N° 4098 - Rapport d'information de MM. Michel Heinrich et Régis Juanico déposé en application de l'article 146-3 du règlement, par le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l'évaluation de la performance des politiques sociales en Europe

N^° 4098

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 15 décembre 2011.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

au nom du comité d’évaluation et de contrôle
des politiques publiques sur

l’évaluation de la performance des politiques sociales en Europe

et présenté

par MM. Michel HEINRICH et Régis JUANICO,

Députés.

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INTRODUCTION 11

SYNTHÈSE 17

LISTE DES PROPOSITIONS 25

I.– LA PERFORMANCE DES POLITIQUES SOCIALES EN EUROPE : QUELS ENJEUX, QUELLES RÉPONSES POLITIQUES ? 31

A.– L’ÉVALUATION DE L’EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE SOCIALE : UN EXERCICE DÉLICAT MAIS ESSENTIEL 31

1. Les objectifs de l’évaluation 31

a) La définition de la performance : une notion multidimensionnelle reposant sur trois principaux critères 31

b) La mesure de la performance : un impératif pour nourrir le débat public et éclairer le décideur 35

c) La comparaison de la performance : un « benchmarking » pour repérer des bonnes pratiques et concourir à la coordination des politiques en Europe 39

2. Les précautions à prendre du fait de certaines limites des analyses comparatives 40

a) La nécessaire prudence dans l’interprétation d’indicateurs en nombre croissant 41

b) Les défis de la mesure de l’impact propre d’une politique publique, a fortiori en période de mutations économiques 43

c) La question de la « transférabilité » et l’importance de la prise en compte des contextes socio-culturels 45

3. La méthodologie retenue par le groupe de travail 45

a) L’identification préalable des principaux objectifs des politiques sociales et des indicateurs communs au niveau européen 46

b) La démarche de l’évaluation 48

c) La mobilisation de plusieurs outils d’investigation et d’évaluation 51

B.– L’ANALYSE DU POSITIONNEMENT DE LA FRANCE EN EUROPE AU REGARD DES PRINCIPAUX INDICATEURS SOCIAUX ET DES ÉVALUATIONS RÉALISÉES 52

1. Un niveau de dépenses sociales particulièrement élevé 52

a) Un effort financier important en faveur de la protection sociale correspondant en grande partie, comme dans d’autres pays, aux pensions et à la santé 53

b) Une progression des dépenses au cours des dernières décennies, qui apparaît supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE 57

2. Une comparaison faisant apparaître plusieurs points forts du modèle social français mais aussi des résultats plus contrastés 61

a) Une revue des principales évaluations : forces et faiblesses du modèle français 61

b) La performance du système de santé français comparée aux autres pays : l’exemple de l’évaluation réalisée par l’OCDE en 2010 68

c) Des faiblesses en matière d’emploi par rapport à d’autres pays et aux objectifs européens 71

3. Des transferts contribuant significativement à la réduction de la pauvreté, qui constitue un objectif central des politiques sociales 75

a) Un objectif devenu central au niveau européen 75

b) En France, un taux de pauvreté inférieur à la moyenne des pays européens mais une évolution préoccupante pour certains publics fragiles 84

c) L’accès à l’emploi : un enjeu stratégique pour lutter efficacement contre la pauvreté 87

C.– LE DÉPLOIEMENT D’INSTRUMENTS ET D’UNE GOUVERNANCE RÉNOVÉS POUR RENFORCER LA PERFORMANCE DES POLITIQUES SOCIALES 93

1. Des instruments de l’Europe sociale susceptibles d’être confortés ou mieux exploités 93

a) Mieux exploiter le Fonds social européen (FSE) en France et dans l’Union européenne 94

b) Conserver un dispositif européen d’aide alimentaire aux plus démunis après 2014 99

2. Le développement de l'expérimentation et de l'évaluation pour un meilleur pilotage des politiques sociales 101

a) Renforcer le rôle du Parlement 101

b) Adopter une conduite pragmatique des réformes, comme en Suède notamment, en développant l'expérimentation et l'évaluation 104

c) Encourager les échanges de bonnes pratiques entre les départements et améliorer l’évaluation des politiques sociales locales 109

II.– QUELS FACTEURS DE PERFORMANCE DES POLITIQUES DE L’EMPLOI EN EUROPE ? 112

A.– EN REMARQUES LIMINAIRES : DES ENJEUX TRANSVERSAUX POUR LES POLITIQUES DE L’EMPLOI 112

a) Le poids des cotisations sociales sur le coût du travail 112

b) La nécessité d’une politique de croissance 114

B.– UNE APPROCHE : L’ÉVALUATION COMPARÉE DE CINQ POLITIQUES D’ACCOMPAGNEMENT DES DEMANDEURS D’EMPLOI EN EUROPE 116

1. Des dépenses importantes mais des pratiques évaluatives inégalement développées 116

a) Des dépenses élevées en faveur de l’emploi, dont l’efficacité est aujourd’hui questionnée 116

b) Des efforts d’évaluation comparée par les organisations internationales mais un développement inégal des pratiques évaluatives au niveau national 121

c) Des évaluations qui semblent peu exploitées par les décideurs publics 125

2. Des enjeux communs et des logiques convergentes élaborées au sein des organisations internationales 126

a) La logique de guichet unique : vers un service commun à tous les demandeurs d’emploi 127

b) L’activation des revenus de remplacement 128

c) Les « droits et devoirs » d’un parcours individualisé vers l’emploi 132

3. Des modalités de mise en œuvre spécifiques, révélatrices du poids des contextes nationaux 135

a) Des modèles de gouvernance contrastés 135

b) Des modes de gestion des ressources financières et humaines différents suivant les pays 139

c) Des conceptions variées de l’accompagnement individualisé et une palette de prestations d’aide au retour à l’emploi propre à chaque pays étudié 142

C.– LES LEÇONS DE LA COMPARAISON : DES ENSEIGNEMENTS ROBUSTES À DIFFUSER ET DES PROPOSITIONS CONCRÈTES À METTRE EN œUVRE EN FRANCE 145

1. Des enseignements peu nombreux mais robustes sur l’efficacité des politiques de l’emploi 145

a) Les exonérations de cotisations sociales sur les salaires des moins qualifiés suscitent des questionnements 146

b) L’accompagnement personnalisé et renforcé des demandeurs d’emploi est efficace 149

c) La formation professionnelle ne facilite le retour à l’emploi que dans certaines conditions 152

d) Les prestataires externes ne sont pas plus efficaces que l’opérateur public 154

e) Les contrats aidés ne doivent pas se substituer à des emplois normaux mais peuvent être utilisés de façon ciblée 155

2. Des propositions pour améliorer l’accompagnement des demandeurs d’emploi en France 157

a) Renforcer l’accompagnement personnalisé et adopter une approche globale du demandeur d’emploi 158

b) Renforcer les compétences et l’autonomie des conseillers de Pôle Emploi 162

c) Être plus à l’écoute des usagers 165

III.– L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE COMPARÉE DE DEUX POLITIQUES SOCIALES À DESTINATION DES FAMILLES DANS CINQ PAYS EUROPÉENS 171

A.– DES POLITIQUES SOCIALES SUSCEPTIBLES DE CONTRIBUER À L’AMÉLIORATION QUANTITATIVE ET QUALITATIVE DE L’EMPLOI EN EUROPE 171

1. Les politiques familiales au sein de l’Union européenne : des finalités variées, l’émergence de défis communs 171

a) La diversité des objectifs assignés aux politiques familiales dans les États membres 172

b) L’investissement en faveur des familles : un effort significatif en France et des formes diverses selon les pays 177

c) Le rôle croissant de l’Europe, à travers notamment les orientations visant à accroître les taux d’activité ainsi que la qualité de l’emploi 181

2. L’articulation entre le travail et les responsabilités familiales : des enjeux majeurs pour les politiques sociales 186

a) Un levier de performance économique ayant un impact sur la croissance et les finances sociales, mais aussi au niveau des entreprises 186

b) Un facteur de performance sociale à travers l’amélioration des conditions de travail et la prévention des risques psychosociaux 188

c) Un vecteur d’égalité entre les hommes et les femmes 190

3. Le champ de l’étude confiée au groupement KPMG/Sciences Po et le choix des cinq pays européens sous revue 193

B.– LES POLITIQUES PUBLIQUES VISANT À FAVORISER LA CONCILIATION ENTRE VIE FAMILIALE ET VIE PROFESSIONNELLE 196

1. Un objectif bien identifié des politiques publiques au niveau national 196

a) Un des quatre objectifs définis par le programme de qualité et d’efficience « Famille » annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale 196

b) Un objectif contractualisé avec la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) dans le cadre de sa convention avec l’État 201

c) Un aspect important de la résolution sur l’égalité entre les femmes et les hommes adoptée par l’Assemblée nationale en mars 2011 202

2. Une comparaison européenne faisant apparaître plusieurs spécificités des politiques de conciliation en France 204

a) Un système socio-fiscal moins individualisé que dans certains autres pays 204

b) Une très bonne prise en charge des enfants en âge préscolaire, mais un manque de places d’accueil pour les moins de trois ans 206

c) Un congé parental très féminisé, plus long et moins bien rémunéré que dans certains pays, en particulier en Suède et en Allemagne 211

3. Plusieurs enseignements à tirer de la tentative d’évaluation de la performance comparée des politiques de conciliation 214

a) Les limites rencontrées pour évaluer la performance comparée des politiques de conciliation 214

b) De bons résultats dans certains domaines, en particulier la natalité et l’insertion professionnelle qui se fait plutôt à temps plein 216

c) Mais des voies d’amélioration afin de favoriser l’égalité des genres et l’emploi des mères et de mieux répondre aux difficultés parfois exprimées par les parents 219

C.– LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNANT LES FAMILLES MONOPARENTALES 222

1. Des familles en nombre croissant, le plus souvent des mères seules, qui sont particulièrement exposées au risque de pauvreté en France et en Europe 223

2. De multiples leviers d’action reflétant, comme pour les politiques de conciliation, les différentes figures contemporaines de l’État social 228

a) Entre ciblage et universalisme : deux grandes catégories de pays, selon que les parents isolés constituent ou non une cible spécifique des politiques publiques 229

b) Du « maternalisme » à l’activation : des formes de protection sociale évoluant progressivement 235

3. Quels instruments apparaissent les plus performants pour lutter contre la pauvreté et favoriser l’accès à l’emploi des parents isolés ? 239

a) L’absence d’un réel modèle de réussite, même si la Suède et la France apparaissent plutôt mieux positionnées 239

b) Le caractère rémunérateur de la reprise d’un emploi, comme c’est le cas en France avec le revenu de solidarité active (RSA) 241

c) L’importance d’un accompagnement adapté, de la prise en compte des difficultés liées à la garde d’enfants et de l’accès à des emplois de qualité 245

d) L’importance des politiques universalistes visant à promouvoir l’emploi des mères en général 247

D.– PRÉCONISATIONS : CRÉER LES CONDITIONS D’UN MEILLEUR ÉQUILIBRE DES TEMPS PROFESSIONNELS ET FAMILIAUX ET AMÉLIORER L’ACCOMPAGNEMENT DES FAMILLES MONOPARENTALES 249

1. Réformer le congé parental pour favoriser l’accès ou le retour à l’emploi et promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes 250

a) Fixer le cap d’une réforme allant progressivement vers un congé parental plus court et mieux rémunéré, en prévoyant en son sein une période réservée pour l’un des parents 250

b) Apporter un accompagnement renforcé vers la formation et l’emploi aux bénéficiaires du complément du libre choix d’activité 256

2. Poursuivre le développement et la diversification de l’offre d’accueil de la petite enfance 258

3. Encourager le développement de la négociation collective et des bonnes pratiques en milieu de travail 263

a) Encourager le développement de la négociation collective dans le champ de l’articulation entre vies familiale et professionnelle 263

b) Favoriser le développement des bonnes pratiques en entreprise 265

4. Apporter un accompagnement professionnel et social adapté aux parents isolés pour mieux répondre aux situations de vulnérabilité, tout en soutenant l’emploi des parents en général 273

a) Améliorer l’information, concernant les aides aux familles et le dispositif du revenu de solidarité active (RSA), et progresser en matière d’accès aux droits 273

b) Procéder à l’évaluation de l’accompagnement par les travailleurs sociaux et des conditions d’accès aux crèches pour les bénéficiaires de minima sociaux 276

c) Pour mieux répondre aux situations particulières de vulnérabilité, renforcer la coordination entre les acteurs et envisager un accompagnement spécifique 279

RÉUNION DU COMITÉ DU 7 AVRIL 2011 : POINT D’ÉTAPE 287

RÉUNION DU COMITÉ DU 15 DÉCEMBRE 2011 : EXAMEN DU PROJET DE RAPPORT D’INFORMATION 297

ANNEXE N° 1 : Liste des personnes auditionnées 317

ANNEXE N° 2 : Comptes rendus des tables rondes (la pauvreté en France et en Europe, la conciliation entre famille et travail et les familles monoparentales, l'accompagnement des demandeurs d'emploi et la conciliation famille-travail) 325

ANNEXE N° 3 : Réponses des ambassades (Allemagne, Autriche, Finlande, Italie, Norvège, Portugal, Royaume-Uni, Suède) au questionnaire adressé par les rapporteurs 372

ANNEXE N° 4 : Réponses des parlements européens (Allemagne, Autriche, Finlande, Portugal, Royaume-Uni, Suède, Suisse) au questionnaire adressé par les rapporteurs 417

ANNEXE N° 5 : Liste des sigles des noms de pays 447

ANNEXE N° 6 : Objectifs définis dans les programmes de qualité et d’efficience (PQE) annexés au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2011 449

ANNEXE N° 7 : Objectifs fixés dans les projets annuels de performance (PAP) annexés au projet de loi de finances (PLF) pour 2011 pour les missions budgétaires relevant du champ social 451

ANNEXE N° 8 : Objectifs de la nouvelle stratégie « Europe 2020 » 457

ANNEXE N° 9 : Objectifs généraux de la méthode ouverte de coordination en matière de protection et d’inclusion sociales 459

ANNEXE N° 10 : Quelques indicateurs utilisés dans le cadre des « comparaisons ouvertes » entre les collectivités locales suédoises 461

ANNEXE N° 11 : Rapports d’évaluation extraits de la liste des rapports réalisés par l’Inspection générale des affaires sociales depuis 2010 accessibles en ligne 463

ANNEXE N° 12 : Études réalisées à la demande des rapporteurs 469

– Étude réalisée par le cabinet Euréval sur la politique de l’emploi dans plusieurs pays européens (France et Allemagne, Portugal, Royaume-Uni, Suède)

– Étude réalisée par Sciences Po Expertise et conseil / CEE, Liepp et l’OFCE sur les politiques d’articulation entre vie familiale et vie professionnelle et les politiques envers les familles monoparentales dans cinq pays européens (France et Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède)

INTRODUCTION

« L’évaluation des politiques publiques est une discipline d’importance décisive. Discipline au double sens du mot : à la fois une véritable technique professionnelle et une exigence qu’une démocratie moderne doit s’imposer ⁽¹⁾ ».

Lors de sa réunion du 21 octobre 2010, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a décidé d’inscrire à son programme de travail l’évaluation de la performance des politiques sociales en Europe, à l’initiative du groupe UMP.

Conformément aux dispositions prévues par l’article 146-3 du Règlement de l’Assemblée nationale ⁽²⁾, un groupe de travail a été constitué, associant des représentants de différentes commissions permanentes concernées :

– Mme Anne Grommerch (UMP), désignée par la commission des Affaires européennes ;

– M. Michel Heinrich (UMP), désigné par la commission des Affaires sociales ;

– M. Régis Juanico (SRC), désigné par la commission des Affaires culturelles et de l’éducation et par la commission des Affaires européennes ;

– M. Jean Mallot (SRC), désigné par la commission des Affaires sociales et membre du CEC ;

– M. Pierre Méhaignerie (UMP), président de la commission des Affaires sociales et membre du CEC.

Au sein de ce groupe, le Comité a désigné ses deux rapporteurs : M. Michel Heinrich (UMP), membre de la commission des Affaires sociales, et M. Régis Juanico (SRC), membre de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation et de la commission des Affaires européennes, qui ont pu engager leurs travaux communs à compter du 12 janvier 2011.

« Alors que nous devons surmonter de lourdes contraintes et relever de nombreux défis », comme l’a souligné le président Pierre Méhaignerie, à l’origine de l’inscription du sujet au programme du CEC, « l’exigence de performance constitue un impératif : une évaluation régulière doit la mesurer ⁽³⁾ ».

Pour être effectivement essentielle, au regard notamment de ses enjeux majeurs pour l’amélioration du pilotage de l’action publique, l’évaluation de la performance des politiques sociales en Europe n’en constituait pas moins un véritable défi, pour le moins ambitieux, sinon audacieux.

Aux difficultés liées au champ particulièrement large des politiques publiques concernées, se sont effet ajoutées celles relatives au nombre de pays relevant du champ de l’investigation, soit a minima les 27 États membres de l’Union européenne, sans compter notamment la Norvège et la Suisse. En outre, la question de la « performance » de diverses politiques sociales ne pouvait manquer de faire naître un certain nombre d’interrogations épistémologiques (que peut-on connaître et apprendre ?), méthodologiques (de quelle façon ?) et instrumentales (à quelles fins ?) concernant les conditions selon lesquelles il convenait de procéder à cette évaluation. Les travaux du groupe de travail devaient par ailleurs être conclus au plus tard douze mois suivant la désignation des rapporteurs, conformément aux dispositions prévues par le Règlement de l’Assemblée.

Dès lors, il est apparu nécessaire de définir une démarche évaluative et des angles d’étude permettant tout à la fois d’envisager cette question dans sa globalité, mais aussi de tenir compte de l’ensemble des contraintes précédemment évoquées, ainsi que de l’intérêt qu’il pouvait y avoir à examiner de manière plus approfondie quelques politiques plus ciblées dans un nombre limité de pays, en vue notamment d’identifier des bonnes pratiques.

Le Comité a validé, lors de sa réunion du 7 avril 2011, les grandes lignes de la démarche que lui ont proposée les rapporteurs lors de la présentation d’un point intermédiaire ⁽⁴⁾

Dans cette perspective, le présent rapport comporte, tout d’abord, plusieurs éléments d’analyse transversale sur la performance des politiques sociales en Europe, en vue d’en cerner les enjeux, mais aussi d’identifier les principales caractéristiques du modèle social de la France et de son positionnement en Europe, ainsi que les leviers possibles d’amélioration de la performance, en termes notamment de gouvernance et d’évaluation des politiques (I). Un second volet – thématique – du rapport a pour objet l’évaluation de la performance comparée des politiques d’accompagnement des demandeurs d’emploi, d’une part (II), et de deux politiques sociales à destination des familles, d’autre part (III), dans cinq pays européens.

Pour la préparation de ce rapport, 80 personnes ont été entendues par le groupe de travail, au cours de 40 auditions et tables rondes, dont la liste est présentée dans l’annexe n° 1. Les rapporteurs se sont également rendus en Suède, à Bruxelles, au Royaume-Uni et en Allemagne, entre mai et novembre 2011. Parallèlement, des questionnaires ont été adressés aux postes diplomatiques et aux parlements dans quinze pays européens ⁽⁵⁾. Les rapporteurs ont par ailleurs souhaité bénéficié du concours de prestataires extérieurs pour réaliser, avec l’accord du Comité, deux études sur les thèmes plus ciblés évoqués plus haut, lesquelles sont publiées en annexe du présent rapport. Ces prestataires (groupement KPMG-Sciences Po et KPMG-Euréval), ont été sélectionnés après mise en concurrence sur appel d’offres, au titre de l’accord-cadre dont bénéficie le CEC pour la réalisation d’évaluation de politiques sociales.

Que toutes les personnes entendues par les rapporteurs, les deux équipes de prestataires ainsi que les services des ambassades – en particulier celles des pays visités par les rapporteurs, soit, dans l’ordre chronologique, les postes de Suède, du Royaume-Uni et d’Allemagne – et de la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne soient ici remerciés pour leur aide précieuse à l’élaboration du présent rapport et, plus largement, leur contribution à nourrir un débat qui, loin d’être épuisé par ce rapport, a vocation à se poursuivre régulièrement au sein de notre Assemblée.

À titre liminaire, que recouvre précisément le terme de « politiques sociales » ? Avant que de chercher à évaluer et comparer la performance des politiques sociales, il importe en effet de commencer par préciser leur périmètre ou, tout du moins, de mettre au jour les questionnements qu’il suscite, dans la mesure où ce terme ne désigne pas un ensemble clairement délimité de politiques publiques.

● Au sens strict, les politiques et les dépenses sociales renvoient le plus souvent au champ de la protection sociale.

Les politiques de protection sociale visent à protéger les personnes contre un certain nombre d’événements ou de risques sociaux, par exemple la maladie, la vieillesse ou le chômage. Elles recouvrent ainsi traditionnellement :

– les régimes de base de sécurité sociale (assurance), qui en constituent le « noyau dur » et assurent la couverture des risques relatifs à la vieillesse, à la maladie, à l’invalidité, aux accidents du travail, aux maladies professionnelles et à la famille ;

– l’assurance complémentaire ou surcomplémentaire (prévoyance) ;

– l’indemnisation du chômage ;

– les dispositifs d’aide sociale, qui repose sur le principe d’une solidarité en faveur des plus démunis (assistance). À défaut d’autre protection, l’aide sociale est allouée aux personnes qui se trouvent dans l’impossibilité financière ou physique de pourvoir à leurs besoins quotidiens. L’aide sociale peut revêtir des formes variées en fonction de la situation du bénéficiaire et est le plus souvent financée par l’impôt, et non par les cotisations sociales.

● Le champ des politiques sociales peut toutefois apparaître beaucoup plus large et évolutif et inclure, en particulier, les questions relatives à la formation professionnelle, au travail et à l’emploi.

Dans un ouvrage de référence sur les politiques sociales ⁽⁶⁾, Mme Marie-Thérèse Join-Lambert, inspectrice générale des affaires sociales, a défini le champ des politiques sociales comme correspondant « dans leur ordre d’apparition, aux politiques du travail (conditions de travail et relations collectives entre employeurs et salariés), à la protection sociale (aide sociale, politiques d’assurances puis de sécurité sociale, vieillesse, santé, famille, indemnisation du chômage), aux politiques de la formation professionnelle et de l’emploi, ainsi qu’aux différentes politiques dites " transversales " plus récentes : revenu minimum et politiques locales d’insertion qui lui sont liées, intégration des immigrés, politique de la ville… ».

De fait, il apparaît difficile de circonscrire précisément le périmètre des politiques sociales, dès lors notamment que l’on considère qu’elles visent non seulement à couvrir ou à réparer un risque social (soit le « social réparateur »), mais aussi à prévenir sa survenue (par exemple, les politiques de l’emploi pour prévenir le chômage, et donc les dépenses sociales au titre de l’assurance chômage). Par un « effet domino », on pourrait ainsi considérer que les questions relatives à l’éducation et à la formation, du fait notamment de leur impact en termes d’accès à l’emploi, ou encore les questions fiscales, eu égard à la dimension redistributive des prélèvements obligatoires, relèvent également, entre autres, du champ social. Celui-ci peut ainsi s’avérer très extensif, comme l’a notamment souligné Mme Annie Fouquet ⁽⁷⁾, inspectrice générale des affaires sociales et ancienne présidente de la Société française de l’évaluation (SFE), et ce d’autant plus que les politiques sociales interagissent étroitement avec les politiques économiques.

Pour les investigations du groupe de travail, cette définition du champ des politiques sociales présentait toutefois l’avantage d’embrasser un plus large spectre d’analyse et, en particulier, de permettre l’analyse des politiques visant à promouvoir l’accès et le retour à l’emploi, auxquelles s’attachent des enjeux stratégiques en termes de cohésion sociale et de lutte contre la pauvreté.

Cette approche a semblé d’autant plus nécessaire qu’en France, comme cela est apparu très clairement au cours de plusieurs auditions, l’on tend souvent à cloisonner, sinon à opposer, le champ de l’emploi et celui des questions sociales.

Or, dans bien des domaines, il y a une forme d’hémiplégie de la pensée à vouloir envisager l’un sans l’autre. Par exemple, chercher à favoriser l’insertion professionnelle d’un demandeur d’emploi peut conduire à prendre en compte ses difficultés de logement, de santé ou encore de garde d’enfant, et à proposer un accompagnement social adapté à la nature de celles-ci. En sens inverse, l’analyse de dispositifs sociaux, et en particulier de prestations monétaires, ne peut occulter la question de leur impact éventuel en termes d’éloignement du marché du travail. Le cloisonnement du champ social et de l’emploi peut également conduire à mettre en place des fonctionnements administratifs « en tuyaux d’orgue », c’est-à-dire de manière parallèle et insuffisamment coordonnées, qui sont sources de complexité pour les usagers, mais aussi de dispersion des responsabilités et de perte d’efficacité dans le pilotage de l’action publique (sur tous ces points, cf. infra).

Pour l’ensemble de ces raisons, les rapporteurs ont donc souhaité retenir cette seconde acception, plus large, des politiques sociales pour évaluer leur performance comparée en France et en Europe.

SYNTHÈSE

En octobre 2010, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a décidé d’inscrire à son programme de travail l’évaluation de la performance des politiques sociales en Europe. Essentielle pour l’amélioration du pilotage de l’action publique, cette évaluation n’en constituait pas moins un véritable défi, pour le moins ambitieux, sinon audacieux. Pour y répondre, le présent rapport comporte, tout d’abord, plusieurs éléments d’analyse transversale sur la performance des politiques sociales en Europe, ainsi qu’un second volet, thématique, ayant pour objet l’évaluation de la performance comparée des politiques d’accompagnement des demandeurs d’emploi, d’une part, et de deux politiques sociales à destination des familles, d’autre part.

Il est appuyé sur deux études comparatives, portant sur cinq pays européens ⁽⁸⁾outre la France, réalisées par des prestataires externes, sur appel d’offres. Le groupe de travail a par ailleurs auditionné plus de 80 personnes, au cours de 40 auditions et tables rondes. Les rapporteurs se sont également rendus à Stockholm, à Bruxelles, à Londres et à Berlin, où une quarantaine de représentants des différentes parties prenantes ont été entendus. Parallèlement, des questionnaires ont été adressés par les rapporteurs aux ambassades et aux parlements dans quinze pays européens.

Première partie :

Éléments d’analyse transversale

LA PERFORMANCE DES POLITIQUES SOCIALES EN EUROPE : QUELS ENJEUX, QUELLES RÉPONSES POLITIQUES ?

● La performance a tout d’abord été définie comme la capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, en termes notamment d’efficacité socio-économique (pour le citoyen), d’efficience (pour le contribuable) et de qualité de service (pour l’usager). Il est également apparu nécessaire d’inscrire son évaluation dans une temporalité suffisamment longue pour prendre en compte, par exemple, les économies qu’une réforme peut être susceptible de générer, à plus ou moins long terme. Le suivi de la performance des politiques sociales constitue aujourd’hui un impératif pour améliorer leur gestion et éclairer la décision publique. Dans cet objectif, de nombreux enseignements peuvent être tirés de l’observation de bonnes pratiques dans d’autres pays, même si les comparaisons internationales appellent certaines précautions, par exemple sur l’interprétation des différents indicateurs.

● Par rapport aux autres pays européens, la France se caractérise par un niveau particulièrement élevé de dépenses sociales, qui représentent aujourd’hui plus de 31 % du PIB (produit intérieur brut), mais aussi par leur augmentation sensiblement plus marquée que la moyenne des pays de l’OCDE au cours des dernières décennies.

Dans le domaine social, les performances françaises sont le plus souvent au-dessus de la moyenne de l’OCDE. Le dynamisme démographique de la société française, l’espérance de vie à la naissance, la durée de la vie en retraite ou encore l’efficacité redistributive du système fiscalo-social dans son ensemble apparaissent comme des points forts du modèle français en comparaison internationale. D’autres résultats moins favorables posent question : en particulier, la faiblesse des taux d’emploi par rapport à d’autres pays et par rapport aux objectifs européens. Même dans les domaines où les performances françaises sont bonnes, les évaluations soulignent que des progrès sont possibles : en particulier, dans le domaine de la santé, des progrès dans la lutte contre les inégalités de santé, la coordination des soins et la réduction des frais administratifs. Enfin, une analyse fine à partir des indicateurs français et européens – élaborés pour leur part dans le cadre de la nouvelle stratégie « Europe 2020 » qui a fait de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion un des objectifs phares de l’Union européenne – montre une tendance à l’aggravation des inégalités et de l’exclusion en France, même si les inégalités de revenus en France sont plus faibles que dans la moyenne des pays de l’OCDE. Alors que le taux de pauvreté relatif au seuil de 60 % du revenu médian s’établit à 13,5 % selon l’Insee (2009), l’indicateur européen, plus complet, qui tient également compte de la pauvreté en conditions de vie et des ménages dont aucun membre ne travaille, révèle qu’avec 18,4 % des Français concernés par le risque de pauvreté ou d’exclusion en 2009, la France est plus performante que la moyenne de l’Union européenne mais seulement à la 9^e place après la République Tchèque, les Pays-Bas et la Suède, notamment.

● Pour renforcer la performance des politiques sociales, le rapport préconise tout d’abord d’améliorer leur pilotage et leur évaluation, au regard notamment de pratiques observées dans plusieurs pays européens, et de :

→ organiser chaque année un débat au Parlement sur l’efficacité des politiques sociales, qui porterait par exemple sur des thèmes correspondant à certains des objectifs des programmes de qualité et d’efficience (PQE), et dont le choix serait partagé entre la majorité et l’opposition ;

→ développer le recours à l’expérimentation dans le champ social, en définissant un programme pluriannuel d’expérimentations, soumis pour avis à la commission des Affaires sociales et en organisant régulièrement des débats en séance publique à l’Assemblée nationale sur les résultats des expérimentations ; et d’améliorer l’évaluation des politiques et d’en tirer tous les enseignements pour une conduite pragmatique des réformes dans la durée, fondée sur une démarche d’amélioration en continu des dispositifs ;

→ renforcer l’évaluation des politiques locales et favoriser les échanges de bonnes pratiques par la création d’un tableau de bord commun pour la comparaison de l’action sociale décentralisée et d’un fonds de « recherche et développement » des politiques sociales locales, financé conjointement par l’État et les collectivités territoriales.

Le rapport propose également de s’appuyer sur les outils de l’ « Europe sociale », encore trop souvent négligée et de :

→ redéployer le Fonds social européen, en fonction de l’objectif européen de sortir 20 millions d’Européens de la pauvreté et de l’exclusion d’ici 2020, et en France, faciliter l’accès des associations innovantes dans le domaine social à ces financements ;

→ conserver un programme européen d’aide alimentaire aux plus démunis après 2014, dans le cadre des engagements de l’Union européenne exprimés dans la stratégie Europe 2020.

