N^° 4019

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le  1^er décembre 2011

RAPPORT D’INFORMATION

déposé

en application de l’article 146-3, alinéa 8, du Règlement

Par le COMITÉ D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE
DES POLITIQUES PUBLIQUES

sur l’évaluation de la révision générale des politiques publiques (RGPP)

et présenté

par M. François CORNUT-GENTILLE et M. Christian ECKERT

Députés.

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INTRODUCTION 13

PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS 19

I.– LA MÉTHODE DE LA RGPP 19

II.– LES MESURES DE LA RGPP 22

III.– LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP 23

PRINCIPAUX TABLEAUX DU RAPPORT 25

PREMIÈRE PARTIE : LA MÉTHODE DE LA RGPP 29

I.– LE LANCEMENT DE LA RGPP : DU TRAVAIL INITIAL DES ÉQUIPES MIXTES D’AUDIT AUX DÉCISIONS DES CMPP 30

A.– LE RÔLE ET LE CADRE DE TRAVAIL DES ÉQUIPES MIXTES D’AUDIT 30

1.– Un rôle d’analyse et de préparation à la décision publique 30

2.– les thèmes abordés 30

3.– Le cadre de la participation des consultants privés aux audits 31

4.– Le secret persistant sur les travaux des équipes mixtes d’audit témoigne d’un lancement de la RGPP sans consultation des agents publics et de l’administration dans son ensemble 32

B.– DES TRAVAUX DES ÉQUIPES MIXTES D’AUDIT AUX DÉCISIONS DES CMPP : L’« EXEMPLE » DE L’ÉDUCATION NATIONALE 33

1.– le contenu des documents de travail transmis à vos rapporteurs 33

2.– Un rôle relativement discret des cabinets privés d’audit ? 39

3.– Un travail axé sur la recherche de gains d’efficience sur les effectifs 40

4.– Des mesures officielles de la RGPP finalement très différentes des voies explorées par l’équipe d’audit 41

II.– LA GOUVERNANCE, LA MISE EN œUVRE ET LE SUIVI DE LA RGPP 44

A.– LA MISE EN PLACE DES INSTANCES POLITIQUES, ADMINISTRATIVES ET DE SUIVI DE LA RGPP 44

1.– Prendre les mesures au plus haut niveau de l’exécutif : la composition du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) et des Comités de suivi 44

2.– Mettre en œuvre les mesures dans les ministères : la circulaire du Premier ministre du 18 mars 2008 45

3.– La procédure et les outils de suivi des mesures de la RGPP 47

B.– DES COMITÉS DE SUIVI ET CMPP DE 2007-2008 À LA MISE EN œUVRE DES MESURES : LA GOUVERNANCE DE LA RGPP 48

1.– Le paradoxe de la RGPP : présence et absence du niveau politique 48

a) La banalisation, voire l’effacement, des CMPP 48

b) L’absence du Parlement dans la phase de prise de décision des mesures 49

c) L’action et l’information limitées du Parlement dans la phase de mise en œuvre des décisions de la RGPP 51

2.– Les ministères se sont mobilisés au service de la mise en œuvre de la RGPP 53

a) Le rôle et l’implication des secrétaires généraux des ministères et des cadres des directions d’administration centrale 53

b) L’exemple du ministère de la Défense 54

c) L’exemple du ministère de la Culture 56

d) Un rôle de concepteur des décisions dans la phase 2 de la RGPP 56

3.– Le rôle de la direction générale de la modernisation de l’État (DGME) 57

a) Les missions et activités de la DGME 57

b) L’évolution des moyens financiers globaux de la DGME 58

c) Les moyens humains de la DGME 59

d) L’achat de prestations externes dans le cadre de la RGPP 60

e) L’action concrète et la fonction achat de la DGME appréciées par les ministères 65

f) Le positionnement de la DGME auprès du ministère chargé du budget demeure-t-il pertinent ? 66

C.– DES ÉVOLUTIONS DANS LA GOUVERNANCE DE LA RGPP PAR UNE DÉCONCENTRATION ACCRUE ? LE CAS DE L’ÉDUCATION NATIONALE 68

1.– Le lancement de la RGPP : une administration déconcentrée tenue à l’écart du processus décisionnel et mobilisée autour d’instruments classiques pour mettre en œuvre les mesures 68

a) Les états-majors des rectorats « spectateurs » de la phase de travail de l’équipe mixte d’audit 68

b) La mise en œuvre des mesures proprement dites de la RGPP par les services déconcentrés de l’éducation nationale 70

2.– La déconcentration progressive de certains choix de gestion rendue nécessaire par la mise en œuvre de la règle du « un sur deux » 71

a) Origines du dialogue de gestion entre l’administration centrale et les rectorats 71

b) Modalités du dialogue de gestion 72

c) Avantages et limites de l’usage du dialogue de gestion pour la gestion des personnels enseignants 73

d) Le dialogue de gestion, source d’innovations pour l’organisation des services administratifs 74

e) Des enseignements pour l’administration préfectorale ? 75

D.– LE SUIVI DE LA RGPP 77

1.– Les faiblesses des rapports publics relatifs à la RGPP 77

a) Un usage particulièrement malaisé 77

b) Un contenu techniquement insuffisant et faisant la part belle au marketing politique 78

2.- Comment sont jugés l’avancement et l’impact des mesures de la RGPP ? 79

a) Le système des feux tricolores : une réelle simplicité ? 79

b) Au-delà des feux tricolores, des commentaires souvent trop laconiques sur l’avancement des mesures 82

c) Les échanges administratifs en amont des CMPP, « boîte noire » de la RGPP ? 83

d) Le suivi des impacts des mesures de la RGPP n’est pas assuré par les rapports publics sur la RGPP 86

e) le passeport biométrique et le certificat d’immatriculation des véhicules (CIV) : une vérité « à rebours » des éléments officiels de présentation ? 88

III.– LA RGPP ET LES AGENTS PUBLICS 91

A.– LA MÉTHODOLOGIE DE LA RGPP À L’ÉGARD DES PERSONNELS DE LA FONCTION PUBLIQUE D’ÉTAT 91

1.- La RGPP conçue comme condition du succès de la mise en œuvre de la « règle du un sur deux » 91

2.– La RGPP conçue comme vecteur de valorisation du travail par le retour catégoriel et l’accroissement de l’intérêt des tâches 91

3.- L’accompagnement des changements induits par la RGPP 92

B.– LA LOI N° 2009-972 DU 3 AOÛT 2009, OUTIL D’ACCOMPAGNEMENT DE LA RGPP 93

1.- Un projet de loi adopté dans des délais moins rapides qu’envisagés 93

2.- La loi porte de nombreuses mesures qui ne modifient pas les fondements du droit de la fonction publique 94

a) Les dispositions relatives aux conditions de la mobilité 94

b) Les dispositions relatives au recrutement, à l’appréciation de la performance, aux rémunérations 95

c) Des dispositions à la hauteur des enjeux ? L’exemple de la question de la mobilité 95

d) Une loi accompagnée et suivie d’autres dispositions qui en partagent l’esprit notamment en matière de mobilité 96

C.– LA RGPP SEMBLE MAINTENANT S'ACCOMPAGNER D'UN DIALOGUE SOCIAL PLUS INTERMINISTÉRIEL 98

D.– RÉALITÉS ET PERSPECTIVES DE LA RÉMUNÉRATION AU MÉRITE 100

1.- L’instauration de la prime de fonctions et de résultats (PFR) 101

2.- L’instauration d’une prime d’intéressement collective 103

3.- Quelle évaluation de la rémunération au mérite ? 103

E.– LA RGPP ET LES AGENTS PUBLICS : DU MALAISE AU REJET 104

1.- Le leitmotiv officiel de la nécessité de l’association des agents publics 104

2.- L’association des agents publics s’est bornée à leur information, dans le cadre d’un discours général parfois ambiguë sur la portée de la RGPP 105

2. La RGPP, « repoussoir » pour les agents publics ? 107

a) Les résultats d’une enquête de l’institut Ifop de novembre 2010 107

b) Les résultats d’une enquête de l’institut Ifop d’avril 2011 109

c) La position unanime des syndicats de la fonction publique lors de la table ronde du 27 septembre 2011 110

DEUXIÈME PARTIE : LES MESURES DE LA RGPP 115

I.– L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL INITIAL DE LA RGPP : ÉVALUER LA PERTINENCE DES MISSIONS EXERCÉES PAR L’ÉTAT, ACCROÎTRE L’EFFICIENCE DE SON FONCTIONNEMENT ET RÉALISER DES ÉCONOMIES BUDGÉTAIRES 115

A.– LE DISCOURS DU PREMIER MINISTRE DU 10 JUILLET 2007 115

B.– LE RAPPORT RENDU PUBLIC À L’OCCASION DU CMPP DU 12 DÉCEMBRE 2007 117

II.– LA RGPP A CONDUIT À DES CHANGEMENTS SUBSTANTIELS DE L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE L’ÉTAT SANS MODIFICATION EN PROFONDEUR DE SES MISSIONS 120

A.– LA MODESTIE DES MODIFICATIONS APPORTÉES AUX MISSIONS ET INTERVENTIONS DE L’ÉTAT 120

1.– L’abandon rapide d’une réelle revue générale portant sur les politiques publiques 120

2.–  Très peu de décisions de la RGPP ont correspondu à une modification des missions de l’État 120

a) L’exception de la suppression progressive de l’ingénierie concurrentielle 120

b) Le recentrage de l’action de la protection judiciaire de la jeunesse sur la prise en charge des mineurs délinquants 123

3.– Des mesures modifient dans certains domaines les modalités et l’ampleur des interventions de l’État 124

a) Trois mesures sont relatives aux dépenses fiscales et niches sociales 124

b) Trois mesures de la RGPP ont modifié l’ampleur et les modalités de régimes d’aides publiques aux entreprises 125

c) Deux mesures achevées ont concerné l’ampleur et les modalités de certains dispositifs d’intervention en matière agricole 126

B.– LA MAJEURE PARTIE DES MESURES DE LA RGPP CONCERNENT LA RATIONALISATION DE L’ORGANISATION ET DE L’ACTION ADMINISTRATIVES 126

1.– Constats préalables sur le nombre, la diversité et l’état d’avancement des mesures de la RGPP 126

2.– Les mesures les plus importantes et les plus emblématiques de la RGPP concernent les structures des administrations centrales et déconcentrées 132

a) La réforme de l’administration territoriale de l’État (Réate) 132

b) La création de la direction générale des finances publiques (DGFip) et la fusion des réseaux de la comptabilité publique et des impôts 134

c) La création des agences régionales de santé (ARS) 136

d) La réforme de la carte judiciaire 138

e) La création des bases de défense 138

3.– La RGPP a concerné l’organisation des administrations centrales de tous les ministères 139

a) Les mesures de la RGPP touchant les administrations centrales des ministères 139

b) L’installation sur le site de l’Arche de la Défense du ministère de l’Écologie 141

c) Le regroupement des sites parisiens du ministère de la Défense à Balard 142

4.– Les « mots d’ordre » de la grande majorité des mesures de la RGPP : optimiser, rationaliser, mutualiser, fusionner, moderniser 144

a) D’importantes mesures de la RGPP concernent les fonctions supports de l’État en matière notamment immobilière, d’achats et de paye des agents 144

b) De très nombreuses autres mesures de la RGPP tendent à des actions d’optimisation, rationalisation, mutualisation, modernisation et fusion pour de multiples services et fonctions administratives 146

III.– PERSPECTIVES SUR LES MESURES DE LA RGPP 149

A.– EST-IL ENCORE LONGTEMPS POSSIBLE « DE FAIRE MIEUX AVEC MOINS » ? 149

1.– Un abandon, constaté ou à venir, de certaines missions induit par la contrainte du « faire mieux avec moins » ? 149

2.– Le cas de l’Éducation nationale : les rectorats considèrent que la RGPP dans son principe actuel a atteint ses limites 150

3.– Dans certains ministères : un retour à la question des missions ? 152

B.– UNE PHASE 2 DE LA RGPP TOURNÉE DE FAÇON ACCRUE VERS DES MESURES DE SIMPLIFICATION ADMINISTRATIVE 153

1.– Un objectif réel dès la première phase de la RGPP 153

2.– Les CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011 : une RGPP tournée plus résolument vers les questions concernant le service rendu à l’usager 156

a) Les orientations du CMPP du 30 juin 2010 156

b) Un « nouveau » programme de 100 mesures de simplification 156

c) La création du baromètre de la qualité des services publics 158

TROISIÈME PARTIE : LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP 163

I.– LES PROGRAMMATIONS ET CONSTATS DU GOUVERNEMENT SUR LES IMPACTS BUDGÉTAIRES DE LA RGPP 163

A.– LES PROGRAMMATIONS INITIALES ET ACTUALISÉES POUR LES PÉRIODES TRIENNALES 2009-2011 ET 2011-2013 163

1. La période triennale 2009-2011 (phase 1 de la RGPP) 163

a) La programmation ex ante 163

b) La programmation actualisée 164

2. La période triennale 2011-2013 (phases 1 et 2 de la RGPP) 165

a) La présentation initiale du Gouvernement 165

b) Les précisions apportées par le Gouvernement 166

B.– LES ÉCONOMIES CONSTATÉES AU TITRE DE LA PREMIÈRE PHASE DE LA RGPP SELON LE GOUVERNEMENT 167

1. Les constatations du Gouvernement et de la Cour des comptes pour 2009 et 2010 167

2. L’actualisation et la portée des programmations et constatations du Gouvernement 169

a) L’évaluation actualisée des économies budgétaires induites par la RGPP selon le Gouvernement 169

b) La portée des évaluations actualisées 170

C.– DES INFORMATIONS PUBLIQUES INSUFFISANTES POUR VÉRIFIER LES INFORMATIONS GLOBALES DU GOUVERNEMENT 172

1. L’annexe au projet de loi de règlement des comptes portant sur les mesures finies de la RGPP 172

2. Quels enseignements en tirer ? 173

3. Un consensus sur l’insuffisance des informations disponibles 175

II.– ÉLÉMENTS SUR LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP EN FONCTIONNEMENT ET EN INTERVENTION 177

A.– LE PANORAMA DRESSÉ PAR LE GOUVERNEMENT DES GAINS EN INTERVENTION ET EN FONCTIONNEMENT PAR MESURE DE LA RGPP 177

1. Les éléments émanant de la direction du budget 177

a) Présentation du tableau transmis par la direction du budget 177

b) Le lien entre certaines des économies programmées et la RGPP proprement dite n’est pas clairement établi 185

c) Le tableau inspire les prévisions globales du Gouvernement 188

d) D’autres économies liées à la RGPP sont attendues par le Gouvernement 192

2. Une forte concentration des impacts financiers sur un très petit nombre de mesures dont la portée de certaines économies associées pose question 194

a) La moitié des gains attendus de la RGPP sur 2009-2013 est concentrée sur 10 mesures 194

b) Encadrer et maîtriser les dépenses fiscales et les niches sociales : 1 175 millions d’euros en intervention 196

c) Optimiser la politique d’achats de l’État : 1 000 millions d’euros d’économies en fonctionnement 198

d) Rénover le 1 % logement et sa gouvernance en vue de réorienter l'utilisation des crédits et de limiter les coûts de gestion : 800 millions d’euros d’économies en intervention 199

e) Dynamiser la politique immobilière de l’État : 415 millions d’euros en fonctionnement 201

f) Économie sur le coût environné (hors l’immobilier) liée aux suppressions d’effectifs dans les ministères : 399 millions d’euros notamment en fonctionnement 202

g) Améliorer la gouvernance du marché du logement social en mutualisant les ressources financières entre organismes HLM, en généralisant le conventionnement global : 340 millions d’euros d’économie en intervention 203

B.– LES INFORMATIONS FOURNIES PAR LE GOUVERNEMENT NE SONT PAS TOUJOURS COHÉRENTES 204

1. La comparaison du tableau détaillé fourni par la direction du budget et des annexes aux projets de loi de règlement des comptes 2009 et 2010 204

2. Le informations fournies par le ministère de l’Écologie, du développement durable, des transports et du logement 207

a) Les constats et programmations des économies issues de la RGPP établis par le secrétariat général du ministère 207

b) D’importants dissensus issus des comparaisons des économies en intervention respectivement programmées par le ministère de l’Écologie et la direction du budget 208

c) Quelles économies associées à la révision des dépenses fiscales environnementales ? 211

3. Les informations fournies par le ministère de la Culture et de la communication 213

a) Les constats et programmations des économies issues de la RGPP établis par le secrétariat général du ministère 213

b) Le ministère chargé de la culture ne prend pas en compte certaines des économies indiquées par le ministère du Budget 215

4. Les informations fournies par le ministère de la Défense 216

a) Le projet d’un suivi précis des impacts financiers de la RGPP 216

b) Les évaluations actuelles des économies engendrées par la RGPP par le ministère de la Défense 217

5. Les informations fournies par le secrétariat général des ministères sociaux 218

a) Les économies de fonctionnement 218

b) Contrairement à le direction du budget, le secrétariat général des ministères sociaux n’évoque pas d’économies en intervention le concernant 219

C.– LA QUESTION DE LA DISTINCTION DES COÛTS BRUTS ET NETS 220

1. Pour la direction du budget, les économies brutes seraient équivalentes aux économies nettes 220

2. Dans certains cas, l’équivalence des gains nets et bruts ne semble pas vérifiée 221

a) Les mesures d’accompagnement du changement au sein du ministère de la Défense 221

b) Les coûts de la mesure portant sur le passeport biométrique 221

c) Les coûts de la mesure portant sur le certificat d’immatriculation des véhicules (CIV) 223

III.– ÉLÉMENTS SUR LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP EN DÉPENSES DE PERSONNEL 225

A.– LA MISE EN œUVRE DES SCHÉMAS D’EMPLOIS ET DES BAISSES D’EFFECTIFS ASSOCIÉES A ÉTÉ EFFECTIVE 225

1. La mise en œuvre des schémas d’emploi ministériels depuis 2008 225

a) Récapitulatif des schémas d’emplois programmés et mis en œuvre depuis 2008 225

b) Les schémas d’emplois sont différenciés selon les ministères 227

2. L’application des schémas d’emplois correspond-elle à la mise en œuvre de la « règle du un sur deux » dans les ministères ? 227

a) L’évolution du taux de remplacement des départs à la retraite au niveau du budget de l’État 227

b) L’évolution du taux de remplacement des départs à la retraite dans les ministères 228

3. Quelques légères incertitudes subsistent sur des détails de la mise en œuvre des schémas d’emplois 231

a) L’« ajustement technique » du PLF 2011 pour le ministère de l’Éducation nationale 231

b) Comparaisons des schémas d’emplois exécutés et du nombre des départs en retraite selon certains ministères et la direction du budget 232

4. La « règle du un sur deux » a conduit à une baisse accrue des effectifs les moins qualifiés de la fonction publique, notamment les personnels de catégorie C 233

B.– DES SCHÉMAS D’EMPLOIS AUX ÉCONOMIES NETTES 236

1. Quels gains bruts liés aux suppressions d’effectifs ? 236

a) Quelle est l’économie induite par la suppression d’un emploi de l’État ? 236

b) Les gains bruts évalués par certains ministères au titre de la mise en œuvre de leurs schémas d’emplois 237

2. Définition du retour catégoriel au regard des instruments et concepts de la politique salariale de l’État 239

a) Le retour catégoriel n’est pas le GVT 239

b) Les mesures catégorielles sont distinctes des mesures ponctuelles concernant les rémunérations 240

c) Les mesures catégorielles ne sont pas la rémunération des heures supplémentaires 241

3. Quel poids du retour catégoriel en regard des économies brutes des schémas d’emplois ? 243

a) Pour 2009, des évaluations proches pour la direction du budget et la Cour des comptes 243

b) Comment distinguer les mesures catégorielles selon qu’elles relèvent ou non du retour catégoriel lié à la mise en œuvre de la « règle du un sur deux » ? 243

4. Une répartition inégale du retour catégoriel ? 245

a) Les réponses fournies par les ministères 245

b) Une approche par le tableau fourni par la direction du budget 248

5. Le poids des mesures catégorielles a-t-il augmenté depuis 2007 ? 250

6. Une partie du coût des heures supplémentaires effectuées par les enseignants est-elle à prendre en compte dans le calcul des gains nets de la RGPP en personnel ? 250

a) L’augmentation substantielle des heures supplémentaires effectuées dans l’Éducation nationale depuis 2007 250

b) L’État a incité les enseignants à faire des heures supplémentaires, parfois pour pallier les baisses d’effectifs 253

RÉUNION DU CEC DU 5 MAI 2011 : PRÉSENTATION PAR LES RAPPORTEURS DES ORIENTATIONS DE LEUR MISSION 259

RÉUNION DU CEC DU 1^er DÉCEMBRE 2011 : EXAMEN DU PROJET DE RAPPORT D’INFORMATION 267

ANNEXES 277

ANNEXE 1 : compte rendu de la table ronde du 27 septembre 2011 avec les organisations syndicales représentatives des agents de la fonction publique 279

ANNEXE 2 : liste par ministère des mesures de la RGPP portant optimisation, rationalisation, mutualisation, fusion et modernisation 305

ANNEXE 3 : lettre de M. Bernard Accoyer, Président de l’Assemblée nationale, à M. Luc Chatel, ministre de l’Éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative 312

ANNEXE 4 : lettre en réponse de M. Luc Chatel, ministre de l’Éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative à M. Bernard Accoyer, Président de l’Assemblée nationale 314

ANNEXE 5 : liste des personnes auditionnées par les rapporteurs 317

ANNEXE 6 : rapport d’Ernst & Young sur les mesures de la RGPP concernant la modification des modalités de délivrance du passeport et du certificat d’immatriculation des véhicules 319

INTRODUCTION

À l’initiative du groupe SRC ⁽¹⁾, et en application des dispositions de l’alinéa 2 de l’article 146-3 du Règlement de l’Assemblée nationale, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale (CEC) a inscrit à son programme de travail pour la session 2010-2011 l’évaluation de la « révision générale des politiques publiques », plus connue sous son acronyme RGPP.

Conformément aux dispositions de l’alinéa 3 de l’article 146-3 du Règlement, sept des huit commissions permanentes de l’Assemblée nationale – en l’espèce toutes sauf la commission des Affaires étrangères – ont désigné des binômes de membres, issus respectivement de la majorité et de l’opposition, pour participer aux travaux à mener. Dans l’ordre alphabétique des commissions, ces membres sont les suivants :

– Affaires culturelles et éducation : MM. Dominique Le Mèner ⁽²⁾ (UMP) et Pascal Deguilhem (SRC),

– Affaires économiques : MM. Bernard Gérard (UMP) et Michel Lefait (SRC),

– Affaires sociales : Mmes Valérie Boyer (UMP) et Martine Pinville (SRC),

– Défense nationale et forces armées : MM. François Cornut-Gentille ⁽³⁾ (UMP) et Bernard Cazeneuve ⁽⁴⁾ (SRC) ⁽⁵⁾,

– Développement durable et aménagement du territoire : MM. Jacques Le Nay  ⁽⁶⁾(UMP) et Christophe Caresche (SRC),

– Finances : MM. Olivier Carré ⁽⁷⁾ (UMP) et Christian Eckert ⁽⁸⁾ (SRC),

– Lois constitutionnelles, législation et administration générale de la République : MM. Guy Geoffroy ⁽⁹⁾ (UMP) et Bernard Derosier ⁽¹⁰⁾ (SRC).

À ces 14 membres, s’ajoute M. Marcel Rogemont ⁽¹¹⁾, membre de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation, participant aux travaux en tant que membre du Comité.

Parmi ces 15 députés, le 28 octobre 2010, le Comité a désigné deux rapporteurs, M. François Cornut-Gentille (UMP) pour la majorité et M. Christian Eckert (SRC) pour l’opposition.

Ce sujet présentait la double caractéristique paradoxale à la fois de porter sur un objet administratif au périmètre bien délimité – puisque visant une procédure « administrative » identifiée – et de concerner la totalité des ministères et potentiellement l’ensemble de la fonction publique de l’État, au titre d’un nombre considérable de mesures différentes.

La RGPP s’est en l’espèce inscrite dans la logique de la modernisation et de la réforme de l’État qui, gouvernement après gouvernement, a fait l’objet de diverses procédures, confiées à des structures variées, dont cependant aucune n’a réellement réussi à atteindre l’objectif ambitieux et pourtant indispensable qui lui était assigné : à savoir optimiser durablement et en profondeur le fonctionnement de l’État, qui, faut-il le rappeler, emploie en France deux millions de personnes, et affronte un contexte budgétaire et international particulièrement tendu.

Avec une première application en 2006, la Lolf avait ouvert la voie en posant la règle d’un réexamen au premier euro de l’ensemble des dépenses de l’État, dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle. Outre la réponse à une exigence de maîtrise des dépenses publiques, la réforme de l’État constituait également une attente des usagers, comme des agents publics : un sondage réalisé en décembre 2010 ⁽¹²⁾ mettait ainsi en évidence que 64 % des agents de l’État estimait cette réforme « indispensable » ⁽¹³⁾.

Compte tenu de l’importance de ces enjeux, les rapporteurs ont souhaité mener une démarche d’évaluation la plus large et la plus rigoureuse possible, dans la limite du temps et des moyens à leur disposition, tout en évitant cependant d’engager des travaux sur les nombreux aspects déjà traités dans le cadre d’autres travaux, en particulier parlementaires.

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* *

Dans cette perspective, il convient en premier lieu de citer les travaux de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, qui a notamment consacré en 2011 une étude de sa Mission d’évaluation et de contrôle à la soutenabilité de l’évolution de la masse salariale de la fonction publique⁽¹⁴⁾, dans le prolongement des travaux de la Cour des comptes demandés par la commission des Finances de l’Assemblée nationale en application de l’article 58-2° de la Lolf ⁽¹⁵⁾, et remis en octobre 2010. La commission de la Défense nationale et des forces armées a consacré déjà deux rapports d’information en 2009 et 2010 à la mise en œuvre et au suivi de la réorganisation du ministère de la Défense, présenté  par M. Bernard Cazeneuve, membre du présent groupe de travail, et par l’un des deux rapporteurs de la présente étude (M. François Cornut-Gentille)⁽¹⁶⁾.

Le Sénat, de son côté, a souhaité analyser les conséquences de la RGPP pour les collectivités territoriales et les services publics locaux, dans un rapport d’information ⁽¹⁷⁾ – avec des positions divergentes de certains des groupes du Sénat –, ainsi que le thème de la RGPP dans les préfectures ⁽¹⁸⁾.

Enfin, la Cour des comptes s’est récemment intéressée aux liens entre la Lolf et la RGPP, à l’occasion de son rapport publié en novembre 2011 intitulé « La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) : un bilan pour de nouvelles perspectives » et le Conseil économique, social et environnemental (CESE) vient, encore plus récemment, d’adopter un avis, critique, rapporté par Mme Jacqueline Donnedu au nom de la Section de l'aménagement durable des territoires, sur les missions et l’organisation de l’État dans les territoires, lors de sa séance du 22 novembre 2011.

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* *

Vos rapporteurs ont souhaité présenter leur démarche au Comité dans le cadre d’un point d’étape, le 5 mai 2011. Celui-ci l’a validée et a pris acte que l’ampleur de la mission confiée aux rapporteurs justifiait que le terme de celle-ci soit repoussé en tant que de besoin. Ce terme n’aura dépassé que légèrement, in fine, la durée initialement prévue de douze mois.

Dans cette perspective, les rapporteurs ont entendu les représentants des administrations principalement concernées par le sujet, notamment la direction du budget et la direction générale de la modernisation de l’État pour ce qui concerne les services financiers, ainsi que les secrétaires généraux des principaux ministères concernés. Ces auditions ont été complétées par de multiples questionnaires écrits.

Les rapporteurs ont également sollicité des représentants de cabinets d’études intervenus à la demande de l’État dans le cadre de la RGPP.

Souhaitant entendre les représentants des agents, les rapporteurs ont naturellement invité à s’exprimer des représentants de l’ensemble des organisations syndicales de la fonction publique, dans le cadre d’une table ronde organisée en fin de parcours.

Enfin, ils ont souhaité pouvoir analyser en profondeur les modes de réalisation et les impacts d’un échantillon limité de mesures, présentant des incidences réelles sur la perception par les usagers de la réforme de l’État visée par la RGPP. Dans cette perspective, ils ont cherché à analyser deux familles de mesures :

– les diverses mesures mises en œuvre au sein de l’Éducation nationale, au niveau déconcentré, par les rectorats. Pour ce faire, les rapporteurs ont réalisé une enquête par questionnaire écrit auprès des 25 rectorats ;

– deux mesures de transformation de procédures administratives connues de plusieurs millions d’usagers chaque année : la délivrance des passeports et la délivrance des certificats d’immatriculation des véhicules, plus communément dénommées « cartes grises ». Pour disposer d’une analyse des impacts directs et indirects de ces deux mesures, mises en œuvre à l’échelon national par le ministère de l’Intérieur, et au niveau départemental par les préfectures avec le concours d’une agence nationale créée à cet effet, les rapporteurs ont pu, conformément aux dispositions de l’alinéa 4 de l’article 146-3 du Règlement, bénéficier du concours d’un prestataire extérieur, retenu dans le cadre d’un appel d’offres lancé au titre de l’accord-cadre dont s’est doté le CEC pour les évaluations de politique publique qu’il commande.

