, et le risque de substituer au débat réel devant des personnes physiques, des débats virtuels, sans interlocuteurs visibles et ne rendant pas compte clairement des oppositions ni des clivages qui traversent la société ?
4. Les questions de méthode posées par les débats sur Internet
Pour ne pas tomber dans la thèse extrême, défendue par certains, qui pourrait se profiler derrière certaines de ces critiques et qui consisterait à dire que la structure même d’Internet est plus un obstacle à la réflexion et à la démocratie éclairée qu’un progrès des Lumières, il conviendrait de disposer d’analyses, ou au moins de retours d’expérience, sur l’effectivité et les méthodes des différentes formes de débats publics. Cet aspect méthodologique apparaît essentiel pour donner un avenir à la e-démocratie.
Les acteurs engagés sur ces questions ont d’ailleurs parfaitement mesuré la portée de cet enjeu. Au niveau européen, la recommandation aux États membres du Conseil de l’Europe, adoptée le 18 février 2009, demande que soient évalués les méthodes et outils de la démocratie électronique « sur les plans qualitatif et quantitatif, si possible, par une tierce partie. L’évaluation devrait porter sur leurs qualités en termes de démocratie, de gouvernance, de participation publique et de démocratie électronique, sur leur convivialité, leur acceptabilité et leur degré effectif d’acceptation ». (63)
Au plan local, la Charte parisienne de la participation, précédemment citée, consacre sa « neuvième clef » à la mise en œuvre d’actions de formation portant sur la pratique de la concertation et de la participation.
Sur ces questions de méthodologie, la mission d’information regrette que la CNDP ne partage pas mieux la riche expérience qui est la sienne. L’article L. 121-1 du code de l’environnement lui donne pourtant la mission « d’émettre tous avis et recommandations à caractère général ou méthodologique de nature à favoriser et développer la concertation avec le public ». La portée de cette disposition semble cependant réduite dans son application ; aux demandes d’avis dont elle est saisie, la CNDP répond en nommant une personnalité indépendante garantissant la mise en œuvre de la concertation. Même si la CNDP a pour seule mission le recueil des arguments et ne pourrait prétendre pouvoir rendre compte d’un processus démocratique mené à son terme, il serait des plus utiles – cette première étape de synthèse des arguments conditionnant toutes les autres – que les bilans d’expérience soient partagés et que des recommandations soient formulées. Les diverses institutions publiques, tant au niveau national que local, amenées à lancer des débats publics, verraient leurs procédures mieux assurées si elles pouvaient disposer d’un cadre méthodologique mieux défini. Si la notion de démocratie numérique doit avoir un avenir, il est nécessaire de garantir au citoyen internaute que les débats auxquels les institutions l’invitent sur le Net ne sont pas, en leur nature même, des débats tronqués.
Orientation n° 9 : rendre plus transparentes les procédures d’organisation des débats publics sur Internet
Garantir à chaque citoyen participant à un débat public par le biais d’Internet la transparence des règles selon lesquelles sa participation est prise en compte. À cette fin, formuler des recommandations sur l’organisation de ces débats, leurs méthodes, leurs audits, la formation des organisateurs, lesquelles pourraient servir de référentiel pour les initiatives de e-démocratie prises par les institutions publiques. Cette mission pourrait revenir à la Commission nationale du débat public dans le cadre des compétences qui lui sont déjà reconnues.
C. LE VOTE ÉLECTRONIQUE : INTERNET PEUT-IL ÊTRE UN INSTRUMENT DE DÉCISION POLITIQUE ?
Dès le moment où Internet est devenu un média de communication grand public, la question de son utilisation comme instrument de l’expression de la volonté des citoyens, à savoir comme moyen de vote, s’est posée.
a) Les avantages escomptés
Toutes les techniques de vote électronique ne recourent pas à Internet. Il en va ainsi des machines à voter ou des réseaux locaux de postes informatiques installés sur les lieux de vote. Mais l’utilisation d’Internet mettrait à profit les nombreuses possibilités du monde numérique ; c’est pourquoi, la mission d’information s’est interrogée sur les avantages et les limites d’une procédure de vote qui passerait par le biais du Web.
En une première approche, le recours au vote électronique paraît offrir de nombreuses facilités : disposer d’une procédure qui évite la contrainte de se déplacer sur les lieux de vote, supprimer les fastidieuses opérations de dépouillement des bulletins, encourager la démocratie directe, lutter contre l’abstention, faciliter le vote des personnes handicapées et celui des citoyens expatriés.
Pour tous ces motifs, le Conseil de l’Europe encourage le développement de cette technique. Souhaitant renforcer la participation des citoyens aux processus politiques, le Conseil a adopté le 30 septembre 2004 une recommandation portant sur les normes juridiques, opérationnelles et techniques relatives au vote électronique (64). Les 16 et 17 novembre 2010, la troisième réunion biennale du Conseil de l’Europe organisée en vue d’examiner les évolutions dans le domaine du vote électronique a été l’occasion de confirmer les orientations prises en 2004 (65). Cette position s’est surtout appuyée sur le bilan des quatre élections organisées en Estonie, de 2005 à 2009, qui ont été les premières à expérimenter à grande échelle cette procédure.
En France, quelques procédures de vote électronique à distance ont été autorisées : en 2001, pour les actionnaires de sociétés anonymes lors des assemblées générales (66) ; en 2003, pour l’élection des membres de l’Assemblée des Français de l’étranger par les Français inscrits sur les listes électorales consulaires (67) ; en 2004, pour l’élection des délégués du personnel ou des délégués au comité d’entreprise, sous réserve de la conclusion d’un accord d’entreprise (68) ; en 2007, sur le fondement d’une ordonnance de 2004, pour l’élection à Paris des conseillers prud’hommes du 3 décembre 2008 (69) ; en 2009, pour l’élection des députés par les Français établis hors de France (70) et enfin en 2010, pour les élections des membres des conseils des établissements publics à caractère culturel, scientifique et professionnel (71).
b) Les obstacles
Le législateur français est malgré tout resté prudent face à une technique dont on peut se demander si elle offre des garanties suffisantes au regard des principes fondant la validité de toute opération électorale.
Des questions se posent en effet à toutes les étapes du processus de vote.
Le processus de comptage des voix n’étant pas concrètement observable, les principes de sincérité et de surveillance effective des opérations de vote peuvent difficilement être invoqués.
À l’occasion du bilan de l’élection présidentielle de 2007, le Conseil constitutionnel a évoqué cet aspect à propos des machines à voter :
« L’usage de l’urne et des bulletins, le dépouillement manuel rendent palpables et familières les opérations électorales. Un contrôle mutuel, visuel, est rendu possible par la présence physique des scrutateurs. La participation aux opérations qui se déroulent dans un bureau de vote associe les citoyens à une sorte de liturgie républicaine.
L’intrusion des machines à voter dépossède les citoyens de tout cela. Elle rend opaque ce qui était visible. Elle met fin à une « communion citoyenne ». Elle prive le corps électoral de la surveillance collective des opérations dans lesquelles s’incarne le suffrage universel. Elle rompt le lien symbolique noué par la pratique « manuelle » du vote et du dépouillement. » (72)
Le Conseil constitutionnel explique les réactions de rejet des machines à voter par des causes plus psychologiques que techniques, l’agrément dont bénéficient ces appareils devant suffire, selon les juges, pour en garantir le bon fonctionnement.
Il est évident que la question est plus complexe encore dans le cas d’une procédure de vote par le biais d’Internet. Les incertitudes relatives à la sécurité des transmissions de données sur le Net sont en effet plus nombreuses que pour des systèmes fonctionnant en boucle locale.
Ainsi, à l’occasion d’un incident informatique intervenu au cours des élections prud’homales à Paris, en novembre 2008, la CGT s’était plainte, dans une lettre au ministre du Travail, de l’opacité de la procédure du fait de sa technicité : « Compte tenu du caractère complexe de ces interventions, nos déléguées ont pu observer que seuls des experts informatiques avaient la maîtrise de toutes les opérations effectuées. […] En l’état, les déléguées de liste de la CGT ne peuvent attester de la sincérité du scrutin. » (73) La CGT a formulé les mêmes inquiétudes pour les élections professionnelles auxquelles participeront les agents du ministère de l’éducation nationale le 20 octobre 2011 et pour lesquelles est prévu un recours exclusif au vote électronique.
Par ailleurs, nul contrôle ne peut être exercé sur les conditions dans lesquelles l’internaute vote depuis son ordinateur. Notre collègue Charles de La Verpillière, dans son rapport rédigé au nom de la commission de Lois sur le projet de loi ratifiant l’ordonnance relative à l’élection des députés par les Français établis hors de France, avait ainsi eu l’occasion de citer les réserves formulées par le Conseil d’État sur le projet d’ordonnance : « les précautions prises par le pouvoir réglementaire afin d’assurer la fiabilité technique des opérations par voie électronique et garantir l’anonymat des suffrages ainsi émis ne sauraient, en effet, prémunir l’électeur contre l’indiscrétion ou les pressions de son entourage lors de l’accomplissement de son vote. » (74) Cette procédure garantit difficilement le caractère secret, personnel et libre du scrutin.
On ne peut pas non plus écarter le risque que le secret du vote soit levé par le biais d’une identification de l’adresse du poste informatique utilisé. Le sens même du vote risquerait d’être modifié en cas de piratage.
Le Conseil de l’Europe encourage cette procédure de vote, estimant qu’elle constitue un moyen efficace pour renforcer la participation des citoyens aux processus démocratiques. La consultation des documents publiés par les experts à l’occasion de la troisième réunion biennale, organisée en novembre 2010, en vue d’examiner les évolutions intervenues dans le domaine du vote électronique met pourtant bien en évidence les nombreuses difficultés techniques qui restent à surmonter. Il y est ainsi souligné que le vote électronique exige une sécurisation des procédures beaucoup plus stricte que le vote traditionnel par bulletin papier. « Un média électronique exige de fortes protections contre les mésusages. Des « firewall » doivent être élevés, les votes doivent faire l’objet d’un cryptage et d’un décryptage, tous les types de cyber attaques doivent être pris en considération. Il est important qu’à tous les niveaux soit mis en place un système de protection robuste. Le but principal d’un système sécurisé est d’avoir un système qui garantisse à chaque citoyen inscrit sur les listes de pouvoir voter et que son vote soit exactement pris en compte à la clôture du scrutin. » (75). La nécessité de sécuriser les serveurs utilisés et les difficultés que posent les votes passant par des serveurs localisés à l’étranger sont également évoquées (76). Même si le bulletin est crypté, les possibilités qu’il soit détruit par une cyber attaque, que le serveur de réception soit l’objet d’un dévoiement (77) ou d’un déni de service (78) doivent être envisagées.
La CNIL a formulé, le 21 octobre 2010 (79), plusieurs préconisations portant sur la sécurité des systèmes de vote électronique. Elle a recommandé, en particulier, la mise en place d’une expertise indépendante des systèmes de vote électronique et le recours à des techniques de chiffrement réputés « forts » de toutes les liaisons utilisées conformément au Référentiel général de sécurité (80).
Une expérience de vote électronique à une échelle encore jamais atteinte sera possible pour les prochaines élections des députés élus par des Français établis hors de France. La disposition légale qui le permet rappelle cependant que celle-ci devra se faire « au moyen de matériels et de logiciels permettant de respecter le secret du vote et la sincérité du scrutin » (81). Après la ratification de l’ordonnance qui a introduit cette procédure, un décret en Conseil d’État devra en déterminer par décret les conditions d’application.
Malgré les risques potentiels que présente le vote par Internet, il est certain que les difficultés rencontrées par les Français de l’étranger pour se rendre dans les bureaux de vote et les problèmes d’acheminement des votes par correspondance font d’Internet un outil extrêmement utile susceptible de lever des obstacles insurmontables pour nombre de nos compatriotes. Cependant, ce n’est qu’au regard d’une mise en balance des avantages et des risques que la procédure électronique paraît, en l’état de la technique, acceptable.
Il apparaît finalement que les procédures de vote sur Internet peuvent présenter un intérêt et être encouragées si elles n’ont d’autre but que de recueillir des opinions dans le cadre d’enquêtes ou de mouvements d’opinion. Dans ce cas, il s’agit d’un moyen souple de communication qui permet de mesurer des engagements ou des préférences. Mais transformer ce moyen d’expression en un outil de décision serait méconnaître la fragilité intrinsèque du Web, lieu de tous les détournements. On peut même craindre que réussir à fausser un vote politique d’importance ne stimule la communauté des pirates informatiques.
Orientation n° 10 : mieux mesurer les risques de détournement que présentent les procédures de vote par Internet
Engager une évaluation indépendante et transparente des procédures de vote par le biais d’Internet.