Seconde partie : Analyse de la performance comparée de différentes politiques publiques dans cinq pays européens

LES FACTEURS DE PERFORMANCE DES POLITIQUES DE L’EMPLOI EN EUROPE

● Des enjeux transversaux s’attachent à l’évaluation des politiques de l’emploi : le poids des cotisations sociales sur le travail en France rend aujourd’hui nécessaire une réflexion sur le financement de la protection sociale et sur le système fiscal. De plus, l’efficacité de la politique de l’emploi est intrinsèquement liée à la croissance économique, appelant une politique volontariste de développement industriel et d’innovation.

À la demande des rapporteurs, le cabinet Euréval a réalisé une comparaison des politiques de l’emploi dans cinq pays européens (Allemagne, France, Portugal, Royaume-Uni, Suède) et une synthèse des travaux d’évaluation consacrés, dans ces pays, à l’efficacité de l’accompagnement et des dispositifs censés favoriser le retour à l’emploi.

● Par rapport à ses voisins européens, la France se caractérise par la complexité et l’éclatement des structures d’accompagnement des demandeurs d’emploi, par la faiblesse des effectifs du service public de l’emploi affectés au placement et par une adaptation moindre des ressources humaines et financières. Les autres pays européens étudiés paraissent plus réactifs que la France dans l’ajustement des moyens à la conjoncture. Les conseillers du service public de l’emploi y ont plus d’outils, de prestations ou d’aides sociales à leur disposition et plus d’autonomie que les conseillers français. Les rapporteurs préconisent de :

→ lancer une expérimentation avec des collectivités territoriales volontaires sur le rapprochement des acteurs de l’Emploi, de l’Entreprise et de la Formation professionnelle sous une direction commune pour identifier et promouvoir les meilleures pratiques.

● La synthèse des travaux de recherche réalisés dans le domaine des politiques de l’emploi a mis en évidence des enseignements peu nombreux mais robustes sur l’efficacité des politiques de l’emploi. Les exonérations de charges sociales sur les salaires des moins qualifiés se sont révélées efficaces mais pourraient constituer une trappe à bas salaire et limiter la progressivité des carrières. Le renforcement et la personnalisation de l’accompagnement des demandeurs d’emploi a un impact favorable sur le retour à l’emploi, susceptible de générer des économies pour l’assurance chômage. Plusieurs dispositifs doivent être mieux ciblés : la formation professionnelle doit être encouragée en période de récession, en privilégiant les formations en alternance, et pour augmenter la qualité de l’emploi à plus long terme. Les contrats aidés sont utiles pour les publics structurellement éloignés de l’emploi ou pour donner un « coup de pouce » temporaire. Enfin, les évaluations européennes montrent de façon convergente que les prestataires privés ne sont pas plus efficaces que l’opérateur public pour les mêmes missions. Les rapporteurs insistent sur la nécessité de

→ mettre un terme à l’instabilité juridique et financière relative aux contrats aidés, qui nuit à l’efficacité de ces dispositifs, et veiller à des durées de contrat suffisantes pour permettre un accompagnement, une formation et une insertion durable des bénéficiaires.

Pour améliorer les performances du service public de l’emploi français, les rapporteurs proposent les mesures suivantes :

→ renforcer et personnaliser l’accompagnement des demandeurs d’emploi, en organisant rapidement un premier entretien consacré à l’indemnisation, suivi d’un second sur l’accompagnement professionnel et en intensifiant les contacts ;

→ adopter une approche globale du demandeur d’emploi, en renforçant la coordination entre les professionnels du retour à l’emploi et ceux de l’insertion sociale, en utilisant plus fréquemment et plus efficacement les aides à la reprises d’activité (aide au permis de conduire, aide à la garde d’enfants) et en intervenant le plus en amont possible de la fin des dispositifs temporaires comme les contrats aidés ;

→ renforcer les compétences, l’expertise et l’autonomie des conseillers de Pôle Emploi, en renonçant à la généralisation du métier unique tout en encourageant la polyvalence pour ceux qui le souhaitent, en renforçant la formation des conseillers et leur autonomie ;

→ adapter les moyens de Pôle Emploi à la conjoncture et au niveau de chômage, en augmentant le nombre de conseillers pour maintenir le niveau de service en période de crise et pour cela, en permettant un recours accru aux CDD ;

→ être plus à l’écoute des usagers, en confirmant le rôle et l’importance des lieux d’échanges entre les usagers et Pôle Emploi et en confiant au Médiateur la responsabilité d’un rapport annuel plus complet sur la satisfaction des bénéficiaires.

L’ARTICULATION ENTRE VIE FAMILIALE ET VIE PROFESSIONNELLE : UN DÉFI PERSONNEL, UN ENJEU COLLECTIF

Le rapport comporte une analyse de deux politiques sociales à destination des familles, qui s’est appuyée sur une étude comparative réalisée, à la demande des rapporteurs, par Sciences Po/ le Centre d’études européennes (CEE), le Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP) et l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

● Des enjeux majeurs s’attachent aux politiques visant à favoriser l’articulation entre vie familiale et vie professionnelle, en termes économiques, sociaux et sociétaux. En effet, au regard des difficultés parfois rencontrées dans ce domaine, qui peuvent être plus aiguës encore pour des parents seuls, ces politiques sont susceptibles de favoriser l’augmentation des taux d’activité des parents, et particulièrement des mères, ainsi que la qualité de l’emploi et l’égalité entre les hommes et les femmes. Elles peuvent également contribuer à la consolidation des systèmes de protection sociale et à la performance des entreprises.

La France se place au premier rang des pays de l’OCDE pour les différentes aides apportées aux familles, qui représentent 3,7 % du PIB ; des moyens importants sont en particulier alloués aux mesures visant à favoriser la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle, qui constitue aujourd’hui un objectif clairement identifié des politiques publiques.

● L’analyse comparée des politiques d’articulation fait tout d’abord ressortir plusieurs spécificités françaises, notamment un système socio-fiscal moins individualisé que dans certains autres pays, et un congé parental très féminisé, plus long et moins bien rémunéré que dans certains pays, en particulier la Suède et l’Allemagne. Par ailleurs, on constate en France une très bonne prise en charge des enfants de trois à six ans, mais, a contrario, un manque de places d’accueil pour les moins de trois ans, les besoins non couverts étant estimés à environ 350 000 places. En tout état de cause, l’accès à des modes de garde de qualité présente des enjeux importants en termes d’égalité des chances, de réussite scolaire et de lutte contre les inégalités sociales.

Dans l’analyse de la performance des politiques d’articulation, la France se distingue par de bons résultats dans certains domaines, en particulier la natalité et l’insertion professionnelle des femmes, qui se fait plutôt à temps plein. Il existe néanmoins des voies d’amélioration afin de favoriser l’égalité des genres, l’accès ou le retour à l’emploi des mères et de mieux répondre aux difficultés parfois exprimées par les parents en matière de conciliation.

Il convient également de souligner la persistance d’écarts salariaux entre les hommes et les femes : une étude récente de l’OFCE montre ainsi qu’une cohorte d’hommes, dans la tranche des quarantenaires, gagnent 17 % de plus qu’une cohorte de femmes disposant des mêmes caractéristiques (même âge, ayant des enfants, aucune interruption de carrière pour les élever, diplômes et expériences égaux, voire supérieurs pour les femmes), et que l’essentiel de cette différence (70 %) reste inexpliqué.

● Pour créer les conditions d’un meilleur équilibre des temps professionnels et familiaux, le rapport préconise en conséquence :

→ d’aller progressivement vers un congé parental plus court, de quatorze mois, en incluant deux « mois d’égalité » non transférables, qui seraient réservés à celui des parents n’ayant pas pris le reste du congé, et mieux rémunéré qu’aujourd’hui, par exemple à hauteur des deux tiers du salaire antérieur, en s’inspirant des dispositifs mis en place en Suède et en Allemagne ;

→ de poursuivre le développement de l’offre de garde de la petite enfance, en particulier en accueil collectif, qui est très développé dans les pays nordiques, tels que la Suède, et en maintenant au moins au niveau actuel la scolarisation des enfants de moins de trois ans ;

→ de favoriser le développement de la négociation collective et des bonnes pratiques en milieu professionnel en matière d’articulation entre le travail et les responsabilités familiales, au regard notamment de l’implication des entreprises dans ce domaine en Allemagne. Les directeurs des ressources humaines de l’entreprise (DRH) des entreprises doivent penser l’organisation du travail (horaires, prise en compte des modes de garde des enfants…), en fonction d’un objectif de meilleure conciliation travail/famille, qui vise à favoriser une paternité active et un véritable partage des tâches familiales, y compris ménagères dans le couple, par une meilleure implication des hommes (double journée de travail pour les femmes).

Les rapporteurs souhaitent ainsi offrir de meilleures opportunités de carrières aux mères et plus de temps de famille aux pères.

LES FAMILLES MONOPARENTALES : ENTRE CIBLAGE ET UNIVERSALISME, DES RÉPONSES ADAPTÉES AUX SITUATIONS PARTICULIÈRES DE VULNÉRABILITÉ

● En France comme en Europe, les familles monoparentales sont particulièrement exposées au risque de pauvreté et de précarité et il s’agit très majoritairement de mères seules. Le taux d’emploi des parents isolés est plus élevé en France que dans la moyenne des pays de l’OCDE, contrairement au taux de pauvreté qui lui est nettement inférieur. Toutefois, dans les cinq pays européens étudiés, y compris en France, le taux de chômage des mères seules est partout supérieur à celui de l’ensemble des mères.

● Dans les cinq pays sous revue, les politiques publiques en direction des familles monoparentales se caractérisent par une certaine diversité, illustrant les différentes figures contemporaines de l’État social. Certains pays, comme la France ou le Royaume-Uni ont ainsi adopté des dispositifs spécifiques en faveur des parents isolés, contrairement à d’autres pays, tels que la Suède, qui ont adopté une approche dite universaliste. Par ailleurs, des réformes ont été mises en place dans plusieurs pays afin de favoriser l’accès à l’emploi et lutter contre la pauvreté des parents isolés, les formes de protection sociale évoluant ainsi progressivement du « maternalisme » à l’activation.

● De l’évaluation de la performance comparée des différentes politiques publiques, il ressort tout d’abord l’absence d’un réel modèle de réussite, même si la Suède, puis la France, apparaissent plutôt mieux positionnées par rapport aux principaux indicateurs socio-économiques. Cette analyse comparative permet également d’identifier plusieurs leviers de l’action publique de nature à lutter contre la pauvreté et à soutenir l’accès à l’emploi des parents isolés, notamment : le caractère rémunérateur de la reprise d’un emploi, l’importance d’un accompagnement adapté et de la prise en compte des frais et des difficultés liées à la garde des enfants ainsi que l’accès à des emplois de qualité. Parallèlement, il convient également de déployer des politiques volontaristes et universalistes visant à promouvoir l’emploi des mères en général.

● Afin d’améliorer l’accompagnement social et professionnel des parents isolés en situation de vulnérabilité, les rapporteurs proposent :

→ d’améliorer l’information concernant les aides aux familles et le dispositif du revenu de solidarité active (RSA) ;

→ de procéder à une évaluation de l’accompagnement par les travailleurs sociaux et des conditions d’accès aux établissements d’accueil des jeunes enfants pour les bénéficiaires de minima sociaux. ;

→ de renforcer la coordination entre les acteurs, de sensibiliser les agences de l’emploi à la question des parents isolés et d’engager des expérimentations visant à proposer un accompagnement spécifique des parents isolés, sur la base du volontariat, en s’inspirant des bonnes pratiques observées notamment au Royaume-Uni et en Allemagne.

LISTE DES PROPOSITIONS

Recommandation n° 1 : Conforter les instruments de l’Europe sociale

– Poursuivre les négociations dans le sens d’un redéploiement du Fonds social européen en faveur des nouveaux objectifs de la stratégie Europe 2020, en particulier celui visant à « sortir » 20 millions d’Européens de la pauvreté et de l’exclusion d’ici à 2020, et de l’expérimentation sociale.

– Conserver un dispositif d’aide alimentaire pour les plus démunis après 2014 et encourager les réflexions dans le sens d’un financement de cette aide par le Fonds social européen, à l’occasion des négociations actuelles sur les perspectives budgétaires 2014-2020.

En France :

– Renforcer l’information et l’accompagnement juridique des associations françaises candidates aux financements FSE dans les Direccte, par la création d’un groupe de travail impliquant des associations bénéficiaires et notamment chargé de proposer des mesures de simplification ;

– Encourager l’expérimentation sociale en apportant un appui financier aux projets innovants susceptibles d’être cofinancés par le FSE.

Recommandation n° 2 : Organiser un débat au Parlement en semaine de contrôle, par exemple au printemps, sur l’efficacité des politiques sociales, qui pourrait s’appuyer sur certains objectifs des programmes de qualité et d’efficience (PQE), dont le choix serait partagé entre la majorité et l’opposition, ainsi que sur un rapport du Gouvernement au Parlement.

Recommandation n° 3 : En s’inspirant notamment des pratiques observées en Suède, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni :

– définir un programme pluriannuel d’expérimentations sociales, qui pourrait être soumis pour avis à la commission des Affaires sociales ;

– organiser des débats au Parlement sur les résultats d’expérimentations, par exemple dans le cadre des semaines de contrôle de l’Assemblée nationale ;

– aller vers une exigence d’expérimentation préalable systématique, au moins pour les grandes réformes sociales ;

– améliorer l’évaluation in itinere et ex post des politiques sociales afin de pouvoir les adapter, en tant que de besoin, par exemple en prévoyant a priori un budget pour l’évaluation, même limité en proportion des dépenses, et en veillant à associer les parties prenantes, ainsi que des chercheurs, éventuellement d’autres pays européens.

Recommandation n° 4 : Encourager la mise en place d’une « méthode ouverte de coordination » entre conseils généraux, en promouvant l’exemple suédois

– Encourager une évolution de l’Observatoire de l’action sociale décentralisée (ODAS) dans le sens d’un renforcement de ses capacités d’évaluation.

– Susciter l’adoption d’un tableau de bord commun pour la comparaison de l’action sociale décentralisée.

– Créer un fonds de « recherche, développement et évaluation » sur les politiques sociales locales financé conjointement par l’État et les collectivités territoriales.

Recommandation n° 5 : Lancer une expérimentation avec des collectivités territoriales volontaires sur le rapprochement des acteurs de l’Emploi, de l’Entreprise et de la Formation professionnelle sous une direction commune pour identifier et promouvoir les meilleures pratiques.

Recommandation n° 6 : Mettre un terme à l’instabilité juridique et financière relative aux contrats aidés, qui nuit à l’efficacité de ces dispositifs et veiller à des durées de contrat suffisantes pour permettre un accompagnement, une formation et une insertion durable des bénéficiaires.

Recommandation n° 7 : mettre en œuvre un accompagnement renforcé

– Programmer deux entretiens très rapprochés au début du parcours personnalisé, l’un sur l’indemnisation, l’autre sur le projet professionnel.

– S’inscrire effectivement dans l’objectif d’organiser le premier entretien cinq jours après l’inscription à Pôle Emploi.

– Intensifier les contacts avec les demandeurs d’emploi.

Recommandation n° 8 : adopter une approche globale du demandeur d’emploi

– Renforcer la coordination entre les acteurs de l’aide sociale et ceux du retour à l’emploi, grâce à un pilotage de haut niveau associant préfets, directeurs locaux de Pôle Emploi et présidents de conseils généraux.

– Préserver les moyens consacrés aux aides à la reprise d’activité comme l’aide au permis de conduire B ou les aides à la garde d’enfants pour lutter efficacement contre les freins au retour à l’emploi et donner plus de marges de manœuvre aux conseillers et travailleurs sociaux dans l’attribution de ces aides.

– Accompagner les bénéficiaires de contrats aidés en amont de la fin de leur contrat.

Recommandation n° 9 : renforcer les compétences et l’autonomie des conseillers de Pôle Emploi

– Renoncer à la généralisation du métier unique tout en encourageant la polyvalence pour ceux qui le souhaitent.

– Renforcer la formation initiale et développer l’expertise des conseillers sur les bassins d’emploi.

– Accorder une plus grande autonomie aux conseillers en favorisant les échanges de bonnes pratiques.

Recommandation n° 10 : l’adaptation des moyens de Pôle Emploi à la conjoncture et au niveau de chômage

– Adapter les moyens de Pôle Emploi aux besoins résultant de la conjoncture économique en permettant l’augmentation rapide du nombre de conseillers lorsque le chômage augmente.

– Dans cette perspective, permettre un recours accru aux CDD à Pôle Emploi.

Recommandation n° 11 : être à l’écoute des usagers

– Confirmer le rôle et l’importance des lieux d’échanges entre les associations de chômeurs et Pôle Emploi (comités de liaison) aux niveaux local et national.

– Confier au Médiateur la responsabilité d’un rapport annuel plus complet sur la satisfaction des bénéficiaires.

Recommandation n° 12 : En s’inspirant des dispositifs mis en place en Suède et en Allemagne notamment :

– aller progressivement vers une allocation de congé parental (CLCA) d’un montant plus élevé et proportionnel au salaire antérieur, à hauteur des deux tiers, jusqu’à un montant maximum, et sur une période plus courte, de 14 mois ;

– prévoir une période non transférable réservée à l’un des parents au sein du congé parental (« mois d’égalité »), de 2 mois, et organiser parallèlement des campagnes de sensibilisation concernant la parentalité masculine.

Recommandation n° 13 : Metttre en place un accompagnement renforcé vers l’emploi et la formation des bénéficiaires du CLCA, et accroître la coopération entre Pôle Emploi et les Caf, en prévoyant en particulier la transmission par ces dernières des listes des allocataires du CLCA à Pôle Emploi, pour lui permettre de proposer une offre de services dédiée.

Recommandation n° 14 : Au regard notamment des pratiques observées dans les pays nordiques, en particulier en Suède, poursuivre le développement de l’offre de garde de la petite enfance, et :

– atteindre les objectifs fixés par le Gouvernement en termes de création de places, soit 200 000 places supplémentaires, dont la moitié en accueil collectif ;

– définir des objectifs ambitieux dans ce domaine dans la prochaine convention d’objectifs et de gestion (Cog) entre l’État et la Cnaf ;

– afin qu’il s’agisse bien d’une création nette de nouvelles places d’accueil, maintenir au moins au niveau actuel la scolarisation des enfants de moins de trois ans.

Recommandation n° 15 : Améliorer les connaissances et réaliser une étude permettant d’évaluer finement les besoins ainsi que les disparités territoriales concernant la qualité et l’offre des modes de garde, en particulier dans les départements et territoires d’outre-mer, et développer les données sur l’accueil périscolaire.

Recommandation n° 16 : Afin d’encourager le développement de la négociation collective concernant l’équilibre entre vie familiale et vie professionnelle, dans le prolongement des préconisations du rapport de Mme Brigitte Grésy de juin 2011 :

– inscrire la question de l’articulation dans le champ de la négociation triennale de branche sur l’égalité professionnelle ;

– définir en conséquence les indicateurs pertinents, concernant la question de l’articulation, pour la négociation triennale de branche sur l’égalité professionnelle (par voie réglementaire), et améliorer le suivi des actions en faveur de l’articulation dans le cadre du bilan annuel de la négociation collective.

Recommandation n° 17 : En s’inspirant notamment de l’implication des entreprises dans le champ de la conciliation entre famille et travail en Allemagne, soutenir le développement des bonnes pratiques et :

– procéder à une évaluation approfondie du crédit d’impôt famille (Cif) en faveur des entreprises qui réalisent certaines dépenses pour aider leurs salariés à mieux articuler vie familiale et vie professionnelle ;

– confier à l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (Anact) une mission de diffusion des bonnes pratiques et d’accompagnement des entreprises dans le domaine de l’articulation ;

– veiller à la formation et la sensibilisation de l’encadrement aux questions relatives à l’équilibre entre vie familiale et vie professionnelle ; les directeurs des ressources humaines (DRH) de l’entreprise doivent penser l’organisation du travail (horaires, prise e compte des modes de garde des enfants…), en fonction d’un objectif de meilleure conciliation travail/famille, qui vise à favoriser une paternité active et un véritable partage des tâches familiales ;

– favoriser la mixité au sein des instances de direction des entreprises, en envisageant de préciser explicitement que la délibération annuelle des conseils d’administration sur la politique d’égalité au sein de l’entreprise doit notamment porter sur la question de la mixité au sein des comités de direction, et de prévoir la transmission du rapport de situation comparée entre les hommes et les femmes à l’assemblée générale des actionnaires.

Recommandation n° 18 : Pour améliorer l’information et l’accès aux droits :

– organiser une campagne d’information sur le revenu de solidarité active (RSA), en direction des bénéficiaires potentiels mais aussi du grand public, et étudier finement les raisons du recours limité au RSA chapeau ;

– renforcer l’information des familles sur l’ensemble des aides existantes, par exemple en diffusant un guide sur les aides en faveur des familles monoparentales ;

– généraliser les pratiques consistant à simplifier les formulaires et les courriers administratifs en associant systématiquement les représentants des bénéficiaires.

Recommandation n° 19 : Pour mieux évaluer les pratiques actuelles afin d’améliorer l’accompagnement des allocataires du RSA, notamment des parents isolés :

– faire le bilan de l’application des dispositions législatives prévoyant un accès préférentiel aux établissements d’accueil des jeunes enfants pour les bénéficiaires de minima sociaux et en particulier les parents isolés disposant de faibles ressources ;

– procéder à une étude sur le nombre des travailleurs sociaux, leur formation et les pratiques actuelles en matière d’accompagnement ).

Recommandation n° 20 : Concernant les politiques en direction des parents isolés, soutenir l’emploi des mères en général, et parallèlement, en vue d’améliorer l’accompagnement des parents isolés pour répondre aux situations particulières de vulnérabilité :

– renforcer les coopérations entre les services sociaux, les collectivités locales et les acteurs de l’emploi (plus développées par exemple en Norvège et au Royaume-Uni) ;

– envisager des expérimentations pour proposer un accompagnement renforcé aux parents isolés, sur la base du volontariat, avec par exemple un parcours intégré d’insertion comprenant notamment des aides accrues pour la garde d’enfants et le retour à l’emploi, voire d’autres options ou droits spécifiques, tels qu’un accès renforcé à la formation ou à un mode d’accueil (en s’inspirant de certains aspects du dispositif d’accompagnement mis en place au Royaume-Uni) ;

– mettre en place un comité national d’évaluation des expérimentations, en associant largement les parties prenantes et les associations, et en prévoyant l’examen des résultats de l’expérimentation par le Parlement ;

– sensibiliser les agences de l’emploi à la question spécifique des parents isolés, et, en concertation avec les organisations syndicales, en étudiant les possibilités de fixer des objectifs aux agents du service public de l’emploi dans ce domaine (en s’inspirant de certaines pratiques observées en Allemagne).

I.– LA PERFORMANCE DES POLITIQUES SOCIALES EN EUROPE : QUELS ENJEUX, QUELLES RÉPONSES POLITIQUES ?

L’évaluation comparative de la performance des politiques sociales en Europe soulève essentiellement trois séries de questions.

Tout d’abord, de quelle façon définir et évaluer la « performance » des politiques sociales, dans quels objectifs et selon quelles modalités ?

Par ailleurs, comment se situe globalement la France en Europe, autrement dit quelle analyse peut-on faire des moyens mis en œuvre et des résultats obtenus par rapport aux principaux objectifs et indicateurs sociaux, en particulier en matière de lutte contre la pauvreté ?

Enfin, quels leviers d’amélioration de la performance peut-on identifier, concernant ce qu’il est convenu d’appeler l’Europe sociale, mais aussi la gouvernance et l’évaluation des politiques en France, au regard des pratiques observées dans d’autres pays ?

A.– L’ÉVALUATION DE L’EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE SOCIALE : UN EXERCICE DÉLICAT MAIS ESSENTIEL

Il convient en premier lieu de clarifier le cadre conceptuel de la performance de l’action publique et d’en cerner les principaux enjeux. Comme l’ont fait apparaître les premières auditions du groupe de travail, les comparaisons internationales peuvent se heurter à certaines limites ou, du moins, appellent certaines précautions, concernant par exemple l’interprétation des indicateurs. Au regard notamment de ces éléments, une méthodologie a été définie pour procéder à l’évaluation comparée de la performance des politiques sociales en Europe, qui conduit, d’une certaine manière, à apprécier l’efficacité de la dépense sociale.

1. Les objectifs de l’évaluation

La mesure de la performance des politiques – notion multidimensionnelle qui doit naturellement être définie au préalable – ainsi que sa comparaison entre les pays présentent des enjeux majeurs pour l’action publique. Les objectifs de cette évaluation comparative apparaissent, en effet, aussi divers que stratégiques.

a) La définition de la performance : une notion multidimensionnelle reposant sur trois principaux critères

● La définition de la performance fondée sur les critères de qualité, d’efficacité socio-économique et d’efficience

Dans l’esprit de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), la performance peut être définie comme « la capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d’efficacité socio-économique, d’efficience de la gestion et de qualité de service ⁽⁹⁾ ».

En d’autres termes, une action, un programme ou une politique publique peuvent être jugés plus ou moins performants selon la nature des résultats obtenus au regard des ressources allouées et des objectifs ayant été préalablement fixés, en prenant en compte les trois dimensions de la performance du point de vue du citoyen, du contribuable et de l’usager ⁽¹⁰⁾. En effet :

– pour l’usager, la performance dépend de la qualité du service rendu ;

– pour le citoyen ou la collectivité, elle doit s’apprécier en examinant dans quelle mesure une action a produit les résultats escomptés, en termes notamment de modification de l’environnement économique et social, et donc de juger de son efficacité socio-économique ;

– pour le contribuable, cette notion recouvre l’efficience de la gestion ou encore l’optimisation des moyens : autrement dit, les résultats sont-ils à la hauteur des sommes dépensées par la collectivité ? Les moyens humains et financiers ont- été utilisés au mieux ?

LES PRINCIPAUX CRITÈRES DE LA PERFORMANCE

La performance s’inscrit ainsi dans une démarche « objectifs/résultats » et, dans ce sens, participe du contrôle de la gestion, qui consiste à produire des outils de connaissance afin d’améliorer le rapport entre les moyens mobilisés et l’activité ou les résultats produits ainsi que d’améliorer le pilotage, comme l’illustre le schéma présenté ci-après.

L’APPROCHE TRADITIONNELLE DE LA PERFORMANCE, À L’INTERSECTION DU CONTRÔLE DE GESTION ET DE L’ÉVALUATION

Évaluation des politiques publiques : apprécier si les moyens juridiques, administratifs, organisationnels, financiers ou humains mis en œuvre et les biens et services publics rendus permettent d’obtenir les effets attendus de la politique et d’atteindre les objectifs qui lui sont liés (effets en termes de retombées socio-économiques).

Contrôle de gestion : produire les outils de connaissance des coûts, des activités et des résultats pour améliorer le rapport entre les moyens mobilisés et l’activité ou les résultats produits et pour objectiver et nourrir le dialogue de gestion entre les acteurs des différents niveaux d’une administration et pour améliorer le pilotage.

Source : ministère du budget et de la réforme de l’État, in « La mesure de la performance de l’action publique », Alexandre Siné et Brice Lannaud, Économie politique de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), Conseil d’analyse économique (2007)

● Le choix de retenir une acception un peu plus large de la performance

Au-delà des trois critères d’efficacité, de qualité et d’efficience, il est apparu nécessaire de prendre en compte certains autres éléments, de manière complémentaire, pour évaluer la performance des politiques sociales :

– tout d’abord, les questionnements relatifs à la pertinence et la cohérence des objectifs assignés à l’action publique dans certains domaines : par exemple, concernant les performances comparées des politiques visant à favoriser la conciliation entre le travail et la vie familiale, l’étude confiée au groupement KPMG/Sciences Po ⁽¹¹⁾ souligne le manque de cohérence globale du système français, qui serait lié à la multiplicité, voire l’incompatibilité de certains objectifs, de nature à créer des dysfonctionnements ;

– d’autre part, au-delà des objectifs socio-économiques stricto sensu, le souhait d’évaluer la situation des différents pays européen au regard de certains objectifs sociaux, voire sociétaux, en tant que tels, par exemple l’égalité entre les hommes et les femmes ou encore le bien-être des enfants ;

– enfin, au-delà des conséquences directes et immédiates de l’intervention publique (les résultats), l’appréciation de l’impact et des modifications induites par l’action des pouvoirs publics, y compris par rapport à des objectifs susceptibles d’avoir un impact à plus long terme (les retombées) et dépendre de multiples facteurs, concernant par exemple le chômage ou la natalité. Dans une perspective d’évaluation des politiques publiques, il s’agit ainsi d’apprécier dans quelle mesure la situation des bénéficiaires finaux, jugée initialement problématique, s’est finalement améliorée.

En effet, il est apparu important d’inscrire l’évaluation dans une temporalité plus longue et de mesurer l’ensemble des impacts pour pouvoir véritablement apprécier la performance d’un dispositif. Ainsi, des réformes susceptibles d’être coûteuses dans un premier temps, par exemple pour accroître les moyens d’un service public ou améliorer le niveau d’une prestation (le cas échéant, sur une période plus courte, comme cela est envisagé pour le congé parental, cf. infra), peuvent néanmoins être jugées performantes, dès lors notamment qu’il est établi qu’elles peuvent ensuite avoir un impact positif sur les finances sociales ⁽¹²⁾.

LE CHOIX DE MESURER LA PERFORMANCE À L’AUNE DE L’ENSEMBLE DES OBJECTIFS DE L’ACTION PUBLIQUE, Y COMPRIS GÉNÉRAUX ET AYANT UN IMPACT À MOYEN TERME

Source : ministère du budget et de la réforme de l’État, ibid.

La performance ne se résume pas donc à la recherche d’efficience, même si elle en constitue indéniablement une dimension importante. D’une certaine manière, il s’agit ainsi d’évaluer et de promouvoir une « performance durable », selon la formule employée par l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (Anact), dont le directeur général, M. Jean-Baptiste Obeniche ⁽¹³⁾ a été auditionné par le groupe de travail, concernant la notion de performance en milieu de travail ⁽¹⁴⁾.

Pour la présente évaluation, la performance pourrait ainsi être définie comme la capacité à atteindre, à plus ou moins long terme, des objectifs préalablement fixés en termes, notamment, d’efficacité socio-économique, d’efficience et de qualité de service.

b) La mesure de la performance : un impératif pour nourrir le débat public et éclairer le décideur

À travers la production d’outils de connaissance des moyens, des activités et des résultats, la mesure de la performance des politiques publiques constitue un vecteur d’amélioration de leur gestion, qui apparaît particulièrement nécessaire au regard de la situation actuelle des finances sociales.

● Un élément essentiel du pilotage de l’action publique

Conformément aux principes posés par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ⁽¹⁵⁾, le suivi de la performance et, plus largement, l’évaluation des politiques publiques doivent permettre une plus grande transparence sur les objectifs et les résultats de l’action publique, de nature à renforcer sa légitimité, et par voie de conséquence, celle des prélèvements obligatoires.

Exigence démocratique, la mesure de la performance vise à promouvoir une meilleure allocation des moyens ainsi qu’à maintenir ou améliorer la qualité des services publics.