Pour ces deux investigations de nature et d’objet différents, les rapporteurs remercient le Président Bernard Accoyer, qui a soutenu leur démarche auprès des deux ministres de l’Éducation nationale et de l’Intérieur, ainsi que ces deux ministres, qui ont permis que les investigations soient menées de manière approfondie.

*

* *

Le présent rapport s’attachera à présenter :

– la méthode de la RGPP (première partie),

– les mesures résultant de cette méthode (deuxième partie),

– et, enfin, ses impacts financiers (troisième partie).

PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS

Justifiée selon le Gouvernement par la nécessité de réformer l’État et la relative inefficacité des méthodes précédemment mises en œuvre dans cet objectif, la RGPP s’est caractérisée, dès son lancement puis dans sa mise en œuvre, par un portage politique inédit au plus haut niveau, ainsi qu'un périmètre élargi, mais sans une véritable implication et consultation des agents et des usagers du service public. En outre, le Parlement lui-même n’a pas été associé à la démarche et, de son côté, n’a pas véritablement cherché à s’en saisir

De ces choix découlent le succès et les limites – ou échecs – de la RGPP. Ainsi la RGPP marque un indéniable tournant vers une plus grande efficacité du fonctionnement de l’État. Mais, dans le même temps, ses modalités d’applications ont suscité de telles réactions des agents et des usagers que, sans évolution, le processus est intenable à terme.

I.– LA MÉTHODE DE LA RGPP

A.– CONSTATS

Le lancement de la RGPP a été marqué par une commande hiérarchique ignorant agents publics et usagers du service public.

Le Parlement n’a été informé qu’au travers d’une vision comptable, essentiellement lors des sessions budgétaires. Un débat sur les missions que l’État se doit de conserver, d’externaliser ou de déléguer, aurait permis de légitimer et de clarifier les objectifs et les moyens.

Le fort portage politique de la RGPP a largement contribué à la rapidité de sa mise en œuvre, ainsi qu’à son caractère général, durable et opérationnel.

Ce portage politique de la RGPP a cependant souffert de n’être relayé que par des rapports publics « anonymes », incapables d’engendrer un réel débat public, a fortiori au-delà du périmètre de l’administration.

La RGPP a mis en mouvement de façon inédite l’état-major des ministères au service d’une réflexion organisationnelle pourvoyeuse de résultats non négligeables.

Le rôle d’accompagnateur des réformes tenu par la direction générale de la modernisation de l’État (DGME) a globalement été apprécié par les ministères.

En outre, la DGME a mis en place et fait vivre des méthodes de consultations des usagers, certes perfectibles, sur l’image et l’évaluation du service public.

Quoique initialement strictement confinée et descendante, la RGPP a pu néanmoins conduire, dans certains secteurs, à une responsabilisation accrue et opportune d’états-majors administratifs déconcentrés dans les choix de gestion.

La communication officielle sur la RGPP (notamment les rapports publics accompagnant les CMPP et d’étape) est caractérisée par une forme d’ « hagiographie » peu crédible, un simplisme de la présentation et une ergonomie de lecture déficiente.

Le suivi de la RGPP a été fortement axé sur le respect des agendas et des jalons temporels, négligeant ne serait-ce qu’un début d’évaluation réelle des impacts des mesures.

La RGPP a accru le recours à des cabinets privés d’audit pour accompagner la réforme de l’État, systématisant l’approche par des audits de modernisation, alternative aux initiatives antérieurement fondés sur des rapports administratifs.

Le lancement de la RGPP n’a pas incarné et n’a pas porté un projet mobilisateur pour les agents publics en matière de définition de service public.

À l’exception notable du secteur de la défense, elle n’a en outre que très rarement été l’objet de mesures d’accompagnement des personnels, que ce soit en terme de mobilité, de formation ou de conditions financières

À tort ou à raison, elle correspond aujourd’hui et de manière durable, pour un grand nombre d’agents publics et toutes les organisations syndicales, à un « repoussoir » ou à ce qu’il ne faut pas faire, malgré un consensus désormais acquis sur la nécessité de réformer l’État.

La mise en œuvre de la RGPP a négligé la réflexion sur la conduite du changement, sur les missions à exercer et les conditions de leur exercice.

B.– RECOMMANDATIONS

La réforme de l’État pourrait utilement continuer à s’appuyer sur un portage politique au plus haut niveau de l’exécutif, garant de l’efficacité de la prise des décisions et de leur mise en œuvre.

Les décisions en matière de réforme de l’État doivent opérer un retour à une décision publique réellement motivée, s’appuyant sur une concertation impliquant les usagers et les agents publics.

Les principales orientations et décisions de la réforme de l’État doivent faire l’objet d’un débat public, notamment, au Parlement.

La réforme de l’État doit demain s’appuyer sur les acquis de la RGPP que sont l’implication et le dynamisme des états-majors des administrations centrales et déconcentrées.

La réforme de l’État doit également s’appuyer sur la responsabilisation des échelons plus déconcentrés d’encadrement dans les choix de gestion (le « comment pouvons-nous faire » ?), mais en veillant à na pas transférer à ce niveau la définition des missions du service public (le « que devons-nous faire » ?).

L’implication des personnels, sous la forme d’un « pilotage en mode projet » aurait pu faire gagner à la fois en efficacité et en acceptabilité. L’usager ressentirait mieux l’évolution des services publics ainsi directement portée par les agents.

Une réflexion doit être menée sur l’opportunité de placer la DGME auprès du Secrétariat général du Gouvernement, pour renforcer encore l’interministérialité de la réforme de l’État et mieux identifier ses dimensions fonctionnelle et budgétaire.

La DGME doit encourager les ministères à progresser davantage dans la prise en compte des attentes des usagers du service public.

Le suivi de la réforme de l’État doit conserver un caractère général, via un suivi commun, accessible dans un seul document, pour toutes les réformes mises en œuvre.

Le suivi de la réforme de l’État doit, de façon plus précise qu’aujourd’hui, relater les impacts des réformes achevées et reposer sur une documentation lisible, complète et accessible au grand public.

La réforme de l’État doit retrouver un équilibre dans la conduite du changement entre l’instruction adressée aux personnels et leur implication dans sa mise en œuvre.

II.– LES MESURES DE LA RGPP

A.– CONSTATS

La RGPP n’a pas conduit à la revue et la réflexion, d’ensemble et de détail, pourtant annoncées à son lancement, sur l’opportunité des missions de l’État.

La RGPP a constitué une réelle mise en œuvre dans l’administration de l’État du « faire mieux avec moins », qui la définissait en partie lors de son lancement.

La RGPP a constitué une révision générale substantielle de l’organisation des services centraux et déconcentrés de l’État, au demeurant partiellement masquée par l’incarnation de la RGPP comme processus de réalisation d’économies.

La RGPP a permis le lancement effectif de nombreuses réformes administratives parfois bloquées depuis plusieurs années.

L’adossement de la RGPP à une baisse des moyens a, à la fois, contraint à des choix rapides et, pour une part, pertinents en termes d’efficience, mais conduit à l’assimilation, peut-être durable, de la réforme de l’État à une simple recherche d’économies.

B.– RECOMMANDATIONS

La réforme de l’État doit impérativement reprendre la question de la définition des missions de l’État, le « faire mieux avec moins » à missions quasi inchangées ayant désormais sans doute atteint ses limites.

Afin d’ouvrir une période de stabilité, y compris pour les agents publics, il serait opportun de stabiliser à moyen terme les nouvelles organisations de l’administration centrale et déconcentrée de l’État issues de la RGPP, nonobstant d’éventuels ajustements ponctuels.

III.– LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP

A.– CONSTATS

Le bilan budgétaire de la RGPP (personnel, intervention et fonctionnement) demeure dans l’ensemble une énigme, tant les informations, difficiles à obtenir sur ce sujet, semblent discutables et parcellaires.

La sincérité du bilan budgétaire de la RGPP est parasitée par une volonté de justifier les chiffres globaux initialement affichés et d’éluder les coûts associés aux réformes.

Il est néanmoins incontestable, – mais malheureusement difficilement évaluable avec précision – que la RGPP a contribué à la maîtrise de la masse salariale de l’État et conduit, pour la première fois, dans le PLF 2012 à une inflexion correspondant à une légère baisse de son montant en valeur.

Le bilan budgétaire de la RGPP ne s’appuie pas sur une méthode de suivi homogène des impacts financiers de chacune des ses mesures.

Les suppressions d’effectifs correspondant à la mise en œuvre de la « règle du un sur deux » ont été effectives et constantes depuis le lancement de la RGPP (par rapport à 2008, baisse des effectifs de la fonction publique de l’État de 4,1 % en 2011 et, en programmation, de 5,6 % en 2012).

Le retour catégoriel des économies issues de la « règle du un sur deux » a été mal maîtrisé (car sans nul doute supérieur à 50 % de ces économies) et mal réparti entre fonctionnaires. Ce « retour » a très souvent servi à honorer des engagements catégoriels indépendants voire antérieurs à la RGPP. Il prétend aussi compenser le gel du point d’indice mis en œuvre de façon prolongée.

La baisse des effectifs enseignants a été partiellement compensée par l’augmentation du nombre des heures supplémentaires effectuées, pour un coût important dont la détermination sur les court et long termes prête à discussion entre les rapporteurs : pour Christian Eckert, ce coût est probablement élevé, et à court terme pour l’État supérieur à leur conversion en postes, eu égard à la majoration et à la défiscalisation de ces heures supplémentaires ; pour François Cornut-Gentille, ce coût à court terme au bénéfice des agents doit être mis en perspective avec les économies opérées par l’État sur le long terme sur la masse salariale et les pensions.

B.– RECOMMANDATIONS

Le suivi budgétaire global de la réforme de l’État doit s’appuyer sur la mesure méthodique de l’efficience de chacune des mesures mises en œuvre.

Il doit évidemment prendre en compte la dépense fiscale engendrée par l’augmentation des heures supplémentaires.

Une réflexion doit être menée sur l’opportunité et la réelle faisabilité d’associer à la réforme de l’État des objectifs macro-budgétaires pluriannuels.

Le retour catégoriel, ou toute autre forme de « récompenses » salariales, ne constituent pas des éléments suffisants pour un dialogue social à la hauteur des enjeux de la réforme de l’État ; ce dialogue doit porter sur la définition des objectifs du service public, des obligations de service et des conditions de travail.

La réforme de l’État et le contrôle parlementaire qui doit lui être associé gagneraient à s’appuyer sur les outils de la LOLF (indicateurs de résultats et objectifs définis pour chaque programme budgétaire, correspondant aux différentes politiques de l’État).

PRINCIPAUX TABLEAUX DU RAPPORT

NOMBRE DES MESURES DE LA RGPP

	Phase 1 de la RGPP			Phase 2 de la RGPP
	CMPP du 12 décembre 2007	CMPP du 4 avril 2008	CMPP du 11 juin 2008	CMPP du 30 juin 2010	CMPP du 9 mars 2011
Nombre des mesures	97	166	69	141	44
Total par phase	332			185
Total pour la RGPP	517

NOMBRE DES MESURES DE LA RGPP PAR MINISTÈRE
SELON LA CATÉGORIE D’ACTION QU’ELLES PRÉVOIENT

	Optimiser - optimisation	Rationaliser - rationalisation	Mutualiser - mutualisation	Fusionner - fusion	Moderniser - modernisation
Services du Premier ministre	0	2	5	0	1
Affaires étrangères et européennes	3	1	1	1	0
Défense et anciens combattants	17	4	1	1	3
Écologie, développement durable, transports et logement	4	1	1	0	1
Justice et libertés	2	4	3	1	2
Intérieur, outre-mer, collectivités territoriales et immigration	5	8	7	1	2
Économie, finances et industrie	3	7	1	2	0
Travail, emploi et santé	1	3	2	2	0
Éducation nationale, jeunesse et vie associative	3	4	2	1	0
Budget, comptes publics, fonction publique et Réforme de l’État	2	3	0	1	3
Enseignement supérieur et recherche	2	5	0	0	0
Agriculture, alimentation, pêche, ruralité et aménagement du territoire	1	8	2	0	0
Culture et communication	0	3	1	0	3
Solidarité et cohésion sociale	0	1	1	0	0
Ville	0	0	0	0	0
Sports	1	0	1	0	0
Total (151 mesures)	44	54	28	10	15

HISTORIQUE DES SIGNIFICATIONS SUCCESSIVES
DES COULEURS DE FEU ATTRIBUÉES AUX MESURES DE LA RGPP

	Feu vert	Feu orange	Feu rouge
Rapport d’étape du 3 décembre 2008	La mesure concernée remplit toutes les conditions d’un avancement satisfaisant	Des travaux sont encore nécessaires pour définir un plan d’action détaillé et des indicateurs opérationnels, alors que la cible générale a bien été définie	La mesure est encore dans une phase antérieure à la mise en œuvre, car sa cible n’est pas encore assez définie
Rapport d’étape du 13 mai 2009	Projet de réforme pour lequel toutes les conditions sont réunies pour atteindre les résultats escomptés dans les délais prévus	Projet de réforme en cours d’exécution, mais dont le calendrier n’est pas totalement respecté, ou dont la mise en œuvre présente des difficultés techniques, qui appellent des décisions correctrices	Projet de réforme dont la phase de mise en œuvre n’a pas encore été engagée
Rapport d’étape du 16 février 2010	Toutes les conditions sont réunies pour atteindre les résultats escomptés dans les délais prévus	Projet de réforme en retard ou présentant des difficultés techniques qui appellent des mesures spécifiques	La réussite d’une mesure est compromise et appelle aussi des mesures correctrices.
Rapport accompagnant les CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011	La réforme progresse au rythme prévu	La réforme satisfait la plupart des exigences mais nécessite des actions correctrices*	La réforme connaît un retard important et doit faire l’objet d’actions correctrices à mettre en œuvre rapidement.

* La signification que le rapport accompagnant le CMPP du 30 juin 2010 associe à la couleur orange est plus précisément la suivante : « la réforme satisfait la plupart des exigences mais nécessite des actions correctrices pour être menée à bien. »

CONSTATS ET PROGRAMMATIONS ACTUALISÉS
DES IMPACTS BUDGÉTAIRES DE LA RGPP SELON LE GOUVERNEMENT

(en milliards d’euros)

Source : direction du budget

SUPPRESSIONS D’EMPLOIS PAR MINISTÈRE DEPUIS 2008

Ministères	Schémas d’emplois
	2008	2009		2010		2011	Évolution des effectifs 2008/2011		2012	Évolution des effectifs 2008/2012
	Plafond des autorisations d’emplois 2008	Loi de finances initiale	Rapport annuel de performances	Loi de finances initiale	Rapport annuel de performances	Loi de finances initiale			Projet de loi de finances
							en ETPT	en %		en ETPT	en %
Affaires étrangères et européennes	16 056	–190	–392	–255	–271	–160	–823	–5,1 %	–140	–963	–6 %
Alimentation, agriculture et pêche	35 430	–650	–804	–730	–683	–650	–2 137	–6 %	–653	–2 790	–7,9 %
Budget	151 006	–2 812	–2 101	–3 020	–3 249	–3 127	–8 477	–5,6 %	–2 870	–11 347	–7,5 %
Culture et communication	11 755	–103	–108	–125	–71	–93	–272	–2,3 %	–93	–365	–3,2 %
Défense	326 705	–8 250	–6 700	–8 250	–8 368	–8 250	–23 318	–7,1 %	–7 462	–30 780	–9,4 %
Écologie, énergie, développement durable	70 569	–1 400	–344	–1 294	–1 322	–1 287	–2 953	–4,2 %	–1 309	–4 262	–6 %
Économie, industrie et emploi	16 089	–287	–162	–324	–335	–273	–770	–4,8 %	–245	–1 015	–6,3 %
Éducation nationale	991 363	–13 500	–9 989	–16 000	–14 551	–16 000	–40 540	–4,1 %	–14 000	–54 540	–5,5 %
Enseignement supérieur et recherche	115 959	–450	–217	0	0	0	–217	–0,2 %	0	–217	–0,2 %
Immigration	616	–3	–38	–13	–4		–42	–6,8 %		nd	nd
Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales	289 794	–2 953	–4 564	–3 450	–2 368	–1 597	–8 529	–2,9 %	–3 621	–12 150	–4,2 %
Justice et libertés	72 237	+512	+926	+400	+1 103	+400	+2 429	+3,4 %	+515	+2 944	+4,1 %
Services du Premier ministre (dont Conseil et contrôle de l’État, AAI, SGDSN)	7 856	+40	+319	+69	+35	+54	+408	+5,2 %	+49	+457	+5,8 %
Travail, relations sociales, famille, solidarité et ville, santé et sport	34 956	–483	–568	–501	–930	–443	–1 941	–5,6 %	–429	–2 370	–6,8 %
Total (Budget général)	2 110 810	–30 529	–24 742	–33 493	–31 014	–31 426	–87 182	–4,1 %	–30 258	–117 440	–5,6 %
Total schémas d’emplois 2008-2012 (5 exercices) par rapport à 2007 (compte tenu d’un schéma d’emploi de – 28 000 ETPT en 2008 par rapport en 2007 non détaillé ci-dessu) : –145 440 ETPT Total schémas d’emplois 2009-2012 (4 exercices) par rapport à 2008 : – 117 440 ETPT Total schémas d’emplois 2009-2011 (3 exercices) par rapport à 2008 : – 87 182 ETPT

SCHÉMAS D’EMPLOIS, DÉPARTS À LA RETRAITE ET TAUX DE REMPLACEMENT
DANS CERTAINS MINISTÈRES PAR CATÉGORIES A, B ET C D’AGENTS PUBLICS*

		Administrations financières (2008-2012)	Défense (2008-2011)	Écologie (2008-2013)	Ministères sociaux (2009-2013)
Catégorie A	Schémas d’emplois	– 357	+ 1 572	– 972	– 882
	Nombre de départs à la retraite	– 4 615	– 787	– 2471	– 1 869
	Taux de remplacement	92,3 %	100 %	60,7 %	52,8 %
Catégorie B	Schémas d’emplois	– 1 640	– 1 303	– 3 351	– 665
	Nombre de départs à la retraite	– 7 339	– 1 041	– 4 587	– 1 062
	Taux de remplacement	77,6 %	0 %	26,9 %	37,4 %
Catégorie C	Schémas d’emplois	– 10 446	– 3186	– 3654	– 1 130
	Nombre de départs à la retraite	– 7 529	– 2 261	– 5 336	– 1 284
	Taux de remplacement	0 %	0 %	31,5 %	12 %

*Par construction, quand le nombre de suppressions d’ETPT est supérieur à celui des départs à la retraite, le taux de remplacement est de 0 % ; quand le schéma d’emplois correspond à une augmentation des effectifs, le taux de remplacement est de 100  %.

Source : ministères concernés.

PREMIÈRE PARTIE : LA MÉTHODE DE LA RGPP

Lors du Conseil des ministres du 20 juin 2007, le premier après le second tour des élections législatives, le Premier ministre M. François Fillon a présenté une communication sur le lancement de la « revue générale des politiques publiques ».

Plusieurs des éléments de méthode et de gouvernance, ainsi que certaines des décisions, qui structureront par la suite la « révision générale des politiques publiques » – RGPP – ont été actés dans cette communication ⁽⁽¹⁹⁾ :

– la création d’un conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) « qui réunira autour du Président de la République l’ensemble des ministères. Le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique en sera le rapporteur général » ;

– tous les ministères seront concernés par « un travail […] d’investigation et de documentation des réformes […] conduit par une équipe d’auditeurs, composée de spécialistes des secteurs public et privé » ;

– « en matière d’effectifs, la révision devra donner un mode d’emploi pour mettre en œuvre de manière appropriée l’engagement d’embaucher un fonctionnaire pour deux partant à la retraite » ;

– « mandatés par le Président de la République et le Premier ministre, le secrétaire général de la présidence de la République et le directeur de cabinet du Premier ministre co-présideront deux fois par mois un comité de suivi de la révision générale des politiques publiques » ;

– Outre la précision que les résultats de la RGPP seront utilisés pour la construction des budgets une fois les mesures de la RGPP définies – cette échéance était programmée en mars 2008 à l’époque – , la communication du Premier ministre annonçait l’ouverture de « quatre chantiers concrets », accompagnant et s’intégrant au « chantier général de révision [:] la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, la fusion des services de renseignement, la carte judiciaire [et] la réduction de la charge administrative sur les entreprises et les collectivités locales (“l’impôt papier”) ».

La présente partie a pour objet de présenter, en les commentant, la méthode et la gouvernance de la RGPP, dans le prolongement de ces éléments « originels », en s’appuyant sur les décisions prises et les travaux réalisés dans le cadre de la RGPP postérieurement au Conseil des ministres du 20 juin 2007. Sera également abordée la question des modalités choisies pour associer les personnels de l’État à la RGPP et pour les accompagner dans les réformes auxquelles elle a correspondu.

I.– LE LANCEMENT DE LA RGPP : DU TRAVAIL INITIAL DES ÉQUIPES MIXTES D’AUDIT AUX DÉCISIONS DES CMPP

A.– LE RÔLE ET LE CADRE DE TRAVAIL DES ÉQUIPES MIXTES D’AUDIT

1.– Un rôle d’analyse et de préparation à la décision publique

La RGPP a fait l’objet d’un séminaire de lancement au Centre de conférences internationales de Lyon le 10 juillet 2007, ponctué notamment par des discours de M. François Fillon, Premier ministre, et de M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État.

Dans son discours adressé notamment aux préfets, aux secrétaires généraux des ministères et aux directeurs des administrations de l’État, le Premier ministre annonçait, s’agissant du lancement opérationnel de la RGPP, que « les équipes mixtes d'audit que nous allons mettre en place auront pour mission [d’] aider à identifier et à instruire différentes voies d'évolution ».

Dans son discours, le ministre chargé du budget indiquait que « dès cette semaine, des équipes d’audit associant des membres des corps de contrôle de tous les ministères et des consultants seront chargés d’analyser en profondeur les politiques publiques ». Suite à ce travail, « les équipes d’audit seront en mesure de tracer des “scénarios stratégiques” pour [les] ministères  […]. Ce qui est demandé à ces équipes, ce n’est pas de trancher, ce n’est pas de choisir, c’est de documenter des perspectives d’évolution, de réfléchir aux actions à entreprendre pour les années qui viennent. »

2.– Les thèmes abordés

Le rapport rendu public à l’occasion du CMPP du 12 décembre 2007 a précisé que « vingt-six équipes d’auditeurs, composées de fonctionnaires issus de corps d’inspections et de consultants privés, soit plus de 200 ⁽²⁰⁾ personnes, sont mobilisées » pour passer au crible les actions menées par l’État, selon une méthode de questionnement sur laquelle les rapporteurs reviendront dans la deuxième partie du présent rapport. Dans son discours du 10 juillet 2007, M. Éric Woerth avait précisé que cette démarche interrogative serait jalonnée par les questions suivantes :

– À quoi sert la politique passée au crible ?

– Répond-elle aux besoins des usagers ?

– Pourrions-nous la conduire différemment ?

– Avec moins de moyens ?

– En la ciblant plus ?

Le rapport du 12 décembre 2007, a énuméré la liste des sujets sur lesquels ces équipes ont travaillé (encadré suivant).

LISTE DES ÉQUIPES D’AUDIT OU DES GROUPES DE TRAVAIL DE 2007

Action extérieure de l’État ; Administration pénitentiaire ; Agriculture ; Aide publique au développement ; Assurance maladie ; Culture et communication ; Défense ; Développement des entreprises ; Écologie, développement et aménagement durables ; Éducation nationale ; Emploi et formation professionnelle ; Enseignement supérieur et recherche ; Famille ; Gestion publique ; GRH ; Immigration et intégration ; Intérieur (hors sécurité) ; Justice ; Organisation de l’État au niveau local ; Outre-mer ; Relations État-collectivités territoriales ; Réseaux financiers ; Santé, jeunesse et sports ; Sécurité ; Services du Premier Ministre ; Solidarités ; Ville et logement.

Source : rapport rendu public à l’occasion du CMPP du 12 décembre 2007.

La méthode, revendiquée par l’exécutif comme une innovation majeure en 2007, a ainsi consisté à confier des travaux thématiques à des équipes mixtes d’audit, chacune composée à la fois de membres d’inspections ministérielles et interministérielles – l’un d’entre eux assurant la présidence de l’équipe – et de consultants de cabinets privés d’audit.

3.– Le cadre de la participation des consultants privés aux audits

En amont du travail de ces équipes mixtes d’audit, pour la phase de cadrage général de la RGPP qui a conduit à l’élaboration de la démarche interrogative évoquée supra ayant vocation à être appliquée à toutes les politiques publiques, le Gouvernement avait fait appel au printemps 2007 à la société Capgemini, sur la base d’éléments contractuels de marchés passés au titre des audits de modernisation menés antérieurement au printemps 2007 ⁽²¹⁾.

Ces éléments contractuels ont été prolongés par avenant jusqu’à la fin de l’année 2007 et ont donc permis à certains cabinets privés d’audit de participer aux travaux des équipes mixtes en amont du premier CMPP du 12 décembre 2007.

S’est ensuite substitué à ces éléments contractuels prolongés par avenant, un nouveau marché intitulé « Assistance à la mise en œuvre opérationnelle du programme de révision générale des politiques publiques », suite à une procédure d’appel d’offres ouvert lancée durant l’été 2007. Les trois lots de ce marché à bons de commande sans minimum et sans maximum ont été notifiés fin novembre 2007, conclus pour une durée d’un an puis reconduits pour deux périodes complémentaires d’un an jusqu’en novembre 2010. Ces trois lots ont été intitulés et attribués selon les modalités suivantes :

– le lot n° 1 « Assistance à maîtrise d’ouvrage, appui à la révision générale des politiques publiques et à la mise en œuvre des actions de transformation » a été attribué au groupement solidaire McKinsey-Accenture ;

– le lot n° 2 « Appui à la révision générale des politiques publiques et à la mise en œuvre des actions de transformation » a été attribué au groupement solidaire Capgemini-BCG ;

– le lot n° 3 « Missions d’audit et de modernisation » a été attribué à la société Ernst and Young.

Ce nouveau marché a contribué, dans des conditions financières exposées infra par vos rapporteurs, à la poursuite des travaux des équipes mixtes d’audit en amont des CMPP des 4 avril et 11 juin 2008, puis à l’accompagnement de la mise en œuvre de certaines mesures de la RGPP.

4.– Le secret persistant sur les travaux des équipes mixtes d’audit témoigne d’un lancement de la RGPP sans consultation des agents publics et de l’administration dans son ensemble

Les rapporteurs constatent l’opacité persistante concernant les travaux menés par les équipes mixtes d’audit en 2007 et 2008 lors du lancement de la RGPP.

Les travaux de ces équipes mixtes n’ont jamais été publiés et n’ont donc donné lieu à aucun débat public ; les préconisations issues de ces travaux ont donné lieu aux arbitrages successifs du Comité de suivi de la RGPP, placé sous l’autorité du secrétaire général de l’Élysée et du directeur de cabinet du Premier ministre, puis du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) présidé par le Président de la République.

Certes, ces travaux n’avaient qu’un statut de documents préparatoires à la décision. Leurs utilisateurs n’étaient donc en rien tenus de les rendre publics. Ceux-ci ont pu considérer qu’une telle publication – ou la perspective d’une publication – aurait conduit à entraver le processus de décision ou à brider ex ante l’imagination des membres de ces équipes, dans un exercice censé envisager, sans tabou, toutes solutions ou mesures utiles.

Il est en tout état de cause certain que ce choix a lourdement contribué à renforcer une image de la RGPP élitaire et verticale, laissant la quasi-totalité des agents publics dans l’ignorance des fondements et motivations des décisions prises, ainsi que des solutions alternatives envisagées.

Ce secret est encore aujourd’hui maintenu. Ainsi, lorsque les rapporteurs ont demandé à la direction générale de la modernisation de l’État (DGME) de bien vouloir leur transmettre les réflexions de l’équipe mixte d’audit en place en 2007-2008 sur les réformes des modalités de délivrance des passeports et des certificats d’immatriculation des véhicules (CIV), sur lesquelles le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale a décidé, sur proposition des rapporteurs, de faire réaliser une étude dans le cadre du présent rapport, la DGME a répondu à vos rapporteurs que « seule l'autorité signataire de la lettre de mission, en l’occurrence le Premier ministre, peut décider de la transmission des rapports d'audit » ⁽²²⁾.

Ce secret persistant en réponse à une demande parlementaire sur des travaux accomplis il y a quatre ans, concernant, pour le passeport et le CIV, des réformes dont les tenants et aboutissants étaient au demeurant fixés avant 2007, ne paraît pas justifié, dans le contexte d’un travail d’évaluation et de contrôle décidé par un organe de l’Assemblée nationale en application de sa mission constitutionnelle d’évaluation des politiques publiques.

B.– DES TRAVAUX DES ÉQUIPES MIXTES D’AUDIT AUX DÉCISIONS DES CMPP : L’« EXEMPLE » DE L’ÉDUCATION NATIONALE

Les rapporteurs ont souhaité analyser de manière plus approfondie la procédure de la RGPP appliquée au cas d’un ministère à fort effectif : l’éducation nationale. Ce regard plus précis, qui porte à différents endroits du présent rapport sur divers points relatifs à la RGPP, concerne ici la phase initiale de cette dernière, marquée par les travaux des équipes mixtes d’audit.

