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N° 1214

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 2 juillet 2013.

RAPPORT D’INFORMATION

FAIT

en application de l’article 145 du Règlement

AU NOM DE LA MISSION D’INFORMATION
SUR LES IMMIGRÉS ÂGÉS (1)

Président

M. Denis JACQUAT,

Rapporteur

M. Alexis BACHELAY,

Députés.

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La mission d’information sur les immigrés âgés est composée de : M. Denis Jacquat, président, M. Alexis Bachelay, rapporteur, Mme Danièle Hoffman-Rispal, M. Patrick Mennucci, M. Philippe Vitel, vice-présidents, M. Pouria Amirshahi, Mme Hélène Geoffroy, M. Jean-Christophe Lagarde, M. Jean-Marie Tetart, secrétaires, M. Élie Aboud, M. François Asensi, M. Julien Aubert, M. Philippe Bies, Mme Kheira Bouziane, M. Jean-Noël Carpentier, M. Sergio Coronado, Mme Françoise Descamps-Crosnier, Mme Fanny Dombre Coste, M. Philippe Doucet, Mme Françoise Dumas, M. Matthias Fekl, M. Claude Goasguen, M. Michel Issindou, M. Henri Jibrayel, M. Guillaume Larrivé (2), M. Bernard Perrut, Mme Martine Pinville, M. Fernand Siré, M. Dominique Tian (3), M. Daniel Vaillant, membres.

PRÉFACE DE M. CLAUDE BARTOLONE, PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE 7

AVANT-PROPOS DE M. DENIS JACQUAT, PRÉSIDENT DE LA MISSION 9

INTRODUCTION 11

I.– L’ÉTABLISSEMENT DURABLE DES IMMIGRÉS DES PAYS TIERS N’A PAS ÉTÉ ASSUMÉ 15

A. LE « MYTHE DU RETOUR » 15

1. Une histoire singulière 16

2. Une présence longtemps pensée et vécue comme temporaire 18

3. Des politiques de logement au risque de la relégation 20

4. Des mesures d’action sociale longtemps détachées du droit commun 26

B. LA RÉALITÉ D’UNE INSTALLATION DURABLE 29

1. La fin de la « noria » 29

2. L’attribution progressive de droits sociaux 31

3. Le vieillissement d’une population installée depuis longtemps en France 34

4. La prégnance d’une population masculine et ouvrière 36

5. La répartition géographique, reflet de l’histoire économique 39

II.– LA CONDITION SOCIALE DE NOMBREUX IMMIGRÉS ÂGÉS EST AUJOURD’HUI FRAGILE 45

A. DES CONDITIONS DE VIE DIFFICILES POUR LA PLUPART 45

1. Une intégration imparfaite dans la société 46

2. Des pensions de retraite inférieures à la moyenne 50

3. Un « mal-logement » manifeste 54

4. Un « non-recours » aux droits sociaux fréquent 57

5. Une santé fragile et un accès aux soins défaillant 60

6. Des constats aggravés pour les femmes 67

7. Des difficultés comparables dans plusieurs pays européens 70

B. DES CONDITIONS DE VIE INDIGNES POUR CEUX QUI VIEILLISSENT EN FOYER DE TRAVAILLEURS MIGRANTS 72

1. Une population en grand isolement 72

2. Un vieillissement ignoré 76

3. Des améliorations insuffisantes 86

III.– DES POLITIQUES PUBLIQUES RÉORIENTÉES DOIVENT AMÉLIORER SIGNIFICATIVEMENT LA SITUATION DES IMMIGRÉS ÂGÉS 95

A. PROMOUVOIR UNE MÉMOIRE PARTAGÉE AU SERVICE D’UNE MEILLEURE INTÉGRATION 95

1. Inscrire pleinement l’histoire de l’immigration dans l’histoire nationale 95

a) Diffuser et valoriser le patrimoine de l’immigration 97

b) Favoriser la transmission 101

c) Encourager la recherche 104

2. Assurer les conditions d’une meilleure intégration au niveau national 107

a) Réfléchir à l’assouplissement du cadre juridique du regroupement familial 107

b) Promouvoir la délivrance de la carte de résident permanent 110

c) Faciliter l’accès à la nationalité française des immigrés des pays tiers ascendants de Français et présents depuis longtemps sur le territoire 112

3. Ancrer la politique de l’intégration au niveau territorial 117

a) Favoriser la participation des immigrés âgés à la vie locale 117

b) Revenir sur la scission entre politique d’intégration et politique de la ville 119

c) Poursuivre la relance des programmes régionaux et départementaux d’intégration des populations immigrées 121

B. ASSURER AUX IMMIGRÉS VIEILLISSANTS DES CONDITIONS DE LOGEMENT ADAPTÉES 129

1. En finir avec l’anomalie du vieillissement en foyer de travailleurs migrants 129

a) Mener à son terme le plan de traitement des foyers de travailleurs migrants 129

b) Aménager les règles relatives à l’organisation intérieure des logements-foyers 139

2. Encourager le développement de résidences sociales et des services offerts par celles-ci 145

a) Adapter les structures accueillant des immigrés âgés au vieillissement et à la perte d’autonomie 145

b) Renforcer les partenariats avec les gestionnaires de résidence 151

3. Insérer dans la ville les structures accueillant des immigrés âgés 155

a) Éloigner les risques de relégation 155

b) Mieux articuler le travail social aux opérations de requalification des quartiers anciens dégradés 159

C. FAIRE BÉNÉFICIER PLEINEMENT LES IMMIGRÉS DES DROITS SOCIAUX OUVERTS AUX PERSONNES ÂGÉES 161

1. Garantir l’accès des immigrés âgés à leurs droits 161

a) Éviter les ruptures de droits lors du passage à la retraite 161

b) Insérer les immigrés âgés dans les schémas gérontologiques 164

c) Sécuriser les partenariats des pouvoirs publics avec les acteurs associatifs 166

d) Favoriser une coopération avec les services consulaires des pays d’origine 168

e) Faire des immigrés âgés des acteurs des politiques sociales 170

2. Faciliter l’accès à la prévention sanitaire et aux soins 173

a) Renforcer l’accompagnement social vers les soins 173

b) Faciliter l’accès à la CMU-C et à l’assurance complémentaire santé 175

c) Inscrire le vieillissement des immigrés dans les actions menées contre
les maladies neurodégénératives
178

d) Faire de l’accès aux soins à domicile une priorité 179

D. PERMETTRE LE LIBRE CHOIX ENTRE PAYS D’ACCUEIL ET PAYS D’ORIGINE 181

1. Ouvrir le passage de la « double absence » à la « double présence » 181

2. Écarter le soupçon de fraude pesant sur les immigrés vivant dans l’aller-retour 182

3. Assurer l’entrée en vigueur de l’« aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine » 198

4. Maintenir les droits sociaux des titulaires de la carte de séjour « retraité » 205

5. Renforcer la coopération avec les pays d’origine dans l’accompagnement du vieillissement 210

6. Garantir le libre choix du lieu d’inhumation 214

LISTE DES PROPOSITIONS 219

EXAMEN DU RAPPORT 229

ANNEXE 1 : NOMBRE DE PERSONNES AYANT ACQUIS LA NATIONALITÉ FRANÇAISE 249

ANNEXE 2 : DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA MISSION 251

ANNEXE 3 : SIGLES ET ABRÉVIATIONS 255

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS……………………………………………..... 261

PRÉFACE DE M. CLAUDE BARTOLONE,
PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

Il est des questions, rares il est vrai, que l’Assemblée nationale n’a jamais eu l’occasion d’examiner. La situation, dans notre pays, des personnes immigrées et âgées faisait partie de celles-là.

Pourtant, les difficultés éprouvées par nombre d’entre elles paraissent évidentes et multiples : manque de reconnaissance de leur apport au développement économique et social de la France, faibles pensions de retraite, accès aux droits défaillant, conditions de logement indignes, santé précaire et dépendance précoce, solitude et isolement…

Ces difficultés posent bien sûr question en elles-mêmes. Mais elles mettent également en cause nos politiques d’intégration, à destination de ces personnes comme de leurs descendants. Elles jouent enfin le rôle de révélateur des faiblesses de nos politiques sociales dans leur ensemble. J’ai la conviction qu’en résolvant les difficultés éprouvées par les personnes immigrées âgées, nous contribuerons à résoudre celles que vivent tous les bénéficiaires de ces politiques.

Fort de ces constats et de cette conviction, confortés lors de la visite que j’ai effectuée, accompagné de plusieurs députés, dans un foyer de Bobigny le 19 novembre 2012, j’ai proposé à la Conférence des présidents de l’Assemblée nationale, qui l’a acceptée, la création d’une mission d’information sur les immigrés âgés.

Soucieux de faire jouer pleinement à l’Assemblée nationale le rôle de contrôle du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques que la Constitution lui confie aux termes de son article 24, je me félicite que notre assemblée se soit saisie, de façon consensuelle, d’un sujet fondamental et qui met en jeu de nombreuses politiques publiques. C’est l’idée que je me fais de la mission de contrôle dévolue aux assemblées parlementaires qui, loin d’être le champ des seules luttes politiques, doivent s’efforcer de faire progresser les connaissances pour mieux légiférer.

À l’occasion de la remise des conclusions de la mission, je veux donc saluer le travail accompli par celle-ci. Elle a, pendant plusieurs mois et sans précipitation, entendu et rencontré sur le terrain les principaux acteurs et experts du sujet, afin d’en identifier les contours, d’en cerner les problématiques et de proposer, in fine, plusieurs grands axes de réforme.

La mission a pu prendre la mesure des difficultés, bien souvent ignorées, qui frappent les immigrés âgés. Trop longtemps, ces personnes, qui ont donné leur force de travail à la France, séparées parfois durablement de leur famille restée au pays, semblent avoir été purement et simplement « oubliées » par les décideurs publics. Il est temps de rompre avec l’illusion du retour au pays, entretenue aux dépens de toute action cohérente à leur égard. Nous avons, à l’inverse, le devoir de reconnaître la réalité de leur vieillissement en France et d’en tirer toutes les conséquences. Les propositions visant à rapprocher ces personnes des dispositifs sanitaires et sociaux de droit commun, desquels elles sont souvent très éloignées, vont dans ce sens.

Il nous appartient également de résoudre le problème du logement d’une partie des immigrés âgés. Installés à leur arrivée en France dans des foyers déjà peu confortables – c’est un euphémisme – situés souvent à la périphérie des villes et, partant, en marge du reste de la société, certains y vieillissent aujourd’hui dans des conditions indignes de notre pays. Au-delà de l’indispensable transformation de ces établissements, il est temps de mettre fin au principe même du logement réservé aux populations immigrées, en contradiction avec les valeurs de notre République.

Nous ne pouvons pas davantage ignorer l’aspiration de ceux qui, une fois parvenus à l’âge de la retraite, souhaitent partager leur temps entre la France et leur pays d’origine, afin de prolonger le mode de vie qui était le leur tout au long de la vie active. Il est de notre devoir de laisser à ces personnes la possibilité de choisir le lieu où elles souhaitent vivre leurs vieux jours. C’est pourquoi, il nous faut supprimer les obstacles à l’aller-retour et faire en sorte que les populations immigrées désormais âgées se sentent chez elles à la fois « ici » et « là-bas ». Dans cette perspective, le Gouvernement doit publier les décrets d’application des articles 58 et 59 de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, dite « loi DALO », afin de permettre aux immigrés isolés vivant en foyer de résider principalement dans leur pays d’origine tout en y percevant une aide financière au titre de la solidarité nationale. Plus de six ans après leur vote unanime par notre assemblée, il est grand temps que ces dispositions voient le jour. Il nous revient également d’encourager la coopération avec les pays d’origine afin, entre autres, de créer des synergies dans la prise en charge du vieillissement des populations.

Enfin, nous ne parviendrons pas à régler la question de l’intégration des jeunes issus de l’immigration, qui ont souvent la nationalité française, tant que nous n’aurons pas fait aux anciens la place qui est la leur dans notre société. Ce devoir de reconnaissance, il est de notre responsabilité collective de l’assumer, tout en nous assurant que l’histoire de l’immigration et de ses acteurs, trop peu connue, soit pleinement intégrée à l’histoire nationale.

Je me réjouis que les nombreuses propositions formulées par le rapporteur, Alexis Bachelay, aient été guidées par la volonté de donner aux immigrés âgés les moyens de vivre librement et dignement leur vieillesse, en France, dans leur pays d’origine, ou entre les deux. Je me réjouis également qu’elles aient été adoptées par l’ensemble de la mission.

AVANT-PROPOS DE M. DENIS JACQUAT,
PRÉSIDENT DE LA MISSION

Selon une image commune, les immigrés ne semblent être chez eux ni ici, ni là-bas, en transit permanent, engagés dans une « navette » entre leur pays d’origine, qui n’est plus le leur, et leur pays d’accueil, qui n’est pas devenu leur pays, installés durablement dans le provisoire, invisibles et stigmatisés, indispensables et oubliés, relégués dans un espace oscillant entre folklorisation et indifférence.

Ancienne, l’histoire de l’immigration en France est, il est vrai, une histoire de mouvements. Nombreux furent les travailleurs qui franchirent nos frontières pour apporter leur concours aux travaux des champs ou au développement de l’industrie avant, une fois un pécule obtenu, de rentrer chez eux et de laisser la place à d’autres. Belges, Allemands, Italiens, Algériens, Polonais, Espagnols, Portugais, puis Algériens de nouveau, Marocains, Tunisiens, Sénégalais, Maliens, Mauritaniens, Chinois, Pakistanais, Sri Lankais… se succédèrent ainsi, prêtant leur force de travail à notre économie.

Mais l’histoire de l’immigration en France est aussi une histoire d’installation et d’intégration. Les arrivées se sont traduites par des départs, mais également par l’ancrage de populations nombreuses en certains points puis sur l’ensemble de notre territoire. Très nombreux même sont celles et ceux qui sont devenus français.

Longtemps négligé, volontairement ou non, par les politiques publiques, ce phénomène d’installation durable a conduit, le temps faisant son œuvre, au vieillissement, en France, d’une part de la population immigrée, désormais âgée, voire très âgée. Si le vieux travailleur, ancien ouvrier spécialisé ou agricole, installé dans un foyer depuis plusieurs décennies, en mauvaise santé, éloigné de sa famille, vivant dans des conditions indignes de notre République, en constitue le représentant emblématique, cette population est très diverse, dans ses attentes comme dans ses besoins. Elle n’en demeure pas moins, généralement, dans une situation difficile, qui interroge notre modèle social dans son entier et nos politiques d’intégration en particulier.

C’est pourquoi, je me suis personnellement félicité de la mise en place de cette mission d’information sur les immigrés âgés des États tiers à l’Union européenne, mission que j’ai eu l’honneur de présider. Elle est née de la volonté du président de l’Assemblée nationale, Claude Bartolone, et a été créée, sur le fondement de l’article 145, alinéa 4, du Règlement, par la Conférence des présidents. Conformément aux prescriptions de ce dernier, sa composition a reflété la configuration politique de notre assemblée.

Ses travaux, qui ont duré plus de six mois, se sont déroulés de manière très constructive, consensuelle, marquant l’urgence et l’importance que reflète, pour notre pays et aux yeux de tous les groupes politiques, cette question.

Avec le rapporteur, Alexis Bachelay, nous nous sommes efforcés de faire de cette mission parlementaire, la première à se pencher de manière transversale sur cette problématique, le point de départ d’une prise de conscience. Cette prise de conscience passait d’abord par la nécessité de rendre visibles ceux qui paraissaient invisibles, d’écouter celles et ceux qui ont tant contribué à l’histoire économique et sociale de notre pays et auxquels on n’a pas assez donné la parole et qui, dans leur digne réserve, ne sont pas prompts à s’en emparer.

De la même manière, nous nous sommes efforcés de prendre la mesure de cette question dans tous ses aspects politiques, historiques, économiques, sociaux, et culturels, et la population immigrée âgée dans sa très grande richesse d’origines, de situations, d’aspirations. Nous nous sommes intéressés à l’émigré et à l’immigré, à celui qui est rentré au pays comme à celle qui est installée en France, au travailleur et au retraité, à l’ouvrier et au travailleur agricole, à la personne vieillissante et à la personne âgée, à la femme et à l’homme seul comme à celui qui vit en famille, au mal logé en foyer ou en habitat diffus, au malade et à tous ceux qui les rencontrent, les aident… Tous sont venus vers nous, répondant volontiers à la myriade de questions que nous n’avons cessé de nous poser et nous sommes allés vers eux, dans toute la France ainsi qu’au Maghreb, dont la plupart sont originaires.

Nos analyses comme nos propositions ont pour fil rouge la ferme volonté de permettre à chaque personne immigrée âgée de vivre sa vieillesse dans la dignité et dans son unité, comme tout un chacun. Il s’agit de créer, dans des parcours souvent heurtés, un continuum entre vie de travail, vie familiale, vie culturelle… mais aussi entre les générations, conditions indispensables pour que chacun se réalise comme individu et membre du corps social, trouve sa place dans notre pays et dispose des moyens d’exercer sa liberté de choix, entre ici et là-bas.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 20 novembre 2012, la Conférence des présidents a créé, sur proposition de M. Claude Bartolone, Président de l’Assemblée nationale, une mission d’information sur les immigrés âgés originaires des États tiers à l’Union européenne. Sa réunion constitutive a eu lieu le 16 janvier 2013 et les premières auditions se sont tenues le 24 janvier.

La mission a procédé à une trentaine d’auditions et de tables rondes auxquelles ont participé plus d’une centaine de personnalités d’horizons divers : représentants d’administrations nationales et locales, de caisses de sécurité sociale, professeurs et chercheurs, acteurs associatifs, gestionnaires de foyers de travailleurs migrants, médecins, etc.

La mission a aussi entendu les principaux ministres intéressés par le sujet : M. Manuel Valls, ministre de l’intérieur, Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, Mme Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement, Mme Aurélie Filippetti, ministre de la culture et de la communication, Mme Michèle Delaunay, ministre déléguée chargée des personnes âgées et de l’autonomie, et M. François Lamy, ministre délégué chargé de la ville.

La mission a, en outre, effectué plusieurs déplacements, en région parisienne, dans le Rhône, dans le Gard, en Moselle ainsi qu’en Algérie et au Maroc. Ces visites de terrain, d’un grand intérêt, ont notamment été l’occasion de se rendre en foyer de travailleurs migrants (FTM) et de rencontrer des immigrés âgés, hommes et femmes, ainsi que de nombreux responsables d’associations intervenant auprès de ces personnes. Ces déplacements ont aussi permis d’échanger avec les responsables des services déconcentrés de l’État et des collectivités territoriales qui participent à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques destinées aux immigrés âgés. Les discussions menées avec les autorités publiques et des acteurs sociaux des deux principaux pays d’origine des immigrés des pays tiers ont également été fructueuses.

Pour la première fois, une mission parlementaire s’est donné pour objectif d’analyser la situation des populations immigrées aujourd’hui âgées. De façon consensuelle, la mission a fait le choix de centrer ses travaux sur les immigrés âgés de plus de cinquante-cinq ans originaires d’États tiers à l’Union européenne, en raison de la spécificité de leur situation, de la singularité de leur histoire et de leur parcours migratoire, ainsi que de la précarité des conditions de vie d’une part importante d’entre eux.

Intégrer dans le champ des travaux de la mission les personnes de plus de cinquante-cinq ans est apparu pertinent dans la mesure où cette borne marque l’entrée dans la décennie qui précède l’âge de la retraite et en détermine, dans une mesure significative, les conditions. Cet âge correspond par ailleurs aux critères retenus par les institutions européennes. Ainsi, sur le fondement de l’article 19 de la Charte sociale européenne, relatif aux droits des travailleurs migrants et de leurs familles à la protection et à l’assistance, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a adopté, en 2003, la recommandation 1619 relative aux droits des personnes migrantes âgées de plus de cinquante-cinq ans, « arrivées dans les années 1950 et 1960, à la suite de l’essor économique qu’ont connu certains pays d’Europe occidentale » et qui se sont « installées, ont travaillé et ont passé la plus grande partie de leur vie dans des États membres du Conseil de l’Europe ».

Aujourd’hui, les immigrés des États tiers âgés de plus de cinquante-cinq ans représentent plus de 800 000 personnes et les plus de soixante-cinq ans près de 350 000 personnes, dont 205 000 hommes et 145 000 femmes. 140 000 de ces immigrés de plus de soixante-cinq ans ont acquis la nationalité française. Deux tiers des plus de soixante-cinq ans viennent d’un pays du Maghreb. On compte ainsi 127 000 Algériens, 65 000 Marocains et 37 000 Tunisiens.

Après plusieurs mois de travaux, la mission a acquis la certitude que le sort des immigrés âgés des pays tiers doit et peut être amélioré. Il y a là, à n’en pas douter, un impératif politique autant qu’un devoir moral. Trop souvent, leurs conditions de logement, en foyer de travailleurs migrants ou dans l’habitat diffus, ne sont pas dignes. Trop rarement, leur accès aux droits, et notamment aux droits sociaux, est effectif. Trop fréquemment, leur état de santé justifierait de recourir à des soins qu’ils ne sollicitent pourtant pas, par méconnaissance des dispositifs autant que par retenue. Les différents déplacements que la mission a effectués comme les nombreuses auditions qu’elles a conduites ont permis de mesurer l’ampleur des difficultés, tant économiques que sanitaires et sociales, auxquelles sont confrontés nombre d’immigrés vieillissants, « invisibles » dans l’espace social et trop souvent « oubliés » par les politiques publiques.

Votre rapporteur souhaite d’ores et déjà apporter une précision. Si la mission s’est intéressée à la figure emblématique du chibani, terme de l’arabe dialectal si souvent employé pour désigner ces « anciens », ces « cheveux blancs », hommes venus d’Afrique du Nord, qui vivent, isolés, en foyer, elle s’est attachée à embrasser l’ensemble de la population immigrée âgée, au-delà de ce seul vocable. En effet, ce dernier ne suffit à pas dire la complexité des situations auxquelles les immigrés âgés sont confrontés. Il suffit, pour s’en convaincre, de se souvenir que les femmes, qui résident majoritairement dans l’habitat diffus, représentent aujourd’hui plus de 40 % des immigrés des pays tiers de plus de soixante-cinq ans, quand les résidents de foyers de travailleurs migrants n’en représentent qu’environ 10 %.

C’est pourquoi votre rapporteur a pris soin de bien distinguer, dans les développements qui suivent, la question des immigrés vieillissants isolés en foyer, d’une part, et celle des immigrés âgés vivant dans l’habitat diffus, d’autre part. Si cette distinction est utile à la bonne compréhension des problématiques et des enjeux, elle ne doit pas faire oublier que les difficultés sociales éprouvées par ces deux pans de la population immigrée âgée sont comparables sur bien des points.

L’insuffisante prise en compte des immigrés âgés dans les politiques publiques, maintes fois rappelée devant la mission, s’explique en partie par le fait que leur installation en France a longtemps semblé n’être que temporaire. Le « mythe du retour » a néanmoins vécu, à tout le moins pour une part significative des immigrés arrivés au cours des Trente Glorieuses puis dans le cadre du regroupement familial. Les pouvoirs publics doivent donc en tirer toutes les conséquences et engager sans tarder une action volontariste et cohérente afin de garantir aux immigrés âgés les conditions d’une vieillesse digne.

De nombreuses pistes ont ainsi été avancées devant la mission, à l’occasion des auditions comme au cours des déplacements. Pour votre rapporteur, l’amélioration de la condition de cette population doit être pensée autour de quatre axes principaux.

Tout d’abord, il est désormais indispensable de faire aux immigrés âgés la place qui leur revient dans la société. À côté de l’amélioration de leur condition sociale, il importe de reconnaître, de façon objective et dépassionnée, le rôle des populations immigrées, aujourd’hui âgées, dans l’histoire de notre pays. Leur histoire est d’ailleurs une composante à part entière de l’histoire nationale, en particulier de l’histoire de la reconstruction du pays et du développement de son outil industriel. La reconnaissance et la transmission de cette histoire apparaissent ainsi comme le fondement de la nouvelle politique d’intégration, notamment des jeunes générations, que votre rapporteur appelle de ses vœux. Comment, en effet, promouvoir l’intégration des jeunes sans reconnaître préalablement le rôle des anciens ? L’intégration n’étant pas simplement l’affaire de la mémoire, votre rapporteur formule également d’autres propositions, consistant par exemple à assouplir les dispositions juridiques du droit au séjour et de l’accès à la nationalité française.

Ensuite, il est fondamental de garantir aux immigrés âgés des conditions de logement dignes. Dans cette perspective, la poursuite du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (PTFTM), qui a pris un retard considérable depuis son lancement en 1997, constitue une priorité, tant les conditions de logement dans ces établissements sont inadaptées aux besoins de résidents vieillissants, parfois en perte d’autonomie. Tous les foyers doivent à présent être transformés même s’il faut traiter en priorité ceux qui sont le plus éloignés des normes de logement, voire ceux qui accueillent une part significative de retraités immigrés. Par ailleurs, l’amélioration du bâti est indissociable d’un renforcement des services et des soins à domicile. De surcroît, la réécriture des règlements intérieurs, dont les dispositions sont d’une rigueur injustifiée, doit être guidée par le principe du droit au respect de la vie privée.

En outre, il importe d’améliorer l’accompagnement du vieillissement de ce public fragile et pour lequel l’accès aux droits – en particulier aux droits sociaux – et aux soins est souvent difficile, afin de le faire bénéficier des dispositifs de droit commun ouverts aux personnes âgées en général. Dans cette perspective, des efforts doivent être réalisés afin d’éviter les ruptures de droits lors du passage à la retraite. L’accès à la prévention sanitaire et aux soins – y compris à domicile – doit également être renforcé. Par ailleurs, les partenariats avec les associations, qui disposent d’une bonne connaissance des populations immigrées, de leur souffrances et de leurs aspirations, doivent être sécurisés tant leur action apparaît salutaire. Votre rapporteur souhaite que la mobilisation des différents responsables publics contribue à insérer pleinement les immigrés âgés dans leur environnement, en particulier au plan local. Longtemps considérés comme voués au retour, souvent objets d’ignorance ou de méconnaissance, les immigrés âgés doivent enfin être reconnus comme des acteurs de notre société, au même titre que l’ensemble des personnes âgées.

Enfin, il apparaît urgent de lever les obstacles au vieillissement entre la France et le pays d’origine. Il est temps de garantir aux immigrés âgés la possibilité d’organiser plus librement leur retraite et de ne pas être contraints dans leur mode de vie, souvent fait d’allers et retours entre pays d’accueil et pays d’origine. Pour y parvenir, votre rapporteur propose plusieurs changements significatifs. Il se prononce notamment en faveur de l’entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale – dite « loi DALO » – qui instaurent une « aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine », afin de permettre à ceux qui le souhaitent d’y résider à titre principal sans pour autant perdre tous leurs droits. Il appelle aussi de ses vœux l’aménagement du cadre juridique de la carte de séjour portant la mention « retraité », dont les limites ont été maintes fois rappelées devant la mission. Il souhaite également que la coopération entre la France et les différents pays d’émigration, en particulier en matière de prise en charge du vieillissement, soit renforcée. Il reconnaît en outre la nécessité de poursuivre la construction d’« espaces confessionnels » dans les cimetières, afin que les populations immigrées puissent être inhumées en France, dans le respect de certains rites, si telle est leur volonté.

I.– L’ÉTABLISSEMENT DURABLE DES IMMIGRÉS
DES PAYS TIERS N’A PAS ÉTÉ ASSUMÉ

Selon la définition recommandée par le Haut Conseil à l’intégration (HCI), l’immigré est la personne née étrangère à l’étranger et résidant en France. Il peut être demeuré étranger ou avoir acquis la nationalité française. S’il est né dans un État qui n’est pas membre de l’Union européenne, il est dit provenant d’un « État tiers » ou d’un « pays tiers ».

Ainsi définie, la population immigrée représente en 2008, 5,3 millions de personnes, soit 8,35 % de la population résidant en France : 1,8 million provenaient d’un État membre de l’Union européenne (majoritairement d’Italie, d’Espagne, du Portugal et de Pologne) et 3,5 millions d’un État tiers, soit 5,5 % de la population vivant en France.

La présence en France des immigrés des pays tiers arrivés dans les années 1950 jusque dans les années 1970 a longtemps été considérée comme temporaire. Alors même que la France tentait d’attirer des travailleurs et des familles d’immigrés européens, une place à part était souvent réservée aux immigrés venus, en particulier, du Maghreb ou d’Afrique subsaharienne. Si de nombreux immigrés ont pu retourner dans leur pays d’origine, nombreux également furent ceux qui se sont établis en France de manière durable, situation que les pouvoirs publics n’avaient pas anticipée.

Dès le milieu des années 1970, la réalité déchire ce voile d’illusions qui masquait les conditions d’existence réelles des travailleurs venus participer au développement économique de la France. Elle mettait fin, dans les faits, au mythe du travailleur, essentiellement nord-africain, qui, une fois un peu d’argent accumulé, retournerait chez lui, immédiatement remplacé par un compatriote à son poste de travail.

La condition des immigrés des pays tiers aujourd’hui âgés est tributaire de ce parcours migratoire et de cette histoire. Il importe de prendre la mesure de ces politiques, dont l’histoire n’a pas été assumée.

A. LE « MYTHE DU RETOUR »

L’immigration d’après-guerre est, dans une large mesure, issue des territoires du Maghreb et d’Afrique subsaharienne alors sous souveraineté française. Le legs colonial influe durablement sur la façon dont les pouvoirs publics perçoivent cette présence en France. La perception d’une installation temporaire motive l’instauration de politiques de logement et d’action sociale qui tendent au maintien de ces immigrés à l’écart de la société.

1. Une histoire singulière

La France est une terre ancienne d’immigration. Sans qu’il soit besoin de remonter trop loin dans le temps, notons que, tout au long du XIXe siècle, elle accueille déjà des réfugiés de toute l’Europe et utilise, pour son développement économique, les services d’ingénieurs, de techniciens, d’artisans et d’ouvriers étrangers. À côté de celle des minorités politiques, elle connaît une migration de travail plus importante, qui représente entre 700 000 et 800 000 personnes à la fin du Second Empire. Le besoin de main-d’œuvre, la baisse de la natalité et les pertes de la Grande Guerre alimentent le mouvement. La migration qui venait d’Italie et de Belgique s’élargit à l’Europe centrale et à l’empire colonial.

Les Trente Glorieuses verront le relais de l’émigration de travail passé de l’Espagne et du Portugal à l’Afrique du Nord, à l’Algérie en particulier, puis à l’Afrique de l’Ouest et à l’Asie. Les flux migratoires sont orientés vers les « travailleurs immigrés », recrutés en fonction des besoins et dont la présence est conçue comme provisoire. La population étrangère va passer de 1,765 million en 1954 à 3,68 millions en 1982, population essentiellement masculine et ouvrière.

Dans cette histoire, le poids des stéréotypes coloniaux de l’indigène, arriéré et inadapté à la modernité, marque les conditions de gestion de la main-d’œuvre et la représentation, dans la durée, de la figure de l’immigré. Dans l’usine de Renault-Billancourt par exemple, parmi les brochures diffusées auprès des contremaîtres, l’une, portant le titre Du douar à l’usine, invite ces derniers à s’adapter à la « psychologie particulière » des immigrés où « le rendement et la satisfaction dans le travail paraissent être très nettement proportionnés à l’intérêt que leurs chefs leur portent, à la façon dont ils sont instruits, commandés, surveillés, guidés, suivis » (4).

Des catégorisations ethniques des travailleurs sont utilisées dans les statistiques de gestion du personnel des entreprises employant des immigrés. Conformément à une circulaire du 4 janvier 1949, l’enquête trimestrielle établissant la statistique des effectifs de tous les établissements comportant plus de cinq cents salariés doit également indiquer le nombre d’étrangers ainsi que de « Nord-Africains », catégorie remplacée par celle des Algériens après juillet 1962.

C’est la marque de l’histoire à la fois particulière et représentative de notre relation avec l’immigration des Algériens, qui constituent encore à ce jour la première nationalité parmi les immigrés d’États tiers.

Les musulmans d’Algérie constituent la plupart des 86 000 travailleurs « nord-africains » recensés en 1931. D’après le recensement de 1946, 20 000 musulmans d’Algérie résidaient encore sur le territoire métropolitain. Ils se regroupent dans le quartier de la Goutte d’Or à Paris ou de Belsunce à Marseille.

Le 20 septembre 1947, l’attribution de la citoyenneté aux musulmans d’Algérie légalise leur liberté de circulation en métropole, déjà effective depuis 1946 puisqu’aucun contrôle de l’Office national d’immigration (ONI) n’est institué pour eux.

Entre 1949 et 1955, 180 000 musulmans d’Algérie s’installent en France contre 160 000 travailleurs de toutes nationalités. Ainsi que l’a indiqué devant la mission Mme Françoise de Barros, maître de conférences à l’Université Paris VIII Vincennes-Saint-Denis et chercheuse au Centre de recherches sociologiques et politiques de Paris (CRESPPA), « les politiques d’expropriation, qui n’ont fait que s’accélérer depuis le début du XXe siècle, poussent les Algériens ruraux à quitter les campagnes, d’abord pour les villes algériennes, puis – dès les années 1940 – pour la métropole ».

Ces « Français musulmans » sont les premières victimes, en France métropolitaine, des effets du conflit qui éclate en Algérie, mais ils en sont également les acteurs. Comme M. Benjamin Stora l’a maintes fois analysé (5) et comme l’a souligné M. Ahmed Boubeker, professeur de sociologie à l’Université Jean Monnet de Saint-Étienne, devant la mission, les immigrés de la première génération ont joué un rôle essentiel dans le mouvement nationaliste algérien : « Malgré l’expérience et l’épreuve de l’invisibilité sociale, ces immigrés ont été acteurs de leur propre vie et de leur propre histoire. »

Les immigrés de la première génération, aujourd’hui âgés, après avoir été acteurs de leur histoire durant leur vie active, doivent pouvoir le rester au moment de la vieillesse.

En outre, ces Algériens résidant en France cessent pour la plupart d’être français après les accords d’Évian : la validité de leur carte d’identité a été prolongée jusqu’au 31 octobre 1963, puis les services de police ont procédé à leur retrait.

Alors que les accords d’Évian ont prévu la liberté de circulation pour les ressortissants des deux pays au cours des années suivant l’indépendance, les gouvernements français et algérien tentent de réguler les flux. Un accord, dit « Grandval-Nekkache », est passé le 9 janvier 1964 pour « fixer les arrivées de travailleurs algériens en France en fonction des disponibilités de main-d’œuvre de l’Algérie et en fonction des possibilités du marché français de l’emploi ». L’Algérie est chargée de contrôler, au départ, le contingentement qui est fixé à 35 000 travailleurs par an. Enfin, l’accord du 27 décembre 1968 limite la liberté de circulation et fixe les règles d’entrée et de séjour encore en vigueur.

Comme le note M. Patrick Weil, les arrivées importantes d’Algériens ont conduit les pouvoirs publics à faciliter l’embauche d’étrangers européens : en 1956, les autorités françaises officialisent la procédure de régularisation qui permet aux entreprises d’embaucher sur place des travailleurs arrivés par leurs propres moyens, principalement des Italiens et des Espagnols (6).

Après 1962, les migrations marocaine et tunisienne sont encouragées au moyen d’accords bilatéraux fixant des contingents de migrants. Pour l’Afrique subsaharienne, comme l’a fait observer M. Jean-Philippe Dedieu, historien et sociologue, la forte progression de l’immigration résulte de la libéralité du régime juridique accordé aux migrants africains après les indépendances : la France accorde la clause d’assimilation aux migrants ressortissants de ses anciennes colonies afin de bénéficier en retour, pour ses coopérants et expatriés en Afrique, de conditions de réciprocité. Le droit des ressortissants africains nés dans les territoires anciennement sous souveraineté française s’alignera progressivement sur le droit commun des étrangers à partir des années 1970.

2. Une présence longtemps pensée et vécue comme temporaire

La contribution des immigrés des pays tiers au développement industriel et agricole des cinquante dernières années a été essentielle. Toutefois, le fait qu’une grande partie d’entre eux demeurerait en France n’est pas apparu, aux yeux de nombreux décideurs, évident.

Certes, une majorité des travailleurs venus en France n’y ont pas séjourné durablement ou ont souhaité prendre leur retraite dans leur pays d’origine au terme de leur carrière. M. Michel Aubouin, ancien directeur de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté (DAIC) au ministère de l’intérieur, a indiqué devant la mission que, sur près de 3 millions de travailleurs entrés en France entre 1950 et 1974, près de 2,5 millions sont retournés dans leur pays : 500 000 sont donc restés en France. Selon des informations fournies par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) à votre rapporteur, pour un immigré algérien retraité du régime général qui réside en France, on compte aujourd’hui entre trois et quatre retraités nés en Algérie qui y résident, soit 450 000 personnes. De même, 60 000 retraités du régime général nés au Maroc perçoivent leur pension dans leur pays de naissance (7).

L’installation durable en France des immigrés des pays tiers, aujourd’hui âgés, a longtemps paru peu souhaitable. Ce constat est d’abord lié au poids des politiques anciennes de sélection des migrants en fonction de leurs origines géographiques.

Conformément aux préconisations du démographe Alfred Sauvy, de nombreux décideurs prônent, après-guerre, une politique d’immigration dite « de peuplement », visant l’installation de travailleurs et de leur famille afin de contribuer au redressement démographique du pays. De nombreux décideurs ou experts veulent néanmoins restreindre cette immigration aux Européens et cantonner les immigrés des pays tiers à une immigration dite « de main-d’œuvre ».

Un Rapport sur l’immigration du 27 mai 1946, document de travail de la commission de modernisation de la main-d’œuvre du Plan, indique ainsi que « l’immigration, en principe, ne doit être recherchée que parmi les étrangers ethniquement assimilables et notamment parmi les nations limitrophes de la France ; ce qui conduit à décourager l’entrée en France des Orientaux, extrême-orientaux ou étrangers de races noires ». Selon l’historien M. Paul-André Rosental, si de telles affirmations dénuées d’ambiguïtés sont rares, les velléités de classification des étrangers en fonction de la « race », largement disqualifiées après l’Occupation, sont toujours présentes sous la forme, euphémisée, de « notions de psychologie des peuples, d’anthropologie physique, de contrôle sanitaire des migrants [et] de localisation rationnelle de la main-d’œuvre » (8).

Ainsi que l’a indiqué devant la mission M. Ahmed Boubeker, « la société française a trop longtemps cru à l’image de la noria, image rassurante d’une éternelle migration temporaire du travail, simple exportation de main-d’œuvre sans coût humain. C’est ainsi que l’on a enfermé ces immigrés dans une situation d’exception, de surnuméraires de la classe ouvrière ».

Un cas emblématique est fourni par les saisonniers agricoles : selon les éléments fournis à votre rapporteur par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), 8 115 pensionnés résidant à l’étranger sont des salariés agricoles nés à l’étranger. Il s’agit principalement d’immigrés marocains, ayant toujours vécus seuls en France, six mois par an, durée souvent prolongée de deux mois sur autorisation administrative.

Leur titre de séjour étant lié à la durée d’un contrat saisonnier, leur présence prolongée devait constituer l’exception : l’étranger s’engageait à retourner au pays au plus tard deux mois après le terme de son contrat de travail. L’installation durable en France emportait donc irrégularité du séjour. La précarité du titre de séjour se doublait souvent d’une précarité du logement, sur la propriété même de l’employeur, parfois à titre gratuit ou avec retenues sur salaire. L’emploi comme le séjour étaient censés être saisonniers : à la précarité du statut s’ajoutait le contrôle de la mobilité de l’immigré, autant de facteurs dont votre rapporteur regrette qu’ils aient contribué à rendre ineffectifs les droits sociaux ou à rendre plus difficile la conquête de nouveaux droits.

La présence d’une population âgée issue des pays tiers, y compris d’anciens saisonniers agricoles, offre un démenti à cette approche de l’immigration. Le constat a pu être établi dès le début des années 1980 avec l’arrivée à l’âge de la retraite des plus anciens travailleurs algériens, nés en 1920 et établis en métropole dans l’immédiat après-guerre.

Mme Catherine Wihtol de Wenden, politologue et sociologue, directrice de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), a ainsi indiqué à la mission que « l’on ne peut opposer immigration de peuplement et immigration de travail, et décider que les uns deviendront de nouveaux Français tandis que d’autres ne seront considérés que comme de la main-d’œuvre : en la matière, aucune règle générale n’est applicable, les choses se décident au cas par cas ».

3. Des politiques de logement au risque de la relégation

Le sociologue Abdelmalek Sayad, qui a su rendre visibles ces immigrés « invisibles », a parfaitement résumé la situation : « Ce qui fait, sans doute, la spécificité du logement des travailleurs immigrés, c’est qu’il trahit la représentation qu’on se fait de la condition d’immigré. […] Le logement de l’immigré, véritable projection des catégories par lesquelles on définit l’immigré et par lesquelles on délimite son espace social, révèle l’idée que l’on se fait de l’immigré et qui contribue à faire l’immigré. » (9)

L’immigration d’après-guerre est concomitante d’une grave crise du logement. Les travailleurs immigrés employés dans le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP) sont d’ailleurs recrutés afin de construire de nouveaux logements.

Ils logent toutefois majoritairement dans des campements de fortune et des zones d’habitations de fait. Ainsi que Mme Françoise de Barros l’a indiqué à la mission, « les bidonvilles ne sont d’ailleurs pas seulement habités par des étrangers. Simplement, c’est à eux que cet intitulé renvoie. Les campements d’ATD-Quart monde se développent pourtant à la même période mais on ne les qualifie pas de bidonvilles ». En effet, le terme de « bidonville » « est issu de l’espace urbain colonial français et désigne les conséquences urbaines de l’arrivée incontrôlée d’indigènes dans les plus grandes villes " européennes " de cet espace, en raison de la crise de l’emploi agricole engendrée par la colonisation » (10). Importé de l’Algérie coloniale, le terme n’est utilisé qu’à l’endroit des immigrés algériens et, d’après les travaux des historiens, avec une forte connotation péjorative s’agissant de la capacité d’intégration des personnes qui y vivent. En effet, à Champigny-sur-Marne par exemple, ces installations précaires sont occupées par des immigrés portugais. Or, les services sociaux n’en tirent pas les mêmes conclusions sur leurs habitants.

Seuls les immigrés algériens ont, dans les années 1950, fait l’objet d’un contrôle et d’une offre de logement spécifiques. Un logement particulier doublé d’un encadrement sont jugés nécessaires par les pouvoirs publics qui considèrent, selon le sociologue M. Choukri Hmed, que « ces " Nord-africains " d’origine rurale, " inadaptés " à la ville, rétifs à l’individualisme comme à la raison, doivent être pris en charge au sein d’institutions qui débordent le strict cadre du travail afin qu’ils puissent s’acculturer à la civilisation occidentale et abandonner le caractère primitif et instable de leur " mentalité " » (11).

Ainsi, en matière d’accès au logement social, selon Mme Françoise de Barros, « il y a une logique ségrégative dans l’attribution des logements, directement liée à une approche coloniale des populations, qui tend à opérer une distinction entre celles-ci en fonction d’origines ethniques indélébiles ». Les tableaux bureaucratiques utilisés pour le relogement distinguent en effet les personnes selon leur origine ethnique.

La création en 1956 de la Société nationale de construction de logements pour les travailleurs algériens (SONACOTRAL) illustre au premier chef la dimension ségrégative des politiques de logement conduites à l’égard des immigrés algériens et progressivement étendues aux autres travailleurs migrants des pays tiers à l’Europe.

Ce choix constitue une exception : il s’agit d’une société nationale dans le secteur du logement social alors que celui-ci est principalement constitué de bailleurs locaux ou régionaux d’habitations à loyer modéré (HLM). De même, alors que le logement des travailleurs migrants relève du ministère du travail, cette société d’économie mixte est créée sous la tutelle du ministère de l’intérieur, choix motivé par le contexte politique et le souhait de contrôler les travailleurs algériens.

M. Pierre-Yves Rebérioux, ancien délégué général de la Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées (CILPI), a confirmé, devant la mission, l’appréciation des historiens et indiqué que « les foyers de travailleurs migrants ont été conçus à l’origine à deux fins, toutes deux discriminatoires : produire du sous-logement et faire vivre les immigrés à l’écart de la société ». D’après lui, « ces deux objectifs ont été parfaitement atteints ». Il a également souligné « l’hypocrisie » d’un système qui, « à partir de 1956, a consisté à faire comme si ces gens ne devaient rester dans ces foyers que quelques années » mais « à continuer à en construire sur le même modèle jusqu’au début des années quatre-vingt ».

Les logements sont initialement issus du cloisonnement de logements familiaux en petites unités dans l’optique d’un départ ultérieur des résidents et d’une remise en location de logements familiaux. Mais de 1966 à 1976, la Société nationale de construction de logements pour les travailleurs algériens (SONACOTRA) (12) construit plus de deux cents foyers de grande taille, dont le modèle est figuré par une tour, haute de treize étages, ne comportant qu’une seule entrée.

Les représentants de l’Association des travailleurs maghrébins de France (ATMF) d’Argenteuil ont indiqué à la mission qu’un des plus anciens foyers de travailleurs migrants situé dans leur commune, récemment rasé, était particulièrement isolé du reste de la ville, « situé sous un viaduc, face à un dépôt de carburants et au niveau d’une voie de chemin de fer ».

Une modification des statuts de la SONACOTRAL, approuvée par un décret en Conseil d’État du 27 juillet 1963, a étendu l’objet de la société au logement de travailleurs français et étrangers en général, de leurs familles et, éventuellement, d’étudiants. Elle adopte alors le nom de SONACOTRA.

M. Choukri Hmed a rappelé son évolution : « Conçue dans un premier temps comme un simple bureau d’études, ses effectifs croissent rapidement au cours des années 1960, qui passent de 24 en 1959 à 952 en 1970 et à 2 138 en 1978. Parallèlement, le nombre de foyers mis en service passe de 59 en 1964 à 260 en 1976, soit une livraison annuelle moyenne de 17 établissements. À la fin des années 1970, c’est près de 60 000 résidents, tous masculins et à 70 % de nationalité algérienne, qui logent désormais dans les foyers-hôtels de la SONACOTRA. Au fur et à mesure de l’accroissement de l’activité de la société, celle-ci prend progressivement en charge la " gestion directe " de ses foyers, qu’elle confie prioritairement à d’anciens sous-officiers ayant fait leurs armes dans les guerres coloniales. Leur recrutement devient à ce point systématique que d’après une statistique de l’entreprise, en 1972, sur 151 directeurs de foyers, 143 étaient passés par les armées coloniales. » (13)

Ces derniers, toujours recrutés en binôme et assignés à un logement de fonction attenant au foyer, adoptent au sein de leurs établissements un mode de gestion particulier, que l’on peut qualifier de « paternaliste et autoritaire ». Malgré les variations qu’elles peuvent subir à l’échelon local, ces pratiques mêlent, d’un côté, l’assistance, le travail social et la proximité, et, de l’autre, le contrôle, la surveillance et la discipline.

EXTRAIT DU BULLETIN DU GROUPE INTERMINISTÉRIEL PERMANENT
POUR LA RÉSORPTION DE L’HABITAT INSALUBRE (GIP) DE 1972

Afin que des clandestins ne viennent pas habiter dans les chambres de parents ou amis naturellement accueillants, une réglementation des visites est apparue nécessaire. De même, le directeur doit veiller à ce que, sous prétexte de venir aider les migrants, des personnes extérieures au foyer ne tentent de les exploiter ou de les utiliser. Cela explique la très grande prudence de la SONACOTRA en matière d’animation des foyers.

Comme l’indique la carte ci-après, la répartition des logements de travailleurs migrants recoupe étroitement celle de la migration issue des pays tiers dans les grands centres industriels et les agglomérations. Les chambres en foyer sont moins nombreuses dans le sud de la France, soit parce que les emplois de saisonniers agricoles comportent la mise à disposition d’un logement, soit du fait de l’installation dans les centres anciens des villes.

RÉPARTITION DES LOGEMENTS POUR TRAVAILLEURS MIGRANTS

Source : Union professionnelle du logement accompagné (UNAFO).

En 1999, pour l’ensemble des foyers de travailleurs migrants, les résidents dont la présence est la plus ancienne sont originaires d’Algérie. La majorité des résidents arrivés après 1975 vient de pays d’Afrique subsaharienne.

ANNÉE D’ARRIVÉE DES HOMMES IMMIGRÉS RÉSIDANT EN FOYER DE TRAVAILLEURS MIGRANTS EN 1999, SELON LE PAYS DE NAISSANCE

Note : PAF : Pays d’Afrique anciennement sous administration française.

Source : INSEE 1999, CNAV, Rémi Gallou, La vieillesse des immigrés isolés ou inactifs en France, Paris, La documentation française, 2006, p. 31.

Le constat d’une gestion « ethnicisée » des résidents ressort d’une étude de 1992 sur un foyer du Bourget (14) alors géré par l’association SOUNDIATA (Soutien, union, dignité, accueil des travailleurs africains), et qui compte 313 résidents, tous masculins, regroupés dans les différents étages en fonction de leur provenance. Si le foyer a pu représenter une alternative au logement normé, particulièrement recherchée à la fois pour le faible coût des loyers proposés et pour la souplesse qu’elle offre aux personnes les plus mobiles, ces avantages diminuent avec le vieillissement et ont placé de nombreux migrants dans une situation d’impasse. Les foyers sont alors devenus le « paroxysme » de leur relégation.

LA GESTION « ETHNICISÉE » DES RÉSIDENTS D’UN FOYER
EN SEINE-SAINT-DENIS EN 1992

Étage

Chambres

Douches

Escaliers

Sanitaires

Chambres

4e étage

Soninkés

     

Soninkés

3e étage

Bambaras

Bambaras

2e étage

Wolofs

Wolofs

1er étage

Maghrébins

Maghrébins

Rez-de-Chaussée

Mosquée–télévision

Hall

 

Source : Xavier Vandromme, Vieillir immigré et célibataire en foyer, Le cas de la résidence sociale du Bourget en Seine-Saint-Denis (1990-1992), Paris, CIEMI L’Harmattan, 1996, p 39.

Selon M. Antoine Math, représentant du Collectif des accidentés du travail, handicapés et retraités pour l’égalité des droits (CATRED), « les immigrés ont vécu pratiquement toute leur vie en devant se cacher : l’idée des foyers c’était un peu ça, on leur a toujours fait comprendre, y compris spatialement, par le logement, qu’ils n’étaient pas bienvenus dans la cité ».

M. Patrick Mony, ancien directeur du Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI), a rappelé à la mission les luttes anciennes des résidents des foyers contre leurs conditions de logement, initiées lorsqu’un Comité de coordination des foyers en lutte a vu le jour autour du foyer « Romain Rolland » de Saint-Denis. Ces luttes ont rassemblé jusqu’à deux cents foyers à la fin des années 1970. Les résidents demandaient un statut de locataire, une fonction de délégué de foyer, le droit d’association et l’accès au logement social.

Tout au long des années 1970, les mouvements de grève des loyers ont en partie cristallisé le débat sur l’immigration : ils obtiennent des soutiens politiques, dont celui de François Mitterrand, alors premier secrétaire du Parti socialiste, qui rend visite à un campement de grévistes expulsés à Garges-Lès-Gonesse pendant la campagne des élections municipales de 1979. Le secrétaire d’État aux immigrés met en place une commission d’étude présidée par M. Pierre Delmon : elle pose le principe de « non-discrimination » visant à rapprocher la situation des résidents de foyers de celle des locataires nationaux dans le logement social et propose l’extension de l’aide personnalisée au logement (APL) aux résidents (15).

Enfin, au milieu des années 1970, la nécessité d’accueillir les familles d’immigrés conduit les pouvoirs publics à mettre en place un dispositif spécifique appelé « 1/9e prioritaire ». Instauré par la loi de finances pour 1975, il prévoit qu’une fraction des sommes collectées auprès des entrepreneurs dans le cadre du « 1 % logement » (la participation des employeurs à l’effort de construction), prélevé sur la masse salariale des entreprises de plus de dix salariés, est consacrée au logement des travailleurs immigrés et de leurs familles, principalement sous forme d’aides à la construction.

Or, ainsi que l’a constaté la Cour des comptes dans une insertion de son rapport public de 1997 consacré à « divers aspects de la politique d’intégration des populations immigrées » : « En dépit d’une volonté politique initiale forte, les moyens financiers alloués à ce dispositif se sont, au fil du temps, considérablement réduits. Son fonctionnement a fait apparaître des carences, à l’échelon national comme à l’échelon local. » La Cour faisait observer « l’absence d’orientations données par les pouvoirs publics aux autorités déconcentrées, alors qu’elles géraient la part la plus importante du " 1/9e prioritaire ", ainsi qu’à l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction, qui était chargée, depuis 1987, d’établir le programme d’emploi annuel de ces fonds ». La Cour soulignait également « l’insuffisance des contreparties apportées aux financements sur le " 1/9e prioritaire " ». Si ces financements étaient censés garantir à l’État un droit à réservation sur les logements construits en faveur des immigrés et de leurs familles, selon la Cour, « ces droits avaient généralement été exercés à l’égard de premiers locataires d’origine immigrée [et] l’avaient été de manière moins systématique à l’occasion de leur remplacement dans les lieux en raison de carences dans le suivi assuré par les préfectures ». La Cour regrettait « la dérive du système destiné à financer des constructions neuves au profit principal des familles immigrées et qui, au fil de la pratique ou de textes réglementaires de portée limitée, était en fait devenu un complément de financement d’opérations de réhabilitation sans que l’on pût déterminer dans quelle mesure elles profitaient effectivement à ces familles ».

Le dispositif du « 1/9e prioritaire » a été finalement abandonné en 1997. Se substituant à la Commission nationale pour le logement des immigrés (CNLI), la Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées (CILPI) est créée par un arrêté du 9 juin 1998 : elle a pour mission de mettre en œuvre le plan quinquennal de traitement des foyers de travailleurs migrants dont votre rapporteur examinera plus loin les effets.

4. Des mesures d’action sociale longtemps détachées du droit commun

Initialement, l’action sociale destinée aux migrants est financée par le ministère du travail par l’entremise d’un service social d’aide aux émigrants (SSAE), créé en 1921 et reconnu d’utilité publique.

Mais ce dispositif est sous-dimensionné et mal adapté au développement de l’État providence d’après-guerre. Il bute par ailleurs sur le fait que les travailleurs algériens sont des citoyens français.

Comme l’a fait observer Mme Françoise de Barros, des conseillers techniques aux affaires musulmanes (CTAM) placés auprès des préfets de département assurent l’encadrement territorial des Algériens jusqu’en 1965, puis de l’ensemble des immigrés, sous le titre de conseillers techniques, dans les nouveaux services de liaison et de promotion des migrants (SLPM), créés dans les préfectures à cette date. Mais leur mise en place a d’abord pour objet de contrôler ces populations.

Par ailleurs, la direction générale de la sécurité sociale (DGSS) s’oppose au principe d’intégration des « Français musulmans » d’Algérie dans le droit commun de l’ordonnance du 7 mars 1944 relative au statut des Français musulmans d’Algérie. Les Algériens se voient alors attribuer des taux de prestations familiales plus faibles que les travailleurs français. L’écart entre les contributions perçues et les prestations versées par les caisses est élevé. Ainsi que le relève M. Antoine Math, « pour tenter de justifier lexclusion du bénéfice des prestations familiales des Français musulmans vivant en métropole et dont la famille résidait dans l’un des trois départements français d’Algérie, il a été décidé de consacrer à des réalisations sociales une partie du produit de la différence existant entre, d’une part, le montant des prestations familiales calculées au taux moyen métropolitain par famille, et d’autre part, le montant des prestations versées en Algérie au taux algérien » (16).

Instauré par l’ordonnance n° 58-1381 du 29 décembre 1958, le Fonds d’action sociale pour les travailleurs musulmans d’Algérie en métropole et pour leur famille (FAS) prend la forme d’un établissement public administratif, placé sous la tutelle du ministère des affaires sociales. Il doit « promouvoir une action sociale familiale en faveur des salariés travaillant en France métropolitaine dans les professions visées par le régime algérien d’allocations familiales, et dont les enfants résident en Afrique ». En 1959, le FAS perçoit une somme correspondant à 88,75 % des prestations familiales payées en Algérie aux familles des travailleurs musulmans en métropole (17).

L’indépendance de l’Algérie conduit à étendre progressivement le bénéfice des actions du Fonds à l’ensemble des populations issues de l’immigration et à limiter, logiquement, son champ d’intervention au territoire national : la loi n° 64-701 du 10 juillet 1964 relative au Fonds d’action sociale pour les travailleurs étrangers élargit ses missions et change son intitulé en conséquence. En 1983, la dénomination est modifiée en « Fonds d’action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles » (FASTIF) qui devient, en 2001, le « Fonds d’action et de soutien pour l’intégration et la lutte contre les discriminations » (FASILD), prédécesseur direct de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances » (ACSé).

Les immigrés bénéficient de l’appui d’associations de soutien à l’exemple du Service œcuménique d’entraide, issu de la guerre, devenu Comité inter-mouvements auprès des évacués (CIMADE), ou, à partir de 1964, de la Fédération des associations de solidarité avec les travailleurs-euse-s immigré-e-s (FASTI), qui accompagne les associations d’immigrés. Après 1981 et l’élargissement du droit d’association aux étrangers, les associations d’immigrés sont orientées vers le FAS. Selon M. Patrick Mony, ceci a empêché les étrangers de prendre leur place dans le mouvement associatif général : « Le FAS a contribué à ce que l’action sociale en direction des immigrés reste distincte du droit commun. Il a aussi été un véritable instrument de contrôle. »

Si l’ONI reste sous la tutelle du ministère du travail jusqu’en 1984, ce dernier est secondé par un secrétariat d’État aux travailleurs immigrés à partir de juin 1974 : l’intervention publique évolue dans un contexte de suspension de l’immigration de main-d’œuvre. Les missions de l’ONI se concentrent progressivement sur « l’insertion sociale des immigrés » (décret n° 75-1001 du 16 octobre 1975), la lutte contre l’emploi non déclaré (loi n° 76-621 du 10 juillet 1976 tendant à renforcer la répression en matière de trafics et d’emplois irréguliers de main-d’œuvre étrangère) puis sur la mise en œuvre des dispositifs d’aide au retour.

Les politiques en matière d’emploi constituent l’angle mort de l’action sociale, dans la mesure où le retour au pays des travailleurs « surnuméraires » est encouragé par les pouvoirs publics : selon M. Khaled Abichou, directeur de l’association Initiatives contre l’illettrisme et lutte contre l’analphabétisme (ICI & LA), des « préjugés tendant à considérer la main-d’œuvre immigrée comme trop fruste pour s’adapter à la modernisation » ont conduit les employeurs à limiter l’accès à la formation professionnelle, indispensable pour adapter le salarié aux évolutions du poste de travail. De même, les travailleurs immigrés n’auraient pas bénéficié des dotations du Fonds national pour l’emploi lors des restructurations industrielles des années 1980 : des actions spécifiques de reclassement, de formation et d’accès aux compétences, notamment linguistiques, n’ont pas suffisamment été mises en place.

En conséquence, les immigrés ont été plus fortement touchés par le chômage que les travailleurs français : entre 1975 et 1982, la part des actifs ayant un emploi diminue de 11,5 % parmi les étrangers, tandis qu’elle augmente de 3,8 % parmi les Français. Selon M. Jean-Philippe Dedieu, dans les secteurs d’emploi des immigrés des pays tiers, le taux de chômage s’élève au début des années 1980 à 22 % pour les demandeurs d’emploi de nationalité française, 35 % pour ceux de nationalité étrangère et 63 % pour les Africains subsahariens.

Selon votre rapporteur, le legs de ces politiques distinctes du droit commun pèse aujourd’hui sur la situation des immigrés âgés que peinent à saisir tant les dispositifs institués par les caisses de sécurité sociale que le mouvement associatif généraliste.

Mais en matière de conditions de travail également, les immigrés aujourd’hui âgés ont été les acteurs de luttes sociales, malheureusement souvent infructueuses. L’inadaptation des politiques sociales et la relative indifférence d’une partie des organisations syndicales ont conduit à de nombreuses mobilisations de travailleurs immigrés, notamment dans les usines Peñarroya à Saint-Denis et à Lyon tout au long des années 1970, ou à Talbot-Poissy au début des années 1980. Les grévistes réclamaient des mesures de prévention, et donc une amélioration des conditions de travail, et refusaient de se contenter de la seule réparation au titre de la législation en matière de maladies professionnelles.

B. LA RÉALITÉ D’UNE INSTALLATION DURABLE

La tentation de mise à l’écart des populations immigrées des pays tiers n’est pas partagée par l’ensemble de la société française. Elle heurte par trop les valeurs de la République. De fait, l’établissement durable de familles aux côtés d’une majorité des travailleurs immigrés l’a rendue caduque. L’illusion du reflux des immigrés vers leur pays d’origine, marquée par la décision prise en juillet 1974 par M. Valéry Giscard d’Estaing, alors Président de la République, de suspendre l’immigration et la définition d’une politique d’aide au retour, rapidement infructueuse, se heurte à la réalité de cette installation durable. Ce changement a entraîné une amélioration des droits sociaux des intéressés. Cependant, toutes les conséquences de ce changement, en particulier sur le vieillissement des populations, n’ont pas été entièrement prises en compte.

1. La fin de la « noria »

Ainsi que votre rapporteur l’a déjà souligné, l’image d’une immigration de travail sans attaches en France et vouée au retour a faussé les perspectives des décideurs publics. Du fait de la destruction des structures rurales traditionnelles, notamment en Algérie, la migration ne vise rapidement plus seulement à apporter un revenu ponctuel au village, ce qui se traduisait par des rotations migratoires − la « noria » −, elle devient permanente. Dès les années 1950, les femmes et les familles représentent une proportion significative des migrants algériens.

Les statistiques des services de l’immigration dénombrent, entre 1947 et 1953, 740 000 arrivées en métropole et 561 000 retours en Algérie, soit un solde de 179 000. Pendant cette période, les « Français musulmans » d’Algérie constituent le flux migratoire majoritaire.

Le regroupement familial existe donc, de fait, tout au long des années 1950 et 1960. Un décret n° 76-383 du 29 avril 1976 relatif aux conditions d’entrée et de séjour en France des membres des familles des étrangers autorisés à résider en France vient l’encadrer en fixant des conditions de justification d’une année de présence sur le territoire, de ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de la famille, de logement adapté et de contrôle médical. Mais le décret n° 77-1239 du 10 novembre 1977 suspendant provisoirement l’application des dispositions du décret n° 76-383 du 29 avril 1976 en suspend pour trois ans l’application, sauf pour les membres de la famille qui renoncent à demander l’accès au marché de l’emploi. Saisi d’une requête du GISTI, le Conseil d’État annule, le 8 décembre 1978, ce décret au motif « qu’il résulte des principes généraux du droit et, notamment, du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère la Constitution du 4 octobre 1958, que les étrangers résidant régulièrement en France ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale » (18). Il en résulte également que ne peut être interdite, par voie de mesure générale, l’occupation d’un emploi par les membres des familles des ressortissants étrangers.

Cette consécration juridictionnelle d’un droit inscrit dans la Constitution contribue à donner une certaine sécurité aux travailleurs migrants qui souhaitent s’établir durablement en France. L’arrivée des membres de la famille compense la réduction des arrivées au titre de l’immigration professionnelle, comme l’illustre l’évolution des effectifs d’immigrés originaires du Maroc passés par les bureaux de l’ONI du milieu des années 1960 aux années 1980. Si l’immigration marocaine diminue progressivement au fil des ans à partir de 1974, la part de l’immigration familiale croît et devient durablement majoritaire.

LES EFFECTIFS D’IMMIGRÉS ORIGINAIRES DU MAROC ENREGISTRÉS
PAR LES BUREAUX DE L’OFFICE FRANÇAIS DE L’IMMIGRATION
ET DE L’INTÉGRATION (OFII)

Années

Immigration professionnelle

Immigration familiale

Total

1963-1964

11 159

100 %

49

0 %

11 208

100 %

1965-1966

11 432

97 %

387

3 %

11 819

100 %

1967-1968

13 368

89 %

1 639

11 %

15 007

100 %

1969-1970

44 233

92 %

3 915

8 %

48 148

100 %

1971-1972

46 964

85 %

8 121

15 %

55 085

100 %

1973-1974

62 536

80 %

15 640

20 %

78 176

100 %

1975-1976

21 954

48 %

23 633

52 %

45 587

100 %

1977-1978

23 551

47 %

26 557

53 %

50 108

100 %

1979-1980

25 527

51 %

24 433

49 %

49 960

100 %

1981-1982

18 990

40 %

28 585

60 %

47 575

100 %

1983-1984

8 684

30 %

20 282

70 %

28 966

100 %

1985-1986

7 658

36 %

13 789

64 %

21 447

100 %

Total

296 056

64 %

167 030

36 %

463 086

100 %

Source : Office français de l’immigration et de l’intégration.

Des familles s’établissent donc sur les deux rives de la Méditerranée. Ces liens sont également renforcés par le fait que l’ensemble d’une fratrie ne rejoint pas toujours le parent qui travaille en France. Un enfant peut être adulte lorsque ses frères et sœurs bénéficient du regroupement familial ou être demeuré auprès d’autres membres de la famille. Si ces situations sont très rares dans la migration des Européens du Sud (0,7 % des enfants, concernant 0,1 % des familles), elles concernent près de 12 % des enfants et 13 % des familles du Maghreb (19).

L’installation en famille contrarie donc l’idée du retour qui devient le « mythe du retour ». Dès lors, les liens au pays d’origine prennent souvent la forme d’investissements : construire une maison ou acheter un appartement lors des vacances annuelles au point que « l’art de bien investir (au pays) peut combler le manque de gain d’argent en France » (20). Un projet de retour au pays est donc tributaire des ressources que l’immigré aura pu constituer au cours de sa trajectoire migratoire.

Si le projet de retour est progressivement abandonné, il a néanmoins laissé des effets : l’idée du départ avant la retraite a contribué à détourner une partie des immigrés du salariat déclaré et à accepter le paiement en numéraire. Le passage à la retraite en France est donc fragilisé.

Enfin, l’installation durable de ressortissants des pays tiers est contemporaine du renforcement de la tradition républicaine d’accueil des réfugiés. Dans son préambule, la Constitution du 27 octobre 1946 proclame en son quatrième alinéa que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Cette protection a été confirmée par la convention relative aux réfugiés de Genève en date du 28 juillet 1951. Cependant, jusqu’aux années 1970, ses bénéficiaires ont été principalement européens, fuyant les républiques sous contrôle soviétique ou les régimes autoritaires d’Europe du Sud. À partir des années 1970, les immigrés des pays tiers, majoritairement originaires d’Asie du Sud-Est et d’Amérique latine, bénéficient de l’asile (21).

2. L’attribution progressive de droits sociaux

L’installation durable d’immigrés vivant en famille a contribué à mettre fin à des discriminations légales touchant les étrangers en matière de droits sociaux.

Les interdictions qui pesaient sur l’action collective et syndicale ont été d’abord supprimées, puisqu’elles furent les premières à apparaître comme contraires au principe d’égalité, sur les lieux du travail. La loi n° 72-517 du 27 juin 1972 relative à l’électorat et à l’éligibilité des étrangers en matière d’élection des membres des comités d’entreprise et des délégués du personnel supprime les restrictions à l’accès aux fonctions représentatives du personnel. La loi n° 75-630 du 11 juillet 1975 relative aux droits des travailleurs étrangers autorise l’accès des étrangers aux fonctions de dirigeant syndical. Enfin les « lois Auroux » de 1982 lèvent les derniers obstacles, relatifs, par exemple, à la désignation du délégué syndical.

La liberté d’association des immigrés était limitée par l’autorisation préalable du ministre de l’intérieur pour la formation d’une « association étrangère » en application du décret-loi du 12 avril 1939 portant statut particulier des associations étrangères et associations composées d’étrangers. Les règles dérogatoires au droit commun des associations sont levées par la loi n° 81-909 du 9 octobre 1981 modifiant la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association en ce qui concerne les associations dirigées en droit et en fait par des étrangers.

De même les dernières incapacités postérieures à l’acquisition de la nationalité française disparaissent : l’article 53 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal supprime les incapacités liées à l’emploi (fonctions publiques, barreau, office ministériel) ainsi que l’interdiction de voter pendant cinq ans issue du décret-loi du 12 novembre 1938 relatif à la situation et à la police des étranger. La loi n° 83-1046 du 8 décembre 1983 modifiant le code de la nationalité française et le code électoral et supprimant les incapacités temporaires frappant les personnes ayant acquis la nationalité française met fin à l’incapacité de solliciter un mandat électif pendant un délai de dix ans après la naturalisation.

Les discriminations fondées sur la nationalité ont été tôt prohibées en matière de sécurité sociale en raison de la nature contributive des droits acquis par le travailleur. Les différences proviennent alors du principe de territorialité, qui prévoit que les prestations sont versées sur le seul territoire national. Or, ce principe est écarté unilatéralement par la France en matière de prestations de retraite. Pour l’ensemble des risques couverts par des branches de la sécurité sociale, le principe de territorialité est également écarté pour les ressortissants des États ayant conclu une convention de sécurité sociale avec la France.

Des régimes légaux d’exclusion des étrangers étaient cependant prévus en matière d’aide sociale, au motif qu’elle procède de la solidarité nationale. Ils ont été progressivement abrogés, ce qui a rendu effectifs les principes du préambule de la Constitution de 1946 qui dispose, en son onzième alinéa, que « tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ».

Par une décision du 30 juin 1989, Ville de Paris, le Conseil d’État a jugé que le fait de réserver une prestation extralégale, instituée par la collectivité territoriale, aux seules familles dont l’un des parents est français méconnaissait le principe constitutionnel d’égalité.

Par la décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990 relative à la loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé, le Conseil constitutionnel a jugé contraires au même principe constitutionnel d’égalité les dispositions législatives réservant aux seuls Français ou aux étrangers se prévalant d’engagements internationaux une prestation de solidarité pour les personnes âgées devenues inaptes au travail – en l’espèce l’allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité (FNS). Il a ainsi censuré la rédaction de l’article L. 815-5 du code de la sécurité sociale qui prévoyait que « l’allocation supplémentaire n’est due aux étrangers qu’en application des règlements communautaires ou de conventions internationales de réciprocité ».

Enfin, par la décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 relative à loi relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France, le Conseil constitutionnel a rappelé que « les étrangers jouissent du droit à la protection sociale, dès lors qu’ils résident de manière stable et régulière sur le territoire français ; […] ils doivent bénéficier de recours assurant la garantie de ces droits et libertés ».

Ainsi, le VII de l’article 36 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France a étendu aux personnes de nationalité étrangère le versement de l’allocation de logement sociale (ALS), initialement versée sous condition de nationalité française (article L. 831-1 du code de la sécurité sociale).

Mais le législateur maintenait des restrictions, par exemple en matière de compléments non contributifs de retraite ou d’invalidité, alors financés par le Fonds national de solidarité.

Le droit européen a eu une influence décisive sur ce point : par l’arrêt Mazari du 7 mai 1991, la Cour de cassation a reconnu le droit à un ressortissant algérien invalide de bénéficier de l’allocation du Fonds spécial invalidité, sur le fondement des accords liant la Communauté européenne à l’Algérie, qui prévoient l’égalité de traitement entre travailleurs étrangers et ressortissants de l’Espace économique européen en matière de prestations de sécurité sociale. Sur le fondement de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné l’État autrichien qui avait écarté un étranger chômeur en fin de droits du bénéfice d’une prestation de solidarité (22).

Cet arrêt a conduit le législateur, dans la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile, dite « loi Chevènement », à supprimer la limitation aux seuls nationaux du bénéfice du « minimum vieillesse » et de l’allocation aux adultes handicapés (AAH).

De même, la directive n° 2000/43/CE du 29 juin 2000 transposée par l’article 19 de la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE), prévoit qu’« en matière de protection sociale, de santé, d’avantages sociaux, d’éducation, d’accès aux biens et services, de fournitures de biens et services, d’affiliation et d’engagement dans une organisation syndicale ou professionnelle, y compris d’avantages procurés par elle, ainsi que d’accès à l’emploi, d’emploi et de travail indépendants ou non-salariés, chacun a droit à un traitement égal, quelles que soient son origine nationale, son appartenance ou non-appartenance vraie ou supposée à une ethnie ou une race ».

Enfin, les combats menés au plan local par des associations de travailleurs et d’anciens travailleurs immigrés, dont certaines ont été reçues par la mission, contribuent à rendre effectif le principe d’égalité des droits. Par exemple, saisie à l’initiative de l’Association des mineurs et anciens mineurs marocains du Nord (AMMN), la HALDE, par une délibération n° 2008-38 et 2008-39 du 3 mars 2008, a estimé discriminatoire le refus opposé à un ancien mineur de fond employé par les houillères du bassin du Nord-Pas-de-Calais de rachat de ses prestations de logement et de chauffage en raison de sa nationalité marocaine. La délibération se fonde notamment sur l’article 64 de l’accord euro-méditerranéen liant l’Union européenne au Royaume du Maroc signé le 26 février 1996 et entré en vigueur le 1er mars 2000.