En effet, le recueil d’informations relatives au coût et aux résultats produits par l’action publique, à travers par exemple l’élaboration et le suivi d’une série d’indicateurs, peut constituer un outil d’aide à la décision, que ce soit au niveau politique, pour la définition des objectifs stratégiques et la conception des politiques publiques ou, au niveau des gestionnaires.

Il s’agit donc notamment d’interroger le rapport coût-efficacité des politiques mises en œuvre, afin d’optimiser l’utilisation des moyens, mais aussi et corrélativement, dans un contexte budgétaire contraint, de concourir au maintien et à l’amélioration de la qualité des services publics. À cet égard, si l’emploi du terme de « performance » peut susciter certaines réserves dans le champ social, les rapporteurs ont pu constater, en revanche, lors de leur déplacement à Londres, combien la notion de « value for money » était développée au Royaume-Uni (soit, d’une certaine manière, les évaluations visant à vérifier que le citoyen « en a pour son argent »). Cette approche peut toutefois apparaître réductrice et présente certaines limites.

La mesure de la performance n’est donc pas une fin en soi, mais doit permettre d’éclairer la décision publique concernant la pertinence des choix opérés et l’efficacité de leur mise en œuvre.

● Une démarche nécessaire dans le contexte actuel, marqué par le poids de la dette et la dégradation des comptes sociaux

Il convient tout d’abord de rappeler que les dépenses correspondant aux prestations de protection sociale représentaient près de 597 milliards d’euros en 2009 ⁽¹⁶⁾, soit 31,3 % du produit intérieur brut (PIB).

La situation actuelle des finances sociales se caractérise principalement par le niveau élevé des dépenses publiques en comparaison d’autres pays européens (cf. infra), ainsi que par les déficits des régimes de base de sécurité sociale, en particulier au titre de l’assurance maladie et de l’assurance vieillesse, comme l’illustre le graphique présenté ci-après. En outre, la dette portée par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) restant à amortir devrait s’élever à 140 milliards d’euros à la fin de l’année 2011, soit environ 7 points de PIB ⁽¹⁷⁾.

ÉVOLUTION DES SOLDES DU REGIME GÉNÉRAL ET DES CAISSES NATIONALES D’ASSURANCE MALADIE (CNAM) ET D’ASSURANCE VIEILLESSE (CNAV)

(en milliards d’euros courants)

Source : Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2011)

Concernant les recettes, un premier constat est celui d’un niveau de prélèvements obligatoires sensiblement plus élevé que la moyenne européenne ⁽¹⁸⁾.

ÉVOLUTION DE 1965 A 2009 DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN FRANCE, DANS L’UNION EUROPÉENNE ET DANS LES PAYS DE L’OCDE

(en pourcentage du produit intérieur brut)

Source : Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, annexé au projet de loi de finances pour 2012, ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État (octobre 2011)

Or aujourd’hui, ce sont plus des deux tiers des prélèvements obligatoires qui financent la protection sociale (70 % contre 59 % en 1981). En 2009, l’ensemble des prélèvements obligatoires finançant la protection sociale représentaient ainsi près de 29 % du PIB.

De plus, la composition des prélèvements obligatoires sociaux ⁽¹⁹⁾ a sensiblement évolué depuis plusieurs décennies : aujourd’hui, les cotisations sociales représentent en effet 73 % de ces prélèvements, contre 97 % en 1981, le reste (soit 27 %) correspondant à des impôts et à des taxes affectés.

PART DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES FINANÇANT LA PROTECTION SOCIALE

(en pourcentage du PIB)

Note de lecture du graphique :

Le taux de prélèvements obligatoires est défini comme l’ensemble des impôts et cotisations sociales effectives perçues par les administrations publiques rapporté au produit intérieur brut (PIB). Il atteint 42,8 % du PIB en 2008, contre 40,4 % en 1981. Les prélèvements obligatoires sociaux recouvrent les cotisations sociales effectives reçues par les administrations publiques, et les impôts et taux affectés à la protection sociale. Le taux de prélèvements obligatoires sociaux, calculé en rapportant ces montants au PIB atteint 23 % en 2008. Enfin, pour mesurer l’ensemble des financements publics affectés à la protection sociale, il convient d’ajouter les contributions publiques affectées à la protection sociale, qui représentent 3 % du PIB en 2008, et les cotisations imputées des administrations publiques (APU), qui représentent 1,8 % du PIB ⁽²⁰⁾

Source : Insee, Drees, programme de qualité et d’efficience (PQE) « Financement » annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012)

Le niveau des charges sociales en France peut soulever des questionnements, en termes notamment de coût du travail, d’emploi et de compétitivité de l’économie française, qui seront développés au début de la seconde partie du présent rapport relative à l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Par ailleurs, ces cotisations étant prélevées sur les salaires et leur augmentation étant dès lors susceptible d’impacter le revenu net, donc le pouvoir d’achat des ménages, il n’apparaît pas illégitime de chercher à s’assurer de la bonne utilisation de ces ressources collectives.

Dans cette perspective, l’évaluation de la performance des politiques peut apporter des éléments d’analyse permettant d’envisager des mesures de nature à dépenser mieux et à améliorer la qualité de l’action publique. Ainsi, quel que soit l’objectif poursuivi (par exemple, le retour à l’équilibre des comptes publics ou l’amélioration des aides sociales et de la couverture d’un risque, tel que la dépendance), cette évaluation est de nature à éclairer le décideur concernant la possibilité et les moyens de mettre en œuvre cet objectif – et notamment, avant que d’accroître, le cas échéant, les prélèvements sociaux, de lui permettre d’envisager toutes les alternatives possibles en termes de redéploiements ou de plus grande efficacité de l’intervention publique.

c) La comparaison de la performance : un « benchmarking » pour repérer des bonnes pratiques et concourir à la coordination des politiques en Europe

Pour évaluer la performance d’une action publique, il convient naturellement de comparer la situation actuelle à ce qu’elle était auparavant, en vue de mesurer les résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés. À cette comparaison dans le temps doit toutefois s’ajouter une comparaison dans l’espace par rapport aux pratiques d’autres pays. Les apports de l’analyse comparée des politiques publiques peuvent en effet être importants et ce, à plusieurs titres.

Il convient tout d’abord de rappeler que l’analyse comparative (encore appelée étalonnage ou parangonnage, en anglais « benchmarking ») s’est développée initialement afin de permettre aux entreprises d’améliorer leurs performances et leur productivité face à la concurrence mondiale. Il s’agissait ainsi d’identifier les meilleures pratiques (« best practice ») et d’organiser un échange d’informations en vue d’atteindre de meilleurs résultats. Dans le cadre de la nouvelle gestion publique (« New public management »), cette pratique a été transposée et progressivement utilisée par les administrations pour améliorer l’efficacité et la qualité des services publics.

L’analyse comparative (« benchmarking ») s’inscrit ainsi dans une perspective dynamique d’amélioration de l’action publique, et non de classement ou de palmarès.

Constituant l’un des outils d’évaluation des politiques publiques, l’étalonnage permet en effet de fournir des points de repères et à leur aune, d’identifier les points forts et faibles d’une politique mise en œuvre dans un pays et de concourir à l’analyse de son impact, en comparant les résultats atteints par différents dispositifs. Comme l’a notamment indiqué la directrice de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees), Mme Anne-Marie Brocas ⁽²¹⁾, les comparaisons internationales peuvent également permettre de comprendre comment les autres États abordent des problèmes similaires et dans quelle mesure des agencements de politiques ou de programmes ont pu être vertueux. Plus largement, il s’agit ainsi d’irriguer la réflexion stratégique du décideur, par l’identification de bonnes pratiques dans d’autres pays.

Au niveau européen, ce « benchmarking » s’effectue notamment dans le cadre de la méthode ouverte de coordination (Moc) dans le champ social, qui offre un cadre commun d’évaluation des politiques, d’échanges et d’identification des bonnes pratiques, en vue de favoriser la convergence des politiques sociales en Europe, ainsi que l’a rappelé Mme Anne-Marie Brocas.

Dans les domaines relevant de la compétence des États membres, tels que l’emploi, la cohésion sociale, la santé ou les retraites, ce processus non contraignant, qui a été engagé en 2000 ⁽²²⁾, se fonde principalement sur :

– la définition d’objectifs à atteindre, dans le cadre d’orientations stratégiques (« guidelines ») et non de directives, ainsi que d’indicateurs communs visant à mesurer les progrès réalisés dans l’atteinte de ces objectifs ;

– l’établissement de rapports nationaux dans lesquels les États membres présentent notamment les stratégies mises en œuvre à cette fin, ainsi que l’évaluation conjointe de ces politiques avec la Commission européenne et l’identification de bonnes pratiques dans le cadre des revues par les pairs (« peer reviews »). Ainsi les travaux réalisés dans le cadre de la Moc permettent-ils de suivre les performances des États membres en matière sociale (cf. infra).

L’analyse comparative peut ainsi être une approche féconde, à la condition toutefois de prendre les précautions méthodologiques nécessaires et de garder à l’esprit certaines limites quant aux enseignements susceptibles d’être tirés de l’observation de dispositifs étrangers, afin notamment de ne pas porter de jugements hâtifs sur leur caractère plus ou moins performant.

2. Les précautions à prendre du fait de certaines limites des analyses comparatives

L’évaluation comparée de l’efficacité et de l’efficience en matière sociale est un exercice rigoureux, qui impose des précautions ayant trait :

– au choix des outils de mesure, les indicateurs étant nombreux et devant être interprétés avec prudence ;

– à l’interprétation des résultats, la chaîne causale entre une politique publique et des résultats étant difficile à établir ;

– à la formulation de conclusions ou de préconisations pour le décideur public, les bonnes performances observées étant parfois liées à des facteurs aux effets incertains, comme le facteur culturel.

a) La nécessaire prudence dans l’interprétation d’indicateurs en nombre croissant

Un premier constat s’agissant de l’évaluation des performances dans le domaine social peut être celui de la multiplicité des indicateurs, tant au niveau national qu’international.

Au niveau national, la recherche de politiques performantes s’est accompagnée par un développement croissant d’indicateurs, dont la nature et l’usage varient significativement.

Avec la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1^eraoût 2001, appliquée pour la première fois en 2006, le budget de l’État est désormais accompagné de projets annuels de performance (Pap) fixant des objectifs, mesurés au moyen d’indicateurs précis et comportant des cibles de résultats à moyen terme. Ces annexes aux projets de loi de finances et leur pendant, les rapports annuels de performances (Rap), présentés en annexe des lois de règlement et qui rendent compte des résultats obtenus en expliquant les écarts par rapport aux prévisions, constituent la manifestation la plus importante de l’introduction de la mesure de la performance au cœur de l’action publique.

S’inscrivant dans une démarche analogue, des programmes de qualité et d’efficience (PQE) sont également annexés, depuis 2006, au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ils permettent de suivre les progrès réalisés par rapport aux objectifs définis, à travers plus de 170 indicateurs. Ces programmes constituent ainsi un outil structurant d’analyse de la performance des politiques de sécurité sociale.

Plus ponctuellement, des objectifs et des indicateurs sont également présentés à l’occasion de plans sectoriels, par exemple, les cent objectifs quinquennaux de santé publique, définis dans le cadre de la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, ou le tableau de bord de la lutte contre la pauvreté, prévu par la loi du 1^erdécembre 2008, assorti d’une série d’indicateurs.

Enfin, au niveau national, des objectifs et des indicateurs figurent également dans les conventions d’objectifs et de gestion (Cog) conclues entre l’État et les caisses de sécurité sociale.

Ce nombre croissant d’indicateurs suscite des interrogations légitimes : Ces indicateurs sont-ils tous nécessaires ? Sont-ils robustes sur le plan statistique ? Le décideur public dispose-t-il des moyens et du temps pour les examiner ?

Lors de son audition, M. Laurent Caussat, sous-directeur des études et des prévisions financières à la direction de la sécurité sociale (DSS)⁽²³⁾, a admis que les indicateurs s’étaient multipliés ces dernières années, sans toujours correspondre à un réel besoin.

Face à cette grande diversité, il a estimé que les PQE participaient plutôt d’une démarche de rationalisation et de sélection, en reprenant pour la plupart des indicateurs éprouvés, y compris au niveau international.

Cette multiplication des indicateurs de performance s’observe aussi au niveau international, en particulier dans le domaine social, à la faveur des exercices de comparaison des performances réalisés par l’OCDE ou des instruments de convergence et d’apprentissage réciproque mis en place par l’Union européenne.

Dans le cadre de la « Moc sociale », déjà évoquée précédemment, le Comité de la protection sociale ⁽²⁴⁾, lieu d’échanges entre la Commission européenne et les États membres, a institué un « sous-groupe indicateurs » (SGI) en vue de formuler et de définir des indicateurs harmonisés. Le SGI contribue à l’amélioration de la collecte de statistiques pertinentes, en particulier grâce à la réalisation de l’étude européenne sur le revenu et les conditions de vie (EU-Silc). De ce fait, il participe à une démarche d’harmonisation des indicateurs pour faciliter les comparaisons internationales.

Ces travaux n’aboutissent pas toujours à la réduction du nombre d’indicateurs. Par exemple, dans le cadre des travaux relatifs à la stratégie Europe 2020, il n’a pas été possible de définir un indicateur synthétique de la pauvreté en Europe, compte tenu, notamment, des spécificités nationales. Une définition tridimensionnelle a donc été retenue, fondée sur trois indicateurs communs (cf. infra).

Lors de son audition ⁽²⁵⁾, Mme Anne-Marie Brocas, directrice de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees), a souligné les grandes disparités politiques entre États membres, en dépit de la convergence des objectifs favorisée au niveau communautaire. Outre ces finalités politiques divergentes, elle a averti que d’autres précautions étaient nécessaires, compte tenu des singularités nationales et des acceptions différentes – bien qu’apparemment voisines – de certains concepts, chaque État membre souhaitant conserver ses propres définitions.

S’agissant de l’emploi des femmes – un objectif très suivi depuis la stratégie de Lisbonne définie en mars 2000, les performances française et britanniques paraissent semblables. En réalité, beaucoup de femmes considérées comme étant dans l’emploi au Royaume-Uni sont en réalité à temps partiel voire très partiel, aux Pays-Bas, par exemple. A l’extrême inverse, on observe traditionnellement en Allemagne une dualité très marquée entre les femmes qui travaillent et celles qui ont des enfants. Ces pays se sont donc opposés à la définition d’un taux d’emploi des femmes en équivalent temps plein.

Les chiffres et les concepts sont donc au cœur des débats politiques et sont aisément instrumentalisés.

Mme Monika Queisser et M. Stéphane Carcillo, économistes à la division des politiques sociales, au sein de la direction pour l’emploi, le travail et les affaires sociales de l’OCDE ⁽²⁶⁾, ont aussi souligné que beaucoup de pays ont utilisé les prestations de handicap pour garantir les revenus des personnes sans emploi. Ainsi, le taux de chômage de la Norvège est significativement plus faible que celui de ses voisins européens, mais une partie du chômage est en réalité « masquée » par des statuts liés à l’incapacité. Outre les difficultés de comparaison internationale qu’elles induisent, ces politiques ont des effets que les deux experts ont qualifiés de « dramatiques » sur le niveau de pauvreté (cf. infra).

Lors de leur déplacement à Berlin, les rapporteurs ont également pu observer qu’une partie significative des personnes employées dans le cadre des « mini-jobs » en Allemagne (emplois de courte durée dont la rémunération mensuelle ne dépasse pas 400 euros ; sur ce point, voir la seconde partie du rapport) n’étaient pas comptabilisées dans les statistiques du chômage, ce qui peut être de nature à modifier sensiblement leur interprétation ⁽²⁷⁾.

Un des enjeux de l’évaluation de la performance réside donc dans les outils utilisés. Trop synthétiques, les indicateurs ne permettent pas toujours une compréhension fine des politiques sociales et de leurs facteurs de performance. Trop nombreux, ils deviennent inexploitables pour le décideur public de haut niveau. Une différenciation et une hiérarchisation des indicateurs paraissent donc souhaitables.

De plus, leur examen ne saurait se substituer à des travaux d’analyse qualitative et approfondie des politiques considérées qui, seule, permet d’identifier les facteurs d’efficacité ou d’efficience et de saisir la réalité illustrée par les chiffres.

b) Les défis de la mesure de l’impact propre d’une politique publique, a fortiori en période de mutations économiques

Les comparaisons internationales se heurtent encore aux limites épistémologiques inhérentes à toute évaluation, en particulier les limites relatives à la mesure de l’impact ⁽²⁸⁾ des politiques publiques, à l’imputabilité des résultats à une dépense publique donnée et à l’interprétation de l’impact observé.

Un premier enjeu consiste à identifier une chaîne causale et des responsabilités, comme l’a souligné M. Laurent Caussat, qui s’interrogeait (cf. supra) sur le responsable de l’évolution du pourcentage du nombre de bénéficiaires de l’AAH qui perçoivent une rémunération d’activité. De même, à quel acteur ou à quelle politique faut-il imputer une augmentation du taux d’emploi des seniors ?

En matière sociale, l’établissement du lien causal est rendu particulièrement ardu par la multiplicité des facteurs agissant sur le résultat attendu d’une politique donnée. Par exemple, la mesure de l’efficacité de la politique de l’emploi doit tenir compte du fait que toute réduction du taux de chômage est en partie due à la conjoncture et à d’autres politiques, comme la politique industrielle.

La multiplication des acteurs intervenant dans le champ social (État, caisses de Sécurité sociale, collectivités territoriales, secteur associatif…) renforce cette difficulté de l’imputabilité, de même que les profondes mutations économiques auxquelles chacun des pays européens étudiés fait face aujourd’hui, de façon différente : dans la crise actuelle, la détermination de l’impact en propre des différentes politiques de l’emploi est en effet malaisée. Selon les pays, atténuent-elles les effets de la crise ? Les renforcent-elles ? L’évaluation doit tenir compte du contexte macroéconomique propre à chaque pays. Un délai d’observation et d’analyse est de surcroît nécessaire pour évaluer l’impact en propre d’une politique sociale.

Ensuite, en dépit des progrès apportés par la Lolf, la mesure de l’efficience représente une deuxième difficulté, compte tenu des multiples formes de dépenses publiques (transferts financiers directs, prestations de service, exonérations fiscales etc.) dans le domaine social. En France, le quotient familial, par exemple, n’est pas considéré formellement comme une dépense sociale en faveur des familles, mais comme un mode de calcul consubstantiel à l’impôt sur le revenu favorisant l’équité horizontale. Ce mode de calcul est pourtant un élément clé de la politique familiale française.

Enfin, les phénomènes observés, lorsqu’ils sont restitués correctement par les analyses et les indicateurs, sont complexes et il revient au décideur politique de définir les objectifs à l’aune desquels l’impact d’une politique publique peut être jugé positif ou négatif. Ainsi, une politique peut être efficace dans l’ensemble mais être très discriminante socialement. Dès lors, peut-elle être qualifiée de performante ?

c) La question de la « transférabilité » et l’importance de la prise en compte des contextes socio-culturels

Les premières auditions du groupe de travail ont fait apparaître un troisième écueil possible concernant cette fois, non pas l’analyse, mais les enseignements susceptibles d’être tirés des études comparatives.

Le plus souvent, s’impose en effet, a minima, une adaptation nécessaire des dispositifs afin de pouvoir les mettre en œuvre dans un contexte différent, si tant est que ce soit envisageable. Par exemple, des actions publiques peuvent produire des résultats très positifs dans des pays de petite taille ou dont le nombre d’habitants est sensiblement inférieur, par exemple la Suède ou le Danemark, ou encore dans des États fédéraux ou très décentralisés, comme l’Allemagne et l’Espagne, mais s’avérer beaucoup moins adaptés dans des pays ayant des caractéristiques un peu différentes.

L’étude comparée des politiques publiques peut ainsi conduire à identifier des bonnes pratiques, mais cela ne signifie pas pour autant qu’elles pourront être reproduites à l’identique en France.

À cet égard, il convient en particulier de prendre en compte les facteurs socio-culturels, qui peuvent par exemple contribuer à expliquer les différences entre la France et l’Allemagne en termes de recours à l’apprentissage ou encore d’acceptation sociale des mères qui travaillent, qui sont encore parfois surnommées les « mères corbeaux ⁽²⁹⁾ » (« Rabenmutter »). L’étude réalisée par Sciences Po/CEE, Liepp et l’OFCE souligne ainsi que « le contexte socio-culturel est un facteur important qui peut freiner ou encourager l’accès des femmes au marché du travail », de même que « le poids des normes sociales sur les comportements de fécondité », qui peut être de nature à impacter sensiblement l’efficacité, au moins à court terme, des politiques de conciliation entre vie familiale et vie professionnelle.

Ces limites possibles des comparaisons internationales ainsi que l’importance des enjeux attachés à l’évaluation de la performance des politiques sociales doivent conduire à s’interroger sur les moyens de procéder à celle-ci.

3. La méthodologie retenue par le groupe de travail

Une méthodologie a été définie par les rapporteurs, en s’appuyant principalement sur l’identification des principaux objectifs et indicateurs sociaux au niveau européen, sur l’établissement d’une démarche évaluative ainsi que sur la mobilisation de plusieurs outils d’investigation.

a) L’identification préalable des principaux objectifs des politiques sociales et des indicateurs communs au niveau européen

Il résulte de la définition même de la performance d’une action publique que sa mesure dépend des objectifs lui ayant été assignés et auxquels pourront, le cas échéant, être associés des indicateurs. Évaluer la performance des politiques sociales suppose donc, dans un premier temps, de pouvoir recenser leurs principaux objectifs qui, en France, sont essentiellement ceux définis par :

– les programmes de qualité et d’efficience (PQE) annexés au PLFSS, concernant les politiques de sécurité sociale ;

– les projets annuels de performances (Pap) annexés au projet de loi de finances (PLF), concernant les missions budgétaires relevant du champ social ;

– les conventions d’objectifs et de gestion (Cog) entre l’État et les caisses nationales de sécurité sociale.

Importants pour éclairer l’analyse, ces objectifs ne constituaient cependant pas un point de départ possible pour évaluer la performance comparée de différentes politiques en Europe. En effet, un dispositif mis en œuvre dans un autre pays pourrait difficilement être qualifié de peu efficace ou performant, sous prétexte qu’il n’aurait pas atteint des objectifs qui ne lui auraient pas été fixés par les pouvoirs publics, au niveau national ⁽³⁰⁾.

Il est donc apparu pertinent de privilégier les objectifs communs fixés au niveau européen pour fonder l’analyse comparative. L’adoption de la démarche de performance (« objectifs/résultats ») s’y est en effet traduite par :

– la définition d’objectifs, certes formulés en des termes assez généraux, et d’indicateurs communs dans le cadre de la méthode ouverte de coordination (Moc) en matière de protection et d’inclusion sociale, ainsi que dans le cadre de la Stratégie européenne pour l’emploi (SEE), qui vise à créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité, à travers notamment des lignes directrices ⁽³¹⁾;

– surtout, l’adoption par les chefs d’État et de gouvernement, en mars 2000, de plusieurs objectifs chiffrés dans le cadre de la « Stratégie de Lisbonne », en particulier en matière d’emploi, à laquelle a succédé la stratégie « Europe 2020 » pour « une croissance intelligente, durable et inclusive », qui a été adoptée par le Conseil européen en juin 2010 et comporte cinq grands objectifs, dont deux concernent la lutte contre la pauvreté (cf. infra) et l’emploi.

Cette nouvelle stratégie fixe en particulier l’objectif de porter à 75 % le taux d’emploi de l’ensemble des hommes et des femmes âgés de 20 à 64 ans d’ici à 2020.

OBJECTIFS FIXÉS EN MATIÈRE D’EMPLOI À L’HORIZON 2010 DANS LE CADRE DE LA STRATÉGIE DE LISBONNE

Objet

Objectif chiffré

Conseil européen

L’un des trois objectifs chiffrés finaux (*)

Taux d’emploi

70 % de la population active (de 15 à 64 ans)

Lisbonne (mars 2000)

60 % concernant les femmes (de 15 à 64 ans)

L’un des objectifs intermédiaires (**)

Structures d’accueil subventionnées pour les enfants

(taux de couverture)

90 % pour les enfants de 3 ans jusqu’à l’âge de la scolarité obligatoire ⁽³²⁾

Barcelone (mars 2002)

33 % pour les enfants âgés de moins de 3 ans

(*) Le Conseil européen a d’abord fixé trois objectifs chiffrés « finaux », entre 2000 et 2002, concernant les taux de croissance, d’emploi et d’émission de gaz à effet de serre, avant d’opérer un recentrage sur les deux premiers en 2005.

(**) Une dizaine d’objectifs « intermédiaires » ont également été identifiés, en vue d’atteindre les objectifs de croissance et d’emploi, concernant par exemple la recherche et l’éducation.

Source : tableau réalisé d’après le rapport de M. Laurent Cohen-Tanugi, Une stratégie européenne pour la mondialisation : rapport en vue de la présidence française du Conseil de l’Union européenne (avril 2008)

Plusieurs indicateurs ont également été définis en commun pour mesurer les progrès atteints vers ces objectifs, concernant notamment l’emploi et le champ social, comme l’a rappelé Mme Anne Duthilleul ⁽³³⁾, auteure d’un rapport au nom du Conseil économique, social et environnemental sur le suivi de la situation de la France au regard de ces indicateurs ⁽³⁴⁾.

Les indicateurs de Lisbonne ou « indicateurs structurels »

Au Conseil européen de Lisbonne, en mars 2000, l’Union européenne s’est fixée pour objectif stratégique à l’horizon 2010 de « devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d’une plus grande cohésion sociale ». Pour le suivi de la stratégie de Lisbonne, 42 indicateurs ont été définis concernant six domaines (contexte économique général, emploi, innovation et recherche, réforme économique, cohésion sociale et environnement). Parmi ceux-ci, une « liste restreinte » de 14 indicateurs a été fixée par le Conseil européen en décembre 2003 (voir la liste en annexe). Ces « indicateurs structurels » se rapportent aux trois piliers de la stratégie de Lisbonne (économique, social, environnemental) et mesurent la situation de chaque pays dans chacun des six domaines précités concourant à l’amélioration de la compétitivité européenne.

Pour évaluer la performance comparée des politiques sociales, il est donc apparu pertinent de chercher notamment à mesurer les résultats obtenus par les différents pays par rapport aux objectifs sur lesquels ils s’étaient accordés, au niveau européen, en particulier concernant l’emploi et la lutte contre la pauvreté.

b) La démarche de l’évaluation

Lors de son audition, M. Jean-Claude Barbier ⁽³⁵⁾, sociologue, directeur de recherche au Centre d’économie de la Sorbonne (CNRS) et fondateur de la Société française de l’évaluation (SFE), a constaté une tendance à répéter ce qui a déjà été fait, y compris dans le domaine de l’évaluation, faute d’études bibliographiques, en estimant qu’il serait utile de recenser ce qui a déjà été produit sur un sujet et d’évaluer ce matériau. Selon son analyse, la valeur ajoutée d’une étude sur la performance des politiques sociales devrait résider dans sa capacité à montrer les limites, présenter des chiffres à jour, sélectionner l’information et traduire des études techniques en information utile pour le décideur.

En tout état de cause, il est apparu indispensable, en premier lieu, compte tenu du nombre de pays européens ⁽³⁶⁾ et de l’ampleur des politiques publiques concernées – elles-mêmes constituées d’un ensemble de programmes et d’actions – et en vue notamment d’identifier de bonnes pratiques, de préciser le champ des investigations du groupe de travail ⁽³⁷⁾ et d’approfondir l’analyse sur quelques politiques plus ciblées dans un nombre circonscrit de pays.

Le choix de ces thèmes d’étude a été défini en prenant tout d’abord en compte le champ et la structure des prestations sociales servies en France, présentées ci-dessous. Par ailleurs, certains thèmes ont été écartés, en raison notamment des travaux parlementaires récents ou en cours sur : la prise en charge de la dépendance ⁽³⁸⁾, les retraites ⁽³⁹⁾ – du fait également de l’adoption récente de la loi n° 2010-330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites –, la fraude sociale ⁽⁴⁰⁾, ainsi que la politique de la ville et les sans-abris, compte tenu des travaux du CEC sur les quartiers défavorisés ⁽⁴¹⁾ et, en cours, sur l’hébergement d’urgence.

Il a également été tenu compte de la création, en janvier 2011, par la Conférence des Présidents d’une mission d’information sur la compétitivité de l’économie française et le financement de la protection sociale même si certains aspects de cette question seront évoqués dans le cadre du présent rapport, concernant par exemple le coût du travail ou le financement des politiques familiales. Enfin, au-delà des travaux parlementaires, l’évaluation récente de la performance des systèmes de santé par l’OCDE ⁽⁴²⁾, dont les principales conclusions seront présentées plus loin, a conduit à écarter également la santé des thèmes d’étude possibles.

LA STRUCTURE DES PRESTATIONS SOCIALES EN FRANCE EN 2009

Source : Drees, Les comptes de la protection sociale en 2009, Études et résultats (février 2011)

En revanche, il est apparu intéressant d’approfondir l’analyse sur certaines des faiblesses de la France identifiées au cours du premier cycle d’auditions transversales menées par les rapporteurs, en particulier en matière d’emploi (cf. la section B ci-dessous relative au positionnement de la France en Europe). Au regard de l’ensemble de ces éléments, les rapporteurs ont choisi de porter leurs investigations sur l’accompagnement des demandeurs d’emploi et sur deux politiques sociales à destination des familles ⁽⁴³⁾.

En deuxième lieu, il est apparu important de prendre en compte les spécificités du secteur social, et notamment le fait que ces politiques sont mises en œuvre par de multiples acteurs, le rôle de l’État étant de fait sensiblement plus limité ou moins direct que dans d’autres domaines, compte tenu notamment des prérogatives des partenaires sociaux, mais aussi des associations ou des collectivités territoriales. Les questions relatives à la gouvernance locale des politiques ont donc également été intégrées dans le champ de l’évaluation.

Enfin, la démarche d’évaluation s’est notamment appuyée sur les principes de transparence et de pluralité, en prenant en compte, autant que possible, la diversité des points de vue des parties prenantes.

Concrètement, cette préoccupation s’est par exemple traduite par le souhait de s’intéresser aux enquêtes d’opinion auprès des bénéficiaires des politiques et aux mesures de la satisfaction des usagers, dans le cahier des charges prévu pour la réalisation de deux études complémentaires par des prestataires extérieurs.

Par ailleurs, le présent rapport s’attache, autant que possible, à justifier les partis pris méthodologiques et la démarche suivie, ainsi qu’à publier, en annexe, un certain nombre de données complémentaires sur lesquelles l’évaluation a pu s’appuyer.

Les principes de pluralité et de transparence dans l’évaluation des politiques publiques

Principe de pluralité : l’évaluation s’inscrit dans la triple logique du management public, de la démocratie et du débat scientifique. Elle prend en compte de façon raisonnée les différents intérêts en présence et recueille la diversité des points de vue pertinents sur l’action évaluée, qu’ils émanent d’acteurs, d’experts, ou de toute autre personne concernée. Cette prise en compte de la pluralité des points de vue se traduit, chaque fois que possible, par l’association des différentes parties prenantes concernées par l’action publique ou par tout autre moyen approprié.