1.– le contenu des documents de travail transmis à vos rapporteurs

Le ministère de l’Éducation nationale a en revanche bien voulu transmettre aux rapporteurs un ensemble de documents datant du second semestre de l’année 2007 et illustrant au moins en partie la méthodologie générale mise en œuvre par les équipes mixtes d’audit au titre de la RGPP via les travaux concrètement effectués par l’équipe mixte chargée d’auditer ce ministère.

Le premier document date du 24 juillet 2007. Il énumère les thèmes et sous-thèmes à traiter, ainsi que les questions à examiner pour chaque sous-thème. Les quatre thèmes retenus étaient les suivants : l’offre éducative et de formation, la régulation des politiques éducatives, le métier de l’enseignant et la modernisation de l’organisation et du fonctionnement des services ⁽²³⁾.

Le tableau suivant précise pour chacun de ces thèmes les questions que le document de travail proposait d’aborder.

Thèmes
1. L’offre éducative et de formation	3. Le métier de l’enseignant
Offre scolaire en lycée d’enseignement général et technologique (LEGT) et lycées professionnels et agricoles	Conditions d’exercice du métier de l’enseignant
Offre scolaire collège	Obligations de service
Offre enseignement agricole	Décharges
Offre de l’enseignement primaire	Formation
Offre de l’enseignement privé	Rémunérations
Publics particuliers	Carrière
Offre de formation continue	Sécurité
Politique de l’orientation
Les politiques interministérielles confiées à l’éducation nationale
2. Régulation des politiques éducatives	4. Modernisation de l’organisation et du fonctionnement des services
Organisation et pilotage	Réorganisation des services
Autonomie des établissements	Structuration des réseaux des établissements et des écoles
Rôle des collectivités	Révision des processus de certification
Carte scolaire	Optimisation des processus de gestion des ressources humaines
L’organisation de l’année scolaire	Simplification administrative et dématérialisation
La gestion du potentiel enseignant et administratif

Le document du 24 juillet 2007, propre au ministère, indique que deux instances étaient appelées à collaborer pour le traitement de chaque question :

– un « pôle d’audit », constitué d’inspecteurs généraux de l’éducation nationale (IGEN), de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAEN et IGAENR), de l’administration (IGA), des finances (IGF), d’une personnalités compétentes sur les questions éducatives ainsi que de consultants. Ce pôle a été dirigé par M. Pierre Lepetit, inspecteur général des finances. Il constituait l’équipe mixte d’audit, proprement dite, de la RGPP. On constate qu’à la date du 24 juillet 2007, le caractère mixte de l’équipe était relatif, puisqu’il était prévu qu’elle compte 15 inspecteurs d’inspections générales pour 3 consultants ;

– un « comité de pilotage », constitué notamment de certains hauts fonctionnaires de l’éducation nationale, eux-mêmes accompagnés d’autres membres du personnel du ministère, tels des chefs de service, des membres de la cellule des consultants internes ou des collaborateurs du secrétariat général. Ce comité était l’interlocuteur ministériel de l’équipe mixte d’audit.

Le ministère a transmis à vos rapporteurs une note du 29 août 2007 émanant de M. Pierre Lepetit, visiblement adressée aux membres du pôle d’audit qu’il dirige. Il y précise que « l’objectif est de réaliser un examen stratégique de l’ensemble des dépenses budgétaires et fiscales de l’État et de ses opérateurs pour “proposer des stratégies documentées conduisant à une prise des décisions sur des réformes ambitieuses” », citant ainsi, selon la note, un « extrait de la lettre de mission adressée aux chefs de pôle par le Premier ministre le 24 juillet [2007]. »

M. Pierre Lepetit invite ensuite son équipe à se situer à la fois dans la ligne des demandes faites à chaque pôle d’audit – la présentation de scénarios aux instances décisionnelles de la RGPP – et dans le respect de l’objectif primordial des suppressions d’effectifs : « si, dans l’enseignement scolaire, la réduction des effectifs sera la conséquence logique des scénarios de réforme de l’offre et des modalités de régulation du système éducatif, l’objectif final ne doit pas être perdu de vue dans l’organisation du travail qui conduira à la construction des trois scénarios qui seront présentés à la première réunion du comité de suivi consacré à l’enseignement scolaire ⁽²⁴⁾ ». Il ajoute que « le travail sur les effectifs […] pour la mission enseignement scolaire […] est l’objectif essentiel. »

La note du 29 août 2007 précise ensuite le calendrier de travail du pôle d’audit, qui doit conduire à la première réunion du Comité de suivi prévue le 10 décembre 2007. La note trace le contenu des premiers travaux, tendant à établir :

– la nomenclature des missions exercées par le ministère ;

– la quantification des moyens existants pour les exercer ;

– les « mesures de transformation (les leviers d’action) déjà identifiées », étant entendu que la note précise que « les sources d’augmentation de la productivité et de l’efficacité du système éducatif sont assez largement identifiées grâce aux multiples travaux qui ont été effectués ces dernières années. La difficulté sera de bâtir des scénarios qui permettent de réaliser les changements attendus » ;

– la « quantification de chaque levier d’action sur la productivité » ;

– les modalités de mise en œuvre des mesures permettant d’actionner ces leviers d’action. La note ajoute qu’il s’agit d’identifier « les contraintes et les obstacles techniques à la mise en œuvre et en proposant les mesures adéquates pour que les mesures donnent le rendement estimé en ETP ».

Le ministère de l’Éducation nationale a transmis à vos rapporteurs un document résumant le résultat des travaux du pôle d’audit dirigé par M. Pierre Lepetit en application de la note du 29 août 2007. Il s’agit d’une présentation réalisée par ce pôle d’audit à l’attention des membres du comité de pilotage du ministère (cf. infra) dans le cadre d’une réunion tenue le 18 octobre 2007, en amont donc de la réunion du Comité de suivi envisagé pour décembre 2007.

Cette présentation s’ouvre par un rappel des « principaux constats issus des audits de modernisation et des rapports des IG [inspections générales] ». Ce point illustre le constat d’une RGPP comme mobilisation et catalyseur des travaux existants. Le tableau suivant reprend les principaux constats ainsi repris par cette présentation.

RGPP ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
RÉUNION DU PÔLE AUDIT AVEC LE COMITÉ DE PILOTAGE DU MINISTÈRE
JEUDI 18 OCTOBRE 2007

Les principaux constats

1^er degré :

Les coûts ont augmenté fortement sans amélioration de la performance scolaire.

Des marges de manœuvre existent sur le potentiel enseignant par redéploiement et mobilisation effective des enseignants devant la classe.

L’assiduité des élèves au pré-élémentaire est faible ; l’intérêt scolaire de l’accueil des 2 ans est controversé.

2^nd degré :

Les moyens ont été considérablement accrus depuis 1990 pour atteindre une dépense de 10 000 € par lycéen et 1 enseignant pour 12 élèves.

L’investissement massif dans le volume d’enseignement depuis 1990 n’a pas amélioré les performances : 150 000 élèves sortent sans qualifications chaque année, les élèves manquent de méthode et d’esprit d’initiative à l’issue du secondaire, le système ne réduit pas voire aggrave les inégalités sociales.

Une demi-année d’enseignement au lycée est perdue pour cause d’examens.

Pilotage :

Un pilotage par les moyens et non par les résultats.

Les structures administratives peuvent être rationalisées.

La présentation se poursuit par des éléments de définition de « la cible réelle en ETP » issue de la mise en œuvre de la « règle du un sur deux ». Cette cible s’élèverait sur les cinq exercices 2008 à 2012 à une baisse des effectifs d’environ 90 000 ETP, dont 79 400 pour les enseignants et 10 000 à 12 500 dans les services administratifs du ministère.

La présentation énumère ensuite un certain nombre de mesures envisageables respectivement pour le premier degré, le second degré, ainsi que pour le pilotage et la gestion. À chaque mesure est associée une programmation d’économies en ETPT. Chaque mesure et chacun des gains associés en effectifs figurant dans la présentation du 18 octobre 2007 sont repris dans le tableau suivant.

RGPP ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
RÉUNION DU PÔLE AUDIT AVEC LE COMITÉ DE PILOTAGE DU MINISTÈRE
JEUDI 18 OCTOBRE 2007

En ETP estimés

Principales mesures envisageables et économies associées en effectifs
1^er degré
Calculer le taux d’encadrement par département et aligner les écoles sur le plus efficient	3 000
Suppression – redéploiement des RASED et des moyens ZEP	8 700
Abaisser le taux de redoublement de 7 % à 2 %	1 800 (au bout de 5 ans)
Limiter la scolarisation des 2 ans	1 000 (à affiner)
Dissocier temps d’accueil et temps d’enseignement	Par expérimentation avec les collectivités territoriales – Gains non chiffrés
Regrouper les écoles	Gains sur les directions d’école – non chiffrés
2^nd degré
Aligner les établissements les mieux dotés sur le taux nombre d’heures sur nombre d’élève (H/E) médian	15 000
Plafonner les horaires élèves au lycée	25 000 au lycée d’enseignement général et technologique (LEGT)* non chiffré pour le lycée professionnel (LP)
Réorganiser l’enseignement professionnel (bac en 3 ans)	non chiffré
Réorganiser le temps de travail des enseignants :
– alignement sur la fonction publique (1 607 heures annuelles)	26 000 en LEGT et LP
– annualisation de l’obligation réglementaire de service (ORS) (hypothèse à 34 semaines)	10 000 en LEGT et LP
– remplacement des décharges horaires par des primes	16 000
– passer l’ORS des agrégés à 18 heures	8 000
Optimiser le remplacement	2 000
Doubler en 5 ans le nombre d’agrégés dans le supérieur (+ 10 000) et ne plus affecter les agrégés externes dans le secondaire	16 000 (si non remplacés par des certifiés)
Rendre obligatoire une 2^e heure supplémentaire	17 000 (application aux certifiés)
Limiter le redoublement	2 200 (classe de seconde)
Pilotage et gestion
Réorganiser l’administration centrale	< 100
Réorganiser l’administration déconcentrée	1 000 à 2 000
Mutualiser les ressources enseignantes entre établissements	non chiffré
Mutualiser les ressources d’encadrement et de gestion entre établissements	non chiffré

*La présentation du 18 octobre 2007 précise qu’une économie supplémentaire de 20 % peut être attendue du plafonnement des horaires élèves au lycée dans l’enseignement privé.

Cette présentation précise en conclusion que « le cumul des principales mesures aboutit à un total de l’ordre de 100 000 ETP bruts », soit dans la ligne de la « cible réelle » définie précédemment. Elle précise que les gains ainsi envisagés « sont maximaux. Ils devront être corrigés du rendement réel des réformes. »

Enfin, le ministère de l’Éducation nationale a transmis aux rapporteurs un document de travail daté du 9 novembre 2007 contenant les analyses du cabinet d’audit Roland Berger sur les statistiques des flux d’enseignants et d’élèves dans le système éducatif jusqu’à l’année 2012. Roland Berger était l’un des deux cabinets avec le cabinet Deloitte, participant aux travaux du pôle d’audit dirigé par M. Pierre Lepetit.

Ce document de travail s’ouvre sur deux synthèses respectivement relatives à l’enseignement primaire et à l’enseignement secondaire.

Ces synthèses s’appuient sur l’objectif de la baisse du nombre des postes d’enseignant jusqu’en 2012, fixé ici à environ 27 000 dans le primaire et 41 000 dans le secondaire. Les synthèses indiquent :

– pour le primaire, que des « contraintes démographiques fortes […] font peser un risque important d’augmentation des effectifs enseignants ». La poursuite de la croissance des effectifs des élèves en primaire jusqu’en 2016 est évoquée, ainsi que la « prolongation du pic des naissances jusqu’en 2010 puis [un] tassement probable sans effondrement net » ;

– pour le secondaire, que des « contraintes fortes et multiples pourraient […] empêcher l’atteinte des objectifs RGPP ». La « reprise forte et durable de l’augmentation des effectifs d’élèves » est évoquée, ainsi que « le grand nombre de champs disciplinaires et l’influence de certains groupes de pression qui les soutiennent ».

Le tableau suivant retrace les préconisations émises dans ces deux synthèses pour pallier ces contraintes.

PISTES DE RÉFORME ISSUES DES ANALYSES DE LA SOCIÉTÉ ROLAND BERGER
DOCUMENT DE TRAVAIL DU 9 OCTOBRE 2007

Synthèse primaire public

Synthèse secondaire public

Afin d’écarter le risque de recrutements massifs, certaines pistes de réforme doivent donc être investiguées en priorité : – la faisabilité d’un accroissement du taux d’encadrement et d’une diminution des taux de redoublement ; – la mise en place de mécanismes permettant une gestion plus souple et fluide du potentiel enseignant : • instauration d’une porosité du statutaire entre les enseignants du premier degré et du collège ; • permettre le suivi par un même enseignant d’une cohorte d’élèves tout au long de son parcours au primaire ; • recrutement de contractuels. – l’étude approfondie de la faisabilité et du potentiel issu de mutualisations inter-écoles.

Pour faire face au mieux à ces contraintes et écarter le risque de recrutements massifs, certaines pistes de réforme ciblées doivent donc être investiguées en priorité : – la faisabilité d’un accroissement du taux d’encadrement et d’une diminution des taux de redoublement ; – la focalisation des travaux sur l’offre sur les 6 à 16 disciplines qui concentrent la quasi-totalité du potentiel de départs définitifs d’enseignants de 2008 à 2012 (50 % à 80 % du total) ; – une réflexion approfondie sur la sur-pondération des moyens accordés aux ZEP, RAR,… sans que l’efficacité de cette démarche soit avérée.

2.– Un rôle relativement discret des cabinets privés d’audit ?

Les documents transmis aux rapporteurs par le ministère de l’Éducation nationale sur les travaux de l’équipe mixte d’audit dirigée par M. Pierre Lepetit apportent des enseignements qu’il serait hasardeux de considérer comme valant pour l’ensemble des 25 autres équipes répertoriées par le rapport accompagnant le CMPP du 12 décembre 2007. Ne serait-ce que parce qu’il n’a pas été possible de prendre connaissance de leurs travaux.

L’éclairage apporté par le ministère de l’Éducation nationale est néanmoins intéressant sur plusieurs points.

Comme les rapporteurs l’ont évoqué supra, le poids des consultants privés dans le pôle d’audit dirigé par M. Pierre Lepetit semble avoir été numériquement assez faible. Le ministère de l’Éducation nationale fait écho à cette observation sur la relative discrétion des cabinets privés d’audit concernés, en précisant à vos rapporteurs que « le seul document transmis au service de l’action administrative et de la modernisation du ministère (SAAM) » par les cabinets Deloitte et Roland Berger « porte sur les éléments statistiques relatifs aux flux d’enseignants et d’élèves. » ; il s’agit du document de travail du 9 octobre 2007 dont les synthèses sont présentées supra.

Les recommandations de ce document de travail du 9 octobre 2007 ne figurent d’ailleurs pas in extenso dans la présentation faite par le pôle d’audit au comité de pilotage du ministère le 18 octobre de la même année ; n’y sont pas mentionnés les recommandations portant sur la « porosité statutaire » entre le primaire et le secondaire, le suivi d’une cohorte d’élèves par un enseignant du primaire, le recrutement de contractuels, la rationalisation de l’offre concernant certaines disciplines dans le secondaire.

Ce constat éclaire une réponse faite par la DGME aux rapporteurs sur les conditions dans lesquelles les cabinets privés d’audit ont participé aux équipes mixtes constituées en 2007 dans le cadre du lancement de la RGPP. La DGME a précisé en effet que le recours aux consultants privés s’est fait « en tant que de besoin exprimé par les chefs d’équipes d’audit pour compléter les équipes de fonctionnaires et/ou d’inspections pour préparer le CMPP de décembre [2007] ». D’où il ressort que ces fonctionnaires et membres des inspections ont constitué la substance principale des équipes « mixtes » et que les consultants privés y furent adjoints à titre complémentaire et sans nécessairement atteindre une parité dans la composition de ces équipes.

3.– Un travail axé sur la recherche de gains d’efficience sur les effectifs

Si la note de M. Pierre Lepetit datée du 29 août 2007 indique que l’équipe du pôle d’audit doit parvenir à dessiner trois scénarios de réforme pour l’ensemble du système éducatif, « l’objectif essentiel » y est déjà « le travail sur les effectifs ». Le constat d’une réflexion portant avant tout sur les moyens de parvenir à la suppression d’un certain nombre d’ETPT fixé ex ante est renforcé à la lecture de la présentation du 18 octobre 2011 faite par le pôle d’audit à l’attention du comité de pilotage du ministère.

Pour résumer, cette présentation part du constat d’un système éducatif devenu plus inefficient : son coût a augmenté sans amélioration de ses performances. La présentation passe ensuite aux mesures susceptibles d’abaisser ce coût, par la baisse des effectifs. Sans considération, dans les documents mis à la disposition des rapporteurs, de mesures portant sur la performance.

Autrement dit, les travaux du pôle d’audit, sans s’interroger sur le bien-fondé des missions exercées par le système éducatif, envisagent l’amélioration de l’efficience uniquement par la baisse des coûts. Il ne s’agit pas de « faire mieux avec moins », mais de « faire avec moins », en considérant, toutes choses égales par ailleurs, que cela pourrait in fine signifier « faire relativement mieux ».

Ce faisant, des missions assumées par le système éducatif sont ainsi évoquées comme devant être au moins partiellement remises en cause. Sur la base de la présentation du 18 octobre 2007, on peut citer :

– la suppression ou le redéploiement des politiques spécifiques mises en œuvre dans les zones de l’éducation prioritaire ou via les réseaux d’aide spécialisée aux élèves en difficulté (Rased) ;

– la limitation de la scolarisation des enfants de deux ans.

4.– Des mesures officielles de la RGPP finalement très différentes des voies explorées par l’équipe d’audit

Il est désormais connu et reconnu que l’enseignement scolaire a fait l’objet d’un traitement spécifique eu égard à la RGPP, après son placement « off shore » accepté par les coprésidents du Comité de suivi, à la demande du ministère de l’Éducation nationale. Ont ainsi été écartées du label RGPP les propositions évoquées par l’équipe d’audit s’adossant de façon peut-être trop ostensible à des réductions d’effectifs.

L’objectif d’une stricte application de la « règle du un sur deux » a été maintenu, mais les mesures officielles de la RGPP n’ont plus eu vocation à l’atteindre. Le ministère de l’Éducation nationale fut ainsi « libre », dans les limites de l’autorité « de droit commun » exercée par le Président de la République et le Premier ministre, de procéder à certaines réformes sous son propre label ; et de mobiliser les voies et moyens pour parvenir à mettre en œuvre le « un sur deux ».

Le rapport associé au CMPP du 4 avril 2008, reprend, en réponse à la question « pourquoi changer ? », l’essentiel des principaux constats de la présentation faite par le pôle d’audit du 18 octobre 2007. Ce rapport indique ainsi qu’« alors même que le budget de l’Éducation nationale a fortement progressé depuis quinze ans, des études récentes, nationales ou internationales, ont mis en lumière la dégradation des performances du système éducatif français. […] L’augmentation continue des moyens et des horaires n’a pas été une réponse adaptée. De fait, la France consacre des moyens supérieurs à la moyenne des pays de l’OCDE à sa politique éducative. […] Ces résultats sont préoccupants et impliquent d’engager des réformes d’ampleur pour inverser la tendance de ces dernières années et ramener la France vers le modèle qu’elle doit incarner. »

S’agissant des orientations de la réforme du système éducatif, le rapport du 4 avril 2008 s’éloigne assez sensiblement de l’esprit des mesures évoquées dans la présentation du 18 octobre 2007 de l’équipe mixte d’audit. La « refonte du système éducatif » passait ainsi, selon le rapport du 4 avril 2008, par :

– « un recentrage de l’école sur les apprentissages fondamentaux » ;

– « une plus grande différenciation des parcours qui permet d’offrir un soutien et accompagnement personnalisé à ceux qui rencontrent des difficultés » ;

– « l’engagement des enseignants qui sont à l’origine de la réussite des élèves. La rénovation de leurs conditions de travail et la diversification de leurs missions permettra l’augmentation de leur pouvoir d’achat » ;

– « l’autonomie des établissements ».

Le rapport associé au CMPP du 11 juin 2008, s’appuyant sur le même diagnostic que celui issu du rapport du 4 avril 2008 concernant la performance du système éducatif, poursuit la définition d’une action du ministère de l’Éducation nationale au titre de la RGPP autour d’objectifs « pédagogiques » et très peu « financiers ». Sont ainsi évoqués comme objectifs « concrets » le fait de parvenir à « diviser par trois le nombre d’élèves en situation d’échec lourd à la sortie de l’école primaire, limiter le redoublement, notamment en classe de seconde, réduire le nombre de sorties sans qualification, mieux articuler l’enseignement scolaire avec l’enseignement supérieur [et] mieux prendre en compte le temps d’enseignement. »

Une première formulation précise des mesures officielles de la RGPP pour le ministère de l’Éducation nationale sera ensuite rendue publique dans le rapport d’étape de la RGPP du 3 décembre 2008. Le tableau suivant énumère ces mesures, par souci de lisibilité, dans leur formulation la plus récente issue du rapport associé au CMPP du 9 mars 2011, en distinguant à cette date les mesures achevées et en cours ⁽²⁵⁾.

MESURES OFFICIELLES DE LA RGPP RELATIVES À L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Les mesures « finies »

– nouvelle organisation du temps scolaire au primaire ;

– mise en place de nouveaux programmes à l'école primaire ;

– mise en place d’une évaluation en CE1 et CM2 ;

– mise en œuvre du droit à l'accueil ;

– mise en œuvre du droit à l’accompagnement éducatif ;

– reconquête du mois de juin.

Les mesures « en cours » :

a) Axe n° 1 « Réformer l’école primaire afin de réduire l’échec scolaire » :

– renforcer le soutien scolaire dans le premier degré ;

– optimiser l’organisation scolaire du premier degré (mise en place d’établissements publics d’enseignement notamment).

b) Axe n° 2 « Réorganiser l’offre dans le second degré pour réduire les sorties sans qualification et mieux préparer les élèves à la poursuite des études dans l’enseignement supérieur » :

– poursuivre la réforme du lycée général et technologique en rationalisant l’offre scolaire ;

– poursuivre la rénovation de la voie professionnelle en rationalisant la carte des formations ;

– renforcer l’autonomie des établissements ;

– améliorer l’organisation scolaire du second degré en optimisant le réseau des établissements et leur gestion.

c) Axe n° 3 « Améliorer la gestion des enseignants » :

– améliorer les conditions de recrutement et de début de carrière des enseignants ;

– améliorer la disponibilité de la ressource enseignante ;

– optimiser l’enseignement des langues dans le premier degré ;

– renforcer l’efficacité du remplacement dans le premier et le second degré.

d) Axe n° 4 « Rationaliser l’action administrative et optimiser la qualité du service offert aux familles » :

– permettre aux élèves handicapés de suivre une scolarité en milieu ordinaire ;

– optimiser la qualité de l’accueil et du service rendu aux familles et faciliter leurs démarches ;

– renforcer l’efficience des services administratifs de l’éducation nationale ;

– supprimer les redondances de pièces justificatives lors de l’inscription scolaire.

Source : rapport rendu public à l’occasion du CMPP du 9 mars 2011.

Ce tableau confirme la « tonalité » pédagogique donnée aux mesures officielles de la RGPP propres à l’enseignement scolaire. Au demeurant, la mise en œuvre de la « règle du un sur deux » s’est appuyée sur d’autres leviers, examinés infra, qui ont été mis en œuvre dans le cadre d’une déconcentration des décisions de gestion au sein du ministère de l’Éducation nationale.

II.– LA GOUVERNANCE, LA MISE EN œUVRE
ET LE SUIVI DE LA RGPP

A.– LA MISE EN PLACE DES INSTANCES POLITIQUES, ADMINISTRATIVES ET DE SUIVI DE LA RGPP

1.– Prendre les mesures au plus haut niveau de l’exécutif : la composition du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) et des Comités de suivi

Conformément à la communication du Premier ministre présentée devant le Conseil des ministres du 20 juin 2007, le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), organe ad hoc qui décide la mise en œuvre de chaque mesure de la RGPP, rassemble :

– le Président de la République et le Premier ministre. Leur prééminence n’est en rien symbolique puisqu’ils sont directement représentés par le secrétaire général de l’Élysée et le directeur de cabinet du Premier ministre dans les comités de suivi ; ils préparent ainsi, en très grande partie, par la coprésidence qu’ils assurent de cette instance, le contenu, et de facto les décisions, des réunions du CMPP ⁽²⁶⁾ ;

– le ministre chargé du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, qui assure la fonction de rapporteur du CMPP ; parce qu’il est, au titre de ses attributions et de l’autorité qu’il exerce sur les services centraux compétents, le coordinateur, l’observateur et l’accompagnateur de l’action de chaque ministère en matière de réforme de l’État. Il est d’ailleurs membre permanent des Comités de suivi de la RGPP ;

– tous les ministres, parce qu’ils sont comptables de l’exécution des décisions prises. Étant entendu que chaque ministre participe, en amont des CMPP, aux réunions du Comité de suivi qui le concernent ; le Comité de suivi constitue donc une instance à « composition variable » selon les thèmes inscrits à son ordre du jour.

Le rapport rendu public à l’occasion du CMPP du 12 décembre 2007 précise que participent aux réunions du CMPP, parce qu’ils sont membres permanents des Comités de suivi, « les deux rapporteurs des commissions des finances des Assemblées – Gilles Carrez et Philippe Marini – ainsi que Michel Pébereau, président du conseil d’administration de BNP-Paribas ⁽²⁷⁾ et Philippe Parini, receveur général des finances. »

Ces membres permanents ⁽²⁸⁾ des Comités de suivi et, conséquemment, du CMPP ont sans doute apporté un regard financier et budgétaire sur les questions à trancher afin d’élaborer et choisir les mesures de la RGPP :

– la participation de nos collègues MM. Gilles Carrez et Philippe Marini a, à tout le moins, permis une certaine implication du Parlement dans la phase décisionnelle de la RGPP, étant entendu qu’ils y ont travaillé ès qualités mais aussi intuitu personae et ont donc été tenus, dans l’exercice de leurs activités et fonctions parlementaires, au respect des règles de confidentialité qui structurent les travaux des Comités de suivi et CMPP ;

– M. Michel Pébereau avait vocation à porter les constats et recommandations du rapport rendu public le 14 décembre 2005 issu des travaux de la commission qu’il a présidée, et qui portaient sur les conditions de la constitution de la dette publique française et sur les orientations et mesures susceptibles d’assurer le redressement des finances publiques ⁽²⁹⁾ ;

– M. Philippe Parini a supervisé et dirigé, à compter du mois d’octobre 2007, la création de la future direction générale des finances publiques (DGFip – créée par décret du Premier ministre du 3 avril 2008), par la fusion des directions générales de la comptabilité publique et des impôts. M. Philippe Parini a ensuite été nommé directeur de la DGFip par décret du Président de la République du 10 avril 2008.

Si le rapport rendu public à l’occasion du CMPP du 4 avril 2008 mentionne encore la présence et l’activité de ces membres permanents du Comité de suivi, et, à ce titre, du CMPP, les rapports publics postérieurs n’ont pas précisé dans quelle mesure tout ou partie d’entre eux ont participé aux comités de suivi et aux CMPP après celui du 4 avril 2008.

2.– Mettre en œuvre les mesures dans les ministères : la circulaire du Premier ministre du 18 mars 2008

La circulaire du Premier ministre n° 5284/SGG du 18 mars 2008 ⁽³⁰⁾ précisait l’organisation de la mise en œuvre et du suivi de la RGPP à l’attention des ministres ; elle présentait ainsi un « dispositif de pilotage structuré au niveau interministériel » animé par le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Cette circulaire informait les ministres que la gouvernance politique « initiale » de la RGPP demeurait opérationnelle, qu’ils seraient dans ce contexte responsables à titre personnel de la mise en œuvre de la RGPP et qu’ils resteraient des interlocuteurs directs des instances de cette gouvernance :

– « chacun des membres du Gouvernement est pleinement responsable de la réussite des réformes qui relèvent de ses attributions » ;

– les CMPP et Comité de suivi « continueront à se réunir régulièrement pour assurer que les réformes décidées lors des CMPP entrent bien dans les faits et produisent les résultats attendus dans les délais prévus » ;

– « les ministres seront invités à présenter au Comité de suivi l’avancement de la mise en œuvre de la réforme. »

Ce « maintien sous tension » politique de la RGPP opéré par le Premier ministre était accompagné de la présentation de certaines modalités de suivi des réformes mises en œuvre au titre de la RGPP ; il était ainsi prévu que le CMPP soit renseigné notamment via un « tableau de bord interministériel RGPP » compilant des tableaux ministériels établis selon un rythme mensuel. La synthèse du suivi des réformes devait être réalisée par une équipe d’appui interministérielle rassemblant la direction du budget, la direction générale de la modernisation de l’État (DGME) et la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP).

