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N° 2268

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 octobre 2014

RAPPORT D’INFORMATION

FAIT

en application de l’article 145 du Règlement

AU NOM DE LA MISSION D’INFORMATION SUR
la
simplification législative (1)

Présidente,

Mme Laure de LA RAUDIÈRE,

Rapporteur,

M. Régis JUANICO,

Députés.

____

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d’information sur la simplification législative est composée de : Mme Laure de La Raudière, présidente ; M. Régis Juanico, rapporteur ; M. Étienne Blanc, Mme  Estelle Grelier et M. Philippe Gosselin, vice-présidents ; Mme Marietta Karamanli, M. François de Rugy, Mme Cécile Untermaier et M. Michel Zumkeller, secrétaires ; MM. Marc Dolez, Daniel Fasquelle, Hugues Fourage, Pierre-Yves Le Borgn’, Pierre Morel-A-L’Huissier et Alain Tourret.

SOMMAIRE

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Pages

AVANT-PROPOS DE LA PRÉSIDENTE 9

INTRODUCTION 11

PREMIÈRE PARTIE : MIEUX PRÉPARER LA NORME EN AMONT DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE 15

I. RENDRE L’ÉVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS INDÉPENDANTE 17

A. L’ÉLABORATION DES ÉTUDES D’IMPACT EN FRANCE : UN PROCESSUS PUREMENT INTERNE AUX ADMINISTRATIONS PRODUCTRICES DE TEXTES. 18

1. L’obligation constitutionnelle d’assortir de nombreux projets de loi d’une étude d’impact est récente. 18

a. Avant la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’élaboration d’une étude d’impact n’était qu’une faculté au regard des exigences de la Constitution. 18

i. Le rapport de la mission conduite par M. Jean Picq sur les responsabilités et l’organisation de l’État 18

ii. Les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998 19

b. Depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’élaboration d’une étude d’impact est une obligation constitutionnelle dont le non-respect n’a cependant pas encore été sanctionné par le Conseil constitutionnel. 21

i. La Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 contraignent le Gouvernement à assortir la plupart des projets de loi d’une étude d’impact. 22

ii. La Conférence des présidents de l’Assemblée nationale n’a jamais usé de la possibilité qui lui est reconnue de s’opposer à l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale d’un projet de loi dont l’étude d’impact présente de graves insuffisances. 25

2. La culture de l’évaluation de l’impact commence à se développer au sein des administrations. 30

a. La méthodologie d’élaboration des études d’impact est détaillée dans le guide de légistique établi par le secrétariat général du Gouvernement 30

b. Un manuel d’aide au calcul de l’impact financier de la réglementation a été établi par le secrétariat général du Gouvernement 32

i. Description du modèle des coûts standards (« standard cost model ») 33

ii. Description du modèle « OSCAR » 36

c. Les consultations facultatives et obligatoires sont largement pratiquées. 38

3. L’évaluation ex ante de l’impact des normes est encore inégale et structurellement orientée. 40

a. De nombreuses critiques pointent la partialité et les insuffisances des études d’impact. 40

b. Des études dont le Parlement se saisit encore trop peu 44

c. Des études dont le contenu pourrait être enrichi 45

i. Rendre obligatoire, pour les textes législatifs, la réalisation de « tests entreprises, collectivités locales et usagers de l’administration » 46

ii. Améliorer l’évaluation des coûts et bénéfices économiques ainsi que des conséquences sociétales des mesures envisagées 47

iii. Fournir une analyse et une justification approfondies des mesures transitoires et des dates d’entrée en vigueur retenues 48

iv. Intégrer l’exigence de quantification des charges administratives supprimées en contrepartie et à hauteur des charges administratives créées (« one-in, one-out ») aujourd’hui circonscrite aux textes réglementaires 49

v. Mieux identifier les critères sur lesquels se fondera l’évaluation ex post des mesures 51

B. L’ÉLABORATION DES ÉTUDES D’IMPACT CHEZ CERTAINS DE NOS VOISINS : UN PROCESSUS PLACÉ SOUS LE CONTRÔLE D’UN ORGANISME CONSULTATIF EXTERNE ET INDÉPENDANT 52

1. Aller plus loin que le modèle européen de l’« Impact Assessment Board » qui distingue l’organe chargé de l’élaboration de l’étude d’impact de celui chargé de l’évaluation de sa qualité, sans recueillir un point de vue extérieur à celui de l’administration. 53

a. La Commission européenne et le Parlement européen s’efforcent d’objectiver le processus de production des études d’impact… 53

i. Le comité d’analyse d’impact de la Commission européenne 53

ii. L’unité d’évaluation ex ante de l’impact du Parlement européen 54

b. … mais celui-ci reste interne aux services des institutions européennes. 56

2. S’inspirer des modèles britannique et allemand qui confient à des personnalités extérieures à l’administration le soin de se prononcer sur la qualité de l’étude d’impact. 57

a. Le comité britannique de la politique de la réglementation (« RPC ») 57

i. Création et composition 57

ii. Rôle du « RPC » dans le processus britannique d’élaboration des études d’impact 58

b. Le conseil allemand de contrôle des normes 63

i. Création et composition 63

ii. Rôle du « NKR » dans le processus allemand d’élaboration des études d’impact 64

C. PISTES POUR UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL D’ÉLABORATION DES ÉTUDES D’IMPACT MIEUX À MÊME DE GARANTIR LEUR QUALITÉ. 69

1. Conférer à une autorité de contrexpertise un ancrage organique et législatif, sur les modèles belge et allemand 71

2. Clarifier en conséquence la répartition des tâches entre l'autorité de contrexpertise, d’une part, et, d’autre part, le conseil de la simplification pour les entreprises et le conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales 72

II. RENDRE L’ÉVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS SYSTÉMATIQUE 76

A. LE CARACTÈRE FACULTATIF DES ÉTUDES D’IMPACT POUR LES PROPOSITIONS DE LOI ET POUR LES ORDONNANCES. 76

1. La réalisation d’une étude d’impact pour les propositions de loi n’est pas une obligation… 76

a. Les propositions de loi n’ont pas à être assorties d’études d’impact mais peuvent être soumises, pour avis, au Conseil d’État. 76

b. Un exemple de proposition de loi adoptée à la suite d’une évaluation. 78

2. La réalisation d’une étude d’impact est également une faculté pour la majorité des ordonnances. 79

a. Si les projets de loi d’habilitation à prendre des mesures législatives par ordonnance doivent être assortis d’une étude d’impact au contenu allégé... 79

b. … les ordonnances elles-mêmes ne sont soumises à aucune obligation d’évaluation de leur impact lorsqu’elles ne concernent ni les entreprises ni les collectivités territoriales. 80

B. ÉTENDRE AUX PROPOSITIONS DE LOI ET AUX ORDONNANCES L’OBLIGATION D’ÉVALUATION DE L’IMPACT AUJOURD’HUI CANTONNÉE AUX PROJETS DE LOI ET À CERTAINS PROJETS D’ACTES RÉGLEMENTAIRES. 81

1. Rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact pour les propositions de loi 81

2. Rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact pour les ordonnances 83

C. AMÉLIORER L’ÉVALUATION EX ANTE DE L’IMPACT EN DÉVELOPPANT LE RECOURS À L’EXPÉRIMENTATION. 84

DEUXIÈME PARTIE : MIEUX ÉLABORER LA NORME AU COURS DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE 87

I. DÉVELOPPER L’ÉVALUATION DE L’IMPACT AU COURS DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE 87

A. EN AMONT DES DÉBATS PARLEMENTAIRES, RENDRE PUBLIQUE LA PARTIE DE L’AVIS DU CONSEIL D’ÉTAT SUR LES ÉTUDES D’IMPACT ASSORTISSANT LES TEXTES DE LOI. 87

1. Une confidentialité presqu’unanimement critiquée 88

2. Une nécessaire publicité 89

B. LORS DES DÉBATS PARLEMENTAIRES, RENFORCER LE CONTRÔLE DU PARLEMENT SUR LA QUALITÉ DES ÉTUDES D’IMPACT 90

C. ÉTENDRE L’OBLIGATION D’ÉVALUATION DE L’IMPACT AUX AMENDEMENTS « SUBSTANTIELS » 94

1. La réalisation d’une étude d’impact pour les amendements est une faculté qui n’a jamais été exercée. 94

a. Le Règlement de l’Assemblée nationale permet au comité d’évaluation et de contrôle de réaliser l’évaluation préalable de certains amendements. 94

b. Aucune saisine du CEC dans le cadre des articles 98-1 et 146-6 du Règlement de l’Assemblée nationale 95

2. De bonnes pratiques ont pourtant été adoptées au niveau européen en matière d’évaluation de l’impact des amendements. 98

a. Les pratiques du Parlement européen 98

b. Les pratiques des Parlements allemand et néerlandais 100

3. Adapter les exemples étrangers à la procédure législative française 102

II. AMÉNAGER LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE POUR CONSOLIDER LA QUALITÉ DE LA NORME 104

A. MIEUX ENCADRER LA DISCUSSION DES TEXTES ET DES AMENDEMENTS. 104

1. Appliquer un délai de dépôt aux amendements du Gouvernement 104

2. Modifier la procédure accélérée pour préserver un temps minimal d’examen parlementaire 107

3. Repenser l’organisation des débats budgétaires en les recentrant sur la loi de règlement. 109

B. ADOPTER UNE MÉTHODE DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPÉENNES SUSCEPTIBLE DE LIMITER LES RISQUES DE « SURTRANSPOSITIONS » INUTILES. 111

1. La propension française à transposer au-delà de ce qui est utile et nécessaire. 112

2. La méthode de la transposition en deux temps (ou « double corbeille »). 115

3. Pistes pour améliorer le processus de transposition des directives. 117

a. Placer l’étude d’impact au cœur des négociations des textes européens et en analyser les implications au niveau national 117

b. Mieux identifier les éventuelles surtranspositions 121

TROISIÈME PARTIE : MIEUX ÉVALUER LA NORME EN AVAL DE SON ADOPTION 124

I. CLARIFIER LE PAYSAGE DE L’ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES 124

A. UNE ÉVALUATION A POSTERIORI ABONDANTE MAIS PAS TOUJOURS ORGANISÉE. 124

1. Ce que fait le Parlement 125

a. Les rapports d’application des lois adoptées 125

b. Les commissions d’enquête, missions d’information des commissions permanentes et missions d’information de la Conférence des Présidents 126

c. L’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques  (OPECST) et les diverses délégations parlementaires 126

d. La mission d’évaluation et de contrôle (MEC) 127

e. La mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) 128

f. Le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) 128

g. La commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois 129

2. Ce que font les juridictions 131

a. Les rapports de la Cour de cassation 131

b. Les rapports du Conseil d’État 132

3. Ce que fait la Cour des comptes 132

4. Ce que fait le Conseil économique, social et environnemental 133

5. Ce que font les services et les corps d’inspection de l’exécutif 134

a. Les corps d’inspection 134

b. Le commissariat général à la stratégie et à la prospective 136

c. Le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique 137

B. UNE ÉVALUATION QUI GAGNERAIT À ÊTRE MIEUX COORDONNÉE. 137

II. RENDRE L’ÉVALUATION EX POST DE LA NORME PLUS MÉTHODIQUE 139

A. DÉVELOPPER L’INSERTION DE CLAUSES DE RÉVISION DANS CERTAINS TYPES DE LOI. 139

1. La pratique française des clauses de révision 140

2. Les pratiques britannique et allemande des clauses de révision 140

a. Les clauses de révision et de caducité au Royaume-Uni 140

b. Les clauses de révision en Allemagne 141

B. ADOPTER UNE PRATIQUE TENDANT À SYSTÉMATISER LA JUSTIFICATION DES RETARDS EN MATIÈRE DE PUBLICATION DES DÉCRETS D’APPLICATION. 142

1. De nets efforts… 142

2. … qui méritent d’être poursuivis. 144

C. MIEUX ORDONNER LES MISSIONS D’ÉVALUATION DU PARLEMENT 148

CONCLUSION 151

EXAMEN DU RAPPORT PAR LA MISSION 153

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS 165

CONTRIBUTIONS DES MEMBRES DE LA MISSION 169

ANNEXES 177

AVANT-PROPOS DE LA PRÉSIDENTE

Depuis plus de vingt ans, les rapports se succèdent qui tiennent un discours vertueux sur l’élaboration de la norme et dénoncent l’inflation normative, la dégradation de la qualité de la loi et l’insécurité juridique. Ces maux continueront pourtant de progresser tant que l’allègement du « stock » des normes ne s’accompagnera pas d’une rationalisation de leur « flux ».

C’est la raison pour laquelle la Conférence des présidents a décidé, le 26 novembre 2013, à l’initiative du Président de l’Assemblée nationale, M. Claude Bartolone, de créer une mission sur la simplification législative, que j’ai eu l’honneur de présider.

Cette mission a mené pendant neuf mois des travaux qui ont été nourris par une vingtaine d’auditions et quatre déplacements – en Belgique, au Royaume-Uni, en Allemagne et aux Pays-Bas.

Nous avons en effet souhaité explorer, à l’aune des bonnes pratiques adoptées par nos voisins, les pistes concrètes qui sont en mesure de provoquer un changement de culture normative dans notre pays. L’audition d’universitaires spécialisés en droit privé, droit public et droit européen, a également permis d’ouvrir des perspectives que nous n'aurions pas spontanément envisagées. Nous avons ensuite eu l’occasion de soumettre les idées inspirées de ces bonnes pratiques étrangères et des travaux universitaires aux nombreux acteurs que nous avons entendus, qu’il s’agisse des élus ayant abondamment réfléchi aux enjeux de la rationalisation et de la simplification des normes ou des représentants des institutions et administrations concernées par notre sujet (Conseil d’État, Cour des comptes, secrétariat général du Gouvernement, secrétariat général des Affaires européennes, Institut national de la statistique et des études économiques, etc.).

J’ai mené tous ces travaux en bonne intelligence avec les deux rapporteurs successifs de la mission, M. Régis Juanico ayant succédé en juin dernier à M. Thierry Mandon, nommé secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l’État et de la simplification. Le caractère transpartisan de la mission, dont la composition reflétait la configuration politique de l’Assemblée nationale, a favorisé une approche constructive et consensuelle.

À titre personnel et non pas au nom du groupe UMP, qui n’a pas été consulté en tant que tel, je souscris d’ailleurs aux quinze propositions qui ont été adoptées à l’unanimité le mardi 7 octobre 2014.

La mission n’ignore pas que la réforme constitutionnelle adoptée en 2008, sous la précédente législature, a profondément modifié le fonctionnement de notre Parlement. Ses potentialités méritent d’être encore davantage exploitées.

Certaines des quinze propositions formulées par le présent rapport sont ambitieuses, dans la mesure où elles appellent une révision constitutionnelle. Elles ne me semblent cependant pas de nature à remettre en cause l’esprit de la Constitution du 4 octobre 1958. C’est donc dans le respect des institutions de la Ve République qu’il a été proposé de mettre en œuvre des moyens propres à améliorer la fabrique de la loi.

Mesdames, Messieurs,

Sous la XIIIe législature, 266 textes de loi (507 si l’on compte ceux qui autorisent la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international) ont été définitivement adoptés. Sous la présente législature, le Parlement a définitivement adopté 122 textes de loi (198 avec ceux autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international) entre le 26 juin 2012 et le 31 août 2014.

On ne compte plus les rapports qui, depuis plus de vingt ans, dénoncent cette inflation normative (1). Pourtant, malgré l’élaboration d’un « droit de la norme, c’est-à-dire un droit portant sur l’art de légiférer, […] dans le but de réguler le flux normatif […] on déplore toujours l’importance de l’insécurité juridique » (2).

Nos concitoyens ne supportent plus une inflation normative qui, en plus de dévaloriser l’acte de légiférer en faisant perdre à la loi son caractère sacré, les étouffe au quotidien. Notre économie ne peut davantage se satisfaire d’un droit complexe, illisible et instable qui entrave son déploiement (3).

L’actuelle majorité l’a bien compris, elle qui, depuis deux ans, a engagé, au niveau de l’exécutif, une vaste entreprise de réduction du stock normatif. Dans le cadre du « choc de simplification » annoncé par le Président de la République le 14 mai 2013, le Gouvernement a été à l’initiative de cinq textes de simplification (4).

200 mesures de simplification, susceptibles d’avoir un impact sur la vie quotidienne des Français, ont été décidées lors du comité interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013. Trois autres « CIMAP » réunis les 18 décembre 2012, 2 avril 2013 et 18 décembre 2013 ont conduit à l’adoption des principes :

– de suppression d’une norme réglementaire pour toute création d’une nouvelle norme de la même nature (principe inspiré de la pratique britannique du « one-in, one-out », désormais « one-in, two-out ») ;

– de transposition a minima des directives européennes ;

– de réduction des nombreuses données comptables ou sociales aujourd’hui demandées aux entreprises (programme « Dites-le nous une fois », inspiré du dispositif britannique « Say once », qui permettra à l’horizon 2017 qu’une entreprise n’ait qu’un identifiant à fournir plutôt que de multiples données d’identification).

Afin d’impulser et d’animer le chantier de la simplification, un conseil de la simplification pour les entreprises, coprésidé par notre collègue Laurent Grandguillaume et par M. Guillaume Poitrinal, chef d’entreprise, a été créé en janvier 2014 (5). Placé auprès du Premier ministre pour une durée de trois ans, ce conseil est chargé de proposer au Gouvernement les orientations stratégiques de la politique de simplification à l’égard des entreprises. À ce titre, il a annoncé, le 14 avril dernier, la mise en œuvre de 50 premières mesures de simplification, parmi lesquelles la consécration d’un principe de non-rétroactivité de la loi fiscale pour les entreprises, le déploiement de la déclaration sociale nominative (DSN) ou encore le développement du rescrit. Parmi ces 50 mesures, la plupart de celles qui ont une nature législative ont été inscrites dans le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises, examiné en première lecture en juillet dernier par notre Assemblée.

Signe fort de l’investissement du Gouvernement sur les questions de simplification, M. Thierry Mandon, ancien rapporteur de la mission, a été nommé le 3 juin dernier, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de la simplification. Ce dernier a annoncé, lors de l’examen du projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises, que le Conseil de la simplification pour les entreprises avait l’intention de proposer tous les six mois environ une cinquantaine de mesures de simplification. La cadence imprimée par la « fabrique à simplifier » devrait ainsi amener le Gouvernement à soumettre régulièrement au Parlement plusieurs « trains de mesures » de simplification (6).

L’actuelle majorité a en outre parfaitement conscience que les efforts de réduction du stock des normes existantes seront vains s’ils ne sont pas accompagnés par des mesures de rationalisation du flux normatif propres à juguler, pour l’avenir, la production de normes en France.

C’est la raison pour laquelle la Conférence des Présidents de l’Assemblée nationale a décidé le 26 novembre 2013, à l’initiative du Président Claude Bartolone, la création d’une mission d’information sur la simplification législative, chargée de réfléchir aux moyens de mieux légiférer.

Composée de députés appartenant aux différents groupes de l’Assemblée et présidée par Mme Laure de La Raudière, députée UMP, cette mission a consacré une part importante de ses travaux à l’étude des bonnes pratiques mises en œuvre chez nos voisins européens où le nombre de lois adoptées se rapproche du nôtre – sous réserve de l’exception britannique qui tient à la conception des domaines de la loi et du règlement au Royaume-Uni (7). Outre des déplacements en Belgique, au Royaume-Uni, en Allemagne et aux Pays-Bas, elle a effectué 20 auditions à l’Assemblée nationale, en recueillant le point de vue non seulement des acteurs institutionnels directement concernés (Conseil d’État, Cour des comptes, secrétariat d’État aux Relations avec le Parlement, secrétariats généraux du Gouvernement, des Affaires européennes et de la modernisation de l’action publique, etc.), mais aussi de nombreux universitaires et élus ayant abondamment réfléchi aux enjeux de rationalisation du flux normatif (8).

Le présent rapport et les 15 propositions qu’il comporte sont le fruit de ces neuf mois de travail. Plutôt que de se perdre dans d’innombrables recommandations qui sonneraient comme autant de vœux pieux, la mission a préféré retenir un nombre restreint de propositions dont elle estime qu’elles sont susceptibles de faire l’objet d’un large consensus politique, et donc d’être concrétisées à court terme. La mise en œuvre de ces propositions lui apparaît indispensable si l’on ne veut pas que le divorce entre les Français, d’une part, et les normes et les acteurs qui les élaborent (au premier rang desquels les politiques) soit irrémédiablement consommé.

PREMIÈRE PARTIE : MIEUX PRÉPARER LA NORME
EN AMONT DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE

L’inflation et la dégradation de la qualité des normes sont en grande partie liées aux mauvaises conditions de sa préparation, et notamment à l’évaluation insuffisante – voire inexistante – de son impact social, économique, environnemental, etc.

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées en est un bon exemple.

Quand l’insuffisante préparation de la loi nourrit l’inflation législative : l’exemple de la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées

Si, à la demande du Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, une étude d’impact avait bien été jointe au projet de loi initial, déposé en janvier 2004 sur le bureau du Sénat, celle-ci ne comptait qu’une vingtaine de pages et consistait pour l’essentiel en une série de fiches d’impact (parfois très succinctes) concernant certaines dispositions du projet de loi (articles 2 à 4, 6 à 12-IV, 18 à 20, 33 à 35 et 41), à l’exclusion des articles 21 et 24, devenus les articles 41 et 45 du texte définitif.

La loi pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a ainsi été définitivement adoptée en février 2005 sans que le Parlement ait été mis en mesure d’évaluer l’impact de ces deux articles.

L’article 41 de la loi du 11 février 2005 a introduit dans le code de la construction et de l’habitation un article L. 111-7 imposant l’accessibilité aux personnes handicapées (quel que soit le type de leur handicap) des locaux d’habitation (appartenant aux personnes publiques ou privées), des établissements recevant du public (ERP), des installations ouvertes au public (IOP) et des lieux de travail sous peine, pour les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs et les autres personnes responsables de l’exécution des travaux, de sanctions pénales prévues par l’article L. 152-4 du même code (amende de 45 000 euros pour une personne physique, amende de 225 000 euros pour une personne morale et, en cas de récidive, peine de six mois d’emprisonnement).

L’article L. 111-7-3 du même code a ajouté que « les établissements existants recevant du public doivent être tels que toute personne handicapée puisse y accéder, y circuler et y recevoir les informations qui y sont diffusées, dans les parties ouvertes au public » et qu’ils « devront répondre à ces exigences dans un délai, fixé par décret en Conseil d’État, qui pourra varier par type et catégorie d’établissement, sans excéder dix ans à compter de la publication de la loi ». Le décret n° 2006-555 du 17 mai 2006 a fixé l’échéance au 1er janvier 2015.

L’article 45 de la loi du 11 février 2005 a fixé un délai de dix ans à compter de la date de la publication de la loi, à l’issue duquel « les services de transport collectif devront être accessibles aux personnes handicapées et à mobilité réduite » - soit au 13 février 2015.

Or, dès 2008, une étude menée par Accèsmétrie, la Fédération française du bâtiment, la Fédération des associations pour adultes et jeunes handicapés (APAJH) et la banque Dexia a estimé à environ 15 milliards d’euros le coût de l’investissement pour la mise en accessibilité des ERP gérés par les collectivités locales.

En 2010, la Fédération des APAJH a revu à la hausse le montant de l’investissement à la charge de l’État et des collectivités territoriales (environ 20 milliards d’euros dont 3,6 à la charge de l’État et 16,8 à la charge des collectivités territoriales). Une étude a alors révélé qu’« à mi-chemin de l’échéance fixée par la loi du 11 février 2005, [il existait] des interrogations quant au respect des délais impartis en matière d’accessibilité globale des ERP » (9).

En 2011, une mission conjointe du conseil général de l’environnement et du développement durable, de l’Inspection générale des Affaires sociales (IGAS) et du contrôle général économique et financier (CEGEFI) sur les modalités d’application des règles d’accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées a constaté que l’échéance du 1er janvier 2015 pour la mise en conformité des ERP aux normes d’accessibilité ne pourrait en aucun cas être tenue car le délai était trop court face aux masses d’investissement nécessaires, sans oublier les durées des opérations inhérentes à toutes les phases (diagnostic, études techniques, procédures administratives relatives à la sécurité, à l’accessibilité et à l’urbanisme), d’autant que les travaux devaient être réalisés dans des établissements qui, en général, devaient continuer à fonctionner.

