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N° 3603

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 juin 2011.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et
de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale

sur la lutte contre la fraude sociale

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Dominique TIAN,

Député.

——

INTRODUCTION 7

I.- LA FRAUDE SOCIALE : UN PHÉNOMÈNE TROP MAL CONNU 9

A. DES DÉPENSES ET DES PERTES DE RECETTES INJUSTIFIÉES 9

1. La fraude aux prestations : plus de 1 % des dépenses du régime général 9

2. La fraude aux prélèvements : une diminution massive des ressources de la sécurité sociale 10

B. LE DÉVELOPPEMENT INQUIÉTANT DES TRAFICS ORGANISÉS 11

II.- UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE RÉCENTE MAIS ENCORE INSUFFISANTE 13

A. DES EFFORTS RÉCENTS 13

1. Une nouvelle priorité gouvernementale 13

2. Un Parlement inquiet des failles du système faisant adopter des mesures de bon sens en urgence 14

3. Des actions progressivement mises en place par les caisses de sécurité sociale 15

a) Une prise de conscience récente 15

b) Les actions mises en place par les organismes de sécurité sociale 16

4. Des progrès récents dans le pilotage de l’État 19

B. FACE AUX FRAUDES AUX PRESTATIONS, UN SYSTÈME ENCORE TROP DÉRESPONSABILISÉ ET ÉPARPILLÉ 21

1. La branche Famille : une situation un peu mieux maîtrisée même si des failles persistent 21

2. La banche Maladie : une certaine impuissance face aux fraudes et aux abus 24

3. La branche Vieillesse : un système insuffisamment sécurisé 25

C. DES FRAUDES AUX COTISATIONS TROP PEU POURSUIVIES 27

1. Des fraudes mal détectées 27

2. Des pouvoirs publics insuffisamment mobilisés face à l’ampleur du travail illégal 28

III.- DES LACUNES PERSISTANTES DANS LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LES ABUS 31

A. UN SYSTÈME LARGEMENT DÉSORGANISÉ ET MAL PILOTÉ 31

1. Des conventions d’objectifs et de gestion peu contraignantes 31

2. Une impulsion insuffisante des caisses nationales 32

3. Une absence de définition commune de la fraude 34

a) Une notion variable selon les caisses 34

b) Une évaluation lacunaire de la fraude 34

4. Une communication externe encore peu développée 34

B. DES CHANTIERS QUI PRENNENT DU RETARD 35

C. DES DISPOSITIFS « FRAUDOGÈNES » 37

1. Une complexité normative source de fraude et d’abus 37

a) Une législation inadaptée 37

b) Une réglementation complexe 37

2. Une difficile conciliation de la lutte contre la fraude et de la simplification des procédures 40

a) Le caractère déclaratif du système social et le développement des procédures par internet facilitent la fraude 40

b) Une volonté de simplification terreau de la fraude 40

c) Une notion d’urgence facilement utilisée pour contourner la réglementation 41

D. DES CAISSES TROP FAIBLES POUR LUTTER CONTRE LES FRAUDEURS 42

1. Un nombre de contrôleurs trop faible 42

2. Des outils juridiques médiocres ou mal utilisés 43

3. Une interconnexion des fichiers imparfaite 44

E. UN DISPOSITIF DE CONTRÔLE ET DE SANCTION LACUNAIRE 47

1. Des contrôles déficients sur les assurés et les entreprises 48

a) Des bénéficiaires peu contrôlés 48

b) Des pratiques hétérogènes 52

c) Une procédure d’obtention d’un numéro de sécurité sociale pour les personnes nées à l’étranger inadaptée et peu sécurisée sur le plan juridique 53

2. Des contrôles sur les assurés percevant des prestations à l’étranger quasiment inexistants 55

3. Des contrôles internes insuffisants pour lutter contre les complicités 58

4. Des sanctions peu dissuasives 59

a) Des sanctions administratives encore trop rarement prononcées 59

b) Des sanctions ordinales insuffisantes 60

c) Des sanctions pénales trop rares 61

5. Une récupération aléatoire des indus frauduleux 63

IV.- UN INDISPENSABLE APPROFONDISSEMENT DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE 65

A. UNE PRISE DE CONSCIENCE NÉCESSAIRE 65

1. Un État qui doit assurer son rôle de pilote et de coordonnateur 65

2. Un pilotage plus dynamique des caisses nationales nécessaire 67

a) Lutter contre les particularismes locaux inacceptables 67

b) Signer des conventions d’objectifs et de gestion plus contraignantes 68

c) Améliorer la formation et le contrôle des agents 68

d) Sensibiliser les assurés et les entreprises 69

B. RENFORCER LES MOYENS DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE 71

1. Renforcer les moyens de contrôle 71

2. Rendre la loi plus facilement applicable 72

a) Développer les moyens de lutte contre la fraude aux prestations 72

b) Mieux définir la notion de parent isolé 72

c) Renforcer les moyens d’actions des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales 74

d) Étudier la mise en place d’un fichier des fraudeurs 77

3. Développer l’interconnexion des fichiers 78

4. Généraliser les expérimentations innovantes 80

5. S’inspirer des exemples étrangers 82

a) L’exemple belge 82

b) L’exemple néerlandais 84

6. Développer les coopérations bilatérales en matière de sécurité sociale 84

C. DES CONTRÔLES À DÉVELOPPER 85

1. Développer les contrôles ciblés 85

a) Le contrôle de la condition de résidence 85

b) Le contrôle de l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés 86

c) Le contrôle des personnes percevant des prestations à l’étranger 87

2. Améliorer la procédure d’attribution de numéros de sécurité sociale pour les personnes nées à l’étranger 88

3. Intensifier la lutte contre la fraude documentaire et la fraude à l’identité 89

a) Rétablir le face-à-face 89

b) Améliorer la sécurisation des documents 90

c) Permettre aux caisses d’avoir accès plus facilement aux documents originaux 91

4. Cibler les publics fraudeurs 91

5. Réformer la législation sur les arrêts de travail 92

D. DES TECHNOLOGIES MODERNES À UTILISER POUR SAUVER LE SYSTÈME 95

1. Renforcer l’utilisation des technologies modernes 95

2. Sécuriser les prescriptions 96

E. DES SANCTIONS À AUGMENTER 97

1. Mettre en place des sanctions plus dissuasives notamment pour les récidivistes 97

2. Améliorer la coordination des acteurs 98

3. Améliorer la récupération des indus 99

CONCLUSION 101

RAPPEL DES PROPOSITIONS 103

CONTRIBUTION DE MME JACQUELINE FRAYSSE AU NOM DU GROUPE DE LA GAUCHE DÉMOCRATE ET RÉPUBLICAINE (GDR) 109

TRAVAUX DE LA COMMISSION 115

ANNEXES 137

ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION 139

ANNEXE 2 : RÉCAPITULATIF DES CONDITIONS DE RÉSIDENCE SELON LES PRESTATIONS 141

ANNEXE 3 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES OU RENCONTRÉES 143

ANNEXE 4 : COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 153

INTRODUCTION

« La fraude en matière sociale, comme en matière fiscale, a longtemps bénéficié d’une certaine indulgence en France. Deux évolutions ont néanmoins conduit à atténuer, voire à inverser ce constat. La première est la prise de conscience de l’enjeu représenté par la lutte contre la fraude, dans un contexte de dégradation des comptes sociaux. La seconde de ces évolutions est la mutation de l’opinion publique, qui procède elle-même, notamment, des inquiétudes croissantes qui font jour sur la pérennité de notre système de protection sociale. » (1)

Par ces mots, M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, montre la mutation intervenue ces dernières années. Alors que la fraude aux prestations a été pendant longtemps un sujet peu traité – pour ne pas dire tabou – la prise de conscience de l’ampleur de la fraude tant aux prestations qu’aux prélèvements a conduit le Gouvernement à faire de la lutte contre la fraude une de ses priorités.

En effet, dès 1996, une mission parlementaire sur les fraudes et pratiques abusives (2) relevait que « les moyens de contrôle des prestations sont sans comparaison avec l’enjeu financier », mettant notamment en évidence les inégalités géographiques des contrôles, le trop faible recours aux sanctions pénales ou encore l’insuffisance du recoupement des données disponibles. Pour autant, ce n’est qu’à compter de 2006 que la lutte contre la fraude va se développer et ce n’est qu’en 2008 qu’une Délégation nationale de lutte contre la fraude a été créée. L’Assemblée nationale a grandement contribué à ce changement des mentalités comme en témoigne l’adoption, depuis 2006, d’une quarantaine de mesures législatives visant à améliorer la politique de lutte contre la fraude. Les premières actions de lutte contre la fraude ont déjà porté leurs fruits puisque, comme l’a souligné M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l’emploi et de la santé, lors de son audition par la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), le 1er juin dernier, l’ensemble des fraudes aux prestations et aux prélèvements détectées en 2010 a représenté 458 millions d’euros (3).

L’importance du sujet a conduit la commission des affaires sociales à aller au-delà en demandant à la MECSS (4) de s’en saisir. Compte tenu de la nécessité de mener une politique globale et transversale dans ce domaine, le choix a été fait de traiter l’ensemble des fraudes qu’elles concernent les prélèvements ou les prestations sociales, la fraude étant entendue comme « toute irrégularité, acte ou abstention ayant pour effet de causer un préjudice aux finances publiques, commis de manière intentionnelle » (5).

Pour tenter d’évaluer l’efficacité de la politique de lutte contre la fraude, la MECSS a bénéficié du concours de la Cour des comptes. En avril 2010, celle-ci a, en réponse à la demande qui lui avait été adressée, remis un rapport sur la lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (6).

Mais la mission, au terme d’une enquête de onze mois, de vingt-huit auditions (7) et six déplacements en France et à l’étranger, est convaincue que la fraude sociale représente des montants financiers bien plus importants que ce que les premières évaluations réalisées laissent supposer. (I). En effet, le Conseil des prélèvements obligatoires et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale font état d’une fraude comprise entre 8 milliards d’euros et 15,8 milliards d’euros pour les prélèvements, et la Cour des comptes estime que la fraude aux prestations est comprise entre 2 milliards d’euros et 3 milliards d’euros. Le Rapporteur considère donc que la fraude sociale représente près de 20 milliards d’euros.

En outre, la fraude sociale ne constitue pas seulement une perte de ressources très importante et une masse considérable de dépenses injustifiées pour nos finances sociales, elle est aussi source d’injustice, de déséquilibre économique et plus fondamentalement elle sape la confiance des assurés dans notre système de protection sociale. Nos concitoyens, à juste titre, en ces temps de crise, ne l’acceptent plus. Si la création de la délégation nationale de lutte contre la fraude et des comités opérationnels départementaux anti-fraude, l’adoption de nombreuses mesures législatives sur la fraude et les premières actions mises en place par les organismes de sécurité sociale témoignent d’un certain volontarisme des pouvoirs publics dans ce domaine, les résultats relatifs à la fraude réellement détectée, bien qu’en forte progression restent insuffisants (II).

Malgré l’impulsion donnée par le Gouvernement, la politique de lutte contre la fraude menée par les caisses nationales reste encore peu efficace, les outils dont sont dotées les caisses locales sont insuffisants et les contrôles exercés sur les assurés et les entreprises peu nombreux. (III)

C’est pourquoi un approfondissement de la politique contre la fraude paraît aujourd’hui impératif (IV). Votre Rapporteur considère que le pilotage de cette politique par les caisses nationales doit être plus ferme et que les agents des organismes de sécurité sociale doivent être enfin dotés d’outils adaptés pour lutter contre la fraude. L’usage de technologies nouvelles, notamment de l’empreinte biométrique pour identifier les assurés, doit permettre d’opérer enfin la nécessaire sécurisation de notre dispositif de sécurité sociale.

I.- LA FRAUDE SOCIALE : UN PHÉNOMÈNE TROP MAL CONNU

Malgré la mission confiée à la délégation nationale de lutte contre la fraude de définir et d’évaluer la fraude sociale, cette dernière ne fait pas encore l’objet d’une évaluation précise. Les premières évaluations réalisées sont sommaires mais elles tendent à montrer que la fraude sociale représente une perte de ressources considérable pour notre système de protection sociale.

A. DES DÉPENSES ET DES PERTES DE RECETTES INJUSTIFIÉES

1. La fraude aux prestations : plus de 1 % des dépenses du régime général

Il n’existe pas aujourd’hui d’évaluation sur le montant de la fraude sociale en France. Les évaluations quantitatives de la fraude aux prestations sociales sont peu précises. En effet, à l’exception de la branche Famille qui a conduit une étude à partir d’un échantillon représentatif d’assurés sociaux, les données fournies par les caisses nationales à la MECSS se limitent au montant des fraudes détectées et ne constituent en rien une évaluation du montant de la fraude réelle.

Ainsi lors de son audition par la MECSS (8), M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale a simplement indiqué que le montant des fraudes détectées en 2009 s’élevait à 380 millions d’euros, sans pouvoir avancer une estimation globale de la fraude sociale. Ce résultat constitue, bien entendu, que la « partie émergée de l’iceberg » : le montant des fraudes réelles est bien plus élevé.

La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (9), s’inquiète de l’effet démobilisateur que peuvent avoir ces résultats qui sous-estiment très largement l’ampleur réelle de la fraude : « Il ne faudrait pas que [ces résultats soient] compris comme représentatifs du niveau de la fraude aux prestations sociales, qui est évidemment d’un niveau beaucoup plus élevé ».

Une méthode d’évaluation consiste à extrapoler les résultats à partir d’un échantillon d’assurés sociaux rigoureusement contrôlés. De telles estimations ont été menées dans des pays tels que les Pays-Bas et l’Irlande. En Grande-Bretagne, le National Audit office, qui supervise, chaque année, le contrôle d’un échantillon représentatif de 40 000 dossiers, a estimé en 2007 qu’environ 1,3 % des prestations sociales ferait l’objet d’une fraude. Le Conseil d’analyse stratégique (10), en retenant des taux de fraudes analogues à ceux constatés en Grande-Bretagne, considère que la fraude aux prestations pourrait atteindre 5,5 milliards d’euros.

Par ailleurs, lors de son audition par la MECSS, M. Frédéric Massé, directeur des relations institutionnelles de Sap France (11) a considéré qu’un taux de fraude évalué à 1 % des prestations était certainement en deçà de la réalité (12) : « aux États-Unis, le Government Accountability Office (GAO) – l’équivalent de la Cour des comptes – estimait en mars 2011 que la fraude sur les programmes medicaid et medicare, qui pèsent à eux deux 750 milliards de dollars, représentait 70 milliards de dollars, soit 9 % des deux programmes. De deux choses l’une : soit la France est particulièrement vertueuse, soit la fraude détectée est sans commune mesure avec la fraude réelle ! ».

La Caisse nationale d’allocations familiales a mené, en 2009, une étude statistique auprès de 10 700 allocataires choisis de façon aléatoire sur l’ensemble du territoire et a pu, à partir d’une extrapolation des résultats obtenus au niveau national, évaluer les indus frauduleux. Le taux d’allocataires qui seraient auteurs de fraude est estimé à 2,15 % de l’ensemble des allocataires (13), soit 200 000 personnes. L’impact financier de la fraude représenterait entre 0,91 % et 1,36 % du montant total des allocations versées en 2009, soit entre 540 et 808 millions d’euros.

Compte tenu de ces travaux et des estimations de la fraude dans les branches Maladie et Retraite : la Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (14), considère que la fraude aux prestations pour le régime général, représenterait donc entre 2 et 3 milliards d’euros.

Votre Rapporteur estime que cette dernière évaluation sous-estime encore très probablement l’ampleur de la fraude. Compte tenu des études menées en Grande-Bretagne et par la Caisse nationale d’allocations familiales, la fraude doit représenter au moins 1 % du montant des prestations, soit au moins 4 milliards d’euros.

2. La fraude aux prélèvements : une diminution massive des ressources de la sécurité sociale

Le Conseil des prélèvements obligatoires dans un rapport sur « la fraude aux prélèvements obligatoire et son contrôle » (15) a procédé à une évaluation de la fraude aux prélèvements sociaux en prenant comme période de référence les années 2001 à 2004. Il a ainsi estimé que celle-ci représentait entre 8,4 et 14,6 milliards d’euros, soit entre 6,4 à 12,4 milliards pour le travail dissimulé et 2,2 milliards pour les redressements de cotisations sociales (16).

L’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, quant à elle, a utilisé une méthode d’estimation de la fraude aux cotisations dans le cadre du travail illégal consistant à extrapoler les résultats de contrôle de 2008. Elle aboutit à une fourchette de fraude comprise entre 13,5 et 15,8 milliards d’euros. Par conséquent, compte tenu des montants collectés par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale en 2008 – 359,7 milliards d’euros –, le travail illégal représenterait donc entre 3,8 et 4,4 % du montant des cotisations recouvrées en 2008.

Votre Rapporteur relève que le travail illégal représente une perte de recettes très importante pour la sécurité sociale, mais aussi que cette pratique est courante, pour ne pas dire banalisée, dans certains secteurs de l’économie. Une certaine tolérance n’est à l’évidence plus de mise.

Lors de son audition par la mission (17), M. Pierre Ricordeau, directeur de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale a dressé le bilan des contrôles aléatoires réalisés de 2005 à 2010 : « dans le commerce de détail non alimentaire, nous avons constaté qu’environ 12 % des établissements contrôlés de manière aléatoire et 6 % des salariés étaient, au regard du travail dissimulé, en situation de fraude. Les taux varient un peu selon les secteurs mais l’ordre de grandeur reste le même. Nous sommes parvenus à un résultat analogue dans le cadre d’une opération menée depuis plusieurs années sur les activités touristiques. » Il a aussi mentionné l’expérience menée pendant sept ans dans la région Nord-Pas-de-Calais, qui a fait l’objet d’un quadrillage portant sur l’ensemble des activités touristiques – restauration, campings, spectacles – du 1er juillet au 31 août. Un taux d’irrégularité quasiment identique a été constaté tous les ans : entre 10 % et 12 % d’entreprises en infraction et entre 5 % et 7 % de salariés non déclarés.

B. LE DÉVELOPPEMENT INQUIÉTANT DES TRAFICS ORGANISÉS

Les fraudes sont rarement isolées. Elles concernent, à la fois, les cotisations, les prestations sociales et le fisc.

Votre Rapporteur est convaincu, en outre, que si la fraude sociale est souvent le fait d’individus, elle prend de plus en plus la forme d’escroqueries organisées par des réseaux de fraudeurs. Ce constat a d’ailleurs déjà été fait par votre Rapporteur dans un rapport d’information sur les moyens de contrôle de l’Unédic et des ASSEDIC (18) qui montrait que des réseaux organisés vendaient des « kits Assedic » permettant à leur acquéreur de percevoir des allocations chômage sans n’avoir jamais travaillé. Ce phénomène de trafics organisés concerne désormais aussi les prestations de sécurité sociale et le recouvrement des cotisations.

À titre d’exemple, les pharmaciens sont aujourd’hui confrontés à des trafics de médicaments. Auditionné par la MECSS, M. Claude Japhet, président de l’Union nationale des pharmacies de France (19) a souligné qu’il s’agissait aussi bien de trafics de substituts aux opiacés acquis frauduleusement puis revendus sur le marché de la drogue que de médicaments obtenus à l’aide de fausses ordonnances, afin notamment de les revendre à l’étranger : « La fraude résulte d’une prescription légale : si des anomalies sont constatées par le pharmacien, notamment en cas d’interactions, la plupart du temps le médecin maintient sa prescription. Les ordonnances peuvent également être délivrées par les hôpitaux. Elles sont alors souvent détournées de leur objet et non contrôlables par le pharmacien, celui-ci n’étant pas en mesure, la plupart du temps, de retrouver le prescripteur. »

La lutte contre le travail illégal reste le domaine principal où la fraude est le fait de réseaux organisés et prend une dimension industrielle. Lors de son audition par la MECSS, M. Vincent Ravoux, directeur de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales de Paris et de la région parisienne (20), a montré que le travail illégal était, dans certains cas, le fait de réseaux organisés qu’il était particulièrement difficile de démanteler : « Les fraudes initiées par des organisations mafieuses sont conçues pour rapporter gros, avec des détournements de prestations en espèces, à savoir des indemnités journalières, des allocations chômage et bientôt des pensions de retraite. (…) L’enjeu de ce type de fraude, c’est de se créer des revenus et de blanchir de l’argent. Nous sommes loin du contexte de celui qui fait travailler un voisin au noir. Cette fraude organisée, mafieuse, est peu sanctionnée et elle peut rapporter énormément. »

II.- UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE RÉCENTE MAIS ENCORE INSUFFISANTE

Si la politique de lutte contre la fraude mise en place par le Gouvernement et les mesures législatives adoptées par le Parlement ont permis aux régimes de sécurité sociale de prendre conscience de la nécessité de mener des actions en matière de lutte contre la fraude, les résultats enregistrés ces dernières années, bien que connaissant une progression certaine, restent insuffisants par rapport à l’ampleur de la fraude.

A. DES EFFORTS RÉCENTS

1. Une nouvelle priorité gouvernementale

Depuis plusieurs années, la lutte contre la fraude, et notamment la lutte contre la fraude sociale, fait partie des priorités gouvernementales. En octobre 2006, un Comité institutionnel de lutte contre la fraude en matière de protection sociale, réunissant les directeurs d’administrations centrales concernées, les directeurs des principales caisses nationales des branches du régime général, du Régime social des indépendants et de la Mutualité sociale agricole, les directeurs des régimes complémentaires et de l’Unédic a été créé afin de centraliser les cas de fraudes, d’animer la coordination entre les organismes et d’évaluer la fraude. Une nouvelle étape a été franchie avec la création, par le décret du 18 avril 2008 (21), d’une délégation nationale à la lutte contre la fraude. Cette délégation a notamment pour mission :

– de coordonner les actions menées en matière de lutte contre la fraude par les services de l’État et les organismes intervenant dans le champ de la protection sociale ;

– d’améliorer la connaissance des fraudes et de favoriser le développement des échanges d’informations, l’interopérabilité et l’interconnexion des fichiers.

Par ailleurs, après avoir été expérimentés dans plusieurs départements, les comités opérationnels départementaux anti-fraude (CODAF) ont été pérennisés et généralisés par le décret du 25 mars 2010 (22). Ces comités réunissent, sous l’autorité conjointe du préfet de département et du procureur de la République du chef-lieu du département, les services de l’État (police, gendarmerie et administrations préfectorale, fiscale, douanière et du travail) et les organismes locaux de protection sociale (Pôle emploi, unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale, caisses d’allocations familiales, assurance maladie et retraite) afin d’apporter une réponse globale et concertée aux phénomènes de fraude, qu’ils concernent les prélèvements obligatoires ou les prestations sociales. Leur mission est d’améliorer la connaissance réciproque entre les services, d’organiser des opérations conjointes, de proposer des formations et de partager les expériences afin d’améliorer l’efficacité de la lutte contre les fraudes.

2. Un Parlement inquiet des failles du système faisant adopter des mesures de bon sens en urgence

Inquiet de l’ampleur prise par la fraude sociale, le Parlement a adopté plusieurs mesures afin de doter les organismes de sécurité sociale de nouveaux outils. Ainsi les lois de financement de la sécurité sociale comprennent, depuis 2007, une section consacrée aux dispositions relatives au contrôle et à la lutte contre la fraude.

Ces mesures ont permis notamment de mettre en place une gamme diversifiée de sanctions administratives et de faciliter les échanges d’informations entre les organismes de sécurité sociale. Une des principales avancées est la création, par l’article 138 de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 (23), du Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS). Ce répertoire, créé à l’initiative de nos collègues Pierre Morange et Jean-Pierre Door, a vocation à regrouper des données sur l’identification des bénéficiaires, l’affiliation, la nature des risques couverts et des avantages servis. Enfin, plusieurs mesures ont été adoptées pour améliorer la récupération des indus (24).

Deux domaines ont particulièrement fait l’objet de mesures législatives ces dernières années : la lutte contre le travail illégal et les arrêts de travail.

Les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale se sont, en effet, vues dotées de nouveaux outils pour lutter contre le travail illégal. Peuvent être citées l’extension du champ des annulations de réductions et d’exonérations sociales en cas de travail dissimulé (article 117 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (25)), celle de ces annulations pour les donneurs d’ordre complices du délit de travail dissimulé (article 94 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 (26)) et enfin l’exclusion du bénéfice de la remise des pénalités et majorations prévues en cas de liquidation judiciaire dans les cas de travail dissimulé (article 122 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (27)).

Par ailleurs, plusieurs mesures ont visé à augmenter les contrôles sur les arrêts de travail en généralisant la « contre-visite employeur » (article 90 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 (28)), en mettant en place une expérimentation de contrôle par les caisses primaires d’assurance-maladie des arrêts de travail dans la fonction publique (article 91 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 (1)) et une pénalité sanctionnant le fait d’exercer une activité rémunérée pendant les arrêts maladie (article 114 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (29)).

3. Des actions progressivement mises en place par les caisses de sécurité sociale

a) Une prise de conscience récente

L’ensemble des réformes législatives a conduit à une prise de conscience par les caisses nationales de la nécessité d’inscrire la lutte contre la fraude dans ses priorités. Votre Rapporteur regrette néanmoins que cette prise de conscience soit aussi récente, pour ne pas dire tardive.

D’ailleurs, lors de son audition par la MECSS, M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale (30) a souligné que : « pendant longtemps, les partenaires sociaux, notamment dans les caisses prestataires, ont été très en retrait sur ces questions. Je me rappelle que le contrôle des indemnités journalières, lancé par le prédécesseur de M. Frédéric van Roekeghem à la tête de la Caisse nationale d’assurance maladie, avait été très mal perçu. De la même façon, les contrôles expérimentaux qui sont actuellement lancés sur les indemnités journalières des fonctionnaires ne passent pas non plus. Il faut donc travailler avec les partenaires sociaux pour faire comprendre que la lutte contre la fraude fait partie du respect de l’État de droit en France, et qu’elle est indispensable. Malgré tout, la situation progresse depuis quelques années. Les services, quant à eux, étaient autrefois presque dans le déni. Je ne parle pas de ceux qui sont chargés du recouvrement, qui ont toujours eu cette culture du contrôle, mais de la branche Maladie, et surtout de la branche Vieillesse et de la branche Famille qui étaient très en retrait. »

De même, M. Pierre Mayeur, directeur de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés a reconnu devant la MECSS (31) que « la fraude présentant peu de bénéfice immédiat pour les personnes qui sont encore éloignées de la retraite, la branche Vieillesse a pris conscience de ce problème plus tard que d’autres branches de la protection sociale et la lutte contre les fraudes ne faisait, jusqu’à une date récente, pas partie de sa culture et n’a pas fait l’objet d’investissement de temps et de moyens à la hauteur de l’enjeu. En outre, l’anticipation du défi industriel du " papy boom", qui a fait passer en quelques mois de 450 000 à 700 000 ou 800 000 le nombre annuel de liquidations de retraites, a considérablement absorbé les efforts de la branche Vieillesse, occultant quelque peu la question de la fraude. » Il a conclu que des efforts importants avaient néanmoins été réalisés puis 2008. C’est donc fort récent.

b) Les actions mises en place par les organismes de sécurité sociale

● La politique de la lutte contre la fraude de la branche Famille

La branche Famille a ainsi lancé, en 2009, une enquête statistique auprès de 10 500 allocataires. Cette enquête, évoquée précédemment, a conduit à une estimation de l’impact financier de la fraude compris entre 540 et 808 millions d’euros.

Par ailleurs, la Caisse nationale d’allocations familiales a mis en place, à compter de 2008, le répertoire national des bénéficiaires. Ce fichier, qui recense les allocataires et ayants droit des caisses d’allocations familiales – identifiés grâce à leur numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (32) – permet de vérifier systématiquement qu’il n’y a pas d’affiliation dans plusieurs caisses d’allocations familiales sur le territoire. Il est utilisé systématiquement pour les affiliations de nouveaux dossiers et l’ajout de toute nouvelle personne dans les dossiers existants. La dernière version de ce fichier regroupe désormais plus de 95 % des bénéficiaires et ayants droit des prestations versées par la Caisse nationale d’allocations familiales. Il s’agrégera prochainement aux répertoires des autres branches pour constituer le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS).

Plusieurs expérimentations ont aussi été menées pour améliorer les contrôles des caisses. Une première, menée dans les départements du Maine-et-Loire et de Seine-Saint-Denis, vise à améliorer la détection de logements fictifs ouvrant droit au versement d’aides au logement par un recoupement de fichiers avec les services fiscaux, afin de permettre aux caisses d’allocations familiales de s’assurer de la réalité des logements et de leur affectation à usage d’habitation, à travers l’accès aux fichiers des propriétés bâties et des propriétaires. En outre, a été expérimentée, jusqu’en décembre 2010, une nouvelle sanction de suspension pour l’avenir des aides au logement en cas de fraude, pour une durée maximale de douze mois (33).

Enfin, quatorze caisses d’allocations familiales se sont lancées, à compter de 2009, dans une expérimentation visant à simplifier et à sécuriser l’identification des personnes en mettant en place de nouveaux processus de gestion des pièces justificatives d’état civil et dix-sept caisses expérimentent le « profilage » ou « datamining » (34), afin de mieux comprendre les caractéristiques des dossiers frauduleux et faire des contrôles ciblés. La généralisation de cette méthode est prévue en 2011.

● La politique de la lutte contre la fraude de la branche Maladie

Dans sa convention d’objectif et de gestion, la branche Maladie s’est engagée à mesurer la fraude dans un certain nombre de champs identifiés, tels que les arrêts de travail et la couverture maladie universelle. Un travail est en cours sur ce sujet. Une évaluation a été menée concernant les fraudes et « fautes » des établissements de santé en matière de tarification à l’activité, aboutissant à une estimation de 50 millions d’euros.

De même, de nouveaux croisements de fichiers devraient être mis en place prochainement. Ainsi, les services fiscaux vont fournir aux organismes de sécurité sociale la liste des personnes qui ont déclaré ne plus résider en France – et qui à ce titre ne sont pas redevables de l’impôt sur le revenu – afin qu’ils ne bénéficient pas simultanément de prestations versées sous condition de résidence (couverture maladie universelle, couverture maladie universelle complémentaire). De même, une expérimentation vise à permettre aux caisses primaires d’avoir accès aux ressources déclarées à l’administration fiscale afin de vérifier la concordance avec les éléments déclarés à la branche Maladie. Est aussi envisagé un échange relatif aux fraudes potentielles concernant les retraités de plus de 85 ans qui seraient bénéficiaires d’une rente d’accident du travail.

Par ailleurs, la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés a défini des actions prioritaires qui doivent être mises en œuvre par les caisses primaires. Ces actions concernent notamment les « méga-consommateurs » de soins, la tarification à l’activité, les transports sanitaires, le cumul de facturation dans les soins de ville et la chirurgie esthétique. Une action concerne plus spécifiquement les professionnels de santé « hyperactifs» – c’est-à-dire facturant un nombre de consultations particulièrement élevé laissant supposer l’existence d’une fraude. Cette action est nécessaire : rappelons que, selon la Cour des comptes, 120 médecins en facturent plus de 18 000 consultations par an (35). Ces actions sont complétées par des programmes locaux-régionaux, qui traitent souvent les mêmes problématiques. À titre d’exemple, la Caisse d’allocations familiales des Yvelines a ainsi participé à une action concernant les « méga-consommateurs » de médicaments antidiabétiques.

● La politique de la lutte contre la fraude de la branche Vieillesse

En 2009, la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés a mis en place la première formation spécifique à la branche Vieillesse : « savoir mener une enquête et savoir rédiger un rapport d’enquête ». 1 700 jours de formations ont été dispensés dans l’ensemble du réseau. Par ailleurs, la caisse travaille à l’élaboration d’une base nationale de signalement qui permet de faire des requêtes spécifiques pour évaluer différents risques en matière de fraude. La branche a aussi participé à la communication commune de sensibilisation à la lutte contre les fraudes sociales coordonnée par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et le ministère du budget.

En 2009, la caisse nationale d’assurance vieillesse a poursuivi ses relations avec la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés afin de mettre en œuvre un échange de fichiers au niveau national pour détecter des omissions de déclaration du décès des prestataires retraite, ou de leur conjoint, lorsque ceux-ci n’ont pas déclaré leur changement de résidence hors de France. Cet échange portait sur l’exploitation de l’existence de soins de santé depuis plus de vingt-quatre mois sur le territoire français. Les organismes de la branche Vieillesse ont ainsi reçu 3 068 signalements de suspicion de fraude et de fraude des partenaires dont 2 436 signalements ont été traités au cours de l’année 2009 (soit 77 % de signalements de fraude traités par la branche). Les montants en jeu n’ont cependant pas été évalués.

● La politique de la lutte contre la fraude de la branche Recouvrement

M. Pierre Ricordeau, directeur de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale a rappelé, lors de son audition par la MECSS (36), les différentes actions mises en place ces dernières années pour améliorer la lutte contre la fraude aux cotisations. En 2006, a été créé le réseau des référents régionaux spécialisés dans la lutte contre le travail dissimulé. Par ailleurs, un processus de professionnalisation des inspecteurs a été engagé. La lutte contre la fraude s’appuie sur 1 550 inspecteurs du recouvrement, ainsi que sur 220 contrôleurs du recouvrement, nouveau corps de métier créé il y a deux ans, spécialisé dans le contrôle sur pièces.

Par ailleurs, la branche Recouvrement s’est dotée en 2008 d’une cellule de recherche de la fraude sur internet. Celle-ci exerce son activité en collaboration avec les services compétents de la direction nationale d’enquêtes fiscales. Différents partenariats en matière de lutte contre la fraude sociale ont été développés, notamment dans le cadre des comités locaux de lutte contre la fraude. Dans le cadre de la Charte nationale conclue entre l’État et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale en 2005, une coopération spécifique a été engagée entre les services de l’Inspection du travail et les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale en matière de travail dissimulé.

Par ailleurs, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale ont utilisé les différents outils votés par le législateur pour développer les actions de contrôle :

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 (37) a donné aux inspecteurs la possibilité d’opérer un redressement forfaitaire dès lors qu’un délit de travail dissimulé a été constaté et qu’aucun élément ne permet de connaître la rémunération versée au salarié en contrepartie de l’activité non déclarée par son employeur (38). En 2009, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale ont ainsi procédé à 2 445 redressements forfaitaires, pour un montant global de redressement de 16,3 millions d’euros ;

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a institué une procédure spécifique de redressement sur la base des informations contenues dans les procès-verbaux de travail dissimulé établis par les corps de contrôle partenaires. Ainsi, 728 actions ont été réalisées en 2009 pour un montant de 4,6 millions d’euros ;

– l’annulation des exonérations et réductions de cotisations sociales en cas de constat de travail dissimulé, effective depuis juillet 2006, a conduit en 2009 au redressement de 7,2 millions d’euros de cotisations sociales. Ce résultat a connu une hausse importante en raison de l’extension du dispositif à l’ensemble des situations constitutives du délit de travail dissimulé, en application de l’article 117 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 ;

– la solidarité financière a pour objet de rendre la société mère, ou la holding du groupe, responsable du paiement de l’intégrité des cotisations, contributions sociales, majorations et pénalités dues au titre de l’infraction de travail dissimulé constatée. En 2009, plus de 2 millions d’euros ont été mis en recouvrement de cette façon auprès des donneurs d’ordre dans le cadre de la mise en œuvre de la solidarité financière.

4. Des progrès récents dans le pilotage de l’État

La mission salue la mise en place de la délégation nationale de lutte contre la fraude qui a permis de mieux coordonner les différentes administrations qui étaient auparavant cloisonnées. Cette délégation, qui comprend quatorze personnes, incite les agents contrôleurs à communiquer et à agir en commun afin de dépister les fraudes. M. Benoît Parlos, délégué national à la lutte contre la fraude, a rappelé les différentes missions menées par la délégation depuis sa création (39) :

– l’évaluation qualitative et quantitative de la fraude : la délégation a notamment mis en place un outil de typologie des fraudes consistant à partir de cas concrets afin de suggérer des aménagements juridiques et organisationnels destinés à améliorer le système et, le cas échéant, à « boucher les trous dans la raquette » (3) ;

– le développement de la formation des agents : la délégation a lancé un important programme de formation interadministrations, venant s’ajouter à celle dispensée dans chaque maison, portant notamment sur la fraude à l’identité et la fraude à la résidence, connues jusque-là uniquement de certains services, comme la police aux frontières ;

– le développement des échanges d’informations entre administrations, notamment dans le cadre de croisements de fichiers (40). La délégation a aussi favorisé le développement des signalements. L’exemple type est les procès-verbaux de travail illégal : ils doivent impérativement être transmis à l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale, remplis en bonne et due forme, par les forces de contrôle qui ont agi ;

– le renforcement du volet « anti-fraude » dans les conventions d’objectifs et de gestion signées par les caisses ;

– la veille juridique notamment pour adapter l’arsenal législatif alors que la fraude évolue constamment.

Le premier bilan des comités opérationnels départementaux anti-fraude montre qu’ils permettent d’améliorer la coopération entre des services qui étaient auparavant cloisonnés et de démanteler des fraudes importantes notamment en ce qui concerne le travail illégal. Lors de son audition, M. Benoît Parlos (41) délégué national à la lutte contre la fraude, a indiqué à la mission que le montant du préjudice redressé ou évité grâce aux comités est évalué à 150 millions d’euros en 2009.

Les membres de la MECSS qui ont pu assister à la réunion du comité opérationnel départemental anti-fraude des Yvelines le 7 avril dernier, ont constaté la coopération qui se développait entre services. Ainsi, dans le cadre de ce comité, 33 opérations de contrôles ont été effectuées en 2010 permettant de détecter 38 personnes en situation de travail dissimulé. S’agissant de la fraude aux allocations familiales, les activités de contrôle ont permis de détecter 161 cas de fraude avérée, auxquels s’ajoutent 91 cas de fraude relatifs au revenu de solidarité active pour un préjudice financier total de 1,81 million d’euros.

Lors d’un déplacement à la caisse d’allocations familiales de Haute-Garonne, les membres de la MECSS ont pu constater la réalité de la coopération entre cette caisse et les autres administrations chargées de la lutte contre la fraude, permettant ainsi de détecter des fraudes pour un montant de 271 000 euros (42), comme le montre le tableau suivant :

Bilan pour la caisse d’allocation familiale de Haute-Garonne
du comité départemental anti-fraude en 2010

(En nombre de dossiers et en euros)

 

Dossiers ayant un impact frauduleux à la CAF transmis aux autres partenaires

Dossiers transmis par les autres partenaires et ayant un impact frauduleux à la CAF

 

Nombre

Montant

Nombre

montant

1er semestre

13

126 898,82

1

8 719,33

2e semestre

18

102 904,07

7

32 170,30

Total

31

229 802,89

8

40 889,63

Source : caisse d’allocations familiales de Haute-Garonne.

Ces résultats montrent que la coopération entre administrations permet de détecter des fraudes qui ne l’étaient pas auparavant. Il convient donc de les développer.

B. FACE AUX FRAUDES AUX PRESTATIONS, UN SYSTÈME ENCORE TROP DÉRESPONSABILISÉ ET ÉPARPILLÉ

Lors de son audition par la MECSS, M. Xavier Bertrand, ministère du travail, de l’emploi et de la santé (43) a montré que les résultats de la lutte contre la fraude sociale avaient progressé de 19 % en 2010. L’ensemble des fraudes détectées dans le champ social a représenté 457,8 millions d’euros, dont 185 millions d’euros concernaient le travail non déclaré et 266 millions d’euros les fraudes aux prestations sociales. Depuis 2006, année durant laquelle ont été lancés les premiers programmes nationaux de lutte contre la fraude au sein de la sécurité sociale, plus de 1,7 milliard d’euros de fraudes a été détecté par les organismes de sécurité sociale.

Mais ces résultats, indéniables, laissent présager une importante marge de progression.

1. La branche Famille : une situation un peu mieux maîtrisée même si des failles persistent

En 2009, 11 733 cas de fraudes ont été détectés par la branche Famille pour un préjudice financier de 85,6 millions d’euros.

Montant des fraudes constatées par la branche famille

(En millions d’euros et en %)

Année

Montant des fraudes détectées et stoppées

Évolution

n/ n-1

2006

35,1

2007

58,3

+ 66,1 %

2008

80

+ 37,2 %

2009

85,6

+ 7 %

Source : Cour des comptes.

En 2010, le montant des fraudes détectées et stoppées s’est élevé à 90 millions d’euros (44). Les prestations les plus fraudées sont le revenu de solidarité active, le revenu de solidarité active majoré et les aides au logement.

La fraude en matière d’aide au logement

D’après la Caisse nationale d’allocations familiales, les trois aides au logement représentent 30 % des fraudes détectées par la branche famille en 2008, soit un montant plus de 26 millions d’euros.

La déclaration d’un logement fictif représenterait 10 % de la fraude. Le contrat de bail n’est en effet soumis à aucune procédure d’enregistrement particulière : deux personnes peuvent ainsi facilement souscrire un contrat de bail faisant référence à un logement inexistant, sans que le caractère frauduleux de l’opération soit aisément repérable.

Lors de son audition par la MECSS, M. Hervé Drouet, directeur général de la Caisse nationale d’allocations familiales (45), a indiqué que 60 millions d’opérations de contrôle avaient été menées en 2009, dont 20 millions étaient issues d’un échange de données et 40 millions réalisées par des vérifications comptables et des contrôles sur place et sur pièces. 3,6 millions d’informations avaient été vérifiées sur place, lors de 280 000 contrôles menés par 605 agents assermentés.

La mission constate que l’augmentation du montant des fraudes détectées ou stoppées – qui est passé de 35,1 millions d’euros en 2006 à 90 millions d’euros en 2010 soit une augmentation de 186 % – est le fruit d’une indéniable politique de lutte contre la fraude. La mise en place du référentiel national des bénéficiaires, qui regroupe en un seul fichier la quasi-totalité des foyers qui perçoivent des allocations familiales, et qui a permis de mettre fin aux fraudes consistant à déclarer des enfants dans plusieurs départements, pour tardive qu’elle soit, doit être saluée.

Les résultats de la lutte contre la fraude de la caisse d’allocations familiales de Haute-Garonne montrent le développement de la politique de lutte contre la fraude.

Bilan de la politique de lutte contre la fraude
de la caisse d’allocations familiales de Haute-Garonne

(En euros)

Année

Nombre de fraudes détectées

Montant des fraudes détectées

2000

53

424 232

2001

51

524 685

2002

76

475 625

2003

71

513 442

2004

103

765 096

2005

285

2 018 199

2006

197

1 847 842

2007

259

2 194 853

2008

294

3 591 658

2009

316

2 302 334

2010 (1) 

137

1 626 947

(1) : Ces chiffres ne concernent, à partir de 2010, que les prestations familiales, les cas de fraudes au RSA relevant du conseil général. 325 cas de fraudes au RSA ont ainsi été détectés en 2010.

Source : caisse d’allocations familiales de Haute-Garonne.

En 2010, les résultats de la branche Famille, au niveau national, confirment les tendances précédentes. 13 114 cas de fraudes ont été détectés, soit une hausse de 10 % par rapport à 2009 et une augmentation de 5,3 % des montants financiers ainsi récupérés. Les contrôles ont connu une hausse non négligeable : 41,7 % des informations ont été vérifiées par les caisses d’allocations familiales (contre 35 % en 2007). 2 766 pénalités financières ont été prononcées – pour un montant de 1,7 million d’euros, et dans 21 % des cas, une plainte a été déposée. Au total, 563 amendes pénales et 362 peines de prison ont été prononcées.

Cependant, les résultats affichés par la branche Famille en 2010 ne représentent que 6 % du nombre total de fraudeurs, estimé à 200 000. Ces résultats sont donc très insuffisants.

Par ailleurs, plusieurs cas de fraude détectés ces derniers mois attestent du fait que certaines d’entre elles perdurent depuis longtemps (46).

2. La banche Maladie : une certaine impuissance face aux fraudes et aux abus

Lors de son audition par la MECSS, M. Frédéric van Roekeghem, directeur général de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (47) a indiqué que les actions de contrôle de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés avaient « un impact de l’ordre de 150 millions par an ». Il a précisé, par ailleurs, que les « erreurs » détectées lors des contrôles de la tarification à l’activité représentaient, à elles seules, entre 30 à 50 millions d’euros.

Montant des fraudes et abus détectés par la branche maladie

(En millions d’euros et en %)

Année

Montant des dépenses de la branche (A)

Montant détecté et stoppé

Économies constatées (B)

% du montant des dépenses (B/A)

2005

137 600

13

10,4

0,01

2006

141 800

118

90,6

0,06

2007

147 800

143

125,5

0,08

2008

155 000

160

131,7

0,08

Source : Cour des comptes.

Lors de son audition, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l’emploi et de la santé (48) a, confirmé l’ordre de grandeur des fraudes détectées devant la MECSS en indiquant qu’elles avaient atteint 156 millions d’euros en 2010. Le tableau suivant retrace l’évolution, selon les domaines, des montants fraudés et des sommes ainsi récupérées :

Évolution du montant des sommes fraudées et récupérées

(En millions d’euros)

Nature

2005

2006

2007

2008

2009

2005-2009

Établissements

(contrôles T2A, établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes)

n.c.

24

55,1

37,1

40,9

157,1

Indemnités journalières

n.c.

23,1

11,3

13,3

6,4

54,1

Médicaments

(ordonnancier bizone, traitement de substitution des opiacés, mégaconsommateurs)

n.c.

20,3

12,6

1,8

0,1

34,8

Honoraires médicaux

(dont chirurgie esthétique)

n.c.

2,7

10,9

10,8

9,4

33,8

Autres prestations

(transports, masso-kinésithérapie, etc)

n.c.

n.c.

n.c.

4,5

8,7

13,2

Actions locales et autres

10,4

20,5

35,6

64,2

72,1

202,8

Total

10,4

90,6

125,5

131,7

137,6

495,8

Source : délégation nationale de lutte contre la fraude.

Alors que l’année 2005 montre le caractère très parcellaire des données disponibles, les premiers résultats de la mise en place d’une politique de lutte contre la fraude sont visibles car les économies réalisées ont augmenté de façon importante depuis 2005. À titre d’exemple, comme le montre le tableau ci-dessous, le montant des fraudes, fautes et abus détectés et stoppées par la seule caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines a crû de façon significative depuis 2007 :

Montant des fraudes, fautes et abus détectés et stoppés depuis 2007
par la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines

(En milliers d’euros)

2007

2008

2009

2010

942,3

2 947,1

8 857,2

8 618,9

Source : caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines.

Cependant, la mission constate que le montant des fraudes détectées et stoppées en 2009 ne représente que 0,096 % du montant total des dépenses de la branche Maladie. Si l’on considère que la fraude représente 1 % des dépenses d’assurance maladie, la branche Maladie ne détecte en réalité que 10 % de la fraude présumée.

En outre, plusieurs exemples montrent que la politique de la branche Maladie en matière de lutte contre la fraude et les abus reste perfectible.

À titre d’exemple, le nombre encore trop important de médecins hyperactifs montre que les caisses primaires n’arrivent pas toujours à constater et sanctionner la fraude. Ainsi, rappelons encore que, selon la Cour des comptes, 120 médecins en facturent plus de 18 000 consultations par an (49). De même, dans le précédent rapport de la MECSS sur le fonctionnement de l’hôpital (50), nos collègues Jean Mallot et Pierre Morange ont montré que certains établissements de santé ne respectaient pas toujours les règles relatives aux marchés publics, ce qui aboutit à des surfacturations. C’est dire à la fois l’insuffisance de la politique de lutte contre la fraude et l’importance du chemin qui reste à parcourir.

3. La branche Vieillesse : un système insuffisamment sécurisé

Selon la Cour des comptes, le montant des fraudes évitées ou constatées est peu élevé pour la branche Vieillesse.

Montant des fraudes et abus détectés par la branche Vieillesse

(En millions d’euros et en %)

Année

Charges nettes de la branche
(A)

Montant des préjudices constatés
(B)

Montant des fraudes évitées

% du montant des dépenses
(B/A)

2006

84 947,1

1

2

0,001

2007

90 395,6

1

2

0,001

2008

95 654,8

2,5

14,6

0,003

Source : Cour des comptes.

Lors de son audition par la MECSS, M. Pierre Mayeur, directeur de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (51) a indiqué que le montant des fraudes constatées s’élevait à 3 millions d’euros en 2009, soit une augmentation de 30 % par rapport à 2008. En 2010, les fraudes détectées ont représenté 10,1 millions d’euros.

Ces données pourraient faire croire que la branche n’est pas trop atteinte pas le phénomène. Votre Rapporteur estime pourtant là encore qu’un très grand nombre de fraudes restent à détecter. Des exemples le laissent penser (52). Si ces cas restent ponctuels, la fraude au dispositif de départ anticipé pour carrière longue semble beaucoup plus massive.

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites (53) a permis aux personnes ayant accompli une carrière longue et ayant cotisé une longue durée de partir à l’âge de la retraite avant soixante ans. Or, le dispositif permettait de reconstituer les carrières de manière simplifiée : les trimestres susceptibles d’être acquis, par régularisation des cotisations arriérées, pouvaient l’être sur la seule foi d’une déclaration sur l’honneur écrite de deux témoins choisis selon des modalités très peu contraignantes. En outre, le processus était partagé entre deux branches de la sécurité sociale – après régularisation par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale, l’assuré faisait valoir ses droits auprès de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés –, ce qui responsabilisait peu les acteurs du système.

Une mission de contrôle diligentée à la demande des ministres du budget et du travail par l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale des finances a clairement démontré les lacunes d’un tel dispositif. À partir d’échantillons, elle a évalué que celle-ci représentait 10 millions et 45 millions d’euros. Au total, près de 6 800 dossiers de rachats salariés ont ainsi fait l’objet d’un examen approfondi (2 600 pour le régime général et 4 200 pour la Mutualité sociale agricole). Cet examen a permis d’identifier près de 1 200 dossiers sur lesquels pèsent de fortes suspicions de fraudes et sur lesquels portent des investigations complémentaires. Des poursuites pénales ont également été enclenchées à Marseille ainsi qu’en région parisienne. On peut légitimement craindre des fraudes massives.

C. DES FRAUDES AUX COTISATIONS TROP PEU POURSUIVIES

1. Des fraudes mal détectées

Selon le bilan des contrôles des cotisants effectués par la direction de la réglementation du recouvrement et du service de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l’activité de contrôle a concerné, en 2009, plus de 247 000 cotisants et généré 1 194 millions d’euros de redressements, soit 927 millions d’euros en redressements (54) positifs et 266 millions d’euros de restitution. La répartition des redressements est indiquée dans le tableau ci-dessous :

Répartition des redressements opérés par les URSSAF

 

Contrôle comptable d’assiette

Travail dissimulé

Contrôle forfaitaire et travailleurs indépendants

Contrôle partiel d’assiette sur pièces

Autres actions de contrôle

Total actions de contrôle

Nombre de personnes contrôlées

96 441

8 696

2 877

40 362

1 807

150 183

Nombre de personnes contrôlées et redressées

60 952

5 966

643

123 911

935

81 407

Taux de redressement des personnes (1)

63,2 %

68,6 %

22,3 %

32 %

51,7 %

54,2 %

Montant des redressements

(en euros)

994 900 120

126 719 066

2 130 199

10 412 226

59 809 644

1 193 971 255

Redressement par personne redressé (en euros)

16 323

21 240

3 313

806

63 968

14 667

Redressement par personne contrôlée (en euros)

10 316

14 572

740

258

33 099

7 950

(1) Ce taux est le résultat de contrôles ciblés.

Source : bilan 2009 du contrôle des cotisants, direction de la réglementation du recouvrement et du service de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale

S’agissant du contrôle comptable d’assiette, les redressements en faveur des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale se sont élevés à 994 millions d’euros, soit 781 millions d’euros de redressements positifs – en augmentation de 70 % par rapport à 2008 (55) – et 213 millions d’euros de restitution.

M. Pierre Ricordeau, directeur de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale a souligné, lors de son audition (56), les progrès réalisés ces dernières années : « Quelques chiffres : près de 50 % des cotisations contrôlées en trois ans conformément à notre objectif ; environ 11 % du fichier contrôlé chaque année – ce " taux de couverture " étant variable selon la taille des entreprises, les très grandes étant systématiquement contrôlées tous les trois à cinq ans ; 40 000 établissements contrôlés chaque année au titre de la lutte contre le travail dissimulé ; sur la période 2004-2009, doublement des redressements réalisés par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF). »

Si la mission constate l’amélioration de la détection des fraudes aux cotisations ces dernières années, les redressements ne représentent cependant qu’une faible part de la fraude supposée, montrant ainsi que les fraudes aux cotisations sont insuffisamment poursuivies. En effet, si l’on prend en compte les estimations de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale – faisant état d’une fraude comprise entre 13,5 et 15,8 milliards d’euros – les redressements en faveur des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale ne représenteraient que 6 % à 7 % du montant de la fraude.

2. Des pouvoirs publics insuffisamment mobilisés face à l’ampleur du travail illégal

Dès 1996, dans un rapport sur les fraudes et les pratiques abusives, M. Charles de Courson et Gérard Léonard (57), avaient constaté l’ampleur de la fraude aux prélèvements en évaluant que le travail illégal représentait une perte de cotisations sociales comprises entre 6,6 et 10,4 milliards d’euros. Ces montants, qui datent de plus de quinze ans, restent d’actualité et les pouvoirs publics ont été incapables d’enrayer le phénomène : le travail illégal reste encore aujourd’hui un phénomène massif.

Certes, la politique menée par le Gouvernement pour développer la lutte contre le travail illégal a permis d’améliorer les résultats.

En 2009, les contrôles opérés dans le cadre de la lutte contre le travail illégal ont généré 130 millions d’euros de redressements, dont près de 127 millions d’euros concernaient des cotisations dues pour l’emploi de salariés et plus de 3 millions d’euros de cotisations personnelles dues par les employeurs et les travailleurs indépendants.

Selon le bilan intermédiaire du Plan national de lutte contre le travail illégal (2010-2011) établi par M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l’emploi et de la santé, à l’occasion de la réunion de la Commission nationale de lutte contre le travail illégal, en 2010, plus de 70 000 entreprises ont été contrôlées par les agents de contrôle, hors forces de sûreté, dans les secteurs prioritaires. Le taux d’infraction des entreprises contrôlées est de près de 16 %, un chiffre en hausse continue depuis 2007 (12 %) et qui témoigne du meilleur ciblage opéré par les agents de contrôles.

Tous secteurs confondus, le montant des redressements mis en recouvrement par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale s’élève à plus de 185 millions d’euros en 2010, soit une hausse d’environ 40 % par rapport à 2009. Les montants des redressements sur les secteurs prioritaires s’élèvent à plus de 81 millions d’euros, en hausse de près de 42 % par rapport à 2009. Ce résultat montre une progression notable depuis plusieurs années :

Redressements mis en recouvrement résultant d’un constat de travail dissimulé

(En millions d’euros)

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

33

41

59

73

118

108

130

185

Source : bilan 2009 du contrôle des cotisants, direction de la réglementation du recouvrement et du service de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale.

Cependant malgré cette progression, ces redressements sont insuffisants par rapport à l’ampleur du travail illégal. Si on prend en compte les estimations du conseil des prélèvements obligatoires – qui considère que le travail illégal représente entre 6,4 et 12,4 milliards d’euros – les redressements pour travail illégal en 2010 ne représentent qu’entre 1,5 % et 2,9 % de la fraude présumée.

M. Vincent Ravoux, directeur de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales de Paris et de la région parisienne a constaté devant la MECSS (58) que malgré l’accroissement des contrôles, certaines activités recouraient encore très largement au travail illégal : « J’ajoute que nous avons souvent l’impression de donner des coups d’épée dans l’eau : par exemple, nos inspecteurs débusquent régulièrement des ateliers clandestins au cœur du quartier du Sentier dont les travailleurs ne sont d’ailleurs pas forcément en situation irrégulière mais dont les activités sont en revanche sous-déclarées ; plus, nous mettons la main sur des produits de confection de grandes marques, ce qui tend à montrer que le secteur de l’habillement est fondé sur un modèle économique impliquant nécessairement le recours à de tels ateliers. Faute de pouvoir placer un inspecteur derrière chaque cotisant, nous ne nous sortirons donc pas de ces difficultés à moins de les traiter globalement comme l’ont fait la Fédération française du bâtiment ou les entreprises de travail temporaire. »

III.- DES LACUNES PERSISTANTES DANS LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LES ABUS

Comme le montre le rapport de la Cour des comptes (59), la politique de lutte contre la fraude présente encore des faiblesses : le pilotage national est insuffisant, certains chantiers – notamment la mise en place de certains croisements de fichiers – prennent du retard, la complexité de la législation sociale et paradoxalement aussi la volonté de simplification facilitent parfois la tâche des fraudeurs, alors que parallèlement les moyens dont disposent les caisses locales sont insuffisants et les contrôles sur les assurés et les sanctions prononcées sont trop rares.

A. UN SYSTÈME LARGEMENT DÉSORGANISÉ ET MAL PILOTÉ

1. Des conventions d’objectifs et de gestion peu contraignantes

Si les volets consacrés à la lutte contre la fraude sont davantage développés dans les actuelles conventions d’objectifs et de gestion que dans les précédentes, la mission constate que ces dernières restent cependant peu contraignantes.

Tout en constatant les progrès que représentent les dernières conventions d’objectifs et de gestion (COG), la Cour des comptes, dans son rapport (1), regrette que celles-ci ne soient pas plus ambitieuses. Lors de son audition, Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes a expliqué à la MECSS (60) que « La troisième génération de COG comportait déjà quelques éléments nouveaux ; mais c’est surtout la quatrième génération – les conventions signées depuis l’année dernière – qui marque la volonté de mieux détecter, mieux évaluer, mieux sanctionner et aussi mieux prévenir les fraudes. Au-delà de ces bonnes intentions, tout réside bien sûr dans la force des objectifs et dans celle des indicateurs permettant de suivre leur réalisation ; or, nous avons observé que ces objectifs manquaient d’ambition, étant parfois en deçà des résultats déjà obtenus – mais ce n’est pas seulement en matière de la lutte contre la fraude que nous avons constaté ce phénomène. »

Ainsi, si la convention conclue entre la Caisse nationale d’allocations familiales et l’État pour la période 2009-2012 contient des indicateurs spécifiques sur la fraude (61), la cour regrette que deux de ces indicateurs ne soient que des indicateurs de suivi, sans être assortis d’une cible quantifiée et que l’intéressement ne prenne pas en compte les résultats de ces indicateurs.

La Cour des comptes fait le même constat sur la convention d’objectifs et de gestion conclu entre la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés et l’État pour la période 2009-2013 : si le volet consacré à la lutte contre la fraude apparaît plus étoffé que dans les précédentes conventions, un seul indicateur a été retenu : le taux de résorption des indus frauduleux. Or celui-ci ne mesure pas l’efficacité de chaque caisse dans la détection des caisses, mais plutôt leur efficacité dans la récupération des indus qui en découlent. De même, les indicateurs d’intéressement arrêtés avant la convention d’objectifs et de gestion, n’ont pas été revus.

La convention d’objectifs et de gestion conclue entre l’État et l’assurance-maladie sur la période 2010-2013 constitue, de ce point de vue, une amélioration. Trois indicateurs de résultats sont retenus, deux étant associés à des objectifs chiffrés : le montant du préjudice subi détecté du fait de fraudes, fautes et abus au cours de chaque année, la progression du montant des indus frauduleux recouvrés – avec un objectif de progression de 5 % par an – et le montant des pénalités financières, avec un objectif de 2 400 pénalités prononcées en 2013. Il est important aussi de noter que le montant du préjudice détecté des fraudes, fautes et abus doit être pris en compte dans l’élaboration de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM).

Par ailleurs, un calendrier prévisionnel détaille les actions que la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés doit entreprendre chaque année. Ainsi, en 2010, sont mentionnées la mise en place dans la totalité des caisses des commissions des pénalités financières, la clarification des notions de fraudes, de fautes et d’abus et l’expérimentation du datamining en matière d’indemnités journalières et de couverture maladie universelle complémentaire. En 2011, sont prévus l’expérimentation du datamining en matière de transport, le développement de la formation initiale aux métiers de la lutte conte la fraude, la connaissance du nombre de taux de fraude administrative théorique aux indemnités journalières et la création d’un indicateur d’efficience. Ces éléments semblent plus contraignants : l’application de la convention dans les années qui viennent permettra de voir si le calendrier a été effectivement respecté. En revanche, la convention ne comprend pas, contrairement aux préconisations de la Cour des comptes, un engagement sur le nombre de contrôleurs assermentés.

2. Une impulsion insuffisante des caisses nationales

La mission considère que le pilotage de la politique de lutte contre la fraude par les caisses nationales manque aujourd’hui de volontarisme.

Les déplacements effectués par la mission dans des caisses locales des branches Famille et Maladie ont montré localement une réelle volonté de mettre en place des actions de lutte contre la fraude, mais sans que celles-ci s’inscrivent dans un plan national concerté et sans que certaines expérimentations innovantes soient diffusées.

À titre d’exemple, dans la branche Famille, les procédures de traitement de la fraude relèvent des caisses locales. Ainsi les caisses d’allocations familiales de la région Midi-Pyrénées ont élaboré un guide intitulé « Processus de traitement des dossiers "fraudes" et sanctions applicables ». Il contient des indications précises sur l’instruction des dossiers, l’appréciation et la mise en œuvre des sanctions, les réclamations de l’allocataire, la mise en œuvre des pénalités, la procédure de traitement des lettres de dénonciations. Ce guide contient aussi des fiches pratiques portant sur des thèmes tels que les contrôles sur place des allocataires, les principaux critères permettant de retenir une suspicion de fraude, l’évaluation du train de vie ou le droit de communication ainsi que des modèles de lettre type (lettre d’avertissement, lettre de notification de dépôt de plainte, lettres de notification des pénalités…).

La mission salue l’initiative des caisses qui ont élaboré ce guide : la mise en place de procédures précises est très certainement de nature à améliorer la détection et la sanction de la fraude. Elle regrette cependant qu’un tel guide ne soit qu’en préparation au niveau national.

De même, la diffusion des pratiques innovantes initiées par les caisses semble encore rare. La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (62), constate que l’expérience menée par la caisse primaire d’assurance maladie de Haute-Garonne pour diminuer les trafics de Subutex a donné de bons résultats et s’étonne qu’elle ait été stoppée.

L’exemple de la fraude des départs anticipés pour carrières longues montre aussi les limites de l’action des caisses nationales.

M. François Schechter, inspecteur général des affaires sociales (63), a souligné devant la MECSS (64) les lacunes du pilotage des caisses nationales qui n’ont pas mis en place de procédure centralisée pour gérer les dossiers de validation de trimestres qui arrivaient pourtant en masse. Il a ainsi constaté : « Ce qui nous a frappés, c’est qu’aucun des trois réseaux n’avait songé à développer une approche commune aux régimes ou aux caisses, alors même qu’il avait été décidé, dans le cadre de la réforme des retraites, de favoriser les complétions de carrières longues. (…). Aucune des trois têtes de réseau ne s’était rendue compte de l’extraordinaire hétérogénéité des conditions d’instruction des dossiers. Tandis qu’une union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales pouvait avoir organisé un examen des dossiers sur pièces, la réception des demandeurs et le recoupement des informations, sa voisine, à quelques dizaines de kilomètres, ne convoquait même pas les bénéficiaires et calculait les retraites, non pas sur des bases forfaitaires, mais sur les salaires déclarés. (…)»

L’exemple de la fraude aux carrières longues illustre bien les lacunes du pilotage de la lutte contre la fraude des caisses nationales.

3. Une absence de définition commune de la fraude

a) Une notion variable selon les caisses

Les branches du régime général n’ont pas la même définition de la fraude. Ainsi, la frontière entre fraude, abus et faute est particulièrement floue dans la branche Maladie. La Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés prend en compte dans ses statistiques sur les fraudes détectées, les mises sous accord préalable, alors qu’elles ne résultent pas forcément d’une fraude. En outre, il est parfois difficile de qualifier certains comportements. Il en est ainsi du non-respect des ordonnanciers bi-zone pour lequel il est difficile de tracer une frontière entre des abus et des fraudes.

La branche Famille, quant à elle, a eu pendant longtemps une notion restrictive de la fraude corrélée à la qualification pénale. Cette conception a cependant récemment évolué.

b) Une évaluation lacunaire de la fraude

Comme l’a montré votre Rapporteur précédemment, seule la Caisse nationale d’allocations familiales a entrepris un travail approfondi d’évaluation globale de la fraude. La Caisse nationale d’assurance-maladie a simplement conduit une évaluation sur la fraude concernant l’application de la tarification à l’activité par les établissements de santé.

Les seuls chiffres diffusés par les caisses nationales sont ceux de la fraude détectée, ce qui peut conduire, la mission en est convaincue, à sous-estimer l’enjeu que représente la fraude. Ce sentiment est d’ailleurs partagé par la Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (65) qui constate « À l’exception de la branche Famille, les données publiées par les caisses nationales se limitent encore le plus souvent aux montants détectés (ou évités de fraudes découvertes), ce qui peut donner une perception faussée des enjeux de la fraude, en conduisant à une grave sous-estimation. »

4. Une communication externe encore peu développée

La mission regrette que la communication de la plupart des caisses nationales à l’égard des usagers soit inexistante. L’exemple de la sécurité routière montre pourtant qu’une communication sur les sanctions encourues est de nature à modifier les comportements.

La branche Recouvrement du régime général, qui a engagé en octobre 2009, une première campagne de grande ampleur avec le slogan « Ne pas franchir la ligne jaune » semble s’être engagée dans cette voie. De même, M. François Gin, directeur général de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole a indiqué à la MECSS (66) que la Mutualité sociale agricole avait lancé des actions de communication à l’attention des agents, des particuliers et des employeurs, pour rappeler notamment les démarches à accomplir et les sujets sur lesquels ils devaient être vigilants.

Des initiatives locales ont été prises comme le montre l’affichage dans certaines caisses d’allocations familiales des sanctions prononcées à l’encontre d’usagers fraudeurs. La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (67, note pourtant la réticence à demander et à procéder à l’affichage dans les locaux des condamnations obtenues. Ainsi, selon les réponses au questionnaire envoyé par la cour, seuls 54 % des organismes demandent systématiquement au juge pénal le droit d’afficher et de publier d’éventuelles déclarations et seul un tiers procède systématiquement à l’affichage.

B. DES CHANTIERS QUI PRENNENT DU RETARD

Plusieurs outils ayant pour ambition d’améliorer l’efficacité de la lutte contre la fraude ne sont pas encore opérationnels ou diffusés.

C’est le cas notamment de la carte Vitale 2 munie d’une photographie, qui reste peu diffusée et mal sécurisée (68). Ainsi, en janvier 2011, seules 13,8 millions de cartes avec photographie ont été produites. À ce rythme, le renouvellement total du parc devrait s’effectuer sur une période de huit ans.

Mais c’est en matière de croisements ou de constitution de fichiers inter-régimes que les retards sont les plus patents.

C’est le cas pour le Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), créé à l’initiative de nos collègues Pierre Morange et Jean-Pierre Door (69), et qui n’est toujours pas opérationnel. La mission constate avec surprise que le décret d’application n’a été adopté que trois ans après l’adoption de la loi, soit le 16 décembre 2009. Quant à l’arrêté pris en application de ce décret pour fixer la liste des organismes, des droits et des prestations entrant dans le champ de ce répertoire, il vient d’être finalement adopté le 21 mars dernier (70), soit quatre ans et demi après l’adoption de la loi !

L’accès des organismes de sécurité sociale au fichier AGDREF (application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France) ressemble aussi à une course de lenteur.

Ce fichier, qui a été créé par un décret du 29 mars 1993 (71), permet de gérer les dossiers des ressortissants étrangers en France. Il est alimenté par chacune des préfectures.

La loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France (72) a prévu que les organismes de sécurité sociale sont tenus de vérifier que les assurés étrangers satisfont aux conditions de régularité de leur situation en France. Lorsque ces informations sont conservées sur support informatique, les organismes peuvent avoir accès aux fichiers des services de l’État pour obtenir les informations administratives nécessaires à cette vérification.

La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) a été saisie une première fois en décembre 1996 par le ministère de l’intérieur, et, à nouveau, en 1998 et en 1999. Auditionné par la MECSS, notre collègue Philippe Gosselin, membre du collège de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (73) a souligné les réticences à mettre en place un tel dispositif : « Pour être franc, il ne semble pas que les différents ministres de l’intérieur aient fait preuve d’un grand empressement à cette époque. Un nouveau dossier a été déposé en février 2001, puis des échanges d’informations et des demandes de compléments ont suivi. Parmi les organismes sociaux sollicités, seule la Caisse nationale d’allocations familiales a clairement manifesté un intérêt. La CNIL a rendu un avis favorable le 27 juin 2002, soit neuf ans après la parution du décret. »

Le dossier semble avoir été relancé récemment : un fichier AGDREF 2, succédant au projet GREGOIRE, est, en effet, aujourd’hui en cours de finalisation. Le 10 février 2011, la Commission nationale de l’informatique et des libertés s’est ainsi prononcée sur ce traitement qui doit permettre des échanges de données entre le fichier AGDREF et les systèmes informatiques des organismes de sécurité sociale et de Pôle emploi.

L’accès des organismes de sécurité sociale devrait intervenir cet automne, soit dix-huit ans après l’adoption de la loi du 29 mars 1993.

C. DES DISPOSITIFS « FRAUDOGÈNES »

1. Une complexité normative source de fraude et d’abus

a) Une législation inadaptée

La législation relative aux prestations de sécurité sociale n’est pas toujours adaptée aux évolutions récentes que connaissent les assurés sociaux.

Ainsi, la Cour des comptes, dans son rapport sur l’application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, souligne le caractère inadapté de la réglementation applicable à la Caisse des Français de l’étranger (CFE) qui conduit à des abus. Cette caisse a été créée pour offrir une protection sociale aux expatriés, permettant de pallier les insuffisances des couvertures offertes par les systèmes étrangers de sécurité sociale. Afin d’éviter que les expatriés n’adhèrent à cette caisse qu’à partir du moment où ils sont malades ou âgés, le code de la sécurité sociale prévoit un délai de carence, le droit à remboursement n’étant ouvert que quelques mois après l’adhésion, avec des droits d’entrée croissant avec l’âge. Cependant, la réglementation est en réalité peu contraignante et elle incite les Français expatriés de longue date à n’adhérer à la caisse que très tardivement. La Cour des comptes constate : « fin 2009, si 55 % des 11 333 pensionnés assurés à la CFE y étaient déjà dans la catégorie pensionnés fin 2005, 6 % adhéraient déjà à la CFE au titre d’une autre catégorie (salariés, non salariés, inactifs) et 39 % n’étaient alors pas connus de la CFE. Ce dernier chiffre souligne l’importance des adhésions tardives, soit que les pensionnés étaient antérieurement des expatriés couverts par une autre assurance que celle de la CFE, soit qu’ils aient choisi de s’expatrier au moment de leur retraite. En 2007, les adhésions effectuées après 60 ans se sont élevées à 1 589 (dont 428 après 70 ans). » Cette situation est d’autant plus préoccupante que les pensionnés bénéficient d’un taux de cotisation très bas, fixé, en 2009 à 3,5 % et appliqué aux seules pensions de retraite françaises perçues. Or la catégorie des pensionnés est structurellement et de plus en plus déficitaire pour la caisse (soit un déficit de 5,7 millions d’euros en 2008) et la revalorisation récente du taux de cotisation (4 % depuis avril 2010) semble insuffisante.

b) Une réglementation complexe

Certaines réglementations rendent la tâche des contrôleurs particulièrement ardue. C’est le cas notamment des règles applicables pour définir la notion d’isolement.

L’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles prévoit, en effet, que le revenu de solidarité active peut être majoré pendant une période de durée déterminée pour une personne isolée assumant la charge d’un ou de plusieurs enfants et une femme isolée en état de grossesse, ayant effectué la déclaration de grossesse et les examens prénataux. L’article précise qu’est considérée comme isolée « une personne veuve, divorcée, séparée ou célibataire, qui ne vit pas en couple de manière notoire et permanente. »

La jurisprudence a peu à peu précisé la notion d’isolement. Deux éléments principaux sont exigés pour prouver la vie maritale : une adresse commune, et une communauté d’intérêts, se traduisant par une participation financière et/ou matérielle aux charges du ménage. La permanence des relations distingue la vie maritale du simple concubinage qui peut être occasionnel.

Auditionné par la MECSS, M. Hervé Drouet, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales (74) a reconnu les difficultés auxquelles étaient confrontés les contrôleurs pour constater si des personnes sont, conformément à leur déclaration, en situation d’isolement : « Le contrôle de la situation concrète d’isolement est effectivement complexe. Nos contrôleurs se heurtent à divers obstacles pour établir la matérialité des faits et pour les qualifier juridiquement. Les affaires de reconnaissances multiples de paternité frauduleuses ou, à l’inverse, de polygamie de fait sans reconnaissances de paternité constituent des imbroglios dans la mesure où il n’y a pas de qualification juridique au regard du droit aux prestations. L’ouverture du droit est en effet conditionnée à l’isolement, cumulativement physique et économique. Il faut donc prouver que la personne ne vit pas seule, contrairement à ce qu’elle a déclaré, et qu’une partie de ses ressources provient de son concubin ou conjoint. Ce sont des situations qu’il est difficile de caractériser dans les faits, comme dans le droit. »

L’ensemble des contrôleurs entendus dans les caisses d’allocations familiales de l’Aisne, de Haute-Garonne et des Yvelines ont d’ailleurs fait part à la MECSS des difficultés rencontrées pour contrôler la situation d’isolement d’une personne : le contrôleur doit avoir, par exemple, suffisamment d’éléments pour distinguer une simple situation de cohabitation provisoire d’une situation de concubinage durable. Comme l’a affirmé un des contrôleurs rencontrés, la simple présence d’une brosse à dent dans une salle de bain ne permet pas de prouver que les personnes ont une vie maritale. L’appréciation est rendue d’autant plus difficile que des couples séparés ou divorcés vivent parfois sous le même toit pour des raisons économiques, notamment en raison de la hausse des prix de l’immobilier : il est alors particulièrement difficile de déterminer si le bénéficiaire de l’allocation est en situation d’isolement.

Le caractère complexe des dispositifs applicables facilite alors, la mission en est convaincue, la tâche des fraudeurs. Ainsi, certaines personnes vivant en couple déclarent pourtant habiter dans des domiciles séparés et inscrivent des adresses distinctes sur l’ensemble de leurs factures et papiers administratifs : il est, dès lors, particulièrement ardu pour les contrôleurs de la caisse d’allocations familiales de prouver qu’il y a une communauté de vie et que la personne ne vit pas au domicile indiqué.

Un rapport rédigé par une mission d’audit de modernisation commune à l’inspection générale des finances et l’inspection générale des affaires sociales sur l’allocation de parent isolé (75) pointait déjà, en 2006, les lacunes de la réglementation dans ce domaine : « la condition d’isolement est peu précise, soumise à controverse et peut, par conséquent, induire des comportements frauduleux dans la mesure où la réalité de l’isolement est difficile à apprécier et à contrôler. Le contrôle de l’isolement absorbe une partie importante des ressources de la CNAF et demeure, en dépit des tentatives d’harmonisation de la CNAF, assez aléatoire puisqu’il s’agit d’apprécier une situation de fait difficile à cerner. » Les contrôleurs interrogés par la mission d’audit estimaient que le contrôle était réalisable et qu’ils avaient les moyens de déterminer la situation familiale de l’allocataire dans 75 %. Par conséquent, dans une situation sur quatre, la fraude était difficile à caractériser.

De surcroît, compte tenu du caractère imprécis de la notion d’isolement, chaque caisse d’allocations familiales caractérise la fraude selon la doctrine qu’elle a élaborée, ce qui se traduit par des différences de traitements des assurés sociaux selon les endroits comme en témoignent les différentes réponses transmises à la Cour des comptes par les caisses sur les conséquences de l’existence d’un domicile commun :

Définition de l’isolement dans les caisses d’allocations familiales

 

Oui

Non

Ne se prononce pas

Nombre de réponses

Deux personnes vivant sous le même toit et disposant chacune de sa chambre sont-elles isolées ?

44,6 %

18,8 %

36,6 %

112

Source : Cour des comptes.

Le même constat peut être fait s’agissant de la réglementation relative aux conditions de ressources ou à celle qualifiant la condition de résidence. Le tableau figurant en annexe du présent rapport (76) montre la complexité de cette réglementation.

La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (77) souligne : « l’ampleur des fraudes est accrue lorsque la réglementation est confuse ou que les référentiels sont difficiles à rendre opposables (…) Parmi bien d’autres possibles, un exemple a paru particulièrement significatif, puisqu’il concerne les trois branches : la définition des ressources. En l’état actuel de la réglementation, le recours à des définitions variées pour une même grandeur, les ressources, comporte deux conséquences fâcheuses : elle rend plus complexe et plus difficile le croisement des fichiers ; elle réduit l’intelligibilité des obligations déclaratives des bénéficiaires et partant l’appréciation de leur bonne foi en cas d’erreur ».

2. Une difficile conciliation de la lutte contre la fraude et de la simplification des procédures

a) Le caractère déclaratif du système social et le développement des procédures par internet facilitent la fraude

La mission constate que la volonté de simplification des formalités administrative peut aller à l’encontre de l’efficacité de la lutte contre la fraude.

En vertu du décret du 26 décembre 2000 (78), les usagers peuvent justifier de leur identité, de leur état civil, de leur situation familiale ou de leur nationalité française par la production ou l’envoi d’une simple photocopie lisible d’un document original. Or – c’est une évidence – les photocopies sont, plus aisément falsifiables que les originaux.

De même, la mission regrette la généralisation actuelle des procédures par courrier et des déclarations sur l’honneur. La suppression du face-à-face, elle en est convaincue, facilite la fraude. Ainsi, dans le cadre de la mise en place de la Carte Vitale 2, l’envoi de la photographie de l’assuré constitue une faille importante du dispositif puisque personne ne contrôle que la photographie envoyée correspond bien à l’assuré. La procédure va clairement à l’encontre du but poursuivi par la disposition prévoyant une photographie.