3. Le vieillissement d’une population installée depuis longtemps
en France

Les immigrés issus d’un État tiers et âgés de plus de cinquante-cinq ans représentent, au total, plus de 805 000 personnes. Il s’agit de 6 % de la population âgée de cinquante-cinq à soixante-quatre ans résidant en France et de 3,2 % de la population âgée de plus de soixante-cinq ans. La part d’immigrés du Maghreb s’élève à 66 % des plus de soixante-cinq ans. Dans la tranche d’âge cinquante-cinq à soixante-quatre ans, cette part diminue mais reste majoritaire à 57 % quand celle des immigrés d’Afrique subsaharienne double pour atteindre 8 %.

En 2008, 22,8 % des immigrés des pays tiers ont plus de cinquante-cinq ans. Cette proportion atteint 29 % pour la population non immigrée. On ne constate donc pas de vieillissement global de la population immigrée au sens où la pyramide des âges se déformerait par le haut : si l’âge moyen de la population immigrée est passé de 43,7 ans à 45 ans dans la décennie 1990, il est resté stable dans la décennie 2000, alors que l’âge moyen de l’ensemble de la population augmentait de 1,4 an. C’est la conséquence de l’arrivée de nouveaux immigrés plus jeunes.

La part des personnes immigrées de plus de cinquante-cinq ans parmi l’ensemble des immigrés est stable depuis dix ans ; elle a augmenté au même rythme que l’ensemble de la population immigrée, en hausse de près d’un million de personnes entre 1999 et 2008. En dix ans, on constate une hausse de 330 000 immigrés de cette tranche d’âge, soit un tiers de la hausse totale de la population immigrée. La croissance de la population immigrée de plus de cinquante-cinq ans a donc été un peu plus rapide que la croissance du nombre total de personnes de plus de cinquante-cinq ans.

RÉPARTITION DES IMMIGRÉS PAR PAYS D’ORIGINE

État d’origine

Immigrés âgés de 55 ans à 64 ans

Immigrés âgés de plus de 65 ans

Immigrés âgés de plus de 55 ans

Ensemble des immigrés

815 000

890 000

1 705 000

dont immigrés d’un pays de l’Union européenne

405 000

555 000

960 000

Espagne

55 000

115 000

170 000

Italie

70 000

170 000

240 000

Portugal

135 000

80 000

215 000

Autres États de l’Union européenne

105 000

170 000

275 000

dont immigrés d’un pays tiers à l’Union européenne

450 000

355 000

805 000

Afrique

320 000

260 000

580 000

Algérie

115 000

130 000

245 000

Maroc

110 000

65 000

175 000

Tunisie

40 000

40 000

80 000

Autres pays d’Afrique

55 000

25 000

80 000

Asie

70 000

60 000

130 000

Turquie

25 000

15 000

40 000

Cambodge, Laos, Vietnam

20 000

25 000

45 000

Autres pays d’Asie

25 000

20 000

45 000

Amérique, Océanie

20 000

15 000

35 000

Europe hors Union européenne

40 000

20 000

60 000

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration, recensement 2009.

Sur ces 350 000 personnes âgées de plus de soixante-cinq ans et nées dans un pays tiers à l’Union européenne, 140 000 sont devenues françaises et 210 000 ont conservé leur nationalité étrangère. 45 % des immigrés issus des États tiers ont ainsi acquis la nationalité française. Pour l’ensemble des immigrés, cette proportion est passée de 30 à 40 % en trente ans.

Les femmes sont systématiquement plus nombreuses à être devenues françaises, à l’exception des immigrés nés dans un État asiatique. En 2008, le taux d’immigrés ayant acquis la nationalité française atteint 77 % parmi ceux qui proviennent d’Asie du Sud-Est et qui ont souvent le statut de réfugiés politiques. Ce taux est de 48 % pour la Tunisie, 43 % pour le Maroc, 42 % pour l’Algérie et 29 % pour la Turquie. Si, en moyenne, un immigré devenu français sur deux conserve sa nationalité d’origine, sept immigrés sur dix nés en Algérie ou en Tunisie devenus français sont binationaux.

L’acquisition de la nationalité française atteste de l’ancrage et de l’ancienneté de la présence en France.

DURÉE DE PRÉSENCE EN FRANCE

Distribution des durées de présence (personnes de plus de soixante-cinq ans)

Personnes présentes en France depuis

0-9 ans

10-19 ans

20-29 ans

30 ans
et plus

inconnue

total en %

Immigrés étrangers

5

4

3

69

19

100

Originaires de l’Union européenne

6

4

2

73

15

100

Non originaires de l’Union européenne

4

3

4

69

20

100

Maghreb

1

1

1

87

10

100

Immigrés devenus Français

1

1

2

83

14

100

Originaires de l’Union européenne

0

0

1

83

15

100

Non originaires de l’Union européenne

1

2

4

76

16

100

Maghreb

0

0

0

97

3

100

Ensemble

4

3

3

66

23

100

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration, recensement 2009.

La part des personnes présentes en France depuis plus de trente ans est la plus élevée parmi les immigrés originaires du Maghreb, qu’ils aient acquis la nationalité française ou pas. En effet, les personnes âgées originaires du Maghreb vivent en France depuis plus de trente ans dans la quasi-totalité des cas. D’après le « portrait social » de la France dressé en 2011 par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), en 2008, un quart des immigrés venus d’Algérie est arrivé depuis plus de quarante ans.

Selon le recensement de 1975, 710 000 Algériens sont présents en France : c’est la première nationalité extra-européenne représentée. L’immigration marocaine triple entre 1968 et 1975, passant de 88 200 à 260 025 personnes. L’immigration tunisienne passe de 4 800 personnes en 1954 à 139 735 en 1975. Au cours de la même période, une immigration en provenance d’Afrique subsaharienne atteint vite des niveaux significatifs. Les Africains originaires du Sénégal, du Mali et de la Mauritanie sont estimés à plus de 80 000 dès 1975, principalement installés en région parisienne et occupés dans la voirie et la manutention.

4. La prégnance d’une population masculine et ouvrière

Sur ces 350 000 personnes âgées de plus de soixante-cinq ans et nées dans un pays tiers à l’Union européenne, 205 000 sont des hommes et 145 000 des femmes.

Au recensement de 1975, parmi les immigrés Algériens, les deux tiers sont des actifs, travaillant principalement dans le bâtiment et les industries de transformation : leur importance relative traduit le fait qu’en dépit de la forte progression des familles, les hommes vivant seuls sont alors de loin les plus nombreux.

Il s’agit donc d’une population plus masculine avec une proportion importante d’hommes qui n’ont pas été rejoints par leurs familles : elle se distingue ainsi tant des immigrés plus jeunes que de la population générale.

PART DES HOMMES PARMI LES IMMIGRÉS DES PAYS TIERS

Région

00-54 ans

55-64 ans

65 ans ou +

Île-de-France

48

57

58

Champagne-Ardenne

50

57

60

Picardie

50

56

67

Haute-Normandie

49

71

60

Centre

49

58

63

Basse-Normandie

50

50

50

Bourgogne

46

50

67

Nord-Pas-de-Calais

50

53

67

Lorraine

49

54

64

Alsace

48

53

55

Franche-Comté

48

56

67

Pays de la Loire

49

57

60

Bretagne

50

50

67

Poitou-Charentes

50

33

50

Aquitaine

46

50

50

Midi-Pyrénées

49

55

56

Limousin

50

50

50

Rhône-Alpes

48

54

60

Auvergne

50

50

67

Languedoc-Roussillon

49

56

57

Provence-Alpes-Côte d’Azur

48

57

59

Corse

50

95

95

France métropolitaine

48

56

59

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

La population immigrée de l’ensemble des pays tiers, longtemps principalement masculine, se féminise toutefois depuis le milieu des années 1970, du fait du regroupement familial ou de l’exercice du droit d’asile. En 2008, 51 % des immigrés sont des femmes, au lieu de 44 % en 1968. Près de 52 % des immigrés d’Afrique hors Maghreb et d’Asie sont des femmes. Elles sont majoritaires avant l’âge de cinquante-quatre ans et le sont à nouveau après quatre-vingts ans, du fait de la mortalité différentielle, comme dans la population générale. Elles demeurent minoritaires parmi les immigrés du Maghreb mais leur part augmente depuis 1990. 59 % des personnes originaires du Maghreb de cinquante-cinq à soixante-quatorze ans sont des hommes, contre 52 % des plus de soixante-quinze ans.

Il ressort des travaux des historiens présentés à la mission que ces hommes sont principalement d’anciens ouvriers. Mme Catherine Wihtol de Wenden a ainsi indiqué que « toute leur vie s’est construite autour du monde du travail : à l’usine, au café – tenu par des compatriotes –, en foyer, dans le cadre du syndicat, de l’association du pays d’origine, de l’amicale… » Comme l’a mentionné Mme Laure Pitti, maître de conférences à l’Université Paris VIII Vincennes-Saint-Denis, lors de son audition, ces hommes ont occupé les postes les moins qualifiés de l’industrie et connu des situations de stagnation professionnelle.

Ils ont été majoritairement employés dans des secteurs et dans des postes délaissés par les salariés nés en France, principalement dans le BTP et les industries de transformation – au premier rang desquelles l’automobile.

Au recensement de 1975, 13,6 % de la population active en France travaille dans le secteur du BTP ; la proportion est de 32,5 % pour les étrangers, toutes nationalités confondues. Parmi les immigrés des pays tiers, on trouve alors 51,2 % de manœuvres et d’ouvriers spécialisés (OS), alors que cette proportion n’est que de 23,1 % pour la population active dans son ensemble.

Dès lors, les logiques de substitution de main-d’œuvre et des mécanismes traditionnels de la promotion professionnelle permettent aux travailleurs nés en France d’accéder à des emplois d’ouvriers qualifiés ou d’encadrement. Il s’agit donc d’une situation de « segmentation du marché du travail », qui se double, dans l’industrie, d’une segmentation des postes de travail reflétant souvent les origines géographiques des travailleurs.

Ces premiers postes dans les fonctions les plus pénibles et les moins qualifiées n’ont en outre offert que peu de perspectives d’évolution professionnelle. Ainsi, sur les 993 ouvriers algériens de Renault-Billancourt dont Mme Laure Pitti a étudié les carrières, trois seulement ont passé le cap des emplois d’ouvrier spécialisé. Si l’entreprise justifie alors cette stagnation professionnelle en évoquant « l’instabilité certaine du Nord-Africain » ou son inexpérience de l’industrie automobile, il ressort de l’étude des trajectoires professionnelles de ces ouvriers algériens qu’ils ont, pour un tiers d’entre eux, déjà travaillé dans l’industrie automobile ou dans les industries mécaniques avant leur embauche à Renault et qu’ils restent aussi de plus en plus longtemps en métropole et à Renault même (23). Au début des années 1960, les Algériens de Renault ont en effet en moyenne entre cinq et dix ans d’ancienneté. Le caractère provisoire de leur présence en France ou dans l’entreprise invoqué par l’employeur n’est ainsi pas établi.

Un constat similaire peut être fait dans d’autres entreprises ou secteurs d’activité. M. Jean-Philippe Dedieu a indiqué à la mission que l’usine Berliet de Lyon, par exemple, formait des cadres et des ouvriers africains, mais de façon extrêmement temporaire ; les archives indiqueraient qu’elle ne souhaitait pas multiplier ces effectifs pour des raisons « culturelles ».

Le cantonnement aux postes les plus pénibles a pour effet de soumettre plus gravement les ouvriers aux effets sanitaires du travail industriel. L’exposition aux substances nuisibles est prolongée, comme le montrent les travaux d’historiens de la santé au travail sur la silicose ou sur le saturnisme industriel (24).

Il en résulte une interruption prématurée de la carrière, faute de reconversion ou de mobilité convenablement anticipées par les employeurs. D’après les données de PRO BTP, caisse de retraite complémentaire du secteur du bâtiment et des travaux publics, seuls 59 % des ouvriers de la construction ayant entre cinquante-cinq et cinquante-neuf ans et seuls 36 % des plus de soixante ans sont encore actifs et occupés. Au moment de leur départ en retraite, seules 30 % des personnes seraient encore en activité dans le BTP. La carrière se termine donc de manière prématurée pour raison d’inaptitude et par une longue période de chômage causée par l’usure physique (25).

5. La répartition géographique, reflet de l’histoire économique

L’immigration d’après-guerre est encadrée par l’ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France. L’entrée en France est subordonnée à l’obtention d’un contrat de travail visé par l’ONI, mis en place pour assurer le recrutement collectif de la main-d’œuvre. L’ONI dispose de bureaux dans les différents États d’émigration. La localisation de ces bureaux privilégie l’Europe, notamment l’Italie du Nord, pourvoyeuse traditionnelle de travailleurs depuis la fin du XIXe siècle.

Le rôle de l’État est complété par les grandes entreprises qui installent des bureaux de recrutement dans les villages, au Maghreb ou en Afrique subsaharienne. En outre, à partir des années 1950, les Algériens convergent vers le département de la Seine et se présentent aux portes des usines où leur qualité de nationaux français leur permet d’être facilement embauchés.

Les immigrés des pays tiers anciens ouvriers de l’industrie aujourd’hui âgés résident donc principalement dans les anciennes zones d’emploi : région parisienne, région lyonnaise, Nord-Pas-de-Calais et Lorraine, zones portuaires de la rive méditerranéenne.

D’après le recensement de 2008, l’Île-de-France compte relativement moins d’immigrés âgés venus du Maghreb que les autres régions (54 % du total des immigrés de pays tiers) et plus d’immigrés originaires du Vietnam ou du Cambodge (8 %). Dans les régions Provence-Alpes-Côte d’Azur et Rhône-Alpes, respectivement 77 % et 72 % des immigrés âgés sont originaires d’un pays du Maghreb. La région Rhône-Alpes enregistre une proportion importante d’immigrés âgés d’Algérie, mais aussi d’origine turque (8 %), et le Languedoc-Roussillon d’immigrés âgés d’origine marocaine (43 %).

À l’instar de l’ensemble du sud de l’Europe (Andalousie, Pouilles, Péloponnèse et Midi de la France), les saisonniers agricoles sont particulièrement présents dans la production, peu mécanisée, de fruits et légumes qui nécessite une grande quantité de main-d’œuvre saisonnière. Selon les éléments fournis à votre rapporteur par la CCMSA, 15 908 retraités salariés agricoles nés à l’étranger et de nationalité étrangère résident en France. On compte en outre près de 19 000 retraités anciens salariés agricoles nés à l’étranger et de nationalité française : pour une part, que le système d’information de la CCMSA n’a pas permis d’établir, il s’agit d’immigrés ayant acquis la nationalité française ; pour une autre part, importante, il s’agit de Français nés à l’étranger, notamment rapatriés d’Algérie. Les effectifs dépassent le millier dans les Bouches-du-Rhône, le Gard, l’Hérault, le Var, les Alpes-Maritimes, la Haute-Garonne et le Rhône.

LES RETRAITÉS SALARIÉS AGRICOLES TITULAIRES
NÉS À L’ÉTRANGER HORS UNION EUROPÉENNE

A_DP3

Source : Caisse centrale de la mutualité sociale agricole.

Enfin, artisans, commerçants et chefs d’entreprises de dix salariés ou plus sont présents dans les grands centres urbains de première implantation ouvrière : Île-de-France, Nord-Pas-de-Calais, région lyonnaise et Provence-Alpes-Côte d’Azur.

Au terme des trente premières années d’immigration, on compte, en 1982, près de 6 000 artisans originaires des pays tiers, dont 5 200 originaires du Maghreb, soit un cinquième de l’ensemble des artisans immigrés. Les immigrés des pays tiers représentent alors plus de la moitié des commerçants immigrés. 12 700 sont originaires du Maghreb, 912 du Sud-Est asiatique et 1 700 d’Afrique francophone sur une population totale de 27 500 personnes. Les immigrés maghrébins sont enfin très minoritaires parmi les immigrés devenus chefs d’entreprises : on décompte 428 personnes sur 3 880 immigrés chefs d’entreprise (26).

RÉPARTITION PAR RÉGION ET NATIONALITÉ D’ORIGINE DES IMMIGRÉS DES PAYS TIERS (CINQUANTE-CINQ ANS ET PLUS)

 

Région

Algérie

Maroc

Tunisie

Total Maghreb

Afrique hors Maghreb

Cambodge-Laos-Vietnam

Turquie

Autres

Total

Île-de-France

90 000

59 000

34 000

183 000

52 000

27 000

11 000

73 000

346 000

Champagne-Ardenne

5 000

3 000

8 000

1 000

1 000

2 000

12 000

Picardie

4 000

5 000

1 000

9 000

2 000

1 000

2 000

15 000

Haute-Normandie

4 000

3 000

7 000

3 000

2 000

12 000

Centre

4 000

6 000

1 000

12 000

2 000

2 000

1 000

3 000

19 000

Basse-Normandie

1 000

1 000

2 000

1 000

3 000

Bourgogne

4 000

5 000

1 000

9 000

1 000

3 000

14 000

Nord-Pas-de-Calais

16 000

11 000

1 000

27 000

1 000

1 000

1 000

2 000

33 000

Lorraine

10 000

6 000

1 000

16 000

1 000

1 000

3 000

3 000

25 000

Alsace

7 000

6 000

1 000

14 000

1 000

1 000

5 000

6 000

27 000

Franche-Comté

5 000

4 000

9 000

2 000

4 000

15 000

Pays de la Loire

2 000

3 000

1 000

6 000

1 000

1 000

1 000

2 000

11 000

Bretagne

2 000

2 000

3 000

1 000

2 000

7 000

Poitou-Charentes

1 000

1 000

2 000

2 000

4 000

Aquitaine

4 000

7 000

11 000

2 000

2 000

4 000

19 000

Midi-Pyrénées

7 000

6 000

1 000

13 000

1 000

2 000

4 000

21 000

Limousin

1 000

1 000

2 000

2 000

Rhône-Alpes

38 000

13 000

10 000

62 000

4 000

4 000

7 000

17 000

93 000

Auvergne

2 000

2 000

4 000

2 000

6 000

Languedoc-Roussillon

8 000

13 000

2 000

23 000

1 000

2 000

4 000

30 000

Provence-Alpes-Côte d’Azur

30 000

17 000

14 000

61 000

5 000

3 000

2 000

13 000

84 000

Corse

3 000

3 000

3 000

France métropolitaine

242 000

175 000

71 000

488 000

80 000

48 000

40 000

147 000

803 000

Lecture : 90 000 immigrés âgés de plus de cinquante-cinq ans originaires d’Algérie résident en Île-de-France en 2011. Les effectifs inférieurs à mille ne sont pas renseignés.

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

COMPOSITION, PAR ORIGINE, DE LA POPULATION IMMIGRÉE ÂGÉE
DE CHAQUE RÉGION (CINQUANTE-CINQ ANS ET PLUS)

(Parts en %)

Région

Algérie

Maroc

Tunisie

Total Maghreb

Afrique hors Maghreb

Cambodge-Laos-Vietnam

Turquie

Autres

Total

Île-de-France

26

17

10

53

15

8

3

21

100

Champagne-Ardenne

42

25

0

67

8

0

8

17

100

Picardie

27

33

7

60

13

0

7

13

100

Haute-Normandie

33

25

0

58

25

0

0

17

100

Centre

21

32

5

63

11

11

5

16

100

Basse-Normandie

33

33

0

67

0

0

0

33

100

Bourgogne

29

36

7

64

0

0

7

21

100

Nord-Pas-de-Calais

48

33

3

82

3

3

3

6

100

Lorraine

40

24

4

64

4

4

12

12

100

Alsace

26

22

4

52

4

4

19

22

100

Franche-Comté

33

27

0

60

0

0

13

27

100

Pays de la Loire

18

27

9

55

9

9

9

18

100

Bretagne

29

29

0

43

14

0

0

29

100

Poitou-Charentes

25

25

0

50

0

0

0

50

100

Aquitaine

21

37

0

58

11

11

0

21

100

Midi-Pyrénées

33

29

5

62

5

10

0

19

100

Limousin

50

50

0

100

0

0

0

0

100

Rhône-Alpes

41

14

11

67

4

4

8

18

100

Auvergne

33

33

0

67

0

0

0

33

100

Languedoc-Roussillon

27

43

7

77

3

7

0

13

100

Provence-Alpes-Côte d’Azur

36

20

17

73

6

4

2

15

100

Corse

0

100

0

100

0

0

0

0

100

France métropolitaine

30

22

9

61

10

6

5

18

100

Lecture : 26 % des immigrés âgés de plus de cinquante-cinq ans résidant en Île-de-France en 2011 sont originaires d’Algérie. Les effectifs inférieurs à mille ne sont pas renseignés.

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

CONTRIBUTION, PAR ORIGINE, DE CHAQUE RÉGION DANS L’ENSEMBLE
DE LA POPULATION IMMIGRÉE ÂGÉE (CINQUANTE-CINQ ANS ET PLUS)

(Parts en %)

Région

Algérie

Maroc

Tunisie

Total Maghreb

Afrique hors Maghreb

Cambodge-Laos-Vietnam

Turquie

Autres

Total

Île-de-France

37,2

33,7

47,9

37,3

65,0

56,3

27,5

49,7

43,1

Champagne-Ardenne

2,1

1,7

0,0

1,6

1,3

0,0

2,5

1,4

1,5

Picardie

1,7

2,9

1,4

1,8

2,5

0,0

2,5

1,4

1,9

Haute-Normandie

1,7

1,7

0,0

1,4

3,8

0,0

0,0

1,4

1,5

Centre

1,7

3,4

1,4

2,5

2,5

4,2

2,5

2,0

2,4

Basse-Normandie

0,4

0,6

0,0

0,4

0,0

0,0

0,0

0,7

0,4

Bourgogne

1,7

2,9

1,4

1,8

0,0

0,0

2,5

2,0

1,7

Nord-Pas-de-Calais

6,6

6,3

1,4

5,5

1,3

2,1

2,5

1,4

4,1

Lorraine

4,1

3,4

1,4

3,3

1,3

2,1

7,5

2,0

3,1

Alsace

2,9

3,4

1,4

2,9

1,3

2,1

12,5

4,1

3,4

Franche-Comté

2,1

2,3

0,0

1,8

0,0

0,0

5,0

2,7

1,9

Pays de la Loire

0,8

1,7

1,4

1,2

1,3

2,1

2,5

1,4

1,4

Bretagne

0,8

1,1

0,0

0,6

1,3

0,0

0,0

1,4

1,4

Poitou-Charentes

0,4

0,6

0,0

0,4

0,0

0,0

0,0

1,4

0,5

Aquitaine

1,7

4,0

0,0

2,3

2,5

4,2

0,0

2,7

2,4

Midi-Pyrénées

2,9

3,4

1,4

2,7

1,3

4,2

0,0

2,7

2,6

Limousin

0,4

0,6

0,0

0,4

0,0

0,0

0,0

0,0

0,2

Rhône-Alpes

15,7

7,4

14,1

12,7

5,0

8,3

17,5

11,6

11,6

Auvergne

0,8

1,1

0,0

0,8

0,0

0,0

0,0

1,4

0,7

Languedoc-Roussillon

3,3

7,4

2,8

4,7

1,3

4,2

0,0

2,7

3,7

Provence-Alpes-Côte d’Azur

12,4

9,7

19,7

12,5

6,3

6,3

5,0

8,8

10,5

Corse

0,0

1,7

0,0

0,6

0,0

0,0

0,0

0,0

0,4

France métropolitaine

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Lecture : 37,2 % des immigrés âgés de plus de cinquante-cinq ans originaires d’Algérie résident en 2011 en Île-de-France. Les effectifs inférieurs à mille ne sont pas renseignés.

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

La contradiction, trop longtemps maintenue, entre un « enracinement » en France et des politiques fondées sur le diagnostic erroné d’une présence temporaire a donc constitué la caractéristique principale de cette histoire migratoire singulière. Votre rapporteur a ainsi souhaité en établir la portée afin de mesurer ses effets sur la situation présente des immigrés des pays tiers devenus âgés.

II.– LA CONDITION SOCIALE DE NOMBREUX IMMIGRÉS ÂGÉS EST AUJOURD’HUI FRAGILE

Une grande partie des immigrés venus travailler en France pour le plus grand bénéfice de notre économie s’y sont installés de manière durable. Les caractéristiques de leur parcours migratoire, la place qui leur a été assignée dans notre société, les lacunes ou les faiblesses de certaines politiques publiques conduisent les plus âgés d’entre eux à se trouver aujourd’hui dans une situation sociale fragile.

La grande diversité de la population concernée appelle bien sûr certaines nuances. À cet égard, l’existence d’un lien familial en France, ce qui est le cas pour la majorité des immigrés âgés, constitue un élément fort de stabilité. Si la condition sociale de la majorité des immigrés âgés appelle une amélioration, c’est particulièrement vrai et urgent pour les plus isolés d’entre eux, ceux qui, célibataires ou « célibatairisés », vivent en foyer.

Si la figure du chibani isolé vivant en foyer est ainsi devenue emblématique et si elle est en partie le produit des politiques migratoires passées, sa situation se distingue par bien des points de celle de la majorité des immigrés âgés qui ont une famille en France. Ainsi, votre rapporteur souhaite-t-il présenter la situation de l’ensemble des immigrés âgés installés très majoritairement en famille, avant d’examiner celle des résidents vieillissants des foyers de travailleurs migrants.

A. DES CONDITIONS DE VIE DIFFICILES POUR LA PLUPART

Si la place des immigrés âgés ne peut pas être réduite et appréhendée exclusivement en termes d’intégration, la question de leur intégration doit être posée. Cette place s’insère dans une problématique beaucoup plus large, celle de la production des inégalités et des injustices tant par le parcours migratoire que par l’imparfaite adaptation des politiques sociales.

Le constat d’une intégration imparfaite dans la société, souvent aggravé pour les femmes, découle notamment de la faiblesse des ressources et d’un insatisfaisant aux éléments fondamentaux de notre pacte social que sont le logement, les droits sociaux et les soins.

Avant de faire part de ses propositions destinées à améliorer la situation des immigrés âgés, il apparaît indispensable à votre rapporteur de présenter les principales difficultés qu’ils rencontrent.

1. Une intégration imparfaite dans la société

Par l’intégration, un individu ou un groupe s’insère avec ses caractéristiques sociales propres, trouve sa place dans une communauté politique et participe au destin commun de la société d’accueil.

Or, l’intégration des immigrés âgés des pays tiers dans la société se heurte à de nombreuses limites, séquelles de la nature du projet migratoire ainsi que de leur mise à l’écart au moment de leur arrivée en France. Les pouvoirs publics ont en effet, pendant longtemps, jugé inutile de favoriser l’intégration de populations dont la présence en France ne devait être que provisoire. Pour de nombreuses personnes entendues par la mission, le mythe du retour, aujourd’hui dépassé, expliquerait en partie l’absence d’actions cohérentes et structurées à l’égard des immigrés, et ce à tous les stades du parcours migratoire.

Votre rapporteur a montré comment l’installation des immigrés au moment de leur arrivée en France s’était traduite par une forme de ségrégation spatiale. Il ne fait pas de doute que leur présence au sein de logements spécifiques, souvent situés à la périphérie des communes et destinés à les héberger autant, à l’origine, qu’à les surveiller, n’a pu que favoriser le sentiment d’exclusion éprouvé, encore aujourd’hui, par nombre d’entre eux. À l’occasion des visites de foyer de travailleurs migrants qu’elle a effectuées, la mission a pu mesurer l’isolement de nombreux résidents, parfois présents depuis plus de trente ou quarante ans en France mais toujours faiblement intégrés à leur environnement.

Longtemps, le foyer et le lieu de travail ont constitué l’univers tout entier des immigrés venus travailler en France. Avec le passage à la retraite, la place occupée par le foyer – véritable vase clos – a pris une importance considérable, rendant plus délicate encore l’intégration dans la société. La transformation des foyers en résidences sociales n’a d’ailleurs pas entièrement résolu ce problème : ces dernières ne sont en effet pas toujours bien intégrées à leur environnement et leurs résidents semblent parfois tout autant vivre « en marge » de la société.

Votre rapporteur regrette par ailleurs que les personnes vivant en foyer de travailleurs migrants ne soient toujours pas considérées comme des résidents des communes au sein desquels ils sont implantés. Il considère que le sentiment d’appartenance à la communauté – qu’elle soit locale ou nationale – peut difficilement aller sans l’existence préalable d’un lien juridique avec un territoire. Dans ces conditions, il n’est guère surprenant que peu d’immigrés âgés participent aux évènements organisés par les communes, tels les banquets de fin d’année.

Plusieurs personnes entendues par la mission voient dans la barrière de la langue une explication au défaut d’intégration de certains immigrés âgés. Mme Juliette Laganier, déléguée nationale « Lutte contre l’exclusion » à la direction de l’action sociale de la Croix-Rouge française, a ainsi indiqué qu’un des principaux obstacles rencontrés par la Croix-Rouge française réside dans la difficulté à communiquer avec eux. Mme Fabienne Grimaud, responsable de l’implantation de Grenoble des petits frères des Pauvres, a quant à elle souligné que la non-maîtrise du français explique le refus des immigrés vieillissants de faire appel aux travailleurs sociaux, accroissant par là-même leur isolement. Pour Mme Martine Bendahan, déléguée territoriale de l’Association service social familial migrants (ASSFAM), les difficultés éprouvées par les professionnels du secteur sanitaire et social à appréhender ce public particulièrement fragile tiennent, notamment, à son absence de compréhension de la langue française. De plus, la barrière de la langue serait fréquemment à l’origine des discriminations subies par les immigrés vieillissants, d’après Mme Martine Conin, directrice des affaires sociales au conseil général du Val-de-Marne. Il n’est par ailleurs pas rare que ces derniers ne sachent pas bien lire le français, quand bien même le parleraient-ils et le comprendraient-ils, ce qui expliquerait en grande partie leurs difficultés d’accès aux droits, et notamment aux droits sociaux. C’est ce qu’a souligné le ministre de l’intérieur lors de son audition par la mission.

À l’occasion de plusieurs de leurs déplacements, les membres de la mission ont pu se rendre compte des difficultés, parfois considérables, éprouvées par certains immigrés âgés pour s’exprimer en français. À plusieurs reprises, il est apparu plus simple aux personnes rencontrées de parler dans leur langue d’origine. Loin de le condamner, votre rapporteur y voit cependant une manifestation des limites de la politique d’intégration conduite jusqu’à présent.

C’est pourquoi il estime, à l’instar de M. Alaya Zaghloula, président de la Fédération Association pour l’enseignement et la formation des travailleurs immigrés et de leurs familles (AEFTI), qu’une meilleure maîtrise du français permettrait aux immigrés âgés de mieux s’intégrer. Mme Liliane Capelle, adjointe au maire de Paris, conseillère chargée des seniors et du lien intergénérationnel, a même affirmé que l’accès à la langue constituait la première des dignités.

Aussi votre rapporteur déplore-il la quasi-disparition des actions de formation à la langue française destinées aux immigrés présents en France depuis de longues années et leur concentration au profit des primo-arrivants. Cette évolution est d’autant plus regrettable que nombre d’immigrés aujourd’hui âgés sont analphabètes, comme l’a souligné M. Khaled Abichou, directeur de l’association Initiatives contre l’illettrisme et lutte contre l’analphabétisme (ICI & LA), qui a par ailleurs rappelé que les recrutements effectués dans le BTP, entre les années 1950 et 1970, visaient spécifiquement les candidats ne sachant ni lire ni écrire.

Les difficultés d’intégration dans la société se mesurent aussi à l’aune de la discrimination dont les populations immigrées, notamment âgées, ont le sentiment d’être l’objet. Il apparaît que ce sentiment, sans être unanime ni prégnant, existe néanmoins. L’enquête de la CNAV consacrée au « Passage à la retraite des immigrés » (PRI) (27) révèle ainsi que 5,8 % des migrants déclarent l’avoir souvent éprouvé, 15,1 % l’avoir ressenti de temps en temps et 12,4 % en avoir rarement fait l’expérience (voir tableau ci-dessous). D’importantes disparités existent toutefois selon le pays d’origine. Ainsi, 40,8 % des hommes et 27,5 % des femmes originaires d’Afrique subsaharienne ont dit l’avoir ressenti souvent ou de temps en temps. Cela est aussi le cas de 31,6 % des hommes et de 23,8 % des femmes venus d’Algérie ou encore de 22,4 % des Marocains et de 28,9 % des Marocaines. À titre de comparaison, seuls 11,1 % des hommes et 12 % des femmes originaires du Portugal seraient dans cette situation.

LES DISCRIMINATIONS RESSENTIES PAR LES RETRAITÉS IMMIGRÉS

« Depuis que vous êtes en France, vous est-il arrivé de ressentir l’impression d’être mal accepté(e) ou injustement traité(e) en raison de votre origine ? »

(en %)

Fréquence

Retraités

Ensemble des retraités

Non-retraités

Sexe

Couple

Femmes

Hommes

Oui

Non

Souvent

8,1

4,7

5,5

6,8

5,8

5,1

De temps en temps

16,3

14,5

15,1

15,4

15,1

15,2

Rarement

11,1

13,0

12,9

10,7

12,4

15,5

Jamais

64,4

67,7

66,5

67,1

66,7

64,2

Source : Caisse nationale d’assurance vieillesse, enquête « Passage à la retraite des immigrés » (PRI), 2003.

Au total, il apparaît que le sentiment d’être l’objet de discriminations est nettement plus fort chez les populations non européennes même si l’impression d’être traité différemment en raison de son origine concerne, à des degrés variables, tous les immigrés. Cela n’empêche toutefois pas la grande majorité des immigrés (toutes nationalités confondues) de se sentir bien en France : moins de 1 % des personnes interrogées affirment ne pas s’y sentir bien. Il n’est donc guère surprenant que 70 % des retraités immigrés n’éprouvent pas de nostalgie à l’égard de leur pays d’origine (28).

Par ailleurs, la relative faible étendue du réseau social témoigne, entre autres, de la difficulté à s’intégrer. Dans un article paru en 2005 (29), Mme Claudine Attias-Donfut et M. François-Charles Wolff ont montré que les personnes originaires d’Afrique – principalement d’Afrique du Nord – et de Turquie disposent du réseau social le moins étendu parmi l’ensemble des populations immigrées. On constate à cet égard que le « capital culturel et économique influence fortement le réseau social » (30). Ce dernier est d’autant plus important que le niveau de diplôme ou encore les revenus sont élevés. En outre, le « statut de propriétaire augmente la probabilité d’un réseau non nul » (31). Or, les immigrés âgés perçoivent souvent de maigres pensions de retraite, disposent rarement de diplôme et accèdent moins à la propriété que le reste de la population. Aussi, il apparaît que, « contrairement à une vulgate persistante, la sociabilité des classes populaires est moins développée que celle des catégories favorisées et est davantage restreinte aux membres de la parentèle » (32). Si ce constat ne saurait être réduit aux seuls immigrés vieillissants originaires d’États tiers à l’Union européenne, force est de constater qu’il leur est pleinement applicable.

Si le passage à la retraite peut influer négativement sur l’intégration des populations immigrées âgées, en raison notamment de l’isolement qu’il entraîne parfois, il contribue aussi au sentiment de réussite sociale. Dans leur article déjà cité, Mme Claudine Attias-Donfut et M. François-Charles Wolff rappellent par exemple que le « sentiment de mobilité sociale intergénérationnelle est largement répandu parmi les immigrés qui estiment dans l’ensemble avoir mieux réussi socialement que leurs parents » (33). 82,3 % des retraités d’origine maghrébine interrogés dans le cadre de l’enquête de la CNAV ont dit éprouver ce sentiment, ce qui atteste d’une intégration réussie dans la société d’accueil, au moins partiellement.

En outre, les retraités immigrés sont plus nombreux que les actifs à se sentir Français ou d’une région de France, ce qui témoigne d’un sentiment d’appartenance bien réel. Même si le constat porte sur les immigrés de toutes origines, il révèle que ceux qui résident en France au moment de leur retraite s’y sentent dans l’ensemble à leur place.

Enfin, les débats concernant les conditions d’acquisition de la nationalité ont pu cristalliser la défiance envers la première génération d’immigrés, en particulier algériens. En vertu du principe du « double droit du sol », depuis 1889, l’article 23 du code de la nationalité prévoit qu’« est français l’enfant, légitime ou naturel, né en France lorsque l’un de ses parents au moins y est lui-même né ». Or, les enfants d’Algériens nés en Algérie avant 1962 ou en France après l’indépendance algérienne sont nés de parents eux-mêmes nés en territoire français. Cette génération atteint l’âge de la majorité au cours des années 1980, alors que se cristallise un débat sur l’opportunité de revenir sur ce principe et de subordonner l’acquisition de la nationalité à une demande préalable sous conditions. Selon M. Patrick Weil, ce débat a constitué une marque de défiance envers les immigrés et leurs enfants qui a contribué à faire ressurgir la mémoire douloureuse du conflit algérien (34).

En définitive, il semble que l’intégration des immigrés âgés des pays tiers
– pourtant en France depuis plusieurs décennies pour nombre d’entre eux – souffre d’importantes limites, dont les causes sont multiples et les conséquences dommageables, notamment chez les plus jeunes générations. Les bienfaits d’une action volontariste destinée à mieux intégrer les « anciens » s’avèrent indéniables.

2. Des pensions de retraite inférieures à la moyenne

La condition sociale relative des immigrés âgés dans notre pays trouve une première illustration dans la faiblesse de leurs ressources financières. Les travaux de la mission ont permis de mesurer les difficultés matérielles rencontrées par de nombreux immigrés âgés, qui ne disposent bien souvent que de modestes pensions de retraite, résultat de revenus d’activité peu élevés, de parcours professionnels souvent marqués par des périodes de chômage ou de travail non déclaré et de l’envoi régulier d’argent aux membres de la famille demeurés au pays.

Comme votre rapporteur a eu l’occasion de le rappeler, la main-d’œuvre immigrée a été souvent cantonnée aux emplois les moins qualifiés et, par conséquent, les moins bien rémunérés. Plusieurs personnes entendues ont d’ailleurs insisté sur ce point devant la mission. Ainsi, Mme Françoise Bas-Théron, membre de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et coauteure du rapport sur Les immigrés vieillissants, paru en 2002, a rappelé que les immigrés originaires des pays tiers ont fréquemment connu des carrières erratiques, « hachées » en raison de périodes de chômage plus ou moins longues. Cela fut notamment le cas des ouvriers employés dans les secteurs du BTP et, plus généralement, dans l’industrie. Ce sont ces carrières en « dents de scie », pour reprendre les termes employés par Mme Catherine Wihtol de Wenden, qui expliquent une partie substantielle des difficultés financières éprouvées au moment de la retraite.

Ces parcours souvent heurtés expliquent également la difficulté à procéder à la reconstitution exhaustive des carrières, elle-même source de droits à la retraite amputés. Mme Naïma Charaï, présidente du conseil d’administration de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé), a insisté sur le fait que les variations de retranscription des noms et les changements de patronymes compliquent singulièrement la constitution des dossiers et, partant, l’ouverture des droits à la retraite. Pour M. Boualam Azahoum, membre du collectif « Justice et dignité pour les chibani-a-s », la faiblesse des pensions de retraite s’expliquerait dans une mesure non négligeable par l’importance du travail non déclaré dans certains secteurs, comme l’agriculture et le BTP, et l’impossible utilisation de fiches de paie, qui, quand elles existent, ont pu être falsifiées. Ce sont ainsi parfois plusieurs années de travail qui ne peuvent être comptabilisées dans le calcul des pensions de retraite. Les résidents de foyer rencontrés par la mission ont confirmé qu’ils éprouvent parfois de réelles difficultés à réunir l’ensemble des documents nécessaires à l’ouverture des droits à la retraite.

Les témoignages recueillis par la mission en la matière corroborent l’analyse du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD), qui, dans son rapport de juillet 2010, souligne que « les retraités maghrébins qui résident dans les foyers disposent de ressources particulièrement faibles », avant d’ajouter que « leurs carrières professionnelles ont été marquées par une alternance de périodes de travail parfois non déclaré et de chômage » et qu’ils ont en conséquence « connu des niveaux de rémunération inférieurs à ceux des travailleurs français » (35).

Votre rapporteur considère néanmoins, à l’instar de M. Rémi Gallou, chargé de recherche à l’unité de recherche sur le vieillissement de la CNAV, qu’il convient de nuancer le propos selon lequel les immigrés auraient invariablement connu des carrières fortement heurtées. En effet, si les « hommes du béton »
– ayant occupé des postes dans le secteur du BTP – ont été soumis aux aléas économiques et perçoivent souvent de faibles pensions de retraite, les « hommes du fer » – ayant travaillé dans l’industrie automobile – ont plus souvent effectué des carrières complètes et linéaires.

L’émigration en France devait permettre de subvenir aux besoins de la famille restée dans le pays d’origine, même si l’immigration familiale a toujours existé, y compris avant la mise en place du regroupement familial. Il n’en reste pas moins que l’envoi d’une partie des revenus au pays, jusques après le passage à la retraite, constitue l’essence du projet migratoire, comme l’ont unanimement expliqué à la mission les personnes entendues. Manifestation essentielle de la solidarité des populations immigrées, d’après Mme Claudine Attias-Donfut, chercheuse associée au centre Edgar-Morin et directrice de recherche honoraire à la CNAV, l’envoi d’argent au pays a souvent pris le pas sur d’autres postes de dépenses tout au long du parcours migratoire.

Il ressort des témoignages recueillis par la mission qu’il n’est en effet pas rare que les immigrés vieillissants, parfois malades, s’abstiennent de toute dépense de santé pour subvenir aux besoins de leur famille. Mme Fabienne Grimaud, responsable de l’implantation de Grenoble des petits frères des Pauvres, a dit l’avoir constaté à maintes reprises.

L’augmentation du montant des redevances – qui correspond au montant acquitté en guise de loyer chaque mois par les résidents – résultant de la transformation des foyers de travailleurs migrants en résidences sociales, sur laquelle votre rapporteur reviendra plus loin, n’empêche pas non plus les immigrés de continuer à aider financièrement leur famille, au prix de sacrifices supplémentaires. Là encore, le constat est partagé par le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, qui, dans son rapport de juillet 2010 déjà cité, explique que les résidents de foyers « continuent à envoyer au pays une part même modeste de leurs ressources, au prix de privations importantes compte tenu de leur reste à vivre après paiement de la redevance au gestionnaire » (36).

Au total, l’envoi d’argent au pays, justification première du projet migratoire, constitue aujourd’hui encore, pour ceux des immigrés vieillissants qui vivent seuls en France, la raison d’être de leur présence ici.

Au regard de ces quelques éléments, il n’est guère étonnant que le montant des pensions de retraite perçues par les immigrés soit dans l’ensemble peu élevé. D’après M. Pierre Mayeur, directeur de la CNAV, le montant moyen des pensions des retraités nés à l’étranger résidant en France – soit 1,6 million de personnes – s’élevait, en 2012, à environ 700 euros par mois quand le montant moyen des pensions versées par le régime général pour une carrière complète s’élevait à un peu plus de 1 000 euros par mois. Ceci n’indique pas le montant moyen de pension perçu par les seuls immigrés puisque la catégorie des retraités nés à l’étranger comprend également les Français rapatriés.

Une indication est cependant fournie par le montant moyen des pensions servies à l’étranger à des personnes qui y sont nées, et qui sont donc principalement des immigrés retournés dans leur pays d’origine. Ils ont travaillé dans les mêmes secteurs, souvent un peu moins longtemps que les immigrés restés en France : or, leurs pensions sont très maigres. Par exemple, le montant moyen des pensions versées en Algérie ou au Maroc à des personnes qui y sont nées s’élève à 300 euros environ. Il semble donc que les immigrés âgés vivant en France perçoivent des pensions dont le montant moyen se situe entre 300 et 700 euros.

D’autres témoignages recueillis par la mission attestent de la faiblesse des ressources globales de nombre d’immigrés retraités. M. Michel Coronas, directeur de cabinet du président du conseil général du Val-de-Marne, a par exemple indiqué que les ressources mensuelles d’un grand nombre de résidents de foyer de travailleurs migrants du département étaient comprises entre 600 et 1 200 euros. D’après Mme Olivia Maire, directrice adjointe de « Profession Banlieue », centre de ressources en Seine-Saint-Denis, les moyens pécuniaires des résidents de foyers dans ce département ne dépassaient pas, en 2005, 610 euros par mois en moyenne.

Cette analyse est corroborée par le fait que la part d’immigrés bénéficiant de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) – qui a remplacé le 1er janvier 2006, le « minimum vieillesse » –, prestation non contributive visant à garantir aux personnes disposant de faibles pensions de retraite ou ne percevant aucune pension contributive un minimum de ressources, soit élevée.

Ouverte aux personnes âgées d’au moins soixante-cinq ans (37), l’ASPA est versée lorsque les ressources n’excèdent pas, aux termes de la circulaire du 18 avril 2013 de la CNAV (38), 9 447,21 euros par an, soit 787,26 euros par mois, pour une personne seule, et 14 667,32 euros par an, soit 1 222,27 euros par mois, pour un couple (marié, concubin, partenaires liés par un pacte civil de solidarité) (voir encadré ci-dessous pour une présentation de l’allocation).

En 2012, parmi les 422 000 bénéficiaires de l’ASPA relevant du régime général, 162 000, soit près de 40 %, sont nés à l’étranger. Parmi ceux-ci, 60 % sont originaires d’un pays du Maghreb.

LE MINIMUM VIEILLESSE : DE L’ASV À L’ASPA

Le dispositif du « minimum vieillesse », créé en 1963, permet de garantir aux personnes âgées un revenu minimum. Les anciennes prestations qui le constituaient ont été remplacées, à compter du 1er janvier 2006, par une allocation unique, l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) par l’effet de l’ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse prise sur le fondement de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

Avant cette réforme, le « minimum vieillesse » résultait de l’addition de « deux étages » de prestations. Le « premier étage » comptait huit prestations différentes, fruits d’une sédimentation historique, et s’adressait chacune à un public spécifique : allocation aux vieux travailleurs salariés ou non salariés, allocation spéciale, majoration de l’ancien article L. 814-2 du code de la sécurité sociale, secours viager, allocation aux mères de famille, allocations vieillesse des exploitants agricoles et des professions libérales. Lorsque ces allocations ne permettaient pas d’atteindre le seuil de ressources garanti, elles étaient complétées par l’allocation supplémentaire vieillesse (ASV) de l’ancien article L. 815-2 du code la sécurité sociale, mise en place en 1956 et formant le « deuxième étage » du « minimum vieillesse ».

Parmi les 576 271 titulaires du « minimum vieillesse » au 31 décembre 2010, 433 235 perçoivent l’ASV, soit près des trois quarts des bénéficiaires ; 143 036 sont titulaires de l’ASPA. Depuis 2007, le nombre d’allocataires de l’ASV diminue régulièrement puisqu’il n’y a plus de nouveaux attributaires.

Au 1er avril 2013, le montant mensuel du « minimum vieillesse » s’élève à 787,26 euros pour une personne seule et à 1 222,27 euros pour un couple.

Il est versé par les caisses de retraite lorsqu’il vient compléter un avantage vieillesse de base de droit direct ou indirect. Au 31 décembre 2011, environ 70 % des allocataires, représentant 3,2 % des retraités du régime général, dépendent de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV). Pour les bénéficiaires n’ayant pas suffisamment cotisé à un système de retraite, le versement de l’allocation relève du Service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (SASPA) de la Caisse des dépôts et consignations.

Les bénéficiaires de l’ASPA doivent remplir cinq conditions :

– une condition d’âge : l’allocation est versée à partir de soixante-cinq ans ou à partir de l’âge légal de départ en retraite dans les cas d’inaptitude ;

– une condition de ressources : le plafond est fixé à 9 447,21 euros par an pour une personne seule et à 14 667,32 euros par an lorsque les deux conjoints, concubins ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité en bénéficient. L’ASPA complète les ressources de la personne âgée jusqu’au montant de l’allocation (mécanisme différentiel). Seule une personne sans aucune ressource perçoit donc le montant maximal de l’ASPA ;

– une condition de résidence stable et régulière sur le territoire national tant pour les Français que pour les étrangers, satisfaite par une présence effective en France de plus de six mois par année civile ;

– une condition de subsidiarité : pour bénéficier de l’ASPA, l’allocataire doit d’abord faire valoir l’ensemble de ses droits à la retraite ;

– une condition de régularité du séjour, pour les seuls étrangers.

Enfin, les immigrés vieillissants connaissent plus souvent des situations de grande précarité, ce qui se traduit notamment par leur surreprésentation au sein des personnes accueillies à l’aide alimentaire. En effet, 17 % de celles ayant recours à l’aide fournie par les neuf cents points de distribution gérés par la Croix-Rouge, soit un peu plus de 20 000 personnes, seraient de nationalité étrangère (principalement originaires de la République démocratique du Congo et d’Afrique du Nord) et 25 % d’entre elles seraient âgées de plus de cinquante ans, d’après Mme Juliette Laganier. Par ailleurs, alors que 2 % de l’ensemble des bénéficiaires de l’aide alimentaire distribuée par la Croix-Rouge sont sans domicile fixe, 8 % des bénéficiaires de nationalité étrangère n’ont pas de logement. De surcroît, 15 % de ces derniers auraient recours à l’aide alimentaire durant plus de deux ans, ce chiffre ne s’élevant qu’à 5 % pour la population prise dans son ensemble.

Au total, la faiblesse des ressources constitue l’un des principaux obstacles au « bien-vieillir » et explique, dans une large mesure, les difficultés rencontrées par nombre d’immigrés aujourd’hui âgés.

3. Un « mal-logement » manifeste

Le « statut d’occupation du logement » (propriétaire ou locataire ou encore locataire d’une habitation à loyer modéré) diffère suivant l’origine.

En 2009, si 78 % des personnes âgées non immigrées sont propriétaires de leur logement, ce n’est le cas que de 55 % des immigrés âgés de plus de cinquante-cinq ans et de 37 % des immigrés âgés originaires des pays tiers. La part des propriétaires n’a pas évolué au cours de la décennie 2000. A contrario, 9 % des personnes âgées non immigrées résident en HLM contre 42 % des immigrés âgés des pays tiers (39).

À titre d’illustration, selon une enquête menée en 2002 par l’Observatoire régional de santé du Languedoc-Roussillon sur les immigrés de plus de cinquante ans, si la part des propriétaires est de 18 % pour l’ensemble de la population immigrée de la région, elle est de 47 % pour les immigrés espagnols et de 8 % pour les immigrés du Maghreb (40).

Plus souvent que pour les immigrés européens ou que pour les non-immigrés, les immigrés âgés des pays tiers n’ont donc pas pu se constituer un patrimoine suffisant pour pouvoir acheter un logement. Le logement représente dès lors plus souvent un poste de dépense important, alors qu’une grande partie des retraités sont propriétaires de leur résidence principale sans charge de remboursements d’emprunts.

Cette situation se double d’une localisation en quartiers « politique de la ville ». L’Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) a intégré dans son rapport de novembre 2011 des données statistiques reposant sur la nationalité. Ainsi, il apparaît que les immigrés et les descendants d’immigrés représentent plus de la moitié de la population vivant dans une zone urbaine sensible (ZUS). Les immigrés d’origine maghrébine sont les plus nombreux (13,2 % de la population totale des ZUS). Viennent ensuite les immigrés originaires d’Afrique subsaharienne (4,6 %). Les descendants d’immigrés originaires du Maghreb y sont également les plus représentés (14,7 % des habitants).

Selon le recensement de 2009, alors que deux tiers des ménages français vivent dans des logements de bonne qualité, cette proportion est de seulement 45 % pour les immigrés des pays tiers. Il s’agit d’une appréciation objective fondée sur les douze critères de définition d’un logement décent – six critères relatifs à la sécurité physique et à la santé et six critères relatifs aux éléments d’équipement et de confort – fixés par le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002, pris pour l’application de l’article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU). Si un logement décent doit répondre à l’ensemble des critères, un logement de bonne qualité ne présente en outre aucun défaut sur l’ensemble des critères ; un logement de qualité moyenne présente un ou deux défauts et un logement de mauvaise qualité présente au moins trois défauts.

Cette évaluation est confirmée par un sentiment subjectif, mesuré à partir de la satisfaction déclarée par les habitants du logement recueillie dans le cadre du recensement. En 2009, plus de 75 % des personnes ni immigrées ni descendantes d’immigrés se déclarent très satisfaites ou satisfaites de leur logement. Cette part se réduit à 40 % pour les immigrés des pays tiers, tous âges confondus. Ce sentiment se traduit logiquement par l’expression plus forte d’un souhait de mobilité résidentielle motivé tant par les conditions de logement que par l’environnement.

Lors du déplacement de la mission au « café social » Ayyem Zamen (Au nom de la mémoire) dans le XXe arrondissement de Paris, différents intervenants ont présenté leur situation de logement : du foyer de travailleur proche, en l’occurrence bien inséré dans un tissu urbain dense, à la « chambre de bonne » encore occupée par une ancienne employée, dans un immeuble devenu vétuste. Un élu parisien a témoigné du fait que sur vingt dossiers récemment examinés de relogement d’urgence au titre de l’éradication de l’habitat insalubre, quinze concernaient des personnes âgées de plus de soixante-dix ans.

Le logement dans les centres anciens est plus souvent le fait d’Algériens, arrivés plus tôt en France, et disposant de points de chute dans des quartiers populaires où la présence de travailleurs algériens est attestée depuis le début du siècle. C’est par exemple le cas aujourd’hui autour des quartiers de la gare Saint-Charles à Marseille. M. Michel Aubouin, ancien directeur de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté au ministère de l’intérieur, l’a souligné devant la mission : « Au cours des travaux des PRIPI [programmes régionaux d’intégration des populations immigrées] sont remontés du terrain une figure, qui représente une partie importante de ces anciens travailleurs, ne vit pas dans des foyers, mais dans un habitat de centre-ville souvent dégradé – hôtels meublés, hôtels sociaux ou logement social de fait –, dans des conditions plus indignes que dans les foyers de travailleurs migrants. Il est fortement concentré dans le sud de la France, notamment à Marseille, à Montpellier ou à Béziers, sans doute pour faciliter les allées et venues entre la France et les pays du sud de la Méditerranée. »

En outre, le parc ancien est particulièrement consommateur en énergie : selon les indications fournies à votre rapporteur, des personnes âgées immigrées vivant en habitat diffus sont souvent dans des logements classés en étiquette G, le plus mauvais classement des diagnostics de performance énergétique, correspondant à une consommation d’énergie primaire de plus de 450 Kwh par mètre carré et par an. Ces mauvaises performances énergétiques aggravent la précarisation des personnes âgées. Ainsi, une part importante des mesures d’action sociale fournies par les caisses de retraite concerne l’aide au paiement des factures de chauffage.

L’article 84 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion a inséré à l’article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, une définition de l’habitat indigne. Il s’agit des « locaux ou installations utilisés aux fins d’habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que [des] logements dont l’état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé ». Cette clarification juridique a permis de supprimer dans la loi un vestige de l’approche qui contribuait à stigmatiser les personnes connaissant une précarité du logement : la loi a cessé de cibler des personnes logeant dans des « taudis, habitations insalubres, précaires ou de fortune » et fixe désormais l’objectif de faciliter prioritairement l’accès au logement de personnes « exposées à des situations d’habitat indigne », lui-même mieux défini.

Les situations d’habitat indigne concernent, selon les estimations, entre 400 000 et 600 000 logements du parc privé. Elles constituent l’un des critères d’éligibilité au titre du droit au logement opposable. Selon les chiffres avancés par M. Pierre-Yves Rebérioux, 30 000 personnes immigrées âgées vivent en habitat privé indigne : le chiffre de 19 000 personnes figurant au recensement constituerait en effet une sous-évaluation, notamment parce que les pensionnaires des hôtels dits « meublés » passeraient une bonne partie de l’année dans leur pays d’origine et seraient souvent absents au moment des recensements. L’écart est en effet important au regard des chiffres avancés, par exemple, par le rapport de l’IGAS de 2002, selon lequel seuls 2 000 immigrés des pays du Maghreb résidaient en hôtel en 1999.

4. Un « non-recours » aux droits sociaux fréquent

• Un public souvent peu demandeur

Le « non-recours » aux droits concerne les personnes qui n’obtiennent pas les prestations et ne bénéficient pas des services publics auxquels elles peuvent prétendre. Il est mesuré par le différentiel entre les populations potentiellement éligibles aux aides et les populations effectivement bénéficiaires (41).

Si les difficultés d’accès aux droits peuvent provoquer le non-recours, elles s’en distinguent en ce qu’une personne peut faire face à différents obstacles pour bénéficier d’une prestation tout en la percevant in fine. Votre rapporteur estime, en tout état de cause, qu’il existe un devoir collectif de dispenser les personnes âgées, en particulier les plus modestes, de devoir faire face à des difficultés pour recevoir des prestations à bon droit.

Votre rapporteur tient ainsi à réfuter l’idée trop largement répandue selon laquelle les immigrés constitueraient une charge excessive sur les comptes sociaux. Loin d’abuser de leurs droits, ils en sont trop souvent éloignés.

Lorsqu’une aide complémentaire à la retraite est nécessaire, et lorsqu’elle est demandée, cela passe d’abord par la famille. Selon la grande enquête que la CNAV a consacrée en 2003 au « Passage à la retraite des immigrés », les enfants d’immigrés des pays tiers sont fréquemment amenés à apporter une aide financière à leurs parents : c’est le cas pour 34,5 % des enfants d’immigrés d’Afrique subsaharienne dont les parents sont âgés de quarante-cinq à soixante-dix ans, et de 24,1 % des enfants d’immigrés d’Afrique du Nord, soit deux fois plus que dans la population non immigrée (42).

En revanche, dans la relation aux administrations publiques, réticence, timidité, fierté se mêlent. Le Groupe de recherche et de réalisations pour le développement rural (GRDR), organisation non gouvernementale qui agit depuis 1969 pour la promotion sociale, culturelle et économique des migrants subsahariens en France et de leurs régions d’origine, cite ainsi les propos d’un résident âgé du foyer « Bara » de Montreuil : « On parle mal, on n’a pas le courage parce que quand on demande quelque chose, comme on parle mal le français, on me refuse… Et puis la loi c’est compliqué ; si tu sais pas lire et écrire, même si t’es intelligent, comment tu vas connaître la loi ? » (43)

Il en résulte de fréquentes situations de méconnaissance des droits.

Le directeur général de la CNAV, M. Pierre Mayeur, a fait état devant la mission de « remontées " métier " faisant apparaître une incompréhension des droits, avec une confusion entre la pension de retraite contributive et l’ASPA ».

La Cour des comptes a rappelé, dans son Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de 2012, qu’en 2009 le « minimum vieillesse » ne couvre que les trois quarts des personnes âgées vivant sous le seuil de pauvreté : « en l’absence de dispositif d’information adapté », le nombre de personnes éligibles à la prestation est supérieur au nombre d’allocataires ayant fait valoir leurs droits (44). La Cour a considéré que l’information des nouveaux retraités n’est pas apportée au bon moment : 40 % des attributions d’ASPA par la CNAV en complément d’un droit propre concernent des retraités ayant liquidé leur pension avant l’âge de soixante-cinq ans, alors que le « minimum vieillesse » est attribué à partir de cet âgé, sauf en cas d’invalidité. La Cour considère que « ce décalage temporel entre le moment de l’information et l’âge à partir duquel une demande d’ASPA peut être faite engendre un risque systématique de non-recours au minimum vieillesse par défaut d’information délivrée au bon moment ».

Cette observation concorde avec les témoignages présentés à la mission par des acteurs associatifs qui pointent l’importance du défaut d’information et des cas d’abandon de demande en cours de procédure.

Pourtant, l’article L. 815-6 du code de la sécurité sociale soumet les caisses de retraite à une obligation d’information des assurés au moment de la liquidation de l’avantage de vieillesse.

Ainsi, le recours à une aide extérieure, familiale en premier lieu, pour remplir des dossiers administratifs augmente avec l’âge. D’après l’enquête PRI, le recours à ces aides concerne un tiers des personnes de quarante-cinq à quarante-neuf ans et près de la moitié des plus de soixante ans. Indépendamment du niveau de formation initiale à leur arrivée en France ou acquise depuis lors, cette augmentation tient au fait que le vieillissement multiplie les contacts avec les administrations. La sollicitation de l’aide de l’entourage concerne 50 % des immigrés d’Algérie interrogés dans le cadre de cette enquête, 55,5 % des immigrés du Maroc et 60,5 % des immigrés de Turquie (45).

• Une insécurité juridique ressentie et réelle

Mme Naïma Charaï l’a relevé lors de son audition par la mission : « Le déficit d’accès aux droits dont souffrent les immigrés âgés s’explique par trois causes. Certaines difficultés relèvent directement des textes de loi qui régissent le statut et les conditions de circulation des étrangers en France, et créent des effets pénalisants pour les migrants âgés. D’autres tiennent aux modalités d’application de la loi, au guichet […]. L’arbitraire prévaut dans l’interprétation des critères ouvrant droit au bénéfice d’une allocation, notamment quand ceux-ci ne font pas l’objet d’une définition réglementaire. Les dernières difficultés tiennent à la complexité du système des différentes prestations. Le manque d’information concerne non seulement des immigrés vieillissants, dont certains sont illettrés, mais également des agents des administrations chargés de gérer ces prestations. »

Les délais d’établissement de l’état civil, nécessaire pour sécuriser le Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) et obtenir un numéro d’inscription au répertoire (NIR), peuvent retarder la liquidation d’une pension pendant une durée d’un an. Ceci détériore les relations avec la caisse de sécurité sociale et peut conduire à de vives réactions de la part de membres de la famille du retraité : la mission a pu ainsi constater la présence d’un vigile à l’entrée d’une permanence de la caisse de mutualité sociale agricole (MSA) du Languedoc à Nîmes.

La résidence fiscale en France permet d’obtenir un avis d’imposition ou de non-imposition, nécessaires pour accéder aux prestations sociales ou faire renouveler la carte de résident. Or, les décisions locales des services des finances publiques peuvent aboutir à priver de l’accès aux prestations sociales des personnes auxquelles la qualité de sujet fiscal français ne serait pas reconnue. Ce fut le cas par exemple de nombreux résidents du foyer « Jacques Stamm » de Mulhouse, considérés un temps et à tort comme sujets fiscaux algériens par les services d’une direction des finances publiques. M. Antoine Math, représentant du CATRED, a indiqué devant la mission qu’« en 2005 et en 2006, à Marseille, l’administration fiscale a cherché à radier tous les immigrés âgés vivant dans des hôtels meublés et qui, de ce fait, ne payaient pas d’impôts locaux ». La délibération n° 2006-140 du 19 juin 2006 de la HALDE a jugé discriminatoires ces refus de délivrance d’avis de non-imposition à des contribuables d’origine étrangère domiciliés dans des hôtels meublés.

En outre, le législateur a institué une condition d’antériorité de résidence en France pour le « minimum vieillesse », portée à dix ans par l’article 94 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2001 de financement de la sécurité sociale pour 2012. Si les immigrés âgés des pays tiers satisfont le plus souvent cette condition, ils doivent cependant apporter la preuve que leur titre de séjour portait autorisation de travailler. Ils doivent donc fournir une attestation établie en préfecture, ce qui représente une formalité inutile, souvent pénible pour des personnes âgées.

Même s’ils ne sont pas en infraction, de nombreux immigrés âgés redoutent de l’être et hésitent à se manifester. L’État social restent pour certains avant tout l’État de police : bien que sans incidence sur leur accès présent aux droits sociaux, leur qualité d’étranger et la connaissance d’épisodes, parfois anciens, de séjour irrégulier, peuvent nourrir des craintes. Ainsi que l’a souligné M. Boualam Azahoum devant la mission, « les immigrés retraités sont issus de pays où les liens avec l’administration sont vécus comme oppressants ». Souvent, ces personnes ne comprennent pas la nécessité de renseigner chaque année des formulaires alors que leur situation financière n’évolue qu’exceptionnellement.

5. Une santé fragile et un accès aux soins défaillant

• Un état sanitaire insatisfaisant

La migration depuis un pays en voie de développement n’est pas, en elle-même, source d’un niveau de santé moindre que celui de la population du pays d’accueil.

Les États-Unis en sont un bon exemple. Les immigrés n’y ont pas les mêmes modes alimentaires et consomment moins de tabac que les personnes non immigrées. Leur espérance de vie, depuis les années 1970, est systématiquement supérieure à celle de la population non immigrée, malgré des niveaux d’éducation et de revenu inférieurs. Selon une étude du Centre américain des statistiques de santé portant sur des données de 2007 à 2009, les immigrants originaires d’Amérique du Sud ont ainsi une espérance de vie supérieure de trois ans à celle des Américains non immigrés dont les parents ont la même origine. D’après une étude de 2006 de l’Université de Californie à San Francisco, le risque, pour les immigrés, de développer un cancer est de 20 % inférieur par rapport à la population née en Amérique dans son ensemble (46). L’immigré âgé vivant en Amérique y vieillit donc en meilleure santé que l’Américain « moyen ».

La situation a été en partie et temporairement comparable en France : d’après l’analyse de l’état de santé de l’enquête Handicap-Santé menée par l’INSEE en 2008 et 2009, les hommes immigrés âgés de soixante-cinq à soixante-quatorze ans qui ne vivent pas en foyer sont en meilleure santé que leurs cadets et que les non-immigrés de la même classe d’âge. Il s’agirait d’un « effet de sélection » : jusqu’aux années 1970, les immigrés venus travailler en France auraient été en meilleure santé que les non-immigrés au même âge.

Ils avaient en effet été soumis aux contrôles sanitaires réalisés dans les antennes de l’Office des migrations internationales (OMI) ou à des tests de sélection conduits dans les bureaux de recrutement de certaines entreprises, établis au Maghreb ou au Sénégal. L’analyse des causes de décès de 1979 à 1991 a montré par exemple que les hommes immigrés marocains bénéficiaient, à âge égal, d’une espérance de vie plus longue que les personnes nées en France.

Un phénomène de rupture s’observe aujourd’hui avec les personnes âgées de cinquante-cinq à soixante-quatre ans d’origine étrangère qui sont plus nombreuses à se déclarer en mauvaise santé, au contraire de leurs aînés de même origine. Par ailleurs, les résidents âgés de foyers de travailleurs migrants subissent un vieillissement précoce : une étude épidémiologique de 2005 du conseil général du Rhône citée par Mme Catherine Delcroix-Howell, responsable du développement social d’Adoma Rhône-Alpes et référente du réseau de santé INTERMED, fait de l’âge de cinquante-six ans le seuil d’entrée, prématurée, dans le vieillissement.

D’après les résultats de l’Enquête santé et protection sociale (ESPS), conduite en 2000-2002, les étrangers apparaissent en moins bonne santé que les Français. À structure démographique équivalente, l’état de santé des étrangers, considéré dans sa dimension subjective, est également plus altéré que celui des Français (47).

D’après une étude de l’INSEE, conduite en 1999, sur le risque d’une survenue de la dépendance à partir de soixante ans, citée dans le rapport de l’IGAS de 2002 sur les immigrés vieillissants, la perte d’autonomie se produit en moyenne à quatre-vingt-deux ans pour la population non immigrée, à soixante-dix-neuf ans pour la population étrangère en général, et à soixante-quinze ans pour la population d’origine maghrébine. Selon M. Arnaud Veïsse, directeur général du Comité médical pour les exilés (COMEDE), entendu par la mission, l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) a récemment mis en évidence une surmortalité élevée, à Paris, des étrangers entre soixante et soixante-dix ans, en particulier des femmes d’origine subsaharienne ainsi que des hommes originaires d’Afrique du Nord.

• Les facteurs défavorables au « bien-vieillir »

Parmi les facteurs défavorables au vieillissement en bonne santé des immigrés âgés figurent en premier lieu les difficultés liées au parcours migratoire et à l’isolement.

Au-delà des effets liés aux conditions matérielles de vie sur l’état de santé, la perte du lien social ou l’exclusion sociale contribuent à la dégradation de l’état de santé des immigrés. Ce dernier semble dès lors s’altérer avec la durée de résidence dans le pays d’accueil.

Selon un rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) de 2008, la migration peut susciter un stress important associé à l’insertion dans un nouvel environnement ou à un manque de soutien social. M. Arnaud Veïsse a décrit à la mission les effets de l’isolement social et relationnel des personnes âgées étrangères, « personne n’étant là pour partager leurs émotions ».

À titre d’illustration, selon une étude conduite en 2003 en Languedoc-Roussillon (48), les hommes immigrés de plus de cinquante ans souffrent de dépression pour 37 % d’entre eux, ces symptômes étant les plus fréquents parmi les hommes isolés maghrébins. Dans la même proportion, ils ont besoin d’aide au regard de six activités essentielles, contre 12 % des personnes en population générale. Les bilans de santé pratiqués par l’Institut régional information prévention sénescence (IRIPS) de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur font état de 80 % de situations de souffrance psychique parmi les migrants âgés reçus par cette structure.

L’isolement social rend plus difficile l’accès aux informations sur les ressources médicales disponibles ou sur les filières de soins. La communication entre le patient et le médecin peut être rendue malaisée par une maîtrise insuffisante de la langue ou les différences de représentations culturelles des maladies et des soins. Ces dernières peuvent également entraîner une mauvaise interprétation des symptômes par le praticien.

L’aller-retour entre la France et le pays d’origine semble pallier la « perte des attaches ». Mais, le grand âge venant, il devient de plus en plus difficile : le cas a été cité devant la mission d’un œdème pulmonaire occasionné par le déplacement d’un homme très âgé, décédé à Marseille.

En outre, l’état de santé, au terme de la vie active, est tributaire des conditions de travail. Or, les secteurs d’emploi des immigrés des pays tiers ont, plus que pour le reste de la population active, été marqués par la pénibilité du travail. Comme l’a indiqué Mme Laure Pitti devant la mission : « Ces travailleurs devenus âgés sont aujourd’hui davantage victimes des méfaits du travail. »

Enfin, des inégalités d’accès aux soins sont constatées parmi l’ensemble de la population immigrée âgée dont une partie consulte comparativement soit très peu, soit assez souvent les médecins généralistes. Les immigrés originaires du Maghreb et d’Afrique subsaharienne sont à la fois très nombreux à les rencontrer rarement, mais aussi très nombreux à les fréquenter au moins une fois par mois. Il semble que ceci soit davantage le fait des hommes que des femmes. La moindre fréquentation est globalement bien plus importante chez les hommes immigrés âgés originaires d’Afrique : 30 % fréquentent le médecin généraliste au plus une fois par an contre 20 % pour les non-immigrés (49).

L’accès à la prévention est par ailleurs moindre que pour la population générale, en particulier pour les femmes. Par exemple, les femmes immigrées maghrébines semblent sous-représentées dans le dépistage des cancers, à l’instar de l’ensemble des personnes en situation précaire. Votre rapporteur voit dans la faiblesse de l’accès aux soins de prévention la conséquence d’une mauvaise insertion dans l’environnement au plan local, alors que les messages de prévention y abondent et que des dispositifs multiples ciblent les personnes âgées pour leur permettre d’accéder à des dépistages adaptés.

M. Arnaud Veïsse a ainsi indiqué que des données non publiées de l’Institut de veille sanitaire montrent qu’au-delà de soixante ans, les retards de diagnostic concernant l’hépatite B ou le VIH sont beaucoup plus fréquents pour les populations étrangères et que les maladies sont donc dépistées à un stade beaucoup plus avancé.

• Les obstacles à l’accès aux soins

In fine, les différences de revenu et de professions et catégories socioprofessionnelles entre la population immigrée et la population française de naissance expliquent respectivement 42,5 % et 16 % des disparités de santé perçues (50).

Les difficultés d’accès aux soins puisent ainsi leur source dans la faiblesse des revenus. Pour M. Bernard Montagnon, conseiller santé du secrétaire général à l’immigration et à l’intégration, la faiblesse des ressources des immigrés âgés explique aussi qu’ils soient environ quatre fois plus nombreux que le reste de la population à bénéficier de la couverture maladie universelle (CMU), couverture médicale instituée par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999, gratuite si le revenu fiscal du foyer est inférieur à 9 356 euros par an, soit 779,6 euros par mois.

Les immigrés âgés sont en outre cinq fois plus nombreux à bénéficier de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C), qui donne accès de droit à une couverture complémentaire gratuite aux ménages les plus pauvres mais sous des conditions de revenus plus basses que pour la CMU : le plafond d’exclusion est de 661 euros par mois pour une personne seule et de 992 euros pour un couple. De nombreux immigrés âgés ne sont pas éligibles à cette dernière en raison de revenus légèrement supérieurs à ces seuils.

L’aide pour l’acquisition d’une assurance complémentaire santé (ACS), instaurée par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie, prend le relai pour les personnes dont les ressources n’excèdent pas le plafond de la CMU-C de plus de 35 %, soit 893 euros pour une personne seule et 1 339 euros pour un couple. Son montant vient en déduction des cotisations ou primes d’assurance complémentaire santé et varie en fonction de l’âge : il est de 350 euros par personne âgée de cinquante à cinquante-neuf ans et de 500 euros par personne âgée de soixante ans et plus. Le seuil d’exclusion reste inférieur au seuil de pauvreté, qui est de 964 euros pour une personne seule en 2013.

La « désertification » médicale concerne en outre tant les quartiers relevant de la politique de la ville, où la plupart des médecins sont en secteur 1
– qui correspond au tarif qui sert de base au remboursement de la caisse d’assurance maladie – mais ne sont pas suffisamment nombreux, que les centres des villes, où les médecins sont nombreux mais plus rarement en secteur 1.