Le Premier ministre, M. Jean-Marc Ayrault, a alors confié à notre collègue sénatrice Mme Claire-Lise Campion la mission de faire le point sur l’état d’avancement de l’accessibilité en France et de rechercher des solutions permettant à notre pays de répondre le mieux possible aux attentes légitimes suscitées par la loi du 11 février 2005.

En mars 2013, Mme Claire-Lise Campion a remis au Premier ministre un rapport intitulé « Réussir 2015 ». Partant du constat que la loi du 11 février 2005 avait été adoptée alors que le coût des travaux n’avait pas été évalué et que les délais nécessaires à leur réalisation avaient été mal appréciés – une durée de dix ans étant insuffisante pour les établissements scolaires ou les transports, qui connaissent des périodes de renouvellement de matériel s’échelonnant parfois sur plus de vingt ans – Mme Claire-Lise Campion a proposé aux acteurs publics et privés de reporter de quelques années l’échéance du 1er janvier 2015 en contrepartie de leur engagement sur un calendrier précis et chiffré de travaux d’accessibilité, arrêté dans le cadre d’agendas d’accessibilité programmée (« Ad’AP »). Lors du comité interministériel du handicap du 25 septembre 2013, le Premier ministre a décidé d’ouvrir deux chantiers de concertation : l’un sur la mise en œuvre des « Ad’AP » et l’autre sur l’adaptation des normes d’accessibilité du cadre bâti, de la voirie et des transports publics à l’évolution des techniques, aux besoins des personnes handicapées et aux contraintes des opérateurs. En février 2014, Mme Claire-Lise Campion a remis au Premier ministre un rapport regroupant les propositions issues de la concertation, dont certaines appelaient des mesures de nature législative.

Sur la base de ce rapport, un projet de loi habilitant le Gouvernement à adopter des mesures législatives pour la mise en accessibilité des ERP, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées a été élaboré, assorti d’une étude d’impact approfondie d’environ cinquante pages, et déposé sur le Bureau du Sénat en avril 2014.

Après que la procédure accélérée a été engagée, le Parlement a adopté la loi n° 2014-789 du 10 juillet 2014 dont l’article 1er autorise le Gouvernement à « prendre par voie d’ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin de […] définir les conditions dans lesquelles peut être prorogé [de trois à neuf ans] le délai fixé pour que les établissements recevant du public et les installations ouvertes au public soient […] rendus accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap, lorsque le propriétaire ou l’exploitant de l’établissement ou de l’installation dépose ou s’engage à déposer un agenda d’accessibilité programmée soumis à l’approbation de l’autorité administrative et qu’il respecte cet agenda, ces formalités s’imposant pour tout établissement recevant du public ou installation ouverte au public n’ayant pas accompli les diligences de mise en accessibilité prévues par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ».

La loi du 11 février 2005 ayant été adoptée sans que son impact ait été correctement évalué en amont, le Parlement a ainsi dû légiférer à nouveau (et dans l’urgence) pour habiliter le Gouvernement à aménager par voie d’ordonnances le dispositif initial, compte tenu des difficultés concrètes auxquelles son application s’est heurtée. C’est là un bon exemple d’une méthode (ou plus exactement d’une absence de méthode) de production normative avec laquelle il faut rompre, car mal légiférer conduit à légiférer davantage.

Mal légiférer conduit non seulement à faire peser sur les destinataires de la loi des charges excessives et des contraintes irréalistes, mais aussi à légiférer encore davantage, puisqu’il faut une nouvelle loi pour réparer les malfaçons (et, dans le cas de la loi du 11 février 2005, reporter les effets) d’une loi antérieure mal préparée.

Si des progrès ont incontestablement été réalisés depuis que l’élaboration d’une étude d’impact est devenue une obligation constitutionnelle pour les projets de loi que le Gouvernement dépose sur le bureau des assemblées parlementaires (10), il n’en demeure pas moins que la qualité de l’étude d’impact sera sujette à caution tant que le travail d’évaluation restera purement interne aux administrations à l’origine des projets de loi et qu’il ne sera pas soumis au regard externe et indépendant de représentants de la société civile.

I. RENDRE L’ÉVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS INDÉPENDANTE

Devant la mission, le secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, notait que les études d’impact « apparaissent aujourd’hui comme un exercice imposé et prennent parfois la forme d’un “exposé des motifs bis”, alors qu’elles devraient permettre au Gouvernement de s’assurer que la réforme qu’il veut mettre en œuvre est opportune et au Parlement d’être correctement informé sur la portée sociale, économique, budgétaire ou environnementale des textes qu’on lui demande d’adopter. L’une des causes de cette défaillance est que le ministère porteur d’un texte est aussi celui qui rédige l’étude d’impact. D’un point de vue scientifique, il est problématique de demander à quelqu’un de juger de l’opportunité de l’action qu’il veut mener ».

Si l’évaluation ex ante de l’impact des normes tend à s’améliorer depuis qu’elle est devenue, pour les projets de loi, une obligation constitutionnelle, elle fait encore l’objet de nombreuses critiques tenant notamment à ce qu’elle reste un processus purement interne aux administrations qui produisent les textes, contrairement aux pratiques adoptées par certains de nos voisins européens en matière d’étude d’impact.

A. L’ÉLABORATION DES ÉTUDES D’IMPACT EN FRANCE : UN PROCESSUS PUREMENT INTERNE AUX ADMINISTRATIONS PRODUCTRICES DE TEXTES

Sans négliger les importants progrès accomplis par les administrations en matière d’élaboration des études d’impact dont il faut souligner que le caractère obligatoire est récent, la mission a pu constater que l’évaluation ex ante de l’impact de normes souffre de lacunes qu’elle propose de combler.

1. L’obligation constitutionnelle d’assortir de nombreux projets de loi d’une étude d’impact est récente.

a. Avant la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’élaboration d’une étude d’impact n’était qu’une faculté au regard des exigences de la Constitution.

Dans le sillage du célèbre rapport public du Conseil d’État de 1991 sur la sécurité juridique, dans lequel la haute juridiction avait émis un jugement sévère sur la prolifération des normes et la détérioration de leur qualité, la mission sur les responsabilités et l’organisation de l’État conduite par M. Jean Picq avait appelé en 1994 à « légiférer avec mesure » et à « maîtriser la production des normes, leur nombre et plus encore leur qualité » en améliorant l’évaluation ex ante de leur impact (11). Ces recommandations inspirèrent les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998 relatives aux études d’impact accompagnant les projets de loi et de décret en Conseil d’État.

i. Le rapport de la mission conduite par M. Jean Picq sur les responsabilités et l’organisation de l’État

Constatant qu’« en trente ans, le nombre des lois nouvelles votées en une année s’[était] accru de 35 % et celui des décrets de 20 % » et que « cette situation n’[était] pas uniquement imputable à la complexité croissante de l’environnement socio-économique », mais aussi à « un travers dans la conduite de l’État qui tend trop souvent à juxtaposer des textes nouveaux plutôt qu’à tirer parti et, le cas échéant, à enrichir une construction raisonnée et méthodique du système de normes », la mission conduite par M. Jean Picq a suggéré d’« imposer que tout projet de loi fasse l’objet d’une “étude d’impact” préalable [qui] porterait sur l’environnement juridique (textes existants ou en projet au plan national et international), sur les conséquences budgétaires et sur les coûts induits pour la société et pour l’économie » (12).

Cette préconisation n’a été que partiellement suivie par les gouvernements successifs qui n’ont pas érigé l’élaboration d’une étude d’impact préalable en obligation de nature constitutionnelle, mais seulement en « ardente obligation » résultant de circulaires et dépourvues de véritable sanction.

ii. Les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998

L’élaboration d’une étude d’impact préalable pour les projets de loi et de décret en Conseil d’État a d’abord fait l’objet d’une expérimentation, en application de la circulaire du Premier ministre du 21 novembre 1995. Soucieux d’« endiguer la prolifération des textes législatifs et réglementaires qui rend aujourd’hui le droit obscur, instable et, finalement, injuste », M. Alain Juppé, alors Premier ministre, a demandé aux membres de son gouvernement d’expérimenter, à compter du 1er janvier 1996 pour les projets de loi et du 1er juillet 1996 pour les principaux projets de décret, une étude d’impact comportant au moins une analyse précise :

– des avantages attendus des textes, apportant la démonstration qu’au regard de l’état du droit et de la situation de fait existants et de leurs insuffisances, les objectifs visés ne peuvent être atteints par d’autres voies que l’édiction de nouvelles normes juridiques ;

– des incidences, directes ou indirectes, à court et moyen terme, sur l’emploi, notamment à partir du bilan de l’application de mesures semblables à l’étranger, de travaux de modélisation économique, d’enquêtes qualitatives, ou encore d’études de rentabilité socio-économique ;

– des incidences financières sur le budget de l’État de l’année en cours, et, le cas échéant, sur ceux des quatre années suivantes, ainsi que sur les budgets des collectivités territoriales ;

– des incidences sur la protection de l’environnement et sur d’autres intérêts généraux ;

 des incidences en termes de formalités administratives ;

– des raisons pour lesquelles le texte est, ou non, rendu applicable outre-mer et, s’il est applicable, les conditions de cette application (adaptation, respect des procédures consultatives, etc.) ;

– des conséquences en termes de complexité de l’ordonnancement juridique – le Premier ministre souhaitant alors que « tout projet de texte [soit] dorénavant accompagné de propositions d’abrogation de dispositions au moins équivalentes en termes de niveau de norme et de volume » et que, lorsque des modifications multiples d’un texte initial aboutissent à une présentation fragmentée des dispositions en vigueur rendant celles-ci illisibles, un texte consolidé soit, dans toute la mesure du possible, joint à l’étude d’impact.

Le manquement aux directives fixées par le chef du Gouvernement n’avait d’autre sanction que la possibilité :

– pour le cabinet du Premier ministre, de reporter une réunion interministérielle consacrée à l’examen d’un projet de texte (sauf urgence dûment justifiée) ;

– pour le secrétaire général du Gouvernement, de surseoir à la transmission au Conseil d’État d’un projet de loi ou de décret et à la signature ou à la publication d’un décret ;

– pour le Conseil d’État, d’ajourner l’examen d’un projet de loi ou de décret.

Un bilan de l’expérimentation décidée par M. Alain Juppé ayant montré l’opportunité de la pérenniser, M. Lionel Jospin, devenu Premier ministre, a adressé aux membres de son gouvernement, le 26 janvier 1998, une circulaire relative à l’étude d’impact des projets de loi et de décret en Conseil d’État.

Conformément à cette circulaire, tous les projets de loi, d’ordonnance et de décret en Conseil d’État devaient, à compter du 1er février 1998, être assortis d’une évaluation a priori de leurs effets administratifs, juridiques, sociaux, économiques et budgétaires.

Toutefois, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale étaient soumis à une évaluation allégée, tandis que les projets de loi d’habilitation à prendre des mesures législatives par voie d’ordonnances étaient dispensés de toute étude d’impact préalable, tout comme les projets de loi portant ratification d’ordonnances (sauf s’ils comportaient des dispositions venant modifier celles des ordonnances).

Précisant que « le degré de détail et la finesse de l’analyse de l’étude d’impact [devaient] être proportionnels à l’importance des mesures proposées et à leurs conséquences sur la société, l’économie et l’administration », la circulaire du 26 janvier 1998 a repris pour l’essentiel la méthodologie des études d’impact proposée par la circulaire du 21 novembre 1995, en y ajoutant de nouvelles exigences :

– l’analyse des effets microéconomiques et macroéconomiques des mesures proposées avec « un chiffrage permettant de prendre en compte le coût induit par les projets de textes et les formalités nouvelles, spécialement pour les entreprises » ;

– une mise en perspective pluriannuelle des charges ou des économies envisagées ;

– la présentation d’un bilan coûts-avantages ;

– l’indication de la liste des modifications intervenues depuis dix ans sur un texte lorsque ce dernier fait l’objet de dispositions modificatives multiples.

Rappelant que « l’étude d’impact [devait] être un document vivant » et que son contenu devait être « progressivement enrichi et adapté au fur et à mesure de l’évolution du texte, lors des diverses phases de sa préparation », le Premier ministre a recommandé aux membres du Gouvernement d’associer à son élaboration non seulement les services d’inspection, de contrôle, de prospective et d’évaluation de leur propre ministère, mais aussi les services territoriaux opérationnels, qui sont le plus souvent chargés de la mise en œuvre des textes, ainsi que les capacités d’expertise d’autres ministères que le leur. Ainsi élaborée, l’étude d’impact avait vocation à être transmise aux organismes dont la consultation était obligatoire ainsi qu’au Parlement.

Cependant, le non-respect des recommandations du Premier ministre ne faisait l’objet d’aucune autre sanction que la possibilité, pour le cabinet de ce dernier et pour le secrétariat général du Gouvernement, de refuser l’examen interministériel d’un projet de texte – et encore, sous réserve de ce qu’il ne s’agissait pas d’un « cas exceptionnel dûment justifié par une extrême urgence ».

Il a fallu quatorze ans pour que soit mise en œuvre la recommandation du rapport Picq tendant à faire de l’élaboration d’une étude d’impact une véritable obligation, passible de sanctions prévues par la Constitution, et non une simple faculté laissée à la discrétion du Gouvernement.

b. Depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’élaboration d’une étude d’impact est une obligation constitutionnelle dont le non-respect n’a cependant pas encore été sanctionné par le Conseil constitutionnel.

Suivant la proposition n° 25 du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République (plus connu sous le nom de « comité Balladur »), le Parlement a adopté, le 23 juillet 2008, la loi constitutionnelle n° 2008-724 dont l’article 15 a introduit à l’article 39 de la Constitution un alinéa 3 prévoyant que « la présentation des projets de loi déposés devant l’Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique », laquelle dispose que « les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact » (13).

i. La Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 contraignent le Gouvernement à assortir la plupart des projets de loi d’une étude d’impact.

La Constitution ne fait pas explicitement référence à la notion d’étude d’impact. C’est à la loi organique du 15 avril 2009 qu’il est revenu de préciser que les projets de loi devaient être assortis de documents rendant compte de l’étude d’impact lors de leur transmission au Conseil d’État et de leur dépôt sur le bureau de la première assemblée saisie. L’article 8 de cette loi organique prévoit que l’étude d’impact doit comprendre une étude d’options définissant les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensant les options possibles en dehors de l’intervention de règles de droit nouvelles et exposant les motifs du recours à une nouvelle législation. Ce même article 8 dispose que ladite étude d’impact doit comporter neuf rubriques exposant avec précision :

« – l’articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d’élaboration, et son impact sur l’ordre juridique interne ;

– l’état d’application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ;

– les modalités d’application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées ;

– les conditions d’application des dispositions envisagées dans les collectivités [d’outre-mer], en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l’absence d’application des dispositions à certaines de ces collectivités ;

– l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;

– l’évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l’emploi public ;

– les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d’État ;

– s’il y a lieu, les suites données par le Gouvernement à l’avis du Conseil économique, social et environnemental ;

– la liste prévisionnelle des textes d’application nécessaires. »

Rappelons que, dans la version qu’en avaient adoptée les deux assemblées, l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 faisait également obligation au Gouvernement d’indiquer dans l’étude d’impact jointe au projet de loi les « orientations principales » et le délai prévisionnel de publication des textes d’application nécessaires. Toutefois, le Conseil constitutionnel a censuré ce membre de phrase, estimant qu’en tant qu’il comportait injonction au Gouvernement d’informer le Parlement sur les orientations principales et le délai prévisionnel de publication des dispositions réglementaires qu’il devait prendre dans l’exercice de la compétence exclusive qu’il tient des articles 13 et 21 de la Constitution, il méconnaissait le principe de séparation des compétences du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire, et que, dès lors, il était contraire à la Constitution (14). Cet état de la jurisprudence constitutionnelle paraît condamner toute initiative tendant à permettre au Parlement d’exiger la communication des projets de décrets d’application lors de l’examen des projets de loi.

La mission souligne en outre que l’obligation d’élaboration d’une étude d’impact répondant aux prescriptions de l’article 8 de la loi du 15 avril 2009 ne concerne que certains projets de loi (au demeurant, les plus nombreux) :

– projets de loi ordinaire ;

– projets de loi organique ;

– projets de loi de programmation autres que ceux relatifs aux finances publiques.

Seules certaines dispositions des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale doivent faire l’objet d’une étude d’impact.

S’agissant des projets de loi de finances initiale et rectificative, les articles 51 et 53 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (« LOLF ») soumettent à l’obligation d’évaluation préalable tous les articles fiscaux figurant en première ou seconde partie de la loi de finances, les dispositions de la première partie de la loi de finances relatives aux autres ressources de l’État, dès lors qu’elles affectent l’équilibre budgétaire ainsi que les dispositions de la seconde partie de la loi de finances qui relèvent du domaine facultatif et partagé de ce type de lois (15). Aucune obligation d’évaluation préalable n’est prévue pour les dispositions relevant du domaine obligatoire et exclusif des lois de finances (notamment les conditions générales de l’équilibre budgétaire ou les autorisations de plafonds), ni pour celles relevant du domaine facultatif et exclusif de ces lois.

Quant aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, l’article LO 111-4 du code de la sécurité sociale n’impose d’étude d’impact préalable que pour ce qui concerne les dispositions relevant du domaine facultatif et partagé de ces lois (16).

Les projets de loi d’habilitation à prendre des ordonnances et les projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l’approbation d’un traité ou accord international sont soumis à une étude d’impact allégée (17).

Enfin, un certain nombre de projets de loi sont dispensés de toute étude d’impact :

– projets de révision constitutionnelle ;

– projets de loi prorogeant des états de crise ;

– projets de loi de programmation des finances publiques ;

– projets de loi de règlement (18) ;

– projets de loi de ratification d’une ordonnance, à moins qu’ils ne comportent des dispositions nouvelles allant au-delà de la rectification d’erreurs matérielles dans le texte de l’ordonnance ou d’ajustements de cohérence juridique.

A fortiori, sont également dispensés de toute étude d’impact :

– les projets d’ordonnances prises sur le fondement des articles 38 et 74-1 de la Constitution ;

– les propositions de loi ;

– les amendements d’origine gouvernementale ou parlementaire.

S’il est vrai que l’obligation d’élaborer une étude d’impact a été écartée ou allégée pour un certain nombre de textes, il n’en reste pas moins que son inscription dans la Constitution a contribué à diffuser au sein des administrations une culture et une discipline de l’évaluation préalable, d’autant plus que, contrairement à ce qui ressortait des circulaires des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998, une sanction particulièrement lourde est prévue en cas de manquement grave. En effet, le Parlement a introduit en 2008, à l’article 39 de la Constitution, un alinéa 4 prévoyant que « les projets de loi ne peuvent être inscrits à l’ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues » et qu’« en cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l’assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours » (19).

ii. La Conférence des présidents de l’Assemblée nationale n’a jamais usé de la possibilité qui lui est reconnue de s’opposer à l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale d’un projet de loi dont l’étude d’impact présente de graves insuffisances.

Jusque très récemment, aucune des deux assemblées n’avait fait usage de la possibilité reconnue à sa Conférence des présidents de s’opposer à l’inscription d’un projet de loi à son ordre du jour.

Le 26 juin dernier, la Conférence des présidents du Sénat a, pour la première fois, décidé de retirer de son ordre du jour un projet de loi au motif que son étude d’impact présentait, à ses yeux, de graves lacunes au regard des exigences de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009.

Si le Sénat a ainsi sanctionné ce qui lui paraissait être un manquement grave à l’obligation constitutionnelle d’élaboration d’une étude d’impact, le Conseil constitutionnel, saisi à la suite du désaccord du Premier ministre avec ce constat, s’y est, lui, refusé. Il a estimé qu’en l’espèce, le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, était assorti d’une étude d’impact qui, « conformément au deuxième alinéa de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, [comprenait] des développements relatifs à différentes options possibles sur les délimitations des régions, les élections régionales et départementales et la durée des mandats des membres des conseils régionaux et des conseils départementaux », qui « expos[ait] les raisons des choix opérés par le Gouvernement et en présent[ait] les conséquences prévisibles », qui « répond[ait] à celles des autres prescriptions de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 qui trouv[ai]ent effectivement à s’appliquer compte tenu de l’objet des dispositions du projet de loi en cause ». Et le Conseil d’ajouter « qu’il ne saurait en particulier être fait grief à cette étude d’impact de ne pas comporter de développements sur l’évolution du nombre des emplois publics dès lors que le Gouvernement ne mentionn[ait] pas la modification de ce nombre dans les objectifs poursuivis par ce projet de loi » et qu’il n’était « en outre pas établi qu’il a[vait] été soumis à des consultations dans des conditions qui auraient dû être exposées dans l’étude d’impact » (20).

À ce jour, le Conseil constitutionnel n’a donc jamais constaté d’insuffisances graves d’une étude d’impact au regard des exigences de la loi organique du 15 avril 2009.

Pour sa part, la Conférence des présidents de l’Assemblée nationale n’a jamais recouru à la possibilité qui lui est pourtant ouverte de s’opposer à l’inscription à l’ordre du jour d’un projet de loi dont l’étude d’impact présente d’importantes lacunes.

Votre rapporteur note cependant que notre assemblée a commencé de s’emparer pleinement des enjeux liés à la qualité des études d’impact jointes aux projets de loi puisque celle-ci a fait l’objet de débats en Conférence des présidents à plusieurs reprises depuis la XIIIe législature. Tel fut notamment le cas à l’occasion de l’examen du projet de loi relatif à l’immigration en avril 2010, ou encore, récemment, sur le projet de loi garantissant l’avenir et la justice du système de retraites dont l’étude d’impact a été jugée conforme aux exigences organiques.

Pour permettre à la Conférence des présidents d’exercer, en amont des débats en commission, un contrôle de la qualité des études d’impact qui sont transmises par le Gouvernement, l’Assemblée nationale s’est dotée d’outils. C’est ainsi que, depuis 2009, l’article 146-5 du Règlement confie au comité d’évaluation et de contrôle (CEC) la mission d’apporter son expertise sur les études d’impact qui accompagnent les projets de loi déposés par le Gouvernement, lorsqu’il est saisi d’une demande en ce sens du président de la commission à laquelle un projet de loi a été renvoyé, notamment afin de déterminer si ces études satisfont aux exigences prévues à l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009.

L’organisation concrète de l’examen des études d’impact varie selon les commissions permanentes. Toutefois, dès novembre 2009, à la demande de l’ancien Président de l’Assemblée nationale, M. Bernard Accoyer, des députés membres du comité d’évaluation et de contrôle (CEC), MM. Claude Goasguen et Jean Mallot, ont, dans un rapport, formulé des recommandations afin d’harmoniser les procédures d’examen des études d’impact entre les différentes commissions permanentes (21).

À titre d’exemple, lors de son audition, notre collègue Jean-Luc Warsmann, a ainsi indiqué que lorsqu’il était président de la commission des Lois, il avait interpellé à plusieurs reprises des ministres pour leur faire remarquer telle ou telle lacune dans une étude d’impact et leur demander en conséquence des informations complémentaires, sans toutefois recourir à l’« arme atomique » de l’article 39, alinéa 4, de la Constitution.

Si l’évaluation préalable de l’impact des projets de loi n’a encore été sanctionnée ni par le Conseil constitutionnel ni par la Conférence des présidents de notre assemblée, il est néanmoins satisfaisant qu’elle relève désormais d’une obligation constitutionnelle.

On ne peut en dire autant de l’évaluation de l’impact des projets d’actes réglementaires. En effet, aucun texte général ne vient rendre obligatoire la production d’une étude d’impact pour ces textes. Celle-ci n’est une obligation que pour les ordonnances, décrets et arrêtés relatifs aux entreprises et aux collectivités territoriales (22).

L’article R. 1213-27 du code général des collectivités territoriales précise en effet que les projets de textes réglementaires qui créent ou modifient des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics et qui sont donc soumis à l’avis du Conseil national d’évaluation des normes (23), « sont accompagnés d’un rapport de présentation et d’une fiche d’impact faisant apparaître les incidences techniques et les incidences financières, quelles qu’elles soient, des mesures proposées pour les collectivités territoriales ».

Le conseil national d’évaluation des normes
applicables aux collectivités territoriales

Depuis la précédente législature, les gouvernements successifs s’appuient, en matière de normes applicables aux collectivités territoriales, sur une commission consultative d’évaluation des normes (CCEN), créée, au sein du comité des finances locales (CFL) par la loi de finances rectificative n° 2007-1824 du 25 décembre 2007.