Si l’analyse de l’importance prise par Internet pour les individus conduit à réfléchir à de nouvelles exigences en matière de droit de communication et à des formes renouvelées d’engagement politique, elle amène naturellement à s’interroger sur le rôle pris par Internet pour l’institution représentant la collectivité des individus, à savoir l’État. Quels profits l’individu peut-il attendre d’un recours massif à l’outil numérique de la part des organismes d’État ? Mais quelles garanties nouvelles l’individu est-il, aussi, en droit de revendiquer pour que les politiques de modernisation de l’État, fondées sur des instruments de gestion de données d’une redoutable efficacité, ne débouchent pas sur des atteintes à ses droits propres ?
TROISIÈME PARTIE : INTERNET, DE NOUVEAUX RAPPORTS ENTRE LES CITOYENS ET L’ÉTAT
I. LA E-ADMINISTRATION
Si l’émergence des nouveaux outils numériques a fait évoluer la façon dont les citoyens s’impliquent dans l’activité politique, sans pour autant que l’on puisse dire que le socle des valeurs démocratiques en ait été modifié, Internet semble bien avoir révolutionné le rapport de l’individu et de l’État en tant que gestionnaire des affaires publiques. En quelques années, la e-administration s’est développée dans toutes les sphères des services d’intérêt général. En rendant possible, 24 heures sur 24, l’accomplissement de démarches administratives sans que l’intéressé ait à se déplacer, en permettant des procédures simplifiées et regroupées et en rendant les normes juridiques plus accessibles, Internet contribue, peut-on penser, à inverser ce mouvement de bureaucratisation, de complexification et de distanciation par rapport aux administrés qui semblait jusqu’à présent caractériser l’État moderne.
Mais Internet ne peut être utilisé pour remodeler à ce point l’action de l’État sans qu’une approche politique claire de son utilisation ne soit formulée. C’est à cette condition qu’on tirera parti de toutes ses potentialités tout en excluant les mauvais usages auxquels pourrait incliner un outil de gestion si novateur.
A. UNE RÉVOLUTION DES PRATIQUES DE L’ADMINISTRATION
Le développement des médias numériques dans l’administration répond à deux objectifs : simplifier les rapports entre le citoyen et l’administration, et réaliser des économies de coût.
L’objectif de simplification porte tant sur le contenu des procédures que sur l’accès aux services administratifs. Il est en effet vite apparu que le recours à Internet ne devait pas se réduire à créer pour chaque administration un site Web sur lequel chaque secteur administratif rendrait disponibles les divers documents gérés dans son champ de compétence et proposerait, en format numérique, les formulaires papier déjà existants. La mise en place de services administratifs en ligne institue des rapports simplifiés avec les administrés qui ne supposent plus de leur part une connaissance a priori du découpage complexe des départements administratifs.
À cette fin, les capacités de partage en réseau sont mises à profit pour décloisonner les services de l’administration. La révolution numérique a d’abord lieu entre les administrations pour pouvoir se faire ensuite entre elles et les administrés et réaliser l’objectif de rendre accessible l’ensemble des services à partir d’un nombre réduit de sites Internet.
La prise en compte des économies de gestion susceptibles d’être engendrées par le passage à la e-administration a contribué aux efforts de mise en réseau. L’automatisation des processus, l’accès partagé aux documents et la souplesse introduite dans l’organisation des services du fait de la levée des contraintes liées à l’accès physique aux documents, sont en effet des facteurs de réévaluation des coûts liés à la réduction du nombre de documents papier mais surtout à une nouvelle affectation des moyens humains.
L’administré, accoutumé à l’environnement numérique, attend de l’administration des sites ergonomiques, des temps de réponse rapides et des informations riches et à jour. Mais surtout il exige que lui soit garanti un environnement de communication dans lequel il puisse avoir confiance car les données qu’il est amené à transmettre relèvent le plus souvent de la sphère privée.
1. Les plans successifs de modernisation
Le passage au numérique de l’administration française a eu pour préalable l’adoption de plusieurs dispositions législatives.
L’ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités a permis l’usage du support électronique comme moyen de communication et a validé le recours à la signature électronique. En matière civile, l’admission en preuve de l’écrit sous forme électronique avait été introduite dans le code civil, cinq ans auparavant par la loi du 13 mars 2000 (82).
Cette même ordonnance a par ailleurs imposé aux administrations le respect d’un référentiel de sécurité et d’un référentiel d’interopérabilité portant notamment sur les répertoires de données, les normes et les standards.
Plusieurs plans de dématérialisation des procédures administratives ont été conçus, dont les premiers ont précédé la mise en place des nouvelles dispositions légales.
• En 1998 a été lancé le programme d’action gouvernementale pour la société de l’information (PAGSI). Annoncé en août 1997 par le Premier ministre, M. Lionel Jospin, il y était prévu la généralisation des sites Internet publics et la mise en ligne des formulaires administratifs.
• Le plan RE/SO 2007 (83), présenté en 2002 par le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, avait pour ambition de rendre la e-administration accessible à tous les Français à l’horizon 2007 et fixait en particulier pour objectif de faire de l’État un acteur de la société de l’information ayant vocation à l’exemplarité. L’État devait pousser plus loin le recours au numérique en proposant non seulement le téléchargement des formulaires administratifs mais la dématérialisation des procédures.
• Le plan ADELE (84), plus spécifiquement consacré à l’administration électronique, a été engagé en 2004 et coordonné par une agence pour le développement de l’administration électronique.
• Le plan France numérique 2012, lancé en 2008, s’appuie sur l’engagement du traité de Lisbonne de développer l’administration électronique en Europe. Il formule un total de huit « actions » parmi lesquelles : la dématérialisation des échanges sans solution de continuité entre l’administration et les administrés, l’interopérabilité des administrations, l’archivage des documents dématérialisés et l’accessibilité des sites de l’administration (85).
• Le conseil de modernisation des politiques publiques a fixé, en juin 2010, de nouveaux objectifs à la réforme générale des politiques publique (RGPP) en matière d’administration en ligne. Parmi les mesures destinées à faciliter les rapports des administrés avec l’administration figure le développement des guichets uniques, notamment de la plateforme mon.service-public.fr. L’objectif est que « toutes les démarches jugées prioritaires par les usagers, aujourd’hui réalisables à distance (par courrier), devront pouvoir l’être également en ligne d’ici à fin 2012. » (86)
• En février 2011, M. François Baroin, ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, a précisé ce dernier objectif : fin 2011, l’État devra permettre aux usagers de réaliser 80 % de leurs démarches administratives en ligne.
• Enfin, au niveau européen, la Commission européenne a fait figurer en 2010 la e-administration parmi les actions du plan de stratégie numérique pour l’Europe. La Commission en appelle à la création de services en ligne administratifs transnationaux et met l’accent sur la nécessité de généraliser à l’ensemble de l’Europe les marchés publics électroniques (87).
2 Les réalisations
a) Les démarches administratives en ligne
La démarche administrative dématérialisée qui a connu, en France, le succès le plus rapide est la déclaration de revenus. Depuis 2006, le nombre de déclarations faites en ligne a doublé, atteignant le chiffre de 10,4 millions en 2010. En 2009, la procédure a été simplifiée : il n’est plus nécessaire de se procurer un certificat électronique auprès de la direction générale des impôts, ce qui permet de procéder à la télé-déclaration depuis tout poste informatique connecté à Internet.
Les services nationaux de e-administration sont aujourd’hui regroupés autour du site service-public.fr. dont l’opérateur est la direction de l’information légale et administrative (DILA) relevant des services du Premier ministre.
LES SITES : SERVICE-PUBLIC.FR ET MON.SERVICE-PUBLIC.FR
– service-public.fr :
Ce site reçoit cinq millions de visites par mois et propose les services en ligne suivants : changement d’adresse en ligne (qui concerne les 10 % de la population qui déménage chaque année) ; demande d’acte d’état civil (naissance, mariage ou décès) ; demande d’extrait du casier judiciaire (bulletin n° 3) ; demande en ligne de certificat de situation administrative (non-gage et non opposition) ; déclaration en ligne des revenus ; pré-demande de changement de titulaire de certificat d’immatriculation ; service de télépaiement des amendes ; des services en ligne pour les demandeurs d’emploi sont également proposés.
La mise en ligne des formulaires administratifs est régie par l’article 1er du décret n° 99-68 du 2 février 1999 qui dispose que : « Les formulaires dont l’usage est nécessaire pour accomplir une démarche auprès d’une administration ou d’un établissement public administratif de l’État sont tenus gratuitement à la disposition du public, sous forme numérique, par le site public dénommé "service-public.fr". » Ce dernier a mis 469 formulaires administratifs en ligne.
– mon.service-public.fr :
La création du service personnalisé « mon.service-public.fr » fait partie des initiatives les plus innovantes. Ce portail développé par la direction générale de la modernisation de l’État (DGME) est accessible depuis le site service-public.fr. En ouvrant un compte personnel, l’utilisateur a accès à un ensemble de services en ligne ; les démarches administratives proposées peuvent être réalisées intégralement à partir des données personnelles de l’utilisateur, les demandes pouvant être suivies à chacune de leur étape. Depuis l’ouverture du site, au début de l’année 2009, près de 1 700 000 comptes ont été créés sur ce portail. Le rythme d’ouverture de comptes s’accélère : on dénombre 300 000 nouveaux comptes depuis le début de l’année 2011.
Ce service offre treize prestations individualisées : déclaration de changement de coordonnées à l’attention de divers organismes ; demande d’inscription sur les listes électorales ; recensement citoyen obligatoire ; déclaration de changement de nom ; déclaration de perte et renouvellement de papiers ; services en ligne des allocations familiales ; services en ligne de l’assurance maladie ; chèque emploi service universel ; prestation d’accueil du jeune enfant ; services en ligne de l’assurance retraite (régime général de la sécurité sociale) ; services en ligne de la Mutualité sociale agricole ; déclaration de mini moto ou de mini quad ; services en ligne de la direction des retraites de la Caisse des dépôts.
En outre 17 formulaires administratifs peuvent être pré-remplis avec les informations du compte personnel. Les documents les plus demandés ont été les demandes de copie d’une décision de justice en matière civile, sociale ou commerciale ; les demandes de délivrance de certificat de non-pacte civil de solidarité et les demandes de certificat de non-appel.
Le neuvième rapport européen d’évaluation comparative sur l’administration en ligne a classé, au regard de son accessibilité, mon.service-public.fr au premier rang européen des guichets uniques, ex aequo avec Malte.
b) L’accès en ligne de toutes les normes juridiques françaises
Il revient à la DILA de mettre à disposition l’ensemble des normes juridiques françaises. Le site Légifrance rend accessible le Journal officiel électronique authentifié. Les textes qui y sont publiés sont opposables aux citoyens conformément à l’ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs. Légifrance rend accessible gratuitement l’ensemble des textes normatifs et les textes jurisprudentiels : Constitution, codes, lois, ordonnances et décrets ainsi que les arrêtés et les textes émanant des autorités administratives indépendantes. Les bulletins officiels des ministères y sont également publiés. Les textes de droit européen et international complètent ce corpus. Enfin, la jurisprudence y est accessible (Conseil constitutionnel, Tribunal des conflits, Conseil d’État, cours administratives d’appel et tribunaux administratifs, Cour de cassation, juridictions d’appel et juridictions du premier degré). Les conventions collectives sont également répertoriées.
c) Des services d’information administrative en ligne
La e-administration devant permettre aussi une communication allant dans le sens de l’usager vers l’administration, un service « Poser une question » est accessible depuis le site Service-public.fr. Le service garantit une réponse dans un délai de sept jours. Les questions sont posées par courriel, concernent les droits et les démarches des administrés mais doivent conserver un caractère général. En 2010, 78 507 courriels ont été traités(88).
La possibilité donnée aux citoyens de contacter directement un service a des conséquences importantes sur son fonctionnement et le bon accomplissement de sa mission. On peut ainsi mentionner l’élargissement, en 2009, des modes de saisine du Médiateur de la République rendu possible par Internet : « le secteur Recevabilité a en effet mis en place un formulaire électronique. En quelques semaines, cet instrument a été plébiscité par les administrés qui, l’utilisant presque autant que le courrier classique, ont pratiquement fait doubler le nombre de demandes transmises au Médiateur de la République. Avantage : il permet d’accélérer les échanges lorsque le secteur a besoin d’informations complémentaires sur les réclamations, qui peuvent donc plus rapidement recevoir une réponse ou partir en instruction. Le succès de ce formulaire ne le destine néanmoins pas à se substituer au papier, les segments de population visés n’étant pas les mêmes. » (89)
Le Médiateur peut par ailleurs être saisi de propositions de réforme administrative par le biais d’une plateforme informatique intitulée Le Médiateur et Vous. Les services de Médiateur répondent également en direct à des questions posées sous forme de « chat ».
d) Vers une administration plus « collaborative »
Le développement de techniques permettant une implication croissante des internautes dans la production des informations disponibles sur le Net constitue une dimension de la e-administration rendue possible par le Web 2.0. Une administration moderne tournée vers l’usager doit en effet donner à ce dernier un rôle plus actif, en particulier dans l’évaluation des services qui lui sont proposés.
Le volet numérique du plan de relance lancé en 2008 a prévu de consacrer 20 millions d’euros à des projets de plateformes Web 2.0.