Lors de son audition par la MECSS, Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes a fait le même constat (79) : « Quant aux déclarations sur l’honneur, elles ont longtemps été considérées comme un grand progrès simplifiant la vie des assurés, mais elles comportent des risques : on évalue à 40 % à 50 % la part des fraudes qui proviennent de la production de fausses pièces ou de fausses déclarations. Les textes ont certes été modifiés et permettent, depuis la loi de financement pour 2006, de suspendre le paiement des prestations dès lors que l’on soupçonne une fraude et que les pièces ne paraissent pas suffisamment probantes. Mais il n’est pas aisé pour les organismes de recourir à ce moyen. »

b) Une volonté de simplification terreau de la fraude

La volonté de simplification peut conduire à mettre en place des dispositifs « fraudogènes ». L’exemple du dispositif de carrière anticipée pour carrière longue est à nouveau tout à fait significatif à cet égard.

M. François Schechter, inspecteur général des affaires sociales, coauteur du rapport de l’inspection générale des affaires sociales et de l’inspection générale des finances sur ce dispositif, auditionnée par la MECSS (80), a souligné ses lacunes : « Il était réellement " fraudogène ", c’est-à-dire si fragile, si peu contraignant et si incitatif à la fraude que c’est un miracle que les fraudeurs n’aient pas été plus nombreux. » Ainsi « au moment où les faits se sont produits, leurs auteurs ont pu, vu la faible rigueur du système, n’y voir que des " bons coups " à faire, un peu comme lorsqu’on réussit à éviter de payer au parcmètre ! »

De nombreuses personnes se sont inévitablement engouffrées dans la brèche laissée par ce dispositif, d’autant plus facilement qu’aucune procédure de face-à-face ou de contrôle de la crédibilité des témoignages nécessaires n’a été organisée.

M. Pierre Mayeur, directeur de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés a reconnu devant la MECSS la nécessité de mener une réflexion sur les procédures simplifiées qui conduisent à des dispositifs fraudogènes : « S’il est évident que la lutte contre les fraudes est une exigence pour la branche Vieillesse, la prévention des dispositifs " fraudogènes " n’en est pas moins importante. En effet, certains dispositifs qui ouvrent des droits à la retraite sont plus exposés que d’autres à la fraude, car les justificatifs qu’ils exigent consistent en une déclaration sur l’honneur ou des documents plus faciles à fabriquer que par le passé, comme les bulletins de salaire. Peut-être, les dispositifs législatifs et réglementaires devraient-ils évoluer en conséquence. » L’initiative de la caisse nationale d’assurance vieillesse de contrôler progressivement les droits et les bulletins de salaire des assurés tous les cinq ans devrait néanmoins limiter les fraudes dans ce domaine.

c) Une notion d’urgence facilement utilisée pour contourner la réglementation

Enfin, votre Rapporteur regrette un recours trop fréquent à la notion d’urgence pour contourner la réglementation : les caisses versent ainsi des prestations alors même que l’identité de la personne n’est pas certaine ou que le dossier ne présente pas toutes les pièces demandées.

Les différents déplacements effectués par la mission ont montré, par exemple, que l’attribution du revenu de solidarité active majoré (ancienne allocation de parent isolé) intervient en seulement quelques jours. Cette rapidité permet de répondre à des situations d’urgence, ce qu’il faut saluer. En revanche, des contrôles ultérieurs ne sont pas toujours effectués. La pratique des organismes de sécurité sociale de verser des prestations à un assuré alors qu’il n’a pas de numéro de sécurité sociale certifié est aussi un exemple significatif.

D. DES CAISSES TROP FAIBLES POUR LUTTER CONTRE LES FRAUDEURS

1. Un nombre de contrôleurs trop faible

La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (81) souligne que les données sur les moyens humains consacrés à la lutte contre la fraude sociale sont très parcellaires : « la direction de la sécurité sociale ne dispose pas d’un recensement précis des personnels qui contribuent à la lutte contre la fraude aux prestations au sein des organismes. La DNLF a cherché à construire un indicateur sur ce point, sans véritablement parvenir encore, de son propre aveu, à rassembler une information fiable, en tout cas fondée sur des méthodes homogènes entre les différentes branches ou régimes. (…) La connaissance par les caisses nationales de la réalité des missions confiées dans les caisses locales aux agents est en outre partielle. »

Malgré ces réserves, une estimation des effectifs consacrés à la lutte contre la fraude peut être effectuée :

– s’agissant de la branche Maladie : au niveau national, une nouvelle direction chargée du contrôle contentieux et de la répression des fraudes comporte 39 équivalents temps plein. Les directions régionales du service médical comprennent 163,5 équivalents temps plein de praticien conseil et 208,5 équivalents temps plein de personnel administratif. Les caisses locales comprendraient 691 équivalents temps plein en charge de la lutte contre la fraude et du contentieux ;

– s’agissant de la branche Famille : au niveau national, la mission chargée de la prévention et de la répression des fraudes comprend quatre agents. Au niveau local, les caisses totalisent 605 contrôleurs, 240 correspondants « fraudes » et deux référents fraudes par caisse.

– s’agissant de la branche Vieillesse : les effectifs dédiés au contrôle antifraude étaient de 17 équivalents temps plein en 2009.

La mission considère que le nombre de contrôleurs dans les caisses locales est à l’évidence trop faible pour permettre un contrôle suffisant des bénéficiaires de prestations de sécurité sociale et que leur répartition n’est pas équilibrée sur l’ensemble du territoire.

À titre d’exemple, la caisse d’allocations familiales de Haute-Garonne comprend 13 contrôleurs pour plus de 250 000 allocataires, soit un contrôleur pour 19 200 allocataires, la caisse de l’Aisne comprend, quant à elle, un contrôleur pour 14 000 allocataires et celle des Ardennes un contrôleur pour 12 500 assurés. Ces effectifs sont clairement insuffisants si on considère que les prestations familiales nécessitent de privilégier les contrôles sur place. Le constat est le même pour les caisses primaires d’assurance-maladie. Ainsi la caisse primaire d’assurance-maladie de Haute-Garonne comprend deux agents enquêteurs pour faire les contrôles à domicile de 700 000 arrêts de travail annuels.

De même, lors de son audition par la MECSS, M. Jean-Marie Guerra, adjoint au directeur de la réglementation de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (82) a souligné le nombre insuffisant de contrôleurs face à la très forte augmentation du nombre d’auto-entrepreneurs intervenus ces dernières années : « le statut d’auto-entrepreneur nous pose problème en raison de son faible encadrement, qui rend les contrôles très difficiles. Nous avons procédé à des contrôles aléatoires, mais ils sont très chronophages. Nous manquons de moyens pour contrôler les 500 000 auto-entrepreneurs qui se sont déclarés en France. » Notons que, s’agissant des fraudes aux prélèvements, les inspecteurs du travail devraient jouer un rôle plus important dans la lutte contre le travail illégal, en liaison avec les contrôleurs des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale.

2. Des outils juridiques médiocres ou mal utilisés

Les médecins du contrôle médical des caisses primaires d’assurance maladie rencontrés lors des déplacements de la MECSS ont souligné qu’ils manquaient d’outils juridiques pour contrôler les médecins hyper-actifs. Il est, en effet, très difficile de prouver qu’il n’y a pas eu de consultation alors que celle-ci a été facturée car très souvent les malades soutiennent leur médecin et ne veulent pas témoigner contre lui lorsqu’une plainte a été déposée.

De même, lors de son audition par la MECSS, M. Vincent Ravoux, directeur de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales de Paris et de la région parisienne (1) a indiqué qu’en matière de lutte contre le travail illégal, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale doivent respecter une procédure longue et précise qui laisse tout loisir aux entreprises de disparaître : « Si le recouvrement s’effectue dans des délais extrêmement rapides, les moyens dont nous disposons sont aussi encore limités : après l’établissement du procès-verbal et le chiffrage, le code de la sécurité sociale nous contraint d’envoyer tout d’abord à l’entreprise une lettre d’observation indiquant les constats effectués et le montant des cotisations redressées puis, après un mois, une mise en demeure et ce n’est que trente jours après que le directeur de l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) peut prendre un titre exécutoire contraignant, signifié par un huissier. Étant systématiquement confrontés à des oppositions à contrainte devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, nous devons en fait attendre un jugement qui ne survient à Paris qu’au bout de deux ans en moyenne – deux ans et demi pour le tribunal de Versailles – ce qui laisse tout le temps à l’entreprise pour s’évanouir dans la nature. »

3. Une interconnexion des fichiers imparfaite

L’interconnexion de fichiers est un moyen efficace de lutte contre la fraude : en effet, la comparaison, pour une même personne, des informations présentes dans les fichiers des différentes administrations et organismes de sécurité sociale, est de nature à détecter des anomalies ou des informations dissimulées.

La mission constate que des progrès importants ont été réalisés ces dernières années s’agissant de la création et des croisements de fichiers. Les mentalités ont changé sur ce sujet et l’interconnexion des fichiers est devenue un outil essentiel de lutte contre la fraude.

À cet égard, le répertoire national commun des assurés de la protection sociale créé par l’article 138 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, constitue une avancée majeure : il permettra aux organismes chargés d’un régime obligatoire de base, aux caisses assurant le service des congés payés et aux organismes servant des prestations chômage de vérifier, lors de l’instruction d’un dossier de prestation, les droits déjà ouverts pour d’autres prestations.

Ce répertoire est commun aux organismes chargés d’un régime obligatoire de base, aux caisses assurant le service des congés payés et aux organismes servant des prestations chômage. Il est ouvert :

– aux organismes de la branche Recouvrement dans le cadre de l’exercice de leurs missions, particulièrement celles touchant à la lutte contre le travail illégal ;

– aux collectivités territoriales ainsi qu’aux centres communaux d’action sociale dans le cadre de l’exercice de leurs compétences relatives à l’aide sociale.

Certains organismes sont chargés de mettre en commun leurs données et d’alimenter le répertoire national commun des assurés de la protection sociale (organismes dits « contributeurs »). Il s’agit :

– des organismes chargés d’un régime obligatoire de sécurité sociale ;

– des caisses assurant le service des congés payés ;

– Pôle emploi.

D’autres organismes n’ont qu’un accès en « consultation » au répertoire (organismes dits « lecteurs »). Il s’agit :

– des organismes de la branche Recouvrement (URSSAF) ;

– des collectivités territoriales et des centres communaux d’action sociale aux seules fins de vérifier les conditions d’accès à l’aide sociale.

L’administration fiscale n’est pas autorisée à consulter ce fichier.

Par ailleurs, les organismes de protection sociale ont bénéficié de l’accès à de nouveaux fichiers :

– la déclaration préalable à l’embauche (DPAE) de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, qui permet de contrôler la véracité des bulletins de paye produits ou l’absence d’une activité rémunérée non déclarée, a été accessible aux autres organismes de protection sociale à partir d’octobre 2008 ;

– l’ouverture de l’accès au système national de gestion des carrières (SNGC) de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés – qui permet de contrôler la véracité des bulletins de paye – à la Caisse nationale d’assurance-maladie des travailleurs salariés, à la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole, à la Caisse nationale d’allocations familiales, à Pôle Emploi et à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale a fait l’objet d’un dépôt de dossier auprès de la Commission nationale de l’informatique et des libertés en août 2009. Celle-ci a rendu un avis positif en 2010 ;

– le fichier des comptes bancaires (FICOBA) de la direction générale des finances publiques – qui permet de vérifier l’identité du titulaire du compte bancaire indiqué pour le versement des prestations et d’identifier les établissements bancaires détenant les comptes bancaires pour pouvoir exercer un droit de communication auprès de ces établissements – est ouvert à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, à la caisse nationale d’assurance vieillesse, au Régime sociale des indépendants et à la Caisse nationale des industries électriques et gazières à la suite d’une requête individualisée. Les ouvertures d’accès pour la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole et la Caisse nationale d’allocations familiales sont attendues prochainement.

La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (83) dresse la liste des croisements de fichiers opérés ou en voie de l’être au bénéfice de chaque branche :

– s’agissant de la branche Maladie : plusieurs croisements de fichiers sont envisagés mais ne sont pas encore opérationnels. Les caisses vont bénéficier d’une liste établie par les services fiscaux recensant les personnes qui ont déclaré ne plus vivre en France (84) afin qu’elles ne bénéficient simultanément pas de prestations versées sous condition de résidence (couverture maladie universelle, couverture maladie universelle complémentaire). De même, une expérimentation est menée dans quatre caisses primaires d’assurance maladie leur permettant d’avoir accès aux ressources déclarées à l’administration fiscale afin de vérifier la concordance avec les éléments déclarés à la branche Maladie. Est également envisagé un autre échange relatif aux fraudes potentielles concernant les retraités de quatre-vingt-cinq ans et plus qui seraient bénéficiaires d’une ouverture de rente accident du travail ;

– s’agissant de la branche Vieillesse : un croisement avec les services fiscaux est envisagé sur les données relatives à la résidence, notamment pour contrôler les bénéficiaires du minimum vieillesse. Le décret n’a cependant pas encore été adopté. Un autre échange avec les services fiscaux concernera la comparaison entre les taux différenciés de la contribution sociale généralisée (CSG) due sur les pensions et les bénéficiaires des minima de pension ;

– s’agissant de la branche Famille : les données relatives aux revenus font l’objet d’un croisement avec celles de Pôle emploi en vue de l’appréciation des revenus pour le calcul du revenu de solidarité active et les données relatives à la résidence font l’objet d’un échange avec la direction générale des finances publiques. Plusieurs traitements sont envisagés : le premier permettrait aux caisses d’allocations familiales d’avoir des informations sur les enfants ou adolescents en décrochage scolaire ou ceux ne séjournant pas sur le territoire français, le second permettrait d’avoir accès aux fichiers de la direction générale des finances publiques pour vérifier la réalité du bail en cas d’octroi d’aides au logement et le dernier croisement avec la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés permettrait de vérifier que les revenus déclarés à la Caisse nationale d’allocations familiales intègrent bien les indemnités journalières et les pensions d’invalidité.

Si des progrès réels ont été réalisés, le développement de l’interconnexion des fichiers présente pourtant plusieurs lacunes.

La première est la complexité des relations avec la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Les organismes de sécurité sociale ont, en premier lieu, le sentiment qu’elle est réticente au développement des croisements de fichiers. Lors de son audition par la MECSS, M. Bertrand Fragonard, suppléant du président du Conseil des prélèvements obligatoires (85), a ainsi souligné les réserves qu’il avait constatées lorsqu’il était directeur de la Caisse nationale des allocations familiales : « Il est très difficile de convaincre la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) – ou le Parlement – sans éléments de nature à prouver l’utilité d’une interconnexion. Pour des raisons liées aux libertés publiques, il existe – à tort ou à raison, je ne me prononce pas sur le fond – une volonté de ne pas trop multiplier les interconnexions. Nous n’avons sans doute pas suffisamment fait apparaître les progrès à attendre des interconnexions. »

Les organismes de sécurité sociale rencontrent des difficultés pour savoir quelle procédure ils doivent adopter (suivi, notification, autorisation formelle…). La direction de la sécurité sociale a décidé de mettre en place un tableau de bord de suivi des projets en collaboration avec la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Mais ce travail n’a pas encore abouti. Lors de son audition par la MECSS, Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes a constaté (86) : « Pour autant, tout n’est pas idyllique. Le dispositif est complexe, la CNIL fait peur et les organismes craignent toujours d’être en infraction. On a l’impression qu’ils ne savent jamais très bien s’ils sont dans une procédure de demande d’avis, d’avis tacite, d’autorisation tacite ou d’autorisation expresse. Les caisses s’abriteraient-elles derrière la CNIL pour ne pas avancer ? Le problème vient-il du flou qui entoure les exigences de la CNIL ? Sans doute y a-t-il un peu des deux. Quoi qu’il en soit, il serait bon que, sous l’égide de la direction de la sécurité sociale ou de la délégation nationale à la lutte contre la fraude, un point soit fait périodiquement avec la CNIL sur les demandes des caisses, afin de dissiper les malentendus. » Une clarification de la doctrine de la commission apparaît donc nécessaire pour mettre fin aux mauvaises interprétations des organismes de la sécurité sociale.

La deuxième lacune est le retard pris dans pour la mise en place de certains fichiers. La mission regrette, à nouveau, que le répertoire national commun des assurés de la protection sociale ne soit pas encore opérationnel et que l’accès des organismes de sécurité sociale au fichier AGDREF ait pris un tel retard. Votre Rapporteur considère comme invraisemblable que les organismes de sécurité sociale continuent à verser des prestations sociales à des personnes ne résidant plus en France et dont le départ, volontaire ou non, a été enregistré par les autorités française. La MECSS souhaite cependant qu’une étude sur ce sujet soit effectuée pour mesurer l’ampleur exacte du problème.

Enfin, la troisième lacune de ce dispositif est son caractère incomplet. S’agissant, par exemple de la lutte contre le travail illégal, certains croisements mériteraient d’être automatisés. M. Vincent Ravoux, directeur de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales de Paris et de la région parisienne (87) a constaté « Les relations avec les services fiscaux sont bonnes, mais fonctionnent sur un mode archaïque car elles se font sous forme papier ou par déplacement physique des personnes. Il faudrait moderniser les procédures, d’autant que nous travaillons ensemble au sein des comités opérationnels départementaux anti-fraude. » Les différents contrôleurs rencontrés lors des déplacements de la MECSS ont d’ailleurs aussi fait part des difficultés rencontrées pour avoir accès rapidement et facilement à des données fiscales.

E. UN DISPOSITIF DE CONTRÔLE ET DE SANCTION LACUNAIRE

Si différentes actions ont été mises en place pour développer une politique de lutte contre la fraude, la mission constate que les contrôles restent trop peu développés pour permettre de détecter un nombre important de fraudeurs et que les sanctions restent trop rares pour changer les comportements.

1. Des contrôles déficients sur les assurés et les entreprises

a) Des bénéficiaires peu contrôlés

La mission est convaincue que le nombre de contrôles sur les assurés et les entreprises reste trop faible pour avoir un réel effet préventif. Trois exemples sont significatifs : les contrôles sur le revenu de solidarité active majoré, les contrôles sur les arrêts de travail et les contrôles sur l’allocation de solidarité aux personnes âgées.

● Les contrôles sur le revenu de solidarité active majoré

Le revenu de solidarité active majoré fait partie des prestations les plus fraudées de la branche Famille. Ainsi, l’évaluation menée par la Caisse nationale d’allocation familiale sur la fraude a montré que le taux de fraude pour cette allocation était estimé à 3,1 %.

Le rapport de la mission d’audit de modernisation sur l’allocation de parent isolé notait, en 2006, les insuffisances des contrôles réalisés sur les bénéficiaires de cette allocation. Il relevait la diversité des pratiques des caisses d’allocations familiales, notamment pour la définition des fraudes. La mission d’audit constatait ainsi dans les caisses d’allocations familiales visitées que la découverte du concubinage non déclaré d’un allocataire ne donnait lieu qu’exceptionnellement à plainte. De même, la découverte d’une pension alimentaire non déclarée, alors que l’omission était manifestement volontaire, pouvait se limiter à un indu, sans usage à ce stade des pénalités administratives. Cette marge d’interprétation explique la très grande variabilité du nombre de fraudes détectées selon les caisses : sur les 583 actes frauduleux relevés en 2005 par la Caisse nationale d’allocations familiales, plus de la moitié a été détectée par huit caisses d’allocation familiales, 44 caisses ne signalant en revanche aucune fraude et 36, une à deux fraudes.

● Les contrôles sur les arrêts de travail.

L’augmentation importante du nombre d’arrêts de travail en France peut laisser entendre un certain relâchement dans leur contrôle.

En 2009, avec près de 6 milliards d’euros pour le régime général, les dépenses d’indemnités journalières représentent 10 % de l’ensemble des dépenses de soins de ville. En 2010, les dépenses d’indemnités journalières ont encore progressé de 4,4 %. Comme le montre le tableau suivant, ces dépenses connaissent une forte croissance depuis 2007.

Évolution des remboursements d’indemnités journalières

 

2006

2007

2008

2009

Montant des indemnités journalières (en millions d’euros)

Indemnités de courte durée

3 040

3 190

3 387

3 511

Indemnités de longue durée

2 193

2 194

2290

2 445

Total

5 232

5 384

5 678

5 956

Taux d’évolution (en %)

Indemnités de courte durée

– 0,4

4,9

6,2

3,7

Indemnités de longue durée

– 3,9

0,1

4,4

6,7

Total indemnités journalières

– 1,9

2,9

5,4

4,9

Source : Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), direction de la sécurité sociale.

Certes, la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés a intensifié les contrôles portant sur les assurés en rendant systématique le contrôle des arrêts de travail de plus de quarante-cinq jours consécutifs et en multipliant les contrôles ciblés sur les assurés qui totalisent plus de trois arrêts de travail inférieurs à quinze jours au cours des douze derniers mois. En 2008, 1,5 million de contrôles a été réalisé, plus de 285 000 contrôles pour les salariés en arrêts de courte durée et près de 1,2 million de contrôles pour les arrêts supérieurs à quarante-cinq jours. Près de 170 000 arrêts de travail ont reçu un avis défavorable des médecins de la Sécurité sociale.

Les contrôles plus fréquents avaient largement expliqué le mouvement de reflux des arrêts de travail entre 2004 et 2006. En effet, une étude de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés sur les déterminants de l’évolution des indemnités journalières (88) a clairement montré le lien entre l’évolution des indemnités journalières et l’intensité des contrôles menés sur les assurés. S’agissant de la baisse constatée des dépenses d’indemnités journalières entre 2003 et 2005, la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés constate ainsi que « le facteur explicatif essentiel est le renforcement de la politique de contrôle par les caisses à compter d’avril 2003, amplifiée en 2004 et 2005 (…), et relayée par l’inscription de cet objectif dans la convention médicale de 2005. »

Par ailleurs, une étude de la Caisse nationale d’assurance maladie sur les disparités géographiques de consommation d’indemnités journalières maladie (89) a ainsi montré qu’entre départements la consommation moyenne d’indemnités journalières varie de 1 à 2 pour les arrêts de moins de trois mois et de 1 à 4 pour les arrêts de plus de trois mois. Cette étude montre que l’intensité des contrôles réalisés localement constitue un des facteurs explicatifs de ces inégalités.

Cependant ces contrôles ne sont plus aujourd’hui suffisants pour inverser la tendance. Ainsi, les disparités d’arrêts de travail entre les professions et selon les zones géographiques témoignent d’une intensification inégale de ces contrôles.

La question du contrôle des arrêts de travail se pose aussi dans la fonction publique. Même si les règles d’indemnisation des arrêts maladie des fonctionnaires sont fixées par le statut de chacune des trois fonctions publiques et sont distinctes de celles prévues pour les salariés. Si des modalités particulières de contrôle des arrêts de travail sont également prévues par le statut de la fonction publique, ce contrôle est dans les faits peu opérationnel. Par exemple, une note de conjoncture réalisée par Dexia Sofap, montre une augmentation importante des arrêts de travail dans la fonction publique territoriale : le nombre de fonctionnaires en arrêt maladie a augmenté de 10 % depuis 2007 et la durée moyenne des arrêts maladie est passée de 17 jours en 2001, à 22 jours en 2009 et 22,6 jours en 2010. À titre de comparaison, le nombre moyen d’arrêts de travail en France est de 14,5 jours en 2010 (90).

La faiblesse des contrôles explique en grande partie, votre Rapporteur en est convaincu, la particularité française en matière d’arrêt de travail. Ainsi une étude émanant de la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de travail et publiée en 2007 (91) permet de comparer la France aux autres pays européens. Elle fait état d’un surcroît d’absentéisme en France. Un échantillon de 30 000 personnes a été constitué, dont 1 000 en France, auxquelles était soumis un questionnaire portant sur divers aspects de leurs conditions de travail. Il en ressortait qu’en France, dans l’année précédant le sondage, le nombre moyen d’arrêts maladie était de 5,5 jours par travailleur et que 19,4 % des travailleurs avaient été absents pour maladie pendant en moyenne 29 jours. Les mêmes données pour l’Europe montraient que si le nombre de travailleurs ayant été vingt jours en arrêts maladie était de 23 %, en revanche, le nombre moyen d’arrêts maladie était de 4,6 jours par travailleur.

● Les contrôles sur l’allocation de solidarité aux personnes âgées

Les contrôles réalisés sur l’allocation de solidarité aux personnes âgées montrent que de réels progrès ont été réalisés ces dernières années.

Rappelons que l’allocation de solidarité aux personnes âgées constitue un montant minimum de pension de vieillesse accordé, sous condition de ressources, aux personnes qui n’ont pas suffisamment cotisé aux régimes de retraite pour pouvoir bénéficier d’un revenu d’existence à l’âge de la retraite. Pour bénéficier de cette allocation, le décret du 14 mars 2007 (92) prévoit que le demandeur doit résider régulièrement en France, c’est-à-dire qu’il doit avoir son domicile principal ou son lieu de séjour principal en France ou séjourner plus de 180 jours en France au cours de l’année civile de versement de l’allocation, comme le prévoit le décret du 14 mars 2007. Les personnes étrangères doivent, en outre, détenir un titre de séjour en cours de validité à la date d’effet de l’allocation.

Lors de son audition par la MECSS (93), Mme Anne-Sophie Grave, directrice des retraites de la Caisse des dépôts et consignations (94) a indiqué qu’en 2010, parmi les 70 000 personnes qui ont bénéficié de cette allocation sans avoir cotisé, 22 735 bénéficiaires étaient étrangères et non ressortissants de l’Union européenne.

L’idée largement répandue que des personnes arrivant sur le territoire français bénéficient immédiatement de l’allocation de solidarité aux personnes âgées sans n’avoir jamais travaillé est fausse car une des conditions d’ouverture du droit à cette allocation pour les étrangers est justement d’être titulaire depuis au moins cinq ans d’un titre de séjour autorisant à travailler. Par exception, cette condition n’est pas applicable aux personnes sous protection de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) (95) ainsi qu’aux détenteurs d’une carte de résident ou d’un certificat de résidence pour Algérien de dix ans. Ainsi, la durée moyenne du séjour au moment de l’ouverture du droit en 2010 est de dix ans et huit mois. Au 31 mars 2011, seuls 213 étrangers non ressortissants de l’Union européenne étaient bénéficiaires de cette allocation depuis moins de six mois et 471 étaient bénéficiaires de cette allocation pour une durée comprise entre six mois et un an. Ces chiffres restent donc très limités.

Le respect de la condition de résidence est effectivement contrôlé. Mme Anne-Sophie Grave, directrice des retraites de la Caisse des dépôts et consignations a indiqué à la MECSS (2) : « au moment du dépôt de la demande, les conditions d’ouverture du droit font l’objet de vérifications. En 2010, nous avons ainsi été amenés à rejeter 4 300 dossiers. Nous contrôlons également le maintien des conditions d’attribution, en particulier la stabilité de la résidence, qui est d’au moins 180 jours de présence sur le territoire français. En 2010, ces contrôles ont donné lieu à 7 800 suspensions de droits, qui ont abouti à 2 200 annulations de droits. » Elle a précisé que 700 annulations concernaient la condition de résidence et que 30 000 dossiers étaient contrôlés chaque année.

La mission constate les progrès réalisés. Le décret du 14 mars 2007 a constitué la base juridique nécessaire au développement des contrôles. Elle regrette néanmoins que ces contrôles soient simplement des contrôles sur pièces et non des contrôles sur place.

b) Des pratiques hétérogènes

La mission constate aussi les pratiques très hétérogènes en matière de lutte contre la fraude entre les organismes de protection sociale.

La disparité des pratiques des caisses d’allocations familiales en matière de visite à domicile constitue un exemple significatif. En effet, une lettre de la Caisse nationale d’allocations familiales du 19 novembre 2007 indique que le principe est de ne plus prévenir les assurés lors des visites à domicile. Les déplacements effectués par la mission dans différentes caisses d’allocations familiales ont montré que si le principe du caractère inopiné de la visite semblait adopté, les assurés étaient encore prévenus dans certains cas et alors même que cela diminuait l’intérêt de la visite.

La pratique de la visite domiciliaire semble connaître d’importantes variations d’une caisse à l’autre, comme en témoigne le tableau ci-dessous.

Densité et activité des contrôleurs des caisses d’allocations familiales

 

Moyenne

Maximum

Minimum

Écart type

Quel est le taux de contrôleurs au 31/12/2007 dans votre CAF pour 10 000 allocataires ?

0,53

1,2

0,26

0,17

Combien chacun d’entre eux a-t-il réalisé de visites domiciliaires et/ou de contrôle sur place en 2007 ?

569

1 162

154

173

Source : Cour des comptes

L’attribution de l’allocation pour adulte handicapé montre aussi d’importantes disparités locales.

Le rapport de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie sur les conditions d’attributions de l’allocation pour adulte handicapé (96) montre de grandes disparités géographiques dans l’attribution de celle-ci. En effet, le taux de demande pour mille habitants varie de 3 à 16 selon les départements, la moyenne se situant à 10 pour mille. Le taux de bénéficiaires pour 1 000 habitants âgés de 20 à 59 ans s’échelonne, en 2007, selon les départements, de 11,6 à 54,8, soit un rapport de 1 à 4,7. Le taux d’attribution de l’allocation (premières demandes et renouvellements confondus) varie enfin de 50 % à 84 % selon les départements, alors que le taux moyen est de l’ordre de 70 %.

Selon cette étude, les facteurs objectifs d’ordre socio-économique (97) expliqueraient les deux tiers des écarts constatés dans les taux d’attribution de cette allocation. Il résulte de ce constat que les divergences de pratiques des maisons départementales des personnes handicapées y contribueraient pour au moins un tiers.

La Cour des comptes, dans un rapport sur l’évolution de la charge de financement de l’allocation aux adultes handicapés (98) constate : « différentes mesures d’harmonisation des pratiques ont été prises, afin d’assurer l’égalité de traitement des dossiers. Néanmoins, des disparités territoriales importantes de taux d’attribution demeurent et ne sont qu’en partie expliquées par les données socio-économiques locales, au premier chef, la disparité des taux de demandes. »

La mission considère que ces disparités régionales sont anormales : elles témoignent de pratiques différentes des maisons départementales des personnes handicapées. La MECSS a d’ailleurs prévu de s’intéresser dans une prochaine mission à ces disparités afin de mieux en appréhender les causes. De règles nationales pour l’attribution de l’allocation sont indispensables.

c) Une procédure d’obtention d’un numéro de sécurité sociale pour les personnes nées à l’étranger inadaptée et peu sécurisée sur le plan juridique

Les décrets n° 82-103 du 22 janvier 1982 et n° 92-92 du 18 février 1988 relatifs au répertoire national des personnes physiques géré par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) prévoient que sont inscrites dans ce répertoire les personnes nées sur le territoire français. Peuvent être également inscrites en tant que de besoin, les personnes nées à l’étranger. Un numéro d’inscription au répertoire (NIR) est constitué et attribué à chaque personne inscrite. Le protocole d’accord 69/510 du 25 juin 1987 entre la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés et le ministère de l’économie et des finances a précisé que le numéro de sécurité sociale est le NIR et a précisé que l’INSEE déléguait à la caisse nationale d’assurance vieillesse l’attribution de ce numéro pour les personnes nées hors de France. La plupart des spécialistes entendus par la MECSS, s’accordent sur le fait qu’un simple protocole constitue une base juridique incertaine et qu’il serait préférable qu’un texte de loi désigne l’organisme compétent en matière d’attribution des numéros de sécurité sociale.

Ainsi, il existe deux procédures :

– pour les personnes nées en France, la mairie du lieu de naissance envoie l’extrait d’acte de naissance à l’INSEE. Ainsi, elles bénéficient d’une immatriculation, et donc d’un numéro de sécurité sociale (NIR) ;

– pour les personnes nées à l’étranger, l’attribution du NIR est effectuée par un service de la caisse nationale d’assurance vieillesse, à Tours, le service administratif national d’identification des assurés (SANDIA) qui est saisi par les organismes de sécurité sociale (caisses primaires d’assurance maladie ou caisses d’allocations familiale).

La procédure d’attribution du numéro d’inscription au répertoire pose, selon la mission, deux problèmes :

– Le premier est que la nécessité d’une mise en commun d’un identifiant a conduit à instaurer un numéro d’identifiant d’attente (NIA) pour les personnes pour lesquelles il n’était pas possible de procéder à une certification, sans que les conditions de gestion et les conséquences du NIA au regard des prestations ne soient précisées. Or, il n’est parfois pas possible, au regard de la situation de l’assuré, de transformer le numéro d’identifiant d’attente en numéro d’inscription au répertoire et il n’existe pas de durée de validité d’un NIA. Or, l’attribution d’un NIA ne suspend en rien l’attribution de prestations en nature ou d’allocations.

Ce problème a été soulevé devant la MECSS par la directrice juridique et de la réglementation nationale de la caisse nationale d’assurance vieillesse, Mme Annie Rosès (99) : « En notre qualité de gestionnaire de ce fichier, nous attribuons les numéros d’inscription au répertoire (NIR) et, dans certains cas, on peut s’interroger sur la validité des pièces, notamment venues de l’étranger. Conformément au décret, aussi longtemps que nous ne disposons pas des pièces corroborant l’état civil, nous attribuons au demandeur un numéro identifiant d’attente (NIA) afin qu’il ne soit pas privé de droits aux soins, ni de prestations familiales. Nous souhaitons que la validité du numéro identifiant d’attente (NIA) soit limitée dans le temps : ainsi, soit les pièces demandées seront fournies et le numéro identifiant d’attente (NIA) sera transformé en numéro d’inscription au répertoire (NIR), soit elles ne le seront pas et l’on en tirera les conséquences qui s’imposent en suspendant les prestations. »

Ces cas ne sont malheureusement pas exceptionnels. À titre d’exemple, environ 400 NIR de la caisse d’allocation familiales de Haute-Garonne n’ont pu être certifiés et 745 de la caisse de l’Aisne.

– Le second problème est que les modalités d’attribution du NIR ne sont pas sécurisées et que les contrôles effectués sont insuffisants. Aucune présence physique n’est exigée actuellement et la création d’identifiants est autorisée sur simple présentation de photocopies.

Lors d’un déplacement dans les locaux du service administratif national d’identification des assurés, la mission a pu constater qu’il ne disposait ni des personnels, ni des moyens nécessaires pour opérer un contrôle approfondi des extraits d’acte de naissance. Un contrôle est opéré sur le contenu de l’acte, la mention de certaines informations, l’existence d’un cachet officiel, mais ces contrôles ne sont pas assez approfondis pour permettre de détecter un faux document.

Ce constat a été aussi celui de M. Geoffroy Fougeray, chargés de mission à la délégation nationale de lutte contre la fraude, lors de son audition par la MECSS (100) : « le service national d’identification des assurés (SANDIA) travaille depuis Tours sur l’un des documents les moins sécurisés, l’extrait d’acte de naissance : il peut immatriculer quelqu’un sur la base d’un acte de naissance sans savoir si la traduction effectuée dans un pays tiers est de bonne qualité, si l’extrait de naissance appartient bien à la personne en question ou s’il n’a pas été acheté, volé, voire si la personne n’en a pas plusieurs… Théoriquement, c’est aux caisses de vérifier, pour l’ouverture des droits, l’identité des personnes, mais la très grande majorité de leurs agents ne sont pas formés, sachant en outre que le décret de 2000 relatif à la simplification des actes administratifs prévoit la fourniture de photocopies, ce qui crée une autre difficulté. »

2. Des contrôles sur les assurés percevant des prestations à l’étranger quasiment inexistants

La part des bénéficiaires de pensions de retraite françaises qui résident à l’étranger est de 10 %, dont près de la moitié résident en Europe et plus de 40 % résident au Maghreb. Plus de 1 million de personnes perçoivent ainsi une pension de retraite à l’étranger.

En France, la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés bénéficie d’une remontée automatique des informations transmises par les mairies en cas de décès via les fichiers de l’Institut national de la statistique et des études économiques. À l’étranger, le dispositif repose sur les certificats d’existence, qui permettent de contrôler le lieu de résidence de l’assuré ainsi que son existence ; ce certificat est obligatoire lors du premier paiement à l’étranger, puis il est régulièrement demandé à l’assuré. Le certificat doit être visé par les autorités administratives compétentes, dont une liste a été établie.

Suivant la situation géopolitique des 233 pays dans lesquels la caisse nationale d’assurance vieillesse verse des retraites, le certificat d’existence est demandé tous les ans, tous les six mois ou tous les trois mois. Il est ensuite examiné par un technicien des services compétents. En l’absence de communication du document dans un délai de deux mois, le paiement est automatiquement suspendu. D’autres moyens permettent aussi à la caisse nationale d’assurance vieillesse d’avoir connaissance des décès survenus à l’étranger : dans un certain nombre de cas, les plus fréquents, le certificat de décès est adressé par la famille de l’assuré. La caisse nationale d’assurance vieillesse est aussi informée par l’intermédiaire de ses correspondants bancaires, qui sont tenus de signaler les décès dont ils ont connaissance.

Cependant, il apparaît que le certificat de vie est aisément falsifiable et que les contrôles sur les assurés sont, de facto, très rares.

La Cour des comptes a comparé les âges de décès des pensionnés en fonction de leur pays de résidence en retenant un échantillon de cinq pays dans lesquels les pensionnés percevant des pensions de retraite françaises sont nombreux – l’Algérie, l’Espagne, le Maroc, le Portugal et la Tunisie – et a constaté que « les pensionnés nés en Algérie meurent plus tardivement que ceux des autres pays de l’échantillon (à l’exception de la France elle-même), sans que l’âge de la population pensionnée ni sa structure par sexe ne puissent l’expliquer, au contraire. La structure par âge des décédés comporte également des anomalies. La part des décès des pensionnés résidant en Algérie survenue après 90 ans et après 100 paraît supérieure à celle observée dans les autres pays du Maghreb. (…) »

La cour reconnaît que ces atypies ne permettent pas à elles seules de conclure que des paiements significatifs sont effectués à des personnes décédées résidant en Algérie, néanmoins certains éléments, notamment le fait que le nombre de centenaires pensionnés du régime général en Algérie soit, selon la direction de la sécurité sociale, supérieur à celui de l’ensemble des centenaires recensés dans tout le pays par les services chargés du renseignement, l’incitent à recommander des contrôles renforcés et des analyses statistiques plus approfondies.

Les données transmises par la caisse nationale d’assurance vieillesse à la mission laissent à penser néanmoins que ce problème porte sur un nombre limité de personnes et que le nombre de centenaires résidant en Algérie et percevant une pension de retraite reste comparable à celui constaté en France.

En effet, en 2010, comme le montre le tableau ci-après, la caisse nationale d’assurance vieillesse verse des pensions de retraite à 539 centenaires en Algérie pour un total de 443 621 pensionnés percevant une pension de retraite de la caisse nationale d’assurance vieillesse, soit 0,12 % du total, alors que la France compte 13 072 centenaires, soit 0,11 % du nombre total de pensionnés.

Comparaison des retraités résidant en Algérie et en France

   

2008

2009

2010

   

Nombre de centenaires

Nombre de résidents

% de centenaires

Nombre de centenaires

Nombre de résidents

% de centenaires

Nombre de centenaires

Nombre de résidents

% de centenaires

Algérie

Hommes

171

255 535

0,07 %

203

254 071

0,08 %

218

251 232

0,09 %

Femmes

270

180 737

0,15 %

271

187 187

0,14 %

321

192 389

0,17 %

Total

441

436 272

0,10 %

474

441 258

0,11 %

539

443 621

0,12 %

France

Hommes

1 264

4 892 055

0,03 %

1 434

5 002 97

0,03 %

1 575

5 134 149

0,03 %

Femmes

9 260

6 165 086

0,15 %

10 416

3 338 610

0,16 %

11 497

6 515 988

0,18 %

Total

10 524

11 057 141

0,10 %

11 850

11341 587

0,10 %

13 072

11 650 137

0,11 %

Source : caisse nationale d’assurance vieillesse

Par ailleurs, chaque année, entre 2008 et 2010, plus d’une centaine de décès de centenaires résidant en Algérie sont déclarés et, en 2008, tous âges confondus 17 578 décès ont été enregistrés.

Nombre de décès de centenaires résidant en Algérie

 

2008

2009

2010

Hommes

61

47

62

Femmes

56

60

61

Total

117

107

123

Source : caisse nationale d’assurance vieillesse.

Selon les données transmises par la caisse nationale d’assurance vieillesse, le différentiel de mortalité entre la France et l’Algérie fait ressortir un écart financier de l’ordre de 7,9 millions d’euros.

Écart de la mortalité des résidents en France et en Algérie

 

Effectifs

Décès constatés

Décès théoriques

Écart du nombre de décès entre la France et l’Algérie

Pension moyenne

Écarts de masse

Hommes

259 463

11 107

10 306

801

265

2 484 096

Femmes

161 316

6 239

4 266

1 973

226

5 410 474

Source : caisse nationale d’assurance vieillesse.

Votre Rapporteur considère que même si ces données ne montrent qu’un écart de mortalité limité, l’existence même de ce « décalage » démographique laisse supposer des fraudes et met en lumière l’insuffisance des contrôles exercés sur les pensionnés résidant à l’étranger.

Une telle politique est d’ailleurs en train d’être mise en place par la Grèce. Mme Louka Katseli, ministre du travail de ce pays, a ainsi indiqué que des recoupements statistiques avaient révélé que des pensions étaient versées à 4 500 fonctionnaires pourtant décédés et que des contrôles approfondis des centenaires percevant une pension de retraite sur le territoire national seraient bientôt mis en place. (101)

3. Des contrôles internes insuffisants pour lutter contre les complicités

Dans le cadre de sa mission de certification des comptes des régimes de sécurité sociale, la Cour des comptes a pu souligner les insuffisances du contrôle interne dans l’ensemble des branches du régime général (102). Ces insuffisances avaient d’ailleurs conduit la Cour des comptes à émettre des réserves sur la certification des comptes sur l’exercice 2008.

Par ailleurs, l’exemple de la fraude au dispositif de départ anticipée pour carrière longue a montré que, dans certains cas, les agents des organismes de sécurité sociale étaient parfois complices ou auteur de fraudes. Le directeur de la caisse nationale d’assurance vieillesse a reconnu devant la MECSS (103) que, parmi 1 200 dossiers faisant l’objet de suspicions, 130 agents étaient suspectés. Si ces informations ne concernent que des « suspicions », votre Rapporteur considère néanmoins que la fraude interne n’est pas restée marginale. Or, seuls six licenciements ont été prononcés.

4. Des sanctions peu dissuasives

a) Des sanctions administratives encore trop rarement prononcées

La loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie (104) a institué pour la branche Maladie un ensemble de sanctions administratives à l’encontre des fraudeurs (avertissement, mise en garde, mise sous accord préalable, pénalités financières….). L’article 115 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a amélioré la procédure des pénalités financières dans la branche Maladie afin de rendre le dispositif plus efficace, plus souple et plus dissuasif. Ces nouvelles pénalités ont été étendues aux branches Vieillesse et Famille par la loi du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006 (105) et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 (106) a apporté quelques corrections à ce dispositif de pénalités afin d’intégrer de nouveaux faits générateurs, d’étendre le champ des personnes susceptibles de se voir infliger une pénalité (en particulier les bailleurs) tout en allégeant la procédure.

Les organismes de sécurité sociale disposent donc désormais d’une gamme de sanctions graduées : avertissement et mise en garde, mise sous accord préalable pour les professionnels de santé, pénalités financières pour les cas de « petites » fraudes aux prestations ou les abus persistants. Cinq dispositifs de pénalités financières existent désormais : deux dispositifs généraux sur les prestations servies par les caisses d’allocations familiales et les organismes d’assurance vieillesse et sur les prestations maladie-maternité-invalidité-accident du travail servies par les organismes d’assurance maladie et trois dispositifs spécifiques sur les prestations en espèces, sur le revenu de solidarité active, et pour les établissements de santé soumis à la tarification à l’activité.

Pourtant, la mission constate que le nombre de sanctions administratives infligées reste faible et que ces procédures, pourtant plus simples que la procédure pénale, sont peu utilisées.

Au sein de la branche Vieillesse, 8 pénalités financières ont été prononcées en 2008 contre 33 plaintes pénales. Seules 27 pénalités financières ont été prononcées en 2010.

La progression du nombre de sanctions prononcées au sein de la branche Famille ne doit pas cacher leur insuffisance par rapport au nombre de fraudes détectées. Lors de son audition par la MECSS, M. Hervé Drouet, directeur général de la Caisse nationale d’allocations familiales (107), a indiqué que sur les 11 733 cas de fraude détectés en 2009, 9 410 – soient 80 % – ont fait l’objet de sanctions. 1 869 pénalités ont été prononcées en 2009 (contre 100 en 2007), pour un montant total de 1,1 million d’euros et un montant moyen de 589 euros.

Avec 201 pénalités prononcées en 2007 et 521 en 2008, la branche Maladie montre une progression des pénalités prononcées, mais leur nombre reste excessivement faible.

Nombre de pénalités prononcées et montant selon l’acteur concerné

 

2007

2008

Montant moyen 2008

Assurés

108

310

1 515

Professionnels de santé

82

200

605

Employeurs

6

8

3 445

Établissements de santé

5

3

1 833

Total

201

521

Source : Cour des comptes.

Pour prendre la mesure du faible nombre de sanctions prononcées à l’encontre des professionnels de santé, il suffit de le rapporter au recensement des médecins « hyperactif » effectué par la cour des comptes. Rappelons que selon la Cour des comptes, 120 médecins en facturent plus de 18 000 consultations par an. Les médecins du contrôle médical rencontrés lors des déplacements de la MECSS ont d’ailleurs souligné le caractère peu dissuasif des sanctions financières prononcées dans ces situations par rapport aux revenus des professionnels de santé concernés.

b) Des sanctions ordinales insuffisantes

L’article L. 145-1 du code de la sécurité sociale dispose que les fraudes commises par les professionnels de santé sont également justiciables devant la section des assurances sociales du Conseil de l’ordre des médecins.

Cependant, comme l’ont montré les auditions par la MECSS des représentants de l’ordre des médecins et celui des pharmaciens, les sanctions ordinales prononcées à l’encontre des médecins et des pharmaciens, restent rares. Selon la Cour des comptes, les plaintes ordinales ne représentaient en 2006 qu’un peu plus de 10 % des fraudes constatées la même année et les sanctions infligées restent souvent peu dissuasives.

Ainsi, les informations transmises à la mission par l’Ordre national des pharmaciens montrent que seuls vingt-quatre pharmaciens ont été poursuivis devant les sections des assurances sociales des conseils régionaux de l’ordre en 2009 et 18 pharmaciens en 2010. De même, M. Michel Fillol, secrétaire général adjoint de l’Ordre national des médecins (108), a reconnu devant la MECSS le faible nombre de sanctions prononcées à l’encontre de médecins : « En 2010, la section des assurances sociales a enregistré 208 saisines en première instance et 132 en appel. Auprès des sections disciplinaires, il est plus difficile d’identifier les véritables griefs ; les statistiques font toutefois ressortir 60 ou 70 cas sur 1 200 plaintes disciplinaires enregistrées chaque année en première instance. Cela peut paraître peu au regard des 90 000 médecins libéraux et des 55 000 médecins hospitaliers en exercice : soit les médecins sont particulièrement vertueux, soit les mailles du filet sont trop larges… » Il ressort cependant des différentes auditions de la MECSS que l’ensemble des professionnels de santé est impliqué dans la lutte contre la fraude et que les comportements frauduleux restent très minoritaires.

c) Des sanctions pénales trop rares

La mission constate que les sanctions pénales restent aussi peu utilisées, qu’elles donnent lieu fréquemment à des classements sans suite et que les peines prononcées ne sont pas suffisamment dissuasives.

Comme le montre le tableau ci-dessous, seules 7 527 plaintes ont été déposées au total à la suite d’une fraude sociale en 2009, ce qui semble particulièrement faible quand on considère que les plaintes pour travail illégal sont comprises dans ce total.

Nombre de dépôts de plaintes en 2009

Organismes

Nombre de dépôts de plaintes

Agence centrale des organismes de sécurité sociale / unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale

2 106

Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole

209

Caisse nationale d’allocations familiales

2 708

Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés

1 263

Caisse nationale d’assurance vieillesse

37

Direction générale du travail

1 161

Régime social des indépendants

43

Total

7 527

Source : délégation nationale de lutte contre la fraude.

Par ailleurs, de nombreuses plaintes n’aboutissent pas à une condamnation. La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (109) constate qu’en 2007, seules 40 % à 50 % des plaintes déposées par les organismes de sécurité sociale entre 2000 et 2002 ont abouti à une condamnation. Or, ce résultat n’est pas dû à la faiblesse des éléments puisqu’il y a assez peu de relaxes et de non-lieux mais plutôt à la fréquence des classements opérés par les parquets.

M. Frédéric van Roekeghem, directeur général de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés a d’ailleurs souligné devant la MECSS (110) les difficultés rencontrées pour apporter une réponse pénale rapide : « il est à noter que nos plaintes ne sont pas toutes traitées avec la même diligence, selon le degré d’occupation des juridictions locales. De manière générale, une affaire au pénal met trois à quatre années à être jugée, mais en Seine-Saint-Denis, par exemple, aucune de nos plaintes pénales n’a commencé à être instruite. C’est très différent à Paris. Évidemment, cela rend les choses plus difficiles pour la caisse de Bobigny que pour d’autres. »

La mission considère cette inégalité de traitement judiciaire de la fraude sociale particulièrement choquante au regard du principe d’égalité devant la justice.

Enfin, la mission considère que les peines prononcées sont insuffisantes pour être suffisamment dissuasives, tout particulièrement en matière de travail dissimulé. En effet, les textes prévoient jusqu’à deux ans de prison et 45 000 euros d’amende. Or les tribunaux prononcent très rarement des peines de prison ferme. Par ailleurs, le montant moyen de l’amende pénale est très inférieur à 45 000 euros puisqu’il est en moyenne de 1 200 euros et 1 300 euros. Cela contraste singulièrement avec les redressements réalisés, puisque, en moyenne, en cas de travail dissimulé, un redressement opéré par une union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales se situe entre 20 000 euros et 22 000 euros.

Le bilan établi par la direction de la réglementation du recouvrement et du service de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale sur les peines prononcées pour travail illégal, retracé dans le tableau suivant, montre le faible nombre de peines de prison prononcée en matière de travail illégal.

Condamnations pour travail illégal en 2008

 

Infractions suivies d’une condamnation

Emprisonnements

Amen-des

Peines de substitution

Dispense de peine

 

Peines prononcées

Peines fermes

Peines avec sursis

 

Exercice d’un travail dissimulé

7 066

934

99

835

2 513

199

91

Recours à du travail dissimulé

512

49

1

48

222

2

4

Absence de déclaration préalable à l’organisme

208

0

0

0

145

0

7

Total

7 786

983

100

883

2 880

201

102

Source : direction de la réglementation du recouvrement et du service de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale

5. Une récupération aléatoire des indus frauduleux

Si un certain nombre de mesures législatives ou réglementaires sont intervenues ces dernières années pour renforcer les moyens de recouvrement dont disposent les organismes de protection sociale, la récupération des indus, pour cause de fraude, reste insuffisante, comme le montre le tableau suivant :

Taux et modalités de recouvrement des différentes catégories d’indus

(En %)

   

Part des indus nés en 2006 et récupérés au 31/12/2007

Dont par compensation

Part des indus résultant de fraudes nées en 2006 récupérés au 31/12/2007

Caisses d’allocations familiales

Fonds national des prestations familiales

83,28

64,37

36,63

Fonds national d’aide au logement

80,3

53,76

Fonds national de l’habitation

84,7

54,29

Caisses primaires d’assurance maladie

Créances sur les bénéficiaires

83,26

42,55

34,48

Créances sur les professionnels de santé

88,02

36,09

47,71

Créances sur les fournisseurs

60,44

18,42

21,02

Source : Cour des comptes.

M. Emmanuel Dellacherie, directeur de projet fraude de la direction de la sécurité sociale a indiqué à la MECSS (111) que les récupérations des indus étaient encore plus faibles en cas de travail dissimulé : « le taux de recouvrement des redressements consécutifs aux situations de travail dissimulé est de l’ordre de 10 % à 15 %, donc très faible. Il est vrai que, suite à ces opérations de contrôle, de nombreuses entreprises se retrouvent en liquidation judiciaire, ce qui limite considérablement les perspectives de recouvrement pour les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales. »

IV.- UN INDISPENSABLE APPROFONDISSEMENT DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE

Il est nécessaire aujourd’hui de faire de la politique de lutte contre la fraude une des priorités des pouvoirs publics et qu’une politique plus volontariste soit mise en place, notamment par les caisses nationales. Votre Rapporteur considère comme particulièrement primordiaux le renforcement des moyens des caisses locales, le développement plus rapide des interconnexions de fichiers et l’utilisation de l’empreinte biométrique pour sécuriser notre système de sécurité sociale. La réforme de certaines prestations, comme le revenu de solidarité active majoré et la compensation des arrêts de travail, particulièrement fraudées est aussi impérative.

A. UNE PRISE DE CONSCIENCE NÉCESSAIRE

1. Un État qui doit assurer son rôle de pilote et de coordonnateur

La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (112) propose plusieurs pistes pour améliorer le pilotage par l’État de la politique de lutte contre la fraude :

– les administrations de tutelle devraient procéder à une mise à plat de l’ensemble des dispositifs législatifs et réglementaires désormais disponibles, veiller à la cohérence des dispositions successives et rechercher la simplification du cadre juridique de la lutte contre la fraude ;

– la direction de la sécurité sociale devrait établir périodiquement un bilan exhaustif de l’ensemble des mesures d’ordre législatif et réglementaire à la disposition des caisses, en indiquant les textes réglementaires et les circulaires d’application des tutelles ou des caisses nationales ;

– un bilan des traitements automatisés et des croisements de fichiers faisant apparaître les suites données aux détections nouvelles réalisées et un programme prévisionnel de mise en place de nouveaux traitements jugés pertinents apparaissent nécessaires ;

– un recensement annuel par catégorie des agents affectés à la lutte contre la fraude, en particulier les agents assermentés, devrait être établi par la délégation nationale de lutte contre la fraude ;

– un plan de lutte contre la fraude devrait être établi par la délégation nationale de lutte contre la fraude, pour une durée de trois à cinq ans, détaillé par opérateur et donc par branche et par régime, puis être évalué par la même délégation de façon formalisée ;

– un recensement des domaines pour lesquels des évolutions législatives ou réglementaires paraissent susceptibles de réduire les possibilités de fraudes liées aux prestations pourrait être réalisé au sein du rapport annuel de la délégation nationale de lutte contre la fraude.

La mission approuve l’ensemble de ces fortes préconisations qui sont de nature à améliorer le pilotage de la politique de lutte contre la fraude, en donnant des objectifs clairs, des indicateurs précis assortis d’une évaluation des actions menées. Par ailleurs, les missions respectives de la direction de la sécurité sociale et de la délégation nationale de lutte contre la fraude dans le domaine de la fraude sociale devraient être clarifiées.

Proposition : améliorer le pilotage par l’État de la politique de lutte contre la fraude sociale :

– en mettant en place un plan national de lutte contre la fraude, détaillé par branche et par régime et évalué par la délégation nationale de lutte contre la fraude.

– en élaborant un bilan annuel des traitements automatisés et des croisements de fichiers et un programme prévisionnel des nouveaux traitements jugés nécessaires ;

– en clarifiant les missions de la direction de la sécurité sociale et de la délégation nationale de lutte contre la fraude.

Deux missions de l’État paraissent prioritaires.

La première consisterait à favoriser le développement des contrôles internes afin de vérifier la bonne application du droit par les agents. La mise en place d’indicateurs précis dans les conventions d’objectifs et de gestion serait opportune.

La seconde viserait à simplifier une législation de la sécurité sociale par trop complexe afin de faciliter une meilleure application de celle-ci.

Ainsi, une simplification et une harmonisation des règles sur les conditions de ressources en matière de prestations sociales sont nécessaires. De même, une simplification de la législation pénale sur les fraudes apparaît opportune. Lors de son audition par la MECSS, M. Benoît Parlos, délégué national à la lutte contre la fraude au ministère du budget (113), a indiqué que : « la politique pénale doit être rationalisée. On a recensé vingt-quatre incriminations différentes, ce qui ne permet pas une bonne appréhension par le système judiciaire des différentes fraudes. Il faudrait peut-être les ramener à huit ou dix. »

Des améliorations ont déjà été apportées. Par exemple, les conditions pour bénéficier d’un départ anticipé pour carrière longue ont été durcies par l’article 120 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (114). Mais il faut aller plus loin.

Proposition : simplifier et unifier le cadre juridique de la lutte contre la fraude en réduisant le nombre d’incriminations pénales en matière de fraude.

Par ailleurs, si plus de quarante dispositions législatives ont été votées en matière de lutte anti-fraude depuis 2006, il convient maintenant d’en faciliter l’appropriation par les acteurs de terrains. La direction de la sécurité sociale a publié, en novembre 2009, un « guide pratique de la réglementation en matière de lutte contre la fraude sociale » Celui-ci devrait être mieux diffusé et complété pour intégrer notamment une liste des croisements de fichiers autorisés.

Proposition : actualiser chaque année le guide de la direction de la sécurité sociale sur la réglementation applicable en matière de lutte contre la fraude, en y intégrant notamment la liste des traitements et croisements de fichiers autorisés.

2. Un pilotage plus dynamique des caisses nationales nécessaire

a) Lutter contre les particularismes locaux inacceptables

On l’a vu, la très grande disparité des politiques de lutte contre la fraude menées par les caisses locales conduit à des inégalités territoriales très regrettables.

La mission considère que le renforcement du rôle des caisses nationales dans le pilotage de la politique de lutte contre la fraude est primordial pour garantir une même efficacité de la politique de contrôle et de sanctions sur l’ensemble du territoire.

Certes, le législateur a déjà renforcé le rôle des caisses nationales en matière de politique de lutte contre la fraude :

– l’article 105 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 (115) a prévu que les organismes nationaux sont avisés par les organismes locaux de sécurité sociale de la fraude constatée et des suites qu’ils entendent leur donner. À défaut de plainte avec constitution de partie civile par l’organisme lésé, les organismes nationaux peuvent agir, en son nom et pour son compte. L’article prévoit également que les organismes nationaux peuvent déposer plainte avec constitution de partie civile au nom et pour le compte d’un ou plusieurs organismes de sécurité sociale qui les mandatent à cette fin ;

– l’article 109 de la même loi a donné à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés, à la Caisse nationale d’allocations familiales, la caisse nationale du Régime social des indépendants et la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole la possibilité de mettre en œuvre ou de coordonner des actions de contrôle sur le service des prestations. Les contrôles doivent avoir pour but de détecter les fraudes et les comportements abusifs. Pour effectuer ces contrôles, les caisses nationales ont la possibilité d’utiliser les traitements automatisés des données relatives au service des prestations.

Mais la mission estime que les caisses nationales doivent mettre en place un pilotage plus volontariste de la politique de lutte contre la fraude afin d’uniformiser les pratiques des organismes locaux. Ce pilotage implique notamment que les caisses nationales délimitent enfin les comportements qu’elles qualifient de fraude (en les distinguant de ceux qui constituent des abus) et diffusent des guides pratiques à destination des agents à l’image du guide qui a été élaboré par les caisses d’allocations familiales de la région Midi-Pyrénées.

Proposition : renforcer le rôle des caisses nationales afin de diminuer les disparités locales dans la mise en œuvre de la politique de lutte contre la fraude, par la mise en place d’une définition nationale de la fraude et par l’élaboration de guides pratiques sur la lutte contre la fraude à destination des agents des organismes de sécurité sociale.

b) Signer des conventions d’objectifs et de gestion plus contraignantes

Le renforcement du pilotage de la politique de lutte contre la fraude implique aussi la signature de conventions d’objectifs et de gestion plus contraignantes assorties d’objectifs et d’indicateurs précis.

La dernière convention d’objectifs et de gestion signée conclue entre l’État et l’assurance-maladie sur la période 2010-2013 constitue, de ce point de vue, un progrès puisque, comme votre Rapporteur l’a noté précédemment, trois indicateurs sont retenus, deux étant associés à des objectifs chiffrés et un calendrier prévisionnel détaillant les actions que la Caisse nationale d’assurance-maladie des travailleurs salariés doit entreprendre chaque année.

Proposition : renforcer le volet relatif à la fraude dans les conventions d’objectifs et de gestion signées entre l’État et les caisses nationales de sécurité sociale et le rendre plus contraignant en prévoyant de l’assortir d’objectifs chiffrés, d’indicateurs de résultat et d’un programme prévisionnel pour chaque année.

c) Améliorer la formation et le contrôle des agents

L’amélioration de la lutte contre la fraude implique aussi le renforcement de la formation des agents.

Différentes actions sont déjà mises en œuvre. Selon la délégation nationale de lutte contre la fraude, plus de 7 500 heures de formation transverses qui ont été dispensées par différentes administrations (direction générale des finances publiques, direction générale de la police nationale, Chancellerie…) et organismes de sécurité sociale (caisse nationale d’assurance vieillesse, Régime social des indépendants, École nationale supérieure de sécurité sociale…), ou par la délégation nationale de lutte contre la fraude elle-même en 2009. Quatre stages de formation en matière de lutte contre le travail illégal ont par ailleurs été organisés au cours du quatrième trimestre 2009.

Par ailleurs, les contrôles internes devraient être renforcés, notamment par la mise en place de « faux dossiers tests » destinés à évaluer la capacité des agents à détecter des dossiers frauduleux.

M. François Schechter, a toutefois indiqué à la MECSS (116) que ce dispositif a été envisagé sans avoir été mis en place : « Le premier devoir d’un organisme, c’est de tester la robustesse de ses procédures. Deux techniques sont possibles, celle du " client mystère " et celle du contrôle externe massif. La méthode pratiquée dans le secteur privé sous le nom de " client mystère " consiste à injecter régulièrement dans les procédures d’instruction, en respectant bien entendu des règles déontologiques, des dossiers complètement fictifs et frauduleux, pour voir ce qu’il en advient. Un collègue et moi-même avions proposé, sans succès, à la mission de la préconiser. Après la présentation orale du rapport, le ministre du budget de l’époque avait repris un temps cette idée, mais les organismes contrôlés n’en ont pas voulu. » Votre Rapporteur regrette que cette proposition n’ait pas été mise en place, le refus laissant présager des résultats peu brillants, car elle serait de nature à tester l’efficacité des contrôles et à détecter leurs faiblesses.

Proposition : renforcer la formation des agents en matière de lutte contre la fraude et renforcer les contrôles internes en mettant en place des « faux dossiers tests » pour tester la capacité des organismes à repérer les fraudes.

d) Sensibiliser les assurés et les entreprises

Si le changement des mentalités sur la fraude sociale est perceptible au sein des organismes de sécurité sociale, il est nécessaire aussi de changer les mentalités des assurés. En effet, comme le rappelle le Conseil des prélèvements obligatoires dans un rapport sur « la fraude aux prélèvements obligatoire et son contrôle » (117), la fraude sociale bénéficie parfois d’une certaine tolérance dans l’opinion publique : « De tous les délinquants, celui qui fraude le fisc ou la sécurité sociale est certainement celui qui bénéficie de la plus grande mansuétude de la part du grand public. La littérature, le cinéma, la télévision ne se sont pas privés de le représenter sous des dehors sympathiques et astucieux, confrontés à des vérificateurs et des contrôleurs acariâtres, inquisiteurs et tatillons. »

Comme l’a rappelé le directeur de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, M. Pierre Ricordeau, devant la MECSS (118), une campagne a été mise en place sur le thème du travail illégal : « les contrôles réalisés ont un effet dissuasif et pédagogique. Il importe de faire savoir que les contrôles existent, afin de faire évoluer les comportements. C’est pourquoi nous avons lancé, l’année dernière, une campagne de communication. Les enquêtes montrent qu’il existe une tolérance par rapport à la fraude, notamment le travail dissimulé, qui est parfois considéré comme acceptable dans certaines limites. Au-delà du rendement direct des contrôles, la multiplication des opérations engagées et notre effort de communication sur leur existence devraient avoir un impact important. »

Cependant, la dernière campagne menée en 2009 – et dont le slogan était « Toujours se méfier d’une petite voix qui conseille de frauder » – était trop timide pour se montrer dissuasive. Une campagne doit être plus incisive pour marquer les esprits. Elle pourrait s’inspirer de celle menée au Royaume-Uni en 2007. Cette dernière intitulée « No ifs, no buts » (119) s’est avérée efficace avec des slogans offensifs tels que : « There are no excuses for taking money that isn’t yours » (120) ou « Benefit thieves, our technology is tracking you ». (121)

Il est donc nécessaire de mettre en place un plan national de communication « choc » contre la fraude.

Par ailleurs, il faut davantage sensibiliser les assurés sur les sanctions encourues qu’elles soient pénales ou administratives. La mission constate que l’affichage des sanctions est un moyen pédagogique malheureusement trop peu souvent utilisé notamment par les caisses d’allocations familiales. Il convient de le généraliser.

Proposition : sensibiliser les assurés et les entreprises sur les enjeux de la fraude aux prestations et aux prélèvements par un plan national de communication « choc » contre la fraude et par un affichage plus systématique dans les caisses des peines prononcées.

B. RENFORCER LES MOYENS DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE

1. Renforcer les moyens de contrôle

Le législateur a récemment renforcé les moyens juridiques de contrôle des organismes de sécurité sociale. Il convient d’accompagner ce mouvement.

Ainsi, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a institué un véritable droit de communication au profit des agents de contrôle des organismes de sécurité sociale. Ce droit de communication est désormais notamment exercé à l’égard d’établissements bancaires, de fournisseurs d’énergie, d’opérateurs de téléphonie ou de fournisseurs d’accès à internet et permet aux organismes de sécurité sociale de disposer de prérogatives comparables à celles dévolues aux services fiscaux. L’article 116 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (122) a renforcé ce droit de communication en l’étendant aux informations sur des tiers soupçonnés de bénéficier indûment de prestations versées et en instaurant une pénalité contre les tiers refusant de communiquer les informations demandées par les agents de contrôle.

Ce renforcement des moyens juridiques n’est cependant pas suffisant. Les moyens humains de lutte contre la fraude doivent être renforcés, notamment par l’augmentation du nombre de contrôleurs. Leur répartition entre les différentes caisses doit aussi être plus uniformisée. C’est par la mise en place de contrôles systématiques que la fraude sociale reculera véritablement.

En outre, les agents aux guichets et les contrôleurs doivent aussi bénéficier des outils nécessaires au contrôle : la généralisation des détecteurs de faux papiers est, de ce point de vue, primordiale. Votre Rapporteur a déjà, dans le cadre de la mission d’information sur les moyens de contrôle de l’Unédic et des ASSEDIC (123), constaté l’efficacité de tels détecteurs pour améliorer l’efficacité de la lutte contre la fraude : « Devant la multiplication des fraudes à l’identité, l’Unédic a décidé de doter les Assédic de détecteurs de faux papiers dont l’installation est généralisée depuis le 1er janvier 2006. Lors de son déplacement à Créteil, où les détecteurs venaient d’être installés, la mission a pu constater que sur les 250 personnes reçues par semaine, 4 à 5 faux papiers étaient repérés. À Paris, qui a été la première Assédic à se doter de détecteurs en 2004, le nombre de faux papiers repérés, d’abord croissant, puis en diminution, permet de mesurer l’effet dissuasif du dispositif, d’autant que la présence des détecteurs est affichée dans les locaux. »

Proposition : augmenter le nombre de contrôleurs et les doter des outils nécessaires au contrôle notamment de détecteurs de faux papiers (124).

2. Rendre la loi plus facilement applicable

a) Développer les moyens de lutte contre la fraude aux prestations

L’intervention du législateur a déjà permis aux caisses de sécurité sociale de disposer de nouveaux outils.

Par exemple, en vertu de l’article 132 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (125), les caisses d’allocations familiales disposent d’un outil juridique supplémentaire avec la procédure forfaitaire d’évaluation du train de vie. Cette mesure permet de mettre un terme à des situations choquantes de personnes bénéficiant notamment de minima sociaux et disposant d’un patrimoine important. Le décret du 28 janvier 2008 (126) a précisé les modalités d’application de cette évaluation forfaitaire.

L’évaluation forfaitaire du train de vie

L’évaluation forfaitaire du train de vie peut être prise en compte en vue de l’obtention ou du renouvellement de certaines prestations versées sous conditions de ressources : revenu de solidarité active, revenu de solidarité active majoré, prestation d’accueil du jeune enfant, revenu de solidarité active majoré, allocation de rentrée scolaire, couverture maladie universelle complémentaire… Les biens et les dépenses suivants peuvent donc être désormais comptabilisés :

– propriétés bâties détenues ou occupées ;

– propriétés non bâties détenues ou occupées ;

– personnels et services domestiques ;

– automobiles, bateaux de plaisance, motocyclettes ;

– appareils électroménagers, équipements son-hifi-vidéo, matériels informatiques ;

– objets d’art ou de collection, articles de joaillerie et métaux précieux ;

– voyages, séjours en hôtels et locations saisonnières, restaurants, frais de réception, clubs de sports et de loisirs.

Cependant, certains outils de contrôle devraient être davantage utilisés. Ainsi, la mise sous accord préalable n’a concerné qu’une centaine de médecins dont l’activité était particulièrement déviante. L’article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 (127) introduit un dispositif alternatif plus souple, qui permet au directeur de caisse de proposer aux médecins concernés de réduire leurs prescriptions dans un délai déterminé. Le décret d’application a été publié le 19 mai dernier. La mission attend beaucoup du dispositif.

b) Mieux définir la notion de parent isolé

Comme votre Rapporteur l’a montré précédemment, la condition d’isolement est peu précise, soumise à controverse et peut, par conséquent, induire des comportements frauduleux dans la mesure où la réalité de l’isolement est difficile à apprécier et à contrôler. Le rapport de la mission d’audit de modernisation sur l’allocation de parent isolé (128) constate ainsi : « Le contrôle de l’isolement absorbe une partie importante des ressources de la CNAF et demeure, en dépit des tentatives d’harmonisation de la CNAF, assez aléatoire puisqu’il s’agit d’apprécier une situation de fait difficile à cerner. Il est en outre assez mal ressenti, tant par les contrôleurs des caisses qui préféreraient substituer les contrôles par échanges de fichiers plus objectifs aux contrôles sur place, que par les allocataires qui soulignent son caractère intrusif. »

Avec la définition actuelle de l’isolement, une allocataire logée et nourrie par ses parents conserve son allocation alors que la présence d’un conjoint, même sans ressources, peut conduire à la suppression de l’allocation.

C’est pourquoi la mission propose d’abandonner la notion de vie commune qui est difficilement vérifiable et de modifier le critère de l’isolement en ne retenant que l’isolement économique, c’est-à-dire l’absence de mise en commun des ressources et d’aide financière.

Serait définie comme isolée une personne qui ne mettrait pas en commun ses ressources avec un tiers et dont les éventuelles aides financières ou en nature (hébergement gratuit) reçues d’un tiers (quel qu’il soit, conjoint, parent ou autre) seraient inférieures à un certain seuil.

Cette définition serait plus équitable, car les aides reçues seraient prises en compte dans la base des ressources de façon plus complète que dans la législation actuelle. L’aide serait réservée aux personnes qui ne bénéficient pas de transferts financiers de tiers quels qu’ils soient.

Elle rendrait le contrôle plus aisé et plus efficace. Le contrôle de l’isolement économique n’est, en effet, pas aussi intrusif que lorsqu’il s’agit de démontrer la vie maritale. Il pourrait se faire en grande partie grâce à la demande des relevés de compte de l’allocataire et grâce à un accès au fichier lié aux ouvertures et clôtures de comptes bancaires (129).

Proposition : définir l’isolement comme l’isolement économique, c’est-à-dire l’absence de mise en commun de ressources et d’aide financière, et abandonner l’utilisation de la notion de vie commune.

c) Renforcer les moyens d’actions des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales

Les récentes lois de financement de la sécurité sociale ont doté les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale de nouveaux outils pour améliorer l’efficacité de la lutte contre le travail illégal. On peut citer la mise en place d’un redressement forfaitaire, l’exploitation des procès-verbaux des partenaires ou le dispositif de solidarité financière.

Plusieurs dispositions législatives sont venues compléter les outils détenus par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale pour améliorer l’efficacité de la lutte contre le travail illégal :

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (130) a prévu que si des salariés en situation de travail dissimulé sont victimes d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle, l’employeur est dorénavant tenu de rembourser à l’organisme d’assurance-maladie la totalité des dépenses engagées ;

– la loi d’orientation et de programmation pour la performance et la sécurité intérieure (131) permet aux agents de contrôle de l’État, des organismes de sécurité sociale et de Pôle emploi d’échanger plus aisément des informations et des renseignements pour lutter contre la fraude sociale, grâce à une levée « multilatérale » du secret professionnel (132).

En outre, la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité prévoit que les employeurs qui organisent leurs activités grâce au travail illégal (133) sont sanctionnés par des peines administratives, telles que :

– l’interdiction de soumissionner aux appels d’offre publics pendant une durée maximale de six mois ;

– l’interdiction de bénéficier des aides publiques nationales et européennes, en matière d’emploi, de formation professionnelle et de culture pendant une durée maximale de cinq ans ;

– l’obligation de rembourser les aides publiques perçues l’année précédant le constat d’une infraction de travail illégal ;

– la fermeture de l’établissement prononcée par le préfet pour une durée maximale de trois mois avec le cas échéant la saisie à titre conservatoire du matériel professionnel.

Par ailleurs, la loi prévoit que les travailleurs étrangers sans titre pourront plus facilement recouvrer leurs salaires et leurs indemnités, même en cas de retour contraint dans leurs pays d’origine. Les employeurs et les donneurs d’ordre qui recourent à la sous-traitance seront davantage responsabilisés et verront leur obligation de vigilance en matière d’emploi de la main-d’œuvre étrangère renforcée via une solidarité financière et de nouvelles sanctions pénales.

D’importantes réformes ont été adoptées ces dernières années en matière de lutte contre le travail illégal. Elles permettent aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale d’améliorer considérablement l’efficacité de leurs contrôles. La mission considère cependant que quelques outils seraient nécessaires pour parfaire cette évolution.

En premier lieu, il apparaît primordial de mettre en place certaines mesures proposées par votre Rapporteur dans son rapport d’information sur les moyens de contrôle de l’Unédic et des ASSEDIC (134) pour encadrer et contrôler la création et la reprise d’entreprises :

– renforcer les contrôles lors de l’immatriculation des sociétés en exigeant la présentation de l’original d’une pièce d’identité par le gérant ou le dirigeant ;

– garantir, lors de l’immatriculation d’une société en ligne, un niveau de sécurité suffisant à l’identification du gérant ou du dirigeant ;

– créer un fichier national des gérants et dirigeants d’entreprise ;

– transmettre instantanément le casier judiciaire aux greffes des tribunaux de commerce et créer un fichier national répertoriant les gérants et les dirigeants de société condamnés à des interdictions de gérer, ainsi qu’un fichier national répertoriant les entreprises faisant l’objet d’une procédure collective ;

– instaurer un devoir d’alerte des greffes des tribunaux de commerce auprès des administrations et des organismes sociaux concernés lorsqu’ils détectent des éléments de soupçon ;

– encadrer le régime juridique applicable à la domiciliation d’entreprise en soumettant les sociétés de domiciliation à un agrément.

Une attention particulière doit être apportée à la constitution d’un fichier d’interdits de gérer.

En effet, en l’état actuel de la législation, les greffes des tribunaux de commerce ne sont pas en mesure d’avoir une information globale et nationale des interdictions de gérer pour les dirigeants. Ainsi, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale rencontrent des difficultés importantes lors des immatriculations puisque, sans visibilité de l’historique du gérant, elles ne peuvent s’opposer suffisamment en amont à une interdiction d’immatriculation. Cette anomalie permet aux dirigeants ayant fait l’objet d’une condamnation d’interdiction de gérer, de pouvoir créer des sociétés dans le ressort d’un autre tribunal de commerce sans aucune difficulté. Or, il apparaît fréquemment que les dirigeants frappés d’une interdiction de gérer sont à la tête d’entreprises impliquées dans des procédures de travail dissimulé ou de liquidation judiciaire.

Il est donc nécessaire de créer un fichier national des dirigeants ayant fait l’objet d’une condamnation pour interdiction de gérer, qui serait alimenté par les greffes des tribunaux de commerce. Cette information, systématiquement communiquée lors de la création d’une société et avant la délivrance d’un certificat d’immatriculation permettrait une réelle transparence pour les organismes sociaux.

Proposition : créer un fichier national des dirigeants ayant fait l’objet d’une condamnation pour interdiction de gérer, alimenté par les greffes des tribunaux de commerce.

Par ailleurs, compte tenu du caractère sensible de certains secteurs, tels que l’hôtellerie, la restauration, le bâtiment et la confection, des dispositifs spécifiques de lutte contre le travail illégal devraient être mis en place. Il pourrait prendre, par exemple, la forme d’une « carte professionnelle » qui serait contrôlée par les inspecteurs au moyen de la carte d’identité. À titre d’exemple, le secteur du bâtiment et des travaux publics, a mis en place, depuis 2006, une « carte BTP », c’est-à-dire une carte d’identification professionnelle des salariés, ayant pour objectif de simplifier la tâche des contrôleurs en matière de lutte contre le travail illégal.

Proposition : encourager la négociation d’accords de branches, notamment dans certains secteurs « sensibles », sur la mise en place de dispositifs de lutte contre le travail illégal (carte professionnelle…).

Par ailleurs, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale ne bénéficient pas de procédures de recouvrement rapides et efficaces à l’encontre des entreprises qui ont recours au travail illégal.

Cette lenteur a été mise en évidence par M. Jean Hue, directeur adjoint chargé du contentieux et du contrôle de l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales de Paris et de la région parisienne lors de son audition par la MECSS (135) : « Si le recouvrement s’effectue dans des délais extrêmement rapides, les moyens dont nous disposons sont aussi encore limités : après l’établissement du procès-verbal et le chiffrage, le code de la sécurité sociale nous contraint d’envoyer tout d’abord à l’entreprise une lettre d’observation indiquant les constats effectués et le montant des cotisations redressées puis, après un mois, une mise en demeure et ce n’est que trente jours après que le directeur de l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) peut prendre un titre exécutoire contraignant, signifié par un huissier. Étant systématiquement confrontés à des oppositions à contrainte devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, nous devons en fait attendre un jugement qui ne survient à Paris qu’au bout de deux ans en moyenne – deux ans et demi pour le tribunal de Versailles – ce qui laisse tout le temps à l’entreprise pour s’évanouir dans la nature. »

L’article 15 de la loi de finances rectificative pour 2007 (136) a créé une procédure de flagrance fiscale qui permet d’opérer des saisies conservatoires immédiates et d’appliquer une amende variant de 5 000 euros à 20 000 euros en fonction du chiffre d’affaires du contribuable. Le dispositif autorise l’administration à établir un procès-verbal de flagrance fiscale lorsqu’un risque pèse sur le recouvrement de l’impôt du fait de la disparition du contribuable ou d’une organisation d’insolvabilité (137).