La difficulté d’accès aux dispositifs qui « solvabilisent » la demande de soins se traduit par des taux élevés de renoncement, illustrés par le tableau ci-dessous.

PART DES PERSONNES AYANT DÉCLARÉ AVOIR RENONCÉ À DES SOINS
POUR DES RAISONS FINANCIÈRES PAR SEXE, ÂGE, ORIGINE

Âge et sexe

Maghreb et Afrique subsaharienne

Divers

Union européenne

Non immigrés

Plus de 55 ans

16,8

6,8

4,9

6,3

55-64 ans

17,6

5,8

7,2

7,4

65-74 ans

14,0

8,8

4,4

7,3

75 ans et plus

18,5

5,9

2,2

4,0

Hommes

17,9

6,3

4,4

4,7

Femmes

15,3

7,4

5,3

7,7

Source : Yannick Croguennec, « L’état de santé de la population immigrée âgée », Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration, Infos migrations, n° 35, février 2012, p. 3.

Issues de l’enquête Handicap-Santé de 2008 conduite par l’INSEE, ces données attestent d’un large renoncement aux soins, notamment pour des raisons financières. Pour les plus de cinquante-cinq ans, le taux est de 16,8 % pour les immigrés d’Afrique contre 6,3 % dans la population non immigrée. Pour les plus de soixante-quinze ans, il est de 18,5 % pour les immigrés d’Afrique contre 4 % dans la population non immigrée. L’écart avec la population non immigrée est deux fois plus élevé pour les hommes que pour les femmes.

Le legs des conditions de travail peut paradoxalement faciliter l’accès aux soins s’il emporte reconnaissance d’une maladie professionnelle. Mais la difficulté à faire reconnaître une maladie professionnelle constitue symétriquement un obstacle auquel il semble que les immigrés âgés soient plus nombreux à devoir faire face. Un exemple emblématique est fourni par les anciens salariés agricoles pour qui les caisses ont longtemps refusé de reconnaître le lien entre les pathologies et les conditions de travail, au point que certains praticiens les ont cantonnés dans la catégorie des « sinistrosés ». Cette expression désigne l’attitude pathologique d’une personne qui refuse de reconnaître sa guérison et qui estime qu’elle n’a pas obtenu de la loi une juste réparation du dommage subi (51).

M. Ahmed Boubeker, professeur de sociologie à l’Université Jean-Monnet de Saint-Étienne, a indiqué à la mission que l’institution médicale a eu du mal à comprendre le « corps souffrant » du travailleur migrant, dont les pathologies ont été cernées par les travaux de M. Tahar Ben Jelloun ou de M. Jalil Bennani qui, en 1980, dans l’ouvrage Le corps suspect, souligne que « la plainte de l’immigré maghrébin est associée à la recherche du profit », notamment parce que les symptômes qu’il présente n’entrent pas dans la norme médicale.

Lors du déplacement de la mission dans le département du Gard, les représentants de la mutualité sociale agricole du Languedoc ont fait état de la difficulté de reconnaître les effets des postures de travail ou des chutes fréquentes dans les secteurs des cultures maraichères ou arboricoles. À partir de cinquante ans, les travailleurs ont fréquemment mal au dos, sans que les effets de cette affection soient spécifiquement pris en compte dans un accompagnement vers les soins.

Enfin, le « bien-vieillir » nécessite de disposer de l’aide humaine qui limite les effets de la perte progressive d’autonomie. Or, les immigrés âgés font deux fois moins souvent appel à une aide humaine de type professionnel que les non-immigrés : ils sont 5,7 % dans ce cas contre 10,4 % dans la population générale. La tendance s’inverse lorsque l’aide humaine est issue de l’entourage des personnes (52).

Selon la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère chargé des affaires sociales, les personnes qui ont des revenus inférieurs à 1 000 euros par mois sont en effet celles qui ont le plus recours à une aide provenant seulement de l’entourage (38 %) et le moins recours à une aide provenant seulement de professionnels (24 %). Or, cette dernière est financée essentiellement par l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) qui permet une solvabilisation partielle du service apporté, en particulier pour les plus démunis. Le financement de l’aide par l’APA trouve ses limites dans les cas où le plan d’aide est égal au plafond et où le besoin d’aide évalué par le conseil général peut alors dépasser le montant maximal pris en charge. C’est ce qu’indique le « taux de saturation » : il s’accroît logiquement avec le taux de dépendance et atteint 44 % dans les cas de dépendance les plus élevés (groupe iso-ressources-GIR 1), mais on constate également qu’il est élevé lorsque les ressources au sens de l’APA sont inférieures ou légèrement supérieures au seuil de 670 euros par mois, en deçà duquel les allocataires ne participent pas au financement du plan d’aide (53). Quel que soit le degré de dépendance, parmi les bénéficiaires de l’APA à domicile au 31 décembre 2007, les plus modestes ont plus souvent un plan d’aide saturé que les personnes ayant des ressources mensuelles comprises entre 670 et 2 000 euros. Ainsi, le taux d’effort peut être élevé pour les personnes disposant de revenus modestes.

Enfin, l’application d’un plafond unique à niveau de dépendance donné est défavorable aux personnes isolées : leurs besoins de financement d’interventions de professionnels de l’aide à domicile sont plus importants puisqu’elles ne peuvent mobiliser l’aide d’un réseau de proches.

L’ALLOCATION PERSONNALISÉE D’AUTONOMIE (APA)

Créée par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA s’adresse aux personnes âgées de soixante ans ou plus résidant à domicile ou en établissement et confrontées à des situations de perte d’autonomie, c’est-à-dire « qui, nonobstant les soins qu’elles sont susceptibles de recevoir, ont besoin d’une aide pour l’accomplissement des actes essentiels de la vie ou dont l’état nécessite une surveillance régulière ». Elle répond aux besoins de chaque bénéficiaire et finance à la fois des aides de nature technique et des aides humaines. Gérée par les départements, elle n’est pas soumise à condition de ressources, mais le montant pris en charge par le conseil général varie selon les revenus des bénéficiaires. Elle permet la prise en charge d’aides et de services diversifiés. Les quatre premiers groupes iso-ressources (GIR 1 à 4) de la grille nationale AGGIR (Autonomie gérontologie groupes iso-ressources) qui sert à évaluer le degré de dépendance ouvrent droit à l’APA.

La grille AGGIR classe les personnes âgées en six niveaux de perte d’autonomie :

– GIR 1 : les personnes confinées au lit ou au fauteuil ayant perdu leur autonomie mentale, corporelle, locomotrice et sociale qui nécessitent une présence indispensable et continue d’intervenants ;

– GIR 2 : les personnes confinées au lit ou au fauteuil dont les fonctions mentales ne sont pas totalement altérées et qui nécessitent une prise en charge pour la plupart des activités de la vie courante ou celles dont les fonctions mentales sont altérées mais qui ont conservé leurs capacités motrices ;

– GIR 3 : les personnes ayant conservé leur autonomie mentale, partiellement leur autonomie locomotrice, mais qui nécessitent quotidiennement et plusieurs fois par jour des aides pour leur autonomie corporelle ;

– GIR 4 : les personnes qui n’assument pas seules leur transfert mais qui, une fois levées, peuvent se déplacer à l’intérieur du logement et qui doivent être aidées pour la toilette et l’habillage ;

– GIR 5 et GIR 6 : les personnes peu ou pas dépendantes.

Fin 2011, 1,2 million de personnes bénéficient de l’APA. Les trois quarts sont des femmes. 17 % des personnes âgées de soixante-quinze ans ou plus sont allocataires de l’APA. En moyenne, en 2007, les allocataires de l’APA ont quatre-vingt-trois ans à l’ouverture du droit. Près d’un allocataire de l’APA sur deux a plus de quatre-vingt-cinq ans (et un quart des allocataires a plus de quatre-vingt-neuf ans et demi). Seuls 5 % des allocataires ont moins de soixante-dix ans.

La durée moyenne de perception de l’APA est de quatre ans et cinq mois pour les femmes et de deux ans et onze mois pour les hommes (1). Parmi les personnes percevant l’APA, 60 % vivent à leur domicile et 40 % en établissement. Le nombre d’allocataires vivant à leur domicile augmente rapidement (il était de 50 % en 2002).

(1) Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, « Enquête APA-2007 » annexe à Études et résultats, n° 724, 2010.

6. Des constats aggravés pour les femmes

À maintes reprises, les personnes entendues par la mission ont insisté sur la situation particulière des femmes immigrées vieillissantes, à la fois confrontées à d’importantes difficultés sociales et « invisibles » (54) dans l’espace public. Généralement arrivées en France dans le cadre du regroupement familial, même si l’immigration féminine de travail est ancienne (55), nombre de femmes immigrées
– dont 145 000 sont originaires d’États tiers à l’Union européenne et ont plus de soixante-cinq ans 
(56) – connaissent des situations de grande précarité et d’isolement, bien que ce dernier point mérite d’être relativisé.

NOMBRE DE FEMMES IMMIGRÉES ÂGÉES DE PLUS DE CINQUANTE-CINQ ANS

Origine

Ensemble

dont âgées
de 60 à 79 ans

dont âgées
de plus de 80 ans

Ensemble

830 000

476 000

138 000

dont origine Union européenne

489 000

288 000

107 000

dont origines autres

341 000

188 000

31 000

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

Les difficultés rencontrées par une part significative de femmes immigrées âgées s’expliquent tout d’abord par la modicité de leurs ressources, résultat de carrières professionnelles très heurtées. Ainsi, les femmes ont généralement effectué de très courtes carrières, fréquemment interrompues et occupé des emplois à temps partiel – quand elles ont pu être employées –, comme l’a souligné M. Omar Samaoli, gérontologue, devant la mission. Les femmes membres de l’association Réseau échanges et savoir que la mission a rencontrées à l’occasion de son déplacement dans le Rhône ont d’ailleurs confirmé être arrivées en France après leur mari et y avoir occupé de « petits boulots » pas toujours déclarés. Mme Évelyne Bouzzine, directrice du Centre de ressources politique de la ville en Essonne (CRPVE), a souligné devant la mission que la grande majorité des femmes interrogées dans le cadre d’une recherche-action menée conjointement par le CRPVE et le sociologue M. Smaïn Laacher avaient indiqué ne pas avoir eu d’activité salariée légale en France. En conséquence, elles disposent de pensions de retraite très modestes, de l’ordre de 600 euros par mois, par exemple dans l’Essonne, d’après les chiffres transmis à la mission par Mme Évelyne Bouzzine.

Les femmes immigrées âgées bénéficient par ailleurs généralement de modestes pensions de réversion, conséquence de la faiblesse des pensions de retraite perçues par leur mari. D’après M. Pierre Mayeur, directeur de la CNAV, les femmes nées à l’étranger représentent, en 2012, 55 % des bénéficiaires sans droit direct au régime général – c’est-à-dire ne disposant pas elles-mêmes d’une pension de retraite contributive –, soit 456 000 personnes, parmi lesquelles 20 % résident en France. Celles-ci bénéficient, à cette date, de pensions de réversion dont le montant moyen s’élève à 397 euros par mois.

67 % des bénéficiaires de l’ASPA versée à des personnes ne percevant pas de pension de retraite contributive sont des femmes, d’après les chiffres transmis à la mission par M. Jean-Michel Bacquer, directeur de l’établissement de Bordeaux des retraites et de la solidarité de la Caisse des dépôts et consignations. La précarité financière des femmes immigrées âgées a été abordée à de nombreuses reprises lors des auditions de la mission. Signe de cette situation, l’association Chibanis 06, dirigée par Mme Zineb Doulfikar, accueille de plus en plus de femmes veuves, célibataires ou divorcées, principalement originaires du Maroc et d’Algérie, bénéficiant de très faibles pensions de retraite, voire de la seule ASPA.

Au-delà de la précarité financière dans laquelle elles se trouvent, les immigrées âgées connaissent aussi une précarité sociale alarmante.

Il n’est ainsi pas rare qu’elles vivent sans conjoint. C’est en effet ce qu’a rappelé Mme Liliane Capelle, adjointe au maire de Paris, à l’occasion de son audition par la mission. Après avoir évoqué la féminisation progressive de la population immigrée à Paris – en 2007, 52 % des personnes immigrées étaient des femmes, contre 45 % en 1982 –, Mme Capelle a insisté sur l’état de dénuement de nombre de femmes immigrées maghrébines âgées de soixante-cinq à soixante-dix ans, majoritairement veuves, divorcées ou séparées. D’après le témoignage de M. Rafaël Ricardou, coordinateur de l’antenne Île-de-France du GRDR, le veuvage, et plus généralement la rupture conjugale, seraient des situations très fréquentes : plus de 70 % des femmes immigrées âgées auprès desquelles cette organisation non gouvernementale intervient n’auraient pas de conjoint.

De plus, une part significative de femmes immigrées âgées est éloignée des dispositifs sociaux de droit commun, en raison notamment du déficit d’information en la matière. Il semble qu’il y ait là un phénomène généralisé sur le territoire. Mme Nathalie Olla, adjointe au maire de Roubaix chargée de la politique de la jeunesse, de la politique des loisirs jeunes, de l’interculturalité et de la lutte contre les discriminations, a insisté devant la mission sur l’éloignement préoccupant des immigrées vieillissantes des dispositifs sociaux de droit commun dans la région lilloise. D’après M. Pierre Hémon, adjoint au maire de Lyon, délégué aux personnes âgées, le centre communal d’action sociale (CCAS) de Lyon n’accueille qu’un petit nombre de femmes. Mme Françoise Bas-Théron n’a pas hésité à qualifier de « dramatique » la situation de certaines femmes se retrouvant seules, ne disposant que de très maigres ressources et éprouvant d’immenses difficultés à accéder aux prestations sociales auxquelles elles pourraient pourtant prétendre. De son côté, Mme Claudine Bouygues, adjointe au maire de Paris, chargée des droits de l’homme, de l’intégration, de la lutte contre les discriminations et des citoyens extra-communautaires, a appelé les pouvoirs publics à définir une action spécifique à l’égard de femmes immigrées âgées, afin de leur permettre d’accéder aux droits sociaux et d’apprendre le français.

Il ressort par ailleurs de plusieurs témoignages recueillis par la mission que les femmes apparaissent plus vulnérables face aux risques sanitaires que les hommes. Votre rapporteur a déjà abordé la question de la surmortalité des étrangers de soixante à soixante-dix ans, et notamment des femmes d’origine subsaharienne, et ne revient donc pas davantage sur ce point.

À l’instar de M. Thierry Tuot, auteur du rapport au Premier ministre sur la refondation des politiques d’intégration et intitulé La grande Nation : pour une société inclusive, remis le 11 février 2013, votre rapporteur considère que les femmes, dont les difficultés sont les moins voyantes et les plus silencieuses, connaissent parfois des difficultés d’intégration supérieures à celles rencontrées par les hommes. À la différence de ceux-ci, elles n’ont pas pu bénéficier d’une insertion professionnelle et n’ont donc pas toujours pu tisser de liens en dehors de la cellule familiale. D’après Mme Évelyne Bouzzine, leur faible intégration s’expliquerait précisément par le fait que leur rôle a longtemps été confiné à la sphère privée. Les difficultés qu’elles éprouvent à s’exprimer en français, souvent évoquées par les personnes entendues par la mission, en sont d’ailleurs le résultat.

Moins bien intégrées, les femmes seraient également davantage l’objet de discriminations (voir tableau page 48), d’après plusieurs témoignages recueillis par la mission, parmi lesquels celui de M. Rafaël Ricardou, pour qui les femmes immigrées âgées cumulent les handicaps.

Paradoxalement, il apparaît cependant que leur isolement est globalement moindre que celui des hommes, en raison principalement de la relation de proximité qu’elles entretiennent avec leurs enfants. Ce phénomène explique en partie que les femmes envisagent plus difficilement que les hommes l’éventualité d’un retour au pays. À l’occasion de sa rencontre, dans le département du Rhône, avec des femmes de l’association Réseau échanges et savoir, la mission a pu constater l’importance de la présence des jeunes générations auprès des femmes immigrées vieillissantes. Cela n’est hélas pas toujours le cas. En effet, les liens entre les parents et les enfants – en particulier lorsque la mère devient veuve – sont susceptibles de se distendre au fil du temps de l’immigration, tandis que la solidarité familiale peut être ébranlée lorsque les enfants traversent eux-mêmes des épreuves sociales, telles que le chômage ou la maladie.

Le vieillissement des femmes immigrées doit être pris en considération, de façon urgente, par les pouvoirs publics. Votre rapporteur considère en effet qu’il convient de veiller avec une attention toute particulière à leur prise en charge par l’ensemble des dispositifs sociaux de droit commun ainsi que par les services sanitaires, afin que les conditions d’une vieillesse digne soient remplies. Le fait que le programme 137 du budget de l’État, dénommé « Égalité entre les femmes et les hommes », n’inclue pas de financement dédié aux femmes immigrées âgées illustre l’insuffisance de la prise en compte de cette thématique par les politiques publiques.

7. Des difficultés comparables dans plusieurs pays européens

Nombre des difficultés que connaissent les immigrés âgés en France sont également vécues par les immigrés âgés installés dans des États proches qui, sans avoir une histoire de l’immigration aussi ancienne que la nôtre – ils ont pu même être des terres d’émigration importante –, ont également fait appel à la main-d’œuvre étrangère au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

En Allemagne, les immigrés âgés de plus de soixante-cinq ans représentent, en 2010, 9,4 % de l’ensemble des immigrés et leur nombre devrait augmenter de 15 % d’ici l’année 2030. Un rapport élaboré en 2012, pour l’Office fédéral des migrations et des réfugiés, un opérateur du ministère fédéral de l’intérieur, dresse un bilan de la situation des personnes âgées immigrées en Allemagne comparable par bien des points à la situation constatée en France (57).

Cette étude recouvre principalement des immigrés de Turquie : on en dénombre environ 350 000 âgés de plus de soixante-cinq ans dont 150 000 ont acquis la nationalité allemande. Ils sont suivis par les ressortissants polonais ou originaires de l’ex-Union soviétique et de l’ancienne Fédération yougoslave. Bien que ne distinguant pas les immigrés des pays tiers de ceux issus de pays devenus membres de l’Union européenne, l’étude permet néanmoins de relever :

– un déclassement sur le marché du travail pour les personnes encore en activité et qui sont nombreuses, l’âge légal de départ en retraite à taux plein étant fixé à soixante-sept ans ;

– une précarité financière au moment de la retraite du fait de la situation professionnelle antérieure mêlant emplois peu qualifiés et périodes de chômage ;

– un état de santé dégradé par rapport à la population majoritaire qui nécessite d’améliorer l’accès aux soins ;

– un isolement dû à la distance avec la famille ou les proches vivant dans le pays d’origine ;

– la faiblesse du nombre de retours définitifs dans le pays d’origine.

En Belgique, la part des personnes âgées dans la population immigrée est passée de 5,7 % en 1970 à 11,8 % en 2007. Outre les trois pays du Maghreb, les autres ressortissants étrangers viennent principalement de Turquie et des anciennes colonies belges. Un récent rapport de la Fondation Roi Baudouin (58) souligne la faiblesse du niveau de maîtrise de la langue, française comme flamande, et l’attribue notamment au peu d’occasions de la pratiquer et de l’entretenir après leur retraite.

Les éléments fournis à votre rapporteur confirment la précocité des affections liées au vieillissement : seraient présentent dès la cinquantaine des affections auxquelles les personnes âgées nées en Belgique ne sont confrontées que dix ans plus tard. Il est fait état du stress provoqué par le parcours migratoire, des effets du vieillissement dans un pays étranger ainsi que du faible statut socioéconomique aggravé par la pénibilité au travail. En ce qui concerne la santé des femmes, le rapport fait état d’une étude flamande qui attribue l’apparition de nombreux problèmes de santé, avec l’âge, au fait qu’une part importante de femmes immigrées auraient effectué des tâches plus physiques dans leur pays d’origine et se trouvent confrontées, dans leur pays d’accueil, à des travaux nettement moins lourds et à un manque d’activité physique alors qu’elles maintiennent un régime alimentaire traditionnel.

En matière de soins, la difficulté pour les familles d’immigrés résidant en Belgique de rester disponibles pour prendre soin de leurs parents à leur domicile apparaît manifeste : cet état de fait entre dès lors en conflit avec le « mythe de la prise en charge intégrale des anciens par des membres de la famille ». Selon les auteurs du rapport, « les enfants ont honte de ne plus pouvoir s’occuper de leurs parents et ceux-ci ressentent cet " abandon " comme un déshonneur ».

Aux Pays-Bas, selon des données de 2003, la population immigrée âgée de plus de cinquante-cinq ans s’élève à 115 000 personnes, soit 3 % de la population du même âge du pays. Les prévisions établies alors portent le nombre d’immigrés âgés originaires du Surinam à 52 000 en 2010 et 90 000 en 2020 ; de Turquie à 36 000 en 2010 et 65 000 en 2020 et du Maroc à 32 000 en 2010 et 53 000 en 2020 (59). 86 % des immigrés âgés originaires du Maroc et 67 % des Turcs y disposent d’un revenu qui ne dépasse pas le revenu social minimum, obtenu grâce au versement d’un complément au titre des allocations d’aide sociale. Seules 2 % des femmes marocaines âgées et 9 % des Turques disposent d’un revenu salarié. En 2003, 88 % des hommes âgés marocains et 98 % des femmes n’ont connu aucune scolarisation, ni au pays d’origine, ni aux Pays-Bas.

Après cinquante-cinq ans, 57 % des Marocains âgés et 47 % des Turcs souffrent d’une perte de capacité, contre 15 % des personnes non immigrées. Malgré des affections plus prononcées, il ne ressort pas de l’enquête menée en 2003 une moindre consommation de médicaments que dans la population générale.

B. DES CONDITIONS DE VIE INDIGNES POUR CEUX QUI VIEILLISSENT
EN FOYER DE TRAVAILLEURS MIGRANTS

1. Une population en grand isolement

Certains des immigrés âgés isolés sont les parents d’enfants français. La décohabitation des enfants et l’adoption du modèle de la famille nucléaire est certes facteur d’« isolement » des aînés vivant désormais seuls au domicile familial, mais il s’agit aussi d’un ancrage dans le pays d’accueil, par opposition au « souvenir de modes de vies ancestraux de familles élargies, multicohabitantes », comme l’a rappelé M. Omar Samaoli.

L’isolement d’autres immigrés âgés est pour partie le produit d’une politique : fixés dans la situation d’une migration temporaire, souvent hébergés dans des foyers de travailleurs migrants et n’ayant pas disposé de ressources suffisantes pour les quitter, ils n’ont pas pu ou pas voulu mener en France une vie familiale. Le monde du travail ayant été le principal cadre de sociabilité extérieure au foyer, la vieillesse amenuise encore plus durement le tissu social et affectif. Or, le projet de retour durable au pays, cultivé depuis des décennies, est désormais entravé.

Plutôt que « célibataires », ces hommes sont « célibatairisés ». Ainsi, 60 % des résidents de foyers sont mariés au pays et pères de familles nombreuses (50 % ont plus de quatre enfants) (60).

L’isolement des uns n’est donc pas l’isolement des autres malgré la « juxtaposition dans le même paysage social de vieux travailleurs isolés et sans famille et de familles qui se sont constituées ou reconstituées au sein de l’immigration » (61) pointée par M. Omar Samaoli. D’après lui, « la douloureuse question des hommes âgés vivant seuls en foyers » constitue un « anachronisme » qui révèle la situation de « marginaux de l’immigration ».

Votre rapporteur fait sien le souhait de ce gérontologue, pionnier de l’étude du vieillissement des immigrés, de ne pas cantonner ce phénomène à « une exception sociale ou urbaine », mais de le placer dans « l’espace urbain ordinaire […] loin de la vie dans le logement spécifique aux immigrés ou des institutions dédiées aux personnes âgées ».

Dans le même temps, votre rapporteur se refuse à la facilité qui a souvent consisté à stigmatiser les résidents des foyers eux-mêmes. La mise en évidence du caractère indigne de certaines conditions de vie a souvent été un prétexte à la mise en cause des personnes immigrées qui les subissent, à l’exemple de l’approche « ethnicisée » du problème des « bidonvilles » ou de polémiques entourant les conditions de vie des immigrés originaires d’Afrique subsaharienne qui résident dans des foyers de travailleurs migrants souvent suroccupés.

Votre rapporteur a donc souhaité mesurer la part de ces différentes situations d’isolement, qui divergent selon les parcours (62).

Le recensement de la population ne permet pas de savoir si une personne immigrée a été rejointe par un membre de sa famille, mais il indique si une personne en « ménage ordinaire » vit seule. Parmi l’ensemble des immigrés de plus de soixante-cinq ans en ménage ordinaire, 26 % vivent seuls. Cette part est de 38 % pour les femmes – qui subissent plus souvent le veuvage – et de 15 % pour les hommes. Il apparaît donc que les immigrés des pays tiers vivent relativement moins isolés à cette aune que les immigrés originaires d’Europe. La part des personnes âgées immigrées du Maghreb vivant isolées en ménage ordinaire est systématiquement plus faible que pour l’ensemble des immigrés.

PART DES PERSONNES ISOLÉES PARMI LES IMMIGRÉS DE CINQUANTE-CINQ ANS OU PLUS, EN MÉNAGE ORDINAIRE, PAR ORIGINE ET PAR GENRE

(en %)

Origine

Hommes

Femmes

Ensemble

Immigrés étrangers

14

23

18

Originaires de l’Union européenne

12

27

19

Originaires de pays tiers

15

17

16

Maghreb

15

16

15

Immigrés devenus Français

12

31

22

Originaires de l’Union européenne

13

34

26

Originaires de pays tiers

11

24

17

Maghreb

10

22

15

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

PART DES PERSONNES ISOLÉES PARMI LES IMMIGRÉS DE SOIXANTE-CINQ ANS OU PLUS, EN MÉNAGE ORDINAIRE, PAR ORIGINE ET PAR GENRE

(en %)

Origine

Hommes

Femmes

Ensemble

Immigrés étrangers

15

33

22

Originaires de l’Union européenne

14

36

25

Originaires de pays tiers

15

26

19

Maghreb

14

25

18

Immigrés devenus Français

14

42

30

Originaires de l’Union européenne

15

43

32

Originaires de pays tiers

13

37

24

Maghreb

12

35

21

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

À la catégorie des personnes vivant seules en ménage ordinaire, il convient dès lors d’ajouter celle des personnes vivant au sein de « logements en collectivité ». Il s’agit essentiellement de centres de moyen ou de long séjour qui recouvrent à la fois les établissements pour personnes âgées et les foyers de travailleurs migrants.

Environ 49 000 immigrés de plus de cinquante-cinq ans vivent en collectivité, dont 24 000 personnes de plus de soixante-cinq ans. La part des personnes résidant en établissements pour personnes âgées (EHPA) ou personnes âgées dépendantes (EHPAD) ne peut pas, à l’heure actuelle, être distinguée de celle des résidents de foyers (63).

Or, il ressort de constats concordants que la présence des immigrés âgés est faible, sinon inexistante, dans les maisons de retraite. Elle est en revanche manifeste au sein des foyers de travailleurs migrants au point que la figure du chibani résidant en foyer est devenue le symbole, le plus visible, de cette invisibilité sociale.

Les immigrés âgés isolés vivant en collectivité sont donc en quasi-totalité des hommes vivant en foyer de travailleurs migrants.

13 % des hommes immigrés d’Algérie âgés de plus de soixante ans et 17 % des hommes immigrés du même âge originaires d’Afrique hors Maghreb vivent en collectivité, contre 6 % pour l’ensemble des hommes immigrés et 3 % pour l’ensemble des hommes non immigrés du même âge (64).

La population des « isolés » recouvre donc bien ces deux réalités distinctes : d’une part, des veufs et des veuves ou des personnes séparées vivant seuls dans l’habitat « de droit commun » mais dont le réseau familial peut être important ; d’autre part, les résidents de foyers de travailleurs dont la famille réside le plus souvent hors de France.

IMMIGRÉS DES PAYS TIERS ÂGÉS DE PLUS DE CINQUANTE-CINQ ANS ISOLÉS OU VIVANT EN COLLECTIVITÉ (DONT LES FOYERS DE TRAVAILLEURS MIGRANTS)

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

IMMIGRÉS DES PAYS TIERS ÂGÉS DE PLUS DE SOIXANTE-CINQ ANS ISOLÉS OU VIVANT EN COLLECTIVITÉ (DONT LES FOYERS DE TRAVAILLEURS MIGRANTS)

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

2. Un vieillissement ignoré

La situation des immigrés âgés résidant en foyer de travailleurs migrants constitue peut-être la manifestation la plus préoccupante des carences des politiques publiques menées à destination des immigrés âgés. Arrivés en France au cours des Trente Glorieuses afin d’obtenir un emploi et de subvenir aux besoins de leur famille restée au pays, un grand nombre d’immigrés vieillit aujourd’hui dans des foyers en très mauvais état et isolés du reste de la société.

Dans un article paru en 2005, M. Rémi Gallou rappelait que les foyers de travailleurs migrants, créés pour « loger de facon temporaire de jeunes travailleurs », se caractérisaient par des conditions de vie « particulièrement et objectivement mauvaises » (65). Près de dix ans plus tard, et malgré la mise en place du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (PTFTM) sur lequel votre rapporteur reviendra plus loin, la situation ne s’est que partiellement améliorée. Les personnes entendues par la mission ont en effet unanimement insisté sur la précarité des conditions dans laquelle vivent, encore aujourd’hui, de nombreux immigrés vieillissants, ce que votre rapporteur a constaté à l’occasion de plusieurs visites de foyer.

LE FOYER DE TRAVAILLEURS MIGRANTS ET LA RÉSIDENCE SOCIALE :
DÉFINITIONS JURIDIQUES

Article L. 633-1 du code de la construction et de l’habitation :

Un logement-foyer, au sens du présent chapitre, est un établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale de personnes dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des locaux communs affectés à la vie collective.

Il accueille notamment des personnes âgées, des personnes handicapées, des jeunes travailleurs, des étudiants, des travailleurs migrants ou des personnes défavorisées.

Le logement-foyer dénommé « résidence sociale » est destiné aux personnes ou familles mentionnées au II de l’article L. 301-1.

La résidence sociale dénommée « pension de famille » est un établissement destiné à l’accueil sans condition de durée des personnes dont la situation sociale et psychologique rend difficile leur accès à un logement ordinaire. La « résidence accueil » est une pension de famille dédiée aux personnes ayant un handicap psychique.

Article L. 301-1 du code de la construction et de l’habitation :

I. - La politique d’aide au logement a pour objet de favoriser la satisfaction des besoins de logements, de promouvoir la décence du logement, la qualité de l’habitat, l’habitat durable et l’accessibilité aux personnes handicapées, d’améliorer l’habitat existant et de prendre en charge une partie des dépenses de logement en tenant compte de la situation de famille et des ressources des occupants. Elle doit tendre à favoriser une offre de logements qui, par son importance, son insertion urbaine, sa diversité de statut d’occupation et de répartition spatiale, soit de nature à assurer la liberté de choix pour toute personne de son mode d’habitation.

II. - Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir.

• Des résidents vieillissants

La première caractéristique des foyers – et, dans une moindre mesure, des résidences sociales qui les remplacent peu à peu – est qu’ils accueillent une part importante de personnes désormais âgées, voire très âgées. En 2005, la moyenne d’âge s’y élevait déjà à 54,8 ans (66).

Aujourd’hui, près du tiers des résidents de foyers de travailleurs migrants et de résidences sociales est âgé de plus de soixante-cinq ans, d’après les chiffres transmis à la mission par la CILPI. Au total, environ 35 000 immigrés des pays tiers âgés de plus soixante-cinq ans, soit 10 % de cette catégorie, vivent au sein de ces établissements.

À l’échelle nationale, 42 % des personnes logées par Adoma – qui dispose de 33 826 places dans 186 FTM et de 34 549 places dans 313 résidences sociales, soit près de 55 % des logements du secteur – ont à présent plus de soixante ans (67). En 2009, 12 % des résidents avaient plus de soixante et onze ans (68).

Les proportions sont à peu près équivalentes dans les foyers gérés par d’autres bailleurs. Les personnes âgées de plus de soixante ans représentent 40 % des résidents de foyers Coallia, qui dispose de 19 500 lits au total (69). De leur côté, les foyers et résidences sociales de l’Association Rhône-Alpes pour le logement et l’insertion sociale (ARALIS), comprenant au total 4 200 places, logent 14 % de résidents âgés de plus de soixante-dix ans.

Dans certains foyers, la part de résidents âgés peut être nettement plus élevée. C’est notamment le cas au sein du foyer Adoma « Les Grésillons » de Gennevilliers, où 64 % des résidents ont plus de soixante ans et de la résidence sociale « Les Peupliers » de Woippy, où les personnes de plus de soixante-dix ans représentent 30 % de la clientièle, deux établissements dans lesquels la mission s’est rendue.

DE LA SONACOTRAL À ADOMA

Adoma en quelques dates

En 1956, la Société nationale de construction pour les travailleurs algériens (SONACOTRAL) est créée afin de résorber les « bidonvilles » et d’accueillir dans des conditions décentes les travailleurs algériens dans un contexte de grave pénurie de logements sociaux.

En 1963, au lendemain de l’indépendance de l’Algérie, l’entreprise ouvre ses logements à tous les travailleurs immigrés, quelle que soit leur origine, et devient la SONACOTRA.

En 1966, soit dix ans après sa création, la SONACOTRA dispose de 70 foyers. Au cours des années suivantes, son parc immobilier connaît un développement considérable.

En 1976, la SONACOTRA dispose de 45 679 logements, ce qui en fait un opérateur majeur du logement social.

Au cours des années 1980-1990, la mission de la SONACOTRA évolue. Il s’agit de permettre aux travailleurs immigrés, arrivés en France pendant les Trente Glorieuses et qui ont toujours vécu séparés de leur famille, de vieillir dignement, dans des logements plus spacieux et plus confortables. Un programme de réhabilitation et de transformation des anciens foyers, qui se poursuit aujourd’hui, est alors mis en place.

Entre 1991 et 1998, les pouvoirs publics décident d’élargir la mission de la SONACOTRA et lui demandent de contribuer au logement des personnes défavorisées, quelle que soit leur origine. L’entreprise est aussi chargée de soutenir et d’accompagner ces personnes dans leur parcours d’insertion. À la demande des élus locaux, la SONACOTRA ouvre des résidences sociales sur tout le territoire. Souvent situées en centre-ville, ces résidences accueillent de manière temporaire des jeunes, des familles, des hommes ou des femmes seuls qui traversent des difficultés.

En 1999, la SONACOTRA signe avec l’État un contrat d’objectifs d’une durée de cinq ans destiné à prendre acte des besoins de la clientèle pour adapter les missions de l’entreprise. Y sont notamment inscrites les actions d’accompagnement au vieillissement, d’insertion et d’accueil de la demande d’asile.

En 2001, à la suite des graves inondations dans le département de la Somme et de l’explosion de l’usine AZF à Toulouse, la SONACOTRA est mandatée par l’État pour assurer la fourniture, l’acheminement, le montage et la gestion de structures provisoires d’hébergement des familles sinistrées. La SONACOTRA se voit désormais confier des opérations ponctuelles de logements et d’hébergement d’urgence.

En 2004, à la demande de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS) de Paris, la SONACOTRA aménage une structure d’accueil d’une capacité de 290 lits pour les sans-abri. Depuis, cette activité fait partie de la palette des savoir-faire de l’entreprise.

En 2005, la SONACOTRA signe avec l’État une convention pour faciliter l’accès au logement de 10 000 jeunes en insertion professionnelle. Par ailleurs, l’entreprise s’est engagée auprès de l’État, dans le cadre d’un nouveau contrat d’objectifs, à réhabiliter ou aménager ses bâtiments pour les adapter aux résidents âgés, à développer l’activité d’aménagement et de gestion d’aires d’accueil des gens du voyage et à pérenniser l’activité d’accueil de la demande d’asile.

En 2007, à l’occasion de son cinquantième anniversaire, la SONACOTRA devient Adoma.

Depuis 2007, pour lutter contre l’habitat indigne, Adoma construit et gère des logements d’urgence transitoires dans lesquels les occupants de logements insalubres peuvent résider durant la réhabilitation de leur immeuble, où séjourner dans l’attente d’un logement décent.

Organisation territoriale

Adoma est structurée sur un modèle déconcentré. Son réseau d’exploitation est organisé autour de cinq établissements répartis sur le territoire : Île-de-France, Nord-Est, Ouest, Rhône-Alpes et Méditerranée.

Chaque établissement est placé sous la responsabilité d’un directeur d’établissement qui a en charge la gestion des résidences, la maîtrise d’ouvrage, l’action commerciale, l’accompagnement social, les achats, la gestion du personnel et le contrôle budgétaire. Les directions territoriales, qui organisent les relations avec les partenaires locaux, sont chargées de relayer l’action régionale.

Répartition des logements Adoma (chiffres 2012)

– 313 résidences sociales, dont 6 foyers de jeunes travailleurs, soit 34 549 logements ;

– 29 pensions de famille, soit 617 logements ;

– 186 foyers de travailleurs migrants, soit 33 826 logements ;

– 120 structures d’accueil pour demandeurs d’asile, soit 8 154 places ;

– 25 centres de stabilisation et d’hébergement d’urgence, soit 1 467 places ;

– 51 aires d’accueil des gens du voyage, soit 1 275 places.

Source : Adoma.

Par ailleurs, nombre d’immigrés aujourd’hui présents en foyer y vivent depuis longtemps. D’après le seizième rapport du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, « parmi les hommes immigrés résidant en FTM en 1999, 8 sur 10 y étaient déjà en 1974 » (70). La situation est toutefois différente selon qu’il s’agit de l’immigration maghrébine ou subsaharienne : si la moitié des immigrés maghrébins résidant en foyer en 1999 y vivait déjà en 1969, seul un dixième des immigrés d’Afrique subsaharienne se trouvait dans cette situation. Même si ces chiffres sont relativement anciens, ils témoignent parfaitement de la situation de nombreux résidents de foyer essentiellement originaires d’Afrique qui vieillissent à présent « dans les murs » (71).

Les visites que la mission a effectuées ont permis de confirmer ce constat. Les témoignages recueillis au foyer « Les Grésillons » de Gennevilliers – parmi lesquels ceux d’hommes respectivement présents depuis quarante-deux et trente-sept ans – en sont de bons exemples. D’ailleurs, on observe que, pour « de nombreux résidents, âge et durée de vie au foyer renseignent sur l’année d’arrivée en France. En sélectionnant le Maghreb et l’Afrique subsaharienne, les deux régions qui ont fourni l’essentiel des migrants logés en FTM, on voit apparaître la grande proximité de l’ancienneté en France et de l’âge des résidents » (72). Autrement dit, pour nombre d’immigrés, le foyer a constitué la première et unique étape résidentielle en France.

L’enracinement au sein des foyers s’explique, pour beaucoup d’hommes « célibatairisés », par la modicité de leurs ressources, réduites au moment du passage à la retraite et continûment amputées par l’envoi de sommes d’argent à la famille restée au pays. Un grand nombre d’immigrés vieillissant en foyer souffre ainsi d’une précarité aggravée par le passage à la retraite, vécu dès lors comme une étape fragilisante : « Au plan économique, la plupart se retrouvent plus démunis après leur passage à la reraite. Les carrières professionnelles hâchées, incomplètes, les absences de contrat de travail, une plus grande vulnérabilité face au chômage, à la crise économique qui a touché les secteurs et les postes dans lesquels ils étaient fortement représentés (industrie automobile, métallurgie, etc.) sont autant d’aléas qui influencent négativement la reconstitution de carrière » (73).

Au plan social, le passage à la retraite constitue également une étape douloureuse. À l’apparition ou au développement de pathologies diverses, notamment liées aux métiers exercés, s’ajoute un isolement croissant, la fin de l’activité s’accompagnant parfois de l’amenuisement des relations humaines. Dans ces conditions, l’absence de la famille apparaît logiquement plus pesante. De surcroît, l’inactivité peut conduire les immigrés « célibatairisés » à s’interroger sur la légitimité de leur maintien en France et à développer une forme de culpabilité envers leur famille restée au pays. On constate d’ailleurs qu’une part significative d’immigrés âgés souffrent de dépression, ainsi que l’a rappelé devant la mission M. Bernard Montagnon, conseiller santé du secrétaire général à l’immigration et à l’intégration.

Le maintien en foyer a toutefois d’autres explications que la simple précarité financière. D’après Mme Catherine Wihtol de Wenden, un grand nombre d’immigrés vieillissants reste en France de peur que le retour soit perçu comme un échec par la famille. Au « retour-échec » que tous veulent éviter, se substitue souvent l’« installation-échec », solution par défaut pour des personnes qui, pour certaines d’entre elles, ne se sentent chez elles ni en France ni dans leur pays d’origine (74). Le maintien en foyer s’expliquerait aussi parce qu’il permet la « poursuite d’un mode de vie auquel les chibanis se sont adaptés ». En outre, « le FTM présente l’intérêt d’un habitat collectif, rassurant pour des célibataires, au moins géographiques, qui y ont constitué leur deuxième famille » (75).

Même s’ils font le choix de demeurer en foyer, de nombreux immigrés âgés continuent de se rendre dans leur pays d’origine, parfois plusieurs fois par an. Si elle est parfaitement légitime, la pratique de la « navette » pose néanmoins un certain nombre de difficultés, tant pour les immigrés que pour les gestionnaires de logements-foyers. Ces difficultés ne tiennent d’ailleurs nullement à la nationalité des personnes mais bien à la délicate conciliation entre ce mode de vie et certaines règles de nature fiscale et sociale.

D’une part, les personnes percevant des prestations sociales non contributives ne peuvent prolonger leur séjour à l’étranger au-delà d’une durée fixée par voie réglementaire – quatre mois lorsqu’elles bénéficient de l’APL, six mois lorsque l’ASPA leur est versée. Elles ne peuvent donc pas toujours séjourner dans leur pays d’origine autant qu’elles le souhaiteraient, sauf à perdre le bénéfice de ces prestations, voire à rembourser d’éventuels versements indus.

À la suite de contrôles organisés dans les foyers, dont certaines personnes entendues par la mission ont souligné le caractère discriminatoire, des résidents ont été obligés de rembourser une part des sommes perçues au titre de ces prestations. Or, les sommes à rembourser ont pu atteindre des montants importants, supérieurs aux capacités financières des personnes concernées. Afin de contourner cette difficulté, les remboursements ont parfois été échelonnés sur de très nombreuses années, de manière totalement irréaliste, ce qui ne saurait constituer une solution acceptable.

D’autre part, en raison de l’absence temporaire des résidents, de nombreux logements restent vacants une partie de l’année, même si des dispositifs de location alternée se développent (voir encadré ci-dessous). Dans les régions souffrant d’un manque de logements – et notamment de logements sociaux –, cela constitue assurément une situation peu satisfaisante.

LA LOCATION ALTERNÉE : L’EXPÉRIENCE DANS LES FOYERS COALLIA (1)

Face au mode de vie d’une part de leurs résidents, plusieurs foyers Coallia ont fait le choix de réserver certaines chambres aux personnes pratiquant la « navette » entre la France et leur pays d’origine.

Au foyer de Colombes, trente chambres sont concernées. La durée annuelle de location par résident est de trois mois, soit une alternance de quatre résidents par chambre par an. Chaque résident est titulaire d’un contrat d’une année. Les résidents ont la charge de leurs effets personnels et de leurs courriers.

À la résidence sociale de Gennevilliers, six chambres sont concernées. La durée annuelle de location par résident est de 4 mois, soit une alternance de trois résidents par chambre par an. Chaque résident est titulaire d’un contrat d’une année. Une bagagerie est mise à disposition des personnes bénéficiant d’une « chambre navette ».

Le dispositif de « chambres navettes » se heurte toutefois à plusieurs difficultés de gestion pratique et de réglementation :

– il nécessite une souplesse de fonctionnement, car la durée de séjour à l’étranger des résidents est aléatoire et peut être modifiée en cas de retour précipité ou d’absence prolongée. Par ailleurs, la planification des séjours peut être compliquée lorsque les résidents ne se connaissent pas ;

– il ne permet pas aux résidents qui en profitent de bénéficier de certaines prestations sociales non contributives, comme l’ASPA ou l’APL, si leur durée de séjour à l’étranger excède la durée de résidence imposée. La location alternée s’adresse par conséquent en priorité aux résidents les plus aisés ;

– il implique aussi la mise en place d’un contrat dérogatoire au droit commun du code de la construction et de l’habitation, dont le statut juridique est incontestablement fragile.

(1) Cette expérience est mentionnée dans le seizième rapport du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, juillet 2010, pp. 24-25.

• Des conditions de vie inadaptées et dégradées

Les foyers offrent des conditions de logement inadaptées au public accueilli, et notamment aux résidents les plus âgés. Déjà mise en lumière par Mme Françoise Bas-Théron et M. Maurice Michel dans leur rapport de 2002 sur Les immigrés vieillissants, l’inadaptation des locaux tant individuels que collectifs est aujourd’hui patente. Les foyers, déjà marqués au moment de leur construction par leur manque de confort, apparaissent aujourd’hui comme de véritables « sous-logements » (76).

Si les chambres de 4,5 mètres carrés – dans lesquelles ont vécu de nombreux immigrés, essentiellement maghrébins, pendant quarante ou cinquante ans – ont à présent quasiment disparu, la superficie des logements demeure dans l’ensemble très faible. À l’occasion de son déplacement dans le Rhône, la mission a d’ailleurs visité plusieurs chambres de 7,5 mètres carrés, dans lesquelles seuls un lit, une petite table et une chaise peuvent être installés. Légèrement plus spatieuses, les chambres du foyer « Les Grésillons » de Gennevilliers n’en restent pas moins totalement inadaptées à une population vieillissante.

Aujourd’hui, nombre d’immigrés âgés vivant en foyer souffrent de pathologies diverses, liées à leurs conditions de travail, et deviennent dépendants de façon précoce. Votre rapporteur a déjà insisté sur ces points. Il souhaite néanmoins souligner que l’inadaptation du bâti des foyers rend très délicate la prise en charge sanitaire de ce public. L’exigüité des chambres
– lorsqu’elles sont individuelles – et le manque d’intimité – lorsque plusieurs résidents partagent une chambre – expliquent le faible recours des immigrés vieillissants aux services d’aide à domicile, dont certains auraient pourtant cruellement besoin.

S’il peut y avoir des résistances psychologiques de la part des résidents, il est aussi exact que les services d’aide à domicile méconnaissent bien souvent les conditions de vie en foyer, comme l’a fait remarquer M. Bernard Lacharme, ancien secrétaire général du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées. M. Gilles Desrumaux, délégué général de l’Union professionnelle du logement accompagné (UNAFO), a quant à lui rappelé que le bénéfice de l’aide à domicile a longtemps été refusé, dans certains départements, aux personnes résidant en foyer. Cette situation, qui n’a heureusement plus cours, témoigne toutefois de la distance latente qui existe entre les résidents de foyer et les dispositifs sociaux de droit commun.

Il ressort des témoignages reccueillis par la mission que des personnes lourdement handicapées et donc très dépendantes ne peuvent parfois plus sortir de leur chambre et ne bénéficient d’aucune prise en charge adaptée. Les résidents du foyer « Le Mas » de Vaulx-en-Velin ont à ce propos expliqué que l’entraide était parfois la seule solution pour améliorer le quotidien des personnes handicapées isolées. Cette situation est bien évidemment préoccupante.

Il semble ainsi que les initiatives visant à remédier à la très imparfaite prise en charge de la dépendance au sein des foyers, comme la convention-cadre conclue par la CNAV et Adoma, demeurent insuffisantes. L’enquête réalisée en 2005 par Adoma, au terme de laquelle il était apparu qu’un résident sur dix nécessitant une aide à domicile en bénéficiait réellement, en est une bonne illustration (77).

L’usure des équipements au sein des foyers est patente et l’état de propreté très aléatoire, ce que la mission a d’ailleurs constaté en se rendant sur place. Certains résidents du foyer « Les Grésillons » de Gennevilliers se sont plaint des conditions d’hygiène, estimant qu’elles relevaient d’un autre âge. Ils ont aussi déploré les pannes répétées des ascenseurs. D’après Mme Geneviève Petauton, présidente du Collectif pour l’avenir des foyers (COPAF), les foyers d’Île-de-France gérés par Adoma, Coallia et l’ADEF seraient dans l’ensemble très mal entretenus et mal réparés.

La dégradation de ces établissements est d’autant plus marquée que certains d’entre eux connaissent une suroccupation importante. En 2005, les « foyers parisiens abritaient près de 8 500 résidents en titre et près de 6 000 surnuméraires, soit un taux de suroccupation moyen de près de 70 % » (78). Plutôt circonsrite aux foyers d’Île-de-France, la suroccupation constitue un obstacle considérable au maintien de règles d’hygiène et de sécurité satisfaisantes. Elle provoque également des surconsommations (eau, électricité, etc.) et entraîne une usure accélérée des bâtiments, comme l’a souligné M. Jean-Marie Oudot, directeur général de Coallia.

Par ailleurs, les espaces collectifs de certains foyers sont le lieu d’activités commerciales « informelles », telles que la restauration, la vente de produits alimentaires ou d’hygiène, de vêtements, la coiffure, etc. Échappant au contrôle du gestionnaire, ces activités se situent en dehors des cadres réglementaires qui les régissent, sont exercées « en dehors de toute convention de mise à disposition des locaux » (79) et peuvent également soulever d’importants problèmes d’hygiène et de sécurité. Par exemple, à la suite de la visite de la commission communale de sécurité au foyer « Manoukian » de Vitry-sur-Seine, les locaux abritant tout un ensemble d’activités commerciales ont dû être fermés en raison du danger présenté par des branchements électriques anarchiques, l’accumulation de matériaux inflammables ou encore l’absence de détecteurs et de portes coupe-feu.

Même si ces activités procurent un emploi à des personnes qui en sont dépourvues et permettent aux résidents d’accéder à certains biens et services à des prix inférieurs aux prix du marché, il n’en demeure pas moins que « le foyer n’est pas une zone extraterritoriale où les lois françaises ne pourraient pas s’appliquer », comme le rappelle justement le seizième rapport du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées (80). Aussi, votre rapporteur estime qu’il conviendrait d’encadrer strictement les activités économiques susceptibles d’être tolérées au sein des foyers et de mettre fin à celles n’y ayant pas leur place.

De manière plus préoccupante, il arrive aussi que les foyers servent de refuge à des activités affectant bien davantage le cadre de vie, telles que la prostitution ou le trafic de stupéfiants. Il ressort ainsi de plusieurs témoignages que certains foyers dépourvus de dispositifs de surveillance, essentiellement situés en Île-de-France, connaissent de sérieux problèmes de sécurité. Des occupants sans titre s’installent parfois dans les espaces collectifs et n’hésitent pas à voler et à agresser les résidents. Bien entendu, il ne saurait être toléré que la sécurité d’hommes vieillissants et vulnérables soit mise en cause par des personnes dont la présence dans les foyers est injustifiée. Il apparaît dès lors indispensable de mettre un terme à ce type de situations dans les meilleurs délais.

3. Des améliorations insuffisantes

• Un plan de traitement salutaire

Face à la dégradation des conditions de vie au sein des foyers et au vieillissement d’une part significative de leurs résidents, les pouvoirs publics ont mis en place, dès 1997, un plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (PTFTM) destiné à transformer ces établissements en résidences sociales. Il s’agissait en effet de remettre à niveau les équipements sanitaires et l’état des bâtiments, mais aussi de mettre fin aux « situations indignes d’entassement » (81) liées à la superficie des chambres ainsi qu’à la suroccupation des locaux, ou encore de mieux prendre en compte les besoins de résidents de plus en plus âgés.

NOMBRE DE STRUCTURES PAR TYPE DE LOGEMENT

Source : UNAFO, enquête « gestionnaires » 2012.

Aux termes de la convention du 14 mai 1997 conclue entre l’État et l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL), 326 foyers – sur environ 680 recensés – devaient faire l’objet d’un traitement prioritaire dans le cadre d’un plan quinquennal. Toutefois, entre 1997 et 2001, seuls 111 projets de traitement opérationnel avaient été retenus (82). À la fin de l’année 2004, la moitié du plan de traitement lancé en 1997 avait été réalisée (83). En 2006, en préparation de la prorogation du plan de traitement, un nouveau recensement des FTM susceptibles d’être traités au cours de la période 2007-2013 a été effectué. Ce dernier a permis de recenser 210 FTM – dont certains avaient déjà été identifiés en 1997 – parmi lesquels 130 devaient faire l’objet d’un traitement prioritaire.

Votre rapporteur reviendra plus loin sur les causes et les conséquences du retard accumulé par le plan de traitement mais il souhaite cependant d’ores et déjà rappeler qu’à la fin de l’année 2012, 258 foyers ont été transformés en résidences sociales ou doivent l’être après travaux et 62 foyers ont été agréés sans travaux, d’après les chiffres transmis à la mission par la CILPI (voir graphique ci-dessous pour la répartition géographique des foyers transformés). Parmi les premiers, tous n’ont donc pas encore fait l’objet d’une réhabilitation à cette date. Au total, seuls 47 % des 680 foyers recensés en 1997 ont fait l’objet d’une transformation en 2012.

POURCENTAGE DE FOYERS DE TRAVAILLEURS MIGRANTS
TRANSFORMÉS PAR RÉGION DE 1997 À 2012

Source : Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées.

La transformation des foyers en résidences sociales – qui n’est possible que si les premiers répondent à des normes de construction et présentent un projet social – se traduit néanmoins par l’amélioration des conditions de vie des résidents. Tout d’abord, elle conduit à une augmentation de la surface des logements. Si les foyers comprenaient essentiellement des chambres de 4,5 et 7,5 mètres carrés (ainsi qu’un certain nombre de dortoirs qui, pour certains d’entre eux, existent toujours), les résidences sociales ne peuvent proposer de logements dont la superficie serait inférieure à 12 mètres carrés – s’il s’agit d’un logement neuf – et à 10,80 mètres carrés – s’il s’agit d’une acquisition-amélioration (84).

Les résidences sociales proposent par ailleurs des logements plus autonomes, équipés par exemple de salles de bain et de kitchenettes, et plus adaptés au vieillissement des populations. Ainsi, tous les locaux de services collectifs ou à usage commun, y compris les zones de circulation, doivent, dans les logements-foyers nouvellement construits, être accessibles aux personnes handicapées. En cas d’acquisition-amélioration, cela doit être réalisé dans la mesure du possible.

À l’occasion de sa visite de la résidence sociale Adoma « Les Peupliers » de Woippy (voir encadré ci-dessous), la mission a constaté que les conditions de logement y étaient meilleures que dans les anciens foyers de travailleurs migrants. La superficie des chambres – de 15 mètres carrés pour celles situées dans les unités de vie à 18 mètres carrés pour les studios – et l’accessibilité des locaux aux personnes handicapées offrent par exemple des conditions de vie plus adaptées au public accueilli, ce que les résidents ont d’ailleurs reconnu devant la mission.

UN EXEMPLE DE RÉSIDENCE SOCIALE : « LES PEUPLIERS » DE WOIPPY (ADOMA)

Principales caractéristiques

– 174 logements (tous conventionnés à l’aide personnalisée au logement) ;

– 137 unités de vie d’une superficie de 15 m2 et 37 studios d’une superficie de 18 m;

– 167 ménages ;

– 60 % de résidents de plus de cinquante-cinq ans et 57 % de plus de soixante ans ;

– 158 hommes isolés au 31 décembre ;

– 52 hommes isolés entrés au cours de l’année.

Équipements

– salle d’activités ;

– cuisines collectives ;

– douches collectives ;

– machines à laver ;

– boites à lettres individuelles ;

– téléphone public ;

– garages et parking.

Source : bilan annuel 2011 de la résidence sociale Adoma « Les Peupliers ».

La transformation des foyers en résidences sociales permet aussi à ces dernières de bénéficier de l’aide à la gestion locative sociale (AGLS), versée par les services déconcentrés du ministère des affaires sociales et de la santé – l’aide représente 11 millions d’euros en 2013 (85) – et conditionnée par la mise en place, par le gestionnaire, de réponses spécifiques aux besoins des populations.

Cette aide a pour objet, aux termes de la circulaire du 31 août 2000 (86), de :

« – favoriser la bonne intégration des nouveaux résidents, notamment lorsqu’ils sortent de conditions de vie particulièrement difficiles ou qu’ils présentent un profil hétérogène par rapport à la population habituelle de la résidence ;

« – faire face aux incidents qui peuvent se produire dans la vie quotidienne d’un site collectif de cette nature ;

« – soutenir les résidents dans les démarches qu’ils effectuent pour accéder au logement ordinaire, grâce aux contacts noués avec les bailleurs publics et privés ;

« – assurer les liaisons nécessaires avec les services sociaux pour que les résidents bénéficient des dispositifs de droit commun. Cela s’applique en particulier aux personnes immigrées vieillissantes, qui doivent pouvoir accéder à l’ensemble des prestations que leur état requiert. »

En 2012, 183 résidences sociales issues de la transformation de foyers de travailleurs migrants bénéficient de l’aide à la gestion locative sociale (87), dont le montant varie en fonction du nombre de logements, des moyens en personnel dont dispose la structure et des difficultés constatées dans la vie de la résidence sociale. Aux termes de la circulaire du 31 août 2000, le montant versé au titre de cette aide s’inscrit dans les plafonds annuels suivants :

– 75 000 francs, soit environ 11 430 euros, par structure de moins de 50 logements ;

– 125 000 francs, soit environ 19 050 euros, par structure comportant de 50 à 100 logements ;

– 150 000 francs, soit environ 22 870 euros, par structure de plus de 100 logements.

Plus de dix ans après sa création, la gestion locative sociale est devenue « une pratique professionnelle bien ancrée dans les résidences sociales. Elle contribue à un accueil personnalisé des résidents, à la mise en place d’un cadre de vie et de concertation adapté à la semi-collectivité des résidences, au développement d’actions de prévention et d’animation qui favorisent l’autonomie des personnes, à l’établissement de liens avec l’environnement et les dispositifs de droit commun… La gestion locative sociale permet en particulier de coller au plus près des besoins des résidents, en fonction de leurs problématiques spécifiques, qu’il s’agisse d’accompagner des migrants âgés dans leur vieillissement ou de participer au déroulement des parcours résidentiels des nouveaux publics accueillis » (88).

Si l’existence de l’AGLS ne saurait être mise en cause, sans doute faudrait-il toutefois réfléchir à apporter au cadre juridique en vigueur quelques ajustements. Votre rapporteur y reviendra plus loin.

• Des difficultés nouvelles

Si nécessaire soit-elle, la transformation des foyers en résidences sociales ne saurait toutefois être considérée comme le remède à l’ensemble des problèmes rencontrés par les immigrés vieillissants qui y résident. Elle s’est même parfois traduite par l’apparition de difficultés nouvelles pour ces derniers.

En premier lieu, cette transformation entraîne une revalorisation des redevances, conséquence des investissements réalisés par les bailleurs. Alors que ce montant était généralement modique au sein des anciens foyers – entre 150 et 350 euros par mois –, il est généralement plus élevé dans les résidences sociales. Même s’ils perçoivent l’APL, les résidents voient leur « reste à charge » augmenter et doivent par conséquent consacrer une part plus importante de leurs ressources au logement.

Votre rapporteur a déjà souligné les difficultés financières éprouvées par nombre d’immigrés vieillissants. Certains d’entre eux ont d’ailleurs fait le choix de ne pas vivre en résidence sociale afin, notamment, de continuer à envoyer de l’argent dans leur pays d’origine. Plusieurs résidents du foyer « Les Peupliers » de Woippy ont ainsi préféré loger dans l’habitat diffus plutôt que de demeurer au sein de l’établissement après sa transformation.

Aussi apparaît-il clairement que l’augmentation du montant des redevances constitue un frein au maintien des immigrés âgés les plus précaires dans leur logement, au sein duquel ils vivent parfois depuis plusieurs décennies. Votre rapporteur partage en la matière l’analyse du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, selon lequel « une augmentation du reste à charge de 20 euros peut devenir rédhibitoire pour un vieux travailleur qui continue d’envoyer de l’argent à ses proches restés au pays » (89).

En deuxième lieu, la transformation des foyers s’accompagne d’une diversification des publics accueillis, parfois à l’origine de problèmes de cohabitation. D’après les chiffres d’une étude menée pour l’UNAFO par le cabinet FORS, citée par le rapport précité du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, il ressort que, dans les résidences sociales issues de FTM, les nouveaux publics sont de plus en plus présents même s’ils demeurent minoritaires.

De leur côté, les personnes vivant en résidence sociale non issues de FTM sont dans l’ensemble plus « précarisées » et plus jeunes. D’après l’étude précitée, plus d’un tiers bénéficient de minima sociaux, 13 % sont en recherche d’emploi, et les salariés – représentant 25 % des personnes concernées – ont le plus souvent « une activité irrégulière » (90). Par ailleurs, si les résidences sociales accueillent 82 % de personnes isolées, on y trouve 11 % de familles monoparentales, 4 % de couples sans enfant et 3,5 % de couples avec enfants (91). En outre, 24 % des résidents sont des femmes (92).

À la lumière de ces quelques chiffres, il apparaît que les résidences sociales accueillent un public nettement plus divers que les foyers de travailleurs migrants, à plus forte raison lorsqu’elles ne sont pas issues de leur transformation (voir graphique ci-dessous pour la répartition des résidents par nature d’activité). Si celles qui en sont issues présentent davantage de similitudes avec les anciens foyers, il est probable que les résidences sociales considérées dans leur ensemble accueilleront dans les prochaines années des publics de plus en plus hétérogènes, ce qui implique de prendre toute la mesure des problèmes de cohabitation existants.

RÉPARTITION PAR NATURE D’ACTIVITÉ DES RÉSIDENTS
DE FOYERS DE TRAVAILLEURS MIGRANTS ET DE RÉSIDENCES SOCIALES

Source : UNAFO, enquête « gestionnaires » 2012.

La mixité sociale initialement recherchée, a priori souhaitable, n’a ainsi pas toujours été sans poser des difficultés d’adaptation aux immigrés vieillissants. La grande précarité de certains résidents souffrant, entre autres, d’addictions ou de troubles psychologiques ou l’augmentation de la part des femmes et des familles au sein des résidences sociales ont indiscutablement transformé l’environnement des immigrés âgés, créant parfois des situations d’incompréhension et de tension. La mission a d’ailleurs pu mesurer combien les préoccupations et les attentes des résidents de foyer pouvaient diverger en raison de leur âge. Fort logiquement, les résidences sociales connaissent des difficultés similaires.

Destinées à accueillir un public hétérogène, ces dernières correspondent en réalité trop souvent à des « fourre-tout de la misère sociale », selon les termes vigoureux de Mme Geneviève Petauton. La mission s’en est aperçue à l’occasion de son déplacement en Moselle. Si la résidence « Les Peupliers » accueille nombre d’immigrés vieillissants, la résidence « La Roseraie », située à proximité, loge un public plus hétérogène et dans l’ensemble précaire. Les problèmes d’insécurité et d’incivilité n’ont pas disparu des résidences sociales, les immigrés vieillissants continuant d’être la cible de résidents peu scrupuleux, voire de personnes extérieures mal intentionnées.

En troisième lieu, l’autonomisation du mode de vie des résidents, conjuguée à la diminution des espaces collectifs, se traduit hélas par l’accroissement de l’isolement et du repli sur soi d’une partie des immigrés âgés, devenus de plus en plus « invisibles », comme l’a souligné Mme Catherine Delcroix-Howell, responsable du développement social d’Adoma Rhône-Alpes et référente du réseau de santé INTERMED. Si cette autonomisation constitue certainement un progrès, il n’en reste pas moins qu’elle a parfois été réalisée au détriment du maintien d’espaces partagés – comme les cuisines et les salles de repas par exemple. Votre rapporteur regrette cette évolution et considère qu’il conviendrait de s’assurer que la transformation des foyers ne conduise pas à la rupture des liens humains au sein des établissements. Il formulera plus loin des propositions en ce sens.

LES FOYERS DE TRAVAILLEURS MIGRANTS ET LES RÉSIDENCES SOCIALES : QUELQUES DONNÉES ISSUES DE L’ENQUÊTE « GESTIONNAIRES » 2012
DE L’UNAFO

Le champ du logement accompagné vise à permettre l’insertion par le logement de ménages qui ne remplissent pas, temporairement ou durablement, les conditions pour accéder à un logement autonome, sans avoir cependant besoin d’un accompagnement global renforcé du type de celui proposé dans les structures d’hébergement. Selon les données fournies par l’UNAFO, union professionnelle rassemblant 83 gestionnaires, les foyers de travailleurs migrants (FTM) continuent de représenter une part substantielle de ce champ.

Les résidences sociales (RS) représentent 50 % des 903 sites répertoriés par l’UNAFO au 31 décembre 2011, les 294 FTM en représentent près du tiers, loin devant les foyers de jeunes travailleurs (FJT), les pensions de famille / résidences accueil et les logements banalisés.

Les FTM ont une capacité moyenne par site élevée, de 181 logements contre 100 logements en moyenne pour les résidences sociales. Ils représentent 47 % de l’offre de logement accompagné contre 42 % pour les résidences sociales et 10 % pour les foyers de jeunes travailleurs.

La part des FTM destinés à loger des travailleurs migrants issus d’États tiers à l’Union européenne se traduit logiquement dans la part des résidents de nationalité étrangère : 39 % sont originaires du Maghreb et 20 % originaires d’Afrique subsaharienne. Dans certains foyers, cette part peut être nettement plus élevée.

Les résidences sociales sont, dans 57 % des cas, elles-mêmes issues de la transformation de FTM ou de FJT. Cela explique que la capacité moyenne par site s’élève à 100 logements, alors qu’elle est moins élevée dans les résidences sociales construites ex nihilo.

68 % des logements gérés sont des chambres : elles comportent un lit dans la quasi-totalité des cas mais 3,5 % des logements sont encore des chambres à deux lits et 1,6 % des chambres à trois lits.

62 % des logements en résidences sociales créées ex nihilo sont autonomes (principalement des T1) alors que les résidences sociales issues des foyers de travailleurs migrants comprennent majoritairement des chambres.

Les structures de logement accompagné ne sont pas réservées aux ménages allocataires de minima sociaux mais logent des personnes dont l’activité et les revenus sont variés, dans le respect des plafonds de ressources des logements financés avec des prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) : 28 % sont en contrat à durée indéterminée (CDI), 11 % sont demandeurs d’emploi, 21 % sont sans activité, 4 % sont étudiants.

29 % des résidents de l’ensemble du secteur du logement accompagné sont des retraités. Ils sont concentrés dans les FTM.

Aujourd’hui, de nombreux immigrés âgés vivent dans des conditions difficiles, voire précaires. « Oubliés » par les politiques publiques, selon le terme employé par plusieurs personnes entendues par la mission, ils sont aussi trop souvent isolés, en particulier lorsqu’ils vivent en logements-foyers. Face à cette situation choquante, il faut à présent réorienter nos politiques publiques afin d’offrir à ces personnes les conditions d’une vieillesse digne, qu’elle soit vécue en France, dans le pays d’origine, ou entre les deux.

III.– DES POLITIQUES PUBLIQUES RÉORIENTÉES DOIVENT AMÉLIORER SIGNIFICATIVEMENT
LA SITUATION DES IMMIGRÉS ÂGÉS

La situation des immigrés âgés est révélatrice de la difficulté pour la France de se comprendre comme société d’immigration.

Longtemps, la condition des immigrés vieillissants a été reléguée au rang de préoccupation secondaire par les pouvoirs publics. Les progrès réalisés depuis quelques années, qui ne doivent pas être passés sous silence, sont à mettre au regard de l’ampleur des défis que les pouvoirs publics ont le devoir de relever.

C’est à l’aune de ce devoir qu’il faut désormais repenser l’action publique à destination des immigrés vieillissants.

Tout d’abord, la refondation de la politique d’intégration ne peut aller sans la reconnaissance du rôle des immigrés dans l’histoire nationale, de laquelle leur histoire n’est qu’artificiellement séparée. Hautement symbolique, ce travail de mémoire est aussi un préalable à l’amélioration de la condition sociale des immigrés âgés. C’est en effet parce que les immigrés, qu’ils soient devenus français ou non, sont une composante essentielle de notre société que celle-ci doit leur garantir les conditions d’une vieillesse digne.

La réussite de cette ambition passe par la transformation de leurs conditions de logement, et notamment par la disparition des foyers de travailleurs migrants au profit de structures mieux adaptées aux besoins des résidents. Elle implique aussi le rapprochement de ce public des dispositifs sociaux de droit commun, de façon à le faire bénéficier des politiques sociales et sanitaires mises en place pour les personnes âgées en général. Elle impose enfin de laisser à ces personnes le choix de vivre leur vieillesse plus librement entre la France et le pays d’origine afin qu’elles se sentent réellement chez elles « ici » et « là-bas ».

A. PROMOUVOIR UNE MÉMOIRE PARTAGÉE AU SERVICE D’UNE MEILLEURE INTÉGRATION

1. Inscrire pleinement l’histoire de l’immigration dans l’histoire nationale

Il paraît malaisé, pour ne pas dire vain, de vouloir favoriser l’intégration des plus jeunes sans reconnaître préalablement aux anciens la place qui leur revient dans notre société. C’est pourquoi votre rapporteur fait siennes les préconisations formulées par M. Thiery Tuot dans son rapport sur la refondation des politiques d’intégration, consistant à démontrer à tous ceux qui ne reconnaissent pas la France comme leur pays, alors qu’ils y sont pourtant souvent nés, que leurs parents et grands-parents sont des membres à part entière de la communauté nationale, parce qu’ils ont participé à la défense de la Nation, à la libération du territoire, à la reconstruction du pays et qu’ils continuent à jouer un rôle social, notamment dans les quartiers sensibles.

Il est vrai que, depuis 1945, la République s’affiche, dans ses lois en matière d’entrée, de séjour et d’accès à la nationalité, comme un pays d’immigration sans distinction selon l’origine ou la nationalité.

Mais l’histoire de l’immigration en provenance des pays tiers à l’Union européenne atteste d’une relation difficile à ces migrants et sa relative méconnaissance traduit l’absence de prise de conscience du fait que la France est une société d’immigration. L’absence relative de reconnaissance est le legs de l’approche initiale qui récusait aux immigrés des colonies ou anciennes colonies toute vocation à appartenir à la Nation. Si le manque de reconnaissance de la participation des immigrés à l’histoire de France doit être une parenthèse, celle-ci n’est pas encore fermée.

Selon l’INSEE, la part des immigrés devenus français dans la population totale a été multipliée par huit en un siècle. Si, depuis 1918, la proportion d’étrangers en France varie entre 3 % et 6 %, la proportion d’immigrés varie entre 5 % et 8 % et progresse plus vite, car le nombre de Français par acquisition, peu élevé avant 1939, n’a cessé d’augmenter depuis lors.

POPULATION FRANÇAISE ET PART DES IMMIGRÉS

Champ : France métropolitaine jusqu’en 1982, France à partir de 1990.

Source : Gérard Bouvier, Immigrés et descendants d’immigrés en France, INSEE, édition 2012, p. 16.

Sans interruption depuis 1945, la France s’est singularisée parmi les pays européens en établissant des voies libérales d’accès à la nationalité française pour les immigrés résidant de façon durable sur son sol, comme gage d’insertion dans la communauté nationale.

Depuis le XIXe siècle au moins, l’immigration est constitutive de l’histoire de France. Un quart des Français ont aujourd’hui au moins un de leurs grands-parents d’origine étrangère. Cette proportion atteint près de 40 % à la quatrième génération d’ascendants.

Pourtant, comme la indiqué à la mission M. Ahmed Boubeker, professeur de sociologie à l’Université Jean Monnet de Saint-Étienne, l’histoire de « ces hommes invisibles », les immigrés du travail issus des pays tiers, n’a « jamais été intégrée au patrimoine national ».

Reconnaître ce chapitre du récit national est, pour votre rapporteur, une marque de reconnaissance indispensable envers les immigrés âgés et un préalable nécessaire à toute politique publique efficace. La contribution des intervenants dans les domaines de la recherche, de l’enseignement et de la culture est un gage de la pérennité de notre volonté d’accueil et d’intégration. La culture permet de déconstruire les représentations qui nourrissent les préjugés et les stéréotypes dont procèdent le racisme et les discriminations.

Mme Naïma Charaï a présenté devant la mission une « doctrine » de la mémoire de l’immigration que votre rapporteur partage. Il s’agit de « valoriser les apports historiques des anciens et favoriser le lien intergénérationnel [afin de] permettre aux jeunes descendants de migrants en situation difficile de mobiliser des ressources propres à leur histoire et à celle de leurs ancêtres et de leur famille ». Elle a souligné que, « pour que ces références puissent être appropriées, revendiquées, adoptées par les jeunes [il faut] qu’elles ne soient pas vécues comme honteuses ou frappées d’indignité, et qu’on ne réduise pas les valeurs et savoirs ainsi transmis à des stéréotypes négatifs, tentation récurrente qui affecte l’histoire des immigrés ».

a) Diffuser et valoriser le patrimoine de l’immigration

Pour écrire l’histoire des immigrés aujourd’hui âgés, il faut disposer de sources. La première forme de reconnaissance a consisté à les sauvegarder et les rassembler en leur accordant une valeur d’archive. Cette initiative est venue d’immigrés eux-mêmes, d’enfants d’immigrés et d’associations de soutien aux immigrés et a conduit à la création, en 1987, de l’association Génériques qui rassemble depuis lors les éléments constitutifs de l’histoire de l’immigration.