Comme il en a déjà été fait mention, la DGME a créé une plateforme interactive pérenne consacrée à la simplification de l’administration. Autour du slogan « Vous contribuez, l’administration simplifie » sont proposées trois formes de collaborations : déposer une proposition de simplification, donner son avis sur les propositions déjà en ligne et exprimer sa position sous la forme d’un vote. Quatre types de contributeurs ont été définis : les particuliers, les entreprises, les associations et les collectivités.
B. CRITIQUES ET AJUSTEMENTS
En dépit de nombreuses initiatives prises pour faire profiter les administrés des progrès du numérique, la révolution numérique a touché l’administration de l’État avec retard. Tel est le sentiment dont a fait part, devant la mission d’information, M. Arnaud Lacaze, chef du service « Projets » à la DGME (90). Les comparaisons internationales ne sont pas non plus favorables à la France. Une étude comparative rendue publique par la Commission européenne le 21 février 2011 montre qu’en Europe, 80 % des démarches administratives de base peuvent être, en tout ou partie, réalisées par Internet (91). Bien que la France atteigne un taux de 82 % de disponibilité, ce résultat ne la place qu’au 18e rang européen.
En février 2010, un groupe d’experts, dirigé par notre collègue Franck Riester, chargé d’analyser, à la demande du Gouvernement, la situation de l’administration numérique en France a mis en évidence plusieurs faiblesses du système actuel et formulé des suggestions d’amélioration (92). L’offre de services n’est pas suffisamment organisée en fonction de l’usager. La terminologie utilisée sur les sites publics reste trop souvent très bureaucratique et l’avis de l’utilisateur sur le service rendu n’est pas sollicité. Prenant l’exemple des prises de rendez-vous en ligne, trop rarement proposées, et du recours insuffisant aux courriels pour répondre aux questions posées par les administrés, les auteurs de ce document estiment que toutes les fonctionnalités de base d’Internet ne sont pas généralisées et que le potentiel offert par le Net dans les échanges demeure sous-employé. Au niveau national, les sites présentent une hétérogénéité très forte tant dans leur présentation graphique que dans l’organisation interne de leurs données et services. Ce constat est encore plus marqué pour les sites des collectivités locales. Foisonnement – on compte plus de 400 sites d’État –, redondance, absence de visibilité et d’évaluation, absence de schéma directeur, non continuité de l’ensemble de la chaîne des services dématérialisés et manque d’accompagnement personnalisé constituent les défauts principaux de la e-administration française.
Parmi les suites données à ce rapport, il a été porté à la connaissance de la mission d’information la mise en œuvre d’un « schéma cible » discuté entre les ministères et dont l’objectif est de réduire à 60 le nombre de sites Web de l’État. Ce schéma a été validé lors du conseil de modernisation des politiques publiques du 30 juin 2010. L’introduction d’un référentiel général de qualité devrait contribuer à rendre plus homogène l’ensemble des plateformes proposant des services publics en ligne.
En matière de sécurité informatique, il est regrettable que le référentiel général de sécurité prévu par l’article 9 de l’ordonnance du 8 décembre 2005 précédemment mentionnée n’ait pu voir le jour qu’en 2010 (93) à l’issue d’un travail commun entre la direction générale de la modernisation de l’État et l’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information.
Le Médiateur de la République a aussi invité les services publics, par le biais d’un communiqué de presse diffusé le 24 septembre 2010, « à repenser l’utilisation des nouvelles technologies au sein des administrations pour que la dématérialisation n’aille pas de pair avec une déshumanisation du service public. » Cette remarque avait été motivée par le constat d’un usage excessif des serveurs vocaux par certaines administrations.
Mais elle vaut aussi pour l’ensemble des mauvais usages faits des outils numériques par l’administration. Ainsi, les recommandations formulées par la charte Marianne pour améliorer l’accueil des administrés dans les services publics donnent, a contrario, quelques indications sur les progrès qu’il reste à réaliser en ce domaine : dans 8 cas sur 10 les courriels envoyés par les administrés aux services publics qui n’ont pas reçu le label de conformité au référentiel Marianne demeurent sans réponse. Seuls les 50 services qui ont été labellisés apportent la garantie de fournir, dans 85 % des cas, une réponse aux courriels en moins de 5 jours.
Il conviendrait de veiller à ce que certains outils de communication numérique ne se réduisent pas à des gadgets, ou pire encore, aggravent l’opacité des rapports avec l’administré. Les possibilités nouvelles de communication créent un rapport de confiance entre l’État et le citoyen ; ce dernier est persuadé que sa voix sera mieux entendue. Des garanties doivent être apportées pour éviter que soient proposés des moyens de communication présentés comme devant répondre à cette attente mais ne procédant pas à un échange réel d’informations.
II. DES LIMITES DE LA MODERNISATION
A. IDENTITÉ ET CONFIDENTIALITÉ DES DONNÉES PERSONNELLES DES ADMINISTRÉS
Au regard de l’objectif de simplification qui sous-tend la dématérialisation des procédures administratives, la question s’est posée de savoir si cette mise en réseau des données devait modifier les exigences d’identification des administrés. Quel équilibre trouver entre le risque d’alourdir les procédures d’authentification en recourant à des outils censés faciliter les démarches administratives et celui de porter atteinte à la vie privée des administrés en employant des moyens numériques capables d’agréger de grandes masses de données et de les rendre facilement accessibles ?
M. Arnaud Lacaze, chef du service « Projets » au sein de la DGME, a expliqué devant la mission d’information (94) que, dans le cadre des téléprocédures, la vérification de l’identité des personnes se faisait selon deux principes. Le premier est le principe d’équivalence qui consiste à demander à l’utilisateur exactement le même document justificatif que celui exigé dans la procédure traditionnelle, seul le support de transmission étant modifié. Ainsi, les documents d’identité peuvent être scannés et envoyés par courriel à la mairie, ce qui équivaut à l’envoi par courrier d’une photocopie.
Le second est le principe de proportionnalité : les exigences en matière de contrôle des identités doivent être évaluées en fonction de leur nécessité. Il est, par exemple, évident qu’il convient de s’assurer au mieux de l’identité d’une personne bénéficiaire d’une prestation financière ; dans ce cas un certificat électronique est exigé. Dans les procédures de déclaration, l’utilisation d’un mot de passe et la fourniture de copies dématérialisées des documents exigés apparaissent suffisants, le même niveau de sécurité que celui exigé pour une démarche traditionnelle étant alors assuré.
Mais les données personnelles des administrés étant désormais hébergées sur des serveurs gérés sous la responsabilité des services administratifs, la e-administration ferait peser une menace sur les droits des individus si un niveau satisfaisant de sécurité des réseaux n’était pas assuré et si des contraintes juridiques fortes n’encadraient pas l’usage des données informatisées afin que des limites soient posées au pouvoir intégrateur des outils numériques.
1. Les risques liés à l’agrégation des données personnelles fournies à l’administration.
Les polémiques qu’avait suscitées le projet Safari (Système Automatisé pour les Fichiers Administratifs et le Répertoire des Individus) lancé dans les années 1970 rappellent que les premières utilisations de l’informatique sont allées de pair avec l’ambition de croiser les informations sur les individus. Il s’agissait alors de relier les numéros Insee, nouvellement enregistrés sur un support informatique, avec ceux de la sécurité sociale, de la caisse nationale d’assurance vieillesse et des fichiers de la carte d’identité gérés par le ministère de l’Intérieur.
L’abandon de ce projet s’est fait dans un contexte de réévaluation des droits des individus face aux nouvelles technologies qui a conduit à l’adoption de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Son article premier pose le principe suivant : « L’informatique doit être au service de chaque citoyen. […]. Elle ne doit porter atteinte ni à l’identité humaine, ni aux droits de l’homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles ou publiques. »
Concernant les fichiers de police, les députés ont eu l’occasion de débattre à plusieurs reprises de l’utilisation qui y est faite des données personnelles. En particulier, le fichier intitulé Exploitation documentaire et valorisation de l’information générale (EDVIGE) a fait l’objet, le 24 septembre 2008, d’un rapport d’information de M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois (95). L’ensemble des fichiers de police a été abordé dans un rapport d’information présenté par nos collègues Mme Delphine Batho et M. Jacques Alain Bénisti (96). Par ailleurs, ces deux députés sont en charge d’une mission sur la mise en œuvre des conclusions de leur rapport, en application de l’article 145-8 de notre Règlement ; c’est ce qui explique que la présente mission d’information n’a pas entendu traiter cette question spécifique.
Par ailleurs, deux projets récents visant à utiliser les outils numériques pour moderniser les services administratifs ont été l’occasion de rappeler les craintes suscitées par le projet Safari. Cependant, notre dispositif législatif permet aujourd’hui d’encadrer des utilisations de l’informatique qui, potentiellement, pourraient être susceptibles de dérives.
En 2009, la CNIL a été amenée à rendre un avis sur un projet de décret en Conseil d’État relatif au Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), répertoire qui prévoyait l’utilisation du numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (NIR).
Le RNCPS contient des données d’identification des individus et des informations relatives à leur affiliation aux différents régimes et organismes pourvoyeurs de prestations. Ce dispositif sert de moyen de contrôle contre la fraude. Comme indiqué dans une réponse à une question écrite de M. Arnaud Richard, le dispositif « vise à donner une photographie de la situation de chaque assuré afin d’éviter notamment que celui-ci ne touche des prestations incompatibles entre elles. » (97)
Mais ne risquait-on pas de transformer la photographie d’une situation en une photographie d’identité ?
La CNIL a considéré que « la création d’un nouveau traitement de données à caractère personnel d’ampleur nationale, comportant l’identité, le NIR, l’adresse et des données relatives à la nature des droits et prestations des bénéficiaires doit être assortie de garanties toutes particulières notamment en termes de sécurité et de confidentialité. » (98).
Des garanties strictes semblent en effet avoir été apportées. Par exemple, les consultations du répertoire sont réservées à des fonctionnaires habilités et sont tracées ; le répertoire ne constitue pas en lui-même une base de données, celles-ci restant hébergées par les différents organismes consultés ; il ne produit en lui-même pas d’informations nouvelles et ne permet pas de modifier les données détenues par chaque organisme ; le répertoire est utilisé pour venir en complément d’examens réalisés au cas par cas ; la sécurité des échanges de données est assurée par un système de chiffrage ; enfin, les droits d’accès et de rectification peuvent s’exercer(99). Le RNCPS devrait être opérationnel à la fin de l’année 2011.
L’article 2 de la proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit (100) qui prévoit que « les autorités administratives échangent entre elles toutes informations ou données strictement nécessaires pour traiter les demandes présentées par un usager » a pu également susciter des interrogations.
Au cours des débats, notamment au Sénat, certains parlementaires se sont opposés au vote de ce texte estimant qu’il comportait le risque de permettre le croisement de données personnelles. Le précédent du projet Safari a d’ailleurs été rappelé à cette occasion (101). Au cours de son audition devant la mission d’information, M. Jean-Marc Manach, journaliste, a fait part des mêmes inquiétudes (102).
Cependant le texte en question a été rédigé par l’auteur de la proposition de loi, le président Jean-Luc Warsmann, précisément de telle façon que les garanties nécessaires soient apportées : l’échange de données est soumis à la législation relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, les droits d’accès et de rectification sont garantis et la sécurité informatique exigée.
Mais surtout, le dispositif est lié à la seule demande de l’administré et ne conduit à recueillir que les données strictement nécessaires à cet effet. Il n’a en rien une finalité de contrôle mais bien de simplification de la procédure dans l’intérêt de l’administré aux prises avec des administrations qui lui demandent plusieurs fois les mêmes informations pour traiter ses données. C’est l’usager du service public qui est à l’initiative de la demande, ce qui écarte le risque d’un échange de données qui interviendrait indépendamment d’une démarche expresse de sa part.
Il reviendra au Conseil d’État de prévoir de modalités d’application n’introduisant aucun risque de détournement, la CNIL devant par ailleurs, comme le précise le texte même de la proposition, rendre un avis motivé et publié sur les dispositions réglementaires qui seront prévues.
2. L’architecture originale du site mon.service-public.fr
Les mêmes inquiétudes auraient pu être suscitées par la création du site mon.service-public.fr.
La mise en réseau des services administratifs a relancé, en effet, l’idée d’attribuer un identifiant unique par l’intermédiaire duquel chaque administré pourrait accéder à toutes les données administratives le concernant. Le rapport précité de notre collègue Frank Riester a souligné combien « la multiplicité des login et autres inscriptions préalables à l’utilisation d’un site sont préjudiciables » (103) au regard de l’objectif de simplification des démarches.
Cependant, selon M. Perica Sucevic, conseiller juridique de la DGME - citant, lui aussi le précédent du projet Safari – un identifiant unique ne correspondrait pas « à la mentalité française », soucieuse des libertés individuelles.