La CCEN, présidée par M. Alain Lambert, ancien ministre, président du conseil général de l’Orne, était chargée d’émettre un avis sur l’impact financier des mesures réglementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales et leurs établissements, ainsi que sur l’impact technique et financier des propositions de textes européens sur les collectivités territoriales et leurs établissements. Le Gouvernement pouvait également la consulter sur les projets de loi ou d’amendement concernant les collectivités locales.

Le Gouvernement a entendu ériger la CCEN en « médiateur de la norme » entre l’État et les collectivités territoriales, grâce à un élargissement de ses compétences, qui a d’ailleurs été préconisé par MM. Alain Lambert et Jean Claude Boulard dans le rapport sur « La lutte contre l’inflation normative » qu’ils ont remis au Premier ministre le 26 mars 2013.

La CCEN a été amenée à déployer encore davantage ses activités en se transformant en conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics (CNEN).

En effet, à l’issue des États généraux de la démocratie territoriale organisés les 4 et 5 octobre 2012, le président du Sénat, M. Jean-Pierre Bel, a confié au président de la commission des Lois du Sénat, M. Jean-Pierre Sueur, et à la présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Mme Jacqueline Gourault, la mission de proposer des mesures en matière de régulation des normes. Ces sénateurs ont déposé le 12 novembre 2012 au Sénat une proposition de loi visant à créer une Haute autorité chargée du contrôle et de l’évaluation des normes applicables aux collectivités locales.

Cette proposition de loi est devenue la loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d’un conseil national d’évaluation des normes (CNEN) qui pourra être saisi de textes plus nombreux que ceux qui étaient soumis à la CCEN et qui pourra proposer la modification ou l’abrogation de textes.

À la suite de l’élection des représentants des régions, des départements, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), ce dernier a été installé le 10 juillet dernier.

La circulaire du Premier ministre du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales fournit un modèle de fiche d’impact sur les collectivités territoriales qui impose de préciser notamment :

– l’insertion de la norme envisagée dans l’environnement juridique ;

– les consultations déjà intervenues ou programmées ;

– les collectivités territoriales et/ou groupements de collectivités concernés ;

– l’estimation totale de l’impact financier de la mesure, sa répartition entre les collectivités territoriales et/ou leurs groupements ;

– l’estimation des coûts directs et induits, rapportés au calendrier de mise en œuvre de la mesure, ainsi que des économies éventuelles générées ;

– l’explication méthodologique de l’estimation de ces coûts et/ou économies (24).

C’est cette même circulaire du 17 février 2011 qui oblige les administrations à assortir les projets d’actes réglementaires concernant les entreprises d’une fiche d’impact présentant :

– un bilan coûts/avantages de la mesure pour les entreprises ;

– les modalités d’entrée en vigueur du dispositif envisagé ;

– l’analyse détaillée des impacts prévisibles de la mesure pour chaque catégorie d’entreprises concernées (TPE, PME, ETI et grandes entreprises), avec une estimation aussi précise possible de leur nombre ;

– l’estimation des coûts de la phase de déploiement (investissements de mise en conformité, modification du système d’information de l’entreprise, formation initiale des salariés, etc.) et des coûts récurrents (implications organisationnelles, charges administratives annuelles, etc.), rapportés au calendrier de mise en œuvre de la mesure ;

– des précisions sur la méthode d’élaboration des estimations des coûts et des économies (avec les hypothèses et/ou conventions de calcul retenues) ;

– les incidences en termes de concurrence, de compétitivité et de risques de délocalisation d’entreprises françaises, ainsi que les coûts potentiels pour les administrations et les usagers (25).

Sous la précédente législature, conformément aux circulaires du Premier ministre des 17 février et 7 juillet 2011, ces fiches d’impact sur les collectivités territoriales et sur les entreprises devaient être soumises au commissaire à la simplification, M. Rémi Bouchez. Placé auprès du secrétaire général du Gouvernement, ce dernier était chargé d’apprécier si l’analyse d’impact avait été conduite de manière satisfaisante afin, le cas échéant, d’inviter le ministère à l’origine du projet à la compléter ou à poursuivre la consultation (des entreprises susceptibles d’être affectées notamment) voire, si nécessaire, de soumettre au cabinet du Premier ministre la question du bien-fondé de l’adoption du projet de texte réglementaire.

Dans son rapport d’activité, remis au Premier ministre en mars 2012 (26), M. Rémi Bouchez a indiqué que, sur les quelque 700 projets de textes réglementaires qu’il a été amené à examiner entre février 2011 et février 2012, dans un délai moyen de 37 jours calendaires, il avait émis un avis favorable dans 97,6 % des cas. Seuls 2,4 % des projets de texte – soit une quinzaine de projets de texte – ont reçu un avis défavorable pour des raisons de forme, de fond ou de difficultés quant aux modalités d’entrée en vigueur.

Lors de son audition, M. Rémi Bouchez a précisé que « le plus souvent, les projets [ayant reçu un avis défavorable] ont été retravaillés et finalement publiés » et qu’il ne se souvenait « que d’un cas où le texte a été totalement abandonné. Il s’agissait d’un projet visant à rebaptiser le livret de développement durable (LDD) “livret de développement durable industriel” (LDDI), de manière à signaler que les fonds réglementés centralisés étaient orientés vers le secteur industriel ».

S’il a regretté dans son rapport d’activité que certaines administrations l’aient parfois sollicité trop tardivement dans le processus d’élaboration des textes réglementaires, que certaines fiches d’impact aient été trop légères, et que le modèle de calcul des charges administratives (« OSCAR ») soit sous-exploité par les ministères, l’ancien commissaire à la simplification – dont la fonction auprès du secrétaire général du Gouvernement a été pérennisée avec la création, en janvier 2013, d’un poste de directeur – a souligné que « la teneur des travaux [accomplis] permet[tait] d’affirmer sans hésitation que l’intervention du commissaire à la simplification rehausse nettement le degré de précautions prises dans son ensemble par l’administration dans l’élaboration des normes concernant les collectivités territoriales ou les entreprises » (27), que l’examen contradictoire qui s’était noué entre le ministère porteur d’un projet de texte réglementaire et le commissaire à la simplification avait conduit à un approfondissement de la réflexion initiale qui a souvent permis de fiabiliser l’estimation des charges ou des économies afférentes à un projet et que le contrôle que le commissaire à la simplification a opéré sur le respect des règles relatives aux dates communes d’entrée en vigueur (28) avait concouru à garantir, essentiellement au bénéfice des entreprises, une meilleure lisibilité du droit.

Ce constat reflète les progrès considérables – mais perfectibles – qui, en l’espace de cinq ans, ont été accomplis par les administrations en matière d’évaluation ex ante de l’impact des normes.

2. La culture de l’évaluation de l’impact commence à se développer au sein des administrations.

Afin de satisfaire aux exigences de la loi organique du 15 avril 2009, les administrations ont développé des outils méthodologiques tels que le guide de légistique – qui comporte un volet très fourni sur les études d’impact – et le manuel d’aide au calcul de l’impact financier de la réglementation – qui décrit l’outil de simulation de la charge administrative de la réglementation (« OSCAR »). Ces outils contribuent à fiabiliser l’évaluation préalable de l’impact des normes, à laquelle les nombreuses consultations obligatoires et facultatives apportent un éclairage utile.

a. La méthodologie d’élaboration des études d’impact est détaillée dans le guide de légistique établi par le secrétariat général du Gouvernement.

Le secrétariat général du Gouvernement (SGG) a établi un guide de légistique très complet qui est accessible à tout un chacun sur le site Internet Légifrance (29) et qui consacre d’importants développements à la méthodologie des études d’impact.

D’emblée, ce guide précise que l’étude d’impact « ne saurait se comprendre ni comme un exercice formel de justification a posteriori d’une solution prédéterminée, ni comme une appréciation technocratique de l’opportunité d’une réforme qui viendrait se substituer à la décision politique. Il s’agit au contraire d’une méthode destinée à éclairer les choix possibles, en apportant au Gouvernement et au Parlement les éléments d’appréciation pertinents ».

Le guide de légistique décrit dans un premier temps les différentes phases d’élaboration de l’étude d’impact, la première phase étant consacrée à la confection d’un cahier des charges par le SGG et les services concernés, au plus tard lorsque le texte est inscrit au programme semestriel du travail gouvernemental. Ce cahier des charges présente le schéma retenu pour la préparation de l’étude d’impact (constitution d’un groupe de travail ministériel ou interministériel, mission confiée à un corps d’inspection, recours à une personnalité qualifiée indépendante ou à une équipe de recherche universitaire, etc.). Il recense les informations déjà disponibles dans divers rapports ou documents statistiques, indique les contributions qui seront nécessaires de la part d’organismes extérieurs ainsi que d’autres ministères que celui qui porte le projet de texte, et propose un calendrier prévisionnel de réalisation de l’étude d’impact.

Une première version de l’étude d’impact est rédigée par le ministère porteur du projet de texte, avec l’appui méthodologique du SGG et, pour ce qui concerne les mesures d’adaptation au droit européen, du secrétariat général des Affaires européennes (SGAE). Cette version initiale est adressée au SGG qui l’examine à l’aune des exigences de la loi organique du 15 avril 2009, du cahier des charges, et des guides méthodologiques arrêtés au niveau interministériel. Le cas échéant, le SGG peut inviter le ministère porteur à modifier et/ou compléter le document qui est ensuite communiqué, pour observations, aux autres ministères.

Une seconde version de l’étude d’impact est élaborée au regard des éventuelles réserves des autres ministères et des éventuels écarts dans les chiffrages. Les divergences d’analyses persistantes à l’issue de cette phase « interservices », qui doit en principe intervenir avant la tenue des premières réunions interministérielles sur le projet de loi, sont portées à la connaissance du cabinet du Premier ministre.

Conformément à la circulaire du Premier ministre du 15 avril 2009 relative à la mise en œuvre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’étude d’impact ainsi amendée n’est transmise au Conseil d’État (avec le projet de loi concerné) qu’avec l’aval du cabinet du Premier ministre et du SGG – ces derniers pouvant surseoir à cette transmission s’ils jugent le document insuffisant.

Le guide de légistique invite enfin les ministères à préciser ou compléter l’étude d’impact en fonction des observations du Conseil d’État « autant que possible avant la tenue de son assemblée générale et, en toute hypothèse, avant la présentation du texte en conseil des ministres » - conseil lors duquel la version définitive de l’étude d’impact est remise au Président de la République et aux membres du Gouvernement pour être ensuite jointe au projet de loi adopté par le conseil et déposé sur le bureau de la première assemblée saisie.

Dans un second temps, le guide de légistique fournit des précisions sur le contenu des études d’impact, que complètent des lignes directrices mises à la disposition des administrations centrales sur l’extranet de la qualité et de la simplification du droit (30) ainsi que des instructions diffusées par voie de circulaires (31).

Le guide insiste notamment sur le soin à apporter à l’étude d’options car « trop souvent, la circonstance qu’une réforme a été annoncée ou simplement que la matière se trouve déjà abondamment couverte par des textes conduit à ne plus envisager d’autre voie que l’introduction de prescriptions normatives plus détaillées encore pour régir la question. Or, dans de nombreux cas, la solution la mieux adaptée reposerait sur une combinaison de quelques dispositions, mais aussi sur d’autres modes d’intervention : instruments contractuels, documents d’orientation, chartes de bonnes pratiques, référentiels, instructions de service comportant des possibilités d’adaptation aux situations particulières, […] renforcement des moyens de suivi et de contrôle, modulation des sanctions, développement de techniques de médiation ».

Pour ce qui est de la quantification des coûts et bénéfices financiers attendus d’une réforme pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées (parmi lesquelles figurent notamment les entreprises), le guide de légistique renvoie à l’outil de simulation de la charge administrative de la réglementation (« OSCAR »). Mis au point par l’ancienne direction générale de la modernisation de l’État (DGME), cet outil est décrit en détail dans le manuel d’aide au calcul de l’impact financier de la réglementation que le SGG a mis à disposition des administrations.

b. Un manuel d’aide au calcul de l’impact financier de la réglementation a été établi par le secrétariat général du Gouvernement .

Si la plupart des pays européens ont choisi d’adopter une méthode commune de quantification des charges administratives connue sous le nom de « standard cost model » ou « SCM », la France a développé sous propre outil de simulation de la charge administrative de la réglementation (« OSCAR ») qui a l’avantage d’être plus complet que le modèle « SCM », d’après les interlocuteurs allemands que la mission a pu rencontrer, mais qui a l’inconvénient de rendre difficiles les comparaisons des évaluations des administrations françaises avec celles des autres administrations européennes.

i. Description du modèle des coûts standards (« standard cost model »)

Développée par les Néerlandais dans les années 1990, la méthode des « coûts standards » repose sur l’identification des tâches que doit accomplir une entreprise pour respecter les obligations découlant de l’application d’une réglementation, la détermination de leur périodicité et du nombre de personnes qui s’y consacrent, ce qui permet de définir un coût pour chaque acte (P) qui est ensuite multiplié par le nombre d’actes et d’entreprises (Q). Cela permet de calculer le coût annuel escompté des nouvelles réglementations et de faire des projections sur cinq à dix ans.


Législation ou réglementation


Obligation légale découlant de la législation ou de la réglementation





Actions de mise en conformité

Temps consacré coût (pour les entreprises) nombre d’entreprises concernées périodicité

P = coût / temps consacré Q= Total d’actions dans l’année

Charges réglementaires = P X Q

Cette méthode de quantification des charges administratives est désormais utilisée par les services de la Commission européenne (32), ainsi que par le Royaume-Uni (33), l’Allemagne (34) et de nombreux autres pays européens.

La mission a pu constater que le modèle des « coûts standards » était critiqué en Allemagne pour son caractère lacunaire. S’il a l’avantage de rendre compte précisément des coûts purement techniques d’une réforme (indépendamment de ses coûts de fonctionnement), il n’intègre qu’une partie des charges administratives résultant réellement d’une réforme, celle liées aux formalités et autres obligations d’information à accomplir.

C’est la raison pour laquelle les Néerlandais ont choisi de compléter le modèle des « coûts standards », qui permet d’évaluer les coûts propres d’une réglementation, par un second modèle de quantification : « CAR » (« Cost-driven Approach to Regulatory burden »), qui permet d’appréhender les coûts de toutes les réglementations confondues pour une entreprise d’un secteur donné. Cette méthode consiste, pour un secteur donné, à examiner la comptabilité de ses entreprises pour évaluer les origines de ses dépenses et déterminer ainsi, parmi ses coûts, ceux qui relèvent de la réglementation. Cette méthode permet de saisir l’évolution du poids des charges réglementaires dans les coûts généraux de l’entreprise.

De leur côté, nos voisins belges, qui définissent les « charges administratives » comme les « coûts liés aux tâches administratives que doivent réaliser les entreprises, les citoyens ou les associations afin de respecter leurs obligations (d’information) légales envers les autorités, même s’ils exécutent déjà ces tâches sans obligation légale » (35), ont adopté une méthode de quantification des charges administratives qui, tout en étant basée sur le modèle des « coûts standards », s’en distingue quelque peu, car elle prend en compte les « menues dépenses » consenties par les entreprises et les citoyens afin de respecter leurs obligations administratives.

Cette méthode, baptisée « test Kafka », se présente ainsi :

MÉTHODE BELGE DE QUANTIFICATION DES CHARGES ADMINISTRATIVES
(« TEST KAFKA »)

Afin d’évaluer les charges administratives, nous utilisons le modèle de mesure Kafka et les paramètres suivants :

– Le temps = TTEMPS

– Le tarif horaire = PTARIF HORAIRE

– Les menues dépenses = PMENUES DÉPENSES

– La taille du groupe cible = QNOMBRE

– Le temps = FFRÉQUENCE

Charges administratives (CA) =

[(TTEMPS X PTARIF HORAIRE) + PMENUES DÉPENSES] X (QNOMBRE X FFRÉQUENCE)









Source : Rapport 2012 du bureau de mesure de l’Agence pour la simplification administrative, p. 12.

Cette méthode est mise en œuvre de façon systématique depuis 2008, date à compter de laquelle toute la réglementation fédérale belge a vu son impact financier mesuré dès lors qu’elle a, pour ses destinataires et pour l’administration, une incidence financière supérieure ou égale à cinq euros. En deçà, le coût de l’analyse serait supérieur aux bénéfices qui pourraient en être retirés.

Refusant de mesurer l’évolution des charges administratives au nombre de pages du Moniteur belge (équivalent de notre Journal Officiel), comme le fait depuis longtemps la presse belge, dans la mesure où ce journal officiel comporte non seulement des textes normatifs mais aussi de nombreux arrêtés de nomination, et dans la mesure où une législation concise peut parfois engendrer davantage de charges administratives qu’une législation détaillée, l’Agence belge pour la simplification administrative (ASA) s’est dotée d’un bureau de mesure des charges administratives (« bureau Kafka ») qui utilise le « test Kafka », comme tous les autres organismes belges (ministères et administrations centrales, collectivités locales, entreprises, etc.).

Le recours au « test Kafka » permet de mesurer l’évolution annuelle et pluriannuelle des charges administratives, ministère par ministère (36).

En Allemagne, le bureau fédéral des statistiques (« Destatis ») a développé un « indice des coûts de la bureaucratie » (« BürokratieKostenIndex » - BKI), qui permet de mesurer le coût des charges administratives et qui est mis à jour chaque mois et publié sur le site Internet du bureau fédéral des statistiques (37). Il offre un aperçu de l’évolution globale des charges pesant sur les entreprises et les particuliers en référence à une base initiale (100) calculée au 1er janvier 2012 et correspondant à 41 milliards d’euros. L’indice est calculé en fonction de plusieurs éléments : les tâches requises, le temps moyen et la fréquence.

Lors du déplacement de la mission à Berlin, le 12 février dernier, Mme Ulrike Beland, responsable de la coordination des positions économiques et de la « débureaucratisation » à la Chambre allemande de commerce et d’industrie (DIHK) a salué le choix fait par la France d’adopter, avec le modèle « OSCAR », une méthode de calcul des charges administratives fondée sur le vécu des entreprises et pas seulement sur les formalités et procédures administratives, comme l’est le modèle des « coûts standards ».

ii. Description du modèle « OSCAR »

Afin de fournir une évaluation aussi fiable et précise que possible des charges administratives susceptibles de résulter pour les entreprises et les particuliers des projets de loi et d’actes réglementaires, le SGG a établi un manuel d’aide au calcul de l’impact financier de la réglementation qui, long d’une trentaine de pages, a pour finalité d’« uniformiser les méthodes de calcul de manière à rendre plus efficace et plus intelligible l’estimation des impacts d’une norme nouvelle ».

Ce manuel présente l’outil de simulation de la charge administrative de la réglementation (« OSCAR ») qui prend la forme d’un tableur Excel permettant d’estimer, pour cinq catégories d’acteurs potentiellement concernés (entreprises, particuliers, collectivités territoriales, services de l’État et autres organismes chargés d’une mission de service public) :

– les charges nouvelles correspondant aux dépenses supplémentaires découlant de la mise en place de la nouvelle norme, et, parmi ces charges, non seulement les dépenses d’investissement et de mise en conformité (prises en compte dans le modèle des « coûts standards »), mais aussi les dépenses d’intervention (c’est-à-dire les subventions et sommes versées à des tiers) et les dépenses de fonctionnement ;

– les gains et économies découlant de la suppression d’une norme ou de l’adoption d’une règle nouvelle plus favorable.

Le tableau d’estimation des charges évalue les coûts annuels d’une réglementation sur une période de trois ans, prolongeable si cela apparaît pertinent. Deux types de charges sont pris en compte :

– les charges d’adaptation ponctuelles qui accompagnent l’entrée en vigueur de la réglementation ou la période de transition et qui n’ont pas vocation à se répéter (exemple : achat unique d’un éthylotest par un particulier) ;

– les charges récurrentes qui sont répétées chaque année, et éventuellement plusieurs fois par an, pour être en conformité avec la réglementation (exemple : visites médicales semestrielles) (38).

Le calcul des coûts de la réglementation pour la première année d’application prend ainsi en considération à la fois les charges d’adaptation et les charges récurrentes à acquitter. Le calcul des coûts de la réglementation pour les années suivantes ne prend généralement en compte que des charges récurrentes (39).

Pour ce qui est de l’évaluation des revenus ou produits, sont pris en compte à la fois les prestations financières ou en nature, les aides financières et l’accroissement du chiffre d’affaires. En ce qui concerne les économies, les administrations sont en principe tenues de chiffrer les économies à la fois d’investissement, d’intervention (suppression ou réduction d’une prestation versée par une administration ou un organisme public) et de fonctionnement.

Tant pour l’évaluation des dépenses d’investissement que pour celle des dépenses de fonctionnement, les administrations sont invitées à se référer à des bases de calcul fixées :

– soit par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) (40), Eurostat, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la Banque mondiale, la Banque de France, ou encore le Fonds monétaires international (FMI) ;

– soit par la méthode des « coûts standards » (41) ;

– soit par d’autres conventions de calcul adoptées par nos voisins, qu’ils soient belges (42) ou allemands (43).

Si elle ne leur est pas parfaitement identique, la méthode française de quantification des charges administratives n’en est pas moins fortement inspirée des conventions de calcul desdites charges qui sont adoptées au niveau international, et particulièrement chez nos voisins européens.

c. Les consultations facultatives et obligatoires sont largement pratiquées.

Les études et fiches d’impact produites par les administrations trouvent un éclairage utile non seulement dans les estimations quantitatives qu’est susceptible de fournir « OSCAR » mais aussi dans les appréciations qualitatives qu’apportent les nombreux organismes consultés à titre obligatoire ou facultatif.

En application d’une disposition constitutionnelle, organique ou législative, la transmission de certains projets de loi au Conseil d’État est en effet parfois soumise à la consultation obligatoire de certains organismes qui contribuent par leurs avis à optimiser la qualité d’un texte avant son dépôt au Parlement. L’actuelle majorité est d’ailleurs soucieuse de valoriser ces consultations préalables. C’est la raison pour laquelle la commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté, le 26 novembre 2013, une proposition de loi organique tendant à joindre les avis rendus par le conseil national d’évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales et à leurs groupements.

Dans son rapport sur cette proposition de loi organique, notre collègue Olivier Dussopt a constaté qu’il était aujourd’hui extrêmement difficile d’établir une liste exhaustive et actualisée de toutes les consultations obligatoires prévues par la loi organique ou la loi, tant celles-ci sont nombreuses et imposées par des textes épars. « Chaque département ministériel semblant plutôt se satisfaire de son propre recensement » (44), notre collègue a procédé à un recensement non exhaustif qui a permis d’identifier au moins 65 instances devant être consultées par le Gouvernement sur les projets de loi avant leur transmission au Conseil d’État (45). C’est dire si la décision publique devrait en principe être éclairée lorsqu’un projet de loi est examiné en conseil des ministres.

Pourtant, la réalité du processus d’élaboration des études d’impact est parfois bien différente du modèle idéal qu’en décrit le guide de légistique établi par le SGG. Ce guide indique lui-même qu’en cas d’urgence (ce qui n’est pas rare), l’étude d’impact peut être élaborée concomitamment au projet de loi, d’ordonnance, de décret ou d’arrêté.

Alors que ce guide précise que « le Conseil d’État est amené à porter une appréciation détaillée sur l’étude d’impact », M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, a indiqué, lors de son audition, que le Conseil consacre un temps « réel mais insuffisant » aux études d’impact lorsque l’examen d’un texte est marqué du sceau de l’urgence. Il a expliqué que « lorsque le Conseil d’État ne dispose, comme ce fut notamment le cas en 2012 et en 2013, que d’un délai moyen de vingt-quatre ou vingt-huit jours pour l’examen des projets de loi, il pare au plus pressé : il vérifie la conformité du projet de loi à la Constitution – et le corrige s’il y a lieu –, au droit européen et aux engagements internationaux de la France, et améliore, au besoin, sa cohérence interne et sa clarté, ce qui est déjà beaucoup ».

Par ailleurs, dans son rapport d’activité de mars 2012 comme lors de son audition, l’ancien commissaire à la simplification, M. Rémi Bouchez, a porté un jugement sévère sur le modèle de quantification des charges administratives « OSCAR » qu’il a décrit comme « un outil ancien, qui avait de graves défauts et que les administrations, exception faite du ministère des Finances, ne s’étaient pas complètement approprié » (46).

La distance entre la théorie et la pratique explique qu’il y ait encore en matière d’évaluation ex ante de l’impact des normes une marge de progrès que la mission préconise d’exploiter.

3. L’évaluation ex ante de l’impact des normes est encore inégale et structurellement orientée.

a. De nombreuses critiques pointent la partialité et les insuffisances des études d’impact.