M. Djamel Oubechou, son président, a rappelé à la mission la crainte qui avait motivé les fondateurs que cette histoire ne soit « exclue de celle de notre pays ». L’association a notamment rassemblé une ample documentation sur les combats menés par les travailleurs immigrés. Elle a également réalisé un inventaire national des sources de l’histoire à partir des différents centres d’archives territoriales et des quatre centres d’archives nationales, dont le Centre d’archives du monde du travail de Roubaix. Ces ressources sont désormais accessibles depuis un portail en ligne Odysseo (93) qui permet d’identifier et de localiser les sources conservées dans le réseau des archives et des bibliothèques publiques, dans les médiathèques, musées ou chez des particuliers, dans des entreprises, des associations et des fondations. À partir de ce travail de référence, l’association lance des partenariats visant à établir l’inventaire des archives de l’immigration en Europe.

Votre rapporteur fait sienne la proposition de l’association Génériques de voir la France initier la création de « Journées européennes du patrimoine de l’immigration ».

Ce souci de l’histoire et de la structuration des savoirs sur la contribution de l’immigration à notre histoire a récemment trouvé un point d’ancrage dans le dernier « musée national » créé en France (article D. 421-3 du code du patrimoine). Le fait qu’il s’agisse du Musée national de l’histoire et des cultures de l’immigration, qui a ouvert ses portes en 2007, n’est pas anodin.

La décision de création de ce musée, prise en 2003 en conseil interministériel pour l’intégration, trouve son origine dans une mobilisation ancienne de militants associatifs initiée à la fin des années 1980, notamment autour de l’association Génériques. Cette décision a été préparée par la remise au Premier ministre Lionel Jospin en 2001, par MM. Driss El Yazami et Rémy Schwartz, du rapport intitulé Pour la création d’un Centre national de l’histoire et des cultures de l’immigration.

La mission de préfiguration a été confiée en 2004 à M. Jacques Toubon et a abouti à la création de l’ « Établissement public de la Porte dorée-Cité nationale de l’histoire de l’immigration » (CNHI) par le décret n° 2006-1388 du 16 novembre 2006. Cet établissement associe un site à Paris et un réseau de partenaires institutionnels, associatifs, scientifiques sur tout le territoire national. Si le choix de l’emplacement du Palais de la Porte dorée a prêté à polémique, il établit un lien avec le passé colonial, le bâtiment ayant été construit à l’occasion de l’Exposition coloniale de 1931 et ayant abrité l’ancien Musée national des arts d’Afrique et d’Océanie.

LES MISSIONS DE LA CITÉ NATIONALE DE L’HISTOIRE DE L’IMMIGRATION

Selon l’article 2 du décret n° 2006-1388 du 16 novembre 2006, modifié par le décret n° 2011-2008 du 28 décembre 2011, au titre du projet scientifique et culturel de la Cité nationale de l’histoire de l’immigration, l’établissement public est chargé de :

a) Concevoir et gérer le musée national de l’histoire et des cultures de l’immigration, chargé de conserver et de présenter au public des collections appartenant à l’État représentatives de l’histoire, des arts et des cultures de l’immigration, notamment au travers d’expositions temporaires ;

b) Conserver, protéger et restaurer pour le compte de l’État les biens culturels inscrits sur l’inventaire du musée national de l’histoire et des cultures de l’immigration dont elle a la garde et contribuer à l’enrichissement des collections nationales par l’acquisition de biens culturels pour le compte de l’État, à titre onéreux ou gratuit ;

c) Recueillir dans un centre de ressources les documents et informations de toute nature, portant sur l’histoire et les cultures de l’immigration ainsi que sur l’intégration des personnes qui en sont issues, y compris dans leurs dimensions économique, démographique, politique et sociale, et les diffuser, notamment par voie numérique, aux publics et aux professionnels ;

d) Développer et animer sur l’ensemble du territoire un réseau de partenaires, constitué d’associations, de collectivités territoriales, d’institutions scientifiques et culturelles et de tout autre organisme public ou privé poursuivant des objectifs similaires.

Si le musée ne possédait pas de collections à sa création, il a progressivement rassemblé les matériaux permettant d’accueillir une exposition permanente qui raconte deux siècles d’histoire de l’immigration en France, dans une approche croisée des regards et des disciplines. Il présente en outre des expositions temporaires, actuellement Vies d’exil 1954-1962, Des Algériens en France pendant la guerre d’Algérie, dont M. Benjamin Stora et Mme Linda Amiri sont les commissaires scientifiques. Le centre documentaire, riche de 20 000 documents en accès libre, a été baptisée « Médiathèque Abdelmalek Sayad », en hommage au grand sociologue de la migration de travail, disparu en 1998.

L’établissement public de coopération culturelle (EPCC) du Palais de la Porte dorée est placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de l’intégration, de la culture, de l’éducation nationale et de la recherche. En 2012, le budget de fonctionnement de la CNHI s’établit à 6,5 millions d’euros, en dépenses comme en recettes.

La cotutelle se traduit par un financement important du ministère de l’intérieur sur le programme budgétaire 104 « Intégration et accès à la nationalité française », 2,6 millions d’euros en 2013, supérieur au financement provenant du ministère de la culture et de la communication, au titre du programme budgétaire 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » (1,9 million d’euros en 2013). La participation du ministère chargé de l’enseignement supérieur atteint 1,2 million d’euros en 2013 au titre des programmes budgétaires 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ». Le ministère de l’éducation finance les contributions du public scolaire.

Selon votre rapporteur, ce cumul de participations illustre le rôle pivot de la mémoire et de l’histoire de l’immigration : établir et valoriser des savoirs sur l’immigration permet d’atteindre des objectifs tant en matière d’intégration que de démocratisation culturelle. La reconnaissance envers les plus âgés est un outil culturel et éducatif envers les plus jeunes. Votre rapporteur souligne donc la nécessité de consolider pour les années à venir les crédits accordés à l’établissement.

Sur environ six cents projets concernant l’histoire et la mémoire de l’immigration en France menés par la Cité avec un réseau d’associations dans toute la France, soixante-neuf concernent les immigrés âgés.

Votre rapporteur estime que l’objectif d’enrichissement des collections doit être poursuivi et ne pas se limiter à la valorisation de l’histoire du site et à sa dimension patrimoniale. Il convient en particulier de poursuivre le déploiement de l’exposition permanente « Repères » de la CNHI qui contribue à faire évoluer la représentation de l’immigration et souligner son apport à la société française.

Depuis l’ouverture de la Cité nationale en 2007, aucun ministre n’y avait pris la parole publiquement : votre rapporteur se félicite du fait que Mme Aurélie Filippetti, ministre de la culture et de la communication, ait été la première à le faire le 31 août 2012.

Votre rapporteur suggère en outre que le ministère de la culture et de la communication initie une action d’identification de « lieux de mémoire » de l’immigration. On se souvient que l’architecte Jean Nouvel avait, en 1999, appelé à préserver la mémoire ouvrière de Renault-Billancourt, en ne rasant pas le bâtiment de l’île Seguin (94). Sans doute, une société en mouvement ne doit pas figer l’ensemble de l’espace public et progressivement disparaissent des traces de l’immigration de travail au fil des projets de rénovation urbaine. Toutefois, il paraît important à votre rapporteur de préserver et de mettre en valeur des lieux caractéristiques du travail ou du logement des ouvriers immigrés, par exemple sous l’égide de la Cité nationale de l’histoire de l’immigration.

Mais s’il faut identifier et valoriser quelques lieux de mémoire d’envergure nationale, la mémoire immigrée trouve aussi sa place à l’échelon le plus local, dans l’histoire et l’architecture d’un bassin de vie.

Votre rapporteur fait donc également sienne la proposition de M. Thierry Tuot figurant le rapport sur la refondation des politiques d’intégration qu’il a remis au Premier ministre en février 2013, consistant à consacrer une fraction de la ressource mobilisée pour tout projet de rénovation urbaine au recueil, à l’exposition et à la conservation de la mémoire de ces quartiers, dont de nombreux résidents sont immigrés : l’initiative pourrait comprendre l’édification préalable d’un lieu de mémoire, en association avec les habitants et sous l’égide de la Cité nationale de l’histoire de l’immigration.

Votre rapporteur se félicite en conséquence que, lors de son audition par la mission, M. François Lamy, ministre délégué à la ville, ait indiqué que le ministère de la ville soutient aujourd’hui l’expérimentation d’un « 1 % mémoire » à Amiens. Cette expérimentation sera prochainement élargie à partir d’un programme d’intervention national élaboré par un groupe de travail animé par M. Pascal Blanchard, historien, et destiné à être mis en œuvre par l’ACSé et l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) dans le cadre des futurs contrats de ville et des opérations de rénovation urbaine.

Votre rapporteur considère que cette voie prometteuse « illustre l’idée qu’une action mémorielle n’est pas un " gadget ", mais bien une action de mobilisation pour favoriser le vivre-ensemble », selon les termes employés par M. François Lamy devant la mission.

Proposition n° 1

Consolider pour les années à venir les crédits accordés à l’établissement public de la Porte dorée au titre de la Cité nationale de l’histoire de l’immigration (CNHI).

Proposition n° 2

Engager une action d’identification de « lieux de mémoire » de l’immigration, coordonnée par le ministère de la culture et de la communication.

Proposition n° 3

Initier la création de « Journées européennes du patrimoine de l’immigration ».

Proposition n° 4

Consacrer une fraction de la ressource mobilisée pour tout projet de rénovation urbaine au recueil, à l’exposition et à la conservation de la mémoire des quartiers concernés.

b) Favoriser la transmission

Les travaux sur la mémoire se nourrissent du témoignage des personnes concernées : ils procèdent d’une conception participative de la culture, loin du regard surplombant ou de l’assignation identitaire. Dès lors, ils sont vecteurs de cohésion sociale. Votre rapporteur a la conviction que la reconnaissance du rôle de ces populations dans l’histoire nationale participera de leur « désinvisibilisation », comme l’a indiqué à la mission M. Piero Galloro, maître de conférences à l’Université Paul Verlaine de Metz.

Les initiatives de recueil de la mémoire d’habitants âgés sont actuellement nombreuses. L’ACSé en finance certaines sous la forme d’ateliers d’écriture ou par le développement de sites internet destinés à recenser les témoignages et les récits. Il en va de même de l’action des artistes et des écrivains qui réalisent des créations à partir d’échanges avec des témoins, et les diffusent par exemple dans les établissements scolaires.

DES EXEMPLES D’INITIATIVE DE TRANSMISSION DE LA MÉMOIRE
PAR LES IMMIGRÉS ÂGÉS

En 2003, l’écrivain Philippe Bohelay et le photographe Olivier Daubard ont par exemple suivis quinze retraités du bâtiment, originaires de la région de Constantine, résidents d’un petit foyer du centre de Clermont-Ferrand (1). Ils ont aidé à mieux faire connaître la contribution de ces travailleurs à la riche histoire ouvrière de la ville.

Le site internet collaboratif « Migrations à Besançon, Histoire et Mémoires » (2) est un exemple remarquable de rassemblement de témoignages de parcours individuels. Géré par le centre communal d’action sociale, il contribue à ancrer le parcours migratoire dans l’histoire collective de ce bassin de vie. L’écriture collective permet de restituer la complexité des faits et d’écarter les fantasmes et les idées reçues.

Mme Zineb Doulfikar, directrice de l’association Chibanis 06, à Nice, a indiqué devant la mission avoir déposé aux archives départementales des Alpes-Maritimes des recueils constitués des témoignages de chacune des personnes accueillies, depuis 2000, dans cette permanence sociale destinée aux personnes âgées immigrées.

L’association Réseau Mémoires-Histoires en Île-de-France, fondée en 2010, regroupe différentes associations francilienne dont l’association Batik International, qui conduit depuis 2007 le projet Patriarches qui valorise la mémoire et les parcours des personnes âgées issues de l’immigration et vivant en Île-de-France (3). Le projet a permis de recueillir les témoignages de migrants âgés du Maghreb, d’Afrique subsaharienne et d’Asie du Sud-Est restitués au travers de rencontres animées par la présentation d’un livre et d’un film. Plusieurs rencontres ont été organisées dans des foyers de travailleurs migrants.

L’association Paroles d’hommes et de femmes mène depuis 2005 le projet « 100 témoins, 100 écoles » qui fait de la mémoire une source d’action éducative en faisant témoigner dans des collèges et des lycées des migrants âgés d’au moins cinquante ans. Les ateliers, mis en perspective par les enseignants, permettent de faire réfléchir les élèves sur les processus de migration, sur les modes de représentation des immigrés ainsi que sur leur propre environnement. Il ressort des bilans pédagogiques fournis par l’association à votre rapporteur que dans certains territoires, ces rencontres constituent parfois la toute première forme de connaissance de l’autre par des jeunes qui peuvent tenir des propos hostiles aux immigrés. Symétriquement, dans les classes où de nombreux élèves sont issus de l’immigration, on note un effet de valorisation et de motivation. En outre, les personnes âgées participantes y trouvent un rôle social valorisant : l’association les a parfois formées au préalable à la prise de parole en public.

(1) Philippe Bohelay et Olivier Daubard, Chibanis, éditions Bleu autour, 2002.

(2) http://migrations.besancon.fr/

(3) http://www.batik-international.org/Patriarches

Votre rapporteur souligne que l’ensemble de ces approches permet de construire une culture commune. Loin d’être étrangers à la France, même lorsqu’ils n’ont pas acquis la nationalité française, les immigrés âgés participent d’une identité commune qui n’existe que dans les interactions avec la société d’accueil.

Ces actions permettent de travailler sur la prise de conscience de la société d’accueil et l’histoire des territoires et de leurs habitants.

Elle est d’autant plus utile quand les relations entre habitants d’un même territoire sont marquées par les crispations identitaires : peu de temps avant le déplacement de la mission dans le Gard, venait de se tenir une « semaine de la fraternité », organisée par les services de l’État dans le département, sous l’égide de la commission pour l’égalité des chances et la promotion de l’égalité (COPEC), associant l’ensemble du mouvement associatif et de nombreux élus communaux. Le programme comprenait notamment une exposition, à Nîmes, sur le « Languedoc-Roussillon, carrefour des Suds », présentant l’histoire d’un siècle d’immigration. De même, dans le cadre d’un projet de rénovation du centre ancien de la ville de Grasse, participant du réseau des Villes d’art et d’histoire, la commune mène actuellement un projet de récolte des témoignages des immigrés vivant dans le centre ancien, majoritairement des Tunisiens ayant travaillé dans la culture florale, dans le but de changer les regards.

Les activités mettant en valeur la mémoire des immigrés jouent ainsi un rôle de médiation : dans les cas de constitution d’une « histoire orale », le travail conduit avec un sociologue, un anthropologue ou un historien libère et révèle la parole de la personne âgée. L’effort est souvent collectif. La personne qui témoigne retire un avantage immédiat de sa participation à des ateliers qui utilisent les méthodes de l’éducation populaire.

En outre, le tiers facilitateur aide à transmettre une mémoire aux proches et à l’entourage. Ainsi que l’a indiqué à la mission M. Mustapha El Hamdani, coordinateur de l’association Coordination alsacienne de l’immigration maghrébine (CALIMA) : « Un Algérien qui vient du monde rural n’est pas en mesure de transmettre sa mémoire à ses enfants car il ne dispose pas des outils nécessaires », d’autant, comme l’a rappelé M. Djamel Oubechou, qu’il s’agit d’une expérience « sur laquelle il est difficile de mettre des mots car elle est faite d’humiliations, de difficultés matérielles et sociales ». Selon le témoignage de l’Association des mineurs et anciens mineurs marocains du Nord, à l’occasion de l’écriture avec une troupe de théâtre d’une pièce intitulée Mémoires d’un mineur marocain dans les houillères du Nord-Pas-de-Calais présentée dans les collèges et les lycées, il est apparu que de nombreux enfants ignoraient tout du parcours de leurs grands-parents.

Les actions en matière de mémoire construisent donc des espaces de transmission intergénérationnelle, qui contribuent à améliorer les liens des anciens à leurs enfants et petits-enfants français, et donc l’intégration en France.

À la contribution au lien social s’ajoute un rôle dans la conquête des droits et de la dignité. Ainsi que l’a rappelé M. Abdellah Samate, président de l’AMMN, la mémoire est porteuse de droits. Elle conduit au respect de la dignité des personnes. L’ignorance ou l’oubli sont fréquents lorsque les droits sont bafoués : la mémoire est aussi celle des luttes et des combats menés pour défendre les droits.

Comme l’a très justement souligné Paul Ricœur, « l’accueil des immigrants à l’époque de la croissance fait précisément partie de l’histoire que nous racontons sur nous-mêmes, à propos précisément de ces décennies fortunées. Les accueillir aujourd’hui comme des concitoyens à part entière […] c’est les tenir pour les protagonistes de la même histoire que nous racontons sur nous-mêmes. L’intolérance à leur égard est plus qu’une injustice, c’est une méconnaissance de nous-mêmes en tant que personnage collectif dans le récit qui instaure notre identité narrative » (95).

c) Encourager la recherche

Outre la valorisation d’un patrimoine et le soutien aux initiatives qui tissent le lien social, l’œuvre de reconnaissance doit fonder un savoir : le débat public sur l’immigration est trop fréquemment marqué par la confusion. Les faits historiques comme la réalité démographique doivent être établis objectivement et diffusés.

Selon le témoignage du directeur général de la Cité nationale de l’histoire de l’immigration, M. Luc Gruson, l’Inspection générale de l’éducation nationale (IGEN) n’a constaté que récemment que l’histoire des immigrés ne figurait pas de façon générale dans les programmes scolaires. Cette anomalie vient d’être corrigée et la CNHI participe chaque année à la formation au contenu de l’histoire de l’immigration de deux mille enseignants.

Cet enseignement doit s’appuyer sur une recherche historique qui progresse. Il convient donc de renforcer le soutien aux chercheurs et la diffusion de leurs travaux. Les travaux en matière d’histoire coloniale doivent permettre à notre pays d’assumer cette page de son histoire afin de lever les freins à la légitimation de l’immigration issue des pays tiers, qui, pour la France, sont majoritairement d’anciens territoires sous souveraineté française. Comme l’a rappelé M. Thierry Tuot devant la mission, il n’est pas possible de tenir un discours sur l’immigration sans assumer l’histoire coloniale.

Il convient également de développer les travaux historiques et sociologiques sur l’histoire des immigrations extra-européennes dans les différentes régions françaises afin d’établir que cette histoire fait partie intégrante de l’histoire commune.

En la matière, les financements du FAS, puis du FASILD et de l’ACSé jusqu’à 2008 sont aujourd’hui particulièrement fragilisés. Votre rapporteur estime qu’ils doivent être pérennisés et rassemblés : au gain en matière de lisibilité budgétaire correspondra une visibilité publique qui aura un effet de levier sur les initiatives publiques territoriales.

Votre rapporteur souhaite également la participation de financements privés : certaines grandes entreprises fortement employeuses d’immigrés aujourd’hui âgés doivent soutenir les projets de recherche. De même, en matière de recherche sur l’histoire des travailleurs immigrés, l’accès aux archives des entreprises doit être garanti et se doubler d’une facilitation, pour les historiens et les sociologues du travail immigré, de la conduite d’entretiens avec les gestionnaires actuels : le travail de sociologie de l’immigration d’aujourd’hui se nourrit en effet des travaux historiques, et l’histoire éclaire les tendances passées qui permettent de mesurer les situations sociales présentes.

Au savoir historique doit donc s’ajouter la connaissance statistique des faits actuels en matière d’immigration. Tout au long de ses travaux, la mission a constaté la difficulté à quantifier les populations immigrées âgées en fonction des champs du droit social : les caisses de retraite ne disposent par exemple de données que pour les personnes nées à l’étranger, ce qui recouvre donc de nombreux Français nés à l’étranger, dont le parcours est différent de celui des immigrés des pays tiers.

Le caractère lacunaire des données rend plus difficile de repérer les difficultés et leurs causes. Le refus de mesurer la part des immigrés en fonction des champs des politiques ou selon les territoires se fonde souvent sur la volonté de ne pas stigmatiser cette population mais parfois également sur un refus de reconnaissance de son appartenance au public visé par les politiques de droit commun. Votre rapporteur estime que la réticence à mieux connaître peut conduire à renforcer l’exclusion et rendre plus difficile le processus d’intégration.

Or, il n’existe plus aujourd’hui de véritables obstacles techniques : conformément au règlement CE/862/2007 du 11 juillet 2007 relatif aux statistiques communautaires sur la migration, l’immigré est désormais défini en fonction de sa durée de résidence, dès l’obtention d’un titre de séjour d’une durée minimale de un an. Le périmètre statistique des populations immigrées, pour tous les âges, peut donc se fonder sur le fichier historique centralisé de gestion des titres de séjour du ministère de l’intérieur, aujourd’hui mobilisable par l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF).

Le secrétaire général à l’immigration et à l’intégration a d’ailleurs fait état d’un travail avec l’INSEE visant à une meilleure appréhension statistique de la situation des immigrés âgés au sein d’un service, créé en 2008, de la statistique et des études de la direction de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté.

Les outils sont donc disponibles. Il est possible de se doter de l’appareil scientifique permettant de connaître les réalités quantitatives et de mieux apprécier les difficultés rencontrées par les immigrés en général et par les immigrés âgés en particulier. Les systèmes d’information géographiques permettent en outre une déclinaison territoriale souvent très fine des données qui renforcerait l’action des acteurs de terrain. Il en résulterait une meilleure efficacité des politiques publiques, dont le gain serait partagé par l’ensemble de la population, immigrée ou pas.

Votre rapporteur souhaite donc que ces différents vecteurs du savoir disposent d’une référence institutionnelle commune, dont la compétence s’étendrait à de nombreux champs de l’action publique. Fort de son positionnement interministériel, le Haut Conseil à l’intégration pourrait jouer le rôle de centre de diffusion des savoirs, à la fois en matière d’histoire et de statistiques.

Régi par le décret n° 89-912 du 19 décembre 1989, le HCI devrait être refondé, et voir ses fonctions actuelles renforcées et complétées. Votre rapporteur fait ainsi sienne une des pistes visant à satisfaite un « devoir d’intelligence collective » figurant dans le rapport de M. Thierry Tuot sur la refondation des politiques d’intégration remis au Premier ministre en février 2013 et propose de l’approfondir.

Doté de crédits d’intervention, le HCI pourrait financer des travaux de chercheurs et de diffuseurs des savoirs sous forme de bourses ou d’appels à projets. Un partenariat pourrait être formalisé avec les instituts de statistiques ou d’études démographiques et un réseau d’universitaires. Le HCI rénové serait le garant d’un programme de recherche universitaire statistique et qualitatif portant sur l’histoire, la sociologie et les politiques de l’immigration. Cette double compétence lui permettrait de devenir le garant du débat public en matière d’immigration et d’initier des partenariats à l’échelle européenne et internationale.

Proposition n° 5

Inviter les grandes entreprises fortement employeuses de travailleurs immigrés à soutenir les projets de recherche sur l’histoire de l’immigration et garantir l’accès à leurs archives.

Proposition n° 6

Confier au Haut Conseil à l’intégration (HCI) des fonctions de recherche sur l’immigration ainsi qu’un rôle de collecte, de diffusion et d’analyse de données statistiques de référence.

2. Assurer les conditions d’une meilleure intégration au niveau national

À titre liminaire, votre rapporteur appelle de ses vœux une modification du cadre juridique de la carte de séjour portant la mention « retraité » afin d’en corriger les insuffisances, souvent mises en lumière devant la mission. Il reviendra plus loin sur les moyens d’améliorer le dispositif en vigueur. Il souhaite ici mettre en exergue plusieurs propositions destinées à assouplir les règles portant sur le droit au séjour ainsi que l’accès à la nationalité des immigrés vieillissants.

a) Réfléchir à l’assouplissement du cadre juridique du regroupement familial

Parmi les immigrés âgés connaissant les situations de précarité les plus préoccupantes, certains vieillissent seuls en France car ils ne peuvent être rejoints par leur famille au titre du regroupement familial. Ils se retrouvent dès lors dans un état d’isolement humainement insupportable, comme l’a souligné M. Yannick Imbert, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), à l’occasion de son audition par la mission.

Aujourd’hui, les deux principaux obstacles à la venue des familles d’immigrés âgés des pays tiers résident dans l’insuffisance de leurs ressources et l’inadaptation de leur logement. En effet, en application du 1° de l’article L. 411-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), le regroupement familial peut être refusé si le demandeur ne justifie pas de ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de sa famille, c’est-à-dire au moins égales au salaire minimum de croissance mensuel. Aux termes du 2° de ce même article, il peut être refusé si le « demandeur ne dispose pas ou ne disposera pas à la date d’arrivée de sa famille en France d’un logement considéré comme normal pour une famille comparable vivant dans la même région géographique ».

Comme votre rapporteur l’a déjà souligné, de nombreux immigrés âgés bénéficient de pensions de retraite peu élevées et perçoivent en conséquence des revenus inférieurs au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). Même s’il est pleinement conscient de la rigueur du cadre juridique dont il est ici question, votre rapporteur juge cependant nécessaire de s’assurer qu’une personne souhaitant faire venir sa famille en France dispose de ressources suffisantes pour lui garantir des conditions de vie décentes. Dès lors il n’est pas nécessaire d’entreprendre une refonte globale du cadre juridique du regroupement familial. Toutefois, il pourrait utilement faire l’objet de quelques aménagements.

À la suite des préconisations formulées par la HALDE, la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile a prévu que la condition de ressources ne pourrait plus être appliquée aux titulaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) atteints d’une incapacité dont le taux est au moins égal à 80 %. En modifiant l’article L. 411-5 du CESEDA sur ce point, le législateur a souhaité remédier à l’impossibilité, pour les personnes les plus handicapées percevant l’AAH, de faire bénéficier leur famille du regroupement familial et a donc mis partiellement fin à la discrimination dont elles étaient l’objet.

Il n’en reste pas moins que les titulaires de cette allocation ayant un taux d’incapacité inférieur à 80 % n’ont pas bénéficié de cette évolution. Or, au regard des pathologies dont souffrent aujourd’hui de nombreux immigrés âgés, résultant souvent de l’exposition, tout au long de la carrière professionnelle, à des risques multiples, sans doute serait-il opportun de permettre aux personnes dont le taux d’incapacité est inférieur à 80 % (mais supérieur à un taux qu’il conviendrait de définir) de bénéficier du regroupement familial sans que la condition de ressources puisse leur être opposée, à condition toutefois qu’elles satisfassent aux exigences relatives à la superficie du logement, telles qu’elles figurent à l’article R. 411-5 du CESEDA (voir encadré ci-dessous).

L’ARTICLE R. 411-5 DU CODE DE L’ENTRÉE ET DU SÉJOUR
DES ÉTRANGERS ET DU DROIT D’ASILE (CESEDA)

Pour l’application du 2° de l’article L. 411-5, est considéré comme normal un logement qui :

1° Présente une superficie habitable totale au moins égale à :

– en zone A : 22 m2 pour un ménage sans enfant ou deux personnes, augmentée de 10 m2 par personne jusqu’à huit personnes et de 5 m2 par personne supplémentaire au-delà de huit personnes ;

– en zone B : 24 m2 pour un ménage sans enfant ou deux personnes, augmentée de 10 m2 par personne jusqu’à huit personnes et de 5 m2 par personne supplémentaire au-delà de huit personnes ;

– en zone C : 28 m2 pour un ménage sans enfant ou deux personnes, augmentée de 10 m2 par personne jusqu’à huit personnes et de 5 m2 par personne supplémentaire au-delà de huit personnes.

Les zones A, B et C ci-dessus sont celles définies pour l’application du premier alinéa du j) du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts ;

2° Satisfait aux conditions de salubrité et d’équipement fixées aux articles 2 et 3 du décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l’application de l’article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

Le problème reste par ailleurs entier pour les ressortissants de nationalité algérienne, dont la situation est régie par l’accord franco-algérien de 1968, qui n’a pas été modifié. Votre rapporteur estime, à l’instar du Défenseur des droits, que cette différence n’est pas justifiée et qu’il conviendrait par conséquent de procéder à une harmonisation des dispositions juridiques en la matière. Aussi apparaîtrait-il juste de faire bénéficier, a minima, les ressortissants algériens des dispositions en vigueur depuis la loi du 20 novembre 2007. Par ailleurs, si la modification proposée plus haut par votre rapporteur connaissait une suite favorable, sans doute faudrait-il garantir l’application du nouveau régime à l’ensemble des ressortissants d’origine étrangère présents sur le territoire.

L’inadaptation du logement constitue aussi un obstacle majeur à l’aboutissement des demandes de regroupement familial. Celles formulées par les résidents de FTM font par exemple l’objet d’un refus systématique. Votre rapporteur considère que cela se justifie lorsque la superficie du logement au sein des foyers et des résidences sociales est inférieure aux superficies minimales définies par l’article R. 411-5 du CESEDA. Il estime, en revanche, qu’il conviendrait de s’assurer que les demandes de regroupement familial formulées par des personnes vivant dans des logements d’une superficie égale ou supérieure à ces mêmes critères ne fassent pas l’objet d’une décision de refus sur le seul fondement de la nature de ces logements.

Enfin, pour remédier à l’isolement total de certains immigrés âgés résidant en logement-foyer ou dans l’habitat diffus, peut-être faudrait-il réfléchir à la définition d’un régime dérogatoire, strictement encadré, permettant aux familles de ces immigrés âgés isolés de bénéficier du regroupement familial. Il conviendrait de définir précisément la situation dans laquelle devrait se trouver le demandeur ainsi que la nature et l’étendue de la dérogation, susceptible de porter sur le montant des ressources et la superficie du logement.

Proposition n° 7

Envisager la modification du cadre juridique du regroupement familial pour les personnes handicapées atteintes d’un taux d’incapacité inférieur à 80 % mais supérieur à un taux à définir. La condition de ressources ne pourrait plus leur être opposée, comme cela est le cas pour les personnes souffrant d’un taux d’incapacité égal ou supérieur à 80 %.

Proposition n° 8

Étendre aux ressortissants de nationalité algérienne souhaitant faire bénéficier leur famille du regroupement familial l’application du régime dérogatoire relatif à la condition de ressources applicable aux personnes handicapées souffrant d’un taux d’incapacité au moins égal à 80 %. Garantir à ces mêmes ressortissants l’application, le cas échéant, du régime prévu par la proposition n° 7.

Proposition n° 9

Rappeler que les demandes de regroupement familial formulées par des personnes vivant dans des logements-foyers d’une superficie égale ou supérieure aux superficies définies par l’article R. 411-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) ne peuvent faire l’objet d’une décision de refus sur le seul fondement de la nature du logement.

Proposition n° 10

Réfléchir à la mise en place d’un régime de regroupement familial dérogatoire, strictement encadré, au bénéfice des seuls demandeurs âgés et isolés.

 

b) Promouvoir la délivrance de la carte de résident permanent

Il ressort des témoignages recueillis par la mission que le renouvellement du titre de séjour constitue pour certains immigrés vieillissants un véritable « parcours du combattant ». Ce dernier implique la réalisation de démarches administratives parfois compliquées et pesantes, desquelles les étrangers résidant sur le territoire depuis longtemps pourraient utilement être dispensés. Ces démarches obligatoires participent de l’engorgement des guichets des préfectures, source de dégradation des conditions d’accueil pour les usagers et de travail pour les agents. À cet égard, votre rapporteur partage la recommandation formulée par le rapport sur la sécurisation des parcours des ressortissants étrangers en France, remis par notre collègue Matthias Fekl au Premier ministre le 14 mai 2013, selon laquelle le nombre de passages annuels en préfecture devrait être réduit autant que possible (96).

À l’heure actuelle, la carte de résident permanent, créée par la loi du 20 novembre 2007, n’est que très rarement proposée aux immigrés originaires d’États tiers à l’Union européenne, d’après les représentants du GISTI entendus par la mission, ce que votre rapporteur ne peut que regretter. En 2012, seules 1 065 cartes de résident permanent ont été délivrées, contre plus de 60 000 cartes de résident (97).

Le premier alinéa de l’article L. 314-14 du CESEDA prévoit pourtant qu’« à l’expiration de sa carte de résident délivrée sur le fondement de l’article L. 314-8, L. 314-8-1, L. 314-9, L. 314-11, L. 314-12 ou L. 314-15, une carte de résident permanent, à durée indéterminée, peut être délivrée à l’étranger qui en fait la demande, sauf si sa présence constitue une menace pour l’ordre public et à condition qu’il satisfasse aux conditions prévues à l’article L. 314-2 ». L’article L. 314-2 rappelle que la délivrance d’une première carte de résident est subordonnée à l’intégration républicaine des personnes de nationalité étrangère dans la société française, à leur respect des principes qui régissent la République française ainsi qu’à leur connaissance suffisante de la langue française. Le deuxième alinéa de l’article L. 314-14 dispose que, « lors du dépôt de sa demande de renouvellement de carte de résident, l’étranger est dûment informé des conditions dans lesquelles il pourra se voir accorder une carte de résident permanent ». Cela semble être rarement le cas. Pire, dans certains départements, la carte de résident permanent semble ne pas être connue des services préfectoraux eux-mêmes.

Aussi, au regard des insuffisances du dispositif en vigueur et afin d’éviter aux immigrés âgés des pays tiers présents depuis longtemps en France les démarches inhérentes au renouvellement de la carte de résident, peut-être serait-il opportun de permettre aux étrangers ayant procédé au renouvellement de leur carte de résident à deux reprises d’obtenir automatiquement, à l’occasion d’une nouvelle demande, une carte de résident permanent.

La mesure s’adresserait par construction à des personnes ayant résidé de nombreuses années en France puisque la carte de résident est, en application de l’article L. 314-1 du CESEDA, valable dix ans. Même si elle permet à son titulaire de séjourner pendant trois ans à l’étranger, votre rapporteur n’y voit pas un obstacle de nature à mettre en cause le dispositif proposé.

Lors de son audition, le ministre de l’intérieur s’est engagé devant la mission à favoriser la délivrance de ce titre de séjour, ce dont votre rapporteur ne peut que se féliciter. La circulaire du 25 juin 2013 du ministère de l’intérieur appelle d’ailleurs les préfectures à « faire une application généralisée [de la faculté de délivrer une carte de résident permanent] lorsque l’étranger qui sollicite le renouvellement de sa carte de résident est âgé de plus de 60 ans ou lorsque la demande porte sur un second renouvellement de carte de résident » (98).

Proposition n° 11

Rendre automatique, pour la personne ayant effectué au moins deux renouvellements de sa carte de résident, l’obtention d’une carte de résident permanent, sous réserve qu’elle ne constitue pas une menace pour l’ordre public et satisfasse aux critères d’appréciation de l’intégration républicaine dans la société française visés à l’article L. 314-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).

c) Faciliter l’accès à la nationalité française des immigrés des pays tiers ascendants de Français et présents depuis longtemps sur le territoire

L’acquisition de la nationalité française constitue assurément l’une des manifestations les plus fortes et les plus solennelles d’intégration dans la communauté nationale. D’après les chiffres transmis à la mission par M. Luc Derepas, secrétaire général à l’immigration et à l’intégration, sur les 350 000 immigrés âgés de plus de soixante-cinq ans originaires de pays tiers, 140 000 ont acquis la nationalité française (soit 40 %) et 210 000 ont conservé leur nationalité (voir tableau en annexe indiquant le nombre de personnes ayant acquis la nationalité française, par origine et par voie d’accès). 70 % de ces derniers viennent d’un pays du Maghreb.

Les immigrés originaires d’États tiers ne réclament généralement la naturalisation qu’après une durée de résidence sur le territoire particulièrement longue. En moyenne, les Marocains ne formulent une demande qu’au bout de trente-quatre ans, les Algériens au bout de trente-six ans, et les Tunisiens au bout de quarante et un ans alors que les étrangers considérés globalement formulent cette demande après seize ans de résidence (99). Il y a donc lieu de s’interroger sur les origines de cette spécificité.

Le droit français prévoit quatre principales voies d’accès à la nationalité (100) : l’acquisition du fait de la naissance et de la résidence en France (articles 21-7 à 21-11 du code civil), l’acquisition par déclaration à raison du mariage (articles 21-1 à 21-6), la naturalisation (articles 21-15 à 21-25-1) et la réintégration (articles 24 à 24-3).

L’article 21-17 du code civil dispose que, « sous réserve des exceptions prévues aux articles 21-18, 21-19 et 21-20, la naturalisation ne peut être accordée qu’à l’étranger justifiant d’une résidence habituelle en France pendant les cinq années qui précèdent le dépôt de la demande ». La procédure comprend deux phases : la première est consacrée à l’examen de la recevabilité de la demande ; la seconde à l’opportunité de l’octroi de la nationalité. Celui-ci relève toutefois de la compétence discrétionnaire de l’autorité administrative, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans l’arrêt Abecassis du 30 mars 1984, aux termes duquel « le fait de remplir les diverses conditions exigées […] ne donne aucun droit à obtenir la naturalisation, laquelle constitue une faveur accordée par l’État français à un étranger ». Il n’y a donc aucun droit acquis à la naturalisation, ce qui explique d’ailleurs que des personnes remplissant l’ensemble des conditions ne l’obtiennent pas toujours.

Il existe aujourd’hui trois principaux obstacles à l’octroi de la nationalité française aux immigrés âgés des pays tiers, comme l’ont souligné plusieurs personnes entendues par la mission : l’insuffisance des ressources, le défaut d’assimilation et l’absence du conjoint.

D’une part, la recevabilité des demandes de naturalisation est subordonnée à la réalité de l’insertion professionnelle, qui impose de disposer de ressources au moins égales au SMIC annuel. Cette condition peut être interprétée de manière stricte. Ainsi, dans une décision du 19 décembre 1997, la cour administrative d’appel de Nantes a jugé que l’insertion professionnelle d’une personne recrutée par l’éducation nationale en qualité de maître auxiliaire exerçant ses fonctions à temps plein depuis 1991 n’était pas suffisante (101).

De nombreux immigrés âgés perçoivent l’ASPA, dont le montant annuel est inférieur au seuil requis. Il en résulte que la condition de ressources constitue pour nombre d’entre eux un obstacle insurmontable. C’est pour cela que le Défenseur des droits appelle de ses vœux l’assouplissement de cette condition pour les demandeurs titulaires de l’ASPA présents sur le territoire depuis plus de dix ans. S’il trouve la proposition intéressante, votre rapporteur souhaite néanmoins procéder différemment en facilitant l’accès des immigrés âgés des pays tiers à la nationalité française.

D’autre part, la condition d’assimilation à la communauté française (102), qui se traduit, aux termes de l’article 41 du décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 relatif aux déclarations de nationalité, aux décisions de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française, par l’exigence d’une connaissance suffisante de l’histoire, de la culture et de la société françaises, représente un obstacle difficile à surmonter pour certains immigrés âgés, en particulier pour ceux d’entre eux souffrant d’illettrisme ou d’analphabétisme.

Même si la circulaire du 16 octobre 2012 (103) dispense les personnes âgées de plus de soixante-cinq ans de produire l’attestation délivrée par un organisme certificateur ou un organisme de formation labellisé « Français langue d’intégration », il n’en demeure pas moins que les demandeurs doivent justifier, en application de l’article 37 du décret précité, d’une « connaissance de la langue française caractérisée par la compréhension des points essentiels du langage nécessaire à la gestion de la vie quotidienne et aux situations de la vie courante ainsi que par la capacité à émettre un discours simple et cohérent sur des sujets familiers dans ses domaines d’intérêt ». Cette connaissance est appréciée à l’occasion d’un entretien individuel, en application de l’article 41 du même décret. Certaines personnes entendues par la mission n’ont pas hésité à qualifier cet obstacle d’« injuste », rappelant que nombre d’immigrés âgés, venus en France il y a plusieurs décennies pour y travailler, n’avaient pu bénéficier d’une quelconque formation linguistique.

Enfin, il arrive que les demandes formulées par les immigrés âgés fassent l’objet de décisions de rejet motivées par la séparation géographique entre le demandeur et sa famille. Plusieurs témoignages recueillis par la mission, tant au cours des auditions qu’à l’occasion des déplacements effectués, révèlent que la présence du conjoint dans le pays d’origine explique parfois le refus de l’autorité administrative de répondre favorablement aux demandes de naturalisation. Aux termes de l’article 21-16 du code civil, « nul ne peut être naturalisé s’il n’a en France sa résidence au moment de la signature du décret de naturalisation ». En droit de la nationalité, la résidence coïncide avec le centre des attaches familiales et des occupations professionnelles. Aussi, c’est sur ce fondement que nombre de demandes de naturalisation sont rejetées. Or, comme votre rapporteur l’a précédemment évoqué, certains immigrés, parfois présents en France depuis fort longtemps, ne peuvent faire venir leur famille au titre du regroupement familial. Il semble donc que ces derniers soient alors doublement sanctionnés.

Votre rapporteur est bien conscient que la modification du cadre juridique de l’accès à la nationalité française, à l’inverse de l’amélioration de l’accès aux droits sociaux par exemple, doit se faire avec prudence. Il estime néanmoins que l’assouplissement des dispositions en vigueur serait susceptible de favoriser l’intégration des immigrés âgés des pays tiers en même temps qu’il constituerait une marque significative de reconnaissance. Il considère en effet, à l’instar de Mme Claudine Attias-Donfut, que l’obtention de la nationalité influe fortement sur le sentiment d’appartenance à la communauté nationale.

L’acquisition facilitée de la nationalité répondrait à l’attente d’une part non négligeable (même s’il apparaît délicat de la mesurer avec précision) d’immigrés vieillissants, comme la mission a pu s’en apercevoir à l’occasion de plusieurs de ses déplacements, et notamment lors de ses échanges avec les membres du « café social » tenu, dans le XXe arrondissement de Paris, par l’association Ayyem Zamen.

Elle leur permettrait en outre de voter en France et, partant, de participer tant à la vie locale qu’aux grandes échéances électorales nationales. La mission a pu mesurer combien cela satisferait l’une des attentes de ce public silencieux. Votre rapporteur juge tout à fait justifié que des personnes présentes en France depuis plusieurs décennies prennent part à la désignation de leurs représentants. Mme Claudine Attias-Donfut et M. François-Charles Wolff ont d’ailleurs montré que la participation électorale des personnes naturalisées était forte : elle s’était élevée à 84 % aux élections précédant leur enquête (104).

Obtenir la nationalité française garantirait enfin aux personnes concernées la possibilité d’organiser plus librement leur retraite entre la France et le pays d’origine, ce qui fait l’objet d’une série de propositions que votre rapporteur présentera plus loin. Cela constituerait en effet une forme de « sécurisation » de la situation des retraités immigrés des pays tiers pratiquant la « navette », en les faisant échapper à l’ensemble des dispositions encadrant le droit au séjour. Bien évidemment, cela ne pourrait avoir pour conséquence de mettre en cause la condition de résidence applicable pour bénéficier des prestations sociales non contributives.

Convaincu que l’accès des immigrés à la citoyenneté pourrait utilement être facilité, votre rapporteur fait sienne la proposition formulée devant la mission par M. Thierry Tuot, consistant à octroyer la nationalité française par déclaration aux ascendants de Français résidant en France depuis vingt-cinq ans au moins (105). Comme l’auteur du rapport sur la refondation des politiques d’intégration le rappelle fort justement, « on devient français aussi en donnant des filles et des fils à la patrie – on ne sait pas meilleure façon de marquer son attachement que de vouloir que ceux qu’on élève deviennent et demeurent français » (106).

Le nouveau dispositif pourrait être organisé dans les conditions prévues aux articles 26 et suivants du code civil, qui posent les règles relatives aux déclarations de nationalité. Au total, il fait peu de doutes que cette procédure apparaît nettement plus adaptée à la situation des immigrés âgés que la voie de la naturalisation, trop souvent assimilable à un véritable « parcours du combattant ». Votre rapporteur voit même dans l’assouplissement du cadre juridique en vigueur une exigence morale autant qu’une marque légitime de reconnaissance.

Il est toutefois conscient de l’ampleur de la proposition précédente et reconnaît que son introduction à très court terme paraît peu envisageable. Il estime d’ailleurs que légiférer dans la précipitation sur un sujet aussi sensible serait une erreur. Il n’en reste pas moins que la procédure d’acquisition de la nationalité française par naturalisation devrait faire l’objet de quelques aménagements.

En premier lieu, la durée de traitement des demandes est aujourd’hui trop longue. Même si le premier alinéa de l’article 21-25-1 du code civil dispose que « la réponse de l’autorité publique à une demande d’acquisition de la nationalité française par naturalisation doit intervenir au plus tard dix-huit mois à compter de la remise de toutes les pièces nécessaires à la constitution d’un dossier complet contre laquelle un récépissé est délivré immédiatement » et que son deuxième alinéa réduit ce délai à « douze mois lorsque l’étranger en instance de naturalisation justifie avoir en France sa résidence habituelle depuis une période d’au moins dix ans », il apparaît que les dispositions juridiques en vigueur n’empêchent pas toujours le dépassement de ces délais.

À la suite de la généralisation de la déconcentration du traitement des demandes de naturalisation par le décret n° 2010-725 du 29 juin 2010 relatif aux décisions de naturalisation et de réintégration dans la nationalité française, le délai entre le dépôt d’un dossier complet et la décision finale a été sensiblement réduit. Au 31 décembre 2010, le délai moyen de traitement des demandes conclues par une décision défavorable s’élevait à cinq mois et demi contre dix mois un an auparavant, et celui des demandes donnant lieu à une décision favorable était de sept mois et demi contre douze mois au 31 décembre 2009 (107). Toutefois, dans certains départements, le délai de traitement des demandes continue d’être significativement plus long.

Aussi s’agirait-il d’abréger ce délai, en le ramenant par exemple à six mois. Dans un premier temps, l’application de cette disposition pourrait être prévue pour les seules demandes formulées par les personnes âgées d’au moins soixante ans et résidant en France depuis plus de dix ans. Le délai pourrait toutefois être prolongé une fois, par décision motivée, pour une période de trois mois, comme le prévoit actuellement le troisième alinéa de l’article 21-25-1 du code civil. Votre rapporteur considère que cette mesure en faveur des étrangers âgés présents depuis longtemps sur le territoire devrait entrer en vigueur indépendamment du sort réservé à la proposition précédente.

En deuxième lieu, il semblerait judicieux qu’un formulaire de demande de naturalisation soit remis aux personnes de nationalité étrangère procédant au renouvellement de leur carte de résident. Cette remise ne préjugerait bien entendu en rien de la décision de l’autorité administrative, mais l’introduction de cette pratique aurait l’avantage d’éviter aux demandeurs potentiels d’effectuer certaines démarches longues, compliquées et parfois décourageantes.

En troisième lieu et de façon plus générale, peut-être faudrait-il envisager de mettre en place, au sein des préfectures, des guichets destinés à accueillir spécifiquement les demandeurs âgés, « très démunis face à la complexité des procédures administratives » selon le mot de M. Manuel Valls. Cette proposition, formulée notamment par les représentants du GISTI entendus par la mission, ne se limiterait pas à l’installation de guichets spécifiques pour les seules demandes d’acquisition de la nationalité. Elle devrait se traduire par la création de guichets réservés à ce public pour l’ensemble des démarches administratives. Afin d’en évaluer la pertinence et l’impact, elle pourrait être conduite à titre expérimental dans certains départements avant que son éventuelle généralisation ne soit envisagée.

Proposition n° 12

Permettre aux étrangers ascendants de Français et présents sur le territoire depuis vingt-cinq ans au moins d’obtenir la nationalité française par déclaration suivant la procédure prévue aux articles 26 et suivants du code civil.

Proposition n° 13

Accélérer le traitement des demandes de naturalisation formulées par les personnes âgées d’au moins soixante ans et présentes sur le territoire depuis dix ans en ramenant le délai d’examen de douze mois à six mois.

Proposition n° 14

Envisager de délivrer aux personnes procédant au renouvellement de leur carte de résident un formulaire de demande de naturalisation.

Proposition n° 15

À titre expérimental, mettre en place, au sein des préfectures, des guichets destinés à accueillir spécifiquement les personnes âgées pour l’ensemble des démarches administratives.

3. Ancrer la politique de l’intégration au niveau territorial

Favoriser l’intégration des personnes âgées immigrées passe non seulement par une reconnaissance pleine et entière de leur contribution à l’histoire de notre pays et par un accès facilité à la nationalité pour ceux qui le souhaitent, mais également par la mise en œuvre des conditions nécessaires à une meilleure participation à la vie locale et à un ancrage territorial des politiques nationales d’intégration menées à leur endroit.

a) Favoriser la participation des immigrés âgés à la vie locale

Votre rapporteur considère que l’institutionnalisation de la participation à la vie locale des immigrés âgés constitue une garantie de prise en compte des besoins de ces derniers par les responsables locaux.

Celle-ci peut prendre la forme de participation à des conseils consultatifs spécifiquement destinés aux résidents des pays tiers, telles l’« assemblée parisienne des citoyens extra-communautaires » ou la « commission extra-municipale des populations immigrées » de la ville de Roubaix, qui dispose également d’un « conseil roubaisien de l’interculturalité et de la citoyenneté » rassemblant des associations.

Elle peut également consister en la participation de personnes âgées immigrées à des conseils consultatifs représentant les personnes âgées, tels le « conseil des sages » instauré pour la première fois à Saint-Coulitz à l’initiative de son maire, M. Kofi Yamgnane.

La question du droit de vote aux élections locales mérite aussi d’être posée. Plusieurs personnes entendues par la mission l’ont évoquée. Ainsi, d’après Mme Catherine Wihtol de Wenden, ce droit « représenterait pour ces personnes un progrès considérable, car il permettrait de les consulter sur les politiques qui les concernent, qu’elles émanent des communes, des départements ou des régions ».

Dans la mesure où les personnes âgées participent activement aux élections, on peut raisonnablement supposer que de nombreux immigrés âgés feraient usage de ce droit.

Puisque de nombreux ressortissants de pays membres de l’Union européenne peuvent voter aux élections locales, l’exclusion de ce droit des seuls étrangers des pays tiers semble par ailleurs reconduire une distinction, en fonction de l’origine, dont votre rapporteur a montré qu’elle avait hélas durablement marqué le parcours migratoire de ces derniers.

Si votre rapporteur ne souhaite pas prendre ici position sur cette question, il considère que le sujet doit faire l’objet d’un débat serein et dépassionné dans le cadre de la refondation des politiques d’intégration en cours. En tout état de cause, il conviendrait de faire en sorte que le droit de vote des étrangers des pays tiers aux élections locales soit subordonné à une condition de réciprocité avec le pays d’origine. Un exemple encourageant a été récemment fourni lors de la révision de la Constitution du Royaume du Maroc. Son article 30 dispose en effet que les étrangers « qui résident au Maroc peuvent participer aux élections locales en vertu de la loi, de l’application de conventions internationales ou de pratiques de réciprocité ».

Proposition n° 16

Favoriser la participation des immigrés âgés aux conseils consultatifs locaux représentant les personnes âgées ou aux conseils communaux consultatifs des résidents étrangers.

Qu’ils aient acquis la nationalité française ou pas, qu’ils disposent ou non du droit de vote aux élections locales, les immigrés âgés vieillissent dignement dans leurs communes et leurs quartiers dans la mesure où ils y bénéficient d’une vie sociale « normale », comparable à celle de l’ensemble des personnes âgées.

Votre rapporteur nourrit de grands espoirs dans l’insertion sociale des immigrés âgés au vu des nombreuses initiatives locales présentées à la mission ou examinées par elle lors de ses visites de terrain.

Ainsi des structures communément appelées « cafés sociaux » sur le modèle de l’établissement, déjà mentionné, créé à Paris au début des années 2000 par l’association Ayyem Zamen, dans le XXe arrondissement. Il s’agit d’un lieu d’accueil de personnes âgées, à orientation communautaire mais non communautariste, ouvert à tous, et dont la mission a pu constater que la fréquentation est mixte et l’espace de sociabilité laïque. Les personnes accueillies peuvent y prendre le petit-déjeuner, disposent d’une permanence d’accès aux droits, d’un écrivain public, d’espaces de jeu et d’animations. Des bénévoles y remplissent un rôle social et d’assistance dans les démarches administratives. Un tel lieu permet de créer du lien social, d’allier convivialité et compétences, afin de trouver des solutions à certains problèmes ou difficultés avant de solliciter les organismes sociaux. D’autres structures de ce type existent en France et sont coordonnées dans le cadre d’un réseau national des « cafés sociaux ».

Les cafés sociaux organisent en outre des sorties culturelles et des voyages. Votre rapporteur considère que l’accès à la culture et aux loisirs est emblématique de la participation à notre société. Ils favorisent la connaissance de la langue et l’attachement au pays d’accueil. Les activités de loisir culturel peuvent même contribuer de façon importante à l’épanouissement personnel des personnes âgées. Mme Liliane Capelle, adjointe au maire de Paris en charge des personnes âgées, a cité le cas d’une association qui offre aux femmes seules ne parlant pas le français la possibilité de s’exprimer dans le cadre du théâtre : certaines ont pu jouer devant le public du théâtre de l’Odéon.

Votre rapporteur regrette dès lors que la proposition du directeur général de la Cité nationale de l’histoire de l’immigration à Adoma, consistant à organiser des visites pour les résidents de foyers, n’ait pu aboutir. Il se félicite cependant que Mme Aurélie Filippetti, ministre de la culture et de la communication, entendue par la mission, ait fait état de sa détermination à faciliter les démarches de ce type et à renforcer l’accès des personnes âgées défavorisées à la culture et au patrimoine.

Les activités culturelles contribuent à insérer les immigrés âgés dans un environnement local où ils sont aujourd’hui « invisibles ». Selon le témoignage des membres de l’Association des travailleurs maghrébins de France (ATMF) d’Argenteuil, les activités conduites dans l’espace « Retrait’Actifs », le « café social » de la ville, ont donné à leurs participants l’envie d’une socialisation plus importante dans leur ville. Ils ont ainsi participé au banquet de fin d’année offert par la commune aux personnes retraitées, auquel aucun d’entre eux ne s’était rendu auparavant.

b) Revenir sur la scission entre politique d’intégration et politique
de la ville

La participation des immigrés à la vie locale s’inscrit souvent dans des quartiers relevant de la politique de la ville. En effet, selon le rapport d’octobre 2011 de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), sur les 4,4 millions de personnes résidant en zone urbaine sensible, 52,6 % sont immigrées ou descendantes d’immigrés, 64 % pour la seule région parisienne.

La politique de la ville associe des financements nationaux et les initiatives territoriales : votre rapporteur considère que cette combinaison constitue une garantie d’efficacité et un gage d’adaptation de la politique d’intégration tout au long du parcours migratoire. Jusqu’en 2007, l’ACSé était le principal financeur des dispositifs destinés spécifiquement aux migrants, ce qui permettait d’établir un lien entre la politique d’intégration et la politique de la ville : or, l’ACSé est privée, depuis 2008, d’une large partie de sa compétence en matière d’intégration en raison de la création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire.

Les publics de la politique d’intégration sont donc réduits, pour l’essentiel, aux étrangers arrivés en France depuis moins de cinq ans, pris en charge par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII).

La Cour des comptes, dans son rapport de 2004 sur la politique d’intégration, soulignait pourtant que la politique de la ville était largement une déclinaison de la politique d’intégration dans les quartiers où résident les immigrés les plus pauvres. Ainsi que l’a indiqué à la mission Mme Murielle Maffessoli, directrice de l’Observatoire régional de l’intégration et de la ville (ORIV), « la question des immigrés âgés est complètement oblitérée par la séparation des politiques publiques en deux catégories distinctes et étanches : la politique de la ville et celle d’intégration. Cette situation complique le travail sur le terrain : une commune peut ainsi solliciter notre aide pour travailler sur le problème de l’immigration et de l’intégration d’un côté et sur celui de la ville de l’autre, mais c’est nous qui devons faire le lien entre les deux ».

Les représentants de l’Association pour l’enseignement et la formation des travailleurs migrants et de leurs familles (AEFTI) entendus par la mission ont jugé qu’il en résulte une absence de droit à la formation pour les retraités. Par exemple, les cours de langue sont principalement destinés aux signataires de contrats d’accueil et d’intégration (CAI).

En outre, votre rapporteur considère que l’intégration des personnes âgées est indissociable de l’intégration de leurs descendants. Le sentiment, pour les immigrés âgés, de vivre la « vieillesse intégrée », analysée par Mme Claudine Attias-Donfut, dépend de la situation de leurs descendants français. L’immigration vise à améliorer à la fois la situation personnelle de l’immigré et celle de ses enfants. Une vieillesse pauvre peut trouver une rétribution majeure dans la réussite des descendants. A contrario, leur précarité peut causer un sentiment d’échec. Selon l’étude récente de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Trouver ses marques : les indicateurs de l’OCDE sur l’intégration des immigrés 2012, le succès des descendants d’immigrés constitue bien souvent la référence de toute intégration réussie de leurs parents. La situation sociale des descendants d’immigrés influe également sur la capacité des familles à contribuer aux soins des aînés.

Mme Naïma Charaï a ainsi fait état devant la mission de son ambition de voir l’ACSé recouvrer une compétence en matière d’intégration lui permettant de soutenir des initiatives en faveur des migrants âgés.

Votre rapporteur considère qu’à la jonction de la politique d’intégration et de la politique de la ville, un pôle national de ressources et de financement tel que l’ACSé doit être en mesure de sélectionner des projets innovants et exemplaires. L’action publique en matière d’intégration a sans doute pâti de la diminution du rôle d’un organisme dont l’effet d’entraînement sur les initiatives menées aux plans national et local était avéré.

Proposition n° 17

Associer étroitement à la politique d’intégration les différents organismes en charge de la politique de la ville.

c) Poursuivre la relance des programmes régionaux
et départementaux d’intégration des populations immigrées

Afin de permettre aux immigrés âgés d’être des « personnes âgées comme les autres », il est logique que l’État désigne la population immigrée âgée comme une cible de la politique d’intégration. Ces personnes étant présentes sur le territoire depuis longtemps, leurs besoins sociaux relèvent d’abord de politiques sociales de droit commun, largement déconcentrés et décentralisées.

Mais la contribution de l’État à l’amélioration de la situation des personnes âgées immigrées semble essentielle à votre rapporteur : dans ses orientations stratégiques, elle doit d’abord être nationale, la personne immigrée ayant choisi de venir travailler et vieillir en France au premier chef. En outre, l’État a participé à l’organisation de la migration de travail et a une part de responsabilité dans les mécanismes qui ont fragilisé la condition sociale d’une partie des immigrés aujourd’hui âgés. Mais, la déclinaison opérationnelle de ces orientations doit être déconcentrée.

Ainsi, en matière d’intégration, l’État se fonde, à l’échelle territoriale, sur un outil ancien, récemment redéployé : les programmes régionaux d’intégration des populations immigrées (PRIPI), parfois déclinés en plans départementaux (PDI). C’est un outil de coordination territoriale de l’action de l’ensemble des services déconcentrés de l’État, placé sous la responsabilité du préfet de région.

Mis en place en 1990, les PRIPI ont étés relancés à la suite de leur définition par le législateur à l’article L. 117-2 du code de l’action sociale et des familles par l’article 146 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

ARTICLE L. 117-2 DU CODE DE L’ACTION SOCIALE ET DES FAMILLES

Sous l’autorité du représentant de l’État, il est élaboré dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse un programme régional d’intégration des populations immigrées. Ce programme détermine l’ensemble des actions concourant à l’accueil des nouveaux immigrants et à la promotion sociale, culturelle et professionnelle des personnes immigrées ou issues de l’immigration. À la demande du représentant de l’État dans la région et la collectivité territoriale de Corse, les collectivités territoriales lui font connaître les dispositions qu’elles envisagent de mettre en œuvre, dans l’exercice des compétences que la loi leur attribue, pour concourir à l’établissement de ce programme. Un décret détermine les conditions dans lesquelles les organismes de droit privé à but non lucratif spécialisés dans l’aide aux migrants et les établissements publics visés aux articles L. 121-13 (Office français de l’immigration et de l’intégration) et L. 121-14 (Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances) participent à l’élaboration du programme régional d’intégration.

Les PRIPI ont fait l’objet d’une évaluation par le Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (CREDOC) en 2008, qui pointait l’absence de hiérarchisation des objectifs, certains manques de cohérence et de fortes marges de progression en matière de prise en compte de l’ensemble des acteurs locaux.

Une circulaire du 7 janvier 2009 du ministère en charge de l’intégration a initié la conception d’une nouvelle série de plans dont les axes méthodologiques ont été définis par une circulaire du 28 janvier 2010 : l’analyse préalable de chaque plan est fondée sur un atlas élaboré avec l’INSEE. Le PRIPI doit d’abord être un outil d’analyse du tissu local qui permet de recenser les populations et les dispositifs existants. Il doit ainsi permettre l’établissement d’un programme d’action pour les services de l’État et pour les acteurs locaux. Enfin, les PRIPI sont centrés sur les seuls immigrés des pays tiers à l’Union européenne, pour les mêmes motifs que ceux qui ont guidé la Conférence des présidents dans le choix du périmètre de la mission.

Le financement provient de crédits déconcentrés du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française ». Les crédits sont délégués aux directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), accompagnés le cas échéant de crédits du Fonds européen d’intégration (FEI). Le préfet de région peut également mobiliser d’autres crédits d’État.

• Prendre en compte les immigrés âgés

La circulaire du 28 janvier 2010 mentionne les immigrés âgés résidents des foyers de travailleurs migrants en tant que « population spécifique » et invite à utiliser les PRIPI pour compléter par des actions sociales l’amélioration du bâti financée par les crédits nationaux dans le cadre du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants que votre rapporteur examinera plus loin.

Les PRIPI recoupent ainsi des priorités d’intervention du programme budgétaire 104. M. Michel Aubouin, ancien directeur de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté, a indiqué à la mission que les crédits concernant les personnes âgées immigrées, au titre d’actions nationales, se sont élevés à 5,6 millions d’euros en 2012. En outre, 2,4 millions d’euros du programme budgétaire 104 ont été consacrés au financement d’interventions, à l’échelon local, par le biais des PRIPI. Ces actions ont concerné le financement d’associations accompagnant les immigrés vers le droit ou la gestion de centres de santé prenant en compte les particularités des immigrés.

PART DES ACTIONS CONCERNANT LES IMMIGRÉS ÂGÉS AU SEIN DES PRIPI EN 2011 (CRÉDITS DU PROGRAMME BUDGÉTAIRE 104)

Région

(France métropolitaine)

Total
des dépenses par région

Accompagnement
des immigrés âgés

Mémoire et histoire de l’immigration

En euros

En euros

En %

En euros

En %

Alsace

991 200

45 000

5

0

0

Aquitaine

585 393

20 000

3

0

0

Auvergne

100 450

13 800

8

1 000

1

Bourgogne

303 389

34 000

11

12 000

4

Bretagne

Centre

487 798

0

0

Champagne-Ardenne

201 874

8 100

4

8 199

4

Corse

127 870

Franche-Comté

224 261

12 000

5

5 000

2

Île-de-France

6 394 757

287 550

4

22 000

 

Languedoc-Roussillon

627 749

88 000

14

19 250

3

Limousin

142 520

9 500

7

Lorraine

497 904

14 000

3

20 000

4

Midi-Pyrénées

549 177

44 000

8

48 500

8

Nord-Pas-de-Calais

635 910

53 000

8

Basse-Normandie

107 204

Haute-Normandie

292 873

115 000

39

37 500

13

Pays-de-la-Loire

271 197

6 275

2

3 572

1

Picardie

313 437

85 834

27

Poitou-Charentes

224 909

6 000

3

Provence-Alpes-Côte d’Azur

1 739 328

349 500

20

30 500

2

Rhône-Alpes

2 119 955

Total

17 080 155

1 176 059

7

232 122

1

Source : bilans d’engagement des fonds au cours de l’année 2011 au sein de chaque programme régional d’intégration des personnes immigrées.

Il ressort des PRIPI couvrant la période 2010-2012 que la thématique des immigrés âgés est prise en compte à divers titres dans treize régions.

De nombreux PRIPI prévoient de renforcer la connaissance des populations immigrées âgées : en Île-de-France, il est prévu de centraliser ces connaissances par la mise en place d’un observatoire du vieillissement migrant et l’établissement d’un bilan des schémas de l’accès aux aides. En Alsace, le plan comporte une analyse statistique, une rencontre régionale, ainsi qu’une enquête auprès des maisons de retraite et des services d’aide à domicile.

Le traitement des foyers de travailleurs migrants est considéré comme une priorité en Auvergne, Haute-Normandie, Île-de-France et Rhône-Alpes.

Le plan défini en région Provence-Alpes-Côte d’Azur fixe un objectif prioritaire d’intégration des femmes immigrées âgées à travers l’apprentissage de la langue écrite et orale par une offre de formation de proximité diversifiée, l’accès à la citoyenneté par la participation à la vie associative, sportive et culturelle ainsi que par la prévention et la lutte contre les violences faites aux femmes par la diffusion de publications, l’accompagnement des femmes et la lutte contre les mariages forcés, répudiations et mutilations sexuelles. Pour faciliter l’accès aux droits des femmes immigrées âgées, il est prévu leur prise en compte dans les dispositifs de santé publique, le développement d’ateliers centrés sur l’apprentissage des démarches administratives et, enfin, la promotion des transports alternatifs dans les zones où résident de nombreuses immigrées.

La réalisation des divers projets figurant dans les PRIPI a toutefois pu être aléatoire. Par exemple, le PRIPI de la région Midi-Pyrénées avait prévu de permettre l’accès au droit commun des personnes âgées vieillissantes en confirmant les missions du Centre d’initiatives et de ressources régionales pour le vieillissement des personnes immigrées (CIRRVI) dans le domaine de la santé à travers l’élaboration d’un recueil des besoins et actions prioritaires et le recours aux dispositifs de santé et de soins de droit commun. Il était également prévu d’en élargir les missions au domaine du logement à travers le développement d’initiatives en faveur de l’accès au logement de droit commun et de la lutte contre l’habitat indigne. Or, il a été mis fin, en 2011, au fonctionnement de cette structure.

• Utiliser l’effet de levier du Fonds européen d’intégration (FEI)

La pérennité des PRIPI et d’un pilotage par l’État semblent d’autant plus utiles à votre rapporteur qu’ils sont articulés à des fonds européens.

Institué pour la période 2007-2013 par la décision n° 435/2007 du Conseil du 25 juin 2007, le Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers (FEI) fait partie du cadre du programme général « Solidarité et gestion des flux migratoires », qui vise à améliorer la gestion des flux migratoires à l’échelle de l’Union européenne et à renforcer la solidarité entre les États membres. Sa mise en place répond au constat selon lequel l’intégration des ressortissants de pays tiers est un élément clé dans la promotion de la cohésion sociale et économique des États membres de l’Union européenne.

Si le fonds vise principalement les actions concernant les ressortissants de pays tiers arrivés depuis peu, c’est-à-dire arrivés et installés en France depuis cinq ans au plus, il cible également des groupes spécifiques : jeunes, femmes, personnes âgées ou personnes souffrant d’un handicap.

Le FEI dispose d’une enveloppe globale européenne de 825 millions d’euros pour la période 2007-2013, dont 67 millions pour la France.

Le programme pluriannuel 2007-2013 présenté par la France dans ce cadre a permis de développer des interventions destinées aux immigrés âgés.

Ainsi, l’action 3 de l’objectif 2 vise à « favoriser l’accès aux droits et à la santé pour les résidents étrangers/immigrés des foyers de travailleurs migrants (FTM) et résidences sociales (RS) ». Elle part du constat selon lequel les besoins de ces résidents ont longtemps été méconnus des dispositifs locaux. L’action prévoit le financement de partenariats et de cofinancements territorialisés liés, par exemple, aux programmes régionaux de santé publique. Il s’agit de mettre en place ou de développer :

– soit l’intervention d’acteurs spécialisés, notamment associatifs, intervenant à l’intérieur des établissements ;

– soit la mise en réseau avec les dispositifs locaux existants afin que progresse leur utilisation par les résidents de ces établissements.

Les premiers versements des crédits du FEI ont eu lieu en 2009. Depuis, il a soutenu, en France, 81 projets favorisant l’intégration des personnes âgées immigrées pour un montant total de 9 millions d’euros. Les projets peuvent être cofinancés jusqu’à 75 % de leur montant total pour une durée maximale de trois ans.

En 2012, les actions financées au titre de l’appel à projets FEI ont concerné trois grandes thématiques :

– l’accès aux droits et à la santé des personnes âgées immigrées, pour un montant de 1,4 million d’euros, dont une grande partie concerne plus particulièrement l’accès aux soins, notamment en cas de maladie d’Alzheimer et de troubles psycho-sociaux. Certaines de ces actions visent prioritairement des personnes en logement précaire, à des fins de prévention sanitaire et alimentaire et de rupture de l’isolement ;

– des actions de formation en direction des professionnels pour un montant de 500 000 euros. Il s’agit de former les professionnels de la santé, du social, du médico-social, du logement accompagné et du maintien à domicile sur les besoins des personnes âgées immigrées afin de proposer une offre de services de qualité. Des sessions de qualification s’adressent aux futurs travailleurs sociaux au stade de leur formation initiale ;

– des actions qui ciblent plus particulièrement les femmes âgées immigrées, pour un montant de 153 000 euros, afin de lever les freins qu’elles rencontrent pour accéder aux droits socio-sanitaires.

En 2013, la contribution du Fonds européen d’intégration devrait s’élever à 7,7 millions d’euros.

Ce sont ainsi des chargés de mission financés par le FEI qui réalisent les études préalables et les programmes d’action visant à la prise en charge du vieillissement des résidents âgés de foyers de travailleurs migrants gérés par ARALIS, selon M. Richard Jeannin, son directeur général.

Cependant, la pérennité de tels financements n’est pas aujourd’hui assurée. Par la communication du 15 novembre 2011, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont présenté un projet visant à mutualiser les instruments financiers qui concernent les ressortissants des États tiers en fusionnant le FEI, le Fonds européen pour les réfugiés (FER) et le Fonds pour le retour (FR) en un fonds unique baptisé « Asile et migration ». La Commission européenne s’est fixé pour objectif d’approuver le nouveau règlement à la fin de l’année 2013 dans le but de le rendre applicable à la future programmation financière portant sur la période 2014-2020.

Votre rapporteur souhaite que les financements d’actions destinées aux immigrés âgés provenant de l’Union européenne ne soient pas victimes de cette simplification des outils de programmation européens. Entendu par la mission, M. Manuel Valls, ministre de l’intérieur, a précisé que la Commission européenne n’était pas hostile à l’existence d’enveloppes ciblant des publics spécifiques.

Dans le cadre de la présentation de ses objectifs en matière d’asile, de retour et d’intégration, qui nourrissent le dialogue politique au sein de l’Union européenne, la France doit donc insister sur la pérennisation de ce volet innovant des financements de l’Union européenne. Votre rapporteur considère qu’il s’agit d’un domaine dans lequel la France peut être exemplaire en Europe : en s’assumant comme société d’immigration, elle trace l’avenir pour toute l’Union. En retour, l’Union doit donc contribuer à cette tâche.

Proposition n° 18

Pérenniser les financements provenant du budget européen destinés à financer les actions en faveur de l’insertion sociale des immigrés âgés.

• Renforcer les liens avec les organismes de sécurité sociale
et les collectivités territoriales

L’élaboration de chaque PRIPI ou PDI doit se fonder sur des groupes de travail thématiques associant de nombreux acteurs, dont les centres de ressources en matière de politique de la ville. Cette méthode peut inciter au lancement d’études thématiques, à l’exemple d’une « recherche-action sur les femmes âgées immigrées en Essonne », présentée à la mission, et que le Centre de ressources politique de la ville en Essonne a réalisée sur la base de sa première contribution à l’élaboration du PRIPI d’Île-de-France et du PDI de l’Essonne.

Toutefois, il semble que certains partenaires peuvent être réticents à l’idée de prendre en compte la spécificité de cette population, afin d’éviter toute forme de stigmatisation.

Or, les fonds mobilisés au travers des PRIPI permettent le plus souvent des cofinancements. Ils peuvent également soutenir des projets innovants et jouer alors un rôle de « fonds d’amorçage ». Face au risque de « saupoudrage » des fonds publics, votre rapporteur estime qu’une stratégie cohérente, fondée sur un bon diagnostic local, associant l’ensemble des acteurs, est indispensable pour que les fonds jouent un véritable effet de levier.

Il estime donc que la participation des collectivités territoriales et des caisses de sécurité sociale gagnerait à être formalisée préalablement au renouvellement des PRIPI et PDI.

Proposition n° 19

Subordonner le renouvellement des programmes régionaux et départementaux d’intégration des populations immigrées (PRIPI-PDI) à un diagnostic partagé avec les collectivités territoriales et formalisé sous la forme de conventions avec ces dernières et les caisses de sécurité sociale.