Pour éviter cette difficulté, un système original a été mis en œuvre lors de l’élaboration du site mon.service-public.fr lancé le 19 octobre 2009 (104). L’utilisateur dispose d’un mot de passe lui donnant accès à une pluralité de comptes qui, tout en étant fédérés entre eux, conservent leur propre identité. L’accès au compte se fait donc à la seule initiative de l’administré, conformément aux exigences de la CNIL. L’administration ne peut pas avoir de regard transversal sur le contenu des comptes.
L’utilisation d’une technique de cryptage vise à rendre impossible pour un tiers l’agrégation, sous forme de base de données, des documents personnels placés par l’administré sur son espace de stockage. Comme le précise la fiche de présentation du site :
« L’usager maîtrise en toute circonstance les accès à cet espace confidentiel :
– c’est lui qui autorise explicitement l’accès à ces données pour préremplir les formulaires administratifs en ligne ;
– c’est lui qui décide d’aller chercher une pièce justificative dans cet espace au cours d’une démarche en ligne ;
– c’est lui qui autorise un service en ligne à déposer le résultat d’une démarche en ligne (justificatif, attestation, récapitulatif, etc.) en vue de le stocker.
Aucune administration ne peut donc accéder à cet espace confidentiel à l’insu de l’usager, excepté dans le cadre d’une instruction judiciaire. » (105)
Il semblerait selon des informations fournies par la DGME, que le site n’ait pas fait l’objet d’attaques informatiques qui auraient mis en danger la confidentialité des données qui s’y trouvent.
3. La dématérialisation des actes authentiques et des pièces de procédure
L’encadrement réglementaire et les précautions techniques qu’exige le recours aux instruments numériques pour éviter tout mésusage au détriment des administrés ont également déterminé les conditions de déploiement des procédures de dématérialisation des actes authentiques.
La prudence à observer dans le développement des projets d’informatisation se traduit par un décalage important dans le temps entre le moment où l’autorisation législative ou réglementaire est donnée et celui où les outils informatiques sont effectivement utilisables. Il en va ainsi de la dématérialisation de l’acte authentique rendue possible par la loi n° 2000-230 du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l’information et relative à la signature électronique.
L’écrit sous forme électronique a la même force probante que l’écrit sur support papier sous réserve que puisse être dûment identifiée la personne dont il émane et qu’il soit établi et conservé dans des conditions de nature à en garantir l’intégrité. Un acte authentique peut être dressé sur support électronique. (106)
Le décret en Conseil d’État précisant les conditions d’établissement et de conservation de ces actes n’est paru qu’en 2005 (107). La principale difficulté était de concevoir un système fiable et sécurisé. Il a ainsi fallu mettre à la disposition de chaque notaire des outils de signature sécurisée sous la forme de clés USB dont la technologie a été certifiée par la direction centrale de sécurité des systèmes d’information le 12 septembre 2007. Un minutier central électronique accessible par un réseau intranet a été créé. La signature du premier acte authentique sur support électronique est intervenue le 28 octobre 2008. Au premier trimestre 2011, le dispositif reste de dimension modeste puisque le minutier n’a au total enregistré depuis sa création que 900 actes électroniques. Le nombre d’offices notariaux munis des outils numériques nécessaires devrait cependant augmenter au cours du second semestre 2011.
Le 1er octobre 2010 a été signé le premier acte authentique dans les tribunaux. Cette procédure dématérialisée est intégrée au système informatique d’application des décisions de justice « Minos » et est expérimentée dans les tribunaux de police de Bourges et de Bordeaux. Là aussi, les précautions de sécurité expliquent la lenteur du déploiement de cette technique.
Les techniques de numérisation ont aussi permis d’apporter une solution au problème ancien de l’accès aux pièces de procédure des dossiers d’instruction. Le décret n° 2007-1620 du 15 novembre 2007, pris en application de la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 renforçant l’équilibre de la procédure pénale, a autorisé la copie des pièces sous forme numérisée et leur envoi à l’adresse électronique de l’avocat. Ce dernier peut à son tour formuler des demandes d’acte à l’adresse électronique de la juridiction (108) sous réserve de l’existence de protocoles entre les barreaux et les juridictions. La nécessité de garantir la sécurité des échanges d’information auxquels il est procédé dans ce cadre a conduit à la création du réseau sécurisé RPVA – réseau privé virtuel avocats – validé par une convention signée le 28 septembre 2007 par le ministre de la Justice et le président du Conseil national des barreaux.
B. L’ÉGALITÉ DES ADMINISTRÉS FACE AU MONDE NUMÉRIQUE
Les différentes initiatives prises pour encourager le recours à l’administration en ligne posent la question de l’égalité des individus dans leurs rapports à l’État. Le risque serait en effet que le basculement de toutes les procédures administratives sur des supports électroniques réserve de plus en plus l’accès aux règles de droit et plus généralement aux documents administratifs à ceux qui bénéficient d’une connexion à Internet et ont les compétences pour s’orienter sur un réseau numérique.
Aucune règle de droit ne fait d’Internet le vecteur unique et exclusif d’un échange de données entre les citoyens et l’administration. La formulation retenue par l’ordonnance du 8 décembre 2005 encadre seulement la faculté qu’a l’administration de répondre par voie électronique à une demande formulée par cette même voie. Autrement dit, c’est le mode de communication utilisé par l’usager pour entrer en contact avec un service public qui autorise ce dernier à lui fournir une réponse recourant au même support.
Le déploiement du référentiel Marianne d’ici fin 2011 dans l’ensemble des 6 500 sites de l’État accueillant du public, selon l’objectif fixé par la RGPP, paraît garantir le maintien d’un accès « multicanal » à l’administration. Avoir une vision « globale » (109) de la relation avec l’usager est en effet au centre de cette politique lancée en 2005 et destinée à promouvoir la culture de l’accueil dans les services publics. Dans le cadre de ce programme, il est également prévu de renforcer la plateforme de renseignements téléphoniques « 3939 ».
La multiplicité des canaux ne signifie cependant pas une stricte identité des contenus ou des conséquences liées à l’utilisation de telle ou telle voie de communication. Plusieurs indices sembleraient justifier la crainte de voir le canal Internet se singulariser par rapport aux autres.
Il en va ainsi de la notion juridique de diffusion publique. Du fait de la portée de la diffusion assurée par le Web en comparaison avec celle d’un document papier, il a pu être considéré qu’une mise à disposition en ligne valait pour remplir une condition de publicité et, réciproquement, « en l’absence de mise en ligne d’un document assortie de la possibilité de le télécharger gratuitement ou à un prix raisonnable, celui-ci ne [peut] être regardé comme faisant l’objet d’une diffusion publique » (110)
Il a également pu être jugé que le refus par un tribunal de communiquer certains documents ne constituait pas une atteinte aux principes de transparence et de non-discrimination dans la mesure où ces textes étaient accessibles en ligne sur le site de Légifrance (111).
L’utilisation du média Internet pour la diffusion des circulaires est devenue une condition juridiquement nécessaire depuis le 1er mai 2009 ; aux termes de l’article 1er du décret du 8 décembre 2008 : « Les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’État sont tenues à la disposition du public sur un site Internet relevant du Premier ministre. […] Une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site mentionné au précédent alinéa n’est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s’en prévaloir à l’égard des administrés. » (112). Cette disposition est considérablement renforcée par l’article 2 du même décret qui dispose que les circulaires et instructions déjà signées sont réputées abrogées si, à cette date, elles ne sont pas reprises sur le site www.circulaires.gouv.fr. Le Conseil d’État a interprété strictement cette disposition en jugeant qu’une circulaire qui n’était pas en ligne au 1er mai 2009 devait être considérée comme abrogée même si celle-ci avait été postérieurement rendue accessible sur le site précité (113). La portée de ces dispositions semble ne pas avoir été saisie par l’ensemble des autorités concernées ; aussi, le Premier ministre a-t-il été conduit à diffuser, le 25 février 2011, une circulaire « relative aux circulaires adressées aux services déconcentrés » dans laquelle il rappelle ces règles (114).
Concernant la possibilité de différencier les procédures administratives selon le canal d’accès utilisé, le Conseil constitutionnel a été amené à se prononcer sur la constitutionnalité d’une disposition figurant dans le projet de loi de finances pour 2002 qui dispensait les contribuables, jusqu’à l’imposition des revenus de l’année 2003, transmettant leur déclaration de revenus par voie électronique de joindre à cette déclaration les reçus délivrés par les syndicats en vue d’obtenir une réduction d’impôt au titre des cotisations syndicales. Les requérants avaient estimé que cette disposition créait « une inégalité entre particuliers selon que ceux-ci transmettent leur déclaration de revenus par voie électronique ou par courrier » (115) et que, par conséquent, la disposition en question était contraire au principe d’égalité.
Le juge constitutionnel a estimé que la disposition contestée ayant pour simple objet de favoriser la déclaration des revenus par voie électronique, et ne dispensant pas de la production de ces pièces lors d’un contrôle fiscal ultérieur, n’était pas contraire au principe d’égalité (116). Cette décision est éclairée par les commentaires suivants des Cahiers du Conseil constitutionnel : « Les uns et les autres sont donc pareillement soumis à l’obligation de justifier les déductions demandées, seules variant les modalités de la vérification. Il en résulte que la différence de traitement entre télédéclarants (dispensés de produire les reçus concomitamment à leur déclaration) et les non télédéclarants (qui continuent à devoir joindre les reçus à leur déclaration) se justifie par une différence de situation en rapport avec l’objet d’intérêt général poursuivi par le législateur. » (117)
Si l’on admet, plus que jamais, que la simplification des procédures administratives par le biais d’Internet est un objectif conforme à l’intérêt général et constitue un élément essentiel de la modernisation de l’État, il n’en reste pas moins que les différences de situation risquent de se transformer en inégalités, non pas tant au regard des obligations pesant sur les administrés, dont on peut penser qu’elles demeureront identiques quelles que soient les situations, mais en considération du principe de l’égalité des citoyens devant le service public. Il est ainsi souhaitable que l’ouverture d’un nouveau service en ligne ne se traduise pas par la fermeture d’un guichet mais, au contraire permette un redéploiement des personnels au profit de l’accueil et de l’accompagnement des administrés n’ayant pas recours à Internet. La CNIL a ainsi pu rappeler « que le développement de l’administration électronique doit avoir pour objectif de mettre en place des outils de simplification des démarches administratives et d’amélioration des relations entre les usagers et l’administration, sans que ces outils soient exclusifs d’autres canaux d’échanges. » (118)
Cependant, de profonds motifs d’inquiétude demeurent. Ainsi, l’objectif fixé par la RGPP d’arriver à une administration « zéro papier » se concilie difficilement, si tant est qu’il doive être pris à la lettre, avec l’obligation de proposer des services identiques à tous les administrés, y compris à ceux pour lesquels le monde numérique n’est pas familier ou demeure inaccessible.
Dans deux délibérations en date du 25 mai 2010 (119), la CNIL a aussi pu exprimer son inquiétude sur le fait que la procédure à suivre pour fournir les pièces justificatives exigées par la SNCF afin d’obtenir la carte de réduction Enfant Famille ne soit accessible que sur Internet. Certes, la procédure en ligne simplifie beaucoup la démarche, mais pour écarter le risque d’une rupture d’égalité d’accès entre les familles, la CNIL recommande que soit mise en œuvre une procédure alternative à la demande de carte par voie électronique, en permettant par exemple de faire la demande de dossier au guichet, à partir d’une borne ou par voie postale. Il est en effet pour le moins paradoxal que l’obligation de passer par cette procédure exclusivement numérique soit imposée à des usagers pour lesquels l’accès au numérique est certainement le plus difficile ; les conditions de ressources auxquelles est liée l’obtention de la carte Enfant Famille réservent en effet cet avantage à une tranche de population dont une large partie n’a pas accès à Internet (120).
Le Conseil d’État avait, dès 1994, insisté sur le fait que « la recherche de l’efficacité des services publics ne devrait jamais conduire à perdre de vue les objectifs de cohésion sociale auxquels il appartient à ces services de répondre, notamment par une interprétation à la fois rigoureuse et ouverte du principe d’égalité. » (121) Le développement sur une grande échelle des services publics en ligne rend d’autant plus actuelle cette recommandation. À défaut, un profond déséquilibre risquerait de mettre à mal tout l’édifice administratif, comme si, selon les analyses de Mme Marie-Charlotte Roques-Bonnet, « les différents supports permettant d’accéder à l’administration donnaient accès à des administrations distinctes, répondant à des objectifs et à des obligations différentes. » (122)
Pour éviter de tels déséquilibres, la mission d’information en appelle au respect de l’approche dite « multicanal ». Dans cette perspective, chaque projet de dématérialisation devrait être lié à l’établissement d’un bilan sur l’accessibilité des documents et des procédures dans leurs versions non numériques.
Orientation n° 11 : maintenir un accès multicanal à l’administration
Garantir aux administrés que les procédures et les informations administratives dématérialisées demeurent accessibles par voie non numérique.
C. QUELLE GARANTIE D’ACCESSIBILITÉ À LONG TERME PRÉSENTENT LES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS DÉMATÉRIALISÉS ?