Principe de transparence : la présentation des résultats d'une évaluation s’accompagne d’un exposé clair de son objet, de ses finalités, de ses destinataires, des questions posées, des méthodes employées et de leurs limites, ainsi que des arguments et critères qui conduisent à ces résultats. La diffusion publique des résultats d’une évaluation est souhaitable. Les règles de diffusion des résultats sont établies dès le départ. L’intégrité des résultats doit être respectée, quels que soient les modalités ou les supports de diffusion retenus.

Source : charte de l’évaluation des politiques publiques de la Société française de l’évaluation (SFE)

c) La mobilisation de plusieurs outils d’investigation et d’évaluation

Afin de multiplier et recouper les sources d’information, en cherchant notamment à ne pas se limiter aux données et travaux réalisés par des organisations internationales, telles que l’OCDE, comme y a invité M. Claude Martin, sociologue ⁽⁴⁴⁾, plusieurs outils d’investigation ont été mobilisés :

– des cycles d’auditions pour chaque thématique retenue, entre le 18 janvier et le 26 octobre 2011, qui ont notamment permis d’entendre des experts, des responsables administratifs ainsi que différentes parties prenantes des politiques concernées, dans le cadre notamment de tables rondes avec les organisations syndicales de salariés, avec plusieurs associations et organismes représentant ou intervenant auprès des familles ou des plus démunis ⁽⁴⁵⁾ ;

– des déplacements à Bruxelles (6 juin 2011), Stockholm (13 et 14 juin 2011), Londres (18 et 19 juillet 2011) et Berlin (6 et 7 novembre 2011) ;

– une revue de la littérature et des principales ressources documentaires et statistiques disponibles, notamment produites par Eurostat et l’OCDE ;

– l’envoi d’un questionnaire aux missions diplomatiques dans quinze pays européens ⁽⁴⁶⁾, dont les réponses sont présentées en annexe ;

– l’envoi d’un questionnaire aux parlements de ces pays, pour les aspects plus spécifiquement parlementaires, dont les réponses sont présentées en annexe ;

– le recours à des expertises extérieures, avec l’accord du CEC, après mise en concurrence sur appel d’offres, les prestataires retenus ayant remis, en octobre 2011, leurs études comparées sur l’accompagnement des demandeurs d’emploi, d’une part, et sur deux politiques sociales en direction des familles, d’autre part, dans cinq pays européens ;

– l’organisation, le 3 novembre 2011, d’un séminaire de travail, ouvert aux membres du CEC, au cours duquel a été présentée l’étude réalisée par Sciences Po/CEE-Liepp et l’OFCE, concernant les politiques d’articulation entre vie familiale et vie professionnelle ainsi que les politiques en direction des familles monoparentales, en présence de différents experts (économistes, sociologues, etc.), en vue notamment de permettre la confrontation des points de vue.

B.– L’ANALYSE DU POSITIONNEMENT DE LA FRANCE EN EUROPE AU REGARD DES PRINCIPAUX INDICATEURS SOCIAUX ET DES ÉVALUATIONS RÉALISÉES

Concernant les politiques sociales en France et en Europe, quels sont les principaux résultats obtenus au regard des objectifs qui leur sont assignés et aux moyens mis en œuvre ? Quelles singularités du modèle social français cet exercice de « benchmarking » permet-il de mettre en lumière ?

Cette analyse, nécessairement globale et donc parcellaire, peut néanmoins s’appuyer sur les évaluations déjà réalisées ainsi que sur l’analyse des principaux indicateurs sociaux, en particulier en matière de lutte contre la pauvreté, mais aussi dans d’autres domaines, par exemple la santé. Il apparaît ainsi que la France se caractérise notamment par l’importance des moyens alloués au système de protection sociale, mais aussi par le caractère très redistributif de celui-ci.

1. Un niveau de dépenses sociales particulièrement élevé

Pour les comparaisons internationales, l’indicateur le plus souvent utilisé est le montant des dépenses sociales, le cas échéant ventilé selon la nature des risques, rapporté au produit intérieur brut (PIB). La définition et le périmètre des dépenses sociales peuvent toutefois différer sensiblement selon les organisations internationales et les pays.

Ainsi, les dépenses sociales sont considérées comme publiques par l’OCDE lorsque les administrations centrales, les organismes de sécurité sociale ou les collectivités locales gèrent les flux financiers correspondants ⁽⁴⁷⁾. Les dépenses sociales correspondent alors à l’ensemble des ressources allouées par les pouvoirs publics pour les retraites, la santé et les prestations d’aide sociale.

En revanche, pour Eurostat et l’Insee ⁽⁴⁸⁾, les dépenses de protection sociale comprennent la fourniture de prestations sociales, qui représentent l’essentiel, ainsi que les coûts administratifs et d’autres dépenses, par exemple les intérêts payés aux banques. Ceci explique qu’il puisse y avoir parfois des divergences entre les chiffres avancés concernant la part des dépenses sociales dans le PIB en France.

En tout état de cause, par rapport à la moyenne des pays européens, la France se distingue à la fois par le niveau et par la progression des dépenses, qui apparaissent sensiblement supérieurs à la moyenne européenne.

a) Un effort financier important en faveur de la protection sociale correspondant en grande partie, comme dans d’autres pays, aux pensions et à la santé

Si la part de la richesse nationale consacrée au système de protection sociale apparaît sensiblement plus importante en France, la structure des dépenses sociales est en revanche très proche de la moyenne européenne.

● Le niveau des dépenses sociales par rapport aux autres pays

En France, la part des prestations sociales dans la dépense publique n’a cessé de croître au cours des cinquante dernières années, comme l’illustre le graphique ci-après. En 2010, les dépenses consolidées des administrations publiques, qui s’élevaient à 1 094,5 milliards d’euros, soit 56,6 % du PIB, se composaient ainsi pour près de 45,3 % de prestations sociales ⁽⁴⁹⁾.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EN FRANCE DEPUIS 1960

(en pourcentage du PIB)

Source : Insee, calculs de la direction du trésor

Représentant près de 31 % du PIB en 2008, les dépenses de protection sociale en France étaient les plus élevées au sein de l’Union européenne, dont la moyenne était de 26,4 % en 2008.

La situation de la France se rapproche ainsi, mais au-dessus, de celles du Danemark, de la Suède, des Pays-Bas, de la Belgique et de l’Autriche, qui consacrent également près de 30 % de la richesse nationale à leur système social.

dÉpenses de protection sociale en France et en europe en 2008

(en pourcentage du PIB)

Source : Eurostat, Statistics in focus (avril 2011)

● La ventilation des dépenses sociales par rapport aux autres pays

En France, comme en Europe, les dépenses liées à la vieillesse et à la santé représentent les trois quarts des prestations sociales, ainsi que l’indique le tableau ci-dessous. Les autres types de prestations représentent des proportions plus faibles et sont très variables selon les pays.

RÉPARTITION DES PRESTATIONS SOCIALES PAR GROUPE DE FONCTIONS EN 2008

(en pourcentage du total des prestations, en parité de pouvoir d’achat et en pourcentage du PIB)

Moyenne de l’UE

France

Allemagne

Suède

Royaume-Uni

Pays-Bas

Répartition des prestations sociales par principaux groupes de fonctions (en pourcentage du total de prestations) :

Vieillesse, survie

45,4

45,8

43,0

41,8

39,7

39,9

Maladie, soins de santé

29,7

29,8

30,5

26,0

33,3

32,8

Invalidité

8,1

6,0

7,8

15,1

11,0

8,8

Famille, enfants

8,3

8,4

10,6

10,4

7,3

6,6

Chômage

5,2

5,8

5,4

3,0

2,5

3,8

Logement, exclusion sociale

3,4

4,2

2,8

3,7

6,1

8,0

Dépense moyenne par habitant (en parité de pouvoir d’achat)

100

126

121

137

104

145

Dépenses totales de protection sociale (en pourcentage du PIB)

26,4

30,8

27,8

29,4

23,7

28,4

Source : tableau réalisé d’après les données d’Eurostat (base Sespros)

La structure des prestations sociales en France apparaît ainsi très proche de la moyenne européenne, même si les dépenses liées au chômage, à la vieillesse, au logement et à l’exclusion sociale sont proportionnellement plus élevées, de même que, dans une moindre mesure, pour la maladie et la famille. En revanche, les dépenses liées à l’invalidité sont relativement plus faibles que dans d’autres pays européens.

Au-delà de l’Europe, les prestations liées aux pensions et à la santé représentent également une part prépondérante des dépenses publiques sociales dans l’ensemble des pays de l’OCDE, la France se situant également en première position, avec des dépenses représentant 28 % du PIB ⁽⁵⁰⁾, contre une moyenne de 19 % (cf. le graphique présenté ci-dessous).

DÉPENSES SOCIALES PUBLIQUES PAR GRANDS DOMAINES EN 2007

(en pourcentage du PIB)

Source : OCDE, Panorama de la société 2011. Les indicateurs sociaux (juillet 2011), éléments présentés au groupe de travail lors de l’audition de Mme Monika Queisser, le 15 février 2011

Cette situation s’explique notamment par les principaux déterminants économiques et sociaux de la dépense publique, en particulier le vieillissement de la population, la hausse du niveau de vie et le progrès technique.

Outre les facteurs spontanés d’évolution de la dépense, tels que la conjoncture économique (par exemple, un épisode de crise s’accompagne mécaniquement d’une hausse des dépenses d’aide sociale), plusieurs facteurs structurels influent en effet à long terme sur le montant et la composition des dépenses sociales. En particulier, le vieillissement de la population entraîne une hausse des dépenses de retraite, du fait de la dégradation du ratio de dépendance économique ⁽⁵¹⁾, mais aussi au titre des dépenses de santé et de la prise en charge de la dépendance. Outre l’allongement de l’espérance de vie, la progression des dépenses de santé est également liée à d’autres évolutions, au demeurant positives, telles que l’élévation du niveau de vie et le progrès technique et médical.

Mais l’importance de cet effort financier traduit également en partie un choix de société, lié à la forte socialisation de ce type de dépenses et à l’objectif de redistribution associé à des transferts sociaux significatifs. De fait, il apparaît en effet que les inégalités de revenus (après transferts) sont plus faibles dans les pays dont les dépenses sociales sont plus élevées.

COEFFICIENT DE GINI ⁽⁵²⁾ DE L’INÉGALITÉ DE REVENUS ET DÉPENSES SOCIALES EN 2007 : LES PAYS À FORTES DÉPENSES SOCIALES ONT UNE PLUS FAIBLE INÉGALITÉ DE REVENUS

(dépenses sociales publiques en pourcentage du PIB)

Source : OCDE, ibid. (juillet 2011)

b) Une progression des dépenses au cours des dernières décennies, qui apparaît supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE

En France, la dynamique des dépenses sociales est portée notamment par les postes correspondant à la retraite et à la santé, en partie pour les raisons évoquées plus haut. Il n’en reste pas moins que, dans d’autres pays européens confrontés à des enjeux analogues de long terme, la progression des dépenses a été sensiblement moins marquée, ainsi que l’indique le graphique ci-après.

RÉPARTITION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EN 2009 ET DE LA HAUSSE PRÉVISIONNELLE ANUELLE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

APUC : administrations publiques centrales ; APUL : administrations publiques locales ASSO : organismes de sécurité sociale

Source : direction générale du trésor, Rapport sur la dépense publique et son évolution, annexé au projet de loi de finances pour 2011 (septembre 2010)

Les dépenses sociales ont ainsi augmenté en France de 6,1 points de PIB entre 1982 et 2007, contre 2,5 points en moyenne dans les pays de l’OCDE sur la même période.

La progression des dépenses sociales en France contraste par ailleurs avec celle du groupe de pays qui se caractérisent, comme elle, par un niveau élevé de dépenses publiques, en particulier la Suède, l’Allemagne et le Danemark, dont l’évolution a été plus contenue, voire en diminution dans le cas de la Suède par exemple (cf. le second graphique présenté ci-après). En particulier, la diminution de la part des prestations sociales dans le PIB, entre 2003 et 2008, a atteint 0,8 points en Finlande, 1,7 points au Danemark, et 2,8 points en Suède ⁽⁵³⁾.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES SOCIALES PUBLIQUES ENTRE 2007 ET 1982 OU L’ANNÉE DISPONIBLE LA MOINS RÉCENTE

(en points de produit intérieur brut, PIB)

Source : OCDE (éléments présentés lors de l’audition de Mme Monika Queisser, chef de la division des politiques sociales, le 15 février 2011)

ÉVOLUTION DES DÉPENSES SOCIALES PUBLIQUES DANS CERTAINS PAYS DE L’OCDE DEPUIS 30 ANS

(en pourcentage du PIB)

Source : OCDE (éléments présentés lors de l’audition de Mme Monika Queisser chef de la division des politiques sociales, le 15 février 2011)

Enfin, plusieurs éléments doivent être pris en compte pour compléter l’analyse comparative des dépenses sociales en France et en Europe :

– tout d’abord, comme l’a notamment souligné M. Laurent Caussat ⁽⁵⁴⁾, sous-directeur des études et des prévisions financières à la Direction de la sécurité sociale (DSS), les prestations sociales sont l’outil principal de la redistribution en France, où le levier fiscal est beaucoup moins mobilisé que dans certains autres pays, dans la mesure où les impôts directs n’assureraient que 30 % de la redistribution ;

– par ailleurs, lorsqu’elle est exprimée en parité ou standards de pouvoir d’achat ⁽⁵⁵⁾ (SPA) par habitant, et non par rapport au PIB, la dépense sociale de la France apparaît certes élevée, mais au sixième rang des pays européens, derrière le Luxembourg, les Pays-Bas, la Suède, le Danemark et l’Autriche ⁽⁵⁶⁾. Exprimé dans cette unité, le niveau de dépenses de protection sociale de la France (8 310 en SPA par habitant) n’apparaît pas aussi significativement supérieur à la moyenne des seize pays de la zone euro (8 108 en SPA par habitant), qu’il ne l’est en rapportant ces mêmes dépenses sociales au PIB.

En tout état de cause, l’importance de cet effort de la Nation en faveur du système de protection sociale doit conduire à s’interroger sur les principaux résultats obtenus grâce à ces transferts monétaires, en particulier en matière de lutte contre la pauvreté.

2. Une comparaison faisant apparaître plusieurs points forts du modèle social français mais aussi des résultats plus contrastés

a) Une revue des principales évaluations : forces et faiblesses du modèle français

Les travaux permettant une comparaison des performances sociales entre la France et ses voisins européens sont relativement nombreux. Les organisations internationales ont notamment pour objectif la comparaison internationale et l’échange de bonnes pratiques, de façon plus ou moins contraignante, sur la base de ces études réciproques.

Les économistes de l’OCDE produisent des comparaisons internationales de qualité, consacrées de façon croissante aux enjeux sociaux : l’éducation, la santé, le financement des systèmes de protection sociale, les retraites, les inégalités, la mesure du bien-être etc. ⁽⁵⁷⁾ Depuis les années 2000, plusieurs rapports conjoints ont également été produits dans le cadre de la méthode ouverte de coordination (Moc) dans le domaine de la protection sociale ⁽⁵⁸⁾. Enfin, d’autres organisations à l’échelle mondiale comme l’Organisation mondiale de la santé (OMS) ⁽⁵⁹⁾, l’Organisation internationale du travail (OIT) ⁽⁶⁰⁾ et le Fonds monétaire international (FMI) financent des travaux de recherche ou communiquent des données à cette fin ⁽⁶¹⁾. Les travaux des corps d’inspection (Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales), de la Cour des comptes doivent également être signalés. ⁽⁶²⁾ Les comparaisons régionales, c’est-à-dire dans la zone OCDE ou au niveau communautaire, sont toutefois plus pertinentes pour la présente étude.

Dans son Panorama de la société, une publication annuelle, l’OCDE propose un tableau de bord synthétique évaluant les performances respectives des pays membres sur la base d’indicateurs de la situation sociale. Un extrait de l’édition de 2011 est présentée infra et témoigne des performances intermédiaires de la France.

D’après les publications de l’OCDE et de l’Union européenne, quelques points forts du modèle français font toutefois consensus par rapport à l’ensemble des pays européens :

● Le dynamisme démographique – Après l’Irlande et l’Islande, avec près de 2 enfants par femme, la France a le taux de fécondité le plus élevé des pays européens et le 9^e de l’OCDE. La moyenne de l’OCDE est de 1,74 enfants par femme. ⁽⁶³⁾

● L’espérance de vie en retraite – Avec un âge officiel de départ à la retraite bas et la 2^e espérance de vie la plus élevée dans l'OCDE, les femmes françaises peuvent s'attendre à profiter de 26,5 années à la retraite, la quatrième plus longue période de l'OCDE. Les hommes français peuvent s’attendre à vivre 21,8 années à la retraite, la troisième plus longue durée de l'OCDE. ⁽⁶⁴⁾

● La redistribution et la lutte contre la pauvreté – Les inégalités de revenus et la pauvreté (après impôts et transferts) restent plus faibles en France qu’en moyenne dans l’OCDE. Le rapport entre le revenu moyen des 10 % les plus pauvres et les 10 % les plus riches est de 1 à 7 en France contre une moyenne OCDE de 1 à 9, et 7,2 % de la population vit en dessous du seuil de 50 % du revenu équivalent médian en France contre une moyenne OCDE de 11,1 %. ⁽⁶⁵⁾

● La santé – La France fait partie des pays de l’OCDE (7^eplace), et en particulier de l’Europe (4^eplace) où l’espérance de vie à la naissance est la plus forte, ce qui témoigne de l’efficacité de son système de santé ⁽⁶⁶⁾ (cf. infra). La France est également au-dessus de la moyenne des pays de l’Union européenne (EU 27) s’agissant de l’espérance de vie en bonne santé pour les femmes avec 63,2 ans (62,5 ans pour les hommes) contre 61,6 (60,9 ans pour les hommes) pour la moyenne de l’Union ⁽⁶⁷⁾ en 2009 mais elle atteint seulement la 11^e place après la Suède, Malte, la Norvège ou encore le Royaume-Uni.

En revanche, compte tenu du niveau des dépenses sociales françaises, certaines performances moindres suscitent des interrogations.

● La population active – En 2009, la France était à la 20^e place des pays de l’OCDE, avec un taux d’emploi en pourcentage de la population de 15 à 64 ans de 64,1 %, en dessous de la moyenne OCDE à 66,1 %. ⁽⁶⁸⁾

● Le financement du système de retraite – Le dernier rapport conjoint de la « Moc Pensions » de 2010 ⁽⁶⁹⁾ estimait que le système français garantissait efficacement le maintien du niveau de vie des personnes retraitées et notait que le taux de pauvreté des seniors était bien inférieur à la moyenne des pays de l’Union (11 % contre 19 %). Cependant, l’âge moyen de départ à la retraite en 2008 (59,3 ans) était le plus bas de l’Union européenne à 27. La soutenabilité de long terme du système de retraite français compte tenu du vieillissement de la population était évaluée « moyennement risquée » par les institutions européennes, au regard de la réforme de 2003. Depuis cette publication, la Commission européenne note que la dernière réforme des retraites votée en novembre 2010 « vise principalement à équilibrer les comptes du système de retraite d’ici à 2020 (qui redeviendrait néanmoins déficitaire par la suite » La Commission ajoute que « la réforme […] comprend un relèvement progressif de l’âge minimal de départ à la retraite (de 60 à 62 ans), dont l’effet cumulé représentera 1 % du PIB en 2020. » ⁽⁷⁰⁾ En 2009, conformément aux recommandations de l’OCDE et de l’Union européenne, le taux d’emploi des seniors est en augmentation (38,9 % des personnes âgées de 55 à 64 ans) mais reste particulièrement faible par rapport à la moyenne européenne (46,0 %) et à l’objectif de Lisbonne de 50 %. Les dépenses de retraite françaises demeurent en troisième position dans le classement 2009 (avec 14,5 % du PIB) ⁽⁷¹⁾.

● L’éducation scolaire – La France atteint tout juste la moyenne des pays de l’OCDE avec un score moyen au test PISA ⁽⁷²⁾ pour les compétences en lecture de 496 points contre 539 pour la Corée (2009). À l’occasion de la parution de l’édition 2011 de Regards sur l’éduction, l’Organisation estime que « la France a rattrapé le retard qu’elle pouvait déplorer ces dernières décennies en matière de niveau d’éducation atteint par sa population. […] Cependant depuis 1995, de sérieux signes de ralentissements sont observés aussi bien dans les taux de scolarisation […] que dans l’investissement financier dans l’enseignement primaire et secondaire. » ⁽⁷³⁾

● La confiance et la cohésion sociale – Bien que ces indicateurs ne mesurent pas la performance de politiques sociales en tant que telles, il faut souligner le faible niveau de confiance manifesté par les Français vis-à-vis d’autrui et vis-à-vis des institutions nationales, qui va de pair avec le constat de l’Organisation sur les comportements « pro-social » et « anti-social » en France ⁽⁷⁴⁾ : seulement 31 % des français ont consacré du temps au volontariat, au don d’argent et à l’aide d’autrui le mois précédent leur réponse (2010), la moyenne OCDE étant de 39 %.

Enfin, le Rapport conjoint sur la protection sociale et l’inclusion sociale de 2009 élaboré au sein du Comité de la protection sociale de l’UE a essayé de conclure de façon synthétique sur les défis que la France paraissait devoir relever en matière sociale :

« – Promouvoir l'inclusion active, en particulier l'accès et le retour durable sur le marché du travail des personnes qui en sont le plus éloignées, avec une attention particulière pour l'intégration effective, professionnelle et socio-économique, des jeunes et des minorités visibles, également dans un souci de cohésion territoriale.

– Résorber la crise du logement, notamment dans les zones urbaines les plus exposées.

– Assurer l'adéquation des pensions et leur viabilité financière en renforçant les mesures favorables à l'emploi des seniors.

− Consolider la viabilité financière du système de santé par un approfondissement des réformes visant à assurer une meilleure coordination et rationalisation du parcours de soins tout en préservant un large accès et corrigeant les disparités géographiques.

− Pour les soins de longue durée, assurer une coordination des différents acteurs du financement, afin de garantir la solvabilité à long terme du système et réduire le reste à charge pour les personnes, assurant ainsi une meilleure égalité d'accès. » ⁽⁷⁵⁾

APERÇU RÉCAPITULATIF DE LA SITUATION SOCIALE DANS LES PAYS DE L’OCDE

Indicateur du contexte général

Indicateurs

Indicateurs relatifs à l’équité

Indicateurs de santé

Indicateurs de cohésion sociale

Revenu médian équivalent des ménages en USD convertis à l’aide des PPA

Taux d’emploi de la population âge de 15 à 64 ans

Taux de chômage de la population âge de 15 à 64 ans

Performances moyennes (PISA) sur l’échelle des compétences

Coefficient de Gini des inégalités de revenus

Taux de pauvreté

% des personnes qui trouvent difficile ou très difficile de vivre avec leur revenu actuel

% du salaire brut moyen nécessaire pour dépasser le seuil de pauvreté de 60 % du revenu médian pour un parent seul avec 2 enfants

Espérance de vie à la naissance

Mortalité infantile

Taux d’expériences positives

Pourcentage de personnes satisfaites de la qualité

Part de la population exprimant un niveau de confiance élevé dans autrui

Indice de corruption

Indice de comportement pro-social

Taux de participation à la dernière élection

Tolérance de la communauté envers les groupes minoritaires

2007

2009

2007/
2008

2010

2009

2008

2009

2007/08

2010

2009 ou + récent

2010

Autriche

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Belgique

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Danemark

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Espagne

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Estonie

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Finlande

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France

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Allemagne

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Grèce

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Hongrie

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Islande

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Irlande

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Italie

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Luxembourg

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Norvège

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Pays-Bas

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Pologne

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Portugal

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République slovaque

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République tchèque

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Royaume-Uni

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Slovénie

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Suède

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Suisse

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Turquie

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Source : Compilation des indicateurs sociaux de l’OCDE dans Panorama de la société 2011(www.oecd.org/els/social/indicateursSAG).

Nota : un point indique que le pays est classé dans les deux déciles supérieurs, un rectangle dans les deux déciles inférieurs et un triangle dans les six déciles intermédiaires.

b) La performance du système de santé français comparée aux autres pays : l’exemple de l’évaluation réalisée par l’OCDE en 2010

La brève revue des travaux de comparaison internationale réalisée supra montre que les résultats de la France semblent très positifs dans le domaine de la santé, au regard de l’indicateur de l’espérance de vie à la naissance. Toutefois, une évaluation de la performance suppose l’examen d’autres indicateurs qualitatifs et appelle également une analyse en termes d’efficience, c’est-à-dire un examen du rapport coût – efficacité. Compte tenu de la publication d’un rapport récent du département des affaires économiques de l’OCDE intitulé Améliorer le rapport coût-efficacité des systèmes de santé (2010), le groupe de travail a entendu sur ce sujet Mme Isabelle Joumard, économiste principale, et M. Peter Hoeller, chef de la division d’économie publique à l’OCDE ⁽⁷⁶⁾.

Selon les deux économistes, le rapport de 2010 s’inscrit dans une démarche plus générale, initiée en 2003 par le secrétariat général de l’OCDE, pour mesurer l’efficacité de la dépense publique. L’OMS avait déjà réalisé une première analyse en termes d’efficacité, en 2000, dans laquelle la France apparaissait comme disposant du système sanitaire le plus efficace. Si le rapport de l’OCDE confirme globalement les très bonnes performances françaises, il identifie cependant des marges de progrès possibles en termes d’efficience.

En premier lieu, l’analyse des deux intervenants s’est attachée aux indicateurs de résultats finaux et de dépenses. Les indicateurs d’état de santé sont plutôt satisfaisants en France : au 8^e rang pour l’espérance de vie à la naissance des femmes, la France est en 2^e position pour l’espérance de vie à 65 ans des femmes, juste après le Japon. Surtout, la France est le pays au monde où la mortalité évitable ⁽⁷⁷⁾ est la plus faible.

D’autres indicateurs plus qualitatifs portent sur la qualité des soins, comme celui qui mesure les hospitalisations évitables. Par exemple, dans un système de santé globalement efficace, peu de gens devraient normalement se rendre à l’hôpital parce qu’ils ont une crise d’asthme. Mais les écarts dépendent beaucoup des pays et des pathologies : la France est plutôt bien classée pour l’asthme, par exemple, ainsi que pour les autres maladies pulmonaires, mais beaucoup moins bien pour les insuffisances cardiaques. Des indicateurs relatifs à la satisfaction des patients ont aussi été présentés mais doivent être interprétés avec précaution : les Japonais, par exemple, sont peu satisfaits de leur système de santé, alors même que leurs indicateurs d’état de santé sont parmi les plus satisfaisants.

Mme Isabelle Joumard a souligné que la relève de la génération actuelle des médecins, en particulier des généralistes, était un sujet de préoccupation. D’après les deux experts, si le nombre de médecins généralistes en exercice par habitant est dans la moyenne de l’OCDE (3,4 ‰), le nombre de diplômés en médecine pour 100 000 habitants en 2007 était le plus faible de l’OCDE.

En second lieu, des techniques économétriques ont été utilisées pour approcher l’impact en propre des politiques de santé. L’état de santé est en effet aussi dû à l’éducation, au niveau de revenu ou encore à la pollution.

D’après ces travaux, plusieurs marges de progression ont été identifiées :

● Les inégalités – La France se situe au-dessus de la moyenne de l’OCDE, en termes d’efficacité, mais en dessous pour l’équité La France fait partie des pays de l’OCDE où les inégalités d’état de santé sont les plus fortes (cf. graphique infra).

● La coordination des soins – Les soins de long séjour sont plus importants en France que dans les autres pays, ce qui justifie les efforts mis en œuvre en faveur de la coordination des soins.

● Les frais administratifs – La France fait partie des pays les plus inefficaces pour les frais administratifs (coûts de collecte des recettes, de fonctionnement, cf. graphique infra). Elle est proche des États-Unis qui, comme l’a rappelé Mme Joumard, ont un système d’assurance privée fragmenté. La fragmentation du système français paraît donc être une piste de réflexion. De ce point de vue, les pays les plus performants sont ceux dans lesquels les politiques sociales sont financées par la fiscalité, en raison de coûts de collecte des recettes moindre.

INÉGALITÉS CONCERNANT L’ÉTAT DE SANTÉ (2008) ⁽⁷⁸⁾

(Indice d’inégalité mesuré par l’écart-type
des âges de mortalité pour la population âgée de plus de 10 ans)

Source : Human Mortality Database, Université de Californie, Berkeley, USA

DÉPENSES ADMINISTRATIVES (2008) ⁽⁷⁹⁾

(en pourcentage des dépenses totales)

Source : ECO-Santé, OCDE 2010

D’après les calculs des économistes de l’OCDE, la France pourrait économiser 1,3 % du PIB sur une période de dix ans en étant plus efficiente, la moyenne de l’OCDE étant de 2 %. Pour cela ils estiment que des gains d’efficience sont notamment possibles à l’hôpital, en réduisant les coûts de gestion et en améliorant la coordination des soins.

ÉCONOMIES POTENTIELLES DUES À UNE PLUS GRANDE EFFICIENCE DES DÉPENSES DE SANTÉ D’APRÈS L’OCDE

(en pourcentage du PIB projeté en 2017)

Source : OCDE 2010, “Améliorer le rapport coût-efficacité des systèmes de santé”, OCDE Département des Affaires Économiques, Note de politique économique, n° 2.

Les deux experts ont également insisté sur l’économie politique des réformes pouvant être mises en œuvre, autrement dit les facteurs de réussite de celles-ci ⁽⁸⁰⁾. Leurs travaux montrent en effet qu’il n’y a pas un modèle unique à suivre, mais des groupes de pays ayant des institutions semblables. La cohérence doit primer, et à cet égard l’expérience des pairs comparables est utile. La France gagnerait notamment à se comparer avec le Canada, la Belgique, ainsi qu’avec l’Australie, où une réforme sur le financement des hôpitaux était en débat début 2011.

c) Des faiblesses en matière d’emploi par rapport à d’autres pays et aux objectifs européens

Si la France paraît avoir des résultats relativement satisfaisants en matière de santé, l’emploi apparaît en revanche comme un point faible du modèle français. Ce constat a été repris par la plupart des personnes entendues au début des travaux du groupe de travail.

ÉVOLUTION DU TAUX DE CHÔMAGE EN FRANCE (2005-2010)

Source : OCDE

Mme Marie-Claire Carrère-Gée, présidente du Conseil d’orientation pour l’emploi ⁽⁸¹⁾, a rappelé qu’une période de forte décrue du chômage avait précédé la crise de 2008, puisque le taux de chômage avait atteint un minimum historique de 7,4 %, taux le plus bas observé depuis 25 ans. Un relatif consensus semblait alors établi sur la nécessité de dynamiser la création d’emploi, de sécuriser les parcours professionnels et d’augmenter les taux d’emploi, en remettant en cause les dispositifs « malthusiens » ⁽⁸²⁾ comme les préretraites. La crise a cependant entraîné une hausse rapide du chômage dès 2008 et un allongement de la durée moyenne du chômage à partir de 2009, nécessitant l’adoption de mesures conjoncturelles.