Le Premier ministre invitait aussi chaque ministre à respecter certaines modalités d’organisation interne à son ministère pour assurer la mise en œuvre et le suivi des mesures de la RGPP :

– le secrétaire général du ministère serait « l’interlocuteur de “l’équipe d’appui interministérielle”. Il devra donc être en situation d’assurer, sur […] délégation [du ministre], le pilotage de la mise en œuvre des réformes et de veiller à la cohérence des différents chantiers de modernisation » ;

– chaque mesure entrant dans le portefeuille du ministère devrait faire l’objet, dans les deux mois suivant le CMPP qui l’a décidée, d’une « feuille de route » précisant l’identité de son chef de projet, son calendrier de mise en œuvre « ambitieux et réaliste », ses indicateurs d’avancement et d’impact et, le cas échéant, les modalités nécessaires à la cohérence interministérielle de sa mise en œuvre ;

– le ministère devait se doter d’un « Comité de pilotage RGPP » devant se réunir « au moins toutes les six semaines », dont la composition et le mode de fonctionnement devaient être validés par le Premier ministre étant précisé qu’il devait compter en tout état de cause des membres de l’équipe d’appui interministérielle de la RGPP.

Le rapport rendu public à l’occasion du CMPP du 4 avril 2008 estimait ainsi que ces modalités de suivi « se fondent sur les meilleures pratiques de gestion de projet ».

3.– La procédure et les outils de suivi des mesures de la RGPP

La circulaire du Premier ministre du 18 mars 2008 précisait que les formats des tableaux de bord ministériels (supports du tableau de bord interministériel de la RGPP par lequel le CMPP serait informé de l’avancement des mesures qu’il a décidées) seraient mis à la disposition de tous les ministères par la DGME. Cette direction générale a en effet plus particulièrement, au sein de l’équipe d’appui interministérielle, procédé à l’élaboration des modalités de suivi de la RGPP et a contribué à mettre celui-ci en œuvre auprès des ministères.

En la matière, le premier rapport de suivi de la RGPP du 3 décembre 2008, rendu public à l’issue d’une présentation en Conseil des ministres le même jour, par M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, précise qu’au-delà des mesures proprement dites et des objectifs d’économies qui leur sont associées, « la nouveauté majeure [de la RGPP] tient surtout au suivi de la mise en œuvre de ces décisions : loin d’être des annonces sans lendemain comme cela a trop souvent été le cas en matière de réforme de l’État, les décisions de la RGPP font l’objet d’une évaluation permanente de leur application effective. »

Le Gouvernement a rendu spécifiquement compte de la mise en œuvre de la RGPP et de son suivi dans plusieurs documents, dont le tableau ci-dessous précise les dates de publication et la portée.

DATES ET CONTENU DES RAPPORTS PUBLICS DE LA RGPP

Date des rapports	Présentation des mesures décidées en CMPP	Suivi des mesures décidées lors des CMPP précédents	Tenue d’un CMPP
12 décembre 2007	Oui	-	Oui
4 avril 2008	Oui	-*	Oui
11 juin 2008	Oui	-*	Oui
3 décembre 2008	-	Oui
13 mai 2009	-	Oui
16 février 2010	-	Oui
30 juin 2010	Oui	Oui	Oui
9 mars 2011	Oui	Oui	Oui

* Les rapports rendus publics à l’occasion des CMPP des 4 avril et 11 juin 2008 contiennent quelques développements sur l’avancement des mesures décidées lors des CMPP précédents.

Les deux derniers rapports rendus publics à l’occasion des CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011 ont constitué aussi des rapports d’étape de la RGPP, au sens où les mesures décidées antérieurement y font l’objet d’une présentation de leur état d’avancement, selon les mêmes modalités que celles utilisées dans les rapports d’étape proprement dit. Ces modalités s’appuient sur l’attribution d’une notation publique, ou scoring, pour juger de l’avancement de chacune des mesures de la RGPP, par un système simplifié dit de « feu tricolore » (vert, orange ou rouge).

B.– DES COMITÉS DE SUIVI ET CMPP DE 2007-2008 À LA MISE EN œUVRE DES MESURES : LA GOUVERNANCE DE LA RGPP

1.– Le paradoxe de la RGPP : présence et absence du niveau politique

a) La banalisation, voire l’effacement, des CMPP

Le CMPP du 12 décembre 2007, le premier, a constitué un événement en soi, organisé au Palais de l’Élysée mais distinct du Conseil des ministres du même jour, et qui a donné lieu à une allocution du Président de la République devant les ministres concernés ⁽³¹⁾. Le Président de la République précisait à cette occasion que « cette première réunion du Conseil de modernisation en appelle […] beaucoup d’autres. […] Tout ne pouvait pas être traité en six mois et il y aura donc bien d’autres chantiers qui seront ouverts. »

Le deuxième CMPP du vendredi 4 avril 2008 a lui aussi constitué une réunion distincte d’un Conseil des ministres. L’après-midi de ce jour, le Président de la République, à l’occasion de l’installation de la DGFip créée la veille par décret, présentait dans les locaux du ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État les principales décisions prises à l’occasion du CMPP tenu le matin. Dans son allocution, le Président de la République précisait d’ailleurs que « dès le mois de mai [2008], un nouveau Conseil de modernisation viendra compléter [les] mesures » prises lors du CMPP du 4 avril 2008.

Le troisième CMPP a eu lieu le mercredi 11 juin 2008. Il n’a pas consisté en une réunion distincte de celle du Conseil des ministres du même jour, même s’il n’en a pas constitué un des points de son ordre du jour. Cette assimilation est admise par M. Éric Woerth lors de son audition le 17 juin 2008 par la commission des Finances de l’Assemblée nationale en ces termes ⁽³²⁾ : « le troisième conseil de modernisation des politiques publiques – CMPP –, ou plutôt, mais cela revient un peu au même, le conseil des ministres du 11 juin dernier, a marqué la fin de la première étape de la révision générale des politiques publiques. »

Le CMPP du mercredi 30 juin 2010 constitue en fait un point de l’ordre du jour du Conseil des ministres du même jour. Le communiqué relatif à la communication correspondante du ministre chargé du budget au Conseil des ministres n’évoque d’ailleurs pas de réunion du CMPP ; outre des propos relatifs au bilan des mesures mises en œuvre au titre des trois premiers CMPP, ce communiqué indique ainsi qu’« il a […] été décidé de mettre en œuvre, d’ici 2013, 150 nouvelles mesures. »

L’« effacement » du CMPP a été confirmé à l’occasion de celui censé avoir eu lieu le mercredi 9 mars 2011. Il constitue, lui aussi, un point de l’ordre du jour du Conseil des ministres réuni le même jour. Le communiqué rendant compte de la communication du ministre chargé du budget devant le Conseil des ministres est d’ailleurs peu précis sur l’existence, pourtant réelle, de mesures nouvelles prises à cette occasion, puisqu’il se borne à préciser que l’« effort se poursuivra avec l’adoption des nouvelles mesures […] ».

b) L’absence du Parlement dans la phase de prise de décision des mesures

Ont été évoquées supra les participations, en tant que membres permanents, de nos collègues MM. Gilles Carrez et Philippe Marini aux Comités de suivi et aux CMPP, au moins durant une partie de la phase 1 de la RGPP ; et ce à titre personnel et en tant que rapporteurs généraux des commissions des Finances des assemblées parlementaires. Il ne s’agissait donc pas d’une association du Parlement en tant que tel aux travaux de la RGPP.

À l’initiative du groupe UMP de l’Assemblée nationale, la RGPP a fait l’objet d’un débat en séance publique le 17 avril 2008. Intervenant peu après le CMPP du 4 avril de la même année, ce débat avait vocation à évoquer les décisions prises à cette occasion ; il fut au demeurant l’objet d’un échange sur l’implication et le rôle du Parlement dans la RGPP, un grand nombre de députés de groupes de la majorité et de l’opposition souhaitant que les parlementaires soient associés aux travaux de la RGPP, en amont des CMPP ; et ce à un moment où la plupart des décisions de la phase 1 de la RGPP avaient été prises.

Parmi les interventions de nos collègues députés à l’occasion de ce débat, on peut relever les propos suivants :

– M. Jean-François Copé, président du groupe UMP, proposait ainsi d’« élargir les prochaines réunions [des Comités de suivi] en impliquant à chaque fois un député spécialiste de la politique publique qui sera alors passée en revue » ⁽³³⁾ ;

– M. Charles de Courson indiquait souhaiter, dans le même débat, « que les propositions formulées dans le cadre de la RGPP soient soumises à l’avis d’un comité de parlementaires représentatifs de la diversité politique française » ⁽³⁴⁾ ;

– M. Didier Migaud, alors président de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, estimait que « les commissions des Finances de chacune des assemblées et les rapporteurs spéciaux ou les rapporteurs pour avis [devaient] être associés à tout [le] travail d’évaluation » préalable aux décisions des CMPP ⁽³⁵⁾ ;

– M. Gilles Carrez, rapporteur général du budget et membre permanent des Comités de suivi et du CMPP, indiquait qu’« il était nécessaire de passer par une étape centralisée pour harmoniser les positions. Désormais, notamment s’agissant des interventions publiques, l’heure est à l’association pleine et entière des parlementaires » ⁽³⁶⁾ ;

– M. Hervé Mariton indiquait qu’« il convient de renforcer, ou plus exactement de créer, car il est nul aujourd’hui, le rôle des rapporteurs spéciaux dans la préparation de la révision générale de politiques publiques, d’autant que notre connaissance toujours plus approfondie des domaines visés par la RGPP nous permet d’enrichir celle-ci de propositions toujours plus nombreuses. […] Vous vous êtes engagé devant la commission des Finances à nous communiquer l’évaluation de chacune des propositions : elle sera la bienvenue. » ⁽³⁷⁾.

– M. Jean-Claude Viollet, évoquant les travaux d’évaluation à mener en amont des décisions prises en matière de réforme de l’État notamment dans le domaine de la défense, indiquait qu’« il s’agit d’un travail auquel le Parlement devrait être largement associé, notamment à travers ses commissions spécialisées, car les choix à venir engageront durablement la nation et ne sauraient être faits sans avoir été débattus et tranchés par la représentation démocratiquement élue. » ⁽³⁸⁾ ;

– M. Michel Bouvard indiquait que « s’il appartient bien à l’exécutif de faire les choix, il est souhaitable que le Parlement soit mieux associé à leur mise en œuvre. Je pense notamment aux rapporteurs spéciaux de la commission des Finances, aux rapporteurs pour avis budgétaire des autres commissions, […]. ⁽³⁹⁾ » .

En réponse à l’ensemble de ces interventions, M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a répondu à ces propos de la façon suivante : « que les parlementaires puissent rencontrer les équipes d’audit qui travaillent sur la RGPP, non pour discuter des orientations politiques, qui relèvent du pouvoir exécutif, mais pour tenter de partager une vision synthétique de l’ensemble des politiques, soumises aujourd’hui au filtre de la RGPP, est une bonne chose. Pourquoi ne pas associer les rapporteurs spéciaux du budget aux travaux ex ante de la RGPP dans des conditions à déterminer ? ⁽⁴⁰⁾ »

En préambule de l’audition évoquée supra de M. Éric Woerth par la commission des Finances de l’Assemblée nationale, son président M. Didier Migaud précisait qu’il souhaitait « faire en sorte que les vingt-six équipes d’auditeurs rencontrent nos rapporteurs spéciaux et [essayer], avec Gilles Carrez, de cibler quelques grands sujets sur lesquels certaines de ces équipes pourraient être auditionnées par l’ensemble de la commission des Finances. »

Il ne semble pas que de tels travaux d’ensemble, contribuant à l’amélioration de l’information des parlementaires, aient pu être organisés à la suite de cette audition, qui clôturait la période de prise de décisions de la phase 1 de la RGPP.

Ce constat doit être apprécié en regard de l’attente forte exprimée par les partenaires sociaux quant à l’implication du Parlement dans le processus des décisions en matière de réforme de l’État. Lors de la table ronde consacrée à la RGPP rassemblant le 27 septembre 2011, à l’invitation des rapporteurs, les organisations syndicales représentatives du personnel de la fonction publique, aucune d’entre elles n’a omis de souligner ce souhait.

c) L’action et l’information limitées du Parlement dans la phase de mise en œuvre des décisions de la RGPP

Le rôle du Parlement dans la mise en œuvre des mesures de la RGPP a consisté, en premier lieu, en l’examen des projets de loi de finances et des projets de loi portant règlement des comptes ; il s’est ainsi agi d’approuver les schémas d’emplois ministériels portant les modalités de mise en œuvre de la « règle du un sur deux ». Les projets de loi de finances ou de règlement des comptes ont été au demeurant accompagnés des programmes et rapports annuels de performance faisant référence à certaines mesures de la RGPP, voire, dans le meilleur des cas, établissant un lien entre certaines d’entre elles et les développements et dispositions législatives relatives aux crédits.

L’examen de ces crédits a donc pu constituer un acte législatif en rapport avec la RGPP, étant entendu qu’il n’est cependant pas pour autant possible d’y voir l’exercice d’un pouvoir à part entière d’approbation précise des mesures de la RGPP. L’examen et le vote des crédits d’une mission, même s’ils s’appuient sur la présentation par le Gouvernement d’une justification au premier euro (dans le projet annuel de performance correspondant), ne peuvent qu’être difficilement assimilés à l’adoption distincte de chacune des mesures de dépenses ou d’économies qui justifient ces crédits ⁽⁴¹⁾.

D’autres textes législatifs ont directement permis la mise en œuvre de certaines mesures de la RGPP ou ont constitué un accompagnement de son déroulement ; à titre illustratif et non exhaustif, on peut évoquer les lois suivantes :

– la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST) a prévu la création des agences régionales de santé (ARS) ;

– les lois de financement de la sécurité sociale portent chaque année un certain nombre de dispositions relatives à la fraude sociale, se rapportant à la mesure de la RGPP « Renforcer la lutte contre la fraude à la sécurité sociale » ;

– la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a été conçue, ainsi qu’il sera précisé infra, comme une adaptation du droit de la fonction publique à la mise en œuvre de la RGPP.

Cette « participation » du Parlement doit être nuancée. Il ne s’est pas agi d’une saisine générale concernant la RGPP, sa méthode, ses objectifs ou son évaluation, mais de textes ponctuels rendus nécessaires par le fait que la mise en œuvre d’une mesure de la RGPP relevait du domaine législatif ; étant entendu que beaucoup des mesures de la RGPP relèvent de l’organisation administrative de l’État et ne nécessitent pas de support législatif pour leur mise en œuvre.

Au demeurant, un examen exhaustif des débats législatifs et des exposés des motifs des projets correspondants ne ferait sans doute apparaître que peu de références faites à la RGPP. Il est d’ailleurs légitime que le ministère compétent et les parlementaires aient appréhendé, par exemple, la création des ARS comme une réforme, à débattre et enrichir, des structures de l’organisation sanitaire et non pas comme découlant ex abrupto de la RGPP.

L’information du Parlement a été enrichie, tardivement, par l’adoption, à l’initiative du Sénat ⁽⁴²⁾, de l’article 122 de la loi de finances pour 2010, qui prévoit que « le Gouvernement joint au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion une annexe présentant, pour l'année, un bilan des mesures décidées en conseil de modernisation des politiques publiques depuis 2007 et arrivées à leur terme. Cette présentation fait apparaître et justifie, pour chaque mesure, la date de réalisation effective ou les délais d'exécution prévus, en indiquant les échéances initialement fixées, et les économies nettes constatées ou attendues en conséquence, en précisant le montant initialement prévu et après révision éventuelle. »

Les rapporteurs reviendront infra sur le contenu de cette annexe, présentée à ce jour deux fois avec les projets de loi de règlement des comptes respectivement pour les années 2009 et 2010. Le dispositif est au demeurant le résultat d’un compromis, puisque le Gouvernement a souhaité et obtenu, par l’adoption d’un sous-amendement, que le champ de l’annexe se borne aux mesures de la RGPP arrivées à leur terme ; M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, indiquait ainsi, au cours du débat, que « les économies sont souvent dues à un ensemble de mesures. Estimer avec exactitude laquelle permet de réaliser ces économies est parfois très difficile, d’autant que celles-ci ne sont pas toujours immédiates. En la matière, les exemples sont multiples. Le fait de pouvoir tirer des enseignements annuels des mesures qui sont mises en œuvre concrètement et de dire quel niveau d’économie celles-ci peuvent atteindre serait utile au Parlement dans le cadre de sa mission de contrôle. »

L’argumentation du ministre s’appuyait sur la difficulté supposée d’évaluer les économies induites par les mesures en cours de la RGPP. Sans juger à ce stade de la pertinence de cette argumentation (cf. infra la troisième partie sur les impacts budgétaires de la RGPP), on observe que le sous-amendement a techniquement évité au Gouvernement la charge d’élaborer un document annuel à l’intention du Parlement sur l’avancement de chacune des mesures de la RGPP, achevées ou en cours ⁽⁴³⁾ ; lui permettant ainsi de s’en tenir à la périodicité et aux méthodes des rapports publics accompagnant les CMPP et des rapports d’étape de la RGPP.

Plus récemment, la volonté du Parlement d’examiner la mise en œuvre de la RGPP s’est traduite par un certain nombre de travaux, dont certains sont énumérés supra dans l’introduction du présent rapport. On note par ailleurs la tenue d’un débat en séance publique le 18 mai 2011 sur la mise en œuvre de la RGPP, à l’initiative du groupe GDR ^(44) (45).

2.– Les ministères se sont mobilisés au service de la mise en œuvre de la RGPP

a) Le rôle et l’implication des secrétaires généraux des ministères et des cadres des directions d’administration centrale

La RGPP aurait pu souffrir d’un certain affaiblissement de son partage politique, marqué par un effacement progressif de l’exécutif concernant sa promotion et le maintien dans un rôle secondaire du Parlement pour sa mise en œuvre et le contrôle de son exécution.

La mise en œuvre a pu s’appuyer sur l’organisation administrative prévue par la circulaire du Premier ministre n° 5284/SGG du 18 mars 2008.

L’un des points fondamentaux de cette organisation est, au sein de chaque ministère, le rôle et la responsabilité attribués au secrétaire général du ministère. La circulaire du 18 mars 2008 précise ainsi que le secrétaire général doit être « en situation d’assurer […] le pilotage de la mise en œuvre des réformes et de veiller à la cohérence des différents chantiers de modernisation. Les résultats obtenus devront être un des éléments d’évaluation des secrétaires généraux et des responsables de programme de votre ministère ».

Les auditions des secrétaires généraux de certains ministères, organisées par le groupe de travail du Comité, ont nettement illustré leur implication déterminée dans le pilotage et la mise en œuvre des mesures de la RGPP. Il n’est pas exagéré de constater qu’ils considèrent celle-ci bien fondée, notamment parce qu’elle a eu le mérite de placer la question des réformes administratives à un niveau sans précédent dans l’agenda des ministères. Contraints par des décisions prises au plus niveau de l’exécutif, placés sous l’observation d’une équipe administrative interministérielle dite d’appui, les secrétaires généraux ont par là même acquis une visibilité, une responsabilité et une influence nouvelles pour mettre en œuvre un portefeuille clairement défini de mesures.

Au-delà du rôle clé du secrétaire général, les administrations centrales des ministères, à tout le moins leurs cadres dirigeants, semblent impliqués dans la mise en œuvre de la RGPP.

Ce constat est vérifié dans les cas où le nombre, les attributions et l’organisation des directions d’administration centrale d’un ministère résultent de la RGPP, comme dans les cas du ministère de la Culture et de la communication, ainsi que de l’Écologie, du développement durable, des transports et du logement. Les directions en charge des fonctions support, de la gestion administrative et des ressources humaines, ou des systèmes d’information ont par ailleurs été naturellement « mises en responsabilité » par les nombreuses mesures de la RGPP portant sur leurs compétences.

b) L’exemple du ministère de la Défense

Sans prétendre qu’il s’agisse d’un cas représentatif de l’ensemble du Gouvernement, l’organisation choisie par le ministère de la Défense pour mettre en œuvre la RGPP prouve la mobilisation et l’adaptation des états-majors administratifs aux problématiques de la RGPP.

Le ministère de la Défense a précisé à vos rapporteurs que « chaque projet de réforme RGPP particulier avait été conçu dans sa logique propre lors [de] l’audit [mixte] RGPP et [qu’]il convenait de corriger cette démarche en silos, et de mettre en place ces projets en veillant à leur mise en cohérence d’ensemble, car bon nombre d’entre eux avaient des liens forts, comme, pour l’illustrer, la réforme des achats avec la réorganisation financière, […] etc.

« Mais il fallait également s’assurer que cette organisation projets puisse s’appuyer sur l’organisation des responsabilités, afin de ne pas créer de tensions inutiles à la bonne mise en œuvre de la réforme.

« Il en est résulté un découpage de la RGPP en 37 projets, avec pour chacun d’entre eux la désignation d’un chef de projet ayant reçu une lettre personnelle du ministre, définissant les objectifs à atteindre, les jalons à respecter, et précisant les moyens disponibles.

« Chaque chef de projet est rattaché à un des trois grands subordonnés ⁽⁴⁶⁾ du ministre, afin de favoriser la responsabilisation et préserver la capacité à agir, ainsi que la légitimité. Chaque équipe projet rassemble toutefois l’ensemble des représentants de toutes les entités concernées par la conduite de celui-ci, et la gouvernance de chaque projet associe également toutes celles-ci.

« Enfin, la cohérence d’ensemble, la maîtrise du rythme et de l’atteinte des résultats, l’assistance ou les orientations nécessaires repose sur un pilotage quotidien de la réforme par un Comité ad hoc resserré, le Comité pour la modernisation du ministère (C2M) présidé par le SGA [secrétaire général à l’administration], assisté d’une Mission pour la coordination de la réforme (MCR), le Comex ⁽⁴⁷⁾ présidé par le ministre étant le comité directeur et d’arbitrage final, si nécessaire. »

Le ministère de la Défense considère que la responsabilisation des chefs de projet des mesures RGPP a notamment permis l’efficacité de l’action d’ensemble, un décloisonnement des composantes administratives et militaires du ministère, ainsi qu’une réelle coopération entre elles. Il résume ce constat en évoquant comme « ligne de force première » de l’organisation mise en place par la ministère « la mise en synergie transverse et coopérative tournée vers des résultats à atteindre. »

Pour le ministère de la Défense, la mise en œuvre de la RGPP correspond à une évolution marquée de la culture du ministère ; selon lui, la RGPP « se caractérise par un mouvement très significatif de mutualisation à l’échelle ministérielle, d’interarmisation et plus largement de “ministérialisation” avec la dissociation organique du soutien et du métier, conduisant à mettre en place des chaînes de soutien spécialisées et des centres de service partagés au service de toutes les unités soutenues, dont l’élément emblématique et de mise en cohérence est la base de défense.

« Cette réforme conduit à un fonctionnement où les acteurs du ministère sont de plus en plus dans des situations de dépendance réciproque pour fonctionner, et doivent en conséquence apprendre à développer des relations coopératives et des actions communes. Il s’agit de passer d’une logique traditionnelle s’appuyant sur le triptyque “un chef, une mission, des moyens”, à une logique de spécialisation et de relations dépendantes, de logique quasi contractuelle. »

c) L’exemple du ministère de la Culture

À l’instar du ministère de la Défense, le ministère de la Culture témoigne qu’au-delà de la mise en œuvre et de l’appropriation des outils prévus par la circulaire du Premier ministre du 18 mars 2007, la RGPP a été l’occasion d’une profonde modification du fonctionnement de « l’état-major » du ministère ; et ce, dans le sens d’une prise en compte des « questions portant sur la réforme » au plus haut niveau et sur un champ dépassant in fine celui de la RGPP et de ses mesures.

Le ministère de la Culture indique ainsi que son comité de pilotage RGPP s’est réuni trimestriellement sous la présidence de son secrétaire général, avec la participation de la direction générale de la modernisation de l’État (DGME) et de la direction du budget. Le « secrétariat général a par ailleurs mis en place un comité de modernisation, amené à compléter les comités de pilotage RGPP, devenant progressivement indépendant du calendrier RGPP ». La première réunion de ce comité de modernisation a eu lieu le 13 avril 2011. Selon le ministère, sa triple vocation consiste à s’appuyer sur la RGPP pour la prolonger, la transcender et pérenniser l’acquis qu’elle représente en termes de réflexion, d’organisation et de mise en œuvre opérationnelle, avec les objectifs suivants :

« – mettre en place une instance de revue et d'orientation de haut niveau des projets de modernisation du ministère ;

« – mettre en cohérence les différents projets de modernisation (y compris lien entre mesures RGPP et mesures MCC [ministère de la Culture et de la communication]) ;

« – identifier des pistes de modernisation au sein du MCC. »

d) Un rôle de concepteur des décisions dans la phase 2 de la RGPP

La méthode de préparation des 150 mesures nouvelles décidées lors du CMPP du 30 juin 2010 constitue sans doute l’un des résultats de l’appropriation des mesures de la RGPP par les ministères, qui a conduit certains d’entre eux à mettre en œuvre une organisation et une méthode internes pour traiter des questions relatives à la réforme et au changement. Dans son éditorial introduisant le rapport rendu public à l’occasion du CMPP du 30 juin 2010, M. François Baroin, ministre du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État précisait ainsi que « ces [150] mesures ont été, pour la plupart, proposées par les ministères eux-mêmes puis expertisées et chiffrées par des équipes d’audit. La RGPP a donc franchi un cap : les ministères se sont approprié la démarche. »

Cette évolution correspond aussi à une modification du rôle des cabinets privés d’audit dans la conception de ces mesures nouvelles. Le non renouvellement de l’expérience des équipes mixtes d’audit n’a pas pour autant correspondu à la disparition de ces cabinets du paysage de la RGPP, comme en témoignent les développements ci-après relatifs à la direction générale de la modernisation de l’État (DGME).

3.– Le rôle de la direction générale de la modernisation de l’État (DGME)

a) Les missions et activités de la DGME

La DGME est une direction d’administration centrale créée, selon les termes du décret n° 2005-1792 du 30 décembre 2005 dans sa version modifiée par le décret n° 2010-445 du 30 avril 2010, « au ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l'État ». La DGME s’est ainsi substituée à direction de la réforme budgétaire, à la délégation aux usagers et aux simplifications administratives, à la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'État et à l’agence pour le développement de l'administration électronique.

L’article 2 du décret du 30 décembre 2005 précise que la DGME « a pour mission de coordonner, d'aider et d'inciter, au niveau interministériel, les administrations en vue de moderniser les modes de fonctionnement et de gestion de l'État pour améliorer le service rendu aux usagers, contribuer à une utilisation plus performante des deniers publics et mobiliser les agents publics. Elle est également chargée de l'animation et de la coordination de l'évaluation des politiques publiques ⁽⁴⁸⁾. »

L’article 3 du décret du 30 décembre 2005 indique que la DGME « coordonne les travaux d'amélioration de la qualité de l'action des administrations au profit des usagers [,] favorise le développement de l'administration électronique [et] coordonne et anime, en liaison avec les administrations de l'État, les actions de communication et de formation dans le domaine de la modernisation de l'État ».

Très précisément en lien avec la RGPP et avec l’action des ministères chargés de mettre en œuvre les mesures qui la composent, le même article 3 précise que la DGME « anime les travaux de modernisation de la gestion publique ». À ce titre, entre autres, elle :

– « assiste les ministères dans l'élaboration de leur stratégie de modernisation. Elle en suit et en évalue la mise en œuvre. Elle coordonne des audits de modernisation conduits dans les administrations de l'État […] » ;

– « concourt à l'adaptation de l'organisation des administrations de l'État pour tenir compte de l'évolution de leurs missions et de leurs modes de gestion. »

Les directeurs généraux successifs de la DGME ont été M. Frank Mordacq de janvier 2006 à novembre 2007, puis M. François-Daniel Migeon depuis cette date. La DGME, outre des services transversaux concernant les fonctions support, la coopération internationale et la communication, est composée des trois entités suivantes :

– un service « innovation » en charge, selon la DGME, d’« analyser les attentes des usagers et [de] s’inspirer des meilleures pratiques pour améliorer le service rendu » ;

– un service « conseil », appréhendé comme un « cabinet de conseil » interne de l’administration, afin d’accompagner les ministères. Il s’agit du service plus précisément en charge de l’accompagnement des ministères dans la mise en œuvre des mesures de la RGPP qui les concernent ;

– un service « projets », qui a directement en charge le développement du site internet « mon.service-public.fr », sur lequel chaque usager peut créer un compte personnel pour gérer un certain nombre de démarches administratives. Ce service gère d’autres sites en ligne à vocation interministérielle ou intéressant plusieurs administrations.

b) L’évolution des moyens financiers globaux de la DGME

Le tableau suivant retrace de 2006 à 2012 les crédits programmés et consommés par la DGME au titre des dépenses de personnel, fonctionnement, intervention et investissement (en autorisations d’engagement – AE et crédits de paiement – CP).