Tout au long des travaux de la mission a été dénoncé le manque structurel d’objectivité des études d’impact, qui tient à ce que l’étude d’impact élaborée par le ministère porteur d’un projet de loi n’est pas soumise au regard critique d’un organisme externe présentant toutes les garanties d’impartialité.

Le secrétaire d’État aux Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, a expliqué devant la mission que l’étude d’impact « est parfois établie, non pas avant l’engagement de la réforme, mais alors que des annonces ont déjà été faites et que des concertations ont déjà été menées », que « quel que soit le domaine, si l’on interroge un ministère sur la pertinence d’une loi alors qu’il a déjà donné suite à la demande du ministre de faire cette loi, il est vraisemblable que l’administration confirmera à son ministre qu’après mûre réflexion, elle juge cette loi très opportune », qu’« en termes de fonctionnement des organisations et de sociologie des administrations, il y a là un véritable conflit d’intérêts [car] il est en effet peu probable qu’un ministère se déjuge en décidant, après un travail intense, qu’il n’y a finalement pas lieu de légiférer ». Et M. Jean-Marie Le Guen de conclure : « les études d’impact sont donc, dans certains cas, détournées de leur but premier : au lieu d’être une aide à la décision, elles sont un outil d’autojustification ».

Le constat de la « qualité variable » des études d’impact qu’a également fait le secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de la Réforme de l’État et de la simplification, M. Thierry Mandon (47), est corroboré par les critiques que le Conseil d’État émet, chaque année depuis 2010, dans son rapport annuel, au sujet de la teneur de certaines études d’impact.

Alertant tous les ans le Gouvernement sur « la dégradation continue des conditions dans lesquelles il est saisi » (48), le Conseil d’État a indiqué, dans son rapport public pour l’année 2010, qu’au sujet de la réforme de la taxe professionnelle (49), il avait « estimé qu’en l’absence de tout élément présentant les conséquences financières pour les collectivités territoriales de la réforme de la taxe professionnelle, les différentes options possibles ainsi que les mérites de l’option relative à l’affectation des impôts locaux aux différentes catégories de collectivités territoriales retenue par le projet de loi, l’évaluation préalable produite par le Gouvernement ne satisfaisait pas aux exigences de la loi organique en ce qui concerne la rubrique “évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue”, alors que la production de cette évaluation s’imposait compte tenu de l’objet des dispositions en cause. Compte tenu des conditions de sa saisine, le Conseil d’État a [alors] demandé au Gouvernement que, en tout état de cause, le Parlement puisse disposer d’une étude d’impact répondant aux exigences de la loi organique, au plus tard le jour du dépôt du projet sur le bureau de l’Assemblée nationale » (50) .

Dans son rapport public pour l’année 2011, tout en soulignant une « transmission plus systématique des études d’impact à l’occasion du dépôt initial des projets de texte » et une amélioration de la « qualité de ces études, plus complètes, plus étayées et plus conformes à l’objectif d’évaluation préalable exigé par la loi organique », le Conseil d’État a été amené à indiquer au Gouvernement :

– que l’étude d’impact accompagnant le projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles (51) « pourrait être utilement complétée avant son dépôt devant le Parlement » ;

– que l’étude d’impact accompagnant le projet de loi portant réforme des retraites (52) « devait être complétée » avant son dépôt devant le Parlement ;

– que l’étude d’impact accompagnant le projet de loi relatif à la garde à vue (53) « ne répond[ait] pas, sur des points importants, aux exigences résultant de l’article 8 de la loi organique » (54).

Dans son rapport public pour l’année 2012, le Conseil d’État a relevé que « même si des progrès notables [étaient] à mettre au crédit des administrations, la qualité des études d’impact ou, s’agissant des lois de finances, des évaluations préalables [devait] encore être sensiblement améliorée » (55) , notamment parce que les ministères ne suivaient pas avec toute l’attention requise les instructions résultant de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit qui commande d’élaborer une fiche sur l’application du texte dans le temps, une autre sur son application outre-mer, un tableau de concordance entre le droit de l’Union européenne, le droit national et enfin le texte consolidé issu des modifications envisagées.

Sur plusieurs pages, le Conseil d’État fournit dans son rapport public pour l’année 2012 des exemples d’insuffisances relevées dans les études d’impact jointes aux projets de loi ordinaire (56), aux projets de loi de finances (57) et aux projets de loi de programmation (58) ou à caractère expérimental (59).

En 2013 aussi, le Conseil d’État a consacré plusieurs pages de son rapport public à l’exposé des lacunes constatées dans diverses études d’impact (60) au sujet desquelles il a rappelé qu’elles n’étaient « pas un simple exercice formel », mais qu’elles concouraient au contraire « à justifier la portée et le bien-fondé juridique de la mesure envisagée » (61).

Comme M. Jean-Marc Sauvé l’a expliqué devant la mission, « il n’est nullement exclu que [le Conseil d’État] puisse rejeter le projet de texte dont il est saisi, en raison du caractère totalement lacunaire ou indigent de l’étude d’impact », précisant toutefois qu’« à ce jour, ce cas de figure ne s’[était] présenté qu’une fois, dès 2009, avec les dispositions d’un projet de loi de ratification de l’ordonnance relative à certaines installations classées pour la protection de l’environnement » (62). Le Conseil d’État avait alors donné un avis favorable au seul article de ratification, rejetant toutes les autres dispositions, qui n’étaient assorties d’aucune étude d’impact.

Lors de la table ronde réunissant des universitaires à laquelle il a participé, M. Bertrand du Marais, conseiller d’État et professeur de droit public à l’Université Paris Ouest (Nanterre-La Défense), a expliqué à la mission qu’il menait avec ses étudiants, depuis septembre 2009, une analyse des études d’impact destinée à « aboutir à un classement du type “Gault et Millau” des études d’impact, de la plus complète, la plus lisible et la plus pertinente jusqu’à la moins satisfaisante ».

Or l’examen d’un échantillon d’une quarantaine d’études d’impact a conduit M. Bertrand du Marais à dresser « un constat non pas désabusé, mais mitigé sur la qualité et le contenu des études d’impact » jusqu’ici produites par les administrations. Il a cité plusieurs exemples, dont ceux :

– de l’étude d’impact accompagnant le projet de loi de programmation militaire pour 2014-2019 (63), marquée, selon lui, par l’absence totale d’informations pour quatre des critères fixés par la loi organique du 15 avril 2009, parmi lesquels l’évaluation des conséquences environnementales, la présentation des possibilités autres que l’option législative, l’analyse quantitative et l’exposé de la méthode de calcul ;

– de l’étude d’impact jointe au projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires, où l’évaluation des conséquences financières n’était faite pour aucun des titres du texte, à une exception près. « Il n’y avait ni quantification ni indication de la méthode de calcul retenue » ;

– de l’étude d’impact du projet de loi relatif au Grand Paris (64) : « les incidences budgétaires y étaient certes examinées, mais aucune méthode de calcul n’était indiquée ».

La mission partage le point de vue de M. Bertrand du Marais, pour qui « les études d’impact se caractérisent par une grande diversité et une inégalité de contenus. Nombre d’entre elles ne satisfont pas, même formellement, aux obligations de la loi organique. En particulier, la méthode de calcul retenue n’est quasiment jamais indiquée – souvent pour la simple et bonne raison qu’il n’y a pas d’évaluation quantifiée des impacts des dispositions que le Gouvernement propose au Parlement d’adopter ».

La norme gagnerait en qualité si les débats parlementaires consacraient davantage de temps à un examen approfondi des études d’impact dont les assemblées se saisissent encore trop peu.

b. Des études dont le Parlement se saisit encore trop peu

La place que notre assemblée accorde à la qualité des études d’impact lors des débats en commission et en séance publique est encore trop faible.

Elle tend toutefois à s’accroître, comme l’ont montré, pour ne citer que deux exemples, les débats ayant eu lieu en 2010 en commission des Affaires sociales autour de l’évaluation de l’impact financier du projet de loi de réforme des retraites (65) ou, plus récemment, les débats en commission des Lois et en séance publique autour de l’évaluation des conséquences sociales, financières et juridiques du projet de loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe (66) .

Le degré de l’attention que les parlementaires portent à la qualité des études d’impact est reflété par l’invocation de cet argument en aval des débats, à l’appui des saisines du Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 61 de la Constitution, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité a priori.

Or depuis l’entrée en vigueur, le 1er septembre 2009, de la loi organique du 15 avril 2009, l’existence et la qualité des études d’impact n’ont été invoquées qu’à l’appui de huit saisines relatives à des projets de loi ordinaire (67), dont six depuis le début de la présente législature, tandis que les conditions procédurales du contrôle de la qualité des études d’impact par la Conférence des présidents n’ont été invoquées qu’à l’appui de deux saisines relatives à des projets de loi ordinaire (68).

Ces données suggèrent que les parlementaires commencent à s’approprier les enjeux liés à l’évaluation ex ante de l’impact des normes qu’ils sont appelés à voter, mais qu’ils pourraient aller encore plus loin dans ce sens.

L’opinion publique ne semble pas davantage s’être emparée des potentialités qu’offre le Règlement de l’Assemblée nationale pour l’associer à la réflexion des députés sur l’évaluation préalable de l’impact des textes de loi. L’article 83 du Règlement de notre assemblée prévoit en effet que « les documents qui rendent compte de l’étude d’impact réalisée sur un projet de loi soumis en premier lieu à l’Assemblée […] sont mis à disposition par voie électronique, afin de recueillir toutes les observations qui peuvent être formulées ». Nos concitoyens peuvent donc déposer, sur le site Internet de l’Assemblée nationale, leurs observations sur l’étude d’impact jointe à un projet de loi. Ces contributions sont ensuite transmises au(x) député(s) nommé(s) rapporteur(s) du projet de loi et leur synthèse peut, en application de l’article 86, alinéa 8, du Règlement de notre assemblée, être annexée au rapport présenté à la commission chargée de l’examen dudit projet de loi. Au 30 août dernier, on dénombrait 36 projets de loi dont les études d’impact pouvaient donner lieu au dépôt d’observations par le public.

Or cette faculté demeure extrêmement peu utilisée au regard des nombreux projets de loi examinés par l’Assemblée nationale. Depuis 2009, seuls quelques textes ont suscité des contributions de la part de nos concitoyens, parmi lesquels la loi du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité (194 contributions) et la loi du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe (431 contributions à la date du début de l’examen du texte en commission des Lois, dont seulement 310 portaient sur la qualité de l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, et non sur le contenu du texte soumis à l’Assemblée nationale).

c. Des études dont le contenu pourrait être enrichi

L’appropriation encore imparfaite de la démarche de l’évaluation ex ante peut être constatée non seulement chez les parlementaires et au sein de l’opinion publique, mais aussi au sein des administrations. Pour le secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, « les études d’impact ressemblent davantage, à l’heure actuelle, à un exposé des motifs enrichi qu’au modèle de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), pour laquelle l’étude d’impact sert à ajuster le dispositif qui sera retenu ».

Il est en effet apparu au gré des travaux de la mission que les études d’impact pouvaient voir leur teneur enrichie à plusieurs égards.

i. Rendre obligatoire, pour les textes législatifs, la réalisation de « tests entreprises, collectivités locales et usagers de l’administration »

Lors du comité interministériel pour la modernisation de l’action publique du 18 décembre 2012, il a été décidé de soumettre certains projets d’actes réglementaires concernant les entreprises – qui, depuis 2011, doivent par ailleurs faire l’objet d’une fiche d’impact – à un « test PME » permettant d’évaluer directement avec les entreprises les conséquences d’une réglementation et d’y apporter des modifications afin de faciliter son application (69).

Mise en œuvre par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE), cette méthode de consultation innovante vise à déterminer spécifiquement les conséquences concrètes et la complexité de nouvelles mesures à forts enjeux auprès d’un échantillon réduit d’une quinzaine de TPE, PME et ETI. Sur la base des remarques et des alternatives avancées par les entreprises, des amendements peuvent être apportés à la mesure.

Expérimenté début 2013 sur les décrets d’application relatifs à la banque publique d’investissement (BPI), le « test PME » a permis, par la suite, de simplifier plusieurs projets d’actes réglementaires, comme le projet de décret relatif à la signalétique commune de tri.

Lors de son audition par la mission, M. Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers au Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), a souligné que les études d’impact étaient « habituellement centrées sur l’évaluation quantitative » et que « ce qu’il conviendrait d’approfondir, c’est l’évaluation qualitative, à savoir l’impact de la future norme sur l’organisation des entreprises ». C’est la raison d’être du « test PME » qui, réalisé à une dizaine de reprises depuis début 2013, est mis en œuvre selon une méthode « désormais rodée ».

Selon M. Nicolas Conso, chacun des tests qui ont été menés – par exemple sur les obligations en matière de tri, sur la sécurité des transporteurs de fonds ou sur les indications géographiques protégées – « a permis d’observer des éléments qualitatifs que la simple évaluation théorique ne faisait pas ressortir : il a ainsi été possible d’affiner les projets de textes réglementaires et de prévoir la mise en place dès le début de mesures d’accompagnement permettant d’atteindre les objectifs assignés. Ces tests ayant commencé de faire leurs preuves, il serait désormais possible de les rendre plus systématiques et plus obligatoires dans le cadre des études d’impact – c’est prévu –, voire de les étendre aux textes législatifs ».

La mission estime qu’il n’y a pas lieu de réserver cette démarche d’évaluation aujourd’hui facultative aux seuls projets d’actes réglementaires concernant les entreprises, mais que, bien au contraire, la réalisation de tests semblables devait être entreprise, à titre obligatoire, pour l’ensemble des projets de loi, qu’ils affectent les entreprises, les collectivités territoriales ou les particuliers, usagers de l’administration.

C’est la raison pour laquelle la mission préconise de rendre obligatoire, pour les textes législatifs, et selon l’objet de la réforme envisagée, la réalisation d’un « test entreprises » (ce type de test ne devant pas concerner les seules PME) et/ou d’un « test collectivités territoriales » et/ou d’un « test usagers de l’administration ».

Ces tests gagneraient à se nourrir des contributions qu’un certain nombre de parlementaires, comme notre collègue Cécile Untermaier, peuvent recueillir dans le cadre des « ateliers législatifs citoyens » qu’ils organisent dans leur circonscription (70). Votre rapporteur souligne l’intérêt que de telles initiatives peuvent présenter pour réinventer la politique en associant plus activement nos concitoyens aux discussions des projets et propositions de loi. Les remarques formulées dans le cadre de ces ateliers participatifs aussi bien par des particuliers, des associations, que des syndicats, des administrations ou des chefs d’entreprises sont en effet susceptibles d’apporter un éclairage fort utile sur les implications concrètes des dispositifs dont la réforme est envisagée.

ii. Améliorer l’évaluation des coûts et bénéfices économiques ainsi que des conséquences sociétales des mesures envisagées

M. Nicolas Conso n’est pas la seule personne entendue par la mission à avoir pointé les lacunes des études d’impact en matière d’évaluation des conséquences économiques. M. Bertrand du Marais, conseiller d’État et professeur de droit public à l’Université Paris Ouest (Nanterre-La Défense), citant l’exemple des dispositions législatives sur la sécurité des ascenseurs, a souligné, lors de son audition, que « c’[était] une chose d’évaluer le coût financier de la réfection des ascenseurs pour les syndicats de copropriété et les bailleurs sociaux », mais que « c’en [était] une autre de réaliser une véritable analyse économique, qui aurait permis de remarquer que, étant donné qu’il n’existe que deux ou trois ascensoristes sur le marché, le risque était grand, d’une part que les coûts explosent, d’autre part que l’offre ne puisse pas répondre à la demande ! ».

Le secrétaire général du Gouvernement lui-même, M. Serge Lasvignes, a fait part à la mission de ce que « si des efforts ont été réalisés en matière de quantification, la dimension économique demeure insuffisante et doit être améliorée ».

Votre rapporteur ne citera qu’un exemple : celui de l’étude d’impact jointe au projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire, devenu la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014. Cette étude situait l’impact du projet de loi, en termes de créations d’emplois dans le secteur des associations des coopératives à échéance de quatre à cinq ans, dans une fourchette allant de 100 000 à 200 000 – soit une évaluation allant du simple au double (71).

Au-delà des conséquences économiques, ce sont les conséquences sociales et sociétales qui apparaissent parfois mal évaluées dans les études d’impact. Il apparaît par exemple pour le moins surprenant que la partie de l’étude d’impact consacrée à l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 (devenu la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013), qui proposait d’harmoniser les règles de prélèvement applicables aux produits de placement et de mettre fin à l’application des « taux historiques » pour des produits d’épargne prisés des classes moyennes et populaires, indiquait, dans la rubrique « impacts sociaux » : « sans objet ». La vive réaction des petits épargnants qui a conduit le Gouvernement à renoncer à aligner par le haut la fiscalité des plans d’épargne en actions (PEA), des plans d’épargne-logement (PEL) et des produits d’assurance-vie et d’épargne salariale, a montré que la réforme envisagée était loin d’être dénuée de telles conséquences, contrairement à ce que suggérait l’étude d’impact.

La mission recommande donc d’améliorer l’évaluation des conséquences économiques, sociales et sociétales des mesures envisagées.

iii. Fournir une analyse et une justification approfondies des mesures transitoires et des dates d’entrée en vigueur retenues

Si le guide de légistique établi par le SGG recommande bien de réfléchir précisément, lors de l’élaboration d’une étude d’impact, à la détermination des conditions d’application dans le temps d’une réforme (« entrée en vigueur différée pour assurer aux entreprises ou aux particuliers une prévisibilité suffisante et adapter leurs choix en temps utile, dispositions transitoires permettant de garantir une sécurité juridique pour les situations constituées ou procédures en cours, analyse de l’impact de la rétroactivité, le cas échéant, de certaines dispositions législatives »), force est de constater que cela reste parfois un vœu pieu.

Votre rapporteur en veut pour preuve l’évaluation défectueuse de la date d’entrée en vigueur du dispositif du compte personnel de prévention de la pénibilité, prévu par la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites.

Faute d’une étude d’impact précise et complète permettant d’évaluer le travail nécessaire pour élaborer un tel compte qui soit simple d’utilisation pour les salariés comme pour les entreprises, le Premier ministre a dû annoncer, le 1er juillet dernier, le report partiel à 2016 de l’entrée en vigueur de ce dispositif qui était fixée par la loi précitée au 1er janvier 2015. Ce report partiel a pu susciter des déceptions à la hauteur des grandes espérances que la loi du 20 janvier 2014 avait suscitées.

Il est donc essentiel que les études d’impact ne se contentent pas d’indiquer les dates d’entrée en vigueur et les éventuelles mesures transitoires sans les justifier par une analyse approfondie.

Or, à ce sujet, le vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Marc Sauvé, a expliqué à la mission que si les membres du Conseil d’État étaient « très attentifs » aux mesures transitoires aussi bien sur les textes réglementaires que sur les projets de loi, ils n’avaient « jamais été saisis, à [s]a connaissance, d’études d’impact à ce point précises qu’elles permettraient – par exemple sur le compte de prévention de la pénibilité – d’éclairer utilement la réflexion du Gouvernement ».

iv. Intégrer l’exigence de quantification des charges administratives supprimées en contrepartie et à hauteur des charges administratives créées (« one-in, one-out ») aujourd’hui circonscrite aux textes réglementaires

Depuis le 1er septembre 2013, en application de la circulaire du Premier ministre n° 5668/SG du 17 juillet 2013, est mis en œuvre un gel de la réglementation, visant à supprimer une norme existante pour toute création d’une nouvelle norme. En vertu de ce moratoire « un pour un » qui concerne tous les projets d’actes réglementaires, à l’exception notable de ceux pris en application d’une norme supérieure (loi ou directive européenne), tout projet de texte réglementaire nouveau créant des charges pour les entreprises, les collectivités territoriales ou le public n’est adopté que s’il s’accompagne, à titre de « gage », d’une suppression de mesures existantes engendrant des charges équivalentes.

Le Gouvernement a ainsi introduit en droit français la pratique britannique du « one-in, one-out » qui, instaurée au Royaume-Uni en septembre 2010 et appliquée à partir du 1er janvier 2011, commande qu’aucune norme législative ou réglementaire impliquant de nouvelles charges pour les entreprises ne puisse être adoptée sans que ne soit supprimée une norme générant des charges équivalentes (en termes de coût de mise en conformité et non uniquement de charges administratives), à l’exception des projets de textes relatifs à la fiscalité ou pris pour la transposition d’une directive européenne.

Au 31 décembre 2012, la règle du « one-in, one-out », aurait permis, selon le gouvernement britannique, de réduire les charges annuelles pesant sur les entreprises de 836 millions de livres sterling, soit environ 990 millions d’euros.

Face à ce succès, le gouvernement britannique a étendu son initiative et la règle est devenue, depuis le 1er janvier 2013, celle du « one-in, two-out » : les charges administratives résultant pour les entreprises de la création de nouvelles normes doivent être compensées par la suppression de normes existantes engendrant le double de charges. L’impact attendu de cette nouvelle mesure devrait porter l’allègement de charges pesant sur les entreprises à 919 millions de livres sterling, soit environ 1,087 milliard d’euros.

Le bureau du ministère de l’Économie, de l’innovation et des compétences chargé de l’amélioration de la réglementation (« Better Regulation Executive » - « BRE ») joue un rôle essentiel dans la mise en œuvre du programme « one-in, two-out », car c’est lui qui, tous les six mois, publie un rapport dressant le bilan de l’avancement du programme et établissant un classement des ministères (72).

En France, d’après les informations qu’a pu obtenir votre rapporteur, la mise en œuvre du moratoire « un pour un » en matière réglementaire depuis le 1er septembre 2013 a permis, jusqu’à aujourd’hui, d’alléger de 665 millions d’euros les charges administratives pesant sur les entreprises, les collectivités territoriales ou le public. Le chiffrage des charges supprimées et des charges nouvellement créées a permis de faire ressortir que seuls 14 % des textes réglementaires – ceux qui ont les plus forts impacts (supérieurs à 10 millions d’euros en valeur absolue) – représentaient plus de 80 % de l’ensemble des coûts ou gains constatés pour les entreprises, soit environ 50 textes réglementaires depuis le 1er septembre 2013. Ce chiffrage a également permis de noter que l’essentiel de la production normative émanait de trois pôles ministériels : l’Économie et les Finances, l’Environnement et le Logement, les Affaires sociales et le Travail.

Convaincue des vertus de l’exemple britannique, la mission considère que le principe d’une compensation de nouvelles charges par la suppression de charges existantes d’un niveau équivalent ne doit pas être circonscrit aux seuls projets d’actes réglementaires, mais qu’il doit, comme au Royaume-Uni, être étendu aux projets de loi.

À cet effet, le législateur pourrait introduire à l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, qui indique les différentes rubriques devant être renseignées dans le cadre d’une étude d’impact, une rubrique supplémentaire exigeant une quantification aussi précise que possible des charges administratives supprimées en contrepartie et à hauteur des charges administratives créées.

Selon M. Oliver Letwin, secrétaire d’État auprès du Premier ministre britannique, chargé de la politique réglementaire, que la mission a pu rencontrer lors de son déplacement à Londres, c’est cette discipline qui a permis de provoquer outre-Manche un profond changement de culture normative au sein des administrations, car elles ont été contraintes de s’interroger avec sincérité sur les normes qu’elles allaient devoir supprimer pour compenser la charge administrative engendrée par celles qu’elles créaient. Or l’identification des normes à supprimer suppose la quantification des charges administratives résultant des normes existantes – travail qui, jusqu’alors, était très peu effectué par les administrations.

v. Mieux identifier les critères sur lesquels se fondera l’évaluation ex post des mesures

Notre pays gagnerait à s’inspirer non seulement des pratiques britanniques, mais aussi des pratiques allemandes. Les ministères fédéraux allemands ont en effet pris pour habitude de fixer, dans l’étude d’impact élaborée ex ante, les critères d’évaluation ex post des normes envisagées.

Depuis le 1er janvier 2013, le principe a été retenu outre-Rhin que les normes une fois adoptées seraient soumises à :

– une première évaluation ex post par le bureau fédéral des statistiques (« Destatis ») après les deux premières années de leur mise en application ;

– une seconde évaluation ex post, réalisée cette fois par le ministère porteur du texte de loi, dans un délai maximal de cinq ans.

Cette seconde évaluation, plus complète que la première, devrait être effectuée au regard des critères d’évaluation préalablement définis dans l’étude d’impact ex ante et prendre en compte, au-delà des seules charges administratives, l’efficacité de la réglementation, le rapport coûts-avantages, les conséquences (positives ou négatives) non anticipées, l’acceptation de la réglementation par ceux à qui elle incombe, et les possibilités de réduire les charges administratives sans modifier les principes.