Ce type de partenariat permettra par exemple de renforcer le rôle d’un des dispositifs les plus prometteurs financés par un PRIPI ou PDI : la création de postes d’agents de développement local pour l’intégration (ADLI). Lancé en 1996, ce dispositif permet de faire assurer par une personne qualifiée une mission d’accompagnement renforcé et de nature collective au-delà de la phase d’accueil des primo-arrivants. L’ADLI est ainsi en mesure de mobiliser les différents acteurs en charge des politiques de droit commun afin qu’ils prennent mieux en compte la situation des immigrés présents de longue date sur notre territoire, et notamment des immigrés âgés.

En 2010, des ADLI sont présents dans vingt-et-un départements (108) : une quinzaine de postes sont financés grâce aux crédits du programme budgétaire 104 ; la rémunération du solde est couverte par des dotations du Fonds européen d’intégration. Plusieurs PRIPI 2010-2012 contenaient l’objectif de créer un poste d’ADLI. Le PRIPI du Languedoc-Roussillon proposait par exemple la création d’un ADLI dans le département du Gard : les missions de ce dernier ont été fixées dans le plan départemental d’intégration, décrit dans l’encadré ci-dessous.

LE PLAN D’ACTION ENVERS LES IMMIGRÉS ÂGÉS ÉLABORÉ
DANS LE PLAN DÉPARTEMENTAL POUR L’INTÉGRATION (PDI) DU GARD

L’établissement d’un PRIPI ou PDI fournit aux services de l’État et à leurs partenaires l’occasion d’une « prise de conscience ». Il a été indiqué à la mission lors de la présentation, à Nîmes, du PDI du Gard, que son élaboration avait permis de mesurer la faible mobilisation par les personnes âgées immigrées des dispositifs et programmes de droit commun mis en œuvre pour les accompagner. La déclinaison départementale du programme régional s’est inspirée des résultats du travail d’un ADLI dans l’Hérault qui avait identifié le besoin de création d’un centre local d’information et de coordination gérontologique (CLIC) à Lunel, commune limitrophe du Gard dont la population immigrée âgée est élevée. Un poste a ainsi été créé, financé par des crédits du PRIPI. Une travailleuse sociale a été chargée d’une mission d’intermédiation visant à faire connaître aux institutions les obstacles spécifiques rencontrés par ce public et à diffuser de l’information relative à ces institutions auprès des immigrés âgés. L’ADLI est allé, pendant plusieurs mois, à la rencontre de personnes immigrées âgées et de leur entourage, des structures associatives et des services institutionnels.

Elle a constaté la faible visibilité du public pour les multiples dispositifs et services spécialisés auprès des personnes âgées présentes sur le département.

Elle a élaboré un plan d’action identifiant des thèmes spécifiques tels que les besoins des aidants familiaux, dont des femmes jeunes amenées à interrompre leurs études pour s’occuper d’un aïeul ; l’insécurité subie par des personnes âgées résidant dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville ; les difficultés en matière de mobilité liées à l’inadaptation de certains plans de déplacement des transports collectifs, accentuées par les problèmes de santé (mal de dos, douleurs articulaires) pour effectuer les courses alimentaires et l’absence d’utilisation des services de portage à domicile.

Le plan conclut à la nécessité de mettre en place un accompagnement global, inscrit dans une logique de continuité, prenant en compte tous les aspects de la vie de la personne âgée (santé, logement, accès aux droits, vie sociale).

Les différents intervenants ont fait état devant la mission de leur volonté de dépasser le cloisonnement des acteurs : c’est un des résultats de l’établissement du PDI et de l’action de l’ADLI sur les immigrés âgés.

B. ASSURER AUX IMMIGRÉS VIEILLISSANTS DES CONDITIONS DE LOGEMENT ADAPTÉES

La première des garanties qu’il convient d’apporter aux immigrés âgés vieillissants consiste à leur assurer un environnement stable, ce qui suppose des conditions de logement adaptées à leurs problèmes, qui, hors le cas spécifique du vieillissement en foyer de travailleurs migrants − anomalie qu’il convient de résoudre de manière urgente −, sont similaires à ceux que connaît le reste de la population vieillissante.

En effet, les années passées dans le pays d’accueil au temps de la vieillesse sont vécues dignement lorsque l’immigré âgé dispose d’un environnement adapté à ses besoins nouveaux. En la matière, le legs de la politique de logement des immigrés constitue un passif mais présente également une opportunité : les foyers de travailleurs migrants transformés en résidences sociales peuvent être des points de repères pour conduire une politique médico-sociale adaptée aux besoins de l’ensemble des immigrés âgés isolés à condition de les ouvrir sur leurs quartiers.

Selon votre rapporteur, il s’agit de passer d’une logique qui consistait à loger dans le but de contrôler à une démarche visant offrir des services dans le but de permettre l’accès à l’ensemble des droits : habiter dans un environnement de qualité nécessite en effet, avec l’avancée en âge, de combiner logement et services.

1. En finir avec l’anomalie du vieillissement en foyer de travailleurs migrants

Votre rapporteur a insisté sur la dégradation des conditions de logement au sein des foyers de travailleurs migrants. Il considère qu’il n’est pas acceptable que des retraités immigrés, arrivés en France au cours des décennies passées pour y travailler, continuent d’être logés de cette façon. Aussi appelle-t-il de ses vœux la disparition des anciens foyers et leur remplacement par des résidences sociales plus adaptées au vieillissement des résidents.

a) Mener à son terme le plan de traitement des foyers de travailleurs migrants

• Engager la transformation de l’ensemble des foyers

La réhabilitation des anciens foyers passe par la poursuite du plan de traitement qui connaît, comme votre rapporteur l’a déjà souligné, un retard important. Aux termes de la convention du 14 mai 1997 déjà citée, trois cent vingt-six foyers devaient être transformés en priorité en résidences sociales dans un délai de cinq ans. Or, cet objectif n’a toujours pas été atteint, plus de dix ans plus tard.

D’après les représentants du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées entendus par la mission, ce retard traduit la conjonction d’une série d’obstacles : en premier lieu, la réhabilitation des anciens foyers conduit à une augmentation de la surface des logements et, partant, à une diminution potentielle du nombre de logements sur un même site, ce qui pose par conséquent la question du relogement de l’ensemble des résidents, à plus forte raison lorsque les établissements connaissent une suroccupation importante ; en deuxième lieu, les bailleurs peuvent hésiter à investir dans des travaux parfois très coûteux et peu rentables à court terme. Le plan stratégique du patrimoine (PSP) 2012-2021 défini par Adoma prévoit par exemple des investissements à hauteur de 1,3 milliard d’euros sur une période de dix ans ; en troisième lieu, le passage du foyer à la résidence sociale ne rencontre pas toujours l’adhésion des intéressés eux-mêmes, en raison de la hausse du montant des redevances à laquelle il donne lieu. Plusieurs témoignages recueillis par la mission, notamment à l’occasion de sa visite de la résidence sociale Adoma de Woippy, rappellent que certains résidents font le choix de ne pas loger en résidence sociale afin de pouvoir continuer à envoyer de l’argent à leur famille.

D’autres facteurs expliquent également les difficultés à mener à bien le plan de traitement. Tout d’abord, la transformation d’un foyer suppose parfois de trouver de nouveaux sites d’implantation. La restructuration du foyer « Pinel », situé à Saint-Denis, a ainsi non seulement entraîné la reconstitution de l’établissement sur site mais s’est accompagnée de la construction de cinq autres résidences sociales (109). La disponibilité de sites de desserrement apparaît donc comme un préalable indispensable. À titre d’exemple, aucun projet parisien n’a pu voir le jour en 2008 en raison de l’absence de sites de ce type (110).

Ensuite, la transformation de certains foyers implique de disposer de sites « tiroir » destinés à loger temporairement les résidents pendant la réalisation des travaux. Là encore, si certains foyers en régions, implantés sur des terrains suffisamment vastes, peuvent y avoir recours, cela n’est pas toujours le cas lorsque les foyers sont au cœur d’espaces urbains plus denses. Ainsi, comme le rappelle le seizième rapport du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, « la recherche de terrains ou d’immeubles pour la réalisation des opérations de desserrement ou des opérations tiroir est particulièrement difficile en zone tendue. Outre les difficultés habituelles que rencontrent les projets de logements sociaux, les projets qui concernent les résidences sociales issues de FTM ne sont pas les plus faciles à faire accepter ».

LA TRANSFORMATION DES FOYERS DE TRAVAILLEURS MIGRANTS (FTM)
À PARIS

Paris et la Petite Couronne comptent 33 600 lits en foyer de travailleurs migrants (FTM). Le quart de ces lits, soit 8 610, est réparti entre 45 foyers situés dans Paris.

En 2005, la Ville de Paris – qui a récupéré la compétence de l’aide à la pierre – a pris la conduite du plan de traitement (2005-2013). 24 foyers (soit 4 830 lits) doivent être rénovés dans ce cadre.

Dans un premier temps, l’accord passé entre l’État (CILPI et préfecture), la Ville de Paris (mairie centrale et mairies d’arrondissements) et les gestionnaires de foyers a permis de voter le financement de la transformation de 7 foyers en 2006 et 2007.

Néanmoins, des blocages, notamment avec les résidents ou leurs représentants, ont ralenti l’avancée des projets. Le problème de la représentativité des délégués, des espaces collectifs, des résidents surnuméraires, des cuisines illégales ou hors normes, du maintien des résidents dans Paris, ou encore de la limitation des travaux en milieu occupé, ont été et sont encore des difficultés soulevées de façon récurrente.

Afin d’éviter ces blocages, des règles communes, valables pour le traitement de l’ensemble des foyers parisiens ont été édictées, parmi lesquelles :

– la mise en place d’élections dans les foyers : un premier protocole d’élections a été signé en septembre 2006 et revu en 2008. Il vise à garantir une représentativité des délégués lors des réunions de concertation liées aux réhabilitations ;

– l’installation, dans chaque foyer, d’un bureau pour le comité des résidents ainsi que d’une salle polyvalente ;

– la prise en compte des résidents surnuméraires : pour être relogés au sein du patrimoine immobilier des différents gestionnaires, ils doivent être détenteurs d’un titre de séjour, avoir résidé dans le foyer pendant trois ans et être parrainés par un résident titulaire ;

– le traitement de la question des cuisines illégales : la définition d’un plan de création d’une dizaine de restaurants sociaux implantés dans les foyers mais disposant d’un accès direct sur l’extérieur est prévu ;

– la mise en service de près de 1 000 places d’hébergement temporaires réparties sur 8 sites afin de permettre le lancement des travaux des foyers en milieu partiellement ou totalement libre. Certains de ces sites devraient être réutilisés pour l’accueil temporaire ou définitif (après passage en résidences sociales) de résidents issus de foyers dont les transformations seront financées dans les prochaines années.

À ce jour, 21 réhabilitations de FTM ont été financées, 3 résidences ont été livrées, 11 sont en cours de travaux, 3 réhabilitations restent à financer en 2013. Un foyer supplémentaire (situé dans le XVIIIe arrondissement) a été traité hors plan de traitement des foyers de travailleurs migrants sur fonds propres.

Au 31 décembre 2012, 242,8 millions d’euros ont été dépensés pour le traitement des 21 foyers financés dans le cadre du plan de traitement, représentant 3 528 logements.

Parallèlement, 18 résidences sociales de desserrement, soit 802 logements, ont été financées afin de permettre la compensation des pertes de capacités pour un coût total de 84,2 millions d’euros.

Le coût total du plan de traitement parisien s’élevait donc à 327 millions d’euros à la fin de l’année 2012 (hors effort de la Ville de Paris sur la charge foncière).

Source : Ville de Paris.

Même si ces obstacles ne doivent pas être minimisés, votre rapporteur considère que les conditions de vie dans certains foyers et la nécessaire mise aux normes du patrimoine imposent de mener à terme la réalisation du plan de traitement.

Il conviendrait tout d’abord d’engager sans tarder les derniers travaux correspondant au plan lancé en 1997 et prorogé par la suite. Il n’est pas admissible que plus de vingt foyers dont la transformation était considérée comme prioritaire en 1997 continuent d’offrir à leurs résidents les conditions de vie que l’on sait.

Votre rapporteur a précisé plus haut que soixante-deux foyers identifiés dès 1997 parmi ceux à traiter en priorité avaient été transformés en résidences sociales sans avoir fait l’objet de travaux. Aussi conviendrait-il de s’assurer que ces établissements respectent les normes de logement propres aux résidences sociales et, si tel n’est pas le cas, de procéder à leur réhabilitation dans les meilleurs délais.

Par ailleurs, si la définition d’une priorité de traitement pouvait avoir du sens en 1997, elle n’est désormais plus justifiée : aucun foyer « ne peut durablement rester dans la configuration qui a été celle de sa construction » (111). Aujourd’hui, il reste environ trois cent quarante foyers à transformer en résidences sociales, parmi lesquels deux cents ne feraient partie d’aucun projet, d’après les chiffres transmis à la mission par la CILPI (voir tableau ci-dessous pour la situation à la fin de l’année 2012).

Or, comme votre rapporteur l’a mentionné à plusieurs reprises, les conditions de vie des résidents n’y sont généralement pas satisfaisantes. En effet, même si ces foyers ne constituent pas tous un habitat indigne, les espaces individuels et collectifs, ainsi que les équipements, souvent anciens et usés, apparaissent inadaptés aux besoins des personnes logées.

LE PLAN DE TRAITEMENT DES FOYERS DE TRAVAILLEURS MIGRANTS (PTFTM)
À LA FIN DE L’ANNÉE 2012

Situation au milieu des années 1990

680 FTM

dont environ 320 FTM recensés comme étant « à traiter »

Estimation de l’évolution et de la situation actuelle

(fin 2012)

20 FTM fermés ou transformés en d’autres établissements (CADA, hébergement, etc.)

(3 %)

320 FTM dont la transformation en résidences sociales (RS) est réalisée, ou décidée et à réaliser

(47 %)

340 FTM pas encore
transformés en RS

(50 %)

Environ 260 FTM transformés en RS avec réalisation de travaux (achevés, en cours ou à réaliser à court terme)

(81 %)

Environ

60 FTM transformés en RS sans travaux

(19 %)

Environ

140 FTM
à transformer dans le cadre de la poursuite du plan de traitement

(41 %)

Environ

200 FTM dont le devenir reste à déterminer

(59 %)

Source : Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées.

Votre rapporteur appelle donc de ses vœux la transformation de l’ensemble des foyers en résidences sociales, déjà évoquée dans la circulaire du 4 juillet 2006. Dans ce cadre, il souhaite faire de la réhabilitation des foyers qui accueillent une part significative d’immigrés retraités une priorité. À l’instar du directeur général d’Adoma, M. Bruno Arbouet, il considère que les délais de transformation des établissements justifient d’accentuer l’effort en direction de ces foyers. L’amélioration des conditions de vie des retraités âgés qui s’y trouvent constitue en effet non seulement une nécessité mais aussi un devoir.

Votre rapporteur partage l’idée selon laquelle le plan de traitement, à la fois « mesure de relance de l’activité économique » et « mesure de dignité » (112), devrait être achevé dans les délais les plus brefs. Il pense, en revanche, que le délai de dix-huit mois, mentionné dans le rapport de M. Thierry Tuot sur la refondation des politiques d’intégration, apparaît trop ambitieux et considère que le calendrier qu’il revient aux pouvoirs publics et aux bailleurs de définir devrait laisser à ces dernier une plus grande marge de manœuvre.

La transformation des foyers les plus éloignés des normes de logement devrait par ailleurs continuer de faire l’objet d’une attention particulière. Si, comme le rappelle le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées dans son rapport déjà cité, la diminution de 37 % du nombre de lits conventionnés à l’aide transitoire au logement (ATL) (113) entre 2000 et 2008 témoigne de la disparition progressive des places au sein des foyers comportant des dortoirs ou des chambres de 4,5 mètres carrés, trente-sept foyers, représentant 6 423 lits, font toujours l’objet d’un conventionnement à l’ATL en 2012 (114). Au regard de leur mauvais état général, ces établissements devraient bien évidemment être rapidement transformés en résidences sociales.

Votre rapporteur souhaite attirer l’attention sur un point. Certains foyers comportant des chambres de 7,5 mètres carrés, superficie inférieure aux normes applicables aux résidences sociales, ont néanmoins pu être agréés comme telles par le passé. Ces établissements offrent pourtant des prestations inadaptées aux besoins des immigrés vieillissants comme des nouveaux publics. C’est pourquoi votre rapporteur souhaite que les règles relatives aux superficies minimales des résidences sociales soient scrupuleusement respectées à l’avenir.

Il est regrettable, comme l’a précédemment évoqué votre rapporteur, que la transformation des foyers en résidences sociales se traduise parfois par un isolement accru des résidents, en raison de l’autonomisation des logements et de la diminution des espaces collectifs. Mme Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement, a insisté devant la mission sur les conséquences négatives de la disparition de ces espaces et a appelé de ses vœux la construction de résidences sociales dotées d’espaces de vie collectifs. Votre rapporteur considère lui aussi que les bailleurs devraient s’efforcer de mettre en place ce type d’espaces, tant il apparaît que le maintien des liens entre les résidents influe positivement sur leurs conditions de vie.

Dans cette perspective, il conviendrait aussi d’encourager la création de résidences sociales comportant des unités de vie, au sein desquelles les personnes disposeraient de cuisines et de salles à manger communes, comme cela existe déjà aujourd’hui dans certains établissements. Si votre rapporteur a conscience que les studios autonomes sont plus adaptés aux attentes et besoins des nouveaux publics accueillis (notamment des personnes les plus jeunes), il estime néanmoins que la mise en place d’unités de vie devrait être encouragée dans le cadre de la poursuite du plan de traitement.

• Réaffirmer la répartition de l’effort financier

La question de la répartition du financement du plan de traitement mérite d’être de nouveau posée. Depuis 1997, 1,571 milliard d’euros ont été investis dans la réhabilitation des foyers (voir graphique page 137 pour la répartition des efforts financiers en faveur du plan de traitement). Par ailleurs, le coût moyen des travaux a augmenté de manière significative entre 1997 et 2012, en raison, notamment, de la production de logements individuels autonomes, de l’augmentation de la part des opérations de démolition-reconstruction ou encore de la définition de normes d’accessibilité plus contraignantes (voir graphique ci-dessous).

COÛT MOYEN DES OPÉRATIONS DE TRAVAUX VALIDÉES PAR LA COMMISSION INTERMINISTÉRIELLE POUR LE LOGEMENT DES POPULATIONS IMMIGRÉES (CILPI)
(en millions d’euros)

Source : Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées.

Votre rapporteur a conscience des enjeux en la matière. À cet égard, les remarques formulées devant la mission par le délégué général de l’UNAFO portant sur l’avenir des financements octroyés par Action Logement (115) et la direction de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté du ministère de l’intérieur, au titre du programme budgétaire « Intégration et accès à la nationalité française », doivent retenir toute l’attention. Entre 2012 et 2013, les crédits octroyés par l’État ont légèrement diminué, comme l’indique le tableau ci-dessous.

CRÉDITS ENGAGÉS AU TITRE DU PLAN DE TRAITEMENT DES FOYERS DE TRAVAILLEURS MIGRANTS (PROGRAMME BUDGÉTAIRE 104)

(en millions d’euros)

Projet de loi de finances

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

PLF 2009

12

12

PLF 2010

12,745

12,745

PLF 2011

12

12

PLF 2012

12

12

PLF 2013

11,04

11,04

La poursuite du plan de traitement passe par la redéfinition préalable des missions de l’ensemble des acteurs concernés – principalement Action Logement, l’État, les collectivités territoriales, la Caisse des dépôts et consignations, l’ANRU, l’ACSé et les bailleurs – et la répartition équitable des efforts financiers consentis par eux. La généralisation de la transformation des foyers devrait être l’occasion de rappeler la nécessité de l’implication financière des collectivités territoriales, qui n’a pas toujours été suffisante par le passé.

La poursuite du plan de traitement pourrait également passer par la modification de la répartition des parts de capital détenues par les actionnaires d’Adoma (voir graphique ci-dessous). Appelée de ses vœux par son directeur général, elle favoriserait l’accélération du traitement des foyers gérés par le bailleur historique, et notamment des foyers logeant une part significative d’immigrés retraités. Une des pistes avancées consisterait à doter la Caisse des dépôts et consignations – qui participe aux financements des travaux par le biais du prêt Action Logement – d’une part de capital plus élevée, tandis que la participation de l’État diminuerait d’autant. En tout état de cause, Adoma conserverait sa mission de service public.

RÉPARTITION DU CAPITAL D’ADOMA

Source : Adoma

RÉPARTITION DES EFFORTS FINANCIERS EN FAVEUR DU PLAN DE TRAITEMENT DES FOYERS DE TRAVAILLEURS MIGRANTS
(1997-2012)

Note : le montant total de l’effort financier est égal à 1,571 milliard d’euros sur la période 1997-2012. Les prêts représentent 51,3 % du total, les subventions 41,5 %, et les fonds propres 7,2 %.

Source : Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées.

• Faire de la transformation des foyers un objectif politiquement assumé

Votre rapporteur pense que le retard accumulé par le plan de traitement est aussi le résultat de l’implication trop faible des gouvernements précédents. Or, la condition des immigrés âgés – trop souvent « oubliés » par les politiques publiques – ne pourra être améliorée que si le sujet fait l’objet d’une impulsion politique forte, relayée par l’ensemble des ministres compétents. Votre rapporteur demeure convaincu qu’un discours politique volontariste et cohérent est un prérequis indispensable à toute évolution en la matière. À cet égard, il se félicite des engagements pris par les différents ministres devant la mission.

Proposition n° 20

Mener à son terme le plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (PTFTM) en cours et engager la transformation de l’ensemble des foyers de travailleurs migrants en résidences sociales.

Proposition n° 21

Transformer en priorité les foyers accueillant une part significative d’immigrés retraités.

Proposition n° 22

S’assurer que les foyers transformés en résidences sociales sans travaux respectent les normes de logement propres à ces dernières et procéder, si cela s’avère nécessaire, à leur traitement.

Proposition n° 23

Accorder une attention particulière à la transformation des foyers les plus éloignés des normes de logement.

Proposition n° 24

Veiller à ce que les résidences sociales issues de la transformation des foyers de travailleurs migrants respectent systématiquement les normes de logement (et notamment celles relatives à la superficie) qui leur sont applicables.

Proposition n° 25

Encourager la création de résidences sociales disposant à la fois de studios et d’unités de vie afin de favoriser le maintien du lien social entre les résidents.

Proposition n° 26

Redéfinir les missions des principaux acteurs (État, collectivités territoriales, Caisse des dépôts et consignations, Agence nationale pour la rénovation urbaine, Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances, bailleurs) intervenant dans le cadre du plan de traitement des anciens foyers et procéder à une répartition équitable de leur participation financière.

Proposition n° 27

Envisager la modification de la répartition des parts du capital d’Adoma dans le but d’accélérer la réalisation du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants.

b) Aménager les règles relatives à l’organisation intérieure
des logements-foyers

• Repenser la réglementation intérieure

Votre rapporteur considère que les règlements intérieurs des logements-foyers, vestiges de leur fonction de contrôle des populations hébergées, ne sont aujourd’hui plus adaptés. Si la « loi SRU » du 13 décembre 2000 a conféré aux personnes vivant en foyer le statut de résidents, ce qui a indiscutablement constitué un progrès, il n’en reste pas moins que les règlements intérieurs apparaissent, dans leur rigueur excessive, d’un autre âge.

C’est pourquoi votre rapporteur appelle de ses vœux leur réécriture. À cet égard, il serait certainement utile qu’une charte nationale des bonnes pratiques, qui servirait de guide pour la révision des règlements intérieurs, soit établie en amont.

En premier lieu, les résidents de logement-foyer ne peuvent héberger de personnes extérieures que dans le cadre d’une procédure très encadrée, impliquant une déclaration préalable au bailleur. Si cette règle a pu apparaître justifiée au moment de la construction des foyers, elle semble aujourd’hui particulièrement stricte et contraignante et devrait donc être assouplie.

Ainsi, sans doute serait-il opportun de réfléchir aux moyens de modifier le cadre juridique de l’hébergement d’une ou plusieurs tierces personnes et de s’interroger en particulier sur la pertinence du maintien en vigueur des durées mentionnées à l’article R. 633-9 du code de la construction et de l’habitation (voir encadré ci-dessous).

Le droit d’hébergement reconnu aux résidents pourrait ainsi ne faire l’objet d’aucune limitation au cours d’une année, afin que ces derniers puissent vivre en compagnie de la personne de leur choix. Cela ne devrait toutefois être possible qu’à condition que la sécurité des résidents ne soit pas mise en cause.

L’HÉBERGEMENT D’UNE TIERCE PERSONNE EN LOGEMENT-FOYER

Article R. 633-9 du code de la construction et de l’habitation

La personne logée peut héberger temporairement un ou des tiers dans les conditions prévues au règlement intérieur.

Le règlement intérieur prévoit la durée maximum de l’hébergement, qui ne peut excéder trois mois dans l’établissement pour une même personne hébergée. Il indique, en tenant compte de la vocation de l’établissement, des caractéristiques des logements et des conditions de sécurité, le nombre maximum de personnes pouvant être hébergées dans le logement ainsi que la durée maximale d’hébergement de tiers par une même personne logée, qui ne peut excéder six mois par an. Il prévoit l’obligation, pour la personne logée, d’informer le gestionnaire de l’arrivée des personnes qu’il héberge, en lui déclarant préalablement leur identité. Il reproduit intégralement les articles L. 622-1 à L. 622-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

Le règlement intérieur peut prévoir que la personne logée titulaire du contrat acquitte un montant forfaitaire correspondant à une participation aux charges supplémentaires occasionnées par l’hébergement d’un ou plusieurs tiers ; les dispositions tarifaires applicables sont annexées au règlement intérieur.

En deuxième lieu, comme votre rapporteur l’a brièvement évoqué, le système de location alternée pratiqué dans certains logements-foyers offre une réelle souplesse aux résidents souhaitant séjourner à l’étranger plusieurs mois par an. Elle leur permet en effet d’acquitter leur loyer au prorata de la durée de leur présence au sein du logement. Si l’APL ne peut être versée en raison de leur insuffisante durée de résidence en France au cours de l’année civile, il n’en reste pas moins que la location alternée apparaît comme une solution financièrement avantageuse. Elle permet en outre d’éviter que des logements demeurent inoccupés pendant plusieurs mois et garantit aux bailleurs une plus grande marge de manœuvre dans la gestion de leur offre.

La location alternée implique toutefois la mise en place d’un contrat dérogatoire au droit commun du code de la construction et de l’habitation, dont le quatrième alinéa de l’article L. 633-2 prévoit que « le contrat est conclu pour une durée d’un mois et tacitement reconduit à la seule volonté de la personne logée ».

Aussi, peut-être faudrait-il réfléchir aux moyens de sécuriser le cadre juridique de la location alternée et ainsi autoriser expressément les résidents de logements-foyers à y recourir en signant un contrat d’occupation de plusieurs mois. Celui-ci préciserait la durée d’occupation du logement et pourrait être résilié dans les conditions actuellement prévues par l’article L. 633-2 précité.

En troisième lieu, il s’agirait de mettre un terme aux activités économiques « informelles » et illégales ayant cours dans certains logements-foyers, en raison notamment des nombreux risques, en particulier de sécurité, qu’elles entraînent. Cela ne devrait toutefois pas empêcher de légaliser celles qui peuvent l’être, comme la restauration.

Enfin, plusieurs résidents de logements-foyers rencontrés par la mission ont affirmé que le personnel disposait de clés permettant d’accéder à l’ensemble des chambres, ce que Mmes Geneviève Petauton, présidente du COPAF, et Mylène Stambouli, membre du bureau national de la Ligue des droits de l’homme (LDH), ont d’ailleurs confirmé lors de leur audition mais ce que les bailleurs ont vivement réfuté. Si cela s’avérait toutefois exact, il y aurait là une violation manifeste de la vie privée de ces personnes à laquelle il conviendrait de mettre un terme sans tarder.

Le droit au respect de la vie privée fait en effet l’objet d’une stricte protection tant au plan international que national. Le 1 de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales stipule ainsi que « toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ».

Le droit au respect de la vie privée est également protégé dans l’ordre juridique interne. L’article 9 du code civil pose à cet égard que « chacun a droit au respect de sa vie privée ». Il ressort par ailleurs de l’étude de la jurisprudence constitutionnelle, judiciaire et administrative que ce droit fait l’objet d’une protection particulièrement forte. Ainsi, dans une décision de 1995, le Conseil constitutionnel a considéré qu’il appartenait au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, les objectifs de prévention des atteintes à l’ordre public
– notamment des atteintes à la sécurité des personnes et des biens – et de recherche des auteurs d’infractions et, d’autre part, « l’exercice des libertés publiques constitutionnellement garanties au nombre desquelles figurent la liberté individuelle et la liberté d’aller et venir ainsi que l’inviolabilité du domicile » 
(116). La méconnaissance du droit au respect de la vie privée peut donc être de nature à porter atteinte à la liberté individuelle.

De son côté, la Cour de cassation a rappelé, dans un arrêt de 1996, l’illégalité de « toute immixtion arbitraire dans la vie privée d’autrui » (117) et, dans un arrêt de 2004, l’interdiction de pénétrer dans le domicile d’une personne sans autorisation (118). Enfin, dans une ordonnance rendue en 2007 dans le cadre d’un référé-liberté, le Conseil d’État a précisé que le droit au respect de la vie privée constituait une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative (119) – qui permet au juge des référés « d’ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale ».

Si la détention et l’utilisation des clés par le personnel des logements-foyers peuvent être justifiées dans certains cas – par exemple lorsque le résident a expressément donné son accord ou que la chambre n’est pas occupée –, cela ne saurait constituer une règle générale. Votre rapporteur considère en effet que la détention, par le bailleur, de l’ensemble des clés et la possibilité, pour le personnel, de « visiter » les chambres de façon discrétionnaire, ne sont pas justifiées. À cet égard, il ressort d’une note de service d’Adoma du 16 juin 2009 (n° 22-2009) que « toute intervention dans le logement doit faire l’objet d’une information préalable du résident ». La seule information des personnes concernées n’est cependant pas suffisante. Votre rapporteur ne disposant pas d’informations relatives aux règles mises en place par les autres bailleurs, il s’interroge sur le régime en vigueur dans les foyers gérés par ces derniers.

En tout état de cause, la possibilité – pour toute personne susceptible d’intervenir au sein des foyers – de « visiter » les chambres devrait être subordonnée à l’accord des résidents, sauf en cas de force majeure. Il appartient dès lors aux règlements intérieurs de rappeler la protection dont le droit au respect de la vie privée fait l’objet et de poser les règles applicables en la matière. Votre rapporteur estime de surcroît que la publication d’une circulaire réaffirmant les principes mentionnés plus haut serait de nature à donner plus de poids à ce changement.

Proposition n° 28

Réfléchir aux moyens de modifier les dispositions juridiques encadrant l’hébergement d’une ou plusieurs tierces personnes en logements-foyers.

Proposition n° 29

Autoriser expressément les résidents de logements-foyers à recourir à la location alternée en signant un contrat d’occupation de plusieurs mois qui préciserait leurs droits et obligations.

Proposition n° 30

Mettre un terme aux activités économiques « informelles » pratiquées illégalement dans les logements-foyers et qui ne peuvent être légalisées.

Proposition n° 31

Réécrire les règlements intérieurs des logements-foyers conformément à une charte nationale des bonnes pratiques afin, notamment, de rappeler le droit au respect de la vie privée et l’interdiction, pour toute personne intervenant au sein des établissements, de pénétrer dans les espaces privatifs sans l’autorisation expresse des résidents, sauf en cas de force majeure.

• Renforcer le rôle du comité de résidents et du conseil
de concertation

À l’instar du COPAF, votre rapporteur considère que le rôle du comité de résidents présent dans les foyers et les résidences sociales pourrait être utilement renforcé. Tout d’abord, il est regrettable que ce comité, apparu dès les années soixante-dix, ne soit pas toujours mis en place dans les foyers et les résidences sociales alors qu’il constitue le mode traditionnel de représentation des résidents. Il est ressorti des déplacements de la mission que les personnes vivant dans ces établissements attachent une réelle importance à son existence et à son action. Aussi est-il nécessaire d’encourager sa mise en place dans l’ensemble des logements-foyers.

Par ailleurs, votre rapporteur est favorable à ce que ce comité dispose de prérogatives étendues. Il pourrait être chargé de représenter « les résidents d’un FTM tant dans les discussions et négociations directes avec le gestionnaire du foyer, que pour toutes les questions d’organisation et de régulation interne » (120). Il serait, par exemple, consulté avant toute décision tendant à augmenter le montant des redevances et donnerait son accord préalable à l’intervention d’associations à l’intérieur du logement-foyer ou encore à la mise en place d’animations culturelles. Il nommerait également les représentants du foyer au conseil de concertation, consulté, en application du quatrième alinéa de l’article L. 633-4 du code de la construction et de l’habitation, « notamment sur l’élaboration et la révision du règlement intérieur, préalablement à la réalisation de travaux, et sur tout projet et organisation, dont la gestion des espaces communs, susceptibles d’avoir une incidence sur les conditions de logement et de vie des occupants ».

Il semble ainsi nécessaire à votre rapporteur de faire du comité de résidents un acteur essentiel de l’organisation de la vie collective au sein des foyers et des résidences sociales. Cela pourrait se faire en lui conférant la personnalité morale, comme l’a proposé Mme Geneviève Petauton à l’occasion de son audition par la mission. Votre rapporteur voit notamment dans cette évolution une voie d’amélioration des relations parfois tendues qui existent entre les résidents et les bailleurs.

De plus, si la « loi SRU » avait fait le choix de reconnaître au comité de résidents une existence légale, la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a supprimé la référence qui en était faite dans le code de la construction et de l’habitation. Votre rapporteur regrette cette évolution et estime que le comité de résidents devrait de nouveau être reconnu par la loi et le règlement.

Enfin, il apparaît que l’obligation de consulter le conseil de concertation avant toute révision du règlement intérieur n’est pas toujours respectée. Or, ce conseil étant composé, aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 633-4 du code de la construction et de l’habitation, de « représentants du gestionnaire et, s’il est distinct du gestionnaire, du propriétaire et, en nombre au moins égal, de représentants des personnes logées », il ne semble pas judicieux de se passer de son avis lorsque des modifications du règlement intérieur sont envisagées. Aussi conviendrait-il de veiller à ce que la révision des règlements intérieurs, que votre rapporteur a par ailleurs proposée, associe systématiquement les conseils de concertation.

Proposition n° 32

Encourager la mise en place d’un comité de résidents dans l’ensemble des foyers et des résidences sociales.

Proposition n° 33

Doter le comité de résidents de la personnalité morale et de prérogatives étendues afin d’en faire un acteur essentiel de l’organisation de la vie collective au sein des foyers et des résidences sociales.

Proposition n° 34

Inscrire dans la loi et le règlement l’existence et les missions du comité de résidents.

Proposition n° 35

Veiller à ce que le conseil de concertation soit systématiquement associé à la révision des règlements intérieurs des foyers et des résidences sociales.

2. Encourager le développement de résidences sociales et des services offerts par celles-ci

Votre rapporteur estime que les améliorations indispensables du bâti permises par le plan de traitement des foyers de travailleurs migrants et l’amélioration du fonctionnement interne de ces foyers ne suffisent pas. Les résidents immigrés âgés se trouvent encore dans « une situation temporaire qui dure », comparable à celle dans laquelle ils ont été cantonnés durant leur vie active.

Logé en résidence sociale, l’immigré âgé n’en constitue pas pour autant le « cœur de cible » : les résidences sociales ont en effet été conçues pour des familles peu nombreuses ayant des revenus limités et des difficultés à se loger dans le parc immobilier traditionnel. Le logement accompagné a une vocation d’hébergement temporaire et constitue une solution intermédiaire entre l’hébergement et le logement social.

Le vieillissement des résidents immigrés exige de leur offrir les prestations auxquelles ils ont droit, en premier lieu les soins. Dès lors, le foyer, s’il est sufisamment relié à des services sociaux, peut ausi apparaître comme un centre de ressources. Comme la indiqué à la mission M. Rémi Gallou, chargé de recherche à la CNAV, la formation, par les gestionnaires de foyers, de leurs personnels permet aux personnes isolées dans le parc diffus de bénéficier, au sein des foyers, des informations qui y sont délivrées. Votre rapporteur considère que l’intervention sociale menée auprès des résidents vieillissants de foyers de travailleurs migrants peut constituer un axe structurant pour l’ensemble des mesures visant les personnes âgées immigrées et défavorisées.

L’adaptation des structures accueillant des immigrés âgés au vieillissement et à la dépendance doit conduire à les inscrire dans des réseaux favorisant l’accès aux soins et services à domicile de l’ensemble des personnes âgées défavorisées. Un partenariat avec les communes paraît décisif à ce titre.

a) Adapter les structures accueillant des immigrés âgés au vieillissement et à la perte d’autonomie

La transformation des foyers de travailleurs migrants en résidences sociales ne saurait aller sans l’adaptation des établissements au vieillissement des publics accueillis. De nombreux immigrés vieillissent actuellement au sein des logements-foyers, qui constituent pour eux une solution d’hébergement durable. Il importe donc que le plan de traitement intègre cette dimension et en tire toutes les conséquences quant à l’aménagement des espaces individuels et collectifs.

Cette préoccupation figurait déjà dans la circulaire du 4 juillet 2006 précédemment citée, aux termes de laquelle « une certaine adaptation des résidences sociales au vieillissement des publics » pouvait être envisagée dans la perspective de l’accroissement de ce phénomène au cours des années futures. Votre rapporteur considère qu’il faudrait à présent aller plus loin et ne pas se contenter d’envisager une « certaine adaptation » des établissements mais bien de garantir l’adaptation des résidences sociales aux besoins des résidents vieillissants.

Le maintien à domicile, très majoritairement souhaité par les immigrés âgés, ne peut en effet aller sans cette adaptation. Or, en l’état actuel, la configuration des pièces n’est souvent pas adaptée à l’intervention des services d’aide à domicile. Il est en effet malaisé « d’intervenir dans une chambre qui, dans une surface très réduite, contient toute la vie du résident » (121). La mission s’est rendu compte, à l’occasion des déplacements qu’elle a effectués au sein de foyers non transformés, que certains résidents éprouvaient de grandes difficultés à se déplacer et que les chambres comme les espaces et les équipements collectifs n’offraient pas les garanties nécessaires à la prise en charge de leurs handicaps. Aussi faut-il assurer dans les résidences sociales issues de la transformation des foyers une bonne prise en charge des différents handicaps, en prenant soin d’anticiper les besoins futurs.

Outre l’adaptation du bâti, qui obéit à des obligations règlementaires
– telles que l’accessibilité des parties communes de tous les bâtiments d’habitation collectifs neufs –, l’installation d’équipements supplémentaires non obligatoires devrait être encouragée. Il conviendrait de favoriser la mise en place de lits surélevés pour faciliter le lever et le coucher, de barres d’appui dans les sanitaires, de douches sans seuil et, plus généralement, de tout type d’équipements susceptibles d’assurer une prise en charge satisfaisante des différents handicaps.

Plus difficile à réaliser, l’adaptation du bâti des foyers dont la transformation en résidences sociales n’implique pas de démolition préalable devrait être encouragée. Il s’agirait de faire en sorte que les résidences sociales transformées dans ce cadre tendent aussi souvent que possible vers les normes définies pour les constructions neuves. Par exemple, il faudrait s’assurer que la surface et la disposition des chambres offrent aux personnes en fauteuil roulant suffisamment d’espace pour se déplacer sans contrainte excessive.

Proposition n° 36

Encourager, au sein des foyers transformés en résidences sociales, l’installation d’équipements destinés à assurer la prise en charge du vieillissement et de la dépendance, y compris lorsque la transformation n’implique pas de démolition-reconstruction.

La prise en charge du vieillissement ne constitue pas aujourd’hui un objectif à part entière des résidences sociales, ce qui ne facilite pas l’adaptation de ces structures à la situation des immigrés âgés.

Elles ont en effet été conçues pour permettre à des personnes de disposer d’un lit, d’une chambre ou d’un logement dans le cadre d’une étape de leur parcours vers l’accès à un logement autonome. La circulaire prévoyant leurs modalités de fonctionnement retenait l’objectif de maintien durable au domicile pour les seuls travailleurs migrants des foyers transformés. Depuis, dans les faits, la limitation des durées de résidence n’est plus considérée comme un impératif pour certains publics rencontrant des difficultés particulières d’accès à l’autonomie sociale. La dernière circulaire relative aux résidences sociales en date, précédemment citée, précise en son annexe 3 les conditions de prise en compte du vieillissement des travailleurs migrants.

ANNEXE 3 DE LA CIRCULAIRE N° 2006-45 DU 4 JUILLET 2006
RELATIVE AUX RÉSIDENCES SOCIALES

Les résidences sociales ne sont pas des établissements destinés à accueillir des personnes âgées dépendantes. Cependant, une certaine adaptation des résidences sociales au vieillissement des publics peut être envisagée, en prévision de l’accroissement de ce phénomène dans les dix prochaines années. Mais elle doit se limiter à permettre le maintien des résidents qui restent autonomes. Même adaptées, les résidences sociales gardent une mission principale de logement pour des publics diversifiés et ne peuvent assurer la fonction d’établissements pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). En effet, ces derniers sont des établissements sociaux et médico-sociaux (article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles) qui ont pour mission principale l’accueil de personnes dépendantes dans un cadre conventionnel impliquant une mise aux normes importante du bâti, un accompagnement sanitaire par des personnels spécialisés et un fonctionnement en prix de journée.

À l’occasion d’un projet social portant sur l’adaptation au vieillissement, il pourra être prévu d’accueillir des immigrés vieillissants issus d’hôtels meublés ou d’un habitat indigne. Ce projet sera établi sur la base d’un état des lieux précisant outre l’état du bâti le nombre de personnes âgées accueillies dans le foyer ainsi que leur degré d’autonomie et permettant de définir des actions intégrant les résidents dans les dispositifs de droit commun d’action sanitaire et sociale. Ces actions s’appuieront sur les schémas gérontologiques départementaux et les coordinations locales, notamment CLIC, ou sur un partenariat associatif local offrant des prestations de service : portage des repas, aide à domicile, soins infirmiers, accompagnement social…

Le lien avec les CLIC et les services du conseil général doit faciliter la mise en réseau du foyer avec des EHPAD susceptibles d’accueillir des résidents devenus dépendants pour y faciliter leur accueil : inscription à temps sur liste d’attente, coordination, connaissance des publics, prise en compte de leurs ressources et besoins. Ceci suppose une information appropriée des résidents et un dialogue favorisant leur adhésion en amont.

Le projet social définira également un programme d’aménagement du bâti : dans le cas de création de surfaces nouvelles comme lors de rénovations importantes ou plus modestes, la réglementation impose de rendre accessibles les parties communes, logements et équipements, et de permettre la circulation des résidents à l’extérieur immédiat et à l’intérieur de la structure. De plus, dans le but d’améliorer la qualité d’usage pour tous les usagers de l’établissement, il peut être judicieux de réaliser des aménagements supplémentaires qui ne font pas systématiquement l’objet d’une obligation réglementaire (ascenseur, barres d’appui, revêtements de sol, …).

Afin de tenir compte des habitudes de vie acquises depuis de longues années, une possibilité de conserver à la marge des unités de vie (au sens des foyers de travailleurs migrants) pourra être prévue lorsque les résidents le souhaitent, sous réserve d’être transformables ultérieurement par des travaux simples, en logements autonomes.

Un espace commun destiné à assurer éventuellement des interventions sanitaires (infirmerie, salle de kinésithérapie) pourra être également prévu, notamment si la taille des logements est trop réduite pour permettre l’intervention des professionnels.

Les adaptations prévues par la circulaire le sont a minima. Par exemple, le maintien de lieux de vie collectifs est possible mais seulement « à la marge ». Si votre rapporteur convient que les résidences sociales ne sauraient devenir des établissements médicalisés pour personnes dépendantes, il juge que cette affirmation de principe figurant dans la circulaire oppose de façon excessivement binaire l’établissement pour personnes dépendantes et le logement pour personne autonome, alors qu’il existe un continuum en matière d’accueil des personnes âgées, notamment défavorisées, et qu’un effort soutenu en faveur de leur maintien à domicile est nécessaire pour prévenir la survenue de la grande dépendance. En outre, la médicalisation croissante des EHPAD, de plus en plus réservés aux personnes en situation de dépendance avancée, accroît le besoin de prise en compte des personnes âgées dans les structures non médicalisées où elles résident.

De telles réticences rejoignent le fait que la réorientation stratégique de l’ex-SONACOTRA, devenue Adoma, n’a pas inclus le vieillissement en tant que tel. En 1993, la société avait modifié ses statuts pour substituer à la mention des « travailleurs français ou étrangers venant en France » celle des « personnes ou familles, étrangères ou françaises, disposant de ressources modestes parmi lesquelles des jeunes en formation professionnelle ou en apprentissage et des étudiants disposant de faibles ressources » dans le but de modifier son cœur de cible. Selon M. Marc Bernardot, historien de la SONACOTRA, la résidence sociale a, pour la société, constitué « surtout l’occasion de modifier les discours sur la population logée dans les foyers [qui] se focalisent sur la possibilité de réorienter l’activité vers " les familles monoparentales " ou de " jeunes familles » (122).

Le vieillissement des retraités, et l’arrivée à l’âge de la retraite de nouveaux travailleurs migrants, notamment originaires d’Afrique subsaharienne, contredisent l’approche qui consisterait à voir dans la présence d’un public majoritairement immigré un legs du passé qui ne serait que transitoire. Votre rapporteur estime donc que les gestionnaires de foyers et de résidences sociales accueillant un grand nombre de travailleurs migrants retraités doivent pleinement assumer le fait qu’ils sont devenus des intervenants du domaine du logement pour personnes âgées défavorisées.

Il conviendrait dès lors d’orienter de façon résolue la stratégie des gestionnaires actuels de foyers et de résidences sociales accueillant des immigrés âgés vers des logements semi-collectifs adaptés au vieillissement. À défaut, votre rapporteur verrait une contradiction dans le fait d’afficher que la transformation en résidences sociales signe la fin des foyers, tout en assurant que le public âgé actuel fait l’objet d’un accompagnement social important : les investissements dans l’adaptation du logement aux personnes âgées et dans l’offre de services adaptés ne peuvent être crédibles que si le gestionnaire pense pouvoir le poursuivre au-delà de ses premiers bénéficiaires. Si les bailleurs envisagent le passage rapide à un public plus jeune, l’engagement en faveur des résidents âgés peut difficilement être pleinement assumé. Votre rapporteur considère que l’accompagnement social des résidents de foyers, dans la mesure où il représente un coût et mobilise des compétences spécifiques, doit donc être perçu comme « rentable » : rentable, d’une part, pour les partenaires des gestionnaires de foyers, tels que les collectivités, pour lesquels les foyers adaptés aux résidents âgés peuvent représenter un point d’appui des politiques destinées aux personnes âgées ; rentable, d’autre part, pour les bailleurs eux-mêmes, qui peuvent ainsi occuper un segment de l’offre de logement adapté pour personnes âgées défavorisées, immigrées ou pas, appelé à se développer considérablement dans les prochaines années.

Votre rapporteur estime donc qu’un effort résolu pour adapter les structures doit participer des expérimentations en cours en matière d’hébergement semi-collectif non médicalisé accueillant des personnes âgées autonomes mais qui ont besoin d’un cadre sécurisant et d’être occasionnellement aidées.

Selon le Rapport sur l’adaptation de la société au vieillissement de sa population remis au Premier ministre en mars 2013 par M. Luc Broussy, si 550 000 personnes âgées vivent en EHPAD, 116 000 vivent en logements-foyers. Le champ de l’hébergement intermédiaire pour personnes âgées fait actuellement l’objet d’innovations foisonnantes. Les représentants du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées entendus par la mission ont également plaidé pour la construction et l’adaptation de logements sociaux pour personnes âgées associant étroitement des services à la personne. Les logements-foyers disposent de studios ou de deux pièces offrant aux personnes âgées un logement indépendant avec possibilité de bénéficier de locaux communs et de services collectifs (blanchissage, restauration, salle de réunion, etc.). Les personnes âgées résidentes peuvent faire appel à des services d’aide à domicile hors de la structure tels que l’aide-ménagère ou le portage de repas, etc.

Les situations des logements-foyers pour personnes âgées et des foyers pour travailleurs migrants transformés en résidences sociales se recoupent parfois, surtout quand le foyer est initialement de taille modeste : le plan départemental d’intégration de la Seine-Saint-Denis 2010-2012 fait ainsi état de l’aménagement d’une unité de vie pour le maintien des résidents âgés au foyer « Abeille » d’Aubervilliers.

Un exemple de formule intermédiaire entre le domicile et l’institution est fourni par des logements-foyers soutenus par les caisses de la mutualité sociale agricole (MSA). À côté du maintien à domicile et en complément de celui-ci, la MSA a en effet cherché, depuis une vingtaine d’années, à maintenir dans leur cadre de vie des personnes âgées vivant en milieu rural qui ne voulaient plus ou ne pouvaient plus demeurer à leur domicile. Elle finance la création et le fonctionnement de petits établissements de moins de vingt-cinq résidents disposant de logements individuels et facilitant le recours aux services de soins et d’aide à domicile présents dans l’environnement de ce lieu de vie : il s’agit des maisons d’accueil rurales pour personnes âgées (MARPA). D’après les informations fournies par la CCMSA à votre rapporteur, les MARPA ne s’adaptent actuellement pas à toutes les configurations territoriales et à tous les publics, notamment aux immigrés âgés anciens salariés agricoles, bien qu’elles soient habilitées à l’aide sociale et à l’aide personnalisée au logement. Votre rapporteur considère que la présence d’immigrés âgés dans ces institutions emblématiques contribuera à lever les discriminations qui ont longtemps pesé et continuent de peser sur les salariés agricoles immigrés du Maghreb dans certains territoires agricoles, où leur contribution à la production de richesses a pourtant été décisive.

Une telle orientation peut au demeurant prendre appui sur la nécessaire redéfinition du cadre stratégique d’intervention d’Adoma. Dans l’insertion de son rapport public annuel de février 2013 consacrée à ce bailleur, la Cour des comptes constate en effet « l’absence d’un cadre stratégique fédérateur depuis 2011 » (123: le principe d’une négociation bilatérale entre Adoma et les différents ministères concernés par ses activités a en effet été retenu par l’État, en lieu et place d’un nouveau contrat d’objectifs 2011-2015 que la direction de la société aurait souhaité. Selon la Cour, pendant toute cette période, l’État s’est davantage comporté en client aux priorités changeantes plutôt qu’en actionnaire majoritaire veillant à la poursuite, par la société, des lignes directrices de ses missions et, notamment, de la transformation des foyers en résidences sociales. La coordination interministérielle a ainsi été insuffisante. Pour la Cour, « un document d’orientation fédérateur précisant les missions de service public de la société est indispensable ».

Votre rapporteur considère que ceci fournit à l’État l’occasion de donner une impulsion nouvelle à Adoma en matière de logement pour personnes âgées, au terme d’une consultation interministérielle associant les collectivités territoriales concernées et les différents acteurs du domaine.

Cet objectif pourra être décliné dans les conventions d’utilité sociale (CUS), qui lient les bailleurs aux directions régionales et interdépartementales de l’hébergement et du logement (DRIHL), au stade de la production des logements. Les départements doivent y être associés dans la mesure où le logement accompagné des personnes âgées se trouve au croisement des deux schémas d’organisation dont le président du conseil général est coresponsable : d’une part, le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) prévu par l’article 4 de la loi du 31 mai 1990 ; d’autre part, le schéma d’organisation sociale et médico-sociale prévu par l’article L. 312-4 du code de l’action sociale et des familles, qui doit apprécier la nature, le niveau et l’évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population.

Proposition n° 37

Inciter les gestionnaires de logements-foyers accueillant des immigrés âgés à investir le champ du logement intermédiaire pour personnes âgées et envisager la contribution d’Adoma dans ce cadre.

b) Renforcer les partenariats avec les gestionnaires de résidence

Votre rapporteur a mentionné plus haut que le cadre juridique de l’aide à la gestion locative sociale pourrait utilement faire l’objet de modifications.

Lorsque la transformation d’un foyer de travailleurs migrants en résidence sociale est concomitante d’une transformation de la population par départ des résidents les plus âgés, le « turn over » des nouveaux résidents est si élevé que les personnels spécialisés se consacrent essentiellement à la gestion des impayés de loyers : ils n’utilisent pas toujours l’AGLS à des fins d’accompagnement, très aléatoire, vers un logement pérenne. Dans les cas, majoritaires, où la transformation en résidence sociale n’entraîne pas de changement démographique significatif, votre rapporteur estime donc que les crédits actuellement versés au titre de l’AGLS ont pleinement vocation à financer des actions d’accompagnement de résidents âgés qui ont, en règle générale, régulièrement payé leurs redevances depuis des décennies.

Il semble en outre que l’augmentation du nombre de résidences sociales n’ait pas été suivie d’une hausse proportionnelle de l’enveloppe consacrée à l’AGLS. Ainsi, alors que le nombre de logements offerts aurait crû de 137 % entre 2002 et 2008, les crédits consommés au titre de l’AGLS n’auraient augmenté que de 58 % au cours de la même période (124). À l’occasion de son audition par la mission, M. Gilles Desrumaux a confirmé que les crédits consacrés à l’AGLS ne correspondaient plus aux besoins réels.

Il est d’ailleurs frappant que son montant n’ait pas été réévalué depuis sa création. Il est dommageable que la mise en place des résidences sociales ne soit pas toujours assortie de l’octroi de l’aide, « les contraintes budgétaires prenant parfois le pas sur les conditions de réalisation des projets sociaux » (125).

Votre rapporteur voit, par conséquent, dans la réévaluation des crédits alloués au titre de l’AGLS, une mesure nécessaire. Il considère plus généralement que le cadre juridique de l’aide devrait faire l’objet d’aménagements destinés, notamment, à adapter son périmètre et ses conditions d’octroi aux besoins actuels et futurs des personnes accueillies au sein des résidences sociales.

Proposition n° 38

Réexaminer les conditions d’attribution et les contours de l’aide à la gestion locative sociale (AGLS) et instaurer une enveloppe dédiée à l’accompagnement des résidents vieillissants.

Outre les financements d’État au titre de l’AGLS, les gestionnaires peuvent bénéficier du partenariat des caisses de sécurité sociale ou des collectivités territoriales afin d’améliorer l’accès des résidents âgés aux services nécessaires au « bien-vieillir ». La CNAV a ainsi récemment consolidé sa politique de partenariat avec les bailleurs grâce à la signature de deux conventions signées le 22 mai 2012 avec l’UNAFO et Adoma. Ces conventions-cadres prévoient de faciliter l’accès aux droits et aux soins, d’assurer la prévention et l’information et de renforcer l’intervention des services d’aide à domicile au sein des structures.

Votre rapporteur souhaite que ces conventions soient déclinées localement en partenariat avec les conseils généraux, les centres communaux d’action sociale et les acteurs intervenant dans le champ sanitaire et social.

En outre, dans le cadre du plan de préservation de l’autonomie des personnes âgées (PAPA) développé par la CNAV en partenariat avec la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), les populations immigrées vieillissantes vivant en foyer ont été identifiées parmi les cinq domaines d’offres de services spécifiques. Le Régime social des indépendants (RSI) ainsi que la mutualité sociale agricole (MSA) ont rejoint cette démarche, qui est désormais interbranches et inter-régimes. Votre rapporteur se félicite de cette initiative et souhaite une large diffusion du premier bilan sur ces expérimentations dont il a été indiqué à la mission qu’il est en cours.

Les bailleurs peuvent ainsi développer des médiations sociales, notamment en facilitant l’accès d’intervenants associatifs dans les foyers. Par exemple, le plan départemental d’intégration de la Seine-Saint-Denis 2010-2012 indique que le CLIC d’Aubervilliers a mis en place, en 2008, une fonction de référent intervenant dans les foyers de travailleurs migrants de la commune. L’assistante sociale est par ailleurs évaluatrice de la perte d’autonomie pour l’attribution de l’APA et des aides de la CNAV. En l’absence de travailleurs sociaux, ce rôle peut être joué par des bénévoles associatifs, par exemple les petits frères des Pauvres à Vénissieux.

Ce type d’interventions souligne à nouveau à quel point l’amélioration du bâti dans les chambres ne doit pas se faire au détriment des espaces collectifs qui permettent le maintien d’une vie sociale à l’intérieur des logements-foyers. Ces derniers ont anciennement disposé de « caféterie », progressivement supprimées, tant pour des motifs de sécurité que parce que la transformation du foyer en résidence sociale ne prévoyait pas de lieux collectifs destinés à des résidents de longue durée.

En matière de santé, les bailleurs peuvent nouer des partenariats durables avec des réseaux d’accès à la santé, tel le réseau INTERMED, entendu par la mission, créé en Rhône-Alpes à l’initiative d’Adoma : les intervenants infirmiers se rendent dans les chambres des résidents et offrent un service de soins, initialement à titre gratuit, afin que les résidents en mesurent progressivement l’intérêt. Ils sont ainsi aidés dans la souscription d’une mutuelle et acceptent d’acquitter le ticket modérateur dès lors qu’ils recourent durablement à des soins. En outre, les expériences de mutualisation de l’aide à domicile menées dans les foyers permettent de diminuer le coût des intervenants et de les confier à des personnes formées aux spécificités culturelles des résidents.

Votre rapporteur souhaite donc qu’une action sociale résolue à destination des personnes vivant en foyers et en résidences sociales agisse comme un levier en faveur de la prise en compte de l’ensemble des migrants âgés résidant dans un bassin, quel que soit le statut de leur logement.

L’INITIATIVE UNCCAS/ADOMA SUR APPEL À PROJET
DU FONDS EUROPÉEN D’INTÉGRATION

L’Union nationale des centres communaux d’action sociale (UNCCAS) a déposé un dossier de financement dans le cadre du Fonds européen d’intégration, sur le volet de l’axe 3 : action en faveur des personnes âgées migrantes. Le projet concerne l’ingénierie et l’expérimentation d’un nouveau métier lié à l’évaluation des besoins, relevant des services à la personne, sur le champ des publics fragiles relevant des centres communaux et intercommunaux d’action sociale. Il consistera notamment en la mise en place d’un groupe de travail national et d’expérimentations afin d’apporter une réponse à la difficulté de faire recourir les résidents âgés de foyers de travailleurs migrants aux prestations des services à domicile.

Dans ce cadre, l’UNCCAS estime pertinent de promouvoir ce rôle de coordination, essentiellement dans le cadre de l’accompagnement à domicile des travailleurs migrants âgés pour lequel un besoin de médiation sociale aura été identifié par Adoma. Selon les porteurs du projet, l’expérimentation aboutirait à la mise en place d’un nouveau métier dans le champ de l’aide à domicile afin de créer les conditions pour que les résidents âgés des foyers Adoma acceptent de recourir à ces services, à partir d’une évaluation globale de leur situation et de leurs besoins, coordonnée par un référent unique.

L’Agence nationale des services à la personne (ANSP) et les fédérations de l’aide à domicile ainsi que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) figureraient parmi les membres du groupe d’experts associé au projet mis en œuvre à compter de septembre 2013 dans les trois régions de localisation principale des foyers Adoma : Provence-Alpes-Côte d’Azur, Île-de-France et Rhône-Alpes.

Il s’agit ainsi d’éviter les ruptures de prise en charge des publics fragiles, de retarder la perte d’autonomie par une meilleure continuité des parcours, de mettre en adéquation les besoins des publics avec les réponses existantes et de favoriser la coopération entre les différents acteurs du secteur.

Votre rapporteur considère qu’une initiative de ce type participe de la bonne gestion des deniers publics puisqu’elle finance la mise en relation d’une offre déjà existante et des besoins mal cernés. La prévention de la dépendance et l’accès précoce aux soins sont par eux-mêmes porteurs d’économie. L’amélioration de l’identification des besoins sociaux locaux est en outre facteur de renforcement du service public.

Proposition n° 39

Inscrire dans la convention d’objectifs et de gestion (COG) liant la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) à son autorité de tutelle une enveloppe fléchée, afin d’accroître la visibilité du financement de l’adaptation des lieux de vie collectifs dans les logements-foyers et de l’amélioration de l’accès des résidents aux soins et services sociaux.

Proposition n° 40

Décliner localement les conventions liant la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) aux gestionnaires des structures accueillant des immigrés âgés en partenariat avec les conseils généraux, les centres communaux d’action sociale (CCAS) et les acteurs intervenant dans le champ sanitaire et social.

3. Insérer dans la ville les structures accueillant des immigrés âgés

a) Éloigner les risques de relégation

Votre rapporteur l’a souligné. L’histoire de l’hébergement des travailleurs immigrés a été marquée par des choix d’implantation motivés par une volonté de mise à l’écart, voire de relégation.

Le plan de transformation des foyers de travailleurs migrants doit signer le passage d’une politique centralisée à une politique déconcentrée associant largement les collectivités territoriales puisqu’il prévoit l’élaboration d’un projet social et la création d’un comité de pilotage regroupant notamment les élus de la commune et du département. Mais il semble que la participation des élus locaux soit aléatoire. Ainsi que l’a souligné M. Pierre-Yves Rebérioux devant la mission, « des discussions longues et approfondies avec les collectivités territoriales [sont nécessaires] afin de mobiliser leurs dispositifs sociaux de droit commun, par exemple pour le maintien à domicile. À la nécessaire transformation du bâti s’ajoute la volonté de réinsérer les immigrés âgés dans les préoccupations locales ».

Votre rapporteur estime qu’un investissement important dans l’adaptation des structures accueillant les immigrés âgés, puisqu’il n’est réalisable qu’avec la participation des communes, doit avoir pour effet de mobiliser durablement ces dernières à l’égard de l’ensemble de leur population immigrée âgée. Après avoir contribué à séparer les immigrés des pays tiers de leur commune de résidence, les foyers adaptés au vieillissement de leurs résidents pourraient contribuer à inscrire pleinement tous les immigrés âgés dans les politiques menées par les communes à destination de leurs habitants âgés et défavorisés.

De nombreux exemples prometteurs en ce sens ont été présentés à la mission : à chaque fois, des actions menées par les gestionnaires de foyers pour améliorer l’accès aux droits des résidents sont soutenues par les communes et permettent à ces dernières de mieux prendre en compte l’ensemble des personnes âgées immigrées.

La Ville de Paris a recensé en 2011 l’ensemble des interventions sociales, sanitaires et culturelles conduites par des services municipaux, départementaux ou associatifs pour chacun des quarante-cinq foyers de travailleurs migrants et des trois résidences de desserrement. Ces interventions sont décrites dans un document public établi par l’Atelier parisien d’urbanisme (APUR). Chaque fiche descriptive de foyer comporte une carte décrivant l’insertion de celui-ci dans son quartier et les services de droit commun présents à proximité. Parmi les différentes associations intervenues dans les foyers en 2011, nombre d’entre-elles ont une vocation « généraliste » qui ne se réduit pas aux résidents de foyers mais est destinée à un public plus large de personnes immigrées et âgées.

À Roubaix, lors de la rénovation du foyer « Alma-Fontenoy », un pôle social et culturel a été soutenu par la commune, dans lequel l’association Générations et cultures a mené une action intergénérationnelle d’échanges entre les résidents et les enfants des écoles.

À Grenoble, le foyer géré par l’Observatoire des discriminations et des territoires interculturels (ODTI), transformé en résidence sociale, est désormais ouvert sur le quartier : un potager et un verger ont été créés sur une surface de 80 mètres carrés. Les permanences sur site visent à favoriser les liens entre les résidents et leurs représentants avec les associations et les équipements de quartier. Il a été indiqué à votre rapporteur que de nombreuses femmes fréquentent les permanences à l’intérieur du foyer.

À Massy, l’intervention de la commune dans la rénovation de deux foyers a conduit les directeurs de ces structures à faire inscrire, pour la première fois, les 156 résidents dans le fichier des seniors de la ville.

À Montreuil, les travailleurs migrants du foyer « Le Centenaire » vont être logés dans une nouvelle résidence sociale cogérée située dans une ancienne fabrique dont la friche industrielle est en cours de réhabilitation. Le projet comporte également la construction d’un centre d’affaires destiné à accueillir des associations et des entrepreneurs sociaux. Les échanges avec les habitants du quartier ont permis d’aboutir à un lieu ouvert sur son environnement : la résidence sociale et les associations partageront un îlot central ainsi qu’un espace de restauration associatif cogéré par les résidents et ouvert aux habitants du quartier. Le projet est mis en œuvre par l’office public de l’habitat (OPH) de la commune pour un coût global de 7,5 millions d’euros.

Le document ci-dessous, présenté par la commune de Montreuil à l’appui d’un appel à projet du Fonds européen d’intégration, illustre l’importance de la prise en compte des foyers de travailleurs migrants et des résidences sociales situés sur le territoire de la commune afin de mieux saisir les besoins de l’ensemble des résidents immigrés âgés. Un lien peut être établi entre la localisation de ces établissements et la part des personnes immigrées dans la population des différents quartiers : le renforcement de l’accès aux droits médico-sociaux des uns va de pair avec celui des autres.

Source : Ville de Montreuil, direction des solidarités et de la coopération.

La part des résidents âgés croît à mesure que la taille du foyer diminue : le maintien à domicile, en foyer, est en effet plus aisé dans les petites résidences, qui se rapprochent ainsi des logements-foyers pour personnes âgées. Lorsqu’il contribue à maintenir, au sein des foyers, des espaces collectifs susceptibles d’accueillir des permanences sociales, le partenariat avec la commune permet de pallier l’isolement des personnes immigrées âgées, résidentes du foyer ou non.

Proposition n° 41

Inviter les communes à soutenir les actions menées par les gestionnaires de foyers de travailleurs migrants et de résidences sociales à destination de leurs résidents et s’appuyer sur ces initiatives pour améliorer l’accès aux droits et aux services sociaux des personnes immigrées résidant à proximité de ces structures.

La réappropriation par les communes des foyers qui figurent sur leur territoire pourrait contribuer à faciliter le parcours résidentiel de leurs résidents âgés. Trop souvent, les bailleurs de logements sociaux, notamment communaux, n’examinent pas les dossiers de demande de logement social lorsqu’ils émanent de résidents de foyers, au prétexte qu’ils disposent déjà d’un logement. Or, aucun obstacle de ce type ne doit empêcher le résident d’un foyer, retraité ou approchant l’âge de la retraite, de quitter ce dernier pour accéder à un logement qui lui permettrait de surcroît d’accueillir de façon durable des membres de sa famille.

Proposition n° 42

Rappeler aux bailleurs de logements sociaux que les demandes de logement social ne sauraient être considérées comme irrecevables au motif qu’elles émanent des résidents de logements-foyers.

Enfin, les bailleurs sociaux doivent mieux prendre en compte la situation des femmes âgées devenues veuves qui résident, seules, dans des appartements devenus trop grands après le départ de leurs enfants. Le passage en appartement plus petit, moins coûteux d’entretien et plus facile à adapter au vieillissement, est fréquemment demandé. La plupart des grands bailleurs régionaux ou nationaux le refusent ou exigent des augmentations de loyer au motif que le financement du logement ancien a été amorti et que les appartements de petite taille sont souvent plus récents et font l’objet des plus fortes demandes de la part des jeunes actifs. L’écart de loyer au mètre carré est souvent tel que la diminution de surface ne permet pas d’éviter une augmentation du prix. Une prise en compte plus fine de la population immigrée âgée par les communes devrait permettre de lever ce type d’obstacles.

b) Mieux articuler le travail social aux opérations de requalification des quartiers anciens dégradés

Enfin, votre rapporteur souhaite souligner qu’il existe un autre levier au plan local, coordonné par des acteurs nationaux, qui doit être utilisé pour améliorer l’accès des immigrés âgés aux droits et services nécessaires au « bien-vieillir ».

La carte des territoires où ces immigrés âgés résident recouvre en partie celle des villes dont la candidature a été retenue lors de l’élaboration du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), issu de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.

Sur les quarante sites identifiés, trente-quatre sont inscrits par ailleurs en contrat urbain de cohésion sociale (CUCS) avec l’ACSé : en zone urbaine sensible (ZUS) pour dix d’entre eux, parmi les quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les vingt-quatre autres cas.

Les auteurs de la récente mission de cadrage de l’évaluation du PNRQAD indiquent qu’au nombre des décalages entre les objectifs stratégiques du programme et les objectifs opérationnels des conventions effectivement conclues, figurent au premier plan « les questions de peuplement / relogement qui doivent couvrir l’ensemble des populations touchées par les projets et dont une grande partie est particulièrement fragile » (126). En outre, « le volet d’action coercitive à mener contre les propriétaires indélicats constitue un maillon faible des conventions », alors que la prégnance de cette « délinquance immobilière » leur semble sous-estimée mais avérée, « y compris dans des zones de marché globalement détendu, ou elle concerne certes, des segments limités du parc, mais avec des conséquences particulièrement néfastes pour les populations les plus fragiles ».

Votre rapporteur estime donc qu’il est indispensable, dans le cadre de l’évaluation des opérations de requalification de quartiers anciens dégradés en cours, d’examiner les conditions d’accompagnement des résidents âgés. Parmi ceux-ci, la part des immigrés est importante. Les populations âgées et appauvries, le plus souvent issues de l’immigration maghrébine, notamment algérienne, sont parfois progressivement remplacées par des populations plus jeunes mais aussi précarisées.

Trop souvent, un projet de requalification d’un centre-ville se contente de faire état de l’incapacité à trouver des solutions au relogement des personnes isolées. Dans certains cas, il s’est même agi de contester l’appartenance à la ville et à son histoire de populations immigrées qui se sont établies dans les centres villes lorsque leurs habitants les ont quittés, attirés par les logements neufs de la périphérie, au demeurant souvent construits par les immigrés eux-mêmes (127).

Votre rapporteur estime que la prise en compte des immigrés âgés dans le cadre des opérations de requalification des centres anciens constitue une occasion d’améliorer leurs conditions de logement et d’accès aux services sociaux.

Selon le rapport sur l’évaluation du PNRQAD précité, le manque de compréhension des besoins sociaux constitue en effet une des insuffisances d’ordre stratégique de la conception des projets actuels, conséquence d’une « approche trop strictement urbanistique des besoins locaux ». Faute de prévoir les risques de départ définitif du quartier de ses habitants les plus modestes, une telle approche est à terme porteuse de risque de « gentrification » excessive. À la différence des quartiers d’habitat social périphériques traités principalement par le plan national de rénovation urbaine (PNRU), les quartiers centraux ou de faubourg sélectionnés par le PNRQAD présentent en effet un potentiel de valorisation foncière et immobilière important.

Votre rapporteur attire donc l’attention sur les risques d’une approche des quartiers centraux qui serait, de facto, discriminatoire et se félicite de la mobilisation de nombreuses associations, par exemple à Marseille, dans le but de maintenir les habitants dans les centres anciens lors des opérations de réhabilitation.

Proposition n° 43

Systématiser l’évaluation préalable des besoins des habitants âgés des quartiers anciens dégradés, formaliser leur accompagnement social lors des opérations de rénovation et offrir des garanties de relogement dignes dans leur ancien domicile ou à proximité.

C. FAIRE BÉNÉFICIER PLEINEMENT LES IMMIGRÉS DES DROITS SOCIAUX OUVERTS AUX PERSONNES ÂGÉES

La situation des immigrés âgés au regard des droits sociaux est révélatrice non seulement de la qualité des politiques spécifiques menées à leur égard mais également des difficultés auxquelles se heurtent les politiques sociales en général et des injustices et inégalités qu’elles sont susceptibles de produire.

Il convient donc de garantir aux personnes âgées immigrées l’accès à leurs droits, à l’instar de l’ensemble des personnes âgées quelle que soit leur origine. Des actions spécifiques doivent avoir pour objectif l’accès aux droits que l’ensemble de nos concitoyens ont en partage. Comme le rappelle M. Thierry Tuot, l’action envers les personnes immigrées doit suivre le principe selon lequel « rien n’est fait en faveur des étrangers ou réputés tels qui ne le soit aussi pour ceux qui ne le sont pas », afin de lever tout soupçon de traitement préférentiel.

1. Garantir l’accès des immigrés âgés à leurs droits

L’amélioration de l’accès des immigrés âgés à leurs droits doit être une composante à part entière des politiques destinées aux personnes âgées défavorisées. Cette action d’inclusion sociale nécessite de mobiliser les caisses de sécurité sociale comme les responsables locaux des politiques d’accompagnement du vieillissement et leurs partenaires associatifs. La participation des immigrés âgés eux-mêmes à la définition des dispositifs qui les concernent constituerait une garantie d’efficacité.

a) Éviter les ruptures de droits lors du passage à la retraite

La lutte contre le non-recours aux droits est désormais une priorité majeure du Gouvernement. Votre rapporteur s’en félicite et souligne que ce nouvel élan, illustré par le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, offre l’occasion d’améliorer la situation des immigrés âgés.

La mise en œuvre peut être rapide. Les renégociations des conventions d’objectifs et de gestion (COG) avec la branche famille et la branche retraite sont en cours. L’accès des immigrés âgés aux droits sociaux doit y figurer comme une priorité. Les « rendez-vous des prestations » institués par les caisses de mutualité sociale agricole fournissent un bon exemple : ils détectent un droit non demandé dans un cas sur deux.