Les usages d’Internet sont conçus pour l’immédiat ou le court terme. Les durées longues sont peu prises en considération de par la nature même du système. L’accroissement exponentiel des informations mises en ligne rend peu sensible au fait que, parallèlement, de nombreuses données disparaissent : des pages Web ne sont plus mises à jour, des sites ferment ou se transforment au gré de l’introduction de nouvelles techniques. Or lorsque les documents relèvent du champ de l’administration et sont dotés d’une valeur juridique, les droits qui y sont attachés doivent bénéficier de garanties à long terme ; à cette fin, l’accessibilité, la sécurité et la conservation au cours du temps de ces données ne doivent pas pouvoir être menacées. Dans le cas contraire il y aurait certainement à craindre un futur « âge sombre » du numérique, selon l’expression de certains spécialistes (123).
La question porte essentiellement sur la conservation des documents dits « natifs » n’existant que sous forme numérique. Le risque d’obsolescence du support est grand au vu de l’évolution très rapide des techniques. Comme l’expliquent les services du ministère de la Culture et de la communication « archiver de manière pérenne une information numérique revient par conséquent à la rendre indépendante de son environnement d’origine afin de pouvoir la restituer lorsque cela sera utile dans l’environnement qui sera celui du temps de la restitution. » (124)
La spécificité de cette démarche est qu’elle suppose que dans la conception même des documents soient prises en compte les conditions techniques de leur archivage.
Le projet de dématérialisation des actes authentiques s’est confronté à cette difficulté. Décrivant en 2008 la genèse de la création du minutier central électronique destiné à stocker les actes authentiques sur support électronique et à les conserver au moins soixante-quinze ans, le Conseil supérieur du notariat soulignait que « la question de l’archivage d’actes notariés venus de tous les offices de France n’est pas anodine car il fallait garantir que des actes authentiques électroniques signés aujourd’hui avec des logiciels informatiques de 2008 seront toujours accessibles et lisibles dans plusieurs dizaines d’années, quelles qu’aient été les mutations technologiques intervenues entre-temps. » (125)
En plus de mesures de sécurité renforcées dont fait l’objet le site de Venelles, à proximité d’Aix-en-Provence, où a été implanté le minutier central électronique, un reformatage régulier du répertoire est prévu ainsi que la conservation des minutes sous forme littérale (126) garantissant la pérennité de la lecture.
Or les mêmes difficultés vont se poser pour les actes de e-administration détenus par les services publics. Le plan de développement « France numérique 2012 » dispose que « Le Gouvernement devra également assurer la conservation pérenne de la valeur de preuve des documents numériques ainsi produits, visant à maintenir leur lisibilité, intelligibilité, fiabilité et intégrité jusqu’au terme du délai durant lequel des droits y afférents peuvent exister. » À cette fin, le plan prévoit dans son action n° 124, les dispositions suivantes :
« – Déterminer en coopération avec l’administration des archives compétente, dès la conception ou le choix d’un système d’information, le cycle de vie des données et documents qui seront traités par ce système ;
– élaborer des politiques d’archivage avant toute mise en œuvre d’un système d’archivage numérique sécurisé. »
Si la mission d’information a pu prendre la mesure de la complexité de ces différents problèmes qui touchent au droit des individus, il convient cependant de constater que la représentation nationale est mal informée des enjeux en débat et des défis à surmonter.
L’article 36 de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives disposait pourtant la remise au Parlement au plus tard un an à compter de la promulgation de la présente loi, puis tous les trois ans, d’un rapport portant sur les conditions de collecte, classement, conservation et communication des archives en France. Ce rapport devait présenter en particulier les mesures destinées à assurer la pérennité des archives numériques. Il est regrettable que cette disposition n’ait pas été appliquée puisqu’à ce jour aucun rapport d’application n’a été remis à la représentation nationale.
Orientation n° 12 : évaluer les procédures destinées à assurer la pérennité des documents administratifs dématérialisés
Dresser un bilan des actions entreprises et des questions tant techniques que juridiques que pose la conservation à long terme des documents administratifs dématérialisés.
III. LE PARTAGE DES INFORMATIONS : DE NOUVELLES EXIGENCES
A. MIEUX GARANTIR LE DROIT D’ACCÈS AUX DONNÉES PUBLIQUES : LES OPEN DATA
1. Une demande nouvelle d’accès
Le développement du monde numérique a donné une portée nouvelle au droit d’information. Toute donnée peut dorénavant être échangée et exploitée avec la plus grande facilité grâce à Internet ; cette possibilité d’exploitation, qui est aussi source de création, est revendiquée avec force par de nombreux internautes qui demandent que l’accessibilité aux données soit systématiquement garantie – ce que les Anglo-Saxons appellent open data. L’exigence d’une « libération » de toutes les informations disponibles s’exprime aussi envers l’État, détenteur de l’ensemble des données relatives à l’action publique.
Cette revendication peut prendre une forme très médiatique, comme l’ont montré les différentes actions menées par le site WikiLeaks.
WIKILEAKS ET L’OPEN DATA
Créé en 2006, WikiLeaks s’est spécialisé dans la diffusion d’informations non publiques, obtenues de façon détournée. Il s’est rendu célèbre avec la publication d’une vidéo d’un raid aérien de l’armée américaine, le 12 juillet 2007, à Bagdad et la mise en ligne de plusieurs dizaines de milliers de documents secrets provenant de sources militaires et diplomatiques américaines relatifs aux guerres d’Afghanistan et d’Irak.
WikiLeaks se recommande du même principe de transparence que celui qui fonde la philosophie de l’open data : « Aidez-nous à maintenir les gouvernements ouverts », tel est le slogan de ses concepteurs. La fin justifiant les moyens, si l’État ne rend pas publiques ses données de sa propre initiative, il est légitime de le faire à sa place.
Au principe de libre accès des documents administratifs, la législation aménage des exceptions liées à deux préoccupations : le bon fonctionnement de l’État et la protection des données personnelles.
Si le principe de protection des données personnelles n’est pas contesté, celui d’une transparence absolue des activités de l’État fait l’objet de deux approches opposées. Pour les tenants d’une conception moderne de l’État, dans la tradition de Machiavel, l’État a besoin de se réserver des zones de secret dans les rapports de force qu’il entretient notamment avec les autres États. Pour les défenseurs d’une publicité intégrale de tous les ressorts des décisions politiques, aucune borne ne saurait être mise au droit d’information, a fortiori quand on dispose d’outils aussi performants qu’Internet pour les diffuser.
En tout état de cause, comme il en a déjà été fait mention dans le présent rapport, la fourniture de données ne prend un sens que si celles-ci sont analysées, vérifiées et interprétées. Sans ce travail professionnel, qui est celui des journalistes, toute donnée demeure muette.
De nombreuses données publiques ne mettent cependant pas en jeu le destin d’un État mais témoignent de son activité de gestion. Dans cette perspective, une politique d’ouverture des données publiques consistera à introduire des dispositifs de communication plus contraignants pour les administrations et ouvrant de larges possibilités de réutilisation pour les internautes.
Dans le cadre de ses activités, tant celles tournées vers les usagers que celles relatives à son fonctionnement interne, l’administration produit en effet un grand nombre de données. Les catégories d’information peuvent être très diverses : des données de description du territoire (cartes, cadastre…) ; des fonds documentaires (études, réglementation, statistiques…) ; des données portant sur la décision publique (projets, enquêtes, délibérations, subventions, budgets…) ; des données relatives au fonctionnement des réseaux urbains (eau, énergie, transports, logistique, télécoms…) ; des données portant sur la localisation et les horaires d’ouverture des services et des commerces, sur l’occupation des ressources et des capacités (voirie, bâtiments, espaces, parkings…) ; des mesures (environnement, trafic…) ; des événements (culture, sports…) ; des informations touristiques, culturelles ; des données d’archives ; des données de surveillance ; des données électorales, etc. (127)
Le développement d’Internet suscite, pour plusieurs raisons, un intérêt croissant pour l’ensemble de ces data. En premier lieu, les facilités de communication offertes par le Web permettent d’une façon rapide et efficace le retour vers le public des informations conçues à son intention dans le cadre de l’activité des services publics. L’accès libre à ces données apparaît comme un juste retour des choses.
L’open data est aussi un outil de transparence de l’action publique dès l’instant où une obligation de mise à disposition pèse de façon générale sur l’administration. L’administration ne peut plus retenir par-devers elle les données qui dirigent son action ; elle doit les libérer ; ce faisant, elle expose les ressorts de ses décisions et permet de nourrir les débats citoyens. On pourra citer, par exemple, l’importance prise par toutes les données relatives à l’environnement et à la santé, qu’il s’agisse de l’impact des centrales nucléaires ou de celui des antennes relais.
Des considérations commerciales interviennent aussi. La réutilisation des données publiques est une source de valeurs pour les sociétés se spécialisant dans le traitement d’informations sous forme de bases de données. Les informations fournies par les administrations peuvent être traitées dans leur présentation, croisées avec d’autres, enrichies puis vendues à des clients ciblés.
Enfin, les nouveaux outils du Web 2.0, avec leurs très larges capacités d’innovation, fournissent à chaque internaute les moyens de faire une utilisation originale des données publiques. Une politique d’ouverture des données ne se limite pas à la mise en place d’un droit d’accès aux documents ; elle passe aussi par la reconnaissance d’un droit de réutilisation dans des conditions telles que l’inventivité des internautes, au principe même de l’Internet, ne soit pas entravée. Dans un autre domaine, la plate-forme mobile d’Apple a ainsi suscité la création de plus de 100 000 applications. La culture « collaborative » paraît trouver là un champ privilégié d’expression.
L’ouverture des données publiques ne peut se faire que si ces différents intérêts n’entrent pas en contradiction.
2. L’adaptation de la législation
La directive européenne du 17 novembre 2003 relative à la réutilisation des informations du secteur public (128) a posé le principe général suivant : « Les États membres veillent à ce que, lorsque la réutilisation de documents détenus par des organismes du secteur public est autorisée, ces documents puissent être réutilisés à des fins commerciales ou non commerciales […] Si possible, les documents sont mis à la disposition du public sous forme électronique. »
Cette disposition trouve son fondement dans deux considérations. La première, d’ordre économique, met en avant la nécessité d’introduire des règles dans le marché de l’information. Les gisements de données publiques ont en effet une valeur marchande ; et comme l’explique le cinquième considérant de la directive « L’amélioration des possibilités de réutilisation des informations émanant du secteur public devrait notamment permettre aux entreprises européennes d’exploiter le potentiel de ces informations et contribuer à la croissance économique et à la création d’emplois ».
Le second justificatif est formulé dans le seizième considérant et se réfère aux droits fondamentaux : « La publicité de tous les documents généralement disponibles qui sont détenus par le secteur public – non seulement par la filière politique, mais également par la filière judiciaire et la filière administrative – constitue un instrument essentiel pour développer le droit à la connaissance, principe fondamental de la démocratie. Cet objectif est applicable aux institutions, et ce, à tous les niveaux, tant local que national et international. »
La directive a été transposée en droit interne français par l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 dont le contenu a été intégré au titre Ier de la loi 17 juillet 1978 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques.
Ces nouvelles dispositions garantissent un droit d’accès à l’information, garant de la transparence de l’action administrative et de l’information des citoyens, et un droit de réutilisation « à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus » (129).
Elles n’ont cependant pas modifié la nature des exceptions au droit d’accès telles que mentionnées à l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Ne sont ainsi pas communicables les avis et les documents préalables d’un certain nombre d’instances administratives et juridiques ; les documents qui porteraient atteinte au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, au secret de la défense nationale, à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sûreté de l’État, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes, à la monnaie et au crédit public, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d’opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l’autorité compétente, à la recherche, par les services compétents, des infractions fiscales et douanières, et aux autres secrets protégés par la loi. Ces documents non communicables deviennent cependant consultables au terme des délais et dans les conditions fixées par le code du patrimoine (130).
L’article 13 de cette même loi précise que la réutilisation d’informations publiques comportant des données à caractère personnel est subordonnée au respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Par conséquent, l’utilisation qui peut être faite de ces données est liée soit au consentement de la personne intéressée, soit à une anonymisation du contenu. Dans ce dernier cas, comme le précise l’article 15, le coût de l’anonymisation peut être répercuté sur le montant des droits de redevance, l’administration n’étant pas tenue de communiquer le document si l’opération d’anonymisation entraîne des efforts « disproportionnés » (131).
L’article 17 oblige les administrations qui produisent ou détiennent des informations publiques à tenir à la disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent. Le répertoire doit préciser, pour chacun des documents recensés, son titre exact, son objet, la date de sa création, les conditions de sa réutilisation et, le cas échéant, la date et l’objet des mises à jour. Lorsque l’autorité administrative dispose d’un site Internet, elle rend le répertoire accessible en ligne.