D’après le chef du bureau chargé de la simplification à la Chancellerie fédérale (« Better Regulation Unit » - BRU), M. Stephan Naundorf, cette pratique peut contribuer à un véritable changement de culture normative, dans la mesure où elle contraint les ministères porteurs des projets de textes à identifier en amont, dès la préparation d’une mesure, les critères de sa réussite, et à effectuer une comparaison entre les critères définis ex ante et les résultats chiffrés obtenus ex post.

Le guide de légistique établi par le SGG rappelle aux administrations qu’il est indispensable de concevoir l’étude d’impact « dans une optique d’évaluation ex post du dispositif, quelques années plus tard ». Il leur recommande, en conséquence, de s’attacher « dans la mesure du possible à faire le départ entre un objectif final et plusieurs objectifs intermédiaires, à déterminer un ou plusieurs indicateurs qui permettront de mesurer, même indirectement, si ces objectifs ont été atteints et à présenter la nature du dispositif d’évaluation ex post à envisager ». Toutefois, force est de constater que l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 ne fait pas de l’indication des critères précis d’évaluation ex post une rubrique obligatoire des études d’impact. Ce texte se contente de prévoir que les documents d’évaluation ex ante « définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi ».

La mission recommande donc de faire de la détermination des indicateurs sur lesquels se fondera l’évaluation ex post des normes une rubrique à part entière des études d’impact, que les administrations devront impérativement renseigner.

Proposition n° 1 – Enrichir le contenu des études d’impact

Mieux renseigner les études d’impact :

– en rendant obligatoire, pour les textes législatifs, la réalisation d’un « test entreprises » (aujourd’hui facultatif et circonscrit aux textes réglementaires) ainsi que de tests « collectivités locales » et « usagers de l’administration » ;

– en améliorant l’évaluation des coûts et bénéfices économiques ainsi que des conséquences sociétales des mesures envisagées ;

– en fournissant une analyse et une justification approfondies à l’appui des mesures transitoires et des dates d’entrée en vigueur retenues ;

– en y intégrant l’exigence de quantification des charges administratives supprimées en contrepartie et à hauteur des charges administratives créées (« one-in, one-out ») ;

– et en y introduisant les critères sur lesquels se fondera l’évaluation ex post de ces mesures.

B. L’ÉLABORATION DES ÉTUDES D’IMPACT CHEZ CERTAINS DE NOS VOISINS : UN PROCESSUS PLACÉ SOUS LE CONTRÔLE D’UN ORGANISME CONSULTATIF EXTERNE ET INDÉPENDANT

La mission a constaté en se rendant chez certains de nos voisins, et notamment au Royaume-Uni et en Allemagne, que la qualité des études d’impact enregistrait de très nets progrès dès lors que le processus d’élaboration de ces dernières cessait d’être purement interne aux administrations productrices des textes législatifs et réglementaires.

1. Aller plus loin que le modèle européen de l’« Impact Assessment Board » qui distingue l’organe chargé de l’élaboration de l’étude d’impact de celui chargé de l’évaluation de sa qualité, sans recueillir un point de vue extérieur à celui de l’administration.

a. La Commission européenne et le Parlement européen s’efforcent d’objectiver le processus de production des études d’impact…

i. Le comité d’analyse d’impact de la Commission européenne

En 2006, à l’initiative du Président José Manuel Barroso, la Commission européenne a créé au sein de ses services un bureau (« Impact Assessment Board » - « IAB ») chargé de contrôler la qualité des études d’impact produites par les autres services de la Commission européenne sur les projets de texte dont ils sont porteurs.

Les services de la Commission européenne à l’initiative d’un projet de texte sont donc aussi ceux qui sont chargés de l’élaboration de l’étude d’impact relative à ce projet. Si, initialement, il a été fait appel à des consultants extérieurs pour réaliser l’étude d’impact, cette solution a désormais été écartée.

Les services porteurs d’un texte sont tenus de respecter des lignes directrices (73) qui régissent le contenu des études d’impact et imposent qu’elles comportent :

– la description du besoin auquel il est proposé de répondre ;

– une étude d’option avec, le cas échéant, l’indication des motifs pour lesquels le recours à une simple recommandation (« soft law ») a été rejeté ;

– les consultations réalisées et leur teneur ;

– les façons dont les remarques formulées lors des consultations ont été prises en compte par les services à l’origine du projet de texte ;

– le cas échéant, les raisons pour lesquelles les préconisations formulées lors des consultations ont été écartées ;

– les raisons pour lesquelles les très petites entreprises (TPE) ne peuvent pas être exemptées de la nouvelle réglementation envisagée.

L’« IAB » examine l’ensemble des projets d’études d’impact et exige des services de la Commission européenne porteurs des projets de textes des explications détaillées sur tous les points figurant dans le cahier des charges des études d’impact.

Il les interroge notamment sur le coût estimé du projet de texte pour les administrations et les entreprises des États membres, en exigeant les éléments les plus chiffrés et les plus précis possibles, en particulier en termes d’emploi.

L’examen de la qualité de l’étude d’impact par l’« IAB » prend la forme de :

– réunions tous les quinze jours avec les services porteurs du projet de texte (ces réunions ne pouvant se tenir si moins de 4 membres de l’« IAB » – sans compter son Président – sont présents et si les directions compétentes en matière d’entreprises, d’environnement et d’affaires sociales ne sont pas du tout représentées) ;

– questionnaires de 4 à 5 pages auxquels les services porteurs du projet de texte sont tenus de répondre sous quelques semaines.

Ces échanges durent tant que l’« IAB » n’est pas convaincu de donner un avis positif au projet de texte envisagé. En moyenne, la réalisation d’une étude d’impact sur un projet de texte dure entre un an et demi et deux ans.

Toutefois, l’« IAB » n’a pas de droit de veto. Si la Commission européenne tient à un projet de texte, malgré l’avis négatif de l’« IAB », alors le projet de texte lui est transmis afin qu’elle l’accepte formellement. Cependant, l’avis négatif de l’« IAB » est, dans cette hypothèse, publié.

Il faut néanmoins noter que, depuis 2010, sauf volonté contraire du Président de la Commission européenne, aucun projet de texte ayant reçu un avis négatif de l’« IAB » n’est soumis à la Commission.

Une fois que la Commission européenne a accepté le projet de texte, l’étude d’impact est publiée et mise en ligne (74). Souvent volumineuse, celle-ci est désormais résumée, depuis quelques mois, dans une synthèse de deux pages présentée au début du document. Une synthèse de l’avis de l’« IAB » (jadis de dix pages en moyenne, et désormais d’environ deux pages) est également publiée. L’avis de l’« IAB » accompagne le projet de texte européen correspondant tout au long du processus législatif.

Un projet est envisagé, qui consisterait à permettre à l’« IAB » de répondre publiquement aux différentes remarquées formulées par les citoyens de l’Union européenne sur les études d’impact mises en ligne. L’« IAB » pouvant difficilement répondre à chaque personne, ses réponses pourraient être thématiques.

ii. L’unité d’évaluation ex ante de l’impact du Parlement européen

Depuis que le Parlement européen est pleinement devenu « colégislateur », en vertu du Traité de Lisbonne du 13 décembre 2007, il témoigne un fort intérêt pour l’évaluation ex ante et ex post. À ce titre, il a demandé à ce que tout projet d’acte législatif soit accompagné d’une étude d’impact.

Le 18 avril 2011, la députée allemande Angelika Niebler a publié un rapport sur la garantie de l’indépendance des études d’impact (75), qui préconisait la création de structures d’analyse d’impact au sein même du Parlement.

À la suite de ce rapport, une direction de l’analyse d’impact a été créée en janvier 2012. Désormais, cette direction a pris le nom de « direction de l’évaluation de l’impact et de la valeur ajoutée européenne » au sein de la direction générale des services de recherche parlementaire.

Depuis septembre 2012, à la demande du secrétaire général du Parlement européen, les services de l’unité d’évaluation ex ante procèdent à un contrôle de toutes les études d’impact transmises par la Commission européenne, ce qui représente environ six études par mois. Ce contrôle prend la forme d’une note d’une dizaine de pages comportant des « analyses préliminaires » et produite en quelques jours (une semaine au maximum) (76). L’analyse d’impact à laquelle procèdent les services de l’unité d’évaluation ex ante complète le contrôle de qualité effectué par l’« IAB », en apportant un regard neuf sur le projet de texte européen.

Si un ou plusieurs parlementaires le demandent, les services de l’unité d’évaluation ex ante peuvent produire une note plus détaillée, voire procéder à une étude d’impact complémentaire.

Il peut arriver que le Parlement européen choisisse de faire ou refaire intégralement une étude d’impact. Récemment, il a ainsi décidé de réaliser intégralement une étude d’impact sur une proposition modifiant la directive relative au miel de façon à rétablir le pollen comme composant du miel. La Commission européenne n’avait, en effet, pas jugé nécessaire de réaliser une étude d’impact sur cette proposition de modification de la directive relative au miel dans la mesure où elle avait produit une telle étude lors de l’élaboration de la directive initiale qu’il s’agissait de modifier. Or la distinction, élaborée entre-temps par la Cour de justice de l’Union européenne (77), entre les notions de « composant » et d’« ingrédient » rendait nécessaire, aux yeux du Parlement, une nouvelle étude d’impact.

Si le sujet s’y prête, l’étude d’impact complémentaire ou substitutive peut être effectuée par les services de l’unité d’évaluation ex ante, qui disposent alors de six mois, en moyenne, pour la réaliser.

Globalement, les services de l’unité d’évaluation ex ante détectent rarement de graves lacunes dans les études d’impact qui leur sont transmises. Ils notent cependant que ces études comportent rarement des données sur les charges administratives au niveau de l’Union, et encore moins État par État.

b. … mais celui-ci reste interne aux services des institutions européennes.

Le bureau de la Commission européenne chargée de contrôler la qualité des études d’impact (« IAB ») est composé de neuf fonctionnaires européens, dont un président (secrétaire général adjoint de la Commission européenne) et huit directeurs issus des services de la Commission européenne et devant représenter au moins les directions compétentes dans le domaine de l’environnement, des entreprises et des affaires sociales. Ces fonctionnaires sont désignés par le Président de la Commission européenne pour un mandat de deux ans et sont directement responsables devant lui. Ils agissent en leur nom propre, et non en tant que représentants de leur service d’affectation. Ils s’abstiennent d’intervenir dans les débats chaque fois qu’apparaît un conflit d’intérêts.

S’il travaille de façon impartiale, aucun texte ne garantit aujourd’hui formellement l’indépendance de l’« IAB ». Cette indépendance résulte seulement de pratiques administratives.

Nos interlocuteurs allemands ont indiqué qu’ils souhaiteraient développer à leur niveau un processus de contrexpertise, si ce dernier n’est pas instauré au niveau européen. Selon eux, la Chancelière, Mme Angela Merkel, verrait d’un bon œil la constitution d’un comité qui soit plus indépendant que l’actuel « IAB ».

Quant à l’unité d’évaluation ex ante du Parlement européen, elle procède moins à une analyse de fond qu’à un contrôle du respect des lignes directrices en matière d’analyse d’impact, en s’assurant par exemple que la Commission n’a pas d’emblée privilégié telle option plutôt que telle autre sans effectuer une véritable étude d’option, ou encore que la Commission n’a pas omis telle ou telle partie prenante incontournable dans le cadre de ses consultations. Par exemple, au sujet d’un récent projet de texte européen sur la traduction certifiée, les services du Parlement européen ont constaté que la Commission n’avait pas consulté les traducteurs.

Par ailleurs, l’unité d’évaluation ex ante du Parlement européen n’a pas toujours toute la capacité technique requise pour contrexpertiser les évaluations fournies par les services de la Commission européenne. Passé un certain degré de technicité, l’étude d’impact complémentaire ou substitutive est confiée à des consultants et experts extérieurs au Parlement.

Cette pratique révèle la nécessité d’externaliser le contrôle de la qualité des études d’impact si l’on souhaite que celui-ci ne se limite pas à un examen purement formel. C’est ce qu’ont compris nos voisins britannique et allemand – qui ont choisi de soumettre l’étude d’impact produite par l’administration à l’analyse critique et impartiale de représentants de la société civile.

2. S’inspirer des modèles britannique et allemand qui confient à des personnalités extérieures à l’administration le soin de se prononcer sur la qualité de l’étude d’impact.

En Europe, cinq pays se sont dotés d’organismes consultatifs indépendants pour contrôler la qualité des études d’impact produites par les administrations. Il s’agit :

– des Pays-Bas, qui ont créé un bureau de la charge administrative (ACTAL) ;

– du Royaume-Uni, qui a institué un comité « de la politique de la réglementation » (« Regulatory Policy Committee » - RPC) ;

– de l’Allemagne, qui a mis en place un « conseil national de contrôle des normes » (« Normenkontrollrat » - NKR) ;

– de la République tchèque, qui a créé bureau d’étude de l’impact de la réglementation (« RIAB ») ;

– de la Suède, qui a institué un conseil d’amélioration de la réglementation (« Regelradet »).

L’Islande et la Norvège sont elles aussi en train de mettre en place des comités indépendants chargés de l’évaluation de la qualité des études d’impact.

a. Le comité britannique de la politique de la réglementation (« RPC »)

i. Création et composition

Le « Regulatory Policy Committee » (ou « RPC ») a été créé en 2009 pour évaluer de façon totalement indépendante la qualité (sincérité des estimations, des données...) des études d’impact proposées par les services des ministères porteurs de projets de textes (législatifs et réglementaires).

Bénéficiant d’un financement de 800 000 £ par an (soit 950 000 €) et installé dans les locaux du ministère de l’Économie, de l’innovation et des compétences (« Department for Business, Innovation & Skills » - BIS), il est composé de huit membres nommés par le Premier ministre, au terme d’un processus de « recrutement » public et transparent (appel à candidatures, sélection par les fonctionnaires composant le secrétariat, proposition de nomination faite au Premier ministre).

Les membres du « RPC » sont issus de la société civile : syndicalistes, économistes, entrepreneurs, employés de la chambre de commerce britannique, spécialistes de l’audit, etc.

Les membres de ce comité conservent des activités professionnelles parallèles et ne consacrent chacun qu’un jour de leur semaine au travail du « RPC ». Jusqu’en 2012, ils n’étaient pas rémunérés pour leur activité au sein du « RPC ».

Ce comité s’appuie sur un secrétariat de quinze fonctionnaires qui sont détachés de différents ministères pour une durée de trois à quatre ans pour travailler à temps plein pour le « RPC » et dont la plupart ont un profil d’économiste.

ii. Rôle du « RPC » dans le processus britannique d’élaboration des études d’impact

Le « RPC » examine, en dehors de toute considération partisane, la qualité des études d’impact élaborées par les services des ministères porteurs de projets de textes.

Les ministères élaborent une étude d’impact, le cas échéant avec l’appui méthodologique et technique du bureau du ministère de l’Économie, de l’innovation et des compétences chargé de l’amélioration de la réglementation (« Better Regulation Executive » - BRE) (78).

Depuis l’été 2012, pour certaines mesures sans impact lourd, les ministères peuvent produire des études d’impact allégées qui sont soumises à une procédure de contrôle accélérée. Cette procédure est notamment utilisée pour les mesures de simplification approuvées dans le cadre du programme de réduction du stock normatif (« Red Tape Challenge ») et pour toute mesure dont l’incidence financière est inférieure à 1 million de livres sterling (soit environ 1,2 million d’euros).

Ils la transmettent ensuite au « RPC », avant de procéder aux éventuelles consultations obligatoires ou facultatives.

Une fois que l’étude d’impact lui est transmise, le « RPC » dispose d’un délai allant de 10 jours (en cas de procédure accélérée) à 30 jours (en cas de procédure classique) pour analyser l’étude d’impact. En moyenne, le « RPC » examine les études d’impact dans un délai de 20 jours ouvrables.

Lors de cet examen, le « RPC » s’attache à vérifier que le Gouvernement a envisagé toutes les options possibles, en particulier celles qui sont non normatives (« soft law » : recommandations, référentiels, guides de bonnes pratiques, etc.) et pour réaliser des estimations chiffrées fiables des coûts et des avantages attendus du projet de texte. Le « RPC » contrôle notamment le respect du principe « one-in, two-out » (79) et de la prohibition des surtranspositions des directives européennes qui n’iraient pas dans un sens favorable aux entreprises britanniques.

L’examen de l’étude d’impact est effectué par deux fonctionnaires (dont au moins un économiste) sans recours à des consultants extérieurs. Ils travaillent uniquement sur la base des documents transmis par le Gouvernement et examinent leur conformité au regard des exigences méthodologiques relatives aux études d’impact telles que définies dans le référentiel établi par le « BRE » et appelé « Better regulation framework manual » (80).

Ces deux fonctionnaires transmettent leur proposition d’avis au membre du comité chargé du dossier, lequel se forge sa propre opinion et transmet sa proposition d’avis à l’ensemble des membres du comité.

Le « RPC » émet un avis classé par couleur :

– vert si l’étude d’impact est en tous points satisfaisante ou si elle ne comporte que des lacunes mineures ;

– orange si elle doit être complétée et/ou modifiée ;

– rouge si elle est très insuffisante et doit être intégralement refaite.

Si le projet de texte ne satisfait pas la règle du « one-in, two-out », l’avis du « RPC » est automatiquement négatif.

Cet avis est transmis aux ministères porteurs des projets de texte et auteurs des études d’impact. En cas d’avis orange, ils peuvent décider de modifier ou compléter l’étude d’impact jusqu’à ce que le « RPC » donne un avis vert (plusieurs navettes peuvent ainsi avoir lieu). En cas d’avis rouge, ils peuvent décider de refaire intégralement l’étude d’impact, ou de renoncer à leur projet de texte ou de passer outre.

Le « RPC » n’a pas de droit de veto : le Gouvernement peut faire le choix politique de passer outre un avis négatif, mais dans cette hypothèse, l’avis négatif du « RPC » est publié (non seulement le sens de l’avis, mais aussi l’ensemble des motifs) et le Gouvernement doit assumer les conséquences politiques et médiatiques de son choix. En pratique, tout ministre renonce à présenter un projet de texte qui n’aurait pas recueilli un « feu vert » du « RPC ».

Récemment, dans le cadre d’un projet de loi visant à mettre en place un nouveau régime de retraites, le Gouvernement britannique a procédé à des consultations sans avoir préalablement recueilli l’avis du « RPC » sur l’étude d’impact. Dès lors que les partenaires sociaux avaient reçu la consultation, il était trop tard pour saisir le « RPC ». Ce dernier a donc émis un avis « rouge » (négatif) qui a été publié en intégralité dans la une du Financial Times (81), ce qui a plongé le Gouvernement dans l’embarras pendant plusieurs semaines. Le ministre porteur du projet de loi a alors demandé à rencontrer le Président du « RPC » devant qui il a reconnu qu’il n’aurait pas dû valider l’étude d’impact assortissant le projet de loi. Le ministre a alors demandé au « RPC » de lui transmettre ses recommandations pour que le projet de loi envisagé satisfasse aux exigences du comité.

En 2012, le « RPC » a examiné 654 études d’impact (contre 579 en 2011). 81 % de ces analyses ont été jugées conformes aux exigences méthodologiques. Le plus souvent, les reproches adressés aux ministères par le « RPC » portent sur le manque de clarté des bases de calcul, l’absence d’explication complète sur la façon dont le coût net annuel de la mesure envisagée pour les entreprises a été estimé, l’absence de prise en compte des coûts de familiarisation avec la nouvelle mesure et de mise en œuvre de dispositifs transitoires, ou encore l’insuffisance de l’évaluation de l’impact pour les petites et très petites entreprises.

En juin 2013, le ministre chargé de l’Économie, de l’innovation et des compétences a annoncé la création, au sein des études d’impact, d’un indicateur spécifique pour les petites et très petites entreprises (« Small and Micro Business Assessment » - SaMBA). Dans ce cadre, le « RPC » est chargé de s’assurer que toutes les solutions ont été envisagées pour atténuer tout impact disproportionné d’un projet de texte sur les petites et très petites entreprises. Le principe est que les petites et très petites entreprises sont exemptées des nouvelles réglementations. L’exception est qu’elles peuvent être concernées par la nouvelle réglementation mais qu’elles bénéficient alors d’adaptations et de délais plus longs pour l’appliquer à moindre coût. Ce dispositif n’a toutefois pas encore été mis en œuvre.

En juillet 2013, le ministre chargé de l’Économie, de l’innovation et des compétences a annoncé que même les producteurs de normes qui n’interviennent pas dans le domaine économique (les « régulateurs non-économiques »), parmi lesquels certaines autorités administratives indépendantes, allaient devoir produire une étude de l’impact que leurs nouvelles réglementations ou les modifications de leurs réglementations existantes peuvent avoir indirectement sur les entreprises. Ces régulateurs « non-économiques » sont tenus de communiquer leur étude d’impact aux entreprises concernées, de se concerter avec elles et, si possible, parvenir à un accord avec elles avant la modification de la réglementation. Si les entreprises susceptibles d’être affectées par la nouvelle réglementation considèrent que l’étude d’impact réalisée par le régulateur « non-économique » est substantiellement erronée, et qu’elles ne peuvent donc parvenir à un accord avec ledit régulateur, alors elles peuvent saisir le « RPC » pour qu’il contrôle l’étude d’impact élaborée par le régulateur et formule un avis en toute indépendance. Ce dispositif n’a toutefois pas encore été mis en œuvre.

Le « RPC » a établi un classement des ministères selon la qualité des études d’impact qu’ils lui transmettent, ce qui permet de faire pression sur les administrations centrales et de les mobiliser (82). Le constat est que ce sont toujours les mêmes ministères qui produisent les meilleures études d’impact et que la qualité d’une étude d’impact est d’autant plus grande que les ministères travaillent en étroite association avec les entreprises.

Une fois retournée aux ministères avec l’avis du « RPC », l’étude d’impact est transmise au comité gouvernemental chargé de la réduction de la réglementation (« Reducing Regulation ministerial Committee » - RRC). Ce comité est composé d’une dizaine de membres du Gouvernement, ministres (de l’Économie notamment) et secrétaires d’État. Il a été créé en 2008 pour piloter le programme de réglementation du gouvernement. Toutes les mesures qui impliquent la création ou la suppression d’une norme lui sont soumises pour autorisation. Ce comité prend, dans un délai moyen de six jours, la décision politique d’adopter ou non le projet de texte, en s’appuyant sur l’avis du « RPC » et sur l’expertise du « BRE ».

Le rôle du « RPC » dans le processus britannique d’adoption des projets de textes


Selon M. Oliver Letwin, secrétaire d’État auprès du Premier ministre britannique, chargé de la politique réglementaire, l’évaluation indépendante des études d’impact par un comité composé de représentants de la société civile a été l’un des facteurs décisifs du profond changement de culture normative qui s’est opéré au Royaume-Uni.

Ce constat est partagé par le ministre d’État allemand chargé de la simplification, M. Helge Braun, que la mission a pu entendre et pour lequel le contrôle de l’évaluation des réformes par une institution indépendante a permis en Allemagne de vaincre les éventuelles résistances des ministères en matière de simplification et d’évaluation ex ante de l’impact des normes.

b. Le conseil allemand de contrôle des normes

i. Création et composition

Le conseil national de contrôle des normes (« Normenkontrollrat » - NKR) a été créé en 2006, à l’initiative du Parlement allemand, pour évaluer de façon totalement indépendante la qualité des études d’impact élaborées par les services des ministères porteurs de projets de textes législatifs et réglementaires.

Bénéficiant d’un financement annuel de 470 000 € et établi à Berlin, il est composé de dix membres bénévoles nommés pour cinq ans par la Chancellerie, sur proposition de la Présidence de la République.

Ses membres sont issus de la société civile et choisis de façon à représenter le monde de l’entreprise, le monde associatif ou encore le monde universitaire. Actuellement, le « NKR » compte entre autres un élu local, un professeur d’économie, une avocate spécialiste du droit de l’environnement et un fonctionnaire ayant des fonctions comparables à celles du préfet de région.

L’indépendance des membres du « NKR » tient :

– à leur profil (ils ne peuvent appartenir ni au Gouvernement, ni au Parlement) ;

– à la durée de leur mandat (5 ans, soit un an de plus que la durée du mandat des parlementaires et des ministres, qui est de 4 ans) ;

– au choix fait de promouvoir le pluralisme en son sein avec la désignation d’un président et d’un vice-président de sensibilité politiques différentes (qui sont respectivement M. Johannes Ludewig, ancien président de la société nationale des chemins de fer allemands, est plutôt proche des « démocrates-chrétiens », tandis que M. Wolf-Michael Catenhausen est un ancien député et un ancien ministre social-démocrate).