Les caisses d’allocations familiales (CAF) pourraient instaurer progressivement des rendez-vous sur ce modèle qui seraient ensuite adaptés aux autres caisses. Dans son Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de 2012, la Cour des comptes préconise l’instauration d’un « rendez-vous des 65 ans » dans le but de fournir une information complémentaire pour des publics ciblés en fonction de leur niveau de pension afin de limiter les situations de non-demande d’ASPA.

À défaut, des actions partenariales entre les caisses de retraite et les services sociaux de proximité mériteraient d’être renforcées pour assurer l’information des bénéficiaires potentiels. Les différents organismes de sécurité sociale doivent aller au-devant des immigrés âgés, en s’appuyant sur les réseaux d’accès au droit, les gestionnaires de logements-foyers et les associations compétentes en matière de gérontologie.

Votre rapporteur se félicite de l’expérimentation en cours, dans les départements de la Loire-Atlantique et de la Seine-et-Marne, d’une action concertée, sous l’égide des préfets, développant des liens entre les différents services qui accueillent des personnes en situation de précarité (caisses d’allocations familiales, caisses primaires d’assurance maladie, centres communaux d’action sociale, services sociaux des conseils généraux, points d’accès au droit, maison de la justice et du droit…) afin d’organiser le repérage des personnes en difficulté et leur accompagnement vers l’ouverture de leurs droits.

La CNAV vient par ailleurs de lancer des expérimentations dans les caisses d’assurance retraite et de santé au travail (CARSAT) de cinq régions (128) pour favoriser l’information sur le droit à la retraite en direction des personnes immigrées : elle finance des programmes de formation des professionnels dans les secteurs du social, de la santé et de l’aide à domicile. Les différents intervenants des métiers du vieillissement pourront ainsi contribuer à orienter les personnes âgées immigrées vers les caisses en fonction de leurs besoins. De même, les caisses de sécurité sociale gagneraient à nouer des partenariats avec les associations d’aide à l’accès au droit des personnes immigrées afin de favoriser les échanges d’informations réciproques qui permettent d’identifier les situations les plus difficiles.

Votre rapporteur souhaite que, comme l’a proposé la CNAV, ces formations soient généralisées à l’ensemble des CARSAT et que soit étudiée la possibilité de les voir entrer dans le cadre des formations dispensées par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les instituts de formation en travail social.

Proposition n° 44

Généraliser les « rendez-vous des droits » organisés par les caisses de sécurité sociale.

Proposition n° 45

Faire figurer l’accès des immigrés âgés aux droits comme une priorité dans les conventions d’objectifs et de gestion (COG) liant les caisses de sécurité sociale à leur autorité de tutelle.

Proposition n° 46

Faire de l’accès aux droits pour tous les publics un élément essentiel de la négociation, au second semestre 2013, de la convention d’objectifs et de gestion (COG) liant la branche vieillesse du régime général à l’État.

En outre, les immigrés âgés sont fréquemment polypensionnés. La Cour des comptes, dans le rapport précité, a relevé qu’il n’est pas possible de connaître l’ensemble des pensions qu’ils perçoivent. Si le répertoire géré par la CNAV dans le cadre des « échanges inter-régimes de retraite » (EIRR) prévus par l’article 76 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (article L. 161-1-6 du code de la sécurité sociale) rassemble tous les éléments de pensions des régimes obligatoires de base ou complémentaires, mais l’article R. 161-69-1 du code de la sécurité sociale n’autorise pas l’utilisation de l’EIRR aux fins de détection systématique des situations susceptibles, au regard des seules pensions, d’ouvrir droit à l’ASPA. La bonne connaissance de ces éléments est d’autant plus utile que les pensions personnelles des retraités prédominent dans les ressources totales des personnes de plus de soixante-cinq ans et en particulier dans celles des personnes isolées dans cette même tranche d’âge.

Proposition n° 47

Afin de mieux détecter les situations susceptibles d’ouvrir droit à l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), autoriser l’utilisation du répertoire des « échanges inter-régimes de retraite » (EIRR).

Enfin, dans les différentes caisses, des gains de productivité proviennent de la dématérialisation des procédures et de l’utilisation, par de nombreux usagers plus jeunes, des informations figurant sur internet : votre rapporteur estime que les redéploiements d’emplois en découlant doivent prioritairement permettre de renforcer l’accueil « au guichet » afin d’accorder plus de temps à tous ceux qui ne sont pas familiers des nouveaux usages numériques.

b) Insérer les immigrés âgés dans les schémas gérontologiques

En complément des prestations servies par les caisses de sécurité sociale, l’accès aux droits et services sociaux destinés aux personnes âgées se fonde sur les schémas définis aux articles L. 232-13 et L. 312-5 du code de l’action sociale et des familles et qui structurent l’action départementale respectivement en matière d’allocation personnalisée pour l’autonomie (APA) et d’organisation sociale et médico-sociale. Établis en lien avec les services de l’État et les organismes de sécurité sociale, ils peuvent être complétés par des conventions conclues avec les institutions et organismes publics sociaux et médico-sociaux, tels les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale, des organismes mutualistes ou des services d’aide à domicile agréés.

Si ces schémas s’adressent à l’ensemble de la population, ils peuvent définir des programmes d’action spécifiques.

Ainsi, le schéma départemental en faveur des personnes âgées pour 2012-2016 de la Ville de Paris, transmis à votre rapporteur, comporte des fiches-actions qui portent spécifiquement sur la politique en faveur des immigrés âgés et qui prévoient de renforcer l’accès des résidents de foyers de travailleurs migrants à l’aide à domicile financée par l’APA. Les représentants du département du Val-de-Marne entendus par la mission ont indiqué qu’ils ont jugé utile, dans un cadre similaire, de rapprocher des personnes immigrées âgées et isolées de familles candidates à l’accueil familial, relevant également de la responsabilité du département, notamment parce que les deux tiers de ces dernières sont immigrées et vivent dans de grands logements quittés par leurs enfants. L’accueil de personnes âgées immigrées, éligibles à l’aide sociale, semble fructueux.

Les schémas gérontologiques ont un rôle prescripteur sur l’action des centres locaux d’information et de coordination gérontologique (CLIC) qui permettent aux personnes âgées de s’informer sur l’adaptation de leur logement, les aides à domicile et les aides financières qui leur sont offertes.

Or, il ressort des travaux de la mission que la prise en compte des personnes âgées immigrées par les conseils généraux est inégale. Des intervenants travaillant sur une échelle régionale ont fait état de l’absence de prise en compte des immigrés âgés dans des départements où leur présence est pourtant ancienne, alors même qu’un département voisin peut mener des politiques actives à destination des personnes immigrées.

Ce constat confirme celui qu’avait dressé en 2008 les auteurs d’un avis du Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA) à partir de réponses transmises par les comités départementaux des retraités et personnes âgées (CODERPA) : seule une dizaine de départements avaient alors intégré la question des personnes âgées immigrées aux documents directeurs de l’action départementale en matière d’habitat, d’intervention à domicile et d’accès aux établissements pour personnes âgées dépendantes.

Votre rapporteur considère que l’ensemble des départements, quel que soit le niveau de la population immigrée qui y réside, doivent prendre en compte cette thématique dans le cadre des nouveaux schémas.

Pour votre rapporteur, la priorité doit être accordée à l’accompagnement des personnes dans les démarches, aux actions d’information et aux partenariats avec les services de gérontologie, de prévention et d’accès aux soins.

En outre, l’aide sociale à l’hébergement des personnes âgées (ASH) à la charge des départements fournit, pour les personnes les plus modestes, un « reste à vivre » en principe égal à 10 % du « minimum vieillesse », sans lequel la différence entre le revenu courant de la personne hébergée et son reste à charge serait fréquemment négative lorsque les ressources sont inférieures à 1 800 euros par mois. Cependant, l’accès aux établissements pour personnes âgées dépendantes n’a pas semblé faire l’objet d’une demande forte de la part des personnes rencontrées par la mission. Ainsi que votre rapporteur l’indiquera plus loin, c’est en matière de mise en réseau des services d’aide à domicile et de facilitation de l’accès aux soins que les schémas gérontologiques doivent améliorer la prise en compte des besoins des personnes âgées immigrées.

Néanmoins, les départements peuvent contribuer à sensibiliser à la situation des immigrés vieillissants l’ensemble des responsables de structures vouées à l’accueil des personnes âgées, y compris les plus médicalisées d’entre elles.

Mme Nadège Bartkowiak, directrice d’établissement sanitaire, social et médico-social, qui a étudié l’accueil des immigrés vieillissants en institution, fait le constat de méconnaissances réciproques : « Le monde de l’immigration [est] bien loin des considérations gérontologiques et l’image des résidences pour personnes âgées, médicalisées ou pas, est très dégradée dans le public âgé immigré. » (129) Selon Mme Bartkowiak, l’image d’une « maltraitance culturelle en établissement pour personnes âgées » serait également entretenue au sein de certains foyers de travailleurs migrants. Des formations des responsables de résidences sociales accueillant des personnes âgées immigrées menées conjointement avec les responsables d’EHPA ou d’EHPAD pourraient donc être organisées.

Parce qu’elle conduit à une approche globale de l’ensemble des besoins sociaux et médico-sociaux dans un départment, l’élaboration d’un schéma géronotologique est un outil de lutte contre la méconnaissance mutuelle entre la sphère de la gérontologie et le monde de l’immigration. L’introduction des variables culturelles, cultuelles et linguistiques dans le soin gérontologique doit, selon Mme Bartkowiak, « accompagner l’ouverture d’une prise en charge jusque là stéréotypée ». Mme Martine Conin, directrice des affaires sociales au conseil général du Val-de-Marne, a ainsi proposé devant la mission de favoriser l’action associative à visée culturelle en EHPAD.

Proposition n° 48

Inscrire les immigrés âgés dans les différentes conventions définissant les priorités des départements en matière d’aide et d’accompagnement des personnes âgées.

c) Sécuriser les partenariats des pouvoirs publics avec les acteurs associatifs

Votre rapporteur estime que l’amélioration de l’accès des immigrés âgés à leurs droits, tant en matière de prestations sociales que de services liés au vieillissement, passe par un renforcement des partenariats entre les acteurs publics et les intervenants associatifs détenteurs d’une véritable expertise en matière d’accès aux droits ou de connaissance des besoins des personnes âgées immigrées.

Le soutien d’initiatives associatives présentes au plus près des besoins semble indissociable de la formation des agents présents aux guichets. Les acteurs de cette intermédiation associative ont été qualifiés de « moins craintifs » par un cadre du conseil général du Gard rencontré par la mission. Ils constituent donc une structure utile de « tiers médian » entre les habitants et les services publics.

Votre rapporteur n’est pas persuadé que l’ensemble des organismes de sécurité sociale aient pris conscience de l’inadaptation des dispositifs d’information qu’ils utilisent pour favoriser l’accès aux droits. Ils gagneraient à faire appel à des intermédiaires associatifs bons connaisseurs des publics afin de diffuser une information plus adéquate et de bénéficier, en retour, de critiques constructives.

À l’échelon local, le soutien de partenaires associatifs qualifiés semble, de même, indispensable : lors du déplacement de la mission à Nîmes, le responsable d’un contrat urbain de cohésion sociale a témoigné de la dépendance de nombreuses personnes âgées immigrées vivant dans des quartiers anciens envers des « écrivains publics autoproclamés », faute de soutien, par une commune du département, d’associations bénéficiant elles-mêmes de l’appui d’une tête de réseau nationale. Votre rapporteur estime donc que le mouvement associatif généraliste, à l’image de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (UNIOPSS), peut utilement renforcer ses liens avec les associations locales d’immigrés ou d’aide aux immigrés, dont il ressort des différents déplacements de la mission que certaines sont de dimension réduite et relativement isolées.

RECOMMANDATION DU CONSEIL DE L’EUROPE

Recommandation CM/Rec(2011)5 du Comité des Ministres aux États membres sur la prévention des risques de vulnérabilité des migrants âgés
et l’amélioration de leur bien-être

(adoptée par le Comité des Ministres le 25 mai 2011, lors de la 1114e réunion des Délégués des Ministres)

Rôle des associations dans le soutien aux migrants âgés

Le monde associatif, y compris les associations de migrants, a un rôle important à jouer dans le bien-être des migrants âgés, notamment dans la prévention des abus à leur égard et la réduction de leur vulnérabilité. Pour développer sa contribution et son expertise, il devrait bénéficier du soutien et de l’aide financière des pouvoirs publics. Ce rôle peut consister, entre autres, à mener les activités ci-après :

a) faire pression pour modifier la législation et les politiques au niveau national, et améliorer l’offre de services au niveau local ;

b) agir en tant que défenseurs des migrants âgés, à titre individuel ou collectif, et en tant qu’intermédiaires entre ces personnes et les autorités publiques ;

c) évaluer l’offre de services au niveau local, en tenant compte notamment de leur adéquation aux besoins identifiés des migrants âgés ;

d) dispenser des informations et une formation aux acteurs publics et privés chargés du bien-être des migrants âgés sur les besoins linguistiques et culturels des personnes dont ils ont la charge ;

e) fournir une assistance quotidienne et personnelle aux migrants âgés, les accompagner et les aider à s’adapter au processus de vieillissement ;

f) offrir des possibilités de rencontrer et de socialiser avec d’autres personnes âgées.

Un engagement résolu en faveur des acteurs associatifs doit aujourd’hui tenir compte du fait que leur lien avec les pouvoirs publics a été fragilisé tant par la révision générale des politiques publiques (RGPP) que par la scission entre la politique de la ville et la politique d’intégration. Différents intervenants ont fait état du raccourcissement de l’horizon temporel défini dans les documents qui les lient aux différents financeurs publics et qui s’est souvent accompagné d’une diminution importante des montants de subventions. Votre rapporteur estime que les actions visant à insérer dans le droit commun des personnes âgées qui en sont éloignées exigent une réelle stabilité : elles ne peuvent se faire que dans un cadre pluriannuel.

Il ne semble en outre pas pertinent à votre rapporteur d’élargir sans cesse le champ d’application du code des marchés publics et de la procédure d’appel d’offres, en particulier à des services dans lesquels prédomine une dimension d’accompagnement social. Aussi votre rapporteur se félicite-t-il de la volonté du Gouvernement, traduite dans le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, d’œuvrer, au niveau européen, à un approfondissement de la reconnaissance des services sociaux d’intérêt général prévus dans le traité de Lisbonne et son protocole n° 26, ainsi que de veiller à moderniser la gestion des fonds structurels européens de façon à éviter la fragilisation des acteurs associatifs.

Le soutien aux associations peut en outre prendre la forme de la contribution du service civique, qui donne une dimension intergénérationnelle à l’accompagnement des personnes âgées. Mis en œuvre en 2010, le service civique a déjà concerné plus de 26 500 jeunes âgés de seize à vingt-cinq ans qui s’engagent auprès d’une association ou d’une personne morale de droit public pour une mission d’intérêt général pendant six à douze mois. Plus de 1 000 contrats ont été signés dans le domaine du handicap et plus de 2 100 dans le domaine de l’exclusion : votre rapporteur estime que pourrait être encouragé, dans le cadre de l’orientation des volontaires à un service civique, l’accompagnement des personnes âgées, résidant notamment dans les quartiers identifiés comme prioritaires par la politique de la ville.

Proposition n° 49

Établir des partenariats entre les associations d’aide aux immigrés âgés et les caisses de sécurité sociale.

Proposition n° 50

Donner aux associations les moyens d’intervenir de façon pérenne en inscrivant les subventionnements publics dans un cadre pluriannuel.

Proposition n° 51

Orienter les volontaires du service civique vers les associations accompagnant les personnes âgées immigrées.

d) Favoriser une coopération avec les services consulaires des pays d’origine

Les implantations consulaires en France des pays du Maghreb sont denses, en particulier pour l’Algérie et le Maroc en région parisienne, dans le bassin lyonnais et dans le Sud-Est. Des personnes immigrées âgées ayant conservé des liens importants avec ces pays s’adressent souvent en premier lieu à leurs consulats, qui disposent de services sociaux au titre de l’aide apportée aux résidents à l’étranger.

Or, il ressort des échanges que la mission a pu avoir, lors de son déplacement en Algérie et au Maroc, avec les responsables de services en charge des consulats, que ces derniers n’ont pas formalisé de partenariats avec les services sociaux communaux ou départementaux de leurs circonscriptions. Les travailleurs sociaux qu’ils emploient ne sont pas toujours formés au droit social et peinent à orienter convenablement certains demandeurs.

LES CIRCONSCRIPTIONS CONSULAIRES DES CINQ PRINCIPAUX PAYS D’ORIGINE
DES IMMIGRÉS ÂGÉS DES PAYS TIERS

Algérie

Maroc

Tunisie

Sénégal

Mali

Paris

Paris

Paris

Paris

Paris

Bobigny

Villemomble

Pantin

Nanterre

Colombe

Vitry-sur-Seine

Orly

Pontoise

Pontoise

Orléans

Le Havre

Marseille

Marseille

Marseille

Marseille

Nice

Bastia

Nice

 

Montpellier

Montpellier

Toulouse

Toulouse

Toulouse

Lyon

Lyon

Lyon

Lyon

Saint-Etienne

Dijon

Grenoble

Grenoble

Besançon

Bordeaux

Bordeaux

Bordeaux

Nantes

Rennes

Lille

Lille

Strasbourg

Strasbourg

Strasbourg

Metz

Comme le lui a suggéré M. Jean-Christophe Lagarde, membre de la mission, votre rapporteur propose donc qu’un modèle d’accord de coopération locale en matière de formation aux droits des personnes âgées résidant en France soit établi avec ces consulats par un groupe de travail réunissant des représentants du ministère des affaires étrangères, interlocuteur des représentations diplomatiques et consulaires, des ministères sociaux et du ministère de l’intérieur. Il serait mis à la disposition des communes et conseils généraux qui pourraient le décliner au plan local, en fonction des pistes de coopération qu’ils auraient identifiées.

Il ne s’agirait en aucun cas de déléguer une compétence nationale aux services d’un État étranger ni d’instaurer une voie particulière ou privilégiée d’accès aux services sociaux de droit commun sur recommandation consulaire, mais de faciliter les échanges de bonnes pratiques et les formations réciproques des personnels afin de permettre à des usagers aujourd’hui éloignés des services publics auxquels ils ont droit d’en trouver le chemin.

Des partenariats pourraient également être noués avec les préfectures amenées à délivrer les titres de séjour.

Proposition n° 52

Établir un modèle d’accord organisant les relations des services consulaires présents en France avec les services sociaux de leur circonscription pour la formation de leurs agents aux droits et services dont bénéficient leurs ressortissants âgés résidant en France.

e) Faire des immigrés âgés des acteurs des politiques sociales

Le meilleur accès des immigrés âgés à leurs droits passe par une meilleure expression de leurs besoins : l’immigré âgé n’est pas un objet de connaissance, il est un acteur de son destin. Il est moins un « problème » que la marque du fait que la société française évolue.

Comme l’a indiqué à la mission Mme Murielle Maffessoli, l’action sociale en direction des publics immigrés a trop longtemps été pensée comme spécifique : « Lorsque le service social d’aide aux étrangers a été intégré dans l’Office français de l’immigration et de l’intégration, la prise de relais par le droit commun – censée se produire naturellement – n’a pas eu lieu. » La connaissance fine des besoins sociaux au plan local, qui existe pour les personnes âgées en général, manque en ce qui concerne les immigrés âgés, notamment dans l’analyse des besoins sociaux conduite annuellement par les centres communaux et intercommunaux d’action sociale sur le fondement de l’article R. 123-1 du code de l’action sociale et des familles.

L’échelon local est pourtant décisif car la catégorie des personnes immigrées âgées n’est pas homogène. D’une commune ou d’un département à l’autre, les parcours sont divergents, les arrivées correspondent à des périodes de l’histoire différentes, ainsi que votre rapporteur a tenté de le montrer. Mme Murielle Maffessoli a également indiqué à la mission qu’il résulte des analyses conduites par le réseau Ressources pour l’égalité des chances et l’intégration (RECI) que l’ampleur de la présence immigrée ne détermine en rien l’action de la commune à leur égard : certaines se saisissent des besoins des personnes immigrées alors qu’elles en comptent moins de 2 % dans leur population.

C’est pourquoi la participation des intéressés constitue une garantie contre les risques d’« aseptisation ou de rigidification » d’initiatives à destination des immigrés âgés, soulignés par le gérontologue M. Omar Samaoli, qui les rendraient de fait inaccessibles aux personnes intéressées.

Cette approche inspire également l’action du Gouvernement puisque le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale prévoit de développer la participation des personnes en situation de pauvreté et de précarité à l’élaboration et au suivi des politiques publiques qui les concernent. Des représentants de retraités immigrés, identifiés comme tels par le biais de leur participation à des associations d’immigrés et d’aide aux immigrés, pourraient participer aux activités du Haut Conseil à l’intégration ou du Conseil supérieur du travail social (CSTS). À l’échelon territorial, votre rapporteur est favorable à la participation des personnes intéressées à l’élaboration et au suivi des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, aux schémas directeurs d’action sociale des caisses de sécurité sociale ou des schémas de programmation des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

M. Thierry Tuot a invité la mission à prendre en considération « le rôle social des immigrés âgés [qui] ne sont pas seulement des victimes qui auraient droit à notre commisération : ils peuvent encore être des acteurs sociaux ». Votre rapporteur fait sienne l’idée de « viser pour les immigrés âgés un rôle social qui ne soit pas seulement la compensation des handicaps dont ils peuvent souffrir en matière de santé, de logement ou de revenus, mais aussi la valorisation du rôle qu’ils jouent dans la transmission des savoirs et des valeurs, dans l’animation d’un quartier, dans les relations entre les personnes, dans la médiation ».

Entendu par la mission, M. François Lamy, ministre délégué à la ville, a soutenu cet objectif de valorisation du rôle social des personnes âgées dans les quartiers relevant de la politique de la ville. Les immigrés âgés peuvent ainsi participer au « développement social local » qui vise à définir les politiques locales par la base et à inciter les bénéficiaires à en devenir les acteurs.

Ainsi, la recommandation CM/Rec (2011)5 du 25 mai 2011 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux États membres sur la prévention des risques de vulnérabilité des migrants âgés et l’amélioration de leur bien-être, déjà citée, propose d’inscrire les politiques visant à promouvoir le bien-être des migrants âgés et à prévenir leur vulnérabilité dans une politique générale « encourageant l’autonomisation, l’autonomie, le sentiment d’appartenance, la reconnaissance et la participation des personnes âgées à la société ». Le Comité des Ministres considère que des politiques et des pratiques devraient être mises en place pour limiter l’isolement social ou affectif des migrants âgés, « par exemple en entretenant leur intégration sociale et en renforçant leurs liens avec leur famille, leurs réseaux personnels mais aussi en favorisant de nouveaux contacts avec la société ».

Il souligne en outre le rôle du « vieillissement actif des migrants âgés en tant qu’acteurs du développement » et considère que « le dialogue entre les générations devrait être encouragé, favorisé et soutenu pour permettre aux jeunes d’apprécier et de tirer parti des connaissances, de l’expérience et des valeurs de leurs parents migrants âgés, [que] les migrants qui ne sont plus économiquement actifs devraient être encouragés par les pouvoirs publics à participer et à contribuer volontairement aux activités de la collectivité afin de transmettre leurs connaissances, leurs compétences et leur expérience à la société au sens large, [et que] les formes d’activités qui bénéficieraient en particulier de la participation et de la contribution des migrants et des migrantes âgés sont notamment celles qui concernent le soutien à l’intégration des jeunes dans le marché de l’emploi, l’intégration des migrants récemment arrivés et les projets de codéveloppement dans les pays d’origine ».

La participation à la vie locale peut en effet être facilitée par la prise en compte de la réalité du projet migratoire. Ainsi le GRDR a indiqué à votre rapporteur que la Maison des aînés, à Rouen, n’accueillait aucun immigré âgé alors que cette structure héberge à la fois le CLIC, les services offerts aux personnes âgées du CCAS, l’Université du temps libre et la mission municipale en faveur des aînés. Afin que des immigrés âgés s’y rendent, le GRDR a créé, à destination des populations issues principalement d’Afrique subsaharienne, des dispositifs intermédiaires tournés à la fois vers les primo-arrivants et les personnes âgées. D’après les responsables de cette initiative, son succès se fonde sur une bonne connaissance du statut social des migrants âgés, en lien avec leurs communautés et villages d’origine, et avec un projet migratoire, collectif, toujours en cours.

En Belgique, la Fondation Roi Baudouin a lancé en 2009 un appel à projets « migrants âgés, seniors de chez nous », grâce auquel vingt-deux projets ont été soutenus à travers le pays. Ces actions ont ensuite fait l’objet d’un rapport sur leur mise en œuvre dont il ressort que des progrès ont été réalisés, notamment par la mise en place d’échanges de service entre les familles des personnes âgées immigrées et des bénévoles et par l’organisation de groupes de parole entre immigrés âgés et résidents de quartiers afin de mieux appréhender la question du vieillissement, des valeurs et de la religion des personnes âgées immigrées (130).

À l’aune de cette nécessaire participation des immigrés âgés à l’élaboration des dispositifs sociaux qui les concernent au premier chef, votre rapporteur se félicite du partenariat engagé par le Gouvernement avec la Mobilisation nationale de lutte contre l’isolement social des âgés (Monalisa), initiée par un groupe de travail composé d’associations qui souhaitent déployer le bénévolat à destination des personnes âgées isolées. Parmi les membres fondateurs de Monalisa, figure notamment l’association Ayyem Zamen, qui a créé le « café social » visité par la mission.

Proposition n° 53

Encourager la participation de représentants immigrés âgés à la définition des politiques sociales qui les concernent.

2. Faciliter l’accès à la prévention sanitaire et aux soins

L’amélioration de l’accès aux services sociaux constitue à la fois un préalable et une composante d’une politique cohérente en matière de santé.

a) Renforcer l’accompagnement social vers les soins

Les outils mentionnés à l’article L. 1434-2 du code de la santé publique − programmes régionaux de santé et déclinaison en schémas d’organisation médico-sociale, programmes ou contrats locaux de santé – doivent être utilisés de façon plus résolue en faveur des personnes immigrées âgées. Des communes peuvent inscrire à leur contrat local de santé un axe spécifique concernant la santé des immigrés et des immigrés âgés.

Mais un tel cadrage territorial doit s’appuyer sur la dimension sociale de l’accès aux soins. Compte tenu du rôle protecteur du lien social sur la santé, le développement d’actions de proximité spécifiques peut en outre accroître l’insertion sociale des personnes d’origine étrangère.

Des partenariats peuvent être établis avec les centres d’examens de santé gérés par les caisses primaires d’assurance maladie (CPAM). En 2008, l’UNAFO a signé un accord-cadre avec le Centre technique d’appui et de formation des centres d’examens de santé (CETAF) comportant des soins d’examens de santé gratuits. Il a cependant été indiqué à la mission que sa mise en œuvre exige des moyens, en termes d’accompagnement, qui font parfois défaut. Le 17 décembre 2012, ARALIS a signé une convention de partenariat avec la CPAM du Rhône afin d’orienter les résidents vers les centres d’examens de santé, qui prévoit des permanences d’une assistante sociale de la caisse dans la résidence.

Le docteur Veïsse a jugé nécessaire d’adapter les pratiques dans les bilans de santé dans l’ensemble des centres d’examens de santé de la sécurité sociale et de droit commun. À la suite des recommandations formulées par l’IGAS, une expérimentation pilotée par la direction générale de la santé est en cours dans trois centres d’examens de santé d’Île-de-France. Elle est circonscrite, dans un premier temps, aux visites de prévention pour les bénéficiaires de l’aide médicale de l’État (AME), étrangers en situation irrégulière et le plus souvent primo-arrivants.

Votre rapporteur salue cet effort de ciblage de l’action des centres d’examens de santé vers les populations les plus précaires, qui s’inscrit dans la droite ligne des préconisations faites par la Cour des comptes dans le Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de 2009. Votre rapporteur estime donc que des bilans de santé adaptés aux personnes âgées immigrées doivent être expérimentés dans les centres d’examens de santé.

Il pense en effet que le ciblage des dispositifs est essentiel. En outre, l’offre de soins doit être liée à une intervention, sur la durée, qui repère les besoins et aide les personnes à s’approprier le besoin et la demande de santé.

La MSA propose par exemple à tous ses adhérents identifiés comme étant en rupture avec le système de soins un bilan de santé gratuit auprès d’un médecin généraliste préalablement informé par la caisse de la situation du patient. Un bilan dentaire est également proposé. Un suivi est systématiquement assuré par le service social de la caisse qui peut également proposer de participer à des ateliers d’éducation en santé.

Aux côtés des centres de santé financés par les CPAM, des centres de santé, bénéficiant de financements locaux, nationaux (par exemple dans le cadre des PRIPI) et de l’appui des agences régionales de santé (ARS), permettent de toucher les populations précaires, et notamment de les accompagner vers les soins. Votre rapporteur considère que la mise en place de tels programmes de prévention et d’éducation à la santé adaptés est essentielle car ces programmes peuvent donner aux immigrés les moyens d’assurer un plus grand contrôle sur leur santé, ce qui les oriente in fine plus facilement vers les dispositifs de santé appropriés.

D’après les témoignages présentés à la mission par les responsables du centre de santé « La Case de santé » de Toulouse et du centre de santé de Grande-Synthe, le facteur de proximité paraît essentiel : de nombreuses personnes se rendent dans les centres de santé accompagnées par un autre habitant du quartier, un voisin, un proche qui connaît l’association ou qui en a entendu parler. Avant même la consultation d’un praticien, le centre permet la prise en compte des besoins sociaux et les met en perspective avec la santé de la personne.

Dans le centre de santé de Grande-Synthe, un programme « Sport, marche, sortir » destiné aux personnes âgées à faibles revenus, majoritairement d’anciens ouvriers de la métallurgie venus du Maghreb, a par exemple permis un premier contact avec des médecins traitants liés au centre, lors de la délivrance du certificat médical. De même, à destination des résidents isolés des foyers de travailleurs migrants de la région Rhône-Alpes, le réseau de santé INTERMED confie prioritairement l’accompagnement à des infirmiers et, depuis peu, à un psychologue chargé de conduire une action de médiation santé en se rendant dans les lieux de vie des résidents.

La dimension interculturelle est importante : les représentations dont la médecine européenne peut faire l’objet chez certains publics âgés sont levées par l’accueil préalable de travailleurs sociaux et d’infirmiers qui maîtrisent les codes culturels. Les intervenants doivent tenir compte de ces spécificités, par exemple pour aider une personne à gérer son diabète pendant la période du ramadan, mesurer l’incidence de l’aller-retour entre le pays d’origine et la France ou les conséquences des pratiques alimentaires traditionnelles, plus ou moins adaptées à la santé de la personne âgée vivant en France.

Ces lieux collectifs permettent également d’organiser des groupes de parole afin de faire émerger certaines demandes ou de connaître certaines souffrances parfois difficiles à porter individuellement dans le face-à-face des consultations. Ceci pallie également le risque d’infantilisation.

Afin de renforcer l’accès des personnes les plus éloignées des institutions de soins, votre rapporteur fait sienne la proposition de Mme Bénédicte Gaudillière du centre de santé « La Case de santé », visant à envisager une contribution de l’assurance maladie pour le financement de l’interprétariat lors de l’accompagnement vers les soins des personnes les plus démunies.

Votre rapporteur se félicite donc que le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale prévoie de dynamiser les structures de soins de proximité, en encourageant notamment le regroupement des professionnels de santé à travers le développement des maisons de santé pluriprofessionnelles (MSP) et des centres de santé. Il est prévu de moderniser leur modèle économique afin de mieux prendre en compte la patientèle spécifique des personnes en situation de précarité. La possibilité d’intégrer aux rémunérations des équipes de soins de proximité des objectifs en matière de réduction des inégalités sociales de santé pourrait être étudiée.

Proposition n° 54

Définir de façon pluriannuelle des financements dédiés aux centres de santé sur la base de projets locaux visant l’accompagnement social vers les soins des personnes âgées qui en sont éloignées.

Proposition n° 55

Accélérer la mutation des centres d’examens de santé de l’assurance maladie afin qu’ils adaptent les bilans de santé en fonction des risques des bénéficiaires et qu’ils renforcent leur suivi social.

Proposition n° 56

Inviter l’assurance maladie à contribuer au financement de la traduction lors de l’accompagnement social vers les soins des personnes les plus démunies.

b) Faciliter l’accès à la CMU-C et à l’assurance complémentaire santé

Il ressort des travaux de la mission que les immigrés âgés éprouvent de grandes difficultés pour obtenir une couverture complémentaire de santé : ce constat est partagé par les gestionnaires de foyers de travailleurs migrants et de résidences sociales comme par les associations d’aide aux migrants qui accompagnent la population, notamment féminine, ne vivant pas en foyer.

Ce constat rejoint celui des limites dues au plafond d’exclusion de la CMU-C et de l’ACS et qui concernent l’ensemble des personnes âgées dont les revenus sont légèrement inférieurs ou supérieurs au seuil de pauvreté. Devant la mission, les représentants du Défenseur des droits ont proposé d’exempter les bénéficiaires de l’ASPA résidant depuis plus de dix ans sur le territoire national de la condition de ressources régissant l’accès à la CMU-C. Votre rapporteur y voit une piste intéressante mais souhaite plutôt que soit envisagée la redéfinition de la condition de ressources – dont le seuil serait relevé – permettant d’y avoir droit. Ce geste en faveur des personnes modestes améliorerait l’accès aux soins tant des immigrés âgés que des personnes âgées modestes ayant le même niveau de revenu. Il permettrait en outre de faciliter l’accès aux soins dans les cinq à dix années qui précèdent l’âge moyen de perception de l’APA, ce qui constituerait un facteur de prévention de la perte d’autonomie.

Comme l’a rappelé devant la mission Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, le Gouvernement a annoncé une augmentation du plafond de la CMU-C de 7 %, en sus de l’inflation et, en conséquence, une augmentation identique du plafond de l’ACS, dont le niveau serait maintenu au plafond CMU-C augmenté de 35 %.

Mais les difficultés d’accès à l’ACS ne reposent pas exclusivement sur le niveau du plafond d’exclusion : ce plafond a déjà connu des évolutions importantes. Initialement de 15 %, fixé à 20 % le 1er janvier 2007, il a été porté à 26 % le 1er janvier 2011 avant d’atteindre 35 % depuis 2012.

L’ACS ne bénéficie qu’à une faible part des personnes visées, malgré un recours plus fréquent à ce dispositif ces dernières années. Si la population cible de l’aide à une complémentaire santé était estimée à 2,2 millions de personnes en 2007, seul un million de personnes se sont vues délivrer une attestation de droit à l’ACS en 2012, en hausse de 30,8 % par rapport à 2011.

Le dispositif est largement méconnu : de nombreux bénéficiaires de l’ASPA ne savent pas qu’ils y ont droit. M. Thomas Fatome, directeur de la sécurité sociale, a confirmé à la mission qu’un croisement des fichiers de l’assurance maladie et de ceux des caisses de retraite indiquant les montants de pensions permettrait d’identifier les pensionnés qui n’ont pas recours à l’ACS alors qu’ils y sont éligibles. En outre, les outils de « data mining » utilisés par les caisses afin de cibler les risques de fraude ne sont pas, jusqu’à présent, utilisés pour détecter les situations de non-recours aux droits. Votre rapporteur estime qu’ils s’y prêteraient pourtant très bien. Il souhaite donc que cette démarche, qui permettrait aux caisses de solliciter un public qu’elles méconnaissent trop souvent, soit rapidement engagée.

On constate un écart entre le nombre d’attestations de droits délivrées et le nombre d’utilisateurs des attestations ACS qui n’est que de 773 881 en 2012, en hausse de 24 % mais inférieur à la hausse de la délivrance des attestations. S’il existe logiquement un décalage entre délivrance et utilisation, la complexité du recours au dispositif constitue un obstacle rédhibitoire pour de nombreux bénéficiaires potentiels.

Après instruction de la demande par la CPAM compétente, un ménage éligible se voit en effet délivrer un « chèque santé » qu’il peut faire valoir auprès d’un organisme de complémentaire santé au moment de l’achat d’un contrat souscrit à titre individuel. La demande doit être renouvelée chaque année. Une étude récente a cherché à établir la part des différents facteurs de non-recours : l’étude examine en premier lieu le défaut d’information sur l’existence du dispositif et sur les démarches à entreprendre pour en bénéficier ; en second lieu, elle mesure les effets du « reste à charge », afin d’évaluer si le coût de la couverture complémentaire reste trop élevé (131). Les résultats montrent que la majoration du montant du « chèque santé » améliore légèrement le taux de recours à l’ACS et permet de mieux cibler les personnes effectivement éligibles.

Votre rapporteur considère donc que le relèvement du plafond d’exclusion de la CMU-C doit être un objectif prioritaire et que des dispositifs de simplification de l’accès à une complémentaire santé par le biais de l’ACS doivent être étudiés, dans le droit fil de la démarche qui a abouti à la signature, le 30 avril 2013, entre la CNAMTS et l’UNCCAS, d’un protocole d’accord pour favoriser l’accès aux soins des personnes précaires.

Votre rapporteur considère également qu’il convient de compléter le relèvement du plafond de l’ACS par des dispositifs d’aide à la souscription d’une complémentaire santé, à la définition desquels devraient être associés étroitement les organismes complémentaires eux-mêmes.

Proposition n° 57

Relever le seuil de la condition de ressources ouvrant le droit à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C).

Proposition n° 58

Identifier et solliciter les retraités éligibles à l’aide pour l’acquisition d’une assurance complémentaire santé (ACS) qui n’y ont pas recours par le croisement des fichiers de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et des différentes caisses de retraite.

Proposition n° 59

Définir des modalités simplifiées d’accès à une complémentaire santé, formalisées par des accords avec les organismes complémentaires.

c) Inscrire le vieillissement des immigrés dans les actions menées contre les maladies neurodégénératives

Selon une projection statistique présentée à la mission par la M. Omar Samaoli, 14 000 personnes immigrées seraient potentiellement atteintes de troubles neurodégénératifs. Pourtant, le plan Alzheimer 2008-2012 ne prévoit aucune action particulière à leur égard.

Les personnes d’origine étrangère souffrant de la maladie d’Alzheimer, qui maîtrisaient la langue française, finissent par l’oublier et retournent à leur langue d’origine. Leur accompagnement nécessite dès lors d’identifier des interprètes aptes à les mettre en confiance.

M. Omar Samaoli a fait état de l’inadaptation des outils de diagnostic précoce des affections neurodégénératives des personnes originaires du Maghreb. Il en résulte des cas fréquents de première consultation psychiatrique en « phase trois » de la maladie. Mme Zineb Doulfikar, directrice de l’association Chibanis 06 et secrétaire générale de l’Association franco-marocaine de la maladie d’Alzheimer, a indiqué participer à des travaux de coordination entre la France et le Maroc : une convention serait en cours de négociation avec le service de gérontologie de l’hôpital de Nice pour développer des outils de détection précoce et d’exercices de prévention.

Les maladies neurodégénératives des personnes âgées nécessite une forte présence de l’entourage. Celui-ci doit également disposer d’une formation et d’un accompagnement spécifiques. Votre rapporteur estime donc que la thématique des immigrés âgés doit figurer dans les conventions qui lient la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) aux associations qui contribuent à la formation des aidants, à l’exemple de France Alzheimer.

De même, les ARS doivent introduire des formations d’adaptation aux personnes dont le français n’est pas la langue maternelle dans les référentiels de diagnostic et de soins en cas de maladies neurodégénératives. La même référence aux situations de vieillissement dans la migration doit figurer dans les différents dispositifs d’aide à la formation existants, tels que le contrat local « Soutien aux aidants familiaux » des caisses de la MSA ou les plans de préservation de l’autonomie des personnes âgées (PAPA) des CARSAT.

Proposition n° 60

Fixer dans le prochain plan Alzheimer des objectifs de dépistage précoce des maladies neurodégénératives des personnes âgées originaires des États tiers à l’Union européenne et définir les référentiels adaptés.

Proposition n° 61

Améliorer la formation des professionnels de santé et des aidants.

d) Faire de l’accès aux soins à domicile une priorité

Comme l’a indiqué à la mission M. Omar Samaoli, si peu de personnes immigrées âgées sont présentes dans les institutions gériatriques, « nous le devons d’abord à la présence des familles ». L’effectif global de ceux qui gravitent actuellement autour des institutions sanitaires ne dépasse pas 2 %. Mme Claudine Attias-Donfut, chercheuse associée au Centre Edgar-Morin, directrice de recherche honoraire à la Caisse nationale d’assurance vieillesse, a cependant rappelé que « face au vieillissement des parents, les familles d’immigrés ne prennent pas forcément tout en charge, comme on aurait pu le croire : elles font ce qu’elles peuvent, comme toutes les autres familles ». En particulier, elles ne se montrent pas davantage réservées que les autres à l’égard des professionnels extérieurs, et les aidants finissent par accepter d’être assistés.

Les aidants familiaux peuvent être définis comme les personnes de la famille qui viennent en aide à titre non professionnel, pour partie ou totalement, à une personne dépendante, pour les activités de sa vie quotidienne. Selon l’enquête PRI de la CNAV, déjà citée, les personnes qui dispensent une aide en accordant du temps à un parent immigré appartiennent pour 93 % d’entre elles à la famille proche, 4% à la famille éloignée et 3% ne font pas partie de la famille (132).

La priorité qui doit être donnée aux services et soins à domicile se fonde sur le constat de la densité des liens familiaux et des aides internes aux familles immigrées. Les services à domicile peuvent s’inscrire de façon souple dans le cadre familial. Ils contribuent alors à soulager les aidants familiaux d’une partie de leurs tâches.

La participation des aidants familiaux croît à mesure que l’état de santé du parent se détériore. La fréquence des aides est la plus élevée chez les personnes ayant déclaré une santé « médiocre » ou « très mauvaise » dans le cadre de l’enquête PRI. Par manque d’informations et sentiment de ne pas être légitimes pour recourir aux services ou du fait des difficultés des travailleurs sociaux à entrer en contact avec elles, certaines familles ne disposent d’aucun complément d’aide à domicile à titre professionnel.

Celle-ci doit intervenir à un stade précoce, afin de prévenir des petites pertes d’autonomie et de réduire la période de grande perte d’autonomie. Lorsqu’une personne âgée isolée est repérée pour être accompagnée dans les meilleures conditions, la perte d’autonomie n’est pas inéluctable. L’aide à domicile complémentaire des aidants familiaux fournit un appui à ces derniers.

Les soins et aides à domicile se fondent donc sur la complémentarité entre action professionnelle et action non professionnelle, le plus souvent issue du cercle familial.

Le maintien à domicile des personnes âgées peut être facilité par des solutions d’accueil temporaires. Celles-ci n’ont pas vocation à précéder l’entrée permanente en établissement pour personnes âgées mais fournissent un service d’accueil de jour ou en internat pour des personnes âgées vivant par ailleurs à domicile ou hébergées par des proches. Dans les structures existantes, le principal motif d’entrée a trait à l’aide aux aidants, notamment d’enfants, qui peuvent ainsi faire héberger un parent qui ne souhaite pas vivre durablement hors du domicile familial ou qui ne peuvent plus assumer la charge d’un séjour durable en maison de retraite (133). Le passage temporaire par ces structures permet de réaliser des actes de dépistage et des actions de prévention qui facilitent le retour au domicile et le suivi médical ultérieur.

Votre rapporteur estime que cette prise en compte est d’autant plus nécessaire que les métiers des services sociaux sont de plus en plus fréquemment occupés par des personnes, et notamment des femmes, elles-mêmes immigrées. Mme Catherine Wihtol de Wenden a ainsi indiqué à la mission que « le vieillissement de la population française entraîne de nouvelles migrations liées aux métiers du care ». Elles concernent surtout des femmes originaires des pays d’Europe de l’Est, d’Amérique du Sud ou des Philippines. La régularisation en Italie des badanti, auxiliaires de vie qui s’occupent des personnes âgées, est exemplaire à cet égard.

Votre rapporteur considère qu’il convient donc de ne pas laisser persister des situations de mal-vieillissement des immigrés les plus âgés, alors même que notre pays emploie de nouveaux immigrés pour prendre soin des aînés. Les autorités publiques qui mettent en œuvre les politiques de solidarité en matière de vieillissement doivent y inclure l’ensemble des immigrés âgés. À défaut, alors même que des immigrés plus jeunes prennent souvent soin des seniors, une situation asymétrique dans la relation de soins, dont le fondement, de fait, serait discriminatoire et contraire aux valeurs de notre République, serait susceptible de voir le jour dans notre pays.

Proposition n° 62

Engager une concertation avec les fédérations d’associations de soins et de services à domicile pour diffuser les meilleures pratiques facilitant le maintien à domicile des personnes âgées immigrées et défavorisées.

D. PERMETTRE LE LIBRE CHOIX ENTRE PAYS D’ACCUEIL ET PAYS D’ORIGINE

1. Ouvrir le passage de la « double absence » à la « double présence »

Le sociologue M. Abdelmalek Sayad a parfaitement décrit cette « double absence » que vivent nombre d’immigrés, phénomène qui s’accentue une fois la retraite venue : coupé de ses racines par de nombreuses années d’éloignement, l’immigré âgé n’est plus chez lui dans son pays d’origine et n’est pas non plus véritablement chez lui en France. Or, la liberté de choix de son mode de vie, entre ici et là-bas, seule à même de lui offrir une double présence, ici et là-bas, doit lui être offerte.

Loin de trahir une « mauvaise intégration », l’aller-retour est souvent une manière pour les immigrés âgés de vivre une forme de mobilité résidentielle, comme nombre de retraités.

La pratique de « la navette » concerne, à des degrés divers, de nombreuses personnes. Elle peut être rapprochée de la mobilité résidentielle du troisième âge qui, selon le gérontologue M. Omar Samaoli, ne se traduit « ni par un tourisme classique, ni par un établissement et une fixation définitive sur d’autres territoires et dans d’autres pays, mais dans les deux cas opère comme une " extension territoriale " motivée par une autre appropriation du temps de vie ».

Il devient en effet rare aujourd’hui de rencontrer des personnes d’âge avancé ayant toujours vécu sur leur lieu de naissance. Les travaux de sociologie du vieillissement ont mis en évidence le phénomène de « secondarité » des plus âgés, fait de possession de résidences secondaires, de situations de double résidence ou de résidence alternante. En témoigne la « secondarisation » d’une grande partie des campagnes françaises, qui a également donné lieu à une migration, en France, de personnes âgées originaires de pays d’Europe du Nord. De même, les anciens actifs se sont souvent enracinés sur leur lieu de travail tout en conservant des relations avec leur milieu familial d’origine. Ainsi que le souligne l’analyse du vieillissement des migrants conduite en 2007 en Midi-Pyrénées, « ces pratiques ne cessent vraiment que lorsque la vieille personne perd toute mobilité, et cette rupture apparaît de plus en plus comme un des principaux marqueurs de la vieillesse, sinon de l’avènement du temps de la fin de vie » (134).

En outre, la liberté d’aller et venir a valeur constitutionnelle : elle ne doit pas cesser au moment de la retraite pour des personnes dont l’histoire professionnelle et la situation familiale se sont traduites par le partage de la vie entre deux pays.

Cette mobilité constitue alors le moyen de bien vivre, au moment de la retraite, la situation de « double installation » présentée à la mission par M. Abdelhafid Hammouche, professeur des universités, qui a souligné que, « parmi les personnes vivant en famille, les plus âgées, en particulier les plus marquées par l’histoire coloniale, ont en effet eu du mal à dire qu’elles s’installaient définitivement en France, tout en le faisant. Le va-et-vient du vieillissement permet de concilier des fidélités aux deux pays qu’une histoire a pu faire apparaître comme contradictoires ».

Mme Claudine Attias-Donfut a, pour sa part, rappelé à la mission que la migration a abouti à constituer des « familles devenues transnationales, certains de leurs membres demeurant au pays, d’autres étant accueillis en France », et souvent « confrontées à des difficultés de regroupement familial ». Dès lors, la famille élargie, qui existe dans la plupart des pays tiers à l’Union européenne, se transforme en famille restreinte, limitée aux seuls parents et enfants. Les personnes qui avaient l’habitude de partager des responsabilités familiales et l’éducation des enfants avec la famille élargie peuvent éprouver d’importantes difficultés. Selon Mme Attias-Donfut, cette situation explique la fréquence des allers et retours, tout comme les nombreuses communications à distance entre le pays d’origine et la France.

Votre rapporteur considère que la retraite ne doit pas représenter une étape rendue difficile par des obstacles inutiles opposés à cette dimension constitutive de la migration, qui est aussi un pont culturel entre le pays d’origine et le pays d’accueil. Il souhaite donc affirmer que le libre choix de résidence au moment de la retraite est une condition de la dignité. Il est inacceptable que certains immigrés âgés se considèrent « prisonniers en France » selon les termes employés par un membre de la mission.

2. Écarter le soupçon de fraude pesant sur les immigrés vivant
dans l’aller-retour

Votre rapporteur a souhaité évaluer l’accès aux droits sociaux des immigrés âgés qui effectuent des séjours fréquents ou prolongés « au pays ». Depuis le milieu des années 2000, des constats de pratiques discriminatoires des organismes fiscaux ou de sécurité sociale envers les personnes âgées étrangères ont fait l’objet de délibérations de la HALDE puis du Défenseur des droits.

La pratique de l’aller-retour avec le pays d’origine fragilise la situation juridique des personnes qui perçoivent un complément non contributif de retraite. Plus que les autres, les personnes résidant fréquemment à l’étranger ont en effet été concernées par la réforme des composantes du « minimum vieillesse » menée depuis 2004, qui a mis fin à l’attribution de certaines de ses composantes en cas de résidence habituelle à l’étranger.

En outre, l’appréciation du caractère habituel de la résidence en France et son contrôle ont fait l’objet de pratiques hétérogènes de la part des caisses de sécurité sociale. Cela a pu faire peser sur les immigrés âgés un soupçon de fraude aux prestations sociales. Des collectifs de migrants se sont mobilisés sur ces thèmes, notamment à Toulouse en 2009 ou à Lyon en 2012. La mission a d’ailleurs entendu M. Boualam Azahoum, un représentant du collectif « Justice et dignité pour les chibani-a-s », à la pointe de ce mouvement. Votre rapporteur estime nécessaire de lever toute ambiguïté sur ce sujet afin qu’il ne soit plus possible de considérer la « vieillesse immigrée » comme une « vieillesse harcelée » (135).

• Prendre la mesure des effets des réformes du « minimum vieillesse » menées depuis une dizaine d’années

Il convient, au préalable, de rappeler que les pensions contributives de retraite peuvent sans aucun obstacle être perçues à l’étranger. 1,25 million de pensions de retraite sont ainsi versées à des personnes résidant à l’étranger, comme M. Thomas Fatome l’a rappelé devant la mission. 450 000 retraités du régime général nés en Algérie y résident aujourd’hui. Pour un immigré algérien retraité qui réside en France, on compte donc aujourd’hui entre trois et quatre retraités nés en Algérie qui résident dans leur pays de naissance. De même, 60 000 retraités du régime général nés au Maroc y perçoivent leur pension, soit 25 % de l’ensemble des retraités nés dans ce pays.

Le versement à l’étranger des pensions de retraite s’étend aux pensions de réversion. Parmi les pensionnés du régime général nés à l’étranger et qui y résident, la proportion des pensions servies au titre de droits dérivés servis seuls est de 31,8 % contre 5,5 % seulement pour les pensionnés nés à l’étranger et résidant en France. Près d’un tiers des personnes étrangères percevant une retraite au pays sont donc des veuves, beaucoup plus rarement des veufs, disposant d’une faible pension de réversion.

Le montant moyen des pensions de droit direct versées en Algérie par le régime général est de 259 euros et il est de 318 euros au Maroc. Les écarts entre les niveaux de pension sont donc élevés : certaines personnes retournent au pays après une carrière complète en France, d’autres perçoivent des montants de pension dérisoires, à l’instar des anciens saisonniers agricoles rencontrés par une délégation de la mission au consulat général de France à Casablanca. Malgré des années de travail pénible et en raison de pratiques anciennes de travail dissimulé, certains perçoivent des pensions de droit direct d’un montant inférieur à 50 euros par mois.

Un tel niveau de ressources est donc très inférieur à celui résultant de l’attribution, en France, de l’ASPA, qui ne peut être versée à l’étranger. Cependant, jusqu’en 2006, la liquidation des pensions de retraite entraînait l’attribution d’une majoration de pension définie à l’article L. 814-2 du code de la sécurité sociale : celle-ci permettait de porter les avantages attribués en vertu d’un régime de vieillesse au montant de l’ancienne « allocation aux vieux travailleurs salariés » (AVTS), une composante du « premier étage » de l’ancien « minimum vieillesse ». L’attribution et le service de cette majoration n’étaient subordonnés à aucune condition de résidence habituelle en France. Un pensionné immigré disposait donc d’une garantie de ressources minimales à la retraite, quels que soient ses choix de résidence.

Le Gouvernement, par l’ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse, a supprimé, à compter du 1er janvier 2006, l’attribution de cette majoration de pension. De manière transitoire, ce complément a été remplacé par un dispositif défini à l’article L. 815-30 du code précité, qui prévoyait que les avantages attribués en vertu d’un régime de vieillesse à une personne qui ne réside pas en France mais y a résidé pendant une durée fixée par décret devaient être majorés pour être portés à un montant fixé par décret lorsque la personne atteignait un âge minimum et que ses ressources étaient inférieures à un plafond.

L’ordonnance du 24 juin 2004 n’a donc pas supprimé tout complément de retraite dissocié d’une condition de résidence habituelle en France car l’habilitation donnée au Gouvernement par le Parlement prévoyait une simplification de l’ordonnancement juridique et non la modification des conditions de versement des allocations. Avant de pouvoir entrer en vigueur, le complément de vieillesse de l’article L. 815-30 a été supprimé, sur initiative gouvernementale, par l’article 76 de la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006. Le Gouvernement prévoyait de réaliser ainsi une économie annuelle de 10 millions d’euros en diminuant les compléments de retraite d’environ 8 000 personnes qui choisissent de rentrer, chaque année, dans leur pays d’origine.

Les personnes qui se sont vues attribuer cette majoration avant le 1er janvier 2006 continuent de la percevoir. Selon les informations fournies à votre rapporteur par la CNAV, à la fin de l’année 2010, près de 240 000 allocations étaient servies à ce titre. Le nombre d’allocataires décroît régulièrement. Le montant moyen servi est de 170 euros mensuels, inférieur à celui versé pour l’ASPA qui s’élève à 410 euros. Les montants versés au titre cette majoration se sont élevés à 640 millions d’euros en 2011 pour l’ensemble des régimes de retraite. Ils diminuent en moyenne de 5 % à 6 % par an. 76 % des bénéficiaires de la majoration prévue à l’article L. 814-2 du code de la sécurité sociale perçoivent uniquement cette prestation : 97 % sont nés à l’étranger et ils résident quasiment tous à l’étranger.

Au regard de cette modification récente de notre droit, la question de l’« exportabilité » de l’ASPA a été soulevée à plusieurs reprises devant la mission. Dans la mesure où le montant de l’ASPA constitue un minimum social défini au regard du seuil de pauvreté en France, votre rapporteur juge qu’il n’est pas possible d’autoriser le versement de l’ASPA à une personne qui ne résiderait plus en France.

Cela l’est d’autant moins en raison de la nature différentielle de cette nouvelle prestation : le montant du complément d’ASPA est d’autant plus élevé que la pension contributive est faible. Si l’ASPA était versée à l’étranger, le « minimum vieillesse » perçu à partir de soixante-cinq ans y serait donc d’autant plus important que le travailleur étranger aurait passé moins de temps en France avant de s’établir définitivement dans son pays d’origine.

En outre, alors que l’article L. 815-13 du code de la sécurité sociale prévoit que les sommes servies au titre de l’allocation sont récupérées après le décès du bénéficiaire si l’actif net de la succession dépasse 39 000 euros, la récupération sur succession dans un pays tiers à l’Union européenne est aujourd’hui difficilement praticable.

Cependant, votre rapporteur souhaite mettre au débat la question de la durée d’antériorité de résidence imposée aux étrangers extra-communautaires pour l’attribution de l’ASPA.

L’article L. 816-1 du code de la sécurité sociale, issu de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, a rendu les dispositions relatives à l’ASPA applicables aux personnes de nationalité étrangère sous réserve qu’elles répondent aux conditions régissant alors l’attribution du revenu minimum d’insertion (RMI) : une condition d’antériorité de résidence de cinq ans pour les seuls étrangers ressortissants des pays tiers à l’Union européenne a donc été instaurée.

Cette condition d’antériorité de résidence a ensuite été portée à dix ans, sur amendement du Gouvernement, lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. L’article 94 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012 a ainsi modifié l’article L. 816-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit désormais que, pour bénéficier de l’ASPA, les étrangers non communautaires, à l’exception des réfugiés, des apatrides, des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des anciens combattants, doivent être titulaires depuis au moins dix ans d’un titre de séjour autorisant à travailler.

Les représentants du Service de l’ASPA de la Caisse des dépôts et consignations ont indiqué à la mission avoir attribué, en 2012, 1 300 allocations de moins qu’en 2011 sur un volume de 8 900 demandes. Cette diminution serait imputable pour 60 % à la modification portant sur la durée de résidence préalable. Le passage de cinq à dix ans de la condition de « stage » préalable a donc accru le pourcentage de dossiers rejetés sur le fondement du non-respect de cette durée, passé de 16 % en 2011 à 24 % en 2012, ce qui représente 650 dossiers.

Par la délibération n° 2009-308 du 7 septembre 2009, la HALDE a considéré que l’instauration, pour les seuls étrangers, de la condition de « stage préalable », alors fixée à cinq ans, constituait une discrimination fondée sur la nationalité, prohibée notamment par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le pacte international sur les droits civils et politiques et la convention n° 97 de l’Organisation internationale du travail (OIT) sur les travailleurs migrants.

Dans ses observations présentées en 2012 devant la cour d’appel de Paris portant décision n° MLD/2012-40 Riman Manukyan, le Défenseur des droits a précisé que cette condition opposable aux seuls étrangers non communautaires n’apparaît pas proportionnée au regard des conditions de résidence exigées des demandeurs de nationalité française, y compris lorsqu’ils reviennent de l’étranger. Pour le Défenseur des droits, la durée de dix ans comme la durée de cinq ans sont de nature à faire obstacle à l’objet même de la prestation, qui vise à assister les personnes âgées les plus démunies. La « justification objective et raisonnable » qui seule permet de réserver aux nationaux une prestation sans violation des dispositions de la convention européenne des droits de l’homme fait donc défaut en l’espèce.

De même, le tribunal des affaires de sécurité sociale de Paris avait, par le jugement n° 06-02886 du 9 novembre 2009, infirmé la décision du SASPA qui estimait insuffisante l’antériorité de résidence d’un allocataire. Le jugement indique que, « sauf à faire d’un tel étranger résidant régulièrement sur le territoire national un profiteur par destination, sinon par nature, dont il convient de se méfier, l’exigence [d’antériorité de résidence] est nécessairement discriminatoire dans la mesure où elle n’est ni raisonnable, ni objective, ni même proportionnée, par rapport à la solution qui serait retenue, pour un ressortissant français, à l’objectif d’aide aux plus démunis affiché par la loi ».

Les dispositions législatives en cause pourraient apparaître comme contraires aux engagements européens de la France. Si, par l’arrêt Collins du 23 mars 2004, la Cour de justice de l’Union européenne ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui subordonne le bénéfice d’une allocation à une condition de résidence, le juge indique que cette condition doit être justifiée sur le fondement de considérations objectives indépendantes de la nationalité des personnes concernées et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national.

L’allongement de la condition d’antériorité de résidence à dix ans pourrait paraître s’éloigner de la lettre de l’article 11 de la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers de longue durée : la qualité de résident de longue durée est acquise après cinq années de séjour régulier et ininterrompu et emporte stricte égalité de traitement pour l’ensemble des prestations de sécurité sociale, contributives ou non contributives. Toute condition d’antériorité de résidence supérieure à cette durée applicable aux seuls ressortissants des pays tiers établit donc une inégalité de traitement avec les ressortissants de l’Union.

Au total, votre rapporteur considère que l’allongement de la condition de résidence préalable a été principalement motivé par un fantasme : celui de l’arrivée en France de personnes âgées mues par la seule perspective d’y percevoir le « minimum vieillesse ». En conséquence, il propose que cette durée soit ramenée à cinq ans, en attendant une éventuelle consolidation de la jurisprudence Collins sur le sujet.

Proposition n° 63

Ramener de dix ans à cinq ans la durée de « stage préalable » imposée aux étrangers extra-communautaires régulièrement installés en France pour bénéficier de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA).

• Garantir des contrôles respectueux des droits des personnes

Dans la mesure où le versement de l’ASPA est lié à une résidence habituelle en France, une absence prolongée doit emporter suspension du versement. Au surplus, les aides au logement n’étant attribuées que pour une résidence principale, l’inoccupation du logement supérieure à cent vingt-deux jours, soit quatre mois, expose l’allocataire à rembourser le trop-perçu des périodes ultérieures.

Il paraît légitime à votre rapporteur que le respect de ces conditions de caractère habituel de la résidence ou de l’occupation du logement puisse être contrôlé par les organismes de sécurité sociale chargés du versement à bon droit des prestations.

Mais il considère également légitime le refus des immigrés âgés d’être perçus bien trop systématiquement comme des fraudeurs potentiels.

Il convient, en premier lieu, de rappeler les contours de la condition de résidence habituelle en France afin d’établir si les règles au regard desquelles les situations individuelles font l’objet de contrôle sont conformes à la loi et appliquées de façon homogène par les caisses.

Une clé de lecture est fournie par un avis du Conseil d’État du 8 janvier 1981 sur la notion de résidence en matière d’aide sociale, selon lequel cette condition est « satisfaite en règle générale, dès lors que [la personne] se trouve en France et y demeure dans des conditions qui ne sont pas purement occasionnelles et qui présentent un minimum de stabilité. Cette situation doit être appréciée, dans chaque cas en fonction de critères de fait et, notamment, des motifs pour lesquels l’intéressé est venu en France, des conditions de son installation, des liens d’ordre personnel ou professionnel qu’il peut avoir dans notre pays, des intentions qu’il manifeste quant à la durée de son séjour ».

Cette résidence doit tout d’abord être régulière au regard de la législation sur le séjour et le travail des étrangers en France, l’article 36 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France ayant posé à l’article L. 115-6 du code de la sécurité sociale le principe selon lequel peuvent seules être affiliées à un régime obligatoire de sécurité sociale les personnes de nationalité étrangère résidant régulièrement en France.

L’article R. 115-6 du code de la sécurité sociale précise que la condition de résidence en France peut être remplie selon deux modalités différentes :

− soit avoir son foyer permanent sur le territoire ;

− soit y avoir le lieu de son séjour principal.

Selon cet article, « le foyer s’entend du lieu où les personnes habitent normalement, c’est-à-dire du lieu de leur résidence habituelle, à condition que cette résidence sur le territoire métropolitain ou dans un département d’outre-mer ait un caractère permanent ».

En second lieu, « la condition de séjour principal est satisfaite lorsque les bénéficiaires sont personnellement et effectivement présents à titre principal sur le territoire métropolitain ou dans un département d’outre-mer […] et sont réputées avoir en France le lieu de leur séjour principal les personnes qui y séjournent pendant plus de six mois au cours de l’année civile de versement des prestations ».

L’ARTICLE R. 115-6 DU CODE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Pour bénéficier du service des prestations en application du troisième alinéa de l’article L. 111-1 et des articles L. 380-1, L. 512-1, L. 815-1, L. 815-24 et L. 861-1, ainsi que du maintien du droit aux prestations prévu par l’article L. 161-8, sont considérées comme résidant en France les personnes qui ont sur le territoire métropolitain ou dans un département d’outre-mer leur foyer ou le lieu de leur séjour principal. Cette disposition n’est pas applicable aux ayants droit mineurs pour le service des prestations en nature des assurances maladie et maternité.

Le foyer s’entend du lieu où les personnes habitent normalement, c’est-à-dire du lieu de leur résidence habituelle, à condition que cette résidence sur le territoire métropolitain ou dans un département d’outre-mer ait un caractère permanent.

La condition de séjour principal est satisfaite lorsque les bénéficiaires sont personnellement et effectivement présents à titre principal sur le territoire métropolitain ou dans un département d’outre-mer. Sous réserve de l’application des dispositions de l’article R. 115-7, sont réputées avoir en France le lieu de leur séjour principal les personnes qui y séjournent pendant plus de six mois au cours de l’année civile de versement des prestations.

La résidence en France peut être prouvée par tout moyen. Un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale fixe la liste des données ou des pièces relatives à la condition de résidence.

M. Antoine Math, représentant du CATRED, a souligné devant la mission que ces notions doivent être examinées au regard de la condition de résidence en matière fiscale. Or, l’application de l’article 4 B du code général des impôts (CGI) peut conduire à ce qu’une personne résidant moins de six mois en France soit tout de même considérée comme y possédant ses principales attaches. Selon lui, la condition de « foyer permanent » figurant à l’article R. 115-6 du code de la sécurité sociale pourrait être remplie même en cas d’absence du territoire supérieure aux six mois autorisés pour remplir la condition de séjour principal. Un immigré amené à séjourner longuement dans son pays d’origine au temps de la retraite, pour divers motifs, mais qui conserverait en France ses principales attaches pourrait donc satisfaire la condition de foyer permanent au regard de la condition de résidence habituelle exigée pour le versement d’un complément de retraite. Dans un arrêt n° 216-2013 du 22 avril 2013 du tribunal des affaires de sécurité sociale de Pau, rendu sur le recours d’un allocataire de l’ASPA contre une décision de suspension prise par le Service de l’ASPA de la Caisse des dépôts et consignations, le juge a considéré que les deux modalités prévues à l’article R. 115-6 sont alternatives et que la notion de foyer permanent doit être examinée en premier lieu. Au moyen d’un ensemble d’indices de nature fiscale, économique, matérielle et juridique, dont le titre d’imposition, l’occupation à titre principal d’un logement selon un bail classique ou l’ancienneté de l’entrée en France, le juge conclut que le requérant satisfait la condition de foyer permanent et que celle de séjour principal n’a pas à être examinée.

Il semble que cette démarche soit peu familière aux caisses de sécurité sociale et que la condition de résidence habituelle en France soit principalement examinée à l’aune de la notion de séjour principal. Votre rapporteur estime pourtant qu’une approche fondée sur un faisceau d’indices serait plus favorable à de nombreux allocataires et traduirait mieux la réalité des attaches en France.

Il reste que le séjour principal s’apprécie désormais le plus souvent en fonction de la durée de résidence en France dans l’année. Le décret n° 2007-354 du 14 mars 2007 relatif aux modalités d’application de la condition de résidence pour le bénéfice de certaines prestations et modifiant le code de la sécurité sociale a abaissé de neuf à six mois la durée de séjour permettant de satisfaire cette condition. La durée de séjour maximal hors du territoire français pour continuer à percevoir l’ASPA est ainsi passée de trois mois à six mois.

Cette modification réglementaire a répondu à la demande formulée par le Haut Conseil à l’intégration dans son avis relatif à la condition sociale des travailleurs immigrés âgés remis au Premier ministre en 2005. Elle a donc élargi la possibilité, pour des retraités percevant un complément de retraite au titre de l’ASPA, de faire des allers-retours, ce dont votre rapporteur se félicite. Le décompte de cette durée de six mois doit être fait au cours de l’année civile : lorsqu’il est plus favorable à l’allocataire, le décompte doit donc être établi de date à date.

De même, l’appréciation du respect de la durée de résidence doit suivre les précisions figurant dans la circulaire ministérielle n° 2008/245 du 22 juillet 2008 qui en prévoit une lecture souple et bienveillante. Votre rapporteur considère également que les aléas occasionnés par les séjours prolongés au pays d’origine et par les liens familiaux doivent être systématiquement pris en compte, notamment en cas de problème de santé ou d’accident du pensionné ou d’un de ses proches lors de son séjour à l’étranger.

L’EXAMEN DE LA DURÉE DE PRÉSENCE EN FRANCE
SELON LA CIRCULAIRE MINISTÉRIELLE N° 2008/245 DU 22 JUILLET 2008

En cas de constat d’une durée de présence en France légèrement inférieure au seuil de six mois, il est recommandé avant de supprimer le droit aux prestations de procéder à un examen attentif, notamment sur les années précédentes de la situation du demandeur afin de s’assurer que cette durée traduit effectivement une absence prolongée du territoire français et non un simple éloignement du territoire pour des circonstances conjoncturelles.

De manière générale, si le contrôle de la résidence effective et stable en France est un objectif important, il convient d’exercer ce contrôle avec discernement en prenant systématiquement en compte la situation individuelle de chaque assuré. L’ensemble des éléments fournis par la personne contrôlée ou que vous aurez pu recueillir notamment dans le cadre d’échanges d’informations avec des tiers (organismes de sécurité sociale, administration fiscale, autres organismes en application des articles L. 114-19 et suivants du code de la sécurité sociale) doivent vous conduire à la conviction que, résidant de manière effective et stable en France, la personne peut prétendre au bénéfice des prestations de sécurité sociale.

Proposition n° 64

Procéder, dans le cadre de l’attribution d’un complément non contributif de retraite (ou en cas de contrôle), à l’examen du respect de la condition de résidence sur le territoire en fonction d’un ensemble d’indices – et pas seulement au regard de la présence pendant six mois au cours de l’année civile – permettant d’établir la nature des attaches en France.

Proposition n° 65

Vérifier le respect, par les caisses de retraite, d’une application de la condition de séjour principal de six mois par année civile à la fois homogène et respectueuse de la situation individuelle des allocataires.

Votre rapporteur a également souhaité savoir si les immigrés ont fait ou continuent de faire l’objet de contrôles ciblés dont les motifs et les effets lui paraîtraient dès lors discriminatoires et illégaux.

Il ressort des travaux de la mission que le plan national de coordination de la lutte contre la fraude aux finances publiques pour 2012 faisait bien figurer, parmi les actions à privilégier « la lutte contre la fraude à la résidence », qui passe « par la détection de lieux dans lesquels sont domiciliés à la même adresse de nombreux prestataires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et pour lesquels apparaît une incohérence manifeste entre le nombre de résidents et la capacité physique d’hébergement ». Le plan fixait également l’objectif de « contrôler la résidence effective de certains bénéficiaires d’allocations non exportables ». Votre rapporteur estime que cela aboutissait dans les faits à viser les foyers de travailleurs migrants et les résidences sociales et se félicite que le nouveau plan national de lutte contre la fraude, annoncé par le Premier ministre le 11 février 2013, ne prévoie plus aucun ciblage de cet ordre.

À la demande de votre rapporteur, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a interrogé les caisses d’allocations familiales de Paris, Bobigny, Lyon, Bordeaux, Marseille et Montpellier, afin de savoir si les foyers de travailleurs migrants ont récemment fait l’objet de contrôles importants. Il en ressort que la plupart ne disposent pas de données statistiques car elles ne déclarent pas avoir retenu de ciblage particulier de ces populations. Deux caisses ont cependant pu communiquer des chiffres : à Marseille, 1 892 allocataires ont été contrôlés en 2010, 1 280 en 2011, mais aucune opération n’a été programmée en 2012. En Seine-Saint-Denis, en 2010, environ 900 contrôles ont été effectués dans les foyers. Aucune opération n’a été réalisée en 2011 ni en 2012. La direction de maîtrise des risques de la CNAF a indiqué que, lors de ces contrôles, quelques redressements ont pu être opérés. Il s’avère toutefois que le risque de non-occupation du logement au moins huit mois par an n’est finalement pas fréquent et ne justifie pas une accentuation des contrôles.

La CNAF a en outre indiqué à votre rapporteur que le fait de résider dans un foyer de travailleurs migrants ne constitue pas un risque dans le cadre du « profilage », qui consiste à établir les profils des bénéficiaires présentant des risques de fraude. La politique de maîtrise des risques ne ciblerait donc pas cette population particulière. S’agissant des prestations versées par les caisses d’allocations familiales, les fraudes à la résidence seraient plutôt rares, tout comme les escroqueries (3 %) et les faux et usages de faux documents (4 %). En revanche, la fraude à l’isolement permettant une majoration indue des montants des prestations représenterait près de 30 % des comportements frauduleux identifiés.

Selon le directeur de la sécurité sociale, M. Thomas Fatome, les vérifications relatives au lieu de résidence représentent 23 % des contrôles conduits par la CNAV en 2011. Ces 3 600 contrôles sur un total de 15 600 auraient permis de détecter 250 cas d’infraction à la condition de résidence pour un préjudice évalué à 2 millions d’euros, mais ceci recoupe à la fois le non-respect de la condition de résidence l’année du contrôle et les fausses déclarations frauduleuses de résidence en France au moment du dépôt de la demande d’allocation. Les immigrés âgés qui ont résidé en France depuis de nombreuses années et qui continuent de vivre dans des foyers de travailleurs migrants ne sont manifestement pas au nombre de ces fraudeurs.