CRÉDITS PROGRAMMÉS ET CONSOMMÉS PAR LA DGME

(en millions d’euros)

	2006				2007				2008
	LFI		RAP(**)		LFI		RAP		LFI		RAP
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Dépenses de fonctionnement	72,7	54,0	58,2	28,8	54,2	49,7	40,1	38,5	48,2	45,8	49,7	53,3
Dépenses d’investissement	nd*	nd	21,7	9,4	nd	nd	7,2	9,3	2,3	5,2	7,7	11,8
Dépenses d’intervention	0,05	0,05	0,1	0,1	nd	nd	0,2	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1
Total dépenses hors titre 2	72,73	54,01	80,0	38,3	54,2	49,7	47,5	48,0	50,6	51,1	57,5	65,2
Dépenses de personnel	13,5	13,5	11,6	11,6	14,5	14,5	12,1	12,1	14,4	14,4	11,7	11,7
Montant global	86,2	67,5	91,7	50,0	68,7	64,2	59,6	60,1	65,0	65,5	69,2	76,8

* Les crédits de l’action 04 relatifs aux dépenses d’investissement ne sont pas précisés dans la LFI de 2006 et celle de 2007. De même, les dépenses d’intervention ne sont pas inscrites dans la LFI de 2007. Enfin, les prévisions détaillées d’exécution en fonctionnement, investissement et intervention ne sont pas connues pour 2011

	2009				2010				2011				2012
	LFI		RAP(**)		LFI		RAP		LFI		Prévision d’exécution		PAP
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Dépenses de fonctionnement	44,1	39,9	38,7	40,0	39,6	41,7	34,7	41,4	35,1	38,1	nd	nd	41,7	36,7
Dépenses d’investissement	4,4	3,0	5,5	4,8	4,0	4,0	5,3	6,6	6	6	nd	nd	6	6
Dépenses d’intervention	0,2	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	nd	nd	0,1	0,1
Total dépenses hors titre 2	48,7	43,1	44,3	44,9	43,7	45,7	40,2	48,1	41,2	44,2	41,2	44,2	47,8	47,8
Dépenses de personnel	12,6	12,6	10,4	10,4	12,3	12,3	11,9	11,9	12,3	12,3	12,3	12,3	11,3	11,3
Montant global	61,3	55,7	54,7	55,3	56,0	58,0	52,1	60,0	53,5	56,5	53,5	56,5	59,1	54,1

Source : LFI/RAP/PAP/DGME

(**) RAP : rapport annuel de performance, décrivant les réalisations budgétaires par mission

Les dépenses de personnel et de fonctionnement font l’objet de développements infra. S’agissant des dépenses d’investissement, les crédits correspondent au développement du site « mon.service-public.fr » et d’un autre site aujourd’hui en phase de développement, qui devrait prochainement proposer l’accomplissement de démarches administratives en ligne présentées du point de vue des usagers confrontés à un « évènement de vie ». Les dépenses d’investissement ont aussi pour objet le développement du projet « plateforme d’échanges et de confiance » (PEC) qui doit permettre l’échange sécurisé d’informations administratives entre les usagers et l’administration et entre administrations.

Les faibles dépenses d’intervention de la DGME ont, selon le PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF 2012, « pour objectif de mettre en place un partenariat avec les acteurs de la qualité et de l’innovation publique (études, sondages, etc.) »

c) Les moyens humains de la DGME

Les deux tableaux suivant retracent, pour 2006 à 2012, les évolutions a) des plafonds d’emplois de la DGME, le nombre des ETPT consommés, ainsi que la répartition de ces ETPT entre titulaires de la fonction publique et contractuels ; et b) des crédits de personnel de la direction générale, en prévision et en consommation.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA DGME

DGME	Plafond d’emploi (ETPT)	ETPT consommés sur plafond d’emploi au 31 décembre (y compris vacataires et stagiaires contractuels)
		Total	% titulaires	% contractuels
2006	161	145,30	49,8 %	50,2 %
2007	160	142,27	59,9 %	40,2 %
2008	153	129,65	52,8 %	47,2 %
2009	143	123,40	47,2 %	52,8 %
2010	145	130,71	35,4 %	64,6 %
2011*	142	122,07	36,1 %	63,9 %
2012**	140	-	-	-

* Prévision de la DGME

** PAP 2012

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL DE LA DGME

(en millions d’euros)

	2006				2007				2008
	LFI		RAP		LFI		RAP		LFI		RAP
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Dépenses de personnel	13,5	13,5	11,6	11,6	14,5	14,5	12,1	12,1	14,4	14,4	11,7	11,7

	2009				2010				2011				2012
	LFI		RAP		LFI		RAP		LFI		Prévision d’exécution		PAP
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Dépenses de personnel	12,6	12,6	10,4	10,4	12,3	12,3	11,9	11,9	12,3	12,3	12,3	12,3	11,3	11,3

Source : LFI/RAP/PAP/DGME

La DGME observe, dans ses réponses aux rapporteurs, que « les dépenses de personnel […] sont relativement stables entre 2006 et 2010 » ; le second des deux tableaux ci-dessus montre que ce constat est valable pour l’ensemble de la période 2006-2012. Sur la même période, les effectifs de la DGME ont en revanche diminué d’une proportion se situant entre 13 % ⁽⁴⁹⁾ et 16 % ⁽⁵⁰⁾.

La « parité » entre agents titulaires et agents contractuels observée en 2006 a évolué vers une nette prépondérance de ces derniers, qui représentent ainsi, selon la DGME, environ deux tiers des effectifs de la direction générale en 2011. Ces éléments illustrent la vocation de la DGME à constituer un moyen de transmission de la culture privée de gestion des organisations au sein de l’administration de l’État, par l’embauche de personnels contractuels qualifiés ayant, pour un certain nombre d’entre eux, une expérience professionnelle dans les entreprises d’audit privées.

La question pourrait se poser, à terme, de la permanence à ce niveau d’un volant d’agents contractuels au sein de la DGME (jusqu’aux plus hauts niveaux de son organisation), au regard de l’avancement de la RGPP et des acquis désormais constatés en matière d’usage par l’administration d’outils « du privé » dans l’analyse des organisations, la conception des réformes, leur mise en œuvre et leur accompagnement. À tout le moins, un équilibre dans la mixité de la composition du personnel de la DGME doit être recherché et maintenu, au regard des objectifs légitimes tendant, de l’intérieur de l’administration, à organiser la transmission de ces savoir-faire.

d) L’achat de prestations externes dans le cadre de la RGPP

Les dépenses de fonctionnement de la DGME témoignent aussi de la volonté des promoteurs de la réforme de l’État depuis la création de la direction générale, à l’occasion des audits de modernisation puis de la RGPP, de bénéficier au sein de l’administration de l’État des compétences et des savoir-faire des cabinets d’audit privés. Ces dépenses de fonctionnement sont en effet en partie composées d’achats de prestations réalisées par ces cabinets dans le cadre de marchés publics.

Vos rapporteurs ont évoqués supra dans quelles conditions l’élaboration de la méthodologie générale de la RGPP par le Gouvernement s’était accompagnée d’un travail de la société Capgemini, sur la base d’éléments contractuels dont elle était titulaire au titre de certains lots d’un marché public passé en 2006 au titre des audits de modernisation. Ces mêmes éléments contractuels, prolongés par avenant, ont aussi permis, semble-t-il, la participation des consultants d’autres cabinets privés d’audit aux équipes mixtes qui on accompli le travail préparatoire aux décisions prises lors des trois CMPP des 12 décembre 2007, 4 avril 2008 et 11 juin 2008.

Un autre marché, pour l’assistance à la mise en œuvre opérationnelle de la RGPP, comportant trois lots, a été notifié en novembre 2007 pour un an, puis renouvelé deux fois pour un an jusqu’en novembre 2010. À cette date, un nouveau marché d’assistance à la mise en œuvre opérationnelle de la RGPP a été notifié, comportant quatre lots.

Le tableau suivant synthétise le montant des crédits consommés par la DGME au titre de ces trois marchés successifs (en distinguant les différents lots des marchés et en précisant la société titulaire de chaque lot pour les marchés d’assistance à la mise en œuvre opérationnelle de la RGPP).

CONSOMMATION DE CRÉDITS SUR LES MARCHÉS AUDITS ET ÉTUDES DE MODERNISATION ET SUR LES MARCHÉS RGPP ENTRE 2006 ET 2011

(en millions d’euros)

Marchés	2006		2007		2008		2009		2010		2011 (prévision)		Total
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Assistance à la conduite d’audits et d’études de modernisation et à la re-ingénierie de processus (marché notifié en 2006 – lot 1, 1bis, 2 et 3)	15,57	9,33	13,99	13,06	0	5,97	0	1,20	0	0	-	-	29,56	29,56
Lot 1 RGPP (marché public notifié en novembre 2007 – groupement solidaire McKinsey-Accenture)			2,50	0	15,37	14,52	9,09	10,34	12,03	11,30	0	2,82	38,99	38,99
Lot 2 RGPP (marché public notifié en novembre 2007 – groupement solidaire Capgemini-BCG)			2,50	0	2,77	4,37	5,16	4,04	4,67	5,24	0	1,45	15,10	15,10
Lot 3 RGPP (marché public notifié en novembre 2007 – Ernst & Young)			1,22	0	2,78	3,41	6,65	5,69	4,51	5,08	0	0,97	15,16	15,16
Lot 1 RGPP (marché public notifié en janvier 2011 - groupement solidaire McKinsey-Accenture)											6,49	5,08	6,49	5,08
Lot 2 RGPP (marché public notifié en janvier 2011 – groupement solidaire Roland Berger-Ineum)											5,20	3,40	5,20	3,40
Lot 3 RGPP (marché public notifié en janvier 2011 – groupement solidaire Capgemini-BCG-Mazars)											5,00	3,50	5,00	3,50
Lot 4 RGPP (marché public notifié en janvier 2011 – Bain et compagnie)											1,07	0,86	1,07	0,86
Total	15,57	9,33	20,20	13,06	20,91	28,28	20,90	21,27	21,22	21,62	17,76	18,08	116,56	111,64

Source : Concorde (2006, 2007, 2008, 2009), Chorus (2010), DGME.

Le passage du premier marché notifié au titre des audits de modernisation au marché, notifié en novembre 2007, d’assistance à la mise en œuvre opérationnelle du programme de RGPP correspond à un relèvement significatif de l’effort public consenti pour l’achat auprès de cabinets privés d’audit de prestations de services. Les crédits de paiement consommés au titre du premier se sont élevés à 9,45 millions d’euros par an en moyenne sur les exercices 2006 à 2008. S’agissant du marché notifié en novembre 2007, la moyenne annuelle des crédits consommés pour la période 2008 et 2010 s’élève à 21,3 millions d’euros.

Le marché passé en novembre 2010 pourrait correspondre à un reflux de ce poste de dépenses finançant des prestations de cabinets privés d’audit. Ce marché à bons de commande (comme celui passé en novembre 2007) est encadré par des minimum et maximum propres à chaque lot. Le tableau suivant, présente pour chacun des lots de ce marché, le minimum et le maximum annuels.

MINIMUMS ET MAXIMUMS DU MARCHÉ RGPP NOTIFIÉ EN NOVEMBRE 2010

(en millions d’euros hors taxes)

	Montant minimum annuel	Montant maximum annuel
Lot 1	2	6
Lot 2	2	6
Lot 3	1,5	5
Lot 4	0,5	1,5
Total	6	18,5

Source : DGME.

Ce tableau montre que la « fourchette » globale annuelle qui résulte des minimums et maximums situerait à l’avenir le montant annuel moyen dépensé à un niveau inférieur au montant moyen consommé au titre du marché notifié en novembre 2007 sur la période 2008-2010 ; étant néanmoins précisé que ces minimums et maximums, et la « fourchette » qui en résulte, sont fixés hors taxes, alors que les crédits de paiement sont consommés toutes taxes comprises. Un usage du marché notifié en novembre 2010 près de la borne haute de cette fourchette conduirait à un montant de crédits consommés toutes taxes comprises proche de celui constaté en moyenne sur la période 2008-2010 (18,5 millions d’euros auxquels s’applique un taux de taxe sur la valeur ajoutée à 19,6 % correspondent à un montant de 22,13 millions d’euros).

Le marché d’assistance à la mise en œuvre opérationnelle de la RGPP notifié en novembre 2010 correspond aussi à une évolution qualitative de la demande de l’État adressée aux cabinets privés d’audit. Comme le marché précédent notifié en novembre 2007, il prévoit la faculté d’achat de prestations en matière d’assistance à maîtrise d’ouvrage et d’assistance à la mise en œuvre des mesures de la RGPP auprès des ministères. Les intitulés comparés des lots des deux marchés témoignent néanmoins de la définition de besoins nouveaux, liés à l’évolution des compétences de la DGME et du profil des mesures de la RGPP :

– les trois premiers lots du marché notifié en novembre 2010 prévoient des prestations en matière d’évaluation des politiques publiques et d’audit, dans le contexte de l’attribution à la DGME d’une compétence nouvelle en matière d’évaluation des politiques publiques depuis le décret n° 2010-445 du 30 avril 2010 (cf. supra). Certaines mesures nouvelles du CMPP du 9 mars 2011 constituent au demeurant la programmation d’évaluations et d’audits portant sur certaines politiques publiques ou organisations ;

– les deux premiers lots du même marché prévoient des facultés d’achat de prestations pour l’accompagnement des réformes interministérielles transversales. Les deuxième et troisième parties du présent rapport montreront l’importance en matières d’organisation et d’impacts financiers de certaines réformes – parfois encore à venir – interministérielles (mise en place d’un opérateur national de paie, par exemple) ;

– le quatrième lot du même marché est consacré à la définition de mesures d’amélioration des services aux usagers ; la deuxième partie du présent rapport montrera que les CMPP du 30 juin 2010 et, de façon plus appuyée, du 9 mars 2011 témoignent d’une modification du profil des mesures nouvelles de la RGPP, tourné de façon accrue vers l’amélioration du service rendu à l’usager et la simplification de ses démarches administratives.

e) L’action concrète et la fonction achat de la DGME appréciées par les ministères

Globalement, les secrétaires généraux des ministères entendus par les rapporteurs se sont déclarés satisfaits de l’appui de la DGME, notamment via les prestations confiées aux cabinets privés d’audit, pour la mise en œuvre des mesures de la RGPP.

Invité par les rapporteurs à dresser un bilan de l’apport des cabinets d’audit qui ont accompagné ponctuellement le secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales pour la mise en œuvre d’une ou plusieurs mesures de la RGPP, celui-ci a choisi de répondre par un exemple, concernant les agences régionales de santé (ARS) – qui n’a pas uniquement impliqué la DGME et les marchés dont elle assure la gestion – mais qui illustre en tout état de cause l’intérêt que peut trouver l’administration à disposer des services d’un prestataire privé en matière d’accompagnement au changement.

Le secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales précise ainsi qu’« une expérience significative a […] été conduite directement par les ministères sociaux pour accompagner la création et la mise en place des agences régionales de santé (ARS). Le cabinet Capgemini Consulting a été retenu, par la DGME puis les ministères sociaux pour un ensemble de missions conduites depuis mai 2008. Ces missions ont été les suivantes :

« – assistance à la maîtrise d’ouvrage pour la création des ARS (organisation du pilotage national, création et installation des ARS, accompagnement sur place de la phase de préfiguration) (mai 2008, juillet 2010) ;

« – assistance à la maîtrise d’ouvrage pour l’accompagnement des ARS (depuis septembre 2010).

« Le bilan de cet accompagnement est tout à fait positif. L’accompagnement [de] consultant[s] a permis la création dans des délais extrêmement contraints des agences régionales de santé, sans interruption de service et sans tensions sociales. Leur aide à la conduite du changement et à la conduite de projet a été indispensable tant pour les administrations centrales que pour les agences (nouveaux établissements publics issus de la réunion de sept structures de statuts différents publics et privés).

« La mise en œuvre de compétences très spécifiques en termes d’organisation et d’ingénierie de procédure a répondu à un besoin que les ressources internes n’auraient pu satisfaire. Cet apport s’est également traduit par une diffusion de méthodes et de pratiques ayant vocation à irriguer durablement la mise en œuvre de leurs missions par les ARS et l’appui qui leur est donné via le pilotage national. »

Le secrétariat général du ministère de l’intérieur a évoqué devant le groupe de travail l’apport significatif du lean management pour améliorer certaines procédures administratives mises en œuvre en préfecture, cette méthode ayant été, en l’espèce, proposée et mise en place par un prestataire privé au titre d’un des lots du marché géré par la DGME au titre de la mise en œuvre opérationnelle de la RGPP. Cette méthode vise, en s’appuyant sur l’expérience des personnels directement concernés, à réduire la durée des cycles de production, diminuer les stocks, augmenter la productivité et optimiser la qualité.

f) Le positionnement de la DGME auprès du ministère chargé du budget demeure-t-il pertinent ?

Il est patent qu’au lancement puis lors de la mise en œuvre de la RGPP, le placement de l’ensemble de l’équipe interministérielle d’appui – la direction du budget, la DGME et la DGAFP – auprès du ministère chargé du budget, des comptes publics et de la fonction publique a assuré la cohérence et l’efficacité de l’action administrative tendant à rendre effective la volonté politique exprimée lors des Comités de suivi et des CMPP (dont le rapporteur est précisément le ministre qui a autorité sur l’ensemble de cette équipe).

Au demeurant, la création de la DGME au début de l’année 2006 a reposé sur le constat de l’échec du placement institutionnel auprès du Premier ministre de délégations et agence chargés, chacun d’eux, de certains aspects de la réforme de l’État. Le décret du 30 décembre 2005 créant la DGME abroge ainsi le décret n° 2003-141 du 21 février 2003 portant création de services interministériels pour la réforme de l’État.

Ces services interministériels – la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'État, la délégation aux usagers et aux simplifications administratives et l’agence pour le développement de l'administration électronique – étaient placés auprès du Premier ministre et mis à la disposition du ministre chargé de la réforme de l’État. La création de la DGME a donc permis de mettre fin à un émiettement des instances administratives en charge de la réforme de l’État. Son placement auprès du ministère chargé du budget lui a permis d’acquérir une visibilité et une « aura » administratives nouvelles, de surcroît dans le contexte du lancement de la RGPP.

Ainsi, dans « l’histoire administrative » de la réforme de l’État, le placement auprès du Premier ministre des administrations compétentes n’a pas été, jusqu’à la mise en œuvre de la RGPP, un gage d’efficacité. Le déroulement et le « point d’arrivée » actuel de la RGPP peuvent néanmoins justifier que la question du rattachement de la DGME au Premier ministre se pose de nouveau, mais dans des termes sensiblement différents.

La réforme de l’administration territoriale de l’État (Réate), présentée dans la deuxième partie du présent rapport, témoigne de l’intérêt, pour les cas de réforme les plus complexes et structurants, de placer la responsabilité du changement auprès du Premier ministre, sous la responsabilité du Secrétariat général du Gouvernement (SGG). Le rapport accompagnant le premier CMPP du 12 décembre 2007 constatait que la Réate, malgré un diagnostic circonstancié sur l’organisation alors en vigueur, nécessitait un peu de temps pour être conçue et renvoyait en conséquence au printemps 2008 la définition des schémas régionaux et départementaux d’organisation territoriale.

Le même rapport prévoyait « qu’une équipe projet interministérielle, rassemblée autour du Secrétaire général du Gouvernement, du ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, [serait] chargée de préparer le nouveau mode de fonctionnement de l’État déconcentré ». La « remontée » du sujet au niveau du SGG s’explique aussi par la solution envisagée, à tout le moins esquissée par ce rapport ⁽⁵¹⁾, puis choisie, de constituer des directions départementales interministérielles (DDI) placées sous l’autorité du Premier ministre ⁽⁵²⁾.

L’évocation et la gestion de certaines réformes par le Premier ministre et ses services se sont poursuivies, de façon plus anecdotique mais illustrative, lors de la création de la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'État (Disic), placée sous l'autorité du Premier ministre et rattachée au secrétaire général du Gouvernement par le décret n° 2011-193 du 21 février 2011 ; la création de la Disic constitue d’ailleurs en soi une mesure de la RGPP. Le directeur de la Disic est M. Jérôme Filippini, adjoint au secrétaire général du Gouvernement, qui a été auditionné par le groupe de travail du Comité ; il est par ailleurs en charge au sein du SGG d’autres attributions relatives à la réforme de l’État et plus particulièrement à la Réate. Outre la réduction des attributions de la DGME en matière de maîtrise d’ouvrage des services interministériels opérationnels d'interconnexion et de partage des ressources, on observe que le décret du 21 février 2011 créant la Disic a retiré à la DGME certaines de ses attributions :

– l’animation, avec la direction du budget, la DGFip et la DGAFP, des travaux relatifs à la refonte des processus de gestion et la participation à la définition des fonctionnalités interministérielles qui doivent être assurées par les systèmes d'information de l'État dans les domaines budgétaires, financiers et comptables ainsi que dans le domaine des ressources humaines ;

– la faculté, dans le domaine de l’administration électronique, de proposer les mesures tendant à l'interopérabilité des systèmes d'information.

Ces éléments n’invalident pas le choix qui s’est avéré efficace, d’avoir rattaché la DGME au ministère chargé du budget et des comptes publics pour la mise en œuvre de la RGPP. Ils témoignent néanmoins d’une tendance à l’évocation par le Premier ministre de certains aspects de la réforme de l’État, divers – comme l’organisation territoriale de l’État et les systèmes d’information – mais fondamentaux. Ils justifient de s’interroger de nouveau sur la question du rattachement ministériel de la DGME, dans la perspective d’un format renouvelé de réforme de l’État.

C.– DES ÉVOLUTIONS DANS LA GOUVERNANCE DE LA RGPP PAR UNE DÉCONCENTRATION ACCRUE ? LE CAS DE L’ÉDUCATION NATIONALE

S’il est vrai que le ministère de l’Éducation nationale s’est différencié des autres ministères en manière de gouvernance dans le cadre de la RGPP, l’étude de son cas, au regard de son poids dans la fonction publique d’État, est néanmoins riche d’enseignements pour l’ensemble de l’État.

1.– Le lancement de la RGPP : une administration déconcentrée tenue à l’écart du processus décisionnel et mobilisée autour d’instruments classiques pour mettre en œuvre les mesures

a) Les états-majors des rectorats « spectateurs » de la phase de travail de l’équipe mixte d’audit

Les rapporteurs ont tenté de décrire infra, sur la base de certaines informations recueillies auprès du ministère de l’Éducation nationale, le cheminement de l’élaboration des mesures de la RGPP propres à ce ministère, en partant des travaux du pôle mixte d’audit dirigé par M. Pierre Lepetit jusqu’à la formulation de ces mesures. Il apparaît que cette élaboration a été marquée, à l’instar des autres ministères, par le confinement des lieux de réflexion et de décisions ; il demeure difficile aujourd’hui de retracer les termes des débats et les fondements des décisions. En tout état de cause, l’administration rectorale et ses agents ont pour l’essentiel été tenus à l’écart de ce processus.

Les rectorats, qui ont tous été interrogés par les rapporteurs sur leur rôle dans la période de lancement de la RGPP, constatent que celui-ci fut très limité. La plupart des rectorats déclarent avoir été informés du déroulement de la mission d’audit et de ses résultats dans le cadre des réunions des recteurs et des secrétaires généraux d’académie organisés par le ministère, au cours desquelles certains d’entre eux considèrent avoir pu faire part de leurs analyses ; ils estiment néanmoins ne pas avoir été associés directement aux travaux.

Certaines réponses indiquent que la mission d’audit avait défini un échantillon de rectorats pour lui servir de base d’investigation. Dès lors, l’un d’entre eux estime que le fait de ne pas avoir été associé aux travaux « n’est pas choquant lorsque d’autres académies (sur la base d’un panel représentatif des diversités économiques, sociologiques et territoriales) [étaient] associées le plus en amont possible ». Un recteur précise qu’il a été auditionné dans ce cadre par des membres de l’équipe d’audit.

Les avis des rectorats, quand ils en donnent, concernant la méthode employée sont contrastés. Pour l’un d’entre eux, « le fait de procéder initialement par un état des lieux prospectifs par des corps experts est une bonne méthode » ; pour un autre, une plus grande association des rectorats aurait permis de « sensibiliser utilement les services déconcentrés sur les intentions et préoccupations générales [du niveau central]. »

Les rapporteurs observent que ces éléments ne coïncident pas avec la vision de cette période initiale de la RGPP, telle que dessinée par M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et des comptes publics, lors du discours qu’il tint le 10 juillet 2007 à l’occasion de son lancement. S’adressant à certains des plus hauts fonctionnaires de l’État déconcentré, il les appelait à s’impliquer « personnellement dans l’exercice. Ne craignez pas de vous exprimer. Vivez cette période comme un moyen de faire passer tous les messages que vous n’avez pas réussi à faire passer jusqu’ici, que ce soit comme manager, comme gestionnaire, comme responsable de programme ou comme membre d’un corps d’inspection.

« N’hésitez pas à faire part de toutes les réglementations, les procédures que vous jugez obsolètes, et qui entravent ou retardent votre action.

« Travaillez très étroitement avec les équipes des corps de contrôle, qui ont l’expérience de l’analyse des processus administratifs, et avec les consultants, qui ont celle de la rationalisation des activités productives et de la conduite du changement. »

b) La mise en œuvre des mesures proprement dites de la RGPP par les services déconcentrés de l’éducation nationale

Les rectorats n’ont pas créé en leur sein d’instances nouvelles, dédiées à la mise en œuvre des mesures de la RGPP. Le circuit hiérarchique traditionnel a été privilégié. Le pilotage relève dans tous les rectorats de l’« équipe de direction », généralement composée du recteur, du secrétaire général d’académie et des inspecteurs d'académie – directeurs des services départementaux de l'éducation nationale (IA – DSDEN). Chaque service compétent est ensuite chargé de conduire la mise en œuvre des mesures relevant de ses attributions.

Quand certaines instances dédiées ont été créées, il s’agissait de mettre en œuvre les mesures proprement administratives, s’appliquant en interne aux services académiques. Ainsi, un rectorat a prévu la mise en place au début de l’année scolaire 2011-2012, d’un poste de chef de mission « modernisation des services » « afin de coordonner et développer toutes les actions de modernisation des services selon une approche très globale (GRH ⁽⁵³⁾, temps de travail, mode d’organisation du travail, systèmes d’information,…). »

Un autre rectorat a mis en place une « cellule modernisation », « déclinant différents aspects de rationalisation des services académiques au travers de groupes de travail sur les différents thèmes amenant à la mutualisation des services, à l’amélioration de l’accueil, l’évolution des métiers, l’administration exemplaire… »

Les rectorats témoignent que les personnels d'inspection et les chefs d'établissements (pour le second degré), ont constitué le relais sur le terrain du déploiement des mesures de la RGPP.

Le recours aux corps d’inspection semble avoir été crucial dans certaines académies. Un rectorat précise ainsi que « les corps d'inspection ont été amenés à se mobiliser de façon importante sur l'ensemble des chantiers en cours. Cette mobilisation a fait l'objet d'une réécriture de leur programme de travail académique (PTA) et d'une restructuration de la lettre de mission de chacun d'entre eux. Ils ont ainsi développé un pilotage pédagogique partagé en faisant profiter leurs interlocuteurs de leur conseil et leur expertise. Ils ont piloté des formations au plus proche du terrain pour accompagner le déploiement de ces réformes. En aval, ils ont analysé l'évolution des situations, rédigé des rapports d'études et procédé à des audits. »

Les rectorats témoignent que les outils utilisés pour observer la mise en œuvre et les impacts des mesures officielles de la RGPP ne sont pas a priori spécifiques à cette démarche. Les académies mobilisent en effet des outils classiques comme l’observation des échanges avec les instances paritaires de représentation du personnel, l’analyse de l’évolution des redoublements ou les rapports d’inspection.

Les rectorats indiquent s’appuyer aussi sur des enquêtes, menées à l’initiative de certaines administration centrales (la direction générale de l’enseignement scolaire – Dgesco ou la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance – DEPP) ou académiques, et réalisées auprès des établissements. Ces enquêtes, selon un rectorat,  « permettent de disposer à échéances régulières d’un bilan, principalement quantitatif, de mise en œuvre des différentes réformes ». De plus, les académies ont à leur disposition les indicateurs nationaux de performance qui figurent dans les projets et rapports annuels de performance, puisqu’elles sont chargées de procéder au renseignement de leur déclinaison académique.

2.– La déconcentration progressive de certains choix de gestion rendue nécessaire par la mise en œuvre de la règle du « un sur deux »

a) Origines du dialogue de gestion entre l’administration centrale et les rectorats

Comme les rapporteurs l’ont évoqué supra, le choix des CMPP des 4 avril et 11 juin 2008, préparés par les Comités de suivi concernant l’éducation nationale, a consisté, à la demande du ministère de l’Éducation nationale, à écarter du « label RGPP » les mesures de « rendement » initialement envisagées, susceptibles de conduire à la mise en œuvre de la « règle du un sur deux ». Ont en revanche été choisies des mesures de la RGPP principalement relatives aux aspects pédagogiques de l’enseignement scolaire.

Dans ce contexte, la mise en œuvre de la « règle du un sur deux » devait se fonder sur d’autres modalités. La « mastérisation » a constitué en 2009 une mesure de réforme substantielle, hors la RGPP, de la formation initiale des enseignants. Cette réforme a consisté à substituer à une logique séquentielle (les enseignants sont d’abord recrutés par concours puis sont formés à l’Institut universitaire de formation des maîtres – IUFM – durant une année de stage) une logique de simultanéité (les élèves à l’université en master 1 et 2 se destinant à l’enseignement se voient offerts des stages de formation et sont le cas échéant recrutés à l’issue de leur master 2 par concours).