Chaque membre du « NKR » suit un ou deux ministères et donne son avis sur les textes élaborés par ceux-ci. Les avis sont pris à la majorité, généralement lors de réunions hebdomadaires.

Ce comité s’appuie sur un secrétariat de quinze fonctionnaires, dont deux secrétaires administratifs et treize experts qui se spécialisent chacun dans un secteur. Ces experts sont des fonctionnaires détachés de différents ministères pour une période de 3 à 4 ans et ayant surtout un profil de juriste ou d’économiste.

ii. Rôle du « NKR » dans le processus allemand d’élaboration des études d’impact

Le « NKR » examine, en dehors de toute considération partisane, la qualité des études d’impact élaborées par les services des ministères fédéraux porteurs de projets de textes. Son travail vise à permettre au décideur (Parlement ou Gouvernement) de connaître les implications des décisions qu’il est amené à prendre de façon à ce qu’ils les prennent en connaissance de cause et qu’il en assume ensuite toutes les conséquences.

Avec l’appui méthodologique de bureau de la Chancellerie fédérale chargé de la simplification ou « Better Regulation Unit » (BRU) (83), les ministères fédéraux élaborent une étude d’impact dont ils soumettent le projet au « NKR » avant sa finalisation. S’il s’agit d’un projet de loi, le « NKR » exige que lui soient transmis non seulement le projet d’étude d’impact, mais aussi les éventuels projets de décrets d’application. S’il s’agit d’un projet de loi d’habilitation à légiférer par ordonnances, le « NKR » exige que lui soient fournis non seulement le projet d’étude d’impact, mais aussi les projets d’ordonnances.

Une fois que le projet d’étude d’impact lui est transmis, le « NKR » procède à son examen en étroite collaboration avec les ministères fédéraux. Ce contrôle externe et indépendant se concentre sur :

– le respect des 37 indicateurs qui doivent être obligatoirement renseignés dans une étude d’impact en vertu d’un règlement fédéral ;

– la sincérité de l’évaluation des coûts susceptibles de résulter du projet de texte ;

– l’étude des différentes options envisageables – le « NKR » se réservant le droit d’imposer aux ministères fédéraux de présenter des solutions alternatives au recours à la loi ou au règlement pour atteindre les objectifs poursuivis.

Pour s’assurer de la fiabilité des estimations des coûts des normes envisagées qui lui sont soumises par les ministères, le « NKR » s’est vu reconnaître par la loi le droit de solliciter le bureau fédéral des statistiques (« Destatis »). Ce bureau, équivalent allemand de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), est un organisme public qui est reconnu par tous pour son sérieux et son impartialité et qui est tenu par la loi d’assister en toute neutralité le Gouvernement fédéral, le Parlement et le « NKR » dans leur travail d’évaluation, en leur fournissant les données chiffrées nécessaires (84).

Au sein du bureau fédéral des statistiques, une équipe d’une centaine de personnes se consacre à plein temps à l’évaluation chiffrée de l’impact des projets de textes dont elle fait chaque année un rapport au Parlement. Depuis 2006, le bureau fédéral des statistiques dispose d’une base de données qui réunit l’ensemble des informations sur l’impact des projets de réglementation. Et depuis 2011, cette base de données comprend également de manière plus précise et détaillée les coûts des charges administratives pour les particuliers et les entreprises. Cette base est publique et permet une recherche par type d’usager, par obligation et par secteur. Plus de 10 000 charges administratives sont ainsi mesurées dans les bases de données de ce bureau. Elles ont été identifiées grâce à des enquêtes conduites auprès des usagers et des entreprises.

Initialement, le « NKR » n’examinait que les charges administratives résultant d’obligations d’information créées par des projets de loi. Il s’appuyait à cette fin sur le modèle des « coûts standards » (« standard cost model »). Depuis 2010, le « NKR » évalue tous les coûts de tous les projets de textes législatifs ou réglementaires émanant des ministères fédéraux, et pas seulement les coûts liés à la création d’obligations d’information, en opérant une distinction entre les coûts pour les entreprises, pour les citoyens et pour les administrations, ainsi qu’une distinction entre les coûts de mise en conformité et les coûts de fonctionnement (85).

Concrètement, le « NKR » vérifie si les évaluations chiffrées des ministères fédéraux respectent les règles méthodologiques et techniques définies par le bureau fédéral des statistiques.

Le « NKR » participe à un travail de préparation des textes qui est plus confidentiel et plus interne à l’administration que ne l’est le travail du « Regulatory Policy Committee » (RPC) au Royaume-Uni.

En effet, le « NKR » rend un avis final au terme de sa concertation avec les ministères fédéraux sans procéder à la moindre consultation publique. Le « NKR » ne fait pas de commentaires publics sur le projet d’étude d’impact et de texte : les suggestions d’amélioration qu’il fait aux services des ministères fédéraux avant de rendre un avis définitif sont totalement confidentielles. La consultation publique des parties prenantes (notamment des fédérations d’employeurs et de salariés qui doivent obligatoirement être consultées sur certains textes) n’intervient qu’en aval de la saisine du « NKR ».

Depuis 2007, il est en effet presque toujours demandé aux fédérations d’employeurs et de salariés de prendre position sur les évaluations chiffrées des réformes : si elles n’émettent pas d’avis à ce stade, le Gouvernement estime qu’elles n’ont pas à formuler de griefs ensuite.

La seule hypothèse dans laquelle le travail du « NKR » acquiert une certaine publicité est celle où l’estimation du coût d’un projet de texte faite par les ministères fédéraux diffère significativement de celle faite par les parties prenantes (notamment les fédérations patronales). Dans ce cas, le « NKR » procède à une évaluation. À cet égard, les représentants de fédérations patronales allemandes que la mission a pu rencontrer ont indiqué qu’ils entretenaient de bonnes relations avec le « NKR » qui prend en compte les remarques et propositions des entreprises.

Le « NKR » n’a pas de droit de veto : un ministère peut faire le choix politique de passer outre un avis négatif du « NKR », mais dans la mesure où l’avis négatif du « NKR » est publié, le ministre concerné doit alors assumer les conséquences politiques et médiatiques de son choix et justifier sa position. La Chancellerie fédérale exige d’ailleurs que le ministre dont le projet a reçu un avis négatif fasse une réponse écrite au « NKR ».

Une fois retourné aux ministères avec l’avis final du « NKR », qui est rendu dans un délai moyen de trois semaines (et parfois sous 15 jours), le projet d’étude d’impact est finalisé et transmis au Gouvernement qui, au vu de ce projet, de l’avis du « NKR » et, le cas échéant, de la réponse du ministère concerné au « NKR », fait le choix politique de mettre en œuvre ou non la mesure envisagée.

Il faut toutefois noter que l’actuelle Chancelière, Mme Angela Merkel, a décidé que, sous son Gouvernement, tout projet de loi qui aurait reçu un avis négatif du « NKR » ne serait pas présenté au Parlement.

L’avis du « NKR » n’est publié que lorsque le projet de texte est adopté par le Conseil des ministres et, s’il s’agit d’un projet de loi, il est alors joint au texte et à l’étude d’impact adressés au Parlement. Afin de faciliter la lecture aux parlementaires et au public, l’étude d’impact comme l’avis du « NKR » sont synthétisés de façon à ne pas dépasser une à deux pages.

Depuis 2010, si elles ont des doutes sur une évaluation, les commissions saisies d’un projet de loi peuvent convoquer les membres du « NKR » pour qu’ils s’expriment devant elles et explicitent leur avis qui, sous la précédente législature, a toujours été suivi.

Lors de son entretien avec la mission, le chef du « BRU » M. Stephan Naundorf, a souligné que les parlementaires allemands examinaient de près les études d’impact et les évaluations chiffrées qu’elles contiennent. Il a cité l’exemple récent d’un projet de loi sur la transparence du prix de l’essence au sujet duquel le ministre de l’Économie avait voulu passer outre l’avis négatif du « NKR » (86). Ce dernier avait estimé à environ 95 millions d’euros le coût du projet de loi (80 millions d’euros à la charge des stations-service qui allaient se voir imposer de nouvelles obligations d’information et 15 millions d’euros pour la mise en place du dispositif de transparence lui-même). Ces données chiffrées avaient été publiées sur un site Internet ouvert à tous. Sceptique face au bilan coûts/avantages, le Parlement a émis des réserves qui ont conduit le ministre de l’Économie à renoncer à son projet de loi. D’après M. Stephan Naundorf, depuis la création du « NKR », la « ligne de conflits potentiels » s’est déplacée et oppose moins les partis politiques entre eux (sociaux-démocrates et conservateurs) que le Parlement et le Gouvernement.

Les représentants du « NKR » ont toutefois précisé que leur audition par les commissions parlementaires était rare : d’une part, parce que, selon son président, M. Johannes Ludewig, seule la moitié des projets de lois en moyenne crée des charges administratives, et seule une partie de ceux-ci engendre des coûts conséquents, et, d’autre part, parce que le fait majoritaire dissuade ces commissions de remettre en cause les estimations fournies par le Gouvernement qu’elles soutiennent en majorité.

En moyenne, près de 350 avis sont formulés chaque année et transmis au Parlement. Le « NKR » estime que 95 % des coûts d’impact des projets de texte sont désormais connus avant la prise de décision.

Le rôle du « NKR » dans le processus allemand d’adoption des projets de textes


Les quatre facteurs du changement de culture normative

au Royaume-Uni et en Allemagne

1° L’évaluation indépendante des études d’impact par un comité composé de représentants de la société civile ;

2° Le développement d’une expertise technique poussée au sein d’un pôle de contrexpertise ;

3° La définition d’une méthodologie claire et partagée pour l’évaluation de l’impact ;

4° Un pilotage gouvernemental resserré et fondé sur une importante coordination interministérielle.

Méthodologie de l’évaluation de l’impact et, depuis la nomination auprès du Premier ministre d’un secrétaire d’État chargé de la simplification : notre pays dispose déjà de deux des quatre facteurs du changement de culture normative constaté au Royaume-Uni et en Allemagne. Il ne lui reste plus qu’à se doter d’un mécanisme d’évaluation indépendante des études d’impact par un conseil composé de représentants de la société civile appuyés par un pôle de contrexpertise technique.

C. PISTES POUR UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL D’ÉLABORATION DES ÉTUDES D’IMPACT MIEUX À MÊME DE GARANTIR LEUR QUALITÉ

Suivant les modèles britannique et allemand, ainsi que les recommandations de bon nombre des personnes qu’elle a entendues, la mission n’entend pas remettre en cause le principe selon lequel l’élaboration des études d’impact doit être confiée aux ministères porteurs des projets de textes législatifs ou réglementaires. Comme l’a indiqué devant la mission M. Rémi Bouchez, ancien commissaire à la simplification, l’évaluation ex ante de l’impact des normes relève « d’une démarche, d’un questionnement qui doit accompagner le processus du début – en se demandant si la rédaction du texte est opportune – jusqu’à la fin ; elle est intimement liée au processus de concertation et de consultation préalable », or « seul le ministère porteur du texte peut conduire les processus en parallèle et les faire interagir ».

En revanche, comme l’a fait remarquer M. Rémi Bouchez, « il est vrai qu’il peut manquer, notamment pour les textes à fort enjeu, un mécanisme de validation extérieure. Le Secrétariat général du Gouvernement et le Conseil d’État exercent un contrôle, mais ils n’ont pas la capacité de procéder à une contrexpertise : il s’agit surtout pour eux de s’assurer que toutes les rubriques de l’étude d’impact ont été renseignées ».

C’est la raison pour laquelle, dans un souci de transparence de la décision publique, la mission préconise la création d’une autorité administrative indépendante qui serait chargée de contrexpertiser les études d’impact assortissant tout texte législatif ou réglementaire, qu’il concerne ou non les entreprises.

Le vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Marc Sauvé, a estimé, lors de son audition, qu’« en amont de la délibération du Conseil d’État, la présence d’une capacité d’expertise en ce domaine, par exemple auprès du secrétariat général du Gouvernement, serait néanmoins très utile : elle pourrait associer des personnes issues du secteur public, de la société civile et du secteur privé ; la délibération du Conseil d’État s’en trouverait enrichie ». M. Jean-Marc Sauvé a cependant émis des réticences quant à l’idée de créer une nouvelle autorité dédiée à cette mission.

Toutefois, convaincue de l’intérêt qu’il y aurait à associer l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) à ce pôle de contrexpertise, sur le modèle allemand, la mission a convenu avec le directeur général de l’INSEE, M. Jean-Luc Tavernier, que l’indépendance de ce pôle de contre-évaluation était une condition de la participation des experts de l’INSEE à ses travaux et que cette indépendance devait être inscrite dans la loi.

En effet, comme l’a rappelé M. Jean-Luc Tavernier lors de son audition, « l’INSEE est une administration centrale comme une autre : elle n’est pas indépendante en droit – bien qu’elle le soit en pratique », de sorte que, pour associer ses experts à un organisme chargé de l’évaluation de la qualité des études d’impact produites par les ministères, « il faudrait concevoir un système de gouvernance qui lui garantisse une indépendance relative », de la même façon qu’en Allemagne, Destatis « travaille sous le contrôle d’une autorité administrative, le NKR, dont l’indépendance par rapport aux pouvoirs législatif et exécutif est garantie par la loi. Suivant cet exemple, l’indépendance de l’administration française chargée de cette mission pourrait procéder de l’indépendance de l’autorité administrative sous l’autorité de laquelle elle agirait ».

C’est la raison pour laquelle la mission préconise de conférer un ancrage législatif, voire organique, à une autorité indépendante qui, composée de représentants de la société civile, serait chargée d’évaluer la qualité des études d’impact en s’appuyant sur des experts issus des secteurs privé et public, notamment des universités, de l’INSEE, des administrations économiques, des corps d’inspection et des contrôles généraux.

Sur les modèles britannique et allemand, la contrexpertise menée par l’autorité indépendante sera consignée dans un avis qui sera rendu public lors de la présentation en conseil des ministres des projets de loi et qui accordera une importance toute particulière à l’évolution estimée des charges administratives résultant de la mesure envisagée (87).

La mission n’entendant pas faire échapper ses propositions à l’exigence d’évaluation dont elle loue les vertus, elle propose de soumettre ce dispositif de contre-évaluation et de validation des études d’impact à une évaluation, au terme d’un délai de deux ans à compter de sa mise en œuvre.

Proposition n° 2 – Contrexpertiser les études d’impact

Confier l’évaluation de la qualité des études d’impact à un organisme indépendant :

– composé de représentants de la société civile ;

– chargé, en s’appuyant sur des experts issus des secteurs privé et public, notamment des universités, de l’INSEE, des administrations économiques, des corps d’inspection et des contrôles généraux, de rendre un avis public prenant notamment en compte l’évolution estimée des charges administratives résultant de la mesure envisagée ;

– l’avis sur les études d’impact assortissant les projets de loi étant rendu public lors de la présentation de ces derniers en conseil des ministres.

Prévoir une évaluation de ce dispositif de validation des études d’impact dans un délai de deux ans à compter de sa mise en œuvre.

Votre rapporteur souligne que, comme l’ont montré les exemples belge et allemand, la condition de l’objectivité du regard qui est attendue de l’organisme de contrexpertise réside dans une indépendance statutaire garantie par la loi.

1. Conférer à l’autorité de contrexpertise un ancrage organique et législatif, sur les modèles belge et allemand

Lors du déplacement de la mission à Bruxelles, le 16 janvier 2014, M. Erwin Depue, directeur général de l’Agence pour la simplification administrative (ASA), a souligné que l’une des principales forces de cette agence consistait dans son ancrage législatif, qui lui reconnaît un droit de proposer des modifications législatives et réglementaires et qui lui assure une certaine stabilité dans le temps.

L’Agence belge pour la simplification administrative a en effet été créée par une loi-programme pour la promotion de l’entreprise indépendante du 10 février 1998 qui l’a rattachée au Premier ministre pour lui permettre d’avoir une compétence interministérielle.

Cette loi-programme qui fixe les missions et les pouvoirs de l’ASA (article 41) a été complétée par un arrêté royal du 23 décembre 1998 qui définit la composition de son comité d’orientation (16 membres), son fonctionnement ainsi que la composition de son secrétariat (14 fonctionnaires). Cet arrêté royal précise explicitement que les fonctionnaires du secrétariat de l’ASA exercent leurs missions en toute indépendance par rapport à leur département ou service d’origine.

De la même façon, en Allemagne, la loi du 14 août 2006 qui a créé le conseil national de contrôle des normes (« NKR ») prévoit dès le premier alinéa de son article 1er que ce conseil travaille en toute indépendance. Cette loi définit par ailleurs les missions du « NKR » (article 1er), sa composition et son organisation (article 3), ses pouvoirs (articles 4 et 5) et ses devoirs (article 6).

S’agissant de la composition du « NKR », la loi du 14 août 2006 dispose expressément que, durant la durée de leur mandat, les membres du « NKR » ne peuvent exercer un mandat législatif ni être employés par une autorité publique fédérale ou fédérée ni même se trouver en relation de subordination ou d’affaires avec les assemblées parlementaires ou les autorités publiques précitées (article 3, alinéa 3). La loi du 14 août 2006 ajoute que les membres du secrétariat du « NKR » ne reçoivent d’instructions que des membres du « NKR » et ne peuvent, durant leur affectation auprès de ce dernier, se voir confier, à temps complet ou même partiel, des missions ayant un lien direct ou indirect avec l’administration de l’État fédéral ou des États fédérés.

Les exigences d’indépendance qui doivent présider à la composition, au fonctionnement et à l’accomplissement des missions de l’autorité indépendante chargée de contrexpertiser les études d’impact, impliquent que cette autorité soit créée par la loi.

Qui plus est, dans la mesure où cette autorité indépendante serait appelée à jouer un rôle décisif dans le processus d’élaboration des études d’impact qui est régi par la loi organique du 15 avril 2009, sa création requerrait aussi (et à tout le moins) une modification de cette loi organique.

2. Clarifier en conséquence la répartition des tâches entre l’autorité de contrexpertise, d’une part, et, d’autre part, le conseil de la simplification pour les entreprises et le conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales

Interpellée par les réserves exprimées par M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État (88), et par M. Didier Migaud, Premier président de la Cour de comptes (89), la mission s’est beaucoup interrogée sur l’opportunité qu’il y aurait à créer une nouvelle autorité chargée de l’évaluation alors qu’existent déjà le conseil de la simplification pour les entreprises ou encore le conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales.

Conseil de la simplification pour les entreprises

Dès le 23 octobre 2013, le Président de la République a confié à M. Guillaume Poitrinal, chef d’entreprise, et à M. Thierry Mandon, alors député, le soin de dresser régulièrement un bilan public de la mise en œuvre des mesures de simplification au profit des entreprises.

Par le décret n° 2014 11 du 8 janvier 2014, le Premier ministre a institué auprès de lui, pour une durée de trois ans, un Conseil de la simplification pour les entreprises dont la présidence a été confiée conjointement à MM. Guillaume Poitrinal et Thierry Mandon, auquel M. Laurent Grandguillaume, député, a désormais succédé.

Composé d’élus, d’experts et de personnalités indépendantes issues des entreprises et des administrations, tous désignés par arrêté du Premier ministre (90), ce conseil est chargé « de proposer au Gouvernement les orientations stratégiques de la politique de simplification à l’égard des entreprises, et notamment :

– d’assurer le dialogue avec le monde économique et de contribuer à la participation des entreprises à la conception et à la mise en œuvre des mesures de simplification ;

– de proposer au Gouvernement des axes prioritaires de simplification et de le conseiller sur toute solution innovante ou mesure nouvelle de nature législative, réglementaire ou administrative qui lui paraîtrait devoir être retenue ;

– de suivre les réalisations du programme de simplification pour les entreprises et l’évaluation de ses résultats ;

– de contribuer à faire connaître les résultats obtenus auprès des entreprises, des organisations professionnelles et du grand public » (91).

S’appuyant sur les services du Premier ministre, ce conseil a mis en place une méthode innovante centrant la conception et la mise en œuvre des mesures de simplification sur les besoins des entreprises identifiés non seulement par les administrations mais aussi et surtout par les acteurs économiques eux-mêmes.

Pour construire les mesures de simplification avec les entrepreneurs, un site participatif a été créé : « faire-simple.gouv.fr » (92). Simple d’utilisation, ce site permet en trois « clics » de déposer des propositions de simplification destinées à enrichir les programmes engagés par le Gouvernement ou d’en soutenir d’autres. Des campagnes de consultation sont régulièrement organisées.

Parallèlement, des groupes de travail ont été constitués avec les parties prenantes (entreprises, élus, organisations professionnelles et consulaires, experts, administrations centrales et déconcentrées…) pour expertiser les propositions formulées sur le site « faire-simple.gouv.fr » ainsi que les recommandations faites par les entreprises.

Au bout de trois mois de travail dans le cadre d’ateliers collaboratifs associant entreprises et administrations et structurés autour des moments clés de la vie d’une entreprise, le Conseil de la simplification pour les entreprises a publié, le 14 avril dernier, une première série de 50 propositions, validées par le Président de la République, applicables soit immédiatement soit, pour la plupart, au 31 décembre 2014 (93) et reprises, pour la quasi-totalité d’entre elles qui ont une nature législative, dans le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises, adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 22 juillet dernier.

Après réflexion, la mission préconise de confier la contrexpertise des études d’impact et de leur méthodologie à une autorité administrative indépendante qui serait chargée de se concentrer sur la rationalisation du « flux » normatif, et dont les travaux d’évaluation, à vocation générale, s’articuleraient avec l’expertise sectorielle du conseil de la simplification pour les entreprises et du conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales.

La création d’une autorité indépendante spécifiquement dédiée à la contre-évaluation des études d’impact et au traitement du « flux » normatif est, du reste, la solution retenue par les cinq pays européens qui se sont dotés d’organismes consultatifs pour contrôler la qualité des études d’impact.

La création de cette autorité indépendante ne complexifierait pas notre dispositif institutionnel dès lors qu’aura été clairement établi un partage des tâches entre elle et les organismes existants.

Quoique devant bien sûr être dotée des ressources nécessaires en termes de personnel et de moyens techniques et financiers de contrexpertise, cette autorité administrative indépendante ne constituera pas pour autant une structure lourde, car, conçue sur le modèle britannique du « RPC » et sur le modèle allemand du « NKR », elle ne comptera qu’une dizaine de représentants de la société civile – qui, comme en Allemagne, pourront être des bénévoles –, épaulés par une quinzaine d’experts. Ceux de ces experts qui appartiennent au secteur public (statisticiens de l’INSEE, universitaires, membres des administrations économiques, des corps d’inspection et des contrôles généraux) pourront être affectés auprès de l’autorité administrative indépendante dans le cadre de mobilités qui impliqueront pour l’État un redéploiement de ses capacités d’expertise aujourd’hui éparpillées sans coût supplémentaire.

Conçue pour être une structure légère, cette autorité administrative indépendante pourra être réactive et rendre ses avis rapidement, sous 7 à 21 jours, sur le modèle du « RPC » britannique et du « NKR » allemand.


Le rôle de la future autorité de contrexpertise dans le processus d’adoption des projets de textes


II. RENDRE L’ÉVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS SYSTÉMATIQUE

Si, comme cela a été rappelé plus haut, de nombreux textes législatifs et réglementaires sont désormais soumis à la réalisation d’une étude d’impact préalable, il n’en demeure pas moins qu’une partie non négligeable des textes que nous votons ou ratifions en est encore dispensée. C’est notamment le cas des propositions de loi ainsi que des ordonnances qui ne concernent ni les entreprises ni les collectivités territoriales.

A. LE CARACTÈRE FACULTATIF DES ÉTUDES D’IMPACT POUR LES PROPOSITIONS DE LOI ET POUR LES ORDONNANCES

L’article 39, alinéa 3, de la Constitution ne soumet aux conditions fixées par la loi organique du 15 avril 2009 relative aux études d’impact que la présentation des projets de loi. Aussi bien la Constitution que la loi organique du 15 avril 2009 exemptent les propositions de loi de toute étude d’impact préalable.