Toutefois, l’observation de l’évolution du taux d’emploi sur une plus longue période suggère des difficultés plus structurelles. Bien que le taux d’emploi ⁽⁸³⁾ ait augmenté – de 60,9 % en 1999, selon Eurostat, il a atteint son maximum en 2008 avec 64,8 % – la France n’est jamais parvenue à atteindre l’objectif de la stratégie de Lisbonne en matière de taux d’emploi (70 %). La Commission européenne a rappelé très récemment qu’en France « les niveaux enregistrés pour les travailleurs les plus jeunes et les plus âgés restent inférieurs à la moyenne de l’Union européenne et de la zone euro (surtout parmi les 60-64 ans). Dans l’ensemble, le taux d’emploi (69,2 % en 2010) est légèrement supérieur à la moyenne de la zone euro et de l’Union européenne mais reste bien loin de l’objectif de 75 % fixé dans la stratégie “ Europe 2020 ” » ⁽⁸⁴⁾.

Selon les Perspectives de l’emploi 2011 de l’OCDE, la France devrait aujourd’hui s’attacher à certains défis structurels relatifs au marché du travail.

Les défis de la France sur le fonctionnement du marché du travail

En France, les taux d’emploi des jeunes (15-24 ans) et des seniors (55-64 ans) sont relativement faibles. Au premier trimestre 2011, le taux d’emploi des jeunes atteignait 29 %, sensiblement moins que la moyenne OCDE (38 %). Le taux d’emploi des seniors en France s’est bien maintenu pendant la crise et a même progressé de 2,4 points de pourcentage entre les premiers trimestres 2008 et 2011. Cependant, il reste significativement en dessous de la moyenne OCDE (40 % en France au premier trimestre 2011 contre 54 % en moyenne OCDE).

La différentiation marquée entre contrats temporaires et permanents en France pourrait accroître la fragilité financière des travailleurs qui ont moins de sécurité d’emploi. Une nouvelle analyse de l’OCDE sur la volatilité des gains dans les Perspectives de l’emploi 2011 montre qu’en comparaison des travailleurs permanents, les travailleurs temporaires, même ceux qui travaillent à temps complet, sont plus susceptibles de connaître de fortes variations de leurs gains d’une année à l’autre.

Près de la moitié des travailleurs en France estime que leurs qualifications sont sous-utilisées. Une analyse de l’OCDE sur l’adéquation des qualifications sur le marché du travail dans les Perspectives de l’emploi 2011 a montré qu’environ 45 % des travailleurs en France estiment que leurs qualifications sont sous-utilisées dans leur emploi actuel, ce qui est nettement plus qu’en moyenne dans les pays de l’OCDE (autour de 35 %). Ce résultat doit être repris avec prudence car il repose sur la déclaration des individus, subjective par définition. Une estimation de l’inadéquation des qualifications faite en comparant le niveau d’éducation formelle des travailleurs à celui requis par leur catégorie socioprofessionnelle indique qu’environ 20 % des travailleurs en France sont surqualifiés, ce qui est inférieur à la moyenne OCDE (autour de 25 %).

Source : Perspectives de l’emploi, OCDE, 2011

La Commission européenne estime qu’ « en ce qui concerne les jeunes travailleurs, la faiblesse du taux d’emploi est liée aux taux de chômage élevés (surtout des jeunes peu qualifiés), qui s’expliquent en partie par le niveau du salaire minimum et l’absence (depuis des années) de liens forts entre les établissements d’enseignement et les entreprises.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée a confirmé que le marché du travail français se caractérisait par une forte dualisation. Les difficultés se concentrent sur certains publics : les familles monoparentales, les moins qualifiés, les jeunes, les immigrés et les Français issus de l’immigration, qui parviennent difficilement à s’extraire d’emplois de moindre qualité. Les autres publics accèdent à des emplois plus stables, avec des conditions de travail plus satisfaisantes, mais toutefois peu de perspectives d’évolution.

Auteur de nombreux travaux sur la qualité de l’emploi, Mme Christine Ehrel, chercheur au Centre d’études pour l’emploi (CEE) ⁽⁸⁵⁾ a également souligné la position moyenne de la France par rapport à ses voisins européens, au regard des quatre dimensions principales de la qualité de l’emploi que sont la sécurité socio-économique, l’accès à la formation, les conditions de travail ainsi que les inégalités de genre et les difficultés à concilier travail et vie familiale. Sur la base d’un indicateur synthétique de qualité de l’emploi, la France obtient des résultats moindres, avec un indice de 1,1, que la Suède (2,1), l’Irlande (1,6), la République Tchèque (1,3) ou la Belgique (1,25). ⁽⁸⁶⁾ Mme Christine Erhel a ajouté que la crise avait accentué la destruction d’emplois médians, sauf en Allemagne où des emplois de qualité intermédiaire sont créés par le dynamisme industriel. La France se caractérise, selon Mme Ehrel, par la difficulté que représentent les transitions.

M. Jérôme Vignon ⁽⁸⁷⁾, a conclu que le marché du travail français était pénalisé à trois titres :

– le coût du travail, en France, entraîne un problème de compétitivité ;

– la structure des rémunérations lui paraît désincitative et la progressivité des carrières insuffisante : certains secteurs ont uniquement recours à des personnels peu qualifiés et à bas salaires ;

– l’intensité du travail ⁽⁸⁸⁾ entraîne des formes d’usure.

Compte tenu des enjeux mis en évidence mais aussi des moindres performances françaises dans ce domaine, vos rapporteurs ont jugé nécessaire de consacrer une partie de leur rapport d’information à une analyse plus approfondie des politiques relatives au marché du travail et à l’emploi. Celles-ci présentent une importance majeure pour lutter contre la pauvreté, promouvoir la cohésion sociale et soutenir la croissance, mais aussi prévenir certaines dépenses sociales, par exemple au titre des minima sociaux ou de l’assurance chômage.

* *

Comme le montre la brève synthèse réalisée précédemment, des travaux de comparaison des performances sociales en Europe sont élaborés dans le cadre des organisations internationales, en particulier l’Union européenne et l’OCDE. Toutefois, une précision s’impose, au regard des objectifs de la présente étude. Bien qu’ils soient nombreux, les travaux de comparaison internationale ou les rapports favorisant la coordination et la convergence des systèmes nationaux au niveau communautaire s’intéressent aux performances globales des systèmes nationaux. S’ils permettent d’identifier les forces et les faiblesses des systèmes de protection sociale, ils ne proposent pas d’analyse précise des différents dispositifs mis en œuvre dans les pays considérés. Les recommandations générales qui sont formulées à l’issue de ces travaux appellent des réflexions complémentaires sur les causes qui sous-tendent les forces et faiblesses observées. Le caractère transposable des « bonnes pratiques » parfois identifiées doit être évalué, compte tenu du contexte national. Cette évaluation plus approfondie est l’objet des deux parties thématiques du présent rapport.

3. Des transferts contribuant significativement à la réduction de la pauvreté, qui constitue un objectif central des politiques sociales

La réduction de la pauvreté constitue un objectif essentiel des politiques sociales. L’ensemble des dépenses sociales y contribue et la performance des politiques sociales en Europe ne saurait être abordée sans examiner les résultats dans ce domaine, le caractère central de cet objectif étant d’ailleurs depuis plus de dix ans, pleinement reconnu par les institutions européennes.

a) Un objectif devenu central au niveau européen

● Une intervention résiduelle et indirecte à l’origine

L’action de l’Union européenne en matière de lutte contre l'exclusion sociale et la pauvreté repose sur l'article 137 du traité CE. S'agissant des droits sociaux fondamentaux, ce dernier prévoit que « la Communauté soutient et complète l'action des États membres dans [...] l'intégration des personnes exclues du marché du travail ». Bien que deux recommandations du Conseil datant de 1992 expriment la détermination des États membres à œuvrer en faveur du droit de chacun à des ressources de base et à préserver la qualité de leurs systèmes de protection sociale, l’action de l’Union dans ce domaine est surtout résiduelle et indirecte.

Ainsi, le programme européen d’aide aux plus démunis (PEAD), créé à la demande de Jacques Delors alors président de la Commission européenne, en 1987, avait surtout vocation à écouler les stocks d’invendus issus de la politique agricole commune (PAC), en les redistribuant à des associations caritatives. (cf. infra, section C.1.a.).

● Un objectif de plus en plus assumé depuis 2000

La lutte contre la pauvreté est toutefois devenue un objectif de plus en plus assumé des politiques communautaires avec la création, lors du Conseil de Lisbonne de mars 2000, d’une méthode ouverte de coordination (Moc) pour la protection sociale et l’inclusion sociale et la définition d’objectifs communs au sommet de Nice de décembre 2000.

Lors du Sommet de Lisbonne en mars 2000, le Conseil européen a fait de la cohésion sociale, au même titre que l’emploi et l’économie de la connaissance, « un objectif stratégique pour la décennie à venir ». Il souligne que « le chômage structurel de longue durée et les déséquilibres marqués entre les taux de chômage régionaux [constituent] des problèmes dont continuent à souffrir de façon endémique certaines parties de l’Union. […] Il est inacceptable que, dans l’Union, tant de personnes vivent en dessous du seuil de pauvreté et soient touchés par l’exclusion sociale. Il faut prendre des mesures pour donner un élan décisif à l’élimination de la pauvreté ». Pour atteindre ces objectifs, une cible chiffrée a été définie : « réduire de moitié, le nombre de personnes menacées par la pauvreté dans toute l'Union européenne en prenant le niveau de 1997 comme référence. »

Le Conseil européen de Nice, en décembre 2000, a complété le volet social des objectifs de Lisbonne par un « Agenda social européen ». Des objectifs communs de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale ont été fixés dans ce cadre, à traduire dans des « Plans nationaux d’action contre la pauvreté et l’exclusion sociale » (PNAI), évalués conjointement par la Commission et par le Conseil. En 2003, un indicateur européen a également été créé pour mesurer l’ampleur du phénomène des travailleurs pauvres.⁽⁸⁹⁾.

Les rapports conjoints sur la protection sociale et l'inclusion sociale ⁽⁹⁰⁾, l'agenda social de la Commission pour la période 2005-2010 ⁽⁹¹⁾, les deux consultations publiques lancées par la Commission, sur les services sociaux d’intérêt général en 2006 ⁽⁹²⁾, et sur la réalité sociale européenne en 2007 ⁽⁹³⁾, les objectifs communs en matière d'inclusion sociale définis dans le cadre de la Moc ⁽⁹⁴⁾ et adoptés par le Conseil européen en 2005 (et confirmés en 2008) témoignent de l’importance croissante conférée à cet enjeu.

● Le tournant, initié en 2008, de la stratégie « Europe 2020 »

Un des objectifs de la Présidence française de l’Union européenne, au second semestre de 2008, fut de renforcer l’attention portée à la lutte contre la pauvreté dans l’UE. Par décision n° 1098/2008 du Parlement et du Conseil européens du 22 octobre 2008, l’année 2010 a été proclamée « année européenne de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale » pour « donner un élan décisif à l’élimination de la pauvreté et l’exclusion sociale et promouvoir cet engagement et des actions à tous les niveaux de gouvernance […] en tirant parti des réalisations et des potentialités de la Moc sur la protection sociale et l’inclusion sociale […] et en mobilisant tous les acteurs concernés... ». En France, une enveloppe de 26 millions d’euros a été prévue, dont 17 millions financés par l’Union européenne.

Enfin, lors de l’élaboration de la nouvelle stratégie de croissance européenne « Europe 2020 », succédant à la stratégie de Lisbonne, la Commission européenne a proposé, dans une communication du 3 mars 2010, de retenir un objectif de réduction d’un quart du nombre de personnes vivant en situation de pauvreté d’ici à 2020. Compte tenu du consensus exprimé par les institutions communautaires en faveur d’un nombre resserré d’objectifs, cette proposition de la Commission constituait un engagement fort.

Lors du Conseil dit « EPSCO » ⁽⁹⁵⁾ du 8 mars 2010 réunissant les ministres de l’Emploi et des Affaires sociales pour discuter du volet social de la stratégie Europe 2020, la France a soutenu la définition de cet objectif, préconisant, pour l’atteindre, de mettre en œuvre une stratégie européenne globale et ambitieuse, reposant sur l’accroissement du niveau d’emploi, une plus grande efficience des systèmes de protection sociale et la facilitation de l’accès au logement, aux produits alimentaires, au crédit bancaire, à la santé et à l’énergie. Ce faisant, la France estimait que l’Union européenne montrerait son attachement à un modèle de croissance qui bénéficie au plus grand nombre – répondant ainsi aux préoccupations des citoyens européens – tout en respectant le principe de subsidiarité ⁽⁹⁶⁾.

Le 17 juin 2010, le Conseil européen a adopté la nouvelle stratégie Europe 2020 pour l'emploi et une croissance intelligente, durable et inclusive et fait de la réduction de 25 % du nombre de personnes vivant en situation de pauvreté, soit 20 millions de personnes, un des cinq grands objectifs de l’UE. Le 16 décembre 2010, la Commission européenne a donc publié un diagnostic de la situation européenne en matière de pauvreté et proposé un plan d’action ⁽⁹⁷⁾, qui repose sur la coordination des États membres : la « plateforme européenne contre la pauvreté et l’exclusion sociale ».

● Le diagnostic de la Commission européenne

Tout d’abord, le diagnostic fait par la Commission, élaboré sur la base des travaux du Comité de la protection sociale, est le fruit d’un consensus politique difficile entre les États membres. Lors d’un déplacement à Bruxelles, Mme Eva Török, chef de cabinet adjoint du commissaire chargé de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion, M. Lazlo Andor, et Mme Anne Degrand-Guillaud, spécialiste de la lutte contre la pauvreté et organisatrice de l’année européenne de la pauvreté en 2010 ⁽⁹⁸⁾, ont présenté les trois indicateurs définis par le sous-groupe indicateurs du Comité de la protection sociale, afin d’appréhender les différents aspects de la pauvreté en Europe.

Encadré 1 : mesure du risque de pauvreté et d’exclusion sociale dans le cadre de la stratégie Europe 2020⁽⁹⁹⁾

La cible européenne de réduction de la pauvreté repose sur trois indicateurs : la notion de pauvreté relative ou pauvreté monétaire (seuil de pauvreté défini à 60 % du revenu médian), celle de faible intensité laborieuse (nombre de ménages où personne ne travaille) et la pauvreté en conditions de vie (critères de privation matérielle).

Source : Données EU-SILC (2009) – année de référence pour les revenus : 2008 in « The social dimension of the Europe 2020 strategy: a report of the social protection committee (2011) ⁽¹⁰⁰⁾»

Le taux de risque de pauvreté (« at risk of poverty » sur le graphique) ou pauvreté monétaire relative est définie comme le pourcentage de personnes vivant avec l’équivalent d’un revenu disponible inférieur à 60% du revenu médian individualisé d’un ménage dans son pays, après taxes et transferts. Cette mesure de la pauvreté est dite « relative » puisqu’elle vise à identifier les personnes dont les revenus les excluent du train de vie considéré comme étant le minimum acceptable dans le pays où ils vivent.

La notion de privation matérielle grave (« severe material deprivation ») vise des personnes qui ne peuvent accéder à un certain nombre de biens ou de services considérés comme nécessaires à une vie normale et digne, en Europe. Les personnes en situation de privation matérielle sévère sont celles qui connaissent au moins quatre des neuf privations définies au niveau européen : ne pas pouvoir payer ses factures ou son loyer, ne pas pouvoir chauffer suffisamment son logement, être dans l’impossibilité de faire face à des dépenses inattendues, de manger des protéines au moins tous les deux jours, d’avoir une télévision couleur, un téléphone ou une machine à laver etc. Cet outil de mesure permet à la fois de tenir compte des inégalités au sein des pays, mais aussi de mesurer les inégalités entre États membres, en particulier ceux des pays de l’Union dont le PIB est le plus faible aujourd’hui, c’est-à-dire les nouveaux États membres.

La faible intensivité du travail dans un ménage (« living in very low work intensity households ») correspond au nombre de personnes de moins de soixante ans, vivant dans un ménage où les adultes ont travaillé moins de 20 % de leur temps d’activité potentiel durant les douze derniers mois. Les services de la Commission européenne estiment que cet indicateur permet notamment de prendre en compte des situations souvent peu visibles lorsqu’elles sont compensées par un système de protection sociale généreux : ainsi, en dépit de ses bons résultats, le nombre de ménages où personne ne travaille est significatif. Il permet aussi d’identifier des situations d’exclusion ou de discrimination envers les minorités.

Au total, l’Union européenne considère aujourd’hui que 114 millions de personnes sont en situation de pauvreté ou d’exclusion sociale en Europe.

La Commission a rappelé qu’en 2008, « les “ travailleurs pauvres ” représentaient 8 % de la population active, tandis que le risque de pauvreté avait considérablement augmenté pour les personnes sans emploi, passant de 39 % en 2005 à 44 %. En outre, 8 % des Européens vivent dans un dénuement matériel extrême et n’ont pas les moyens de subvenir à des besoins estimés essentiels pour mener une vie décente en Europe, tels que le téléphone ou un système de chauffage correct. Dans les pays les plus pauvres, ce taux est supérieur à 30 %. Enfin, plus de 9 % des Européens en âge de travailler vivent dans des ménages où personne n’a d’emploi. Une telle situation est inacceptable dans l’Europe du XXI^esiècle. »⁽¹⁰¹⁾

PART DE LA POPULATION EN SITUATION DE PAUVRETÉ, SELON LES TROIS INDICATEURS DÉFINIS DANS LE CADRE DE LA STRATÉGIE « EUROPE 2020 » (2009)

(en pourcentage de la population totale)

n risque de pauvreté ou pauvreté relative n privation matérielle sévère o ménages à faible intensité de travail

Les sigles de chaque pays sont détaillés en annexe du présent rapport.

Source : Données EU-SILC (2009) in « The social dimension of the Europe 2020 strategy: a report of the social protection committee (2011) » – Année de référence pour les revenus : 2008, sauf IE (2008-2009) et UK (2009)

● Le plan d’action de la Commission européenne

Une fois le diagnostic adopté, le plan d’action de la Commission européenne consiste, d’une part, à susciter des réflexions stratégiques thématiques communes et, d’autre part, à organiser le redéploiement des fonds structurels européens pour tenir compte des priorités stratégiques de l’UE, ce second point étant un enjeu majeur.

En premier lieu, « en 2012, la Commission présentera une communication qui fournira une évaluation approfondie de la mise en œuvre des stratégies d’inclusion active à l’échelon national, y compris l’efficacité des mécanismes de revenu minimum, et de l’utilisation possible des programmes de l’UE à l’appui de l’inclusion active. » En outre, plusieurs réflexions et initiatives ont débuté dès 2011 sur les retraites et le vieillissement actif ; sur la qualité des services sociaux, dans le domaine des soins de longue durée ou du sans-abrisme, notamment ; sur l’efficacité et l’efficience du système de santé ; sur les politiques de lutte contre l’abandon scolaire ; sur la pauvreté des enfants ; sur l’intégration des minorités, en particulier des Roms ; sur les inégalités entre les femmes et les hommes ; sur l’accès aux droits des personnes handicapées ; sur le sans-abrisme et le logement.

En second lieu, le redéploiement des fonds structurels européens devrait être opéré à l’occasion de l’examen du prochain cadre financier pluriannuel de l’UE pour 2014-2020. Il existe en effet un décalage entre le calendrier stratégique de l’UE (2011-2020) et celui de la programmation budgétaire, ce qui paraît problématique. M. Koos Richelle, directeur général de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion, à la Commission européenne ⁽¹⁰²⁾ a confirmé la réalité de cette difficulté et souligné que l’effectivité du redéploiement des fonds pour soutenir la stratégie Europe 2020 demeurait une question majeure.

Enfin, l’action de la Commission consistera surtout à coordonner et évaluer l’action des États membres, comme l’a souligné M. Koos Richelle. La lutte contre la pauvreté au niveau communautaire s’inscrit désormais dans la stratégie macroéconomique d’ensemble, poursuivie dans le cadre du « semestre européen ». Ce dernier, mis en œuvre pour la première fois cette année à la suite de la réforme de la gouvernance économique de l’UE, permet le suivi simultané des politiques économique, budgétaire et de l’emploi des États membres sur six mois.

Dans ce cadre, les États membres communiquent leurs objectifs et leurs plans d’action via les plans nationaux de réforme (PNR), qui sont ensuite évalués par la Commission. D’après M. Koos Richelle, il s’agit bien d’amorcer une démarche objectifs – résultats. Ainsi, la Commission a publié le 7 juin 2011 un document de travail portant évaluation du programme national de réforme 2011 et du programme de stabilité de la France pour 2011-2014 ⁽¹⁰³⁾, accompagnant un projet de recommandation du Conseil sur ces deux mêmes programmes.

D’après M. Richelle, les objectifs nationaux annoncés en juin 2011 par les États membres sont cependant insuffisants : l’addition des cibles des vingt-sept États membres ne permettait pas d’atteindre l’objectif communautaire.

OBJECTIFS DE RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ EXPRIMÉS PAR LES ÉTATS MEMBRES POUR LA STRATÉGIE EUROPE 2020 (PNR 2011)

(en nombre de personnes concernées)

Autriche	235 000
Belgique	380 000
Bulgarie	260 000
Chypre	27 000
République Tchèque	Maintenir le nombre de personnes menacées de pauvreté ou d’exclusion sociale sous le niveau de 2008 (15,3 % de la population totale), en s’efforçant de le diminuer de 30 000
Allemagne	330 000 (chômeurs de longue durée)
Danemark	22 000 (ménages à faible intensité de travail)
Estonie	Ramener le taux de risque de pauvreté (après transferts sociaux) à 15 % (17,5 % en 2010)
Grèce	450 000
Espagne	1 400 000 – 1 500 000
Finlande	150 000
France	Réduction d’un tiers du taux de pauvreté ancré dans le temps sur la période 2007-2012, soit 1,6 million de personnes
Hongrie	450 000
Irlande	186 000 d’ici 2016
Italie	2 200 000
Lituanie	170 000
Luxembourg	Pas d’objectif
Lettonie	121 000
Malte	6 560
Pays-Bas	100 000
Pologne	1 500 000
Portugal	200 000
Roumanie	580 000
Suède	Réduction de la proportion de femmes et d’hommes n’appartenant pas à la population active (hors étudiants à plein-temps), de chômeurs de longue durée et de travailleurs en congé maladie de longue durée bien en deçà de 14 % d’ici à 2020
Slovénie	40 000
Slovaquie	170 000
Royaume-Uni	Objectifs chiffrés figurant dans la loi de 2010 sur la pauvreté des enfants
Grand objectif de l’UE	20 000 000

Source : Plans nationaux de réformes, résumés dans le tableau de suivi de la Commission européenne, disponible sur le site Internet d’Europe 2020 ⁽¹⁰⁴⁾

b) En France, un taux de pauvreté inférieur à la moyenne des pays européens mais une évolution préoccupante pour certains publics fragiles

● Des résultats « assez bien mais disparates » au regard des objectifs de Lisbonne

Depuis l’adoption de la stratégie de Lisbonne par le Conseil européen de mars 2000, les résultats de la France en matière de lutte contre la pauvreté sont évalués régulièrement et comparés avec ceux de ses voisins européens.

Mme Anne Duthilleul, actuellement membre de la Commission de régulation de l’énergie et ancien membre du Conseil économique, social et environnemental (CESE) de 2004 à 2010, a été entendue par le groupe de travail au titre de son rapport réalisé au nom de la délégation pour l’Union européenne du CESE intitulé Le suivi de la situation de la France au regard des indicateurs de Lisbonne (édition 2009) ⁽¹⁰⁵⁾. Les résultats de la France en 2009 au regard des objectifs de cohésion sociale de la stratégie européenne étaient jugés « assez bien, mais disparates ».

D’après le rapport, « le taux de risque de pauvreté après transferts sociaux s’élèv[ait] en France à 13 % en 2006, soit un taux inférieur à la moyenne (UE-27 à 16 %), selon la définition européenne. Il pla[çait] notre pays dans une situation intermédiaire au sein de l’Union entre des pays comme la Lettonie, les pays du sud de l’Europe et la Lituanie, où le risque de pauvreté après transferts sociaux [était] élevé, et d’autres pays comme la République tchèque et les Pays-Bas, où ce risque [était] plus faible. »

● L’évaluation du plan national de réforme (PNR) français par la Commission européenne

Plus récemment, le 7 juin 2011, la Commission européenne a publié ses recommandations à la lecture du dernier programme national de réforme français, transmis en avril 2011. S’agissant de la lutte contre la pauvreté ⁽¹⁰⁶⁾, elle indique que « 18,4 % de la population étaient confrontés au risque de pauvreté ou d’exclusion en 2009, ce qui est inférieur à la moyenne de l’Union européenne (23,1 %) […] Le PNR indique que 1,6 million de personnes (selon les indicateurs de l’UE) pourraient sortir de la pauvreté d’ici 2012. » Toutefois, selon la Commission, « les trois indicateurs de la pauvreté définis dans le cadre de [la] stratégie [Europe 2020] stagnent depuis plusieurs années en France. »

ÉVOLUTION DES INDICATEURS DE LA STRATÉGIE « EUROPE 2020 » EN FRANCE
(2005-2009)

Indicateurs d’inclusion sociale

2005

2006

2007

2008

2009

Taux de risque de pauvreté

(en % de la population totale)

13,0

13,2

13,1

12,7

12,9

Privation matérielle grave

(en % de la population totale)

5,3

5,0

4,7

5,4

5,6

Pourcentage de personnes vivant dans un ménage à faible intensité de travail

(en % des personnes âgées de 0 à 59 ans, hors étudiants)

8,6

9,1

9,5

8,8

8,3

Intersection des trois indicateurs : risque de pauvreté ou d’exclusion

(en % de la population totale)

18,9

18,8

19,0

18,6

18,4

Source : SESPROS – EU-Silc ⁽¹⁰⁷⁾

● Les résultats des enquêtes de l’Insee

D’après l’Insee, le taux de pauvreté relatif au seuil de 60 % du revenu médian (954 euros en 2009) s’établit à 13,5 % de la population française métropolitaine. La part des personnes confrontées à des difficultés financières et des privations matérielles a augmenté par rapport à 2009 : 13,3 % de la population rencontrent un cumul important de « difficultés en conditions de vie » en 2010 contre 12,6 % en 2009 ⁽¹⁰⁸⁾. À cet égard, le rapport souligne que le nombre de dossiers déclarés éligibles aux procédures légales de traitement du surendettement a augmenté de 14 % entre 2008 et 2009, avant de se stabiliser en 2010. Selon les résultats de l’enquête sur les Revenus fiscaux et sociaux de 2009 de l’Insee ⁽¹⁰⁹⁾, 10,1 % des actifs ayant au moins 18 ans sont considérés comme pauvres, soit une augmentation de 0,6 point par rapport à 2008. Parmi les personnes occupant un emploi, ce sont les non-salariés qui sont affectés par la hausse de la pauvreté : leur taux de pauvreté passe de 15,3 % à 16,9 %.

Dans la dernière édition de son Portrait social ⁽¹¹⁰⁾ publiée le 15 novembre 2011, l’Insee confirme cette tendance. L’augmentation de la pauvreté est essentiellement liée à l’augmentation du taux de chômage depuis 2008 et à l’allongement de la durée moyenne du chômage depuis 2009. Les inégalités de niveaux de vie sont importantes parmi les chômeurs, en fonction des ressources du ménage dans lequel ils vivent, et les écarts constatés ont eu tendance à augmenter depuis 2002. L’Insee souligne de surcroît la persistance du phénomène des travailleurs pauvres. L’Insee indique en effet que « deux personnes en emploi sur dix font malgré tout partie des 30 % de personnes les plus modestes. »

Sur le long terme, d’après Mme Monika Queisser et M. Stéphane Carcillo, économistes à la division des politiques sociales, au sein de la direction pour l’emploi, le travail et les affaires sociales de l’OCDE ⁽¹¹¹⁾, la relation entre âge et pauvreté a beaucoup changé au cours des dernières décennies : la pauvreté concernait auparavant beaucoup les personnes âgées, inactives, en mauvaise santé ; les jeunes sont désormais les plus touchés. Les publics les plus vulnérables aujourd’hui leur paraissent être les jeunes non étudiants, les familles monoparentales, les familles nombreuses, et les personnes immigrées.

Toutefois, selon une enquête réalisée à la demande de la Mutuelle des étudiants (LMDE), « 26 % des étudiants interrogés déclarent rencontrer de réelles difficultés financières (loyer, alimentation...) » ⁽¹¹²⁾ D’après cette même enquête, cette précarité financière conduit nombre d’entre eux à renoncer aux soins : 34 % des étudiants disent avoir renoncé à consulter un médecin au cours de l’année écoulée et 19 % déclarent ne pas bénéficier d’une assurance maladie complémentaire contre 6 % en moyenne pour l’ensemble de la population.

Enfin, le 23 mars 2011, à l’occasion de la remise de son rapport annuel, le Médiateur de la République, M. Jean-Paul Delevoye, a évoqué « entre douze et quinze millions de personnes [qui] seraient actuellement concernées par le sentiment de précarité, c’est-à-dire [dont les] fins de mois se joueraient à 50 ou 150 euros près. […] Selon une enquête d’Ipsos, 45 % des 35-44 ans disent avoir déjà vécu une situation de précarité – pas assez d’argent pour payer les impôts, pour donner de l’argent à son enfant ou pour faire réparer la voiture –, soit une augmentation de 16 points entre 2008 et 2009. » ⁽¹¹³⁾

● Le témoignage des associations de lutte contre la pauvreté

À la suite de ces observations, vos rapporteurs ont souhaité rencontrer des représentants du secteur associatif, à l’occasion d’une table ronde sur la pauvreté en France et en Europe, le 5 octobre 2011 ⁽¹¹⁴⁾. Plusieurs constats communs ont été formulés sur les indicateurs de pauvreté et la dégradation de la situation actuelle.

Plusieurs associations ont confirmé l’importance de conserver un nombre suffisant d’indicateurs pour appréhender les multiples formes de pauvreté. M. Bruno Grouès, conseiller technique du pôle « Lutte contre l’exclusion » de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS) a estimé « qu’il était très important de garder les seuils de pauvreté monétaire qui sont actuellement utilisés par l’Onpes, à 40, 50 et 60 % du revenu médian » faute de quoi « on risque de négliger la situation des plus pauvres. » Mme François Coré, représentante d’ATD Quart Monde, a ajouté qu’une « batterie extrêmement large » était nécessaire pour limiter les risques de sélectivité et d’écrémage.