Il est à noter que cette disposition est doublement limitée : elle ne vise que les données les plus importantes et ne se réfère qu’aux répertoires de données. Une circulaire du Premier ministre du 29 mai 2006 a ainsi pu reconnaître aux administrations une marge d’appréciation pour définir les documents qui doivent figurer dans les répertoires (132). L’accessibilité en ligne de ces répertoires est en outre liée à l’existence d’un site Internet dont la création ne présente aucun caractère obligatoire.
Enfin, selon l’article 15, l’administration est autorisée à demander le versement de redevances dont l’assiette peut comporter les éléments suivants : les coûts de mise à disposition des informations, les coûts de collecte et de production des informations et « une rémunération raisonnable de ses investissements comprenant, le cas échéant, une part au titre des droits de propriété intellectuelle. »
Il convient de souligner que les documents communicables peuvent ne pas exister en tant que tels mais être issus de la consultation d’une base de données. L’accès aux documents couvre donc les demandes d’extractions de données par un traitement automatisé d’usage courant (133).
La mise à disposition des données géographiques a fait l’objet de dispositions législatives particulières. Par une directive en date du 14 mars 2007 (134), le Parlement européen a créé une infrastructure d’information géographique dans la Communauté européenne. Cette directive contraint les États membres à mettre gratuitement à la disposition du public, par l’intermédiaire d’un portail Internet, plus de trente catégories de données relatives aux territoires, « aux fins des politiques environnementales communautaires et des politiques ou activités de la Communauté susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement. » (135)
Pour être accessibles, ces données doivent être décrites à l’aide de « métadonnées » ; des fichiers contenant de grandes quantités d’information risqueraient en effet d’être inutilisables s’ils n’étaient pas accompagnés d’un index ou d’un catalogue.
Ce projet intéresse particulièrement les collectivités territoriales qui peuvent ainsi élaborer des cartes géographiques combinant différentes informations, ce qui constitue un outil précieux pour l’aménagement du territoire.
La directive Inspire a été transposée, malheureusement avec plus d’un an de retard, par ordonnance le 21 octobre 2010. (136)
Concernant la communication des données culturelles, des lignes directrices ont été suggérées par M. Bruno Ory-Lavollée dans un rapport remis en juillet 2009 au ministre de la Culture et de la communication. Des mesures favorisant « la présence, la fréquentation et l’appropriation des données publiques culturelles sur les réseaux » y sont préconisées (137).
3. Les réalisations
Au niveau national, les deux seules réalisations qui ont pu être mises en avant dans la réponse à une question écrite posée par notre collègue Lionel Tardy sur la situation des open data en France sont le portail d’information juridiques Légifrance et le portail de données statistiques de l’INSEE (138).
Dans ce même document il est précisé que « Le plan France Numérique 2012 annoncé par le Gouvernement en octobre 2008 prévoit le développement d’un portail unique d’accès aux données publiques. Sa conception et sa réalisation ont été confiées à l’APIE [Agence du patrimoine immatériel de l’État]. Après une étude exploratoire menée en 2008 (enjeux juridiques, moyens et compétences nécessaires à sa réalisation), les travaux de conception ont été poursuivis en 2009 dans un cadre interministériel élargi à des personnalités qualifiées et à des utilisateurs en vue d’une mise en ligne fin 2010. » Le Conseil de modernisation des politiques publiques, présidé par le Président de la République, présenté en Conseil des ministres le 30 juin 2010 par M. François Baroin, ministre du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, a prévu l’ouverture de cette plateforme, dénommée « Etatlab », d’ici à juin 2011. Le Conseil des ministres du 24 novembre 2010 a repoussé ce délai à la fin de l’année 2011.
Mesurant très bien les difficultés à surmonter pour créer un site de données d’une dimension tout autre que ce que peut proposer une collectivité locale, la mission d’information s’est cependant interrogée sur la philosophie de la démarche suivie. Cette politique d’ouverture des données semble en effet avoir eu pour principal aiguillon, du moins dans un premier temps, la recherche exclusive d’une valorisation économique du patrimoine immatériel de l’État. Le compte rendu du Conseil des ministres du 24 novembre 2010 a ainsi précisé que le futur site de données publiques favoriserait « la réutilisation des données publiques par des acteurs privés », sans que les autres acteurs, à savoir la communauté des internautes, ne soient mentionnés ni qu’un principe général de transparence ne soit invoqué.
La mise en œuvre de la politique de mise à disposition des données publiques a été confiée, dans un premier temps, à l’APIE dont la première mission est, selon les termes de l’arrêté portant création de cette agence « de proposer au ministre chargé de l’économie les orientations relatives à la stratégie de gestion des actifs immatériels de l’État, en vue d’assurer une meilleure valorisation de ce patrimoine » (139). La valorisation dont il s’agit est ainsi explicitée par l’APIE : « Cette politique doit poursuivre trois objectifs stratégiques : optimiser l’impact de la gestion du patrimoine immatériel sur l’économie ; tirer parti d’une meilleure valorisation des actifs pour moderniser les services publics, soutenir la conduite des politiques publiques au profit des usagers et contribuer au désendettement ; prémunir l’État et les usagers contre d’éventuels risques de détournement. » (140)
L’action de coordination de l’APIE a conduit à la mise en ligne de quelques répertoires de fonds de données de services ministériels (141).
Cette démarche se distingue sensiblement de celle qui inspire, par exemple, le site du gouvernement américain Data.gov. Celui-ci se fixe pour but d’améliorer la capacité du public à trouver, à télécharger et à utiliser les bases de données. Cette politique se rattache à l’idée de promouvoir la démocratie participative en donnant à chaque citoyen les moyens de construire de nouvelles applications et de lancer ses propres recherches. L’ambition est grande : il s’agit, en atteignant un niveau inégalé de transparence, de renforcer « la démocratie de la Nation et l’efficacité du Gouvernement. » (142)
En Grande-Bretagne, le principe de la transparence de l’action publique est également le fil conducteur de l’organisation du site data.gov.uk. Partager les éléments d’information sur la base desquels se prennent les décisions politiques facilite la compréhension de l’action publique ainsi que sa critique. Une liste de principes que doit respecter toute politique d’ouverture des données a été rédigée le 26 juin 2010 (143). À ce jour, 5 400 fichiers de données sont en ligne.
Le gouvernement australien a, lui aussi, créé un portail de données publiques (144).
C’est dans une perspective similaire que La Banque mondiale développe un programme de mise en ligne de bases de données statistiques, considérées comme « un outil indispensable à une bonne gouvernance parce qu’elles permettent au public d’évaluer l’action des pouvoirs publics et de participer directement au processus de développement. » (145)
Parmi les collectivités locales françaises, la ville de Rennes a été pionnière en créant une plateforme d’accès à des données portant sur les transports et la géographique. Trois objectifs sont avancés : « améliorer le quotidien des citoyens, accroître la transparence et créer de la valeur d’usage. » (146) La démarche collaborative est également mise en avant.
Se sont également engagées dans cette politique d’ouverture des données publiques, les villes de Brest, Nantes, Bordeaux, Montpellier et Marseille, ainsi que la ville de Plouarzel, dans le Finistère, qui a développé dès 2009 un outil de cartographie communale.
Enfin, la Ville de Paris a lancé un projet particulièrement ambitieux. Par deux délibérations du Conseil de Paris, en juin et décembre 2010, des séries de données possédées par la Ville de Paris ont été rendues accessibles sur le site ParisData, ouvert en janvier 2011.
Les premières mises en ligne ont porté sur des thèmes aussi divers que l’alignement des arbres, les concessions dans les jardins publics, les trottoirs, les murs, les clôtures, les équipements de proximité, le mobilier urbain, l’origine et les dénominations successives des voies parisiennes, les accès piéton, les accès véhicule, les seuils de porte, les rampes d’accès, les escaliers extérieurs, les terrasses, les listes des arrêtés municipaux d’insalubrité, les listes d’autorisation d’urbanisme, etc.
L’accès aux fichiers est lié à l’acceptation d’une licence qui garantit la liberté la plus large de réutilisation : liberté de partager, de copier, de distribuer et d’utiliser la base de données. A contrario, cette licence oblige les utilisateurs à procéder à un partage aux conditions identiques et empêche l’appropriation de la base.
L’internaute a la possibilité de laisser des commentaires sur la plateforme, faire des suggestions et expliquer quelle réutilisation des données il envisage.
Face à l’ensemble de ces initiatives, le retard pris par la mise en place du site Etatlab apparaît particulièrement regrettable. Surtout, les principes sur lesquels s’appuie la politique de l’ouverture des données possédées par l’État restent difficiles à appréhender, à l’exception de la seule dimension économique.
Si pour certains organismes, tels que l’IGN ou Météo France, la commercialisation des licences de réutilisation de données, représente une source de revenus, il ne semble pas que les évaluations financières sur les plus-values espérées d’une ouverture généralisée des données publiques soient suffisamment précises pour créer la dynamique qui fera que tous les secteurs de l’administration s’attacheront à rendre disponibles leurs fonds de données sur un portail unique.
4. Le futur portail d’accès aux données de l’État
Une décision récente laisse transparaître une réorientation profonde de la politique de libération des données publiques. Par décret en date du 21 février 2011 (147), « Etatlab » est devenue une mission, placée sous l’autorité du Premier ministre, chargée « de la création d’un portail unique interministériel destiné à rassembler et à mettre à disposition librement l’ensemble des informations publiques de l’État, de ses établissements publics administratifs et, si elles le souhaitent, des collectivités territoriales et des personnes de droit public ou de droit privé chargées d’une mission de service public. » Elle coordonne, en outre, « l’action des administrations de l’État et apporte son appui à ses établissements publics administratifs pour faciliter la réutilisation la plus large possible de leurs informations publiques. »
D’après la présentation qui en est faite sur le site du Gouvernement, le portail s’appellera data.gouv.fr, ce qui est une référence explicite aux modèles anglo-saxons. Il aura pour ambition de « permettre à tous – journalistes, enseignants, chercheurs, développeurs, particuliers, etc. – d’accéder librement à l’ensemble des informations publiques dans des formats exploitables.
« Toute la communauté des développeurs sera encouragée à développer des produits et des services innovants, comme des applications pour téléphone mobile à partir d’informations publiques géolocalisées mises à disposition sur data.gouv.fr.
« Dans un souci de transparence et de modernisation de l’État, "Etalab" mobilisera également certaines informations brutes afin de proposer de nouveaux services publics en ligne aux citoyens. » (148)
La mission d’information estime que cette redéfinition de la politique d’open data est un élément qui renforcera les droits des citoyens usagers d’Internet.
Sur le plan économique, si les profits pour l’État de cette politique ne doivent pas être négligés, les bénéfices à attendre proviendront moins de la vente de licences de réutilisation que de la mise en place d’un système ouvert de réemploi des données favorisant une multiplicité d’initiatives individuelles, créatrices d’emploi et de valeur.
La tâche reste cependant complexe. Par circulaire en date du 26 mai 2011 (149), le Premier ministre a précisé le cadre dans lequel se réalisera ce projet.
Un recensement systématique des données disponibles est en premier lieu nécessaire. Plus de cinq ans après la transposition de la directive du 17 novembre 2003, trop peu de ministères se sont conformés à cette obligation, dont il convient par ailleurs de rappeler qu’elle vaut également pour les collectivités territoriales.
Pour coordonner cette action, la circulaire prévoit la nomination d’un interlocuteur unique du projet « Etatlab » dans chaque ministère.
Pour être effectif, l’accès aux données doit ensuite se faire dans un environnement technique qui puisse être partagé. Afin d’éviter la multiplication des formats de fichiers utilisés par les différents services administratifs, la circulaire recommande l’utilisation de formats favorisant l’interopérabilité des systèmes d’information.
Par ailleurs, la loi du 17 juillet 1978 ne prévoit pas la délivrance de licence en cas de réutilisation gratuite mais seulement si celle-ci donne lieu au versement de redevances (150). Or, tant la Ville de Paris que l’APIE et quelques ministères concernés, notamment le ministère de la Justice, proposent des modèles de licence dans le cas d’une réutilisation gratuite. De telles licences permettent de préciser les conditions juridiques d’éventuelles réutilisations commerciales des données publiques. En particulier, la licence choisie par la Ville de Paris garantit une réutilisation libre et gratuite des données produites tout en écartant le risque d’un « pillage » (151) commercial des bases, le réemploi ou l’enrichissement des données ne pouvant faire l’objet d’une licence différente de celle qui a été initialement acceptée au moment de son extraction. Qu’il ne puisse y avoir réappropriation de la base des données devrait être un élément incitatif pour que les administrations partagent leurs fonds d’informations.
Sur cette question, la circulaire du 26 mai 2011 pose pour principe que « la décision de subordonner la réutilisation de certaines de ces informations au versement d’une redevance devra être dûment justifiée par des circonstances particulières. Ces informations devront être au préalable inscrites sur une liste établie par décret. » Il apparaît donc que la gratuité de la fourniture des informations constituera, dans l’avenir, le principe général. La circulaire prévoit qu’une licence gratuite sera proposée ; un groupe de travail a été créé pour en définir les termes.