Par ailleurs, si l’article 11 de la loi organique du 15 avril 2009 impose une étude d’impact allégée pour les projets de loi d’habilitation à prendre des mesures législatives par voie d’ordonnances, les ordonnances elles-mêmes, dans la mesure où elles revêtent jusqu’à leur ratification un caractère réglementaire, sont dispensées de toute étude d’impact préalable, sauf si elles concernent les entreprises ou les collectivités territoriales. Dans cette hypothèse, elles relèvent en effet des projets d’actes réglementaires pour lesquels la circulaire du Premier ministre du 17 février 2011 exige la production d’une fiche d’impact.

1. La réalisation d’une étude d’impact pour les propositions de loi n’est pas une obligation…

Si, dans le silence de l’article 39 de la Constitution et de la loi organique du 15 avril 2009, la réalisation d’une étude d’impact pour les propositions de loi n’est qu’une faculté, votre rapporteur rappelle que, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les propositions de loi peuvent être soumises pour avis au Conseil d’État. Or cette consultation paraît de nature à enrichir l’évaluation ex ante de l’impact des propositions de loi, sans toutefois se substituer à une étude d’impact en bonne et due forme.

a. Les propositions de loi n’ont pas à être assorties d’études d’impact mais peuvent être soumises, pour avis, au Conseil d’État.

Le dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution dispose que « le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose ».

Comme l’a rappelé lors de son audition le vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Marc Sauvé, cette faculté de saisine du Conseil d’État n’est pas totalement nouvelle : « sous la IIIe République, le Parlement pouvait saisir le Conseil d’État de demandes d’avis sur les textes d’origine parlementaire ; mais il ne l’a fait qu’une seule fois en soixante-cinq ans ».

Restaurée en 2008, cette faculté de saisine du Conseil d’État pour avis fait depuis lors l’objet d’une utilisation croissante puisque :

– le président de l’Assemblée nationale y a recouru pour 11 propositions de loi dont 9 ont été examinées par notre Assemblée (7 sous la précédente législature et 2 sous l’actuelle législature) ;

– le Président du Sénat en a fait usage pour 6 propositions de loi dont une seule a été examinée par la Haute assemblée.

De l’avis de M. Jean-Marc Sauvé, « c’est peu au regard de l’initiative parlementaire, mais significatif au regard des sujets concernés ; aussi considérons-nous ce début comme intéressant. On pourrait développer cette consultation, sans doute, mais le constituant a fait preuve de sagesse en la soumettant à un accord entre le président de l’assemblée parlementaire concernée et l’auteur de la proposition de loi ».

En application du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution, la transmission d’une proposition de loi au Conseil d’État requiert en effet l’accord de son auteur. Au sein de notre Assemblée, la pratique, depuis la précédente législature, a été de réserver cette transmission aux propositions de loi dont le contenu est stabilisé et qui ont vocation à être inscrites à l’ordre du jour, dans un délai qui ne peut être inférieur à deux mois, de façon à laisser au Conseil d’État un temps d’examen raisonnable.

Seuls l’auteur de la proposition de loi et le président de l’assemblée concernée sont destinataires de l’avis du Conseil d’État, auquel le premier peut accorder la publicité qu’il souhaite. Toutefois, comme l’a expliqué devant la mission notre collègue Jean-Luc Warsmann, ancien président de la commission des Lois et auteur de quatre lois de simplification du droit, dont deux avaient été transmises pour avis au Conseil d’État, l’usage au sein de notre Assemblée veut que l’auteur de la proposition de loi publie les extraits de l’avis du Conseil d’État sur les seules dispositions de son texte qu’il entend maintenir ; libre à lui de ne pas publier les extraits de cet avis sur les dispositions dont il propose lui-même la suppression.

Ce dernier a d’ailleurs souligné l’intérêt de cette procédure de consultation du Conseil d’État sur les propositions de loi, déclarant n’en penser « que du bien ». Selon lui, elle constitue « un grand progrès », dans la mesure où elle « a permis de mettre à égalité le Parlement et le Gouvernement » et a offert aux parlementaires la possibilité de « s’adresser aux conseillers d’État pour plaider leur cause », pour, le cas échéant, faire évoluer leur avis.

De son côté, la Haute juridiction a expliqué que « les modalités pratiques d’examen de ces propositions de loi témoignent, dans un cadre désormais bien établi, de la qualité des relations entre les deux assemblées parlementaires et le Conseil d’État » (94).

b. Un exemple de proposition de loi adoptée à la suite d’une évaluation

Tout en soulignant que la saisine du Conseil d’État pour avis sur des propositions de loi appelées à être adoptées et promulguées contribue indéniablement à l’amélioration de la qualité de ces textes, dans la mesure où elle favorise une large confrontation de points de vue et d’expertises sur des subtilités rédactionnelles qui sont d’une grande technicité et qui peuvent avoir une importance considérable, votre rapporteur remarque que cette saisine n’est nullement exclusive d’autres bonnes pratiques en matière d’évaluation préalable.

À cet égard, votre rapporteur tient à citer l’exemple de la proposition de loi de MM. Christian Eckert, Bruno Le Roux et plusieurs de leurs collègues relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance-vie en déshérence, devenue la loi n° 2014-617 du 13 juin 2014.

Cette loi a été le fruit d’un travail de réflexion, particulièrement approfondi, et long de plus d’un an, auquel ont participé la Cour des comptes, le Conseil d’État et les services administratifs en charge de ces questions et auquel les organismes représentatifs des différentes parties prenantes ont également apporté une contribution essentielle.

Un exemple de bonnes pratiques en matière
d’évaluation ex ante de l’impact des propositions de loi :
la loi n° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance-vie en déshérence

(extrait du rapport n° 1765 de M. Christian Eckert, rapporteur général de la commission des Finances, sur la proposition de loi n° 1546 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance-vie en déshérence, pp. 17-18)

« En décembre 2012, la commission des Finances a demandé à la Cour des comptes, sur le fondement du 2° de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, une enquête sur la question des avoirs en déshérence.

Le 17 juillet 2013, la Cour des comptes a présenté les conclusions de ce travail devant la commission des Finances en présence des représentants de la Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA) et de la Fédération bancaire française (FBF). Son rapport, qui démontre notamment la nécessité de modifier la loi pour assurer la protection des épargnants, a été publié en annexe au rapport d’information n° 1292 présenté par le rapporteur général M. Christian Eckert, le 19 juillet 2013 au nom de la commission des Finances.

Le rapporteur général a ensuite engagé sans délai une consultation des diverses parties prenantes sur la base d’une première version de la proposition de loi, envoyée à l’ensemble des services et organismes mentionnés en annexe du présent rapport, lesquels ont pu présenter leurs observations par écrit au début du mois de septembre 2013.

Sur la base de cette consultation et en lien étroit avec la Direction générale du Trésor, le rapporteur général a déposé la présente proposition de loi, co-signée par M. Bruno Le Roux et par l’ensemble des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, sur le bureau de l’Assemblée nationale le 13 novembre 2013.

La proposition de loi tend à instaurer un régime juridique entièrement nouveau applicable aux comptes bancaires inactifs et à compléter en profondeur le régime existant applicable aux contrats d’assurance-vie en déshérence. Le dispositif n’est pas sans incidence sur des droits et libertés constitutionnellement protégés, en particulier la liberté contractuelle, la liberté d’entreprendre et le droit de propriété.

C’est pourquoi le besoin d’une expertise juridique complémentaire s’est fait jour, conduisant le rapporteur général auteur de la proposition de loi à demander au Président de l’Assemblée nationale, M. Claude Bartolone, de bien vouloir saisir le Conseil d’État sur le fondement du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution.

Le Conseil d’État, réuni en section des finances le 14 janvier 2014, puis en assemblée générale le 23 janvier 2014, n’a relevé aucune disposition contraire à la Constitution et a suggéré des améliorations de nature à assurer le caractère opérationnel du dispositif et à en parfaire la rédaction.

Le travail d’élaboration de la norme préalablement à l’engagement de l’examen parlementaire du texte aura ainsi duré globalement plus d’un an et aura impliqué l’ensemble des institutions, services administratifs et organismes professionnels susceptibles d’apporter leur pierre à la conception de ce nouveau cadre législatif. »

Cet exemple illustre la faisabilité d’une évaluation ex ante de l’impact d’une proposition de loi, pour peu que l’on s’en donne le temps. De telles évaluations devraient aussi s’imposer pour les ordonnances, dont la majorité est exonérée de toute obligation d’étude d’impact.

2. La réalisation d’une étude d’impact est également une faculté pour la majorité des ordonnances.

Alors que le Parlement s’en remet fréquemment au Gouvernement pour l’adoption de mesures législatives par voie d’ordonnances, aucune obligation n’est faite à l’exécutif d’évaluer ex ante l’impact des ordonnances qu’il soumet à la ratification des assemblées, dès lors que celles-ci n’entrent pas dans le champ d’application de la circulaire du Premier ministre du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales.

a. Si les projets de loi d’habilitation à prendre des mesures législatives par ordonnance doivent être assortis d’une étude d’impact au contenu allégé...

L’article 11 de la loi organique du 15 avril 2009 dispense les études d’impact assortissant les projets de loi d’habilitation d’une partie des rubriques devant être renseignées dans le cas où elles accompagnent des projets de loi ordinaire.

En effet, ce texte prévoit que ces études d’impact peuvent avoir un contenu limité aux « documents visés aux deuxième à septième alinéas et à l’avant-dernier alinéa de l’article 8 » de la même loi organique, c’est-à-dire :

– à l’étude d’options ;

– à la description de l’impact de la réforme sur l’ordre juridique interne et de son articulation avec le droit européen ;

– à l’état d’application du droit sur le territoire national dans les domaines concernés ;

– aux conditions d’application des dispositions envisagées dans les collectivités d’outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, avec, le cas échéant, la justification des adaptations proposées et de l’absence d’application des dispositions à certaines de ces collectivités ;

– le cas échéant, aux suites données par le Gouvernement à l’avis du Conseil économique, social et environnemental.

S’il est vrai que les projets de loi d’habilitation donnent bien lieu à l’élaboration d’études d’impact, force est de constater que leur contenu est très allégé, ce qui apparaît d’autant plus délicat que les ordonnances elles-mêmes sont dispensées de toute évaluation préalable lorsqu’elles ne concernent ni les entreprises ni les collectivités territoriales.

b. … les ordonnances elles-mêmes ne sont soumises à aucune obligation d’évaluation de leur impact lorsqu’elles ne concernent ni les entreprises ni les collectivités territoriales.

La mission a été particulièrement sensible aux remarques de M. Bernard Pêcheur, président de la section de l’administration du Conseil d’État, qui a mis en exergue l’existence d’un « trou noir » dans le dispositif d’évaluation ex ante de l’impact des normes en vigueur depuis 2008 : sauf à concerner les entreprises et les collectivités territoriales et à être alors assorties de fiches d’impact, les ordonnances sont aujourd’hui dispensées de toute étude d’impact. Comme l’a noté M. Bernard Pêcheur, « c’est là un angle mort qui mériterait d’être couvert » (95).

Dans la mesure où l’étude d’impact jointe au projet de loi d’habilitation n’a pas à comporter de bilan coûts/avantages, ni d’évaluation des incidences sur l’emploi public, ni de listes des textes d’application, et dans la mesure où aucune étude d’impact n’est obligatoire pour le projet de loi de ratification, à moins qu’il ne comporte des dispositions nouvelles, allant au-delà de la rectification d’erreurs matérielles dans le texte de l’ordonnance ou d’ajustements de cohérence juridique, c’est tout le processus d’élaboration de nombreuses normes résultant d’ordonnances qui est aujourd’hui exonéré de toute obligation d’évaluation préalable.

Convaincue, comme M. Nicolas Molfessis, qu’« il n’y a pas de raison que la procédure [d’étude d’impact] ne soit pas similaire quelle que soit l’origine de la disposition législative » (96), la mission propose donc d’étendre aux propositions de loi et aux ordonnances l’obligation d’étude d’impact aujourd’hui circonscrite aux projets de loi et à certains projets d’actes réglementaires.

B. ÉTENDRE AUX PROPOSITIONS DE LOI ET AUX ORDONNANCES L’OBLIGATION D’ÉVALUATION DE L’IMPACT AUJOURD’HUI CANTONNÉE AUX PROJETS DE LOI ET À CERTAINS PROJETS D’ACTES RÉGLEMENTAIRES

Il est apparu, au gré des travaux de la mission, que le constat était largement partagé, selon lequel l’absence d’étude d’impact sur les propositions de loi constituait une lacune majeure. Aussi bien le secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, que le Premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, et que le vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Marc Sauvé, en ont convenu.

La mission propose donc de rendre obligatoire pour les propositions de loi la réalisation d’une étude d’impact.

1. Rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact pour les propositions de loi

Rappelant que « l’obligation de produire des études d’impact ne s’impose pas, en l’état actuel du droit constitutionnel, aux propositions de loi », et qu’« à l’évidence, l’absence d’étude d’impact sur les propositions de loi est une lacune », M. Jean-Marc Sauvé a fait valoir auprès de la mission que « l’avis du Conseil d’État, lorsqu’il est saisi d’un texte de cette nature en qualité de conseiller du Parlement, serait d’autant plus éclairé qu’il disposerait d’évaluations préalables ».

Il serait donc utile non seulement aux parlementaires, mais aussi au Conseil d’État lui-même, lorsqu’il est sollicité pour émettre un avis, que les propositions de loi soient assorties d’études d’impact dont on comprend des propos de M. Jean-Marc Sauvé qu’elles auraient vocation à être complémentaires de l’avis de la Haute juridiction.

Le vice-président du Conseil d’État a précisé qu’au vu de ses ressources, le Conseil d’État n’était pas en mesure de réaliser lui-même une étude d’impact sur une proposition de loi – étude dont, au demeurant, la réalisation incombe en principe à l’auteur du texte.

De son côté, tout en convenant de la nécessité de soumettre les propositions de loi à des études d’impact préalables obligatoires, le Premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, a convenu de ce qu’au regard de ses moyens, « il serait plus difficile au Parlement de les produire qu’au Gouvernement » (97).

Il est vrai qu’à moyens humains constants, la production d’études d’impact sur les propositions de loi serait impossible pour les assemblées, comme l’a rappelé notre collègue David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois (98).

Afin de pallier l’insuffisance des moyens du Parlement, le secrétaire général du Gouvernement, M.Serge Lasvignes, lui aussi favorable à la création d’une obligation d’évaluation préalable de l’impact des propositions de loi les plus complexes, a suggéré « que dans le cadre d’un conventionnement avec les administrations de l’exécutif, le Parlement dispose d’un droit d’accès à l’expertise de l’exécutif, avec des garanties suffisantes, notamment lorsqu’il s’agit d’une proposition de loi de l’opposition » (99).

C’est aussi la suggestion de M. Jean-Marc Sauvé qui a indiqué qu’« une fois rappelé le principe de séparation des pouvoirs, donc des services du Parlement et du Gouvernement, il n’est pas interdit d’envisager une coopération qui permettrait au Parlement de solliciter les moyens d’expertise de l’exécutif » (100).

La mission estime qu’il faut explorer la piste d’une coopération au sein d’un pôle d’expertise constitué dans le cadre d’un conventionnement entre l’exécutif et les deux assemblées, comme celle d’un important renforcement des moyens du Parlement.

L’évaluation de l’impact d’une proposition de loi ainsi réalisée pourrait être soumise, avec l’accord de son auteur et à la demande du président de l’assemblée concernée, à l’examen de l’autorité indépendante de contrexpertise.

Au-delà des modalités pratiques de la réalisation des études d’impact qui devront être précisées, la mission approuve le principe même de la création d’une obligation de produire des études d’impact sur des propositions de loi, compte tenu de la part croissante de l’initiative parlementaire dans la production législative.

Votre rapporteur rappelle en effet que :

– sous la XIe législature, 144 des 497 textes adoptés par l’Assemblée nationale étaient des propositions de loi (soit près de 29 % des textes adoptés) ;

– sous la XIIe législature, ce pourcentage a baissé à 12,7 % (60 des 471 textes adoptés par l’Assemblée nationale ayant été des propositions de loi) ;

– sous la XIIIe législature, ce pourcentage a connu une hausse, puisque 17,7 % (soit 90) des 507 textes adoptés par l’Assemblée nationale étaient des propositions de loi ;

– sous la XIVe législature (jusqu’au 30 septembre 2014), ce pourcentage a connu une nouvelle hausse, puisque 23,5 % (soit 47) des 200 textes adoptés par l’Assemblée nationale étaient des propositions de loi (101).

Proposition n° 3 – Soumettre les propositions de loi à une étude d’impact

Rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact sur les propositions de loi inscrites à l’ordre du jour – cette étude pouvant, le cas échéant, être complétée par un avis du Conseil d’État saisi à cet effet selon les modalités actuellement prévues par la Constitution.

Si une telle proposition nécessite sans doute une révision constitutionnelle, dans la mesure où elle implique une modification de l’article 39 de la Constitution, ce ne semble pas être le cas de celle qui consiste à rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact sur l’ensemble des projets d’ordonnances.

2. Rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact pour les ordonnances

Si la mission convient avec le président de la section de l’administration du Conseil d’État, M. Bernard Pêcheur, qu’« imposer l’élaboration d’une étude d’impact complète au stade du projet de loi d’habilitation aurait un effet bloquant » et constituerait « une contrainte pour le Gouvernement, alors même que le recours à cette procédure suppose qu’il a besoin de marges de manœuvre, et que ses partis ne sont pas encore arrêtés » (102) , elle estime en revanche que le contenu obligatoire de l’étude d’impact assortissant un projet de loi d’habilitation pourrait être moins allégé qu’il ne l’est aujourd’hui.

Surtout, la mission considère qu’une étude d’impact exhaustive devrait être imposée au stade du projet d’ordonnance, qu’il concerne ou non les entreprises et les collectivités territoriales.

À cet effet, s’il n’apparaît pas nécessaire de modifier l’article 38 de la Constitution, la mission préconise en revanche de compléter la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, et notamment son article 11, de façon à subordonner la dispense d’étude d’impact dont bénéficient, dans le silence actuel du texte, les projets de loi de ratification des ordonnances, à la condition que des études d’impact complètes aient été produites lors de l’examen par le Conseil d’État des projets d’ordonnances (103).

Proposition n° 4 – Soumettre les ordonnances à une étude d’impact

– Exiger que les projets de loi d’habilitation soient assortis d’une étude d’impact plus complète (et non allégée comme c’est le cas aujourd’hui) ;

– Rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact pour les ordonnances ;

– Subordonner en conséquence la dispense d’étude d’impact pour les projets de loi de ratification des ordonnances à la condition qu’une étude d’impact ait été produite à l’occasion de l’examen par le Conseil d’État du projet d’ordonnance.

En cohérence avec cette proposition qui appelle à conférer un caractère général et obligatoire à l’évaluation ex ante de l’impact des projets d’ordonnances, votre rapporteur salue l’initiative prise par le Gouvernement d’édicter des ordonnances qui, d’une certaine façon, organisent une étude d’impact « grandeur nature », tout en étant limitée dans le temps et dans l’espace, en mettant en place des expérimentations dont elles ont par ailleurs consolidé les effets juridiques.

C. AMÉLIORER L’ÉVALUATION EX ANTE DE L’IMPACT EN DÉVELOPPANT LE RECOURS À L’EXPÉRIMENTATION

L’article 37-1 de la Constitution dispose que « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ».

Le recours à l’expérimentation permet d’évaluer la qualité opérationnelle d’une législation dans un cadre spatial et temporel circonscrit, avant d’en envisager la pérennisation et l’extension à l’ensemble du territoire. Par exemple, la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, qui a institué des citoyens assesseurs au sein du tribunal correctionnel et de la chambre des appels correctionnels, prévoyait que deux citoyens, dont les noms étaient tirés au sort sur les listes électorales, devaient désormais siéger aux côtés de trois magistrats au sein de ces juridictions lorsqu’il s’agissait de juger des personnes accusées dans des affaires de vols avec violence, d’agressions sexuelles, de destruction et de dégradation de biens dangereuses pour les personnes. Cette expérimentation, lancée dans les ressorts des cours d’appel de Toulouse et Dijon, a fait l’objet d’une évaluation, remise à la garde des Sceaux le 28 février 2013, qui a conclu à la faible efficacité du dispositif, jugé lourd et coûteux. Celui-ci a donc été abandonné au printemps 2013.

Lors de son audition, M. Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers au secrétariat général pour la modernisation de l’action publique, a expliqué que, de son point de vue, « il conviendrait, sur des sujets compliqués, dont il est difficile de mesurer ex ante toutes les conséquences, de développer, dans un cadre dérogatoire, la capacité d’expérimentation d’une nouvelle mesure en boucle courte, avec une évaluation au bout de six mois ou un an ». En effet, selon lui, « les études d’impact ex ante portant sur de grandes réformes atteignent très vite leurs limites si elles n’ont pas subi l’épreuve du terrain ». Or l’exercice d’un « droit à l’erreur » qui autoriserait le « test » d’une réforme avant son adoption définitive et sa généralisation, permettrait, d’après M. Nicolas Conso, « d’expérimenter des mesures plus audacieuses et de légiférer en toute connaissance de cause, le législateur pouvant s’appuyer sur les enseignements du terrain ».

Votre rapporteur est lui aussi convaincu des vertus que l’expérimentation peut avoir pour fiabiliser l’évaluation ex ante de l’impact des normes en en testant les effets concrets.

À cet égard, il approuve le Gouvernement d’avoir conçu des expérimentations qui garantissent aux personnes concernées l’opposabilité de leurs effets aux tiers et à l’administration, à l’instar de ce que prévoit l’ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’un certificat de projet, prise sur le fondement de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et à sécuriser la vie des entreprises.

L’article 13 de cette loi a en effet innové en habilitant le Gouvernement à définir un cadre juridique spécifique pour expérimenter localement, pour les projets d’activité économique, la délivrance aux porteurs de projet d’un document dénommé « certificat de projet » qui comporte :

– un engagement de l’État sur la procédure d’instruction de la demande d’autorisations régies par les dispositions du code de l’environnement, du code forestier et du code de l’urbanisme (avec notamment l’indication des régimes, décisions et procédures auxquels le projet envisagé est soumis, la mention des autres régimes et procédures dont le projet est susceptible de relever, la description des principales étapes de l’instruction ainsi que des conditions de recevabilité et de régularité du dossier) ;

– un engagement de l’État sur le délai d’instruction des autorisations sollicitées ;

– une garantie du maintien en vigueur, pendant une durée déterminée (de dix-huit mois), des dispositions législatives et réglementaires déterminant les conditions de délivrance des autorisations sollicitées (ou « gel des normes ») ;

– une garantie d’opposabilité à l’administration et aux tiers des droits acquis par le pétitionnaire sur le fondement du certificat de projet.

Ce type d’expérimentations doit être encouragé, dans la mesure où il associe l’optimisation de la sécurité juridique pour les personnes qui expérimentent la norme à l’affinement de l’évaluation de l’impact de la norme expérimentée. C’est la raison pour laquelle la mission appelle à son développement.

Proposition n° 5 – Développer le recours à l’expérimentation avant la généralisation de certains dispositifs législatifs – le cas échéant en consolidant les effets juridiques de ces expérimentations.

DEUXIÈME PARTIE : MIEUX ÉLABORER LA NORME AU COURS DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE

L’amélioration de la qualité de la loi par l’optimisation de l’évaluation de son impact ne s’arrête pas aux portes du Parlement : l’analyse de l’impact des normes doit accompagner tout leur processus d’adoption, ce qui appelle des aménagements de la procédure législative actuelle.

I. DÉVELOPPER L’ÉVALUATION DE L’IMPACT AU COURS DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE

En menant ses travaux, la mission a acquis la conviction que l’étude d’impact devait être au cœur des débats parlementaires. L’organisation systématique en commission d’un échange nourri et étayé sur la qualité de l’étude d’impact gagnerait à ce que les parlementaires disposent, pour ce faire, de la partie de l’avis du Conseil d’État portant sur les études d’impact qui sont aujourd’hui jointes aux projets de loi, ainsi que sur celles qui, conformément aux préconisations de la mission, seraient jointes aux propositions de loi – dans l’hypothèse où les sections administratives de la Haute juridiction seraient saisies de ces dernières.

Les parlementaires ne devant pas se dispenser d’évaluer l’impact de leurs propres initiatives, l’obligation d’une évaluation préalable devra être étendue aux amendements « substantiels » qui affectent l’équilibre d’un projet ou d’une proposition de loi.

A. EN AMONT DES DÉBATS PARLEMENTAIRES, RENDRE PUBLIQUE LA PARTIE DE L’AVIS DU CONSEIL D’ÉTAT SUR LES ÉTUDES D’IMPACT ASSORTISSANT LES TEXTES DE LOI

Du point de vue la mission, les études d’impact feront l’objet d’un débat d’autant plus riche et fructueux que le Parlement disposera de la partie de l’avis du Conseil d’État sur les projets de loi qui leur est consacrée.