Il serait donc intéressant, à l’instar de l’administration fiscale, de permettre aux organismes de recouvrement de disposer d’une procédure de « flagrance sociale » permettant la mise en œuvre immédiate de mesures conservatoires (saisies, inscriptions de garanties).

Proposition : mettre en place une procédure de « flagrance sociale » afin de permettre à l’inspecteur du recouvrement, dès la constatation de l’infraction, d’établir un procès-verbal concernant la lutte contre le travail illégal signifié par voie d’huissier pour que l’ensemble des mesures conservatoires puissent être prises.

Enfin, l’efficacité de la lutte contre le travail illégal implique aussi une augmentation des contrôles effectués. C’est pourquoi une augmentation des moyens humains destinés à la lutte contre le travail illégal est impérative.

Proposition : augmenter les effectifs consacrés à la lutte contre le travail illégal.

d) Étudier la mise en place d’un fichier des fraudeurs

La mission est convaincue que les personnes qui fraudent le font souvent dans plusieurs domaines. Il serait nécessaire, pour améliorer la lutte contre la fraude, de mettre en place un fichier national interrégime des personnes ayant commis une fraude. Un tel fichier améliorerait l’efficacité de la politique de lutte contre la fraude à deux égards :

– il permettrait de contrôler la situation d’un assuré et rendrait donc automatiques les signalements actuellement effectués entre organismes sociaux (par exemple, pour s’assurer que les assurés contrôlés en situation de travail dissimulé n’ont pas dissimulé le revenu de ces activités, s’ils perçoivent des prestations sous condition de ressource) ;

– il permettrait, en cas de suspicion de fraude, d’apporter des éléments complémentaires pour mettre en œuvre un contrôle.

Le délégué national de la lutte contre la fraude, M. Benoît Parlos, a d’ailleurs approuvé, lors de son audition par la MECSS (138), la mise en place de ce fichier, en assortissant seulement son accord de certaines conditions de mise en œuvre : « Je suis favorable au fichier de fraudeurs, que je considère comme une avancée, mais à deux conditions. D’abord, ce fichier ne doit pas être un casier judiciaire bis – il faudra y travailler avec la chancellerie. Ensuite, un suivi devra être assuré, de sorte que l’on ne se retrouve pas avec un système vieillissant vite. »

Certes, la Caisse nationale d’allocations familiales a déjà le projet de mettre en place une base d’informations nationale des fraudes (139). Cependant, votre Rapporteur considère qu’il est urgent de mettre en place un fichier interrégimes pour améliorer réellement efficacement la lutte contre la fraude en permettant aux caisses de détecter les personnes qui fraudent plusieurs prestations. Sa mise en place devra bien sûr respecter les règles édictées par la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

Proposition : étudier l’opportunité de mettre en place un fichier national interrégimes des personnes ayant commis une fraude en matière sociale.

3. Développer l’interconnexion des fichiers

La mission constate que des progrès importants ont été accomplis en matière de croisements et d’interconnexion de fichiers. Les mentalités ont heureusement changé et cet outil est aujourd’hui devenu essentiel dans la lutte contre la fraude. Il est nécessaire cependant aujourd’hui d’achever les chantiers ouverts en matière de croisements de fichiers.

La priorité est d’abord d’achever la mise en place du répertoire national commun de protection sociale. M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l’emploi et de la santé, a indiqué, lors de son audition par la MECSS (140), que ce fichier serait opérationnel à la fin de cette année. Il faut, enfin, s’en féliciter. Mais il faut sérieusement envisager d’y intégrer les montants des prestations versées afin de vérifier leur cohérence.

Proposition : finaliser rapidement la mise en place du répertoire national commun de protection sociale en y incluant les montants des prestations versées.

Il est aussi primordial de permettre aux organismes de protection sociale d’avoir accès au fichier AGDREF (Application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France). Il est, en effet, indispensable que les caisses sachent si les personnes à qui elles versent des prestations ont quitté ou non le territoire français.

Proposition : finaliser l’accès des organismes de protection sociale au fichier AGDREF (application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France).

Par ailleurs, il est nécessaire d’améliorer les croisements de fichiers entre les organismes de protection sociale et les services fiscaux. Des progrès ont été accomplis comme en témoigne la mise en place d’un croisement de fichiers entre l’administration fiscale et les caisses d’allocations familiales se substituant à la déclaration de ressources par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. Comme l’ont rappelé les différents contrôleurs rencontrés dans les caisses d’allocations familiales, si l’accès aux différents fichiers fiscaux est possible et la coopération avec les services fiscaux se développe dans le cadre des comités départementaux de lutte contre la fraude, cependant, ils ont aussi souligné le caractère « artisanal » de ces croisements de fichiers, qui nécessitent souvent des demandes écrites et se révèlent dès lors chronophages.

Proposition : permettre un accès informatisé des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale aux fichiers des services fiscaux.

La mission considère en effet qu’il est impératif de développer davantage l’accès des organismes sociaux aux fichiers des services fiscaux.

La généralisation de l’expérimentation menée par la branche Famille – qui permet aux caisses d’allocations familiales de s’assurer de la réalité des logements et de leur affectation à usage d’habitation, en ayant accès aux fichiers des propriétés bâties et des propriétaires – est indispensable. Il en est de même pour les expérimentations menées par la branche Maladie, qui permettent aux caisses d’avoir la liste des personnes qui ont déclaré ne plus résider en France, d’une part, et d’avoir accès aux ressources déclarées à l’administration fiscale, d’autre part.

Proposition : développer les croisements de fichiers entre les organismes sociaux et les services fiscaux, notamment en généralisant les expérimentations menées dans ce domaine par les branches Famille et Maladie après une évaluation de celles-ci.

Votre Rapporteur aurait souhaité proposer d’aller plus loin dans les croisements de fichiers en prévoyant notamment ces croisements automatiques entre données fiscales et sociales, ou en prévoyant un accès facilité à des données telles que les factures d’énergie ou de téléphone de l’assuré ou les relevés bancaires. Cependant, le cadre juridique mis en place par la Commission nationale de l’informatique et des libertés ne permet pas d’envisager un tel fichier à ce stade.

En revanche, votre Rapporteur estime, qu’à terme, il conviendrait de mettre en place sur le modèle de la Belgique, une « Banque carrefour de la sécurité sociale » : c’est-à-dire un répertoire unique dans lequel chaque assuré et chaque entreprise seraient inscrits à l’aide d’un numéro unique commun à l’ensemble des branches, pour lesquelles les mêmes informations seraient utilisées pour le calcul des cotisations et des allocations, et qui permettraient aux acteurs qui octroient une allocation d’avoir accès aux informations relatives aux droits dans d’autres branches de la sécurité sociale.

4. Généraliser les expérimentations innovantes

L’expérimentation conduite par la caisse primaire d’assurance maladie de Haute-Garonne pour lutter contre les trafics de Subutex mérite d’être mentionnée.

Comme votre Rapporteur l’a montré précédemment (141), ce médicament, qui est un produit de substitution prescrit dans des conditions très strictes aux toxicomanes qui veulent se sevrer, est à l’origine de nombreux trafics. En consultant plusieurs médecins, les « méga-consommateurs » obtiennent ainsi plusieurs ordonnances et revendent ensuite le Subutex ainsi obtenu.

La caisse primaire d’assurance maladie de Haute-Garonne a mis en place, à compter de 2004, un réseau encadrant les assurés auxquels étaient prescrits du Subutex en leur imposant la désignation d’un médecin prescripteur et d’un unique pharmacien dispensateur du produit. La proportion de gros consommateurs est ainsi passée de 8,15 % en janvier 2004 à 4,14 % en juillet de la même année – soit une diminution de 50 % en six mois – et à 0,51 % en février 2008. Leur nombre total est passé de 86 à 17 alors que le nombre total de patients traités pour toxicomanie dans la région augmentait de 1 055 à 1 167.

Certes, le nombre de « méga-consommateurs » a légèrement augmenté de 2007 à 2010, cependant cette hausse est restée très limitée par rapport à la forte baisse constatée en 2004 lorsque ce réseau spécifique a été mis en place.

Évolution du nombre de « méga-consommateurs »
de Subutex dans la région Midi-Pyrénées

2004

2007

2008

2009

2010

86

18

17

15

24

Source : Passages, réseau Addictions 31.

La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (142) salue les résultats de cette expérimentation et regrette qu’elle n’ait pas été généralisée : « Les consommations aberrantes ont (…) été très significativement réduites, sans que la distribution à bon escient du traitement ait été compromise. Cela n’empêche certes pas complètement le trafic mais en complique considérablement le mode opératoire puisqu’il faut multiplier les identités bénéficiant du tiers payant. Cette bonne pratique n’a cependant pas été généralisée ni même portée à la connaissance du réseau. »

Lors d’un déplacement à la caisse primaire d’assurance maladie de Haute-Garonne, la mission a pu constater que cette expérimentation fait l’unanimité. Les médecins et pharmaciens participant à cette expérimentation en ont souligné l’efficacité et ont considéré que celle-ci avait grandement facilité les relations entre les médecins prescripteurs, les pharmaciens et les toxicomanes.

Notre collègue Catherine Lemorton, qui a participé à ce réseau en tant que pharmacienne, a souligné, son bilan positif (143): « Ce système a permis, non seulement de lutter contre le mésusage du Subutex, mais aussi de détecter des fraudes que l’on n’attendait pas : des médecins gardaient les cartes Vitale de patients bénéficiant de la couverture maladie universelle (CMU) et facturaient trois ou quatre visites par semaine alors que ces patients ne mettaient pas les pieds chez eux ou n’y venaient que tous les huit ou quinze jours. Certains ont facturé, sur la même carte Vitale, jusqu’à quinze ou vingt consultations dans le mois ! On peut remettre en cause ces méthodes, mais elles ont prouvé leur efficacité. »

Malgré les résultats positifs, l’expérimentation a pourtant été stoppée en novembre dernier, car, selon la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, elle ne respectait pas le principe du libre choix du médecin et du pharmacien. Cette affirmation a cependant été contestée par les acteurs de terrain.

Pourtant, l’article L. 162-4-2 du code de la sécurité sociale, modifié par l’article 63 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (144), prévoit que la prise en charge par l’assurance maladie de soins ou traitements susceptibles de faire l’objet de mésusage, d’un usage détourné ou abusif, est subordonnée à l’obligation faite au patient d’indiquer au prescripteur, à chaque prescription, le nom du pharmacien qui sera chargé de la délivrance et à l’obligation faite au médecin de mentionner ce nom sur la prescription qui doit alors être exécutée par ce pharmacien. La liste des produits concernés établie par l’arrêté du 1er avril 2008 (145), en application de cet article, mentionne la buprénorphine, qui est le composant du Subutex.

La mission considère donc qu’il est possible de s’inspirer de l’expérimentation menée à Toulouse et du dispositif de l’article L. 162-4-2 du code de la sécurité sociale et de mieux contrôler, dans le cadre de réseaux de professionnels de santé, la délivrance des substituts aux opiacés, tout en respectant le principe du libre choix du médecin et du pharmacien ainsi que le secret médical, dans des conditions réglementaires adaptées.

Proposition : contrôler, dans le cadre de réseaux de professionnels de santé, la délivrance des substituts aux opiacés en appliquant le dispositif de l’article L. 162-4-2 du code de la sécurité sociale.

5. S’inspirer des exemples étrangers

De nombreux pays européens ont engagé une politique vigoureuse de lutte contre la fraude. Ainsi, le gouvernement britannique prévoit d’élargir le recours aux agences de crédits du secteur privé pour détecter les fraudeurs (146). Ces agences pourraient en outre être payées à l’intéressement, en fonction du nombre de fraudeurs qu’elles parviennent à repérer(147).

De son côté, l’Italie a engagé une politique de contrôle des personnes bénéficiant d’une pension d’invalidité. La caisse nationale d’allocations familiales italienne – l’Institut national de la prévoyance sociale – vient de rayer de ses listes 40 000 titulaires de pension d’invalidité (148).

La MECSS a effectué deux déplacements en Belgique et aux Pays-Bas qui lui semblaient être des pays dans lesquels les systèmes de protection sociale lui semblaient suffisamment similaires au système français pour que les pratiques innovantes mises en œuvre puissent être transposées en France.

a) L’exemple belge

La mission considère que le système de sécurité sociale est exemplaire tant du point de vue de l’interconnexion des fichiers que pour l’identification des assurés par la carte d’identité sociale ou carte SIS (système d’information sociale).

Lors d’un déplacement de la MECSS à Bruxelles, le 8 décembre dernier, M. Frank Robben administrateur général de la Banque Carrefour de sécurité sociale a présenté le dispositif mis en place en Belgique.

La Banque Carrefour de sécurité sociale a développé un réseau électronique reliant les différentes institutions de sécurité sociale. Dans le cadre d’autorisations très strictes, les informations contenues dans les différentes banques de données sont accessibles aux autres institutions de sécurité sociale par l’intermédiaire de ce réseau. Ce dernier est un outil particulièrement efficace de lutte contre la fraude car il permet :

– une identification unique de tout citoyen et de toute entreprise ;

– une impossibilité d’inscrire dans le répertoire des références une seule et même personne sous une même qualité pour une même période auprès de plusieurs institutions appartenant à la même branche de sécurité sociale ;

– une utilisation des mêmes informations pour le calcul des cotisations et des allocations ;

– un accès des acteurs qui octroient des droits aux informations relatives aux droits dans d’autres branches de la sécurité sociale permettant ainsi d’éviter la coexistence illicite d’allocations.

Ce système est complété par la mise en place d’une carte SIS (système d’information sociale) qui permet une identification sécurisée des assurés. Il s’agit d’une carte à puce permettant de justifier des droits du titulaire de la carte – ou de ses ayants droit, mineurs ou conjoint – à la couverture par un organisme de sécurité sociale des dépenses de santé. La carte, strictement personnelle, est attribuée à tout assuré social en Belgique quel que soit son âge.

Cette carte poursuit trois objectifs principaux :

– c’est un support sur lequel figure notamment le numéro d’identification de la sécurité sociale ce qui permet d’améliorer l’identification des assurés sociaux dans le système de sécurité sociale ;

– elle permet aux personnes habilitées qui ne participent pas au réseau géré par la Banque Carrefour de la sécurité sociale d’accéder de manière électronique à des données personnelles de sécurité sociale ;

– elle devient progressivement pour l’assuré social sa clé d’accès unique pour faire traiter ses droits et obligations auprès des institutions de sécurité sociale.

La mission est convaincue que la France doit s’inspirer de cet exemple pour développer l’interconnexion des fichiers et améliorer la sécurisation de la carte Vitale.

b) L’exemple néerlandais

Notre politique de lutte contre la fraude pourrait aussi s’inspirer avec profit du système néerlandais.

Lors du déplacement de la MECSS à La Haye, votre Rapporteur a été particulièrement frappé par le nombre de contrôles approfondis effectués au moment d’une demande d’allocation. Selon une expression néerlandaise, l’agent qui effectue ces contrôles est le « gardien de la porte » et doit s’assurer de l’exactitude des informations fournies.

En outre, la politique de lutte contre la fraude fait l’objet d’une vraie priorité de la part du Gouvernement actuel comme en témoigne l’existence d’un secrétaire d’État dédié à cette politique. Un tableau de bord et des indicateurs de performance ont d’ailleurs été mis en place et une procédure judiciaire simplifiée a été créée pour juger rapidement les cas de fraude.

De même, l’interconnexion des fichiers paraît beaucoup plus développée qu’en France et les méthodes de datamining, qui ont clairement fait leurs preuves, sont couramment utilisées. La mission considère que ces deux politiques doivent être deux pistes majeures de la politique de lutte contre la fraude en France.

6. Développer les coopérations bilatérales en matière de sécurité sociale

La signature de conventions internationales de sécurité sociale permettant d’échanger des informations entre pays sur les personnes percevant des prestations de sécurité sociale doit être développée. Deux situations peuvent être distinguées :

– au sein de l’Union européenne : les règlements communautaires prévoient une simple coopération administrative sans prévoir des échanges de données particulièrement développés. La France a cependant signé des accords de coopération assez intenses avec la Belgique (149) et la République tchèque (150), et un accord avec le Luxembourg devrait être prochainement signé. Ces accords prévoient que la France s’entend avec l’autre partie pour une série de vérifications : détermination des droits à prestation, appréciation des ressources, vérification du cumul des prestations, conditions d’affiliation et d’éligibilité liées à la résidence… ;

– avec les États non membres de l’Union européenne : les conventions traditionnelles sont peu précises concernant la coopération et les échanges d’informations et ne traitent pas le sujet. En revanche, des conventions plus récentes, par exemple avec le Brésil et l’Uruguay, contiennent des articles permettant de contrôler notamment la qualité de résident, les conditions de ressources du bénéficiaire, etc. La convention négociée avec le Brésil prévoit même un contrôle sur les certificats de vie et de décès.

Au total comme l’a indiqué lors de son audition par la MECSS, Mme Odile Soupison, directrice adjointe de la direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire au ministère des affaires étrangères (151) : « nous disposons d’un réseau de conventions de sécurité sociale assez important qui nous permet, surtout grâce aux plus récentes, de développer la coopération administrative entre régimes de sécurité sociale. Les nouvelles conventions que nous négocions conjointement avec la direction de la sécurité sociale intègrent systématiquement cette dimension de coopération administrative, essentielle pour la lutte contre la fraude. Il faut néanmoins garder à l’esprit qu’une convention se négocie sur le long terme. »

Proposition : développer la signature de conventions bilatérales de sécurité sociale prévoyant une coopération administrative en matière de lutte contre la fraude et encourager une négociation au niveau européen pour permettre des relations de coopération renforcée entre les pays de l’Union européenne.

C. DES CONTRÔLES À DÉVELOPPER

1. Développer les contrôles ciblés

La mission admet qu’il est vain, compte tenu de l’ampleur de la protection sociale de systématiser les contrôles des assurés : il importe aujourd’hui de cibler les contrôles sur les situations présentant des anomalies statistiques ou sur les éléments qui peuvent être plus facilement fraudés.

a) Le contrôle de la condition de résidence

Un certain nombre de prestations sont soumises à une condition de résidence. C’est le cas notamment de l’allocation de solidarité aux personnes âgées. Comme votre Rapporteur l’a montré, cette allocation est soumise à une condition de résidence sur le territoire français et des contrôles sont effectués sur pièces pour vérifier la réalité de cette condition. Il est nécessaire cependant de compléter ces contrôles par des contrôles sur place pour vérifier la réalité du respect de la condition de résidence.

Proposition : développer les contrôles sur place de la condition de résidence de l’allocation de solidarité aux personnes âgées.

Par ailleurs, il est impératif de généraliser rapidement l’expérimentation de menée par la branche Maladie visant à ce que les services fiscaux fournissent la liste des personnes qui ont déclaré ne plus résider en France – et qui bénéficient à ce titre d’une exonération d’impôt sur le revenu – afin qu’ils ne bénéficient pas simultanément de prestations versées sous condition de résidence.

La mission considère que les données des services fiscaux sur la résidence des contribuables doivent être accessibles à l’ensemble des organismes de sécurité sociale pour s’assurer du respect de la condition de résidence.

Proposition : généraliser la diffusion à l’ensemble des organismes de sécurité sociale de la liste des services fiscaux recensant la liste des personnes qui ont déclaré ne plus habiter en France.

Enfin, les contrôleurs des caisses d’allocations familiales rencontrés lors des déplacements de la MECSS ont souligné que l’approfondissement des relations avec La Poste était nécessaire.

Une convention de partenariat a été signée le 21 février 2008 entre la Caisse nationale d’allocations familiales et La Poste visant notamment à développer la coopération en matière de lutte contre la fraude. Néanmoins la mise en œuvre réelle de cette coopération semble davantage dépendre de la signature de conventions locales. Il convient de généraliser de telles conventions et de permettre aux contrôleurs d’accéder aux fichiers de changement d’adresse et de réexpédition du courrier de La Poste afin de faciliter les opérations de contrôle, notamment s’agissant de la condition de résidence ou d’isolement.

Proposition : développer les conventions locales entre La Poste et les organismes de sécurité sociale et permettre l’accès des contrôleurs au fichier de changement d’adresse et de réexpédition du courrier de La Poste.

b) Le contrôle de l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés

Dans un rapport d’information de la commission des finances et de la commission des affaires sociales du Sénat sur cette allocation (152), MM. Auguste Cazalet, Albéric de Montgolfier et Paul Blanc font plusieurs propositions pour réduire les disparités dans l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés :

– intensifier les actions de formation des membres des équipes pluridisciplinaires et des commissions des droits et de l’autonomie ;

– mettre en place les conditions d’un meilleur contrôle de l’État sur les décisions d’attribution de l’allocation aux adultes handicapés, en assurant une meilleure représentation de l’État au sein des commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées lors de l’examen des demandes d’allocation (153) et en donnant la possibilité au représentant de l’État de demander le réexamen d’un dossier qu’il considérerait comme problématique ;

– publier un texte précisant les critères et modalités d’attribution de l’allocation aux adultes handicapés afin de lever les ambiguïtés et de faire converger les pratiques ;

– mettre en place un contrôle renforcé de l’État à travers une procédure d’évaluation systématique des pratiques et des décisions d’attribution de l’allocation prises par les commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées. Le pilotage de ce dispositif pourrait être confié à la Caisse nationale, de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

La mission approuve ces propositions qui devraient être de nature à assurer un traitement égalitaire et équitable des personnes handicapées sur l’ensemble du territoire.

Proposition : garantir une égalité de traitement dans l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés sur l’ensemble du territoire :

– développer la formation des membres des équipes pluridisciplinaires et des commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées ;

– édicter des règles nationales sur les critères et les modalités d’attribution de cette allocation.

c) Le contrôle des personnes percevant des prestations à l’étranger

Il est nécessaire aujourd’hui de développer les contrôles portant sur les personnes percevant des prestations de sécurité sociale à l’étranger et plus particulièrement des pensions de retraite.

Lors de son audition par la MECSS, Mme Odile Soupison, directrice adjointe de la direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire au ministère des affaires étrangères (154), a souligné la difficulté pour les autorités consulaires de contrôler les actes émis par les autorités du pays concerné : « en matière de contrôles, nous nous heurtons à un problème juridique fondamental : beaucoup de personnes de nationalité étrangère présentent des documents émanant des autorités locales, or l’autorité consulaire française peut rencontrer des difficultés pour obtenir l’accord des autorités locales en vue de contrôler ces documents. Nous connaissons déjà cette difficulté pour des demandes de transcription d’actes d’état civil lorsque nos services souhaitent faire des levées d’acte dans les registres locaux : dans de nombreux cas, ils n’arrivent pas à obtenir l’accord des autorités locales pour faire ces levées d’acte. »

Par ailleurs, la mission constate qu’il est difficile de renégocier des conventions avec certains pays comme l’Algérie, et que l’échange de données dans le cadre d’un accord de coopération administrative n’est pas envisageable à court terme. Le déplacement de la mission aux Pays-Bas a d’ailleurs permis de constater que ce pays rencontrait les mêmes difficultés avec la Turquie.

C’est pourquoi, le décret du 5 octobre 2009 (155) relatif à l’agrément des personnes physiques ou morales pouvant réaliser des enquêtes en matière de sécurité sociale, permet aux consulats d’agréer des organismes spécialisés après avis du Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale (CLEISS). L’agrément conduit à la conclusion d’une convention entre les organismes de sécurité sociale qui le souhaitent et l’organisme agréé, l’objectif étant de contrôler telle ou telle prestation dans le pays concerné (156). Une première expérimentation a débuté en Tunisie.

La mission considère qu’il convient de généraliser ces contrôles opérés par des organismes agréés.

Proposition : généraliser les contrôles opérés par des organismes agréés par les consulats sur les personnes percevant des pensions de retraite et résidant à l’étranger.

Cependant, afin de faciliter ces contrôles, votre Rapporteur juge que la mise en place d’une carte de retraite biométrique serait de nature à faciliter les contrôles ultérieurs des bénéficiaires de prestations résidant à l’étranger.

Proposition : étudier la mise en place, à compter du 1er janvier 2013, d’une carte de sécurité sociale biométrique permettant d’assurer le contrôle de la situation des retraités résidant à l’étranger.

2. Améliorer la procédure d’attribution de numéros de sécurité sociale pour les personnes nées à l’étranger

La procédure d’attribution des numéros de sécurité sociale doit être impérativement améliorée. En premier lieu, le statut juridique du numéro de sécurité sociale ainsi que l’usage qui peut en être fait doivent être inscrits dans le code de la sécurité sociale et ainsi que l’organisme attributaire. Le principe selon lequel l’attribution d’un NIR certifié conditionne le versement de prestations sociales doit y être clairement affirmé.

La mission estime que l’attribution d’un numéro de sécurité sociale relève des compétences régaliennes de l’État. L’attribution d’un NIR pour les personnes nées à l’étranger devrait ainsi relever de la compétence de l’Agence nationale des titres sécurisés. Celle-ci exercerait un contrôle approfondi des documents transmis, notamment par des échanges d’informations avec les services d’état-civil, les mairies, et les consulats pour s’assurer de la validité des documents.

Par ailleurs, il n’est pas normal que des NIR d’attente n’aient pas de durée maximale de validité et que ces situations, censées être provisoires, perdurent sans qu’aucune conséquence en soit tirée en terme de versement de prestations. Le numéro d’inscription d’attente doit avoir une durée limitée à six mois pendant lequel le versement des prestations perdurerait. Passé ce délai, si l’Agence nationale des titres sécurisés ne peut transformer le numéro d’attente en NIR certifié, les services de l’État devraient prendre la décision de certifier ou non le NIR au vu des documents transmis et de la situation de l’assuré.

Proposition : revoir la procédure d’attribution des numéros de sécurité sociale (NIR) :

– préciser, dans un texte de loi, l’organisme compétent en matière d’attribution du NIR ;

– poser le principe, dans le code de la sécurité sociale, de la nécessité pour un assuré d’avoir un numéro de sécurité sociale certifié pour bénéficier du versement de prestations de sécurité sociale ;

– confier l’attribution des NIR à l’Agence nationale des titres sécurisés qui effectuerait des contrôles approfondis sur les documents établissant l’identité de la personne par des échanges d’informations avec les services d’état civil, les mairies et les consulats ;

– limiter la durée du numéro d’inscription d’attente à six mois, délai au terme duquel les services de l’État décideraient si le NIR doit être certifié au vu des documents transmis et de la situation de l’assuré.

3. Intensifier la lutte contre la fraude documentaire et la fraude à l’identité

a) Rétablir le face-à-face

Le développement systématique des téléprocédures a certainement contribué à faciliter la fraude.

M. François Schechter, inspecteur général des affaires sociales, coauteur du rapport sur le dispositif des départs anticipés pour carrières longues a constaté, lors de son audition par la MECSS (157), que la mise en place d’un face-à-face aurait certainement permis de limiter l’ampleur de la fraude aux carrières longues : « notre rapport expose très clairement que convoquer les bénéficiaires et leur demander les pièces dont ils se prévalent aurait permis d’éviter un nombre considérable de situations qu’on peut aujourd’hui qualifier de frauduleuses. (…) Je pense effectivement que rencontrer physiquement les bénéficiaires au moins une fois au cours de la procédure pour leur poser une série de questions préparées à l’avance permettrait de détecter des comportements répréhensibles. »

La mission estime nécessaire de rétablir, dans certains cas, les procédures de face-à-face pour l’attribution de certaines prestations afin de vérifier l’identité de l’assuré et la véracité de certaines informations. Elle est consciente que le rétablissement généralisé du face-à-face n’est pas envisageable. Néanmoins, une évaluation pourrait être menée pour déterminer si, pour la constitution initiale de certains dossiers pour des demandes de prestations, le rétablissement du face-à-face ne pourrait pas être mis en place L’actualisation de ce dossier pourrait naturellement se faire ensuite par courrier ou par internet.

Proposition : rétablir le face-à-face pour la constitution de dossiers initiaux de demandes de prestations sociales et pour lesquels les téléprocédures facilitent la fraude.

b) Améliorer la sécurisation des documents

Lors de son audition par la MECSS, le directeur général de la Caisse nationale d’allocations familiales, M. Hervé Drouet (158), a mis l’accent sur la nécessité de sécuriser davantage certains documents officiels : « En ce qui concerne les reconnaissances multiples de paternité frauduleuses, les caisses d’allocations familiales sont en bout de chaîne ; la fraude originelle – sur la déclaration de naissance – est moins motivée par l’accès aux prestations que par l’obtention de titres de séjour. Ces fraudes doivent être combattues à la source, au moment de l’établissement de l’acte de naissance. Il est très difficile pour les caisses d’allocations familiales de les repérer et de les combattre. »

L’Agence nationale des titres sécurisés a pour mission d’améliorer la sécurisation de titres tels que la carte grise, la carte d’identité ou le passeport. Lors d’un déplacement de la MECSS à Charleville-mézières, son directeur, M. Raphaël Bartolt, a indiqué, que s’agissant de l’acte de naissance, une expérimentation était menée pour dématérialiser les échanges de données d’état civil. Grâce à la mise en place d’une signature électronique du maire, ces documents peuvent être transmis directement aux organismes de sécurité sociale sans que les assurés l’aient entre les mains et puissent le modifier. C’est, à l’évidence, une voie à suivre et à amplifier.

Proposition : développer la transmission électronique de l’acte de naissance aux organismes de sécurité sociale.

Par ailleurs, M. Raphaël Bartolt, lors de son audition par la MECSS (159) a indiqué que des travaux étaient en cours pour améliorer la sécurisation des justificatifs de domicile : « S’agissant de la quittance, nous avons conçu un système consistant à introduire dans un code barres des éléments figurant sur le justificatif et d’autres que nous sommes seuls à connaître : cela permet de déterminer à distance – grâce à un scanner ou à une cybercaméra (webcam), donc pratiquement sans coût – s’il s’agit d’une quittance authentique ou si elle a subi des modifications – et, dans ce cas, lesquelles. »

c) Permettre aux caisses d’avoir accès plus facilement aux documents originaux

Enfin, la lutte contre la fraude documentaire suppose de permettre aux caisses de sécurité sociale d’avoir plus facilement accès aux documents originaux.

En effet, l’article 3 du décret du 26 décembre 2000 (160) prévoit un formalisme excessif pour toute demande de documents originaux. Il prévoit, en effet, qu’en cas de doute sur la validité de la photocopie produite ou envoyée, « les administrations peuvent demander de manière motivée par lettre recommandée avec une demande d’avis de réception la présentation de l’original. Les procédures en cours sont suspendues jusqu’à la production des pièces originales. » Il est donc nécessaire de simplifier cette procédure pour permettre aux caisses de lutter plus efficacement contre la fraude documentaire.

Proposition : assouplir la procédure de demande de présentation des documents originaux que doivent respecter les organismes de sécurité sociale, en cas de suspicion sérieuse de fraude.

4. Cibler les publics fraudeurs

L’efficacité de la lutte contre la fraude implique d’améliorer l’efficience des contrôles par un meilleur ciblage, grâce notamment au « datamining ».

Les expérimentations de « datamining » menées actuellement dans dix-sept caisses d’allocations familiales ont donné des résultats tout à fait satisfaisants.

Comme le montre le tableau suivant qui retrace le bilan réalisé par la Caisse nationale d’allocations familiales à partir de 2 320 contrôles sur place et 1 783 contrôles sur pièces dans le cas de contrôles traditionnels et dans le cadre de contrôles réalisés à l’aide d’un profilage, le rendement des contrôles augmente de 50 %. Cette technique doit impérativement être généralisée.

Efficacité des contrôles réalisés avec la technique du « datamining »

 

Taux d’indus
(en %)

Montant moyen des indus
(en euros)

 

Contrôles traditionnels

Datamining

Contrôles traditionnels

Datamining

Contrôle sur place

21 %

32 %

2 229

1 588

Contrôle sur pièces

3 %

7 %

796

737

Source : Caisse nationale d’allocations familiales

Proposition : généraliser la technique du « datamining » pour développer des contrôles ciblés.

5. Réformer la législation sur les arrêts de travail

Depuis six ans, la lutte contre la fraude aux indemnités journalières a fait l’objet de plusieurs dispositions des lois de financement de la sécurité sociale. Ces évolutions législatives successives ont ainsi permis de dégager 240 millions d’euros d’économies en 2008.

Les mesures législatives
concernant la lutte contre la fraude aux indemnités journalières

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 (161) a obligé le médecin mandaté par un employeur à transmettre au service du contrôle médical de la caisse primaire d’assurance maladie son avis concluant à l’absence de justification de l’arrêt de travail et autorisé le service médical, dans ce cadre, à suspendre le versement des indemnités journalières ;

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 (162) a instauré la mise sous accord préalable des médecins qui ont prescrit un nombre d’arrêt de travail significativement supérieur à la moyenne des prescriptions constatée dans la profession ;

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (163) a rendu systématique le contrôle de tous les arrêts de travail supérieurs à quarante-cinq jours ;

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 (164) a généralisé l’expérimentation, menée depuis 2008, de la contre-visite d’un médecin diligenté par l’employeur et de la suspension systématique du versement des indemnités journalières en cas d’arrêt de travail injustifié, et soumis le versement des indemnités journalières, en cas d’arrêts de travail successifs, à l’avis du médecin conseil de la caisse primaire d’assurance maladie. Elle a aussi mis en place une expérimentation sur le contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires par le contrôle médical des caisses primaires d’assurance maladie ;

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (165) a prévu un dispositif de pénalités financières en cas d’exercice d’une activité rémunérée pendant la période d’arrêt de travail.

La mission salue tout particulièrement l’adoption de l’article 114 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (166) qui prévoit qu’une pénalité financière peut être prononcée en cas d’exercice d’une activité rémunérée pendant la période d’arrêt de travail, alors qu’auparavant, ce type de fraude ne donnait lieu qu’à la suspension des indemnités journalières. La pénalité est prononcée par le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie et fixée en fonction de la gravité des faits reprochés, soit proportionnellement aux sommes concernées dans la limite de 50 % de leur total, soit, à défaut de sommes déterminées ou clairement déterminables, dans la limite de deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale.

Cependant, l’évolution des dépenses d’indemnités journalières impose d’aller plus loin et de renforcer les contrôles sur les arrêts maladies.

Le dispositif de contre-visites

En application d’un accord national interprofessionnel du 10 décembre 1977, transposé par la loi du 19 janvier 1978 relative à la mensualisation et la procédure conventionnelle (167), les employeurs versent une indemnité complémentaire à celle versée par les organismes de sécurité sociale en cas d’incapacité de leurs salariés résultant de maladie. En contrepartie, l’employeur peut faire procéder, par un médecin, à une contre-visite du salarié en arrêt maladie, dont la sanction, en cas d’abus, peut être la suspension du complément versé. Selon les dispositions de l’article L. 315-1 du code de la sécurité sociale, le médecin qui a effectué une contre-visite à la demande d’un employeur et qui conclut au caractère injustifié de l’arrêt maladie, transmet son avis au service du contrôle médical de la caisse dont relève le salarié. Le service du contrôle médical peut alors, sans qu’il s’agisse d’une obligation, décider de s’appuyer sur cet avis pour demander à la caisse de suspendre le versement de l’indemnité journalière versée par la sécurité sociale.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 (168) a instauré une expérimentation destinée à rendre plus efficace ce dispositif. Cette expérimentation a été généralisée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 (169). Désormais, tout constat médical de l’absence de justification d’un arrêt maladie par le médecin diligenté par l’employeur impose une décision du service du contrôle médical de la caisse. Ce service peut en effet :

– soit contrôler à son tour le salarié ;

– soit demander à la caisse de suspendre immédiatement le versement des indemnités journalières versées par la sécurité sociale. La caisse d’assurance maladie en informe alors l’assuré et son employeur.

Dans un délai de dix jours à compter de la notification de la décision de suspension des indemnités journalières, l’assuré peut contester cette décision. Le service du contrôle médical dispose alors de quatre jours pour se prononcer et l’assuré est rétabli dans ses droits si la nouvelle décision infirme la décision initiale de suspension des indemnités.

La mission juge nécessaire de développer les contre-visites des salariés en arrêt de travail. Le rapport remis au Parlement sur l’évaluation de la mise en œuvre de l’expérimentation relative au dispositif de contre-visite initié par l’employeur menée en 2008 (170) a montré l’efficacité du dispositif. Au total, près de 70 % des cas de salariés en arrêt maladie et entrant strictement dans le champ de l’expérimentation ont donné lieu, soit à une reprise du travail, soit à une suspension d’indemnités journalières, ce qui constitue un résultat extrêmement encourageant. Ce dispositif pourrait être aussi utilement développé dans la fonction publique.

Par ailleurs, l’expérimentation menée sur le contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires est tout à fait intéressante et doit être généralisée. Crée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 (2), elle consiste à transférer aux caisses primaires d’assurance maladie le contrôle médical et administratif des arrêts maladie des fonctionnaires inférieurs à six mois. Cette mesure devrait être étendue aux fonctions publiques territoriale et hospitalière dès l’automne prochain.

Proposition : favoriser le contrôle des arrêts maladie :

– par le développement des contre-visites à l’initiative de l’employeur dans le secteur privé et le secteur public;

– par la généralisation de l’expérimentation menée sur le contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires par les caisses primaires d’assurance-maladie comme c’est le cas dans le régime général.

Enfin, il serait aussi opportun de développer le principe des primes de « présentéisme » tel qu’il a été mis en place l’Assistance publique des hôpitaux de Marseille. Une prime de 219 euros bruts a, en effet, été mise en place pour tout agent à temps plein n’ayant aucune absence dans l’année. Cette politique, à certains égards désolante, a eu un effet immédiat puisque le taux d’absentéisme a reculé de 0,5 % en 2010 alors que ce même taux a augmenté dans la fonction publique hospitalière durant la même période.

Proposition : développer les primes de « présentéisme » dans la fonction publique et encourager la négociation de branches sur la mise en place d’une telle prime dans le secteur privé.

D. DES TECHNOLOGIES MODERNES À UTILISER POUR SAUVER LE SYSTÈME

1. Renforcer l’utilisation des technologies modernes

La carte Vitale actuelle n’est pas assez sécurisée. Comme votre Rapporteur l’a montré précédemment, le déploiement de la nouvelle version de cette carte avec une photographie est insuffisant et le processus est lui-même peu sécurisé puisque l’envoi de la photographie se fait simplement par courrier. Par ailleurs, en cas de perte ou de vol, l’assuré peut utiliser une attestation pour le remboursement des soins dont l’utilisation n’est en rien contrôlée.

Lors de son audition par la MECSS, M. Claude Japhet, président de l’Union nationale des pharmacies de France (171) a souligné le caractère « fraudogène » de l’attestation de la carte Vitale : « Autre cas de fraude, qui tend à se développer : celle de l’assuré vis-à-vis du droit. Elle repose sur des attestations sous forme papier, sans limitation de durée, fournies par l’assurance maladie lorsque l’assuré a perdu sa carte. Elles peuvent être reproduites à de nombreuses reprises et présentées aux pharmaciens, qui délivrent leurs produits au regard d’une ordonnance elle-même dupliquée. L’assurance maladie sanctionne alors, la plupart du temps, l’ensemble des pharmaciens ayant indirectement participé à la fraude. Chaque fois que nous lui avons demandé de bloquer les droits, elle s’y est refusée catégoriquement, arguant de l’impossibilité de supprimer des droits en raison d’une fraude. »

Un des chantiers prioritaires est de mette en place un système d’alerte des cartes Vitale volées ou perdues plus réactifs. Les représentants des syndicats de pharmaciens auditionnés par la MECSS ont souligné que selon les logiciels dont étaient équipées les pharmacies, la transmission de l’information sur une carte volée ou perdue peut prendre plusieurs jours.

Proposition : mettre en place un système plus réactif de signalement des cartes Vitale volées ou perdues aux professionnels de santé.

Mais il faut mener une réforme de plus grande ampleur encore pour améliorer le dispositif de sécurité de la carte Vitale.

En effet, contrairement à la France, de nombreux pays ont entamé des processus de renforcement de la sécurisation de leurs dispositifs de sécurité sociale. M. Georges Liberman, président-directeur général de Xiring a considéré, lors de son audition par la MECSS (172), que « le seul mode de protection d’un système santé est donc l’infrastructure technologique : il faut que les réseaux, les cartes, les systèmes soient conçus pour empêcher la fraude, sans qu’il y ait besoin d’une intervention humaine. C’est pourquoi l’on note, dans la plupart des pays d’Europe, une très forte évolution vers plus de sécurité, de contrôle et de gouvernance, avec des cartes plus puissantes, des terminaux incluant des systèmes de sécurité et des réseaux gérés par des entités chargées de surveiller le bon fonctionnement de l’infrastructure. »

C’est pourquoi votre Rapporteur considère qu’il est indispensable de mettre en place une carte de sécurité sociale sécurisée. À l’image du dispositif belge, cette carte comprendrait l’ensemble des données de sécurité sociale de l’assuré. Elle serait délivrée par les services d’état civil des mairies, dans le cadre d’un face-à-face obligatoire. Un fichier pourrait ainsi croiser les données relatives à la carte d’identité et celles relatives aux prestations sociales de l’assuré.

Cette carte aurait une durée de validité limitée, les droits de l’assuré devant être régulièrement mis à jour. Cette carte pourrait aussi servir à identifier les personnes qui perçoivent des prestations à l’étranger, comme les pensions de retraite.

Par ailleurs, il faut mettre fin au système d’attestation de carte Vitale, qui facilite la fraude et délivrer, en cas de perte ou de vol, une carte Vitale provisoire d’une durée de trois mois.

Proposition : mettre en place une carte de sécurité sociale sécurisée qui contiendrait l’ensemble des données de sécurité sociale de l’assuré et qui serait délivrée par les services d’état civil des mairies dans le cadre d’un face-à-face. Cette carte aurait une durée limitée ;

En cas de perte ou de vol, seule une carte provisoire d’une durée de trois mois serait délivrée.

2. Sécuriser les prescriptions

Afin de diminuer la circulation d’ordonnances falsifiées, il convient de sécuriser davantage les prescriptions. La première sécurisation peut constituer dans la mise en place de prescriptions électroniques – qui pourraient être transmises au pharmacien qui délivre les médicaments – ou bien dans l’apposition d’une signature électronique sur les ordonnances.

Lors de son audition par la mission, Mme Isabelle Adenot, présidente du Conseil national de l’ordre des pharmaciens (173) a souligné l’intérêt d’un tel dispositif : « Pour repérer les dérives, d’autres solutions existent. Je pense plus particulièrement à la prescription télétransmise. L’ordonnance établie par le médecin est envoyée sur un hébergeur de données de santé à caractère personnel et peut, en insérant la carte Vitale du patient dans le boîtier adéquat, arriver dans n’importe quelle pharmacie par voie électronique. De la sorte, l’ordonnance ne peut plus être modifiée ni par le pharmacien, ni par le patient, et les fraudes dont nous avons parlé, notamment celles qui sont organisées avec certains pays étrangers, deviennent impossibles. Ce système a été adopté dans d’autres pays. Pour notre part, nous sommes en train d’y travailler avec les différents ordres de prescripteurs, et nous sommes au point. L’hébergeur du dossier pharmaceutique pourrait tout à fait être utilisé à cette fin. Autrement dit, cela peut fonctionner très rapidement. »

Proposition : sécuriser les ordonnances par la mise en place d’ordonnances électroniques ou par l’apposition d’une signature électronique sur celles-ci.

Il est par ailleurs impératif, de rendre obligatoire l’apposition du nom du médecin prescripteur pour les ordonnances délivrées dans les établissements de santé, afin de faciliter d’éventuels contrôles ultérieurs du pharmacien.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 (174) a prévu que les médecins exerçant dans les établissements de santé publics et les centres de santé soient identifiés par un numéro personnel d’identification distinct du code de la structure où ils exercent. Cette disposition avait notamment pour objet de faciliter le suivi des prescriptions médicales établies à l’hôpital. L’application de cette mesure a cependant pris du retard, en raison notamment des délais nécessaires à l’établissement d’un répertoire partagé des professionnels de santé. L’adoption de l’arrêté du 6 février 2009 sur le répertoire partagé des professionnels de santé (175) et du décret du 22 avril 2011 (176) sur les prescriptions médicales effectuées dans les établissements de santé devraient enfin permettre de mettre en œuvre cette mesure et de sécuriser davantage les ordonnances hospitalières.

Proposition : mettre en place une identification du médecin prescripteur pour les ordonnances délivrées dans les établissements de santé.

E. DES SANCTIONS À AUGMENTER


1. Mettre en place des sanctions plus dissuasives notamment pour les récidivistes

Les assurés doivent prendre conscience que la fraude ne les expose pas à un simple remboursement du « trop perçu » mais bien à des sanctions financières importantes. Le développement des sanctions pénales et administratives a une fonction pédagogique, particulièrement dans un domaine où la fraude fait l’objet d’une relative tolérance de la part de l’opinion publique.

M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l’emploi et de la santé, lors de son audition par la MECSS (177), a ainsi affirmé : « Il faut en finir avec l’idée que les fraudeurs peuvent passer entre les mailles du filet et que la fraude est un jeu à somme nulle ! Avant, si l’on fraudait, on risquait au pire de devoir rembourser les sommes indûment perçues. Il faut casser cette logique : non seulement on doit avoir l’assurance de récupérer ces sommes mais il faut aussi que le fraudeur ait conscience qu’avec les moyens informatiques et humains mis en place et la volonté politique qui les sous-tend, il se fera forcément prendre et que la fraude risque de lui coûter plus cher ; d’où l’idée de pénalités financières et de sanctions administratives. »

La mission considère qu’il est impératif de mettre en place des peines plus dissuasives, notamment pour les récidivistes. À titre d’exemple, comme l’a suggéré M. Vincent Ravoux, directeur de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales de Paris et de la région parisienne lors de son audition devant la MECSS (178), les peines sanctionnant le travail dissimulé doivent être alourdies. Par ailleurs, il est impératif de développer les sanctions administratives et les nouvelles sanctions comme la suspension de prestations.

Proposition : mettre en place des sanctions pénales plus dissuasives, notamment pour les récidivistes et développer le recours aux sanctions administratives.

2. Améliorer la coordination des acteurs

Lors de son audition par la MECSS, M. Michel Fillol, secrétaire général adjoint de l’Ordre national des médecins (179) a ainsi constaté que l’ordre n’était pas informé des poursuites engagées par la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés à l’encontre d’un médecin.

Mme Isabelle Adenot, présidente du Conseil national de l’ordre des pharmaciens (180) a, quant à elle, souligné que si ce manque d’information avait aussi été longtemps la règle entre la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés et l’Ordre des pharmaciens, une convention signée en septembre 2010 entre la caisse nationale et l’ordre devait faciliter la transmission de l’information sur ces sujets : « Nous ne sommes au courant de certaines affaires que lorsque le scandale est évoqué à la télévision ou dans les journaux ; c’est ce qui s’est passé dans l’affaire de la pharmacie de la rue de Prony. Si nous ne disposons pas d’éléments d’information, nous ne pouvons pas enclencher la saisine d’une chambre de discipline, qui peut pourtant statuer beaucoup plus rapidement que la justice. C’est la raison pour laquelle nous avons engagé un « partenariat » avec les services de M. Pierre Fender pour faire en sorte que lorsqu’une affaire grave est portée devant la justice, l’ordre en soit informé – bien entendu, avec l’accord du procureur – afin de pouvoir enclencher la saisine d’une chambre de discipline. »

La mission considère donc qu’il serait souhaitable qu’une telle convention soit aussi signée entre la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés et l’Ordre des médecins. Elle serait de nature à faciliter la mise en œuvre de procédures disciplinaires à l’encontre des médecins fraudeurs.

Proposition : favoriser la signature de conventions entre la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés et les ordres professionnels afin de favoriser la transmission de l’information sur les poursuites engagées à l’encontre d’un professionnel de santé.

3. Améliorer la récupération des indus

Plusieurs mesures législatives ont eu pour objectif de faciliter la récupération des indus. C’est le cas notamment de l’article 118 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (181) qui a donné à l’ensemble des caisses de sécurité sociale un pouvoir de contrainte pour recouvrer les prestations indûment versées et qui a instauré un mécanisme de fongibilité permettant de récupérer des indus de prestations délivrées par une caisse d’allocation familiale sur une autre catégorie de prestations (par exemple, récupération sur des allocations logement de prestations familiales indûment versées).

La mission considère qu’une politique volontariste doit être menée par les caisses pour améliorer la récupération des indus. L’augmentation du délai de prescription pour la récupération des indus pourrait aussi être envisagée.

Proposition : augmenter le délai de prescription des fraudes pour favoriser la récupération des indus.

CONCLUSION

Comme l’ont montré les vingt-huit auditions et les six déplacements effectués par la MECSS depuis près d’un an, la lutte contre la fraude n’est plus un sujet tabou. Il faut s’en féliciter car la fraude sociale aggrave le déficit de nos finances sociales et met à mal la solidarité nationale.

Au terme de cette mission demandée par la commission des affaires sociales et présidée par MM. Pierre Morange et Jean Mallot, votre Rapporteur tient à saluer les actions menées en matière de lutte contre la fraude sociale et la création de la délégation nationale de la lutte contre la fraude. Cette politique a déjà porté ses fruits puisque 458 millions d’euros de fraudes aux prestations et aux prélèvements ont été détectés en 2010 et 1,7 milliard d’euros ont été ainsi récupérés depuis 2006.

Néanmoins, bien que les résultats de cette politique soient en progression, grâce notamment à l’aiguillon des travaux parlementaires et des mesures législatives adoptées récemment, ils restent insuffisants. Rappelons que la fraude aux prélèvements et aux prestations représente près de 20 milliards d’euros, soit 44 fois plus que la fraude actuellement détectée.

Il est donc nécessaire aujourd’hui de mettre en place une politique plus volontariste. L’ampleur des déficits sociaux et la volonté de mieux maîtriser la dépense publique rendent nécessaire un meilleur contrôle de la dépense sociale. Plusieurs pays européens, tels que le Royaume-Uni, l’Allemagne, les Pays-Bas et la Belgique se sont d’ailleurs engagés dans cette voie. La mobilisation récente des acteurs de la sécurité sociale et de l’État montre que nous sommes sur la bonne voie. L’ensemble des préconisations proposées par la MECSS doit permettre de d’approfondir ces efforts et de répondre à ce nouveau défi.

Nos concitoyens, persuadés comme M. Xavier Bertrand que « la fraude, c’est du vol » (182), ne peuvent en effet garder leur confiance dans notre système de protection sociale si elle perdure dans de si larges proportions. N’ont-ils pas pour l’égalité, comme le rappelle Alexis de Tocqueville, « une passion ardente, insatiable, éternelle, invincible ? » (183)

RAPPEL DES PROPOSITIONS

• Améliorer le pilotage par l’État de la politique de lutte contre la fraude sociale

– mettre en place un plan national de lutte contre la fraude, détaillé par branche et par régime, et évalué par la délégation nationale de lutte contre la fraude ;

– élaborer un bilan annuel des traitements automatisés et des croisements de fichiers et un programme prévisionnel des nouveaux traitements jugés nécessaires ;

– clarifier les missions de la direction de la sécurité sociale et de la délégation nationale de lutte contre la fraude ;

• Simplifier et unifier le cadre juridique de la lutte contre la fraude

– définir l’isolement comme l’isolement économique, c’est-à-dire l’absence de mise en commun de ressources et d’aide financière, et abandonner l’utilisation de la notion de vie commune ;

– réduire le nombre d’incriminations pénales en matière de fraude ;

– actualiser chaque année le guide de la direction de la sécurité sociale sur la réglementation applicable en matière de lutte contre la fraude, en y intégrant notamment la liste des traitements et croisements de fichiers autorisés ;

• Favoriser un pilotage de la lutte contre la fraude plus dynamique des caisses nationales

– renforcer le rôle des caisses nationales afin de diminuer les disparités locales dans la mise en œuvre de la politique de lutte contre la fraude ;

– adopter une définition nationale de la fraude ;

– favoriser l’élaboration par les caisses nationales de guides pratiques sur la lutte contre la fraude à destination des agents des organismes de sécurité sociale ;

– renforcer le volet relatif à la fraude dans les conventions d’objectifs et de gestion signées entre l’État et les caisses nationales de sécurité sociale et le rendre plus contraignant en l’assortissant d’objectifs chiffrés, d’indicateurs de résultat et d’un programme prévisionnel pour chaque année ;

– renforcer la formation des agents des organismes de sécurité sociale en matière de lutte contre la fraude et renforcer les contrôles internes en mettant en place des « faux dossiers tests » pour tester leur capacité à repérer les fraudes ;

– sensibiliser les assurés et les entreprises sur les enjeux de la fraude aux prestations et aux prélèvements par un plan national de communication « choc » contre la fraude et par un affichage plus systématique dans les caisses des peines prononcées ;

•  Renforcer les moyens de contrôle

– augmenter le nombre de contrôleurs des organismes de sécurité sociale ;

– doter les contrôleurs des outils nécessaires à leur mission notamment en généralisant les détecteurs de faux papiers ;

– étudier l’opportunité de mettre en place un fichier national interrégimes des personnes ayant commis une fraude en matière sociale. ;

•  Renforcer les moyens de lutte contre le travail illégal

– créer un fichier national des dirigeants ayant fait l’objet d’une condamnation pour interdiction de gérer, alimenté par les greffes des tribunaux de commerce ;

– encourager la négociation d’accords de branches, notamment dans certains secteurs « sensibles », sur la mise en place de dispositifs de lutte contre le travail illégal (carte professionnelle…) ;

– mettre en place une procédure de « flagrance sociale » afin de permettre à l’inspecteur du recouvrement, dès la constatation de l’infraction, d’établir un procès-verbal concernant la lutte contre le travail illégal signifié par voie d’huissier pour que l’ensemble des mesures conservatoires puissent être prises ;

– augmenter les effectifs consacrés à la lutte contre le travail illégal ;

•  Développer l’interconnexion des fichiers

– finaliser rapidement la mise en place du répertoire national commun de protection sociale en y incluant les montants des prestations versées ;

– finaliser l’accès des organismes de protection sociale au fichier AGDREF (application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France) ;

– permettre un accès informatisé des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale aux fichiers des services fiscaux ;

– développer les croisements de fichiers entre les organismes sociaux et les services fiscaux, notamment en généralisant les expérimentations menées dans ce domaine par les branches Famille et Maladie après une évaluation de celles-ci ;

• Généraliser les expériences innovantes

– contrôler, dans le cadre de réseaux de professionnels de santé, la délivrance des substituts aux opiacés en appliquant le dispositif de l’article L. 162-4-2 du code de la sécurité sociale ;

– généraliser la technique du « datamining » pour développer des contrôles ciblés ;

• Améliorer les contrôles sur la condition de résidence

– développer les contrôles sur place de la condition de résidence de l’allocation de solidarité aux personnes âgées ;

– généraliser la diffusion à l’ensemble des organismes de sécurité sociale de la liste des services fiscaux recensant la liste des personnes qui ont déclaré ne plus habiter en France ;

– développer les conventions locales entre La Poste et les organismes de sécurité sociale et permettre l’accès des contrôleurs au fichier de changement d’adresse et de réexpédition du courrier de La Poste ;

• Garantir une égalité de traitement dans l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés sur l’ensemble du territoire

– développer la formation des membres des équipes pluridisciplinaires et des commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées ;

– édicter des règles nationales sur les critères et les modalités d’attribution de cette allocation ;

•  Développer l’usage de technologies modernes

– mettre en place un système plus réactif de signalement des cartes Vitale volées ou perdues aux professionnels de santé ;

– mettre en place une carte de sécurité sociale sécurisée qui contiendrait l’ensemble des données de sécurité sociale de l’assuré et qui serait délivrée par les services d’état civil des mairies dans le cadre d’un face-à-face. Cette carte aurait une durée limitée ;

– mettre en place une carte provisoire de trois mois, délivrée en cas de perte ou de vol ;

– sécuriser les ordonnances par la mise en place d’ordonnances électroniques ou par l’apposition d’une signature électronique sur celles-ci ;

– mettre en place une identification du médecin prescripteur pour les ordonnances délivrées dans les établissements de santé ;

• Développer les contrôles sur les assurés percevant des prestations à l’étranger

– généraliser les contrôles opérés par des organismes agréés par les consulats sur les personnes percevant des pensions de retraite et résidant à l’étranger ;

– étudier la mise en place, à compter du 1er janvier 2013, d’une carte de sécurité sociale biométrique permettant d’assurer le contrôle de la situation des retraités résidant à l’étranger ;

– développer la signature de conventions bilatérales de sécurité sociale prévoyant une coopération administrative en matière de lutte contre la fraude ;

– encourager une négociation au niveau européen pour permettre des relations de coopération renforcée entre les pays de l’Union européenne ;

• Revoir la procédure d’attribution des numéros de sécurité sociale (NIR)

– préciser, dans un texte de loi, l’organisme compétent en matière d’attribution du NIR ;

– poser le principe, dans le code de la sécurité sociale, de la nécessité pour un assuré d’avoir un numéro de sécurité sociale (NIR) certifié pour bénéficier du versement de prestations de sécurité sociale ;

– confier l’attribution des NIR à l’Agence nationale des titres sécurisés qui effectuerait des contrôles approfondis sur les documents établissant l’identité de la personne par des échanges d’informations avec les services d’état civil, les mairies et les consulats ;

– limiter la durée du numéro d’inscription d’attente à six mois, délai au terme duquel les services de l’État décideraient si le NIR doit être certifié au vu des documents transmis et de la situation de l’assuré ;

• Lutter contre la fraude documentaire et la fraude à l’identité

– rétablir le face-à-face pour la constitution de dossiers initiaux de demandes de prestations sociales et pour lesquels les téléprocédures facilitent la fraude ;

– développer la transmission électronique de l’acte de naissance aux organismes de sécurité sociale ;

– assouplir la procédure de demande de présentation des documents originaux que doivent respecter les organismes de sécurité sociale, en cas de suspicion sérieuse de fraude ;

•  Développer le contrôle des arrêts maladie

– par le développement des contre-visites à l’initiative de l’employeur dans le secteur privé et le secteur public ;

– développer les primes de « présentéisme » dans la fonction publique et encourager la négociation de branches sur la mise en place d’une telle prime dans le secteur privé ;

– généraliser l’expérimentation menée sur le contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires par les caisses primaires d’assurance-maladie comme c’est le cas dans le régime général ;

• Augmenter les sanctions et améliorer la récupération des indus

– mettre en place des sanctions pénales plus dissuasives, notamment pour les récidivistes et développer le recours aux sanctions administratives ;

– favoriser la signature de conventions entre la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés et les ordres professionnels afin de favoriser la transmission de l’information sur les poursuites engagées à l’encontre d’un professionnel de santé ;

– augmenter le délai de prescription des fraudes pour favoriser la récupération des indus.

*

La mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale a adopté le présent rapport lors de sa réunion du mardi 21 juin 2011.

Comme le prévoit l’article LO 111-9-3 du code de la sécurité sociale, elle notifiera les préconisations du présent rapport au Gouvernement et aux organismes de sécurité sociale concernés, lesquels seront tenus d’y répondre dans un délai de deux mois, et assurera le suivi de ses conclusions.

CONTRIBUTION DE MME JACQUELINE FRAYSSE AU NOM DU GROUPE DE LA GAUCHE DÉMOCRATE ET RÉPUBLICAINE (GDR)

La lutte contre la fraude est nécessaire et juste.

Nécessaire, parce qu’elle existe et ne s’éteindra pas spontanément, exigeant des contrôles. Juste, parce qu’il s’agit d’argent public dont l’éventuel détournement porte atteinte à l’intérêt général.

L’objet de ce rapport de la MECSS aurait dû être de mesurer l’ampleur de la fraude et sa nature afin de formuler des propositions d’actions permettant sinon de l’éradiquer, du moins de la réduire significativement. Ce n’est hélas pas le cas.

Une première remarque s’impose : le rapporteur a retenu le montant de 20 milliards d’euros pour la fraude sociale, là où la Cour des comptes évoque plutôt une fourchette de 10 à 15 milliards, confirmée par de nombreuses personnes auditionnées par la mission. Ce montant est très inférieur à celui de la fraude fiscale, estimé entre 30 et 40 milliards d’euros par an.

Pour autant, ce sont 10, 15 ou 20 milliards de trop qui bien évidemment manquent dans le budget de la sécurité sociale, même si la situation de l’emploi reste la cause essentielle du déficit.

Seconde remarque : de nombreuses personnes auditionnées ont insisté sur le fait que la fraude sociale est un phénomène relativement peu développé. Comme l’a très bien souligné Bertrand Fragonard, suppléant du président du Conseil des prélèvements obligatoires, « La fraude est un problème réel, mais elle n’est pas un problème majeur ou massif. Et si on est impressionné par le montant des fraudes, on pourrait l’être aussi par le chiffre élevé des contribuables ou assujettis qui paient régulièrement leurs cotisations et leurs impôts. Dans l’ensemble, les gens jouent le jeu : parce qu’ils font leur devoir, et c’est sans doute la raison principale ; aussi par « peur du gendarme » – et le fait que le contrôle soit visible, connu, pèse d’ailleurs sur les comportements » (audition du 16 septembre 2010).

Il devrait s’agir de lutter efficacement contre toutes les fraudes repérées, donc de le faire de manière équitable, visible, transparente et pragmatique. C’est précisément sur cet objectif que porte notre critique du rapport présenté.

La fraude sociale concerne avant tout la fraude aux prélèvements

En effet, toutes les auditions ont montré que la fraude sociale concerne avant tout la fraude aux prélèvements, celle aux prestations étant en quelque sorte résiduelle. Le Rapporteur a ainsi retenu les estimations de 8 à 15,8 milliards d’euros pour la fraude aux prélèvements – soit entre 6,4 milliards et 12,4 milliards pour le travail dissimulé et 2,2 milliards pour les redressements de cotisations sociales – et entre 2 et 3 milliards pour la fraude aux prestations.

Malheureusement, ce constat ne conduit pas le rapporteur à tirer les conclusions et à formuler les propositions qui s’imposent. En effet, sur les 53 recommandations avancées par le rapport, 4 seulement concernent explicitement les fraudes aux prélèvements, les autres se focalisant quasi exclusivement sur les seules fraudes aux prestations.

Les conséquences de la fraude aux prélèvements, c’est-à-dire la fraude aux cotisations sociales que les entreprises doivent régler, apparaissent pourtant autrement plus dommageables.

Non seulement parce que les montants en jeu sont cinq fois plus élevés, mais également parce qu’elle agit à la fois sur les ressources de la protection sociale et sur les droits des salariés. Pour le rapporteur, 10 % à 12 % des entreprises sont en infraction et 5 % à 7 % des salariés ne sont pas déclarés, ce qui est considérable et sans commune mesure avec la fraude aux prestations, estimée par le rapporteur à 1 % des prestations versées, et à 0,77 % par la Cour des comptes. Ce sont donc bien avant tout les entreprises qui sont responsables de la fraude sociale.

À la différence des fraudes aux prestations, notamment familiales, le taux de récupération des redressements consécutifs aux situations de travail dissimulé est très faible, de l’ordre de 10 % à 15 %, du fait de la mise en liquidation judiciaire des entreprises contrôlées, ce qui limite considérablement les perspectives de recouvrement pour les URSSAF. Une solution à cette situation, qui ne figure pas dans les recommandations du rapport, pourrait être de responsabiliser les donneurs d’ordre par la création d’un fond d’indemnisation de la sécurité sociale, financé exclusivement par les entreprises, pour pallier les liquidations judiciaires « frauduleuses ».

La fraude aux prestations porte donc sur des montants nettement moins élevés.

Il n’en faut pas moins la combattre. Les auditions ont permis de distinguer la fraude organisée et la fraude individuelle. La première, élaborée par des réseaux quasi-mafieux, peut porter sur des montants importants. La seconde est plus « artisanale ». Elle concerne de faibles montants facilement recouvrables, une fois la fraude attestée, sur les prestations futures. Par ailleurs, la frontière entre fraude, erreur et omission est parfois tenue, comme l’a montré Jean-Michel Cano, membre du secteur « protection sociale » de la Confédération générale du travail et conseiller à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés indiquant qu’un assuré social dont on a mal calculé les indemnités journalières est en situation d’indu et est considéré comme un fraudeur, alors qu’il ne maîtrise en rien l’attestation salariale de son employeur ni le calcul des indemnités effectué par la caisse primaire (audition du 20 février 2011). Quant au revenu de solidarité active, c’est une prestation génératrice de risques dans la mesure où il s’adapte à la situation des personnes, le moindre retard dans la déclaration des interruptions et des reprises d’activité pouvant générer des versements excessifs ou insuffisants, comme l’a signalé Daniel Buchet, responsable du département « maîtrise des risques et lutte contre la fraude » de la Caisse nationale des allocations familiales (audition du 21 octobre 2010).

Le rapport semble avoir oublié que l’immense majorité de nos concitoyens sont des personnes honnêtes, et que, comme l’indiquait le député Jean-Luc Préel, « la nature humaine étant ce qu’elle est, il est vain de penser qu’on éradiquera la fraude un jour » (audition du 1er juillet 2010). Aussi, la lutte contre la fraude aux prestations ne saurait autoriser aucune dérive et notamment aucune atteinte aux libertés fondamentales, ni aucune stigmatisation de certaines catégories de personnes.

Plus généralement, nous ne retrouvons pas dans les conclusions du rapport cette prééminence des fraudes aux prélèvements.

À la différence du rapporteur, Jacqueline Fraysse et les députés du groupe GDR sont davantage préoccupés par le travail « au noir » que par les fausses cartes Vitale en circulation, somme toute peu nombreuses, ou les quelques indemnités journalières abusives, pratiques certes condamnables, mais néanmoins marginales et dont l’impact financier est sans commune mesure avec les fraudes aux cotisations sociales.

Concernant les cartes Vitale, thème récurrent tout au long des auditions, Jacqueline Fraysse met en garde contre l’illusion que la technique serait la solution miracle pour empêcher les fraudes et surtout sur le coût démesuré d’une nouvelle carte « sécurisée » face au bénéfice attendu.

En effet, la fraude à la carte Vitale, comme l’a signalé Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale, est moins importante quantitativement que les fraudes aux ressources ou aux actes, dans la mesure où notre système de protection sociale est très généreux (184) : en bénéficient tout résident en situation régulière, mais aussi des étrangers en situation irrégulière (audition du 21 octobre 2010).

Par ailleurs, Frédéric van Roekeghem, directeur général de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés a mis en garde les députés sur le coût du remplacement des cartes Vitale existantes par des cartes sécurisées : « La différence entre la délivrance d’un passeport et d’une carte Vitale, c’est le face-à-face en mairie. Selon les textes en vigueur, la carte Vitale est délivrée au vu de photocopies. On ne peut pas nier que le face-à-face apporterait une sécurité supplémentaire. En revanche, ce serait beaucoup plus coûteux, ne serait-ce qu’en raison du temps que les agents consacreraient à cette tâche. L’opération de renouvellement du stock qui avait été initialement prévue est extrêmement lourde : tout le monde, y compris les personnes âgées de 80 ans pensionnaires d’une maison de retraite, devrait changer sa carte ! » (audition du 4 novembre 2010). Les médecins enfin font remarquer qu’il n’entre pas dans leurs missions de vérifier l’identité de leurs patients et craignent que cela complique leur pratique.

Concernant l’abus des indemnités journalières, maintes fois pointé dans le rapport, nous attirons l’attention sur les propos du Dr Michel Combier, président de l’Union nationale des omnipraticiens français-Confédération des syndicats médicaux français, demandant si le fait de « répondre à la souffrance sociale » et d’accorder des arrêts de travail à des personnes « qui ont de plus en plus de difficultés au travail » relève de la fraude (audition du 20 janvier 2011).

Pour le Dr Claude Bronner, co-président d’Union généraliste, les priorités de la CNAMTS sont elles-mêmes difficiles à saisir. Ainsi, sur les 800 points de l’accord d’intéressement qui lie les médecins-conseils à l’assurance maladie, 160 points concernent le contrôle des arrêts de travail, contre 30 points seulement au titre du recours contre tiers qui permet pourtant à l’assurance maladie de se faire rembourser par l’assurance du tiers responsable d’un accident les prestations versées à la suite de celui-ci. « Voilà qui pose problème aux malheureux médecins que nous sommes, surtout quand on sait que l’assurance maladie est actuellement dirigée par un ancien assureur », conclut le Dr Bronner (audition du 20 janvier 2011).

Discret sur la responsabilité des entreprises dans la fraude sociale, le rapport l’est aussi sur celle de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) mise en œuvre par le gouvernement dans le manque de moyen pour lutter contre elle, et singulièrement contre le travail dissimulé.

Vincent Ravoux, directeur de l’URSSAF de Paris et de la région parisienne, indique ainsi qu’il ne dispose que de 45 à 50 d’équivalents temps plein pour lutter contre le travail illégal en Île-de-France (audition du 9 décembre 2010). Certains départements ne disposent que d’un demi-équivalent temps plein, signale pour sa part Serge Cigana, représentant de la CFDT au conseil d’administration de l’ACOSS (audition du 20 février 2011).

Les moyens qui manquent aux administrations de sécurité sociale pour prévenir et détecter la fraude manquent également à la justice pour prononcer des condamnations.

Les délais observés à Paris ou à Versailles pour obtenir un jugement pour travail dissimulé – deux ans à deux ans et demi - laissent tout le temps aux entreprises pour s’évanouir dans la nature, déplore ainsi le directeur adjoint chargé du contentieux et du contrôle de l’URSSAF de Paris et de la région parisienne (audition du 9/12/10).

Si de manière générale, une fraude met trois à quatre années à être jugée au pénal, la situation est plus dégradée encore en Seine-Saint-Denis où aucune des plaintes pénales de la CNAMTS n’a commencé à être instruite. Même la représentante du ministère de la justice a fait remarquer que la justice ne dispose pas de suffisamment d’enquêteurs financiers très spécialisés à même de conduire les enquêtes particulières qu’imposent les fraudes et, plus généralement la délinquance économique et financière. Si les plus importantes fraudes aux prestations sont initiées par des organisations mafieuses, cette fraude organisée qui peut porter sur des montants conséquents reste ainsi peu sanctionnée par les tribunaux, fait remarquer Vincent Ravoux, directeur de l’URSSAF de Paris et de la région parisienne (audition du 9 décembre 2010).

La fraude aux prestations peut également concerner les établissements de santé et porter sur la tarification à l’activité. Il s’agit même, d’après le rapport, de la principale fraude dont est victime l’assurance-maladie (157,1 millions d’euros récupérés entre 2005 et 2009), bien loin devant les indemnités journalières (54,1 millions d’euros récupérés). Pourtant, si quatre recommandations du rapport concernent les abus d’indemnités journalières, aucune ne vise les établissements de santé.

En cas de fraude avérée, les cliniques et les professionnels de santé se dégagent de leur responsabilité en remboursant le montant fraudé. « Mais l’assurance maladie engage des dépenses importantes pour réaliser les contrôles : il a ainsi fallu mobiliser huit agents pendant six mois pour percer à jour une fraude de trois millions d’euros commise par une clinique de la région parisienne ; est-il normal que celle-ci ne rembourse que le montant de la fraude ? », signalait Jean-Michel Cano, membre du secteur « protection sociale » confédéral de la CGT et conseiller à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (audition du 20 février 2011).

Plusieurs personnes auditionnées ont par ailleurs pointé la contradiction entre les velléités affichées par certains députés de lutter fermement contre la fraude, et les amendements que ces mêmes députés, dont le rapporteur, ont déposés lors du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale, tendant à limiter le contrôle de l’assurance maladie sur les établissements de santé en le restreignant aux manquements « délibérés ». « À un moment donné, il faut savoir ce que l’on veut » a déclaré le directeur de la sécurité sociale.

Jacqueline Fraysse regrette enfin que les autres formes de fraudes évoquées lors des différentes auditions n’aient pas été mentionnées dans le rapport final. Il en est ainsi, par exemple, de la sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles. Les cotisations AT-MP sont versées exclusivement par les employeurs et leur taux modulé en fonction des risques encourus par les salariés : les employeurs ont tout intérêt à faire pression sur leurs salariés pour qu’ils ne les déclarent pas comme tel. Ils seront alors pris en charge par l’assurance-maladie et non par les employeurs.

Ce « phénomène marginal », comme l’indiquait le représentant du MEDEF, pour une fois plein de mansuétude vis-à-vis des fraudeurs, coûte néanmoins près d’un milliard d’euros par an à l’assurance-maladie, soit nettement plus que les indemnités journalières abusives ou les fausses cartes Vitale, mais ce rapport ne l’évoque même pas.

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Loin de s’attaquer aux fraudes sociales, et en premier lieu à celles qui portent sur les montants les plus élevés, ce rapport s’inscrit dans un mouvement de stigmatisation des plus pauvres de nos concitoyens, ce qui augure mal de l’efficacité des propositions de la MECSS.

Les recommandations formulées par le rapport sont à l’aune de cette vision politicienne et biaisée des fraudes sociales.

Certaines sont excessives par rapport à la réalité, notamment celle portant sur la carte Vitale sécurisée dont le coût final, supporté par les municipalités, sera sans commune mesure avec les quelques économies attendues.

D’autres sont attentatoires aux libertés individuelles, notamment celles préconisant des croisements de fichiers.

Mais surtout, elles se focalisent sur les fraudes aux prestations alors que 80 % des fraudes sociales concernent les prélèvements et sont imputables aux entreprises.

Comme l’ont signalé plusieurs personnes auditionnées, les outils existent pour lutter contre la fraude : ne manquent que les moyens.

À l’heure où la situation des comptes publics appelle une action énergique et pragmatique contre les gaspillages et les abus, Jacqueline Fraysse déplore que le rapport de la MECSS s’enlise dans une telle vision stigmatisante de la fraude sociale et refuse de s’attaquer frontalement aux véritables fraudeurs.

C’est la raison pour laquelle elle n’a pas approuvé son adoption.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La Commission des affaires sociales examine le rapport d’information de M. Dominique Tian en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) sur la lutte contre la fraude sociale, au cours de sa séance du mercredi 29 juin 2011.

M. Dominique Tian, rapporteur. Après onze mois de travaux, de nombreuses auditions et quelques déplacements en France et à l’étranger – en Belgique et aux Pays-Bas – sous la présidence conjointe de Jean Mallot et de Pierre Morange et avec la participation active des membres de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), me voici en mesure de présenter à la Commission des affaires sociales le rapport d’information que nous avons adopté à l’unanimité la semaine dernière.

Notre travail consistait à tenter de répondre à ces deux questions : la fraude sociale existe-t-elle dans notre pays ? Quelles mesures législatives faudrait-il adopter pour y remédier ?

La fraude sociale existe en effet, même si elle est quelque peu différente de ce que nous pouvions imaginer. Le bilan des travaux de la mission a été largement relayé par la presse et par le Gouvernement, qui a présenté mercredi dernier un plan de lutte contre la fraude. J’ai relevé cette coïncidence, qui montre l’intérêt que suscitent les travaux de l’Assemblée nationale…

La fraude sociale coûte à notre pays près de 20 milliards d’euros, essentiellement dus au travail illégal, qui est un mal endémique dans notre pays, 2 à 3 milliards étant dus à la fraude aux prestations. Les chiffres de la fraude aux encaissements ont été confirmés par le Conseil des prélèvements obligatoires et ceux relatifs à la fraude aux prestations sont issus des travaux de la Cour des comptes. Ils sont donc peu contestables.

Le Gouvernement s’est exprimé sur ces chiffres par la voix de M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l’emploi et de la santé, qui a indiqué que les fraudes aux prestations et aux prélèvements détectées en 2010 représentaient un montant de 458 millions d’euros. Des organismes ont également communiqué au cours de ces derniers mois : la branche famille, qui a relevé plus de 90 millions d’euros de fraudes en 2009 ; la branche maladie, qui a mis en évidence 156 millions d’euros de fraude ; la branche vieillesse dont la fraude détectée est passée de 3 millions d’euros en 2009 à plus de 10 millions d’euros en 2010. Cette augmentation résulte essentiellement de la fraude au départ anticipé pour carrière longue, les salariés ayant pu en effet reconstituer leur carrière sur simple déclaration sur l’honneur. Cette facilité a fait l’objet d’une scandaleuse fraude massive.

La question de la fraude n’est pas nouvelle et nos collègues membres de la MECSS présentent régulièrement des amendements, parfois avec succès, visant à lutter contre elle. L’Assemblée nationale se penche chaque année sur ce thème lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et certains de nos collègues s’investissent particulièrement en la matière, notamment Michel Issindou, qui siège à mes côtés avec deux sénateurs au sein de la Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF).

Après 28 auditions et sept déplacements, nous avons le sentiment qu’en matière de lutte contre le travail illégal, les moyens engagés par l’État sont insuffisants. La difficulté vient de ce que ce véritable fléau national est souvent le fait de professionnels de la fraude qui profitent des faiblesses et des lacunes du système. La création d’un fichier national des dirigeants ayant fait l’objet d’une condamnation pour interdiction de gérer, attendue depuis longtemps, serait bienvenue. Si le travail au noir peut avoir un côté marginal lorsqu’il représente un complément d’activité pour des personnes peu fortunées, le silence des uns et des autres lorsque le système est industrialisé est inadmissible. Aussi est-ce de manière unanime que nous souhaitons voir l’État lutter plus efficacement contre le travail au noir.

En matière de lutte contre la fraude, le pilotage national, en particulier celui des caisses, est insuffisant. La loi ou le règlement ne sont pas appliqués de la même manière selon les départements et les régions, et cette disparité nous inquiète. Certains grands chantiers de l’État en matière de croisement de fichiers ont pris du retard – je pense au répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), qui ne devrait être opérationnel qu’en fin d’année.

Une autre faiblesse du système tient à la complexité de la réglementation sociale, qui fait l’objet de notes internes quasiment quotidiennes destinées à permettre aux employés des caisses d’allocations familiales d’en comprendre le fonctionnement. Les directives sont souvent comprises différemment selon les régions, ce qui facilite la tâche des fraudeurs.

Les moyens humains et techniques mis à la disposition des caisses et des Urssaf sont notoirement insuffisants. Or, l’on sait que plus on cherche, plus on trouve.

Quant aux contrôles des assurés et aux sanctions pénales et administratives prononcées à l’encontre des fraudeurs, ils nous semblent trop rares pour constituer un signal suffisamment fort.