Les responsables du SASPA ont indiqué à la mission que les allocataires sont contrôlés au moins une fois tous les deux ans au titre de la condition de résidence sur le territoire. D’après le rapport annuel d’activité du SASPA pour 2011, 60 % des allocataires ont vu leur situation contrôlée au cours de cette année. Les contrôles à ce titre ont toutefois baissé de 40 % par rapport à l’année 2010, et les annulations de droits à versement de l’ASPA ont reculé de 24 %. Le SASPA fait état de l’élaboration d’une nouvelle cartographie des risques qui aurait permis d’améliorer le ciblage des contrôles. Des actions répétées de communication contribueraient à une appropriation progressive des règles du maintien du droit par les allocataires.

D’après le directeur de la CNAV, M. Pierre Mayeur, les contrôles anti-fraude se fondent sur des critères au nombre desquels ne figure pas celui de la nationalité, parce que le système d’information de la branche retraite ne le permet pas, conformément à la réglementation de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). Le ciblage tient compte du nombre d’assurés résidant à une même adresse ou de la déclaration de soins à l’étranger. Au-delà des différents témoignages présentés devant la mission, votre rapporteur estime qu’il conviendrait de rendre plus largement publics les critères utilisés par les caisses pour dresser les profils des situations présentant des risques de fraude aux prestations sociales. Les relations entre les caisses et de nombreux allocataires vulnérables et les associations qui leur viennent en aide en seraient améliorées.

M. Jean-Louis Deroussen, président de la CNAF, a confirmé que lorsque les contrôleurs d’une CAF se rendent dans un foyer pour contrôler la situation d’un allocataire résident, ils peuvent être amenés à vérifier la situation des autres résidents bénéficiaires d’une allocation. Il en va de même dans des immeubles d’habitation ordinaire où résideraient de nombreux immigrés. L’opération de contrôle devient dès lors plus visible : il en résulterait l’impression fausse d’un ciblage particulier. Le sentiment exprimé par les collectifs d’immigrés âgés au sujet d’opérations menées « contre les foyers » repose donc bien sur des faits, même si un motif discriminatoire n’est pas toujours avéré.

Saisie des conditions du contrôle, en 2008, par des contrôleurs de la caisse d’allocations familiales du Val-d’Oise, du service des aides au logement versées aux résidents d’un foyer de travailleurs migrants d’Argenteuil, la HALDE, dans sa délibération n° 2009-148 du 6 avril 2009, a constaté que le déroulement des contrôles était contraire aux droits des allocataires. Elle cite des suspensions fondées sur la seule absence de l’allocataire le jour du contrôle et des méthodes d’information, telles que le simple affichage dans le hall du foyer, particulièrement mal adaptées à des résidents immigrés âgés.

M. Gabriel Lesta, membre de l’Association de soutien des travailleurs immigrés de Perpignan, a ainsi fait état devant la mission de « contrôles intempestifs sans préavis de passage, pouvant survenir durant les périodes d’absence légale [et entraînant] en cas d’absence constatée une suspension automatique des droits ». Il a souligné que « les contrôles des passeports sont aléatoires, avec une interprétation des tampons systématiquement défavorable aux migrants âgés et un recours aux documents des douanes étrangères, sans tenir compte des éventuelles erreurs dues aux homonymies, extrêmement nombreuses au Maghreb ». Il en aurait découlé « des suspensions de droits unilatérales, brutales, sans avertissement et sans possibilité de se justifier ».

Dans sa délibération précitée, la HALDE a également contesté une décision de suspension motivée par l’absence de présentation du passeport. L’occupation du logement pouvant être prouvée par tout moyen, l’obligation de présenter un passeport entraînerait, selon la HALDE, une discrimination indirecte envers les personnes étrangères. En outre, il a été indiqué à la mission que les éléments présentés par les intéressés pouvant attester de leur présence effective en France, tels que des visites médicales, des témoignages ou des quittances de loyer, tendent à être refusés par les caisses. Or, il semble que le passage à la douane au moment de l’entrée en France ne fait pas toujours l’objet d’un tampon sur le passeport. Dès lors, le refus des justificatifs présentés empêche de prouver la présence en France pendant plus de six mois, alors même que des éléments concordants permettent de l’établir par ailleurs.

Cependant, le législateur a, par l’intermédiaire de l’article 119 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009, renforcé le fondement juridique de ce type de contrôles en modifiant l’article L. 161-1-4 du code de la sécurité sociale. Jusqu’alors, la loi disposait que les organismes de sécurité sociale pouvaient demander « toutes pièces justificatives utiles pour apprécier les conditions du droit à la prestation, notamment la production d’avis d’imposition ou de déclarations déposées auprès des administrations fiscales compétentes [et que] les organismes peuvent se dispenser de cette demande lorsqu’ils sont en mesure d’effectuer des contrôles par d’autres moyens mis à leur disposition ». Désormais, il est précisé d’emblée que « les organismes de sécurité sociale demandent, pour le service d’une prestation ou le contrôle de sa régularité, toutes pièces justificatives utiles pour vérifier l’identité du demandeur ou du bénéficiaire d’une prestation ».

Si la présentation d’un passeport peut être utile aux contrôleurs dans certains cas, votre rapporteur estime que la focalisation sur ce document ou sa demande répétée contribue à tenir l’immigré à l’écart des procédures applicables, dans les faits, au reste de la population.

Il considère donc qu’il convient prioritairement d’aider les personnels des caisses à agir avec respect et pédagogie lorsqu’ils contrôlent des personnes âgées défavorisées, notamment immigrées. Il a été indiqué à la mission que des formations spécifiques à la conduite d’entretiens précisant les droits des allocataires, de deux fois cinq jours, sont offertes depuis novembre 2011 aux contrôleurs des CAF. Votre rapporteur juge cependant qu’il convient d’aller plus loin et que la piste d’échanges formalisés, dans le cadre de formations obligatoires, avec des représentants des associations d’usagers parmi lesquelles figurent les associations d’immigrés âgés, doit être explorée.

Proposition n° 66

Rendre publics les critères du ciblage des contrôles opérés par les organismes de sécurité sociale.

Proposition n° 67

Améliorer la formation des agents de contrôle des caisses de sécurité sociale et les sensibiliser à la situation des immigrés âgés.

Proposition n° 68

Garantir des méthodes de contrôle respectueuses du droit et de la dignité des personnes et une information réelle et complète.

Proposition n° 69

Rappeler les obligations des caisses de sécurité sociale, notamment en matière de notification et de motivation des décisions, et de délais.

Des difficultés peuvent également provenir des conditions de suspension du versement des prestations et de recouvrements d’indus.

M. Antoine Math a indiqué à la mission que, dans le cadre des permanences d’aide à l’accès aux droits, il constatait fréquemment que des décisions de suspension du versement des prestations sont exécutées sans notification ni respect du principe du contradictoire, deux obligations pourtant imposées par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Lors de l’audition des responsables du Service de l’ASPA, votre rapporteur et plusieurs membres de la mission ont fait état de leur surprise en constatant que des courriers simples sont adressés aux allocataires et leur demandent d’attester de leur résidence en France dans un délai d’un mois, délai au-delà duquel le courrier indique que le versement de l’allocation sera suspendu. Dans la mesure où une personne est autorisée à s’absenter plusieurs mois, votre rapporteur considère qu’un délai de réponse aussi court entraîne mécaniquement des suspensions inutiles. Cela paraît d’autant moins pertinent que 80 % des quelque 8 000 suspensions de droits effectuées par le SASPA chaque année sont suivies d’une remise en paiement. Ceci contribue donc à fragiliser la situation financière de personnes modestes et à faire peser le soupçon de fraude sur les immigrés qui pratiquent l’aller-retour. L’affichage d’un tel délai est au demeurant contradictoire avec le fait que le SASPA a indiqué à votre rapporteur qu’en pratique, en cas de non-réponse, il suspend généralement les droits au bout de deux à trois mois, après avoir pris contact avec les services sociaux de proximité, notamment les centres communaux d’action sociale à l’origine de la demande d’ASPA.

En cas de décision de suspension du versement de prestation par une caisse, une fois établi le montant du trop-perçu, il peut être récupéré de façon échelonnée sur les prestations versées à bon droit, ce qui constitue, en soi, une garantie pour l’allocataire comme pour la caisse. Mais il ressort que les règles sur le « reste à vivre », une fois déduite la retenue effectuée par la caisse, sont mal connues.

Les informations en la matière ne sont pas accessibles aux usagers et il existe une grande disparité dans l’application des règles par les caisses locales et leurs commissions de recours amiable (CRA), au-delà du cadrage règlementaire précisé dans l’encadré ci-dessous.

Les associations de soutien aux immigrés âgés estiment que les règles ne sont pas toujours respectées par les caisses : des décisions manifestement infondées seraient prises par certaines d’entre elles, à peu près certaines que les immigrés âgés n’oseront pas réagir.

Votre rapporteur estime en conséquence qu’il convient de clarifier et d’harmoniser les règles de remboursement des indus et de limiter leurs variations résultant des prestations, des motivations fournies par les caisses et des décisions des différentes commissions de recours amiable.

LES SITUATIONS DE RECOUVREMENT D’INDUS

En matière d’aides au logement, conformément à l’article L. 553-2 du code de la sécurité sociale, « tout paiement indu de prestations familiales est récupéré, sous réserve que l’allocataire n’en conteste pas le caractère indu, par retenues sur les prestations à venir ou par remboursement intégral de la dette en un seul versement si l’allocataire opte pour cette solution ». L’organisme payeur peut procéder à la récupération de l’indu par retenues sur les échéances à venir dues au titre des différentes aides au logement. Les retenues sont déterminées en fonction de la composition de la famille, de ses ressources, des charges de logement, des prestations servies par les organismes débiteurs de prestations familiales. L’individualisation des plans de remboursement est renforcée par le fait que l’article D. 553-1 du même code pondère le revenu mensuel pris en considération pour le calcul des retenues mensuelles en fonction de la composition familiale : une personne seule bénéficie par exemple d’une part et demie.

Ainsi, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) ne définit pas de plans de remboursement-type pour les résidents de foyers par exemple. Le montant mensuel du prélèvement effectué sur les prestations à échoir est calculé sur le revenu mensuel pondéré. Une retenue forfaitaire de 45 euros est établie sur la tranche de revenus inférieure à 231 euros, suivie d’une retenue de 25 % sur la tranche de revenus comprise entre 231 euros et 345 euros, de 35 % sur la tranche de revenus comprise entre 346 euros et 516 euros, de 45 % sur la tranche de revenus comprise entre 517 euros et 690 euros et de 60 % sur la tranche de revenus supérieure à 691 euros.

D’après les indications fournies par la CNAF, les disparités d’application proviendraient des remises de dettes. Celles-ci relèvent de chacune des caisses, puisque le quatrième alinéa de l’article L. 553-2 précise que « la créance de l’organisme peut être réduite ou remise en cas de précarité de la situation du débiteur, sauf en cas de manœuvre frauduleuse ou de fausses déclarations ». Les remises sont décidées par les commissions de recours amiable (CRA) de chaque caisse. La CRA peut être saisie dans les deux mois qui suivent la notification de la décision contestée, ou l’expiration du délai implicite de rejet si l’organisme de sécurité sociale n’a pas notifié sa décision. De nombreux cas d’absence de notification de la décision de retenues ont été signalés à votre rapporteur : l’allocataire découvre alors une diminution du montant de l’aide versée et ignore qu’il dispose d’une voie de recours amiable ou n’en est informé que trop tard. Seul le recours juridictionnel devant le tribunal des affaires de sécurité sociale lui est alors ouvert.

En matière d’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), l’article L. 815-11 du code de la sécurité sociale dispose que l’allocation « peut être révisée, suspendue ou supprimée à tout moment lorsqu’il est constaté que l’une des conditions exigées pour son service n’est pas remplie ou lorsque les ressources de l’allocataire ont varié ».

Si l’absence de déclaration du transfert de leur résidence hors du territoire métropolitain interdit que les arrérages versés soient acquis au bénéficiaire, toute demande de remboursement de trop-perçu se prescrit par deux ans à compter de la date du paiement de l’allocation au bénéficiaire, sauf en cas de fraude ou de fausse déclaration.

L’article R. 815-43 du même code dispose que les organismes servant l’allocation « peuvent opérer d’office et sans formalité des retenues sur les arrérages de l’allocation de solidarité aux personnes âgées pour le recouvrement des sommes payées indûment à l’allocataire ». Ces retenues ne peuvent excéder la fraction saisissable, telle qu’elle résulte de l’application de l’article L. 815-10 de ce code.

Or, cet article dispose que l’allocation est cessible et saisissable dans les mêmes conditions et limites que le salaire et que lorsqu’elle s’ajoute à un avantage de vieillesse soumis à des règles de cessibilité ou de saisissabilité particulières, ces règles sont applicables à l’allocation. Pour l’application de ces règles, les quotités saisissables sont déterminées séparément.

Les situations sont donc différentes selon la caisse qui verse la pension contributive et le complément d’ASPA. Elle récupère les trop-perçus sur des quotités couvrant tant le complément que la pension de base, et selon des modalités variables en fonction des régimes. De telles dispositions ne sont pas spécifiques aux pensionnés immigrés mais renforce les incertitudes quant aux montants qui peuvent être retenus. Enfin, l’examen par les CRA des situations individuelles et des remises de dettes manque d’homogénéité.

Le Service de l’ASPA, qui ne verse pas de montant contributif, a indiqué à votre rapporteur que la créance suite à annulation correspond en moyenne à une année de versements, soit un montant de l’ordre de 9 000 euros. Dès la notification de la créance, une demande de reversement intégral est adressée à l’allocataire, mais de tels reversements en un paiement unique sont évidemment très exceptionnels. Une procédure de règlement amiable est donc mise en œuvre, avec proposition de versements échelonnés, selon les ressources de l’allocataire. Dans les cas de nouvelle attribution de l’ASPA, la récupération provient d’un précompte dont le montant maximum serait de 80 euros, pour une allocation servie à taux plein.

Votre rapporteur se félicite du fait que le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale adopté le 21 janvier 2013, lors de la réunion du Comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE), qui n’avait pas été réuni depuis 2006, ait fixé comme objectif de garantir aux allocataires ressortissant des CAF et de la MSA une plus grande régularité des aides perçues.

Le principe de fongibilité de la récupération des indus peut être particulièrement préjudiciable aux allocataires de ces deux caisses lorsqu’il conduit à voir l’ensemble des allocations faire l’objet d’une retenue. Au plus tard d’ici 2014, sous la responsabilité de la ministre déléguée chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l’exclusion, les dispositions réglementaires vont donc être adaptées afin d’en limiter les effets. Le manque d’information des bénéficiaires est bien identifié par ce plan comme un facteur d’insécurité et de fragilisation pour des personnes disposant de faibles ressources alors même que les flux d’indus et de rappel sont en progression pour l’ensemble des allocataires modestes.

L’IGAS a été chargée d’établir un rapport visant à étudier la faisabilité et les modalités pratiques de garantie du principe d’une information préalable de l’allocataire en cas d’interruption de droit, en privilégiant le contact physique et téléphonique et le respect d’une période de phase contradictoire dans les situations de suspension de droits. De même, le Gouvernement a confié à l’IGAS l’examen des modalités de rapprochement du niveau des quotités insaisissables de celui utilisé par la Banque de France dans les procédures de surendettement.

Proposition n° 70

Améliorer l’information des usagers en matière de recouvrement des sommes indûment versées.

Proposition n° 71

En cas de retenues pour trop-perçus, garantir aux allocataires le respect du principe du contradictoire et la notification de décisions dûment motivées.

Proposition n° 72

Prévoir dans les conventions d’objectifs et de gestion (COG) liant les caisses de sécurité sociale à leur autorité de tutelle un renforcement des partenariats avec les associations d’accès aux droits et d’aide aux allocataires afin de garantir le respect des droits de ces derniers.

Proposition n° 73

Vérifier l’application homogène des règles de recouvrement des indus.

3. Assurer l’entrée en vigueur de l’« aide à la réinsertion familiale
et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine »

La liberté de vivre dignement sa vieillesse ne se limite pas aux modalités de l’aller-retour plus ou moins bien pris en compte par les règles régissant l’attribution et le versement des minima sociaux.

Pour certains immigrés âgés, un retour durable au pays d’origine au temps de la retraite paraît préférable, mais il est entravé par la faiblesse des ressources qui peuvent être perçues au pays après des décennies de présence en France.

Cette situation concerne plus particulièrement les résidents parmi les plus fragiles et les plus isolés des foyers de travailleurs migrants : leur imposer de vivre leur vieillesse en France semble d’autant plus inacceptable que ces personnes ne sont jamais parvenues à quitter le foyer où elles résident depuis parfois de très nombreuses années.

À leur intention, à l’initiative de M. Jean-Louis Borloo, alors ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, a été instaurée, par les articles 58 et 59 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, dite « loi DALO », une « aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine » (ARFS), définie à l’article L. 117-3 du code de l’action sociale et des familles.

Plus de six années après l’adoption unanime de ces articles, aucune mesure d’application n’est entrée en vigueur. Il ressort des travaux de la mission qu’une mise en œuvre serait pourtant aujourd’hui possible et présenterait une réelle utilité.

• Une mesure d’aide au retour destinée à un public étroitement circonscrit

La définition par la loi de l’ARFS permet de cerner nettement ses contours et son caractère dérogatoire, motivé par le besoin social particulier auquel elle cherche à répondre.

ARTICLE L. 117-3 DU CODE DE L’ACTION SOCIALE ET DES FAMILLES

(article 58 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable
et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale)

Il est créé une aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine. Cette aide est à la charge de l’État.

Elle est ouverte aux étrangers non ressortissants d’un État membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen, en situation régulière, vivant seuls :

− âgés d’au moins soixante-cinq ans ou d’au moins soixante ans en cas d’inaptitude au travail ;

− qui justifient d’une résidence régulière et ininterrompue en France pendant les quinze années précédant la demande d’aide ;

− qui sont hébergés, au moment de la demande, dans un foyer de travailleurs migrants ou dans un logement à usage locatif dont les bailleurs s’engagent à respecter certaines obligations dans le cadre de conventions conclues avec l’État ;

− dont les revenus sont inférieurs à un seuil fixé par décret en Conseil d’État ;

− et qui effectuent des séjours de longue durée dans leur pays d’origine.

Son montant est calculé en fonction des ressources du bénéficiaire. Elle est versée annuellement et révisée, le cas échéant, une fois par an, en fonction de l’évolution des prix hors tabac prévue dans le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation annexé au projet de loi de finances de l’année.

Elle n’est pas soumise à l’impôt sur le revenu.

L’aide est supprimée lorsqu’il est constaté que l’une des conditions exigées pour son service n’est plus remplie.

Le bénéfice de l’aide est supprimé à la demande des bénéficiaires, à tout moment, en cas de renonciation à effectuer des séjours de longue durée dans leur pays d’origine. En cas de renonciation au bénéfice de cette aide, les bénéficiaires sont réintégrés dans leurs droits liés à la résidence.

L’aide est cessible et saisissable dans les mêmes conditions et limites que les salaires.

Elle est servie par l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

Elle est exclusive de toute aide personnelle au logement et de tous minima sociaux.

Elle ne constitue en aucun cas une prestation de sécurité sociale.

Les conditions de résidence, de logement, de ressources et de durée des séjours dans le pays d’origine posées pour le bénéfice de l’aide, ainsi que ses modalités de calcul et de versement, sont définies par décret en Conseil d’État. Les autres modalités d’application, concernant notamment le contrôle des conditions requises, sont définies par décret.

Cette aide à la réinsertion ne peut ainsi être accordée qu’aux personnes qui s’engagent à effectuer des séjours de longue durée dans leur pays d’origine et est exclusive des aides au logement et des minima sociaux. Elle s’adresse à des personnes étrangères vivant seules avec des ressources modestes et résidant en foyer de travailleurs migrants ou logés par des bailleurs ayant conclu avec l’État des conventions ad hoc, tels des gestionnaires de résidences sociales bénéficiant de financements au titre du logement accompagné. Le législateur a donc circonscrit cette aide aux résidents « célibatairisés » vivant en habitat collectif et a, dès lors, écarté de son bénéfice la grande majorité des immigrés âgés.

Ainsi, l’ARFS ne constitue pas une « ASPA exportable » mais une aide au retour devant permettre aux personnes concernées de vivre dignement dans leur pays d’origine, auprès de leur famille. L’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrants (ANAEM), devenue l’OFII, est chargée de son versement, comme elle l’est déjà pour celui des aides au retour.

Selon l’exposé des motifs joint en 2007 au projet de loi, le montant de l’aide n’est pas défini par rapport aux niveaux de complément d’ASPA versés en France mais presque exclusivement en fonction d’une logique budgétaire visant à ce que la mesure ait globalement un effet neutre sur les comptes publics. Il est ainsi indiqué que le montant de l’ARFS doit être équivalent à celui de l’aide au logement dont bénéficiait la personne à qui l’aide est attribuée. Il est précisé que « l’allocation est exclusive de toute aide personnelle au logement, si bien que globalement, aucune charge nouvelle n’est créée pour l’État ».

Néanmoins, l’article 59 de la « loi DALO » a inséré à l’article L. 311-7 du code de la sécurité sociale un alinéa qui prévoit que « le bénéficiaire de l’aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants prévue à l’article L. 117-3 du code de l’action sociale et des familles a droit, lors de ses séjours en France, au bénéfice des prestations en nature des assurances maladie et maternité du régime obligatoire d’assurances maladie et maternité dont il relevait au moment de son départ ou, à défaut, du régime général de sécurité sociale ». Le législateur a donc souhaité garantir le maintien d’une couverture santé en cas de séjours en France, qui n’ouvrent cependant pas droit au bénéfice de minima sociaux tant que l’ARFS est versée.

Lors de son audition par la mission, M. Thierry Tuot, a proposé que l’attribution de cette aide soit subordonnée à la réalisation d’un diagnostic social préalable, au cas par cas : « Cette entrée sociale dans un régime de dérogation posé par le législateur » serait ainsi une façon, réaliste et concrète, de le circonscrire puisque « tous les vieux immigrés n’ont pas besoin de cette facilité, non plus que tous les étrangers », les bénéficiaires paraissant être « quelques centaines d’immigrés qui vivent dans des foyers, qui ont gardé des attaches familiales importantes dans leur pays d’origine ». Cette méthode pourrait être retenue lors de la mise en œuvre réglementaire ; elle illustre le caractère spécifique de cette aide sociale.

L’addition, par le législateur, d’une série de conditions et le renvoi au décret traduisent bien le fait que cette aide comporte une part de compétence discrétionnaire pour le service instructeur de la demande d’aide, au demeurant non défini par la loi, qui distingue nettement celle-ci des droits sociaux prévus par le code de la sécurité sociale.

• Une carence regrettable du pouvoir réglementaire

Adopté en mars 2007, le dispositif est évoqué dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2008 qui mentionne un montant moyen unitaire mensuel de l’ordre de 190 euros. La prévision porte, en 2008, sur 1 300 allocataires environ, compte tenu des délais de montée en charge du dispositif, et notamment de la nécessité pour les bailleurs de passer une convention ad hoc avec l’État. Il en résulte l’inscription en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement de 3 millions d’euros en 2008, inscrits sur le programme budgétaire 104 « Intégration et accès à la nationalité française ».

Aucun crédit n’a été consommé en 2008 faute d’entrée en vigueur de l’aide. L’enveloppe est réduite à 1,5 million d’euros en lois de finances initiales pour 2009 et 2010, puis supprimée en loi de finances initiale pour 2011.

Ainsi, s’agissant de l’action n° 13 « Aide au retour et à la réinsertion », le « bleu » budgétaire joint au projet de loi de finances pour 2010 se contente d’indiquer, sans plus de précision, « qu’il a été choisi d’expérimenter la mise en œuvre de cette mesure par accord bilatéral avec les principaux pays concernés par ces populations. Des contacts ont d’ores et déjà été pris dans le cadre de projets d’accords globaux mais un tel type d’accord demande un certain temps de négociation et de finalisation. La montée en charge en sera dès lors moins rapide que prévu, ce qui justifie le maintien de l’enveloppe en 2010 » (136).

Votre rapporteur s’étonne que le Parlement ait été aussi peu informé des raisons pour lesquelles l’ARFS n’a pas été mise en œuvre dans les années qui ont suivi l’adoption de la « loi DALO ». Pourtant, le II de l’article 58 de la loi prévoyait qu’« avant le 31 décembre 2009, le Gouvernement présente au Parlement un rapport d’évaluation du dispositif institué au présent article ». Aucun rapport de ce type n’a été remis par le Gouvernement au Parlement.

Entendu par la mission, M. Jean-Louis Borloo a indiqué que les projets de décrets d’application de l’ARFS n’auraient jamais été examinés par le Conseil d’État car le Gouvernement les aurait retirés à l’automne 2008, avant même que le Conseil d’État ait pu se prononcer.

Cette décision résulterait de motifs principalement politiques, interprétation confirmée par M. Yannick Imbert, directeur général de l’OFII, qui a estimé devant la mission que « la possibilité de bénéficier de l’aide tout en s’installant définitivement dans le pays d’origine aurait pu poser […] un problème politique : la population française accepterait-elle que des personnes ne résidant plus dans notre pays continuent à percevoir des prestations de la part d’organismes français ? ». Votre rapporteur considère pourtant que le législateur français a unanimement apporté une réponse positive à cette question.

Divers intervenants ont indiqué à la mission que l’absence d’adoption des décrets d’application provenait d’obstacles relevant du droit de l’Union européenne qui empêcherait de circonscrire l’ARFS à son public cible et emporterait dès lors un risque budgétaire important.

L’origine de ce risque n’a pas toujours été définie très précisément : des intervenants ont fait état d’une ouverture du droit à des étrangers des pays tiers pour des séjours passés dans l’ensemble de l’Union européenne et pas seulement en France ; pour d’autres, il se serait agi d’une ouverture du droit à l’ensemble des étrangers, des pays tiers comme des États membres.

Pourtant, M. Jean-Louis Borloo a témoigné devant la mission du « travail préparatoire extrêmement important mené avec le Conseil d’État », au stade de la préparation du projet de loi, qui aurait « permis de trouver une formule juridiquement acceptable, y compris au regard du droit de l’Union européenne ».

Votre rapporteur souhaite, en tout premier lieu, rappeler que la loi fixe différentes conditions restrictives d’accès à l’ARFS : outre les conditions de nationalité écartant les ressortissants européens et la condition de séjour antérieur de quinze ans en France, il est prévu que l’étranger soit hébergé, au moment de la demande, dans un foyer de travailleurs migrants.

Même s’il fallait tenir compte de la durée de résidence antérieure dans l’ensemble de l’Union européenne et pas seulement en France, votre rapporteur ne voit pas en quoi cela conduirait à accorder l’aide à des bénéficiaires supplémentaires : aucune personne âgée n’est, aujourd’hui, en pratique, accueillie après soixante-cinq ans dans un foyer de travailleurs migrants. On voit mal en quoi des immigrés turcs ou marocains ayant principalement résidé en Allemagne ou aux Pays-Bas parviendraient à s’établir en France au moment de la retraite et à obtenir, à cet âge avancé, un logement en foyer de travailleurs migrants qui les rendrait éligibles à l’ARFS. Un immigré âgé résidant en foyer n’y accède pas au grand âge : il a été logé en foyer au moment de son arrivée en France en tant que travailleur et y est demeuré tout au long de sa vie.

Si cette approche concrète de la prestation suffit à emporter la conviction de votre rapporteur, il reste que la question de l’articulation de la norme nationale avec la réglementation européenne doit être clarifiée, à défaut pour le Gouvernement de l’avoir fait dans le rapport qui devait être remis au Parlement. Or, la réglementation européenne se fonde sur une distinction entre des prestations de sécurité sociale à caractère contributif et des prestations dites « spéciales à caractère non contributif » également appelées de « type mixte ». Les premières relèvent des branches et des régimes énoncés par le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté : elles peuvent être perçues par des ressortissants européens sur tout le territoire de l’Union dans le cadre de la coordination des régimes de sécurité sociale. Les secondes, définies par le règlement modificatif (CEE) n° 1247/92 du Conseil du 30 avril 1992 se distinguent nettement du champ de la sécurité sociale : si la durée de résidence dans l’ensemble de l’Union doit être prise en compte pour attribuer ces prestations non contributives, elles doivent cependant être servies exclusivement sur le territoire de l’État dans lequel réside le demandeur et au titre de la législation de cet État.

Dès lors, on voit mal dans quelle catégorie se situe l’ARFS : elle ne saurait entrer dans le champ d’un régime relevant de la coordination des systèmes de sécurité sociale puisqu’il ne s’agit pas d’une pension contributive ; elle pourrait certes être requalifiée par le juge européen de prestation spéciale à caractère non contributif, telle l’ASPA, mais elle cesserait dès lors d’être exportable.

Enfin, au regard de l’application du principe de non-discrimination tel que prévu par le droit de l’Union européenne, votre rapporteur est conscient que tout immigré d’un pays tiers acquiert après cinq années de séjour régulier et ininterrompu dans l’État membre d’accueil le statut de « ressortissant de pays tiers de longue durée » auquel s’applique la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003. L’article 11 de cette directive prévoit bien l’égalité de traitement concernant à la fois la sécurité sociale, l’aide sociale et la protection sociale, telles qu’elles sont définies par chaque législation nationale. Cependant, les États membres peuvent limiter l’égalité de traitement aux « prestations essentielles » en matière d’aide sociale.

Une aide sociale de nature si spécifique, liée à la présence prolongée dans une catégorie de logement si particulière, peut légitimement être considérée comme une aide sociale qui ne constitue pas une « prestation essentielle » pour l’ensemble des ressortissants étrangers du fait des différences de situation dans lesquelles ils se trouvent.

Au vu de l’ensemble des critères restrictifs d’accès à cette aide, le risque de requalification en prestation de sécurité sociale paraît donc restreint. M. Thomas Fatome, directeur de la sécurité sociale, a fait état, devant la mission de son « sentiment que la solution proposée par la loi reste la meilleure » et a indiqué continuer « de travailler afin de limiter les risques de " contagion " », car, « sous réserve d’un dialogue avec Bruxelles, il semble possible d’adapter le dispositif ».

Aussi votre rapporteur se félicite-t-il du fait que Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, entendue par la mission, ait déclaré avoir demandé à ses services de « reprendre les expertises – qui avaient été abandonnées – visant à la mise en place de l’ARFS » dans le but d’aboutir rapidement à une solution.

Votre rapporteur considère donc qu’il est possible d’adopter sans tarder des décrets pris sur le fondement de la « loi DALO » et ciblant précisément le public qui a vocation à en bénéficier.

Conformément au paragraphe I, alinéa 17, de l’article 58 de la loi, il convient ainsi de publier :

– le décret en Conseil d’État qui doit définir les seuils de revenus en-deçà desquels les étrangers non ressortissants d’un État membre de l’Union européenne peuvent bénéficier de l’ARFS ;

– le décret en Conseil d’État qui doit fixer les conditions de résidence, de logement, de ressources et de durée de séjour dans les pays d’origine pour bénéficier de l’ARFS et ses modalités de calcul et de versement ;

– le décret simple qui doit fixer les autres modalités d’application de l’aide, notamment de contrôle des conditions requises pour en bénéficier.

Votre rapporteur considère que cette aide à la réinsertion ne doit pas être seulement financière : les services consulaires français dans le pays d’origine et les bureaux de l’OFII doivent accompagner le bénéficiaire dans son projet de réinsertion ou formaliser une coopération à cette fin avec les services sociaux locaux.

Enfin, pour les anciens résidents de foyers de travailleurs migrants qui souhaiteraient continuer à séjourner occasionnellement en France, votre rapporteur estime que l’ARFS permettra de sécuriser les systèmes de location alternée, qui se pratiquent actuellement dans un cadre juridique mal établi. Elle facilitera ainsi les pratiques d’accueil hôtelier initiées par certains gestionnaires de résidences sociales.

Proposition n° 74

Adopter les décrets permettant l’attribution aux résidents les plus défavorisés des foyers de travailleurs migrants de l’« aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine » (ARFS).

4. Maintenir les droits sociaux des titulaires de la carte de séjour « retraité »

De nombreuses personnes entendues par la mission ont mis en lumière les problèmes posés par la carte de séjour portant la mention « retraité ». Créée par la loi du 11 mai 1998, celle-ci devait, d’après la circulaire du 12 mai 1998 (137), faciliter la libre circulation des retraités étrangers entre leurs pays et la France, en leur permettant, dans certaines conditions, d’entrer librement et de séjourner sur le territoire français.

Ainsi, aux termes du premier alinéa de l’article L. 317-1 du CESEDA, « l’étranger qui, après avoir résidé en France sous couvert d’une carte de résident, a établi ou établit sa résidence habituelle hors de France et qui est titulaire d’une pension contributive de vieillesse, de droit propre ou de droit dérivé, liquidée au titre d’un régime de base français de sécurité sociale, bénéficie, à sa demande, d’une carte de séjour portant la mention " retraité " ». En application du deuxième alinéa de ce même article, « le conjoint du titulaire d’une carte de séjour " retraité ", ayant résidé régulièrement en France avec lui, bénéficie d’un titre de séjour conférant les mêmes droits ». Valable dix ans et renouvelable de plein droit, elle n’ouvre cependant pas le droit à l’exercice d’une activité professionnelle.

L’article 6 du décret n° 2002-1500 du 20 décembre 2002 (138) prévoit un régime similaire pour les ressortissants algériens. Seule la dénomination du titre de séjour est différente puisqu’il s’agit d’un « certificat de résidence » portant la mention « retraité ». Sous cette réserve terminologique, aux termes du dernier alinéa de cet article, l’application de la législation française en vigueur tant en matière d’entrée et de séjour qu’en matière sociale est identique.

Environ 14 000 cartes de séjour portant la mention « retraité » ont été délivrées depuis l’entrée en vigueur du dispositif. Le secrétaire général à l’immigration et à l’intégration a par ailleurs souligné, lors de son audition par la mission, que le nombre de demandes diminuait depuis plusieurs années : en 2011, 1 100 cartes ont été octroyées, et en 2012, seulement 700. Il est difficile de ne pas y voir la traduction des limites de ce titre de séjour.

À l’instar de M. Antoine Math, votre rapporteur considère que cette carte aurait pu constituer une avancée « si elle n’avait totalement et volontairement ignoré la question cruciale des droits sociaux » (139). En effet, la détention de ce titre de séjour emporte un certain nombre de conséquences défavorables pour les personnes qui en sont titulaires.

En premier lieu, elle conduit à une rupture du lien avec l’assurance maladie, l’article D. 115-1 du code de la sécurité sociale (140) ne mentionnant pas ce titre de séjour parmi ceux susceptibles d’ouvrir le droit aux prestations de l’assurance maladie. L’article D. 161-15 du même code (141), qui dresse la liste des titres de séjour garantissant aux ayants droit d’un assuré le bénéfice des prestations d’assurance maladie, ne le mentionne pas non plus.

Le législateur a considéré que, ces personnes ayant fait le choix de transférer leur résidence à l’étranger, il revenait aux systèmes de santé des pays de résidence de les prendre en charge. Cette motivation n’est toutefois pas pleinement satisfaisante. En effet, il apparaît difficilement justifiable que des personnes ayant cotisé à l’assurance maladie lorsqu’elles exerçaient une activité professionnelle en France et dont les pensions de retraites contributives continuent de faire l’objet de prélèvements destinés à financer la protection sociale ne puissent pas bénéficier des prestations de l’assurance maladie dans les conditions de droit commun. Il n’est d’ailleurs pas rare que le Comité médical pour les exilés (COMEDE) reçoive des appels de familles françaises dont les parents âgés, titulaires de la carte de séjour « retraité », ne peuvent pas être soignés, ainsi que l’a indiqué M. Didier Maille, responsable du service social et juridique de cette association.

Les titulaires de ce titre de séjour peuvent néanmoins bénéficier d’une prise en charge pour les soins d’urgence. En application de l’article L. 161-25-3 du code de la sécurité sociale, la personne de nationalité étrangère titulaire d’une carte de séjour portant la mention « retraité », qui bénéficie d’une ou de plusieurs pensions rémunérant une durée d’assurance égale ou supérieure à quinze ans, a droit aux prestations en nature de l’assurance maladie du régime de retraite dont elle relevait au moment de son départ de France, pour elle-même et son conjoint, lors de leurs séjours temporaires sur le territoire français, si leur état de santé vient à nécessiter des soins immédiats. Il ne peut s’agir, en l’espèce, que de soins inopinés.

En second lieu, la possession de ce titre de séjour ne permet pas de liquider certains droits à l’assurance vieillesse, ou encore de formuler une demande de regroupement familial ou de naturalisation.

D’après les informations transmises à la mission par le Défenseur des droits, les préfectures inciteraient les retraités étrangers souhaitant partager leur temps entre la France et le pays d’origine à substituer à leur carte de résident une carte de séjour portant la mention « retraité ». Or, les conséquences de ce changement ne sont pas toujours explicitées, ce qui n’est pas satisfaisant. C’est pourquoi votre rapporteur considère que les préfectures devraient systématiquement alerter les demandeurs sur les conséquences attachées à l’acquisition de cette carte.

À la suite des difficultés rencontrées par certains retraités titulaires de ce titre de séjour pour bénéficier des prestations sociales non contributives
– en particulier l’ASPA –, la Cour de cassation a précisé, dans un arrêt du 14 janvier 2010 
(142), que rien ne s’oppose à ce que l’étranger titulaire de ce titre de séjour ait également une résidence en France au sens de la réglementation sur les prestations sociales. Comme cela a été rappelé plus haut, la résidence s’entend comme le foyer, à condition qu’il ait un caractère permanent, ou le lieu de séjour principal si la personne y demeure plus de six mois au cours de l’année civile de versement des prestations, en application de l’article R. 115-6 du code de la sécurité sociale.

La Cour a ainsi considéré que, « fut-il conditionné à une résidence stable et régulière sur le territoire national, le service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées ne doit pas porter atteinte à la liberté pour le bénéficiaire étranger d’aller et de venir, laquelle n’est pas limitée au territoire national ; qu’en conséquence, le titulaire d’une carte de séjour mention " retraité ", carte théoriquement délivrée à l’étranger ayant établi ou établissant sa résidence habituelle hors de France, demeure libre de prouver, afin de bénéficier de l’allocation susmentionnée, que, dans les faits et en dépit de cette détermination théorique des conditions d’obtention d’une telle carte, sa résidence habituelle se situe toujours en France ».

Tirant les conséquences de cet arrêt, la circulaire du 6 mai 2010 de la CNAV (143) prévoit que « le titulaire d’une carte de séjour portant la mention " retraité " peut apporter la preuve de la résidence effective en France afin de bénéficier de l’ASPA au sens de l’article R. 115-6 du code de la sécurité sociale, et ce en dépit de la détermination des conditions d’obtention de la carte de séjour " retraité " ». La circulaire du 15 décembre 2010 de la CNAF (144) précise quant à elle que, lorsque la condition de résidence en France est remplie, la personne est considérée comme résidant en France pour le droit aux prestations familiales, même si, au regard de règles autres que celles de l’article R. 115-6 du code de la sécurité sociale, elle peut être simultanément considérée comme ayant sa résidence habituelle hors de France.

Si ces évolutions constituent bien évidemment un progrès, votre rapporteur estime néanmoins qu’il conviendrait d’engager sans tarder une réflexion sur les moyens de remédier aux nombreuses difficultés soulevées par ce titre de séjour. Mme Maryvonne Lyazid, adjointe du Défenseur des droits, vice-présidente du collège chargé de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l’égalité, a d’ailleurs appelé de ses vœux une réaction « urgente » des pouvoirs publics face aux insuffisances notoires de la carte de séjour « retraité ».

Plusieurs pistes ont été évoquées devant la mission. Pour les représentants du CATRED, les pensionnés des régimes français de sécurité sociale devraient se voir remettre un droit au séjour permanent plutôt qu’une carte de séjour portant la mention « retraité ». Toutefois, si celle-ci était maintenue, il conviendrait alors de prévoir explicitement qu’elle ouvre les mêmes droits que la carte de résident. Ces propositions ont également été formulées par Mme Mylène Stambouli, membre du bureau national de la LDH. D’aucuns se sont prononcés en faveur de la suppression de cette carte, après avoir rappelé qu’il ne saurait être toléré que les étrangers retraités ne puissent bénéficier de droits acquis du fait de leur présence et de leur travail en France.

Votre rapporteur ne souhaite pas que la carte de séjour portant la mention « retraité » soit supprimée. Il estime en effet que la liberté d’aller et de venir qu’elle garantit aux personnes qui en disposent doit être préservée. Il considère toutefois que son cadre juridique devrait faire l’objet de plusieurs aménagements :

– tout d’abord, il conviendrait de garantir à ses titulaires le bénéfice des prestations d’assurance maladie dans les conditions de droit commun et, plus généralement, de l’ensemble des prestations sociales auxquelles la carte de résident ouvre droit. Aussi, votre rapporteur appelle-t-il de ses vœux la modification en ce sens des articles D. 115-1 et D. 161-15 du code de la sécurité sociale, susmentionnés ;

– par ailleurs, il s’agirait de sécuriser l’accès des titulaires de ce titre de séjour aux prestations sociales, en inscrivant dans la loi que son acquisition n’emporte qu’une présomption simple de résidence à l’étranger et qu’elle ne peut à elle seule servir de fondement au refus de prestations sociales soumises à une condition de résidence. Votre rapporteur considère en effet qu’il serait judicieux que la loi reprenne le principe dégagé par le juge judiciaire, comme l’ont soutenu les représentantes du Défenseur des droits entendues par la mission ;

– en outre, il apparaîtrait judicieux de permettre aux personnes ayant acquis une carte de séjour portant la mention « retraité » de recouvrer aisément une carte de résident si elles en émettaient le souhait, ce qui n’est pas possible en l’état actuel du droit. En effet, la personne souhaitant de nouveau disposer d’une carte de résident est tenue de déposer une demande dans les conditions de droit commun bien qu’elle ait déjà résidé en France un long moment. Votre rapporteur considère que cette situation devrait évoluer. Aussi serait-il pertinent de reconnaître aux personnes concernées un « droit au repentir », éventuellement limité dans le temps, selon les termes employés par le ministre de l’intérieur devant la mission, et de mettre en place une procédure simplifiée pour leur permettre de recouvrer une carte de résident ;

– enfin, il semble indispensable d’inciter les préfectures à informer de façon précise les personnes formulant une demande de carte de séjour « retraité » quant aux conséquences de leur décision. L’application de cette proposition, dont l’utilité disparaîtrait si le régime de la carte de séjour « retraité » était aligné sur celui de la carte de résident, devrait néanmoins être encouragée à court terme, dans l’attente de plus amples modifications juridiques.

Proposition n° 75

À court terme, inciter les préfectures à informer les personnes formulant une demande de carte de séjour portant la mention « retraité » sur les conséquences de son obtention (notamment en matière d’accès aux prestations sociales).

Proposition n° 76

À moyen terme, aménager le cadre juridique de la carte de séjour portant la mention « retraité » en :

– prévoyant que ce titre de séjour ouvre droit aux prestations sociales dans les conditions de droit commun, et notamment aux prestations d’assurance maladie ;

– ajoutant, à l’article L. 317-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), que l’acquisition de cette carte n’emporte qu’une présomption simple de résidence à l’étranger et ne saurait par conséquent suffire à refuser aux personnes qui en sont titulaires le bénéfice des prestations sociales en France ;

– garantissant à ses titulaires la possibilité de recouvrer une carte de résident, dans un délai à déterminer, par le biais d’une procédure simplifiée.

5. Renforcer la coopération avec les pays d’origine dans l’accompagnement du vieillissement

La liberté de vieillir librement entre la France et le pays d’origine traduit l’existence d’une communauté de destin entre différents pays reliés par l’histoire migratoire. Elle ouvre donc la voie à des coopérations qui doivent permettre de faciliter la vie entre deux pays ou le libre choix du pays de résidence au moment de la vieillesse.

Lors du déplacement d’une délégation de la mission en Algérie et au Maroc, plusieurs interlocuteurs ont qualifié les immigrés âgés de « patrimoine » partagé. Plusieurs responsables algériens et marocains ont dit être conscients du fait que la migration de ces générations de travailleurs vers la France a contribué à enrichir tant le pays d’accueil que le pays d’origine. Cette approche semble particulièrement prometteuse à votre rapporteur.

Outre les liens tissés par l’histoire, un motif de coopération réside dans les transferts financiers consentis par les familles immigrées vers des parents restés au pays. Il n’existe aucun ordre de grandeur précis sur ces « transferts migratoires » ou « remises » mais l’enquête PRI de 2003 réalisée par la CNAV a montré que la proportion des personnes immigrées procédant à ces transferts dépasse 70 % pour les personnes originaires du Maghreb ou d’Afrique subsaharienne. Ces transferts se distinguent des versements vers le pays à des fins d’épargne personnelle : pour l’ensemble des immigrés âgés, ils concernaient 13,4 % des personnes interrogées lors de l’enquête de 2003, 12,5 % des personnes interrogées en ayant par ailleurs effectué par le passé, soit près du quart des immigrés de plus de soixante ans.

Il a été indiqué à la délégation de la mission que de nombreux Marocains ont pu financer des projets d’intérêt local dans leur village d’origine, pour des montants souvent modestes mais dont l’impact était significatif. Les travailleurs migrants originaires d’Afrique subsaharienne sont de manière encore plus prononcée des acteurs importants des projets de codéveloppement, avec le Mali ou le Sénégal par exemple.

• Veiller à l’adaptation régulière du contenu des conventions de sécurité sociale

La coopération entre le pays d’accueil et le pays d’origine se fonde d’abord sur la conclusion d’accords garantissant au travailleur puis au retraité que l’ensemble des droits qu’il acquiert au titre des régimes de sécurité sociale sont pris en compte dans les deux pays.

La France a ainsi conclu des conventions bilatérales de sécurité sociale avec quarante-et-un pays et territoires. Ces accords contiennent des dispositions de coordination pour toutes les branches de la sécurité sociale : maladie-maternité, invalidité, vieillesse, accidents du travail et maladies professionnelles, prestations familiales et décès.

Des conventions générales de sécurité sociale lient ainsi la France aux principaux pays d’origine des immigrés âgés des pays tiers à l’Union européenne.

En matière de retraites, ces conventions prévoient la prise en compte de l’ensemble des périodes travaillées dans les deux pays : ceci permet d’additionner des périodes d’assurance et rend moins difficile l’ouverture de droits à pension dans l’État où s’établit le retraité.

Elles permettent ainsi le versement des pensions de retraite des ressortissants de chaque pays dans les territoires des deux parties, sous la seule condition de contrôle régulier du non-décès du pensionné, qui doit remplir un formulaire visé par les autorités locales. Ce contrôle de la « condition d’existence » a pu entraîner des formalités excessives, notamment parce qu’il n’est pas homogène selon les régimes de retraite : des erreurs de la part du pensionné peuvent entraîner des suspensions de versement de la pension. Votre rapporteur se félicite donc du fait que Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, ait confirmé à la mission que la simplification des procédures par lesquelles les pensionnés résidant à l’étranger attestent périodiquement de leur existence serait menée à son terme.

En matière de maladie, les accords prévoient une participation de chaque État aux prestations en nature servies par l’institution du lieu de résidence. La France rembourse, « au titre de la résidence », les soins servis aux membres de la famille des travailleurs résidant en France ainsi qu’aux retraités des régimes français résidant dans le pays. Les remboursements sont effectués par le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale (CLEISS).

Les efforts récents d’actualisation de ces conventions générales de sécurité sociale ont souvent été fructueux. La convention du 9 juillet 1965 liant la France au Maroc a été remplacée par une convention du 22 octobre 2007, entrée en vigueur le 1er juin 2011, dont le champ est plus complet : l’ancienne convention franco-marocaine ne couvrait que les familles, vivant au Maroc, de travailleurs occupés en France. La nouvelle convention a étendu son champ d’application aux pensionnés et à leurs ayants droit.

De même, la convention franco-tunisienne du 17 décembre 1965 visait principalement les travailleurs français ou tunisiens, salariés ou assimilés aux salariés. Elle a été abrogée par la nouvelle convention générale du 26 juin 2003 qui vise désormais également les travailleurs non salariés. Cette convention n’est en vigueur que depuis le 1er avril 2007. En conséquence, malgré le nombre élevé de travailleurs non salariés tunisiens établis en France depuis le début des années 1960, seuls 142 artisans et 484 commerçants retraités relèvent, en Tunisie, des stipulations du nouvel accord.

Outre l’élargissement du champ des personnes couvertes, les renégociations ont permis de mieux prendre en compte l’ensemble des risques sociaux pour lesquels une activité partagée entre les deux pays appelle une protection. En matière de risques professionnels, la nouvelle convention franco-marocaine couvre, par exemple, les accidents de trajet survenant lors du déplacement du migrant entre les deux pays, par exemple en cas d’emploi saisonnier. La délégation de la mission qui s’est rendue au Maroc a rencontré un ancien saisonnier agricole qui avait subi un accident de trajet au terme d’un de ses contrats saisonniers : la convention de sécurité sociale alors en vigueur ne prévoyait aucune couverture de ce risque.

La convention générale de sécurité sociale liant la France à l’Algérie date du 1er octobre 1980. Son champ est restreint aux travailleurs salariés, ce qui exclut par conséquent les indépendants et les professions libérales.

Ses clauses sont parfois moins favorables que dans les conventions plus récentes. La définition du champ des ayants droit algériens est atypique, puisqu’elle s’étend aux collatéraux. Elle est en cours de renégociation, rendue difficile par la question de la « dette hospitalière » constituée par les soins inopinés prodigués dans les hôpitaux français à des Algériens. Lors du déplacement d’une délégation de la mission à Alger, les responsables des ministères sociaux algériens ont indiqué que la commission mixte prévue par la convention aux fins d’apurement des comptes ne s’est pas réunie depuis juin 2010 alors qu’elle se tient en principe tous les ans, alternativement en France et en Algérie.

Proposition n° 77

Réexaminer les conventions de sécurité sociale entre la France et les États tiers à l’Union européenne afin de garantir le transfert des droits entre les pays pour l’ensemble des risques de sécurité sociale.

Proposition n° 78

Relancer sans tarder les négociations visant à actualiser la convention de sécurité sociale liant la France et l’Algérie.

• Encourager la coopération en matière sociale et médico-sociale

Au-delà des accords bilatéraux en matière de sécurité sociale, une coopération peut s’instaurer entre pays d’origine et pays d’accueil afin d’améliorer la prise en compte du vieillissement des personnes ayant vécu entre les deux pays.

Cette coopération peut par exemple se fonder sur des projets associatifs partagés entre deux pays, à l’exemple du foisonnement d’initiatives franco-marocaines constaté lors du déplacement au Maroc.

À Rabat, le projet d’un « café social » et d’une « maison de l’émigré » (Dar Al mouhajir) a été présenté par M. Brahim Hasnaoui, premier adjoint au maire d’Agadir. Ce projet s’appuie sur l’expérience du pôle médico-social « Attakalouf » du quartier d’Ait-Melloul, qui regroupe un centre d’hébergement de personnes âgées, un centre d’hémodialyse et un lieu d’accueil pour des femmes victimes de violences. Il bénéficie en outre de l’appui des concepteurs français du « café social » dont votre rapporteur a déjà parlé.

Le projet, soumis au conseil communal, vise à accoler un lieu de convivialité et une maison de repos de courts séjours à destination des migrants âgés qui passent par Agadir avant de séjourner dans le Sud du Maroc. C’est un « sas de retour » au pays, anonyme, pour des personnes qu’il s’agit, selon le fondateur du centre social, de ne pas « blesser dans leur orgueil ». Le projet se nourrit du constat que le retour durable au pays correspond à un souhait pour de nombreux résidents de foyers mais est entravé par la « honte » de ne pas avoir réussi sa migration. Des intervenants franco-marocains peuvent aider la personne à contextualiser son parcours et mieux comprendre la réalité du pays où il séjourne et qui n’est plus forcément celle dont se nourrissait le « mythe du retour ».

De telles actions favorisent l’insertion ou la réinsertion sociales au pays : elles seraient donc précieuses pour les futurs bénéficiaires de l’« aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine », si celle-ci était mise en œuvre.

Des voies de partenariats importantes existent également en matière sanitaire et médico-sociale. Si la population des pays du Maghreb et du bassin du fleuve Sénégal est encore jeune, la transition démographique va rapidement faire naître d’importants besoins d’accompagnement des personnes âgées. Ce thème a par exemple récemment fait l’objet d’une campagne de presse en Algérie.

Votre rapporteur estime qu’il convient d’explorer sans tarder des voies de coopération bilatérale, en matière de gérontologie par exemple, et de soins aux personnes âgées.

La France peut en outre s’appuyer sur les services consulaires en charge des anciens combattants. Ils disposent, en Algérie, d’un centre de soins ouvert aux anciens combattants algériens des armées françaises et, au Maroc, d’équipes qui coopèrent avec les dispensaires installés dans les villages où résident nombre de ces anciens soldats de la République.

Proposition n° 79

Renforcer la coopération entre la France et les pays d’origine dans la prise en charge du vieillissement.

6. Garantir le libre choix du lieu d’inhumation

La question du choix du lieu d’inhumation est éminemment délicate. Longtemps, le rapatriement du corps dans le pays d’origine a été la solution très majoritairement retenue par les populations originaires du Maghreb et d’Afrique subsaharienne. Aujourd’hui, la revendication – parfaitement légitime – d’une augmentation du nombre de « carrés confessionnels » dans les cimetières, qui s’apparentent en réalité au regroupement de fait des sépultures, traduit une évolution qu’il convient de prendre en compte et à laquelle il faut apporter une réponse adaptée.

À cet égard, la circulaire du ministre de l’intérieur du 19 février 2008 (145) rappelle les obstacles à l’inhumation religieuse en France et le dilemme face auquel se trouvent de plus en plus de familles, contraintes de choisir « entre le renvoi du corps dans le pays d’origine, considéré comme trop onéreux par certaines d’entre elles, et l’inhumation du défunt en France, sachant que les règles propres à son culte (orientation des tombes, durée illimitée des sépultures, etc.) peuvent ne pas être satisfaites ».

Il n’existe pas de statistiques sur le choix des immigrés des pays tiers quant au lieu de leur inhumation. Cette décision varie en fonction de la nationalité et de la religion des personnes considérées, comme l’a souligné Mme Claudine Attias-Donfut devant la mission. Ainsi, selon certaines enquêtes, alors que les immigrés venus d’États membres de l’Union européenne souhaitent majoritairement être enterrés en France (c’est le cas, par exemple, des deux tiers des Espagnols et des trois quarts des Italiens), les personnes originaires du continent africain préfèrent généralement être inhumées dans leur pays d’origine : près de 60 % des immigrés maghrébins et 45 % de ceux issus d’Afrique subsaharienne feraient ce choix. 68 % des Turcs inclineraient également en faveur du rapatriement de leur corps. On retrouve d’ailleurs ces chiffres dans l’article de Mme Claudine Attias-Donfut et M. François-Charles Wolff intitulé « Transmigration et choix de vie à la retraite », paru en janvier 2005 (146). En tout état de cause, les immigrés dont les parents sont inhumés en France, y compris lorsqu’ils sont originaires du Maghreb et d’Afrique subsaharienne, choisissent généralement de reposer en France.

Comme l’a souligné devant la mission M. Louis-Xavier Thirode, chef du bureau central des cultes à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques au ministère de l’intérieur, il est prudent de relativiser le chiffre parfois avancé selon lequel 80 % des immigrés de confession musulmane souhaiteraient se faire enterrer dans leur pays d’origine.

Certains exemples semblent en effet mettre en question la précision de ce chiffre. Ainsi, selon une enquête plus précise, parmi les personnes fréquentant une mosquée de Bordeaux, sur 719 décès survenus entre 1993 et 2011, 491 rapatriements et 228 inhumations en France, solution retenue dans presque un tiers des cas, ont été recensés.

Comme votre rapporteur l’a brièvement évoqué, si le rapatriement du corps dans le pays d’origine a longtemps constitué la norme – l’inhumation dans le pays d’accueil ne faisant pas partie du projet migratoire, à plus forte raison lorsque la famille était demeurée au pays –, cette « règle » a incontestablement évolué. À l’occasion de son audition par la mission, M. Yassine Chaïb, sociologue, a d’ailleurs parlé de « changement de paradigme » pour caractériser la mutation en cours. L’enterrement en France a été validé par les autorités religieuses musulmanes et fait désormais partie du projet de vie de certains immigrés. En outre, l’inhumation en France – particulièrement celle des femmes – est d’autant plus fréquente que les enfants, souvent de nationalité française, y résident.

D’après les chiffres généralement avancés, confirmés par M. Louis-Xavier Thirode devant la mission, il y aurait, en France, trois cents « espaces confessionnels » dans les cimetières, dont deux cents « carrés musulmans » et une centaine de « carrés israélites » (147). Le recensement des « carrés confessionnels » actuellement en cours devrait permettre de disposer de chiffres actualisés. Toutefois, d’après le ministre de l’intérieur, le nombre d’« espaces confessionnels » aurait connu une réelle augmentation au cours des dernières années. À titre d’exemple, le département du Rhône compterait actuellement seize « carrés musulmans » contre dix en 2010 et celui de la Seine-Saint-Denis en compterait désormais quatorze contre neuf en 2010.

Pour votre rapporteur, il apparaît fondamental de garantir aux immigrés la liberté de choisir le lieu de leur inhumation. Afin de faire de ce principe une réalité, il estime nécessaire d’encourager la création d’« espaces confessionnels » dans les cimetières, de façon à permettre le respect de certains rites, comme l’orientation des sépultures vers La Mecque, et de répondre ainsi aux attentes et aux besoins des personnes souhaitant reposer en France. Il semble tout à fait nécessaire « d’anticiper l’augmentation probable des demandes d’inhumation en espace confessionnel dans les dix à quinze prochaines années » (148). Votre rapporteur voit d’ailleurs dans cette augmentation la marque d’une volonté d’intégration dans la société d’accueil, le souhait d’y avoir sa sépulture en constituant peut-être l’ultime manifestation.

Par ailleurs, faisant sienne l’analyse de M. Yassine Chaïb, il considère que les pouvoirs publics doivent rendre possible l’« enracinement » de la première génération d’immigrés, sans quoi la question du choix du lieu d’inhumation se posera immanquablement à la deuxième génération, pourtant née en France. De plus, la mise en place d’« espaces confessionnels » en nombre suffisant serait susceptible d’apaiser les craintes liées à la mort en terre d’accueil parfois ressenties par les immigrés vieillissants. De façon plus générale, votre rapporteur considère, à l’instar du ministre de l’intérieur, que la construction d’un « Islam de France » passe notamment par l’aménagement d’« espaces confessionnels » dans les cimetières.

Il a toutefois pleinement conscience de la fragilité du cadre juridique des regroupements confessionnels de fait et des obstacles à leur reconnaissance par la loi en l’état actuel du droit. Autrefois autorisés par l’article 15 du décret-loi du 23 prairial An XII (149), ces regroupements ont par la suite été interdits par la loi du 14 novembre 1881, dite « sur la liberté des funérailles », puis par la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État. À présent, l’article L. 2213-9 du code général des collectivités territoriales dispose que « sont soumis au pouvoir de police du maire le mode de transport des personnes décédées, le maintien de l’ordre et de la décence dans les cimetières, les inhumations et les exhumations, sans qu’il soit permis d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort ».

Votre rapporteur considère qu’il n’est pas souhaitable de revenir sur cette disposition. À cet égard, l’argumentation du rapport de M. Jean-Pierre Machelon sur les Relations des cultes avec les pouvoirs publics est particulièrement éclairante : « La loi prohibe la création de " carrés confessionnels " dans la mesure où ceux-ci imposeraient au maire de s’interroger, dans l’exercice de son pouvoir de police et notamment au moment de l’attribution d’une concession, sur l’appartenance religieuse du défunt. En procédant ainsi, il s’interdirait par avance d’autoriser l’inhumation d’un défunt dans un espace donné du cimetière communal, au seul motif de son appartenance religieuse, ce qui paraît contraire au principe constitutionnel d’égalité. » (150) Aussi, seul « le regroupement de fait de sépultures, comme somme de décisions individuelles, n’est donc pas prohibé par la loi » (151). Il apparaît donc que l’institution de regroupements confessionnels de fait n’est « pas possible en droit », comme le rappelait déjà le Conseil d’État dans son rapport public de 2004 (152).

En outre, votre rapporteur s’interroge sur la compatibilité d’une éventuelle loi autorisant les maires à procéder à des regroupements de fait fondés sur la religion des personnes défuntes avec le principe de laïcité, consacré par l’article 1er de la Constitution et rangé par le Conseil d’État au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (153). Une telle loi encourrait ainsi la censure du juge constitutionnel.

Par ailleurs, votre rapporteur ne considère pas non plus que la solution réside dans la création de cimetières privés, dont la légalité a certes été reconnue par le Conseil d’État (154), mais dont la création et l’extension ne sont plus possibles (155).

Aussi se prononce-t-il plutôt en faveur de la publication d’une nouvelle circulaire du ministre de l’intérieur, ayant pour objet de réaffirmer et de compléter les circulaires de 1975, 1991 et 2008. Il s’agirait de rappeler aux maires, qui assurent en application des articles L. 2213-8 et suivants du code général des collectivités territoriales, la police des funérailles et des cimetières, la nécessité de créer des regroupements confessionnels de fait en nombre suffisant après avoir procédé à l’évaluation des besoins à l’échelle des communes ou des intercommunalités. À ce titre, sans doute faudrait-il, comme l’a proposé M. Thierry Tuot, inciter l’ensemble des organisations religieuses à faire part aux collectivités compétentes de leurs vœux en la matière (156).

Votre rapporteur voit dans l’harmonisation de la répartition, entre les communes, des regroupements confessionnels de fait dans les cimetières, un objectif légitime. Aujourd’hui, celles dont le cimetière comporte un espace de ce type se trouvent parfois dans l’incapacité de répondre favorablement à l’ensemble des nombreuses demandes d’inhumation, émanant notamment des résidents de communes voisines. Certains maires, après avoir donné suite à ces demandes, ont été contraints de durcir leur attitude, ce qui n’a pu qu’être mal ressenti par les familles.

Il convient en outre de rappeler qu’en application de l’article L. 2223-3 du code général des collectivités territoriales, la sépulture dans un cimetière d’une commune est due aux « personnes décédées sur son territoire, quel que soit leur domicile », aux « personnes domiciliées sur son territoire, alors même qu’elles seraient décédées dans une autre commune », aux « personnes non domiciliées dans la commune mais qui y ont droit à une sépulture de famille » et aux « Français établis hors de France n’ayant pas une sépulture de famille dans la commune et qui sont inscrits sur la liste électorale de celle-ci ».

Votre rapporteur considère enfin qu’il serait opportun de rappeler, par l’intermédiaire d’informations mises à disposition dans les mairies (et éventuellement dans les préfectures), les principes du droit funéraire français. Il apparaît en effet que les droits et devoirs en la matière ne sont pas toujours bien connus. L’amélioration de l’information permettrait, dans une certaine mesure, d’éviter aux maires d’être la cible de pressions en tous genres, parfaitement inacceptables.

Si, comme votre rapporteur l’a rappelé, les demandes d’inhumation au sein de « carrés confessionnels » augmentent depuis plusieurs années, il n’en reste pas moins que certains immigrés font le choix d’être enterrés dans leur pays d’origine. Ainsi, 10 000 rapatriements de corps, dont 6 000 vers le Maroc, l’Algérie, la Tunisie et la Turquie, auraient lieu chaque année, d’après les chiffres transmis à la mission par M. Louis-Xavier Thirode.

Il revient dès lors aux pouvoirs publics de s’assurer que le rapatriement des corps s’effectue dans des conditions de sécurité et d’hygiène satisfaisantes et de combattre les éventuelles dérives auxquelles ce phénomène est susceptible de donner lieu. S’il ressort de différents témoignages, tels celui recueilli auprès des femmes membres de l’association Réseau échanges et savoir ou du professeur Abdelhafid Hammouche, que la solidarité et l’entraide permettent généralement aux familles de supporter le coût du rapatriement du corps, il convient de faire preuve de la plus grande vigilance face aux comportements indélicats de ceux qui pourraient être tentés de tirer un quelconque profit de ce « marché » en dehors de toute légalité.

Proposition n° 80

Réaffirmer par voie de circulaire la nécessité de procéder à des regroupements confessionnels de fait dans les cimetières après avoir évalué les besoins sur l’ensemble du territoire.

Proposition n° 81

Encourager la mise à disposition, dans les mairies (et éventuellement dans les préfectures), d’informations sur le droit funéraire français.

Proposition n° 82

Veiller, s’agissant du rapatriement des corps à l’étranger, au respect de conditions de sécurité et d’hygiène satisfaisantes et lutter contre toutes formes d’activités frauduleuses en la matière.

LISTE DES PROPOSITIONS

PROMOUVOIR UNE MÉMOIRE PARTAGÉE AU SERVICE
D’UNE MEILLEURE INTÉGRATION

Inscrire pleinement l’histoire de l’immigration dans l’histoire nationale

Proposition n° 1 : Consolider pour les années à venir les crédits accordés à l’établissement public de la Porte dorée au titre de la Cité nationale de l’histoire de l’immigration (CNHI).

Proposition n° 2 : Engager une action d’identification de « lieux de mémoire » de l’immigration, coordonnée par le ministère de la culture et de la communication.

Proposition n° 3 : Initier la création de « Journées européennes du patrimoine de l’immigration ».

Proposition n° 4 : Consacrer une fraction de la ressource mobilisée pour tout projet de rénovation urbaine au recueil, à l’exposition et à la conservation de la mémoire des quartiers concernés.

Proposition n° 5 : Inviter les grandes entreprises fortement employeuses de travailleurs immigrés à soutenir les projets de recherche sur l’histoire de l’immigration et garantir l’accès à leurs archives.

Proposition n° 6 : Confier au Haut Conseil à l’intégration (HCI) des fonctions de recherche sur l’immigration ainsi qu’un rôle de collecte, de diffusion et d’analyse de données statistiques de référence.

Assurer les conditions d’une meilleure intégration au niveau national

Proposition n° 7 : Envisager la modification du cadre juridique du regroupement familial pour les personnes handicapées atteintes d’un taux d’incapacité inférieur à 80 % mais supérieur à un taux à définir. La condition de ressources ne pourrait plus leur être opposée, comme cela est le cas pour les personnes souffrant d’un taux d’incapacité égal ou supérieur à 80 %.

Proposition n° 8 : Étendre aux ressortissants de nationalité algérienne souhaitant faire bénéficier leur famille du regroupement familial l’application du régime dérogatoire relatif à la condition de ressources applicable aux personnes handicapées souffrant d’un taux d’incapacité au moins égal à 80 %. Garantir à ces mêmes ressortissants l’application, le cas échéant, du régime prévu par la proposition n° 7.

Proposition n° 9 : Rappeler que les demandes de regroupement familial formulées par des personnes vivant dans des logements-foyers d’une superficie égale ou supérieure aux superficies définies par l’article R. 411-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) ne peuvent faire l’objet d’une décision de refus sur le seul fondement de la nature du logement.

Proposition n° 10 : Réfléchir à la mise en place d’un régime de regroupement familial dérogatoire, strictement encadré, au bénéfice des seuls demandeurs âgés et isolés.

Proposition n° 11 : Rendre automatique, pour la personne ayant effectué au moins deux renouvellements de sa carte de résident, l’obtention d’une carte de résident permanent, sous réserve qu’elle ne constitue pas une menace pour l’ordre public et satisfasse aux critères d’appréciation de l’intégration républicaine dans la société française visés à l’article L. 314-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).

Proposition n° 12 : Permettre aux étrangers ascendants de Français et présents sur le territoire depuis vingt-cinq ans au moins d’obtenir la nationalité française par déclaration suivant la procédure prévue aux articles 26 et suivants du code civil.

Proposition n° 13 : Accélérer le traitement des demandes de naturalisation formulées par les personnes âgées d’au moins soixante ans et présentes sur le territoire depuis dix ans en ramenant le délai d’examen de douze mois à six mois.

Proposition n° 14 : Envisager de délivrer aux personnes procédant au renouvellement de leur carte de résident un formulaire de demande de naturalisation.

Proposition n° 15 : À titre expérimental, mettre en place, au sein des préfectures, des guichets destinés à accueillir spécifiquement les personnes âgées pour l’ensemble des démarches administratives.

Ancrer la politique de l’intégration au niveau territorial

Proposition n° 16 : Favoriser la participation des immigrés âgés aux conseils consultatifs locaux représentant les personnes âgées ou aux conseils communaux consultatifs des résidents étrangers.

Proposition n° 17 : Associer étroitement à la politique d’intégration les différents organismes en charge de la politique de la ville.

Proposition n° 18 : Pérenniser les financements provenant du budget européen destinés à financer les actions en faveur de l’insertion sociale des immigrés âgés.

Proposition n° 19 : Subordonner le renouvellement des programmes régionaux et départementaux d’intégration des populations immigrées (PRIPI-PDI) à un diagnostic partagé avec les collectivités territoriales et formalisé sous la forme de conventions avec ces dernières et les caisses de sécurité sociale.

ASSURER AUX IMMIGRÉS VIEILLISSANTS DES CONDITIONS
DE LOGEMENT ADAPTÉES

En finir avec l’anomalie du vieillissement en foyer de travailleurs migrants

Proposition n° 20 : Mener à son terme le plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (PTFTM) en cours et engager la transformation de l’ensemble des foyers de travailleurs migrants en résidences sociales.

Proposition n° 21 : Transformer en priorité les foyers accueillant une part significative d’immigrés retraités.

Proposition n° 22 : S’assurer que les foyers transformés en résidences sociales sans travaux respectent les normes de logement propres à ces dernières et procéder, si cela s’avère nécessaire, à leur traitement.

Proposition n° 23 : Accorder une attention particulière à la transformation des foyers les plus éloignés des normes de logement.

Proposition n° 24 : Veiller à ce que les résidences sociales issues de la transformation des foyers de travailleurs migrants respectent systématiquement les normes de logement (et notamment celles relatives à la superficie) qui leur sont applicables.

Proposition n° 25 : Encourager la création de résidences sociales disposant à la fois de studios et d’unités de vie afin de favoriser le maintien du lien social entre les résidents.

Proposition n° 26 : Redéfinir les missions des principaux acteurs (État, collectivités territoriales, Caisse des dépôts et consignations, Agence nationale pour la rénovation urbaine, Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances, bailleurs) intervenant dans le cadre du plan de traitement des anciens foyers et procéder à une répartition équitable de leur participation financière.

Proposition n° 27 : Envisager la modification de la répartition des parts du capital d’Adoma dans le but d’accélérer la réalisation du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants.

Proposition n° 28 : Réfléchir aux moyens de modifier les dispositions juridiques encadrant l’hébergement d’une ou plusieurs tierces personnes en logements-foyers.

Proposition n° 29 : Autoriser expressément les résidents de logements-foyers à recourir à la location alternée en signant un contrat d’occupation de plusieurs mois qui préciserait leurs droits et obligations.

Proposition n° 30 : Mettre un terme aux activités économiques « informelles » pratiquées illégalement dans les logements-foyers et qui ne peuvent être légalisées.

Proposition n° 31 : Réécrire les règlements intérieurs des logements-foyers conformément à une charte nationale des bonnes pratiques afin, notamment, de rappeler le droit au respect de la vie privée et l’interdiction, pour toute personne intervenant au sein des établissements, de pénétrer dans les espaces privatifs sans l’autorisation expresse des résidents, sauf en cas de force majeure.

Proposition n° 32 : Encourager la mise en place d’un comité de résidents dans l’ensemble des foyers et des résidences sociales.

Proposition n° 33 : Doter le comité de résidents de la personnalité morale et de prérogatives étendues afin d’en faire un acteur essentiel de l’organisation de la vie collective au sein des foyers et des résidences sociales.

Proposition n° 34 : Inscrire dans la loi et le règlement l’existence et les missions du comité de résidents.

Proposition n° 35 : Veiller à ce que le conseil de concertation soit systématiquement associé à la révision des règlements intérieurs des foyers et des résidences sociales.

Encourager le développement de résidences sociales
et des services offerts par celles-ci

Proposition n° 36 : Encourager, au sein des foyers transformés en résidences sociales, l’installation d’équipements destinés à assurer la prise en charge du vieillissement et de la dépendance, y compris lorsque la transformation n’implique pas de démolition-reconstruction.

Proposition n° 37 : Inciter les gestionnaires de logements-foyers accueillant des immigrés âgés à investir le champ du logement intermédiaire pour personnes âgées et envisager la contribution d’Adoma dans ce cadre.

Proposition n° 38 : Réexaminer les conditions d’attribution et les contours de l’aide à la gestion locative sociale (AGLS) et instaurer une enveloppe dédiée à l’accompagnement des résidents vieillissants.

Proposition n° 39 : Inscrire dans la convention d’objectifs et de gestion (COG) liant la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) à son autorité de tutelle une enveloppe fléchée, afin d’accroître la visibilité du financement de l’adaptation des lieux de vie collectifs dans les logements-foyers et de l’amélioration de l’accès des résidents aux soins et services sociaux.

Proposition n° 40 : Décliner localement les conventions liant la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) aux gestionnaires des structures accueillant des immigrés âgés en partenariat avec les conseils généraux, les centres communaux d’action sociale (CCAS) et les acteurs intervenant dans le champ sanitaire et social.