Les associations s’accordent également sur le constat d’une dégradation de la situation depuis le début de la crise, ainsi qu’une évolution des formes de pauvreté et des publics concernés. D’après M. Bruno Grouès, « les associations elles-mêmes ont constaté une augmentation de la pauvreté depuis la crise, à travers notamment l’augmentation des demandes d’aide alimentaire et le fort accroissement du nombre de bénéficiaires du “ RSA socle ”, qui a augmenté de 10 % entre juin 2009 et juin 2010. Tous ces indicateurs révèlent une forte augmentation de la pauvreté, qui s’accompagne d’un creusement des inégalités. Les catégories les plus touchées sont les jeunes, les familles monoparentales, surtout les femmes seules avec enfants, les travailleurs pauvres, même si le RSA a permis une amélioration de leur situation, ainsi que les personnes âgées, nouveau public qu’on voit arriver aux permanences des associations de solidarité. »

Selon M. Matthieu Angotti, directeur général de la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (Fnars), « les seniors sont de plus en plus concernés […] On voit aujourd’hui arriver à l’âge de la retraite les premières générations de la crise ; leurs pensions sont moins confortables en raison de parcours plus chaotiques. Il ne s’agit pas encore d’un phénomène massif mais le problème est réel. » D’après M. Pascal Rodier, secrétaire national du Secours populaire, citant un sondage Ipsos : « 30 % des 15-34 ans considèrent avoir connu personnellement une situation de pauvreté. »

c) L’accès à l’emploi : un enjeu stratégique pour lutter efficacement contre la pauvreté

Après un bilan, dont certains éléments ont été évoqués supra, Mme Monika Queisser et M. Stéphane Carcillo ont proposé une réflexion sur la contribution du système de protection sociale à la réduction de la pauvreté. Le système français fait partie des plus efficaces en Europe, en dépit d’une fiscalité sur le revenu qui pourrait être plus redistributive.

● La réduction de la pauvreté par le système socio-fiscal

Les travaux de l’OCDE témoignent en effet d’une corrélation indéniable entre les dépenses sociales et la réduction du taux de pauvreté. 80 % de la réduction du taux de pauvreté en Suède est imputable aux transferts sociaux et aux impôts. Le système français, transferts et impôts, est également efficace puisqu’il contribue à 78 % de la réduction du taux de pauvreté (cf. premier graphique infra).

RÉDUCTION DU TAUX DE PAUVRETÉ GRÂCE AUX TRANSFERTS SOCIAUX ET AUX IMPÔTS (DIRECTS) SUR LES MÉNAGES (2005) ⁽¹¹⁵⁾

(pour l’ensemble de la population, en points et en pourcentage)

Dans tous les pays de l’OCDE, les transferts monétaires publics et les impôts sur les ménages réduisent sensiblement la pauvreté. On peut mesurer cet effet à travers la différence entre le taux de pauvreté fondé sur le revenu disponible et le taux de pauvreté calculé à partir du revenu marchand. L’OCDE mesure la pauvreté en termes de revenu marchand par la proportion de personnes ayant un revenu marchand inférieur à un seuil donné de revenu disponible des ménages. Compte tenu de cette définition, la différence entre le taux de pauvreté fondé sur le revenu marchand et le taux de pauvreté fondé sur le revenu disponible correspondra à la fois à l’ampleur en valeur absolue des impôts sur les ménages et des transferts monétaires publics, et au degré auquel ils sont ciblés sur les pauvres. Les différences mesurées en points de pourcentage vont de moins de 10 points en Corée, aux États-Unis et en Suisse à plus de 23 points en Belgique et en France, tandis que l’écart en pourcentage entre les taux de pauvreté dû aux effets conjugués des impôts sur les ménages et des transferts monétaires publics varie de 12 % en Corée à 80 % au Danemark et en Suède, et s’établit légèrement au-dessus de 60 % en moyenne.

Source : OCDE, Croissance et inégalités (2008)

RÉDUCTION DES INÉGALITÉS IMPUTABLE AUX TRANSFERTS ET AUX IMPÔTS (2005) ⁽¹¹⁶⁾

(Baisse du coefficient de Gini, en points)

Source : OCDE, Croissance et inégalités (2008)

Par ailleurs, les inégalités de revenus entre les ménages sont réduites d’environ 41 % par le système socio-fiscal français (contre 33 % en moyenne dans l’OCDE), tandis que certains pays comme la Belgique, le Luxembourg, la Suède, le Danemark ou la République Tchèque ont des systèmes plus redistributifs (cf. graphique supra).

Toutefois, l’accès à l’emploi reste un enjeu majeur pour lutter efficacement contre la pauvreté. Mme Monika Queisser et M. Stéphane Carcillo ont montré que les transferts sociaux seuls ne permettaient pas de sortir durablement de la pauvreté. Comme le montre le graphique infra, qui prend l’exemple d’un parent isolé avec deux enfants, bénéficiaire de l’aide sociale en 2007, rares sont les pays dans lesquels ces transferts permettent effectivement d’atteindre le seuil de pauvreté.

Ce graphique semble également indiquer que, contrairement à une idée reçue répandue, les minima sociaux français sont parmi les moins généreux de l’OCDE ⁽¹¹⁷⁾. Ce constat vient contredire le préjugé selon lequel les « assistés » pourraient vivre des minima sociaux confortablement et sans travailler.

Quoiqu’il en soit, le retour à l’emploi reste une nécessité pour sortir durablement de la pauvreté. Beaucoup de pays ont utilisé les prestations liées au handicap, comme les préretraites, pour garantir les revenus de personnes sans emploi, selon les deux économistes de l’OCDE. L’effet de ces choix politiques sur le niveau de pauvreté est dramatique : les personnes concernées par l’incapacité ne reviennent jamais ensuite vers l’emploi ou extrêmement rarement. L’employabilité et le capital humain décroissent en effet avec le temps passé sans activité.

Les associations de lutte contre la pauvreté souscrivent en partie à cette idée : « Toutes [les] personnes [en situation de pauvreté] ont en commun de rencontrer des difficultés d’accès à l’emploi », a confirmé M. Matthieu Angotti, directeur général de la Fnars. L’accès au droit et l’accès à une activité économique sont les enjeux majeurs de la lutte contre la pauvreté, d’après les associations, qui ont également souligné les difficultés administratives croissantes rencontrées par les seniors – compte tenu de la complexification des parcours – pour le calcul de leurs droits à la retraite et au minimum vieillesse. Ces ruptures de droit sont une des causes les plus fréquentes d’exclusion pour les plus de 50 ans ⁽¹¹⁸⁾.

REVENUS NETS DES BÉNÉFICIAIRES DE L’AIDE SOCIALE – PARENT ISOLÉ, 2 ENFANTS (2007) ⁽¹¹⁹⁾

(pourcentage du revenu médian des ménages, différents seuils de pauvreté)

Source : OCDE, Perspectives de l’emploi (2009)

Ce point de vue a également été développé par M. Jérôme Vignon, président de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (Onpes) et ancien directeur de la protection et de l’intégration sociales de la Commission européenne ⁽¹²⁰⁾, pour qui l’augmentation des taux d’emploi est une nécessité, à la fois pour la soutenabilité et l’efficacité des systèmes de protection sociale mais aussi pour la lutte contre la pauvreté des enfants, qui reste plus élevée en France que dans d’autres pays aux dépenses comparables, notamment le Danemark, la Suède, la Finlande, la Norvège et l’Autriche. Lors de son audition, il a estimé que l’emploi était la clé de l’efficacité des dépenses sociales en France. Il a rappelé que les dépenses sociales françaises étaient les plus élevées d’Europe en points de PIB. Or, le taux d’emploi en France est moindre que celui des autres États qui ont des dépenses comparables. Pourquoi, en dépit de dépenses si importantes, sommes-nous si peu capables d’avoir de meilleurs résultats en termes d’emploi ?

C.– LE DÉPLOIEMENT D’INSTRUMENTS ET D’UNE GOUVERNANCE RÉNOVÉS POUR RENFORCER LA PERFORMANCE DES POLITIQUES SOCIALES

1. Des instruments de l’Europe sociale susceptibles d’être confortés ou mieux exploités

Comme le rappelle le présent rapport dans ses développements consacrés à la lutte contre la pauvreté au niveau communautaire, les compétences de l’Union européenne en matière sociale, telles que prévues par les traités, sont surtout résiduelles et indirectes.

D’après les traités, les politiques sociales sont en effet du ressort des États membres. Le Traité de Rome de 1957 comportait toutefois deux postulats qui ont servi de fondements aux avancées ultérieures. En premier lieu, la libre circulation des travailleurs est érigée au rang de principe fondamental du droit communautaire. Le traité européen prévoit ainsi « l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail. » En deuxième lieu, pour éviter toute distorsion de concurrence entre les États membres, l’Union européenne favorise l’établissement de normes communes de travail. L’introduction de la monnaie unique a accru les besoins de convergence économique au sein de l’Union. Avec le traité d’Amsterdam en 1997, l’emploi devient une « question d’intérêt commun ». Un objectif est clairement inscrit dans le traité : atteindre « un niveau d'emploi élevé » sans affaiblir la compétitivité. Pour cela, une stratégie coordonnée est élaborée lors du sommet extraordinaire sur l’emploi, à Luxembourg en novembre 1997 : la stratégie européenne pour l’emploi (SEE). Enfin, la stratégie de Lisbonne, révisée en 2004, marque une nouvelle avancée de l’Europe sociale avec un premier objectif de réduction de la pauvreté.

L’Europe sociale s’est cependant développée plus vite et plus sûrement que ne le prévoyaient les traités, grâce à des initiatives apparemment marginales. Créé en 1957 par le Traité de Rome pour faciliter les reconversions dans les secteurs en restructuration, le Fonds social européen (FSE) est le plus ancien des « fonds structurels » ⁽¹²¹⁾ communautaires. Le programme européen d’aide aux plus démunis (PEAD) a été créé en 1987 pour redistribuer les stocks d’invendus de la politique agricole commune (PAC) aux plus pauvres.

Avec des interprétations très différentes des traités communautaires, les États membres sont aujourd’hui relativement divisés sur le devenir de l’Europe sociale. Les négociations relatives au cadre financier pluriannuel pour 2014-2020 témoignent de ces divergences.

a) Mieux exploiter le Fonds social européen (FSE) en France et dans l’Union européenne

L’objectif premier des financements du FSE est de soutenir la création d’emplois dans l’UE. Il s’agit de créer plus d’emplois et de meilleure qualité en cofinançant des projets locaux, régionaux et nationaux qui améliorent les niveaux d’emplois, leur qualité et l’inclusion sur le marché du travail dans les États membres et dans leurs régions.

DÉPENSES DU FONDS SOCIAL EUROPÉEN PAR ÉTAT MEMBRE (2007-2013)

(en millions d’euros)

Source : Commission européenne

Bien que la France fasse partie des premiers bénéficiaires du FSE (6^e place), avant d’autres pays dont le PIB est inférieur, l’examen des dépenses par habitant confirme l’effet redistributif du fonds.

DÉPENSES DU FONDS SOCIAL EUROPÉEN PAR HABITANT
DANS CHAQUE ÉTAT MEMBRE (2007-2013)

(en millions d’euros par habitant)

Source : Commission européenne

L’actuel cycle de programmation du FSE s’étend de 2007 à 2013, avec pour devise : « Investir dans les personnes ». Sur cette période, le FSE investit au total environ 75 milliards d’euros (près de 10 % du budget de l’UE) dans des projets d’amélioration de l’emploi. La répartition des fonds varie d’une région à l’autre, pour s’adapter aux priorités locales et régionales. Les financements sont accordés dans six domaines prioritaires spécifiques (cf. graphique infra).

RÉPARTITION DU FONDS SOCIAL EUROPÉEN PAR CATÉGORIES DE PRIORITÉS (2007-2013)

( en pourcentage des dépenses du FSE en France par rapport à la moyenne de l’Union européenne)

Source : Commission européenne

En France, l’enveloppe 2007-2013, de 800 millions d’euros, finance par exemple des projets d’associations accompagnant les créateurs d’entreprises, des dispositifs facilitant la transmission et la reprise de très petites entreprises, ou encore des associations proposant un soutien renforcé aux demandeurs d’emploi et aux employeurs.

Alors que le cycle de programmation actuel est sur le point de prendre fin, les institutions européennes débattent actuellement du prochain budget du FSE, dans le cadre plus large des négociations relatives au cadre financier pluriannuel de l’UE pour 2014-2020.

Renouvelés tous les sept ans, la stratégie et le budget du FSE sont en effet négociés entre les États membres de l’UE, le Parlement européen et la Commission européenne. De nouvelles règles de fonctionnement du FSE ont ainsi été proposées au Conseil et au Parlement européen, le 6 octobre 2011, par la Commission, en vue d’une adoption fin 2012, afin de permettre le lancement d'une nouvelle génération de programmes de politique de cohésion en 2014. Dans une résolution non législative du 15 novembre 2011, le Parlement européen a souligné que « le Fonds social européen reste le principal instrument ayant spécifiquement pour objectif l'inclusion sociale […] il doit être renforcé de manière à répondre de façon adéquate aux objectifs ambitieux fixés dans la stratégie UE 2020 et dans la plateforme contre la pauvreté ». ⁽¹²²⁾

Le montant global proposé pour les sept années à venir s’établit à 1 025 milliards d’euros en crédits d’engagement (soit 1,05 % du revenu national brut ou « RNB » de l’UE) et à 972,2 milliards d’euros (soit 1 % du RNB de l’UE) en crédits de paiement. La Commission propose d’allouer 36,7 % du budget septennal à la politique de cohésion, contre 35 % lors de l’exercice précédent. Les principaux changements proposés par la Commission sont les suivants :

● Le Fonds social européen (FSE) devrait jouer un rôle fondamental dans la lutte contre le chômage et la persistance de niveaux de pauvreté élevés et dans la réalisation des objectifs phares de la stratégie Europe 2020. D’après la proposition de la Commission, le FSE représentera 25 % du budget alloué à la politique de cohésion, soit au moins 84 milliards d’euros.

● La Commission propose également d’établir un cadre stratégique commun pour l’ensemble des fonds structurels afin de traduire les objectifs de la stratégie Europe 2020 en priorités d’investissement. Concrètement, la Commission propose de conclure des contrats de partenariat avec chaque État membre. Ces contrats énonceront l’engagement, souscrit par les partenaires au niveau national et régional, de consacrer les fonds alloués à la mise en œuvre de la stratégie Europe 2020.

● La proposition prévoit enfin d’introduire dans la politique de cohésion de nouvelles dispositions en matière de conditionnalité : celles-ci seront axées sur les résultats et encourageront les États membres à mettre en œuvre les réformes nécessaires pour garantir une utilisation efficace des ressources financières. Par ailleurs, 5 % du budget de cohésion affecté à chaque État membre sera affecté à une réserve de performance, qui, après révision à mi-parcours, sera allouée aux États membres dont les programmes auront le plus contribué à atteindre les objectifs convenus dans les contrats de partenariat pour le développement et l’investissement.

Il serait souhaitable que la France soutienne ces orientations positives. La réserve de performance, sous réserve qu’elle ne se traduise pas par des obligations d’information administrative supplémentaires pour les bénéficiaires, peut contribuer à la démarche objectifs-résultats. L’augmentation du budget du FSE et son redéploiement pour soutenir la réalisation des objectifs de la stratégie « Europe 2020 » devraient également être soutenus par la France, afin de permettre à l’Europe sociale de tenir ses promesses.

Les associations présentes à la table ronde sur la pauvreté en France et en Europe ont par ailleurs émis plusieurs critiques sur le fonctionnement du FSE en France. Le FSE est en effet réparti sous la forme d’enveloppes nationales, confiées aux États membres, qui définissent les règles de leur utilisation dans les limites imposées par la Commission. L’enveloppe de 800 millions d’euros en France est sous divisée en enveloppes régionales, gérées au niveau déconcentré. Les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) sont chargées d’accompagner les associations candidates.

D’après M. Matthieu Angotti, « le FSE est un bon outil, qui accorde des subventions importantes, mais qui, en France, est handicapé par une gestion trop pointilleuse : on ne touche l’argent qu’au bout de deux à trois ans, ce qui implique des avances de trésorerie, donc des frais bancaires énormes. ». Outre ces questions de trésorerie, qui handicapent les plus petites associations, les personnes présentes ont jugé les procédures du fonds trop complexes. « Ces contraintes sont tellement monstrueuses qu’il serait plus simple d’émarger au FSE pour une entreprise du CAC 40 que pour une mission locale ! », a regretté M. Pascal Rodier. Au surplus, le recours au FSE paraît même « dangereux, étant donné l’excès des contrôles », a ajouté M. Matthieu Angotti. Ainsi, M. Étienne Grass, conseiller chargé du travail, de l’emploi, de la santé, de l’inclusion sociale et de la coordination du service Emploi, politiques sociales et santé à la représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne ⁽¹²³⁾, a mentionné un incident récent, à l’occasion de contrôles de la Commission en Île-de-France. Le seuil de 2 % d’erreurs ayant été dépassé lors de l’audit d’un projet, l’ensemble des remboursements de la Commission pour les projets en Île-de-France a été arrêté, y compris pour les associations dont les dossiers étaient corrects.

Si la complexité des dossiers soulignée par les associations semble inhérente aux procédures des fonds structurels communautaires, les associations bénéficient normalement d’un soutien juridique de qualité dans les Direccte, d’après M. Étienne Grass. Des progrès sont également attendus de la part de la Commission européenne qui s’est engagée à chercher « à faciliter l’accès des petites organisations aux subventions globales et veillera à ce que les groupes souffrant de handicaps multiples et fortement menacés par la pauvreté aient un meilleur accès aux financements. » ⁽¹²⁴⁾

D’après les responsables associatifs, un effort d’information en direction des associations et pour les projets innovants pourrait toutefois être envisagé. M. Étienne Grass a également précisé qu’actuellement, une association porteuse d’un projet devait trouver un co-financeur en plus des financements FSE. Il propose donc que les projets innovants soient financés à 100 % et bénéficient d’un appui spécifique, par exemple par le Fonds pour l’innovation et l’expérimentation sociale.

Enfin, lors de son audition par le groupe de travail, le 6 septembre 2011, M. Martin Hirsch, président de l’Agence du service civique et ancien Haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a proposé qu’une partie du FSE soit utilisée pour financer des expérimentations dans le domaine social à l’échelle de l’Union européenne. Convaincu de la nécessité de mettre en œuvre un cercle vertueux d’expérimentation et d’évaluation, M. Martin Hirsch a considéré que l’Union européenne était un niveau pertinent pour développer l’expérimentation sociale à grande échelle, comparer les résultats et proposer des lignes directrices en conséquence.

b) Conserver un dispositif européen d’aide alimentaire aux plus démunis après 2014

D’après les associations entendues lors de la table ronde sur la pauvreté en France et en Europe , « le PEAD était la seule chose ressemblant peu ou prou à une politique sociale européenne. »⁽¹²⁵⁾ Ce programme a cependant été brusquement remis en cause en 2011 par le juge communautaire. ⁽¹²⁶⁾

Adossé à la politique agricole commune, le PEAD mis en place en 1987 reposait à l’origine principalement sur le troc de matières premières (viande, lait, céréales, sucre, riz) issues des stocks d’intervention de la politique agricole commune (PAC) contre des produits alimentaires finis plus ou moins élaborés (pâtes, crèmes dessert, lait, etc.), via des appels d’offres communautaires auprès des professionnels de l’agroalimentaire, redistribués à des associations caritatives agréées (en France : la Croix-Rouge française, la Fédération française des Banques alimentaires, les Restos du Cœur, et le Secours populaire français). D’après M. Pascal Rodier, secrétaire national du Secours populaire, « son adossement à la politique agricole commune portait déjà en germes les difficultés actuelles, la PAC étant régulièrement remise en cause. »

En effet, les réformes successives de la PAC permettent la disparition progressive des stocks d’invendus sur lesquels s’appuie le PEAD. Dans un premier temps, le budget communautaire a compensé les diminutions temporaires des stocks. Mais en 2008, compte tenu de l’attrition inévitable des ressources du programme, la Commission européenne a proposé d’en modifier les règles de financement. Une minorité de blocage au Conseil (Allemagne, Danemark, Pays-Bas, République Tchèque, Royaume-Uni, Suède) s’est alors opposée à ce que des fonds tirés du budget agricole soient utilisés à des fins de politique sociale. En effet, comme l’a souligné M. Bruno Lemaire, actuel ministre chargé de l’agriculture et de l’alimentation ⁽¹²⁷⁾, le PEAD représente un coût net de 200 millions d’euros pour l’Allemagne, qui n’en bénéficie pas au niveau national.

Dans son arrêt du 13 avril 2011, le juge communautaire a donné raison aux requérants, considérant que le PEAD ne pouvait plus être lié à la PAC mais relevait de l'aide sociale directe, et devait donc être financé dans ce cadre, lequel n'est pas communautarisé.

Cette situation est apparue dramatique pour les associations françaises de lutte contre la pauvreté. Lors de la table ronde du 5 octobre 2011, M. Pascal Rodier a fait part de l’inquiétude et de l’indignation du milieu associatif : « il faut savoir qu’en 2010, le PEAD a financé plus de la moitié des 90 millions de repas distribués par notre association. […] On mesure l’impact d’une réduction aussi drastique de l’aide alimentaire : la situation sociale risque de se tendre dangereusement dans certains endroits. Pour les associations de solidarité, le pire serait de se retrouver en porte-à-faux par rapport à une politique dont nous ne sommes que les exécutants, et non les décideurs. On aurait pu à la limite accepter une baisse de 10 % de l’enveloppe financière, mais pas de 80 % d’un coup ! »

Témoignant d’un réel effort pour sortir de cette impasse, la Commission européenne a présenté le 3 octobre 2011 une nouvelle base juridique pour le PEAD, à savoir l’objectif de cohésion sociale, dans l'espoir de parvenir à un accord politique et de permettre au programme de continuer d'exister en 2012 et 2013, mais aussi à plus long terme, financé par le budget communautaire. Après plusieurs mois de blocage, les États membres de l’Union européenne sont finalement parvenus, le 14 novembre 2011, à un accord permettant de prolonger le PEAD pendant deux ans (2012-2013) sur les crédits de la PAC, avec un financement à hauteur de 500 millions d’euros. L’Allemagne a obtenu que plus aucune politique sociale ne soit financée après 2014 par la PAC.

Mais l’avenir du PEAD reste menacé à plus long terme. La Commission européenne a élaboré une proposition, qui devrait être prête d'ici à la fin de l'année 2011, visant à prolonger le programme au-delà de 2013, en intégrant le PEAD dans les instruments de la politique sociale de l'UE en le dotant d'une enveloppe de 2,5 milliards d’euros. Plusieurs États membres s’opposent cependant à ce que les prérogatives de l’Union européenne soient étendues en matière sociale, craignant que cette communautarisation ne se fasse au détriment des compétences des États membres.

Selon M. Jean Leonetti, ministre chargé des affaires européennes, répondant aux questions de la presse au sortir du Conseil « Affaires générales » du 15 novembre 2011, « la France est favorable à ce qu’on définisse exactement qui fait quoi dans les perspectives financières après 2014. Si vous regardez le retour français du PEAD, ce doit être à peu près 75 millions d’euros, donc vous comprenez que dans la complexité du budget européen, ça n’aurait pas été non plus totalement insurmontable sur le plan national, de renationaliser le budget aux démunis. Mais nous pensons qu’il est important que l’Europe ait cette marque symbolique de solidarité dans une période de crise, et donc c’est la raison pour laquelle nous nous sommes battus pour obtenir l’accord franco-allemand, qui aujourd’hui, débloque la situation. » ⁽¹²⁸⁾

La Confédération européenne des syndicats ⁽¹²⁹⁾ et plusieurs eurodéputés ⁽¹³⁰⁾ ont déjà apporté leur soutien à l’idée d’intégrer le PEAD dans le fonds social européen.

Recommandation n° 1 : Conforter les instruments de l’Europe sociale

En France :

– Encourager l’expérimentation sociale en apportant un appui financier aux projets innovants susceptibles d’être cofinancés par le FSE.

2. Le développement de l'expérimentation et de l'évaluation pour un meilleur pilotage des politiques sociales

a) Renforcer le rôle du Parlement

Aux termes de l’article L. O. 111-4 du code de la sécurité sociale, issu de la loi organique du 2 août 2005 ⁽¹³¹⁾, des annexes sont jointes, chaque année, au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), en présentant, pour les années à venir, les programmes de qualité et d’efficience (PQE) relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la sécurité sociale.

Ces programmes doivent comporter « un diagnostic de situation appuyé notamment sur les données sanitaires et sociales de la population, des objectifs retracés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié, une présentation des moyens mis en oeuvre pour réaliser ces objectifs et l’exposé des résultats atteints lors des deux derniers exercices clos et, le cas échéant, lors de l’année en cours ». Cette annexe comprend également un PQE relatif aux dépenses et aux recettes des organismes qui financent et gèrent des dépenses relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) concernant l’invalidité et les dispositifs gérés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

Les PQE comportent une présentation stratégique des objectifs assignés aux politiques de sécurité sociale dans les six domaines couverts ⁽¹³²⁾, exposent les principaux résultats obtenus, et précisent les actions mises en œuvre par le gouvernement et les acteurs du système de sécurité sociale afin de poursuivre ou d’infléchir ces résultats. Les progrès réalisés au regard de chacun des objectifs sont ensuite mesurés au moyen d’un ensemble d’indicateurs, dont le choix est justifié au niveau méthodologique. Des indicateurs de cadrage permettent également d’apprécier la nécessité des mesures mises en œuvre ou envisagées au regard du contexte économique, sanitaire, social et financier. En outre, les PQE comportent une série d’indicateurs « objectifs / résultats », dont plusieurs sont assortis d’une cible quantifiée à une échéance donnée ou d’une simple trajectoire d’évolution jugée souhaitable.

Les PQE constituent ainsi un outil structurant pour déterminer les objectifs et analyser les performances des politiques de sécurité sociale, dans le cadre d’une démarche « objectifs-résultats » s’inspirant de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf).

Par ailleurs, comme l’a rappelé M. Laurent Caussat ⁽¹³³⁾, sous-directeur des études et des prévisions financières à la direction de la sécurité sociale (DSS), ils visent à appréhender, de façon globale, l’impact final des politiques de sécurité sociale, la nature des indicateurs des PQE étant ainsi un peu différente de celle des indicateurs retenus pour les lois de finances, dans le cadre des projets annuels de performances (Pap). Ils permettent ainsi de prendre en compte les spécificités des politiques de sécurité sociale, concernant notamment le caractère évaluatif des dépenses correspondantes ainsi que la pluralité des acteurs chargés de leur mise en œuvre, qui rendent délicate l’identification précise des contributions de chacun d’entre eux aux résultats finaux de ces politiques.

Pourtant, alors qu’ils constituent en théorie un instrument stratégique pour le suivi et l’amélioration de la performance des politiques de sécurité sociale, ils ne font à aucun moment l’objet d’un véritable débat au Parlement.

Le calendrier d’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), particulièrement serré, constitue sans doute l’explication principale de cette situation. Par ailleurs, il semble que ni le débat d’orientation sur les finances publiques, organisé chaque année en juin ou juillet, ni l’examen par la commission des Affaires sociales des rapports sur le suivi de la mise en application des lois de financement de la sécurité sociale, ne permettent d’examiner ces programmes de qualité et d’efficience et, plus largement, d’interroger et de débattre de l’efficacité des politiques sociales.

Cette situation n’apparaît guère satisfaisante pour le pilotage de l’action publique et pour les conditions d’exercice par le Parlement de ses missions d’évaluation et de contrôle, et ce d’autant plus que les PQE ne constituent pas une simple annexe technique, mais, en présentant les objectifs des politiques de sécurité sociale et les indicateurs retenus pour mesurer l’atteinte de ces objectifs, soulèvent un certain nombre de questions sur le fond. Par exemple, le PQE de la branche famille présente certaines limites ou du moins suscite plusieurs questionnements, concernant par exemple la pertinence de quelques-unes des cibles retenues (cf. sur ce point, la dernière partie du présent rapport).

Concernant les moyens susceptibles d’améliorer l’exploitation des PQE, M. Laurent Caussat ⁽¹³⁴⁾, en rappelant les contraintes liées au calendrier parlementaire d’examen des PLFS, s’est interrogé sur la possibilité d’organiser, par exemple au printemps, un débat sur un ou plusieurs sujets concernant la performance dans le champ des politiques sociales.

Il semblerait en effet nécessaire d’organiser, chaque année, un débat pendant les semaines de contrôle de l’Assemblée nationale, portant par exemple sur un nombre limité d’objectifs des politiques de sécurité sociale tels qu’ils sont définis dans les PQE (par exemple « concilier vie familiale et vie professionnelle » ou « aider les familles vulnérables » pour le PQE Famille, « assurer un égal accès aux soins » ou « développer la prévention » pour le PQE Maladie, « concilier le financement de la sécurité sociale avec la politique de l’emploi » pour le PQE Financement ⁽¹³⁵⁾, etc.)

Ces thèmes seraient choisis par les groupes parlementaires de la majorité et de l’opposition, et il serait également possible de prévoir le dépôt par le Gouvernement d’un rapport au Parlement pour préparer ce débat. À cet égard, il est intéressant de noter qu’au Royaume-Uni, selon M. Philip Aylett, responsable du secrétariat du comité des comptes publics (Public accounts comittee, PAC) du Parlement britannique ⁽¹³⁶⁾, les ministères rendent des rapports annuels devant les commissions, concernant notamment des questions relatives à la performance au regard des objectifs fixés et qu’en tout état de cause, l’analyse budgétaire et le suivi de la performance s’effectuent plutôt a posteriori, après le vote du budget.

Ce débat pourrait ainsi permettre à la représentation nationale de se prononcer sur la pertinence des objectifs fixés et des moyens mis en œuvre, ainsi que d’apprécier les résultats obtenus par rapport à ceux-ci, en identifiant les faiblesses et les marges de progrès ainsi que les leviers d’amélioration éventuels de la performance des politiques sociales concernant les thématiques retenues.

b) Adopter une conduite pragmatique des réformes, comme en Suède notamment, en développant l'expérimentation et l'évaluation

Apparue assez récemment en France, l’expérimentation constitue une forme privilégiée d’évaluation ex ante des politiques publiques, qui apparaît très utile, en particulier dans le champ social, en vue de tester l’efficacité des dispositifs et de mesurer leur impact et leur coût avant, le cas échéant, de les mettre en œuvre à grande échelle. Depuis la révision du 28 mars 2003 ⁽¹³⁷⁾, l’article 37-1 de la Constitution prévoit ainsi que « La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ».

À cet égard, la directrice générale de la cohésion sociale (DGCS), Mme Sabine Fourcade ⁽¹³⁸⁾, qui est également déléguée interministérielle à l’innovation, à l’expérimentation sociale et à l’économie sociale, a rappelé que cette méthode avait été utilisée préalablement à la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA), et que plusieurs expérimentations étaient actuellement engagées dans le champ social, par exemple dans le domaine du handicap.

Il convient également de rappeler qu’un fonds pour l’innovation et l’expérimentation sociale a été créé en 2006, suite à au Conseil national de lutte contre l’exclusion du 16 septembre 2005. Pour 2012, sa dotation représente environ 3,1 millions d’euros et les crédits de la mission budgétaire « Solidarité, insertion et égalité des chances » destinés à l’expérimentation sociale et autres expériences en matière sociale et d’économie sociale représentent au total 6,2 millions d'euros ⁽¹³⁹⁾.