J’en viens à quelques-unes des propositions de notre rapport d’information, qui devrait d’ailleurs s’intituler « La fraude sociale : une menace pour la solidarité ».

Tout d’abord, le pilotage de la politique de lutte contre la fraude – sujet qui n’est plus tabou – doit être renforcé. Il faut lutter contre les disparités locales, notamment en adoptant une définition nationale de la lutte contre la fraude ainsi que des conventions d’objectifs et de gestion plus contraignantes – c’est d’ailleurs l’une des recommandations de la Cour des comptes. Il faut également développer la formation des agents.

Il convient, en outre, de sensibiliser les assurés et les entreprises aux enjeux de la fraude, comme cela a été fait à plusieurs reprises. Il faut renforcer le plan national de communication, à l’instar de la plupart des pays européens. Il semble nécessaire, à cet égard, de mettre en place des sanctions pénales plus dissuasives, notamment pour les récidivistes, et de développer le recours aux sanctions administratives, plus rapides à mettre en place.

La réglementation applicable à certaines prestations sociales doit être réformée. Il est ainsi proposé de simplifier le critère d’attribution du revenu de solidarité active (RSA) majoré – l’ancienne allocation de parent isolé (API) – en le basant sur le seul isolement économique. Il s’agit de vérifier l’absence de mise en commun des ressources et de toute aide financière – qui paie les charges du ménage, le loyer, la cantine des enfants ? – au lieu de prévenir les personnes à l’avance par courrier recommandé que l’on vient vérifier si elles vivent seules. Sans aller jusqu’au renversement de la charge de la preuve, la notion d’isolement économique nous paraît plus logique et plus acceptable sur le plan intellectuel.

Il est primordial de renforcer les moyens de contrôle. Il faut à cet effet augmenter le nombre de contrôleurs des organismes de sécurité sociale, les doter d’outils tels que les détecteurs de faux papiers, et mettre en place un fichier national interrégimes des personnes ayant commis une fraude en matière sociale. Cette disposition a fait l’objet de longues discussions. La plupart des pays européens ont choisi de concentrer leur action sur les personnes qui présentent un risque de fraude plutôt que de se lancer dans d’importantes missions de contrôles qui se révèlent souvent inopérantes, et des expérimentations de datamining – qui, par un meilleur ciblage des fraudeurs potentiels, permet de gagner du temps et de l’efficacité – sont menées par plusieurs caisses.

Les Urssaf doivent être dotés de moyens supplémentaires pour lutter contre le travail illégal, par exemple la mise en place d’un fichier national d’interdits de gérer. En l’absence de connexion des greffes des tribunaux de commerce, un dirigeant frappé d’une interdiction de gérer peut, en effet, déclarer une société dans un autre greffe. Cette absence de contrôle est condamnable, et les greffes ont une réelle responsabilité à prendre en la matière.

Parmi les recommandations auxquelles la mission tient particulièrement figure la procédure de « flagrance sociale ». En matière de lutte contre le travail illégal, les réponses administratives et pénales sont trop longues ne permettant pas la mise en œuvre immédiate de mesures conservatoires. Ainsi, dans le secteur du bâtiment, des chantiers continuent alors même que du travail illégal a été détecté. La procédure de « flagrance sociale » entraînerait l’arrêt immédiat du chantier.

La lutte contre la fraude passe par l’interconnexion des fichiers. La mise en place du répertoire national commun de protection sociale doit être achevée et l’accès des organismes de sécurité sociale au logiciel d’application des dossiers de ressortissants étrangers en France (AGDREF) doit être finalisé. La France est en retard sur ce point par rapport aux autres pays européens.

Certaines expériences innovantes méritent d’être généralisées. Les réseaux de professionnels de santé pourraient s’inspirer de l’expérimentation conduite à Toulouse pour lutter contre le trafic des substituts aux opiacés – le Subutex en l’occurrence – qui a entraîné la diminution sensible des détournements. Pourquoi la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés n’a-t-elle pas généralisé cette expérience ?

Il est également impératif de mettre en place une carte de sécurité sociale sécurisée, qui contiendrait l’ensemble des données de sécurité sociale de l’assuré. Cette carte, d’une durée limitée, serait délivrée par les services d’état civil des mairies dans le cadre d’un face-à-face. Le fait que la photo de la carte Vitale peut être adressée par courrier nous a beaucoup choqués, car cela ne présente pas les garanties de sécurité nécessaires et facilite la tâche de celui qui a l’intention de frauder. Ces cartes de sécurité sociale ne seront pas biométriques, comme le seront bientôt les cartes d’identité lorsque nous aurons voté la proposition de loi adoptée par le Sénat relative à la protection de l’identité que nous examinerons les 5 et 6 juillet prochains. Étendre le face-à-face à un certain nombre de documents ne coûterait pas beaucoup plus cher et rendrait la fraude impossible.

Nous souhaitons également réduire la circulation des ordonnances falsifiées. La situation est assez absurde et les syndicats de pharmaciens ont appelé notre attention sur ce point. Un certain nombre d’ordonnances sont anonymes, et si celles qui sont délivrées à l’hôpital font apparaître le nom du chef de service, il est extrêmement difficile pour les pharmaciens d’en vérifier le signataire. C’est pourquoi nous préconisons les prescriptions électroniques ou, à défaut, l’apposition d’une signature électronique sur les ordonnances.

Nous nous sommes intéressés, tout comme le Gouvernement et la Cour des comptes, au million d’assurés qui perçoivent une prestation de retraite de la caisse nationale d’assurance vieillesse à l’étranger. Il semble que la fraude massive des centenaires algériens soit une légende. La question n’a pas semblé primordiale à la mission, mais nous ne pouvons continuer à nous contenter du certificat de vie annuel, dont il est impossible de vérifier l’authenticité. Nous avons trouvé un accord sur la création d’une carte de sécurité sociale biométrique pour les assurés partant à l’étranger. La biométrie est utilisée par la plupart des pays européens et d’autres pays du monde, comme en Afrique du Sud où les prestations de retraite peuvent être versées par le biais d’un document biométrique, ou encore aux États-Unis où, à New York, les personnes sans domicile fixe détiennent un document biométrique qui permet de les identifier. Cette solution serait facile à mettre en place, car la France a une grande expertise en la matière. En outre, la biométrie connaît un développement très rapide.

Il est également nécessaire de revoir la procédure d’attribution des numéros de sécurité sociale – ou numéros d'inscription au répertoire (NIR). Certaines personnes ont du mal à prouver leur identité car leur état civil est contestable, voire inexistant. Un texte de loi devrait préciser l’organisme compétent en matière d’attribution du NIR et poser le principe de la nécessité d’avoir un numéro de sécurité sociale certifié pour bénéficier du versement de prestations de sécurité sociale. Il serait pertinent de limiter la durée du numéro d’inscription d’attente à six mois afin de limiter le risque d’attribuer des prestations à des personnes qui n’en auraient pas le droit, délai au terme duquel les services de l’État décideraient si le NIR doit être certifié ou non au vu des documents transmis et de la situation de l’assuré. La MECSS a adopté cette disposition à l’unanimité.

Enfin, les contrôles des arrêts maladie doivent être impérativement développés. Après de longues discussions, nous sommes parvenus à un accord sur la nécessité de multiplier les contre-visites à l’initiative de l’employeur, tant dans le secteur public que dans le secteur privé. Il est intéressant de noter que le nombre des arrêts maladie dans la fonction publique territoriale ne cesse de croître et qu’il est nettement supérieur à celui du secteur privé. Il faut donc trouver une solution. Des primes de « présentéisme » ont fait leur apparition, notamment dans la fonction publique hospitalière. Mais, le fait d’accorder une prime aux personnes qui recourent peu souvent à un arrêt de travail peut paraître relever d’un raisonnement par l’absurde. Pour certains, qui ont exprimé leurs réticences, ce serait du même ordre que payer les collégiens pour qu’ils aillent au collège… Nous nous sommes abstenus de porter un jugement sur ces initiatives, mais nous avons noté que les syndicats et les directeurs d’hôpitaux ont signé cette disposition et que le recours à l’intérim a alors diminué de façon importante, ce qui est une bonne chose pour les finances publiques – comme quoi un raisonnement par l’absurde peut être source de réflexion…

Je remercie les coprésidents du temps qu’ils ont consacré pendant onze mois à cette mission, ainsi que l’ensemble des membres de la MECSS pour leur participation à ses travaux.

M. le président Pierre Méhaignerie. Je présenterai deux observations, après avoir remercié le rapporteur et les deux coprésidents de la mission d’avoir enrichi la réflexion sur un sujet qui intéresse l’opinion publique.

Tout d’abord, il ne faudrait pas stigmatiser les uns ou les autres : les fraudes aux prestations et les fraudes aux prélèvements sont le fait de toutes les catégories sociales.

Ensuite, je suis surpris de l’énorme différence qui existe entre les régions en matière de prestations. Comment expliquer que le rapport entre le nombre de bénéficiaires varie de 1 à 6 selon le département, une fois corrigé l’effet vieillesse, qu’il s’agisse du revenu de solidarité active (RSA) ou de l’allocation pour adulte handicapé (AAH) ? Des tensions apparaissent de ce fait dans certaines régions, n’ayons pas peur de le dire. C’est le travail des parlementaires de corriger cette situation, et nous devrons présenter des propositions à cet égard à l’occasion du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.

M. Jean Mallot, coprésident de la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale. Le groupe socialiste n’a pas prévu de contribution spécifique sur ce rapport, mais mon intervention et celles de mes collègues en tiendront lieu, le compte rendu de la présente réunion étant annexé au rapport.

La mission a examiné le rapport de Dominique Tian mardi dernier, le 21 juin et l’a approuvé, tout en exprimant certaines réserves. Elle n’a pas apprécié notamment qu’il ait fait l’objet d’articles de presse dès le 22 juin. Il n’est pas d’usage que le rapporteur transmette son rapport à la presse avant même de le présenter à la Commission des affaires sociales, d’autant qu’il a transmis des versions provisoires de ce rapport avant même qu’il soit examiné par la MECSS. Il a par ailleurs communiqué – ce qui n’est pas correct non plus, je le dis comme je le pense – sur des éléments qui ne figurent pas dans le projet de rapport qui nous est soumis ce matin, mais également sur d’autres tels que le fameux « "FBI" de la fraude sociale », que la MECSS aurait naturellement refusé, ou encore la carte Vitale biométrique, qu’elle a expressément écartée.

Le rapport traite de la fraude sociale – à savoir la fraude aux cotisations, c’est-à-dire le travail illégal, et la fraude aux prestations – et définit opportunément la fraude à partir de trois éléments constitutifs : une infraction, le dommage qu’elle cause aux finances publiques et son caractère intentionnel.

Nous sommes tous d’accord pour condamner fermement la fraude sociale et vouloir la réduire, à défaut de pouvoir l’empêcher totalement. Cela étant, si la fraude aux prestations est estimée entre 2 et 3 milliards d’euros, la fraude aux prélèvements est estimée entre 8 et 15,8 milliards d’euros, soit quatre à cinq fois plus. Or, s’agissant de la fraude sociale détectée, qui a représenté 458 millions d’euros en 2010, le travail dissimulé représente 40 % de ce montant, contre 60 % pour la fraude aux prestations. Le déséquilibre est en quelque sorte inversé.

L’effort de contrôle doit donc porter en priorité sur le travail illégal, dont je rappelle qu’il est majoritairement le fait de personnes de nationalité française ou en tout cas en situation parfaitement régulière – certains amalgames méritent donc d’être corrigés.

J’observe, en outre, qu’en faisant un peu d’arithmétique à partir de ces différentes estimations, on peut situer le total de la fraude sociale entre 10 et 18,8 milliards d’euros – et non 20 milliards comme cité par la presse. Le rapprochement – naturellement innocent – entre ce chiffre choc de 20 milliards et le montant du déficit de la sécurité sociale pour 2011, laissant entendre que supprimer la fraude pourrait être une solution à la situation dégradée de nos finances sociales, relèverait à cet égard de la manipulation puisque même en multipliant la fraude détectée par quatre, nous ne corrigerions le déficit que de 10 %. Ce ne serait certes pas rien, mais même un tel pourcentage ne serait pas à la hauteur du problème.

J’observe enfin, concernant les prestations, que le montant des fraudes estimées représente entre 0,5 et 0,75 % des prestations versées. On ne saurait, sur cette base, rejeter des dispositifs sociaux qui fonctionnent correctement à plus de 99 % et jeter ainsi l’opprobre sur des personnes qui bénéficient de façon tout à fait régulière de dispositifs auxquels elles ont droit et pour lesquels elles paient le plus souvent des cotisations.

Dans la version qui nous est soumise aujourd’hui, les préconisations du rapport sont convenables, sous réserve de quelques précisions. Le fait que les modalités d’attribution de l’allocation pour adulte handicapé fassent apparaître d’importantes disparités selon les départements n’est pas en soi constitutif de fraude sociale. Ce constat nous conduit simplement à nous interroger sur le bien-fondé de ces disparités, qui ne sont pas le fait des allocataires et ne sont pas de nature à garantir une égalité de traitement.

La mission, après réflexion, a accepté que soit mise à l’étude la délivrance d’une carte biométrique aux retraités résidant à l’étranger, pour permettre leur contrôle. Cette étude devra notamment examiner le coût de l’opération au regard du gain escompté, ainsi que la faisabilité de ce contrôle dans les pays concernés. Car à quoi servirait-il de délivrer une carte biométrique si personne n’est en mesure de la vérifier ?

En revanche, la mission a expressément écarté la proposition d’une carte d’assuré social biométrique tous régimes et toutes branches. Un tel système serait très coûteux et ferait double emploi avec la carte d’identité biométrique. L’objet d’une carte d’assuré social est d’abord d’établir des droits, certes de façon sécurisée, non de vérifier l’identité du porteur, vérification à laquelle les professionnels de santé refuseront sans nul doute de procéder.

La proposition d’utiliser de faux dossiers pour tester la capacité des organismes à repérer les fraudes, de même que celle relative au développement de primes de « présentéisme », notamment dans la fonction publique, peuvent être mal perçues et considérées comme relevant de méthodes de management contestables. Nous restons donc prudents sur cette dernière proposition, bien qu’elle ait été conservée.

Enfin, s’il est mis en place, le fichier des fraudeurs devra faire l’objet d’une étude préalable avec la Chancellerie et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

C’est sous toutes ces réserves que la MECSS s’est prononcée favorablement sur ce rapport, et notre groupe votera favorablement à sa publication.

M. le rapporteur. Il faut certes distinguer la fraude intentionnelle et les abus, mais il faudrait alors aussi compter notamment les 10 milliards d’euros, dus en particulier à des surfacturations, que l’hôpital public, selon Jean Leonetti, président de la Fédération hospitalière de France, aurait gaspillés. C’est pourquoi nous avons préféré fonder notre raisonnement sur la fraude intentionnelle

Quant au coût de la fraude, nous l’avons toujours estimé à près de 20 milliards d’euros – si ce chiffre n’est pas atteint cette année, il le sera un jour ou l’autre. Ce chiffre, il est vrai, nous a paru plus médiatique que 18,8 milliards… Le rapport précise cependant qu’en Grande-Bretagne, les prestations sociales feraient l’objet d’une fraude à hauteur d’environ 1,3 %, et que les chiffres retenus par les pays européens qui ont travaillé sur ce point sont largement supérieurs à ceux que la mission a retenus.

S’agissant de l’allocation pour adulte handicapé, la Cour des comptes, dans l’un de ses rapports, s’étonnait que le nombre d’attributaires soit cinq fois plus important dans certains départements que dans d’autres. Si ce n’est pas de la fraude, il n’en reste pas moins que c’est de l’argent public qui est en cause : soit il est attribué à tort à des personnes qui ne le méritent pas, soit il ne bénéficie pas à des personnes dont le statut de handicapé mériterait pourtant d’être reconnu. Quoi qu’il en soit, les disparités régionales ne sont pas acceptables, surtout s’agissant du handicap. La MECSS devrait d’ailleurs s’intéresser bientôt à cette question.

Enfin, je précise que la carte de retraite biométrique serait attribuée de manière expérimentale.

M. Pierre Morange, coprésident de la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale. En tant que coprésident de la MECSS et ayant été à l’initiative de cette institution en 2004, je tiens à appeler l’attention de tous sur l’originalité de sa philosophie. Sa composition paritaire lui permet de s’exonérer des alternances dans le cadre d’un travail collectif. De surcroît, elle s’est donné pour seule et unique grille de lecture la recherche permanente d’une meilleure efficacité à moindre coût, afin d’utiliser au mieux les deniers publics au service de notre système de protection sanitaire et sociale qui est l’illustration la plus aboutie du pacte républicain.

À travers un exercice de pédagogie et de clarification qui a permis d’exprimer des sensibilités différentes, nous avons abordé avec sérénité le sujet particulièrement difficile de la fraude sociale, considéré par certains comme un sujet sulfureux. Je salue la qualité des travaux de la mission, en particulier le travail accompli par le rapporteur, Dominique Tian, qui nous a permis d’accomplir un travail d’analyse, de synthèse et de pédagogie. Je salue également l’objectivité de nos collègues de l’opposition.

La cinquantaine de préconisations formulées par le rapporteur a été validée à l’unanimité des membres de la MECSS. Les trois derniers rapports – celui de Catherine Lemorton sur la prescription, la consommation et la fiscalité des médicaments, celui de Jean Mallot sur le fonctionnement de l’hôpital et celui de Dominique Tian sur la lutte contre la fraude sociale – ont fait l’unanimité au sein de la mission.

Nos préconisations ont vocation à être matérialisées sur le terrain : celles relatives au médicament seront ainsi reprises par le Gouvernement à la fin de l’année dans le cadre du prochain projet de loi et nous avons bon espoir qu’il en aille de même concernant le fonctionnement interne de l’hôpital. Je formule un vœu similaire pour celles contenues dans le rapport sur la lutte contre la fraude sociale.

M. le rapporteur. Je remercie les coprésidents Pierre Morange et Jean Mallot pour la qualité de leur travail et la totale liberté qu’ils m’ont laissée. D’une façon générale, travailler avec l’ensemble des membres de la MECSS a toujours été un plaisir pour moi.

M. le président Pierre Méhaignerie. L’affaire des fraudes aux prestations sociales de Nantes et les accusations de polygamie ont choqué l’opinion publique. Les avez-vous évoquées au sein de la mission ?

M. le rapporteur. J’ai choisi de citer des exemples frappants, tels celui de cet homme aux treize reconnaissances de paternité frauduleuses ou encore celui de cette personne qui percevait la pension de réversion de sa mère décédée depuis vingt et un ans. Ces faits n’ont cependant été cités que dans des renvois en bas de page, afin de ne pas faire d’exemples caricaturaux des généralités.

Quant à l’affaire de Nantes, la notion d’isolement économique que nous préconisons aurait pu permettre de l’éviter, puisqu’elle aurait obligé les différentes épouses du monsieur en question à prouver qu’elles étaient bien isolées économiquement, c’est-à-dire qu’elles réglaient les frais de scolarité, la cantine voire le loyer.

M. Georges Colombier. Je remercie à mon tour Dominique Tian et les coprésidents Pierre Morange et Jean Mallot, bien que celui-ci ait exprimé quelques réserves. Je confesse que je n’ai pas été présent à toutes les réunions de cette mission, mais il est difficile d’assister à tout.

La politique de lutte contre la fraude sociale a déjà porté ses fruits, mais il faut mener une politique plus volontariste, sans stigmatiser qui que ce soit. J’apprécie d’ailleurs que Michel Issindou et Dominique Tian, qui suivent cette réflexion au niveau national au sein de la Délégation nationale à la lutte contre la fraude, soient parvenus à un certain consensus en la matière.

Le ministre M. Xavier Bertrand, que nous avons auditionné il y a peu de temps, est persuadé lui aussi de la nécessité de prendre des mesures afin que nos concitoyens gardent leur confiance en notre système de protection sociale. Je souhaite donc que ce rapport ne reste pas dans un tiroir, comme nombre d’autres, et que le Gouvernement mette en œuvre les préconisations prônées par la mission.

M. le président Pierre Méhaignerie. Nous y veillerons.

Mme Martine Carrillon-Couvreur. Nous discutons de la fraude sociale depuis de longs mois, ce qui nous a permis de clarifier de nombreux points, en particulier la question du travail illégal. C’est un sujet sensible qui exige que nous soyons attentifs et responsables.

Les disparités qui existent s’agissant du versement de l’allocation pour adulte handicapé ne constituent pas une fraude généralisée. Faute de connaître la situation réelle en l’absence de données statistiques sérieuses et fiables – comme d’ailleurs sur d’autres questions –, gardons-nous de tirer des conclusions hâtives sur des sujets aussi sensibles, même si certaines analyses convergent.

Nous sommes naturellement d’accord sur la nécessité d’exercer des contrôles, réguliers et de qualité, mais nous sommes confrontés à la question des moyens. Il faut donc doter les organismes de moyens suffisants et éviter de stigmatiser les situations marginales. Nous devons prendre nos responsabilités et nous montrer vigilants, mais nous ne pouvons prendre le risque de jeter le discrédit et la suspicion sur des populations fragiles qui ont besoin des prestations qui leur sont versées.

Mme Jacqueline Fraysse. Le travail que nous avons accompli a permis aux uns et aux autres de comprendre comment les choses fonctionnement et d’en faire la synthèse. L’objectif du rapport est de mesurer l’ampleur et la nature de la fraude et de proposer des mesures de nature à l’éradiquer, au moins à la réduire de manière significative.

Sur tous ces aspects, nous sommes profondément d’accord. Personne ne peut justifier la fraude. Mais le rapport ne nous satisfait pas pleinement, car il traduit un déséquilibre entre le constat et les préconisations formulées.

Au-delà de son importance financière, la fraude aux prélèvements est d’autant plus dommageable qu’elle porte atteinte à la fois aux ressources de la protection sociale et aux droits des salariés, puisque les personnes concernées perdent leurs droits.

Si je n’ai aucune hésitation sur la nécessité de lutter contre la fraude, celle-ci ne saurait justifier cependant la stigmatisation de qui que ce soit et l’atteinte aux libertés individuelles. Je tiens à rappeler ici une évidence, que je n’ai pas trouvée dans les commentaires de la presse : dans leur immense majorité, nos concitoyens sont des personnes honnêtes. Ainsi, la préconisation concernant les arrêts de travail me choque beaucoup, car toutes les études montrent que les arrêts de travail ont une raison. Je ne nie pas qu’il existe des abus, mais n’oublions pas que le nombre des suicides liés aux conditions de travail est en forte croissance. Nous devons être raisonnables, et respectueux de l’ensemble des salariés.

Au-delà de ce déséquilibre, certaines propositions nous paraissent démesurées, par exemple la carte Vitale sécurisée dont le coût est extrêmement élevé – d’autant qu’il serait supporté par les municipalités – par rapport aux économies attendues.

Le rapport souffre aussi de certains manques. La fraude de certains établissements de santé n’est pas traitée à la hauteur de ce qu’elle représente financièrement, et la sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles, qui constitue un manque à gagner considérable, n’y est pas abordée.

Il est indiscutable que la lutte contre la fraude doit être améliorée. Les outils existent, mais la sécurité sociale souffre d’un manque de moyens – les diverses auditions l’ont confirmé –, tout comme la justice qui ne peut prononcer les condamnations nécessaires. La révision générale des politiques publiques (RGPP) ne facilite pas la lutte contre la fraude.

Le groupe des députés communistes s’abstiendra de voter pour la publication de ce rapport, moins parce que nous contestons les préconisations formulées qu’à cause du déséquilibre qu’il traduit entre la fraude aux prestations et la fraude aux prélèvements.

M. Jean-Luc Préel. Je pense pour ma part que ce rapport doit être publié, car cela permettra à chacun de se faire une opinion. Je regrette à cet égard de ne pas avoir pu participer aux travaux de la MECSS comme je le fais habituellement, mais les différentes missions organisent souvent des réunions au même moment.

M. le président Pierre Méhaignerie. C’est pourquoi je suis prudent lorsqu’on me demande d’organiser une multitude de missions d’information ou de commissions d’enquête, car recevoir des auditeurs qui s’expriment devant quelques rares députés ternit l’image de notre Assemblée.

M. Jean-Luc Préel. La fraude est inacceptable, car elle génère des pertes de ressources et des dépenses injustifiées, sans oublier la question de la justice.

Notre rôle est de tout faire pour limiter cette fraude, à défaut de la supprimer – le jeu du gendarme et du voleur n’est pas prêt de s’arrêter. Si le montant global de la fraude approche les 20 milliards d’euros, il est normal finalement de le comparer au déficit de la protection sociale, car il suffirait alors – ce que nous souhaiterions tous – de supprimer la fraude pour équilibrer notre système de protection sociale !

La fraude aux prestations représente un coût de l’ordre de 2 à 3 milliards. Ce montant est beaucoup trop important évidemment, mais il est difficile de lutter contre cette fraude. Aussi les préconisations avancées à ce sujet sont-elles intéressantes.

En ce qui concerne la fraude à la tarification à l’activité (T2A), la Caisse nationale d’assurance maladie a fait des efforts, mais le procédé suivi me paraît contestable, car c’est en se fondant sur l’utilisation d’échantillons et sur la vérification du codage qu’elle sanctionne les établissements, avec d’ailleurs une pénalité supplémentaire. Or, cela ne va que dans un sens : il n’y a pas en effet de reversement d’indus si la cotation le voudrait. Il devrait en aller de même pour les prestations familiales : lorsque la caisse fait une erreur, c’est elle qui est responsable.

La fraude majeure, à savoir le travail illégal, est le fait majoritairement des employeurs, car une personne à qui l’on propose un travail non déclaré n’est pas toujours en situation de le refuser. C’est notre rôle que de pointer du doigt le travail illégal – ce que fait le rapport, mais de manière insuffisante –, de le condamner fermement et de faire de vraies propositions en la matière. Cela me semblerait plus intéressant que de voir, comme dans la presse, dénoncer des dérives de la part de personnes qui ne sont pas forcément responsables d’un versement indu, faute d’avoir voulu frauder intentionnellement.

Le groupe Nouveau Centre est en tout cas favorable à la publication de ce rapport, ce qui permettra à chacun de se faire une opinion sur le problème des fraudes sociales, étant souligné que le travail illégal est un problème majeur de notre pays qu’il faut absolument résoudre, sachant les conséquences inacceptables, en particulier en matière de retraite, de la non-déclaration de personnes salariées.

M. le rapporteur. Concernant la Délégation nationale à la lutte contre la fraude, dont le travail a été salué par Georges Colombier, il me semble utile de rappeler qu’il s’agit d’un lieu d’échanges qui réunit administrations, ministres et parlementaires. La volonté de transparence des organismes sociaux et de l’État qui y prévaut donne tout son intérêt à cette délégation qui permet, avec cette fonction d’échanges d’expériences entre victimes de la fraude, d’accélérer la lutte dans ce domaine.

S’agissant du travail illégal, contre lequel Martine Carrillon-Couvreur a souligné, comme Jean-Luc Préel, la nécessité de lutter, il ne s’agit pas de jeter la suspicion sur les publics fragiles. Cela a même été le fil conducteur de la mission. Pour reprendre l’exemple de l’allocation aux adultes handicapés, il est simplement choquant sur un plan intellectuel et social que son attribution dépende du département dans lequel on habite. Je ne reviendrai cependant pas sur cette question de l’application de critères nationaux puisque la MECSS devrait se saisir du sujet.

Jacqueline Fraysse a indiqué que son groupe s’abstiendrait lors du vote sur ce rapport, mais comme elle n’a pas douté de l’utilité de ce dernier, je retiens surtout que l’ensemble des groupes pense qu’il convient de lutter activement contre la fraude. Quant au fait que le rapport ferait preuve d’un déséquilibre entre fraude aux prélèvements – estimée entre 15 à 16 milliards d’euros – et fraude aux prestations – évaluée entre 2 et 3 milliards –, cette différence de montant nous a, au contraire, conduits à reprocher aux pouvoirs publics de n’avoir pas beaucoup avancé sur ce sujet, alors qu’il s’agit d’une exploitation inacceptable de publics fragiles. En tout cas, il n’est pas difficile, techniquement, de lutter contre le travail illégal. C’est une question d’organisation et de volonté.

Pour répondre également sur ce point à Jean-Luc Préel, si nous n’avons mis personne en cause, nous avons cependant souligné que l’on avait affaire, en matière de lutte contre la fraude, à une certaine passivité, ce qui n’était pas là non plus acceptable, car cela créait des distorsions de concurrence, notamment dans les appels d’offre. Il y aura peut-être un jour un effort particulier à faire sur le travail illégal.

Pour ce qui concerne les arrêts de travail, le raisonnement par l’absurde qui a conduit à la prime de « présentéisme » a au moins le mérite d’exister : plusieurs syndicats ont d’ailleurs signé des accords en la matière.

Quant à la carte Vitale sécurisée, elle n’est pas à la charge des municipalités : une compensation financière les dédommagera. Simplement, à partir du moment où la décision a été prise de faire établir les passeports dans les mairies, il serait dommage de ne pas mettre en place un tronc commun pour la délivrance également de la carte Vitale, afin de faire des économies.

Si Jean-Luc Préel a eu raison de souligner qu’il ne fallait pas rapprocher le montant évalué à 20 milliards d’euros pour la fraude sociale de celui de 20 milliards de déficit de la sécurité sociale, le président de la Cour des comptes – qui semble pugnace en l’occurrence – a toutefois indiqué qu’il était urgent que celle-ci soit en équilibre. Certes, le déficit de la xécurité sociale ne sera pas comblé par la lutte contre la fraude, mais la branche maladie a d’ores et déjà accentué son effort, puisque ce sont 156 millions d’euros de fraudes qui ont été découverts selon les chiffres de la caisse nationale. Quant aux fraudes relatives au Programme de médicalisation des systèmes d’information (PMSI) et aux indus, nous nous sommes contentés de reprendre les chiffres de la Cour des comptes.

Bien évidemment, l’ensemble des professionnels de santé doit rendre des comptes. Cependant, si nous avons repris, sur la recommandation de Pierre Morange, le cas de 120 médecins hyperprescripteurs – dont l’activité débordante devrait tout de même conduire à se poser des questions –, nous n’avons pas ciblé l’ensemble des professionnels. Cependant, pour avoir, par exemple, entendu la plainte des pharmaciens qui s’estiment soumis à trop de contrôles, un équilibre devrait être trouvé entre le libre exercice de la profession médicale et les contrôles, et nous avons proposé quelques pistes à cet égard.

Mme Marie-Françoise Clergeau. Tout le monde s’accorde à reconnaître la nécessité de lutter contre les fraudes intentionnelles, mais, comme l’a souligné au début des travaux de la mission M. Libault, directeur de la sécurité sociale, la majorité des fraudes tient au travail dissimulé, et c’est là qu’il faut agir. En effet, si, pour la branche famille, le montant des fraudes s’est élevé en 2009 à près de 90 millions d’euros, cela ne représente que 0,096 % du montant total des dépenses de la branche ! Au contraire de l’idée qui veut que toutes les fraudes sociales relèvent de la responsabilité des familles, le rapport va enfin démontrer que ce ne sont pas celles-ci les premières responsables des fraudes – d’autant que la moitié de ces 90 millions a déjà été récupérée en 2010 et que le reste le sera en 2011 et 2012.

Je citerai à cette occasion une étude menée en Loire-Atlantique sur 1 263 dossiers d’indus : ces derniers étaient la conséquence à 47 % d’un changement de situation professionnelle des intéressés, à 20 % d’un changement de leur situation familiale, à 8 % à un déménagement, à 5 % d’erreurs de déclaration, à 19 % d’erreurs de la caisse d’allocations familiales et seulement à 1 % de la fraude. Ces chiffres posent d’ailleurs la question de la façon dont les indus sont récupérés par la caisse, manière qui met parfois les familles en situation très difficile. Il faut donc vraiment bien faire la différence entre les erreurs des allocataires de bonne foi et les cas – rares – de fraude intentionnelle.

S’agissant, enfin, de la notion de parent isolé, si le rapport précise qu’il convient de mieux la définir, encore faut-il aboutir à une définition qui soit juste.

M. Élie Aboud. Si la puissance publique a fourni un effort concernant la branche famille, certains comportements restent scandaleux au sein de la branche maladie. Je regrette profondément que les soignants, comme le soulignait Jean Mallot, refusent de participer au contrôle du dispositif. Autant on peut le comprendre pour les soignants hors convention, autant on peut le déplorer pour ceux qui dépendent d’une chaîne complète, associant le contribuable.

Si le président Méhaignerie a pu exprimer des regrets sur les différences pouvant exister entre les départements, je reviendrai pour ma part sur le cas des Français qui ont fait le choix, légitime, de vivre à l’étranger : comment se fait-il en effet, pour prendre l’exemple du certificat de vie, que dans certains pays les autorités consulaires vérifient sa validité et pas dans d’autres ? Il conviendrait d’uniformiser les procédures car de telles différences sont mal comprises par nos concitoyens.

M. Dominique Dord. Sur un tel sujet, mes chers collègues, je nous trouve collectivement en dessous de tout ! Alors que le consensus est presque réuni pour reconnaître l’existence d’un montant de 20 milliards d’euros de fraude, voilà que l’on ergote par crainte de stigmatisation de tel ou tel. Ne devrions-nous pas plutôt exiger du Gouvernement – voire en nous enchaînant aux grilles de la rue de Varenne – que, dès demain matin, tout soit fait pour lutter contre cette fraude ? Les chefs d’entreprise qui trichent sont des voleurs qu’il faut mettre au ban de la société, et cela non pas peut-être un jour, comme le disait notre rapporteur, mais demain matin.

Jacqueline Fraysse craignait que les pauvres ne soient stigmatisés avec ce rapport, et j’entendais parler de stigmatisation, de discrédit, de suspicion. Mais ce qu’il s’agit de poursuivre, ce sont des tricheurs. Alors que tout le monde fait aujourd’hui des grands discours sur la nécessité de l’indignation, nous devrions tous être des indignés de la fraude !

M. Paul Jeanneteau. Ce rapport, dont je tiens à féliciter l’auteur, est important car si le sentiment d’injustice se développe dans notre pays c’est parce que nos concitoyens ont l’impression, à juste titre le plus souvent, de travailler et de payer des cotisations sociales tandis que certains bénéficient de prestations indues. Lutter contre la fraude est non seulement normal de point de vue de l’honnêteté, mais moral du point de vue du comportement et également juste du point de vue sociétal. Il ne s’agit pas de jeter le discrédit sur tel ou tel : un fraudeur est un fraudeur, et il doit être sanctionné.

Concernant le contrôle de l’attribution de l’allocation pour adulte handicapé, le rapport d’information reprend plusieurs propositions de celui du Sénat. À l’époque, le président de la Commission des finances, Didier Migaud, et le président de notre Commission s’étaient tournés vers Jean-Marie Binetruy et moi-même afin de disposer d’une étude sur l’évolution de cette allocation. La Cour des comptes a alors mis en évidence des disparités territoriales très fortes, soulignant « une porosité importante entre AAH et RSA », certains départements orientant les bénéficiaires de l’AAH vers le RSA. Aussi avons-nous demandé une nouvelle étude dont les résultats devraient nous parvenir à la rentrée prochaine, et je souhaite, monsieur le rapporteur, que vous soyez attentif à ses conclusions qui permettront peut-être de compléter votre excellent rapport.

M. Bernard Perrut. Nos concitoyens sont, comme nous-mêmes, très attachés à la justice, à l’équité et au respect des règles, mais il n’en est pas toujours ainsi sur le terrain. Aussi, ce rapport permet-il de poser les données du problème, et je rejoindrai là Dominique Dord, avec une petite nuance cependant : il faut absolument faire quelque chose, encore que nous soyons tous responsables de la situation d’aujourd'hui car aucun gouvernement, de droite comme de gauche, n’a eu la volonté de faire tout simplement respecter les règles. Il faudra certes un certain temps pour que les premiers résultats apparaissent, mais il faut vraiment que toutes les structures qui en ont la compétence mettent en place un système fiable – en évitant, par exemple, que les gens soient prévenus la veille du contrôle dont ils vont faire l’objet.

Je souhaite insister également sur le rôle des élus locaux, car souvent dans les petites communes ils connaissent, plus que dans des villes moyennes ou des grandes communes, les habitants. Mais alors que l’on sait qui fraude, qui bénéficie de dispositifs sans en avoir le droit, rien n’est fait. Les maires que nous sommes par ailleurs doivent aussi prendre leurs responsabilités pour ne pas avoir un langage à Paris et un autre sur le terrain. J’appelle en tout cas à la responsabilité de chacun dans les quelque 36 000 communes de France.

M. Christophe Sirugue. Je tiens à souligner tout l’intérêt de tels rapports d’information, car en deux rapports successifs – celui sur l’évaluation de l’aide médicale de l’État que j’ai rendu avec mon collègue Claude Goasguen au nom du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, et celui qui nous est présenté aujourd'hui – on voit des a priori disparaître. De la même façon que Dominique Tian le reconnaissait dans sa présentation, Claude Goasguen le soulignait en effet lors de la remise de notre rapport : les différences entre ce que l’on imagine et ce que l’on découvre conduisent à de profondes divergences dans les analyses. Telle est toute la richesse du travail parlementaire : pouvoir éviter des a priori.

En l’occurrence, on a toujours tendance à considérer que la fraude est d’abord le fait des bénéficiaires des différentes prestations. Certes, cette fraude existe et elle représente quelque chose de scandaleux qu’il faut combattre, mais elle n’est pas responsable de l’ampleur des difficultés auxquelles nous sommes confrontés. En effet, ainsi que le rapporteur le précise, 10 % environ des fraudes concernent les prestations et le reste les prélèvements. Aussi faut-il bien cibler nos interventions.

À cet égard, on ne peut laisser renvoyer à plus tard la lutte contre le travail au noir. Si ce sujet représente 90 % de la fraude, il faut le traiter tout de suite. De même, on ne peut laisser dire que puisque les cas individuels sont plus faciles à cerner, il faut les traiter maintenant. Les deux fraudes sont indéfendables, et il faut lutter contre les deux.

Pour autant, veillons à ne pas remettre en cause des dispositifs qui, par nature, seront toujours contournés. Ce n’est pas le dispositif qu’il faut cibler, mais bien les problématiques qui sont à la base des détournements de la loi de la République.

M. le président Pierre Méhaignerie. L’analyse du revenu de solidarité active a montré qu’un suivi des bénéficiaires évitait toute difficulté et donc tout changement de la législation. Mais, il est vrai que les bonnes pratiques sont plus faciles à mettre en œuvre dans les territoires à dimension humaine que dans les conurbations.

M. Michel Issindou. Que la fraude concerne les prestations ou les prélèvements, nous sommes tous d’accord pour lutter contre elle. Encore faut-il éviter tout excès de communication. Or, la fraude aux cotisations sociales est beaucoup moins soulignée que celle aux prestations, alors que les seules ressources possibles sont à chercher du côté de la lutte contre le travail au noir – je suis prêt à m’enchaîner avec Dominique Dord si c’est de cela qu’il s’agit !

Quant au rapprochement parfois fait entre les 20 milliards d’euros de déficit de la sécurité sociale et les 20 milliards de fraude fiscale, Jacqueline Fraysse a eu raison de souligner que l’amalgame était trop rapide. Certes, la Délégation nationale à la lutte contre la fraude, à laquelle nous participons Dominique Tian et moi, a le mérite d’exister, mais outre qu’elle n’accueille qu’une fois par an, au cours d’une grand-messe, le ministre responsable qui vient demander des résultats à tous ceux qui sont en charge de la lutte contre la fraude – je me souviens de la dernière intervention sur ce point de M. Xavier Bertrand –, je relèverai deux gros défauts : d’une part, l’absence de moyens – si l’on veut lutter contre le travail au noir, plutôt que gesticuler, il faut recruter des inspecteurs du travail – et, d’autre part, la non-connexion des fichiers, ceux-ci étant prétendument incompatibles techniquement, mais étant en fait le précarré de chaque administration.

Si vraiment nos collègues de la majorité veulent lutter contre la fraude, qu’ils fassent en sorte que les moyens soient mis plutôt sur celle aux cotisations sociales que pratiquent certains artisans et petits patrons que sur celle aux prestations : nous verrons alors si, sur le terrain, ils ont le courage de leurs affirmations.

Mme Catherine Lemorton. Concernant la proposition du rapport de généraliser les expérimentations innovantes, je souhaite préciser que, contrairement à ce qui est indiqué, l’expérimentation conduite par la caisse primaire d’assurance maladie de Haute-Garonne n’a pas été stoppée car elle n’aurait pas respecté le principe du libre du libre choix du médecin et du pharmacien. Par ailleurs, il n’y a jamais eu de fichier stigmatisant les patients bénéficiant des traitements de substitution aux opiacés, mais simplement un repérage des méga-consommateurs : le système fonctionnait même tellement bien que l’on ne recensait à la fin aucun méga-consommateur à plus de 300 milligrammes, ce qui n’était pas le cas des autres régions bien que la nôtre se situe dans un secteur frontalier avec l’Espagne et constituant donc une plaque tournante en matière de toxicomanie.

Si l’expérimentation a été stoppée à la demande de la Caisse nationale d’assurance maladie, c’est parce que nous avions outrepassé – mais seulement un tout petit peu – les possibilités offertes par le code de la sécurité sociale. Il s’agissait d’abord de lutter contre les méga-consommateurs – revendeurs en fait de substances – et non de jeter l’opprobre sur tous ceux qui suivent le traitement correctement. En aucun cas, ensuite, nous ne savions quel pharmacien et quel médecin avaient été choisis pour le traitement. En effet, lorsqu’un méga-consommateur était repéré, une lettre était envoyée à tous les médecins et les pharmaciens du département indiquant que cet assuré ne les avait pas choisis comme médecin ou pharmacien référent pour une liste donnée de médicaments. Certes, on a pu voir là une violation du secret professionnel, puisque personne n’était censé savoir que le patient prenait notamment une substance dont l’usage pouvait être détourné. Aussi conviendrait-il que, dans le cadre du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, une adaptation législative soit proposée afin que l’on remette en place un tel réseau qui encadrait les assurés et donnait de bons résultats.

M. Rémi Delatte. Je remercie le rapporteur et les membres de la MECSS qui ont fait là un travail utile en permettant une évolution de notre appréciation de ce dossier, qui se révèle aujourd'hui plus consensuelle, plus objective et plus volontariste. Il faut s’en réjouir.

Nous ne ferons cependant œuvre utile que si nous nous engageons résolument dans des actions susceptibles de lutter contre toutes les fraudes et non seulement contre certaines comme on semble parfois le vouloir. C’est, en effet, sur l’ensemble qu’il faut intervenir, car la fraude tend également à accroître le déficit des comptes sociaux au détriment de nos concitoyens qui sont placés dans les conditions de précarité les plus difficiles. C’est donc aussi une question de moralité et de justice.

Concernant les arrêts maladie non justifiés, si je suis favorable aux contrôles inopinés, encore faut-il qu’ils soient suivis d’effet. Tant qu’il n’y a pas de sanction possible, leur portée ne peut être que limitée, même s’il faut reconnaître qu’ils ont un effet pédagogique et dissuasif, à partir du moment où l’on sait qu’ils sont possibles.

Mme Pascale Gruny. Je tiens à mon tour à adresser mes félicitations à Dominique Tian pour son rapport, mais également pour son engagement dans la lutte contre la fraude, laquelle devrait ainsi trouver davantage de ressources pour aider a contrario les plus démunis. À ce sujet, madame Fraysse, notre groupe politique n’a jamais prétendu qu’une majorité de Français était malhonnête. Simplement, l’injustice est difficile à accepter pour toutes ces personnes honnêtes que nous rencontrons sur le terrain et qui en ont assez de travailler avec un sentiment de déperdition de leurs efforts.

Quant au débat entre fraudes aux prélèvements et fraudes aux prestations, je ne le comprends pas : ne vaudrait-il pas mieux parler de fraudes en général plutôt que de les distinguer, en mettant en œuvre tous les moyens possibles pour lutter contre elles – sachant cependant qu’il peut se révéler difficile, en matière de travail illégal, de cerner des heures supplémentaires non déclarées dans une entreprise.

Par ailleurs, la bataille de chiffres à laquelle on assiste m’amuse énormément : si les chiffres existent, cela ne signifie-t-il pas que l’on connaît la fraude et donc qu’il serait simple de l’éradiquer ?

Pour venir du monde de l’entreprise, je me réjouis en tout cas de la volonté de bonne gestion qui semble enfin s’instaurer avec un véritable engagement de lutte contre la fraude. Ne serait-ce qu’au sein de mon groupe, combien de fois ai-je pu entendre que l’on ne s’attaquerait pas au problème, cela pour ne pas stigmatiser certains ? Aujourd'hui, il semble que l’on ait compris que s’attaquer à la fraude, c’est justement pouvoir donner plus à ceux qui en ont besoin.

Le problème des indus est un sujet complexe, surtout quand les déclarations ont été faites correctement, d’autant qu’il est souvent difficile d’avoir une réponse positive à une demande d’échéancier de remboursement. Il faut vraiment que quelque chose soit fait sur ce point.

Quant aux différences de prise en charge du handicap auxquelles il a été fait allusion, elles sont intolérables. Cela me conduit d’ailleurs à souligner l’insuffisance de coordination entre les différents organismes et le manque de cohérence entre les systèmes informatiques.

Mme Bérengère Poletti. Je tiens également à féliciter Dominique Tian pour sa persévérance en la matière, sachant, comme le rappelait Pascale Gruny, qu’à l’époque on en avait fait un sujet tabou dans la crainte de stigmatiser certains. Ses travaux nous ont au contraire permis d’en finir avec des a priori qui nuisaient à la cause de la lutte contre les fraudes. Lors de son déplacement dans mon département à la caisse d’allocations familiales des Ardennes, il a pu notamment se rendre compte que l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) pourrait parfaitement éditer la carte Vitale biométrique.

Je n’oublie pas le travail effectué par les coprésidents Jean Mallot et Pierre Morange qui ont eu le souci de trouver des thèmes rassembleurs sur un sujet auquel nos concitoyens sont extrêmement sensibles. On ne peut leur demander des efforts continuels sans veiller à un comportement exemplaire de tous, sauf à laisser s’insinuer un sentiment d’injustice.

S’agissant du travail illégal, il faut se donner les moyens de lutter contre les entreprises connues pour y recourir, d’autant que le travail illégal est lié au développement de l’immigration clandestine et donc à l’exploitation d’immigrés sur le territoire national. Pour autant, le travail au noir est parfois voulu par les employés eux-mêmes : il arrive que des particuliers employeurs qui voudraient déclarer la personne qui fait des ménages n’arrivent pas à la convaincre, car celle-ci double ainsi son salaire en faisant des heures en plus. Il faut donc arrêter de stigmatiser les uns et les autres dans quelque sens que ce soit et aborder la problématique sur un plan général.

Concernant enfin les excès de communication qui ont été soulignés, je trouve au contraire qu’il faut parler de la fraude parce que les Français en parlent : il n’est pas une réunion publique que j’organise sans que le sujet soit abordé. Les gens qui se comportent honnêtement ne comprennent pas que pendant autant de temps on ait fait de la fraude un sujet tabou et que l’on n’ait pas proposé de solution. Il faudra donc maintenant veiller à l’application des mesures proposées.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je souhaite à mon tour souligner la constance de Dominique Tian, car si j’avais été étonnée lors de mon arrivée ici en 2007 qu’il en ait fait son cheval de bataille, force est de constater qu’il est dans le vrai, la preuve étant que le Gouvernement se saisit maintenant du sujet. Le montant de 458 millions d’euros de fraudes constatées aux prestations et aux prélèvements en 2010 est, en effet, loin d’être anecdotique.

Quant au non-croisement des fichiers, c’est un sujet sur lequel il convient vraiment d’avancer. Lors de son audition, Mme Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes, se demandait à cet égard : « Les caisses s’abriteraient-elles derrière la CNIL pour ne pas avancer ? Le problème vient-il du flou qui entoure les exigences de la CNIL ? ». Il est ubuesque, alors que tout le monde est d’accord pour traiter le problème, que l’on en soit encore à se poser des questions de procédure !

Il conviendrait également, ainsi que cela a été souligné avant moi, d’en appeler à la responsabilité des élus. Si j’avais encore des doutes, la simple visite d’une épicerie sociale dans le Haut-Jura à Saint-Claude, dont je pourrais parler longuement, me les a ôtés.

Enfin, au-delà des 458 millions de fraudes détectées et de la stigmatisation du fraudeur, c’est surtout la notion d’injustice que cela engendre chez nos concitoyens qui pose problème.

M. Fernand Siré. Dans notre pays, les lois sociales sont bien faites, et si nous connaissons tous en tant qu’élus certains abus ponctuels, tout le monde ne peut que trouver inadmissible la fraude qui est devenue en France un sport national.

Je m’étonne cependant que l’on puisse chiffrer à la virgule près, soit à 18,3 milliards comme on peut le lire dans le rapport, le montant de la fraude. Que les pouvoirs publics suppriment donc déjà cette fraude connue en s’en donnant les moyens, et en s’attaquant également au potentiel que représente la fraude inconnue !

M. le rapporteur. Marie-Françoise Clergeau, qui connaît bien la branche famille puisqu’elle en est la rapporteure dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, a fait part de statistiques montrant, s’agissant des indus, qu’ils étaient pour la plupart dus à des erreurs déclaratives. L’idée de la mission est justement d’en finir avec le déclaratif pour passer à des éléments plus tangibles dans la constitution des dossiers. Quant à la notion de parent isolé, il nous semble simplement absurde de prévenir les gens qu’ils vont être contrôlés. C’est comme si sur la route l’on prévenait la veille d’un contrôle radar. Ce que nous cherchons, c’est la preuve de l’isolement économique, ce qui permettrait selon nous d’éviter de manière raisonnable les abus.

Élie Aboud, auteur d’une proposition de loi de lutte contre les fraudes aux retraites, a fait état de problèmes concernant les certificats de vie. Sachant qu’aucune convention internationale n’a été signée à propos des retraites servies à l’étranger, la mise en place à titre expérimental de la carte Vitale biométrique nous semblerait une bonne solution.

Dominique Dord ayant déclaré qu’il irait jusqu’à s’enchaîner rue de Grenelle, nous suivrons cela avec intérêt... Quant à son idée de créer les indignés de la lutte contre la fraude, il est vrai que nous sommes tous un peu surpris par l’absence de réaction des pouvoirs publics concernant certaines fraudes. Nous l’avons d’ailleurs souligné dans le rapport avec une grande liberté de ton.

Paul Jeanneteau a évoqué certains dysfonctionnements dans l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés. La MECSS doit se saisir du sujet.

Bernard Perrut a demandé que les maires soient un peu plus au cœur du dispositif. Savoir si les maires doivent jouer un rôle plus actif dans la prévention contre la fraude est cependant un sujet un peu controversé. En tout cas, il serait possible de donner un peu plus de pouvoirs aux services municipaux dans l’établissement des documents administratifs. Je suis, pour ma part, partisan de l’implication des maires, mais encore faut-il fixer certaines bornes : non seulement ils ne sont pas toujours les mieux placés pour lutter contre la fraude, mais il faudrait alors bien définir ce que l’on peut révéler à un élu. Des règles et des procédures existent et les organismes sociaux devraient déjà les appliquer, le maire jouant plutôt un rôle social de médiateur.

Christophe Sirugue a souligné la nécessité d’en finir avec les a priori en rétablissant la vérité. C’est bien ce que nous avons essayé de faire avec cette mission.

Michel Issindou a eu raison de souligner l’utilité de la Délégation nationale à la lutte contre la fraude, mais je partage son point de vue s’agissant non seulement de la voir se réunir plus d’une fois par an comme aujourd'hui en moyenne, mais aussi de faire en sorte qu’elle soit plus efficace.

Catherine Lemorton, faisant état de l’expérimentation conduite en Haute-Garonne, dont l’intérêt est manifeste, a souhaité que celle-ci fasse l’objet d’un support législatif lors du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale. Je suis très favorable à ce que la MECSS présente un amendement en ce sens, cosigné par tous les groupes.

Rémi Delatte a souligné le caractère immoral de la fraude et le sentiment d’injustice que celle-ci entraînait dans l’esprit de nos concitoyens. L’idée d’en parler – je réponds là également à Marie-Christine Dalloz – remonte au temps de notre précédent président, Jean-Michel Dubernard, qui s’était demandé avec d’autres parlementaires – notamment Pierre Morange et Dominique Dord – comment la commission des affaires sociales pouvait ne pas parler d’un sujet qui fait pourtant l’objet de débats constants dans la rue et dans nos permanences. Je ne suis pas pour ma part un obsédé de la fraude. J’ai simplement pensé que quelques-uns d’entre nous devaient se dévouer pour aborder ce problème qui, depuis, est passé du statut de sujet tabou et caricaturé à celui de sujet sinon de consensus du moins pour lequel chacun a fait beaucoup de chemin, et je m’en félicite.

Pascale Gruny est bien placée pour appeler à la mobilisation des pouvoirs publics dans la lutte contre la fraude, et je sais qu’elle relaie notre combat. Je comprends sa remarque concernant la bataille des chiffres, mais s’il est un peu gênant de vouloir évaluer à la virgule près le montant des fraudes, nous avons voulu, avec les coprésidents Jean Mallot et Pierre Morange, des chiffres incontestables. On ne peut cependant pas avoir de certitude scientifique sur le montant de la fraude. Sinon, comme le faisait remarquer Fernand Siré, on aurait déjà récupéré les montants concernés. Je préfère m’en tenir à l’adage selon lequel plus on cherche plus on trouve.

J’ai en tout cas le sentiment, après examen des expériences d’autres pays européens, que ceux-ci sont plus avancés que nous, s’agissant en particulier – comme s’en inquiétait Marie-Christine Dalloz – des croisements de fichiers. De tels échanges ne parviennent pas à fonctionner de manière efficace dans notre pays. C’est un peu une atypie française par rapport par exemple au système belge où la carte de sécurité sociale belge, qui existe depuis des années, comporte l’ensemble des informations disponibles.

Bérengère Poletti a rappelé la visite très intéressante que nous avons effectuée à Charleville-Mézières à l’Agence nationale des titres sécurisés. Il semble que ses responsables soient demandeurs pour être chargés de missions supplémentaires, ce que nous appuierons s’agissant notamment de la carte vitale. Cependant, la décision ne nous appartenant pas, il revient aux pouvoirs publics d’assumer leurs responsabilités en la matière.

Mme Marie-Françoise Clergeau. Je souhaite simplement préciser, s’agissant de l’étude que j’ai citée, que si sur 1 263 dossiers de familles avec indus, 47 % notamment étaient la conséquence de changement de situation professionnelle, il ne s’agit pas en l’occurrence de fraude, mais d’un décalage entre la déclaration de l’allocataire et le traitement du dossier, suite à une petite activité de moins de 70 heures, à un chômage indemnisé ou non, à une radiation des Assedic, à une formation professionnelle, à une maladie ou à une invalidité, à une mise à la retraite, à une incarcération ou encore à une fin de RMI ou de RSA. Ce que je voulais démontrer, c’est que les indus ne signifiaient pas forcément fraudes.

La Commission autorise à l’unanimité le dépôt du rapport d’information sur la lutte contre la fraude sociale en vue de sa publication.

ANNEXES

ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION

Présidents

M. Jean Mallot (SRC)

M. Pierre Morange (UMP)

Membres

Groupe UMP

M. Georges Colombier

M. Rémi Delatte

M. Jean-Pierre Door

Mme Bérengère Poletti

M. Dominique Tian

Groupe SRC

Mme Martine Carrillon-Couvreur

Mme Marie-Françoise Clergeau

Mme Catherine Génisson

Mme Catherine Lemorton

Mme Marisol Touraine

Groupe GDR

Mme Martine Billard

Mme Jacqueline Fraysse

M. Maxime Gremetz (jusqu’au 17 mai 2011)

Groupe NC

M. Claude Leteurtre

M. Jean-Luc Préel

ANNEXE 2 : RÉCAPITULATIF DES CONDITIONS DE RÉSIDENCE SELON LES PRESTATIONS

 

Prestations familiales (1) 
Conditions cumulatives

Aides au logement

RSA

AAH

Cumul des prestations

 

Conditions de résidence allocataire

Condition de résidence pour chaque enfant à charge

Condition de résidence en France durant le service des prestations

* Foyer permanent installé en France
OU
* Séjour en France de plus de 180 jours

par année civile ou à défaut sur une autre période de douze mois de date à date

Séjour (s) hors de France ≤ 92 jours

par année civile

Inoccupation du logement ≤ 122 jours

par année civile

Séjour (s) hors de France ≤ 92 jours

- par année civile

et

- de date à date

Lorsque la condition n’est pas remplie, droit pour les seuls mois complets de présence en France

Séjour (s) hors de France ≤ 92 jours

- par année civile

et

- de date à date

Lorsque la condition n’est pas remplie, droit pour les seuls mois complets de présence en France

Appliquer les conditions spécifiques à chaque prestation

Lorsque la condition est remplie en RSA ou AAH, cela permet de considérer que la condition de résidence en France de l’allocataire pour le droit au PF est remplie

Droit aux prestations lorsque la condition n’est pas remplie

Lorsque la condition propre à une prestation n’est pas remplie sur une année civile, cette prestation n’est due que pour les seuls mois complets de présence en France sur l’année civile (application du suivi des dates d’effet).

En outre, en cas d’absence de plus de 92 jours de date à date à cheval sur deux années civiles, le droit au RSA et à l’AAH est supprimé durant les mois de ce séjour hors de France

Condition de durée préalable de résidence de 3 mois en France avant l’OD applicables
(Ressortissants EEE)

Non

Non

Non

Oui

Oui

En fonction de la prestation

Dérogations

Non

Oui

Oui

Oui

Oui

 

Personnes concernées par la condition

Allocataire

Pour chaque enfant

Allocataire ou conjoint ou enfant à charge

Chaque membre

Chaque titulaire de l’AAH

 

(1) sauf l’allocation de logement à caractère familial.

Source : caisse d’allocations familiale de Haute-Garonne

ANNEXE 3 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES OU RENCONTRÉES

1. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES À L’ASSEMBLÉE NATIONALE

Pages

Audition du 1er juillet 2010 :

9 h 00 Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes, et M. Laurent Rabaté, conseiller maître 153

Audition du 8 juillet 2010 :

9 h 00 M. Benoît Parlos, délégué national à la lutte contre la fraude au ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, Mme Armelle Beunardeau et M. Geoffroy Fougeray, chargés de mission 164

Audition du 16 septembre 2010 :

9 h 00 M. Bertrand Fragonard, suppléant du président du Conseil des prélèvements obligatoires 178

Auditions du 30 septembre 2010 :

9 h 00 M. David Galtier, général de division, adjoint au directeur des opérations et de l’emploi à la direction générale de la gendarmerie nationale, M. Patrick Hefner, contrôleur général de la police nationale, chef du pôle judiciaire, prévention et partenariats, M. Alain Winter, commissaire divisionnaire, chef adjoint du pôle judiciaire, prévention et partenariats au cabinet du directeur général de la police nationale et M. Patrick Knittel, chef de l’Office central de lutte contre le travail illégal 193

10 h 30 M. Pierre Ricordeau, directeur de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), M. Benjamin Ferras, directeur de cabinet du directeur, et M. Jean-Marie Guerra, adjoint au directeur de la réglementation 205

Auditions du 21 octobre 2010 :

9 h 00 M. Hervé Drouet, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), M. Christian Castella, directeur du réseau, M. Daniel Buchet, responsable du département « maîtrise des risques et lutte contre la fraude », Mme Michèle Balestra, responsable du répertoire national des bénéficiaires, et Mme Patricia Chantin, responsable des relations avec le Parlement 215

10 h 30 M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale, et M. Emmanuel Dellacherie, directeur de projet fraude 225

Audition du 4 novembre 2010 :

9 h 00 M. Frédéric van Roekeghem, directeur général de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM), M. Pierre Fender, directeur du contrôle, du contentieux et de la répression des fraudes à la CNAMTS, et Mme Sophie Thuot-Tavernier, chargée de la veille législative à la CNAMTS 238

Auditions du 18 novembre 2010 :

9 h 00 Mme Maryvonne Caillibotte, directrice des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice et des libertés, Mme Solène Faou, rédactrice au bureau du droit social et de l’environnement, et Mme Alexandra Vaillant, rédactrice au bureau du droit économique et financier 257

10 h 00 M. Jean-Yves Hocquet, directeur du Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale, Mme Françoise Roger, directrice des affaires juridiques, et M. Jean-Paul Letertre, directeur de la gestion des créances 266

Audition du 25 novembre 2010 :

9 h 00 M. Pierre Mayeur, directeur de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et président du comité exécutif de l’Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS), Mme Pascale Robakowski, agent comptable, Mme Annie Rosès, directrice juridique et de la réglementation nationale, et Mme Brigitte Langlois-Meurinne, référent national en matière de fraude au département de prévention et de lutte contre les fraudes 276

Auditions du 9 décembre 2010 :

9 h 00 M. François Gin, directeur général de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole, M. Michel Brault, directeur délégué au financement, agent comptable, Mme Françoise Vedel, directrice de la lutte contre la fraude, et Mme Karine Nouvel, sous-directrice en charge des prestations « famille » et « retraites » 292

10 h 30 M. Vincent Ravoux, directeur de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales de Paris et de la région parisienne, et M. Jean Hue, directeur adjoint chargé du contentieux et du contrôle 303

Auditions du 20 janvier 2011 :

9 h 30 Mme Isabelle Adenot, présidente du Conseil national de l’ordre des pharmaciens 313

10 h 30 M. Jean-Claude Régi, président de la Fédération des médecins de France (FMF), et M. Djamel Dib, président du collège des généralistes, M. François Wilthien, premier vice-président de MG France, M. Roger Rua, secrétaire général du Syndicat des médecins libéraux (SML), M. Claude Bronner et M. Jean-Paul Hamon co-présidents de l’Union généraliste, et M. Pascal Lamy, secrétaire général, et M. Michel Combier, président de l’Union nationale des omnipraticiens français – Confédération des syndicats médicaux français (UNOF-CSMF) 321

Auditions du 27 janvier 2011 :

9 h 00 Mme Geneviève Roy, vice-présidente chargée des affaires sociales à la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME), et M. Georges Tissié, directeur des affaires sociales, M. Franck Gambelli, représentant du Mouvement des entreprises de France (MEDEF) et président de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles, Mme Émilie Martinez, chargée de mission senior « recouvrement des charges sociales » à la direction de la protection sociale, et Mme Miriana Clerc, chargée de mission senior à la direction des affaires publiques, M. Pierre Burban, secrétaire général de l’Union professionnelle artisanale (UPA), et Mme Caroline Duc, chargée des relations avec le Parlement 332

10 h 30 M. Michel Bergue, directeur de projet sur la lutte contre la fraude documentaire et à l’identité au ministère de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration, M. le Colonel Daniel Hestault, chef du bureau de la lutte contre le travail illégal et les fraudes à l’identité à la direction de l’immigration, M. le Commandant Hubert Gattet, chef de bureau par intérim de la fraude documentaire à la direction centrale de la police aux frontières, et M. le Préfet Raphaël Bartolt, directeur de l’Agence nationale des titres sécurisés 345

Auditions du 10 février 2011 :

9 h 00 M. Serge Cigana, représentant de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) au conseil d’administration de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, Mme Danièle Karniewicz, secrétaire nationale chargée de la protection sociale et des retraites de la Confédération française de l’encadrement – Confédération générale des cadres (CFE-CGC), M. Jean-Louis Butour, conseiller confédéral de la Confédération générale du travail (CGT), M. Jean-Marc Bilquez, secrétaire confédéral chargé de la protection sociale de Force Ouvrière (FO), M. François Joliclerc, secrétaire national de l’Union des syndicats autonomes (UNSA), et M. Jean-Louis Besnard, conseiller national 355

10 h 30 M. François Schechter, inspecteur général des affaires sociales, coauteur du rapport de l’inspection générale des affaires sociales et de l’inspection générale des finances sur le dispositif des départs anticipés pour carrières longues 366

Audition du 17 février 2011 :

9 h 00 M. Philippe Gosselin, député de la Manche, membre du collège de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), et M. Paul Hébert, chef du service des affaires juridiques 375

Auditions du 3 mars 2011 :

9 h 00 M. Dominique Liger, directeur général du Régime social des indépendants, Mme Stéphanie Deschaume, directrice adjointe de la direction de la santé, Mme Fatoumata Diallo, responsable du pôle audit et du contrôle financier, M. Jean-Philippe Naudon, directeur du recouvrement, et Mme Sandrine Toscanelli, chargée de communication 384

10 h 30 M. Michel Fillol, secrétaire général adjoint de l’Ordre national des médecins, M. Francisco Jornet, responsable juridique de l’exercice professionnel, et Mme Mireille-Andrée Peiffer, greffière en chef de la section des assurances sociales 394

Audition du 17 mars 2011 :

9 h 00 M. Pierre Leportier, président honoraire de la Fédération des syndicats pharmaceutiques de France (FSPF), M. Claude Japhet, président de l’Union nationale des pharmacies de France (UNPF), et M. Frédéric Laurent, vice-président, et Mme Marie-Josée Augé-Caumon, conseillère de l’Union des syndicats de pharmaciens d’officine (USPO) 403

Audition du 18 mai 2011 :

17 h 30 Mme Odile Soupison, directrice adjointe de la direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire au ministère des affaires étrangères et européennes, M. Renaud Collard, sous-directeur adjoint des conventions et de l’entraide judiciaire, et M. Étienne Léandre, sous-directeur de l’expatriation, de la scolarisation et de l’aide sociale 414

Auditions du 19 mai 2011 :

9 h 00 Mme Anne-Sophie Grave, directrice à la direction des retraites à la Caisse des dépôts et consignations, M. Daniel Rau, directeur de la solidarité et des risques professionnels, et Mme Marie-Michèle Cazenave, responsable des affaires publiques 422

11 h 00 M. Bernard Didier, directeur général adjoint, directeur technique et de la stratégie de Safran Morpho, et Mme Carole Pellegrino, responsable des relations institutionnelles, Mme Marie Figarella, vice-présidente Stratégie et affaires gouvernementales de Gemalto France, et M. Ari Bouzbib, responsable « Identité et programmes gouvernementaux », M. Georges Liberman, président-directeur général de Xiring, M. Frédéric Massé, directeur des relations institutionnelles de Sap France SA, et M. Jacques de Varax, directeur du GIE Sesam-Vitale 431

Audition du 1er juin 2011 :

11 h 30 M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l’emploi et de la santé 442

2. LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES LORS DES DÉPLACEMENTS

Déplacement à la Banque carrefour de sécurité sociale à Bruxelles le 8 décembre 2010 :

Ø M. Frank Robben, administrateur de la Banque Carrefour de sécurité sociale ;

Déplacement à l’Agence nationale des titres sécurisés à Charleville-Mézières le 11 mars 2011 :

Ø M. Raphaël Bartolt, préfet, directeur de l’Agence nationale des titres sécurisés ;

Déplacement à la caisse d’allocations familiales des Ardennes le 11 mars 2011 :

Ø M. Bernard Laplace, président du conseil d’administration de la caisse d’allocations familiales des Ardennes ;

Ø M. Lionel Koenig, directeur de la caisse d’allocations familiales des Ardennes ;

Ø M. Christophe Soulier, directeur-adjoint ;

Ø M. Alain Perez, agent-comptable ;

Déplacement à la caisse d’allocations familiales de l’Aisne le 17 mars 2011 :

Ø M. Michel Dazin, directeur de la caisse d’allocations familiales de l’Aisne ;

Ø Mme Catherine Bachelet, responsable de la maîtrise des risques ;

Ø Mme Martine Boban, responsable « service à l’allocataire » ;

Ø M. Jacques Demaret, agent comptable ;

Ø M. Hugues Boissey, responsable du service du contentieux ;

Ø Mme Véronique Stevance, responsable du service des prestations ;

Ø M. Philippe Decaudin, agent de contrôle ;

Ø M. Siegfried Kuhn, agent de contrôle ;

Ø Mme Patricia Chantin, responsable des relations avec le Parlement de la Caisse nationale des allocations familiales ;

Déplacement à la caisse primaire d’assurance maladie de Haute-Garonne le 31 mars 2011 :

Ø M. Philippe Claussin, directeur de la caisse primaire d’assurance maladie de Haute-Garonne ;

Ø Mme Isabelle Dumond, sous-directrice ;

Ø M. Jean-Marie Bonifassi, agent comptable ;

Ø Mme Roselyne Jaume, responsable du département « gestion du risque » ;

Ø Dr Jacques Barsony, président du réseau Passages ;

Ø Dr Jacques Bez, médecin conseil, chef du service médical de Toulouse ;

Ø Dr Daniel Garipuy, médecin coordinateur du réseau « Passages réseau addictions 31 » ;

Ø Dr Gérard Fontan, médecin du réseau « Passages réseau addictions 31 » ;

Ø M. Jean Lamothe, pharmacien d’officine, membre du conseil d’administration du réseau « Passages réseau addictions 31 » ;

Ø Dr Michel Laspougeas, président de l’ordre régional des pharmaciens ;

Déplacement à la caisse d’allocations familiales de Haute-Garonne le 31 mars 2011 :

Ø M. Jean-Charles Piteau, directeur de la caisse d’allocations familiales de Haute-Garonne ;

Ø M. Gérard Merlin, directeur-adjoint ;

Ø M. Louis Joucla, agent-comptable ;

Ø Mme Christine Viero, responsable du contentieux ;

Ø Mme Agnès Trilles-Bon, responsable du pôle juridique ;

Ø M. Pierre Pradels, agent de contrôle ;

Ø M. Pascal Camps, responsable du service des prestations légales ;

Ø M. Francis Sicret, responsable-adjoint du service des prestations légales ;

Ø Mme Catherine Jaeg, responsable de la vérification comptable ;

Ø M. David Berlureau, responsable des unités de la vérification comptable ;

Ø M. David Buchet, responsable du département « maîtrise des risques et lutte contre la fraude » à la Caisse nationale d’allocations familiales ;

Déplacement à la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines le 7 avril 2011 :

Ø M. Gérard Maho, directeur de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines ;

Ø Mme Francine Antoniazzi, responsable du service de lutte contre les abus et les fraudes de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines ;

Ø Mme Colette Oger, représentante du directeur coordonnateur de la gestion des risques d’Île-de-France ;

Réunion du comité opérationnel départemental anti-fraudes de Versailles, présidé par :

Ø M. Michel Jau, préfet des Yvelines ;

Ø M. Michel Desplan, procureur de la République

Déplacement à la caisse d’allocations familiales des Yvelines le 7 avril 2011 :

Ø Mme Marianne Grenier Dranebois, directrice de la caisse d’allocations familiales des Yvelines ;

Ø M. Patrick Guery, agent-comptable, directeur de la maîtrise des risques de la caisse d’allocations familiales des Yvelines ;

Ø M. Alain Coel, responsable du service de contrôle des allocataires ;

Ø Mme Christine Baudère, administratrice à la caisse d’allocations familiales des Yvelines, présidente de la commission pénalités ;

Déplacement au service administratif national d’identification des assurés à Tours le 6 mai 2011 accompagné de M. Laurent Rabaté, conseiller maître à la Cour des comptes :

Ø M. Pierre Mayeur, directeur de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés ;

Ø Mme Annie Rosès, directrice juridique et de la réglementation nationale de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés ;

Ø Mme Brigitte Langlois-Meurinne, responsable du département national de prévention et de lutte contre les fraudes de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés ;

Ø Mme Sophie Manot-Besson, responsable de département à la direction des assurés de l’étranger ;

Ø M. Thibault Quey, directeur des assurés de l’étranger ;

Ø M. François Brousse, directeur des systèmes d’information de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés ;

Ø M. Bruno Delibanti, adjoint au directeur des systèmes d’information à la direction des opérations informatiques ;

Ø Mme Marie-Ange Fontenay, responsable du service administratif national d’identification des assurés ;

Ø Mme Véronique Puche, responsable du processus identification et des services d’intérêt collectif à la direction de la maîtrise d’ouvrage ;

Déplacement à La Haye le 12 mai 2011 :

Ø M. Paul de Krom, secrétaire d’État aux affaires sociales et à l’emploi en charge de la lutte contre la fraude ;

Ø M. Jean-François Blarel, ambassadeur ;

Ø Mme Claire Thirriot, conseillère économique ;

Ø Mme Armelle Canivet, responsable d’études au service économique de l’ambassade de France aux Pays-Bas ;

Ø M. Dirk Beekman, direction des affaires internationales du ministère des affaires sociales et de l’emploi ;

Ø M. Leon ten Barge, Banque de l’assurance sociale ;

Ø M. Harry Aukes, Institut de l’assurance chômage ;

Ø M. Jaap Apperloo, direction des affaires sociales et de l’emploi de la ville de La Haye ;

Ø Mme Anna Hooijenga, représentante de l’Association des communes néerlandaises.

ANNEXE 4 : COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

AUDITION DU 1ER JUILLET 2010

Audition de Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes, et M. Laurent Rabaté, conseiller maître.

M. le coprésident Jean Mallot. La Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale engage ce matin ses travaux sur un nouveau thème : la lutte contre la fraude sociale. Il nous a paru opportun de les commencer en invitant la Cour des comptes à nous présenter ceux qu’elle a pu réaliser sur le sujet, notamment à notre demande – à laquelle elle a répondu en nous adressant une communication. Nous avons donc le plaisir d’accueillir Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes, et M. Laurent Rabaté, conseiller maître, que je remercie de leur présence.

Notre rapporteur sur ce thème important, sensible et assez médiatisé, sur lequel il faudra à la fois améliorer nos informations et dissiper quelques idées fausses, sera notre collègue M. Dominique Tian.

Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes. Nous avions décidé de faire ce travail avant même que vous ne nous le demandiez, précisément parce que nous étions un peu exaspérés d’entendre que, si l’on éradiquait la fraude, la sécurité sociale n’aurait plus de problèmes. C’était certes avant la crise, et les déficits à combler étaient inférieurs à ce qu’ils sont aujourd’hui. Il reste que la fraude sociale est un sujet important, non seulement en raison de ses conséquences financières, mais aussi parce qu’elle va à l’encontre de l’équité.

La communication que vous nous aviez demandée il y a déjà longtemps vous a été remise en avril dernier. Ce délai nous a permis d’intégrer les premiers effets de la politique volontariste menée depuis quelques années en matière de lutte contre la fraude.

Avec votre accord, nous avons circonscrit le champ de notre enquête à la fraude aux prestations dans le régime général. En effet, lorsque nous avons commencé ces travaux en 2008, le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires relatif à la fraude aux prélèvements était relativement récent. Par ailleurs, une étude sur la fraude en matière d’assurance chômage a été publiée en février dernier dans le dernier rapport public annuel de la cour.

Notre bilan est en demi-teinte. La cour, qu’on accuse parfois de ne relever que ce qui est négatif, a souhaité mettre aussi en évidence les progrès réalisés en matière de lutte contre la fraude.

Le Comité de lutte contre la fraude créé en 2006 avait un champ d’action circonscrit à la protection sociale. S’ensuivit la lettre de mission du Président de la République et du Premier ministre visant à l’établissement d’un plan de lutte contre toutes les fraudes et pratiques abusives portant atteinte aux finances publiques ; il y était précisé que les enjeux les plus importants se trouvaient certainement dans les fraudes aux prélèvements. Puis fut instituée la délégation nationale à la lutte contre la fraude, par décret du 18 avril 2008. Celle-ci n’existait donc pas encore lorsque nous avons commencé nos travaux mais nous avons pu voir dans un deuxième temps comment, grâce à elle, la situation avait progressé.

Cette impulsion politique s’est également traduite dans les conventions d’objectifs et de gestion (COG), signées entre l’État et chaque caisse nationale de sécurité sociale. La troisième génération de COG comportait déjà quelques éléments nouveaux ; mais c’est surtout la quatrième génération – les conventions signées depuis l’année dernière – qui marque la volonté de mieux détecter, mieux évaluer, mieux sanctionner et aussi mieux prévenir les fraudes. Au-delà de ces bonnes intentions, tout réside bien sûr dans la force des objectifs et dans celle des indicateurs permettant de suivre leur réalisation ; or nous avons observé que ces objectifs manquaient d’ambition, étant parfois en deçà des résultats déjà obtenus – mais ce n’est pas seulement en matière de la lutte contre la fraude que nous avons constaté ce phénomène.

Quoi qu’il en soit, les caisses se sont engagées à affecter des moyens à cette lutte, preuve de leur investissement en ce domaine. Elles nous disent cependant que, la première de leurs priorités demeurant de servir les prestations, et à un moment où on leur demande de limiter leurs effectifs, elles auraient bien du mal à affecter des personnels supplémentaires à la lutte contre la fraude. Il reste que toutes doivent maintenant élaborer des plans annuels de lutte contre la fraude aux prestations. Par ailleurs, dans le cadre de la certification des comptes, nous avons pu observer que les plans de contrôle interne s’améliorent et comportent tous des volets anti-fraude.

Mais les organismes sont soumis à des pressions contradictoires – et notamment à la volonté politique de simplifier les procédures et les formalités administratives imposées aux citoyens. Ainsi, un décret de 2000 a supprimé la fiche d’état civil, assoupli la procédure de fourniture de justificatifs et admis les photocopies – plus faciles à falsifier.

Le rapport donne l’exemple de la fraude au départ anticipé à la retraite : des personnes se sont efforcées de faire valider des trimestres en produisant des pièces justificatives plus que légères et en faisant appel à des témoins qui, parfois, n’étaient pas nés au moment où elles étaient censées travailler… Des agents des caisses ont été impliqués dans cette affaire, les procédures sont en cours ; depuis, le système a été durci.

Quant aux déclarations sur l’honneur, elles ont longtemps été considérées comme un grand progrès simplifiant la vie des assurés, mais elles comportent des risques : on évalue à 40 à 50 % la part des fraudes qui proviennent de la production de fausses pièces ou de fausses déclarations.

Les textes ont certes été modifiés et permettent, depuis la loi de financement pour 2006, de suspendre le paiement des prestations dès lors que l’on soupçonne une fraude et que les pièces ne paraissent pas suffisamment probantes. Mais il n’est pas aisé pour les organismes de recourir à ce moyen.

Nous avons constaté que la situation était très variable d’une branche à l’autre. Les fraudes en matière de retraites sont – ou en tout cas étaient – certainement moins nombreuses, en raison du processus d’alimentation du compte individuel, souvent de manière automatisée, et d’assez nombreux contrôles jusqu’à la liquidation de la retraite. Mais s’il y a fraude, elle peut être très coûteuse, dans la mesure où la pension est viagère. Dans la branche Maladie, les fraudes sont plus ponctuelles – sauf lorsqu’il s’agit de fraude « industrielle », c’est-à-dire de détournements organisés – mais les risques sont plus diffus, la gamme des prestations étant très vaste. Enfin, c’est dans la branche Famille, qui sert des prestations sous conditions de ressources à des familles souvent fragiles, que se trouvent les risques les plus importants.