Insérer dans la ville les structures accueillant des immigrés âgés

Proposition n° 41 : Inviter les communes à soutenir les actions menées par les gestionnaires de foyers de travailleurs migrants et de résidences sociales à destination de leurs résidents et s’appuyer sur ces initiatives pour améliorer l’accès aux droits et aux services sociaux des personnes immigrées résidant à proximité de ces structures.

Proposition n° 42 : Rappeler aux bailleurs de logements sociaux que les demandes de logement social ne sauraient être considérées comme irrecevables au motif qu’elles émanent des résidents de logements-foyers.

Proposition n° 43 : Systématiser l’évaluation préalable des besoins des habitants âgés des quartiers anciens dégradés, formaliser leur accompagnement social lors des opérations de rénovation et offrir des garanties de relogement dignes dans leur ancien domicile ou à proximité.

FAIRE BÉNÉFICIER PLEINEMENT LES IMMIGRÉS DES DROITS SOCIAUX OUVERTS AUX PERSONNES ÂGÉES

Garantir l’accès des immigrés âgés à leurs droits

Proposition n° 44 : Généraliser les « rendez-vous des droits » organisés par les caisses de sécurité sociale.

Proposition n° 45 : Faire figurer l’accès des immigrés âgés aux droits comme une priorité dans les conventions d’objectifs et de gestion (COG) liant les caisses de sécurité sociale à leur autorité de tutelle.

Proposition n° 46 : Faire de l’accès aux droits pour tous les publics un élément essentiel de la négociation, au second semestre 2013, de la convention d’objectifs et de gestion (COG) liant la branche vieillesse du régime général à l’État.

Proposition n° 47 : Afin de mieux détecter les situations susceptibles d’ouvrir droit à l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), autoriser l’utilisation du répertoire des « échanges inter-régimes de retraite » (EIRR).

Proposition n° 48 : Inscrire les immigrés âgés dans les différentes conventions définissant les priorités des départements en matière d’aide et d’accompagnement des personnes âgées.

Proposition n° 49 : Établir des partenariats entre les associations d’aide aux immigrés âgés et les caisses de sécurité sociale.

Proposition n° 50 : Donner aux associations les moyens d’intervenir de façon pérenne en inscrivant les subventionnements publics dans un cadre pluriannuel.

Proposition n° 51 : Orienter les volontaires du service civique vers les associations accompagnant les personnes âgées immigrées.

Proposition n° 52 : Établir un modèle d’accord organisant les relations des services consulaires présents en France avec les services sociaux de leur circonscription pour la formation de leurs agents aux droits et services dont bénéficient leurs ressortissants âgés résidant en France.

Proposition n° 53 : Encourager la participation de représentants immigrés âgés à la définition des politiques sociales qui les concernent.

Faciliter l’accès à la prévention sanitaire et aux soins

Proposition n° 54 : Définir de façon pluriannuelle des financements dédiés aux centres de santé sur la base de projets locaux visant l’accompagnement social vers les soins des personnes âgées qui en sont éloignées.

Proposition n° 55 : Accélérer la mutation des centres d’examens de santé de l’assurance maladie afin qu’ils adaptent les bilans de santé en fonction des risques des bénéficiaires et qu’ils renforcent leur suivi social.

Proposition n° 56 : Inviter l’assurance maladie à contribuer au financement de la traduction lors de l’accompagnement social vers les soins des personnes les plus démunies.

Proposition n° 57 : Relever le seuil de la condition de ressources ouvrant le droit à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C).

Proposition n° 58 : Identifier et solliciter les retraités éligibles à l’aide pour l’acquisition d’une assurance complémentaire santé (ACS) qui n’y ont pas recours par le croisement des fichiers de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et des différentes caisses de retraite.

Proposition n° 59 : Définir des modalités simplifiées d’accès à une complémentaire santé, formalisées par des accords avec les organismes complémentaires.

Proposition n° 60 : Fixer dans le prochain plan Alzheimer des objectifs de dépistage précoce des maladies neurodégénératives des personnes âgées originaires des États tiers à l’Union européenne et définir les référentiels adaptés.

Proposition n° 61 : Améliorer la formation des professionnels de santé et des aidants.

Proposition n° 62 : Engager une concertation avec les fédérations d’associations de soins et de services à domicile pour diffuser les meilleures pratiques facilitant le maintien à domicile des personnes âgées immigrées et défavorisées.

PERMETTRE LE LIBRE CHOIX ENTRE PAYS D’ACCUEIL
ET PAYS D’ORIGINE

Écarter le soupçon de fraude pesant sur les immigrés vivant
dans l’aller-retour

Proposition n° 63 : Ramener de dix ans à cinq ans la durée de « stage préalable » imposée aux étrangers extra-communautaires régulièrement installés en France pour bénéficier de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA).

Proposition n° 64 : Procéder, dans le cadre de l’attribution d’un complément non contributif de retraite (ou en cas de contrôle), à l’examen du respect de la condition de résidence sur le territoire en fonction d’un ensemble d’indices
– et pas seulement au regard de la présence pendant six mois au cours de l’année civile – permettant d’établir la nature des attaches en France.

Proposition n° 65 : Vérifier le respect, par les caisses de retraite, d’une application de la condition de séjour principal de six mois par année civile à la fois homogène et respectueuse de la situation individuelle des allocataires.

Proposition n° 66 : Rendre publics les critères du ciblage des contrôles opérés par les organismes de sécurité sociale.

Proposition n° 67 : Améliorer la formation des agents de contrôle des caisses de sécurité sociale et les sensibiliser à la situation des immigrés âgés.

Proposition n° 68 : Garantir des méthodes de contrôle respectueuses du droit et de la dignité des personnes et une information réelle et complète.

Proposition n° 69 : Rappeler les obligations des caisses de sécurité sociale, notamment en matière de notification et de motivation des décisions, et de délais.

Proposition n° 70 : Améliorer l’information des usagers en matière de recouvrement des sommes indûment versées.

Proposition n° 71 : En cas de retenues pour trop-perçus, garantir aux allocataires le respect du principe du contradictoire et la notification de décisions dûment motivées.

Proposition n° 72 : Prévoir dans les conventions d’objectifs et de gestion (COG) liant les caisses de sécurité sociale à leur autorité de tutelle un renforcement des partenariats avec les associations d’accès aux droits et d’aide aux allocataires afin de garantir le respect des droits de ces derniers.

Proposition n° 73 : Vérifier l’application homogène des règles de recouvrement des indus.

Assurer l’entrée en vigueur de l’« aide à la réinsertion familiale et sociale
des anciens migrants dans leur pays d’origine »

Proposition n° 74 : Adopter les décrets permettant l’attribution aux résidents les plus défavorisés des foyers de travailleurs migrants de l’« aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine » (ARFS).

Maintenir les droits sociaux des titulaires de la carte de séjour « retraité »

Proposition n° 75 : À court terme, inciter les préfectures à informer les personnes formulant une demande de carte de séjour portant la mention « retraité » sur les conséquences de son obtention (notamment en matière d’accès aux prestations sociales).

Proposition n° 76 : À moyen terme, aménager le cadre juridique de la carte de séjour portant la mention « retraité » en :

– prévoyant que ce titre de séjour ouvre droit aux prestations sociales dans les conditions de droit commun, et notamment aux prestations d’assurance maladie ;

– ajoutant, à l’article L. 317-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), que l’acquisition de cette carte n’emporte qu’une présomption simple de résidence à l’étranger et ne saurait par conséquent suffire à refuser aux personnes qui en sont titulaires le bénéfice des prestations sociales en France ;

– garantissant à ses titulaires la possibilité de recouvrer une carte de résident, dans un délai à déterminer, par le biais d’une procédure simplifiée.

Renforcer la coopération avec les pays d’origine
dans l’accompagnement du vieillissement

Proposition n° 77 : Réexaminer les conventions de sécurité sociale entre la France et les États tiers à l’Union européenne afin de garantir le transfert des droits entre les pays pour l’ensemble des risques de sécurité sociale.

Proposition n° 78 : Relancer sans tarder les négociations visant à actualiser la convention de sécurité sociale liant la France et l’Algérie.

Proposition n° 79 : Renforcer la coopération entre la France et les pays d’origine dans la prise en charge du vieillissement.

Garantir le libre choix du lieu d’inhumation

Proposition n° 80 : Réaffirmer par voie de circulaire la nécessité de procéder à des regroupements confessionnels de fait dans les cimetières après avoir évalué les besoins sur l’ensemble du territoire.

Proposition n° 81 : Encourager la mise à disposition, dans les mairies (et éventuellement dans les préfectures), d’informations sur le droit funéraire français.

Proposition n° 82 : Veiller, s’agissant du rapatriement des corps à l’étranger, au respect de conditions de sécurité et d’hygiène satisfaisantes et lutter contre toutes formes d’activités frauduleuses en la matière.

EXAMEN DU RAPPORT

La mission a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du mardi 2 juillet 2013.

M. le président Denis Jacquat. Nous voici arrivés au terme de notre mission. La semaine dernière, notre rapporteur Alexis Bachelay vous a présenté les principales orientations de son rapport, qui vous a été adressé jeudi dernier.

Je vous rappelle qu’à la fin de notre séance, nous aurons à voter sur le rapport et à en autoriser la publication, conformément aux dispositions de l’article 145 de notre Règlement.

M. Alexis Bachelay, rapporteur. Monsieur le président, mes chers collègues, j’ai été très honoré d’avoir été le rapporteur de cette mission d’information sur les immigrés âgés, créée le 20 novembre 2012 par la Conférence des présidents, à la suite de la visite que le Président Bartolone a effectuée, en compagnie de plusieurs collègues députés, dans un foyer Adoma, ex-SONACOTRA, de Bobigny.

Je veux tout de suite remercier Denis Jacquat dont la présidence a permis à la mission de travailler dans de très bonnes conditions, de façon consensuelle et apaisée. Je tiens également à remercier les membres de la mission qui ont régulièrement participé aux auditions comme aux visites de terrain. Si nos travaux se sont aussi bien déroulés, c’est aussi grâce à votre investissement et à votre participation régulière.

Nous avions fait le choix, au cours de notre réunion constitutive du 16 janvier dernier, de nous intéresser à la situation des immigrés des pays tiers à l’Union européenne âgés de plus de cinquante-cinq ans. Ne pas restreindre le champ de nos travaux aux personnes de plus de soixante-cinq ans et examiner la situation des immigrés au cours des années qui précèdent l’âge de départ en retraite était en effet le moyen de cerner les problèmes qui alimentent, en amont, les difficultés qui surviennent ensuite, notamment en raison des conditions de fin du parcours professionnel.

Les immigrés des pays tiers âgés de plus de cinquante-cinq ans représentent aujourd’hui plus de 800 000 personnes, les plus de soixante-cinq ans représentant près de 350 000 personnes, dont 205 000 hommes et 145 000 femmes. Deux tiers des plus de soixante-cinq ans viennent d’un pays du Maghreb – 127 000 Algériens, 65 000 Marocains et 37 000 Tunisiens. 140 000 de ces immigrés de plus de soixante-cinq ans ont acquis la nationalité française.

Parce que la question du vieillissement des immigrés âgés, prise dans son acception la plus large, n’avait jamais fait l’objet d’une mission d’information en tant que telle, il nous est apparu utile de procéder à de nombreuses auditions et de nous déplacer, autant que le temps nous l’a permis, sur le terrain. Aussi avons-nous entendu plus d’une centaine de personnes venant d’horizons très divers : représentants d’administrations nationales et locales, de caisses de sécurité sociale, professeurs et chercheurs, acteurs associatifs, gestionnaires de foyers de travailleurs migrants, médecins et travailleurs sociaux sont venus à l’Assemblée nationale et ont répondu à nos questions.

Nous avons aussi entendu les principaux ministres intéressés par le sujet : le ministre de l’intérieur, la ministre des affaires sociales et de la santé, la ministre de l’égalité des territoires et du logement, la ministre de la culture et de la communication, la ministre déléguée chargée des personnes âgées et de l’autonomie, et, enfin, le ministre délégué chargé de la ville. Ces auditions ont été l’occasion de faire connaître aux ministres les différentes propositions formulées devant nous, en même temps qu’elles nous ont permis de prendre connaissance des sujets qu’ils considèrent comme prioritaires.

Ouvertes à la presse et parfois au public, ces auditions ont été suivies par les personnes engagées auprès des immigrés et des personnes âgées défavorisées. Certaines d’entre elles ont même été diffusées dans des « cafés sociaux » et ont donc pu être regardées par des immigrés âgés. De nombreux intervenants sont spontanément entrés en contact avec plusieurs membres de la mission : ils nous ont fréquemment soumis des contributions ou de la documentation de qualité, qui ont permis d’enrichir le rapport. Il ne m’est pas possible de tous les remercier mais je tiens à vous dire que j’ai pu mesurer les attentes que nos travaux ont fait naître. Nous ne devons pas décevoir ces attentes.

Nous avons par ailleurs effectué plusieurs déplacements, en région parisienne, dans le Rhône, dans le Gard, en Moselle, ainsi qu’en Algérie et au Maroc. Ces visites de terrain, d’un grand intérêt, ont été l’occasion de se rendre en foyer de travailleurs migrants (FTM) et de rencontrer des immigrés âgés, hommes et femmes, ainsi que de nombreux responsables associatifs intervenant auprès de ces personnes. Ces déplacements ont aussi permis d’échanger avec les responsables des services déconcentrés de l’État et des collectivités territoriales qui participent à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques destinées aux immigrés âgés. Je me réjouis qu’à l’occasion de notre déplacement en Algérie et au Maroc, nous ayons pu discuter avec les autorités publiques et les acteurs sociaux des deux principaux pays d’origine des immigrés issus des pays tiers.

Avant de vous présenter les principales propositions que je formule dans le but d’améliorer la situation des immigrés âgés, je voudrais vous faire part de quelques constats – qui font l’objet d’un consensus au sein de notre mission.

Le premier d’entre eux est que la présence en France des immigrés des pays tiers, venus y travailler à partir des années 1950 dans les secteurs du bâtiment et des travaux publics (BTP), des industries de transformation, notamment automobile, ou comme saisonniers agricoles, a longtemps été considérée comme temporaire. Alors même que la France tentait d’attirer des travailleurs et des familles d’immigrés européens, une place à part était souvent réservée aux immigrés venus du Maghreb et d’Afrique subsaharienne. La perception d’une installation temporaire a motivé la mise en place de politiques de logement et d’action sociale tendant à maintenir ces immigrés à l’écart de la société. Dans les entreprises, cette vision a contribué à les cantonner aux emplois les moins qualifiés et les plus pénibles. Ces immigrés ont connu des carrières hachées et subi plus que les autres travailleurs des épisodes de chômage. Le « mythe du retour » a longtemps fragilisé le séjour en France des immigrés aujourd’hui âgés.

Néanmoins, leurs droits ont été progressivement renforcés, notamment grâce aux luttes sociales dont ils furent les acteurs. Le droit de mener une vie familiale normale, et donc d’être rejoint par sa famille dans le pays d’accueil, leur a notamment été reconnu. Ce n’est toutefois que depuis la fin des années 1990 que l’égalité est la règle pour l’accès à l’ensemble des droits sociaux, sans condition liée à la nationalité.

Au total, la contradiction, trop longtemps entretenue, entre un « enracinement » en France et des politiques fondées sur le diagnostic erroné d’une présence temporaire a constitué la caractéristique principale de cette histoire migratoire singulière. Aujourd’hui, il apparaît qu’une part significative de ces immigrés vieillit dans des conditions difficiles, voire indignes.

Tout d’abord, leurs ressources sont bien souvent inférieures à celles de la population non immigrée. Le montant moyen des pensions des retraités nés à l’étranger résidant en France s’élevait, en 2012, à environ 700 euros par mois quand le montant moyen des pensions versées par le régime général pour une carrière complète s’élevait à un peu plus de 1 000 euros par mois. Autre indicateur, le montant moyen des pensions versées par le régime général en Algérie ou au Maroc à des personnes qui y sont nées se situe autour de 300 euros par mois. Dernier exemple : parmi les 422 000 bénéficiaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) relevant du régime général en 2012, 162 000, soit près de 40 %, étaient nés à l’étranger. Parmi ceux-ci, 60 % étaient originaires d’un pays du Maghreb.

Ensuite, il est apparu que les populations immigrées âgées souffrent d’un « mal-logement » manifeste. Je vais revenir sur la question bien particulière des personnes habitant en foyer de travailleurs migrants. Je veux néanmoins préciser que la majorité des immigrés âgés vit dans l’habitat diffus, et parfois dans des conditions insatisfaisantes. À cet égard, d’après un recensement de 2009, si deux tiers des ménages français occupent des logements de bonne qualité, cette proportion n’est que de 45 % pour les immigrés des pays tiers.

Souvent, les populations immigrées vivent en quartiers « politique de la ville ». Ainsi, les immigrés et descendants d’immigrés représentent plus de la moitié de la population des zones urbaines sensibles (ZUS).

30 000 personnes immigrées âgées vivent en habitat privé indigne, qui correspond à des « locaux ou installations utilisés aux fins d’habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi [qu’à des] logements dont l’état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé ».

Si 78 % des personnes âgées non immigrées sont propriétaires de leur logement, cela n’est le cas que de 55 % des immigrés âgés de plus de cinquante-cinq ans et de 37 % des immigrés âgés originaires des pays tiers.

De nombreuses personnes entendues par la mission ont souligné que, généralement, les populations immigrées âgées accèdent insuffisamment à leurs droits. À cet égard, il me semble utile de réfuter d’emblée l’idée trop largement répandue selon laquelle les immigrés constitueraient une charge excessive sur les comptes sociaux. Loin d’abuser de leurs droits, ils en sont en effet trop souvent éloignés. De nombreux acteurs associatifs ont souligné l’importance du défaut d’information en la matière et des cas d’abandon de demandes en cours de procédure.

En outre, les immigrés âgés rencontrent de nombreux problèmes sanitaires et d’accès aux soins. D’après les résultats de l’Enquête santé et protection sociale (ESPS) conduite en 2000-2002, les étrangers seraient de façon générale en moins bonne santé que les Français. Une autre étude, réalisée par l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) a récemment mis en évidence la surmortalité élevée, à Paris, des étrangers entre soixante et soixante-dix ans, en particulier des femmes d’origine subsaharienne ainsi que des hommes originaires d’Afrique du Nord. Ces problèmes de santé tiennent notamment à la pénibilité des conditions de travail de nombreux migrants aujourd’hui âgés. Certains d’entre eux paient à présent le prix de leur exposition, des années durant, au plomb, à l’amiante, aux solvants chlorés, à la silice ou encore aux poussières de bois et aux pesticides.

L’isolement social rend plus difficile l’accès aux informations sur les ressources médicales disponibles ou sur les filières de soins : par exemple, les femmes immigrées maghrébines semblent sous-représentées dans le dépistage des cancers. La communication entre le patient et le médecin peut également être rendue malaisée par une maîtrise insuffisante de la langue ou les différences de représentations culturelles des maladies et des soins.

Ces problèmes d’accès aux soins traduisent les difficultés d’insertion au plan local mais aussi la précarité financière de ce public : la faiblesse des ressources explique que les immigrés âgés soient environ quatre fois plus nombreux que le reste de la population à bénéficier de la couverture maladie universelle (CMU) et cinq fois plus nombreux à bénéficier de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C).

Nos travaux nous ont permis de mettre le doigt sur une réalité pas toujours bien connue : les femmes immigrées âgées, dont 145 000 sont originaires d’États tiers à l’Union européenne et ont plus de soixante-cinq ans, connaissent des situations de grande précarité et d’isolement. Ces difficultés s’expliquent d’abord par la modicité de leurs ressources, résultat de carrières professionnelles très heurtées. Elles bénéficient par ailleurs généralement de modestes pensions de réversion, conséquence de la faiblesse des pensions de retraite perçues par leur mari. Je veux également rappeler que 67 % des bénéficiaires de l’ASPA versée à des personnes ne percevant aucune pension de retraite contributive sont des femmes.

Par ailleurs, les femmes connaissent parfois des difficultés d’intégration supérieures à celles rencontrées par les hommes, dans la mesure où elles n’ont souvent pas pu bénéficier d’une insertion professionnelle et n’ont donc pas toujours pu tisser de liens en dehors de la cellule familiale.

La population immigrée vieillissante souffre, dans l’ensemble, d’une intégration imparfaite dans la société. Cette situation s’explique d’abord, à mon sens, par le traitement réservé aux populations immigrées au moment de leur arrivée en France, notamment par leur mise à l’écart du reste de la société. Ensuite, la barrière de la langue constitue un obstacle à une pleine intégration en même temps qu’elle participe de la difficulté à accéder à l’ensemble des droits. Enfin, le sentiment d’être l’objet de discriminations est nettement plus fort chez les populations non européennes, même si l’impression d’être traité différemment en raison de son origine concerne, à des degrés variables, tous les immigrés.

Nos travaux ont fait une place importante à la situation des immigrés âgés vivant en foyer, dont 35 000 ont plus de soixante-cinq ans. Ces derniers, souvent appelés chibanis même si ce terme recouvre une réalité plus large, cumulent souvent les difficultés que je viens d’évoquer. Nous en avons rencontrés, notamment à Gennevilliers, Colombes ou Vaulx-en-Velin. À chaque fois, nous avons pu mesurer à quel point leurs conditions de logement étaient précaires. Aujourd’hui souvent retraités, ils vieillissent dans des chambres de 7,5 mètres carrés – parfois un peu plus –, peu confortables et pas toujours autonomes. Nombre d’entre eux sont souffrants, voire handicapés. Ces foyers connaissent de surcroît des problèmes préoccupants d’entretien, de sécurité et, pour certains d’entre eux, de suroccupation.

Nous avons pris la mesure de la solitude de ces hommes, « célibatairisés » selon l’expression consacrée, qui souffrent en silence d’un isolement encore plus marqué que le reste des immigrés âgés, à tel point que le sociologue Omar Samaoli, que nous avons entendu, les a qualifiés de « marginaux de l’immigration ». Leur situation spécifique appelle des réponses fortes, sur lesquelles je vais revenir.

Il est bien évidemment regrettable que la transformation des foyers en résidences sociales, décidée dès 1997 puis plusieurs fois prorogée, ait pris un tel retard. Quelques chiffres suffisent pour s’en convaincre : d’une part, alors qu’entre 1997 et 2001, 326 foyers devaient être transformés, seuls 111 l’ont effectivement été ; d’autre part, sur les 680 foyers recensés en 1997, seuls 47 % ont, à ce jour, fait l’objet d’une transformation. C’est dire l’urgente nécessité de reprendre et d’accélérer le plan de traitement.

Au total, nous devons reconnaître que nombre d’immigrés des pays tiers ne vieillissent pas bien dans notre pays. Nous avons le devoir de leur garantir les conditions d’une vieillesse digne en France, dans leur pays d’origine pour ceux qui souhaitent y résider à titre principal, ou entre les deux pour ceux qui pratiquent la « navette » – et ils sont nombreux. Pour y parvenir, j’ai choisi d’orienter notre action autour de quatre axes principaux, que je vais vous présenter maintenant.

En premier lieu, je souhaite que nous œuvrions en faveur d’une meilleure intégration. Celle-ci passe avant tout par la reconnaissance du rôle des populations immigrées dans l’histoire nationale. Il est manifeste que cette histoire est mal connue, parfois même des enfants et petits-enfants des immigrés désormais âgés. Reconnaître ce chapitre du récit national me semble être une marque de reconnaissance indispensable envers les immigrés âgés et le préalable à toute politique publique efficace. J’ajoute qu’il me paraît malaisé de vouloir favoriser l’intégration des plus jeunes sans reconnaître aux anciens la place qui est la leur dans notre société. C’est pourquoi nous devons montrer à tous ceux qui ne reconnaissent pas la France comme leur pays, alors qu’ils y sont pourtant souvent nés, que leurs parents et grands-parents sont des membres à part entière de la communauté nationale, parce qu’ils ont participé à la reconstruction du pays et qu’ils continuent à y jouer un rôle social.

La valorisation de la mémoire de l’histoire de l’immigration, que j’appelle de mes vœux, a récemment trouvé un point d’ancrage dans la Cité nationale de l’histoire de l’immigration (CNHI), créée en 2006. Au regard du rôle de la CNHI dans la transmission de l’histoire de l’immigration, il me paraît important de conforter, pour les années à venir, les crédits qui lui sont accordés. Il me semble par ailleurs que la valorisation de l’histoire de l’immigration passe par l’identification de « lieux de mémoire », correspondant par exemple aux anciens lieux de travail des populations immigrées, ou à l’utilisation, lors des opérations de rénovation urbaine, d’une fraction de la ressource mobilisée pour le recueil, l’exposition et la conservation de la mémoire des quartiers concernés. Je me félicite que ces projets aient été accueillis favorablement tant par la ministre de la culture et de la communication que par le ministre délégué à la ville – lesquels ont d’ailleurs déjà parfois intégré certaines de nos préconisations dans le travail de leur ministère.

Enfin, il est fondamental de disposer d’un bon outil statistique pour connaître les réalités quantitatives et mieux apprécier les difficultés rencontrées par les immigrés en général et par les immigrés âgés en particulier. Nous avons proposé de faire évoluer le Haut Conseil à l’intégration (HCI) dans cette direction. Il semble que le Gouvernement y réfléchisse. Pour l’instant, le travail du HCI a été suspendu et nous appelons de nos vœux, soit sa continuation sous d’autres formes, soit sa transformation en institut plus adapté au recueil et au travail sur les statistiques. C’est le sens de la proposition que nous formulons dans le rapport.

Nous devons par ailleurs assurer les conditions d’une meilleure intégration à l’échelle nationale. Il serait pertinent d’aménager le cadre juridique du regroupement familial afin d’en faire bénéficier les familles des immigrés âgés les plus isolés, dans le cadre d’une procédure dérogatoire. Bien entendu, il ne s’agirait pas de modifier de fond en comble les règles encadrant le regroupement familial, mais de mieux prendre en compte des situations d’isolement inacceptables.

Je pense aussi que nous pourrions faciliter l’acquisition de la nationalité française des ascendants de Français présents sur le territoire depuis vingt-cinq ans au moins, accélérer le traitement des demandes de naturalisation formulées par les personnes de plus de soixante ans et résidant en France depuis dix ans au moins, et envisager de mettre en place, dans les préfectures, des guichets réservés aux demandeurs âgés, « très démunis face à la complexité des procédures administratives » selon les termes employés par le ministre de l’intérieur devant la mission. La question de l’accueil en préfecture est très importante, et nous souhaitons que le Gouvernement fasse des propositions en s’appuyant sur nos préconisations et sur celles formulées par notre collègue Matthias Fekl dans le rapport sur la sécurisation des parcours des ressortissants étrangers en France, remis au Premier ministre en mai dernier.

Nous devons également favoriser l’intégration des populations immigrées à l’échelon local. Dans cette perspective, il me semble qu’il conviendrait de mieux articuler aux actions des caisses de sécurité sociale et des collectivités territoriales les programmes régionaux et départementaux d’intégration des populations immigrées (PRIPI-PDI). En effet, ces outils de cadrage déconcentrés des actions financées par le budget de l’État ont modestement pris en compte la situation des immigrés âgés depuis trois ans. Ces programmes permettent de mobiliser des crédits européens destinés à l’intégration des personnes immigrées âgées, crédits dont la pérennité n’est pas garantie au-delà de 2013. Il faut donc que la France obtienne le maintien de ces financements, qui concernent un domaine dans lequel elle peut être exemplaire en Europe : en s’assumant comme société d’immigration, elle trace l’avenir pour toute l’Union. En retour, l’Union doit contribuer à cette tâche.

En deuxième lieu, il est de notre devoir de garantir aux immigrés âgés des conditions de logement adaptées. C’est un point extrêmement important de notre rapport et nos préconisations en la matière sont nombreuses. Nous devons à la fois adapter le bâti au vieillissement et à la dépendance de cette population, et garantir un accès à des services – notamment à domicile – assurant le « bien vieillir ».

Il est temps d’en finir avec cette anomalie que constitue le vieillissement en foyer de travailleurs migrants. Je souhaite par conséquent que le plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (PTFTM) dont j’ai rappelé l’état d’avancement, soit mené à son terme. Tous les foyers, soit environ 340 – dont 200 ne font l’objet d’aucun projet à ce jour – doivent à présent être transformés en résidences sociales, à commencer par ceux d’entre eux qui logent une part significative d’immigrés retraités et qui sont le plus éloignés des normes de logement modernes et adaptées au vieillissement. J’attire votre attention sur cette proposition que nous demandons à Adoma et aux autres bailleurs de reprendre. Il n’est pas possible que le plan de traitement concerne en priorité des foyers dans lesquels il n’y aurait qu’une faible part d’immigré âgé. Il faut reconsidérer la question et faire de l’accueil des immigrés âgés un paramètre fondamental du plan de traitement. Nous devons également prendre garde que les opérations de transformation ne se traduisent pas par la disparition des espaces collectifs au sein des établissements, essentiels au maintien des liens sociaux, ainsi que l’a rappelé la ministre de l’égalité des territoires et du logement.

De même, il apparaît nécessaire de repenser les règlements intérieurs des foyers et des résidences sociales – conformément à ce nous appelons, au sein de la mission, une charte nationale des bonnes pratiques – en raison de leur rigueur excessive et de rappeler le principe fondamental du droit au respect de la vie privée dans les espaces privatifs. Toutes les mesures qui, dans les règlements intérieurs, contreviendraient à ces principes, doivent être supprimées.

Nous devons également mieux insérer dans la ville les structures accueillant des immigrés âgés, notamment en invitant les communes à soutenir les actions menées par les gestionnaires de foyers de travailleurs migrants et de résidences sociales à destination de leurs résidents et en s’appuyant, de manière générale, sur ces initiatives pour améliorer l’accès aux droits et aux services sociaux des personnes immigrées résidant à proximité de ces structures. Nous souhaitons enfin que l’on rappelle aux bailleurs sociaux que les immigrés résidant en foyer ont le droit, comme tous les résidents d’une commune, d’accéder à un logement social. Jusqu’à présent, ils en sont exclus, ce qui constitue une discrimination.

En troisième lieu, nous devons faire bénéficier les immigrés des droits sociaux ouverts aux personnes âgées. C’est un volet essentiel de notre rapport. Comme je l’ai rappelé, ce public souffre d’un accès insuffisant aux droits, aux soins et, plus généralement, aux services publics de droit commun – ce qui infirme les idées reçues selon lesquelles les personnes immigrées seraient de grandes consommatrices de droits.

Cette action d’inclusion sociale suppose de mobiliser les caisses de sécurité sociale comme les responsables locaux des politiques d’accompagnement du vieillissement et leurs partenaires associatifs. La participation des immigrés âgés eux-mêmes à la définition des dispositifs qui les concernent constituerait une garantie d’efficacité.

Il faut tout d’abord garantir l’accès des immigrés âgés à leurs droits.

La première étape consiste à éviter les ruptures de droits lors du passage à la retraite. Pour y parvenir, sans doute conviendrait-il de généraliser les « rendez-vous des droits » organisés par certaines caisses de sécurité sociale et de faire figurer l’accès des immigrés âgés aux droits comme une priorité dans les conventions d’objectifs et de gestion (COG) liant les caisses de sécurité sociale à leur autorité de tutelle. Je me félicite à cet égard que la lutte contre le non-recours aux droits soit désormais une priorité du Gouvernement.

Ensuite, il faut mieux insérer les immigrés âgés dans les schémas gérontologiques. La prise en compte des personnes âgées immigrées par les conseils généraux est aujourd’hui inégale : certains schémas gérontologiques ne définissent aucune action à l’égard des populations immigrées âgées, alors même qu’elles sont nombreuses dans les départements concernés.

Il apparaît aussi nécessaire de sécuriser les partenariats des pouvoirs publics avec les acteurs associatifs, tant ces derniers disposent d’une bonne connaissance des populations immigrées et des difficultés auxquelles elles sont confrontées. Je souhaite donc que des partenariats soient mis en place entre les associations d’aide aux immigrés âgés et les caisses de sécurité sociale, mais aussi que les subventions publiques à destination des associations soient inscrites dans un cadre pluriannuel afin que ces dernières puissent agir de façon pérenne. Je sais que dans le cadre de l’action menée par le ministre en charge de la politique de la ville, cette proposition a déjà reçu un écho favorable.

Il me semble que nous devrions donner aux immigrés âgés la possibilité de participer au « développement social local », qui vise à définir les politiques locales par la base et à inciter les bénéficiaires à en devenir les acteurs. Cela rejoint la volonté du ministre délégué à la ville, selon lequel le rôle social des personnes âgées dans les quartiers relevant de la politique de la ville doit être valorisé.

Il faut aussi garantir l’accès des immigrés âgés à la prévention sanitaire et aux soins. Dans cette perspective, l’accompagnement social vers les soins doit être renforcé à travers la mise en place de financements dédiés aux centres de santé sur la base de projets locaux. En outre, l’accès à la CMU-C et à l’assurance complémentaire santé (ACS) doit être facilité. Par exemple, le seuil de la condition de ressources ouvrant le droit à la CMU-C pourrait être relevé.

Il convient également d’inscrire le vieillissement des immigrés dans les actions menées contre les maladies neurodégénératives. Aussi apparaît-il nécessaire de fixer dans le prochain plan Alzheimer des objectifs de dépistage précoce des maladies neurodégéneratives des personnes âgées originaires des États tiers à l’Union européenne et de définir les référentiels adaptés.

Je suis convaincu qu’il faut faire de l’accès aux soins à domicile, qui se fonde sur la complémentarité entre action professionnelle et action non professionnelle, le plus souvent issue du cercle familial, une priorité. Je propose que soit engagée une concertation avec les fédérations d’associations de soins et de services à domicile afin de diffuser les meilleures pratiques pour faciliter le maintien à domicile des personnes âgées immigrées et défavorisées.

En quatrième et dernier lieu, il nous revient de permettre aux immigrés âgés de choisir librement le lieu de leur résidence une fois à la retraite.

Tout d’abord, il me paraît fondamental d’écarter le soupçon de fraude qui pèse trop souvent sur les immigrés vivant dans l’aller-retour. Je souhaite que les contrôles opérés par les organismes de sécurité sociale soient plus respectueux des droits et des personnes, que la formation des agents de contrôle des caisses de sécurité sociale soit améliorée, que les obligations des caisses, notamment en matière de notification et de motivation des décisions, et de délais, soient rappelées à tous les acteurs concernés, ou encore que les règles de recouvrement des sommes versées indûment soit homogénéisées.

Je souhaite aussi que la condition d’antériorité de résidence permettant aux étrangers non communautaires de bénéficier de l’ASPA soit ramenée de dix ans à cinq ans.

Par ailleurs, je considère que le Gouvernement doit publier sans tarder les décrets d’application des articles 58 et 59 de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, dite « loi DALO », qui créent une « aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine » (ARFS). Ce sujet a fortement interpellé les membres de la mission.

Cette aide à la réinsertion familiale et sociale devait permettre à un étranger extracommunautaire, vivant seul, âgé de plus de soixante-cinq ans, résidant en France depuis quinze ans au moins et logeant dans un foyer de travailleurs migrants, de percevoir une aide sociale dans son pays d’origine s’il décidait d’y résider durablement. Il était prévu que son montant serait équivalent à celui de l’ASPA à laquelle il aurait droit s’il restait dans notre pays.

Il se trouve qu’aucun décret d’application n’a été pris au cours des six années passées. Pourtant, cette aide serait utile au petit nombre de personnes en grande difficulté qui vieillissent en foyer et qui semblent « prisonnières » de leur situation. L’étude d’impact estimait à 17 000 personnes le nombre des bénéficiaires potentiels de cette aide. On peut considérer que depuis, il faudrait y ajouter quelques milliers de personnes qui ont désormais plus de soixante-cinq ans. En tout état de cause, vous l’avez bien compris, cela représenterait une fraction peu importante au regard de l’ensemble des immigrés âgés des pays tiers vivant dans notre pays.

À la lumière des nombreux témoignages que nous avons recueillis, il semble que l’articulation avec le droit de l’Union européenne ne constitue pas la raison principale de la carence du pouvoir réglementaire en la matière. Il est en effet possible de faire bénéficier de l’ARFS le public ciblé par cette aide : il suffit de publier les décrets d’application. Je me félicite que la ministre des affaires sociales et de la santé ait demandé à ses services de réfléchir aux moyens de parvenir à une solution à court terme.

Il semble également indispensable d’aménager le cadre juridique de la carte de séjour portant la mention « retraité » afin de garantir à ses titulaires le bénéfice des prestations sociales en France, et notamment des prestations d’assurance maladie, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Il est en effet choquant que des retraités ayant travaillé plusieurs décennies dans notre pays, y ayant cotisé et dont les pensions de retraite continuent de faire l’objet de prélèvements ne puissent bénéficier, lors de leurs séjours en France, que de soins inopinés.

Par ailleurs, notre déplacement en Algérie et au Maroc a confirmé notre sentiment qu’il est souhaitable de renforcer la coopération entre la France et les pays d’origine des migrants issus d’États tiers à l’Union européenne, afin de créer des synergies dans l’accompagnement du vieillissement. Nous devons réexaminer les conventions de sécurité sociale et actualiser, notamment, la convention de sécurité sociale liant la France et l’Algérie. Je précise que l’actualisation de la convention qui lie la France et le Maroc a eu lieu en 2007, qu’elle est entrée en application depuis le 1er janvier 2011 et qu’elle permet une meilleure prise en charge des Marocains résidant en France et des Français résidant au Maroc.

Enfin, permettre le libre choix entre la France et le pays d’origine signifie aussi garantir aux populations immigrées la possibilité de choisir le lieu de leur inhumation. Aussi nous faut-il mettre en place suffisamment d’« espaces confessionnels » dans les cimetières et veiller à leur bonne répartition sur le territoire. Je me félicite que le ministère de l’intérieur prépare actuellement une nouvelle circulaire sur ce sujet fondamental.

Je n’ai pu, évidemment, vous présenter qu’une synthèse de ce rapport et de ses principales propositions. Il y en a au total quatre-vingt-deux, qui se répartissent selon les quatre grands axes que j’ai présentés. L’ensemble de ces propositions visent à permettre aux immigrés âgés de vivre librement et dignement leur vieillesse en France, dans leur pays d’origine, ou entre les deux pays.

Je vous invite à adopter le rapport et ses préconisations, fruit de notre travail collectif. Enfin, je propose que le rapport s’intitule : « Une vieillesse digne pour les immigrés âgés, un défi à relever en urgence ».

M. le président Denis Jacquat. Merci, monsieur le rapporteur.

Mme Martine Pinville. Je tiens à saluer le travail réalisé par notre rapporteur et notre président, avant d’aborder certains des domaines auxquels je me suis plus particulièrement intéressée.

L’existence d’une surmortalité chez les immigrés âgés prouve que ceux-ci rencontrent de véritables problèmes de santé et d’accès aux soins. Il faudra le prendre en compte dans nos travaux, notamment lorsque nous préparerons les prochaines lois de financement de la sécurité sociale. De la même façon, nous devrons lutter contre l’isolement et la perte d’autonomie de ces populations par les mesures que nous pourrons prendre, par exemple, en matière de logement.

Ce rapport nous amènera donc à mieux adapter les textes de loi à la situation des immigrés âgés. Mais au-delà, il jouera un rôle de sensibilisation auprès des collectivités, des structures ou des institutions qui interviennent auprès de ces publics.

M. Philippe Vitel. Je retrouve, dans les propositions qui ont été formulées, l’état d’esprit dans lequel nous avons travaillé et les points sur lesquels nous avons insisté.

Je ferai néanmoins une remarque concernant l’ARFS. Nous pouvons en effet lire dans le rapport qu’il conviendrait d’« adopter les décrets permettant l’attribution aux résidents les plus défavorisés des foyers de travailleurs migrants de " l’aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine " ». La formulation utilisée me semble manquer de vigueur. Il y a en effet une urgence absolue à débloquer cette ARFS, ce qui permettrait d’ailleurs de résoudre un certain nombre des problèmes que nous avons soulevés.

M. Kheira Bouziane. Je me joins aux félicitations et aux remerciements qui ont été adressés au président et à notre rapporteur, dont je salue l’énergie communicative.

Ce travail a eu le mérite de faire la lumière sur une situation que nous ne connaissions pas forcément bien. Il dresse un constat complet et formule des propositions très précises afin d’améliorer la prise en charge de cette population et de lui redonner sa dignité.

Je me contenterai de faire une suggestion qui intéresse à la fois à l’Assemblée nationale et le Gouvernement. Pour que ce travail ne reste pas lettre morte, il faudrait que nous définissions des délais – qui peuvent être discutés – à l’issue desquels les progrès réalisés et les solutions apportées aux problèmes qui ont été soulevés seraient évalués. Il s’agirait donc de mettre en place un suivi de nos préconisations.

Mme Danièle Hoffman-Rispal. Je me félicite tout d’abord de ce que le Président de l’Assemblée nationale ait eu l’idée de cette mission. C’est en effet la première fois que notre Assemblée se penche sérieusement sur cette question.

Je félicite ensuite notre président et notre rapporteur. Nous avons travaillé tous ensemble, tout en étant membres de partis différents, dans de très bonnes conditions. Ce n’est pas toujours le cas.

Je ferai une remarque de forme. Depuis onze ans que je siège à l’Assemblée, toutes les missions auxquelles j’ai participé se terminent de la même manière, que je trouve très décevante : nous recevons le rapport au dernier moment, alors même que nous y avons travaillé des mois durant !

Quoi qu’il en soit, je ne dirai pas grand-chose de plus que mes collègues sur ce rapport.

Je suis d’accord avec notre collègue Philippe Vitel : il faut que les décrets sur l’ARFS soient très rapidement pris.

J’observe ensuite que notre rapporteur a bien repris dans le rapport tout ce que nous avions dit sur l’accès à la naturalisation et la barrière linguistique. Il faudra suivre de très près la future circulaire du ministère de l’intérieur pour que ces personnes, si elles le souhaitent, puissent bénéficier de la nationalité française, même si elles ne parlent pas la langue. Je n’ai jamais accepté que mon grand-père meure apatride après avoir passé soixante ans dans ce pays.

Enfin, nous n’avons pas beaucoup parlé des 145 000 femmes âgées immigrées, que nous connaissons mal. Voilà pourquoi je reprends l’idée, qui avait été évoquée lors de notre dernière réunion, de confier à l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), par exemple, une enquête pour mieux appréhender la situation de ces femmes. Nous en avons rencontré quelques-unes à Vaulx-en-Velin ou au « café social » mais, la plupart du temps, celles-ci vivent seules, en dehors de tout. Elles sont encore plus isolées que les hommes, qui arrivent tout de même à se regrouper. Peut-être devrions-nous ajouter des dispositions spécifiques pour les femmes.

Sur le reste, bravo au président, au rapporteur et à tous les membres de cette mission. Ce fut vraiment une belle mission !

M. le président Denis Jacquat. Merci, chère collègue. Je me ferai l’écho auprès du président de l’Assemblée nationale de votre remarque sur la transmission des rapports.

Mme Françoise Dumas. Je voudrais moi aussi saluer ce travail exemplaire et préciser que j’ai été très fière d’accueillir une délégation de notre mission dans le Gard. Il était important de pouvoir appréhender l’ensemble de la situation des immigrés âgés.

Ce travail a été exemplaire par la diversité des champs étudiés et par le nombre des problématiques abordées. Tout un pan de notre société a ainsi été mis à jour. Ce fut l’occasion de s’intéresser à des personnes qui sont les plus éloignées de leurs droits. Mais notre regard pourrait aller au-delà des personnes immigrées, vers certaines personnes âgées qui sont également éloignées de leurs droits, rencontrent des problèmes de santé et souffrent d’isolement. Ce travail est pour moi une invitation à concevoir autrement l’accès aux droits des Français vieillissants.

À ce propos, le vieillissement de la population nous amènera à chercher de nouvelles façons d’envisager le logement social. Il sera nécessaire de créer les conditions de l’intimité et du partage, du vivre ensemble et du respect de la vie privée. La formule des logements sociaux partagés me paraît constituer une très bonne piste de travail, notamment dans les quartiers défavorisés. Bien au-delà, c’est une façon de repenser les conditions d’accueil et d’accompagnement dans le milieu associatif, et un très bon moyen de créer des emplois et de recréer du lien social. Dans le cadre du travail que nous allons engager sur la politique de la ville et le développement social des quartiers, il faudra prendre en compte cette demande.

Mais revenons aux immigrés âgés. Nous devrons poursuivre notre travail de mémoire, ce qui ne pourra que favoriser l’intégration de personnes qui ne se sentent pas encore totalement françaises : aussi bien les travailleurs immigrés eux-mêmes, qui ont contribué au redressement économique de la France, que leurs enfants et leurs petits-enfants. C’est ce qu’il faut faire pour que notre République retrouve tout son sens.

M. Pouria Amirshahi. Je voudrais moi aussi me féliciter de l’ambiance qui a caractérisée nos travaux et notre débat de ce jour. Celui-ci est important pour la France comme pour les pays dont sont originaires les immigrés âgés dont nous parlons, où il a d’ailleurs été très suivi.

Il est essentiel d’intégrer dans la mémoire nationale ce que sont les immigrés et, plus généralement, ce que l’immigration a apporté à la communauté nationale. Le fait que pour la première fois, ce débat ait lieu ici, à l’Assemblée nationale, a été déterminant. Et nous sommes allés au-delà, en formulant des propositions concrètes.

L’idée d’un comité de suivi a été évoquée. Mais on pourrait aussi envisager, selon un calendrier à déterminer, que chaque ministère, ou le Gouvernement pris dans son ensemble, fasse le point sur chacune des propositions que nous avons faites. Cela nous permettrait de savoir si notre rapport a été suivi d’effets. Il ne faudrait pas qu’il finisse dans un tiroir ou sur une étagère. Bien sûr, on ne peut pas tout faire tout de suite, mais rien n’empêche d’étudier la façon de mettre en œuvre, au fur et à mesure et de façon efficace, les différentes mesures qui ont été préconisées.

Ce serait aussi le moyen de prouver que la reconnaissance envers les populations immigrées est en train de se matérialiser. Ce serait, pour les immigrés âgés comme par leurs enfants et petits-enfants, une manifestation du respect de la parole donnée.

Nous pourrions également envisager de communiquer ce rapport aux pays dont sont issus beaucoup de ces immigrés âgés. Là-bas, au Maghreb, en Afrique de l’Ouest, l’émigration de travail est souvent un sujet de débat : comment, après une longue période de colonisation, la France a-t-elle traité chez elle les ressortissants de ces pays, qui ont pourtant contribué à sa reconstruction ? Ce serait une réponse à leur apporter. J’ai appris que le président et Alexis Bachelay avaient déjà accordé quelques interviews. Je peux vous dire, pour m’être rendu dans ces pays, que notre travail y a eu un grand écho.

Mais nous devons bien faire comprendre qu’il s’agit, pour beaucoup d’immigrés âgés, de rejoindre le droit commun, et non pas de bénéficier d’une quelconque discrimination positive. Il ne faut pas nourrir la rumeur selon laquelle les immigrés pourraient être avantagés par rapport aux nationaux. Dans le contexte actuel, il est important d’expliquer ce qu’il en est.

Il faut enfin faire savoir que certaines préconisations, notamment dans le domaine de la santé, sont extensibles à l’ensemble des personnes âgées. Car nous menons là une bataille pour le droit commun. Si le rapport de notre mission permettait de faire progresser les droits, économiques, sociaux, civiques et civils dans notre pays, nous aurions franchi un grand pas et la Nation toute entière nous en serait reconnaissante.

M. Matthias Fekl. Je commencerai par saluer le travail de notre président et de notre rapporteur.

L’apport de cette mission est d’abord d’avoir tordu le cou à un certain nombre d’idées reçues. Je vise plus particulièrement celle selon laquelle les étrangers en général et les immigrés âgés en particulier pèseraient de façon excessive sur l’équilibre de nos comptes sociaux. Ce n’est pas le cas. Plus généralement, ce rapport constitue une mine d’informations et de données très intéressantes.

Ensuite, les propositions faites par la mission sont très pragmatiques. Certaines d’entre elles peuvent être mises en œuvre rapidement. Je pense notamment aux mesures réglementaires que le Gouvernement va devoir prendre en urgence.

Enfin, la philosophie d’ensemble de la mission rejoint ce que j’ai essayé de faire dans le rapport que j’ai remis au Premier ministre : trouver un équilibre en matière de politique d’immigration. Il s’agit, d’une part, de lutter avec fermeté contre l’immigration illégale et, d’autre part, de tout faire pour renforcer l’intégration des étrangers en situation régulière qui ont droit, à ce titre, à une reconnaissance et à des droits positifs – accueil en préfecture, pluriannualité des titres de séjour, notamment pour les étrangers malades, etc.

M. Daniel Vaillant. Tout ce qui a été dit est juste : ce rapport est excellent et le président et le rapporteur ont très bien travaillé. Je me réjouis moi aussi de la création de cette mission. Lors de la précédente mandature, je me souviens d’avoir accueilli des délégations de travailleurs migrants âgés, sans avoir été en mesure de leur répondre. Je me réjouis donc que ce rapport existe, que quatre-vingt-deux propositions aient vu le jour et que l’on puisse avancer sans perdre de temps.

Ces quatre-vingt-deux propositions peuvent être hiérarchisées dans le temps et selon les priorités gouvernementales. Mais il faut les mettre en œuvre : un rapport n’a pas vocation à rester lettre morte. Une fois que nous l’aurons adopté, notre rapport sera remis au Président de l’Assemblée nationale. Il serait peut-être bon d’y préciser, en annexe, quels sont les ministères concernés. Dans quelques mois, nous pourrions faire le point avec le ministre des relations avec le Parlement pour voir où l’on en est, concrètement, de ces propositions.

Enfin, un débat sur la mise en œuvre de ces propositions pourrait utilement avoir lieu avec les acteurs concernés intervenant sur le terrain. Car la question n’est pas close et pour moi, une des meilleures manières de lutter contre l’immigration illégale et les filières clandestines est de favoriser – tout en maîtrisant les flux – l’immigration légale. En effet, quand on ferme la porte à l’immigration légale, on favorise l’immigration illégale.

Nous devons continuer à travailler. La naturalisation est une piste, notamment pour nos anciens qui le souhaitent. Mais c’est aussi une piste pour l’immigration d’aujourd’hui et celle de demain. Car dans quelques années, nous aurons à nous préoccuper d’autres immigrés âgés, qui seront sans doute bien différents de ceux d’aujourd’hui.

En conclusion, je me félicite du travail accompli à un bon rythme par cette mission, par le rapporteur et le président. Je crois que nous pouvons en être fiers.

M. le président Denis Jacquat. Demain matin, quand il lui remettra son rapport, notre rapporteur pourra relayer certains de vos messages auprès du Président de l’Assemblée nationale.

M. Pierre Aylagas. Bien que n’étant pas membre de cette mission, je me félicite moi aussi que l’on ait choisi ce thème, et je félicite le président et le rapporteur ainsi que tous les membres de la mission pour leur travail. Si je prends la parole, c’est parce que je suis député des Pyrénées-Orientales et que dans mon département, et surtout dans mon village, il y a beaucoup d’immigrés d’origine espagnole, aujourd’hui âgés, qui ont travaillé toute leur vie dans le monde agricole, et dont la retraite est très faible.

Ma question porte sur la proposition n° 80 « Réaffirmer par voie de circulaire la nécessité de procéder à des regroupements confessionnels dans les cimetières après avoir évalué les besoins sur l’ensemble du territoire ».

Le cimetière de la commune dont je suis maire possède depuis plusieurs décennies un « carré israélite ». Or, depuis qu’il existe, une seule personne y a été enterrée. Pour des raisons d’intégration, ceux qui pourraient être concernés préfèrent être inhumés « comme tout le monde ». Mais l’année dernière, un musulman m’a dit qu’il souhaiterait être enterré dans un « carré musulman ». Faut-il en créer un ? Peut-être pas, précisément pour des raisons d’intégration ?

Mme Kheira Bouziane. Il faut que les citoyens aient le choix.

Mme Hélène Geoffroy. Je tenais moi aussi à souligner la qualité de ce rapport et le travail qui a été accompli. Ces six mois ont été pour nous très formateurs. Quelles que soient nos idées sur la question, quelle que soit notre histoire politique, nous nous sommes retrouvés sur les constats. J’espère que nous nous retrouverons sur les conclusions.

Je voudrais par ailleurs insister sur la grande honnêteté du rapport et sur sa fidélité par rapport aux débats que nous avons eus. Les quatre-vingt-deux propositions auxquelles il a abouti tiennent compte à la fois de l’histoire de l’immigration, de l’importance du devoir de mémoire, des problèmes liés au vieillissement et de la façon dont ces personnes âgées immigrées peuvent s’insérer dans notre société. Celles-ci, nous l’avons compris, sont indissolublement liées à notre histoire nationale et la plupart d’entre elles ont la volonté de rester en France – ou, du moins, de faire des allers et retours entre leur pays d’origine et la France.

Je n’ai pas de question particulière à poser, mais je formule le vœu que notre rapport ne reste pas lettre morte. Comme nous nous y sommes engagés, nous allons le présenter sur nos territoires, et vérifier que ses préconisations sont bien suivies d’effets. Il faut dire que nous sommes très attendus par les associations et par toutes les personnes qui ont suivi nos travaux. Si les préconisations de ce rapport se concrétisent, nous aurons réussi et contribué à écrire un beau moment de notre histoire.

Bien entendu, je voterai ce rapport.

M. le président Denis Jacquat. Ce concert de louanges traduit bien l’état d’esprit qui nous a réunis pendant six mois. Nous n’avons pas oublié que ces personnes sont venues dans notre pays pour travailler au développement industriel de notre pays ou pour travailler en milieu rural. Ces personnes sont au seuil de leur vie. Pour la plupart, elles ont choisi de vivre durablement dans notre pays. Nous devons les respecter, les aider, leur montrer que le mot « France » s’écrit en majuscules.

M. le rapporteur. Monsieur Alaygas, la question des carrés confessionnels a été abordée prudemment par la mission. Nous avons préconisé de réaffirmer la nécessité de procéder à des regroupements confessionnels dans les cimetières « après avoir évalué les besoins sur l’ensemble du territoire ». Par principe, faudrait-il refuser les « carrés confessionnels » ? Je pense que ce n’est pas possible, puisqu’il y en a déjà et qu’en vertu du principe de laïcité, soit on accorde à toutes les religions constituées les mêmes droits, soit on ne les accorde à aucune d’entre elles.

Mais j’irai plus loin. Selon moi, le fait que des personnes de confession musulmane, présentes depuis très longtemps sur notre territoire mais nées dans un autre pays, veuillent être enterrées en France est une preuve d’intégration et d’enracinement et non la marque d’une volonté communautaire ou séparatiste.

Nous n’avons pas à juger du souhait d’être enterré dans un « carré confessionnel ». Simplement, cette possibilité existe dans notre pays. Voilà pourquoi il a semblé à la mission que la religion musulmane devait être traitée comme les autres religions. Cela dépend bien sûr des besoins et des demandes. Mais si nous ne répondons pas à ces demandes, les intéressés se feront enterrer au pays. Cela ne peut se faire que dans le cadre d’un dialogue avec les élus locaux, qui sont décideurs en la matière.

Mme Danièle Hoffman-Rispal. Le Sénat a adopté, il y a deux ans, une proposition de loi sur la législation funéraire. Le texte voté précisait que les communes qui manquaient de place dans les cimetières pouvaient enlever les tombes qui n’étaient pas entretenues et mettre les restes des corps dans des ossuaires. Or, cette pratique est absolument interdite par les religions juive et musulmane. C’est pourquoi, quand ils n’ont pas de famille en France, les intéressés préfèrent se faire enterrer au pays – ce que l’on peut tout de même essayer d’éviter.

M. le rapporteur. Je voudrais maintenant réagir à l’intervention de Françoise Dumas qui remarquait que cette mission s’intéressait aux personnes les plus éloignées du droit et des services publics.

Dans mon rapport, j’ai plusieurs fois fait référence au rapport de M. Thierry Tuot, qui oppose « société inclusive » et « société des droits ». En effet, s’il est nécessaire de donner des droits, il faut faire en sorte que ces droits aient des chances de bénéficier aux personnes à qui ils sont destinés. Si les dispositifs mis en place s’adressent à des personnes défavorisées et précarisées, ils auront du mal à atteindre leurs objectifs d’inclusion et de réintégration de ces personnes. Évidemment, ce qui vaut pour les immigrés âgés vaut aussi pour toutes les personnes âgées qui seraient dans des situations équivalentes – faibles pensions de retraite, « mal-logement », etc.

Nous pensons porter une vision inclusive de la société. Nous nous adressons, bien au-delà des immigrés âgés, à toutes les personnes qui connaîtraient des difficultés similaires. Nous espérons que notre travail pourra inspirer, notamment, les services sociaux, les caisses de sécurité sociale pour que toutes les personnes retraitées aient accès au droit commun.

Plusieurs d’entre vous se sont enfin demandé si ce rapport ne risquait pas de rester lettre morte et s’il était possible de transformer ces préconisations en politiques publiques. Certains ont suggéré que l’on mette en place des groupes de suivi. Daniel Vaillant a fait une proposition intéressante : s’adresser au ministre en charge des relations avec le Parlement pour lui demander de faire le point au bout de quelques mois. C’est en tout cas comme cela que je conçois le travail que nous avons mené. Même si la mission s’arrête aujourd’hui, après un vote que je souhaite unanime, j’espère, en tant que rapporteur, que nous travaillerons avec le Gouvernement et que nous l’inciterons à mettre en œuvre nos préconisations.

J’ai déjà interrogé M. Manuel Valls sur l’accueil en préfecture ou Mme Marisol Touraine sur les contrôles effectués par les caisses de sécurité sociale dans les foyers de travailleurs migrants. Nous pourrions demander aux ministères concernés de nous proposer un calendrier.

Mais nous pouvons également utiliser les textes législatifs à venir, comme le projet de loi présenté par Mme Cécile Duflot sur le logement et l’urbanisme ou le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2014, pour donner une suite, par l’intermédiaire d’amendements, à certaines de nos préconisations. Cela dit, j’attire votre attention sur le fait que nombre de nos préconisations peuvent passer par la voie réglementaire. Plusieurs d’entre elles ont même déjà été mises en œuvre de cette façon. C’est ainsi qu’une circulaire du ministère de l’intérieur, qui a été publiée la semaine dernière et qui vient d’être envoyée aux préfets, prévoit l’attribution d’une carte de résident permanent aux immigrés âgés de plus de soixante ans ou qui ont déjà effectué deux renouvellements de leur carte de résident.

Vos inquiétudes sont tout à fait légitimes. Mais croyez bien que je n’ai pas l’intention de ranger le rapport dans mon armoire et de ne pas suivre l’action du Gouvernement en la matière. Je suis relativement confiant, dans la mesure où des contacts ont déjà été pris et certaines mesures déjà décidées. Nous pouvons donc raisonnablement espérer la mise en œuvre de l’intégralité de ces préconisations, dans un laps de temps qui reste évidemment à déterminer. Si vous êtes intéressés, nous pourrons mener collectivement ce travail de surveillance et d’évaluation.

M. Sergio Coronado. Nous savons tous que les rapports se perdent parfois dans les sables. En tant que jeune parlementaire, je ne sais pas ce qui est prévu. Mais ne serait-il pas possible de mettre en place un groupe de suivi pendant la durée de la mandature ? Il se réunirait régulièrement et permettrait d’évaluer, en fonction de ce qui a été préconisé, les avancées, les retards ou les difficultés. Ce n’est pas parce que le rapport aura été adopté que le travail sera terminé. Pour moi, il s’agit bien plus d’un point de départ que d’un aboutissement.

M. le rapporteur. Demain à onze heures, à l’Hôtel de Lassay, je remettrai officiellement, au nom de la mission, notre rapport au Président Claude Bartolone. Vous êtes évidemment conviés à ce moment que l’on a voulu un peu solennel, puisque l’on y a invité également les personnes entendues par la mission, y compris les immigrés âgés que nous avons rencontrés.

Ce rapport a suscité des attentes et des réactions nombreuses et je pense que, de ce fait, nous avons un devoir moral vis-à-vis des populations immigrées âgées. Je crois savoir que le Président Bartolone a l’intention de proposer, pour certaines missions parlementaires, un droit de suite et une procédure d’évaluation des mesures préconisées. Ce serait l’équivalent des rapports d’application des lois, qui interviennent six mois après leur entrée en vigueur. Cela va dans le sens de la revalorisation du rôle du Parlement que le Président Bartolone appelle de ses vœux.

Je souhaite, comme je le dirai demain dans mon intervention, que notre mission soit l’occasion d’expérimenter cette nouvelle façon de procéder : aller au-delà de la remise du rapport pour assurer la continuité de l’action publique et faire un point d’étape au bout de quelques mois.

M. le président Denis Jacquat. Les anciens députés qui sont présents savent qu’auparavant, il n’y avait aucune mission de contrôle ni de suivi des lois. C’est un ancien président de la commission des affaires sociales, M. Michel Péricard, qui a souhaité ardemment leur mise en place. Ainsi, dans le cadre des textes sur les retraites dont j’ai souvent été le rapporteur, sur les PLFSS ou les projets de loi, des missions de suivi ont été créées. Chaque année, nous avons fait le point, en examinant les préconisations et les propositions les unes après les autres. En l’occurrence, si l’on veut que les rapports des missions soient efficaces, il faut procéder de la même façon. Mais je ne me fais aucun souci : ce sera un des messages que délivrera demain notre rapporteur.

La mission a adopté, à l’unanimité, le présent rapport, qui sera imprimé et distribué conformément aux dispositions de l’article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale.

ANNEXE 1 :
NOMBRE DE PERSONNES AYANT ACQUIS
LA NATIONALITÉ FRANÇAISE

Pays

55-64 ans

65 ans et +

Acquisition par mariage

Acquisition par décret

Acquisition par mariage

Acquisition par décret

Individus

Individus

Durée moyenne de séjour (ans)

Individus

Individus

Durée moyenne de séjour (ans)

Afrique du Sud

2

4

24

1

2

16

Algérie

99

831

33

38

490

36

Angola

0

5

24

0

1

11

Bénin

2

9

18

1

2

9

Burundi

0

1

8

0

1

25

Cambodge

4

62

26

0

105

30

Cameroun

13

21

22

0

3

27

Comores

1

6

18

2

1

13

Congo

3

19

14

0

5

17

Congo (Rép. démocratique)

3

34

20

0

7

16

Côte d’Ivoire

3

26

22

0

8

32

Djibouti

1

0

0

0

0

0

Égypte

5

18

29

4

2

21

Éthiopie

0

0

0

0

1

28

Gabon

4

1

11

1

0

0

Ghana

0

4

25

0

1

30

Guinée

0

7

28

0

1

23

Guinée-Bissau

0

3

22

0

1

20

Haïti

0

31

23

0

8

29

Hong-Kong

1

1

19

0

0

0

Jordanie

0

1

41

1

1

44

Laos

0

15

34

0

11

33

Liban

5

16

15

1

19

24

Madagascar

25

23

17

7

12

15

Malaisie

0

2

38

0

0

0

Mali

2

20

30

0

7

44

Maroc

49

664

27

4

258

34

Maurice

19

29

25

2

7

27

Mauritanie

1

10

21

0

3

28

Népal

0

1

20

0

0

0

Nigéria

0

2

27

0

0

0

Ouganda

1

3

31

0

0

0

Pakistan

0

13

24

0

1

38

République Centrafricaine

0

7

17

0

4

11

Sénégal

19

62

27

0

19

29

Sierra Leone

0

1

26

0

0

0

Somalie

0

3

18

0

0

0

Soudan

0

4

20

0

0

0

Sri Lanka

0

24

25

0

5

22

Tchad

0

2

20

1

1

38

Thaïlande

0

1

31

0

0

0

Togo

3

4

12

0

1

18

Tunisie

23

272

31

6

104

41

Turquie

0

38

29

0

17

33

Vietnam

5

19

24

4

33

25

Zimbabwe

1

0

0

1

0

0

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration (données 2009).

ANNEXE 2 :
DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA MISSION

• Le 11 mars 2013 – Déplacement dans les Hauts-de-Seine

–– Visite de la régie de quartier La Passerelle (Colombes)

–– Visite du foyer Adoma « Les Grésillons » (Gennevilliers)

• Le 25 mars 2013 – Déplacement dans le Rhône

–– Rencontre avec des membres de l’association Futur Vaudais (Vaulx-en-Velin)

–– Visite du foyer Adoma « Le Mas » (Vaulx-en-Velin)

–– Rencontre avec des femmes de l’association Réseau échange et savoir (Rillieux-la-Pape)

–– Audition, à la mairie de Vaulx-en-Velin, sur le thème de l’accès des immigrés âgés aux droits sociaux et au logement en présence des services de la préfecture et du cabinet du préfet, de la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale de Rhône-Alpes, du « café social » Le Patio des Ainés, et de l’association L’Olivier des Sages

–– Audition, à la mairie de Vaulx-en-Velin, sur le thème des femmes immigrées âgées en présence de femmes issues de l’immigration des pays tiers vivant dans le département du Rhône

–– Audition, à la mairie de Vaulx-en-Velin, sur le thème de l’action associative à destination des populations immigrées en présence du conseil général du Rhône, de M. Omar Hallouche, anthropologue, de l’association ISM-CORUM, et de l’association L’Olivier des Sages

• Le 29 mars 2013 – Déplacement à Paris

–– Visite du « café social » de l’association Ayyem Zamen (XXe arrondissement)

–– Visite du « café social » de l’association Chinois de France, Français de Chine (XXe arrondissement)

–– Visite de la « Maison des Anciens » de l’association L’Arbre à Palabre (XIXe arrondissement)

• Le 8 avril 2013 – Déplacement dans le Gard

–– Présentation, à la préfecture, du plan départemental d’intégration des populations immigrées en présence des services de la préfecture, du conseil général du Gard, et de la communauté d’agglomération Nîmes-Métropole (Nîmes)

–– Présentation, à la préfecture, des actions sanitaires à destination des immigrés âgés en présence de l’agence régionale de santé du Languedoc-Roussillon, du comité départemental d’éducation pour la santé, de la Croix-Rouge française du Gard, et de SCOP Confluences (Nîmes)

–– Entretien, à la préfecture, avec M. Hugues Bousiges, préfet du Gard (Nîmes)

–– Visite de la mutualité sociale agricole du Languedoc-Roussillon en présence d’immigrés âgés anciens salariés agricoles (Nîmes)

–– Rencontre avec des associations gardoises et nîmoises du quartier de Valdegour : association AZUR, association Union des Deux Rives, association La Pléiade, association Feu Vert, association Mille Couleurs, association L’Entraide Gardoise, association Protestante de Services, association Familles et Amis d’Algérie, centres médico-sociaux du Chemin Bas et de Pissevin (Nîmes)

• Du 12 mai au 15 mai 2013 – Déplacement en Algérie et au Maroc

Algérie

–– Entretien avec M. Belkacem Sahli, secrétaire d’État chargé de la communauté nationale à l’étranger

–– Entretien au ministère du travail, de l’emploi et de la sécurité sociale avec les directeurs généraux des caisses algériennes de sécurité sociale

–– Entretien avec M. André Parant, ambassadeur de France

–– Entretien avec les chefs de service du consulat général et de l’ambassade de France

–– Rencontre avec des parlementaires de la commission des affaires sociales de l’Assemblée populaire nationale

Maroc

–– Visite du consulat général de France à Casablanca. Rencontre avec d’anciens migrants âgés et avec les services de l’Office français de l’immigration et de l’intégration

–– Entretien avec M. Driss El Yazami, président du Conseil de la communauté marocaine à l’étranger

–– Entretien avec M. Abdellatif Maâzouz, ministre délégué auprès du Chef de gouvernement chargé des Marocains résidant à l’étranger

–– Entretien avec les chefs des services du ministère des Marocains résidant à l’étranger

–– Entretien avec M. Mustapha El Bouazzaoui, directeur des Affaires consulaires et sociales du ministère des Affaires étrangères et de la coopération

–– Audition de responsables d’associations marocaines en présence du pôle médico-social Attakalouf d’Agadir, de l’association Migrations & Développement, de l’association des retraités marocains à l’étranger, de l’association Rassemblement des générations marocaines en France, de l’association DUNE, et de l’association mouvement international des seniors

–– Entretien avec M. Charles Fries, ambassadeur de France

–– Rencontre avec les bureaux des commissions des affaires étrangères et des secteurs sociaux de la chambre des représentants

• Le 17 mai 2013 – Déplacement en Moselle

–– Entretien, à la préfecture, avec M. Olivier du Cray, secrétaire général de la préfecture de la Moselle (Metz)

–– Audition, à la préfecture, sur le thème des politiques d’intégration à destination des immigrés âgés en présence des services de la préfecture, de la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale de la Lorraine, de la direction départementale de la cohésion sociale de la Moselle, de l’agence régionale de santé de la Lorraine, de la caisse d’allocations familiales de la Moselle, et du conseil général de la Moselle (Metz)

–– Audition, à la préfecture, sur le thème de l’action associative à destination des immigrés âgés en présence du centre communal d’action sociale de Woippy, de l’association pour l’accompagnement, le mieux-être et le logement des isolés, du secours populaire, de l’association Gérontonord, de l’association Lien El amel, de l’association des travailleurs de Turquie de Moselle, et de l’association des Laotiens de Metz (Metz)

–– Visite de la résidence sociale Adoma « Les peupliers » (Woippy)

–– Visite de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes « Huguette Henry » (Woippy)

ANNEXE 3 :
SIGLES ET ABRÉVIATIONS

AAH 

Allocation aux adultes handicapés

ACS 

Assurance complémentaire santé

ACSé 

Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances

ADLI 

Agent de développement local pour l’intégration

AEFTI 

Association pour l’enseignement et la formation des travailleurs immigrés et de leurs familles

AGDREF 

Application de gestion des dossiesrs des ressortissants étrangers en France

AGGIR 

Autonomie gérontologie groupes iso-ressources

AGLS 

Aide à la gestion locative sociale

ALS 

Allocation de logement sociale

AME 

Aide médicale de l’État

AMMN 

Association des mineurs et anciens mineurs marocains du Nord

ANAEM 

Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrants

ANRU 

Agence nationale pour la rénovation urbaine

ANSP 

Agence nationale des services à la personne

APA 

Allocation personnalisée pour l’autonomie

APL 

Aide personnalisée au logement

APUR 

Atelier parisien d’urbanisme

ARALIS 

Association Rhône-Alpes pour le logement et l’insertion sociale

ARFS 

Aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine

ARS 

Agence régionale de santé

ASH 

Aide sociale à l’hébergement des personnes âgées

ASI 

Allocation supplémentaire d’invalidité

ASPA 

Allocation de solidarité aux personnes âgées

ASSFAM 

Association service social familial migrants

ASV 

Allocation supplémentaire vieillesse

ATL 

Aide transitoire au logement

ATMF 

Association des travailleurs maghrébins de France

AVTS 

Allocation aux vieux travailleurs salariés

BTP 

Bâtiment et travaux publics

CADA 

Centre d’accueil pour demandeurs d’asile

CAF 

Caisse d’allocations familiales

CAI 

Contrat d’accueil et d’intégration

CALIMA 

Coordination alsacienne de l’immigration maghrébine

CARSAT 

Caisse d’assurance retraite et de santé au travail

CATRED 

Collectif des accidentés du travail, handicapés et retraités pour l’égalité des droits

CCAS 

Centre communal d’action sociale

CCMSA 

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

CDI 

Contrat à durée indéterminée

CEE 

Communauté économique européenne

CESEDA 

Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile

CETAF 

Centre technique d’appui et de formation des centres d’examens de santé

CGI

CILE 

Code général des impôts

Comité interministériel de lutte contre les exclusions

CILPI 

Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées

CIMADE 

Comité inter-mouvements auprès des évacués

CIRRVI 

Centre d’initiatives et de ressources régionales pour le vieillissement des personnes immigrées

CLEISS 

Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale

CLIC 

Centre local d’information et de coordination

CMU 

Couverture maladie universelle

CMU-C 

Couverture maladie universelle complémentaire

CNAF 

Caisse nationale des allocations familiales

CNAMTS 

Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés

CNAV 

Caisse nationale d’assurance vieillesse

CNFPT 

Centre national de la fonction publique territoriale

CNHI 

Cité nationale de l’histoire de l’immigration

CNIL 

Commission nationale de l’informatique et des libertés

CNLI 

Commission nationale pour le logement des immigrés

CNRPA 

Comité national des retraités et des personnes âgées

CNRS 

Centre national de la recherche scientifique

CNSA 

Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie

CODERPA 

Comité départemental des retraités et personnes âgées

COG 

Convention d’objectifs et de gestion

COMEDE 

Comité médical pour les exilés

COPAF 

Collectif pour l’avenir des foyers

COPEC 

Commission pour l’égalité des chances et la promotion de l’égalité

CPAM 

Caisse primaire d’assurance maladie

CRA 

Commission de recours amiable

CREDOC 

Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie

CRESPPA 

Centre de recherches sociologiques et politiques de Paris

CRPVE 

Centre de ressources politique de la ville en Essonne

CSTS 

Conseil supérieur du travail social

CUCS 

Contrat urbain de cohésion sociale

CUS 

Convention d’utilité sociale

DAIC

DALO 

Direction de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté

Droit au logement opposable