Plusieurs rapports parlementaires ont toutefois regretté, concernant ces crédits relatifs à l’expérimentation sociale, que « le projet annuel de performances (PAP) annexé au présent projet de loi de finances se montre toujours aussi lacunaire sur la finalité et, surtout, l'efficacité de ces crédits ⁽¹⁴⁰⁾ », en souhaitant également que « les actions engagées dans le cadre du FIES (Fonds pour l’innovation et l’expérimentation sociale) soient à l’avenir plus détaillées et qu’elles fassent l’objet d’évaluations annexées aux projets annuels de performances transmis au Parlement ⁽¹⁴¹⁾ ».

Surtout, selon certaines personnes entendues par le groupe de travail, en particulier M. Martin Hirsch ⁽¹⁴²⁾, président de l’Agence du service civique, l’expérimentation semble encore insuffisamment développée dans le champ social, alors que d’autres pays en Europe semblent y recourir plus fréquemment.

Le rapport conjoint de l’Igas et du Centres d’études sur l’emploi ⁽¹⁴³⁾ sur l’accompagnement des demandeurs d’emploi d’octobre 2007, dont deux de ses auteurs ont été entendus par le groupe de travail ⁽¹⁴⁴⁾, fait ainsi apparaître les différentes approches pragmatiques suivies en Suède, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, pour adapter les politiques de l’emploi.

Expérimentations et évaluations : la conduite pragmatique des réformes dans le champ des politiques de l’emploi en Suède, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni

« Un point commun intéressant entre ces trois pays est leur attachement à une conduite pragmatique des politiques de l’emploi, qui sont pour la plupart dans un premier temps expérimentées, avant d’être généralisées si (et seulement si) une première évaluation de ces expérimentations en a montré l’intérêt, puis ultérieurement à nouveau évaluées pour juger de leur efficacité, et au besoin réformées, voire abandonnées si les résultats ne sont pas à la hauteur des objectifs fixés.

La Suède s’est ainsi dotée d’un organisme indépendant, institutionnellement rattaché au ministère de l’emploi, l’Institut d’évaluation des politiques de l’emploi (IFAU), qui coordonne les activités d’expérimentation et d’évaluation. L’IFAU intervient ainsi en amont, pour faire des propositions et préparer les réformes, puis en aval pour expertiser les politiques mises en place. C’est lui par exemple qui est actuellement chargé, en partenariat avec l’AMS, de construire un outil de profilage statistique des demandeurs d’emploi, puis de le tester dans les agences pour l’emploi d’un comté. Deux modèles sont pour l’instant à l’étude (l’un national, l’autre régional), et l’expérimentation servira entre autres à dégager les atouts et faiblesses de chacun. Si l’expérimentation conclut à l’efficacité de l’outil, il sera ensuite mis en place sur tout le territoire, puis à nouveau évalué par l’IFAU après une période test. L’IFAU a par ailleurs évalué l’ensemble des politiques actives développées notamment dans les années 1990, et ses évaluations sur les différents dispositifs ont un impact fort sur les choix opérés, notamment pour privilégier les emplois aidés dans le secteur privé et pour diminuer le volume des formations longues.

Au Royaume-Uni, les politiques de l’emploi sont systématiquement soumises à des expérimentations sur des échantillons tests, puis ultérieurement évaluées, du point de vue de leur efficacité par le ministère du Travail et des pensions (DWP), et sur les aspects financiers par l’Office national d’audit (National audit office, NAO). Ces évaluations ont un impact politique concret, puisqu’elles alimentent les débats autour des réformes à envisager. Si un dispositif perdure dans le temps, il sera régulièrement évalué pour voir s’il correspond toujours aux besoins, dans un contexte économique et social changeant. C’est par exemple le cas des New Deals, qui ont tous déjà donné lieu à de nombreuses études, et qui devraient être prochainement repensés, après bientôt dix ans de fonctionnement, pour tenir compte des propositions de réformes, et des nouveaux besoins qui ont émergé compte tenu de l’ensemble des autres réformes mises en place sur le marché du travail. Le recours à des expérimentations préalables donnant lieu à évaluation avant généralisation est également à l’œuvre sur de nombreux aspects du système britannique : la mise en place des Jobcentre Plus a ainsi été précédée d’un projet pilote, l’extension actuelle de l’accompagnement vers l’emploi aux personnes handicapées et invalides correspond à l’extension nationale du projet Pathways to Work, une expérimentation d’accompagnement renforcé après l’accès à l’emploi est en cours (…), etc. Dans certains cas, l’expérimentation conduit à ne rien changer (…).

Aux Pays-Bas, si la culture de l’expérimentation était traditionnellement moins systématique, elle s’est largement développée ces dernières années. Le dispositif des Toonkamers, tentatives de guichets uniques complets (rassemblant l’Organisation centrale du travail et du revenu, CWI, l’organisme de gestion des assurances sociales, UWV, et les services sociaux des municipalités), est par exemple actuellement expérimenté dans huit régions afin de juger de ses performances. Les évaluations des politiques de l’emploi sont très relayées dans le débat politique, et en général programmées dès la mise en place du dispositif. Il était ainsi par exemple prévu que la loi de 2002 soit évaluée en 2006, lorsqu’il a été décidé du développement d’un marché privé du placement, un organisme a été créé pour suivre sa montée en charge, évaluer ses performance, et promouvoir les bonnes pratiques : le Conseil de l’emploi et des revenus (RWI), qui finance des enquêtes de satisfaction auprès des bénéficiaires, et évalue l’efficacité des prestations proposées par les opérateurs privés.

Il est intéressant de noter que, dans les trois pays, l’ensemble du calendrier est en général programmé dès la mise en place d’un nouveau dispositif : expérimentation, déploiement puis évaluation sont prévus dès le départ, et intégrés comme des étapes indispensables pour juger de la qualité de la réforme. Une « mauvaise » évaluation constitue ensuite un argument politique suffisant pour retirer une mesure ou la réformer. »

Source : Les prestations et services d’accompagnement des demandeurs d’emploi. Comparaisons internationales. Suède, Pays-Bas et Royaume-Uni, rapport de M. Nicolas Grivel, membre de l’Igas, et de Mmes Nathalie Georges et Dominique Méda, membres du Centre d’études de l’emploi (octobre 2007)

L’étude de Sciences Po annexée au présent rapport souligne également concernant la Suède, dont le système est jugé « le plus efficace » pour les politiques d’articulation entre vies familiale et professionnelle, « la grande réactivité de l’action publique dans ce domaine liée à une démarche d’évaluation constante des dispositifs au regard des objectifs fixés. En cas d’inefficacité, des modifications sont rapidement apportées de sorte à corriger les effets pervers du système (…). Ce fut notamment le cas pour inciter les pères à recourir au congé parental ou pour réduire l’effet désincitatif sur l’emploi des mères du coût des structures d’accueil des jeunes enfants ». Mme Maria Hemström ⁽¹⁴⁵⁾, chef de l’unité d’analyse du ministère suédois de l’emploi, a par ailleurs rappelé la création d’une autorité indépendante chargée de l’évaluation des politiques de l’emploi (IFAU, Institut pour l’évaluation des politiques de l’emploi, cf. l’encadré supra), et l’utilisation des évaluations réalisées pour le pilotage des réformes mises en œuvre dans ce domaine.

En Italie, le gouvernement a récemment mis en place une série de réformes dans le domaine des politiques sociales et de l’emploi, dont certaines ont été confirmées après une période d’expérimentation et d’autres sont encore en phase d’évaluation, concernant par exemple la carte sociale ⁽¹⁴⁶⁾ (cf. l’encadré ci-après), selon les informations communiquées par l’ambassade de France en Italie. Autre exemple en Europe : les représentants de l’Institut de recherche britannique sur les finances publiques (Institute for fiscal studies, IFS), qui ont été entendus par les rapporteurs lors de leur déplamcent à Londres ⁽¹⁴⁷⁾, ont par exemple évoqué une expérimentation en cours concernant les aides aux familles monoparentales.

L’expérimentation sociale en Italie : l’exemple de la « carte sociale »

La « Social card » (également appelée « carte-achats ») avait été introduite avec le plan de rigueur de 2008, et la loi n°10 du 26 février 2011 a confirmé cette mesure en étendant son utilisation, d’où l’appellation de « Nouvelle Social Card ». Les individus qui peuvent la demander sont les familles avec un enfant de moins de trois ans et les personnes âgées de plus de 65 ans en situation de pauvreté absolue, et les familles en situation de pauvreté absolue (environ 4,2 % des familles italiennes) ont été ajoutées. La phase expérimentale qui a démarré avec le décret-loi n°112/2008 prévoyait d’aider les familles et les personnes âgées pour les achats et les dépenses domestiques (électricité et gaz). Actuellement 50 % des financements disponibles, qui représentent au total 500 millions d’euros, ont été consommés et 734 000 individus en ont bénéficié. Il faut noter que certaines régions, provinces et municipalités ont également intégré la Social card (…) dans leur politique régionale afin de compléter la part financée par l’Etat. Le ministère du travail et des politiques sociales a évalué l’extension de la Social card en y ajoutant des services, une possibilité d’accès à toutes les personnes qui habitent en Italie mais qui n’ont pas la citoyenneté italienne et en augmentant sa valeur mensuelle fixée actuellement à 40 euros pour l’élever à 129 euros en moyenne (cela signifie une augmentation moyenne de 23 % du revenu familial). Mais les résultats de cette évaluation ont montré que si on étendait la Social card de cette manière, dès 2013, à plein régime, la dépense annuelle estimée passerait de 500 millions d’euros à 2,3 milliards d’euros. Cette mesure n’a donc à ce stade pas été adoptée. Et la loi du 26 février 2011 prévoit le renouvellement de la Social card sur les bases actuelles en maintenant le principe d’évaluation annuelle des résultats obtenus.

Source : réponse de l’ambassade de France en Italie au questionnaire adressé par les rapporteurs en septembre 2011.

À la lumière notamment de pratiques observées dans d’autres pays européens et dans le prolongement de préconisations formulées par M. Martin Hirsch lors de son audition, il apparaît dès lors nécessaire de renforcer le recours à l’expérimentation dans le champ social. Ceci constitue incontestablement un levier d’amélioration de la performance des politiques publiques, dans la mesure où elles peuvent permettre de « corriger le tir » très rapidement, en évitant notamment d’engager des sommes importantes sur des dispositifs dont l’efficacité ne serait pas avérée ou, du moins, qui mériteraient d’être sensiblement améliorée.

Dans ce sens, il conviendrait de développer une approche pragmatique des réformes dans la durée, comme c’est notamment le cas en Suède, et pour cela de :

– définir un programme pluriannuel d’expérimentations sociales, qui pourrait être soumis pour avis à la commission des Affaires sociales ;

– organiser un débat régulier au Parlement sur les résultats des évaluations parvenues à leur terme, par exemple dans le cadre des semaines mensuelles de contrôle ;

– attendre l’évaluation de l’expérimentation avant, le cas échéant, de généraliser les dispositifs ;

– adopter progressivement le principe d’une expérimentation préalable systématique, au moins pour toutes les grandes réformes sociales ;

– améliorer l’évaluation in itinere et ex post des politiques : en veillant à associer largement les parties prenantes, ainsi que des chercheurs, éventuellement d’autres pays européens, dans les instances de débat et d’évaluation (telles que le Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, le Conseil d’orientation pour l’emploi, etc.), et en prévoyant dès le lancement d’une réforme un budget, même très faible par rapport aux montants considérés pour l’évaluation, comme cela existe dans d’autres pays ;

– tirer tous les enseignements de ces évaluations pour pouvoir adapter les dispositifs « au fil de l’eau », en s’engageant dans un processus d’amélioration continue des politiques publiques.

Recommandation n° 3 : En s’inspirant notamment des pratiques observées en Suède, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni :

– définir un programme pluriannuel d’expérimentations sociales, qui pourrait être soumis pour avis à la commission des Affaires sociales ;

– organiser des débats au Parlement sur les résultats d’expérimentations, par exemple dans le cadre des semaines de contrôle de l’Assemblée nationale ;

– aller vers une exigence d’expérimentation préalable systématique, au moins pour les grandes réformes sociales ;

c) Encourager les échanges de bonnes pratiques entre les départements et améliorer l’évaluation des politiques sociales locales

Depuis les premières lois de décentralisation, les collectivités territoriales ont pris une place importante dans le développement et la mise en œuvre des politiques publiques, en particulier dans le domaine social et éducatif. Les conseils généraux sont ainsi devenus des acteurs incontournables de l’action sociale, les conseils régionaux se sont vus reconnaître un rôle dans la stratégie économique du territoire et la formation. Les communes conservent des prérogatives importantes dans le domaine de l’action sociale, en particulier pour la petite enfance. Ce mouvement s’est accompagné d’une déconcentration progressive des services de l’État.

La volonté de mieux prendre en compte la variabilité et la multiplicité des situations locales a conduit au développement de programmes contractuels entre l’État et les collectivités locales, dans des champs aussi variés que l’éducation, l’action sociale, le logement, l’insertion, ou encore la santé. Un foisonnement de contrats locaux réunit désormais, sur un territoire précis, identifié par ses caractéristiques sociales, tous les acteurs susceptibles de relayer l’action publique : les zones d’éducation prioritaire, les contrats enfance, les contrats éducatifs locaux, les programmes locaux d’insertion etc.

Les collectivités territoriales sont donc aujourd’hui des acteurs incontournables de la performance des politiques sociales en Europe.

Or, force est de constater que leurs pratiques et leurs résultats sont insuffisamment connus aujourd’hui. M. Antoine Magnier, directeur de la Dares ⁽¹⁴⁸⁾, a regretté que la décentralisation ne se soit pas accompagnée d’une réflexion sur le système d’information. Aujourd’hui, l’information sur les politiques décentralisées dépend de la bonne volonté des collectivités et se heurte au coût d’une telle collecte d’information.

M. Stefan Ackerby, président de l’association des régions et des communes de Suède (SKL) ⁽¹⁴⁹⁾ a présenté ce qui pourrait constituer un exemple de performance. La SKL a mis en place un système dit « de comparaisons ouvertes » entre les collectivités locales. Les régions et les communes font l’objet d’un classement, à partir de leurs résultats mesurés par des indicateurs communs. Ce classement, réalisé en coopération avec l’inspection des affaires sociales, est rendu public et repris par la presse locale et nationale, de sorte qu’une telle comparaison des performances locales a un effet incitatif. Il est très populaire, selon M. Stefan Ackerby. À certains égards, ce mécanisme ressemble à la « méthode ouverte de coordination » pratiquée au niveau communautaire, puisqu’elle n’est pas contraignante et qu’elle préserve l’autonomie des collectivités concernées.

M. Ackerby a reconnu la difficulté de mesurer la performance et l’efficacité des politiques, ainsi que l’efficience. Les indicateurs mesurent surtout la satisfaction des usagers. La SKL essaie, par ailleurs, de publier des travaux de recherche et d’analyse indépendants (evidence-based research) et de diffuser les bonnes pratiques.

Les rapporteurs proposent donc d’encourager la mise en place d’une méthode ouverte de coordination au niveau locale, une « Moc locale », en particulier entre conseils généraux pour favoriser les échanges de bonnes pratiques dans le domaine de l’insertion sociale et professionnelle, domaine dans lequel les marges de progrès et les bénéfices potentiels de ces échanges paraissent les plus importants.

Pour cela, ils préconisent de faire notamment évoluer le rôle de l’Observatoire national de l’action sociale décentralisée (ODAS), en renforçant ses capacités de recherche et en lui permettant de réaliser des expérimentations et des évaluations de politiques sociales locales ⁽¹⁵⁰⁾. Les rapporteurs proposent également que l’ODAS puisse s’appuyer sur un fonds de « recherche, développement et évaluation » sur les politiques sociales locales, dont le financement serait partagé entre l’État et les collectivités locales. Comme l’a très bien dit M. Martin Hirsch, il est temps aujourd’hui d’utiliser pleinement les dispositions introduites par la révision constitutionnelle de 2003 sur le recours aux expérimentations locales, mises en œuvre pour la première fois en 2007 pour le revenu de solidarité active (RSA).

En s’inspirant de l’exemple suédois, les rapporteurs proposent l’adoption d’un tableau de bord commun pour la comparaison de l’action sociale décentralisée. Comme l’avait souligné M. Ackerby, ces indicateurs ont leurs limites et ne sauraient traduire, à eux seuls, toute la richesse des politiques menées au niveau local. C’est pourquoi le renforcement des capacités d’évaluation des collectivités territoriales paraît justifiée. Mais ce tableau de bord constituerait un repère pour nos concitoyens et un objet de débat utile, susceptible de mettre en lumière des « bonnes pratiques ».

Recommandation n° 4 : Encourager la mise en place d’une « méthode ouverte de coordination » entre conseils généraux, en promouvant l’exemple suédois

– Encourager une évolution de l’Observatoire de l’action sociale décentralisée (ODAS) dans le sens d’un renforcement de ses capacités d’évaluation.

– Susciter l’adoption d’un tableau de bord commun pour la comparaison de l’action sociale décentralisée.

– Créer un fonds de « recherche, développement et évaluation » sur les politiques sociales locales financé conjointement par l’État et les collectivités territoriales.

II.– QUELS FACTEURS DE PERFORMANCE DES POLITIQUES DE L’EMPLOI EN EUROPE ?

A.– EN REMARQUES LIMINAIRES : DES ENJEUX TRANSVERSAUX POUR LES POLITIQUES DE L’EMPLOI

Plusieurs constats formulés par les personnes auditionnées ont convaincu les rapporteurs de consacrer une partie du rapport aux facteurs de performance des politiques de l’emploi. La partie transversale du présent rapport a montré en effet à quel point l’emploi est déterminant pour la soutenabilité des systèmes de protection sociale et pour lutter efficacement contre la pauvreté. Elle a souligné également plusieurs faiblesses de la France par rapport à ses voisins européens : les taux d’emploi des jeunes et des seniors, inférieurs à la moyenne de l’OCDE ; la dualisation croissante du marché du travail, qui pénalise les jeunes et les moins qualifiés ; la faible progressivité des carrières et la difficulté des transitions professionnelles.

Compte tenu des multiples facteurs agissant sur l’activité et le chômage, de la pluralité d’objectifs que peut avoir la politique de l’emploi selon les pays – l’accès à l’emploi seulement ou l’accès à un emploi de qualité ? – et de l’interdépendance qu’elle entretient avec l’ensemble des politiques économiques et sociales, quelques remarques liminaires sur des enjeux transversaux sont apparemment nécessaires.

a) Le poids des cotisations sociales sur le coût du travail

Les enjeux relatifs à la compétitivité de l’économie et l’analyse de l’impact des prélèvements obligatoires en France ne sont pas l’objet du présent rapport, qui ne saurait, en tout état de cause, traiter de ces sujets que de manière superficielle.

Toutefois, il faut souligner que le mode de financement de la protection sociale a une incidence sur les résultats en matière d’emploi. Le poids des cotisations sociales sur le coût du travail constitue un enjeu important pour la France dans les comparaisons internationales (cf. graphique infra, page suivante). Ce sujet a été évoqué par nombre de personnes entendues, au titre du premier cycle d’auditions transversales sur la performance du système français de protection sociale, ainsi que par plusieurs spécialistes par la suite. Les déplacements réalisés par vos rapporteurs en Suède, au Royaume-Uni et en Allemagne ont confirmé l’acuité de cette question pour la France.

L’IMPOSITION DES REVENUS DU TRAVAIL : IMPÔTS SUR LE REVENU ET COTISATIONS DE SÉCURITE SOCIALE DES SALARIÉS ET DES EMPLOYEURS EN 2009

(en pourcentage des coûts de main d’œuvre, pour un célibataire sans enfant ayant un salaire égal à celui d’un salarié moyen)

CSS : cotisations de sécurité sociale.

Source : Les impôts sur les salaires 2008-2009, OCDE (août 2010)

Le programme de qualité et d’efficience (PQE) « Financement », annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale en 2012, comporte un objectif consistant à « concilier le financement de la sécurité sociale et la politique de l’emploi ». À cet égard, le PQE Financement souligne le niveau élevé des cotisations sociales en général et plus particulièrement que « l’ensemble des cotisations et contributions patronales versées aux organismes de sécurité sociale représente 29,8 % du coût du travail au niveau du salaire moyen en France, qui se situe de fait au premier rang des pays de l’OCDE en termes d’importance des prélèvements patronaux sur les salaires, devant l’Italie (24,3 %), la Suède (23,9 %) et la Belgique (23 %). Ce ratio est de 16,3 % en Allemagne et 0 % au Danemark, puisque depuis 2000, il n’existe plus de cotisation patronale obligatoire de sécurité sociale. » ⁽¹⁵¹⁾

Le 9 novembre 2011, M. Bernard Accoyer, Président de l’Assemblée nationale, a pris acte, avec regret, de l’impossibilité de parvenir à un consensus transpartisan sur un rapport dans le cadre de la mission d’information sur la compétitivité de l’économie française et le financement de la protection sociale qu’il présidait : « des points de vue trop éloignés, notamment sur l’impact des 35 heures sur la compétitivité de notre pays, n’ont pas permis d’aboutir à un constat partagé. […] Un constat commun a néanmoins pu être dressé sur un certain nombre de sujets tels que le déficit croissant du commerce extérieur, la dégradation de la compétitivité du coût salarial de notre pays notamment par rapport à l’Allemagne, la désindustrialisation de la France, et certaines difficultés de financement des petites et moyennes entreprises. »

Pour sa part, le Président de la République a décidé, le 15 novembre 2011, la création d’un Haut Conseil au financement de la protection sociale, associant les partenaires sociaux et chargé de faire des propositions pour réduire le poids des prélèvements sur les salaires ⁽¹⁵²⁾.

Ces éléments témoignent de l’importance de cette question, qui doit toutefois être abordée dans le cadre d’une réflexion plus large sur l’impact des prélèvements obligatoires.

b) La nécessité d’une politique de croissance

Outre les difficultés liées au coût du travail, plusieurs personnes entendues par vos rapporteurs ont tenu à rappeler qu’une politique de croissance et de développement économique était nécessaire à l’amélioration de la situation de l’emploi. La croissance française ne s’accompagne pas d’une offre de travail de haut niveau et de qualité, selon M. Jérôme Vignon, président de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (Onpes) ⁽¹⁵³⁾, pour qui les transitions vers des emplois de qualité doivent être favorisées, afin d’éviter que la politique de l’emploi ne se traduise par la subvention massive par les prestations sociales d’emplois sous-qualifiés.

Le retour au plein-emploi, mais également l’amélioration de la qualité de l’emploi, nécessitent une politique industrielle repensée, fondée sur l’innovation, selon M. Philippe Askenazy, économiste ⁽¹⁵⁴⁾, rejoint sur ce point par M. Francis Kramarz, directeur du centre de recherche en économie et en statistique (Crest) ⁽¹⁵⁵⁾. Selon Mme Christine Erhel, chercheuse au Centre d’études de l’emploi (CEE) ⁽¹⁵⁶⁾, la solidité du tissu industriel allemand est pour beaucoup dans le maintien d’emplois intermédiaires, tandis que le développement du secteur tertiaire en France s’accompagne souvent d’une diminution de la qualité de l’emploi. Par ailleurs, comme le soulignait M. Philippe Askenazy, le développement de l’aide à la création d’entreprise doit s’accompagner d’un renforcement des mesures d’aides ou de simplification à destination des petites et très petites entreprises. La performance des politiques de l’emploi a donc pour corollaire des performances économiques et industrielles, appuyées sur une véritable stratégie visant notamment la création d’emplois de qualité.

* *

De ces remarques liminaires découle un constat essentiel pour l’évaluation comparée des politiques de l’emploi : les objectifs comme les modalités de ces politiques varient considérablement en Europe. Dans cette diversité, une mission apparaît toutefois commune à tous les pays considérés : l’accompagnement des demandeurs d’emploi et la facilitation de l’accès à l’emploi.

C’est pourquoi la présente étude s’est donnée pour objectif de comparer la mise en œuvre de cette mission dans cinq pays européens, dont la France, en soulignant les phénomènes de convergence ou les singularités nationales. Recherchant une compréhension poussée des contextes nationaux, elle conclut sur les principaux enseignements des travaux de recherche et d’évaluation menés sur ce sujet.

Cette analyse repose sur un travail de synthèse de la littérature académique et publique dans les cinq pays étudiés (Allemagne, France, Portugal, Royaume-Uni, Suède) réalisé par le cabinet Euréval, en réponse à un appel d’offre au titre de l’accord cadre dont bénéficie le CEC pour faire réaliser des évaluations de politiques publiques, ainsi que sur les auditions menées par le groupe de travail, complétées par des déplacements dans plusieurs des pays étudiés.

B.– UNE APPROCHE : L’ÉVALUATION COMPARÉE DE CINQ POLITIQUES D’ACCOMPAGNEMENT DES DEMANDEURS D’EMPLOI EN EUROPE

1. Des dépenses importantes mais des pratiques évaluatives inégalement développées

a) Des dépenses élevées en faveur de l’emploi, dont l’efficacité est aujourd’hui questionnée

Les dépenses totales en faveur du retour à l’emploi évoluent de façon relativement similaire dans les cinq pays étudiés, montrant une réaction conjoncturelle commune. Le premier graphique infra montre qu’après une baisse générale des dépenses publiques consacrées à cette politique publique entre 2005 et 2008, la crise économique apparue en 2008 a entraîné une hausse des dépenses dès 2009, cependant inégale selon les pays.

● La classification des dépenses par les organisations internationales

Une analyse plus approfondie de la répartition de ces dépenses (second graphique infra) permet de caractériser les pays étudiés et d’identifier des approches différentes des politiques de l’emploi. Eurostat et l’OCDE répartissent ainsi les dépenses en faveur de l’emploi suivant neuf catégories de « politiques du marché du travail » (PMT) :

– les « services PMT » (catégorie 1), qui incluent les coûts des services publics de l'emploi (SPE) ainsi que tous les autres services publics pour les demandeurs d'emploi ;

– les « mesures PMT » (catégories 2-7), qui recouvrent les mesures d'activation pour les chômeurs et autres groupes cibles incluant la formation professionnelle (cat. 2), la rotation dans l'emploi et le partage d'emploi (cat. 3), les incitations à l'emploi (cat. 4), l’emploi protégé et la réadaptation (cat. 5), la création directe d'emplois (cat. 6) et les aides à la création d'entreprise (cat. 7) ;

– les « soutiens PMT » (catégories 8-9), qui recouvrent le maintien et le soutien du revenu en cas d'absence d'emploi (principalement prestations de chômage) et allocations de préretraite.

L’OCDE a fait le choix d’une classification plus normative encore : l’Organisation distingue en effet les mesures dites « actives » (l’équivalent des « services » et « mesures PMT ») des dépenses « passives » (les « soutiens PMT »). Les premières sont considérées comme un investissement susceptible de favoriser le retour à l’emploi. L’effet désincitatif des secondes sur l’activité doit être limité au mieux (cf. encadré infra).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES EN FAVEUR DU RETOUR À L’EMPLOI (2005-2009)

(en pourcentage du PIB))

Source : OCDE in Étude comparée concernant la politique de l’emploi dans plusieurs pays européens, Euréval, 2011, annexée au présent rapport.

DÉPENSES PUBLIQUES EN FAVEUR DES POLITIQUES DU MARCHÉ DU TRAVAIL,
PAR TYPE D'ACTION (2009)

Source : Eurostat

La notion d’activation des dépenses sociales selon l’OCDE

L’activation est un concept introduit dans le vocabulaire politique international à partir de la réforme suédoise des politiques dites « actives » de l’emploi, débattue à partir des années 1930 et mise en œuvre dans les années 1950. L’activation impliquait que tout chômeur qui ne pouvait trouver un emploi devait en premier lieu se voir proposer une formation ou une mesure appropriée. Elle s’inscrivait toutefois dans une politique plus large de lutte contre les inégalités et de construction d’un système de protection sociale.

Gösta Rehn – l’un des pères du fameux modèle suédois – a contribué à la diffusion de la notion lorsqu’il a occupé les fonctions de chef du département de l’emploi et des politiques sociales à l’OCDE de 1962 à 1973. À partir de 1964, l’OCDE adopte cette notion en transformant progressivement son contenu, la détachant de ses interactions avec la politique économique et les revenus, pour fonder une critique des « politiques passives » : la simple indemnisation du chômage et les préretraites.

Dans les années 1990, la question de l’emploi apparaît dans l’agenda communautaire – au sommet d’Édimbourg en 1992, dans le « Livre Blanc » présenté au sommet de Bruxelles en 1993 – et dès cette époque, la Commission et le Conseil des ministres plaident conjointement pour des « politiques actives de l’emploi ».

La notion fait ensuite son entrée dans les conclusions du sommet de Lisbonne en mars 2000, sous l’impulsion conjointe des Espagnols et des Britanniques. Elle appartient désormais au lexique de base des sommets européens.

La France manifeste, en matière de dynamique d’activation, son caractère hybride. Jusqu’au milieu des années 2000, elle se rapprochait des systèmes scandinaves par la constance et la variété de ses dispositifs, justifiés par la situation des bénéficiaires, mais elle y consacrait des ressources proportionnellement bien inférieures. Les emplois temporaires (publics ou associatifs) relevaient d’une logique « d’employeur en dernier ressort », l’État étant considéré comme chargé de fournir des emplois temporaires pour pallier les déficiences du marché, à la manière des politiques actives suédoises ou danoises.

Depuis le milieu des années 2000, cependant, l’activation a plutôt pris la forme de mesures qui empruntent à la fois à la logique de l’activation des personnes et à la logique de l’activation des systèmes. Ainsi, la réduction des durées d’indemnisation, la décroissance progressive du taux de remplacement ou encore le contrôle de la recherche active d’un emploi (sanction des refus d’offres « raisonnables » d’emploi, sanction du manque d’assiduité aux rendez-vous avec Pôle Emploi) s’inscrivent dans une démarche d’activation des personnes, proche du régime libéral britannique. La Prime pour l’emploi (PPE) et plus récemment le Revenu de solidarité active (RSA) relèvent plutôt de l’activation des systèmes, par la lutte contre les « trappes à inactivité ».

L’OCDE estimait qu’en France, en 2008, les dépenses « passives » en faveur de l’emploi représentaient 1,2 % du PIB, contre 0,7 % pour les dépenses « actives ».

Source : D’après Jean-Claude Barbier (2002) « Peut-on parler « d’activation » de la protection sociale en Europe ? », Revue française de sociologie, n°43-2, avril-juin, pp. 307-332.

● Trois modèles européens d’accompagnement vers l’emploi

Une analyse statique, à partir des dépenses de 2009 par exemple, permet d’identifier trois modèles contrastés s’agissant des dépenses en faveur de l’emploi :

– le Royaume-Uni, avec une intervention publique minimale destinée à fluidifier le fonctionnement du marché du travail en favorisant la rencontre de l’offre et de la demande ;

– la Suède, dont les dépenses sont inférieures à la moyenne de l’Union européenne (1,8 % du PIB contre 2,1 % pour l’UE 27) mais qui consacre 60 % de celles-ci à des politiques « actives » ;

– le Portugal, l’Allemagne et la France, avec des dépenses sensiblement plus élevées et une répartition marquée par le poids des « soutiens », autrement dit des dépenses « passives ».