Nous avons également fait le recensement des dispositions que vous avez votées. La loi de 2004 sur l’assurance maladie a donné aux caisses d’assurance maladie le pouvoir d’infliger des sanctions administratives aux fraudeurs, ce qui est extrêmement important. Ensuite, les lois de financement successives, à partir de 2006, ont toutes comporté des dispositions relatives à la lutte contre la fraude, celle-ci faisant, depuis 2008, l’objet d’un titre spécial ; le code de la sécurité sociale lui-même comprend un chapitre spécialisé. Au total, nous avons compté une trentaine d’articles ; nous nous sommes demandé si ce n’était pas un peu trop, mais ces articles se modifiant souvent les uns les autres, on n’arrive pas à trente dispositifs différents. Le problème est que la mise en œuvre de ces dispositions suppose des décrets et circulaires ainsi que des processus informatisés, voire un passage devant la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), ce qui peut prendre du temps. Nous avons formulé dans notre rapport le souhait d’un suivi plus fin de la mise en œuvre de toutes ces dispositions.

Les sanctions ont été diversifiées. Après l’assurance maladie, les autres branches ont également été autorisées par la loi à infliger des pénalités administratives. Les sanctions pénales sont limitées en nombre, les procédures étant très longues, et les parquets classent très souvent les affaires ; or ce qui compte, c’est la rapidité de réaction.

La réforme de la loi « informatique et libertés », en 2004, a également été favorable à la lutte contre la fraude. Je me rappelle l’époque où l’on n’avait pas le droit de constituer un fichier d’assurés sociaux : en 1982, pour les seules élections organisées à la sécurité sociale, il avait fallu créer de toutes pièces un fichier électoral, que la CNIL nous a obligés à supprimer ensuite. Ce fichier d’assurés sociaux aurait pourtant été bien pratique car, à l’époque, on savait déjà que des gens pouvaient être inscrits dans plusieurs caisses primaires et recevoir des prestations à plusieurs endroits. Du chemin a été parcouru depuis.

Dans la branche Famille, tout d’abord, le répertoire national des bénéficiaires, qui est enfin opérationnel, a contribué à nous permettre de certifier, pour la première fois, les comptes de la branche. Jusque là, faute de répertoire, il était possible de recevoir des prestations familiales de plusieurs caisses d’allocations familiales.

La levée du secret professionnel a constitué une autre avancée importante, mais nous avons constaté certaines réticences de la part des organismes : face à de multiples textes définissant les cas précis de levée du secret professionnel, ils ont peur d’être en infraction et sont un peu frileux. Peut-être faudrait-il aller vers des dispositions plus générales, précisant néanmoins, bien sûr, les finalités poursuivies.

Les moyens informatiques doivent évidemment aider fortement à lutter contre la fraude. Grâce à ceux dont nous disposons actuellement, il a été possible de créer les fichiers dont je viens de parler. Les caisses peuvent non seulement interroger les administrations pour obtenir des informations, mais aussi échanger directement avec elles. C’est ainsi que la branche Famille reçoit directement de la Direction générale des finances publiques les données sur les ressources des familles ; celles-ci ne sont donc plus obligées de remplir deux déclarations, et l’on ne risque plus de constater de divergence entre la déclaration au fisc et la déclaration à la caisse d’allocations familiales – ce qui générait chaque année un grand nombre d’indus.

Pour autant, tout n’est pas idyllique. Le dispositif est complexe, la CNIL fait peur et les organismes craignent toujours d’être en infraction. On a l’impression qu’ils ne savent jamais très bien s’ils sont dans une procédure de demande d’avis, d’avis tacite, d’autorisation tacite ou d’autorisation expresse. Les caisses s’abriteraient-elles derrière la CNIL pour ne pas avancer ? Le problème vient-il du flou qui entoure les exigences de la CNIL ? Sans doute y a-t-il un peu des deux. Quoi qu’il en soit, il serait bon que, sous l’égide de la direction de la sécurité sociale ou de la délégation nationale à la lutte contre la fraude, un point soit fait périodiquement avec la CNIL sur les demandes des caisses, afin de dissiper les malentendus.

La lutte contre la fraude passe aussi, bien sûr, par des moyens humains. La Délégation nationale à la lutte contre la fraude est un outil puissant, permettant de mettre en relation des administrations et des organismes qui, spontanément, ne travailleraient peut-être pas ensemble. Les comités locaux, qu’un texte récent a généralisés dans les départements, avec des groupes de travail spécialisés, jouent un rôle notable. Toutes les caisses nationales ont créé un service dédié pour piloter le dispositif et tenter d’entraîner l’ensemble du réseau dans la démarche. Mais dans les caisses locales, du fait des différences de taille, de la diversité des modes d’organisation et de la tradition de non-intervention des caisses nationales, il est plus difficile de savoir qui se consacre à la lutte contre la fraude. Seuls les gros organismes peuvent avoir des référents dédiés ; il reste que normalement, tous les personnels des caisses devraient avoir le souci de débusquer les fraudes et d’alerter en cas de suspicion.

Après avoir examiné les moyens de la lutte contre la fraude, nous nous sommes interrogés sur l’ampleur des fraudes potentielles, en nous demandant si les caisses s’étaient préoccupées de l’évaluer, sachant qu’elles communiquent sur la fraude détectée, ce qui peut avoir un effet préventif, mais qu’il serait intéressant d’en savoir plus.

Seule la branche Famille a commencé à mettre en place une procédure d’évaluation, sur la base d’un échantillon représentatif. Cette procédure a permis d’évaluer la fraude à un peu plus de 1 %, ce qui, par extrapolation, représenterait 675 millions d’euros pour l’ensemble de la branche. Mais il ne s’agit pas du montant du préjudice financier puisque, lorsque les fraudes sont détectées, on tente de récupérer les indus – même s’il n’est pas toujours facile de le faire lorsqu’il s’agit de personnes fragiles.

Pour le moment, les autres branches n’ont pas encore mis en place de procédure analogue. Le 14 juin, la caisse nationale d’assurance vieillesse a annoncé avoir constaté le versement de 3,3 millions de prestations indues en 2009, soit 22 % de plus qu’en 2008, mais ce faisant, elle a surtout voulu montrer ses progrès dans la détection des fraudes. De la même façon, la branche Maladie communique sur la fraude détectée, mais cela ne permet pas d’avoir un ordre de grandeur de la fraude réelle. Cependant les caisses ont bien compris qu’elles vont devoir faire des efforts en ce domaine, comme le leur imposent les conventions d’objectifs et de gestion.

Au total, nous considérons que beaucoup de progrès ont été faits. L’existence d’un dispositif juridique et de capacités techniques, associée à une sensibilisation accrue, permet de passer au stade du chiffrage du vrai risque de fraude.

Encore faut-il, cependant, s’entendre sur ce qu’est la fraude. Dans les branches Famille et Vieillesse, on s’en tient essentiellement à cette notion, mais dans la branche Maladie on utilise aussi celles d’abus, d’erreur, de faute, entre lesquelles les frontières sont poreuses. Et les caisses adoptent souvent des modalités de comptage qui leur sont propres : ainsi dans la branche Vieillesse, on calcule la « fraude évitée » – la détection d’une fraude permettant d’éviter le service de la prestation indue pendant les années restant jusqu’au décès de la personne.

Pour approcher d’un peu plus près la réalité de la fraude, une bonne solution serait de sélectionner les organismes les plus diligents en matière de détection de fraudes et de procéder par extrapolation à l’ensemble du réseau.

M. le coprésident Pierre Morange. Sur les 675 millions d’euros que pourrait représenter la fraude dans la branche Famille, nous avez-vous dit, avez-vous une estimation du montant récupéré ?

M. Laurent Rabaté, conseiller maître à la Cour des comptes. Dans la branche Famille, les taux de récupération des indus sont traditionnellement assez élevés car, le plus souvent, la récupération se fait sur les prestations – ils sont de l’ordre de 80 %. Mais sur les 675 millions, le préjudice est d’environ 170 millions, une part étant en admission en non-valeur et une part étant prescrite.

Mme Rolande Ruellan. La branche Famille a tendance à traiter les indus frauduleux comme les autres indus. De ce fait, il n’y a pas de réelle différence de procédure, même si en principe le délai de prescription n’est pas le même dans les deux cas.

Dans la branche Maladie, le fait que les frontières ne soient pas nettes entre fraude, abus et faute s’explique sans doute par le fait que face aux caisses, il y a non seulement les assurés, mais aussi les professionnels de santé. Il n’est pas toujours facile d’apprécier le comportement des uns et des autres et de savoir s’il est frauduleux ou si l’on a « optimisé » les imprécisions ou les failles de la réglementation.

Dans la branche Famille, et le rapport en donne de nombreux exemples, le principe était de considérer les bénéficiaires comme insoupçonnables. Il fallait que la qualification pénale puisse être établie pour que l’on admette qu’il y avait fraude. Les choses sont en train d’évoluer ; la Caisse nationale des allocations familiales rappelle aujourd’hui que ce critère pénal n’est pas le bon.

On nous a dit, et nous y avons été sensibles, que la réglementation, par sa complexité et ses caractéristiques, prêtait à la fraude, ou en tout cas rendait le contrôle difficile. On pense bien sûr à la condition d’ « isolement » sur laquelle repose le bénéfice de certaines prestations familiales. Pose également problème le fait que les conditions de ressources soient définies différemment d’une prestation à l’autre, ce qui ne simplifie ni la compréhension des assurés ni les contrôles des organismes. Sans doute y a-t-il là un peu de nettoyage à faire.

Bref, il faudrait aussi que l’on arrive à une définition plus opérationnelle de la fraude, dans laquelle l’ensemble des caisses se retrouverait plus aisément.

Enfin, nous avons cherché à savoir comment ce qui se faisait au niveau national se traduisait au niveau des caisses locales.

À cet égard, nous avons constaté que les caisses nationales ont encore un rôle de coordination et d’impulsion insuffisant, malgré tous les outils qui sont maintenant en place. Elles restent dans l’idée qu’elles ne doivent pas attenter à l’autonomie de gestion des organismes de leur réseau. Or le fait de récupérer l’information au niveau national, de la traiter, de faire redescendre ensuite les bonnes pratiques, d’évaluer et de comparer les performances des caisses locales pourrait avoir un effet d’aiguillon. En ce domaine, les caisses nationales sont encore trop timides. Le rapport donne un exemple d’absence d’exploitation et de diffusion de bonnes pratiques : l’affaire du Subutex, à Toulouse, où la caisse a décidé, pour éviter le trafic, qu’elle ne rembourserait ce produit que s’il était, pour une même personne, prescrit par le même médecin et délivré dans la même pharmacie. Pourquoi n’a-t-on pas assuré la diffusion de cette bonne pratique dans l’ensemble du réseau, alors que son effet a été notable ? L’accompagnement des caisses locales, donc, est encore insuffisant.

Les actions de prévention sont certainement, elles aussi, insuffisantes, notamment au niveau de la communication.

C’est d’abord le cas dans la communication interne. Les agents sont considérés, par définition, comme insoupçonnables ; or on a vu, dans la branche Vieillesse, que le désir de partir très vite à la retraite avait pu être plus fort que la déontologie. La communication interne existe néanmoins, et quelques efforts sont faits – même si ce n’est pas toujours facile : il faut essayer d’éviter qu’une personne liquide sa propre retraite ou celle de son conjoint, mais on ne connaît pas toujours les liens de parenté ou d’amitié qui peuvent exister.

Quant à la communication externe, à destination du public, elle est diverse. La publicité d’une condamnation est une peine supplémentaire qui doit être prononcée par le juge – les caisses ne peuvent pas décider d’elles-mêmes de publier dans les journaux le nom des fraudeurs. En revanche, elles pourraient afficher dans les locaux des caisses, dans un but préventif, une liste anonyme des sanctions infligées. Cela commence à se faire, mais il faudrait développer cette pratique.

Nous nous sommes penchés aussi sur la question des dénonciations et de l’exploitation des signalements. Dans les pays anglo-saxons, la dénonciation est encouragée et parfois même rémunérée, mais en France, on n’aime pas la délation, surtout s’il s’agit d’une dénonciation anonyme. Tout dépend, en fait, de la culture de l’équipe de direction ou des agents. La situation commence à progresser, mais globalement ces dénonciations devraient être mieux exploitées.

Nous avons par ailleurs regretté qu’il n’existe pas de fichier des fraudes constatées. Nous donnons dans le rapport des exemples, certes anciens et un peu caricaturaux, mais parlants : une personne peut avoir à un endroit un comportement réellement frauduleux, éventuellement passible de condamnation pénale, puis changer de région et recommencer… Sans doute les caisses nationales n’ont-elles pas le droit de constituer ce genre de fichiers, mais il faudrait examiner les moyens de réunir de telles données.

Nous appelons par ailleurs l’attention sur le fait qu’une chose est de détecter une fraude, mais qu’une autre est de la poursuivre. Les poursuites peuvent demander des compétences juridiques et des capacités proches de celles d’un juge d’instruction ; bien souvent, les petits organismes ne savent pas comment procéder sans risquer d’être contestés devant le tribunal.

S’agissant des sanctions, les caisses ont parfois tendance à considérer que récupérer les indus suffit. Or si l’on s’en contente, la fraude ne coûtera rien de plus à celui qui l’a commise que s’il n’avait pas cherché à frauder. Les sanctions que la loi a permis de prononcer sont encore très peu utilisées par les caisses, et c’est dommage. Pour beaucoup de fraudes, les sanctions administratives sont beaucoup plus rapides et mieux adaptées que les sanctions pénales.

En conclusion, notre constat est, comme je le disais, en demi-teinte : il y a des progrès, notamment au niveau national, dans la prise de conscience et dans les outils, mais l’appropriation de ces derniers est un peu lente. Elle progresse néanmoins, et les caisses communiquent sur la fraude plus qu’on aurait pu l’imaginer il y a quelques années ; il faut espérer qu’elles ne se contenteront pas de le faire sur les fraudes détectées, mais qu’elles iront plus loin dans l’évaluation, la sanction et la prévention de la fraude. Mais la prévention ne dépend pas que d’elles : il faut aussi que les textes ne soient pas des « pièges à fraudes ».

M. le coprésident Pierre Morange. Merci d’avoir évoqué les travaux législatifs sur l’interconnexion des fichiers. Mais avez-vous le sentiment que les systèmes informatiques des caisses sont suffisamment élaborés, suffisamment opérationnels, compte tenu des objectifs fixés dans les conventions d’objectifs et de gestion ?

M. le rapporteur. Je crois que des retards sont annoncés, notamment à la Caisse nationale d’assurance maladie.

M. le coprésident Pierre Morange. En 2004, la précédente convention d’objectifs et de gestion prévoyait que le système serait opérationnel en 2009-2010. Or on nous a dit qu’il faudrait plutôt attendre 2013. Avez-vous fait le même constat ?

Mme Rolande Ruellan. Le décret relatif à cet échange de données venant d’être publié, nous n’avons pas encore audité les caisses sur ce point. La mise en œuvre du dispositif ne devrait pas être trop complexe, puisqu’il s’agit simplement de répertorier les prestations auquel un même assuré a droit.

M. le coprésident Jean Mallot. L’exposé très complet que vous venez de faire sur la base de la communication que la cour nous a transmise nous permet de démarrer nos travaux. Lors de nos échanges préalables, nous avons bien sûr noté la nécessité de bien faire la distinction non seulement entre les fraudes sur les prélèvements et les fraudes sur les prestations, mais aussi entre ce qui relève respectivement de la fraude, des abus, des erreurs et des dysfonctionnements, et enfin, s’agissant des actions menées, entre la prévention de la fraude et sa sanction. Les éléments que vous venez de nous exposer nous permettent d’avancer dans ces distinctions, en évitant les amalgames. Avez-vous des éléments chiffrés qui nous permettent de mesurer le poids de ces différentes réalités, et par voie de conséquence d’adapter les outils ?

Mme Rolande Ruellan. Dans le cadre de la certification, nous déterminons le taux d’erreur dans les branches Maladie et Vieillesse. En ce qui concerne la fraude, en revanche, nous ne disposons pas d’autres éléments que ceux que nous vous avons indiqués ; nous avons beaucoup hésité à avancer un chiffrage, mais nous arrivons aux alentours de 1 % des dépenses, tant dans la branche Famille que dans la branche Maladie. Certains pensent que la fraude est infiniment supérieure ; c’est peut-être le cas, mais nous n’avons pas d’éléments pour le dire. L’évaluation est d’autant plus difficile que les caisses peuvent requalifier une fraude. Dans la branche Maladie, par exemple, un comportement a priori frauduleux comme la mauvaise utilisation de l’ordonnancier bizone, s’il est très répandu, devient une erreur ou un abus. Les textes eux-mêmes sont flous ; le plan gouvernemental visait à la fois les fraudes et les abus. La fraude se définit comme la violation intentionnelle d’un texte, mais pour les caisses, il est très difficile de démontrer le caractère intentionnel de la violation. C’est le problème, également bien connu du fisc, de la bonne foi. Si celle-ci est établie, on se contentera de récupérer l’indu, la pénalité ne s’appliquant qu’en cas d’intention délibérée de ne pas respecter les textes.

M. Laurent Rabaté. Le référentiel nécessaire pour qualifier les comportements observés n’existe que depuis mars 2010 pour la branche Vieillesse, celui de la branche Famille est en cours de diffusion et la réflexion n’est qu’entamée pour la branche Maladie. Tant que nous ne disposons pas de ces référentiels, il nous est difficile de procéder à un chiffrage distinguant les différentes notions. Cependant nous sommes à même de mesurer les erreurs, dans le cadre de la certification des comptes sociaux ; le taux d’erreurs important a d’ailleurs été longtemps l’un des motifs du refus de certifier les comptes de la branche Famille. Quant à la fraude, nous considérons qu’il est possible de la caractériser sans distinctions trop raffinées, l’objectif étant que toute fraude soit sanctionnée.

M. le coprésident Pierre Morange. La France est en retard dans la construction de ces référentiels. Les travaux de nos amis anglo-saxons ont servi de base à une estimation – qu’il faut certes manier avec beaucoup de prudence –, selon laquelle la fraude atteindrait 12 à 15 milliards d’euros.

M. le rapporteur. L’estimation de la Cour des comptes est plus basse, puisqu’elle est de 3 milliards d’euros environ. C’est déjà beaucoup !

M. Laurent Rabaté. Le chiffrage du Conseil d’analyse stratégique, obtenu en extrapolant les données britanniques, est plus que fragile, étant donné la différence entre les deux systèmes sociaux. Les prestations anglaises sont davantage soumises à des conditions de ressources. La transposition n’a pas vraiment de sens.

Quant au taux de 1 % de fraude – correspondant aux 3 milliards –, il doit encore être confirmé pour la branche Famille, mais il paraît assez fondé pour les autres branches. La branche Maladie commence à avancer quelques évaluations à partir des données des caisses locales. En tout état de cause, il semble que le niveau de fraude soit inférieur à celui de la Grande-Bretagne, où d’ailleurs les premières évaluations ont été assez fortement remises en cause – à la baisse – par le National Audit Office.

M. le rapporteur. Ce qui est gênant, c’est qu’on ne sait pas quelles méthodes statistiques sont utilisées. Ainsi les caisses d’allocations familiales qui, il y a un an, estimaient le montant de la fraude à 90 millions d’euros, parlent aujourd’hui d’un montant situé entre 650 et 900 millions d’euros sur la base d’une analyse de 10 000 dossiers. Je lisais hier dans la presse que, à la suite de la demande du Président de la République, la Caisse nationale d’assurance maladie évaluait à 2 milliards d’euros les économies qui pourraient être réalisées, allant même jusqu’à évoquer des « spécialités régionales ». Tout le monde sait pourtant depuis des années que ces différences entre les régions existent… Le sentiment général de malaise s’accentue quand on entend parler d’un taux de fraude à la retraite anticipée qui atteindrait 50 % ! Dans ces conditions, on ne peut que remettre en cause l’organisation même du système, se demander s’il y a un pilote dans l’avion et constater qu’il y a eu des complicités internes. Un guide des bonnes pratiques ne devrait-il pas être établi d’urgence ? Ne pourrait-on s’inspirer de pays européens plus efficaces, tels que la Belgique, qui est en avance dans le stockage des données individuelles ? Ne constatez-vous pas, de la part des organismes sociaux, notamment la Caisse nationale d’assurance maladie, la volonté de ne pas partager l’information, ainsi que de s’affranchir d’obligations simples qui, souvent, suffiraient à endiguer la fraude ? À l’occasion de la mission d’information sur les moyens de contrôle de l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic) et des associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (ASSEDIC), j’avais observé que la simple vérification des pièces d’identité aurait permis d’éviter 95 % des fraudes.

Enfin, j’aimerais avoir votre sentiment sur le serpent de mer de la carte Vitale sécurisée. La possibilité de vérifier l’identité et l’établissement d’un dossier médical personnel ne seraient-ils pas le moyen d’empêcher un grand nombre de fraudes ?

Mme Rolande Ruellan. Notre pays part de loin : jusqu’à une période récente, il n’était pas concevable que les assurés sociaux soient des fraudeurs. Telle était la culture des organismes sociaux, du fait de la composition de leurs conseils d’administration.

Les choses évoluent doucement. Les progrès se constatent notamment sur le plan organisationnel : désormais, toutes les caisses nationales ont créé une structure dédiée à la lutte contre la fraude ; mais elles doivent maintenant se montrer plus dynamiques dans la mobilisation du réseau des caisses locales. On peut regretter le manque d’incitation des agents à la lutte contre la fraude, le calcul des primes d’intéressement des personnels ne tenant pas compte de cet élément. La délégation nationale à la lutte contre la fraude et la direction de la sécurité sociale devraient encourager les caisses nationales à mettre les caisses locales sous tension.

Reste le problème des textes. Ce sont les pouvoirs publics qui ont imposé la procédure de la déclaration sur l’honneur, dont les agents connaissaient les risques. Ainsi dans le cas de la retraite anticipée, la présence physique des témoins n’était pas exigée. En acceptant une simple déclaration sur l’honneur, les personnels des caisses n’étaient donc pas en infraction par rapport à ce qui leur avait été demandé. Depuis, des circulaires ont durci la procédure. Il y a eu un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale des finances – non public – sur le sujet.

M. le rapporteur. Il y a quand même eu des agents mis en examen…

Mme Rolande Ruellan. Oui, pour les cas de fraude interne – tellement facile qu’il était tentant d’en profiter, pour soi ou pour ses proches. Pour le reste, la caisse nationale d’assurance vieillesse avait très vite signalé que le dispositif était une vraie passoire, mais l’administration a tardé à le durcir ; c’est l’une des observations que nous avons formulées l’année dernière dans le rapport de certification.

M. Laurent Rabaté. La procédure de certification des comptes a contribué à faire progresser très significativement le contrôle interne, notamment par le déploiement de référentiels nationaux. Désormais, la plupart des faiblesses apparaissent : ainsi l’insuffisance du dispositif de retraite anticipée avait bien été détectée. On ne peut cependant pas encore garantir, s’agissant notamment de la branche Vieillesse, que toutes les procédures sont pleinement appliquées ; mais il ne faut pas considérer que le système est une passoire et que les risques sont très importants.

S’agissant de la fraude à l’identité, et au-delà du problème de la carte SESAM-Vitale, sur lequel la Cour s’est déjà exprimée, il faut signaler l’importance du chantier de l’AGDREF (Application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France), qui a mis beaucoup de temps à démarrer – la CNIL n’a d’ailleurs pas encore donné toutes les autorisations. En permettant d’interroger les fichiers nationaux quand il y a un doute sur l’identité des demandeurs de prestations, ce dispositif constituera un élément de sécurisation très utile.

Mme Rolande Ruellan. Ce chantier a été lancé en 1993, quand la loi a fait obligation aux caisses de vérifier la régularité du séjour en France des étrangers demandeurs, non seulement au moment de leur affiliation, mais également au moment du versement des prestations, ce qui est impossible sans accéder au fichier du ministère de l’intérieur. Je me souviens que les personnels des caisses trouvaient alors scandaleux de se faire ainsi les auxiliaires de la police.

Actuellement, le principal blocage vient de ce que les caisses ne souhaitent pas que les informations dont elles disposent aillent au ministère de l’intérieur et puissent servir à la police. S’il arrive que des caisses signalent des faits au procureur de la République, la plupart des agents considèrent qu’il est absolument scandaleux d’aller dénoncer un assuré social à la police.

Ce dont la Caisse nationale d’assurance maladie a fait état il y a quelques jours ne relève pas à proprement parler de la fraude : la prescription et la consommation de soins diffèrent très fortement d’une région à l’autre, d’une ville à une autre, voire d’un établissement à un autre. Le phénomène est ancien et bien connu de la Caisse nationale d’assurance maladie. Pour juguler la croissance des dépenses, il faut dans ce cas agir sur les comportements, ce qui passe par la définition de référentiels et de recommandations de bonnes pratiques et par un contrôle de leur respect – sans encadrer à l’excès la liberté de prescription des médecins.

M. Jean-Luc Préel. Il est indispensable de lutter contre la fraude, ne serait-ce qu’au titre de la solidarité, le fraudeur pénalisant l’ensemble des assurés sociaux ; mais penser qu’on résoudra ainsi les problèmes financiers de notre protection sociale est un pur fantasme. Comme cela a été dit, la fraude ne représenterait que 1 % des dépenses de sécurité sociale ; et la nature humaine étant ce qu’elle est, il est vain de penser qu’on l’éradiquera un jour. Par ailleurs, il faut distinguer la volonté délibérée de violer la règle et les problèmes de gestion des caisses.

On n’a pas encore évoqué ce matin l’incidence, sur les recettes, du travail dissimulé – qu’on ne parvient pas à juguler.

S’agissant des retraites, la possibilité de valider des trimestres sur témoignage, qui a été plus rigoureusement encadrée, reste cependant précieuse, notamment pour les aides familiaux agricoles.

En ce qui concerne la branche Famille, la vérification de la réalité de la situation de parent isolé est effectivement complexe. Concernant l’aide personnalisée au logement, il n’est pas toujours facile de savoir si la déclaration des revenus a été établie avec la volonté de frauder ou en omettant involontairement certains éléments.

Pour la branche Maladie, je ne reviens pas sur le problème de la carte Vitale. Un obstétricien m’a parlé d’une femme qui aurait accouché trois fois dans l’année, ce qui est effectivement un peu beaucoup ! Concernant les indemnités journalières, les arrêts de travail abusifs, le mauvais usage des ordonnanciers bizone, le codage des actes, les actes indus ou l’auto-prescription d’actes techniques, on voit bien que des économies sont possibles. Mais comment déterminer si ces pratiques relèvent de la fraude, de la complaisance, de la facilité, voire de l’application du principe de précaution ? Quel est le rôle de la caisse en matière de contrôle médical ? Quelles sont les sanctions ? La définition de bonnes pratiques, avec un contrôle médical, ne suffirait-elle pas à résoudre ces problèmes ?

Enfin, dans quelle proportion pensez-vous que la fraude puisse être réduite ? Si l’on passe de 1 % à 0,50 %, les problèmes financiers de notre protection sociale ne seront pas résolus, monsieur le rapporteur.

M. le rapporteur. Il ne s’agit pas de résoudre le problème du déficit des comptes sociaux, mais de mettre fin au sentiment très fort d’injustice que ressentent nos concitoyens devant les dérapages. Notre objectif est d’établir des guides de bonnes pratiques, afin de réintroduire de la logique, du bon sens et de l’efficience dans un système qui semble aujourd’hui ne plus avoir de pilote.

Mme Rolande Ruellan. Les caisses ont d’ores et déjà l’obligation d’établir des plans de lutte contre la fraude. Il reste évidemment à les appliquer. Je ne pense pas qu’on puisse dire qu’il n’y a pas de pilote ; la prise de conscience est réelle au niveau national et doit maintenant irriguer l’ensemble du réseau. Et il faut que chaque agent soit vigilant ; même si de nombreuses procédures sont désormais informatisées, l’intuition et l’expérience gardent toute leur importance dans le traitement des dossiers les plus compliqués.

La vérification de la condition d’isolement a toujours posé de gros problèmes aux caisses. Nous faisons état dans notre rapport des différents moyens de la contrôler ; ce peut être l’envoi sur place d’agents assermentés, ou encore le recoupement des informations des caisses avec celles d’autres administrations. Les comités locaux de lutte contre la fraude permettent cette mise en commun d’informations, en même temps que la réalisation d’actions communes. Des groupes de travail essaient, sur des sujets particuliers, de trouver les meilleures solutions pour éviter la fraude.

Il faudrait aussi que les caisses utilisent mieux les données dont elles disposent et soient plus actives face à certaines anomalies statistiques. Notre rapport cite par exemple l’étonnante longévité des ressortissants algériens bénéficiant d’une retraite française en Algérie : le nombre de pensionnés centenaires, selon les chiffres de la direction de la sécurité sociale, serait supérieur au nombre de centenaires recensés par le système statistique algérien… Certes il est difficile d’aller contrôler dans le monde entier s’il y a « fraude à l’existence » des pensionnés auxquels est servie une retraite française, mais il est néanmoins possible d’agir.

En ce qui concerne les différentes pratiques évoquées par M. Jean-Luc Préel au sujet de l’Assurance maladie, nous avons observé de la part de la Caisse nationale d’assurance maladie une très grande mansuétude à l’égard des professionnels de santé, alors que les textes prévoient qu’en cas de non-respect des règles de tarification ou de facturation, le professionnel ou l’établissement peut être contraint au remboursement de l’indu dont il est responsable. Cette indulgence vise peut-être à préserver de bonnes relations conventionnelles entre les caisses et les syndicats de médecins. Les tableaux figurant dans notre rapport montrent pourtant qu’il est beaucoup plus rentable de poursuivre les fraudes et abus des professionnels de santé que de s’attaquer à ceux des assurés. Les difficultés tiennent souvent aux problèmes de frontières ; je pense au cas de ce médecin de Seine-Saint-Denis, le docteur Poupardin, qui a récemment fait parler de lui dans la presse en revendiquant ouvertement son choix de ne pas respecter l’ordonnancier bizone, afin que ses patients modestes puissent bénéficier d’une prise en charge à 100 %.

M. Laurent Rabaté. La grande difficulté en matière de fraude est de passer d’une définition théorique à une définition opérationnelle. La branche Famille a décidé de prendre en compte l’élément de récidive, qu’elle considère comme une présomption de fraude : l’oubli de communiquer une information est considéré comme une erreur la première fois, mais la transmission répétée d’informations erronées est présumée être une fraude. À l’inverse, sur l’ordonnancier bizone comme sur d’autres sujets, l’Assurance maladie s’est contentée d’adresser des mises en garde aux praticiens, sans passer à l’étape suivante de la caractérisation de la fraude et de sa sanction.

M. le coprésident Jean Mallot. Il nous reste à vous remercier de cet échange, en formant le vœu que la collaboration entre la Cour des comptes et la MECSS continue d’être exemplaire.

M. le coprésident Pierre Morange. À ce sujet, nous serions reconnaissants à la Cour de nous fournir, à partir du constat qu’elle a établi, une liste précise des mesures d’ordre législatif ou réglementaire qui pourraient être prises pour progresser dans la lutte contre la fraude.

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AUDITION DU 8 JUILLET 2010

Audition de M. Benoît Parlos, délégué national à la lutte contre la fraude au ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, Mme Armelle Beunardeau et M. Geoffroy Fougeray, chargés de mission.

M. le coprésident Jean Mallot. Nous avons le plaisir d’accueillir aujourd’hui, dans le cadre de nos travaux relatifs à la lutte contre la fraude sociale, M. Benoît Parlos, délégué national à la lutte contre la fraude au ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, accompagné de Mme Armelle Beunardeau et de M. Geoffroy Fougeray, chargés de mission.

Après nous avoir présenté la délégation nationale à la lutte contre la fraude en précisant sa mission, son organisation, ses moyens et son activité, pourriez-vous, monsieur Benoît Parlos, nous indiquer comment se répartissent les fraudes entre celles aux prélèvements et celles aux prestations sociales ? À cet égard, la définition de la fraude est-elle suffisamment précise ? La délimitation entre fraude, abus, erreur et irrégularité est, en effet, parfois difficile à établir.

M. Benoît Parlos, délégué national à la lutte contre la fraude. La délégation nationale à la lutte contre la fraude, dont l’action se situe depuis sa création en avril 2008 dans le périmètre des finances publiques, est parvenue avec l’ensemble des personnes et des organismes confrontés à la question de la définition de la fraude elle-même – car la frontière entre la fraude, l’abus, la faute, l’erreur et l’omission n’est en effet pas facile à établir – à dégager trois grandes caractéristiques : c’est un acte intentionnel, commis au détriment des finances publiques et entraînant un préjudice. C’est d’ailleurs une même définition que la circulaire interministérielle du ministre de la justice et du ministre du budget du 6 mai 2009 a reprise : est considérée comme fraude « toute irrégularité, acte ou abstention ayant pour effet de causer un préjudice aux finances publiques, commis de manière intentionnelle ».

La délégation nationale à la lutte contre la fraude a pour objet de coordonner toutes les actions anti-fraude. Elle n’est pas une administration supplémentaire. Elle ne se substitue pas au travail effectué par les organismes anti-fraude dont certains, comme l’administration fiscale, ont jusqu’à quatre-vingt-trois années de contrôle derrière eux. Mais ce travail présentant la particularité d’être à la fois émietté et très cloisonné, elle a un rôle de coordination et de pilotage : elle incite les agents contrôleurs à se parler et à agir en commun, afin de mieux dépister la fraude.

Nous sommes une toute petite équipe, composée de douze cadres aux profils très variés. Quand on veut faire de la transversalité, il est indispensable d’avoir des personnes capables d’établir des ponts entre différentes structures, par exemple entre la Caisse nationale d’allocations familiales et la direction générale des finances publiques. Notre mission consiste à aider les organismes anti-fraude à identifier des chantiers sur lesquels ils peuvent conduire des actions communes.

Notre équipe comprend des informaticiens, un magistrat, deux agents des impôts, un agent de la direction générale du travail – le travail dissimulé, ou illégal, est, en effet, une source importante de fraude –, un auditeur, une juriste, Mme Armelle Beunardeau, et un commissaire divisionnaire de la police nationale, M. Geoffroy Fougeray, qui m’ont accompagné aujourd’hui.

Comme nous n’avons aucun rapport hiérarchique avec les administrations, cet ensemble très complémentaire de compétences est à même d’animer et de piloter leurs efforts et de faciliter leurs actions afin de faire avancer les dossiers de manière consensuelle.

La délégation nationale à la lutte contre la fraude a de nombreuses missions dont je n’énumérerai que les principales.

Nous sommes chargés d’évaluer quantitativement et qualitativement la réalité de la fraude. Comme il s’agit d’une économie souterraine, nous nous heurtons à des difficultés importantes pour la chiffrer mais nous progressons. Par ailleurs, nous essayons d’améliorer en permanence un outil, que nous avons mis au point, de typologie des fraudes consistant à partir de cas concrets afin de suggérer des aménagements juridiques et organisationnels destinés à améliorer le système et, le cas échéant, à « boucher les trous dans la raquette ».

La formation des agents est une autre de nos priorités. Dans une démarche transverse comme la nôtre, le croisement des savoir-faire des différents spécialistes du contrôle est très important. Nous avons, d’entrée de jeu, lancé un ambitieux programme de formation inter-administrations, venant s’ajouter à celle dispensée dans chaque maison, portant notamment sur la fraude à l’identité et la fraude à la résidence, connues jusque-là uniquement de certains services, comme la police aux frontières.

Dans le cadre de notre rôle de coordination entre les services de l’État et entre les organismes de protection sociale, nous sommes chargés de stimuler les échanges d’informations. Cela passe par l’orientation et l’accompagnement des démarches de rapprochement de fichiers à l’intérieur d’un même organisme ou entre plusieurs structures. Un bon exemple est la suppression des déclarations de ressources pour les allocations familiales : non seulement cela a simplifié les démarches pour les assurés, mais encore cela a permis, grâce aux recoupements avec les fichiers de la direction générale des finances publiques, de mettre en évidence des fraudes aux allocations familiales.

Cela passe aussi par la transmission des informations – de ce que nous appelons, dans notre jargon, des signalements. L’exemple type est les procès-verbaux de travail illégal : ils doivent impérativement être transmis à l’URSSAF, remplis en bonne et due forme, par les forces de contrôle qui ont agi.

Un effort important est réalisé depuis deux ans – Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes, a dû évoquer ce point devant vous – pour introduire une dimension anti-fraude dans les conventions d’objectifs et de gestion : elles comportent non seulement des orientations sur les moyens à mettre en œuvre par les caisses ou les branches, mais également des indicateurs pour évaluer la lutte contre la fraude dans ces organismes.

Les conventions d’objectifs et de gestion concernent tous les secteurs qui vous intéressent : branche Famille, branche Vieillesse, branche Maladie et Agence centrale des organismes de sécurité sociale. Trois conventions, qui venaient à échéance, ont été réactualisées et nous sommes en discussion avec la direction de la sécurité sociale et la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés pour la révision de la convention d’objectifs et de gestion de cette caisse.

Nous exerçons une veille juridique permanente. Nous suivons au plus près la mise en place et le développement des dispositions législatives réglementant la lutte contre la fraude. Cela nous oblige à des remises à jour constantes parce que la fraude évolue, ce qui nous conduit, chaque année, à demander l’adoption d’une ou deux dispositions lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale ou du projet de loi de finances rectificative.

Les comités locaux, qui ne s’appellent plus comités locaux de lutte contre la fraude (CLU) mais comités départementaux opérationnels anti-fraude (CODAF), et qui ont été pérennisés par un décret du mois de mars dernier, sont un élément clé du dispositif. Le réseau se met en place : soixante-deux comités sont déjà constitués ou en voie de l’être, trente-quatre sont en cours de lancement. Sous la double présidence du préfet et du procureur de la République, ils sont composés de représentants de différents services de l’État et organismes de protection sociale – dont Pôle emploi – et de membres des forces de police, de gendarmerie et de l’administration fiscale.

Leur rôle est très important. Constitués en réseau, ils sont chargés de détecter les problèmes, d’échanger sur les faits de fraude qui se présentent et de créer des groupes opérationnels pour les traiter. En d’autres termes, leur mission est de s’attaquer à la fraude directement à la racine.

Les résultats dont nous disposons sont ceux de la phase expérimentale. Le reporting sera mieux assuré à l’avenir. On a chiffré le montant du préjudice redressé ou évité grâce aux comités locaux à 150 millions d’euros à peu près sur l’ensemble de l’année 2009.

Se pose, à cet égard, la question du secret professionnel. Il faut s’assurer qu’il soit levé entre les personnes entre lesquelles il doit l’être, mais ni plus ni moins. Un article a été intégré à ce sujet dans le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite LOPSI 2, à la fin de l’année dernière. Nous attendons que la procédure législative suive son cours. Une stabilisation en la matière est essentielle, de façon à fluidifier les échanges d’informations.

M. le coprésident Pierre Morange. Dans le bilan des comités locaux de septembre 2009 que vous nous avez remis, vous identifiez trois freins à leur action : le secret professionnel ; l’appropriation culturelle de la lutte contre la fraude par certains organismes prestataires ; l’arsenal pénal et son application, un seuil minimal de 11 000 euros étant, par exemple, fixé pour les dépôts de plainte. Pouvez-vous nous donner des informations complémentaires sur ces trois sujets ?

M. Benoît Parlos. Faute de levée du secret professionnel entre les membres d’un comité local, l’information ne peut pas circuler. L’exemple le plus topique est celui des services de la préfecture.

M. Geoffroy Fougeray, chargé de mission. Alors que le comité est coprésidé par le préfet et que les services de la préfecture peuvent répondre à une demande d’une caisse d’allocations familiales, par exemple, ces services ne sont pas habilités à communiquer de leur propre chef les informations qu’ils peuvent avoir aux membres du comité.

La première chose que nous demandent les agents qui se réunissent au sein d’un comité local est de leur permettre de travailler ensemble.

M. Benoît Parlos. L’article du projet de loi dont je parlais a été adopté en première lecture à l’Assemblée nationale. Nous attendons que la procédure parlementaire se poursuive.

L’ « appropriation culturelle » est difficile à mesurer, mais les mentalités ont évolué : la lutte contre la fraude est maintenant affichée comme une priorité et est devenue une préoccupation quotidienne, notamment des agents de guichet. Tous les organismes se sont dotés d’une organisation en ce sens. Une prise de conscience a eu lieu également sur le plan de l’équité et de la justice sociale.

Toutefois, la politique pénale doit être rationalisée. On a recensé 24 incriminations différentes, ce qui ne permet pas une bonne appréhension par le système judiciaire des différentes fraudes. Il faudrait peut-être les ramener à huit ou dix. C’est un de nos axes de travail important.

Comme vous l’avez souligné, il y a obligation de porter plainte lorsque le préjudice dépasse 11 000 euros. La fixation d’un plancher a certainement été conçue au départ comme une incitation à porter plainte. Bien que cela ait tendance à multiplier le nombre d’affaires, je reste, pour ma part, prudent : je ne souhaite pas l’abandon de ce plancher car il crée une obligation qui peut être dissuasive.

Par ailleurs, comme il n’existait pas d’instruction au parquet en matière de fraude sociale, contrairement à ce qui existe en matière d’impôt et de douane, une circulaire de mai 2009 est venue combler ce vide. Nous allons en tirer un premier bilan dans les prochaines semaines.

M. le coprésident Jean Mallot. Une circulaire ne fait pas le droit !

M. Benoît Parlos. Elle n’introduit ni ne modifie aucun texte. Émanant à la fois du garde des sceaux et du ministre du budget, elle donne simplement instruction aux procureurs de procéder à un certain nombre d’opérations en leur rappelant les incriminations possibles et prévoit des réunions locales d’information à destination des procureurs, afin de renforcer l’implication des uns et des autres.

Les comités locaux transmettent régulièrement à la délégation nationale à la lutte contre la fraude un bilan de leurs actions. En échange, nous avons décidé, malgré notre petite taille, de nous comporter un peu comme un SVP 11-11 pour répondre à toutes leurs questions portant sur leur organisation et leur fonctionnement. Nous avons commencé à le faire à Paris et nous envoyons régulièrement aux secrétaires des comités locaux une lettre d’information.

L’ouverture de bases de données croisées a été un chantier très important de l’année 2009. Par exemple, la banque de données des déclarations préalables à l’embauche (DPAE), tenue par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), a été ouverte aux partenaires. Les problèmes informatiques et juridiques ont été réglés, notamment en lien avec la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Il y a déjà eu cent milles consultations de la base URSSAF par les partenaires.

Quel gain en a-t-on tiré ? Il est un peu trop tôt pour le dire.

M. le coprésident Pierre Morange. À partir de quel moment peut-on espérer avoir une vision un peu plus affinée de la réalité ?

M. Benoît Parlos. Cela dépend de la réalité dont vous parlez : de la fraude détectée ou de la fraude estimée ?

M. le coprésident Pierre Morange. Des deux.

M. Benoît Parlos. Sur la fraude détectée, nous disposons, depuis 2006, de chiffres, chaque année, qui montrent une forte croissance de la fraude. En 2008, elle atteignait à peu près 360 millions d’euros pour les quatre branches.

M. le coprésident Pierre Morange. Combien a-t-il été récupéré sur ces 360 millions de fraude détectée ?

M. Benoît Parlos. Je ne suis pas capable de répondre à cette question aujourd’hui.

M. le coprésident Pierre Morange. Par quels moyens peut-on connaître le montant des sommes recouvrées ?

M. Benoît Parlos. Le travail est en cours sur ce sujet. Il a été indiqué, la semaine dernière, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, qu’un ou plusieurs indicateurs seront mis au point afin de pouvoir faire le partage de façon fiable entre la fraude détectée et la fraude recouvrée.

Cela étant, les sommes recouvrées par les différentes branches sur une année N ne correspondent pas aux fraudes détectées sur cette même année parce que tout se conjugue dans le temps. Par ailleurs le recouvrement des fraudes, qui reste notre objectif permanent, dépend de la détection de celles-ci.

Mme Marie-Françoise Clergeau. Elle est plus facile.

M. Benoît Parlos. Elle nécessite quand même un combat de tous les jours de la part des agents de contrôle des différents organismes. Tout commence par la détection d’anomalies, qui sont ensuite traitées et contrôlées.

Aujourd’hui, pour avoir une bonne estimation de la fraude, et donc une bonne connaissance du phénomène souterrain qui la suscite, il faut pouvoir l’approcher avec des techniques statistiques solides, mais j’ai dans mon équipe une administratrice civile hors classe de l’INSEE qui travaille étroitement avec les services concernés. Cela a été fait pour la branche Famille. Un mécanisme de même type est en cours de mise en place pour la branche Vieillesse, la branche Maladie et l’ACOSS. La Caisse nationale d’assurance maladie travaille notamment sur les indemnités journalières et devrait se pencher sur la couverture maladie universelle. À partir d’échantillons, dans les règles statistiques, il faut pouvoir tirer des estimations. Cela nécessite la mise au point de protocoles permettant aux agents de contrôle de dire s’il y a eu fraude ou non à partir des anomalies décelées. Il s’agit là d’un changement de culture.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous sommes conscients du temps que tout cela nécessite. Mais à partir de quel trimestre pouvons-nous espérer avoir un rapport d’étape ?

M. Benoît Parlos. J’espère fournir plus qu’un rapport d’étape au premier trimestre 2011.

M. Dominique Tian, rapporteur. La méthode dite INSEE est déjà ancienne puisque le conseil des prélèvements obligatoires la préconisait déjà en 2007.

M. Benoît Parlos. En ce qui concerne les prélèvements !

M. le rapporteur. C’est exact.

La méthode est progressivement appliquée dans les différentes caisses. La Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) a annoncé deux milliards d’économies possibles. L’estimation de la fraude par la Caisse nationale d’allocations familiales est passée de quelques millions d’euros à 675 millions, voire 900 millions. On observe donc des avancées mais la méthode ne semble pas progresser de la même manière partout.

Vous avez indiqué dans le document d’avril 2009 que vous nous avez remis que, si on appliquait la méthode dite britannique, qui estime les fraudes à 1 % des dépenses, on arriverait à un chiffre de 5,5 milliards d’euros. La MECSS aimerait en savoir plus.

M. Benoît Parlos. Il s’agit d’une extrapolation introduite par un conditionnel.

L’expérience de la branche Famille est instructive. Nous essayons d’accélérer sa mise en place dans les autres caisses. Nous sommes présents en permanence sur le sujet. Mais il faut voir qu’elle mobilise des personnes normalement affectées à l’activité de contrôle.

M. le coprésident Pierre Morange. Il ressort d’auditions précédentes que l’harmonisation des systèmes informatiques pèche quelque peu et freine la réalisation des objectifs ambitieux affichés dans les conventions d’objectifs et de gestion. En particulier, la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés nous a indiqué que l’urbanisation de son système informatique était reportée à 2013. Ce problème technique constitue-t-il un frein à la mise en œuvre des missions qui vous sont assignées ?

M. Benoît Parlos. L’urbanisation des systèmes informatiques dépasse de beaucoup mon sujet.

M. le coprésident Pierre Morange. Mais elle interfère avec vos missions.

M. Benoît Parlos. Cela peut retarder les actions informatiques de rapprochement de fichiers. Nous devons donc rappeler aux organismes de « prioriser » ces actions. Mais c’est notre lot quotidien, si j’ose dire.

Mme Marie-Françoise Clergeau. Si j’ai bien compris, certains textes législatifs ne seraient pas appliqués comme ils le devraient. L’une des tâches essentielles de la MECSS va donc être de les répertorier, de comprendre pourquoi certains ne sont pas appliqués et d’étudier les avancées possibles et nécessaires.

Nous devrons également faire attention à distinguer les vrais fraudeurs des faux fraudeurs. Les « indus » dans la branche Famille ne sont pas forcément le fait de fraudeurs.

Par ailleurs les familles sont amenées à déménager et, parfois, à changer de département. La consultation des listes électorales pourrait être un moyen d’éviter des fraudes.

Enfin, vous indiquez, dans votre bilan de septembre 2009, que les interventions de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité vous posent parfois des problèmes dans votre travail. Pouvez-vous nous en dire un peu plus ?

M. Benoît Parlos. Comme vous en parlera sans doute le directeur général de la Caisse nationale d’allocations familiales si vous l’auditionnez, un répertoire national des bénéficiaires est en voie d’achèvement. Embrassant l’ensemble des allocataires, il constitue un élément de simplification pour l’usager, de fluidité des services rendus à ce dernier et, en même temps, de contrôle. Même si les familles se déplacent, elles sont maintenant répertoriées.

Mme Marie-Françoise Clergeau. Avez-vous déjà une évaluation des fraudes découvertes ?

M. Geoffroy Fougeray. L’impact financier du répertoire national des bénéficiaires est de 46 millions d’euros.

M. Benoît Parlos. Quand à la consultation des listes électorales, j’avoue que je n’y avais pas pensé. Nous nous focalisions sur les actes d’état civil, notamment sur les extraits de certification de naissance, qui ne sont pas très fiables. Je ne sais pas si certains contrôleurs ont pensé à consulter les listes électorales.

M. Geoffroy Fougeray. Je n’en ai jamais entendu parler, mais cela ne veut pas dire qu’ils ne le font pas. En tout cas, c’est une piste à explorer.

M. Benoît Parlos. Assurément !

M. le rapporteur. Votre rapport d’avril 2009 indique que, s’agissant du revenu minimum d’insertion, le croisement des fichiers a permis de détecter plus de 100 000 situations anormales, soit 10 % des dossiers.

M. Benoît Parlos. Anormal ne signifiant pas frauduleux.

M. le rapporteur. Certes, mais on traque non seulement la fraude intentionnelle, mais aussi les dépenses publiques inadaptées.

M. Benoît Parlos. Vaste débat !

M. le rapporteur. La fraude à l’identité est un véritable souci. Dans le cadre de vos prochains travaux, allez-vous y travailler, sachant que les faux permis de conduire – plusieurs centaines de milliers – et les pièces d’identité falsifiées sont de véritables portes d’entrée en France ? Quels moyens efficaces, biométriques ou autres, peuvent faire l’objet de préconisations ? Vous intéressez-vous à la certification des NIR – numéro d’inscription au Répertoire national d’identification des personnes physiques –, dans la mesure où des pièces d’identité falsifiées suffisent pour obtenir immédiatement un numéro NIR dont découlent tous les droits dans notre système social ?

M. Benoît Parlos. La lutte contre la fraude à l’identité est devenue pour nous une priorité.

C’est un des domaines dans lesquels la formation est très importante, car un agent ne peut identifier un faux passeport s’il n’en a jamais vu.

En outre, il faut absolument que les données entrantes pour la certification des NIR soient bonnes. La caisse nationale d’assurance vieillesse est l’opérateur de l’ensemble du système, qui comprend entre autres le sous-ensemble des fichiers NIR des personnes nées à l’étranger. Nous devons, en liaison avec le groupement interministériel de lutte contre la fraude à l’identité (GILFI) auquel nous participons, étudier les moyens d’améliorer les données entrantes pour la délivrance des NIR. La caisse nationale d’assurance vieillesse surveille déjà ce point sensible, mais il mérite une attention particulière pour éviter que des NIR certifiés sur des bases fausses soient obtenus par des gens que l’on ne reverra plus.

Pour autant, le NIR certifié n’est pas en lui-même synonyme d’ouverture automatique de droits, même s’il reste très important.

Mme Armelle Beunardeau, chargée de mission. Les trois processus d’immatriculation, d’affiliation et d’ouverture des droits sont déconnectés de l’acquisition d’une identité sociale traduite par le NIR, dans la mesure où une personne qui remplit les conditions n’a pas besoin d’un NIR pour commencer à percevoir les prestations et que, a contrario, le détenteur d’un NIR n’a pas encore de droits ouverts. Il faut bien distinguer ces différentes étapes qui donnent lieu à des contrôles réitérés et réguliers. Une personne ayant acquis un NIR à la naissance car née en France, par exemple, mais n’ayant jamais résidé sur le territoire français n’aura aucun droit ouvert. Il est possible d’améliorer les contrôles à chacune des étapes.

En outre, plus la qualité du NIR certifié sera bonne, plus le contrôle sera facilité.

M. Geoffroy Fougeray. La demande de prestation et l’immatriculation sont deux phases distinctes, mais une immatriculation ouvre des droits, même si cela n’est pas systématique.

Pour les personnes nées en France, le problème est assez bien réglé : la mairie du lieu de naissance envoie l’extrait d’acte de naissance à l’INSEE. Ainsi, elles bénéficient d’une immatriculation, et donc d’un numéro de sécurité social, un NIR.

En revanche, une difficulté se pose pour les personnes, françaises ou étrangères, nées à l’étranger, car l’INSEE travaille pour la France et non pour les pays étrangers et l’on n’est pas sûr du document fourni par la personne. En l’occurrence, le service national d’identification des assurés (SANDIA) travaille depuis Tours sur l’un des documents les moins sécurisés, l’extrait d’acte de naissance : il peut immatriculer quelqu’un sur la base d’un acte de naissance sans savoir si la traduction effectuée dans un pays tiers est de bonne qualité, si l’extrait de naissance appartient bien à la personne en question ou s’il n’a pas été acheté, volé, voire si la personne n’en a pas plusieurs…

Théoriquement, c’est aux caisses de vérifier, pour l’ouverture des droits, l’identité des personnes, mais la très grande majorité de leurs agents ne sont pas formés, sachant en outre que le décret de 2000 relatif à la simplification des actes administratifs prévoit la fourniture de photocopies, ce qui crée une autre difficulté.

M. le coprésident Pierre Morange. Dois-je comprendre que la traduction des documents n’est pas effectuée par nos représentations à l’étranger ?

M. Geoffroy Fougeray. Pas forcément.

M. Benoît Parlos. Vous pensez à une intervention des consulats ?

M. le coprésident Pierre Morange. Oui, par exemple. Une telle formule, relativement simple à mettre en œuvre, permettrait au minimum d’authentifier les informations portées sur les documents.

M. Benoît Parlos. Je ne sais pas quel rôle peuvent jouer les consulats. Nous étudierons la question avec beaucoup d’attention car ce que nous nous voulons, c’est une amélioration de la qualité des pièces fournies, que ce soit par une certification de traduction ou d’autres moyens sur lesquels nous travaillons avec le GILFI.

M. le coprésident Pierre Morange. Si le rapporteur le suggère, la MECSS aura à cœur de faire un contrôle sur pièces et sur place auprès des services en question. Ce serait particulièrement pertinent.

M. Benoît Parlos. Tout à fait.

M. le rapporteur. Les caisses appliquent-elles la loi et font-elles des vérifications minimales ?

La caisse nationale d’assurance vieillesse vient d’être victime d’une escroquerie gigantesque sur les carrières longues. La façon dont les dossiers ont été instruits pose problème car ils auraient porté sur des personnes ayant commencé à travailler à l’âge de quatre ans ou qui n’étaient pas nées au moment des faits. La justice a rattrapé les fraudeurs et un certain nombre d’agents sont mis en examen. Cette fraude est consternante car elle coûte beaucoup d’argent. Les messages sont-ils bien passés auprès des organismes ?

La semaine dernière, la Cour des comptes nous a indiqué que l’une des difficultés tient à la transmission entre la Caisse nationale d’assurance maladie et les caisses locales et au fait que les procédures n’étaient pas toujours respectées. L’un des rôles de la délégation nationale à la lutte contre la fraude n’est-il pas de rappeler aux différents organismes qu’une loi doit s’appliquer ?

Enfin, quand le statut de parent isolé est octroyé à une mère de famille qui a eu trois ou quatre enfants de pères différents, ne pourrait-on pas appliquer la loi qui impose d’abord de savoir pourquoi la mère n’a jamais demandé aux pères le versement de l’obligation alimentaire ?

Mme Marie-Françoise Clergeau. Humainement, le problème est complexe.

M. Benoît Parlos. La question de savoir si la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés s’assure que ses instructions sont appliquées par les caisses primaires devrait être posée à son directeur général pour savoir quels mécanismes il utilise. Néanmoins, lorsque nous avons connaissance de situations de fraudes, de cas précis qui risquent d’entraîner de graves préjudices et auxquels les caisses doivent impérativement mettre un terme, j’écris au directeur général de la Caisse nationale d’assurance maladie pour l’en informer, s’il ne l’est pas, et lui demander de trouver des solutions. Même si je ne suis pas en permanence en situation de contrôle de gestion, rien de ce qui concerne la fraude ne m’est étranger. Cela nous conduit à mettre les choses en ordre de façon constructive et non stigmatisante pour les organismes concernés : si une consigne a été perdue de vue, elle doit être remise en avant.

S’agissant des carrières longues, je ne dirai pas que rien n’a été fait. D’abord, deux textes, en janvier et août 2008, ont mis fin aux abus et, surtout, un traitement de l’ensemble des dossiers à enjeux, identifiés à la suite d’une mission commune de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales, a été entrepris par les organismes concernés. À partir de 12 000 cas à enjeux, des méthodes de contrôle et de sondages perfectionnés ont abouti à un noyau de 1 200 dossiers difficiles qui ont donné lieu à un travail de vérification par les organismes concernés au niveau local. Ce travail important s’est enclenché il y a plusieurs mois et se poursuit par le biais de convocations, de lettres envoyées, de demandes de confirmation de témoignages, etc.

Vous le voyez : un très gros effort est mené pour trouver les personnes qui ont déclaré des trimestres frauduleusement. Vous l’avez dit, à Marseille, il y a eu des poursuites judiciaires.

Mme Armelle Beunardeau. De façon générale, l’aide sociale est subordonnée à l’obligation d’avoir fait jouer tout ce que le code civil prévoit et qui va bien au-delà de l’obligation alimentaire des parents, à savoir la sollicitation en premier lieu des ascendants et des descendants, ce qui est normal puisque notre loi ne doit pas aller à l’encontre des solidarités familiales. L’ensemble des prestations, y compris le revenu de solidarité active très récemment, a bien été subordonné au respect de ces obligations de créance alimentaire.

En revanche, le code de l’action sociale et des familles prévoit également pour le revenu de solidarité active, y compris dans sa dimension supplément au parent isolé, que les allocataires peuvent être dispensés, mais par une démarche explicite, de faire jouer ces obligations alimentaires : ils peuvent être déchargés par le président du conseil général. Ainsi, une exception est prévue, mais elle doit résulter, dans tous les cas, d’une démarche volontaire de l’allocataire.

Ensuite, il revient à chacun d’exercer son rôle : aux caisses d’allocations familiales de vérifier que les démarches ont été faites, au président du conseil général de prendre les responsabilités qui lui incombent s’il souhaite décharger l’allocataire de cette obligation.

Cela dit, la philosophe générale est bien que la solidarité familiale est la première des solidarités.

M. le rapporteur. Je ne pensais pas au revenu de solidarité active, mais aux situations de polygamie.

Mme Armelle Beunardeau. La polygamie n’existant pas en France, c’est la loi générale qui s’applique.

M. le rapporteur. En l’occurrence, elle ne s’applique pas. L’appliquer éviterait des situations scandaleuses et fortement médiatisées. Peut-être est-ce également votre rôle de rappeler la loi aux caisses d’allocations familiales et à d’autres organismes sociaux ?

M. Benoît Parlos. Nous le faisons régulièrement. Tous les deux mois, M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale, et ses collaborateurs, les directions générales des branches, l’ensemble des caisses, mon équipe et moi-même nous nous réunissons pour évoquer la fraude sociale. Il y a un suivi et, à l’ordre du jour, viennent des sujets comme celui-là que nous ferons avancer.

Mme Marie-Françoise Clergeau. Il ne faut pas faire d’amalgame : le nombre de femmes seules dont le mari n’a pas plusieurs femmes et qui touchent l’allocation parent isolé est largement supérieur à celui des familles polygames !

Si j’ai bien compris vos explications, les ascendants et les descendants doivent être consultés avant que l’allocation parent isolé soit versée.

Mme Armelle Beunardeau. L’allocation parent isolé a été absorbée par le revenu de solidarité active et, comme pour le revenu minimum d’insertion auparavant, les obligations alimentaires des ascendants et des descendants, prévues par le code civil, doivent s’appliquer avant la demande d’aide sociale.

M. le coprésident Pierre Morange. La Cour des comptes, que nous avons auditionnée la semaine dernière, nous a fait parvenir une note de synthèse dans laquelle sont abordés deux sujets.

Le premier porte sur la notion de fichier de fraudeurs. Il ne serait pas absurde, en effet, que des fraudes considérées comme marginales soient enregistrées, dans la mesure où la récidive est souvent un élément de gravité qui déclenche des sanctions.

Le second sujet est la non-accessibilité des informations, sous le contrôle du ministère de l’intérieur, relatives à des personnes séjournant sur le territoire en situation irrégulière.

Quel est votre sentiment sur ces deux sujets qui rejoignent celui de l’interconnexion des fichiers ?

M. Benoît Parlos. Je suis favorable au fichier de fraudeurs, que je considère comme une avancée, mais à deux conditions. D’abord, ce fichier ne doit pas être un casier judiciaire bis – il faudra y travailler avec la chancellerie. Ensuite, un suivi devra être assuré, de sorte que l’on ne se retrouve pas avec un système vieillissant vite.

En faisant apparaître des fraudes, les interconnexions de fichiers permettent de les faire recouvrer. C’est cela qui nous guide dans le choix des interconnexions de fichiers prioritaires, comme nous l’avons fait à la fin de l’année dernière et le ferons l’année prochaine.

Les organismes payeurs pourraient obtenir des informations grâce à l’application de gestion des données des ressortissants étrangers en France (AGDREF). La connexion des organismes de sécurité sociale à AGDREF 1 est en cours depuis assez longtemps.

M. le rapporteur. Lors d’une réunion qui a eu lieu le 5 mai 2009, le directeur de la Caisse nationale d’assurance maladie s’était plaint de l’impossibilité de consulter le dossier de gestion des étrangers dans les préfectures. Il a expliqué que toute reconduite à la frontière n’était pas signalée et que les droits restaient ouverts même quand les personnes n’étaient plus sur le territoire. Il a jugé la situation intenable, d’autant que le dossier n’était pas tenu à jour par les préfectures, et fait une demande pour que les choses évoluent.

M. Benoît Parlos. L’accès au fichier AGDREF par les organismes sociaux vise à résoudre ce problème.

M. le rapporteur. Il n’est pas résolu.

M. Benoît Parlos. C’est en cours.

M. le coprésident Pierre Morange. Quel en est l’agenda ?

M. Benoît Parlos. Cela nous dépasse, car c’est un chantier de la révision générale des politiques publiques.

M. Geoffroy Fougeray. D’après les réunions auxquelles a participé la délégation nationale à la lutte contre la fraude avec la direction de la sécurité sociale, la connexion à AGDREF 1 serait prévue pour le premier trimestre 2011.

M. Benoît Parlos. Ce point est à vérifier.

Mme Armelle Beunardeau. Aujourd’hui, il n’est pas impossible aux caisses, en cas de doute, de procéder à des vérifications, car la loi prévoit qu’elles peuvent en faire la demande, mais au cas pas cas. La difficulté tient au manque de moyens techniques, c’est-à-dire d’outils informatiques qui permettraient de le faire de façon plus automatique.

M. le rapporteur. Pourtant, une transmission automatique à la Caisse nationale d’assurance maladie et aux différentes caisses ne pose pas de difficulté particulière.

M. Benoît Parlos. Aujourd’hui, les caisses peuvent saisir la préfecture, mais de façon ponctuelle. Il faut donc trouver les moyens techniques de raccorder les systèmes d’information de la Caisse nationale d’assurance maladie ou des caisses primaires d’assurance maladie avec le fichier AGDREF 2 – anciennement GREGOIRE –, ce qui n’est pas encore le cas. Des problèmes informatiques se posent, et les réunions de travail avec la direction de la sécurité sociale, dont une a eu lieu la semaine dernière, font avancer ce projet.

M. le rapporteur. D’après un document récent, à peu près 200 000 fausses cartes Vitale seraient en circulation. Avez-vous le sentiment que la Sécurité sociale pousse à la fabrication des cartes Vitale nouvelle génération ? Sont-elles la solution ? Doivent-elles être biométriques, par exemple, pour permettre une meilleure identification ?

M. Benoît Parlos. Il y a le sujet des cartes perdues ou volées, et celui de la carte Vitale 2, dans lequel je n’entrerai pas puisque l’exécution d’un marché public de mise en place de la carte Sesam-Vitale 2 avec photo est en cours. Des problèmes de gestion, qui ne me regardent pas, se posent, l’enjeu étant de savoir dans quel délai cette carte sera disponible.

M. le coprésident Jean Mallot. Certes, mais vous pouvez nous donner votre avis sur l’efficacité éventuelle de cette future carte. Permettra-t-elle de réduire la fraude ?

M. Benoît Parlos. En attendant Vitale 2, nous devons être le plus efficace possible sur les oppositions sur les cartes perdues ou volées. Un travail existe, que vous connaissez.

S’agissant de Sesam-Vitale 2 versus biométrie, nous n’avons pas d’élément à vous donner. Elle sera un progrès du point de vue de la lutte contre la fraude, et nous l’attendons avec impatience, mais je n’ai pas d’opinion sur l’efficacité d’une telle carte.

M. le coprésident Pierre Morange. Dans la mesure où nous venons d’aborder la problématique de l’authentification des pièces administratives, il est légitime que la délégation nationale à la lutte contre la fraude formule un avis.

M. Benoît Parlos. Tout à fait, mais il ne serait pas professionnel de vous donner une opinion sur une base non actualisée, car ce dossier avait donné lieu, il y a quelques années, à des rapports qui n’ont pas été réactualisés.

Donner un avis nécessite un travail d’expertise de qualité. La MECSS peut très bien le susciter.

M. le coprésident Jean Mallot. Il ne paraît pas absurde que la délégation nationale à la lutte contre la fraude anime des travaux pour émettre un avis sur l’efficacité potentielle de tel ou tel dispositif.

M. Benoît Parlos. Je suis tout à fait d’accord et suis prêt, à la demande de la MECSS, à reprendre ce sujet, mais dans un cadre bien délimité.

M. le rapporteur. Avez-vous avancé en matière de référenciation, sur lequel le ministre avait beaucoup insisté lors des réunions constitutives de la délégation ?

M. Benoît Parlos. Nous avons beaucoup progressé dans l’étude des bonnes pratiques, mais sans nous lancer dans un exercice de cotation. En effet, sur quelle base étalonner la pratique française par rapport à celle d’un autre pays ? Ce qui nous a paru important, c’est d’avoir un relevé des bonnes pratiques d’un certain nombre de pays de l’OCDE. Nous disposons à cet égard d’éléments intéressants.

M. le coprésident Jean Mallot. Pourrez-vous nous fournir un document qui retrace vos constats ?

M. Benoît Parlos. Oui, car ce point sera probablement évoqué lors du prochain comité national de lutte contre la fraude qui devrait se tenir en septembre 2010, ainsi que cela a été indiqué la semaine dernière dans le cadre du conseil de modernisation des politiques publiques.

M. le coprésident Pierre Morange. Compte tenu de son calendrier particulièrement serré, la MECSS sera très attentive à vos préconisations qui trouveront, dans les grands textes que sont le projet loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, des supports pertinents.

M. le coprésident Jean Mallot. Disposez-vous d’outils permettant de mesurer l’évolution de la fraude dans le temps et donc de savoir si les dispositifs mis en place sont efficaces ? La fraude, globalement ou par secteur, diminue-t-elle ou augmente-t-elle dans notre pays ?

M. Benoît Parlos. Vous mettez le doigt sur un point majeur. Lorsque nous disposerons, une fois les travaux statistiques totalement calés, d’un tableau de bord de la fraude, y compris sur son évolution dans le temps, nous saurons – c’est notre ambition – ce qu’il y a lieu de faire.

Nous devons être prudents, car les grandeurs sont très importantes, et elles sont et resteront estimées. Néanmoins, l’idée est d’avoir un élément d’aide au pilotage fondé sur l’évolution de tel ou tel taux de fraude estimé, pour en tirer des conclusions.

M. le coprésident Jean Mallot. Dans quel délai pensez-vous disposer d’outils solides ?

M. Benoît Parlos. Nous enrichissons notre tableau de bord en permanence. Ces indicateurs seront disponibles progressivement, au premier trimestre 2011 pour la caisse nationale d’assurance vieillesse, par exemple.

M. le coprésident Pierre Morange. Le décret d’application relatif aux dispositions législatives sur l’interconnexion des fichiers a mis en place un dispositif permettant des échanges d’informations afin de contrôler l’ouverture des droits, mais pas les montants. Il est totalement anormal que ces échanges ne concernent pas les montants. C’est une déformation de l’esprit du législateur – dois-je rappeler que mes amendements en décembre 2006 avaient justement trait aux montants ?

Quel est votre sentiment sur le sujet, sachant que je déposerai des amendements au prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale pour avoir une vision des moyens mis à disposition et donc utiliser au mieux les efforts des Français ?

Mme Armelle Beunardeau. Aujourd’hui, le Répertoire national commun de la protection sociale – RNCPS – ne comprend pas les montants des prestations servies. En revanche, il n’exclut pas les rapprochements. En effet, dans la mesure où la caisse d’allocations familiales peut savoir à quelle caisse primaire d’assurance maladie est rattachée une personne, par exemple, l’échange est possible. En identifiant essentiellement les prestations et les organismes qui les servent, le RNCPS permettra, a posteriori, une comparaison pour savoir si les montants servis sont compatibles. Ainsi, il permettra d’identifier éventuellement des prestations qui ne devraient pas être servies simultanément ou, si elles le sont, de vérifier que sont bien servis les montants respectifs.

M. le coprésident Pierre Morange. Pour que les assurés bénéficient d’une addition de prestations, il est important que les organismes connaissent exactement la réalité de leur situation financière et ne se limite pas à la vérification de la justification de l’ouverture aux droits. Cela est très important, ne serait-ce qu’au titre de l’action sociale menée par les collectivités locales. Il serait inenvisageable que les structures concernées s’opposent à la vérification des montants.

M. le rapporteur. Il faudrait une recommandation très forte de la délégation nationale à la lutte contre la fraude sur ce point.

M. Benoît Parlos. À titre personnel, je ne peux qu’y être favorable. Mais je voudrais être sûr que le frein ne vient pas d’un problème bêtement informatique : il est en effet très fréquent que des croisements de fichiers ne puissent se faire pour des raisons informatiques !

M. le coprésident Pierre Morange. D’après la direction de la sécurité sociale, cet échange d’informations sur les montants ne pose aucun problème sur un plan technique. Dans le cadre du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, il serait légitime que nous portions tous cette recommandation par la voie d’un amendement de bon sens.

M. Benoît Parlos. Nous suivons avec attention le chargement des lots et espérons pour la fin de 2010 le chargement du lot C2 qui permettra de détecter très rapidement les premières anomalies.

M. le coprésident Pierre Morange. Merci, monsieur le délégué national, de terminer sur cette note d’optimisme ! Et merci également, madame, monsieur, d’avoir répondu de façon aussi précise sur un sujet aussi mouvant. Nous serons très attentifs aux préconisations que vous porterez à notre connaissance.

*

AUDITION DU 16 SEPTEMBRE 2010

Audition de M. Bertrand Fragonard, suppléant du président du Conseil des prélèvements obligatoires.

M. Dominique Tian, rapporteur, suppléant M. le coprésident Pierre Morange. Nous sommes heureux d’accueillir M. Bertrand Fragonard, suppléant du président du Conseil des prélèvements obligatoires, que nous avons souhaité entendre au titre de vos travaux, qui font autorité, sur la fraude aux prélèvements obligatoires, lesquels financent en partie nos régimes de sécurité sociale.

M. Bertrand Fragonard, suppléant du président du Conseil des prélèvements obligatoires. Je précise que ce rapport sur La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle est un ouvrage collectif qui a été adopté par le Conseil des prélèvements obligatoires. Le président du conseil et premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, qui n’a pu être là aujourd’hui, m’a demandé de vous le présenter.

Ce rapport date de mars 2007 ; il est donc déjà un peu ancien. Néanmoins, la question reste d’actualité, même si de nombreuses initiatives correctrices ont eu lieu depuis, en partie dans le droit-fil de ce rapport. J’imagine que les autres personnes que vous auditionnerez vous donneront des éléments plus précis sur le suivi des recommandations que nous avions faites à l’époque.

Je présenterai quelques observations sur l’évaluation de la fraude, puis sur la densité et les techniques et politiques de contrôle telles qu’on les connaissait dans les années 2005-2006 et qui nous ont servi pour ce rapport. Enfin, de façon plus particulière, je formulerai quelques propositions.

Ce rapport, précisons-le, ne porte pas uniquement sur la fraude sociale ; il traite de la fraude aux prélèvements obligatoires en général – ainsi, de très larges développements sont consacrés à la fraude aux impôts. L’option qui avait été retenue – c’était d’ailleurs une demande parlementaire – était de donner une vision aussi transversale que possible des deux grands blocs de prélèvements obligatoires : fiscaux et sociaux. Cela dit, je concentrerai plus particulièrement mon propos sur le bloc social.

Tout le monde mesure à quel point il est difficile d’évaluer la fraude. Par nature, celle-ci est dissimulée, et il est très difficile d’avancer en termes de méthode et d’évaluation. Le Conseil des prélèvements obligatoires s’y est employé, en s’appuyant sur les administrations et sur les caisses de sécurité sociale.

La méthode la plus fiable consiste à voir s’il est possible de faire des extrapolations à partir des contrôles. Le problème est que les organismes qui contrôlent ciblent leurs contrôles : par expérience, on finit par repérer les zones de faiblesse, qu’il s’agisse de prestations ou de prélèvements, et dès lors toute extrapolation des résultats risque d’aboutir à une forte surestimation de la fraude. Voilà pourquoi on doit procéder à une analyse un peu plus raffinée, par strate, par secteur, de façon à réduire l’incertitude liée à l’exercice d’extrapolation lui-même. D’autres approches macroéconomiques prennent en compte quelques agrégats, mais elles sont plus stimulantes intellectuellement qu’effectives dans leurs résultats. Le rapport présente par ailleurs quelques éléments sur les méthodes d’évaluation utilisées à l’étranger.

Les données que nous avons avancées résultent plutôt d’une extrapolation corrigée des ciblages actuels. Vous en avez l’analyse dans l’annexe III du rapport. En 2007, nous avons estimé la fraude aux prélèvements obligatoires dans une fourchette allant de 29 à 40 milliards d’euros. À l’intérieur de cet ensemble, nous avons considéré que la fraude aux prélèvements sociaux s’échelonnait entre 8,4 et 14,6 milliards et se décomposait ainsi : 6 à 12 milliards pour le travail dissimulé, le « travail au noir » ; 2,2 milliards pour les redressements imposés à des entreprises ou à des particuliers, qui n’étaient pas concernés par le travail dissimulé mais qui ont éventuellement fraudé ou fait des erreurs. Dans cet agrégat global, la part des prélèvements sociaux est donc sensiblement minoritaire – ce qui n’autorise pas à ne pas s’y intéresser.

Cette estimation appelle trois commentaires sur lesquels M. Philippe Séguin, qui présidait alors le conseil, avait beaucoup insisté quand il avait présenté le rapport.

Premièrement, quel que soit le soin que nous avions pris à essayer d’exploiter les enquêtes disponibles, l’intuition globale du Conseil des prélèvements obligatoires était que nous étions en réalité au bas de la fourchette. Mais il nous a semblé réaliste d’utiliser ce qui était disponible, et qui reste dans un ordre de grandeur tout à fait cohérent.

Deuxièmement, les résultats ne diffèrent pas des estimations un peu antérieures qui avaient été faites, notamment par M. Charles de Courson.

Troisièmement, il ne faut pas avoir des « yeux de Chimène » trop brillants devant ce « pactole », qui s’agisse de la fraude aux prélèvements sociaux ou aux prestations : on ne rééquilibre pas le budget de la sécurité sociale ou celui de l’État par le seul levier de la lutte contre la fraude. Certes, une partie de la fraude est détectée et récupérée – concernant les prélèvements obligatoires, nous avions évalué les redressements aux alentours de 16 milliards d’euros, ce qui est tout à fait significatif. Toutefois, on ne récupère pas toujours l’argent, ce qui est le cas lorsque les entreprises ont disparu ou sont insolvables. Par ailleurs, si le contrôle de la fraude était beaucoup plus systématique, certaines activités « au noir », donc frauduleuses, n’auraient même pas lieu. Bref, il serait erroné de rapporter les sommes que j’indiquais aux déficits respectifs de l’État et de la sécurité sociale en imaginant en combler une partie par une lutte plus intensive. Au demeurant, dans aucun pays, on n’arrive à des taux de recouvrement ou de récupération proches de 100 % : la méthode est toujours imparfaite ; le contribuable ou l’assujetti aux cotisations développe des stratégies ; l’on ne saurait développer de façon trop systématique les contrôles.

Pour autant, la lutte contre la fraude est un enjeu financier et politique important : financier, parce qu’elle contribue tout de même au redressement des comptes ; politique, parce qu’il n’y a pas de cohérence à vouloir lever des impôts ou des cotisations si les assujettis ou les contribuables éprouvent un sentiment d’injustice. Il ne faut pas non plus accréditer l’idée que la fraude n’est pas poursuivie.

Notre conclusion a été de dire que la fraude est un problème réel, mais qu’elle n’est pas un problème majeur ou massif. Et si on est impressionné par le montant des fraudes, on pourrait l’être aussi par le chiffre élevé des contribuables ou assujettis qui paient régulièrement leurs cotisations et leurs impôts. Dans l’ensemble, les gens jouent le jeu : parce qu’ils font leur devoir, et c’est sans doute la raison principale ; aussi par « peur du gendarme » – et le fait que le contrôle soit visible, connu, pèse d’ailleurs sur les comportements.

Il y a dans cette acceptation de l’impôt quelque chose qui, en France, s’apparente à un vrai civisme fiscal et social. Il ne faut pas considérer que tous les contribuables et assujettis fraudent de façon systématique et importante. Au demeurant, lorsque l’on fait des redressements dans une entreprise – hormis des situations très atypiques en matière de travail dissimulé –, on s’aperçoit que le taux de redressement n’est pas majeur, la plupart du temps, la fraude est peu élevée par rapport aux cotisations appelées. Il faut remarquer aussi que dans ces redressements, il y a une partie de mauvaise foi – c’est ce qui devrait être appelé « la fraude » – et une partie d’irrégularités plus ou moins subies parce que la législation est complexe ou mal comprise. Quelquefois d’ailleurs, le contrôle débouche sur une restitution financière lorsque l’on s’aperçoit que l’entreprise a cotisé au-delà de ses obligations.