La « mastérisation » a conduit à la suppression des emplois d’enseignants stagiaires lauréats du concours, sans pour autant amoindrir l’offre scolaire, puisque les heures d’enseignement assurées par les enseignants stagiaires sont désormais effectuées par les étudiants en master. La mastérisation a donc constitué une précieuse mesure de rendement au titre de l’année 2010, permettant une économie de 18 000 ETPT, sans, en principe, amputer l’offre scolaire.

Au-delà de cette mesure, importante en termes d’économies affichées mais valables une seule année, la réforme du lycée d’enseignement général et technologique (LEGT), qui devrait entrer en vigueur à la rentrée de l’année scolaire 2008-2009, constituait la pierre angulaire de la stratégie d’économies du ministère. Elle était conçue pour conduire à terme à une économie de 20 000 ETPT. Cette réforme fut abandonnée et il y fut substitué une réforme du LEGT sans économies en termes d’ETPT.

Dans ce contexte, il a été décidé que la détermination des voies et moyens à mobiliser pour mettre en œuvre la « règle du un sur deux » dans le ministère de l’Éducation nationale s’appuierait sur un dialogue de gestion déconcentré. Cette orientation a été d’ailleurs rendue publique par le rapport accompagnant le CMPP du 30 juin 2010, qui précisait, s’agissant de l’enseignement scolaire, que « la réforme se poursuivra sur la base d’un véritable dialogue de gestion avec les recteurs d’académie, afin de mobiliser les gisements d’efficience, visant à respecter la contrainte budgétaire sans dégrader les performances attendues par les usagers de l’école. »

b) Modalités du dialogue de gestion

Le dialogue de gestion a consisté pour l’administration centrale à suggérer (à partir de mai 2010 pour préparer l’exercice budgétaire 2011) aux rectorats l’usage d’un ensemble de leviers d’économies en effectifs. Eu égard aux objectifs fixés au niveau central en matière de baisse du nombre des ETPT, chaque rectorat a eu l’initiative de proposer quels leviers il envisageait d’utiliser et dans quelle mesure ; et ce, en inscrivant ces propositions dans un cadre triennal. Le dialogue de gestion entre le rectorat et l’administration centrale a précisément consisté à discuter ces propositions, notamment au regard des indicateurs de performance pédagogiques et des réalités socio-éducatives de l’académie. Ce dialogue a conduit ensuite à des décisions prises par chaque rectorat, inscrites, là aussi, dans un cadre triennal.

Le tableau suivant retrace les leviers suggérés par le ministère aux rectorats pour la mise en œuvre de la « règle du un sur deux ».

LEVIERS « MIS À DISPOSITION » DES RECTORATS AU TITRE DU DIALOGUE DE GESTION

– augmentation de la taille des classes dans le 1^er degré ;

– réduction du besoin de remplacement dans le 1^er degré ;

– baisse de la scolarisation des enfants âgés de deux ans ;

– sédentarisation des enseignants « hors la classe » ;

– intervenants extérieurs en langue vivante et assistants étrangers dans le premier degré ;

– évolution de la taille des classes au collège ;

– évolution du réseau des établissements ;

– réduction du volume des décharges dans le 2^nd degré ;

– optimisation du remplacement dans le 2^nd degré ;

– lycée d’enseignement général et technologique : rationalisation de l’offre scolaire ;

– lycée professionnel : rationalisation de la carte des formations ;

– itinéraires de découverte : état des lieux ;

– renforcement de l’efficience des emplois administratifs dans les services déconcentrés et dans les EPLE (établissements publics locaux d’enseignement).

Sans surprise, on observe qu’un certain nombre de ces leviers sont analogues aux mesures que le pôle d’audit dirigé par M. Pierre Lepetit avait envisagées de proposer au Comité de suivi concernant l’enseignement scolaire (cf. infra la présentation de ces travaux le 18 octobre 2007 par ce pôle à l’attention du comité de pilotage du ministère).

Concrètement, selon un rectorat, le dialogue de gestion est structuré par une réunion de préparation pour l’exercice budgétaire de l’année n+1 entre le rectorat et l’administration centrale du ministère, dès le mois de mai ou de juin de l’année n « au lieu d’être comme auparavant concentré en novembre ou décembre » ; étant entendu que la réunion traditionnelle de fin d’année demeure le moment de prise des décisions, le délai entre les deux réunions étant « mis à profit pour identifier les leviers d’efficience et les spécificités de l’académie » ⁽⁵⁴⁾.

Il est patent que les rectorats apprécient cette méthode nouvelle, notamment parce qu’elle s’appuie sur la prise en compte des particularités locales. Les témoignages de deux rectorats résument ce constat général :

– « la méthode de mise en œuvre du dialogue de gestion qui consiste à partir des contraintes spécifiques des académies, dans l’utilisation des leviers de rationalisation, est appréciée de l’académie » ;

– le dialogue de gestion fait à la fois place à « une plus grande place à la responsabilisation des acteurs locaux, et à une meilleure appropriation des mesures mises en œuvre. »

Certains rectorats évoquent l’éventualité de conforter la logique du dialogue de gestion par la mise en œuvre d’une procédure de type « contrats d’objectifs et de moyens » ; l’un d’entre eux précise que le diagnostic académique réalisé localement pour la préparation du dialogue de gestion « devient peu à peu la référence commune dans des contextes et bilans partagés et dans la perspective possible d’une contractualisation. »

c) Avantages et limites de l’usage du dialogue de gestion pour la gestion des personnels enseignants

Le dialogue de gestion permet aux rectorats de sélectionner ou d’écarter les leviers plus ou moins pertinents au regard de la situation locale. Un rectorat indique ainsi avoir écarté le recours au levier du taux de scolarisation des enfants de 2 ans, qui n’était que de 2,9 % dans l’académie.

L’usage des leviers s’appuie aussi sur les caractéristiques démographiques des académies. Ainsi, un rectorat déclare avoir choisi de s’assurer que le solde « création-suppression » de postes reste supérieur à zéro dans le premier degré, du fait d’une augmentation attendue du nombre d’élèves.

D’autres leviers sont utilisés par une grande partie des académies. C’est le cas, pour le premier degré, de la diminution du nombre d’enseignants hors la classe (ce qui passe notamment par la suppression des postes des réseaux d’aide spécialisée aux élèves en difficulté – Rased) ou du nombre d’intervenants en langue.

Les rectorats peuvent aussi faire un usage des leviers en rapport avec des priorités pédagogiques établies pour l’académie. Un rectorat francilien a ainsi choisi de « préserver les moyens consacrés aux réseaux ambition réussite et aux collèges CLAIR ⁽⁵⁵⁾ sous réserve des évolutions d’effectifs » et de « préserver l’offre de formation en lycée professionnel lorsqu’elle répond à de vrais besoins avec un effort particulier sur le CAP [certificat d’aptitude professionnelle]. »

Au vu des réponses des rectorats, les rapporteurs relèvent néanmoins que l’augmentation de la taille des classes, par les suppressions de postes d’enseignants devant les élèves, constitue un levier in fine difficilement contournable pour la mise en œuvre de la « règle du un sur deux », dans un contexte où l’offre scolaire est restée globalement inchangée et où les obligations réglementaires de service des enseignants n’ont pas été modifiées.

d) Le dialogue de gestion, source d’innovations pour l’organisation des services administratifs

Les rectorats ont usé du dernier levier présenté dans le tableau précédent (qui évoque le renforcement de l’efficience des emplois administratifs) en opérant des réformes de leurs services administratifs ⁽⁵⁶⁾. Un rectorat résume les réflexions et réalisations en cours en indiquant que « trois types d’organisation ont été étudiées : les activités administratives relevant des inspections académiques qui peuvent être mutualisées dans une seule inspection académique, celles qui peuvent être centralisées au rectorat et celles, relevant des inspections académiques et du rectorat, qui peuvent être centralisées dans une inspection académique. »

Le même rectorat précise que le traitement par une des inspections académiques de tâches relevant de l’ensemble du rectorat pourrait concerner à l’avenir, dans son ressort, les gestions des personnels enseignants du premier degré dans le public et dans le privé, des frais de déplacement et des accidents du travail. La centralisation des tâches au sein du seul rectorat pour le compte de l’ensemble des inspections académiques pourrait concerner, entre autres, la répartition des dotations globales horaires des collèges, le contrôle de légalité des actes des établissements scolaires, la gestion administrative de l’action sociale et l’achat public.

Un autre rectorat indique que dès la rentrée 2009, la gestion des frais de déplacement, des bourses du second degré, des concours de recrutement et des examens professionnels dans le premier degré, ainsi que des examens des élèves relevaient d’une seule inspection académique pour le compte de l’ensemble de l’académie. Le rectorat s’acquitte depuis la même date, pour le compte de toutes les inspections académiques, de l’animation de la cellule achat, de la gestion administrative et financière des personnels enseignants du premier degré et de la mise en œuvre de l’action sociale.

e) Des enseignements pour l’administration préfectorale ?

L’idée que des gains d’efficience sont possibles via l’exercice d’une tâche par une unité territoriale déconcentrée pour le compte d’autres unités pourrait, le cas échéant, trouver à s’appliquer pour les préfectures de département d’une région.

Les rapporteurs ont interrogé le secrétariat général d’un ministère sur les réflexions actuelles, au sein de ce ministère, concernant d’éventuelles modifications, restructurations ou abandons de missions et sur le partage de ces réflexions avec l’équipe d’appui de la RGPP. Sans répondre directement à cette question portant sur la cartographie des missions du ministère, le secrétariat général a évoqué des travaux interministériels de réflexion relatifs à la recherche de gains d’efficience s’appuyant sur l’organisation des services préfectoraux régionaux et départementaux. Il indique ainsi que « la réorganisation de l’administration territoriale de l’État appelle des prolongements dont toutes les suites n’ont pas encore été données. Les réflexions en cours, pilotées par le Secrétariat général du gouvernement (SGG) ⁽⁵⁷⁾ avec l'ensemble des ministères, des représentants des services déconcentrés concernés, ainsi que des préfets de région et de département, conduiront à des ajustements, voire des regroupements de missions.

Ces travaux ont fait l'objet d'une synthèse diffusée par le SGG le 17 juin 2011, qui évoque notamment la question de l'articulation entre les niveaux régional et départemental :

“La région est ainsi le niveau de pilotage de droit commun des politiques publiques, mises en œuvre par le département. Il peut également être un niveau de mutualisation adapté pour l’exercice de certaines missions ou la mise en commun de certaines expertises.

“La répartition générale des missions entre directions départementales et directions régionales ne fait pas obstacle à ce que le niveau régional puisse mettre en œuvre, par exception, des compétences de niveau départemental lorsque celles-ci exigent des compétences rares et spécialisées qu'il n'est pas possible de mettre à disposition dans chaque département. L’intervention du niveau régional s’inscrit alors dans le cadre de la compétence générale du préfet de département dans la mise en œuvre des politiques publiques.

“Dans ce cadre, les logiques de « front office » (accueil – information – orientation), de « back office » (instruction des dossiers), de lieu d’expertise indépendant du lieu d’exercice, de subsidiarité, sont à rechercher, en prenant toutefois garde à ne pas provoquer ou créer, dans l’exercice des missions, de “doublons”entre les échelons départementaux et régionaux.

“Eu égard à la complexité tant technique et économique que juridique de certaines missions, et compte tenu de la diversité des territoires, il s'agit de mieux mobiliser les expertises rares, sur des problématiques qui ne sont pas rencontrées avec la même intensité dans tous les départements d'une même région. Cela peut se traduire, selon les cas, par une meilleure articulation de l’exercice des missions entre directions régionales et directions départementales ou par des mutualisations interdépartementales (c'est-à-dire entre DDI sans remontée de la compétence au niveau des directions régionales) permettant de développer le travail en réseau.

“La bonne articulation entre échelon régional et échelon départemental ne doit, en tout état de cause, pas conduire à “dévitaliser” les DDI ni à revenir sur la répartition des compétences préfet de département / préfet de région.” »

Ces réflexions témoignent que la RGPP entraîne en tout état de cause des réflexions régulières et renouvelées sur l’efficience de l’organisation administrative de l’État. Elles font au demeurant écho à une des préconisations émises par la société Ernst and Young dans son rapport au Comité sur l’évaluation de la modification des modalités de délivrance du passeport et du certificat d’immatriculation des véhicules. La synthèse de ce rapport relative au passeport biométrique précise ainsi que « la régionalisation de l’instruction des demandes de passeport est un levier d’évolution à étudier ». En effet, dans le dispositif actuel, les dossiers de demande de passeport recueillis dans les mairies équipées pour accueillir les demandeurs sont instruits par les services préfectoraux départementaux.

De façon plus détaillée, le rapport propose « une expérimentation de la procédure d’instruction-validation des passeports biométriques à l’échelle de la région […] ce qui pourrait permettre d’atteindre une masse critique de titres et donc de dégager des gains de productivité. Si cette idée se confronte à une difficulté juridique compte tenu du fait que la compétence d’instruction relève de l’autorité du préfet de département, il serait intéressant d’étudier la possibilité de considérer l’instruction comme une prestation de services pouvant être réalisée par un centre de service partagé régional exerçant pour le compte des préfets de département.

« Le [ministère de l’intérieur] envisageait de lancer en 2011 une étude de faisabilité d’une régionalisation de l’instruction des passeports poursuivie par la mise en place d’un site pilote en 2012 et d’un déploiement à partir de 2013 sous réserve de validation du pilote. »

D.– LE SUIVI DE LA RGPP

1.– Les faiblesses des rapports publics relatifs à la RGPP

a) Un usage particulièrement malaisé

Qui veut disposer d’une vision publique d’ensemble de l’avancée de la RGPP doit se référer aux rapports rendus publics à l’occasion des cinq CMPP et aux trois rapports d’étape de 2008 et 2009 relatifs à la phase 1 de la RGPP.

Les rapporteurs doivent cependant constater les difficultés sérieuses auxquelles le lecteur de ces rapports est confronté.

Aucun de ces rapports n’a fait l’objet d’une numérotation de ses pages. Leur sommaire, notamment constitué de la liste des ministères, est donc inutilisable. Si le lecteur souhaite, par exemple, consulter les mesures propres au ministère de la justice, au mieux peut-il « jauger » la place à laquelle les développements correspondants pourraient se trouver dans l’épaisseur du volume au regard du placement de ce ministère dans le sommaire.

Il peut aussi tenter de retenir, au vu de ce sommaire, quels sont les ministères se trouvant avant et après le ministère de la justice. Car s’il se déplace par exemple à l’écran, « au jugé », dans l’ensemble du volume, le lecteur peut ne pas tomber directement sur le ministère de la justice. Pour écourter la recherche, il peut alors tenter d’identifier le ministère traité par la page où il se trouve pour à tout le moins identifier s’il doit poursuivre sa recherche « plus haut » ou « plus bas » pour trouver le ministère de la justice.

Si le lecteur n’est pas un spécialiste des mesures de la RGPP et des compétences attribués à chaque ministère, il peut avoir certaines difficultés à identifier, par une simple consultation rapide, le ministère concerné par la page où il se trouve. Les rapporteurs ont constaté que cette mention figure en pied de chaque page car il existe une numérotation des pages, par ministère, et non pour l’ensemble du rapport. Cette numérotation n’est pas complètement inutile, puisqu’elle permet de juger du nombre des pages qu’il est nécessaire de « passer » pour parvenir aux pages du ministère suivant ; qui n’est peut-être pas (encore) le ministère de la justice. L’ensemble de l’exercice, qui peut demander un certain temps, doit donc être répété jusqu’à parvenir au ministère souhaité.

Cette situation invite bien entendu à procéder à la recherche du ministère visé par l’usage des outils classiques de recherche par mots clés dans les rapports, disponibles en ligne sous format PDF. Ces outils ne manquent pas d’efficacité, notamment pour les premiers rapports accompagnant les CMPP et les rapports d’étape de la RGPP. Cependant, ce constat est désormais moins vrai, puisque le temps avançant, les rapports s’ouvrent sur des développements généraux de plus en plus longs, dans lesquels sont mentionnés un certain nombre de fois l’intitulé du ministère recherché ; autant de fois qu’il faut passer en revue par l’usage de l’outil de recherche automatique, avant d’arriver à la page souhaitée.

À titre d’exemple, l’intitulé « ministère de la justice et des libertés » tel qu’il se trouve dans le sommaire du rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011 figure à 10 reprises en amont de la page qui ouvre la partie dédiée à ce ministère dans ce rapport. Les rapporteurs conseillent au lecteur, qui n’aurait pas une idée très précise de l’évolution dans le temps de l’intitulé des ministères, de se référer scrupuleusement au libellé figurant dans le sommaire du rapport dans lequel il cherche le passage qu’il souhaite consulter. Pour n’évoquer que les rapports accompagnant les CMPP, il faut ainsi chercher « modernisation de la justice » dans le rapport du 12 décembre 2007, « ministère de la justice » dans les rapports des 4 avril et 11 juin 2008, « ministère de la justice et des libertés » dans les rapports des 30 juin 2010 et 9 mars 2011.

Étant précisé que les rapports publics officiels relatifs à la RGPP ne sont pas accessibles ou vendus sous format papier, le lecteur équipé en conséquence (à la fois d’une imprimante et d’une quantité suffisante de papier) peut choisir d’imprimer un ou plusieurs de ces rapports. Il pourra dans ce cas préparer un usage durable de son exemplaire « papier » en numérotant lui-même les pages et en complétant le sommaire en conséquence.

L’un des intérêts de ces rapports étant la constatation de la « notation » de l’avancement des mesures par un système de feux tricolores, les rapporteurs conseillent vivement au lecteur équipé d’une imprimante de procéder à un réglage efficace du contraste pour l’impression, s’il n’est équipé d’une imprimante « couleur ».

b) Un contenu techniquement insuffisant et faisant la part belle au marketing politique

Il est légitime que le Gouvernement procède de façon régulière à un bilan de l’avancement des mesures de la RGPP, présentée à son lancement dans son discours du 10 juillet 2007 par le Premier ministre comme « l’une des grandes ambitions du quinquennat [qui] bénéficiera d'un degré de priorité inédit en France ». Pour illustrer le poids politique de la RGPP, il indiquait qu’« il fallait un coup d'accélérateur décisif permettant d'achever la réforme de l'État. Ce choc politique, c'est la révision générale de nos politiques publiques. De quoi s'agit-il ? De rien de moins qu'une véritable révolution dans la réforme de l'État. […] je veux faire de cet examen critique la clé de voûte de la modernisation de l'État. »

Les rapports publics officiels relatifs à la RGPP constituent un vecteur de l’affirmation et de la constance de cette volonté politique ; il n’est pas anormal, dès lors, que le ton employé soit à l’optimisme quant à l’avancement et aux réalisations, réelles au demeurant dans certains domaines parfois importants (cf. la deuxième partie du présent rapport sur les mesures de la RGPP). Il constitue aussi un moyen pour le Gouvernement d’apporter le contrepoint qu’il juge utile à des commentaires extérieurs concernant la RGPP issus d’origines diverses (politiques, syndicales, scientifiques ou encore médiatiques), dans l’ensemble beaucoup plus contrastés.

La difficulté est que ces rapports se veulent de surcroît « techniquement » suffisants pour justifier ce ton résolument positif, optimiste et satisfait. L’effort est au demeurant réel, malgré les difficultés de lecture de ces documents présentées ci-dessus ; les 200 pages du rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011 ne constituent pas uniquement une opération de communication politique. Les exercices techniques et politiques gagneraient cependant à être mieux distingués.

La présentation technique de l’avancement des mesures de la RGPP souffre peut-être du « format rapport », à la périodicité irrégulière et dont le rythme est peu intense ; le site en ligne www.rgpp.modernisation.gouv.fr ne constitue pas au demeurant une présentation publique, mise à jour dès que nécessaire, de l’avancement de chacune des mesures. Il constitue un lieu de centralisation d’un certain nombre de documents publics relatifs à la RGPP ; sa valeur, réelle, s’appuie ainsi sur une fonction d’archivage, plus que d’informations « d’actualité » au fil de l’avancement de la RGPP.

Au-delà des questions relatives au « bon » format de cette présentation technique, les développements ci-après sont consacrés à certaines lacunes et imprécisions de contenu même des informations qu’elle porte.

2.- Comment sont jugés l’avancement et l’impact des mesures de la RGPP ?

a) Le système des feux tricolores : une réelle simplicité ?

Le système de notation (ou scoring) par les feux tricolores vert, orange ou rouge, permettant d’apprécier l’avancement de chacune des mesures de la RGPP, présenterait, selon la DGME, certains avantages qui expliqueraient, malgré le regard parfois sceptique dont il est l’objet, qu’il n’a pas été abandonné. Ce système aurait notamment pour vertu de constituer un aiguillon efficace à l’attention des ministères chargés de la mise en œuvre des mesures de la RGPP. Aucun d’entre eux ne souhaite se voir publiquement associé à un feu rouge au titre d’une mesure à l’avancement insuffisant ; chacun d’entre eux a le souhait de pouvoir se prévaloir du plus grand nombre possible de feux verts.

À l’occasion de l’audition des secrétaires généraux de certains ministères, les rapporteurs ont constaté que ce rôle d’aiguillon était une réalité, parce que le système des feux tricolores constitue la traduction dans un langage clair d’un jugement public. On note à cet égard que l’instance de jugement, c’est-à-dire le CMPP, placé sous l’autorité du Président de la République et du Premier ministre, n’est pas un observatoire indépendant de l’avancement des mesures de la RGPP. L’exécutif dans son ensemble a aussi un intérêt à constater et faire constater publiquement que beaucoup d’entre elles sont associées à un feu vert. En la matière, on assiste à une certaine confusion des rôles entre « le juge et les parties », qui est susceptible d’induire un biais structurellement favorable à ce que des feux verts soient décernés.

Une autre qualité du système des feux tricolores serait qu’il ferait directement sens, puisque chacun serait en mesure de comprendre la signification associée à chaque couleur de feu. Il est vrai que ce dispositif s’appuie sur un certain consensus intuitif sur la signification de la notation attribuée à chaque mesure ⁽⁵⁸⁾.

L’« autorité de jugement » ne pouvait cependant pas se dispenser de définir publiquement le sens associé à chacune des couleurs vert, orange et rouge. Le tableau suivant retrace l’évolution des significations de ces couleurs structurant en principe le système de notation publique des mesures prises dans le cadre de la RGPP dans les différents documents officiels rendus publics au titre de la mise en œuvre de la RGPP, à compter du rapport d’étape du 3 décembre 2008.

HISTORIQUE DES SIGNIFICATIONS SUCCESSIVES
DES COULEURS DE FEU ATTRIBUÉES AUX MESURES DE LA RGPP

	Feu vert	Feu orange	Feu rouge
Rapport d’étape du 3 décembre 2008	La mesure concernée remplit toutes les conditions d’un avancement satisfaisant	Des travaux sont encore nécessaires pour définir un plan d’action détaillé et des indicateurs opérationnels, alors que la cible générale a bien été définie	La mesure est encore dans une phase antérieure à la mise en œuvre, car sa cible n’est pas encore assez définie
Rapport d’étape du 13 mai 2009	Projet de réforme pour lequel toutes les conditions sont réunies pour atteindre les résultats escomptés dans les délais prévus	Projet de réforme en cours d’exécution, mais dont le calendrier n’est pas totalement respecté, ou dont la mise en œuvre présente des difficultés techniques, qui appellent des décisions correctrices	Projet de réforme dont la phase de mise en œuvre n’a pas encore été engagée
Rapport d’étape du 16 février 2010	Toutes les conditions sont réunies pour atteindre les résultats escomptés dans les délais prévus	Projet de réforme en retard ou présentant des difficultés techniques qui appellent des mesures spécifiques	La réussite d’une mesure est compromise et appelle aussi des mesures correctrices.
Rapport accompagnant les CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011	La réforme progresse au rythme prévu	La réforme satisfait la plupart des exigences mais nécessite des actions correctrices*	La réforme connaît un retard important et doit faire l’objet d’actions correctrices à mettre en œuvre rapidement.

* La signification que le rapport accompagnant le CMPP du 30 juin 2010 associe à la couleur orange est plus précisément la suivante : « la réforme satisfait la plupart des exigences mais nécessite des actions correctrices pour être menée à bien. »

Ce tableau illustre une difficulté de la lecture des rapports publics qui ont jalonné la mise en œuvre de la RGPP. Il n’est en effet pas simple de saisir, à la seule lecture de ces définitions successives, la signification et la portée des changements réguliers qui leur ont été apportés ; changements qui, de facto, complexifient un dispositif dont la simplicité de lecture (par l’usage des feux tricolores) devait compenser un certain manque de finesse.

Les rapports publics contiennent quelques éléments justifiant ces modifications ; le rapport d’étape du 13 mai 2009 précise que « près d’un an après le dernier conseil de modernisation des politiques publiques, les réformes doivent être entrées dans une phase de mise en œuvre plus poussée. […] Les exigences ont été renforcées. Elles reposent désormais, outre la qualité de la conduite du projet, sur son stade de réalisation effective et sur ses premiers résultats. »

Il était effectivement pertinent qu’avec le temps, les critères de jugement aient pris en compte de façon accrue, outre la question du lancement de la mesure concernée, des éléments relatifs à sa réalisation et à ses résultats. Les rapports accompagnant les CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011 ont précisé, comme celui du 13 mai 2009, que les « les critères d’évaluation sont plus exigeants à chaque nouveau rapport ». Pourtant, il semble que les énoncés successifs de la signification de la couleur verte entre le rapport d’étape du 16 février 2010 et les rapports des 30 juin 2010 et 9 mars 2011 dessinent un assouplissement des conditions pour obtenir cette couleur de feu (passage de « toutes les conditions sont réunies pour atteindre les résultats escomptés dans les délais prévus » au critère « la réforme progresse au rythme prévu »).

Au demeurant, ni la prise en compte de critères d’avancement effectif et de résultats, ni une exigence accrue au fil du temps pour juger de l’avancement des mesures, ne semblent réellement justifier l’ensemble des modifications successives apportées aux significations des couleurs du système de feux tricolores.

L’impression que quelque chose « échappe » au lecteur est renforcée, par exemple, par l’assertion selon laquelle, aux termes du rapport accompagnant le CMPP du 30 juin 2010, « la couleur du feu est fonction d’une étude préalable approfondie de l’avancement des réformes selon des critères précis comme la structuration du projet, le respect du calendrier ou l’atteinte des résultats attendus » ⁽⁵⁹⁾. Or le lecteur n’est pas en mesure de consulter ces critères qui ne sont pas publics, et donc d’en juger par lui-même.

Le constat est le même s’agissant des formules suivantes, communes aux rapports accompagnant les deux CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011 : « l’état d’avancement de chaque mesure est évalué sur la base d’objectifs et d’indicateurs précis » ; aucun de ces objectifs et indicateurs n’est en pratique accessible aux lecteurs. Il est ainsi difficile de vérifier, à tout le moins d’apprécier, le caractère transparent et rigoureux du suivi de la RGPP revendiqué par ces mêmes rapports.

b) Au-delà des feux tricolores, des commentaires souvent trop laconiques sur l’avancement des mesures

Si l’on parvient à contourner les difficultés portant sur l’ergonomie de la lecture des rapports publics sur la RGPP décrites supra, le laconisme et l’imprécision du suivi propre à certaines mesures laissent perplexe.

Ce constat peut être illustré par le cas d’une mesure décidée en avril 2008 consistant, parmi d’autres tendant à renforcer les dispositifs de pilotage de la politique de la ville, à procéder au « Réexamen du rôle de l’Établissement public d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Épareca) dans les projets de rénovation urbaine ».

La rénovation urbaine, lancée en 2003, s’appuie sur des opérations de démolition, reconstruction, rénovation et résidentialisation des logements sociaux dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville, sur la base de projets portés notamment par les élus locaux concernés. L’opérateur principal de la rénovation urbaine est l’Agence nationale de la rénovation urbaine (Anru), qui aide à la préparation de ces projets et les finance en partie, notamment au titre des fonds qu’elle reçoit d’Action Logement (anciennement 1 % Logement) qui bénéficie de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction assise sur la masse salariale des entreprises.

Dans ce contexte d’une politique publique de grande ampleur, douze milliards d’euros de subventions publiques étant programmés pour les travaux de rénovation urbaine sur environ quinze ans pour le financement de l’ensemble du Plan national de rénovation urbaine (PNRU), il était effectivement opportun de s’interroger sur le rôle de l’Épareca ; cet établissement public, créé antérieurement au lancement du PNRU, a vocation à mener des opérations de rénovation de centres commerciaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Sans se chevaucher avec l’objet des projets de rénovation urbaine portant sur le patrimoine des bailleurs sociaux, l’action de l’Épareca, dont le nombre et l’ampleur des réalisations sont relativement modestes, devait pouvoir s’inscrire dans les enjeux de la rénovation urbaine.