La mise en ligne du portail « data.gouv.fr » est prévue pour la fin de l’année 2011. La mission d’information considère, au vu de l’importance d’un tel site d’information, que sa mise en place devra se faire dans la plus grande transparence. Le Parlement pourrait, en ce sens, être mieux informé de l’évolution du projet. Les moyens de fonctionnement du futur site devront être également suffisants pour assurer une communication des informations dans de bonnes conditions. Il est souhaitable, aussi, que les conditions particulières qui pourront justifier, selon la circulaire du 26 mai 2011, l’imposition de redevances soient définies de façon la plus restrictive afin que le principe de gratuité conserve son effectivité la plus large.
Il est important, enfin que l’ouverture des données ne se réduise pas à une opération de communication ponctuelle, mais corresponde à une politique à long terme ; la mise en ligne doit constituer, sauf exception, le sort naturel des données administratives.
Pour autant, la politique d’ouverture des données ne saurait franchir les limites de la vie privée. La revendication de transparence qui nourrit la philosophie de l’open data n’est recevable que dans la mesure où elle porte sur l’action publique. C’est pourquoi, la mission d’information rappelle la nécessité de rendre anonymes les données personnelles détenues par les services publics avant toute publication. Si l’identification des personnes concernées par des données administratives devenait possible, même de manière indirecte, par exemple par croisement d’informations, il conviendrait de faire prévaloir le principe de protection de la vie privée sur celui de transparence. Les procédures en cours d’élaboration dans le cadre du projet « Etatlab » devront clairement prendre en compte cette exigence.
Orientation n° 13 : améliorer l’accès aux données publiques et en permettre la réutilisation tout en garantissant la protection des données personnelles
– Rendre plus effectif le droit d’accès aux données publiques en précisant les dispositions légales en vigueur (article 17 de la loi du 17 juillet 1978) afin que tous les organismes publics concernés recensent et rendent disponible en ligne l’ensemble de leurs données publiques communicables ;
– n’imposer une redevance pour la réutilisation des données que dans des cas exceptionnels ;
– obliger les administrations à recourir à des formats de fichiers qui permettent une exploitation documentaire des données qui y sont contenues ;
– garantir que l’ouverture des données publiques ne mettra pas en cause le principe de la protection des données personnelles.
B. ACCÈS AUX DONNÉES D’ARCHIVES ET PROTECTION DES DONNÉES PERSONNELLES
Le principe consistant à garantir le retour vers le public des données produites par les services publics ne saurait être absolu. La réutilisation d’archives publiques ne peut être autorisée ni au seul regard de la définition des données publiques telle que la pose la loi relative à l’accès aux documents administratifs ni en considération du seul respect des divers délais de communication des archives publiques tels que les fixe le titre Ier du livre II du code du patrimoine (152). Les autorisations d’exploitation d’archives dans lesquelles mention est faite de données personnelles restent subordonnées au respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, comme l’a rappelé la CNIL dans une délibération du 9 décembre 2010 (153).
Or le développement des services en ligne a provoqué un regain d’intérêt envers divers types d’archives pouvant contenir des informations d’ordre privé. Il s’agit, comme l’explique la CNIL, de services d’archives, d’associations ou de sociétés privées, notamment spécialisées dans la recherche généalogique, intéressés par « la réutilisation et de la diffusion sur Internet des documents d’archives publiques, qui concernent non seulement les registres d’état civil et les questionnaires de recensement, mais aussi les registres d’écrou des prisons, des fichiers d’hospitalisation et des fichiers de recensement de certaines catégories de populations (prostituées, proxénètes, étrangers...). » Citant des informations susceptibles d’être collectées telles que les acquisitions et pertes de la nationalité française, les condamnations pénales ou les données de santé, la CNIL souligne que, même si la personne concernée est décédée, les conséquences de leur publication sur la vie privée de personnes vivantes peuvent avoir « des conséquences redoutables ».
La CNIL a ainsi été conduite à rappeler que la constitution de bases de données et la réalisation d’index nominatifs de recherche à partir d’archives publiques contenant des fichiers diffusés sur Internet étaient liées à une autorisation ou à un avis de sa part, l’accord exprès des personnes pouvant difficilement être recueilli, soit en raison du nombre d’individus concernés soit du caractère ancien des documents traités.
La CNIL considère que certaines réutilisations de données personnelles contenues dans des documents d’archives sont à exclure.
Il en va ainsi des réutilisations des données dites sensibles (origines « raciales » ou ethniques, opinions philosophiques ou religieuses, appartenance syndicale, données relatives à la santé ou à la vie sexuelle), des données relatives aux infractions, condamnations et mesures de sûreté ainsi que des mentions apposées en marge des actes de l’état civil (reconnaissance d’un enfant naturel, adoption ou révocation d’adoption, francisation des noms ou prénoms après acquisition de la nationalité française, changement de sexe, mention « mort en déportation »).
Les deux premières catégories de données dont la réutilisation est prohibée renvoient aux interdictions posées par les articles 8 et 9 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. La troisième catégorie est identifiée sur la seule base de l’appréciation faite par la CNIL des conséquences que la publication des données correspondantes pourrait avoir sur la vie privée et au regard des éventuels préjudices pour les ayants droit.
Dans le cas des données ne relevant d’aucune des trois catégories précitées, la CNIL recommande qu’il soit procédé à une information générale, claire et complète portant sur la finalité de leur réutilisation, sur les catégories de données concernées et les destinataires du traitement. Le droit d’opposition, d’accès, de rectification et de suppression doit être effectif si les données concernent des personnes vivantes. Dans le cas contraire, dans le souci de préserver la mémoire des personnes, la CNIL recommande aux responsables de traitements qu’il soit fait droit aux demandes justifiées de suppression qui leur seraient présentées et d’assurer une information en ce sens.
Enfin la CNIL formule des recommandations concernant l’indexation des données. L’indexation constitue en effet le procédé qui valorise une base documentaire puisqu’elle permet de rassembler un grand nombre d’informations en fonction d’une seule requête. Si cette dernière porte sur le nom d’un individu, tous les éléments disséminés dans la base et indexés à ce nom peuvent être appelés et permettre de reconstituer une partie d’une biographie.
Des propositions d’indexation d’archives mises en ligne notamment par les départements ont déjà été faites par des sociétés commerciales. Sont visés en particulier l’état civil ancien, les recensements de la population et les registres de conscription militaire.
Mais l’Association des archivistes français a exprimé ses inquiétudes sur l’usage de telles techniques : « si la concentration des données publiques nominatives et leur indexation sont autorisées, il sera possible à terme, en payant un abonnement et à partir d’un nom tapé dans un moteur de recherche, de connaître les personnes ayant porté ou portant encore ce nom et ayant connu, soit elles-mêmes, soit leurs ascendants directs, des ennuis judiciaires, des maladies mentales, des parcours sociaux ou politiques pouvant leur être opposés… Le profil familial d’un citoyen pourra ainsi être reconstitué et rendu accessible à tous dans toutes ses facettes (renseignements médicaux, données liées à la sexualité, instabilités matrimoniales, internements psychiatriques, incarcérations, positions militaires…) » (154).
Aussi, la CNIL propose-t-elle de rendre impossible l’indexation par les moteurs de recherche des données relatives aux personnes nées depuis moins de 120 ans, la sécurité et la confidentialité du contenu des bases devant par ailleurs être garanties.
Cette dernière recommandation ne valant pas pour les personnes nées depuis plus de 120 ans, il convient semble-t-il d’en déduire que la CNIL considère dans ce cas comme acceptable la constitution de profils biographiques, sous la réserve d’ordre général qu’il n’y ait pas atteinte à l’intérêt d’ayants droit.
Il convient cependant de souligner que les recherches à fins historiques, scientifiques ou statistiques sont écartées de l’ensemble de ce dispositif de contrôle, sous réserve que ces finalités puissent être caractérisées. Il en va ainsi, par exemple, des archives transférées aux services des Archives de France.
La délibération de la CNIL vaut non seulement comme une mise au point sur les limites de son champ de compétence par rapport à celui de la CADA mais, plus fondamentalement, elle rappelle que tant qu’un ayant droit peut se manifester, le mur de la vie privée ne s’effondre pas avec le temps et qu’il convient par conséquent de restreindre la publicité qu’assure la mise en ligne de données personnelles même si celles-ci sont anciennes.
La mission d’information constate néanmoins que le dispositif légal qui encadre l’ensemble de ces questions est complexe. Il en appelle en effet à une multiplicité des textes et repose sur l’action de deux autorités administratives indépendantes qui ont leur propre pouvoir d’interprétation ; il suscite naturellement les interrogations des administrations détentrices d’archives face au démarchage dont elles font l’objet de la part de sociétés commerciales ; ces dernières, pour leur compte, ne comprennent pas les entraves mises à leur liberté de commercer et estiment œuvrer dans un contexte marqué par une insécurité juridique préjudiciable ; enfin, les outils numériques étant très évolutifs, la capacité de numérisation des archives ne va aller qu’en augmentant et leur accès sur Internet deviendra de plus en plus facile.
L’ensemble de ces considérations conduit la mission d’information à suggérer que des initiatives soient prises par les ministères compétents afin d’évaluer les éléments en jeu au regard des droits de l’individu. Si le contexte juridique tel qu’issu de la délibération de la CNIL citée précédemment s’avérait perfectible, il conviendrait de porter le débat devant la représentation nationale et de proposer des dispositions législatives susceptibles de créer un cadre légal clair pour tous les acteurs.
Orientation n° 14 : évaluer les limites à poser à la réutilisation des données d’archives contenant des données personnelles
Clarifier le régime juridique de la réutilisation à des fins commerciales des archives contenant des données personnelles.
En ouvrant de nouvelles perspectives de communication, en offrant de nouveaux moyens d’action politique et en instituant de nouveaux rapports entre l’individu et l’État, Internet se révèle être un instrument qui a profondément modifié les modes de coexistence à l’intérieur de la communauté humaine. Mais la mission d’information n’a pu que constater que dans chacun des secteurs où le recours aux outils numériques s’impose, des questions nouvelles émergent sur les dérives que peuvent engendrer un échange et un traitement de l’information sans limites. Si tout moyen conduisant à briser les barrières entravant la liberté de communiquer, de penser, de savoir et de créer constitue un progrès des Lumières, il relève de cette même philosophie de maintenir d’autres barrières, protectrices de la personne : il en va ainsi de la protection de la vie privée, de la sécurité des échanges et de l’éducation que les mineurs doivent recevoir pour apprendre à utiliser ces nouvelles techniques.
TITRE DEUXIÈME
LE DROIT À UNE PROTECTION
DANS L’UNIVERS NUMÉRIQUE
PREMIÈRE PARTIE : LE DROIT À LA VIE PRIVÉE : UNE PROTECTION À RÉINVENTER À L’ÈRE DU NUMÉRIQUE
La protection des données à caractère personnel et, plus largement, de la vie privée, fait partie intégrante des libertés et droits fondamentaux reconnus à chaque citoyen.
Lors de ses travaux, la mission d’information a été frappée à plusieurs reprises par le fait que, de plus en plus, les citoyens exposent leur vie privée sur Internet, notamment les plus jeunes, et qu’ils le font sans en avoir toujours conscience. Quand ils en prennent conscience et souhaitent mieux protéger leurs droits, ces internautes sont confrontés à des difficultés techniques et juridiques et se retrouvent alors relativement isolés face aux grands groupes de l’Internet, que sont Google, Facebook ou Twitter.
Avec le développement des réseaux numériques fixes et mobiles et, plus largement, des nouvelles technologies de l’information et de la communication, le débat sur la protection de la vie privée est sorti du milieu des experts pour devenir une question qui se pose à chacun.
La France a été précurseur en la matière il y a plus de trente ans. En effet, le respect de la vie privée passe d’abord par la manière dont sont collectées, exploitées et conservées les données personnelles par les entreprises, les administrations et les individus eux-mêmes. Elle a adopté, dès la fin des années 1970, une loi fondatrice – la loi « Informatique et libertés » – qui est la pierre angulaire de la protection des citoyens face aux traitements de données à caractère personnel.
De plus, ce cadre juridique a devancé et, parfois même inspiré, la mise en place de règles au niveau international et européen, comme la directive du 24 octobre 1995 sur la protection des données personnelles.
Mais il est aujourd’hui nécessaire d’adapter ces règles de protection de la vie privée aux évolutions technologiques ininterrompues de ces dernières années. Or, une approche commune en Europe est plus que jamais incontournable, notamment dans le cadre de la révision de la directive de 1995 engagée aujourd’hui par l’Union européenne.
I. LE PARADOXE DE LA VIE PRIVÉE À L’HEURE DE LA RÉVOLUTION NUMÉRIQUE : ENTRE PROTECTION ET EXPOSITION DE SOI
« Pas de secret pour le boss » (155), « La fin de la vie privée » (156), « Internet menace-t-il notre vie privée ? » (157)… Il n’est aujourd’hui pas rare de lire ici ou là de tels articles soulignant la peur diffuse que nourriraient les internautes à l’égard du respect de la vie privée sur le Web.