Quelle était, à la date retenue pour nos études – autour des années 2005 et 2006 –, l’étendue de la politique de contrôle ? À la page 34 du rapport, un tableau donne, en ce qui concerne les cotisations sociales, une description assez synthétique du taux de contrôle des cotisants : globalement, pour une entreprise, il serait inférieur à 25 %. C’est un taux assez significatif, qui varie suivant la taille de l’entreprise. Dans l’ensemble, plus l’entreprise est importante, plus elle est contrôlée régulièrement ; cela ne signifie pas qu’elle fraude plus, mais comme son chiffre d’affaires est plus élevé, elle constitue une cible de contrôle à privilégier.

Ces contrôles ne sont pas du tout aléatoires : ils ont lieu à partir d’un plan de contrôle établi à la suite due repérage de zones de probabilité de fraude. Parmi les entreprises contrôlées, les toutes petites entreprises subissent des redressements dans plus de 40 % des cas ; les entreprises de 10 à 200 salariés, dans 72 % des cas ; les très grandes entreprises, dans 88 % des cas. Cela signifie que, quand on contrôle, on voit beaucoup d’irrégularités. Mais celles-ci sont mineures, puisque le taux de redressement des cotisations est de 4,17 % pour les toutes petites entreprises, 2,56 % pour les entreprises moyennes, et de 1,55 % dans les grandes entreprises.

Qu’elle résulte d’une intention délibérée, d’incompréhensions ou de difficultés objectives à établir l’état des cotisations, l’irrégularité est fréquente, mais elle n’est pas grave en valeur unitaire : l’essentiel de l’assiette, même dans les entreprises qui ont fait l’objet de ces contrôles, fait bien l’objet d’un prélèvement, dans le respect de la réglementation. Reste une zone tout à fait particulière, qui est le travail au noir, où les cotisations ne sont pas déclarées.

La densité des contrôles n’est ni plus élevée, ni plus faible qu’à l’étranger. Peu à peu, les pays finissent par rôder des techniques et des approches de contrôle à peu près cohérentes.

Il faut souligner que le ciblage des contrôles a beaucoup progressé. Par exemple, la fréquence des contrôles des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) a légèrement diminué, mais leur ciblage est bien meilleur et le rendement par contrôle s’améliore.

En 2005, les redressements ont été significatifs. Sur la seule sphère sociale, on évalue les redressements à peu près à 1 milliard d’euros. Cela peut sembler très peu par rapport à la fourchette de fraude estimée. Mais on peut penser aussi que cela représente déjà un effort important parce que, bien entendu, on ne peut pas contrôler tout le monde et que certaines fraudes ne sont pas détectées.

Le Conseil des prélèvements obligatoires a considéré néanmoins qu’on pouvait améliorer la performance du système. C’est dans ce sens qu’il a esquissé un certain nombre de propositions, dont la liste figure aux pages 258 à 262 du rapport. Les actions à mener ont été classées en grandes rubriques : d’abord, prévenir les irrégularités ; ensuite, se doter de nouveaux outils contre le travail dissimulé ; enfin, améliorer un certain nombre de dispositifs.

La première des propositions, qui peut sembler évidente, était qu’il fallait beaucoup améliorer notre compréhension de la fraude. Pour mener une politique adaptée, il faut bien connaître le phénomène. J’en veux pour preuve le saut qualitatif qui a eu lieu ces dernières années lorsque la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a entrepris de faire une étude systématique à partir d’un échantillon aléatoire et important de dossiers, pour repérer les zones de faiblesse. Nous avions donc recommandé de procéder assez régulièrement, par coupes, à des évaluations un peu systémiques. Ce sont des opérations lourdes, mais qui sont certainement rentables à moyen terme.

Le conseil a par ailleurs beaucoup insisté sur le fait qu’à l’origine des redressements, on trouvait à la fois de la fraude et des irrégularités, ces dernières provenant tout à la fois de la complexité de la législation et de la difficulté qu’avaient les entreprises ou les assujettis à trouver un interlocuteur qui leur explique le bon comportement à adopter. Nous avons donc fait des propositions tendant à mesurer la complexité des législations, pour réduire les zones d’incertitude, faciliter les contrôles et la gestion par les assurés, et généraliser la procédure de rescrit – celle-ci permet à une personne qui a un doute d’interroger l’administration sur ce qu’elle doit faire et la réponse qui lui est donnée devient opposable.

La deuxième de nos propositions a été de se pencher sur le travail dissimulé, qui constitue la partie la plus importante de la fraude sociale, mais qui est extrêmement difficile à apprécier. Nous avons fait plusieurs suggestions. Je pense que la direction de la sécurité sociale vous indiquera de quels outils elle dispose maintenant pour lutter contre le travail dissimulé.

La première suggestion que nous avons avancée – et ce avec beaucoup de précaution – concernait les marchés publics. Il s’agissait de définir des standards indicatifs de main-d’œuvre afin de sensibiliser les acheteurs publics sur le fait que des prix trop bas peuvent laisser penser qu’il y a recours au travail dissimulé. L’exercice est très difficile parce qu’il ne faut pas risquer de fermer la concurrence en élaborant ce qui deviendrait peu à peu des références plancher. Toutefois, c’est une piste que nous pensons utile, et je sais que la direction de la sécurité sociale a déjà une première réalisation à son actif – je pense que le directeur de la sécurité sociale vous en parlera.

Notre deuxième suggestion était de prévoir, dans le code de la sécurité sociale, un redressement forfaitaire sur une durée assez longue. En effet, en cas de verbalisation pour travail dissimulé, la réaction classique d’un employeur est de dire qu’il vient d’embaucher ce salarié et qu’il n’a pas encore fait la déclaration d’embauche. Cela ne trompe personne, l’embauche étant vraisemblablement antérieure. Nous avons donc recommandé qu’en cas de verbalisation, on remonte sur six mois, à charge pour l’employeur verbalisé d’apporter la preuve contraire, ce qui ne doit pas être très facile non plus. Nous pensons que c’est un bon outil. Je crois qu’il a été mis en place depuis et que les premiers résultats sont au rendez-vous.

Reste un dossier très difficile, sur lequel on progresse lentement : impliquer le donneur d’ordre initial dans les cascades de sous-traitants en imposant à celui-ci d’attester qu’il a bien vérifié la régularité des procédures et, si possible, l’effectivité du paiement des cotisations.

Ces propositions nous avaient semblé pertinentes, et je crois qu’elles ont été mises en œuvre pour partie.

Nos autres propositions étaient assez techniques, et je n’y reviendrai pas à ce stade. Elles visaient à améliorer les processus de contrôle et surtout à explorer un chantier considérable : celui qui résulte de la progression de nos échanges transfrontaliers et qui touche aussi bien la fiscalité, avec les « carrousels » en matière de taxe sur la valeur ajoutée, que le détachement transfrontalier des travailleurs ou les prestations de service. De nombreuses pistes ont été envisagées. Là encore, je pense que nous progressons régulièrement.

En conclusion, je peux dire que le sujet est pris au sérieux. Il n’y a pas d’acharnement, il n’y a pas d’abus de droit mais un travail continu qui mobilise de plus en plus les administrations et les caisses de sécurité sociale. Les conventions d’objectifs et de gestion signées entre l’État et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) insistent d’ailleurs sur ce point. C’est ainsi que des indicateurs de performance et des indicateurs de suivi ont été mis en place, que des moyens plus importants ont été alloués pour le contrôle du recouvrement, et que les contrôles sur les cotisations de chômage et de retraite complémentaire ont été substantiellement étendus – il faut se souvenir que, jusqu’à 2007, les cotisations de chômage et les cotisations de retraite complémentaire, qui représentaient tout de même à l’époque 75 milliards d’euros, ne faisaient l’objet d’aucun contrôle, alors que leur assiette était à peu près la même que celle des cotisations du régime général. Là encore, on a réussi à combler les lacunes : à peu près complètement pour le chômage, les négociations étant en très bonne voie pour ce qui est des régimes de retraite complémentaire.

Au fond, depuis quelques années, on enregistre de nets progrès à la fois dans la volonté et dans les outils. Il reste un travail considérable et il n’est pas déraisonnable de penser que l’action entreprise pourrait contribuer, pour partie, au redressement de nos finances publiques.

M. Pierre Morange, coprésident de la mission. Merci, monsieur le président, pour cette présentation synthétique des travaux du Conseil des prélèvements obligatoires. Je note avec satisfaction que la lutte contre la fraude sociale, qui, jusqu’à des périodes assez récentes, était considéré comme un thème quelque peu sulfureux, est désormais largement reconnue comme une nécessité, d’autant que nous avions pris quelque retard en la matière.

M. le rapporteur. Dans son rapport, le Conseil des prélèvements obligatoires a considéré que « les travaux d’estimation de la fraude sont balbutiants et, en tout état de cause, très imprécis ». Il précisait également que, dans des pays européens, les choses étaient mieux organisées. Pourriez-vous nous éclairer sur ce point ?

M. Bertrand Fragonard. Le taux français n’est pas du tout aberrant. Nous ne nous distinguons ni par un taux de fraude trop élevé, ni par une acceptation complète de l’impôt ou des charges sociales. Mais le conseil a été frappé par le fait que le travail d’analyse n’était pas assez rationalisé, pas assez synthétisé, et surtout insuffisamment rigoureux.

Le progrès a consisté à développer des outils d’analyse. Par exemple, on utilise l’analyse dite « stratifiée ». On s’est rendu compte qu’il ne fallait pas se contenter de cibler par intuition ou par expérience, qu’il fallait peu à peu raisonner sur la stratégie de contrôle. De même, on s’est demandé s’il fallait procéder à des contrôles peu fréquents mais lourds ou à des contrôles plus réguliers, quitte à les alléger. Sur tous ces éléments, qui portent à la fois sur la connaissance et la compréhension du phénomène et sur la définition de la stratégie, le progrès est très réel.

Les Italiens ont une approche très intéressante du calcul du travail dissimulé, qui consiste à interroger parallèlement les entreprises et les personnes. Et l’on s’aperçoit que souvent, les personnes expliquent qu’elles ont perçu des revenus qui n’ont pas été déclarés. Mais tout le monde a des approches à peu près équivalentes. Nous y sommes parvenus vraisemblablement un peu plus tard que certains pays.

M. Pierre Méhaignerie, président de la Commission des affaires sociales. J’ai tenu à assister ce matin à cette réunion, parce que j’estime que la fraude sociale doit être au cœur des travaux de la Commission des affaires sociales. Je remercie MM. Pierre Morange, Dominique Tian et Jean Mallot de s’être emparés de ce thème.

Quand on veut s’attaquer à un problème, on obtient des résultats : on l’a vu avec la vitesse au volant et l’alcool. Il peut en être de même si on s’attaque vraiment au problème de la fraude, ce qui est devenu un impératif compte tenu du poids de nos déficits. Cela passe par des mesures de justice fiscale accompagnées de mesures fortes.

S’agissant des dépenses de santé et de prestations sociales, j’ai observé une énorme différence selon les départements et les régions, ce qui laisse penser qu’il existe une forme de laxisme en France. Selon moi, il existe des marges de manœuvre pour mieux redistribuer nos ressources sans augmenter le poids des prélèvements obligatoires. Des décisions s’imposent dans les douze ou quinze mois qui viennent.

Voilà pourquoi la Commission des affaires sociales, après le travail de la MECSS, devra prendre le problème à bras-le-corps au cours des années 2010 et 2011. En maints domaines, il y a encore une marge importante d’efficience dans la gestion des dépenses sociales, lesquelles recouvrent les dépenses de santé, mais aussi des prestations telles que l’allocation de parent isolé (API), l’aide personnalisé au logement (APL) ou encore l’allocation aux adultes handicapés (AAH). Il s’agit tout de même de 590 milliards d’euros !

Monsieur Bertrand Fragonard, une mise à jour des données de ce rapport est-elle prévue ?

M. Bertrand Fragonard. Le Conseil des prélèvements obligatoires souhaite procéder à un suivi de l’ensemble des préconisations de ce rapport. Mais je suis persuadé que la direction de la sécurité sociale et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale apporteront à votre commission tous les éléments vous permettant de dresser un bilan à jour. Sur beaucoup de sujets, elles ont avancé et pourront vous transmettre les textes applicables. D’ailleurs, une partie de ces textes ont été votés par le Parlement car très souvent il faut un outil législatif. Le progrès accompli depuis le rapport est réel alors qu’il arrive fréquemment que des rapports ne débouchent sur rien ou n’aient que peu de suites…

M. le coprésident Pierre Morange. Vous nous avez dit que, finalement, le taux de fraude en France était à peu près comparable à celui des autres pays européens…

M. Bertrand Fragonard. On n’est pas dans des ordres de grandeur totalement différents…

M. le coprésident Pierre Morange. Je reconnais bien là votre sagesse.

M. Bertrand Fragonard. Beaucoup de personnes se demandent si la fraude ne dépend pas du poids des prélèvements. Et il n’est pas absurde de penser que plus les prélèvements sont importants, plus les intéressés sont tentés d’y échapper. Or on ne trouve pas de corrélation aussi caractérisée car, globalement, cela n’a pas de sens. En revanche, sur certains types d’impôts très pointus, l’élévation du taux entraîne mécaniquement une augmentation de la fraude.

Quand le président Philippe Séguin a présenté ce rapport à la presse, il a indiqué qu’on ne pouvait pas dire si la France se comportait mieux ou moins bien que les autres pays. Il faut prendre en compte le contexte, la façon dont on évalue la fraude, et il serait très hasardeux d’en dire plus.

M. le coprésident Pierre Morange. Avez-vous des informations sur les capacités de récupération financière des autres pays européens par rapport aux nôtres ? Quel est le pourcentage de sommes récupérées ? Par rapport à ces pays, notre système est-il efficient ?

M. Bertrand Fragonard. Le rapport n’a pas traité de ce sujet. Sur le plan macroéconomique, cela n’a pas de sens. Dans certains domaines, des pays développent des processus de contrôle plus fins. Par ailleurs, le taux de récupération des redressements notifiés varie.

Mme Marie-Françoise Clergeau. La fraude existe et représente des milliards. Mais les données que vous avez avancées concernaient l’ensemble de la France. Disposez-vous d’indicateurs plus fins, département par département ou région par région ? J’ai eu l’occasion d’évoquer le sujet avec des personnes qui travaillent dans certaines administrations, et j’ai relevé que les moyens humains consacrés au contrôle n’étaient pas partout les mêmes. Peut-on penser que davantage de moyens humains seraient nécessaires pour faire diminuer les fraudes ?

M. Bertrand Fragonard. Selon certaines analyses, la fraude varie suivant la taille de l’entreprise et suivant le secteur d’activité – éléments majeurs du ciblage des contrôles des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales.

L’administration fiscale a beaucoup travaillé sur la répartition des moyens de contrôle sur le territoire, pour essayer de définir une bonne politique d’organisation. Le rapport n’a pas signalé, s’agissant des moyens des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales, des disparités choquantes au regard de ce qui semblerait être une bonne politique.

Le rapport n’appelle d’ailleurs pas non plus à un renforcement caractérisé de l’effectif des contrôleurs. Il ne le déconseille pas, mais il compte beaucoup plus sur l’amélioration des techniques.

Par exemple, quand on contrôle une grande entreprise, on reprend habituellement les déclarations de salaires, une par une, pour établir le redressement. Mais quand on en a étudié cent, on s’aperçoit très bien de la zone de fraude et de son importance. Peu à peu a émergé l’idée qu’il fallait se doter d’un outil juridique permettant, à partir d’un échantillon raisonné, de procéder à une extrapolation, afin d’alléger la technique de contrôle. C’est ainsi qu’il y a un peu plus d’un an, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales se sont vu accorder la possibilité de procéder à un redressement, à partir de telles extrapolations.

C’est beaucoup plus en améliorant le ciblage, les techniques et la rapidité des contrôles que l’on progresse, qu’en multipliant les contrôleurs.

Mme Bérengère Poletti. Il n’y a pas que les entreprises qui fraudent ; les individus également. Certes, vous l’avez dit dans votre propos liminaire, mais chaque fois que vous citez un exemple, il concerne les entreprises.

Beaucoup de Français ne fraudent pas, avez-vous dit. Mais je pense que nos compatriotes seront de plus en plus nombreux à frauder si l’on manque de sévérité et si on ne conduit pas une politique faisant naître la peur du gendarme. Pour certains, riches ou pauvres du reste, il est tentant de profiter d’un système qui serait trop laxiste. Il faut donc une politique volontariste de lutte contre la fraude.

Vous avez dit également que les ordres de grandeur de la fraude en France et dans les autres pays européens étaient les mêmes. Mais je suis un peu sidérée des ordres de grandeur que vous nous avez donnés : la plupart des estimations vont du simple au double ! On est vraiment dans le flou. D’ailleurs, sur quelles périodes a-t-on fait ces estimations ? Ont-elles été faites par année ou sur plusieurs années ? J’aimerais avoir une réponse précise, par secteur et par année.

M. Bertrand Fragonard. Je n’ai pas parlé des bénéficiaires de prestations sociales mais des personnes redevables de cotisations sociales, et il va de soi que, dans la plupart des cas, il s’agit d’entreprises, d’autant que le contrôleur de l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales n’a pas le droit de pénétrer au domicile d’un particulier employeur sans l’accord de celui-ci. Existe donc une zone d’ombre s’agissant des particuliers employeurs en tant que cotisants. En ce qui concerne les ménages bénéficiaires de prestations sociales, la fraude est réelle, mais une insertion dans le dernier rapport de la Cour des comptes sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale fait état d’une estimation qui va surprendre par sa modestie plutôt que par son ampleur.

M. le rapporteur. Il s’agit des 3 milliards ?

M. Bertrand Fragonard. Je ne me souviens plus du montant. Quoi qu’il en soit, le montant de fraude estimé est très au-dessous de ce que beaucoup de gens imaginent. En fait, nos systèmes, qu’il s’agisse de prestations ou de prélèvements, ne font pas massivement l’objet de fraudes. Mais évidemment, un faible pourcentage du produit intérieur brut peut représenter beaucoup d’argent en valeur absolue.

Madame Bérengère Poletti, vous me demandez pourquoi je vous ai présenté une fourchette. Mais tout simplement parce que nous ne savons pas faire mieux ! Le processus est très compliqué à comprendre, et c’est pourquoi les estimations varient pratiquement du simple au double. S’agissant de la fraude sociale, par exemple, le travail au noir est la partie la plus difficile à apprécier et à quantifier. À l’époque où nous avons travaillé, nous n’avons donc pu faire mieux que de l’estimer dans cette fourchette, en indiquant qu’il fallait la prendre avec beaucoup de précaution.

Bien entendu, la base de notre évaluation de la fraude était annuelle. Elle résultait d’études qui se sont poursuivies sur plusieurs années. Mais comme ce sont des phénomènes qui ne changent pas brutalement, elle est vraisemblablement réaliste.

La fraude évolue-t-elle ? Vous pensez qu’il y en aura de plus en plus. Le rapport ne dit rien de cela. Il est déjà difficile de connaître, sur une année donnée, un phénomène si complexe ! De plus, la législation évolue également. En tout cas, le conseil ne dit pas que la fraude se développe… mais il ne dit pas le contraire non plus.

Il serait très utile de faire régulièrement et systématiquement des analyses pour voir ce qui évolue. Ainsi, l’étude de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), qui a « peigné » 13 000 dossiers d’allocataires, ce qui constitue tout de même un échantillon significatif, me semble exemplaire. Il s’agissait d’un tirage purement aléatoire car extrapoler à partir de contrôles ciblés ne renseigne pas. Cette analyse assez fine a montré que certaines prestations sont plus « frauduleuses » que d’autres. Pour mesurer l’évolution de la fraude au cours du temps, il faudrait faire régulièrement ce type d’analyses, qui sont des analyses lourdes, mais certainement rentables parce qu’elles améliorent notre compréhension du phénomène.

M. le coprésident Pierre Morange. Même si, selon vous, la progression de la fraude n’est pas évidente, les estimations, qui s’appuient désormais sur des montants de fraude identifiée, sont incontestablement plus élevées chaque année : elles sont le reflet d’une connaissance plus affinée, issue d’une volonté partagée de s’assurer de la bonne utilisation de l’argent public dans le domaine sanitaire et social. Des chiffres publiés par des caisses font apparaître des progressions de un à trois, voire de un à dix. Ils traduisent sinon une augmentation de la fraude, du moins une meilleure connaissance de celle-ci. Cela nous renvoie aux amendements que j’avais déposés sur l’interconnexion des fichiers, amendements qui ont été diabolisés au prétexte qu’ils ouvraient, paraît-il, un débat sulfureux. Vouloir s’assurer de la bonne utilisation de l’argent public avait même été considéré comme obscène. Désormais, cette démarche commence à être partagée de façon plus sereine et apaisée, au profit de l’ensemble de nos concitoyens.

M. Bertrand Fragonard. La lutte contre la fraude passe évidemment par la certitude pour le public que des contrôles sont effectués et qu’ils sont suivis d’effet.

Nombre de propositions ont pour objet de faire prendre conscience de l’existence du gendarme, de la probabilité de contrôles réguliers de sa part, et de la certitude que sa venue sera suivie d’effets. Dans ce but, et en conformité avec nos recommandations, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale a infléchi sa stratégie en faveur de contrôles peut-être moins lourds mais plus fréquents. Que l’assujetti puisse penser que la probabilité d’un contrôle est nulle ou très faible – une fois tous les vingt ou cinquante ans – est catastrophique. Il doit au contraire être convaincu que le contrôle est, sinon certain, sans doute probable, et au moins possible.

La publicité des sanctions, notamment de celles que prennent les caisses primaires d’assurance maladie et les caisses d’allocations familiales en matière de prestations, fait aujourd’hui débat. Doivent-elles les afficher dans leurs locaux ? Doivent-elles faire paraître dans la presse les résultats des contrôles ? Si oui, leur présentation doit-elle être simplement statistique ou, tout en respectant l’anonymat, doit-elle préciser les situations ?

Dans le monde des entreprises, la réelle circulation de l’information ne rend sans doute pas nécessaire le besoin de publicité des sanctions. En revanche, celles-ci doivent pouvoir être prises. Or, malgré la moindre lourdeur du processus de sanction administrative par rapport au processus judiciaire, dans le domaine social nous étions, à l’origine, dépourvus du pouvoir d’en infliger. Depuis, on constate une amélioration dans ce domaine.

M. Pierre Méhaignerie. Ne sommes-nous pas confrontés à une difficulté de vocabulaire ? Si le mot « fraude » choque, l’expression « petits arrangements » est d’usage plus facile et permet d’éviter l’utilisation du qualificatif de « fraudeur ».

Le poste d’observation privilégié que me donne mon mandat de maire m’a permis de constater un certain nombre de ces arrangements. Ainsi, un employeur pourra payer un salarié au salaire minimum, tout en lui concédant, de la main à la main, une rétribution supplémentaire de 200 euros. Le taux des cotisations patronales sera alors de 20 % au lieu de 46 %, tandis que le salarié conservera l’aide personnalisée au logement (APL) dont il bénéficie et ne paiera pas l’impôt sur le revenu. Le cas est assez fréquent dans certains secteurs, dont la restauration.

Concernant les recompositions familiales, des allocataires peuvent considérer que tant que leur nouveau conjoint n’appose pas son nom sur la boîte aux lettres, aucun contrôle, pas même de la part de la caisse d’allocations familiales, n’est possible. Il est même des personnels sociaux pour les en assurer ! N’évoquons pas les contrôles en matière de carte Vitale…

Enfin, il peut arriver que des personnels de maison demandent eux-mêmes à leurs employeurs – parfois des élus – de ne pas être déclarés.

Les 50 milliards d’euros de recettes de l’impôt sur les sociétés ou le revenu doivent aussi être comparés aux 590 milliards d’euros de notre budget social. Au contraire d’autres pays, c’est peut-être dans cette direction qu’il faut rechercher des éléments de solution.

Mais les collectivités locales peuvent aussi prendre leurs responsabilités et exercer leur pouvoir de contrôle. La décision du président du conseil général des Bouches-du-Rhône de contrôler l’enveloppe consacrée au revenu minimum d'insertion, afin d’affecter à d’autres politiques les économies réalisées, a abouti, dans ce département, à la radiation de nombreux bénéficiaires !

M. le rapporteur. En effet, 10 000 bénéficiaires ont été radiés.

M. Pierre Méhaignerie. Ce type de résultats est tout à fait indépendant des sensibilités politiques.

Les personnes pratiquant des « petits arrangements » ne considèrent pas qu’elles fraudent. Elles trouvent leur comportement légitime et justifié par la complexité de la législation, qui rendrait celle-ci incompréhensible.

J’ajoute que mes réflexions sont celles du maire d’une ville, Vitré, qui a reçu des services fiscaux, il y a deux mois seulement, la palme du civisme fiscal en Bretagne !

M. Bertrand Fragonard. Ces observations concernent les prestations sociales. Pour ce qui concerne les prélèvements, notre rapport fait état d’analyses, en France mais aussi à l’étranger, de la perception du devoir fiscal. Monsieur le président, les exemples que vous citez correspondent à une réalité. La Cour des comptes a effectué sur la prime pour l’emploi (PPE) des analyses assez pittoresques ; elles font apparaître l’intérêt pour les contribuables, afin d’optimiser leur situation par rapport à cette prime, de déclarer des revenus un peu plus importants que la réalité, et une tendance à procéder ainsi.

Cependant, la tolérance envers ce type de démarche varie.

D’abord, chacun est plus tolérant envers ses propres arrangements qu’envers ceux du voisin.

Ensuite, une expérience de trente ans dans le secteur social – et non au titre des travaux du Conseil des prélèvements obligatoires, dont le rapport ne traite pas du tout de cette question – me laisse à penser que la fraude des pauvres est jugée plus sévèrement par le grand public. Autant une fraude légère d’une personne relativement intégrée peut être considérée comme la juste reprise de son dû à un État budgétivore ou mal géré, autant la fraude du pauvre est considérée comme profondément immorale.

L’analyse doit cependant être très prudente. Selon le discours courant, les Français sont tous fraudeurs, leur comportement s’opposant ainsi à celui des citoyens des pays nordiques, par exemple. Mais est-ce vrai ? Faute d’une analyse approfondie, nous n’en savons rien. Tout cela n’est pas démontré. La réalité est beaucoup plus subtile.

Le sentiment que la fraude légère – l’arrangement – est un phénomène diffus est tout à fait pernicieux. Il faut donc peu à peu habituer les gens à clarifier leur vocabulaire. En matière de prestations, les qualifications dont usent les Britanniques sont d’une verdeur, voire d’une brutalité, très nette par rapport aux expressions françaises. Comment caractérise-t-on une fraude par rapport à une irrégularité ou une erreur ? Le débat sur ces concepts complexes est réel.

L’ampleur de l’un de ces arrangements – la facturation hors taxe sur la valeur ajoutée à des particuliers – n’est pas du tout connue. L’un des objectifs de la réduction de la taxe sur la valeur ajoutée sur les travaux était de la diminuer. Selon le rapport, dans ce domaine, l’opération a été relativement positive.

M. Pierre Méhaignerie. En effet, cela a été très efficace.

M. Bertrand Fragonard. Dans un rapport parlementaire rédigé en 1995, M. Charles de Courson évaluait la fraude à un niveau supérieur à notre fourchette haute d’estimation. Cependant, il disposait à l’époque de moins d’outils de mesure. Peut-être sa perception différait-elle aussi de celle du Conseil des prélèvements obligatoires ? Pour autant, l’évolution ne signifie pas une diminution de la fraude, mais simplement la difficulté de comparer deux évaluations.

Mme Martine Carrillon-Couvreur. Monsieur le président, je retiens d’abord de votre présentation, malgré l’existence « d’arrangements », la constatation d’un vrai civisme fiscal en France. Des progrès peuvent être aussi notés ces dernières années. La réduction de la taxe sur la valeur ajoutée dans le secteur du bâtiment et le chèque emploi service ont été indéniablement positifs.

Dans le fort contexte de crise que nous connaissons, j’ai été saisie – je pense ne pas être la seule – par des entreprises qui, soumissionnant à des marchés publics, se trouvent confrontées à des concurrents proposant des offres très basses, dont les caractéristiques permettent de suspecter des difficultés en matière de déclaration ou de rémunération de leurs salariés. Pouvez-vous nous éclairer plus avant sur ce point ? J’ai été amenée à suggérer par écrit au préfet du département dont je suis l’élue d’effectuer un rappel aux règles.

M. le rapporteur. Page 88 du rapport, il est exposé qu’en matière de cotisations sociales les règles juridiques au sein de l’Union européenne ne sont pas suffisamment bien établies. Et si la règle de principe concernant les travailleurs au sein de l’Union européenne est celle de l’affiliation dans le pays où se déroule l’activité du travailleur, il semblerait que les choses ne soient pas si claires que cela. Ainsi, de nombreuses entreprises nous saisissent, notamment en matière de marchés publics, de cas de « dumping » liés au manque de clarté des règles communautaires.

M. Bertrand Fragonard. Notre proposition n° 5 proposait de définir des standards de référence minimaux destinés à alerter l’acheteur public sur le caractère aberrant, car trop bon marché, d’une offre.

Une difficulté est cependant qu’une fois publiées, les références peuvent être assimilées à des prix planchers, faussant ainsi la concurrence. À la suite de cette proposition, une expérience – le directeur de la sécurité sociale pourra vous la présenter – a été conduite en matière d’entreprises de gardiennage. Nous continuons à travailler dans ce domaine.

Monsieur le rapporteur, nous progressons moins rapidement sur les questions complexes relatives aux travailleurs détachés et à leur localisation dans des pays aux législations moins exigeantes en termes de prélèvement fiscaux et sociaux. Il faut mettre en place des mécanismes de communication intracommunautaire ou clarifier les règles. L’importance de ce chantier va s’accroître au fur et à mesure du développement des échanges transfrontaliers de services.

M. le coprésident Pierre Morange. Les amendements que j’ai élaborés sur l’interconnexion des fichiers, notamment avec le Centre de liaisons européennes et internationales de sécurité sociale, et que la Commission des affaires sociales a adoptés, devraient, selon moi, permettre de répondre à cette problématique, s’agissant en particulier des mécanismes de dumping social, lesquels sont extrêmement pénalisants, tant pour notre économie que pour les travailleurs de notre pays.

Mme Jacqueline Fraysse. Comme d’autres, je me suis souvent insurgée en séance publique contre des extrapolations à mon sens fantaisistes et péjoratives pour nos concitoyens les plus modestes et les plus fragiles. La question de la fraude doit être traitée, mais avec sérieux et responsabilité. Les travaux de notre mission rejoignant ce souhait d’un travail objectif et sérieux sur ce sujet, j’essaierai donc de m’y consacrer avec le plus d’assiduité possible.

M. le coprésident Pierre Morange. Le coprésident Jean Mallot, les membres de la MECSS et moi-même vous en remercions. Nous ne menons aucun procès d’intention. Nous devons aux Françaises et aux Français une approche raisonnée et raisonnable.

Mme Jacqueline Fraysse. Monsieur Bertrand Fragonard, j’ai apprécié le caractère à la fois précis et équilibré de votre exposé : il évalue l’ampleur des fraudes et les interprète avec justesse, réalisme et pertinence. Vous avez rappelé avec raison que la majorité de nos concitoyens est honnête, et que si – le président Méhaignerie l’a rappelé – une partie des anomalies est liée à la fraude au sens fort du terme, une autre a pour origine la complexité des procédures. Nous pouvons donc, tout en laissant aux personnes ainsi concernées le crédit de l’honnêteté, examiner les moyens de leur permettre de ne pas tomber dans l’irrégularité par incompréhension des règles ou par manque de moyens suffisants pour gérer leurs dossiers.

La nécessité de la lutte contre les fraudes ne fait pas débat. L’enjeu essentiel n’est du reste pas, comme vous l’avez excellemment exprimé, le rééquilibrage des comptes sociaux – cette action passe par des choix fondamentaux qui nous incombent – mais la limitation des gâchis.

Comme vous, nous devons être conscients que la lutte contre la fraude a certes des implications financières – bien que modestes, elles ne sont pas négligeables – mais qu’elle a surtout des implications politiques. Nos concitoyens doivent pouvoir vérifier la réalité de la lutte contre la fraude, en matière de versements comme de prestations. Ils doivent aussi pouvoir constater par eux-mêmes que cette lutte est conduite de façon juste, responsable, qu’elle s’appuie sur des critères transparents et qu’en cas de fraude, il y a bien sanction, visible, et pour tous.

Les pistes explorées ce matin – meilleure compréhension des causes de la fraude, lutte contre le travail dissimulé, amélioration des processus de contrôle – me paraissent utiles. Je suis aussi rassurée de constater que les difficultés auxquelles nous sommes confrontés sont partagées par d’autres pays, au regard desquels la France n’est pas forcément en situation défavorable.

M. Bertrand Fragonard. Mes propos sur le civisme social et fiscal ne sauraient occulter l’existence d’une fraude significative pour des montants qui, malgré leur importance relative, seraient bien utiles lorsque, chaque année, on est à la recherche de quelques milliards d’euros…

Par ailleurs, le civisme fiscal et social s’entretient. Si le rapport du conseil convient que la vie des employeurs comme des particuliers doit être facilitée, il considère aussi que le maintien d’une certaine pression est nécessaire. Telle est la raison pour laquelle je cite comme pertinente l’orientation de l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales en faveur de contrôles plus fréquents. Dans le milieu patronal, l’évolution du nombre de contrôle est connue.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous devons concilier deux objectifs : simplifier les rapports entre les organismes, publics ou assurantiels, et les citoyens ou les entreprises, concernant par exemple les pièces justificatives, tant pour les prélèvements que pour les prestations ; identifier et limiter les irrégularités, intentionnelles ou non. Nous serons très attentifs aux préconisations que vous pourrez formuler en ce sens.

Le rapport que vous avez rendu souligne la nécessité de développer l’interconnexion des fichiers qui facilite la détection des fraudes, en notant toutefois que celle-ci était encore insuffisamment développée. Vous le savez, l’Assemblée nationale a œuvré en ce sens. Ainsi, grâce à des données plus fines et un partage de celles-ci, le rendement des récupérations a été clairement accru. Pour autant, comme vous, nous sommes tous convaincus que, compte tenu des montants en jeu, des marges de progrès subsistent.

L’interconnexion des 1 750 organismes sanitaires et sociaux a été réalisée. Le dispositif mis en place autour du serveur installé à Tours par la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés est désormais techniquement opérationnel. Son alimentation va débuter au cours du dernier trimestre de l’année 2010 avant de se développer en 2011. L’un des objectifs de la MECSS sera du reste d’en vérifier l’efficacité opérationnelle et de mesurer la progression de notre connaissance de la bonne utilisation de l’argent de nos concitoyens. Selon vous, quelles actions complémentaires devraient être conduites ?

Nous savons qu’une interconnexion avec les fichiers de l’administration fiscale a été réalisée, mais quel est l’état de la collaboration avec d’autres administrations comme celles du travail, de la justice, de l’intérieur ou de la défense ? Une réflexion sur ce point a-t-elle été engagée, sachant que certaines données concernant les personnes ne sont pas encore articulées avec les informations issues de l’interconnexion des fichiers sanitaires et sociaux ?

M. Bertrand Fragonard. Je ne peux vous répondre.

M. le coprésident Pierre Morange. C’est en effet aux administrations compétentes que nous devrons poser cette question. Pour autant, quel est votre sentiment sur une amélioration possible du partage des connaissances ?

M. Bertrand Fragonard. Toute tentative d’interconnexion mérite d’être étudiée.

Lorsque je dirigeais la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), j’ai régulièrement demandé à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) des autorisations de croisement des données. C’est moi notamment qui ai demandé celle du premier croisement systématique avec les données des services fiscaux sur les déclarations de ressources des usagers.

Il est très difficile de convaincre la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) – ou le Parlement – sans éléments de nature à prouver l’utilité d’une interconnexion. Pour des raisons liées aux libertés publiques, il existe – à tort ou à raison, je ne me prononce pas sur le fond – une volonté de ne pas trop multiplier les interconnexions. Nous n’avons sans doute pas suffisamment fait apparaître les progrès à attendre des interconnexions. En revanche, chaque fois qu’il en a été décidé une, elle a plutôt donné des résultats positifs. La politique d’interconnexion est donc en soi une bonne politique. Du reste, même s’il n’était pas très précis sur cette question – dont les éléments sont extrêmement évolutifs –, le rapport du conseil allait un peu dans ce sens.

En matière de prestations – domaine où nous avons rencontré des difficultés considérables –, le dernier rapport de la Cour des comptes a essayé de montrer les progrès accomplis. Il reste que les procédures sont lourdes. Il arrive un moment où il faut se contenter du résultat obtenu, même si des améliorations de détail seraient encore possibles.

L’idée qu’il faille développer des interconnexions est plutôt dans la ligne du rapport. La philosophie générale de celui-ci est que, chaque fois que c’est possible et que la mesure n’attente pas aux libertés publiques, il faut en réaliser. Comparés à leur rentabilité, les coûts de mise en place sont extrêmement faibles.

M. le coprésident Pierre Morange. Monsieur le président, je confirme vos propos : il aura fallu trois ans pour que les amendements que j’avais déposés fin 2006 puissent être mis en œuvre. C’est en effet un travail de longue haleine.

M. le rapporteur. Je remarque que la proposition n° 10 du rapport de 2007 prévoyait un recensement des fichiers et la réalisation d’interconnexions.

M. Bertrand Fragonard. Tout à fait. Le conseil était favorable à ce type d’opération chaque fois qu’elle était crédible, qu’il était possible de démontrer la probabilité d’un gain et qu’étaient respectées les libertés publiques.

M. le coprésident Pierre Morange. Au regard des préconisations que vous avez formulées en 2007 et de leur prise en compte, pensez-vous qu’un axe particulier devrait être désormais privilégié ? Suffirait-il de maintenir une pression suffisante pour que les rapports entre les citoyens et leurs administrations soient plus vertueux ?

M. Bertrand Fragonard. Des pistes d’analyse ou des techniques de détection peuvent ne pas encore avoir été explorées. Une extrême prudence est donc de mise.

Le rapport exposait la nécessité d’investir de façon très significative pour comprendre, évaluer et progresser dans l’affinement des techniques de contrôle. Cela dit, m’étant détaché de ce type de travail depuis le rapport publié en 2007, je n’ai pas de préconisations particulières à formuler, sinon celle de continuer à exercer une pression continue. Le contrôle en France ne doit pas relever du harcèlement – sauf peut-être pour des situations très particulières relatives à des prestations. Globalement, l’administration et la sécurité sociale sont très respectueuses des règles de droit ; hors erreurs ponctuelles, il n’est relevé ni abus ni comportement choquant. Le droit est appliqué, mais il est aussi amélioré tandis que les moyens sont mieux déployés et mieux affinés. À mon sens, nous sommes sur une bonne trajectoire.

M. le coprésident Pierre Morange. Monsieur Bertrand Fragonard, je vous remercie.

*

AUDITIONS DU 30 SEPTEMBRE 2010

Audition de M. David Galtier, général de division, adjoint au directeur des opérations et de l’emploi à la direction générale de la gendarmerie nationale, M. Patrick Hefner, contrôleur général de la police nationale, chef du pôle judiciaire, prévention et partenariats, M. Alain Winter, commissaire divisionnaire, chef adjoint du pôle judiciaire, prévention et partenariats au cabinet du directeur général de la police nationale et M. Patrick Knittel, chef de l’Office central de lutte contre le travail illégal.

M. le coprésident Pierre Morange. Dans son rapport d’avril 2010, la Cour des comptes évoque un projet, vieux de plus de dix ans, de partage d’informations entre le ministère de l’intérieur et les organismes sociaux, aux fins de vérifications d’identité, via le fichier AGDREF – application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France. Où en sommes-nous ? Un agenda opérationnel a-t-il été établi ? Des problèmes d’interprétation étant apparus entre les ministères et la Commission nationale de l’informatique et des libertés, est-il nécessaire d’adopter des dispositions réglementaires ou législatives complémentaires ?

M. Alain Winter, commissaire divisionnaire, chef adjoint du pôle judiciaire, prévention et partenariats au cabinet du directeur général de la police nationale. Ce fichier est géré par une autre direction du ministère de l’intérieur, la direction de la modernisation et de l’action territoriale. Je n’ai pas connaissance de ce problème, et je n’ai pas lu le rapport de la Cour des comptes. Mais le policier que je suis est évidemment favorable à l’interconnexion des fichiers.

M. le coprésident Pierre Morange. La MECCS a beaucoup travaillé sur le sujet…

M. Alain Winter. S’il vous faut des éclaircissements, nous pourrons bien sûr vous les fournir.

M. le coprésident Pierre Morange. Ils nous seraient bien utiles.

M. David Galtier, général de division, adjoint au directeur des opérations et de l’emploi à la direction générale de la gendarmerie nationale. Nous avions évoqué ce sujet avec M. Benoît Parlos, délégué national à la lutte contre la fraude au ministère du budget.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous l’avons auditionné.

M. David Galtier. Ce sujet technique n’est pas vraiment de notre ressort car nous sommes des acteurs opérationnels, mais nous avions fait part à M. Benoît Parlos de notre souhait de voir ces travaux avancer.

M. Dominique Tian, rapporteur. Cette audition de représentants de la police et de la gendarmerie nous tient à cœur. J’ai présidé une mission d’information sur les fraudes à l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNÉDIC) et aux Associations pour l’emploi dans l'industrie et le commerce (ASSÉDIC) ; l’une des premières affaires était née à l’occasion d’un contrôle routier de la gendarmerie nationale, qui avait découvert, dans le coffre d’une voiture, des dizaines et des dizaines de « kits de fraude » prêts à servir. Les groupes d’intervention régionaux (GIR) expriment aussi la volonté d’aller plus loin.

Non seulement la fraude sociale coûte très cher, mais elle est souvent liée à d’autres types de malversations. Or, nous sommes particulièrement préoccupés par le développement d’une fraude organisée et de véritables trafics nationaux et internationaux. C’est sur ce thème que nous souhaitions vous entendre.

M. le coprésident Pierre Morange. Le rapport de M. Dominique Tian, au nom de la mission d’information sur les moyens de contrôle de l’UNÉDIC et des ASSÉDIC, qui a fait grand bruit, s’articule avec les travaux de la MECSS. Le sujet a pu être considéré comme sulfureux mais chacun convient aujourd’hui qu’il est légitime de s’assurer de la bonne utilisation des efforts contributifs de nos concitoyens. Nous souhaitons donc avoir votre avis sur l’actuel dispositif réglementaire et législatif : a-t-il besoin d’être complété pour être pleinement opérationnel ?

M. David Galtier. La gendarmerie a assez vite ressenti le besoin d’un outil central pour lutter contre la fraude sociale sur l’ensemble du territoire. Cet outil est devenu une réalité avec l’Office central de lutte contre le travail illégal, outil interministériel dont pourra vous parler M. Patrick Knittel. Je me propose, pour ma part, de vous présenter notre analyse du phénomène et de formuler quelques propositions à caractère juridique.

La fraude est un phénomène difficile à appréhender, pour des raisons juridiques, notamment liées à l’éclatement des dispositifs existant entre plusieurs codes. Le champ des infractions, très vaste, va de la simple fraude sociale au blanchiment d’argent, en passant par la corruption, la fraude à l’identité ou l’escroquerie, laquelle peut relever de la criminalité organisée. L’ampleur du phénomène résulte également de la dématérialisation des processus administratifs et financiers, et bien sûr de la mobilité des hommes et des capitaux ; nous nous efforçons de développer de nouveaux outils contre les formes nouvelles de fraude que permettent les nouvelles technologies.

En matière de fraude aux prestations sociales, notre rôle est très limité par rapport à celui des organismes sociaux. La gendarmerie constate moins de 1 000 infractions par an ; ses agents de police judiciaire n’ont pas les moyens de déceler en amont les situations frauduleuses, sinon à la suite de dénonciations ou de plaintes des organismes sociaux. Ainsi, la gendarmerie n’utilise qu’à peine 20 % des 94 incriminations prévues pour ce type de fraude. Sans doute existe-t-il des marges de progression, mais elles supposent des moyens, ainsi qu’une coopération plus affirmée avec les organismes sociaux. En revanche, ces fraudes constatées mènent à des infractions connexes : nous sommes ainsi, avec l’Office central de lutte contre le travail illégal, très présents dans les affaires de travail illégal, qui mobilisent 850 gendarmes « formateurs relais » en ce domaine.

S’agissant de la délinquance « astucieuse », l’intervention des agents de la police judiciaire est évidemment nécessaire. Il s’agit en effet d’infractions relevant du code pénal, allant de la déclaration mensongère à l’escroquerie en passant par la fraude documentaire.

Cette dernière, définie par l’article 441-1 du code pénal, sert de support à de nombreuses formes de criminalité : délinquance financière, blanchiment d’argent et travail dissimulé. Un réseau national d’enquêteurs, formés par l’Institut de recherche criminelle de la gendarmerie, lui est dédié depuis 2007. Nous avons eu l’occasion de passer à l’action : ainsi en 2009, nous avons interpellé quatre individus en région parisienne et à Bordeaux, dans le cadre d’une enquête conduite par la section de recherches de Bordeaux sur une fraude aux allocations logement, qui durait depuis plusieurs mois. Cette fraude consistait à produire de faux baux de location couplés à des comptes bancaires ouverts sous de fausses identités, ce qui permettait la perception indue d’allocations. Le préjudice, pour la caisse d’allocations familiales (CAF), s’était élevé à plusieurs centaines de milliers d’euros.

Quant aux escroqueries, ce sont des fraudes les plus élaborées, avec usage de faux noms, de fausses qualités ou de faux documents, qui peuvent être le fait de bandes organisées. Ce contentieux spécifique ne représente qu’une petite partie de l’ensemble, mais du fait de l’envergure de certaines affaires, le préjudice financier est important. La brigade d’Exelmans, à Paris, a ainsi mis au jour une escroquerie à grande échelle – l’affaire Giordano –, qui fut jugée en 2008 : après avoir racheté huit sociétés en difficulté, un homme de soixante-deux ans en avait fait des coquilles vides destinées à servir de support pour de faux documents. Il recrutait ensuite les candidats à la fraude, le plus souvent à la sortie des antennes de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), en leur proposant, contre environ 5 000 euros, des « kits assédic » contenant un faux contrat à durée déterminée et des bulletins de salaire et leur permettant de prétendre aux allocations de chômage. Le préjudice subi par les organismes sociaux s’est, ici, élevé à plusieurs millions d’euros.

Mais c’est le travail illégal qui nous occupe le plus, puisqu’il représente près de 90 % des crimes et délits que nous constatons. On peut en la matière distinguer trois volets.

Le premier concerne les infractions d’opportunité, par exemple dans le bâtiment ou les activités saisonnières agricoles. Les brigades territoriales apportent alors leur concours. Souvent associées à l’immigration clandestine, ces infractions sont mises en évidence à la suite d’opérations de contrôle, en général sur réquisition du procureur de la République.

Le deuxième volet recouvre les infractions résultant de stratégies d’entreprise : ce sont des fraudes organisées à grande échelle, visant à contourner la législation. La dimension internationale, sans être systématique, est de plus en plus fréquente. L’exemple typique est celui d’une compagnie aérienne à bas coûts, dont le siège est à l’étranger, et qui, à partir d’une implantation française non déclarée, exerce une activité commerciale pour laquelle elle emploie, sous contrat étranger, des salariés domiciliés en France. Si cela concerne plusieurs centaines de salariés pendant plusieurs années, l’impact financier est évidemment très important.

Troisième volet : les infractions liées à la criminalité organisée. Depuis 2008, nous constatons une augmentation des dossiers de travail illégal qui mettent en évidence ces infractions connexes. Avec le procureur Jacques Dallest, je m’étais ainsi occupé d’un trafic de produits contrefaits et dangereux pour la santé en provenance de Chine, par une famille de la Camorra napolitaine installée dans la Plaine du Var. Pour parvenir à leurs fins, les malfaiteurs s’appuyaient sur un réseau de distribution illégal implanté dans le Sud de la France et déployé dans plus de 90 départements. Une information judiciaire avait été ouverte auprès de la juridiction interrégionale spécialisée de Marseille, laquelle avait saisi le directeur général et l’Office central ainsi que le service national des douanes. Cette opération de grande envergure, déclenchée en juin 2009 en coordination avec l’Office européen de police (Europol) et l’unité de coopération judiciaire de l’Union européenne (Eurojust), avait permis de démanteler le réseau ; lors des 73 perquisitions, plusieurs centaines de machines et d’outils avaient été saisis, tels que des générateurs électriques ou des tronçonneuses. Des commissions rogatoires internationales ont suivi car plusieurs autres pays européens étaient concernés.

Face à ces phénomènes, les capacités de l’institution se sont développées, par exemple avec les pôles d’excellence, les 850 formateurs relais – soit un ou deux par compagnie de gendarmerie – spécialisés dans la lutte contre le travail illégal, l’Office central de lutte contre le travail illégal, le réseau d’enquêteurs sur la fraude documentaire depuis 2007 – composé aujourd’hui d’une cinquantaine d’agents –, et surtout le réseau de 400 enquêteurs spécialisés dans la lutte contre la délinquance et la criminalité organisées en matière économique et financière – qui bénéficient d’une formation de master 2 à l’Université de Strasbourg, chaque promotion comptant une vingtaine d’étudiants. Par ailleurs, nous mettons en place des groupes mixtes et des cellules d’enquête afin de travailler en coordination avec la police nationale et les services douaniers.

Pour l’avenir, la première amélioration souhaitable serait l’acquisition de nouvelles sources de renseignements. La lutte contre la fraude se situe au carrefour de plusieurs administrations qui disposent d’informations et ont des liens avec des partenaires – organisations professionnelles, syndicats, associations –, avec lesquels nous ne devons pas nous interdire de travailler. Afin de développer la coordination, des rencontres régulières seraient souhaitables, aussi bien à l’échelon national que départemental, sur le modèle de ce qui existe dans d’autres domaines, par exemple la lutte contre les cambriolages. La délégation nationale à la lutte contre la fraude pourrait désigner un responsable de ces groupes de travail ; quoi qu’il en soit, nous devons passer d’une coopération institutionnelle à une coopération plus opérationnelle, afin d’échanger des informations précises.

M. le rapporteur. Certes la délégation nationale à la lutte contre la fraude se réunit et publie un rapport annuel. Mais nous avions demandé au ministre concerné de faire en sorte que la délégation se réunisse davantage.

M. David Galtier. Les comités opérationnels de lutte contre le travail illégal sont devenus les comités départementaux antifraude. Il faut profiter de ces lieux d’échanges pour améliorer la coopération. Des rapports de confiance doivent se développer entre les enquêteurs et les agents des administrations.

M. le coprésident Pierre Morange. Vous appelez de vos vœux une coopération plus proche du terrain. J’ai moi-même été à l’initiative du vote, fin 2006, d’une disposition visant à assurer l’interconnexion des fichiers des 1 750 organismes sociaux, médico-sociaux et sanitaires – dont le décret d’application n’a été publié que trois ans plus tard. Cette mesure s’est traduite par l’ouverture du serveur de la caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) à Tours : l’interconnexion des fichiers est donc en principe opérationnelle, même si l’alimentation n’en sera achevée qu’au dernier trimestre de 2010. Cette mise en service, effective depuis la mi-2010, a-t-elle déjà fait progresser votre niveau d’information, ou y a-t-il d’autres étapes à attendre ?

M. Patrick Hefner, contrôleur général de la police nationale, chef du pôle judiciaire, prévention et partenariats. J’occupais encore, il y a trois semaines, un poste opérationnel, et puis donc vous dire que les informations circulent de mieux en mieux. L’absence d’interconnexion des fichiers posait en effet un vrai problème ; à la caisse d’allocations familiales, on pouvait déposer des dizaines de dossiers sans qu’aucune synthèse ne se fasse.

Pour la police nationale, les comités départementaux antifraude sont un véritable lieu de rencontre et d’échanges sur les nouvelles pratiques frauduleuses et les moyens d’y remédier. Nous avons ainsi participé à 161 des 171 réunions organisées cette année. La direction centrale de la police aux frontières apporte son expertise, et les échanges sont tout à fait opérationnels, dans la mesure où chaque organisme possède, grâce à l’interconnexion des fichiers, une vue synoptique sur les fraudeurs.

Une véritable révolution culturelle a eu lieu au sein des organismes sociaux, qui nous livrent, en quelque sorte, des affaires clés en main. Depuis la convention de 2007 signée avec la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), les directions départementales de la sécurité publique sont des points d’entrée uniques : si nous entrevoyons que la plainte concerne un réseau très organisé, nous pouvons saisir les services les mieux adaptés pour la traiter. En expliquant précisément à la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés ce dont nous avions besoin pour être efficaces, nous avons pu effectuer ensemble un travail remarquable. Il ne sert à rien de nous dire que telle ou telle officine pose problème : il faut nous fournir quelques éléments concrets. Ainsi certaines pharmacies, après avoir fait l’avance du tiers-payant, procédaient à des surfacturations que l’on ne pouvait déceler car entre le flux du remboursement informatisé et le flux des ordonnances papier adressées aux caisses d’assurance maladie, il n’y avait pas de croisement. Pour le réaliser, les caisses ont dans un premier temps procédé par sondages ; puis elles nous ont fourni des dossiers nous permettant de procéder à toutes investigations utiles et de confondre les gérants. Du reste, lors des perquisitions réalisées dans le cadre d’enquêtes préliminaires, un simple examen des stocks nous permettait de soupçonner des surfacturations. Compte tenu du marché de médicaments tels que le Subutex, revendu très cher en Europe de l’Est, on conçoit l’intérêt qu’il peut y avoir à organiser ce type d’escroquerie.

M. le coprésident Pierre Morange. J’ai déposé des amendements au projet de loi portant réforme des retraites pour proposer une interconnexion avec le fichier du Centre social européen et international de données sanitaires.

M. David Galtier. Peut-être la gendarmerie a-t-elle sur ce point un peu de retard sur la police, mais nous expérimentons une coopération au niveau départemental, dans le Jura, sous l’égide de la délégation nationale à la lutte contre la fraude.

M. le rapporteur. En ce qui concerne la fraude documentaire, a-t-on une estimation du nombre de fausses cartes Vitale et de leur utilisation ?

M. Alain Winter. Le nombre de faux papiers est en augmentation. Il y en aurait entre 200 000 et 280 000 pour les titres sécurisés régaliens – carte d’identité, passeport, permis de conduire –, c’est-à-dire hors carte Vitale.

Lutter contre la fraude documentaire, c’est sécuriser non seulement le titre lui-même – ce qui est aujourd’hui le cas –, mais aussi la procédure pour l’obtenir. L’une des idées à l’étude est de demander à l’organisme qui délivre le titre de solliciter lui-même la production des actes nécessaires à la constitution du dossier. Ainsi, la mairie qui délivre une carte d’identité ou un passeport aurait à solliciter elle-même l’extrait d’acte de naissance auprès de la mairie du demandeur. Pour le permis de conduire, au sujet duquel une réflexion est également en cours, la problématique est européenne.

La direction centrale de la police aux frontières dispose d’un bureau de la fraude documentaire, lequel participe au groupement interministériel de lutte contre la fraude à l’identité. Lors de la dernière réunion, en novembre 2009, la police aux frontières a donné une boîte à outils à tous les organismes sociaux pour leur permettre une détection précoce de la fraude, y compris à leurs guichets.

La police aux frontières dispose de 300 agents formés à la fraude documentaire, qui constituent des interlocuteurs privilégiés pour les préfectures et les mairies et organisent des formations pour les agents municipaux – chargés de vérifier les dossiers des demandeurs, et qu’il est donc impératif de former.

M. le coprésident Pierre Morange. Dans quel délai pensez-vous que la procédure d’obtention des titres puisse être modifiée ? Une disposition réglementaire est-elle nécessaire ? Le revers de la simplification des démarches administratives est évidemment qu’elle ouvre de nouvelles opportunités aux fraudeurs.

M. Alain Winter. C’est l’Agence nationale des titres sécurisés qui gère ce dossier ; j’ignore donc quels sont les délais. On crée un flux de dématérialisation des actes ; mais notre pays ne dispose pas de fichier national de l’état civil, ce qui pose problème. Pourrons-nous un jour centraliser les actes d’état civil, afin d’empêcher la fraude « mobile » ? Je l’ignore, tout comme j’ignore s’il manque un acte réglementaire à ce sujet.

M. le rapporteur. Un débat sur la carte nationale biométrique sécurisée est en cours ; une proposition de loi sur le sujet doit d’ailleurs être débattue prochainement au Sénat. Je pense donc que ce fichier national verra le jour.

M. Alain Winter. L’autre souci est que le Conseil d’État va probablement annuler le décret relatif au passeport biométrique car, comme s’en sont aperçu plusieurs associations, il lui manque un support législatif. La réglementation européenne nous obligeait à mettre en œuvre le passeport biométrique avant le 30 juin 2009, mais la proposition de loi relative à la protection de l’identité n’a toujours pas été votée, d’où un problème juridique qui nous obligera, sans doute, à détricoter le fichier des titres électroniques sécurisés auquel on a opposé divers arguments : pourquoi huit empreintes ? Pourquoi une base centrale plutôt que territoriale ? Pourquoi pas un photographe professionnel, comme le propose le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure ? La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) exerce une pression très forte sur ces sujets, qui sont en effet assez sensibles. Et je ne suis pas sûr qu’il existe dans le monde un pays qui dispose d’un fichier contenant les données nominatives de tous ses ressortissants, associé à une base biométrique.

La décision du Conseil d’État est attendue pour le mois de décembre. Si le Parlement vote la proposition de loi avant cette date, il y aura peut-être une chance de sauver le fichier des titres électroniques sécurisés.

M. le rapporteur. Nous allons nous en occuper !

La gendarmerie et la police, je suppose, ont des éléments sur le profil des fraudeurs. Pourriez-vous nous donner quelques précisions ?

S’agissant des sociétés qui sont des coquilles vides, parvenez-vous à mieux identifier les gérants ? Existe-t-il un fichier national des gérants et dirigeants d’entreprises, comme le préconisait la mission d’information sur les moyens de contrôle de l’UNÉDIC et des ASSÉDIC ?

M. Patrick Hefner. Nous n’avons pas encore de données précises mais nous disposerons bientôt de trois outils que nous souhaitions depuis longtemps. En premier lieu, le fichier des interdits de gérer : il était pour le moins paradoxal qu’une personne interdite de gérer dans le ressort du tribunal de commerce de Paris n’ait qu’à franchir le périphérique pour installer une nouvelle société. Ensuite, le fichier des multigérants : la gestion de plusieurs sociétés n’est pas une infraction en soi, mais c’est un indice pour trouver les hommes de paille qui sont à la tête de sociétés fictives. Enfin, l’agrément et le contrôle des sociétés de domiciliation : il nous arrive souvent de trouver, à l’adresse de certaines sociétés que nous souhaitons perquisitionner, une simple boîte à lettres, et d’être renvoyés à des adresses totalement fictives : les nouvelles dispositions rendront les sociétés de domiciliation beaucoup plus regardantes sur les entreprises qu’elles hébergent.

M. le rapporteur. Pourrez-vous nous apporter des précisions à ce sujet ? Ce sont là en effet des préconisations de la mission d’information, qu’il s’agisse des interdits de gérer ou des sociétés de domiciliation. Il était consternant de penser qu’une personne interdite de gérer à Paris pouvait se réinstaller à Grenoble quelques heures plus tard. Nous étions en outre préoccupés tant par le profil parfois étonnant que par l’identité hasardeuse des personnes enregistrant des sociétés, puisqu’elles pouvaient le faire en fournissant une simple photocopie de pièce d’identité.

M. Patrick Hefner. Pour le fichier des interdits de gérer, tous les acteurs concernés ont donné leur accord. Le dossier est actuellement à la Chancellerie ; la mise en place paraît imminente.

M. Patrick Knittel, chef de l’Office central de lutte contre le travail illégal. Il me semble qu’un premier décret est déjà paru, faisant obligation au greffe de signaler les interdictions de gérer à l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), pour éviter les immatriculations multiples. Ces progrès restent cependant insuffisants à mes yeux car les personnes interdites de gérer ne représentent qu’une partie de la population délinquante que nous visons : aux délinquants d’occasion qui profitent d’une situation et aux délinquants rompus à toutes les techniques de l’escroquerie, il faut ajouter, hélas, les grandes sociétés fraudeuses, qui cherchent à contourner la législation et la réglementation françaises par des implantations à l’étranger. Une réflexion sur ce point est nécessaire car nous voyons les cas se multiplier.

Il s’agit notamment d’entreprises françaises qui, pour réduire leurs cotisations sociales, créent une filiale à l’étranger avant de recourir sur le territoire français, via cette filiale, à des employés sous contrat de travail étranger.

M. le rapporteur. Dans le bâtiment, par exemple ?

M. Patrick Knittel. Oui, mais aussi dans le transport routier et le transport aérien. Ce phénomène est évidemment l’une des conséquences de l’ouverture des frontières.

M. le rapporteur. Les organismes sociaux qui participent aux comités départementaux antifraude ont-ils pris la mesure du défi qui leur est lancé par les fraudeurs ? La Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) a fait part des mesures qu’elle a prises pour lutter contre la fraude, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a reconnu qu’il y avait eu 650 millions d’euros de versements indus ou d’argent détourné, contre 80 millions il y a trois ans – augmentation qui ne tient pas à une explosion des fraudes mais à une meilleure détection. Avez-vous l’impression que la culture a changé ?

M. le coprésident Pierre Morange. Cette nouvelle culture doit être partagée tant par les décideurs que par les agents de terrain. Qu’en est-il des échanges d’informations et de la coopération entre les services ? Nous aimerions avoir des données plus affinées, chiffrées, afin d’identifier les lacunes du système et de le rendre plus opérant.

M. Patrick Knittel. S’agissant des affaires traitées par le biais ou sous l’impulsion des comités départementaux antifraude, M. Benoît Parlos a sans doute pu vous répondre. Des opérations sont programmées, comme déjà avec les anciens comités opérationnels de lutte contre le travail illégal. Chaque comité dispose de fiches « action » et de fiches de compte rendu d’affaire, avec chiffrage du préjudice, la remontée de l’information à la délégation nationale permettant de procéder à une synthèse. C’est un dispositif très récent, qui ne fonctionne pas encore parfaitement car les responsables des différentes administrations ont besoin de se roder, mais qui paraît déjà beaucoup plus efficace que ce qui existait auparavant.

M. le coprésident Pierre Morange. Je comprends bien qu’il faille du temps pour acquérir la culture de la coordination et de la connaissance partagée, mais pensez-vous qu’en 2011, vous serez totalement opérationnels ?

M. le rapporteur. De l’avis général, le travail illégal, qui est relativement facile à déceler, est le fléau numéro un. Pourtant, on n’a pas le sentiment qu’une véritable pression soit exercée à son encontre : des garagistes clandestins, des vendeurs sur les marchés, des ouvriers dans le bâtiment exercent leurs activités au vu et au su de tout le monde.

M. Patrick Hefner. Voici quelques chiffres, qui portent sur les huit premiers mois de cette année. Ceux provenant de la direction centrale de la police aux frontières sont les suivants : en métropole, 1 114 employeurs ont été interpellés et confondus, pour 2 031 salariés, principalement dans les secteurs de la sécurité, du bâtiment et des travaux publics, des hôtels et restaurants, des spectacles et du commerce. La direction centrale de la sécurité publique a visé pour sa part 152 employeurs. Les données de la préfecture de police sont les suivantes : après 902 opérations en 2009, pour 2010, on en était au 1er septembre à 2 292 opérations, concernant 913 employeurs et 1 266 employés – dans le ressort de Paris et des trois départements de la Petite couronne.

M. le coprésident Pierre Morange. Concrètement, quel fut le résultat de ces opérations ?

M. Patrick Hefner. Il peut y avoir des objectifs chiffrés en termes de recouvrement, après quantification des redressements envisageables. Mais nombre de ceux qui ont fait l’objet d’un redressement sont insolvables ou ont organisé leur insolvabilité ; l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) peut néanmoins quantifier le manque à gagner que cela représente.

Je me suis réjoui de constater – car on ne peut pas tout judiciariser – que nombre d’organismes sociaux organisent désormais une police interne. Par exemple, lorsque la fraude porte sur moins de quatre fois le plafond de la sécurité sociale, les caisses d’allocations familiales (CAF) utilisent une procédure amiable permettant d’obtenir le remboursement des prestations ou d’en réduire le montant si le fraudeur peut y prétendre dans les mois ou les années à venir.

Les cellules de contrôle de ces organismes ne sont sans doute pas en nombre suffisant, mais elles s’investissent pleinement. Leurs membres bénéficient d’actions de formation, notamment sur la fraude documentaire. Et cette culture se décline jusqu’au personnel de guichet.

M. le rapporteur. Le Conseil des prélèvements obligatoires – dont nous avons entendu récemment le président suppléant, M. Bertrand Fragonard – considère pour sa part que le travail au noir représente entre 6 et 12 milliards d’euros.

Vous avez évoqué la possibilité, pour le fraudeur démasqué, de rembourser. Mais c’est un système de « risque zéro » pour le fraudeur : il vole, et s’il est pris il se contente de rendre. Plutôt que ces petits arrangements à l’amiable, nous préférons demander aux organismes sociaux de poursuivre les fraudeurs en justice et de saisir les services de police.

Il y a par ailleurs la question des sécurités internes. Il est clair que les reconstitutions de carrière posent un énorme problème – qui nous a amenés à modifier la procédure de déclaration sur l’honneur. Que pouvez-vous nous dire sur ce sujet ?

M. Patrick Hefner. Il a pu en effet y avoir des complicités internes, mais les affaires sont en cours d’instruction. Je n’imagine pas un seul instant que les organismes n’aient pas mis en place des barrières pour éviter à l’avenir ces errements.

M. le coprésident Pierre Morange. L’avez-vous vérifié ?

M. Patrick Hefner. Non, c’est de leur ressort.

M. le coprésident Pierre Morange. Monsieur David Galtier, voyez-vous encore d’autres améliorations qu’il serait bon d’apporter, de votre point de vue d’acteur de terrain ?

M. David Galtier. Permettez-moi tout d’abord de vous donner quelques chiffres actualisés.

En ce qui concerne le travail clandestin, police et gendarmerie confondues ont recensé – au niveau national – 11 031 faits en 2009, sur un ensemble de 14 860 infractions comprenant aussi, notamment, l’emploi d’étrangers sans titre. Le travail clandestin représente donc au moins 75 % de l’ensemble. Le taux d’élucidation de ces affaires est très élevé. Plus de 11 245 personnes ont été mises en cause, dans le cadre de 12 773 procédures. Nous tenons bien sûr à votre disposition tous les chiffres détenus par la direction centrale de la police judiciaire ainsi que par l’Office central de lutte contre le travail illégal – qui diffuse d’ailleurs chaque année une plaquette sur le sujet.

M. le coprésident Pierre Morange. Il serait intéressant pour nous de savoir comment ces données ont évolué, notamment sur les trois dernières années, afin d’évaluer l’efficacité des dispositifs mis en place.

M. David Galtier. Il faut néanmoins être prudent car certaines évolutions peuvent résulter de réorganisations au sein de notre ministère. Prenons l’exemple de la plaque parisienne : les unités de gendarmerie laissées en zones de police nationale ont été réorganisées et leurs effectifs transférés en zones de gendarmerie nationale ; par conséquent, ces spécialistes de la lutte contre l’habitat indigne ou le travail illégal ont été envoyés hors de la plaque parisienne, sur des territoires qu’ils ne connaissent pas encore.

J’en reviens à nos souhaits.

Il serait bon que soit mieux connue et davantage utilisée, aussi bien en interne qu’à l’extérieur, la plateforme téléphonique nationale dont nous disposons à l’Office central de lutte contre le travail illégal depuis 2005, qui a vocation à recueillir les renseignements sur le travail illégal. D’autres plateformes nationales fonctionnent très bien, par exemple celle de l’Office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l’information et de la communication ou la plate-forme de lutte contre les escroqueries.

M. le rapporteur. Avez-vous dressé le profil ou établi un fichier de personnes que vous retrouvez dans toutes les affaires ? Voit-on les mêmes s’organiser pour piller à la fois la caisse d’allocations familiales, les caisses de retraite et l’assurance maladie ?

M. David Galtier. Pour l’ensemble des infractions, la base STIC (système de traitement des infractions constatées) de la police nationale et la base JUDEX (système judiciaire de documentation et d’exploitation) de la gendarmerie céderont bientôt la place à une base commune appelée « traitement des procédures judiciaires » – ex-ARIANE (système d’application de rapprochement, d’identification et d’analyse pour les enquêteurs) –, qui nous permettra de mieux définir les profils. Nous constatons déjà que, dans notre base qui compte 3 millions d’auteurs potentiels et dans celle de la police nationale, qui en compte autant, on retrouve les mêmes.

Mais telle n’est pas la vocation de notre plateforme, qui constitue un portail d’accès à la documentation nécessaire.

M. Patrick Knittel. Les bases actuelles JUDEX et STIC n’ont pas été conçues pour définir des profils. Quant à notre plateforme, elle permet de faire ce type de travail sur la base des informations qui lui sont transmises par voie de messages – qui nous permettent de rapprocher des auteurs et des situations ; la limite de l’exercice est que nous n’avons pas accès à toutes les informations, émanant notamment de la douane et des services de police.

Retrouve-t-on toujours les mêmes personnes ? Pas systématiquement, mais on en retrouve à l’intérieur de sociétés qui elles-mêmes s’organisent pour frauder. Pour monter des fraudes complexes, il faut un certain savoir-faire : ce sont des personnes capables de racheter des sociétés en difficulté, de réaliser ou trouver des faux documents, et qui par ailleurs connaissent suffisamment bien le fonctionnement des organismes sociaux. En matière de fraudes à la taxe à la valeur ajoutée (TVA), on trouve aussi des profils assez semblables.

M. le rapporteur. La collaboration avec les services fiscaux est-elle efficace ?

M. David Galtier. D’une manière générale, oui et elle s’améliore. Dans le cadre des protocoles signés entre le ministère de l’intérieur et le ministère des finances, plus de cinquante fonctionnaires de la direction générale des finances publiques sont aujourd’hui directement associés aux policiers et aux gendarmes, dans les départements, pour traiter les cas les plus sensibles en matière d’économie souterraine. La progression régulière depuis 2007 des saisies d’avoirs criminels témoigne aussi des progrès de la coopération et de la coordination entre les services.

M. Patrick Hefner. Nous avons beaucoup apprécié les dispositions de la loi de finances rectificative pour 2009 sur les éléments de train de vie, mais elles ne peuvent produire leurs effets en termes de recouvrement qu’en année n + 1.

Il reste que la coopération fonctionne bien. Les groupes d’intervention régionaux (GIR) ont en leur sein des représentants de l’administration fiscale, qui font un gros travail en amont sur les sujets patrimoniaux. Puis les agents de l’administration fiscale interviennent dans le cadre de l’article L. 135 L du livre des procédures fiscales.

M. le coprésident Pierre Morange. Pour avoir une connaissance plus fine de la fraude sociale, il a été suggéré de réaliser des études de cohortes, permettant d’isoler des sous-populations. A-t-on commencé à le faire ?

M. David Galtier. Pour l’instant, non. Mais nous évoquerons le sujet lors de la prochaine réunion des comités départementaux antifraude.

Permettez-moi de formuler un dernier souhait, qui est peut-être un vœu pieux. Eu égard au décalage qui me semble exister entre les enjeux économiques forts de certaines affaires et la peine encourue, ne serait-il pas possible de passer de trois à cinq ans d’emprisonnement et de créer une circonstance aggravante pour la commission du délit de travail dissimulé en bande organisée ? Cela permettrait d’harmoniser la répression du travail dissimulé avec, notamment, celle de l’emploi d’étrangers sans titre de travail, ainsi que de rechercher l’infraction de non-justification de ressources, afin d’atteindre les personnes, en relation avec l’auteur, qui ont bénéficié du produit de l’infraction.

M. Alain Winter. À mon tour de formuler quelques demandes, au nom de la police.

Nous appuyons la demande de la gendarmerie. Nous soutenons la totalité des initiatives de la délégation nationale à la lutte contre les fraudes (DNLF), notamment celle qui vise à corriger la dispersion des textes réprimant la fraude sociale. Nous souhaiterions que figure dans le code pénal un texte générique renvoyant à tous les autres textes.

Par ailleurs, nous constatons que si la peine encourue est importante, la peine réelle n’est en moyenne que de 1 400 euros, selon le rapport de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Ne faudrait-il pas une peine plancher ?

Enfin, nous n’avons pas accès à certains fichiers, notamment au répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), auquel il n’est possible d’accéder que par voie de réquisition judiciaire et qui nous est indispensable. Nous pouvons apporter de nouvelles garanties : la traçabilité de nos accès au fichier serait assurée par une carte à puce ; on peut même imaginer que le logiciel nous impose de motiver nos demandes.

M. le rapporteur. Vous confortez notre conviction que c’est l’accès aux fichiers qui doit permettre de résoudre beaucoup de problèmes. Nous espérons que la position de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) sur ce sujet va continuer à progresser.

M. le coprésident Pierre Morange. En rapportant le texte sur l’interconnexion des fichiers, j’ai mis en évidence le fait qu’il ne portait en aucun cas atteinte à la législation relative à l’informatique et aux libertés et qu’il s’inscrivait même dans les préconisations de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) sur la sécurisation et la confidentialité des données.

M. le rapporteur. La direction de la police nationale s’est-elle livrée à des études comparatives avec d’autres pays européens ?

M. Alain Winter. Pas sur le fichier de la protection sociale ; on a essayé de le faire sur le fichier TES (titres électroniques sécurisés). Mais la France est un peu atypique car dans les autres pays européens, plus décentralisés, les bases sont très souvent régionales.

Nous souhaiterions accéder aussi à d’autres fichiers, notamment Delphine et TES, également en mode administratif. De manière générale, il faut permettre aux forces de sécurité d’accéder à tous les fichiers, bien entendu en garantissant la traçabilité des accès.

Pour réduire la fraude, le premier impératif me paraît être la sensibilisation des acteurs des prestations sociales : celui qui délivre la prestation doit pouvoir en garantir la bonne affectation. Cette culture du contrôle, de la sanction, du ciblage, que l’on connaît dans l’administration fiscale, doit se répandre chez les prestataires sociaux. Cette révolution culturelle me semble bien partie.

Dès le moment où les acteurs des prestations sociales – qui sont les seuls à maîtriser l’information – arriveront à détecter précocement les fraudes, nous pourrons avoir une action beaucoup plus pertinente, y compris sur le plan judiciaire.

M. le rapporteur. Vous pouvez aussi prévenir les organismes sociaux que telle personne est défavorablement connue.

M. Alain Winter. Oui, bien sûr. Au sein du comité départemental antifraude, c’est le genre d’information que l’on communique. Je vais même au-delà : de même que nous avons créé un guide de l’enquête patrimoniale propre aux affaires de stupéfiants, nous souhaiterions que, dans le cadre de nos procédures pénales, un procès-verbal d’enquête sociale soit transmis aux organismes sociaux ; sur 1,5 million de personnes mises en cause chaque année, il y en a en effet beaucoup qui fraudent à la sécurité sociale. L’expérimentation du Jura, dont parlait le général David Galtier, porte sur un dispositif de messagerie sécurisée au sein du comité départemental antifraude pour lever le frein psychologique qui fait hésiter les organismes prestataires à communiquer avec les forces de sécurité.

M. le coprésident Pierre Morange. Pouvez-vous nous apporter quelques précisions ?

M. Alain Winter. Un des nombreux sujets que traite la délégation est la sécurisation technique de la transmission des informations entre les acteurs du comité départemental antifraude – une fois réglée, sur le plan juridique, la question de la levée du secret professionnel. Nous avons chiffré de manière très simple la messagerie qui permet de transmettre des informations d’un service à l’autre.

M. le coprésident Pierre Morange. Les informations circulent donc dans les deux sens. Dans le Jura, donc, celles qui concernent, par exemple, des multirécidivistes du montage de fausses sociétés sont communiquées aux organismes sociaux. Pour quand la généralisation du dispositif est-elle prévue ?

M. Alain Winter. Je ne le sais pas, mais techniquement elle semble possible.

M. David Galtier. D’ici à la fin de l’année, nous pourrons évaluer l’expérience. Si elle est concluante, on pourra aller de l’avant en 2011.

M. le rapporteur. Ne s’agit-il pas d’abord de vaincre les freins psychologiques et de convaincre les intéressés qu’ils doivent travailler ensemble ?

On pourrait suggérer la mise en place de dossiers types. Nous étions intervenus auprès des ASSÉDIC pour leur conseiller de demander l’original des pièces d’identité ou d’utiliser des détecteurs de faux papiers.

M. le coprésident Pierre Morange. Pouvez-vous nous dire quand a démarré cette expérience dans le Jura ?

M. Patrick Knittel. Très récemment : début septembre.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous serons très attentifs aux conclusions que vous en tirerez.

Messieurs, je vous remercie.

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Audition de M. Pierre Ricordeau, directeur de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), M. Benjamin Ferras, directeur de cabinet du directeur, et M. Jean-Marie Guerra, adjoint au directeur de la réglementation.

M. Pierre Ricordeau, directeur de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Dans la présentation rapide que je me propose de faire devant vous, je voudrais évoquer successivement le cadre général d’intervention de la branche recouvrement en matière de lutte contre les fraudes, le cas particulier de la lutte contre le travail dissimulé, les modalités d’évaluation de la fraude, enfin le bilan et les perspectives de la lutte contre les fraudes. Nous pourrons aussi, si vous le souhaitez, revenir sur la campagne de communication que nous avons menée l’année dernière sur ce thème.

La lutte contre la fraude s’appuie sur 1 550 inspecteurs du recouvrement, ainsi que sur 220 contrôleurs du recouvrement, nouveau corps de métier créé il y a deux ans, spécialisé dans le contrôle sur pièces.