La faiblesse relative des dépenses du Royaume-Uni en faveur de l’emploi témoigne d’une approche différente de celle qui prévaut dans les modèles continental (France, Allemagne, Portugal) et nordique (Suède). Comme le montre le second graphique supra, le Royaume-Uni concentre les moyens sur le service public de l’emploi. Ceux-ci sont équivalents à ceux de l’Allemagne et supérieurs à ceux de la France. En revanche, les dépenses en faveur des « mesures PMT » sont quasi inexistantes (7 % des dépenses totales). Les « soutiens PMT » sont très faibles, comparativement aux autres pays (0, 32 % du PIB contre environ 1,5 % pour la France et l’Allemagne).

La Suède se caractérise par des dépenses relativement plus faibles que celles des autres pays étudiés et réparties presque également entre les services, les mesures et les soutiens PMT. Comparativement aux autres pays étudiés, la Suède est le pays qui consacre la part de son PIB la plus importante aux dépenses « actives » (services et mesures PMT).

● Les questions suscitées par ces modèles contrastés

Ce premier constat traduit le poids des spécificités institutionnelles des cinq pays étudiés : les trois modèles identifiés correspondent en effet à une classification traditionnelle (modèles libéral, social-démocrate ou nordique, corporatiste ou continental) inspirée de la typologie des États-providence d’Esping-Andersen ⁽¹⁵⁷⁾. Toutefois, la limitation de la proportion des dépenses « passives » est présentée par l’OCDE comme un premier indicateur d’efficacité ou d’efficience. L’importance très variable des « mesures PMT » soulève également des questions sur leur efficacité et appelle une analyse complémentaire de leur contenu réel. De plus, une analyse dynamique depuis 2005 montre qu’au contraire des dépenses globales, les dépenses publiques pour le placement et les services assimilés ont évolué de façon très contrastée selon les pays depuis le début de la crise (cf. graphique infra).

DÉPENSES PUBLIQUES DE PLACEMENT ET SERVICES ASSIMILÉS (2005-2009)

(en pourcentage du PIB)

Source : OCDE in Étude comparée concernant la politique de l’emploi dans plusieurs pays européens, Euréval, 2011, jointe au présent rapport.

La comparaison de la répartition des dépenses en faveur de l’emploi dans les cinq pays étudiés suscite donc les questionnements suivants :

– Quelles sont les caractéristiques de l’accompagnement des demandeurs d’emploi dans les cinq pays étudiés ? À quels services, à quelles mesures, ceux-ci ont-ils le plus souvent recours ? Quelles convergences ou divergences peuvent être observées ?

– Comment s’expliquent les écarts entre les pays étudiés concernant les dépenses de « soutien », dites « passives » ? Dans quelle mesure les écarts constatés sont-ils intrinsèquement liés au modèle national de protection sociale ou au contraire issus d’une volonté délibérée ?

– Quelles sont les politiques les plus efficaces ou les plus efficientes ? Dans quelle mesure la répartition des dépenses en faveur de l’emploi est-elle délibérée et inspirée par l’évaluation de l’efficacité des différents dispositifs ? Les évolutions observées depuis le début de la crise sont-elles la résultante d’un choix politique ?

b) Des efforts d’évaluation comparée par les organisations internationales mais un développement inégal des pratiques évaluatives au niveau national

Une première démarche consiste à chercher des réponses aux questions soulevées supra dans les comparaisons et les évaluations réalisées par les organisations internationales, qui réalisent un grand nombre de travaux sur l’emploi.

L’Organisation internationale du travail (OIT) publie par exemple un rapport annuel intitulé Tendances mondiales de l’emploi, qui décrit très précisément l’évolution du chômage, des taux d’activité, de la productivité, proposant pour chaque phénomène une ventilation régionale, infrarégionale, une analyse par secteur d’activité, des projections, des simulations etc. Toutefois, ces publications sont essentiellement descriptives, statistiques. Les travaux des organisations de coopération que sont l’OCDE ou l’Union européenne sont plus normatifs et sont conclus par des recommandations.

● Les recommandations de l’OCDE relatives à l’emploi

Certaines d’entre elles ont été évoquées dans la première partie du présent rapport (section I.B.2.c.), à l’occasion de la présentation d’un panorama des évaluations internationales en matière sociale témoignant notamment des moindres performances françaises en matière d’emploi. Ces évaluations reposent sur les lignes directrices définies par les organisations internationales qui les produisent.

S’agissant de l’emploi, les ministres chargés de l’emploi et des affaires sociales des pays membres de l’OCDE ont adopté une stratégie en 1995, réévaluée lors d’une conférence politique à haut niveau à Toronto en 2006 et définissant désormais les quatre axes stratégiques suivants :

– « des politiques macro-économiques axées sur la stabilité », c’est-à-dire une politique macroéconomique solide, encourageant l’investissement et la croissance, et visant à réduire les fluctuations cycliques de l’économie ;

– « une réforme des systèmes fiscaux et de protection sociale » pour « activer » les dépenses sociales, c’est-à-dire s’assurer qu’elles ne dissuadent pas le travail ou l’emploi ;

– « de meilleures réglementations du travail pour une plus grande sécurité d'emploi », traduite fréquemment par la notion de « flexicurité » ;

– un renforcement du capital humain ⁽¹⁵⁸⁾, par l’investissement dans des politiques d’éducation, de formation professionnelle et de santé et par une politique de lutte contre les inégalités d’accès à ces services.

● Des préconisations voisines dans l’Union européenne

Ces préconisations très générales, adoptées par l’ensemble des pays membres de l’Organisation, sont voisines de celles qui sont formulées au niveau communautaire. Ainsi, la stratégie de Lisbonne adoptée en mars 2000 s’appuyait sur des axes relativement similaires pour faire de l’Union européenne « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ». Cette stratégie a été recentrée autour de trois axes principaux en 2004 : rendre l'Europe plus attractive pour les investissements et le travail ; faire de la connaissance et de l'innovation le cœur de la croissance européenne ; bâtir des politiques permettant de créer davantage et de meilleurs emplois ⁽¹⁵⁹⁾.

● Des outils et des processus multiples, dont le fonctionnement est chronophage

Définie en 1997, la stratégie européenne pour l’emploi (SEE) repose sur une méthode ouverte de coordination, processus volontaire de convergence et d’échange de bonnes pratiques dont le volet Emploi fut la première manifestation (cf. première partie du présent rapport). Des « rapports conjoints » mesurent les progrès des États membres par rapport aux « lignes directrices pour l’emploi » élaborées dans ce cadre, en lien avec le Comité de l’emploi, créé en 2000 pour faciliter les échanges entre les services de la Commission européenne et les services gouvernementaux des États membres.

Ensuite, à partir de 2000, dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, la Commission européenne a proposé plusieurs « initiatives », comme celle visant à améliorer les qualifications des travailleurs, en concordance avec les besoins des employeurs européens, intitulée « Des compétences nouvelles pour des emplois nouveaux. » De multiples dispositifs tels qu’Europass, cadre européen unique pour la transparence des qualifications et des compétences ; Eures, le réseau européen des services publics de l’emploi pour l'emploi et la mobilité des travailleurs ; Progress, le programme communautaire pour l'emploi et la solidarité dont l’objet est de financer principalement des activités d’analyse et d’apprentissage mutuel, de sensibilisation et de diffusion pour la période 2007-2013 ; le Fonds social européen (cf. première partie du présent rapport) sont créés ou voient leurs missions évoluer compte tenu des objectifs communautaires en matière d’emploi.

Enfin, dans un registre proche, la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail (Eurofound), un organe tripartite de l'Union qui a été institué dès 1975 dans le but de contribuer à la planification et à la mise en place de meilleures conditions de vie et de travail en Europe, participe notamment aux réflexions sur la qualité de l’emploi, qui constitue un objectif explicite de l’Union depuis 2003.

Ce foisonnement d’initiatives, d’objectifs et d’exercices de suivi est porteur d’une relative confusion. À la suite de l’adoption, en 2007, du Traité de Lisbonne, la gouvernance a d’ailleurs été opportunément simplifiée, de façon à regrouper les différents exercices de coordination des politiques européennes au sein du « semestre européen » (cf. première partie du présent rapport). Les avis, rapports et publications des institutions européennes, produites notamment par le Comité de l’emploi, présentent un intérêt indéniable mais restent difficilement accessibles pour le décideur public.

Plusieurs personnes entendues par le groupe de travail – notamment M. Jérôme Vignon, ancien directeur de la protection et de l’intégration sociales à la Commission européenne ⁽¹⁶⁰⁾ et M. Étienne Grass, conseiller en charge des affaires sociales à la représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne ⁽¹⁶¹⁾ – ont souligné la richesse de ces travaux tout en reconnaissant que des outils de synthèse pour les élus nationaux pourraient faciliter leur diffusion. Suggérant qu’elle était trop peu sollicitée aujourd’hui, M. Étienne Grass a par exemple proposé de recourir plus fréquemment aux services de la représentation permanente de la Commission européenne en France, qui pourrait ainsi utilement exposer le résultat des travaux communautaires sur l’emploi au Conseil d’orientation pour l’emploi (COE).

D’un contenu variable, ces processus de coordination et de comparaison ont pour effet la production d’une information statistique et technique croissante, souvent factuelle. Autorisant un classement des États membres les uns par rapport aux autres en fonction de leurs résultats finaux, conduisant à des modèles de gouvernance, ces comparaisons ne permettent cependant pas toujours de mettre en évidence les facteurs d’efficacité ou d’efficience en propre des politiques menées.

● Un développement inégal des analyses d’impact au niveau national

En sus des travaux réalisés par les organisations internationales, plusieurs publications nationales ou instituts de recherche spécialisés sur les politiques de l’emploi offrent aujourd’hui des études d’impact de qualité. Le développement de l’évaluation de l’impact des politiques de l’emploi est cependant inégal suivant les pays. L’étude réalisée par le cabinet Euréval souligne que « sur le plan de l’évaluation des impacts, les pays étudiés présentent une image très contrastée puisqu’une partie d’entre eux (Allemagne, France, Suède) a une pratique active, tandis que les analyses d’impact approfondies ne sont pas, ou sont très peu pratiquées dans d’autres (Portugal, Royaume-Uni). Ce constat a été confirmé par les experts nationaux chargés de superviser les cinq études par pays. […] Ce panorama est également confirmé par un autre article récentqui passe en revue des analyses plus anciennes et qui suggère que l’analyse quantitative des impacts était un peu plus pratiquée au Royaume-Uni dans les années 1990. »

L’Allemagne, la France et la Suède peuvent être considérés comme des pays plus avancés dans le domaine de l’évaluation de l’impact des politiques de l’emploi : « en Allemagne, l’Institut de recherche du service public de l’emploi (IAB) joue un rôle clé. De plus, la fondation IZA (Institut de recherche sur le travail) a acquis une renommée internationale dans le domaine de l’évaluation des politiques de l’emploi et contribue très efficacement à la capitalisation des leçons apprises grâce aux évaluations. Par ailleurs, en Suède, une organisation publique (Institut pour l’évaluation de la politique d’emploi) finance, coordonne et diffuse une grande proportion des travaux d’évaluation conduits dans le pays. Dans les deux pays, l’évaluation mobilise fortement les centres de recherche universitaires et aboutit à des publications répondant aux critères académiques d’indépendance et de qualité. »

En France, les évaluations d’impact sont encore souvent réalisées par ou à l’initiative des pouvoirs publics : « des travaux pertinents sont régulièrement publiés par l’administration nationale (Dares) et par le service public de l’emploi (Pôle Emploi). Des évaluations plus approfondies et plus indépendantes sont régulièrement produites par un ensemble d’instituts de recherche publics (CEE, Crest, Cereq) et d’équipes universitaires. » ⁽¹⁶²⁾

À cet égard, Mme Marie-Claire Carrère-Gée a souligné le rôle du COE ⁽¹⁶³⁾, qui s’appuie sur la recherche académique pour construire des analyses partagées et des propositions consensuelles avec les acteurs de l’emploi. Elle a toutefois évoqué plusieurs zones d’ombre, pour lesquelles aucune évaluation n’est aujourd’hui disponible. Le suivi des taux d’insertion à l’issue de chaque formation au niveau régional serait par exemple insuffisant, de même que l’information statistique et l’évaluation des politiques relatives aux très petites entreprises (TPE). Mme Véronique Hespel et M. Pierre-Emmanuel Lecerf, respectivement inspectrice générale et inspecteur des finances, auteurs d’une récente étude sur les effectifs des services publics de l’emploi en Europe ⁽¹⁶⁴⁾, ont également jugé insuffisante l’information actuelle sur les effectifs chargés de l’indemnisation et de l’accompagnement au niveau local ⁽¹⁶⁵⁾.

M. Antoine Magnier, directeur de la Dares, s’est pour sa part félicité du développement des évaluations d’impact en France, qu’il juge de bonne qualité. Il a rappelé de surcroît le coût d’une information statistique croissante demandée par les pouvoirs publics, en particulier sur les interventions et les politiques locales. En conséquence, le développement de nouvelles bases de données, de travaux de recherche et d’enquêtes doit être justifié et il importe que ces travaux soient effectivement utilisés. ⁽¹⁶⁶⁾

c) Des évaluations qui semblent peu exploitées par les décideurs publics

● Des évaluations peu exploitées en France

Plusieurs des personnes entendues par le groupe de travail ont regretté que les évaluations et les travaux de recherche sur l’emploi soient insuffisamment exploités et peu connus des décideurs publics. La construction d’un consensus sur les causes du chômage prendra du temps, d’après Mme Marie-Claire Carrère-Gée, présidente du COE, qui a estimé que les décideurs devaient s’approprier les résultats des travaux académiques et des évaluations ⁽¹⁶⁷⁾. L’élaboration de positions communes sur l’emploi lui paraît aujourd’hui plus difficile au sein du COE qu’au Conseil d’orientation sur les retraites où des points de convergence et des diagnostics partagés ont pu se développer.

M. Martin Hirsch a d’ailleurs regretté que les décisions publiques ne soient pas plus souvent précédées d’expérimentations ou d’évaluations et que les recommandations de celles-ci ne soient pas plus suivies, le cas échéant (cf. première partie du présent rapport). Il a observé que les décisions obéissaient souvent à des logiques court-termistes (limiter les dépenses à court terme) ignorant les gains d’efficience pouvant éventuellement être obtenus à plus long terme ⁽¹⁶⁸⁾.

● Un défaut partagé par la plupart des pays étudiés

Lors du déplacement organisé à Londres les 18 et 19 juillet 2011, les rapporteurs ont été frappés de l’ampleur des coupes budgétaires décidées par le gouvernement, sans considération pour l’efficacité prouvée de certains dispositifs, notamment contre l’exclusion et la pauvreté des enfants ⁽¹⁶⁹⁾. Si ces réductions drastiques ont sans doute pour effet d’améliorer l’état des finances publiques à court terme, leur effet sur la situation sanitaire et sociale, ainsi que sur la compétitivité de l’État concerné, et donc sur ses perspectives de recettes à moyen et long terme pourrait cependant être préjudiciable.

En Allemagne, le ministère chargé du travail a présenté un projet de réforme, justifié par l’obligation de réaliser des économies de 8 milliards d’euros d’ici 2015 dans le cadre du plan d’austérité allemand. La subvention aux créateurs d’entreprises sera notamment réduite, de façon à économiser 5 milliards d’euros, sans toutefois qu’une évaluation témoignant d’une efficacité insuffisante de ce dispositif ait été invoquée ⁽¹⁷⁰⁾.

À l’inverse, la Suède fait exception puisqu’après avoir connu une récession importante et une augmentation durable du chômage dans les années 1990, le gouvernement s’était appuyé sur des travaux d’évaluation pour ne conserver que les dispositifs en faveur de l’emploi les plus efficients, avant de les adapter dans la période récente pour répondre à la crise de 2008 ⁽¹⁷¹⁾.

M. Jean-Claude Barbier, directeur de recherche au CNRS et spécialiste des politiques de l’emploi en Europe et aux États-Unis ⁽¹⁷²⁾ a estimé qu’il y avait peu d’apprentissage réciproque entre les pays. Le poids des spécificités nationales et de l’organisation historique reste déterminant. À cet égard, l’observation des profils de dépenses en faveur de l’emploi supra confirme la persistance de modèles relativement stables dans le temps (libéral, continental, nordique).

2. Des enjeux communs et des logiques convergentes élaborées au sein des organisations internationales

En dépit de l’inertie des modèles nationaux, dus au poids des contextes nationaux et des modes de décision publique, les États européens partagent des enjeux communs et mettent progressivement en œuvre des réformes convergentes suivant les recommandations des organisations internationales.

Les missions des services publics de l’emploi en Europe sont relativement similaires et consistent à favoriser l’appariement des offres et des demandes d’emploi sur le marché du travail, l’accompagnement des demandeurs d’emploi, et le contrôle du respect des obligations de recherche d’emploi par les bénéficiaires d’assurance chômage.

a) La logique de guichet unique : vers un service commun à tous les demandeurs d’emploi

● Une intégration progressive

L’intégration des fonctions d’indemnisation et d’accompagnement est une tendance commune aux cinq pays étudiés et la plupart des réformes récentes ont pour objectif la création de « guichets uniques », une recommandation désormais habituelle de l’OCDE, que l’Organisation applique à divers domaines de l’action publique ⁽¹⁷³⁾. Cette tendance à l’intégration des fonctions d’indemnisation et d’accompagnement se double d’une volonté de rapprocher le service public de l’emploi des structures de l’aide sociale.

Selon l’étude réalisée à la demande des rapporteurs par le cabinet Euréval, « c’est au Royaume-Uni que l’intégration semble la plus aboutie. Les agences locales du service public de l’emploi (Jobcentre Plus) sont issues de la fusion en 2002 des Jobcentres et des Benefit Agencies, sous la forme d’un guichet unique qui délivre également des aides au logement et des aides au paiement des impôts locaux. » ⁽¹⁷⁴⁾ La logique intégrative s’accompagne souvent d’un questionnement sur « le métier unique » qui, en France par exemple, doit devenir celui des professionnels de l’accompagnement et de l’indemnisation de Pôle emploi. À cet égard, il faut souligner qu’en dépit d’une intégration considérée comme la plus aboutie, le Royaume-Uni a conservé des métiers distincts, qui sont cependant regroupés dans un même lieu. En particulier, le conseiller qui assiste le demandeur d’emploi dans l’élaboration de son projet professionnel n’est pas le même que celui qui vérifie le respect de ses obligations de recherche d’emploi.

● Un constat qui doit être en partie nuancé

La Suède est demeurée dans une situation qui était celle de la France avant la création de Pôle Emploi en 2008. L’indemnisation des demandeurs d’emploi y est assurée par les caisses d’assurance chômage, tandis que le service public de l’emploi est chargé de l’accompagnement. Selon M. Stefan Ackerby, directeur de l’Association suédoise des régions et des municipalités, la politique nationale de l’emploi s’appuie sur le réseau déconcentré des « services publics de l’emploi » (nom donné aux agences locales). Les communes, responsables de l’aide sociale, ont cependant mis en place des services municipaux d’aide au retour à l’emploi, destinés aux bénéficiaires de l’assistance. Les communes sont relativement autonomes dans la mise en œuvre de mesures de suivi ou de coaching. En théorie, des accords peuvent être passés entre les municipalités qui souhaitent se doter d’unités d’aide au retour à l’emploi et les services publics de l’emploi locaux mais en pratique, 85 % des communes se sont dotées de tels services et les relations avec le service public de l’emploi ne paraissent pas parfaitement harmonieuses. M. Stefan Ackerby a souligné la suppression de la possibilité octroyée aux municipalités d’employer les demandeurs d’emplois. En effet, ce système créait une tentation pour les communes consistant à employer les bénéficiaires de l’assistance (financée par les communes) avant de les licencier pour qu’ils bénéficient ensuite de l’assurance chômage ⁽¹⁷⁵⁾.

En Allemagne, l’Agence fédérale pour l’emploi assure l’accompagnement et l’indemnisation des chômeurs couverts par le régime d’assurance chômage. Elle participe également à l’accompagnement des bénéficiaires du régime de solidarité avec les communes. Selon l’étude réalisée par le cabinet Euréval : « dans ce second régime, l’Agence assure l’accompagnement et l’indemnisation des allocataires, tandis que les communes ont la charge de l’assistance sociale et du versement d’aides complémentaires. L’Agence et les communes conviennent généralement d’établir des guichets uniques. » ⁽¹⁷⁶⁾

La logique intégrative est également remise en cause par le développement de la cotraitance et de la sous-traitance. Le recours à l’externalisation est par exemple important au Royaume-Uni. En France, « l’aide à la recherche d’emploi reste […] fragmentée dans la mesure où d’autres acteurs, comme les départements ou les missions locales, remplissent des fonctions en partie similaires pour les bénéficiaires des minima sociaux et pour les jeunes entrant sur le marché du travail. », selon la même étude ⁽¹⁷⁷⁾.

b) L’activation des revenus de remplacement

● Une recommandation des organisations internationales

Outre l’intégration des services publics, l’OCDE préconise « l’activation » de la protection sociale (cf. encadré supra, B.1.a.). Dans une publication récurrente intitulée Prestations et salaires, l’Organisation évalue l’importance des « trappes à inactivité », autrement dit les désincitations financières induites par le système socio-fiscal à la reprise d’un emploi, dans chaque pays membre. Le revenu de solidarité active (RSA) mis en place en France en 2008 avait ainsi pour objectif de lutter contre ce phénomène, en évitant la perte nette résultant du passage de l’aide sociale à un emploi faiblement rémunéré, au niveau du salaire minimum par exemple. L’activation concerne aussi bien l’indemnisation chômage que les minima sociaux, qui agissent tous deux sur le « salaire de réservation », « c'est-à-dire le niveau de salaire minimum qu’un emploi doit offrir pour décider une personne à quitter le chômage. Il est établi qu’un niveau élevé d’indemnisation tend à prolonger la durée du chômage, parfois avec des effets positifs dans la mesure où les personnes concernées finissent par trouver des emplois de meilleure qualité ». ⁽¹⁷⁸⁾

L’étude réalisée par le cabinet Euréval confirme que « la tendance est à une moindre générosité de l’indemnisation du chômage dans tous les pays étudiés, ce qui correspond à un mouvement de plus grande ampleur et de plus longue durée. En fait, depuis une vingtaine d’années, la logique des systèmes d’indemnisation du chômage s’est considérablement modifiée dans la plupart des pays de l’OCDE. On est progressivement passé d’une logique d’assurance où le rôle de l’indemnisation consistait à lisser le revenu dans les périodes de chômage à une logique plus incitative. » ⁽¹⁷⁹⁾

De façon plus générale, un rapprochement progressif de l’assurance chômage et des minima sociaux est observé dans la plupart des pays européens, favorisé par la logique d’activation et par la recherche d’une meilleure maîtrise des dépenses publiques.

La tendance à une moindre générosité et à une plus grande conditionnalité de l’assurance chômage entraîne en effet, dans un contexte de chômage élevé, un basculement au moins partiel vers les régimes de solidarité, dont les effets incitatifs ou désincitatifs pour le retour à l’emploi posent ensuite question. Sur le plan financier, ce mouvement se traduit par une fiscalisation du financement des revenus de remplacement au sens large, qui sont donc gérés de façon croissante par l’État. De plus, les recettes issues des cotisations sociales sont mécaniquement réduites en cas de récession, entraînant une baisse des moyens disponibles pour l’indemnisation et l’accompagnement des demandeurs d’emploi, qui justifie alors une intervention de l’État. La fiscalisation du financement de l’indemnisation chômage peut permettre, en outre, de ne pas faire porter le financement de l’assurance chômage sur les facteurs de production, augmentant la compétitivité.

● Une logique inégalement aboutie dans les pays étudiés

Pour des raisons historiques, le Royaume-Uni et la Suède sont les pays où ces logiques sont les plus abouties. La durée d’indemnisation du chômage au Royaume-Uni est la plus faible des pays étudiés (3,5 mois). Les demandeurs d’emplois sont incités à retrouver un emploi, même faiblement rémunéré. Un système de crédits d’impôts progressif, dont l’objectif explicite est de « rendre le travail payant » (make work pay), garantit un revenu minimum. En Suède, le système est beaucoup plus généreux (en montant et durée de l’indemnisation) mais l’assurance chômage est financée principalement par l’impôt. Sans avoir atteint ce stade, le plafonnement de l’allocation mensuelle en Allemagne et au Portugal, introduisant une dimension redistributive, remet en question la logique uniquement assurantielle de ces régimes dits « bismarckiens ».

La France se situe dans une situation intermédiaire. Le taux de remplacement des indemnités chômage a diminué continuellement depuis 2001. Les conventions d’assurance chômage depuis 2001 ont progressivement regroupé les filières d’indemnisation dans un régime unique, durci les conditions d’accès à l’indemnisation et renforcé les contreparties mais ont supprimé la dégressivité des allocations. Ensuite, dans un contexte de crise, la convention de 2009 a plutôt recherché une extension de la couverture des demandeurs d’emploi.

Les bénéficiaires de l’assurance chômage en fins de droits peuvent recevoir l’allocation de solidarité spécifique (ASS) versées par Pôle Emploi mais financée par l’État. Les demandeurs d’emplois non éligibles à l’assurance chômage peuvent bénéficier du RSA, financé par les départements. L’intérêt financier des départements est donc d’encourager le retour vers l’emploi.

En tout état de cause, les faibles montants des minima sociaux devraient faire aujourd’hui de la France un des systèmes de protection sociale les plus « activés » – ou en tout état de cause « activant » – de l’OCDE.

L’INDEMNISATION DU CHÔMAGE (2010)

Allemagne

France

Portugal

Royaume-Uni

Suède

Taux de cotisation

Employeurs

Salariés

Total

1,40 %

1,40 %

2,80 %⁽¹⁸⁰⁾

4,00 %

2,40 %

6,40 %

Pas de cotisation spécifiquement applicable au risque de chômage

Financement par l’impôt

Partiellement

Non

Non

Non

Principalement

Conditions d’affiliation minimale

360 jours d’activité au cours des 24 derniers mois

122 jours d’activité au cours des 28 derniers mois

430 jours d’activité au cours des 24 derniers mois

Système spécifique⁽¹⁸¹⁾

Environ 65 jours d’activité au cours des 12 derniers mois

Durée d’indemnisation

Entre 6 et 24 mois ⁽¹⁸²⁾

Entre 4 et 24 mois

Entre 9 et 38 mois

3,5 mois (uniforme)

8 mois

Montant d’indemnisation

Mode de calcul

Pour cent

Euros / mois

% du salaire

60 à 67

Forfait + % du salaire

% du salaire

65

Forfait

324

% du salaire

70 à 80

Plafond du salaire de référence
(Euros / mois)

4 650 à 5 500 (nouveaux / anciens Länder)

11 540

Aucun

Aucun

/

Montant minimal de l’allocation mensuelle

(Euros / mois)

/

829

475

/

/

Montant maximal de l’allocation mensuelle

(Euros / mois)

1 940 à 2 215

(nouveaux / anciens Länder)

-

1 425

/

1 625

Montant mensuel du salaire minimum national

(Euros / mois)

/

1 344

475

1 175

/

Source : Euréval d’après l’Unédic

Ces éléments appellent deux remarques de la part de vos rapporteurs.

● Un débat sur le plafonnement de l’indemnisation du chômage des cadres

En premier lieu, un débat a été engagé au début de l’année 2011 sur la question du plafonnement de l’indemnisation chômage des cadres, notamment par M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des Affaires sociales de l’Assemblée nationale et membre du groupe de travail sur la performance des politiques sociales en Europe ⁽¹⁸³⁾. Cette proposition a également été soutenue par M. Bruno Lemaire, ministre chargé de l’agriculture, en charge du projet présidentiel de l’UMP pour 2012. ⁽¹⁸⁴⁾ Opposé à cette mesure, comme d’ailleurs le Médef et la CGPME, le président de la CFE-CGC, M. Bernard Van Craeynest, a souligné que les cadres versaient une cotisation supérieure à la somme qu'ils touchent lorsqu'ils sont au chômage. ⁽¹⁸⁵⁾ Le système actuel est donc rentable pour l’Unédic. Les quelques éléments de comparaison internationale évoqués supra montrent que cette question renvoie plus largement à un débat sur la philosophie du système de protection contre le risque de chômage. La définition d’un montant maximal d’indemnisation chômage augmenterait les incitations au retour à l’emploi pour les cadres et – sous réserve du maintien du niveau actuel de cotisations chômage – remettrait en cause la logique assurantielle prévalant actuellement au profit d’une logique de solidarité comme dans les modèles universalistes de protection sociale (Royaume-Uni, Suède). Vos rapporteurs préconisent que cette réflexion se poursuive dans le cadre plus large des débats sur le financement de la protection sociale associant les partenaires sociaux (cf. supra section II.A.) et estiment que ce sujet de société pourra être débattu à l’occasion des prochaines échéances électorales.

● Les limites des incitations financières

En second lieu, si la réduction des freins fin

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Informations pratiques

Objet	Objectif chiffré	Conseil européen
L’un des trois objectifs chiffrés finaux ()*
Taux d’emploi	70 % de la population active (de 15 à 64 ans)	Lisbonne (mars 2000)
	60 % concernant les femmes (de 15 à 64 ans)
L’un des objectifs intermédiaires ()
Structures d’accueil subventionnées pour les enfants (taux de couverture)	90 % pour les enfants de 3 ans jusqu’à l’âge de la scolarité obligatoire ⁽³²⁾	Barcelone (mars 2002)
	33 % pour les enfants âgés de moins de 3 ans

	Moyenne de l’UE	France	Allemagne	Suède	Royaume-Uni	Pays-Bas
Répartition des prestations sociales par principaux groupes de fonctions (en pourcentage du total de prestations) :
Vieillesse, survie	45,4	45,8	43,0	41,8	39,7	39,9
Maladie, soins de santé	29,7	29,8	30,5	26,0	33,3	32,8
Invalidité	8,1	6,0	7,8	15,1	11,0	8,8
Famille, enfants	8,3	8,4	10,6	10,4	7,3	6,6
Chômage	5,2	5,8	5,4	3,0	2,5	3,8
Logement, exclusion sociale	3,4	4,2	2,8	3,7	6,1	8,0
Dépense moyenne par habitant (en parité de pouvoir d’achat)	100	126	121	137	104	145
Dépenses totales de protection sociale (en pourcentage du PIB)	26,4	30,8	27,8	29,4	23,7	28,4

Indicateurs d’inclusion sociale	2005	2006	2007	2008	2009
Taux de risque de pauvreté (en % de la population totale)	13,0	13,2	13,1	12,7	12,9
Privation matérielle grave (en % de la population totale)	5,3	5,0	4,7	5,4	5,6
Pourcentage de personnes vivant dans un ménage à faible intensité de travail (en % des personnes âgées de 0 à 59 ans, hors étudiants)	8,6	9,1	9,5	8,8	8,3
Intersection des trois indicateurs : risque de pauvreté ou d’exclusion (en % de la population totale)	18,9	18,8	19,0	18,6	18,4