Or, ce sont les mêmes personnes qui, bien que craignant pour la protection de leur vie privée en ligne, n’hésitent pas, dans le même temps, à s’exposer et à divulguer leur intimité, notamment au travers des réseaux sociaux.
Il s’agit là de ce que les Américains appellent le « paradoxe de la vie privée », auquel la mission d’information a été confrontée tout au long de ses travaux. Un tel paradoxe appelle deux questions, auxquelles la mission s’est attachée à répondre : que reste-t-il de la notion de vie privée à l’heure des réseaux numériques ? Comment protéger une vie privée surexposée au regard des autres ?
A. QUE RESTE-T-IL DE LA VIE PRIVÉE…
Dans ses Antimémoires, André Malraux écrivait que « la vérité d’un homme, c’est d’abord ce qu’il cache », et si on adhère à cette conception de l’homme, on voit combien la vie privée et sa protection sont un enjeu fondamental. Mais cette notion est difficile à saisir et très largement dépendantes des représentations que les individus en ont.
Or, si la vie privée et le respect qui lui est dû nous semblent aujourd’hui des valeurs familières, il s’agit de notions modernes apparues au Siècle des Lumières qui a vu l’individu s’émanciper de la société et aujourd’hui remises en cause par le développement des nouvelles technologies.
1. Une découverte remontant au siècle des Lumières
Sous l’Ancien Régime, les Parisiens avaient l’habitude de se baigner nus dans la Seine. La reine de France accouchait en public, quand la maladie et la mort des grands personnages du Royaume étaient également publiques. Les annales de l’époque avaient fait un récit très détaillé du spectacle de la mort du roi Louis XIV emporté par la gangrène.
La littérature s’est également fait l’écho de cette confusion qui existait alors entre vie privée et vie publique, qu’Alexandre Dumas exprima en ces termes : « outre le lever du roi et celui du cardinal, on comptait alors à Paris plus de deux cents petits levers un peu recherchés. Parmi les deux cents petits levers, celui de Tréville était un des plus courus » (158).
Ni le secret de la santé ni celui des croyances n’étaient protégés en pareille situation. Les grands n’avaient pas droit, en principe, au respect de leur vie privée et l’intolérance religieuse de l’époque faisait que la liberté de conscience n’existait pas.
Au XVIIIe siècle, les philosophes des Lumières, puis au XIXe siècle, les théoriciens du libéralisme politique vont fonder le régime démocratique sur l’existence de l’individu et l’exercice des libertés, légitimant ainsi la notion de sphère privée en opposition à la sphère publique, qu’au lendemain de la Révolution française, Benjamin Constant résumera en ces termes dans son discours prononcé en 1819 à l’Athénée : « Il résulte de ce que je viens d’exposer, que nous ne pouvons plus jouir de la liberté des anciens, qui se composait de la participation active et constante au pouvoir collectif. Notre liberté à nous doit se composer de la jouissance paisible de l’indépendance privée ».
« Voilà donc la vie privée murée », déclarait Royer-Collard, lors de la discussion parlementaire qui devait aboutir à l’adoption des grandes lois sur la presse de mai 1819. L’image d’un mur protégeant la vie privée est assez conforme à la société démocratique issue des Lumières qui « reconnaît à l’individu le droit de disposer d’un espace privé, distinct de la vie collective de la communauté » (159).
2. Une notion à géométrie variable qui recouvre trois invariants
Découverte et consacrée au Siècle des Lumières, la vie privée n’en reste pas moins une notion à géométrie variable suivant les époques, les pays et les représentations personnelles que s’en fait chaque individu.
L’imprécision des contours de la notion de vie privée a fait l’objet de nombreuses exégèses. En 1968, M. Robert Badinter soulignait déjà que « s’agissant de la vie privée, […] plutôt que de définir le contenu, les juristes français se sont plus volontiers attachés à dépeindre le contenant. Depuis Royer-Collard, le célèbre mur de la vie privée se découpe bien nettement sur l’horizon juridique, mais quant au domaine qu’il enclôt, ses dimensions s’avèrent singulièrement variables » (160).
Comme l’a relevé M. Fabrice Rochelandet, « cette imprécision tient notamment aux statuts mêmes de cette notion qui peut désigner alternativement une revendication de la part des individus ou de la société civile, une situation de fait, une forme de contrôle, un droit garanti légalement ou encore une valeur morale en soi » (161).
Au-delà de cette imprécision, il est possible d’identifier les trois invariants qui, de manière constante, fondent la notion de vie privée conçue soit comme une capacité individuelle, soit comme la situation qui en résulte.
En premier lieu, la vie privée repose sur le secret, à savoir, pour Samuel Warren et Louis Brandeis, la vie privée est la « capacité d’un individu à contrôler la collecte et l’utilisation de ses informations personnelles » (162). À l’aune du secret, la vie privée mesure donc la capacité d’un individu à tenir secrets certains aspects de sa vie privée et à en contrôler leur divulgation. En effet, « l’essence de la vie privée est ni plus (et certainement) ni moins que la liberté pour un individu de choisir pour lui-même le temps et les circonstances sous lesquels, et plus fondamentalement, la mesure dans laquelle ses attitudes, croyances, comportements et opinions doivent être partagés avec ou cachés des autres » (163).
En deuxième lieu, la vie privée repose sur la tranquillité, que Samuel Warren et Louis Brandeis ont définie comme un « droit à être laissé seul ». En effet, comme l’a écrit le professeur Jean Rivero, « la vie privée est cette sphère de chaque existence dans laquelle nul ne peut s’immiscer sans y être convié. La liberté de la vie privée est la reconnaissance, au profit de chacun, d’une zone d’activité qui lui est propre et qu’il est maître d’interdire à autrui » (164). À l’aune de la tranquillité, la vie privée mesure la capacité d’un individu à ne pas être dérangé dans sa vie quotidienne et à se réserver une zone d’intimité qui échappe à toute immixtion extérieure. Elle diffère du secret dans la mesure où elle n’implique pas nécessairement la volonté de dissimuler des aspects de sa vie privée.
En troisième et dernier lieu, la vie privée peut se définir à la lumière de l’autonomie individuelle, à savoir « le droit pour une personne d’être libre de mener sa propre existence comme elle l’entend avec un minimum d’ingérences de l’extérieur » (165). En effet, comme l’a écrit l’économiste Hischleifer, la vie privée est « le désir humain […] d’indépendance par rapport au contrôle des autres […], de contrôler sa propre personne et son propre temps » (166). À l’aune de l’autonomie individuelle, la vie privée mesure l’aptitude d’un individu à prendre de son propre chef certaines décisions importantes concernant l’affirmation ou, au contraire, la dissimulation de certains aspects de sa vie privée à l’égard des tiers.
Ainsi définie dans ses trois dimensions, la vie privée doit bénéficier d’une protection juridique efficace pour être effective. Il s’agit du droit au respect de la vie privée qui doit permettre aux individus non seulement de garder secrets certains aspects de leur vie privée, mais également de se protéger contre toute intrusion extérieure et, enfin, de pouvoir prendre librement toutes les décisions afférentes à leur vie privée.
3. Un droit juridiquement consacré
La protection de la vie privée fait l’objet d’une préoccupation croissante. Ainsi, 65 % des Français redoutaient, en juin 2010, que leurs données personnelles soient réutilisées à des fins commerciales et 58 % se disaient intéressés par l’option « confidentialité » du navigateur Internet Explorer. Cette préoccupation concernant le respect de la vie privée est loin d’être récente. En effet, si les nouvelles technologies ont accru les risques en la matière (cf. infra), le droit au respect de la vie privée est garanti au plan national et européen depuis de nombreuses années.
En effet, comme l’expliquent MM. François Terré et Dominique Fenouillet, « dans une société libre, chaque individu a deux vies : sa vie publique et sa vie privée. Vivant en société, l’individu ne peut prétendre faire échapper sa vie publique aux réflexions et aux regards d’autrui (...). [Mais] c’est en tant que telle que la vie privée doit être protégée contre les atteintes des tiers. La déformation de la vérité demeure alors répréhensible. Serait-elle conforme à la réalité, l’atteinte à l’intimité de la vie privée est condamnable » (167).
En France, si la Constitution ne consacre pas, contrairement à certains de nos voisins européens (168), le droit au respect de la vie privée, la loi n° 70-643 du 17 juillet 1970 tendant à renforcer la garantie des droits individuels des citoyens a néanmoins inséré dans le code civil un article 9 qui dispose que « chacun a droit au respect de sa vie privée », les juges pouvant « prescrire toutes mesures [le cas échéant en référé] telles que séquestre, saisie et autres, propres à empêcher ou faire cesser une atteinte à l’intimité de la vie privée ».
La garantie juridictionnelle de ce droit ne s’est toutefois pas accompagnée d’une définition législative de la vie privée. C’est donc la jurisprudence qui, au fil des arrêts, a dessiné les contours et précisé le contenu de cette notion.
Le Conseil constitutionnel a ainsi considéré que la liberté individuelle proclamée par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (169) impliquait le respect de la vie privée (170), avant de reconnaître que « la liberté d’aller et venir et le respect de la vie privée, protégés par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789 [étaient] des libertés constitutionnellement garanties » (171). Au niveau européen, la Cour de justice des communautés européennes a également reconnu, dans un arrêt E. Stauder contre Ville d’Ulm du 12 novembre 1969, qu’en raison de la tradition constitutionnelle commune aux États membres, le droit au respect de la vie privée comme un principe général du droit communautaire.
Le juge judiciaire, en faisant application de l’article 9 du code civil, s’est, pour sa part, efforcé de définir le contenu de cette notion de vie privée. Ainsi, à titre d’exemple, il a jugé que la vie sentimentale d’une personne présente un caractère strictement privé et l’article 9 du code civil interdit de porter à la connaissance du public les liaisons véritables, ou imaginaires, qui lui sont prêtées (172). En matière de santé, la vie privée est étroitement protégée par le juge qui a rappelé que des informations couvertes par le secret médical ne pouvaient être communiquées à un tiers sans que soit constaté l’accord de la victime ou son absence d’opposition à la levée du secret (173). S’agissant enfin des échanges, le juge européen a considéré que la réception de communications indésirables ou choquantes constituait une ingérence dans la vie privée, tout en reconnaissant cependant aux utilisateurs des systèmes d’échanges de courriers électroniques la faculté de réduire ces inconvénients par des filtres (174).
B. … À L’HEURE DE LA RÉVOLUTION NUMÉRIQUE ?
Ainsi garantie et protégée en droit, la vie privée doit à l’heure des réseaux et mémoires numériques faire face, dans les faits, à de nouvelles menaces qui, sous l’attrait du progrès technologique, ne manquent pas de séduire les utilisateurs.
Au nombre de ces nouveaux risques pour la vie privée, figurent en première place les réseaux sociaux, qui sont aujourd’hui un phénomène massif, que nul ne peut ignorer, y compris sur son lieu de travail. D’autres technologies moins visibles et plus insidieuses, comme les puces RFID, la géolocalisation ou le ciblage publicitaire, s’installent également dans la vie quotidienne de tout un chacun, parfois à leur insu.
1. Le Web 2.0, un village planétaire où tout se sait
Comme l’a souligné le sociologue Dominique Cardon, « Internet fait apparaître dans le demi-jour les conversations qui se déploient sous l’espace public traditionnel. Nos relations quotidiennes sont émaillées de bavardages, d’avis et d’humeurs à propos de tout et de rien. […] Un des aspects les plus originaux de la transformation qu’apporte Internet à l’espace public traditionnel est de rendre visible et de garder en mémoire ce babil souvent insignifiant » (175). Ce nouvel espace d’expression, c’est le Web 2.0.
Cette expression de Web 2.0 a été employée pour la première fois en 2005 par M. Tim O’Reilly en vue de désigner une mutation du Web statique vers le Web participatif, qui se caractérise par un ensemble de sites, d’applications et d’usages de l’Internet créant une interface entre les internautes et ce, quel que soit leur degré de connaissance technique, en vue d’échanger des contenus entre eux, particulièrement par le biais des réseaux sociaux tels que Facebook, Viadeo ou Twitter (cf. infra). Pour reprendre les termes de M. Dominique Cardon, le Web 2.0 est « une immense cour de récréation, le coin de la rue, le comptoir où l’on cause » (176).
Le Web 2.0 ne se résume pas aux seuls réseaux sociaux. Si Internet est devenu un village planétaire où tout se sait, c’est également sous l’action de géants de l’Internet, comme Google ou Yahoo qui proposent, outre l’accès à leur moteur de recherche, des services très diversifiés permettant aux internautes de publier et mettre en ligne des contenus et, de la sorte, dévoiler sur la « Toile » une partie de leur vie privée.
À titre d’illustration, la société Yahoo ! France propose, comme l’a indiqué, Mme Brigitte Cantaloube, directrice générale, lors de son audition
Malvoyants