L’organisation des moyens a beaucoup évolué ces dernières années. En 2006, nous avons créé le réseau des référents régionaux spécialisés dans la lutte contre le travail dissimulé. Puis nous avons mis en place un mode de gestion, d’abord pour les très grandes entreprises, ensuite pour les grandes entreprises, qui a eu un impact sur le contrôle. Enfin, dans le cadre de la convention d’objectifs et de gestion signée au début de cette année, nous avons lancé un processus de régionalisation de l’ensemble de nos activités, avec la création d’unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) régionales d’ici au 1er janvier 2014 et, dès à présent, régionalisation du pilotage du contrôle. Par ailleurs, un processus de professionnalisation des inspecteurs a été engagé.

Quelques chiffres : près de 50 % des cotisations contrôlées en trois ans conformément à notre objectif ; environ 11 % du fichier contrôlé chaque année – ce « taux de couverture » étant variable selon la taille des entreprises, les très grandes étant systématiquement contrôlées tous les trois à cinq ans ; 40 000 établissements contrôlés chaque année au titre de la lutte contre le travail dissimulé ; sur la période 2004-2009, doublement des redressements réalisés par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF).

Mais le champ du contrôle est plus large que celui de la lutte contre la fraude. En 2009, les régularisations ont représenté 1,2 milliard d’euros ; elles se répartissent entre 130 millions de redressements au titre de la lutte contre le travail dissimulé, 797 millions au titre d’autres redressements en faveur des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale (URSSAF) et 266 millions en restitutions aux entreprises. C’est dire que nous sommes confrontés au problème de définition de la fraude : sur le terrain, les contrôleurs rencontrent des cas de figure très différents : erreur matérielle, erreur d’application de la réglementation – éventuellement en défaveur de l’entreprise –, problèmes d’interprétation de cette réglementation, « optimisation » consistant à profiter de certaines failles, fraude au sens le plus strict.

Un champ de fraude clairement délimité est le travail dissimulé, bien défini par le code du travail et le code de la sécurité sociale. Pour le reste de notre activité de contrôle, nous ne sommes pas actuellement en mesure de préciser si les redressements que nous opérons correspondent à des fraudes ou des erreurs d’application de la réglementation. La fraude étant la non-application intentionnelle des textes, il faut d’abord démontrer l’intention, et la définition d’éléments caractérisant la fraude est compliquée. L’un de ces « éléments » est la récidive.

M. le coprésident Pierre Morange. Le montant de 797 millions que vous avez évoqué pour 2009 correspond-il pour les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale (URSSAF) à une récupération partielle ou complète ? Quel est le ratio par rapport au préjudice initialement subi ?

M. Pierre Ricordeau. Il s’agit du chiffrage de ce qui aurait dû être payé par les entreprises et qu’elles ont à reverser. Mais le fait qu’il y ait par ailleurs des restitutions, à hauteur de 266 millions, prouve bien qu’il n’y a pas toujours d’intention frauduleuse et que les difficultés peuvent venir de la complexité de la réglementation.

M. le coprésident Pierre Morange. D’après ce qui nous a été dit, la fraude sociale porterait pour deux tiers sur les prélèvements, et pour un tiers sur les prestations, le total représentant entre 6 et 14 milliards d’euros. Que pensez-vous de ces données ? Quelles sommes avez-vous pu récupérer ?

M. Pierre Ricordeau. Ces données figurent dans le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fraude, auquel nous avons d’ailleurs contribué. L’évaluation présente une double difficulté. D’une part, la seule source fiable dont nous disposons est celle des contrôles, lesquels, pour être efficaces, sont ciblés, ce qui nous empêche de faire une simple extrapolation. D’autre part, pour tout ce qui ne relève pas de la lutte contre le travail dissimulé, nous n’avons pas de grille de lecture permettant de distinguer, parmi les redressements que nous opérons, la fraude de la simple erreur. Le Conseil des prélèvements obligatoires s’étant fondé sur les redressements des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), les chiffres qu’il a fournis souffrent de cette difficulté – mais cette évaluation me paraît néanmoins tout à fait correcte.

M. le coprésident Pierre Morange. Constatez-vous une évolution dans le temps ?

M. Pierre Ricordeau. Dans la mesure où nous progressons dans les techniques de ciblage de nos contrôles, le biais de l’estimation augmente et, en conséquence, l’évolution de la fraude est difficile à mesurer.

C’est la raison pour laquelle il faut développer en parallèle des actions de contrôle aléatoire – qui permettent d’éviter le biais lié au ciblage. Nous avons commencé à le faire, secteur par secteur, dans un premier temps dans le cadre de notre activité de lutte contre le travail dissimulé – en 2005 dans les hôtels, cafés et restaurants, en 2008 dans le commerce de détail alimentaire, en 2009 et 2010 dans le commerce de détail non alimentaire. Nous sommes arrivés ainsi à une évaluation assez précise de la fraude. Dans le commerce de détail non alimentaire, nous avons constaté qu’environ 12 % des établissements contrôlés de manière aléatoire et 6 % des salariés étaient, au regard du travail dissimulé, en situation de fraude. Les taux varient un peu selon les secteurs mais l’ordre de grandeur reste le même. Nous sommes parvenus à un résultat analogue dans le cadre d’une opération menée depuis plusieurs années sur les activités touristiques. Il va maintenant falloir développer ces contrôles aléatoires également dans le cadre de notre activité de « contrôle comptable d’assiette » – qui s’effectue avec préavis, contrairement à la lutte contre le travail dissimulé, pour laquelle nous nous rendons sans préavis dans une entreprise afin de vérifier si tous les salariés sont déclarés.

M. le rapporteur. On vous reproche de contrôler toujours les mêmes, et de contrôler ceux qui sont faciles à contrôler. Des pans entiers de l’économie échappent quasiment à tout contrôle. Pensez-vous pouvoir progresser ?

M. Pierre Ricordeau. Du fait de l’importance du phénomène, nous n’avons pas la capacité de vérifier la totalité des situations de travail dissimulé, mais notre dispositif de contrôle est en forte croissance. Les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) réalisent plus de 40 000 opérations, auxquelles s’ajoutent celles qui sont menées par nos différents partenaires.

Nous pratiquons un ciblage à partir de la probabilité de fraude, mais aussi à partir des signalements recueillis dans le cadre des comités de lutte contre la fraude. On ne peut pas dire que le contrôle porte toujours sur les mêmes acteurs et sur les mêmes secteurs.

M. le rapporteur. Vous dites contrôler les grandes entreprises environ tous les quatre ans, ce qui permet de récupérer des sommes importantes. Mais que faites-vous contre l’économie souterraine, qui constitue le véritable problème ? Certains recourent au travail clandestin ou construisent des bâtiments le dimanche au vu et au su de tous. Que fait l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) dans ce genre de cas ?

M. Pierre Ricordeau. J’ai parlé du contrôle des grandes entreprises à propos du contrôle comptable d’assiette. En matière de lutte contre le travail dissimulé, nous ne faisons pas de ciblage fondé sur la taille des entreprises ; nous agissons sur la base de signalements, tels que ceux que vous évoquez, et nous raisonnons par secteurs, certains d’entre eux ayant été désignés comme prioritaires dans le cadre des orientations nationales fixées par le ministre du travail. La lutte contre le travail dissimulé représente désormais plus de 15 % de notre activité ; les résultats obtenus sont en augmentation sensible, même si nous sommes encore très loin de pouvoir traiter l’ensemble du phénomène.

M. le rapporteur. Que faut-il faire pour améliorer vos performances ?

M. Jean-Marie Guerra, adjoint au directeur de la réglementation à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Je m’inscris en faux contre l’idée selon laquelle nous nous concentrons toujours sur les mêmes secteurs d’activité, tels que le bâtiment ou la restauration. Le comportement des entreprises est certes lié au secteur auquel elles appartiennent, mais nous prenons en considération d’autres facteurs. Le fait qu’une entreprise ait connu des difficultés économiques constitue, en particulier, un risque accru de fraude sociale. Nous avons pu le vérifier sur le segment, très vivant et très divers, des petites et moyennes entreprises : 80 % des entreprises ciblées avec ce critère font l’objet d’un redressement.

En ce qui concerne le « reste à liquider », une autre approche est nécessaire puisque nous sommes confrontés à un phénomène souterrain.

Dans ce cas, le premier volet de notre action est la prévention et l’accompagnement : nous nous efforçons de travailler systématiquement avec les organismes professionnels, avec les syndicats, mais aussi avec les donneurs d’ordres et les maîtres d’ouvrage du secteur du bâtiment afin de mettre en place des systèmes d’information, accompagnés d’opérations de suivi sur le terrain et, le cas échéant, de sanctions.

Les contrôles aléatoires constituent le second volet. Une expérience a été menée pendant sept ans dans la région Nord-Pas-de-Calais, qui a fait l’objet d’un quadrillage portant sur l’ensemble des activités touristiques – restauration, campings, spectacles – du 1er juillet au 31 août. Un taux d’irrégularité quasiment identique a été constaté tous les ans : entre 10 % et 12 % d’entreprises en infraction, entre 5 % et 7 % de salariés non déclarés.

Ce constat conduit à s’interroger sur les sanctions. Sur le plan financier, nous disposons de la procédure du redressement forfaitaire. En matière de sanctions pénales, on serait certainement assez surpris des disparités de traitement, entre les tribunaux correctionnels, d’un même type d’infraction.

M. le coprésident Pierre Morange. Quel regard portez-vous sur ces disparités ? Comment expliquer leur existence, au regard des principes républicains ? Comment le peuple français peut-il comprendre ? N’est-ce pas là une menace pour le creuset intégrateur républicain ? Je crains pour ma part que cette situation ne favorise les communautarismes.

M. Jean-Marie Guerra. Nous voyons bien que pour certains parquets, les délits « en col blanc », d’ordre économique, ne sont pas la priorité, alors qu’avec d’autres nous pouvons au contraire travailler très efficacement. Les tribunaux correctionnels établissent également des priorités entre les différents types d’infraction. Or, à quoi bon multiplier les procès-verbaux s’ils ne débouchent que sur des rappels à la loi ou sur des sanctions dénuées d’effet ? Cette situation pose problème, vis-à-vis de nos concitoyens, du monde économique et aussi des opérateurs que nous sommes – qui finissent par être gagnés par une certaine lassitude.

M. le coprésident Pierre Morange. On peut aisément le concevoir. Pensez-vous que ces disparités de traitement ne relèvent que d’un facteur « culturel » ?

M. Jean-Marie Guerra. On peut l’espérer. Tout cela est très subjectif.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous n’irons donc pas plus loin. Pourriez-vous tout de même nous donner des exemples concrets de ces suites judiciaires qui discréditent votre action ?

M. Jean-Marie Guerra. Un des objectifs de notre plan d’action est d’assurer un suivi judiciaire, mais ce sera une tâche difficile.

M. le président Pierre Morange. Vous connaissez sans doute une liste de tribunaux qui vous posent problème…

M. le rapporteur. Il est possible que les disparités soient géographiques : certains dossiers peuvent perdre de leur relief là où les affaires sont très nombreuses… Les tribunaux ne sont-ils pas, comme vous-mêmes, un peu dépassés par l’ampleur du phénomène du travail illégal ?

M. Jean-Marie Guerra. Il y a une embolie à tous les niveaux du système judiciaire. Par voie de conséquence, un tribunal peut faire passer certaines thématiques ou certaines affaires avant d’autres.

M. le coprésident Pierre Morange. Permettez-moi donc cette question : où faut-il frauder en France ? Dans quels tribunaux la délinquance « en col blanc » est-elle le plus considérée comme secondaire, malgré le préjudice qu’elle porte à la collectivité ?

M. Jean-Marie Guerra. Nous n’avons pas encore les moyens d’établir une carte de cette nature.

M. le coprésident Pierre Morange. Pourriez-vous réaliser, à la demande de la MECSS, une étude des différences de traitement judiciaire des infractions constatées ? Ce travail présenterait une grande vertu pédagogique s’il figurait dans notre rapport.

M. Pierre Ricordeau. Nous pourrons porter à votre connaissance des exemples concrets.

Les sanctions pénales sont nécessaires dans les cas les plus graves, mais les sanctions financières sont également très importantes. L’instauration du redressement forfaitaire a notamment permis de combler une lacune dans les cas où l’on constate une situation de travail dissimulé sans pouvoir procéder à une évaluation, faute de données. Nous disposons aujourd’hui d’une palette assez complète de sanctions financières, auxquelles s’ajoute la possibilité d’annuler les exonérations de charges. Nous sommes donc en mesure d’apporter une réponse rapide, efficace et relativement uniforme sur l’ensemble du territoire – elle le sera d’autant plus que nous sommes en train de renforcer les outils de pilotage national et régional.

Certaines études ont, par ailleurs, établi que la réalisation d’un contrôle conduit à une augmentation des déclarations, que ce contrôle ait été suivi d’un redressement ou non. Notre action a donc des effets très clairs sur les comportements.

M. le rapporteur. Sans revenir sur le détail d’une affaire qui suscite actuellement une certaine passion médiatique, je rappelle que des syndicats sont allés devant justice parce que des compagnies aériennes ne respectaient pas la réglementation. La situation étant connue depuis longtemps, ne vous appartenait-il pas d’y remédier ?

S’agissant de la sous-traitance, qui pose le problème du paiement des cotisations et des distorsions de concurrence – notamment dans le bâtiment –, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) relève-t-elle le défi ?

M. Jean-Marie Guerra. Easyjet et Ryanair ont fait l’objet de redressements. Nous n’avons pas été entièrement suivis par le tribunal en ce qui concerne Easyjet, mais l’affaire est maintenant pendante devant les juridictions d’appel ; en ce qui concerne Ryanair, l’évaluation est en cours.

En matière de sous-traitance, nous nous efforçons de mettre en cause les donneurs d’ouvrage par le biais de la solidarité financière. Même s’il en résulte une augmentation considérable de la durée des opérations, et donc une baisse de rendement des contrôles, nous avons eu recours à cette solution dans un certain nombre de dossiers. La mise en cause systématique des donneurs d’ouvrages fait partie des préconisations de notre plan d’action de lutte contre le travail dissimulé.

La dimension communautaire est une difficulté supplémentaire. Quand l’immeuble du Monde a été construit, par exemple, chacun savait dans quelles conditions le chantier se déroulait, mais nous nous sommes trouvés assez désemparés pour traiter le problème.

M. le rapporteur. Pouvez-vous nous en dire plus ?

M. Jean-Marie Guerra. Il y avait beaucoup de ressortissants étrangers, employés grâce à un montage juridique.

M. le rapporteur. Dans le secteur du bâtiment, il est arrivé que de grandes entreprises françaises perdent un appel d’offres face à des concurrents chinois dont les coûts étaient inférieurs de 30 % aux leurs. Cela explique le recours à une sous-traitance européenne sans paiement des cotisations. L’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) ne peut-elle pas intervenir préventivement auprès des entreprises en leur indiquant qu’elle s’assurera du versement des cotisations ?

M. Pierre Ricordeau. De tels comportements peuvent faire l’objet de signalements et d’une intervention de notre part. Malgré les limites de notre action dans ce domaine, nous exerçons un contrôle très actif sur les détachements. Un contrôle en cours vise ainsi des sociétés d’intérim basées au Luxembourg qui ont manifestement contourné le dispositif relatif au détachement dans le cadre de travaux réalisés en France. L’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) travaille sur ce dossier avec l’État, avec la caisse primaire d’assurance maladie et avec le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale. Une fois prouvée l’existence d’un faux détachement, nous nous tournerons vers le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale et vers le Luxembourg pour demander qu’on mette un terme à ces opérations. Nous sommes très présents dans ce type de dossiers. Il reste que nous nous heurtons à un problème de moyens.

M. le rapporteur. De quels moyens humains auriez-vous besoin pour aller plus loin ? Et quelles modifications faudrait-il apporter à la législation en vigueur ? Si l’on en croit les estimations, il y a une différence considérable entre les contrôles que vous réalisez et le montant global de la fraude.

M. Pierre Ricordeau. Le taux de redressement est aujourd’hui considérable – nos contrôles en matière de travail illégal conduisent à une sanction financière dans 70 % des cas. On peut envisager d’aller au-delà, mais ce sera difficile…

M. le coprésident Pierre Morange. C’est surtout le taux de récupération des sommes qui nous intéresse.

M. Pierre Ricordeau. Le montant des redressements s’élève aujourd’hui à 130 millions d’euros, alors que le montant global des fraudes est estimé jusqu’à 12 milliards. On peut envisager d’améliorer encore l’efficacité de nos contrôles, comme je l’indiquais, mais elle est déjà grande. Pour aller plus loin, nous aurions besoin, avec nos partenaires, de plus de moyens.

M. le coprésident Pierre Morange. Vous récupérez environ 1 % du montant estimé des fraudes. Quelles sont les marges de progression envisageables ? Où en est-on dans d’autres pays européens ? Existe-t-il des dispositifs plus efficients que le nôtre ?

M. Pierre Ricordeau. L’objectif qui nous a été fixé est d’atteindre, en 2013, 200 millions d’euros de redressements, ce qui représente un doublement du rendement financier de nos contrôles en matière de travail dissimulé. Ce sera évidemment encore peu par rapport aux estimations de la fraude.

Cela étant, les contrôles réalisés ont un effet dissuasif et pédagogique. Il importe de faire savoir que les contrôles existent, afin de faire évoluer les comportements. C’est pourquoi nous avons lancé, l’année dernière, une campagne de communication. Les enquêtes montrent qu’il existe une tolérance par rapport à la fraude, notamment le travail dissimulé, qui est parfois considéré comme acceptable dans certaines limites. Au-delà du rendement direct des contrôles, la multiplication des opérations engagées et notre effort de communication sur leur existence devraient avoir un impact important.

M. le coprésident Pierre Morange. Vous prêchez des convaincus, mais vous nous avez indiqué que vous rencontrez les mêmes types d’acteurs, année après année.

Comme l’a indiqué notre rapporteur, il faut établir une distinction entre la fraude « artisanale », qui concerne surtout certains secteurs d’activité, notamment en période touristique, et une fraude que l’on pourrait qualifier d’« institutionnelle » : de dimension internationale, cette dernière recourt à des holdings et à des sociétés écrans pour éviter le versement des cotisations dues. Quelle est votre stratégie contre ces pratiques qui limitent la collecte de ressources pour le financement de notre système de protection sanitaire et sociale, et participent au développement d’un dumping fiscal et social pénalisant pour les entreprises françaises ?

M. Jean-Marie Guerra. On peut effectivement distinguer la fraude « artisanale » et la fraude « professionnelle ».

En ce qui concerne la fraude « artisanale », nous devons continuer à affirmer notre présence. Le rendement de nos contrôles est à peu près identique tous les ans. Je souligne que certaines évolutions législatives, au motif de simplification, viennent perturber le jeu économique. Ainsi, il est assez facile de se déclarer auto-entrepreneur pour bénéficier d’un régime fiscal spécifique, tout en continuant à exercer une autre activité en parallèle – on peut être auto-entrepreneur et salarié à temps plein d’une entreprise. Ce dispositif a, d’une certaine façon, contribué à « nettoyer le paysage »…

M. le rapporteur. En luttant contre le travail illégal ?

M. Jean-Marie Guerra. Oui. On constate cependant que 60 % des auto-entrepreneurs ne déclarent pas de revenu.

M. Benjamin Ferras, directeur de cabinet du directeur de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Précisons qu’il n’existe d’obligation déclarative qu’en présence d’un chiffre d’affaires. Il y a un écart entre le nombre des auto-entrepreneurs inscrits et celui des auto-entrepreneurs qui déclarent un chiffre d’affaires.

M. le rapporteur. Quelle devrait être la périodicité de la déclaration du chiffre d’affaires ? Une fois tous les six mois ?

M. Pierre Ricordeau. Elle est au moins trimestrielle pour les autres entreprises. Même si l’on ne retient pas cette périodicité dans le cas des auto-entrepreneurs, une obligation de déclaration paraît nécessaire. Dans le droit commun, toute entreprise doit faire une déclaration, même pour un chiffre nul, ce qui permet ensuite de procéder à des vérifications. Elles sont beaucoup plus difficiles à réaliser pour les auto-entrepreneurs.

M. Jean-Marie Guerra. Nous nous heurtons à un autre problème, qui est le recours à un faux statut. Dans un certain nombre de cas, difficiles à repérer, l’auto-entrepreneur est en réalité un fournisseur exclusif de l’entreprise dont il était antérieurement salarié.

M. le rapporteur. Ou pas antérieurement… Que faites-vous face à ce genre de situation ?

M. Jean-Marie Guerra. Nous effectuons un redressement après avoir requalifié la situation juridique des intéressés – en leur appliquant le statut de salarié. Nous cherchons à croiser certaines informations – par exemple l’adresse de l’auto-entrepreneur et celle du salarié. Mais le statut d’auto-entrepreneur nous pose problème en raison de son faible encadrement, qui rend les contrôles très difficiles. Nous avons procédé à des contrôles aléatoires, mais ils sont très chronophages. Nous manquons de moyens pour contrôler les 500 000 auto-entrepreneurs qui se sont déclarés en France.

M. le rapporteur. Ne pouvez-vous pas directement contrôler les entreprises qui ont un chiffre d’affaires et pas de salariés ? Elles ont nécessairement recours à des sous-traitants, qui peuvent être des auto-entrepreneurs. Dans ce cas, la situation n’est-elle pas suffisamment claire ?

M. Jean-Marie Guerra. Le problème résulte avant tout du nombre considérable d’auto-entrepreneurs, et du fait que 60 % d’entre eux ne produisent aucune déclaration. Certains ne déclarent pas de revenu afin de se soustraire aux prélèvements. D’autres survalorisent, au contraire, leur chiffre d’affaires pour bénéficier de droits plus étendus.

M. Benjamin Ferras. Les contrôles exercés sur les entreprises peuvent conduire à la requalification juridique des contrats de travail, mais on peut s’interroger sur les moyens disponibles face aux différents types de fraude qui sont susceptibles d’être commis par une population aussi nombreuse et aussi récente – il faut du temps pour adapter les modalités du contrôle.

S’agissant de la performance de notre activité de contrôle, je rappelle que notre compétence a été étendue à des champs nouveaux, notamment l’assurance chômage et certains régimes de sécurité sociale. La panoplie des outils juridiques à la disposition des corps de contrôle a également été renforcée. Ce sont des évolutions importantes, même si la formation du personnel de contrôle prend du temps : il faut faire évoluer la culture et les pratiques.

Le développement des partenariats est un autre levier d’action, en particulier dans le cadre des fraudes transnationales. Dans ce domaine, il appartient aux pouvoirs publics de favoriser une véritable coopération entre les administrations, laquelle relève du cadre européen, et surtout de conventions bilatérales. Le cadre partenarial permet une meilleure communication et une meilleure identification des moyens susceptibles d’améliorer notre boîte à outils.

M. le coprésident Pierre Morange. On peut avoir quelques doutes à l’égard des stratégies reposant sur le développement de conventions internationales tendant à mettre en cohérence les dispositifs fiscaux et sociaux. Dans un contexte de compétition économique acharnée, il est en effet peu probable que les pays émergents adoptent notre système de protection sanitaire et sociale.

Disposez-vous d’un mécanisme de veille permettant de déceler les mécanismes tendant à échapper au paiement des cotisations sociales ? Vous avez souligné les progrès qui ont été réalisés en matière de contrôle et d’échange d’informations. Peut-on encore améliorer les outils disponibles ?

M. Jean-Marie Guerra. Pour lutter contre les professionnels de la fraude, il faut adopter une démarche pragmatique. Nous devons travailler avec les autres acteurs, notamment la direction générale des finances publiques, en veillant à mettre en commun les informations disponibles. C’est pourquoi nous avons récemment lancé un travail conjoint avec la direction des résidents à l’étranger et des services généraux de la direction générale des finances publiques, avec la délégation nationale à la lutte contre les fraudes et avec le centre national des firmes étrangères. Le but est d’élaborer en commun des « fiches de travail » : nous nous sommes rendu compte que nos missions étaient mal comprises et nos pouvoirs mal utilisés ; une marge de progrès notable nous paraît possible. Il vaut mieux commencer par mutualiser les pratiques afin d’agir là où il faut et au bon moment. Le travail est engagé, et nous allons former les personnels afin de bien appréhender les cultures, les pratiques et les procédures de chacun. Ces dernières sont parfois très encadrées, notamment en matière fiscale, et il faut faire attention à ce que le travail réalisé en commun ne les fasse pas tomber.

Dans un second temps, on peut envisager de développer des coopérations internationales sous la forme de conventions bilatérales ou dans d’autres cadres, tels que le programme ICENUW lancé par la Belgique, la France, l’Espagne et l’Italie. Pour le compte de la France, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) a été sollicitée en vue d’élaborer des standards communs à tous les États membres de l’Union ; les travaux lancés par l’Espagne consistent à créer une sorte de « Facebook » des amis de la lutte contre le travail non déclaré, dans le but d’instaurer une plus grande proximité entre les acteurs, et ainsi de favoriser les contacts et de réduire les temps de réaction ; un autre programme, développé par la Belgique, vise à constituer une base juridique commune aux États membres.

M. le coprésident Pierre Morange. La constitution de cette sorte de « Facebook » n’est-elle pas l’aveu que les acteurs chargés de lutter, au niveau européen, contre la fraude en particulier et le crime en général n’exercent pas leurs missions ?

M. le rapporteur. Pouvez-vous nous en dire davantage sur le système belge ? Diverses informations de nature sociale ont été regroupées sur une même carte, ce qui pourrait sembler difficile à défendre, dans notre pays, vis-à-vis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

M. Jean-Marie Guerra. Je ne peux pas vous apporter de réponse dans l’immédiat.

M. le coprésident Pierre Morange. Si nous ne luttons pas contre les dérives, le processus de délocalisation va se poursuivre. Quel est le calendrier de la démarche engagée ?

M. Jean-Marie Guerra. Il faut d’abord signer une convention, ce qui permet de clarifier divers éléments. Pour l’année 2010, notre objectif est de former les opérateurs de terrain, afin de pouvoir dès l’année prochaine commencer à travailler sur la fraude transnationale en collaboration systématique avec la direction générale des finances publiques. Les référents régionaux que nous avons installés serviront de correspondants vis-à-vis de l’administration fiscale sur l’ensemble du territoire – les régions frontalières sont plus concernées que d’autres, mais on ne saurait se limiter à elles. La lutte contre la fraude transnationale fait partie des priorités définies dans le cadre de nos orientations pour 2010-2011, avec la fraude électronique.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous serons très attentifs aux recommandations et aux préconisations de nature opérationnelle que vous pourriez porter à notre connaissance afin d’améliorer l’efficience de vos services, qu’il s’agisse de dispositions législatives ou de dispositions réglementaires dans les différents domaines que nous avons évoqués – statut de l’auto-entrepreneur, fraude « artisanale », fraude systémique dans le cadre du dumping fiscal et social.

M. Pierre Ricordeau. Nous pourrons vous adresser des préconisations, mais il me semble que les besoins ne se situent pas principalement sur le plan juridique, sauf peut-être au niveau européen ou international. Ils concernent plutôt la méthode et l’organisation du travail.

M. le coprésident Pierre Morange. Vous avez tout de même évoqué une fragilité juridique liée au statut de l’auto-entrepreneur. Vous avez, en particulier, appelé de vos vœux une obligation de déclaration annuelle. Le statut de l’auto-entrepreneur est un vrai succès, mais force est de constater qu’il fait l’objet de stratégies de détournement et de contournement. De simples adaptations du cadre réglementaire pourraient peut-être suffire.

M. Pierre Ricordeau. Je pense qu’il faudra passer par la loi. Nous avions demandé une obligation de déclaration, mais cette question n’a pas été traitée à l’époque, car la priorité n’était pas là. De façon générale, nous n’avons pas besoin de nouveaux outils juridiques pour exercer notre activité répressive. Le message que nous souhaitons vous adresser est qu’on facilite souvent la fraude et les mécanismes d’optimisation soit en complexifiant la législation, par exemple par l’instauration d’exonérations de charges, soit au contraire en la simplifiant à l’excès.

M. le coprésident Pierre Morange. Eu égard au calendrier d’examen des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, nous aurions besoin de connaître vos éventuelles recommandations dans les plus brefs délais.

Merci d’avoir répondu à nos questions.

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AUDITIONS DU 21 OCTOBRE 2010

Audition de M. Hervé Drouet, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), M. Christian Castella, directeur du réseau, M. Daniel Buchet, responsable du département « maîtrise des risques et lutte contre la fraude », Mme Michèle Balestra, responsable du répertoire national des bénéficiaires (RNB), et Mme Patricia Chantin, responsable des relations avec le Parlement.

M. Hervé Drouet, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). J’articulerai mon propos autour de quatre points : ce que recouvre exactement le phénomène de la fraude, tant il est vrai que l’on ne lutte bien que contre ce que l’on connaît bien ; les résultats des politiques de contrôle menées par la Caisse nationale des allocations familiales ; la sanction des actes frauduleux, dans la mesure où le sentiment d’impunité pourrait entraîner une moindre adhésion de nos concitoyens à un système précisément fondé sur la justice sociale ; les perspectives de la lutte contre les fraudes, identifiée comme une priorité dans la convention d’objectifs et de gestion.

Pour évaluer le phénomène de la fraude aux prestations familiales, il faut évidemment commencer par définir précisément ce dont on parle. Or les frontières entre la fraude, l’abus, l’erreur et l’omission, également susceptibles de générer des indus, sont parfois floues. Selon les critères que nous avons retenus, la qualification de fraude repose d’une part sur l’établissement de faits matériels, d’autre part sur celui du caractère intentionnel.

Les critères matériels que nous retenons pour conclure à une suspicion de fraude sont : une inexactitude sur une information insusceptible d’erreur, telle que le mariage ou l’activité professionnelle ; les répétitions d’erreurs sur une même information susceptible d’erreur ; une omission de déclaration remontant à plus de six mois ; la production de documents falsifiés – fait matériel qui prouve quasiment par lui-même l’intention frauduleuse.

Il faut ensuite, pour savoir s’il y a fraude, examiner les critères déterminant l’intention. Ainsi, selon le niveau d’information dont disposait l’allocataire, on conclura plutôt à une omission ou une erreur de bonne foi ou, au contraire, au caractère intentionnel. Certains éléments matériels suffisent à prouver l’intention, que ce soit l’établissement de faux ou les opérations en série supposant une connaissance très précise de la réglementation, telles que les montages auxquels nous avons été confrontés à Bordeaux et à Perpignan.

Une fois la fraude précisément définie, il faut en cerner l’ampleur potentielle. Une simple extrapolation des fraudes détectées comporterait trop de biais car les contrôles ayant permis de découvrir ces fraudes sont déjà ciblés. Nous avons donc lancé en 2009 – nous sommes la première branche prestataire à le faire – une enquête statistique consistant à effectuer des vérifications systématiques, conduites par des agents de contrôle assermentés, auprès de 10 500 allocataires choisis de façon aléatoire sur l’ensemble du territoire, afin d’en tirer des résultats extrapolables. Par cette méthode, nous sommes arrivés à la conclusion que la masse des indus était comprise entre 1,66 milliard et 1,96 milliard d’euros. Ce résultat correspond – et c’est assez remarquable – au montant des indus effectivement détectés, qui est de l’ordre de 2 milliards d’euros. La part des indus liés à des fraudes est estimée à un montant compris entre 540 et 808 millions d’euros, soit entre 0,91 % et 1,36 % du montant total des prestations versées en 2009. La proportion d’allocataires auteurs d’une fraude est estimée à 2,15 %, ce qui représente environ 200 000 personnes.

Les indus, qu’ils soient frauduleux ou non, sont majoritairement recouvrés – à hauteur de 88 % sur trois ans ; par ailleurs, je viens d’indiquer que selon les résultats de l’enquête, les indus détectés et les indus potentiels coïncident. Si tous les indus frauduleux avaient été reconnus et qualifiés comme tels, ils n’auraient, en conséquence, pas fait l’objet de remises de dette – lesquelles s’appliquent à 11 % des indus. Le montant estimé des fraudes étant, je l’ai dit, compris entre 540 et 808 millions d’euros, on peut donc estimer le préjudice de la branche à 11 % de cette somme, soit 65 à 97 millions.

Les prestations faisant l’objet du plus grand nombre de fraudes sont le revenu de solidarité active majoré (RSA majoré), soit l’ancienne allocation de parent isolé (API), avec un taux de fraude de 3,1 %, et le revenu de solidarité active (RSA), avec un taux de 3,6 %. Les types de fraude les plus fréquents sont l’omission frauduleuse (31 % des cas) et la fausse déclaration (23 % des cas). On enregistre peu de cas d’escroquerie ou de faux et usage de faux.

Cette étude, qui est une première dans la sphère sociale, comme l’a rappelé la Cour des comptes, est riche d’enseignements. On constate tout d’abord que, s’il y a des indus, ainsi que, en sens inverse, des rappels – la caisse n’ayant pas versé ce qui était dû –, plus de 96 % des sommes versées par la branche Famille l’ont été à bon droit. En second lieu, cette étude permet de cerner le risque potentiel de fraude. Nous rééditerons l’exercice dans les mois qui viennent afin de suivre, d’une année sur l’autre, l’efficacité de notre politique de contrôle et l’évolution des comportements des allocataires.

Deuxième point de mon propos : les résultats des politiques de contrôle menées par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

Les cas de fraude constatés en 2009 sont au nombre de 11 733 et constituent un préjudice financier de 85,6 millions d’euros. Cela représente un huitième, voire un dixième seulement du montant de la fraude potentielle (estimé entre 540 et 808 millions d’euros). Il paraît donc prioritaire d’améliorer l’identification et la qualification de la fraude dans l’analyse des indus. C’est la raison pour laquelle nous avons aussi lancé une enquête sur ce sujet – origine des indus, profil des débiteurs.

Parallèlement à l’augmentation constante du nombre de cas depuis 2004, l’enquête révèle un tassement en termes de montants. Le préjudice moyen est passé de 8 500 euros en 2008 à 7 300 euros en 2009, du fait d’une détection plus précoce des fraudes.

La typologie des fraudes constatées coïncide avec celle des fraudes potentielles, ce qui montre que nos contrôles sont bien ciblés. Les prestations les plus fraudées sont aussi celles qui le sont potentiellement le plus : il s’agit du revenu minimum d’insertion ou revenu de solidarité active et de l’allocation de parent isolé ou revenu de solidarité active majoré, pour 50 % des cas et 70 % du montant, et des aides au logement, pour 26,5 % des cas et 20,5 % du montant. La prépondérance du revenu minimum d’insertion et du revenu de solidarité active s’explique par le fait qu’il s’agit de la prestation dont le montant est le plus élevé.

62 millions d’opérations de contrôle ont été menées en 2009. 20 millions d’entre elles étaient issues d’un échange de données, notamment avec la direction générale des finances publiques et Pôle emploi, au titre des ressources. 42 millions d’opérations ont été réalisées par vérification comptable et grâce à des contrôles sur place et sur pièces.

3,6 millions d’informations ont été vérifiées sur place, lors de 280 000 contrôles menés par 605 agents assermentés. Ces contrôles sur place, les plus « rentables » en termes de détection de situations frauduleuses, sont indispensables pour établir certaines catégories de fraudes, notamment la fraude à l’isolement. La branche procède au recrutement de contrôleurs (24 agents supplémentaires l’année dernière), les caisses étant invitées à se rapprocher d’un ratio moyen d’un contrôleur pour 26 000 allocataires et d’un taux de 400 à 500 contrôles, selon les situations géographiques et sociologiques, par an et par contrôleur.

La constitution, à partir de 2008, du répertoire national des bénéficiaires a constitué un progrès majeur. Ce fichier unique recense les allocataires et ayants droit des caisses d’allocations familiales, tous identifiés grâce à leur numéro géré par l’Institut national de la statistique et des études économiques, le numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques. Chaque inscription donne lieu à une procédure très rigoureuse de certification du numéro d’inscription au répertoire avec vérification de l’état civil des personnes et de la stricte coïncidence entre les informations de la caisse d’allocations familiales et les données du système national de gestion des identités (SNGI) – service central qui gère les numéros d’inscription au répertoire pour le compte de l’ensemble des institutions. Un très gros travail de rapprochement des noms patronymiques, des prénoms, des dates et des lieux de naissance a donc été mené – non sans difficultés parfois pour les personnes nées à l’étranger. Le répertoire national des bénéficiaires permet aujourd’hui de procéder systématiquement et en temps réel à des requêtes de multi-affiliation – pour vérifier qu’il n’y a pas affiliation dans plusieurs caisses d’allocations familiales sur le territoire, fraude à laquelle nous avions été confrontés dans le passé, notamment pour le revenu minimum d’insertion. Il s’agrégera prochainement aux répertoires des autres branches et organismes sociaux pour constituer le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS).

J’en viens, troisièmement, aux sanctions.

Au-delà de la récupération des indus liés à la fraude – qui d’ailleurs, du fait de l’importance des montants, est parfois étalée sur plusieurs exercices –, il convient en effet de prendre des sanctions, avant tout dans un souci de justice et d’exemplarité.

Sur les 11 733 cas de fraude détectés en 2009, 9 410 – soit 80 % – ont fait l’objet de sanctions. Celles-ci peuvent prendre la forme d’un dépôt de plainte, d’une suspension des aides au logement ou d’une pénalité financière, prononcée directement par la caisse d’allocations familiales concernée depuis 2007. En 2009, 1 869 pénalités ont été prononcées, pour un montant total de 1,1 million d’euros et un montant moyen de 589 euros. Cet outil précieux a vu son régime modifié par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, dans le sens d’une plus grande efficacité.

Enfin, concernant les perspectives, outre la montée en charge du répertoire national commun de la protection sociale, les données relatives à l’identité ont été agrégées cet été, celles relatives aux prestations le seront au premier semestre de l’année prochaine –, la branche Famille vise quatre objectifs : poursuivre le travail d’évaluation de la fraude, afin de mieux cerner les moyens à mettre en œuvre ; améliorer l’efficience des contrôles par un meilleur ciblage, grâce notamment au « data mining » technique d’analyse multicritères pour le profilage des dossiers à risque, actuellement expérimentée dans 17 organismes et qui devrait être généralisée début 2011 ; créer une base d’informations nationale sur la fraude, également début 2011, après autorisation de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ; poursuivre les croisements de fichiers, et notamment, en matière de logement, avec le fichier cadastral de la direction générale des finances publiques afin de repérer les logements fictifs donnant lieu à allocation de logement – une expérimentation est en cours dans deux départements, en vue d’une généralisation.

M. le coprésident Pierre Morange. Pourriez-vous préciser le calendrier de cette expérimentation et de sa généralisation ? Et pourriez-vous également nous fournir une estimation des économies dégagées grâce à la montée en charge du répertoire national commun de la protection sociale, et de celles qui pourraient en résulter lorsqu’il sera pleinement opérationnel ?

M. Hervé Drouet. S’agissant du croisement avec le fichier cadastral de la direction générale des finances publiques, M. Daniel Buchet vous fournira de plus amples renseignements sur l’expérimentation menée actuellement en Maine-et-Loire et dans la Seine-Saint-Denis.

En ce qui concerne les répertoires, le répertoire national des bénéficiaires de la branche Famille permet déjà une centralisation des contrôles d’identité. Dès l’année prochaine, une fonctionnalité de notre logiciel de traitement des prestations, Cristal, rendra sa consultation automatique. Les croisements de masses ont généré 165 000 opérations de contrôle, pour un rendement financier que je vous repréciserai – environ 20 millions d’euros, me semble-t-il.

M. le coprésident Pierre Morange. Le répertoire national commun de la protection sociale comportera-t-il des données relatives au montant des prestations perçues ?

M. Hervé Drouet. Le lot I du répertoire national commun de la protection sociale, chargé cet été, porte sur l’identité des personnes et permet de savoir à quel régime celles-ci sont affiliées. Le lot II, qui sera mis en œuvre au printemps prochain, précisera la nature des prestations perçues, mais non leur montant. Le schéma de montée en charge découle de l’autorisation de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, laquelle, à ma connaissance, ne concerne que les identités, les affiliations et la nature des prestations.

M. le coprésident Pierre Morange. Je ne suis pas convaincu que la Commission nationale de l’informatique et des libertés ait ainsi restreint les croisements et interdit l’échange d’informations portant sur les montants des prestations. J’ai plutôt le sentiment que les freins viennent de l’administration, au motif de difficultés techniques qui, au cas où elles existeraient, devraient pouvoir être progressivement surmontées, comme elles l’ont été au cours des trois dernières années – puisqu’il a fallu trois ans pour arriver où nous en sommes.

M. Hervé Drouet. Il a fallu trois ans pour publier le décret d’application.

M. le coprésident Pierre Morange. Pour avoir fait voter cette disposition fin 2006, je peux témoigner que les administrations ont mis trois ans pour s’accorder et rendre opérationnel ce répertoire.

M. Hervé Drouet. J’imagine que vous poserez cette même question au directeur de la sécurité sociale.

M. le coprésident Pierre Morange. Vous pouvez me faire confiance.

M. Hervé Drouet. L’inscription des montants des prestations dans le répertoire national commun de la protection sociale va, si j’ai bien compris, être mis à l’étude. Mais la consultation du répertoire permet déjà de révéler qu’une personne reçoit des prestations incompatibles ; dans ce cas, un échange bilatéral avec l’autre organisme prestataire s’ensuit pour obtenir les informations relatives au montant. Il faut bien distinguer l’échange de masse de fichiers et la consultation d’un répertoire permettant, par requête individuelle, d’obtenir des informations sur des cas précis.

S’agissant des ressources, les croisements de masses se font de manière essentiellement bilatérale avec la direction générale des finances publiques et Pôle emploi. Si les déclarations de ressources que nous font les personnes ne correspondent pas aux informations recueillies auprès de ces organismes, un signalement d’incohérence est déclenché, puis des contrôles sont diligentés.

La déclaration sociale nominative (DSN), qui sera très compliquée à mettre en œuvre, est une perspective lointaine mais prometteuse. Il s’agirait de transformer la déclaration salariale aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), qui porte aujourd’hui sur la totalité de la masse salariale de l’entreprise, en déclaration nominative des salaires. Nous collecterions alors à la source non plus seulement, comme aujourd’hui, les ressources déclarées à l’administration fiscale, mais aussi les revenus salariaux.

M. Dominique Tian, rapporteur. Dans son rapport d’avril 2010, la Cour des comptes note que le montant des fraudes détectées par la branche Famille a été multiplié par quatre en trois ans – ce qui est plutôt une preuve d’efficacité –, mais que celui-ci paraît encore assez faible au regard de sa propre estimation des fraudes potentielles – un montant huit fois supérieur… La Cour semble donc beaucoup moins optimiste que vous, et nous sommes un peu interloqués devant vos statistiques.

Par ailleurs, la cour réserve ses critiques les plus vives au contrôle interne de la branche Famille, qu’elle juge inadapté. Celui-ci se fonderait sur une analyse des risques insuffisante, voire inappropriée.

M. Hervé Drouet. La Cour des comptes s’est fondée sur nos statistiques. Je ne crois pas avoir masqué dans mon propos liminaire qu’il existait une disproportion entre la fraude potentielle – dont le montant est estimé entre 540 et 808 millions d’euros – et le préjudice financier causé par la fraude détectée – de l’ordre de 80 millions d’euros. Le rapport est effectivement de 1 à 8 ou de 1 à 10, selon le montant retenu.

Je me permets de souligner le fait que l’évaluation des indus potentiels correspond au montant des indus que nous détectons effectivement, soit 2 milliards d’euros environ. Si nous avons des progrès à faire, c’est dans la qualification des indus frauduleux : aujourd’hui, la mauvaise qualification conduit à ce que 11 % des indus frauduleux fassent l’objet d’une remise de dette ou d’un abandon de créance, soit un préjudice financier direct de l’ordre de 100 millions d’euros.

M. le coprésident Pierre Morange. Le taux de recouvrement que vous avez annoncé pour les caisses d’allocations familiales – 88 % – paraît exceptionnel si on le compare à celui d’autres organismes, telles les unions pour le recouvrement des cotisations de la sécurité sociale et des allocations familiales. Nous sommes admiratifs ! Pouvez-vous confirmer ce pourcentage et nous indiquer sur quels éléments vous l’appuyez ? S’agit-il d’une extrapolation sur la base de cohortes ?

M. Daniel Buchet, responsable du département « maîtrise des risques et lutte contre la fraude » de la Caisse nationale des allocations familiales. Ces chiffres sont vérifiés. Chaque année, le taux de remise de dette – légale en cas de précarité de situation des personnes débitrices –, c’est-à-dire d’abandon de créances, est d’environ 11 %, auquel il convient d’ajouter le taux d’admission en non-valeur, autrement dit de perte de créances due à l’insolvabilité, à la disparition ou au décès du débiteur, soit 0,5 % environ.

Le taux de recouvrement élevé s’explique sans doute par le fait que nous récupérons la grande majorité des indus sur les prestations versées, par système de compensation. La fongibilité, qui permet depuis peu de recouvrer les indus sur l’ensemble des prestations versées, contribuera à améliorer encore ce taux.

Mme Marie-Françoise Clergeau. Je constate que seulement 9 % des fraudes constatées portent sur les prestations familiales. Pensez-vous que si ces prestations étaient autant contrôlées que le revenu minimum d’insertion ou le revenu de solidarité active, les aides au logement, cette part augmenterait ?

Par ailleurs, quelle est la part des indus relevant d’erreurs ou d’omissions non intentionnelles et quelle est celle des indus dont l’origine est une erreur de la caisse d’allocations familiales ?

M. Hervé Drouet. Dans le rapport établi à votre demande, la Cour des comptes prolonge la critique qu’elle faisait régulièrement de notre contrôle interne dans ses rapports consacrés à la certification des comptes.

Il est certain que nous avions du retard en la matière. Aussi avons-nous engagé une refonte de notre politique de maîtrise des risques, associée à la refonte de l’ensemble de nos processus de production, en internalisant le plus en amont possible les dispositifs de contrôle. Les contrôles intervenant a posteriori laissent trop d’indus se créer, ce qui est coûteux tant en termes financiers – risque financier et coût du recouvrement – qu’en termes d’efficience et de qualité – dégradation de la relation de service. Nous nous attachons aujourd’hui à viser une exactitude du droit immédiate.

Je ne suis pas certain que notre taux de recouvrement des indus excède si largement celui des autres organismes prestataires, mais il est vrai que la récupération des indus, qui s’étale sur plusieurs exercices, est encore plus facile grâce au dispositif de fongibilité des prestations qui permet de récupérer les indus sur les prestations versées ensuite.

Madame Marie-Françoise Clergeau, l’étude que nous avons conduite montre que le risque de fraude sur les prestations familiales est modéré, ce que nous constatons aussi dans les faits puisque peu de cas sont détectés. Cela s’explique sans doute par le fait que les critères retenus pour l’attribution des prestations familiales sous condition de ressources sont assez larges.

M. le coprésident Pierre Morange. D’où la nécessité de disposer d’informations sur les montants… Pardonnez ma ténacité, mais je crois impératif d’avoir une vision globale de l’ensemble des prestations perçues par une personne.

M. le rapporteur. En ce qui concerne la politique de communication de la branche Famille, la Cour des comptes écrit dans son rapport que les messages que vous émettez, aussi bien au niveau local qu’au niveau national, paraissent très réducteurs par rapport à la réalité et aux enjeux de la fraude. Elle note que les caisses d’allocations familiales évitent d’afficher les sanctions prononcées et, surtout, que la Caisse nationale des allocations familiales cherche à minimiser les enjeux, en soulignant l’importance des contrôles internes mais aussi la faiblesse des fraudes supposées. Il y a deux ans, monsieur le directeur, une « lettre des allocations familiales » indiquait que les citoyens ne voulaient pas être fichés, qu’un fichier national unique ne permettrait pas de lutter efficacement contre certaines fraudes et que la malhonnêteté de quelques-uns ne devait pas faire peser sur la majorité un a priori négatif. La stratégie de la Caisse nationale des allocations familiales est-elle encore de minimiser la réalité de la fraude et de contester ce qui peut être fait pour la réduire ?

Par ailleurs, la cour constate que la gestion et les résultats sont très différents selon les caisses, ce qui peut révéler un problème de pilotage.

M. Hervé Drouet. La Cour des comptes s’est appuyée pour son rapport sur des éléments assez anciens. Comme Mme Rolande Ruellan l’a elle-même souligné devant vous, la situation a beaucoup évolué. Si la culture de la branche Famille a pu conduire à un discours de minoration des enjeux liés à la fraude, désormais la priorité donnée à la lutte contre la fraude est clairement affirmée et assumée, dans la communication interne comme dans la communication externe.

Nous lancerons prochainement une campagne grand public sur ce thème. Parallèlement, une circulaire va demander aux caisses d’allocations familiales de procéder plus systématiquement à l’affichage des condamnations, ce qu’elles font d’ailleurs de plus en plus.

Nous cherchons aussi à réduire les différences de pratiques entre caisses d’allocations familiales en impulsant des priorités nationales : les objectifs de contrôle sont déclinés dans chaque contrat pluriannuel d’objectifs et de gestion et entrent en compte dans l’appréciation de la performance de l’organisme, y compris au titre de l’intéressement des personnels. Nous faisons également en sorte que le ratio entre le nombre de contrôleurs et le nombre d’allocataires soit plus homogène.

La Cour des comptes fait sans doute référence dans son rapport à une période antérieure à la création du répertoire national des bénéficiaires car celui-ci a fait l’objet d’une réelle communication. Sa constitution, commencée en 2008, a été une opération massive, nécessitant un investissement très fort de l’ensemble de la branche ; elle a entraîné des charges de travail supplémentaires, à un moment où le réseau était sous tension, et témoigne de la prise de conscience de l’importance des enjeux.

M. le coprésident Pierre Morange. Ce discours, dont nous vous donnons acte, est relativement récent. Je me souviens d’une grande réunion à Bercy sur les comptes de la sécurité sociale, où certains propos m’avaient laissé perplexe…

Mme Bérengère Poletti. Nos concitoyens ont l’impression que les indus sont systématiquement recouvrés sur leurs prestations à la suite d’un changement, même minime, de leur situation, alors que les véritables fraudeurs restent inconnus ou mal identifiés. Cela crée un fort sentiment d’injustice. Comment comptez-vous utiliser le fichier national ?

M. Christian Castella, directeur du réseau. L’objectif que nous nous sommes fixé supposait de bien connaître le profil des fraudeurs et le montant de la fraude potentielle sur l’ensemble du réseau. C’est pourquoi il était si important de mener une étude statistique sur le sujet ; nous la reconduirons cette année. Nous savons aujourd’hui que nous ne parvenons à détecter que 10 % de la fraude, mais nous progresserons grâce aux typologies d’allocataires qui ressortent de l’étude.

Nous ne devons pas être dans l’incantation, mais approcher le sujet de manière rationnelle. Nos plans de lutte sont fondés sur le ciblage de populations et sur l’analyse de nos pratiques – nous nous efforçons de repérer ce qui est susceptible de générer un risque de fraude.

Mme Martine Carrillon-Couvreur. Les indus sur les minima sociaux ne trouvent-ils pas leur origine dans l’enchaînement des interruptions et des reprises d’activité ? Les blocages ou les délais très longs qui caractérisent le traitement des dossiers à Pôle emploi ou dans les caisses d’allocations familiales, lors de la montée en charge du revenu de solidarité active, n’expliquent-ils pas également ces indus ? Dans quelle mesure y a-t-il fraude véritable ?

Vous nous avez permis de réviser certaines idées reçues. J’ai par ailleurs noté avec satisfaction que les fraudes aux prestations familiales étaient peu nombreuses.

M. Hervé Drouet. Nous devons viser à la fois la simplification et la sécurisation des procédures administratives. Il nous faut pour cela recueillir le plus de données possible à la source – direction générale des finances publiques, Pôle emploi ou bailleurs sociaux – ce qui rend la falsification impossible et facilite le travail des agents.

M. le coprésident Pierre Morange. Dans ce domaine, avez-vous des recommandations ou des demandes particulières à faire sur le plan réglementaire, voire sur le plan législatif ?

M. Hervé Drouet. Le système déclaratif crée le risque de fraude. Les télé-procédures, dans la mesure où les données sont recueillies directement à la source, constituent un élément de sécurisation en même temps qu’elles représentent une simplification pour l’usager. Cette sécurisation en début de chaîne, pour minorer les risques de fausse déclaration, constitue le premier pan de notre action. D’autre part, il nous faut renforcer les contrôles en bout de chaîne, en les ciblant mieux grâce à la technique du « data mining », c’est-à-dire du profilage des dossiers à risques.

M. Daniel Buchet. Le revenu de solidarité active est une prestation génératrice de risques, dans la mesure où on l’adapte à la situation des personnes. Le moindre retard dans la déclaration des interruptions et des reprises d’activité peut générer des versements excessifs ou insuffisants. Les régularisations sont donc très importantes. Le taux de fraude doit être mis en regard du taux d’indus – environ 10 % ; son niveau est la rançon d’une prestation appelée à évoluer fréquemment.

M. le rapporteur. Que les caisses d’allocations familiales ne cherchent jamais à reconstituer le parcours personnel des allocataires du revenu de solidarité active majoré, anciennement allocation de parent isolé, m’a toujours étonné. Si une dame a déclaré plusieurs enfants, pourquoi ne pas demander la recherche du père pour faire jouer l’obligation alimentaire ?

L’expérimentation du « data mining » a été notamment mise en œuvre à la caisse d’allocations familiales de Bordeaux où, semble-t-il, des fraudes massives ont été découvertes. Qu’en est-il exactement ?

Vous avez par ailleurs évoqué tout à l’heure l’existence de populations à risque. Pouvez-vous nous en dire davantage ?

M. le coprésident Pierre Morange. Et pourriez-vous donner une définition précise du « data mining » ?

M. Daniel Buchet. Cette technique d’analyse des données consiste à repérer les informations – portant sur la situation familiale, la situation professionnelle, l’adresse, les ressources, le nombre d’enfants à charge – communes à un certain nombre de dossiers. L’ensemble de ces caractéristiques constitue un modèle. Le « scoring » permet ensuite d’évaluer le degré de similitude entre les dossiers de nos allocataires et le modèle.

Le « data mining » a été expérimenté entre 2004 et 2006 dans cinq organismes, dont la caisse d’allocations familiales de Bordeaux. Dans cette ville, 300 contrôles ont été réalisés sur la base d’un modèle global. Les taux de régularisation sont passés de 30 % à 40 %. Nous sommes en train de tester dans dix-sept organismes des modèles plus perfectionnés, mais fondés sur l’observation des indus et non sur celle des indus frauduleux.

Il y a un an, toujours à Bordeaux, des fraudes aux aides au logement ont été détectées par d’autres techniques. Nous avons réussi à remonter la piste de personnes qui avaient déposé une multitude de dossiers dans plusieurs organismes, y compris en région parisienne, après nous être rendu compte que l’une d’entre elles, dont le numéro d’inscription au répertoire n’était pas certifié, avait produit un faux acte de naissance.

M. le rapporteur. Y a-t-il d’autres exemples de fraudes en bande organisée ?

M. Daniel Buchet. L’année dernière à Perpignan, nous avons détecté une fraude assez comparable : les membres d’une même famille constituaient, semble-t-il – l’affaire n’est pas encore jugée – de faux dossiers pour des logements fictifs, situés en zone commerciale ou artisanale, et percevaient les aides au logement.

M. le coprésident Pierre Morange. Ces exemples démontrent la pertinence du répertoire national commun de la protection sociale et de l’utilisation du numéro d’inscription au répertoire. Quelles conclusions tirez-vous des expérimentations ? J’imagine que les données sont pour le moment fragmentaires.

M. Daniel Buchet. En ce qui concerne l’expérimentation de la détection de logements fictifs, nous en sommes à la phase des contrôles. Ils ont débuté à Rosny-sous-Bois il y a environ trois semaines. Ils sont effectués par téléphone, puis, si besoin, sur place. Nous ne disposerons de résultats qu’à la fin du mois de novembre.

M. le coprésident Pierre Morange. Comme vous pouvez l’imaginer, nous aimerions que vous nous en fassiez part.

M. le rapporteur. Les contrôleurs des caisses d’allocations familiales, eux-mêmes, nous disent nourrir de forts soupçons quant à la réalité de certains isolements, sans pour autant que cela déclenche une recherche sur la situation familiale des allocataires. Mais j’imagine que désormais, il n’est plus possible pour un père de déclarer plus de cent naissances dans vingt départements différents !

M. Hervé Drouet. Le contrôle de la situation concrète d’isolement est effectivement complexe. Nos contrôleurs se heurtent à divers obstacles pour établir la matérialité des faits et pour les qualifier juridiquement. Les affaires de reconnaissances multiples de paternité frauduleuses ou, à l’inverse, de polygamie de fait sans reconnaissances de paternité constituent des imbroglios dans la mesure où il n’y a pas de qualification juridique au regard du droit aux prestations.

L’ouverture du droit est en effet conditionnée à l’isolement, cumulativement physique et économique. Il faut donc prouver que la personne ne vit pas seule, contrairement à ce qu’elle a déclaré, et qu’une partie de ses ressources provient de son concubin ou conjoint. Ce sont des situations qu’il est difficile de caractériser dans les faits, comme dans le droit.

M. le coprésident Pierre Morange. Quelles dispositions la branche Famille entend-elle prendre ?

M. le rapporteur. Quid de l’obligation alimentaire, prévue par le code civil, puisque la loi permet la recherche d’une personne pour abandon de famille ?

M. Hervé Drouet. Nous la faisons jouer pour autant que nous ayons connaissance du père putatif ou qu’il y ait reconnaissance de paternité. C’est là toute la difficulté.

En ce qui concerne les reconnaissances multiples de paternité frauduleuses, les caisses d’allocations familiales sont en bout de chaîne ; la fraude originelle – sur la déclaration de naissance – est moins motivée par l’accès aux prestations que par l’obtention de titres de séjour. Ces fraudes doivent être combattues à la source, au moment de l’établissement de l’acte de naissance. Il est très difficile pour les caisses d’allocations familiales de les repérer et de les combattre.

M. le coprésident Pierre Morange. C’est d’ailleurs une recommandation formulée par la Cour des comptes. Il semble qu’avec le ministère de l’intérieur, l’échange d’informations sur la délivrance des titres de séjours ne se fasse pas.

M. le rapporteur. Ceux d’entre nous qui sont maires constatent les tentatives de vol, voire les vols de documents d’état civil. Cela tend à prouver l’existence de filières, qui chercheront ensuite à frauder les caisses d’allocations familiales.

M. Hervé Drouet. L’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) a justement indiqué que l’acte de naissance était l’acte officiel le plus aisément falsifiable. Nous pouvons faire des progrès dans ce domaine, notamment en collectant le document directement à la source. Un projet est d’ailleurs en cours.

Plus que de « populations à risque », nous parlons de profils d’allocataires à risque, en lien avec le « data mining » : cette technique de « fouille de données » permet, après avoir dégagé et pondéré les caractéristiques principales des dossiers reconnus comme risqués ou frauduleux, de « profiler » nos dossiers et de cibler les contrôles sur ceux qui correspondent le plus au modèle.

Mme Marie-Françoise Clergeau. Nous sommes rassurés de constater que la très grande majorité des allocataires sont honnêtes...

M. le coprésident Pierre Morange. C’est bien le but de la MECSS que de parvenir à une connaissance fine de ce sujet, afin de répondre aux procès d’intention qui sont menés avec des arrière-pensées contraires aux idéaux républicains. Cela suppose aussi de dire clairement que les détournements de fonds publics se font au détriment de populations en situation de précarité.

Je vous remercie.

*

Audition de M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale (DSS), et M. Emmanuel Dellacherie, directeur de projet fraude.

M. Dominique Tian, rapporteur. À combien s’élève la fraude sociale en France ? Quelles fraudes sont le plus souvent constatées et sur lesquelles travaillez-vous en priorité ?

M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale. La fraude sociale est un axe de travail très important pour nous.

Actuellement, nous élaborons un document sur le volume de la fraude sociale, domaine dans lequel des progrès restent encore à faire. Dans la convention d’objectifs et de gestion (COG), sur le point d’être signée avec la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), il est demandé à cette dernière de quantifier, d’ici à la fin de l’année, la fraude sociale selon une nomenclature plus précise car, même si c’est la Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF) qui est chargée des questions méthodologiques, les organismes de sécurité sociale ne parlent pas forcément de la même chose. En effet, si la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés retient une acception plutôt large de la fraude en y incluant les abus, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), par exemple, a, quant à elle, une définition plus restreinte. La Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) est celle qui a le plus travaillé ces derniers temps, à la fois sur la détermination de la fraude et sur sa quantification.

Nous estimons à 380 millions d’euros le montant des fraudes détectées en 2009, soit une progression de l’ordre de 10 % depuis 2007.

Selon moi, le travail dissimulé reste le sujet le plus lourd en termes financiers et d’enjeu global pour la protection sociale, car il touche à la fois aux cotisations, donc aux encaissements, mais aussi aux prestations. Principale source de fraude aux revenus déclarés, le travail dissimulé permet en effet de bénéficier indûment de prestations sous conditions de ressources ; il entraîne aussi des pertes de droits, notamment en matière d’assurance vieillesse.

Cette fraude est donc une source de préoccupation, et, en cette matière, il nous reste des progrès à faire, y compris en termes de communication et de pédagogie auprès l’opinion, car si les ateliers clandestins sont unanimement dénoncés, le travail dissimulé chez des particuliers ou certains employeurs bénéficie encore d’une tolérance forte. Il importe de concevoir une campagne de communication sur le travail clandestin du type de celle menée par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et le ministère il y a un an et dont l’impact auprès de l’opinion a été positif.

Malgré des avancées considérables dans la lutte contre la fraude, des progrès restent également à faire en matière de mutualisation, et en particulier de transmission d’informations entre les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et caisses prestataires. Encore récemment, les URSSAF ne transmettaient pas aux organismes prestataires de renseignements sur les revenus concernant tel ou tel individu ; ce travail se met en place aujourd’hui.

M. le rapporteur. En 2007, la Cour des comptes évoquait le comportement frauduleux de médecins réalisant plus de 20 000 consultations annuelles, soit 6 666 heures par an et 18 heures de travail par jour, dimanches et jours fériés compris. La Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés prend-elle suffisamment en compte ce genre de comportement ?

De même, récemment, des fraudes subies par la caisse nationale d’assurance vieillesse ont été constatées, des déclarations établies sur l’honneur s’étant révélées fausses.

M. Dominique Libault. Les déclarations anormales d’activités, notamment de professionnels ou d’établissements de santé, constituent une deuxième source de fraude très importante et donc de travail pour nous. La Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés est sensible à ce problème.

Je partage le sentiment de la Cour des comptes selon laquelle il est possible de faire plus et mieux en matière de contrôle des déclarations des professionnels de santé. Cela étant dit, il est complexe de vérifier le nombre d’actes, comme de contrôler l’optimisation – la cotation plus élevée d’un acte. Tout l’objet de la tarification à l’activité est d’ailleurs de contrôler l’activité par rapport à la déclaration.

Au vu des redressements, ces contrôles sont efficaces même s’ils devraient être renforcés à l’avenir.

M. le coprésident Pierre Morange. Lors d’une audition sur le fonctionnement de l’hôpital, M. van Roekeghem, directeur général de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, nous a expliqué que la mise en œuvre du dispositif informatique n’étant pas terminée pour ce qui est de l’urbanisation, sa date butoir – en l’occurrence 2010 – serait reportée de deux à trois ans. Dans ces conditions, quelle sera l’efficacité de la convention d’objectifs et de gestion que vous avez signée avec la caisse nationale d’assurance maladie ?

Mme Bérengère Poletti. L’Agence nationale des titres sécurisés, qui a été installée à Charleville-Mézières, est un outil remarquable qui édite les cartes grises, les passeports, et bientôt les permis de conduire et les cartes nationales d’identité. Selon ses responsables, le nombre élevé de fraudes à la carte Vitale pourrait être dépisté si celle-ci était éditée par l’agence. Or il semble que la caisse nationale d’assurance maladie refuse d’accéder à cette demande.

M. Dominique Libault. Je ne néglige pas la question de l’identité, et c’est pourquoi nous avons développé la carte avec photo. Cependant, la fraude à la carte Vitale est moins importante quantitativement que les fraudes aux ressources ou aux actes, dans la mesure où notre système de protection sociale est très généreux : en bénéficient tout résident en situation régulière, mais aussi des étrangers en situation irrégulière…

Les représentants de la caisse nationale d’assurance maladie, qui pilote l’édition de la carte Vitale, sont mieux placés que moi pour vous indiquer si un titre sécurisé pourrait être un plus. Nous sommes ouverts sur ce sujet, mais il faut prendre en compte le coût de l’édition et ses enjeux.

Je rappelle que les professionnels de santé considèrent que la vérification de l’identité de leurs patients ne fait pas partie de leur mission – c’est du reste la raison pour laquelle nous avons développé la carte avec photo. En cas d’usurpation de carte, l’assurance maladie elle-même a peu de moyens de vérifier si la bonne personne était en face du professionnel. Néanmoins, la photo a un aspect dissuasif.

S’agissant de la mise en place du système d’information de l’assurance maladie, les délais sont plus longs que prévus en ce qui concerne l’urbanisation. L’assurance maladie s’investit fortement sur ce sujet qui tient particulièrement à cœur à son directeur, Frédéric van Roekeghem. Cela étant, les retards n’ont pas d’incidence sur la lutte contre la fraude.

Ainsi, dès 2010, une expérimentation du « data mining » sur les indemnités journalières maladie a été menée. Par ailleurs, un dossier doit être présenté à la Commission nationale de l’informatique et des libertés sur la couverture maladie universelle complémentaire.

La rénovation des systèmes d’information doit nous aider à mieux identifier des situations à risque et à mener les actions nécessaires. L’urbanisation va nous servir mais la technologie du « data mining » est déjà utile.

De même, des contrôles de l’activité des infirmières donnent de bons résultats. Nous n’attendons donc pas que les systèmes d’information soient totalement rénovés pour les effectuer.

Mme Marie-Françoise Clergeau. Le travail dissimulé est un sujet très important au regard des droits à la retraite.

Le chèque emploi service universel (CESU) a permis aux employeurs de déclarer des personnes qui ne l’étaient pas, et, ainsi, d’alimenter les caisses grâce aux cotisations. Or la suppression, prévue dans la loi de finances pour 2011, de l’exonération de 15 % de charges patronales pour les employeurs à domicile ne va-t-elle pas entraîner une augmentation du nombre de travailleurs « au noir » ?

M. Dominique Libault. Le chèque emploi service universel et l’allégement de cotisations ont eu un effet positif. Cette politique a été efficace, puisque, aujourd’hui, plus d’un million de personnes utilisent le chèque emploi service universel.

Cela dit, le contrôle au domicile des particuliers n’existant pas, il a fallu inventer d’autres modalités pour lutter contre le travail clandestin.

Si l’abattement de 15 % devait être supprimé, il faudrait éviter un trop grand report vers l’assiette forfaitaire – les employeurs ayant le choix, pour la déclaration, entre l’assiette réelle et l’assiette forfaitaire. Cette dernière entraînant moins de droits pour les salariés, il faut développer l’information en la matière car je crains que beaucoup de salariés ne connaissent pas le choix de leur employeur et les conséquences de ce choix sur leurs droits en matière de vieillesse. En tout cas, la mesure de suppression nous invite à la réflexion.

M. le rapporteur. Comme l’a souligné la Cour des comptes, un certain nombre d’engagements pris n’ont pas été tenus. La mise en place de la carte Vitale sécurisée et celle des fichiers ont subi des retards, alors qu’elles semblaient être des priorités pour l’État.

En outre, la Cour des comptes relève un problème de pilotage entre la Caisse nationale d’assurance maladie et les caisses primaires, sans aucun progrès en la matière.

M. Dominique Libault. Encourager les caisses à lutter contre la fraude fait partie du rôle de l’État. Cette ambition est renforcée dans l’actuelle convention d’objectifs et de gestion.

La Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, où une vraie culture de contrôle et de lutte contre la fraude s’est mise en place, est très active dans certains domaines, notamment le contrôle de la tarification à l’activité. En revanche, certains dossiers ont pris du retard, comme la carte Vitale, dont le délai de mise en place est plus long que prévu, mais pour laquelle nous poursuivons l’objectif de sécurisation avec la photo. De même, une carte AME (aide médicale d’État) sécurisée doit être mise en place. Nous travaillons donc beaucoup sur la sécurisation et les fichiers.

D’après la Cour des comptes, les caisses de base sont très hétérogènes en termes d’implication : certaines sont très actives, d’autres moins. La caisse nationale d’assurance maladie y est très sensible. Toutefois, les réorganisations des réseaux, la professionnalisation accrue des métiers en matière de gestion du risque et de lutte contre la fraude, et l’organisation départementale devraient améliorer l’efficacité de la lutte contre la fraude dans toutes les caisses.

M. le rapporteur. Les parlementaires se sont émus de l’échec retentissant du dossier médical personnel (DMP), qui a coûté plusieurs dizaines de millions d’euros.

M. Dominique Libault. À l’origine, le dossier médical personnel n’était pas présenté comme un moyen de lutte contre la fraude, mais devait permettre des économies en évitant des examens redondants grâce à la circulation des informations médicales. Le transfert d’informations entre organismes, lui, est un axe fondamental pour lutter contre la fraude.

M. le coprésident Pierre Morange. Le dossier médical personnel est certes un outil de partage d’informations médicales au profit du patient, mais aussi de rationalisation du parcours de soins.

Le décret d’application sur l’interconnexion des fichiers a été publié, mais s’il vise l’échange des informations relatives à l’éligibilité à des droits, il ne concerne pas les montants. Il ne correspond donc pas à la volonté du législateur, les montants devant être des informations partagées entre les organismes et les collectivités territoriales – visées dans l’amendement que j’avais déposé à la fin de l’année 2006 – au titre de leur action sociale.

M. Emmanuel Dellacherie, directeur de projet fraude à la direction de la sécurité sociale. De manière générale, les échanges d’informations sur les montants et les ressources entre organismes de sécurité sociale sont tout à fait possibles. Quand une caisse primaire reçoit une demande de couverture maladie universelle complémentaire d’un assuré, le technicien examine les ressources de celui-ci en consultant CAFPRO. Pour la branche Famille, la consultation est donc possible à la fois sur les ressources et les montants de prestations servies. Cependant, des progrès restent à réaliser, notamment sur les prestations en espèces de l’assurance maladie.

Cela était, pour les collectivités locales, il serait intéressant que toutes les prestations d’action sociale servies à la fois par les caisses primaires et les caisses d’allocations familiales soient disponibles au niveau du répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS).

M. le coprésident Pierre Morange. Dans les communes, les assistantes sociales doivent en effet s’appuyer sur un certain nombre de données pour instruire les dossiers des administrés en situation de détresse sociale, par exemple. D’où la nécessité d’une connaissance la plus complète possible de ces données, y compris des montants !

M. Emmanuel Dellacherie. Des échanges d’information sur les prestations versées entre organismes ou entre organismes et administrations sont possibles. En prenant contact directement avec l’organisme qui sert les prestations, on peut obtenir davantage de précisions sur les montants, les ressources, mais aussi sur les périodes de référence prises en compte pour l’ouverture des droits, sachant que la législation prévoit des droits sous certaines conditions selon les branches.

Le sujet pourrait néanmoins être approfondi, si vous le souhaitez.

M. le coprésident Pierre Morange. Merci. Cet échange d’informations grâce à l’outil informatique répondrait aux besoins des citoyens, mais aussi des systèmes de protection sociale.

M. le rapporteur. Selon la Cour des comptes, il conviendrait que la direction de la sécurité sociale établisse périodiquement un bilan de l’ensemble des mesures législatives et réglementaires, qu’elle mettrait à la disposition des caisses.

M. Dominique Libault. Des dispositifs juridiques très importants ont été élaborés au cours des années récentes, à l’initiative notamment du Parlement. Ils doivent évidemment être correctement utilisés par les caisses. Certes, il faut renforcer l’arsenal juridique, mais il est déjà très volumineux.

Nous souhaitions disposer d’un outil de travail simple pour les caisses, d’où la création d’un guide sur l’ensemble des mesures juridiques. Nous voulons renforcer cet axe très fort de la bonne utilisation des outils.

Les conventions d’objectifs et de gestion comportent des indicateurs permettant d’apprécier la réelle utilisation des outils que nous mettons en place. Le nombre de pénalités administratives, par exemple, est passé de 100 en 2007 à 1 869 en 2009 pour la branche Famille, qui a mieux utilisé l’outil en la matière que la branche Maladie dont la progression est plus modeste.

M. le coprésident Pierre Morange. En effet, s’agissant du nombre des pénalités prononcées, la branche Vieillesse ne donne aucune indication pour 2007 et 2008, et fait état de huit pénalités seulement en 2009 !

M. le rapporteur. Alors qu’une fraude massive sur les reconstitutions de carrière, qui relève du pénal, fait l’objet d’une enquête !

M. Emmanuel Dellacherie. Fort heureusement, la très grande majorité des fraudes à l’assurance vieillesse sont détectées en amont de la liquidation de la pension ; on parle alors de préjudice évité, et non de préjudice subi. Reste que jusqu’à présent – le décret qui réforme le système est au Journal officiel de ce matin et sera applicable à partir de demain – les organismes ne pouvaient appliquer de pénalités que lorsque des indus avaient été constatés. Grâce au décret, il sera désormais possible d’infliger des pénalités dans des situations de fraude avérées, qu’elles aient donné lieu, ou non, à un indu. On attend donc une mobilisation plus forte de la branche Vieillesse sur ces questions.

M. Dominique Libault. Nous souhaitons mieux sanctionner la fausse déclaration, qui peut être détectée avant le versement de la pension. Mais il arrive que certaines fraudes soient détectées après. Nous avons eu le cas pour les longues carrières – des personnes allant jusqu’à produire de faux témoignages. Des procédures exceptionnelles ont été mises en place et ont abouti à des procédures pénales. Fort heureusement, ces affaires, très compliquées, sont marginales. En tout cas, nous sommes extrêmement actifs dans cette lutte contre ce type de fraudes.

M. le rapporteur. Ces fraudes portent sur des millions d’euros ; elles ont été commises intentionnellement, de plus avec des complicités internes – il y a eu une prise en compte de dossiers de gens qui n’étaient pas nés au moment où ils travaillaient, ou qui auraient commencé à travailler à l’âge de deux ans ! On ne peut pas dire, en l’occurrence, que les contrôles internes ont vraiment fonctionné. En raison du manque de pilotage du système, il a été possible, au cours de l’instruction même des dossiers, de monter des opérations frauduleuses. Vos explications sont un peu courtes !

M. Dominique Libault. C’est la direction de la sécurité sociale qui s’en est aperçue et qui a diligenté des inspections. Effectivement, il y a eu des fraudes, y compris des fraudes internes.

Mais ces fraudes ont été également rendues possibles parce que, à l’époque, les régularisations de cotisations arriérées se faisaient auprès des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF). Les intéressés s’adressaient à elles pour procéder à ces régularisations à un tarif avantageux, et revenaient ensuite vers la branche Vieillesse en indiquant qu’ils bénéficiaient de x périodes nouvelles.

L’absence de dialogue entre les organismes a aussi posé problème. Je ne saurais trop insister sur la nécessaire transversalité de la lutte contre la fraude. Voilà pourquoi nous souhaitons la mise en place d’un fonds de performance pour améliorer la communication entre les branches. Il fait d’ailleurs l’objet d’une disposition au sein du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.

À la suite de l’affaire que vous évoquez, monsieur le rapporteur, les procédures ont été réformées et des enquêtes diligentées. Cela dit, la sanction administrative encourue n’est pas du tout adaptée à ce genre de fraude : elle est au maximum de 5 000 euros. À partir d’un certain niveau de fraude, on passe à un autre type de sanction : la suspension de la pension.

M. le rapporteur. Selon la Cour des comptes, la fraude que nous évoquons porte sur 2 500 à 10 000 dossiers, pour une somme atteignant probablement 40 millions d’euros, et ce malgré l’adoption d’une convention d’objectifs et de gestion exhortant à une plus grande implication dans la lutte contre la fraude. L’affaire des carrières longues prouve que les contrôles n’ont pas fonctionné.

M. le coprésident Pierre Morange. Au vu des chiffres qui viennent de nous être présentés, nous avons quelque difficulté à comprendre la faiblesse des résultats pour ce qui est de la branche Vieillesse.

M. Dominique Libault. Premièrement, nous n’avons pas été inactifs, c’est le moins que l’on puisse dire.

Deuxièmement, si des défaillances de fonctionnement du contrôle interne ont effectivement été pointées, nous avons commencé à en tirer les leçons. Je rappelle également que la branche Vieillesse n’a pas été certifiée par la Cour des comptes – et pas uniquement en raison de ces défaillances.

Troisièmement, il arrive parfois que, lors de l’instauration d’une nouvelle législation, on ne prenne pas suffisamment en compte les risques potentiels de fraude qu’elle comporte. Toute nouvelle mesure, tout nouveau droit crée une fraude potentielle – revenu de solidarité active (RSA), auto-entrepreneur, longues carrières… Nous devons donc anticiper.

M. le coprésident Pierre Morange. Tout cela confirme, comme vous l’avez dit, que le montant de la fraude aux prélèvements est infiniment plus élevé que celui de la fraude aux prestations.

Par ailleurs, que pense la direction de la sécurité sociale des violations des dispositions du code des marchés publics dans le cadre de la procédure de mise en concurrence ? Les services de l’État ont en effet rapporté des violations du code des marchés publics mettant en cause des structures hospitalières et des établissements de soins et dénoncé des détournements de fonds publics, dont la justice est d’ailleurs saisie. Quelles mesures la direction de la sécurité sociale souhaite-t-elle diligenter afin de s’assurer que cela ne se reproduise pas ? Comment peut s’opérer un contrôle de légalité en la matière ?

M. Dominique Libault. Je ne cherche pas à opposer le volume des fraudes aux prestations à celui des fraudes aux cotisations. Je dis simplement que le travail clandestin est une source de perte de cotisations et de prestations. C’est pour cela que je fais de la lutte contre le travail clandestin un enjeu fort.

Ensuite, je ne connais pas bien le sujet de la violation par les hôpitaux des dispositions du code des marchés publics, dans la mesure où ces manquements relèvent, non de la direction de la sécurité sociale, mais plutôt de la direction générale de l’offre de soins et de la direction générale des finances publiques. Pour autant, je n’y suis pas insensible.

Premièrement, derrière les hôpitaux, il y a l’État, qui se doit d’être exemplaire. On ne peut pas lutter contre la fraude sans faire soi-même preuve d’exemplarité. Il se trouve que l’État n’a pas été contrôlé en matière de versement des cotisations de sécurité sociale jusqu’au milieu des années quatre-vingt-dix. C’est pourquoi, par la suite, il a été prévu qu’il soit soumis au contrôle de la Cour des comptes – laquelle n’a cependant pas manifesté un grand activisme sur le sujet. Maintenant, même s’il reste à parfaire, un contrôle s’est mis en place au sein des administrations. Bien sûr, il conviendra d’accentuer encore nos efforts en la matière.