Le rapport d’étape de la RGPP du 3 décembre 2008 associe un feu rouge à la mesure concernant l’Épareca. Le feu rouge est maintenu dans le rapport d’étape du 13 mai 2009 ; il précise qu’« une étude sera produite avant l’été sur l’activité de l’Épareca, ses perspectives stratégiques par rapport à l’exercice de ses missions, ainsi que d’éventuelles propositions d’évolution ». Le rapport d’étape du 16 février 2010 associe ensuite un feu orange à la mesure ; aucune explication n’est fournie, ni pour justifier cette évolution, ni sur les travaux et réflexions en cours pour la mise en œuvre de la mesure. Puis dans le rapport associé au CMPP du 30 juin 2006, la mesure est considérée comme achevée, sans plus de précisions.

Les annexes au projet de loi de règlement des comptes, portant précisément, en application de l’article 122 de la loi de finances pour 2010, sur l’énumération et la présentation des impacts des mesures achevées de la RGPP, n’apportent aucun renseignement supplémentaire. Dans le rapport annuel de performance de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour l’année 2009, l’annexe ne mentionne pas l’achèvement de la mesure relative à l’Épareca.

On peut certes comprendre qu’une mesure encore difficilement mise en œuvre en février 2010 (feu orange) mais achevée en juin de la même année n’ait pas pu être intégrée parmi celles énumérés dans un document rendu public au cours de ce même mois de juin 2010. La mesure achevée concernant l’Épareca devait donc être logiquement analysée dans l’annexe au projet de loi de règlement des comptes 2010 (déposé à l’Assemblée nationale le 1^er juin 2011). Or, cette annexe n’en fait pas mention, ce qui constitue d’ailleurs un manquement aux obligations du Gouvernement, définies par la loi, en matière d’information du Parlement.

Au total, s’agissant d’une mesure menée à son terme et qui consistait en un « réexamen », il apparaît impossible d’en connaître, même sommairement, le contenu ; a fortiori de prendre connaissance de la façon dont ce réexamen a pu impacter les missions et l’activité de l’Épareca dans le contexte de la rénovation urbaine.

Ces constats sont surprenants car les rapporteurs ont eu connaissance du fait qu’une mission de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) a recommandé, à la fin de l’année 2009, que le feu rouge associé à la mesure concernant l’Épareca dans les rapports d’étape des 3 décembre 2008 et 13 mai 2009 soit remplacé par un feu vert ; et ce, eu égard aux efforts, que la mission de l’Igas appelait à poursuivre, engagés par l’établissement public pour rendre cohérente son action avec celle de l’Anru.

Le réexamen du rôle de l’Épareca avait donc, à tout le moins, été engagé. Que l’avis de l’Igas n’ait pas été totalement suivi (la mesure passant, sans aucune explication publique au demeurant, en feu orange dans le rapport d’étape du 16 février 2010) n’empêchait en rien une information publique sur les options envisagées et, a fortiori, la présentation des arguments susceptibles de justifier que la mesure fût, à un moment donné, considérée comme achevée.

c) Les échanges administratifs en amont des CMPP, « boîte noire » de la RGPP ?

Il n’est pas rare que la couleur du feu associée à une mesure de la RGPP dans un rapport public constitue de facto la seule information publiquement disponible sur son avancement.

Cependant, même dans les cas où cette notation est accompagnée d’une explication rédigée, il est souvent difficile de comprendre précisément quel est concrètement son état d’avancement et quels sont ses éventuels impacts.

Les échanges administratifs qui précèdent les CMPP entre les ministères concernés et la DGME (qui a pour rôle de préparer la décision du CMPP pour l’attribution des couleurs de feu) semblent pourtant substantiels. Dans le cadre des investigations spécifiques menées par les rapporteurs sur les mesures concernant l’éducation nationale, le ministère a ainsi bien voulu transmettre aux rapporteurs un document de travail qu’il avait remis à la DGME le 23 décembre 2010 en amont et pour la préparation du CMPP du 9 mars 2011.

Ce document est composé, selon le ministère de l’Éducation nationale, « des fiches descriptives des mesures, établies selon le format-type de la DGME, et de compléments rédigés par les services déconcentrés du ministère ». Ainsi, on constate que la DGME demande à chaque ministère, via ce format-type de fiche, pour chaque mesure de la RGPP :

– le détail de la réforme, en précisant son périmètre et ses « mesures phares » ;

– les bénéfices attendus, le cas échéant en distinguant les bénéfices en qualité de service, les « gains » et les externalités ;

– les points qu’il est encore nécessaire de préciser et les propositions d’action pour la mise en œuvre ;

– les indicateurs à suivre pour constater l’avancement et les impacts de la mesure, ainsi que les conditions de sa réussite ;

– le calendrier de sa mise en œuvre ;

– le signalement d’un ou de « risques » associés à la mesure, en distinguant les enjeux budgétaire, de communication ou technique.

Au-delà de l’exercice qui consiste pour le ministère à fournir à la DGME, dans un format standard qu’elle a fixé, ces renseignements pour chacune des mesures de son portefeuille, sont associés à certaines fiches des développements du ministère, parfois très détaillés, sur la mise en œuvre des mesures correspondantes.

À titre d’exemple, la mesure « Permettre aux élèves handicapés de suivre une scolarité en milieu ordinaire » est détaillée dans un document de 8 pages recensant les actions réalisées, les moyens humains et financiers mobilisés au titre de la scolarisation des élèves handicapés, les actions de communication réalisées et un calendrier prévisionnel. Ce document, s’il n’indique pas la cible quantitative à atteindre s’agissant du nombre des élèves handicapés suivant une scolarité en milieu ordinaire, illustre de façon chiffrée que ce nombre a régulièrement augmenté entre 2006 et 2010.

Le rapport associé au CMPP du 9 mars 2011 relaie publiquement cette documentation riche par quatre à cinq lignes où est notamment mentionnée l’augmentation en 2010 du nombre des ETPT d’auxiliaires de vie scolaire, des classes pour l’inclusion scolaire (Clis) et des unités localisées pour l’inclusion scolaire (Ulis). C’est peu par rapport au document préparé par le ministère de l’Éducation nationale, et cependant meilleur au regard de la qualité et de la quantité des précisions que beaucoup d’autres mesures de la RGPP du même rapport.

Au total, on constate que ne sont pas rendues publiques des informations qui pourraient être utiles pour l’appréciation de l’avancement de la RGPP, pourtant existantes et ne semblant pas de nature confidentielle. Celles-ci sont traduites dans les rapports publics concernant la RGPP au mieux par quelques développements nécessairement réducteurs, toujours aménagés de façon positive, et par la notation par une couleur de feu. Plus généralement, les rapports publics officiels sur la RGPP se situent toujours « quelque part » entre l’analyse technique et la communication politique, au risque de n’être ni l’une ni l’autre de façon satisfaisante ; et de prêter le flanc à l’accusation d’être avant tout une communication que l’on aurait habillée d’un semblant d’analyse.

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Une seconde illustration de la difficulté d’apprécier l’état d’avancement d’une mesure à la simple lecture de la couleur du « feu » supposée la caractériser, peut s’appuyer sur l’une des mesures portées par le ministère de l’Éducation nationale.

Considérant ainsi le document du 23 décembre 2010 transmis par le ministère de l’Éducation nationale à la DGME, on note que le rapport du 9 mars 2011 associe un feu vert à la mesure « Optimiser l’organisation scolaire du premier degré (mise en place d’établissements publics d’enseignement notamment) » ; ce qui signifie qu’elle « progresse au rythme prévu » (cf. le tableau infra sur la signification du feu vert dans le rapport du 9 mars 2011). La lecture de la fiche rédigée par le ministère de l’Éducation nationale sur cette mesure laisse perplexe quant au bien-fondé de cette notation.

Cette fiche évoque une difficulté initiale, antérieure à la RGPP : « [l’article 86 de] la loi du 13 août 2004 [relative aux libertés et responsabilités locales] donne la possibilité d’expérimentation des EPEP [établissements publics d’enseignement primaire] pour une durée maximale de cinq ans. Le décret en Conseil d’État, devant déterminer les règles d’organisation et de fonctionnement des EPEP n’a pas été pris à ce jour. »

La mesure de la RGPP concernant les EPEP, décidée au printemps 2008, aurait pu s’appuyer sur la proposition de loi de M. Benoist Apparu, déposée à l’Assemblée nationale le 15 octobre 2008 et relative à la création des établissements publics d'enseignement primaire ⁽⁶⁰⁾. Si la commission des Affaires culturelles et de l’éducation a nommé notre collègue M. Frédéric Reiss ⁽⁶¹⁾ rapporteur de cette proposition de loi, son examen par cette commission n’a pas eu lieu. Dans son rapport de mission remis au Premier ministre le 29 septembre 2010 ⁽⁶²⁾ intitulé « Quelle direction pour l’école du XXI^e siècle ? », M. Frédéric Reiss souhaitait toujours la mise en œuvre de l’expérimentation prévue par la loi du 13 août 2004.

Dans ce document du 23 décembre 2010, le ministère de l’Éducation nationale précise dans la fiche qu’il consacre à cette mesure que le rapport de M. Frédéric Reiss est « à l’étude et les pistes qui en seront dégagées constitueront les axes de cette mesure » qui concernait au printemps 2008 les seuls EPEP et qui a été élargie à la question d’ensemble de l’organisation scolaire dans le premier degré. Il apparaît que la mise à l’étude du rapport de mission de notre collègue précité ait suffi à justifier le passage d’un feu orange dans le rapport associé au CMPP du 30 juin 2010 à un feu vert dans le rapport associé au CMPP du 9 mars 2011. Sans mentionner les axes effectifs possibles de cette mesure, ce rapport se borne à préciser que « le rapport Reiss sur la gouvernance et l’organisation de l'école a été remis en septembre 2010 au ministre de l’Éducation Nationale. Il propose un pacte éducatif entre les services de l'État et les collectivités territoriales, dans lequel chaque école mettrait en œuvre un contrat éducatif porté par un directeur d’école mieux reconnu, et dont le projet pédagogique serait la clé de voûte. »

Le rapport de notre collègue Frédéric Reiss constitue certes une contribution importante dans la réflexion préparant la mise en œuvre éventuelle de cette mesure, mais au vu de son « histoire » déjà longue, le feu vert qui lui est associé semble à tout le moins optimiste. Il n’est pas certain au demeurant qu’un feu orange (« la réforme satisfait la plupart des exigences mais nécessite des actions correctrices ») aurait été plus adapté pour qualifier son avancement qu’un feu rouge (« La réforme connaît un retard important et doit faire l’objet d’actions correctrices à mettre en œuvre rapidement »).

d) Le suivi des impacts des mesures de la RGPP n’est pas assuré par les rapports publics sur la RGPP

Le document transmis le 23 décembre 2010 par le ministère de l’Éducation nationale à la DGME montre que la notation d’une mesure par l’attribution d’une couleur de feu juge avant tout le respect des jalons (définis ex ante) qui structure son avancement programmé.

Le libellé des significations associées aux couleurs des feux (cf. le tableau supra) illustrait au demeurant l’absence de prise en compte de l’évaluation des impacts des mesures de la RGPP. Les nouvelles attributions de la DGME en matière d’évaluation des politiques publiques (cf. supra) et le fait que le marché notifié en novembre 2010 dont elle assure la gestion prévoit la commande d’évaluations de politiques publiques justifierait de procéder ou faire procéder à de telles évaluations à l’avenir.

Ces questions sont fondamentales, désormais sans doute plus que la constatation du respect des jalons d’avancement des mesures encore en cours de la RGPP.

À titre d’exemple, les rapporteurs ont interrogé les rectorats sur les liens éventuels qu’ils observent ou établissent entre chacune des mesures de la RGPP (si tant est qu’elles s’y prêtent) et l’évolution des résultats scolaires des élèves. Ces résultats semblent globalement en amélioration, au vu des réponses des rectorats. Une académie note ainsi qu’entre 2009 et 2011 le pourcentage d’élèves de CE1 ne disposant pas des acquis suffisants en français est passé de 5,37 % à 4,41 % ; ce ratio est passé de 8,9 % à 6,6 % pour les mathématiques s’agissant des élèves de CM2. Une autre académie relève que la proportion d’élèves entrant en troisième avec au moins un an de retard est passé de 28 % à 26,7 % entre 2009 et 2010.

Les rectorats ne quantifient pas, bien entendu, l’impact de chaque mesure de la RGPP sur l’amélioration des résultats quand elle existe. Certains d’entre eux apparaissent néanmoins convaincus de l’influence positive de la démarche RGPP sur l’évolution de ces résultats. Un rectorat déclare ainsi que « les premiers résultats de ces réformes commencent à se faire sentir » sur le niveau scolaire des élèves. Un autre rectorat estime que l’on peut citer, au titre des mesures concourant à l’amélioration des résultats, l’aide personnalisée, les nouveaux programmes dans le primaire, les évaluations de CE1 et de CM2, ainsi que l’accompagnement éducatif.

La plupart des académies ont d’ailleurs l’intuition, sans pouvoir la vérifier quantitativement à ce stade, que si certaines mesures issues de la RGPP concourent à l’amélioration des résultats, il s’agit avant tout de l’aide personnalisée et de l’accompagnement éducatif. Un rectorat illustre ce constat en indiquant que « dans [une] perspective spéculative, on peut néanmoins supposer que compte tenu du déterminisme social très prégnant dans l’académie […] qui pèse sur les choix d’orientation et le niveau des élèves, les quelques progrès enregistrés peuvent avoir été soutenus par l’accompagnement éducatif en collège et personnalisé en écoles. »

Au demeurant, sans même évoquer les résultats scolaires, les académies reconnaissent beaucoup d’autres impacts positifs à ces deux dispositifs, qui permettraient selon un rectorat « une meilleure intégration des élèves dans leur établissement », « l’affirmation de leur personnalité par la culture, le sport » pour un autre ou des progrès en matière de comportement pour un troisième.

Ces éléments de témoignage montrent qu’un important travail d’évaluation des mesures de la RGPP, en cours et peut-être plus encore une fois achevées, reste à faire. Les administrations de l’État semblent disposer à apporter leurs concours à de tels travaux, qui doivent être bien entendu menés dans un souci d’objectivité qui nécessite que leur maître d’œuvre soit indépendant des administrations concernées, voire des promoteurs des mesures, et en prenant notamment en compte la question de l’efficience des mesures étudiées.

e) le passeport biométrique et le certificat d’immatriculation des véhicules (CIV) : une vérité « à rebours » des éléments officiels de présentation ?

Selon les termes du rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011, un feu rouge et un feu orange sont respectivement associés aux mesures « Faciliter et sécuriser la délivrance du passeport et de la carte nationale d’identité [CNIe] » et « Faciliter et sécuriser la délivrance des certificats d’immatriculation pour les citoyens ».

Dans le contexte de l’étude annexée, réalisée à la demande du CEC concernant ces deux mesures, la DGME a retracé l’évolution des notations associées à chacune de ces deux mesures. La DGME précise ainsi aux rapporteurs que « la mesure sur le passeport biométrique et la CNIe a porté un feu orange, du premier au quatrième rapport, puis rouge dans le cinquième rapport. Alors que le projet de passeport biométrique suivait son cours conformément aux jalons initialement prévus (déploiement à compter d’octobre 2008 et généralisation en juin 2009), le projet de CNIe était à plusieurs reprises retardé (déploiement initialement prévu en décembre 2009 et aujourd’hui à l’automne 2012). Les feux orange des quatre premiers rapports caractérisaient une moyenne entre les deux projets, passeport biométrie et CNIe. Le feu rouge du cinquième caractérisait le seul retard du projet CNIe, le volet sur le passeport biométrique étant considéré comme achevé. »

On observe que le rapport du 9 mars 2011 n’évoque pas le fait que le feu rouge concerne uniquement la partie CNIe de la mesure. Pour éviter de « lester » sa partie concernant le passeport biométrique d’une appréciation portant uniquement sur sa partie CNIe, le rapport de l’étude commandée par le CEC indique qu’« une identification spécifique de la réforme concernant le passeport biométrique semblerait nécessaire afin d’identifier la réussite qui la caractérise. »

Il ajoute qu’« en tout état de cause, le suivi des mandats de réforme par la DGME apparaît avant tout sous un angle “ gestion de projet / suivi d’avancement de jalon ”, indépendamment d’une mesure de la performance et d’une appréciation des gains générés. »

Le commentaire de la DGME quant au feu vert associé au déploiement de la mesure portant sur le CIV confirme que le critère de jugement du Gouvernement relève du respect des jalons d’avancement ; elle indique ainsi que « la couleur du feu de la mesure sur le SIV est restée verte, du deuxième (première apparition de la mesure dans un rapport) au cinquième rapport. Le SIV est entré en production le 15 avril 2009, soit un mois avant la sortie du deuxième rapport, et n’a cessé de se développer depuis. »

Le rapport du cabinet Ernst and Young considère que le feu vert associé à la mesure concernant le CIV « ne permet pas de qualifier les critères précis du déploiement de la réforme, comme la structuration du projet, le respect du calendrier ou l’attente des objectifs attendus en termes de gains d’efficience et de sécurisation du titre ». Le rapport a en effet identifié plusieurs difficultés dont la couleur du feu vert, maintenu dans chaque rapport public sur la RGPP, n’a pas rendu compte et qu’aucun rapport public n’a jamais évoquées. Parmi ces difficultés, non négligeables, relevées par le rapport remis au CEC, on peut citer le fait que :

– « le déploiement du nouveau système de délivrance des certificats d’immatriculation s’est heurté à plusieurs difficultés, notamment techniques […] ayant conduit à des allongements spectaculaires des délais voire à des fermetures des préfectures [à la fin de l’année 2009] » ;

– « les économies réalisées par l’État, notamment les gains d’ETP, n’atteignent pas la cible escomptée et sont relativement faibles par rapport au surcoût supporté par l’usager » ;

– « [le] système de contrôle, réduit par rapport aux enjeux, peut laisser craindre un renforcement de la fraude documentaire. »

Ces éléments doivent bien entendu être appréciés relativement à d’autres, plus favorables, parmi lesquels il est important de relever une satisfaction des usagers et des professionnels de l’automobile impliqués dans le nouveau dispositif, aux termes de l’enquête menée par la société Ipsos dans le cadre de l’étude demandée par le CEC.

Au total, les rapporteurs estiment que cette étude illustre l’insuffisance des informations présentées par les rapports publics officiels relatifs à la RGPP, jusqu’à « dépeindre » une situation dans des termes qui semblent ne pas refléter la réalité.

III.– LA RGPP ET LES AGENTS PUBLICS

A.– LA MÉTHODOLOGIE DE LA RGPP À L’ÉGARD DES PERSONNELS DE LA FONCTION PUBLIQUE D’ÉTAT

1.- La RGPP conçue comme condition du succès de la mise en œuvre de la « règle du un sur deux »

La règle du non remplacement d’un fonctionnaire de l’État sur deux partant à la retraite était, dès le lancement de la RGPP, considérée comme une donnée exogène, qui s’imposait à cette révision : il s’agissait d’un choix politique que la RGPP devait intégrer et dont, au surplus, elle devait permettre l’efficience.

Le Premier ministre précisait ainsi, dans son discours du 10 juillet 2007, que « le non-remplacement sans réforme des structures, ce serait une erreur. Mais le non-remplacement, accompagné d’une refonte de notre organisation et de nos méthodes de travail à tous les niveaux, ce sera un succès. […] Si nous nous bornons à remplacer un fonctionnaire sur deux comme nous l'avons promis, si nous nous bornons à une réforme comptable et arithmétique sans voir au-delà, nous risquons de désorganiser nos services publics et accroître le mal-être de nos fonctionnaires. »

2.– La RGPP conçue comme vecteur de valorisation du travail par le retour catégoriel et l’accroissement de l’intérêt des tâches

Dans le rapport rendu public à l’occasion du CMPP du 12 décembre 2007, il est précisé qu’en plus de l’amélioration du service rendu aux usagers et de la perspective d’économies budgétaires, la RGPP a pour objectif « une meilleure valorisation du travail des fonctionnaires […] en adaptant la nature de leurs tâches à l’évolution des besoins des citoyens et en payant mieux des fonctionnaires moins nombreux ». La valorisation devait donc être double, portant à la fois sur l’intérêt des tâches confiées aux agents publics et sur leur rémunération en contrepartie d’une baisse des effectifs.

Du point de vue du relèvement des rémunérations, le Premier ministre avait, dès le 10 juillet 2007, indiqué souhaiter que les fonctionnaires bénéficient d’« un partage équitable des gains de productivité. Ils seront gagnants en termes financiers au travers du retour à leur profit de 50 % des économies d'emplois qui seront réalisées ». Cette disposition de politique salariale par retour catégoriel de la moitié des économies issues de la mise en œuvre de la « règle du un sur deux » constituait ainsi la contrepartie de l’effort double que la RGPP impliquait pour les fonctionnaires, à savoir travailler : a) dans un environnement administratif modifié, voire bouleversé, par les mesures de la RGPP, b) dans un cadre général de baisse des effectifs.

3.- L’accompagnement des changements induits par la RGPP

Le rapport du 12 décembre 2007 évoque quatre axes de simplification de « la vie des agents et [du] fonctionnement des administrations en matière de gestion des ressources humaines », afin de mettre les fonctionnaires en situation à la fois d’absorber la baisse des effectifs et la mise en œuvre des mesures de réorganisation administrative de la RGPP. Il s’agissait « grâce à des mesures incitatives, [de créer] un droit effectif à la mobilité », de mieux les accompagner « dans le déroulement de leur parcours professionnel », de les « [rémunérer] à la performance et [les intéresser] aux gains de productivité » et de promouvoir une « fonction publique […] plus ouverte et plus diverse ».

Ces quatre axes sont repris et détaillées dans le même rapport au travers de trois catégories de mesures :

« – dynamiser les parcours professionnels et créer, pour chaque fonctionnaire, un droit effectif à la mobilité : impossibilité pour l’administration de s’opposer au départ d’un agent vers un autre emploi (sous réserve d’un préavis), suppression des entraves liées au statut du fonctionnaire pour exercer des missions de niveau comparable, mise en place de primes encourageant la mobilité ou accompagnant la réorganisation des services, création d’une indemnité de départ volontaire ;

« – développer la culture du résultat au sein de l’administration et le suivi individualisé des agents : substitution progressive d’un entretien d’évaluation à la notation, extension aux cadres de la rémunération en fonction des résultats, mise en place d’entretiens et de bilans de carrière, généralisation des cellules de conseil en carrière ;

« – ouvrir et diversifier le recrutement dans la fonction publique : professionnalisation du contenu des concours dès 2008, accroissement des échanges public-privé (possibilité de mise à disposition de salariés du privé dans l’administration), suppression des limites d’âge subsistant encore pour l’accès à la fonction publique, suppression des barrières liées aux critères physiques, mise en place d’un plan en faveur de la diversité des effectifs dans toutes les écoles de la fonction publique. »

On note aussi, toujours dans le même rapport du 12 décembre 2007, une référence au secteur privé comme inspiration des réformes à mener dans la fonction publique de l’État : « l’État partage avec les entreprises des exigences d’efficacité et de qualité de la gestion. Il doit apprendre de leur expérience, notamment dans la modernisation de la [gestion des ressources humaines] et des procédures internes. Celles-ci sont encore trop largement marquées par une culture procédurale, reflétant une défiance envers les managers publics et préjudiciable à l’efficacité de la gestion. »

Le rapport accompagnant le CMPP du 4 avril 2008 synthétisait l'ensemble de ces éléments en annonçant un texte législatif pour les mettre en œuvre. Il était précisé que ce CMPP avait décidé de « veiller à ce que chaque fonctionnaire réalise le travail le plus utile pour la collectivité et le plus valorisant, dans le respect des valeurs du service public. C’est grâce à ces réformes que l’objectif de réduction des effectifs de fonctionnaires de l’État annoncé par le président de la République lors de sa campagne sera tenu non seulement en préservant la qualité de service, mais en l’améliorant. Ces réformes […] seront rendues possibles par l’adoption d’outils favorisant la mobilité des fonctionnaires qui seront prochainement proposés au Parlement. »

Les rapporteurs préciseront ci-après le contenu de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, qui a constitué le point d’arrivée de l’initiative législative ainsi annoncée.

B.– LA LOI N° 2009-972 DU 3 AOÛT 2009, OUTIL D’ACCOMPAGNEMENT DE LA RGPP

1.- Un projet de loi adopté dans des délais moins rapides qu’envisagés

Le projet de loi du Gouvernement relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, déposé le 9 avril 2008 – moins d’une semaine après le CMPP du 4 avril 2008 – avait vocation à traiter dans des délais rapides au moins certaines des questions identifiées dans les rapports cités supra en matière de droit de la fonction publique, notamment la création d’un droit à la mobilité et l’accompagnement dans les parcours professionnels. Le Gouvernement a déclaré l’urgence sur ce projet de loi concomitamment à son dépôt.

Adopté par le Sénat dès le 29 avril 2008, le projet de loi a été adopté par la commission des Lois de l’Assemblée nationale le 3 juin 2008, pour un examen en séance publique programmé le 11 juin 2008. L’examen du projet de loi a finalement été inscrit plus d’un an plus tard à l’ordre du jour de la séance publique de l’Assemblée nationale les 2 et 7 juillet 2009. En conséquence, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a procédé le 17 juin 2009 à un second examen du texte, cette fois dans les conditions constitutionnelles nouvelles qui impliquaient ensuite l’examen par l’Assemblée nationale du texte de la commission des Lois.

La commission mixte paritaire (CMP) ayant conclu le 8 juillet 2009 à un texte commun entre l’Assemblée nationale et le Sénat sur les dispositions restant en discussion, puis les assemblées parlementaires ayant adopté ce texte dans les mêmes termes le 23 juillet 2009, la loi a été promulguée le 3 août 2009, soit près de deux ans après le lancement de la RGPP.

2.- La loi porte de nombreuses mesures qui ne modifient pas les fondements du droit de la fonction publique

Les dispositions, modestes dans l’ensemble et parfois très techniques, de la loi du 3 août 2009 apportent quelques modifications et aménagements au droit de la fonction publique, sans le bouleverser.

Les développements ci-après précisent certaines de ces dispositions, parmi les plus susceptibles d’avoir été utiles dans le cadre des modifications des organisations administratives prévues par les mesures de la RGPP.

a) Les dispositions relatives aux conditions de la mobilité

Le chapitre I^er de la loi du 3 août 2009 concerne le développement de la mobilité des fonctionnaires de l’État. Parmi les dispositions qui le composent, est ainsi notamment prévu, par la modification de l’article 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, le principe selon lequel « tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles aux fonctionnaires civils […] par la voie du détachement suivi, le cas échéant, d'une intégration, ou par la voie de l'intégration directe […] le détachement ou l'intégration directe s'effectuant entre corps et cadres d'emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions ». Au demeurant, la loi du 3 août 2009 a prévu que tout détachement autorisé au-delà de cinq ans donne lieu à une proposition d’intégration dans le corps ou cadre d’emploi de destination.

Le principe de l’accessibilité par voie de détachement ou d’intégration aux corps et cadres d’emplois civils est étendu aux militaires. Inversement, les fonctionnaires civils ont accès, dans les mêmes conditions, aux corps militaires.

La loi du 3 août 2009 prévoit en outre que seules les nécessités du service, appréciées le cas échéant par le juge administratif, constituent des motifs valables pour l’administration pour s’opposer au souhait d’un agent public d’être détaché, mis en disponibilité ou placé en position hors cadres dans un service, une administration ou un organisme public ou privé souhaitant bénéficier des services de cet agent au titre d’une de ces positions statutaires.

La même loi prévoit par ailleurs, parmi plusieurs dispositions relatives au reclassement des fonctionnaires sans emploi, des garanties financières pour les fonctionnaires de l’État affectés à un nouveau poste dans une des fonctions publiques suite à la restructuration d'une administration de l'État ou de l’un de ses établissements publics administratifs (création d’une indemnité d’accompagnement à la mobilité). Dans le cas d’une telle restructuration, le fonctionnaire peut être placé en situation de « réorientation professionnelle », au titre de laquelle il peut bénéficier de certaines prestations individualisées de suivi de sa situation jusqu’à ce qu’il soit affecté dans un nouvel emploi.

La loi du 3 août 2009 prévoit, enfin, des expérimentations permettant à un fonctionnaire de cumuler plusieurs emplois à temps partiel dans des fonctions publiques différentes.

b) Les dispositions relatives au recrutement, à l’appréciation de la performance, aux rémunérations

Le chapitre II de la loi du 3 août 2009 est relatif au recrutement dans la fonction publique. Il prévoit, entre autres, des facultés nouvelles, soumises à conditions, de recrutement d’agents non titulaires dans la fonction publique d’État en remplacement d’agents titulaires et de recours aux entreprises d’intérim dans les fonctions publiques. Est par ailleurs précisé le sort des contrats de droit public des agents non titulaires d’un organisme de droit public selon que son activité est reprise par un organisme de droit public ou privé.