Deuxièmement, la sécurité sociale peut être indirectement victime de fraudes qui apparaissent pourtant lointaines. Je pense à une fraude commise délibérément par des fabricants de produits de santé et qui portait sur la fabrication de prothèses mammaires défectueuses : pour des raisons sanitaires évidentes, l’assurance maladie était tenue d’intervenir. La fraude à la sécurité sociale peut en effet prendre des formes nouvelles auxquelles nous devons être extrêmement attentifs.

M. le coprésident Pierre Morange. Je reviens sur les dysfonctionnements observés dans la passation par certaines structures de soin de dix-neuf marchés publics qui ont entraîné un préjudice financier au détriment de l’assurance maladie, et donc des citoyens. En l’occurrence, il y a bien eu fraude, intentionnelle ou non, et la justice a été saisie !

M. Dominique Libault. Nous souhaitons, avec l’assurance maladie, la mise en place au sein des établissements publics de santé de référents « lutte contre la fraude interne ». Ce serait un moyen de faire mieux prendre conscience de ces sujets, et de mieux les analyser. Certes, il y a encore beaucoup de progrès à faire, mais il y a tout de même une prise de conscience.

M. le coprésident Pierre Morange. On pourrait même imaginer que les contrôles de légalité, qui relèvent de la responsabilité des préfectures, soient mis en œuvre…

M. Dominique Libault. C’est pour cela que j’ai parlé de la direction générale des finances publiques. Il me semble que la question relève du contrôle comptable.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous sommes bien d’accord.

Mme Jacqueline Fraysse. Le Parlement vote très régulièrement des dispositions de lutte contre la fraude et demande aux caisses de les appliquer. Mais les caisses en ont-elles les moyens humains et matériels ? On met en place des logiciels, on parle de croiser les dossiers et de modifier les cultures. Mais si j’en juge par la situation des caisses de ma circonscription, les personnels paraissent débordés. Ont-ils le temps d’instruire correctement les dossiers ? Sont-ils informés des nouvelles dispositions ? Je voudrais que vous nous donniez votre point de vue. Si difficultés il y a, il serait important que la mission les connaisse.

M. Dominique Libault. Les conventions d’objectifs et de gestion permettent précisément de fixer des objectifs et de discuter des moyens qui sont en face. Il n’est pas facile de concilier les deux. Les transferts d’informations entre les organismes devraient y contribuer. Ils permettent de lutter plus efficacement contre la fraude, et de faire gagner du temps aux agents, qui n’ont plus à rechercher l’information ou à redemander des pièces aux intéressés. Il y a moins d’énergie de dépensée, tant de la part des professionnels que des assurés.

Pour prévenir la fraude, l’information des personnels comme des assurés est également indispensable : la législation est complexe et certains se trompent en toute bonne foi.

L’organisation des caisses n’est pas non plus à négliger. Certaines ont une taille un peu trop réduite : c’est davantage le cas des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales que des caisses maladie ou famille. Et si la convention d’objectifs et de gestion passée avec l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale prévoit une régionalisation, c’est parce que l’on a constaté qu’une Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales de cent personnes avait du mal à faire face à toutes ses missions.

M. le coprésident Pierre Morange. C’est une des recommandations de la MECSS.

M. Dominique Libault. Certes, il faut des moyens dédiés à la lutte contre la fraude au sein des caisses, mais le sujet concerne l’ensemble du processus et l’ensemble des personnels de la sécurité sociale. Ces derniers ont pour mission non seulement de faire rentrer les intéressés dans leurs droits, mais aussi d’éviter les fraudes – ils doivent prendre en compte cette autre dimension. Ils font d’ailleurs preuve, le plus souvent, d’un grand sens du service public.

M. le rapporteur. Lors de son audition, le délégué national à la lutte contre la fraude, M. Benoît Parlos, qui est placé directement sous l’autorité du Premier ministre, nous a déclaré fin juillet : « Sur la fraude détectée, nous disposons, depuis 2006, de chiffres, chaque année, qui montrent une forte croissance de la fraude. En 2008, elle atteignait à peu près 360 millions d’euros pour les quatre branches ».

Par ailleurs, dans son rapport, la Cour des comptes indique : « Un tableau de bord simplifié, commun à la direction de la sécurité sociale et à la Délégation nationale à la lutte contre la fraude, devrait permettre de définir des objectifs relatifs aux luttes contre la fraude ». Et elle précise : « La Délégation nationale à la lutte contre la fraude pourrait se voir confier la lutte contre la fraude, et cette double mission… ». Ce jugement est tout de même assez sévère. N’est-ce pas une remise en cause de l’organisation actuelle ?

M. Dominique Libault. Je ne pense pas. Les rôles sont bien répartis entre la Délégation nationale à la lutte contre la fraude et nous-mêmes : celle-ci a la responsabilité de définir les méthodologies, la quantification, ce qui me semble légitime dans la mesure où le sujet dépasse la sphère de la protection sociale. En outre, lorsqu’il s’agit de travailler avec la police et la gendarmerie, la Délégation nationale à la lutte contre la fraude est bien plus efficace que la direction de la sécurité sociale pour mettre tout ce « beau monde » en réseau.

Par le biais des conventions d’objectifs et de gestion, nous déterminons, avec le concours de la Délégation nationale à la lutte contre la fraude, les objectifs et les moyens alloués aux caisses. Nous intégrons la problématique fraude dans l’ensemble des missions des organismes. Ensuite, au sein de la sphère sécurité sociale, nous pouvons travailler sur des projets communs. Notre plus-value peut porter sur tout ce qui est transversal.

Après avoir incité les organismes à aller plus loin, plus fort, nous organisons la transversalité, qu’il s’agisse du répertoire national commun de la protection sociale, de la déclaration sociale nominative ou de divers projets transversaux d’échanges d’informations. C’est sans doute là que nous apportons une plus-value.

En conclusion, je crois que l’organisation administrative actuelle est satisfaisante.

Quant au montant de la fraude détectée, monsieur le rapporteur, nous ne le contestons pas : en 2006, elle était de 228 millions pour les organismes de sécurité sociale ; en 2008, de 355 millions ; et en 2009, de 384 millions. Mais ces données sont difficiles à interpréter : est-ce la fraude qui augmente ou la politique de détection qui est meilleure ?

Dans certaines branches, le contrôle et la détection de la fraude étaient autrefois assez limités. Aussi, je pense que l’évolution s’explique par une meilleure détection dans la période récente. Dans les années à venir, il faudra cependant regarder avec attention comment évolueront les chiffres.

M. le coprésident Pierre Morange. Vous évoquez la transversalité. Mais nous avons appris, lors d’une audition précédente, qu’à la suite de l’application de décisions de justice de reconduites à la frontière, les préfectures n’avaient pas informé les caisses d’allocations familiales de l’arrêt des droits des personnes concernées. Ainsi, des prestations continuaient à être versées au bénéfice de populations revenues dans leur pays d’origine. Il ne serait pas déraisonnable que les différents services de l’État communiquent au moins entre eux, ainsi qu’avec les différents organismes assurantiels.

M. le rapporteur. Je vous rappelle que, dans son rapport d’avril 2010, la treizième préconisation faite à l’État par la Cour des comptes concernait l’établissement d’« un plan de lutte contre la fraude, pour une durée de trois à cinq ans, détaillé par opérateur et donc par branche et régime, qui puisse être réévalué de manière formalisée ».

M. Dominique Libault. Chaque convention d’objectifs et de gestion, et c’est le cas de la convention de la Caisse nationale d’assurance maladie, prévoit un plan de lutte contre la fraude pour chaque branche. Selon moi, la cour considère sans doute que le cumul de chaque plan de chaque branche n’est pas suffisant par rapport aux objectifs qu’implique une réelle transversalité.

Cela m’amène à évoquer le thème de la fraude à la résidence, qui n’a pas encore été abordé. Pour bénéficier de notre système – généreux –, il est nécessaire d’avoir un lieu de résidence. Or, il est très difficile pour les caisses, parce qu’elles sont dépendantes d’informations extérieures, notamment celles des préfectures, de procéder à la vérification du lieu de résidence des bénéficiaires. En cette matière, l’accès au fichier AGEDREF (application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France), piloté par le ministère de l’intérieur, est pour elles très important ; mais, malheureusement, comme vous le savez, ce fichier est en cours de rénovation. Mais il faut aussi que l’information sur la gestion de la résidence circule entre les branches, et là encore, il y a des progrès à faire.

M. le coprésident Pierre Morange. C’est une des missions des comités départementaux d’assurer la transmission des informations. Or il y a eu des dysfonctionnements.

Mme Jacqueline Fraysse. M. le directeur nous invite à réfléchir à la signification du montant des fraudes détectées et de son augmentation – sans doute liée en effet au renforcement de la détection. Connaissez-vous, monsieur le directeur, le montant des sommes récupérées ? Peut-on progresser en ce domaine ?

M. Dominique Libault. Nous ne recouvrons pas la totalité du montant des fraudes détectées, loin de là. Selon nos estimations, sur 360 millions d’euros, le montant de recouvrement effectif est d’environ 92 millions d’euros.

M. Emmanuel Dellacherie. Il faut savoir que ce montant, compris entre 90 et 100 millions d’euros, porte sur les indus frauduleux récupérés, mais que ces indus frauduleux ont pu être constatés sur divers exercices.

Nous ne disposons pas encore d’un indicateur de taux de recouvrement des indus frauduleux pour chaque branche, qui permettrait de rapporter de manière extrêmement précise l’ensemble des indus frauduleux récupérés aux indus frauduleux constatés. Malgré tout, les recouvrements sont beaucoup plus élevés dans la branche Famille, où il est possible de faire des récupérations sur prestations avec des systèmes de fongibilité – dans certaines caisses d’allocations familiales (CAF), les taux de recouvrement peuvent atteindre 70 % ou 80 %.

En revanche, le taux de recouvrement des redressements consécutifs aux situations de travail dissimulé est de l’ordre de 10 % à 15 %, donc très faible. Il est vrai que, suite à ces opérations de contrôle, de nombreuses entreprises se retrouvent en liquidation judiciaire, ce qui limite considérablement les perspectives de recouvrement pour les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales.

M. le rapporteur. Une des missions de la MECSS est de connaître à peu près le montant de la fraude. Or, d’après la Cour des comptes, le montant des fraudes détectées dans la branche Famille serait huit fois supérieur à ce que la Caisse nationale d’allocations familiales a déclaré ! Il y a là de quoi s’inquiéter.

M. le coprésident Pierre Morange. La branche Famille a évoqué un taux de récupération des sommes indues assez flatteur, puisqu’il serait de l’ordre de 88 %. Un tel résultat serait dû à la dynamique spécifique des modalités de versement des prestations familiales. Cela vous paraît-il cohérent avec le montant global que vous venez d’avancer ? N’y a-t-il pas une relative disharmonie dans les différentes informations ?

M. Emmanuel Dellacherie. Je ne pense pas qu’il y ait de disharmonie entre les différentes informations. Ce que vous venez de dire corrobore assez bien ce que j’indiquais, à savoir que les taux de recouvrement des indus frauduleux dans la branche Famille sont bien supérieurs à ceux que l’on constate sur le travail dissimulé, où la fourchette va de 10 % à 15 %, sachant que l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale doit encore progresser sur la fiabilisation de ses informations. Évidemment, comme les montants des redressements pour travail dissimulé représentent une part importante du montant global de la fraude détectée, cela impacte très fortement à la baisse les résultats sur les taux de recouvrement.

M. le coprésident Pierre Morange. Exception faite de la branche Famille, la récupération semble relativement faible. La récupération est sans doute malaisée, mais il y a peut-être aussi un défaut de collecte d’informations.

M. Dominique Libault. Certes, la Caisse nationale d’allocations familiales récupère 38 millions d’euros sur 90 à 100 millions d’euros, mais les autres branches procèdent également à des récupérations.

Je comprends que vous souhaitiez connaître précisément le montant de la fraude. Mais je voudrais mettre l’accent sur le fait qu’il est parfois un peu compliqué de qualifier celle-ci. La fraude repose sur un acte intentionnel de contournement de la loi, pour éviter le paiement d’un prélèvement ou bénéficier indûment de droits sociaux, de prestations, etc. Reste à savoir si l’acte est intentionnel ou non.

L’assurance maladie considère qu’un établissement de santé qui surfacture une deuxième fois, alors qu’on lui a déjà fait une observation, agit de manière frauduleuse. Des établissements de santé contestent cette vision des choses. Certaines fédérations se sont même plaintes auprès des parlementaires d’un manque de droits et de contradictoire, d’où certains amendements… Je vous mets en garde : on ne peut pas vouloir lutter contre la fraude et voter des amendements imposant l’avis conforme des professionnels de santé. À un moment donné, il faut savoir ce que l’on veut. Lutter contre la fraude implique de donner certaines prérogatives de puissance publique aux administrations chargées de cette lutte. Cela ne dispense évidemment pas du respect du contradictoire, de l’équité, et de faire preuve d’exemplarité.

Je tiens malgré tout à faire remarquer que des droits trop complexes provoquent des difficultés d’interprétation et peuvent créer cette perception de fraude. C’est ainsi que la tarification à l’activité donne lieu à des interprétations contradictoires entre celui qui est chargé du contrôle et l’établissement, lequel peut alors se trouver qualifié de fraudeur. Il arrive également que des entreprises, en ne respectant pas la législation, se pénalisent elles-mêmes. Toutefois, dans de tels cas, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales procèdent à des redressements positifs en faveur de ces entreprises.

M. le coprésident Pierre Morange. S’agissant du travail dissimulé, où en est-on des poursuites engagées et des pénalités prononcées au titre de la fraude sociale ? Observe-t-on une évolution ? Pensez-vous qu’un aménagement législatif soit nécessaire ?

Les représentants des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales ont évoqué l’appréciation « à géométrie variable », par la magistrature, de la délinquance, suivant qu’elle est ou non d’ordre financier ou social. Cette « priorisation » ne respecte ni le principe de l’exemplarité ni celui de l’équité de traitement devant la loi. À telle enseigne que nous leur avons demandé de mettre au point un gradient du traitement de la délinquance en col blanc.

M. Emmanuel Dellacherie. En 2009, 2 200 procès-verbaux pour travail dissimulé ont été dressés par des agents de contrôle des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales ou de la Mutualité sociale agricole. Si on prend en prend en compte l’ensemble des corps de contrôle habilités à verbaliser le travail dissimulé – c’est-à-dire également la police, la gendarmerie et l’inspection du travail –, il y aurait, selon les données de 2008, 9 000 ou 10 000 procédures engagées et communiquées aux parquets chaque année, les tribunaux correctionnels prononçant quant à eux entre 4 000 et 4 500 condamnations par an pour travail dissimulé. La réponse pénale existe donc.

Mais de quelle réponse pénale s’agit-il ? Pour les infractions de travail dissimulé, les textes prévoient jusqu’à deux ans de prison et 45 000 euros d’amende. Or on prononce très rarement des peines de prison ferme. Par ailleurs, et surtout, le montant moyen de l’amende pénale est très inférieur à 45 000 euros : d’après les informations communiquées à la Chancellerie, il tourne autour de 1 200 et 1 300 euros. Cela peut sembler faible au regard des redressements réalisés, puisque, en moyenne, en cas de travail dissimulé, un redressement opéré par une union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales se situe entre 20 000 et 22 000 euros ; quant à la pénalité civile qui vient s’y ajouter, elle est en moyenne plus élevée que l’amende pénale.

Il ne faut pas oublier non plus toutes les dispositions votées au cours des lois de financement précédentes, notamment celle qui permet de remettre en cause les exonérations dont l’entreprise délictuelle a bénéficié.

Les sanctions financières prononcées au plan civil et mises en œuvre par les organismes sont beaucoup plus élevées que celles prononcées au plan pénal. À cet égard, il y a un certain déséquilibre.

La collaboration progresse dans le cadre des comités locaux que sont les comités opérationnels de lutte contre le travail illégal et les comités départementaux anti-fraude.

Dans l’ensemble, les parquets et les services de contrôle ajustent leur action pour prioriser l’audiencement des plus grosses affaires, celles pour lesquelles la réponse pénale est la plus importante en termes de condamnation des employeurs fautifs.

Enfin, il y a une bonne collaboration, sur le terrain, entre les organismes et les tribunaux.

M. Dominique Libault. Selon moi, la société est relativement tolérante vis-à-vis du travail clandestin. En matière de fraudes à l’assurance maladie, par exemple, une décision sur deux rendue par les juridictions pénales est un classement sans suite, un non-lieu ou une relaxe. Voilà pourquoi nous attachons beaucoup d’importance aux sanctions administratives, que nous avons développées depuis quelques années. C’est d’ailleurs pourquoi les amendements déposés par M. Yves Bur, notamment ceux qui concernent les professionnels de santé, nous semblent tout à fait intéressants.

M. le coprésident Pierre Morange. Tolérance de la société ou tolérance des services de l’État ?

M. Dominique Libault. Les services chargés de la lutte contre le travail dissimulé ne sont pas tolérants. Ils font le maximum de ce qu’ils peuvent. Mais l’État est multiple…

M. le coprésident Pierre Morange. Ces fraudes sont commises au préjudice des Français, au mépris des efforts qu’ils consentent à travers leurs prélèvements obligatoires. Ce sont autant de moyens qui ne leur sont pas alloués pour leur protection sanitaire ou, plus généralement, pour leur protection sociale.

M. le rapporteur. Le Conseil des prélèvements obligatoire estime à 10 milliards d’euros la perte de recettes provoquée par le travail dissimulé. Entre les cas décelés et jugés, et ce montant de 10 milliards, le fossé est important.

Selon la Cour des comptes, la Caisse nationale d’allocations familiales semble d’abord chercher à minimiser les enjeux, en soulignant à la fois l’importance des contrôles et la faiblesse des fraudes décelées.

En 1999, la Caisse nationale d’allocations familiales soulignait déjà, dans une communication interne, que « finalement, la fonction de prévention collective des peines est assez controversée, le lien entre la peine et sa sévérité et la criminalité n’est guère prouvée ». Vis-à-vis des usagers, c’était tout de même assez affligeant ! En 2006, on notait un certain progrès, mais il était tout de même affirmé de manière officielle : « Le système de fichier unique ne permet pas de lutter efficacement contre les fraudes. Y a-t-il autant de malhonnêteté que cela ? Quelques-uns doivent-ils faire peser sur la majorité un a priori négatif ? Clairement, la réponse est non ».

La Cour des comptes s’inquiète de telles communications. Sans doute la direction de la sécurité sociale sera-t-elle amenée à modifier le type de communication de certaines caisses qui adressent un message un peu curieux aux allocataires.

M. Dominique Libault. Les extraits que vous citez illustrent une situation qui a existé mais qui, à mon avis, sera bientôt révolue.

Pendant longtemps, les partenaires sociaux, notamment dans les caisses prestataires, ont été très en retrait sur ces questions. Je me rappelle que le contrôle des indemnités journalières, lancé par le prédécesseur de M. Frédéric van Roekeghem à la tête de la Caisse nationale d’assurance maladie, avait été très mal perçu. De la même façon, les contrôles expérimentaux qui sont actuellement lancés sur les indemnités journalières des fonctionnaires ne passent pas non plus. Il faut donc travailler avec les partenaires sociaux pour faire comprendre que la lutte contre la fraude fait partie du respect de l’État de droit en France, et qu’elle est indispensable. Malgré tout, la situation progresse depuis quelques années.

Les services, quant à eux, étaient autrefois presque dans le déni. Je ne parle pas de ceux qui sont chargés du recouvrement, qui ont toujours eu cette culture du contrôle, mais de la branche Maladie, et surtout de la branche Vieillesse et de la branche Famille qui étaient très en retrait. Ce n’est plus du tout le cas aujourd’hui, et je pense d’ailleurs que la direction de la sécurité sociale, en, en installant des référents fraude, en obligeant à quantifier de la fraude, a contribué à un changement de culture. Bien sûr, des progrès restent à faire tant l’appropriation des outils, que dans le contrôle interne, la transversalité et collaboration entre les services. Ce seront nos priorités pour les années à venir.

M. le coprésident Pierre Morange. Merci d’avoir répondu à l’ensemble de nos questions et de nous avoir remis un guide pratique de lutte contre la fraude sociale. N’hésitez pas à nous communiquer toute proposition que nous pourrions traduire au niveau législatif.

*

AUDITION DU 4 NOVEMBRE 2010

Audition de M. Frédéric van Roekeghem, directeur général de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM), M. Pierre Fender, directeur du contrôle, du contentieux et de la répression des fraudes à la CNAMTS, et Mme Sophie Thuot-Tavernier, chargée de la veille législative à la CNAMTS.

M. Frédéric van Roekeghem, directeur général de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés et de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie. Je remercie la MECSS de nous avoir invités sur ce sujet important et sensible. J’ai cru comprendre que la mission attachait beaucoup d’attention à l’application des recommandations de la Cour des comptes, et c’est sur ce point que je voudrais commencer.

La Cour des comptes est naturellement dans son rôle lorsqu’elle met en évidence les possibilités d’améliorer le système. Néanmoins, en tant qu’opérateur de la lutte contre la fraude, je voudrais montrer notre volonté d’avancer dans ce domaine, mais aussi les obstacles rencontrés, ainsi que les réactions que soulèvent nos actions et qui peuvent conduire à des demandes de modification des textes en vigueur – en effet, un certain nombre d’acteurs ressentent très mal les actions de lutte contre la fraude, les abus et les gaspillages. Il faut noter à ce propos que la question se pose de façon quelque peu différente pour l’assurance maladie que pour les autres branches prestataires, qui appliquent les textes réglementaires pour attribuer des prestations en espèces : l’assurance maladie délivre en effet surtout des prestations en nature, à l’exception des arrêts de travail par exemple, et les acteurs concernés ne sont pas seulement les assurés mais aussi les professionnels et les établissements de santé.

Ainsi, la Confédération des syndicats médicaux français (CSMF) a émis douze propositions, dont l’une sur la suppression du « délit statistique » ; la Cour des comptes ayant mis en lumière le doublement du montant des pénalités financières appliquées aux professionnels de santé entre 2007 et 2008, le syndicat l’interprète comme la preuve d’une action déterminée à l’encontre de l’exercice libéral. L’Union des généralistes de Picardie, elle, a dénoncé avec virulence dans le Courrier picard la garde à vue d’un médecin saint-quentinois. Quant au syndicat Espace Généraliste, il a annoncé il y a quelques années vouloir déposer plainte pour harcèlement contre les caisses d’assurance maladie. Enfin, plus récemment, le docteur Didier Poupardin, assigné en justice par une caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) et dont les feuilles de soins remises à certains malades font l’objet d’une expertise, a dénoncé dans tous les médias la volonté de ladite caisse de faire respecter les textes en vigueur – concernant en l’occurrence les ordonnances dites « bizones ». Et je n’évoque même pas la question du respect de l’intégration dans les tarifs de produits de santé hospitaliers, comme le Venofer, qui a suscité une réaction assez forte de l’Association des insuffisants rénaux.

La question de la fraude ou de l’abus emporte donc des réactions importantes, même si les textes sont clairs. En matière de contrôle des établissements de santé publics par exemple, on peut se demander si une facturation réitérée de soins externes à des tarifs internalisés, qui ne respecterait pas la circulaire sur les « actes frontières » publiée pourtant il y a plusieurs années, serait ou non considérée comme de la fraude. Mais je constate que des amendements au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) – article 66 (nouveau) – tendent déjà à limiter le contrôle de l’assurance maladie, en le restreignant aux manquements « délibérés ».

Bref, si la Cour des comptes est dans son rôle en disant qu’il faut aller encore plus loin, il ne faut pas ignorer que les actions de l’assurance maladie dans ce domaine ont des implications importantes. Concrètement, mon souci, après que le Gouvernement eut décidé d’accroître la lutte contre la fraude, les abus et les fautes – et l’assurance maladie a été largement pionnière dans ce domaine –, c’est que les réactions, qui sont d’ailleurs normales en raison de l’augmentation de la pression, ne se traduisent pas justement par une diminution de notre capacité de lutte – je pense particulièrement à l’obligation d’appliquer les décisions de la commission des pénalités.

On peut aussi s’étonner de ce que la Cour des comptes n’évoque aucunement le contrôle des établissements de santé. De même, elle laisse entendre que l’assurance maladie serait moins offensive contre les offreurs de soins que contre les assurés. Or il y a eu, en 2009, 426 saisines ordinales et 305 interdictions de donner des soins aux assurés sociaux. Surtout, l’assurance maladie a déposé 185 plaintes pénales concernant des professionnels de santé, contre 911 concernant des assurés. La cour a-t-elle calculé le ratio avant d’asséner sa vérité ? Nous ne sommes pas du tout laxistes avec les professionnels de santé – comme le prouvent justement leurs réactions, si les ratios ne suffisaient pas.

Encore une fois, je ne nie pas l’existence de marges d’amélioration mais cette politique de contrôle, qui représente un changement important, suscite des réactions dont nous sommes obligés de tenir compte.

M. le coprésident Pierre Morange. Je sais combien le sujet est sensible mais ces actions, qui visent à contrôler la bonne utilisation de l’argent public, sont légitimes. La MECSS s’est exprimée suffisamment clairement sur ce sujet, notamment sur la nécessité de contrôler les établissements de santé, pour que vous soyez assuré de sa volonté en la matière. Pouvez-vous dresser un bilan des actions que l’assurance maladie a diligentées ?

M. Frédéric van Roekeghem. Nous publions un bilan sur ce sujet chaque année – encore faut-il bien savoir ce qu’il mesure. Depuis 2006, nous distinguons fraude, abus et faute. Cette année-là, nous avons tenté de donner une première définition de la qualification juridique de fraude, qui reprenait celle de l’Office européen de lutte anti-fraude : la fraude était définie comme un acte intentionnel de la part d’un ou plusieurs individus visant à obtenir un avantage injustifié ou illégal, lequel créait un préjudice réel, direct et certain pour l’assurance maladie. Depuis un décret du 20 août 2009, sont qualifiés de fraude les faits commis dans le but d’obtenir ou de faire obtenir un avantage ou le bénéfice d’une prestation injustifiée, au préjudice d’un organisme d’assurance maladie.

Par ailleurs, dans un certain nombre de cas, la volonté n’est pas vraiment délibérée, ou alors il est difficile de la prouver. Il peut également s’agir d’un manquement aux textes, comme dans le cas des ordonnances « bizones » que j’ai déjà évoqué – un exemple intéressant dans la mesure où pour établir le manquement aux textes, le tribunal doit recourir à une expertise médicale.

Lorsqu’il s’agit de fraude donc, au sens d’action délibérée ayant des conséquences financières, nous engageons généralement une action pénale, éventuellement assortie d’une action civile, mais nous nous attachons aussi aux fautes et aux abus. Par exemple, le fait de ne pas appliquer les référentiels médicaux peut être considéré comme une faute, d’un point de vue médical, ou comme un abus.

Cette précision faite, j’en viens au bilan. Nos actions ont un impact de l’ordre de 150 millions par an, montant qui ne comprend que l’effet direct des contrôles. Par exemple, en matière d’arrêts de travail, le bilan ne tient compte que de la conséquence estimée de la mise sous accord préalable des prescripteurs excessifs.

M. le coprésident Pierre Morange. De quoi s’agit-il ? D’économies ? De sommes récupérées ?

M. Frédéric van Roekeghem. Nous vous ferons parvenir les rapports qui mesurent les fraudes détectées et stoppées ainsi que le préjudice évité et les sommes récupérées. Chaque évaluation donne lieu à un dossier approfondi.

Dans ce bilan, le contrôle de la tarification à l’activité représente des sommes qui varient entre 30 et 50 millions d’euros. En règle générale, nous ne considérons pas que les problèmes détectés constituent une fraude, sauf lorsque des éléments nous conduisent à aller au pénal – c’est le cas pour quelques établissements. Dans la plus grande partie des cas, il n’y a pas d’enrichissement personnel des personnes qui ont procédé à la codification et nous considérons qu’il s’agit d’une faute d’application des textes. C’est pour cela qu’il faut être très prudent à propos de ce bilan et faire toutes les distinctions qui s’imposent.

Toutefois, notre évaluation n’est pas seulement financière. Nous mesurons aussi les décisions prises par la justice ou les conseils de l’ordre dans les contentieux que nous avons initiés. Depuis 2006, nous dénombrons les plaintes pénales, les signalements au parquet et les notifications d’indus, ainsi, le cas échéant, que les transactions ou pénalités financières – car il nous arrive de passer des transactions pour rentrer dans nos fonds, lorsqu’il n’y a pas d’intention délibérée. Nous comptons aussi le nombre de décisions de justice donnant lieu à condamnation. Nous constatons ainsi que le nombre de contentieux pénaux, ordinaux ou donnant lieu à des pénalités administratives augmente depuis 2006, de façon encore insuffisante, mais c’est tout de même un changement de culture assez profond. Le nombre de condamnations à des peines de prison augmente même – 273 personnes en 2009, pour 11 700 jours de prison ferme et 44 634 jours de prison avec sursis. Mais il est à noter que nos plaintes ne sont pas toutes traitées avec la même diligence, selon le degré d’occupation des juridictions locales. De manière générale, une affaire au pénal met trois à quatre années à être jugée, mais en Seine-Saint-Denis, par exemple, aucune de nos plaintes pénales n’a commencé à être instruite. C’est très différent à Paris. Évidemment, cela rend les choses plus difficiles pour la caisse de Bobigny que pour d’autres.

M. le rapporteur. Il s’agit généralement de professionnels de santé. Sont-ils suspendus ? Sous entente préalable ?

M. Frédéric van Roekeghem. Comment stopper, par exemple, une fraude au transport sanitaire ? Alors qu’une disposition législative relative à la possibilité de procéder à un déconventionnement d’office a été votée par le Parlement en 2007, le texte d’application n’a pas encore pu être publié compte tenu, semble-t-il, de la complexité du sujet… Le droit en vigueur est une des limites de notre action, et l’opérateur public que nous sommes se doit d’être encore plus sourcilleux pour ce qui est des droits de la défense. Mais malgré tout cela, on voit la vigueur des réactions aux contrôles de l’assurance maladie.

Voilà donc l’évaluation financière des résultats de nos contrôles, sachant que tout ne correspond pas à des fraudes. Car nous sommes obligés de tenir compte de nos traditions. Peut-être qu’en Grande-Bretagne la facturation à un tarif de prestation interne d’un examen oculaire – 80 euros, qui peuvent parfois être tarifés 800 – ou d’un examen d’effort cardiaque serait-elle considérée comme une fraude. De notre point de vue, ce serait « disproportionné ». Nous devons tenir compte aussi du fait que 90 % de nos prestations sont en nature, ce qui nous rend très différents des branches Famille ou Vieillesse. Parmi ces prestations en nature, une partie concerne des prescriptions médicamenteuses – et pourtant, nous pensons qu’il y a des abus de prescriptions. On pourrait se demander comment traiter un praticien qui ne prescrirait jamais de médicaments génériques… Mais nous sommes obligés de proportionner nos sanctions pour tenir compte des pratiques historiques en France et de la complexité des prestations d’assurance maladie.

M. le rapporteur. Le rapport sur la fraude que nous avons demandé à la Cour des comptes est un document de travail extrêmement utile, et vous exprimez un certain nombre de divergences avec lui. La cour affirme ainsi que, malgré des annonces répétées d’amélioration, deux branches prestataires sur trois n’effectuent pas d’estimation de la fraude, que la Caisse nationale d’assurance maladie se borne à recenser l’aspect financier des fraudes qu’elle découvre, selon des approches méthodologiques hétérogènes, et que la lente progression des démarches engagées fausse la perception des enjeux en conduisant à une grave sous-estimation. Pour ce qui est du régime général, elle évalue la fraude aux prestations entre 2 et 3 milliards. Comprenez que nous sommes désireux d’en savoir plus !

La cour considère aussi que la Caisse nationale d’assurance maladie devrait généraliser les évaluations de fraudes potentielles à partir de vérifications approfondies d’échantillons significatifs de dossiers et que, du fait d’une impulsion insuffisante des caisses nationales, les actions des caisses locales restent trop limitées. Elle précise enfin que vous avez tous les outils juridiques nécessaires pour suivre les caisses et lutter activement contre cette fraude.

Encore une fois, il s’agit de 2 à 3 milliards ! On est loin de vos chiffres !

M. Frédéric van Roekeghem. Le coût de la fraude est compliqué à estimer – le Gouvernement s’interrogeait déjà sur la question en 1996. D’abord, si l’on connaissait la fraude de façon certaine, il suffirait de la sanctionner ! La difficulté est de développer des méthodes permettant, éventuellement par échantillonnage, d’évaluer de façon exhaustive la fraude, puis de faire la preuve que l’évaluation est juste. Sur ce point, je reconnais que nous pouvons nous améliorer. Nous nous sommes d’ailleurs engagés dans la convention d’objectifs et de gestion à essayer de mesurer la fraude dans un certain nombre de champs identifiés, tels que les arrêts de travail ou la couverture maladie universelle complémentaire (CMUC) par exemple, sur la base d’échantillons de données exhaustifs. C’est un travail très important, qui a déjà commencé – nous disposons pour cela de 2 200 médecins-conseils répartis sur toute la France.

L’ordre de grandeur de ce que peut représenter la fraude tourne autour de 1 %. Ce n’est pas une découverte pour nous : il y a déjà quelques années que nous fournissons ce taux. La Cour des comptes a abouti au même ordre de grandeur, de même que l’Office européen de lutte anti-fraude pour l’ensemble des pays européens. Faire ensuite la preuve de la fraude et en tirer les conséquences est une autre question…

M. le coprésident Jean Mallot. Il s’agit de 1 % de quoi ? Cela concerne-t-il à la fois les indus, les abus, les actes intentionnels ou non intentionnels ?

M. Frédéric van Roekeghem. Les abus ne sont pas forcément intentionnels. Dans certains domaines, l’ordre de grandeur des abus est bien supérieur à 1 %. En matière d’antibiothérapie par exemple – soit environ 800 millions de remboursements –, nous nous situons 25 % à 30 % au-dessus de la moyenne des pays européens, mais cela n’entre pas dans le périmètre de la faute. Le taux de 1 % concerne donc la fraude et la faute. Je distingue les deux parce que pour pouvoir qualifier un fait de fraude, les textes et la jurisprudence nous obligent à démontrer qu’il est intentionnel et donne lieu à enrichissement.

M. le coprésident Pierre Morange. Mais cela fait 1 % de quelle somme ?

M. Frédéric van Roekeghem. Il s’agit de 1 % des dépenses remboursées de l’assurance maladie.

M. le coprésident Pierre Morange. Soit environ 150 milliards d’euros.

M. Frédéric van Roekeghem. Ce taux, comme la Cour des comptes le dit d’ailleurs, n’est pas démontré : pour cela, des évaluations par échantillonnage extrêmement lourdes sont nécessaires. Il s’agit d’un ordre de grandeur constaté expérimentalement sur les champs sur lesquels nous travaillons. Il comprend les fraudes et les fautes.

J’ai évoqué les sommes provenant du contrôle de la tarification à l’activité : 30 à 50 millions d’euros. Or, le montant total de la tarification à l’activité (T2A) est de 40 milliards : ce n’est donc pas en l’occurrence 1 % des dépenses qui est redressé, mais 0,1 %, et pourtant cela déchaîne les passions ! Quand un établissement de santé facture une prestation à un prix qui, d’après les textes, n’est sans nul doute pas le bon, nous considérons qu’il s’agit plutôt d’une faute que d’une fraude, sauf pratique délibérée et réitérée, et encore. Dans certains pays, cette distinction n’existe pas. Je crois donc que notre politique est proportionnée et raisonnable.

M. le coprésident Pierre Morange. Faute ou fraude, elle doit être corrigée. Et elle doit être sanctionnée, plus ou moins durement en fonction de l’intentionnalité ; cela relève de l’ordre judiciaire.

Mme Bérengère Poletti. La France mène depuis quelques années une politique ambitieuse de sécurisation de ses titres. L’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), qui s’est installée à Charleville-Mézières en 2007, édite les cartes grises et les passeports, bientôt les cartes nationales d’identité et probablement les permis de conduire. Ce sont des titres extrêmement sécurisés, avec une puce et parfois de la biométrie. La carte Vitale 2, elle, est loin d’être aussi sécurisée. L’assurance maladie avait annoncé en février 2007 sa généralisation pour la fin 2010, mais seulement 15 millions de Français en disposent pour l’instant. Peut-être n’a-t-il pas été décidé à l’époque de travailler avec l’Agence nationale des titres sécurisés, mais pourquoi ne pas engager un partenariat avec elle en vue d’éditer les cartes Vitale 3, qui vont probablement bientôt voir le jour suite à l’échec de la deuxième génération ? En effet, les responsables de l’agence dessinent des perspectives de contrôle des fraudes très intéressantes.

M. Frédéric van Roekeghem. Je ne suis pas sûr que le Gouvernement souhaite une carte Vitale 3. Il ne l’a en tout cas pas demandé dans la convention d’objectifs et de gestion que nous venons de signer.

M. le rapporteur. Mais il demande que la carte Vitale soit sécurisée.

M. Frédéric van Roekeghem. Nous y avons veillé – je rappelle que nous n’émettons qu’environ 80 % des cartes Vitale, les autres régimes d’assurance maladie, le régime étudiant par exemple, faisant le reste. Chaque carte Vitale 2 comporte la photographie de l’assuré. Elle est envoyée à un centre de traitement qui vérifie la photocopie des pièces d’identité et la qualité de la photographie, et qui émet ensuite la carte après avoir vérifié que les droits sont ouverts. Il y a donc un contrôle.

Dans les cas que vous évoquez, par ailleurs, la sécurisation n’est pas le fait de la seule Agence nationale des titres sécurisés, mais résulte de tout un processus. Pour ce qui est des passeports par exemple, il y a d’abord un face-à-face et une instruction dans chaque collectivité locale, puis un envoi à la préfecture, laquelle valide le dossier. Ce n’est qu’ensuite que le titre est émis. Ce n’est donc pas l’agence qui sécurise le titre, mais l’ensemble du processus. Reste à savoir combien il coûte.

Lors du lancement de la carte Vitale 2, le Gouvernement n’avait pas souhaité cette procédure du face-à-face avec l’assuré, notamment parce qu’il était dans l’optique d’un renouvellement complet du parc. Aujourd’hui, il souhaite plutôt privilégier le remplacement des cartes sur le flux que sur le stock. Pour les passeports non plus, il n’y a pas de renouvellement du stock entier, ni pour les permis de conduire – qui posent pourtant un certain nombre de difficultés. En effet, les collectivités locales ne seraient pas forcément en mesure de renouveler le stock de passeports existants. Surtout, cela coûterait très cher. Nous avons pour notre part centralisé le processus de contrôle. Notre centre agit dans le cadre d’instructions précises. Il mutualise l’émission des titres pour la France entière. Et, contrairement au passeport, il n’existe pas de taxe pour financer le coût d’émission d’une carte Vitale. Certes, ce coût – 3 à 4 euros tout compris – est probablement sans commune mesure avec celui de l’émission des passeports, mais, pour nous, c’est un sujet majeur, parce que les volumes en question sont importants.

Mme Bérengère Poletti. Il vaudrait la peine de s’intéresser à cette question car l’Agence nationale des titres sécurisés prétend, elle, que le coût ne serait pas plus élevé. Par ailleurs, l’agence ne s’occupe pas encore des permis de conduire. Enfin, elle ne gère effectivement que les flux, pas les stocks – mais elle les gère correctement. Tout est sécurisé de A à Z, ce qui est loin d’être le cas de la carte Vitale. Même les 15 millions de cartes Vitale 2 ne sont pas bien sécurisées. Il semble qu’il y ait de fausses cartes Vitale qui circulent.

M. Frédéric van Roekeghem. Pouvez-vous nous en procurer une ?

Je n’ai jamais dit que l’Agence nationale des titres sécurisés ne travaillait pas bien. Et ce n’est pas à nous qu’il faut demander le coût d’émission des passeports ! En revanche, je suis capable de vous donner le coût de production de la carte Vitale 2.

M. le coprésident Pierre Morange. Les documents qui conditionnent l’attribution de la carte Vitale vous semblent-ils atteindre un niveau de sécurisation suffisant ? Nous avons des remontées d’informations mettant en cause la production de photocopies. Avez-vous des préconisations à ce sujet ? Exiger des originaux permettrait de limiter les possibilités de détournement du système.

M. Frédéric van Roekeghem. La différence entre la délivrance d’un passeport et d’une carte Vitale, c’est le face-à-face en mairie. Selon les textes en vigueur, la carte Vitale est délivrée au vu de photocopies. On ne peut pas nier que le face-à-face apporterait une sécurité supplémentaire. En revanche, ce serait beaucoup plus coûteux, ne serait-ce qu’en raison du temps que les agents consacreraient à cette tâche. L’opération de renouvellement du stock qui avait été initialement prévue est extrêmement lourde : tout le monde, y compris les personnes âgées de 80 ans pensionnaires d’une maison de retraite, devrait changer sa carte !

Si l’on décide de changer d’orientation, on pourrait par exemple imaginer que la demande de carte Vitale 2 se fasse en même temps que le renouvellement d’un passeport. Cela permettrait de mutualiser un certain nombre d’opérations et d’accélérer le processus d’émission de la carte. C’est possible, mais cela a un coût. Quel est-il exactement ? Est-on prêt à le payer ? Sur quel budget ? Sans compter que le sujet est politiquement sensible.

Mme Bérengère Poletti. Il semblerait que tous les pays européens aillent vers une sécurisation en la matière. Passer à une carte Vitale sécurisée par le processus de l’Agence nationale des titres sécurisés aurait le grand avantage de nous permettre d’accéder ensuite à la carte européenne d’accès aux soins – l’agence fait d’ailleurs partie du réseau STORK (Secure identity across borders linked) de l’Union européenne. Nous aurions tout intérêt à entrer dans le système dès maintenant.

M. le rapporteur. Les fabricants de cartes sécurisées n’attendent que ça. C’est en outre une spécialité française, qui a beaucoup de mal à se développer. Ils ont fabriqué la carte sécurisée de la sécurité sociale belge, qui fonctionne parfaitement. Ils sont en train de mettre en place la carte de sécurité sociale algérienne, qui est non seulement sécurisée mais en outre directement reliée au système de remboursement, ce qui permet d’en connaître l’évolution quotidiennement. Il n’y a aucun problème technique. Alors qu’est-ce qu’un coût de 2 ou 3 euros comparé aux 8 000 euros de remboursements par assuré social français ? J’ajoute que le contrat d’objectifs et de gestion signé avec l’État prévoyait la mise en place d’une carte Vitale sécurisée : c’est un des points qui n’a pas été atteint. Ne dites donc pas que l’État n’a pas exprimé cette volonté. Peut-être ne pensez-vous pas que c’est une priorité, mais l’État l’a demandé.

M. Frédéric van Roekeghem. Je ne sais pas ce qu’il en est de la sécurité des remboursements d’assurance maladie algériens. En revanche, j’aimerais bien disposer d’une carte Vitale frauduleuse. C’est ce que je demande à tous mes interlocuteurs depuis cinq ans : aucun n’a pu m’en fournir une – ce qui ne veut pas dire d’ailleurs que ce ne soit pas possible. Mais j’aimerais bien savoir de quoi il est question exactement : serait-ce du chiffre d’affaires de l’Agence nationale des titres sécurisés ? Parce que pour le reste, le droit en vigueur prévoit que la délivrance de la carte Vitale 2 se fait sur la base d’un processus industrialisé, sans face-à-face. L’émission par l’agence ne changerait donc rien à la sécurisation.

Un processus de délivrance qui prévoit la production des documents originaux et la confrontation avec la personne me paraît effectivement plus sécurisé qu’un processus sans face-à-face. En revanche, cela a un coût, qu’à ma connaissance on n’a jamais évalué. C’est pourtant facile : il suffit de connaître le coût du face-à-face pour les collectivités locales – j’ai cru comprendre qu’il y avait un débat avec l’État sur ce point –, le coût de la gestion en préfecture et le coût d’émission du titre. Il faut en outre bien veiller à prévoir l’ensemble du dispositif et pas seulement le processus d’émission de la carte – nous en émettons plus de 10 millions. Il convient notamment d’assurer toute la logistique d’interface avec les bases de données des régimes afin de pouvoir vérifier que les droits sont ouverts au moment de la production de la carte.

Compte tenu de l’inertie de l’ensemble, il me semble qu’une solution concrète pourrait consister à permettre aux personnes qui renouvellent certains titres de demander en même temps leur carte Vitale 2. Cela améliorerait encore la sécurisation tout en évitant des formalités administratives inutiles. Nous avons signé des marchés qui prévoient la possibilité de flux dématérialisés. Si les textes le permettaient, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui, on pourrait mettre en place une transmission de flux à partir de la validation de la préfecture en direction de notre centre d’émission. Je ne suis pas sûr que cela plairait beaucoup à l’Agence nationale des titres sécurisés mais cela me paraîtrait une réponse pragmatique à la question de la sécurisation de la carte, qui pourrait être mise en œuvre à un horizon raisonnable et simplifierait la vie des assurés.

Mme Martine Carrillon-Couvreur. Vous avez évoqué 273 condamnations à des peines de prison. Sur quelle période ? Le nombre est-il en augmentation ? Quelle est la répartition entre professionnels de santé et assurés ? Et parmi les professionnels, quelles sont les fraudes principales ?

M. Frédéric van Roekeghem. Le nombre est en augmentation : il s’agissait de 143 personnes en 2006 et de 211 en 2008. Cela s’explique tout simplement par le délai d’instruction de trois ou quatre ans dont je vous ai parlé : nous sommes encore en période de montée en puissance. Certaines de nos plaintes déposées en 2006 n’ont pas encore commencé à être traitées.

Sur la répartition, nous vous ferons parvenir les données précises.

M. Pierre Fender, directeur du contrôle, du contentieux et de la répression des fraudes à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés. Il y a par nature plus d’assurés que de professionnels, d’autant que ces derniers peuvent être jugés par la voie ordinale, qui va d’ailleurs beaucoup plus vite…

M. Frédéric van Roekeghem. …mais qui est aussi fonction de la volonté des ordres et de leur homogénéité au niveau départemental. Dans un certain nombre de cas, les choses sont un peu compliquées. Cela dit, les différences de politiques des ordres professionnels sont un autre sujet.

Certaines des plaintes que nous avons déposées – pas en grand nombre, mais tout de même – concernent des fraudes « interne-externe ».

M. le coprésident Pierre Morange. Et qu’en est-il des plaintes concernant les établissements ?

M. le rapporteur. L’établissement de Marseille, où des patientes ont été « charcutées » pendant cinq ans par le docteur Maure, contre qui ont été déposées des centaines de plaintes, ne semble pas avoir été harcelé par les pouvoirs publics.

M. Pierre Fender. Madame Martine Carillon-Couvreur, les fraudes principales sanctionnées sont, pour les professionnels, les actes fictifs, c’est-à-dire la facturation d’actes non réalisés, et pour les assurés, les fraudes aux prestations en espèces, en particulier aux indemnités journalières, à partir notamment de fausses déclarations de salaire.

En raison de la lenteur de la procédure pénale, nous choisissons soit le dispositif des pénalités pour les assurés ou les professionnels, soit la plainte ordinale pour les professionnels.

En cas de fraude reconnue pour laquelle une plainte pénale ou une plainte ordinale a été déposée, nous devrions avoir la capacité de déconventionner si nous estimons être face à une urgence. Or le décret d’application de cette disposition votée par le législateur n’a toujours pas été publié.

M. Frédéric van Roekeghem. Cela ne signifie pas que nous sommes totalement démunis, puisque des déconventionnements ou des interdictions d’exercer peuvent être prononcés par le juge dans le cadre d’une instruction. Je songe à l’affaire El Said, qui remonte à trois ans et dans laquelle, à la suite d’une utilisation frauduleuse de la carte Vitale, le juge a prononcé une interdiction d’exercer. Toutefois, ce système suppose une réactivité assez forte de la justice ; or, étant donné le nombre très élevé d’affaires en instance devant les tribunaux – et, souvent, d’affaires plus importantes que les nôtres –, il faudra réfléchir à des outils moins lourds, mais plus efficaces, dans les années à venir. Les établissements de santé pensent d’ailleurs que les sanctions administratives sont très lourdes, puisqu’elles peuvent atteindre jusqu’à 5 %.

Nous considérons que l’utilisation des textes par les organismes locaux peut être améliorée. Au demeurant, nous constatons encore une hétérogénéité dans l’utilisation des outils de lutte contre la fraude au sein du réseau des caisses primaires – et, en ce domaine, la Cour des comptes n’a fait que reprendre nos chiffres. Nous avons mesuré cette hétérogénéité – nous connaissons, pour chacun des organismes, le montant des fraudes détectées au niveau local et les sanctions appliquées – et nous avons constaté l’absence de lien systématique entre la taille des organismes et l’efficacité de la lutte contre la fraude, mais aussi entre le nombre de personnes engagées dans cette action et les résultats obtenus.

Nous nous sommes mis d’accord avec les pouvoirs publics pour aboutir à une unicité de reporting, avec une pression accentuée sur le reporting local pour disposer d’un étalonnage des établissements permettant de mettre en évidence les meilleures pratiques.

M. Pierre Fender. Nous avons déposé 911 plaintes pénales contre des assurés, 185 contre des professionnels, 12 contre des établissements et 134 contre les transporteurs et fournisseurs.

Les motifs de plainte contre les établissements sont l’absence de prestations par rapport à la facturation ou un doublement de facturation. Après récidive de la part de certains établissements qui, pour les soins de ville, facturent des prestations qui s’ajoutent au forfait, nous déposons une plainte pénale. Il faut que, dans le milieu, on sache que nous agissons en cas de récidive.

M. Frédéric van Roekeghem. Aujourd’hui, notre stratégie consiste plutôt à analyser les surfacturations en tarification à l’activité (T2A) et l’internalisation de soins externes, non conforme à la circulaire sur les « actes frontières ». En cas par exemple de facturation des transports au sein des assistances publiques (AP), nous considérons qu’il s’agit de fautes de facturation. Par contre, si un établissement facture des actes en répartissant sur un même patient les professionnels de manière à ne pas appliquer le taux d’abattement des actes et qu’il y a réitération, nous considérons qu’il y a suspicion de fraude, il s’agit de cas très précis et identifiés.

Nous menons une instruction préalable du dossier avec des critères stricts. Sans la certitude de graves suspicions d’actions délibérées ayant pour volonté de nuire, nous utilisons d’autres voies que la procédure pénale, car il me semble inutile de déposer un grand nombre de plaintes qui risqueront d’être classées sans suite pour insuffisance d’éléments de preuve.

Pour les professionnels de santé, nous pouvons dans certains cas non seulement utiliser les sanctions administratives car l’assurance maladie subit un dol, mais aussi saisir le conseil de l’ordre si nous constatons des manquements importants à la déontologie – le conseil de l’ordre ayant la possibilité, depuis peu, de prononcer des pénalités financières.

En revanche, nous avons toujours résisté à la demande réitérée des syndicats de professionnels de rendre les pénalités conventionnelles prioritaires par rapport aux pénalités de droit administratif. Au reste, selon moi, ce ne serait pas conforme à la Constitution.

En définitive, la manière dont nous utilisons la palette d’outils est un sujet sur lequel nous travaillons.

M. le coprésident Pierre Morange. Nos travaux sur le fonctionnement de l’hôpital ont révélé la violation des dispositions du code des marchés publics de la part de certains établissements de santé. De fait, la surfacturation constitue un dévoiement de l’utilisation de l’argent des Français au préjudice de leur santé. Que ce soit une faute ou une fraude, c’est à la justice de trancher, mais, en vérité, l’assurance maladie doit prendre en compte ce phénomène.

Les exemples ne sont pas isolés et devraient conduire à une plus grande vigilance en matière de contrôle de légalité. Il me semble légitime que l’assurance maladie se porte partie civile dans ces affaires où elle subit un préjudice au titre de son rôle d’assureur. Elle n’est pas un simple guichet, un payeur aveugle : elle doit s’assurer que les efforts de Français sont utilisés à bon escient. N’oublions pas que les déficits d’aujourd’hui sont les risques sanitaires de demain.

Quelle est votre doctrine sur le sujet ?

M. Frédéric van Roekeghem. S’agissant du contrôle des établissements de santé, tout particulièrement le contrôle de la tarification à l’activité, les textes confient cette responsabilité au directeur général de l’agence régionale de santé (ARS). Ce contrôle passe par deux commissions : une commission technique paritaire entre l’agence régionale de santé et l’assurance maladie ; une commission – plus politique, elle – au sein de laquelle le directeur général de l’agence régionale de santé est seul juge de la décision de sanctionner in fine.

M. le coprésident Pierre Morange. Auparavant, c’était l’autorité préfectorale qui décidait.

M. Frédéric van Roekeghem. C’était l’agence régionale de l’hospitalisation (ARH) dans le cadre d’une unité de coordination.

M. le coprésident Pierre Morange. Il y avait une responsabilité partagée entre la préfecture et l’agence régionale de l’hospitalisation.

M. Frédéric van Roekeghem. En matière de contrôle, l’action de l’assurance maladie est encore plus liée aujourd’hui qu’elle ne l’était auparavant. Aujourd’hui, la décision finale ne nous appartient pas. Néanmoins, nous tenons à votre disposition un bilan exhaustif, région par région, des propositions qui ont été faites par chacun des organismes techniques et des décisions qui sont prises. Cela dit, nous reconnaissons qu’il y a une certaine hétérogénéité dans notre réseau.

Les établissements de santé n’étant pas placés sous notre tutelle, il ne nous appartient pas de veiller à la bonne application par ceux-ci des dispositions du code des marchés publics. C’est aux instances responsables de la gestion de ces établissements – directeur, instances de contrôle interne, éventuellement agent comptable – mais aussi à tout le dispositif de contrôle de l’État que revient cette tâche. Les textes ne confient pas ce rôle à l’assurance maladie. Pour autant, en cas de manquement au droit et si celui-ci emporte des conséquences financières avérées au détriment de l’assurance maladie, il n’est exclu que nous puissions nous constituer partie civile : il faut étudier les dossiers au cas par cas pour voir si nous sommes fondés à le faire. A priori, il n’y a pas de problème de doctrine en la matière.

M. Patrick Lebreton (usant de la faculté que l’article 38 du Règlement de l’Assemblée nationale confère aux députés d’assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres). Très régulièrement, les départements d’outre-mer font l’objet de campagnes médiatiques pas toujours à leur avantage, pointant des déclarations de fraude, aux prestations sociales notamment.

À la fin de l’année 2008, la préfecture de La Réunion a mis en place un comité local unique de lutte contre la fraude. Il nous avait été dit que cette expérimentation allait aussi être conduite en Dordogne et dans l’Hérault. Ce travail de dix-huit mois devait être mené en croisant les données de la caisse d’allocations familiales, de l’Association pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (ASSEDIC), du régime social des indépendants, de la caisse générale de sécurité sociale et des autres caisses prestataires afin de traquer les tricheurs.

À l’époque, nous avions demandé si ce travail porterait jusqu’aux abus de dépenses d’assurance maladie notamment. Il ne nous a pas été répondu par la négative.

Avez-vous connaissance de cette expérimentation ? Si oui, disposez-vous d’éléments permettant d’effectuer un bilan général, et, dans ce cas, les taux de fraudes à ces prestations sont-ils supérieurs dans notre département à ceux d’autres départements pilotes ?

M. Frédéric van Roekeghem. Nous avons connaissance de cette expérimentation, menée sous l’égide de la Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF) et des comités locaux uniques, transformés récemment en comités opérationnels départementaux antifraude (CODAF).

Je ne suis pas en mesure de vous dire si nous avons constaté à La Réunion des résultats différents de ceux de la Dordogne, mais nous pourrons regarder ce point avec la Délégation nationale à la lutte contre la fraude.

M. Pierre Fender. Les comités opérationnels départementaux antifraude ne traitent pas des abus, mais uniquement des fraudes.

M. le coprésident Pierre Morange. Monsieur Patrick Lebreton, nous poserons votre question précise à la Délégation nationale à la lutte contre la fraude. Ce sera peut-être l’occasion de contredire certaines assertions n’ayant que pour but de fissurer le pacte républicain.

M. le rapporteur. Dans son rapport, la Cour des comptes souligne que, pour la branche Maladie, dans le cas des actions décentralisées, la pauvreté des informations remontées à la caisse nationale est patente. Et elle cite comme exemple l’absence de diffusion des meilleures pratiques dans le cas de la lutte contre les fraudes liées à la consommation du Subutex. Selon le rapport de la cour, le contrôle exercé par les caisses primaires d’assurance maladie n’a eu que peu d’impact sur la présence globale du Subutex sur le marché parallèle du fait de détournements non contrôlés. Le marché parallèle est largement alimenté en Subutex, et cela est confirmé par le rapport de 2006 de l’Organe international de contrôle des stupéfiants de l’Organisation des Nations Unies (ONU), rapport selon lequel 20 % à 25 % du Subutex délivré dans le système français sont détournés vers le marché illicite. Enfin, selon ce rapport, pour le système social français, notamment l’aide médicale d’État (AME), il s’agit aujourd’hui de la principale source de trafic international de Subutex, à tel point que les instances de l’Organisation des Nations Unies s’en inquiètent et pointent systématiquement le phénomène depuis trois ans.

Dans notre débat sur l’aide médicale d’État, la ministre de la santé et des sports a indiqué que 439 personnes consommaient 45 millions d’euros de soins à Paris. Le rapport annuel de performances présenté au Parlement indique qu’un contrôle a été effectué en 2009 par 106 caisses primaires d’assurance maladie sur 5 % des bénéficiaires de l’aide médicale d’État, et que la vérification de l’État a amené un taux de découverte de fausses déclarations de 49,81 %, soit un dossier sur deux non conforme et accepté par une caisse primaire.

Avez-vous le sentiment qu’il existe un problème de pilotage entre la caisse nationale et les caisses primaires, ce que vous reconnaissez vous-même en parlant de très grandes disparités régionales ?

M. Frédéric van Roekeghem. La recherche de l’homogénéité sur tout le territoire est un souci partagé par les responsables de réseau national. Il n’en reste pas moins que nos cartes sur les professionnels de santé libéraux établissent l’existence d’hétérogénéités, comme pourraient également en relever, s’il y en avait, des cartes sur les professionnels hospitaliers ou sur les caisses primaires… ou encore sur la magistrature.

En ce qui concerne le Subutex, la Cour des comptes mentionne une initiative prise par la caisse primaire de Toulouse. Cette initiative est-elle conforme aux textes ? A-t-elle produit des résultats ? Il est dommage que la cour ne se soit pas posée ces deux questions, et je suis prêt à en débattre publiquement avec elle.

M. le rapporteur. Il est dit qu’à Toulouse, uniquement, une chasse au Subutex a été menée.

M. Frédéric van Roekeghem. Cette affirmation est erronée ! Interrogez la juge Bertella-Geffroy à Paris ! Regardez où les plaintes sont déposées et par qui ! Sur quoi repose l’affirmation de ce monsieur de Toulouse indiquant qu’il est le seul à obtenir des résultats ? Des vérifications ont-elles été faites ?

Le Subutex est un traitement substitutif aux opiacés afin d’aider les patients à s’en sortir dans le cadre d’une politique de santé. A-t-on le droit aujourd’hui en France de limiter la délivrance du Subutex à un pharmacien ? Non cela n’est pas autorisé par les textes.

Pour autant, il est exact que nous constatons, dans un certain nombre de cas, des délivrances de produits substitutifs aux opiacés non conformes aux prescriptions raisonnables et qui, de toute évidence, donnent lieu à un trafic. Nous avons déposé plainte. Sur ce point, nous tenons un dossier à votre disposition.

M. Pierre Fender. Nous avons 50 programmes, dont deux sur les traitements substitutifs aux opiacés comme la buphénorphine ou la méthadone, le premier portant sur les professionnels de santé, le second sur les assurés.

En ce qui concerne les assurés, une trentaine de plaintes pénales avec constitution de partie civile ont été déposées et 50 informations ont été ouvertes. Cela concerne la France entière. Je tiens à votre disposition le programme qui est établi annuellement.

Pour les professionnels, nous avons ciblé 74 professionnels de santé pour la France entière. Je tiens également le bilan à votre disposition.

M. Frédéric van Roekeghem. Il faut savoir que la caisse de Toulouse ne représente pas grand-chose sur ces 74 professionnels.

M. Pierre Fender. En effet, les problématiques du Subutex concernent principalement l’Île-de-France, la région Provence-Alpes-Côte d’azur et l’Alsace, régions sur lesquelles nous travaillons principalement.

M. Frédéric van Roekeghem. Nous pouvons démontrer, chiffres à l’appui, que l’affirmation selon laquelle seule Toulouse obtient des résultats en ce domaine est fausse.

M. le rapporteur. Évoquant un pilotage insuffisant, la cour souligne que la question du Subutex est résolue à Toulouse, où a été mis fin au problème des méga-consommateurs. En d’autres termes, ce directeur de la caisse de Toulouse a réglé un problème de trafic de drogue !

M. Frédéric van Roekeghem. Ce n’est pas vrai, et je peux le démontrer chiffres à l’appui !

M. Pierre Fender. S’agissant du taux de personnes qui achètent plus de 32 milligrammes par jour, la région Midi-Pyrénées est passée de 0,8 % en 2006 à 1,6 % en 2009, tandis que la France entière, hors région Midi-Pyrénées, est passée de 2,3 % au deuxième semestre 2006 à 1,5 % en 2009. Ainsi, dans le même temps, l’ensemble du programme national a divisé par deux la proportion des assurés au-dessus d’une facturation de 32 milligrammes par jour alors que la région Midi-Pyrénées a doublé cette proportion.

Entre la cour et nous, il y a probablement eu une incompréhension : nous nous sommes peut-être mal exprimés et n’avons pas donné les bons chiffres. Nous vous communiquerons les bilans de nos plans, qui font apparaître le nombre de plaintes par catégories – pharmacies, médecins, assurés –, ainsi que le nombre de condamnations.

Selon la brigade des stupéfiants, avec laquelle nous travaillons en Île-de-France, le prix de la plaquette de Subutex (buprénorphine à haut dosage) à 8 milligrammes serait passé sur le marché parisien de 6 euros à 20 euros. Cela signifie bien que nous avons réduit le débit de la source. Certes, cela ne résout pas tout, mais nos échanges avec la brigade des stupéfiants nous aident à repérer les pratiques frauduleuses.

M. Frédéric van Roekeghem. Je persiste à dire que l’affirmation contenue dans le rapport de la cour et selon laquelle seule la caisse de Toulouse fait quelque chose pour lutter contre les dérives en matière de Subutex est erronée. Elle est insuffisamment étayée, et nous sommes prêts à le démontrer.

M. le coprésident Jean Mallot. Il n’y a pas de raison de mettre en doute les informations que vous nous donnez, mais je souligne que la Cour des comptes respecte une procédure contradictoire.

M. Frédéric van Roekeghem. Comment le contradictoire a-t-il été effectué ? Nous sommes d’accord avec la Cour des comptes sur de nombreux points. Ainsi, nous reconnaissons qu’il faut améliorer les performances en matière d’évaluation, accomplir des efforts pour l’homogénéité des traitements. Toutefois, nous ne sommes pas d’accord avec la cour quand elle écrit que la caisse de Toulouse est la seule à lutter contre les dérives en matière de Subutex !

Cela ne veut pas dire que nous considérons avoir résolu le problème. En effet, depuis que nous avons engagé ces actions de lutte contre les prescriptions abusives et le trafic de Subutex, les modes opératoires des professionnels et des assurés concernés ont évolué pour s’adapter.

Je rappelle que M. Didier Jayle, le précédent président de la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), avait évoqué la possibilité de classer le buprénorphine dans la catégorie des stupéfiants. Toutefois, il n’y avait pas eu de suite. En effet, ce sujet ne se limite pas à un problème de trafic ou de prescriptions abusives. N’oublions pas que sont aussi concernés des patients auxquels on apporte des soins, des publics difficiles auxquels on délivre ce produit – ce qui permet parfois d’endiguer des maladies transmissibles dues à la mauvaise utilisation d’autres produits. Cela dit, il est évident qu’il convient de lutter contre le trafic de Subutex.

Je pense que le Gouvernement a débattu sur ce sujet complexe avec les professionnels de santé concernés, notamment les pharmaciens d’officine. Il est exact qu’un certain nombre de produits provenant du marché français se retrouvent dans des pays étrangers qui ne les utilisent pas pour des soins. Et c’est pourquoi nous participons à cette lutte, mais nous le faisons dans le respect des textes.

M. le coprésident Pierre Morange. Précédemment, la MECSS a eu connaissance d’un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales totalement contraire à la réalité des faits et rédigé pour des motivations que nous avons eu quelques difficultés à percevoir.

M. le rapporteur. Qu’avez-vous à répondre sur le fait que les services de l’État aient découvert qu’un dossier sur deux donne droit à l’aide médicale d’État indûment ?

M. Frédéric van Roekeghem. Il s’agit de dossiers sur lesquels nous avions des interrogations, pour ne pas dire des suspicions.

Pour autant, en 2007, un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales soulignait que les dossiers d’aide médicale d’État étaient plutôt instruits convenablement par les organismes de sécurité sociale. Le travail des caisses n’est d’ailleurs pas facile, car il s’agit de vérifier si des personnes qui sont en situation irrégulière et qui n’ont pas de papiers d’identité, ont droit à la couverture maladie financée par l’État.

Conformément au souhait du Gouvernement, des titres plus sécurisés sont mis en place dans l’ensemble des réseaux de l’assurance maladie. Nous sommes d’ailleurs d’accord pour dire que les anciens titres en papier de l’aide médicale d’État ne sont pas suffisamment sécurisés. Un travail a été fait en liaison avec les services de l’État et les associations, notamment Médecins du monde, pour émettre progressivement des cartes sécurisées pour tous les renouvellements d’attestations d’aide médicale d’État, selon des normes identiques à celles du ministère de l’intérieur. Je tiens un spécimen à votre disposition.

Mme Bérengère Poletti. Comment procédez-vous ?

M. Frédéric van Roekeghem. Pour la couverture maladie universelle complémentaire et pour l’aide médicale d’État, il y a un face-à-face dans les organismes, c’est-à-dire que la personne doit se déplacer.

Mme Bérengère Poletti. Pourquoi ne pas faire la même chose pour la carte Vitale ?

M. Frédéric van Roekeghem. Ce ne sont pas les mêmes ordres de grandeur : le nombre de personnes concernées par l’aide médicale d’État est de 240 000, à comparer aux 35 millions d’assurés. Se pose donc la question du coût. Les deux organismes qui délivrent le plus d’attestations d’aide médicale d’État en France métropolitaine sont ceux de Paris et de Bobigny,

Je rappelle que, pour la couverture maladie universelle complémentaire, les textes prévoient un face-à-face obligatoire chaque année. La couverture maladie universelle complémentaire et l’aide médicale d’État sont en effet des droits particuliers, d’où des modalités particulières.

M. le rapporteur. Mettre en place une carte Vitale sécurisée pour des publics prioritaires, ne serait-ce que parce qu’ils ont eu des incidents au fil des années, ne semble pas très difficile puisque vous avez tous les moyens pour y parvenir.

La Cour des comptes note que votre système informatique connaît de grandes difficultés et que, malgré 2 000 informaticiens répartis sur 50 sites, vous manquez cruellement de personnels qualifiés.

M. Frédéric van Roekeghem. Il est exact que notre système d’information peut être amélioré. Néanmoins, je voudrais revenir sur tout ce qu’il permet de faire.

Ainsi, nous n’avons pas eu les problèmes qu’a connus le système fiscal anglais. Il faut savoir que le système Vitale permet la transmission d’un milliard de feuilles de remboursement de soins par la voie électronique.

M. le coprésident Pierre Morange. Rappelez-nous votre taux de télétransmission.

M. Frédéric van Roekeghem. Nous avons dépassé 85 %. Cette année, nous avons dépassé notre objectif annuel parce que nous mettons en place la taxation sur les feuilles de soins papier. Depuis le mois de septembre, nos délégués d’assurance maladie rendent visite à tous les professionnels qui ne télétransmettent pas et à tous ceux qui télétransmettent moins de 75 %, pour leur expliquer le mécanisme incitatif qui a été mis en place et les informer sur les possibilités techniques qui s’ouvrent à eux – cela va de systèmes intégrés jusqu’à des systèmes plus complexes fonctionnant avec des logiciels adaptés. Notre but est d’arriver, dans le cadre de la convention d’objectifs et de gestion, à un taux supérieur à 90 %. Le taux le plus élevé, de 95 %, est atteint par les pharmaciens d’officine.

Notre système d’information permet de rembourser environ 170 milliards d’euros, de rembourser en moins de cinq jours les feuilles de soins électroniques, d’interconnecter les professionnels de santé libéraux et les établissements de santé, de gérer 55 millions d’assurés et d’ayants droit, de faire du téléservice auprès des 5,7 millions d’assurés – nous devrions atteindre 6,3 millions à la fin de l’année – et des 280 000 professionnels de santé qui ont ouvert un compte. J’ajoute que de grands pays occidentaux ou orientaux s’intéressent à la manière dont le système Vitale fonctionne et nous rendent visite.

Cela dit, un certain nombre d’informations contenues dans le rapport de la Cour des comptes sont exactes.

Premièrement, il y a une dispersion des moyens géographiques au niveau des centres de développement. En outre, les centres d’exploitation pourraient évoluer vers plus de spécialisation pour augmenter leur performance.

Deuxièmement, nous avons un problème de capacité de développement par rapport à la commande : la commande de développement, qu’elle soit réglementaire ou liée aux évolutions de notre offre de services, est supérieure à ce que nous pouvons faire.

Troisièmement, des gains en matière de productivité sont nécessaires, soit en introduisant des techniques plus performantes de développement, soit en harmonisant les implantations géographiques et en spécialisant certains de nos centres de développement. En la matière, la carte de la Cour des comptes est exacte, puisque c’est la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés qui lui a fournie.

Au final, nous pouvons améliorer notre système d’information et son management. Au reste, nous avons cet après-midi une réunion avec les partenaires sociaux du conseil de la caisse nationale d’assurance maladie pour évoquer ce sujet.

De plus, sur la base des orientations votées par le conseil de la caisse nationale d’assurance maladie, la convention d’objectifs et de gestion pour 2010-2013 a prévu d’examiner la question de l’implantation des centres. D’ici à la fin de l’année, nous entrerons dans un schéma directeur des systèmes d’information qui doit être validé par l’État, ce dernier ayant prévu dans la convention une tranche de crédits, conditionnée à la présentation et à la validation de ce schéma directeur.

M. le coprésident Pierre Morange. Selon le rapport de la Cour des comptes, l’interconnexion des fichiers de l’assurance maladie – nœud gordien, selon moi, de l’efficience de notre système sanitaire et social – n’est toujours pas opérationnelle. Au reste, lors d’une précédente audition, vous nous aviez indiqué que la montée en puissance du plan informatique de l’assurance maladie avait pris quelques retards, notamment au titre de l’urbanisation. Les résistances sont-elles de nature humaine, technique, financière, voire culturelle ? Y a-t-il des obstacles réglementaires, voire législatifs ? Comment l’Assemblée nationale peut-elle vous aider ?

M. Frédéric van Roekeghem. La cour a en effet pointé une insuffisance en matière d’élaboration d’un schéma directeur des systèmes d’information, ce que nous ne remettons pas en cause.

M. le coprésident Pierre Morange. Le serveur de la caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) de Tours est opérationnel depuis le mois d’août. La date butoir d’une centralisation des données fixée pour la fin de l’année sera-t-elle tenue ?

M. Frédéric van Roekeghem. Nous visons a priori un rattachement des données centralisées au répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) – première étape de la mise en œuvre du dispositif – pour la fin de l’année, les applicatifs étant développés et en cours de validation depuis le 1er octobre 2010.

M. le coprésident Pierre Morange. Nous souhaitons être informés régulièrement de la mise en œuvre de cet agenda.

M. Frédéric van Roekeghem. Nous avons pris en compte la priorité de la mise en place du répertoire national commun de la protection sociale. Par ailleurs, nous menons avec la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) des discussions sur les modalités techniques de mise en place des étapes supplémentaires.

Les systèmes d’information de l’assurance maladie présentent un ensemble de problématiques.

Premièrement, ils font vraisemblablement partie des plus lourds de France, puisqu’ils représentent en termes d’échanges pour la Carte Vitale l’équivalent d’une très grosse banque française. Ils sont caractérisés par une grande complexité, nos intervenants externes étant très nombreux : différents régimes sociaux, Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic), professionnels de santé, État, etc.

La majorité des applicatifs ont été développés au début des années quatre-vingt-dix en technologie dite « NS-DK », c’est-à-dire à la fois pour des serveurs et des postes de travail locaux. Pour les « urbaniser », il faut apporter des modifications sur ces deux champs, ce qui nécessite de mobiliser beaucoup de ressources humaines. Or si l’on veut repositionner des forces sur le développement, plutôt que sur l’exploitation et la mise en œuvre locale, il faut changer cette technologie, comme l’ont fait France Télécom et de grandes banques françaises. Cela fait partie des propositions que nous ferons à l’État dans le cadre du schéma directeur des systèmes d’information. Nous devrons vraisemblablement avoir recours à des prestataires spécialisés, car ce n’est pas notre cœur de métier.

Deuxièmement, nous ne pouvons pas nous permettre une pause applicative. Le concept, un moment envisagé, d’un « big bang informatique » est inenvisageable, compte tenu de l’importance des programmes de l’assurance maladie : il nous mènerait à l’échec. C’est d’ailleurs ce que nous avons répondu à la Cour des comptes.

M. le coprésident Pierre Morange. Vous prêchez des convaincus !

Nous avons compris l’utilité des 2 000 informaticiens dans la mesure où il fallait accélérer le processus de télétransmission afin de diminuer les coûts de gestion de l’assurance maladie.

Le dispositif de l’interconnexion des fichiers permettra de s’assurer de l’éligibilité des droits, mais pas l’échange d’informations sur les montants. Sur ce dernier point, notre amendement présenté lors de l’examen du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale a reçu un avis défavorable de la part du Gouvernement. Pourtant, il est essentiel de connaître l’importance des montants, sachant que le versement de certaines prestations se fait sous condition de ressources. C’est une nécessité pour les collectivités territoriales pour instruire les dossiers en matière d’aide sociale. Quelle est votre position à ce sujet ?

M. Frédéric van Roekeghem. Il faut distinguer les prestations en nature, qui correspondent à des soins dispensés, et les prestations en espèces. En outre, la remontée d’informations est techniquement compliquée.

Par exemple, les dossiers d’accidents du travail doivent être gérés non par la caisse du ressort de l’assuré, mais par celle où l’accident du travail est déclaré. En outre, en cas de décès, le dossier est géré par la caisse du lieu de constat de l’accident du travail, alors que l’assuré ou ses ayants droit peuvent relever d’une autre caisse, voire d’un autre régime. Cela engendre une grande complexité de gestion.

Ces questions nous renvoient à une réflexion sur l’architecture informatique et la manière dont le code de la sécurité sociale prévoit la territorialisation, ce dernier sujet étant lui-même très complexe. En effet, à travers le programme de médicalisation des systèmes d’information (PMSI), nous ne disposons des informations des grandes assistances publiques que par le biais d’un identifiant unique de l’assistance publique ; nous n’avons pas les informations territorialisées de chaque établissement. C’est ainsi que la caisse primaire de Nanterre ne dispose pas sur les informations de programmes de médicalisation des établissements qui sont de son ressort géographique. Aujourd’hui, il n’existe pas de référentiel qui permettrait d’identifier l’activité d’un établissement de l’Assistance publique-hôpitaux de Paris (AP-HP), et le retour d’information vers les organismes de sécurité sociale ne se fait pas.

Cela dit, le projet de facturation individuelle des établissements – le projet FIDES – avance.

En conclusion, notre système d’information est très transparent sur le monde libéral. Mais il reste à améliorer s’agissant des établissements de soins, sujet que nous souhaitons évoquer avec l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation (ATIH) et les directions du ministère. Je reviens sur la territorialisation : ce n’est pas la même chose d’avoir une vision globale de l’activité d’une grande assistance publique et d’avoir une vision de l’activité de ses principaux établissements.

M. le coprésident Pierre Morange. La territorialisation que vous appelez de vos vœux relève d’une disposition de type réglementaire. C’est une question de volonté politique.

M. Frédéric van Roekeghem. Il faut aussi tenir compte de l’attitude de tous les systèmes de gestion…

M. le coprésident Pierre Morange. Cela relève de la logique de l’état statistique : en matière de remboursement, les établissements de soins ne passent pas directement par la caisse primaire d’assurance maladie, mais par l’agence régionale de l’hospitalisation – désormais par l’agence régionale de santé.

M. Frédéric van Roekeghem. La question est de savoir qui va facturer. Est-ce une assistance publique ou un établissement de santé ?

M. le rapporteur. Dans le débat sur l’aide médicale d’État (AME), il a été dit que la tarification à l’activité ne s’appliquait pas pour les personnes bénéficiaires de l’aide et que la tarification au prix fort rapportait 60 millions d’euros à l’Assistance publique de Paris. M. Jean-Pierre Door m’a demandé de vous interroger sur ce point – et je crois que M. Gérard Bapt aurait fait de même.

M. Frédéric van Roekeghem. C’est exact. Cela se fait certainement pour des raisons historiques…

M. le coprésident Pierre Morange. Pensez-vous vraiment que ce soit pour des raisons historiques ? Selon des sources bien informées, ce système absurde, qui conduit à une surfacturation, permet de rééquilibrer des budgets hospitaliers de l’Assistance publique.

M. Frédéric van Roekeghem. Je pense que la facturation en tarif journalier de prestation (TJP) de l’aide médicale d’État tient au fait qu’avant l’instauration de la tarification à l’activité, la facturation se faisait en tarif journalier de prestation, et que les textes n’ont pas été modifiés.

À la demande de l’Inspection générale des affaires sociales, nous avons réalisé une évaluation. Pour l’année 2008, la comparaison entre, d’une part, la valorisation qui serait induite par la facturation des activités des établissements de soins au prix du groupe homogène de séjour (GHS) et, d’autre part, la facturation en tarif journalier de prestation révèle un différentiel de l’ordre de 130 millions d’euros.