Le chapitre III de la loi du 3 août 2009 contient diverses dispositions de simplification, parmi lesquelles :

– la faculté de gérer le dossier d’un fonctionnaire sur support électronique ;

– les modalités de l’expérimentation tendant à la faculté d’appréciation par les administrations de la valeur professionnelle d’un fonctionnaire suite à un entretien professionnel (et non plus en fonction d’une note) afin de statuer sur les avancements d’échelon et de grade ;

– l’élargissement des facultés de cumul d’un emploi public à temps partiel et d’une activité associative ou privée lucrative ;

– la création d’une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat (Gipa) au bénéfice des fonctionnaires et de certains agents publics, lorsque leur traitement indiciaire brut a progressé moins vite que l'inflation ;

– les conditions de la mise à disposition des agents publics servant au titre d’une activité du ministère de la Défense confiée par contrat à une personne privée.

c) Des dispositions à la hauteur des enjeux ? L’exemple de la question de la mobilité

Il est difficile de déterminer dans quelle mesure les facultés ouvertes par la loi du 3 août 2009 en matière de mobilité, de recrutement et de cumul d’emplois ont été utilisés par les agents publics et par l’administration de l’État.

À cet égard, M. Michel Moreau, président de la Confédération française des travailleurs chrétiens des fonctionnaires et agents de l’État (CFTC), au cours de la table ronde du 27 septembre 2011 réunissant les organisations syndicales représentatives de la fonction publique à l’invitation des rapporteurs, a porté une appréciation plutôt positive sur cette loi, tout en notant que la RGPP avait parallèlement accru les besoins en matière de mobilité professionnelle : « S’agissant de la gestion des carrières, la RGPP a plutôt complexifié les parcours professionnels avec pour conséquence de moindres mobilités fonctionnelles ou hiérarchiques compte tenu de la réduction des effectifs – en tout cas, mobilités fonctionnelles et/ou géographiques sont moins choisies que subies, même si la loi relative à la mobilité et aux parcours professionnels comporte des éléments positifs en permettant aux agents de construire des parcours professionnels valorisants. »

Lors de la même table ronde, M. Bernard Van Craeynest, président de la Confédération française de l’encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC) a considéré que le traitement de la question de la mobilité nécessitait des réformes d’une autre envergure que celles de la loi du 3 août 2009 : « si nous voulons encourager la mobilité entre les fonctions publiques, il faut se diriger, […] vers la constitution d’une vraie fonction publique de métiers, une et indivisible, qui seule favorisera la lisibilité et la cohérence dans la gestion des carrières. »

Pour sa part, M. Emmanuel Paillusson, secrétaire général de Solidaires Concurrence, consommation, répression des fraudes (Solidaires CCRF), a émis une opinion analogue en la reliant à la question de la formation initiale, en précisant qu’« il n’existe pas trois fonctions publiques mais une seule qui se décline en trois pans. De plus en plus de concours sont d’ailleurs aujourd’hui ouverts à l’ensemble des agents, et c’est heureux. Néanmoins, tout le monde n’est pas capable de tout faire, si séduisante que soit cette idée, même si certains métiers peuvent être exercés dans plusieurs administrations, services ou ministères. Toutefois, pour que les personnels puissent effectivement emprunter les passerelles offertes et profiter de la mobilité, ils doivent bénéficier d’une formation initiale et continue de haut niveau. »

d) Une loi accompagnée et suivie d’autres dispositions qui en partagent l’esprit notamment en matière de mobilité

En amont de l’entrée en vigueur de la loi du 3 août 2009, quatre décrets du 17 avril 2008 ont constitué, selon les termes du Gouvernement, une « boîte à outil indemnitaire » d’accompagnement à la mobilité. Leurs principales dispositions sont les suivantes :

– le décret n° 2008-366 institue une prime de restructuration de service et une allocation d'aide à la mobilité du conjoint : la prime concerne l’agent muté ou déplacé dans le cadre d’une restructuration. D’un montant maximum de 15 000 euros, elle peut être complétée par une allocation d’aide à la mobilité du conjoint ou du partenaire d’un pacte civil de solidarité, d’un montant forfaitaire de 6 100 euros, cette allocation visant à indemniser la cessation d’activité professionnelle du conjoint du fonctionnaire ;

– le décret n° 2008-367 institue un complément indemnitaire en faveur de certains fonctionnaires de l'État à l'occasion d'opérations de restructuration : ce complément concerne les fonctionnaires de l’État qui, à l’occasion d’opérations de restructuration, réintègrent leurs corps d’origine à l’issue de l’occupation, pendant au moins quatre ans, d’emplois à la décision du Gouvernement ou d’emplois à responsabilités particulières relevant de statuts d’emploi. Le complément indemnitaire, versé de façon dégressive sur une durée maximale de deux ans, a pour objectif de compenser, en partie, la perte de rémunération qui peut résulter de la réintégration ;

– le décret n° 2008-368 institue une indemnité de départ volontaire : cette indemnité peut être attribuée aux agents de l’État titulaires et non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée, quittant définitivement l’administration à la suite d’une démission régulièrement acceptée. Le montant de l’indemnité de départ volontaire est fixé individuellement par référence à la rémunération de l’agent, et ne peut excéder une somme équivalente à 24 mois de la rémunération annuelle brute perçue par l’agent au cours de l’année civile précédant celle du dépôt de la demande de démission ;

– le décret n° 2008-369 créé une indemnité temporaire de mobilité : cette indemnité, d’un montant maximum de 10 000 euros, peut être versée aux agents de l’État titulaires et non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée, qui acceptent une mobilité sur un poste pour lequel existe une difficulté particulière de recrutement.

Toujours dans l’optique de faciliter la mobilité des agents, les plates-formes régionales d’appui interministériel à la gestion des ressources humaines, créés par le décret n° 2009-587 du 25 mai 2009 et dont la DGAFP assure l’animation du réseau qui les rassemble, ont pour objet de contribuer à la mise en œuvre de certaines des mesures que la loi du 3 août 2009 prévoit. Ces plates-formes, instituées dans chaque région depuis le 1^er janvier 2010, sont constituées d’un responsable – directeur – , de trois conseillers (en a) formation, b) action sociale et c) gestion prévisionnelle, mobilité et carrière) et d’un assistant ou webmestre ; elles sont placées auprès du secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR).

Ces plates-formes ont, entre autres, pour mission, dans une optique régionale et interministérielle :

– de centraliser et de présenter au niveau régional l’offre de formation en direction des agents publics ;

– de recenser l’ensemble des métiers et compétences disponibles dans les services déconcentrés, en précisant les effectifs disponibles correspondants ;

– d’animer les réseaux régionaux de conseillers en mobilité et carrière ;

– de gérer une bourse régionale interministérielle de l’emploi public (BRIEP).

D’autres outils permettant aux agents publics d’envisager leur mobilité en s’appuyant sur la connaissance et la valorisation de leurs métiers et compétences ont été développés. Le répertoire interministériel des métiers (RIME) a fait l’objet d’une récente actualisation et comprend désormais 261 emplois répartis en 26 domaines fonctionnels. Selon le Gouvernement, un projet supplémentaire « en cours de réalisation, est de mettre en corrélation les nomenclatures des répertoires [des 3 fonctions publiques] pour avoir une visibilité des métiers identiques ou proches dans les 3 fonctions publiques et faciliter ainsi les mobilités au sein de la fonction publique. »

En outre, selon le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011, « un dictionnaire interministériel des compétences de l’État sera prochainement disponible. Construit à partir des indications mentionnées dans le répertoire, il définit les compétences en trois catégories : les connaissances (30 rubriques), les savoir-faire (210) et les savoir-être (20). Le dictionnaire sera accompagné d’un outil d’exploitation permettant de repérer les proximités d’emplois et de procéder à des recherches, soit par l’entrée de la compétence, soit par l’entrée de l’emploi-référence du RIME. »

Ces efforts informatifs pour ouvrir, y compris dans les esprits, les perspectives de mobilité complètent les dispositions tendant à fusionner des corps de fonctionnaires, qui élargissent en principe les facultés de mobilité au sein d’un même corps. Le rapport du 9 mars 2011 précise que « les passerelles au sein de la fonction publique continuent à s’étendre. Pour cela, un nouveau programme de fusion des corps a été mis en place pour en réduire le nombre de 150 de 2010 à 2015 (passant ainsi de 380 à environ 230 corps). Au total, 292 corps auront été fusionnés entre 2007 et 2011 (en 2005, on en comptait encore 685). »

C.– LA RGPP SEMBLE MAINTENANT S’ACCOMPAGNER D’UN DIALOGUE SOCIAL PLUS INTERMINISTÉRIEL

Pour le ministère chargé du budget, interrogé par les rapporteurs au titre de l’autorité qu’il exerce sur l’équipe interministériel d’appui de la RGPP ⁽⁶³⁾, « sur le plan de la méthode, l’accompagnement RH de la RGPP a donné lieu à une répartition des rôles entre le SGG qui assure le pilotage du dialogue social et la DGAFP qui assure l’animation du travail interministériel de convergence et d’harmonisation des processus RH. »

Le SGG est plus précisément intervenu dans le cadre de l’accompagnement de la Réate ; ainsi, la mise en place des directions départementales interministérielles (DDI) a conduit le Gouvernement à engager des travaux de convergence et d’harmonisation des modalités de gestion des ressources humaines des personnels concernés.

Ces travaux ont conduit à la circulaire n° 5436/SG du 5 janvier 2010 du Premier ministre qui porte une charte de gestion des DDI (créées le 1^er janvier 2010 dans le cadre de la Réate). Le Premier ministre y précise que la charte de gestion a pour objet de :

– donner aux préfets, aux directeurs des DDI et aux agents « une visibilité globale sur les règles qui seront applicables en matière de gestion des ressources humaines » ;

– concilier le fonctionnement des nouvelles directions « avec une gestion statutaire qui continue à relever des départements ministériels » ;

– « identifier les actes de gestion pour lesquels un travail d’harmonisation est engagé à compter de 2010 ou le sera à plus long terme ».

Le Premier ministre évoque dans la circulaire du 5 janvier 2010 les conditions de la création de directions interministérielles déconcentrées rassemblant des agents relevant de nombreux ministères en précisant que « l’harmonisation des règles applicables au niveau territorial doit rester compatible, pour chaque ministère, avec ses processus de gestion pour l’ensemble des agents relevant des mêmes corps que ceux affectés dans les directions départementales interministérielles. »

La charte de gestion portée par la circulaire du Premier ministre du 5 janvier 2010 « résume » la situation qu’il s’agit de traiter par les éléments suivants : sans modifications statutaires pour les agents et sans modifications des programmes budgétaires, « compte tenu de la complexité inhérente au périmètre couvert (plus de 50 000 agents relevant de cinq ministères et d’environ 70 corps), qui nécessite une attention particulière quant à l’accompagnement des personnels et de formation des gestionnaires, la gestion des DDI doit, pour être exemplaire, reposer sur trois grands principes :

« 1. Une répartition précise des responsabilités ;

« 2. Une coordination pérenne des ministères sous l’autorité du Premier ministre ;

« 3. Un dialogue social à tous les niveaux avec les organisations syndicales. »

Sur cette base, des travaux pilotés par le SGG et animés par la DGAFP, ont porté depuis, selon les informations transmises aux rapporteurs, sur :

– le dialogue social, les comités techniques paritaires des DDI ayant été élus le 19 octobre 2010 ;

– le temps de travail, s’agissant de son organisation et des astreintes ;

– l’harmonisation des cycles d’évaluation, de mutation et de promotion ;

– la doctrine de publication des postes sur la bourse interministérielle de l’emploi public (BIEP) et les bourses régionales (BRIEP) ;

– l’action sociale, par l’« identification de la gamme des prestations ministérielles applicables à chaque catégorie d’agents des DDI [et via des] propositions de rapprochement des textes et des processus relatifs aux prestations d’action sociale en matière de restauration collective et de séjours d’enfants. »

Les projets de texte qui portent sur ces sujets ont vocation à être examinés en comité technique paritaire des DDI, placé auprès du Premier ministre, et dont la première réunion a eu lieu le 3 février 2011.

Les rapporteurs notent qu’à l’instar de la DGME (cf. supra), la DGAFP est amenée, dans le prolongement de la RGPP et plus particulièrement de la Réate, à se placer « au service » du SGG ; ce qui conforte la légitimité de la question du positionnement administratif et institutionnel optimal, pour l’avenir, des administrations qui portent la réforme de l’État.

Ce point a d’ailleurs été évoqué par M. Patrick Hallinger, secrétaire national à l’Union générale des fédérations de fonctionnaires de la Confédération générale du travail (UGFF-CGT), lors de la table ronde organisée par les rapporteurs le 27 septembre 2011 ; il notait « que le Secrétariat général du Gouvernement, qui joue un rôle important dans la cohérences des politiques interministérielles, la DGAFP et la DGME interviennent sur les mêmes thèmes. S’agissant plus précisément des missions et des emplois, le Secrétariat général du Gouvernement accomplit un travail positif avec les organisations présentes au sein du Comité technique paritaire (CTP) central ». Ce constat conduit au demeurant M. Patrick Hallinger, à l’instar des rapporteurs (cf. supra), à s’interroger sur l’organisation institutionnelle et administrative de la réforme de l’État en ces termes : « La direction générale de la modernisation de l’État (DGME), elle aussi dépendante de Bercy, ne devrait-elle pas […] être rattachée directement aux services du Premier ministre ? »

D.– RÉALITÉS ET PERSPECTIVES DE LA RÉMUNÉRATION AU MÉRITE

La rémunération au mérite a constitué, au lancement de la RGPP, l’un des axes d’accompagnement et d’implication des agents publics au regard de sa mise en œuvre. L’article 38 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique a inséré à l’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires une disposition prévoyant que « les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que de la performance collective des services. »

La création de la prime de fonctions et de résultats (PFR), d’ailleurs antérieure à la loi du 5 juillet 2010, et celle de la prime d’intéressement à la performance collective constituent à ce jour les principales déclinaisons de cette orientation.

1.- L’instauration de la prime de fonctions et de résultats (PFR)

La PFR a en premier lieu été instituée par le décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008 en faveur « des fonctionnaires appartenant à des corps de la filière administrative ou détachés sur un emploi fonctionnel de cette filière » (cf. l’article 1^er du décret du 22 décembre 2008). La « filière administrative » correspond aux métiers les plus classiques de la fonction publique de l’État, exercés notamment par les adjoints et secrétaires administratifs, ainsi que par les attachés d’administration ⁽⁶⁴⁾. L’article 2 du même décret prévoit que la PFR comprend deux parts :

– une part « fonctionnelle », « tenant compte des responsabilités, du niveau d’expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées ». Au regard d’un montant annuel de référence ⁽⁶⁵⁾, cette part fonctionnelle peut varier dans un rapport de 1 à 6 ;

– une part « tenant compte des résultats de la procédure d’évaluation individuelle par la réglementation en vigueur et de la manière de servir ». Au regard d’un montant annuel de référence ⁽⁶⁶⁾, cette part « au mérite » peut varier dans un rapport de 0 à 6.

Le décret n° 2009-1211 du 9 octobre 2009 institue, à compter du 1^er janvier 2010, la faculté d’instaurer la PFR pour les emplois a) de chefs de service, directeurs adjoints et sous-directeurs des administrations centrales de l’État, et b) d’experts de haut niveau et de directeurs de projets des administrations de l’État et de ses établissements publics.

Les « bornes » entre lesquelles les parts fonctionnelle et « au mérite » peuvent varier sont les mêmes que celles fixées par le décret du 22 décembre 2008. La principale adaptation du décret du 9 octobre 2009 par rapport à celui du 22 décembre 2008 est la substitution, pour définir la part « au mérite » de la PFR, de la « réalisation des objectifs quantitatifs et qualitatifs » aux « résultats de la procédure d’évaluation individuelle par la réglementation en vigueur ».

Le décret du 9 octobre 2009 prévoit, pour les agents qu’il vise, une procédure de consultation d’un comité d’attribution de la PFR pour la fixation du montant de prime versé à chaque agent. Ce comité, dont la composition est définie par arrêté du ministre intéressé, comprend de droit le secrétaire général de ce ministère, ainsi que le directeur d’administration centrale ou le chef de service de l’agent concerné.

Le comité est consulté par ce directeur d’administration centrale ou ce chef de service (lui-même membre du comité) sur le montant qu’il est envisagé de verser à l’agent au titre de chacune des deux parts fonctionnelle et « au mérite ». L’article 6 du décret du 9 octobre 2009 précise qu’« en particulier, le comité d'attribution de la prime de fonctions et de résultats rend un avis sur la manière dont chaque fonctionnaire a atteint les objectifs qui lui ont été assignés et propose le montant de l'indemnité qui lui paraît correspondre à cette évaluation. »

Le décret n° 2010-258 du 12 mars 2010 instaure la PFR, à compter du 1^er janvier 2010, en faveur des fonctionnaires nommés dans un emploi de direction de l’administration territoriale de l’État. Il s’agit, aux termes de l’article 1^er de ce décret, des « fonctionnaires occupant un emploi de directeur régional, de directeur régional adjoint, de secrétaire général pour les affaires régionales, d'adjoint au secrétaire général pour les affaires régionales, de directeur départemental et de directeur départemental adjoint. »

Les écarts possibles de variation des parts fonctionnelle (de 1 à 6) et « au mérite » (0 à 6) sont les mêmes que dans les deux décrets précédents. Selon l’article 2 du décret du 12 mars 2010, cette seconde part tient « compte des résultats obtenus au regard de la réalisation des objectifs quantitatifs et qualitatifs fixés annuellement ainsi que de la manière de servir. »

L’article 7 du décret du 12 mars 2010 précise qu’« il est institué auprès du secrétaire général du Gouvernement un comité d'harmonisation de la prime de fonctions et de résultats des emplois de direction de l'administration territoriale de l'État », qui se réunit au moins une fois par an et dont la composition est fixée par arrêté du Premier ministre. Ce comité émet un avis préalable :

– sur la détermination des parts fonctionnelles « la première année de la mise en œuvre de la prime de fonctions et de résultats et, en tant que de besoin, les années suivantes » ;

– « sur la cohérence des montants susceptibles d'être attribués pour la part tenant compte des résultats […] ; à cet effet, le comité examine pour chaque type d'emploi […] la répartition et les niveaux des montants servis, ainsi que leur évolution dans le temps ; il peut examiner des situations individuelles. »

Le décret n° 2010-1206 du 12 octobre 2010 instaure la PFR pour les membres des corps des inspections générales de l’administration et des affaires sociales, ainsi que pour les agents détachés pour exercer les fonctions d’inspection correspondantes.

Les écarts de variation de chacune des deux parts sont les mêmes que dans les décrets évoqués ci-dessus. L’article 2 du décret du 12 octobre 2010 précise que :

– la part fonctionnelle tient « compte des responsabilités, de l'expérience, du niveau d'expertise et des sujétions liées aux fonctions exercées » ;

– la part « au mérite » tient « compte des résultats de la procédure d'évaluation individuelle prévue par la réglementation en vigueur ainsi que de la manière de servir », à l’instar du décret du 22 décembre 2008 pour les fonctionnaires de l’État de la filière administrative.

Selon le rapport associé au CMPP du 9 mars 2011, la PFR devait ainsi concerner « près de 150 000 agents fin 2011 », contre 54 500 agents au 1^er janvier de la même année.

2.- L’instauration d’une prime d’intéressement collective

Le décret n° 2011-1038 du 29 août 2011 prévoit un cadre d’instauration de primes d’intéressement à la performance collective des services dans les administrations de l’État, ses établissements publics, ainsi que dans les juridictions.

Selon l’article 2 de ce décret, « le ministre intéressé […] définit, par arrêté, pour les services de son administration et pour ceux des établissements publics placés sous sa tutelle, les différents dispositifs d'intéressement à la performance collective, et il détermine les services auxquels s'appliquent ces dispositifs ». Le même article précise que définir un dispositif d’intéressement à la performance collective signifie, pour le ministre intéressé, lui assigner « des objectifs, des indicateurs et des résultats à atteindre sur une période de douze mois consécutifs […] des modalités de certification des résultats obtenus [et] des modalités d'attribution de la prime. »

La publication récente du décret, l’exigence de cette période de douze mois au terme de laquelle est évaluée la performance d’un service potentiellement bénéficiaire et le fait que la mise en œuvre de l’intéressement à la performance collective soit concrètement tributaire de la création d’un dispositif ad hoc par le ministre intéressé expliquent qu’il n’est pas encore réellement mis en œuvre à ce jour.

3.- Quelle évaluation de la rémunération au mérite ?

Il est difficile à ce stade d’établir un bilan de ces modalités de rémunération « au mérite », tant la PFR est encore récente et la prime d’intéressement collective au stade du « cadrage » général.

Certaines des organisations syndicales représentatives des agents de la fonction publique qui ont participé, à l’invitation des rapporteurs, à la table ronde sur la RGPP le 27 septembre 2011 ont exprimé à cette occasion des positions contrastées, tendant néanmoins vers un certain scepticisme sur les principes mêmes de la rémunération au mérite.

M. Vincent Hacquin, président de la Fédération des fonctions publiques de la Confédération française de l'encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC) précise que « la CGC est plutôt favorable aux systèmes qui permettent de reconnaître les mérites des agents, à condition qu’ils soient fondés sur des critères aussi objectifs que possible. Ainsi, le système de PFR devrait reposer sur des critères transparents – ce qui suppose un dialogue social. »

Pour Mme Anne Feray, secrétaire nationale de la Fédération syndicale unitaire (FSU), la rémunération au mérite s’inscrit plus largement dans l’approche de la RGPP par rapport à la fonction publique, soit : « le glissement de la gestion des personnels au fameux “ management ”, autrement dit l’individualisation de la gestion et de la rémunération. C’est oublier que les règles collectives créent des solidarités et permettent aux personnels d’accepter certaines décisions. Les logiques aujourd’hui à l’œuvre minent au contraire le travail d’équipe au sein de la fonction publique ». Elle met ainsi en doute l’atteinte de l’objectif même de la rémunération au mérite, soit la création de conditions permettant l’amélioration de la performance individuelle et collective des agents.

M. Emmanuel Paillusson, secrétaire général de Solidaires Concurrence, consommation, répression des fraudes (Solidaires CCRF), s’interroge « sur la prime de fonctions et de résultats (PFR) : un coefficient étant appliqué, si j’ose dire, en fonction des fonctions – c’est la partie “ F ” –, cela signifie-t-il que certaines d’entre elles sont plus nobles que d’autres ? À mon sens, non, car nous sommes tous au service des publics. À cela s’ajoute le fait qu’au sein de certains ministères ou administrations, les agents ne choisissent pas toujours leur poste, le directeur procédant aux affectations à partir des postes vacants dont il dispose. S’agissant de la partie “ R ”, nous considérons que le travail administratif est collectif et que nous en sommes hélas arrivé aujourd’hui à un véritable “ comptage de bâtons ” ». Sa position, sceptique, concerne ainsi tout autant la partie « fonctionnelle » que la partie « au mérite » de la PFR.

E.– LA RGPP ET LES AGENTS PUBLICS : DU MALAISE AU REJET

1.- Le leitmotiv officiel de la nécessité de l’association des agents publics

Le credo de lancement de la RGPP a toujours été renouvelé depuis : cette nouvelle modalité de réforme de l’État ne pourrait réussir qu’appuyée sur la mobilisation et l’adhésion des agents publics.

Avant même ce lancement, le rapport de décembre 2005 intitulé « des finances publiques au service de notre avenir », rendu public par la commission présidée par M. Michel Pébereau – rapport qui a inspiré la RGPP y compris dans son volet « ressources humaines » en faveur de l’accroissement des perspectives de mobilité et de la mise en œuvre de la rémunération au mérite – précisait qu’« aucune organisation de grande taille n’est capable de bouleverser son mode de fonctionnement et son organisation du jour au lendemain. Ce qui importe, c’est la constance dans le changement, la continuité du dialogue avec les partenaires sociaux et la qualité du management des équipes. »

Dans son discours du 10 juillet 2007, le Premier ministre M. François Fillon a longuement abordé les questions relatives à la gestion des ressources humaines, présentant le cadre de nombreux dispositifs évoqués ci-dessus en la matière. Il précisait qu’« il n'est plus possible de décréter la réforme. Il nous faut, pour la réussir, un mouvement d'adhésion et de confiance. Au service de l'État, peut-être plus que partout ailleurs, cette adhésion doit être recherchée et stimulée, même si l'autorité politique doit assumer ses choix stratégiques ». Il évoquait dans le même discours une forme de participation des agents publics à la conception des réformes, en notant qu’« ils sont nombreux ces fonctionnaires qui ont des idées sur la façon d'améliorer l'efficacité de leur travail et de leur service. Ces idées, elles doivent remonter aux instances de décision. Elles ne doivent pas rester lettre morte. »

Dans le rapport associé au CMPP du 4 avril 2008, M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, précisait que « la réforme de l’État ne peut s’accomplir que si les fonctionnaires trouvent dans le processus de changement une nouvelle source de fierté professionnelle et de motivation. L’exercice de révision des politiques publiques doit en effet être l’occasion, pour tous les agents publics, de se mobiliser pour un État moderne et des politiques publiques performantes. Le dialogue est mené par chaque ministre, mais aussi au niveau de la fonction publique dans son ensemble. »

2.- L’association des agents publics s’est bornée à leur information, dans le cadre d’un discours général parfois ambigu sur la portée de la RGPP

Les rapporteurs ont indiqué supra, s’appuyant entre autres sur le cas de l’éducation nationale, que les états-majors des administrations déconcentrées de l’État n’avaient pas été associés à la phase d’élaboration des mesures de la RGPP ; il n’est pas certain au demeurant que les administrations centrales elles-mêmes aient été associées à la démarche des équipes mixtes d’audit.

A fortiori, il est patent que les agents publics dans leur ensemble n’ont pas participé à cette phase et n’en ont pas été informés. Interrogés à ce sujet par les rapporteurs, les rectorats confirment pleinement ce constat. Ils évoquent aussi les modalités utilisées pour l’information des agents, une fois les décisions prises. Pour ce faire, beaucoup de rectorats ont transmis des informations à l’occasion des échanges ayant eu lieu dans le cadre des instances paritaires statutaires de consultation des personnels (conseil académique de l'Éducation nationale – CAEN – , comités techniques paritaires académiques – CTPA – et comités techniques paritaires spéciaux – CTPS).

Une consultation des personnels ou de leurs représentants a parfois été organisée pour présenter et préparer la mise en œuvre de certaines mesures ; des temps d’échanges spécifiques ont été ainsi mis en place par certains rectorats, à différents échelons, afin d’informer des finalités des réformes nationales et d’engager un dialogue sur les modalités de leur déclinaison sur le territoire académique.

Un rectorat évoque également l’organisation de réunions par les services d’inspection à destination des enseignants exerçant dans leur ressort territorial, ainsi que la réalisation de présentations par les chefs d’établissements, devant les conseils d’enseignement, le conseil pédagogique et certaines instances délibératives des établissements scolaires (commission permanente et conseil d’administration).

Les rectorats observent que le placement « off shore » de l’enseignement scolaire par rapport à la RGPP, encouragé par le ministère, a conduit à ne pas présenter au personnel les mesures pourtant officiellement « labellisées » RGPP comme en découlant. Le ministère a ainsi présenté ces réformes des « mesures de modernisation et d’amélioration de l’action éducative ».

Cette « stratégie » d’évitement du label RGPP a sans doute contribué a contrario à l’assimilation pure et simple de la RGPP à la seule « règle du un sur deux » pour les agents d’un ministère de surcroît fortement contributeur en matière de baisses d’effectifs ; elle a pu empêcher ces agents de pondérer leur vision de la RGPP, issue de cette seule règle, par les effets, parfois considérés comme positifs par ces agents, des mesures de nature pédagogique portées par le ministère au titre de la RGPP (comme la généralisation de l’accompagnement éducatif dans les collèges et son extension à certaines écoles primaires).

Au-delà de ce ministère, l’absence d’information, à défaut d’association, des agents publics lors de la phase de lancement de la RGPP a, plus généralement, amoindri la visibilité des mesures proprement dites de la RGPP, en regard d’une règle simple et opérationnelle de baisse des effectifs. La « chronologie » – qui a d’abord vu posée la « règle du un sur deux » puis lancée la définition, en secret, des mesures – ne pouvait conduire qu’au soupçon que celles-ci n’avaient pas d’autre objet que le « service » de cette règle, sans considération de la qualité du service rendu.

Le Gouvernement a pourtant tenté d’accompagner la RGPP par une réflexion d’ensemble, et concertée, concernant la fonction publique. Il a ainsi lancé le 1^er octobre 2007 une conférence nationale sur les valeurs, les missions et les métiers de la fonction publique. Cette conférence s’est achevée au début du mois de mars 2008 et a conduit à la publication d’une synthèse des contributions produites à l’occasion de cette conférence, portant 100 propositions recoupant certains éléments relatifs aux ressources humaines accompagnant la RGPP, sans que cette synthèse fasse d’ailleurs explicitement référence à celle-ci.

Cette synthèse avait vocation à inspirer les travaux de M. Jean-Ludovic Silicani, conseiller d’État, désigné rapporteur général d’une mission tendant à l’élaboration d’un livre blanc « sur l’avenir de la fonction publique et le service public de demain », aux termes d’une lettre de mission que lui ont adressée M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique et M. André Santini, secrétaire d’État à la fonction publique, dès le 20 septembre 2007 en amont de la conférence nationale.

Le livre blanc sur l'avenir de la fonction publique – « faire des services publics et de la fonction publ