Or, en application de l’article 6, I, 1° de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, les avis du Conseil d’État « ne sont pas communicables ». Par ailleurs, des dispositions législatives et réglementaires du code de justice administrative suggèrent implicitement que l’avis du Conseil d’État sur les projets (et propositions) de loi est confidentiel (104).

Sensible à la fois aux arguments des nombreuses personnes entendues qui ont suggéré de rendre publique l’intégralité de l’avis du Conseil d’État sur les projets et propositions de loi et aux réserves qu’ont émises plusieurs autres personnes face aux conséquences qu’une telle mesure pourrait avoir sur la teneur de cet avis ainsi que sur les relations entre le Gouvernement et l’institution chargée de le conseiller, la mission a choisi de privilégier une voie intermédiaire en préconisant de ne rendre publique que la partie de l’avis du Conseil d’État relative à la qualité de l’étude d’impact qui lui est soumise.

1. Une confidentialité presqu’unanimement critiquée

Les critiques relatives à la confidentialité des avis du Conseil d’État sur les projets et propositions de loi sont anciennes.

Dans le rapport qu’il a remis au Président de la République le 29 octobre 2007, le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République avait préconisé de rendre publics les avis du Conseil d’État sur les projets de loi (proposition n° 27), estimant « qu’il serait utile à la qualité du travail législatif que les avis émis par le Conseil d’État sur les projets de loi dont il est saisi en application de l’article 39 de la Constitution soient rendus publics » et que soit ainsi « mis un terme aux rumeurs qui entourent ces avis, dont la publication n’est autorisée, au cas par cas, par le Gouvernement, qu’à la fin de chaque année » (105).

Bon nombre des personnes entendues par la mission ont fait valoir que la confidentialité qui entoure aujourd’hui les avis du Conseil d’État sur les projets de loi nuisait à la qualité du débat parlementaire. Le président du conseil national d’évaluation des normes, M. Alain Lambert a déclaré « inadmissible que les avis du Conseil d’État ne soient pas transmis au Parlement ». De son point de vue, « une démocratie ne peut se satisfaire d’un déséquilibre de cette nature, d’autant que le conseil de l’exécutif est aussi une juridiction », car « tout se passe comme si le Parlement devait légiférer en fonction d’un avis auquel il n’a pas accès », tandis qu’en matière réglementaire, « c’est la même institution qui conseille l’exécutif et qui, dans sa formation juridictionnelle, se prononce sur la conformité des dispositions à la Constitution ». La confidentialité des avis du Conseil d’État serait, selon M. Alain Lambert, la marque « d’une démocratie approximative ».

Partageant le souci de rendre le processus de la décision publique le plus transparent possible, la mission a cependant été alertée sur les effets indirects et potentiellement nocifs que pourrait engendrer la publicité de l’intégralité des avis du Conseil d’État.

Le Premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, a fait remarquer qu’une publicité systématique des avis du Conseil d’État sur les projets de loi « pourrait avoir des effets pervers et notamment conduire le Conseil à retenir des arguments ou à s’y prendre différemment », de sorte qu’il ne serait pas certain que la production normative y gagne en efficacité et en transparence .

Notre collègue Jean-Luc Warsmann a souligné pour sa part que, « si l’on veut que le Conseil d’État joue son rôle de conseiller auprès du Gouvernement, il faut que le Gouvernement se sente libre quand il sollicite son avis » et que « ce ne serait pas le cas si on l’obligeait à rendre cet avis public ».

Enfin, le secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé des Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen a estimé que la publicité de ses avis aurait pour conséquence « de faire évoluer le rôle du Conseil d’État dans un sens qui l’apparenterait à celui du Conseil constitutionnel, alors que sa fonction reste de conseiller le Gouvernement » et que « le rôle de cette institution n’est pas de censurer le Gouvernement et de fournir des armes à certains parlementaires ».

La mission note cependant que, d’après les réponses qui lui ont été fournies par neuf des dix Parlements européens qu’elle a interrogés par l’intermédiaire du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (CERDP), cinq des dix pays concernés sont dotés d’un Conseil d’État ou d’une institution équivalente et que, parmi ces cinq pays, trois ont organisé la publicité des avis de ce Conseil d’État ou de cette institution sur les projets ou propositions de loi. En Belgique et en Suède, l’avis du Conseil d’État ou de l’institution équivalente (Conseil suédois de législation) est rendu intégralement et immédiatement public. Aux Pays-Bas, l’avis du Conseil d’État n’est rendu public qu’après que le Gouvernement ou l’auteur de la proposition de loi ont été mis en mesure de répondre à un projet d’avis. Il n’y a qu’en Espagne et en Norvège que l’avis des institutions équivalentes au Conseil d’État reste confidentiel.

Au regard des pratiques adoptées par nos voisins, la mission estime qu’il n’est pas inconcevable que les avis du Conseil d’État bénéficient d’un certain degré de publicité qui, à défaut d’être totale, pourrait à tout le moins être partielle.

2. Une nécessaire publicité

Un certain consensus s’est dégagé parmi plusieurs des personnes entendues par la mission autour de l’idée d’organiser une publicité partielle des avis du Conseil d’État, qui pourrait être limitée à la seule partie de ces avis portant sur la qualité des études d’impact jointes aux projets de loi (et, conformément aux vœux de la mission, aux propositions de loi et aux projets d’ordonnance).

Tout en rappelant que « la publication des avis du Conseil sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret est une question éminemment politique » et qu’« elle relève de l’appréciation du Gouvernement et du Parlement », le vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Marc Sauvé, a, comme le secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, et le Premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, souligné l’intérêt d’une publication partielle des avis du Conseil d’État, cantonnée à l’appréciation que ce dernier porte sur les études d’impact jointes aux projets de loi.

Interrogé sur ce point, le secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé des Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, a fait part de ses réticences, estimant que « si une assemblée soulevait tous les problèmes liés aux études d’impact, aucune loi ne verrait plus le jour » (106).

Cet argument n’a pas convaincu la mission qui juge au contraire utile, d’une part, d’établir une distinction nette entre la partie de l’avis du Conseil d’État portant sur le dispositif d’un projet de loi, et la partie de cet avis portant sur l’étude d’impact qui lui est jointe, et, d’autre part, d’organiser la publication de cette seconde partie de l’avis.

Une telle publicité impliquera sans doute une modification de la loi du 17 juillet 1978 précitée ainsi que de dispositions législatives et réglementaires du code de justice administrative.

Cette solution intermédiaire entre la confidentialité actuelle, qui ne satisfait que le Gouvernement, et la publicité intégrale, qui pourrait nuire à la qualité de l’avis, paraît être un compromis satisfaisant de nature à éclairer le débat parlementaire sur la complétude et le caractère suffisant des études d’impact soumises aux assemblées.

Proposition n° 6  – Rendre publique la partie de l’avis du Conseil d’État relative aux études d’impact assortissant les projets (et, le cas échéant, les propositions) de loi ainsi que les projets d’ordonnance, et la joindre à ces études.

B. LORS DES DÉBATS PARLEMENTAIRES, RENFORCER LE CONTRÔLE DU PARLEMENT SUR LA QUALITÉ DES ÉTUDES D’IMPACT

La publication de la partie de l’avis du Conseil d’État traitant de la qualité des études d’impact jointes aux projets (et, le cas échéant, aux propositions) de loi contribuera à nourrir le débat parlementaire que la mission recommande de recentrer sur ces études, avant l’examen des articles et des amendements.

La mission a exploré plusieurs pistes pour améliorer l’association des parlementaires au processus d’évaluation ex ante des conséquences des textes qu’ils sont appelés à voter.

Tout d’abord, ainsi que l’a suggéré lors de son audition notre collègue David Assouline, en sa qualité de président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, on pourrait imaginer que « des documents d’évaluation ayant servi à l’exécutif pour engager la rédaction du texte soient transmis [aux parlementaires] le plus tôt possible, avant le dépôt du projet de loi ». Cette proposition, qui supposerait que le dépôt d’un projet de loi sur le bureau d’une assemblée parlementaire soit dissocié de celui de son étude d’impact, et qui nécessiterait donc vraisemblablement une modification de la rédaction de l’article 39 de la Constitution, aurait l’avantage de mettre l’évaluation ex ante de la réforme envisagée au cœur des débats, mais aussi l’inconvénient soit d’engager la discussion sur la base d’un document d’évaluation qui ne correspondra pas nécessairement à la version finale du projet de loi, soit d’interdire au Gouvernement de faire évoluer la rédaction de son projet de loi une fois l’étude d’impact déposée, c’est-à-dire potentiellement bien en amont de l’examen du texte en Conseil des ministres.

C’est la raison pour laquelle la mission s’est ensuite intéressée à une autre piste, celle consistant à substituer à la discussion générale un débat d’orientation préalable à l’examen du texte en commission. Ce débat d’orientation qui s’appuierait sur l’étude d’impact aurait lieu en séance publique, avant l’examen du texte en commission, et permettrait aux divergences politiques de s’exprimer sur l’« esprit » et les principaux enjeux de la réforme envisagée, de façon à réserver la suite de la discussion à un examen plus détaillé et plus technique du projet ou de la proposition de loi.

Votre rapporteur note que, d’après les réponses qui lui ont été fournies par neuf des dix Parlements européens que la mission a interrogés par l’intermédiaire du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (CERDP), cette organisation de la discussion des textes législatifs en deux phases, la première « plus politique » et la seconde « plus technique » (pour reprendre la formule utilisée par M. Alain Lambert lors de son audition), est courante chez nos voisins.

Ainsi, en Allemagne, le Bundestag procède à un débat d’orientation en séance publique avant l’examen des textes en commission. Au Danemark, le Folketing commence la discussion du texte en séance publique par un débat d’orientation préalable avant d’examiner, au moins deux jours après, les amendements gouvernementaux et parlementaires.

En Espagne, le Congrès des députés engage l’examen des textes par un débat d’orientation en séance publique, au cours duquel sont discutés, le cas échéant, d’éventuels amendements d’ordre général, qui contestent l’esprit ou l’opportunité du texte et qui ne peuvent être déposés que par des groupes politiques. Ce n’est qu’après ce débat d’orientation préalable qu’a lieu l’examen des textes en commission, au cours duquel une instance collégiale appelée « ponencia » et composée de représentants de tous les groupes politiques, désignés à la proportionnelle, est chargée, dans un délai de 15 jours, de rédiger un rapport et de proposer des amendements. À cet examen en commission succède un second examen en séance publique pour lequel seuls sont recevables les amendements d’ordre technique ou « de compromis », qui ont été préalablement déposés et rejetés en commission, étant précisé que le Gouvernement espagnol n’a pas le droit de déposer des amendements sur le texte issu des travaux de la commission (ou « dictamen »).

Enfin, au Royaume-Uni, après l’écoulement d’un certain délai (au moins deux semaines, à la Chambre des Lords) suivant l’annonce, en séance publique, de la discussion prochaine d’un texte, celle-ci commence par un débat, toujours en séance publique, sur le principe et les grandes orientations de la réforme, qui précède l’examen du projet ou de la proposition de loi en commission, auquel succède un second examen en séance publique, d’abord du rapport et du texte adopté par la commission, puis des seuls articles faisant l’objet d’amendements gouvernementaux ou parlementaires qui n’ont pas déjà été examinés en commission.

Au regard des pratiques adoptées dans d’autres Parlements européens, il n’y aurait donc rien d’extravagant à modifier notre procédure législative pour y introduire un débat d’orientation qui, susceptible de se nourrir de l’étude d’impact et d’aborder ses qualités et ses défauts, serait préalable à l’examen du texte en commission et aurait vocation à se substituer à une discussion générale qui s’apparente aujourd’hui davantage à une succession de monologues qu’à un véritable débat de fond.

Votre rapporteur rappelle qu’à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Sénat avait pris l’initiative de modifier son Règlement pour permettre à sa Conférence des présidents de décider de l’organisation d’un débat d’orientation en séance publique sur un projet ou une proposition de loi (107).

Cependant, le Conseil constitutionnel a jugé cette initiative contraire à la Constitution, estimant « qu’en vertu de l’article 43 de la Constitution, les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l’une des commissions permanentes ou, à défaut, à une commission spécialement désignée à cet effet, qu’aux termes du premier alinéa de l’article 42, “la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie” [et] que ces dispositions excluent que soit organisé sur le projet de texte déposé ou transmis un débat d’orientation en séance publique avant son examen par la commission à laquelle ce texte a été renvoyé » (108) .

L’organisation d’un débat d’orientation préalable, qui serait sans doute la solution la plus efficace pour recentrer les débats parlementaires sur l’évaluation ex ante des projets et propositions de loi, nécessiterait donc une modification des articles 42 et 43 de la Constitution.

Sans attendre cette révision constitutionnelle, un autre moyen d’atteindre rapidement cet objectif pourrait consister à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale, et notamment son article 86, pour prévoir l’organisation systématique d’un débat en commission sur la qualité des études d’impact accompagnant les textes législatifs.

Ce débat pourrait être impulsé par la création d’une obligation, pour le rapporteur de la commission saisie au fond d’un texte, de présenter, dans son intervention liminaire lors de l’examen en commission, les apports et les éventuelles insuffisances de l’étude d’impact jointe au projet ou à la proposition de loi. Un débat sur l’étude d’impact pourrait ainsi s’engager avant l’examen des articles et des amendements.

Comme l’a souligné notre collègue Jean-Luc Warsmann lors de son audition, « le débat démocratique y gagnerait », car « cela nous permettrait de dépasser l’affrontement un peu caricatural entre la majorité et l’opposition et obligerait à avoir un débat sur le rapport “qualité-prix” de la mesure ». En effet, il ne faut pas perdre de vue qu’en matière de « mieux légiférer », « l’adversaire n’est pas la droite ou la gauche, mais la machine administrative » et que l’intérêt des études d’impact tient n’est précisément « pas de provoquer une confrontation entre la droite et la gauche, mais d’amener l’exécutif à faire état du “rapport qualité-prix” de la modification législative qu’il propose, et surtout à démontrer en quoi la solution qu’il préconise est la meilleure ».

La formalisation de cette obligation nouvelle faite aux rapporteurs des commissions saisies au fond des projets et propositions de loi nécessiterait sans doute une modification de l’article 86 du Règlement de notre Assemblée, qui régit l’organisation des travaux législatifs en commission.

Proposition n° 7 – Renforcer le contrôle du Parlement sur la qualité des études d’impact

Au stade de l’examen en commission, prévoir, dans l’intervention liminaire du rapporteur de la commission saisie au fond, une présentation systématique de l’étude d’impact sur le projet de texte, avant l’examen des articles et des amendements.

Cette proposition, qui vise à permettre aux parlementaires de mieux s’assurer que le Gouvernement s’est conformé à la discipline de l’évaluation préalable, doit être complétée par la mise en œuvre d’un dispositif destiné à s’assurer que les parlementaires s’auto-disciplinent en soumettant leurs propres initiatives (et tout particulièrement les amendements qu’ils adoptent) à une étude d’impact.

C. ÉTENDRE L’OBLIGATION D’ÉVALUATION DE L’IMPACT AUX AMENDEMENTS « SUBSTANTIELS »

La réalisation d’une étude d’impact sérieuse et exhaustive sur un projet ou une proposition de loi ne sera d’aucune utilité tant qu’un amendement gouvernemental ou parlementaire pourra, au cours de la procédure législative, sans faire l’objet de la moindre évaluation, bouleverser l’équilibre du projet ou de la proposition de loi en question.

Comme l’a expliqué devant la mission le président du Conseil économique, social et environnemental, M. Jean-Paul Delevoye, « si l’étude d’impact vise à être un élément de stabilisation d’un texte de loi, vous ne pourrez pas faire l’économie d’une réflexion sur le droit de déposer des amendements de dernière minute à l’incidence parfois considérable – en matière fiscale, certains peuvent dénaturer totalement un dispositif ».

Les Parlements européen, allemand et néerlandais soumettent régulièrement à une étude d’impact les amendements « substantiels » déposés au cours de la procédure législative, et la possibilité de réaliser une étude d’impact sur des amendements est prévue, depuis 2009, par notre Règlement. Il n’a cependant jamais été fait usage de cette possibilité – alors que, sous l’actuelle législature comme sous les précédentes, les exemples ne manquent pas d’amendements parlementaires et gouvernementaux qui ont affecté profondément l’équilibre d’un projet ou d’une proposition de loi.

1. La réalisation d’une étude d’impact pour les amendements est une faculté qui n’a jamais été exercée.

a. Le Règlement de l’Assemblée nationale permet au comité d’évaluation et de contrôle de réaliser l’évaluation préalable de certains amendements.

La résolution n° 292 du 27 mai 2009, adoptée dans le prolongement de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a conduit à l’introduction, dans le Règlement de l’Assemblée nationale, d’un article 98-1 qui prévoit qu’« un amendement fait l’objet d’une évaluation préalable :

1° À la demande du président ou du rapporteur de la commission saisie au fond, s’agissant d’un amendement de la commission ;

2° À la demande de l’auteur de l’amendement et avec l’accord du président de la commission saisie au fond, s’agissant d’un amendement déposé par un député ».

L’article 146-6 du même Règlement confie cette évaluation préalable au comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC).

Toutefois, par souci de prévenir d’éventuelles manœuvres d’obstruction, le Règlement de notre Assemblée a prévu, outre le filtre du président de la commission saisie au fond, une neutralisation des conséquences procédurales liées à l’absence d’évaluation préalable d’un amendement puisque le dernier alinéa de l’article 98-1 dispose que « le défaut de réalisation, d’impression ou de distribution d’une évaluation préalable sur un amendement ne peut faire obstacle à sa discussion en séance publique ».

b. Aucune saisine du CEC dans le cadre des articles 98-1 et 146-6 du Règlement de l’Assemblée nationale

D’après les informations qu’a pu recueillir la mission, le comité d’évaluation et de contrôle des politiques n’a jamais été saisi pour procéder à l’évaluation préalable d’un amendement, essentiellement pour des raisons liées aux contraintes temporelles dans lesquelles est enserré l’examen des textes en commission et en séance publique (109).

Votre rapporteur note par ailleurs que, compte tenu de sa composition (110), le CEC n’est pas nécessairement le mieux placé pour procéder, au mieux en quelques jours, et, le plus souvent, en quelques heures, à la désignation de rapporteurs et à la réalisation d’une étude d’impact complète et précise que les commissions saisies au fond sont peut-être mieux à même d’effectuer, au regard de leur connaissance du texte discuté et de l’expertise qu’elles ont acquise, au gré de leurs travaux législatifs et de contrôle, sur les sujets traités par le texte en question.

C’est aussi le point de vue du président du conseil national d’évaluation des normes, M. Alain Lambert, ancien sénateur et ancien ministre délégué au Budget, qui, expliquant devant la mission qu’en tant que rapporteur général du Budget ou président de la commission des Finances du Sénat, il avait parfois été confronté à des amendements « préparés par l’exécutif mais parfois présentés par des parlementaires, qui tendaient à changer dans des proportions inquiétantes l’organisation d’un régime fiscal ». Selon lui, en présence de ces amendements « substantiels », « il n’y a pas d’autre solution que de laisser à la commission saisie au fond le soin de les apprécier », car elle seule « aurait la légitimité pour apprécier le caractère substantiel d’un amendement ».

Votre rapporteur regrette qu’il n’ait jamais été procédé à l’évaluation préalable d’amendements « substantiels », car il aurait souvent été fort utile de disposer d’une évaluation d’amendements dont l’impact s’est révélé particulièrement lourd en termes budgétaires, économiques et/ou sociaux.

Votre rapporteur ne citera que deux exemples, l’un emprunté à la précédente législature, et l’autre à l’actuelle.

Exemples d’une évaluation préalable insuffisante
des amendements aux projets de loi de finances

Le 18 décembre 2009, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2010, qui est devenu la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 et qui a supprimé la taxe professionnelle pour lui substituer une contribution économique territoriale (CET) fondée sur la cotisation foncière des entreprises (CFE) et sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), le Gouvernement a déposé 50 amendements sur le texte adopté le même jour par la commission mixte paritaire, dont 32 portaient sur les taxes appelées à remplacer la taxe professionnelle. Sur ces amendements, dont certains opéraient des modifications lourdes du texte adopté par les députés et sénateurs (pour ce qui était notamment des modalités de calcul de la compensation financière bénéficiant aux collectivités territoriales en 2010 ou encore des règles de plafonnement de la valeur ajoutée en fonction du chiffre d’affaires des entreprises), le Gouvernement a en outre eu recours à la procédure du vote bloqué, demandant ainsi aux parlementaires de se prononcer par un vote unique sur une cinquantaine d’amendements qu’ils n’avaient pas eu le temps d’examiner au fond et dont la très grande majorité comportait un exposé sommaire qui n’était long que de quelques lignes seulement.

Les règles de répartition et de péréquation du produit de la CVAE entre les collectivités territoriales fixées par la loi de finances pour 2010 ont par la suite fait l’objet de modifications apportées par de nouveaux amendements dépourvus d’évaluation préalable. Lors de la nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2013, devenu la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012, l’ancien rapporteur général de la commission des Finances, M. Christian Eckert, désormais secrétaire d’État au Budget, auprès du ministre des Finances et des Comptes publics, a ainsi dû donner un avis de « sagesse » à un amendement n° 341 du Gouvernement qui, déposé dix minutes avant son examen et dépourvu de simulation, proposait de modifier les règles de contribution au fonds de péréquation de la CVAE allouée aux départements (111). La veille, face à de multiples amendements proposant de réviser plusieurs dispositifs de péréquation financière entre collectivités territoriales (en matière de CVAE et de droits de mutation à titre onéreux - DMTO), M. Christian Eckert avait expliqué qu’« il serait plus sage de laisser un peu de temps au travail parlementaire et aux associations spécialisées, avant de modifier de façon régulière et, selon [lui], trop fréquente ces différents fonds de péréquation », s’interrogeant « sur l’opportunité de disposer de simulations financières » (112).

L’examen du projet de loi de finances pour 2013 a fourni une autre illustration des conséquences néfastes de l’absence d’évaluation préalable pour des amendements aux conséquences aussi lourdes que celles des amendements qui sont restés dans les mémoires sous le nom d’amendements « pigeons ». Face aux mouvements de mécontentement sur les réseaux sociaux qu’avait suscité l’article 6 de la version initiale du projet de loi de finances pour 2013, qui proposait d’imposer au barème progressif de l’impôt sur le revenu (et non plus de façon forfaitaire) les gains nets de cession de valeurs mobilières réalisées par des particuliers, afin de rapprocher la fiscalité des revenus du capital de celle des revenus du travail, le Gouvernement a déposé, le 18 octobre 2012, un amendement qui opérait une refonte complète du dispositif et dont l’impact financier se chiffrait en centaines de millions d’euros (environ 800 millions de manque à gagner, qui devaient être compensés par la reconduction pour deux ans de la majoration exceptionnelle de l’impôt sur les sociétés dû par les grandes entreprises).

Réaménageant les conditions d’application et d’entrée en vigueur de l’imposition des plus-values mobilières au barème de l’impôt sur le revenu, cet amendement tout à la fois créait un régime dérogatoire pour la catégorie des créateurs d’entreprises, maintenait l’imposition au taux forfaitaire pour les plus-values mobilières réalisées en 2012, majorait les taux des abattements applicables, réduisait les durées de détention et assouplissait les conditions d’application du report d’imposition en cas de réinvestissement des plus-values dans des entreprises.

Long de sept pages, cet amendement était dépourvu d’évaluation préalable et s’appuyait sur un exposé sommaire d’une vingtaine de lignes. En conséquence, M. Thierry Mandon, désormais secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de la Réforme de l’État et de la simplification, a demandé en séance publique qu’« un travail très précis [soit] mené par un groupe de suivi sur l’impact de cet article sur les PME de croissance, afin, le moment venu, d’en tirer les enseignements » (113).

Preuve que le Gouvernement n’est pas le seul concerné : l’année suivante, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2014, devenu la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013, ce sont deux amendements du rapporteur général de la commission des Finances, M. Christian Eckert, qui, s’appuyant chacun sur un exposé sommaire de quelques lignes seulement, opérait d’importants aménagements au régime d’imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières en supprimant le dispositif de report d’imposition en cas de réinvestissement des plus-values et en interdisant le cumul de l’abattement majoré pour durée de détention avec la réduction d’impôt « Madelin » qui bénéficie aux personnes investissant dans une entreprise non cotée.

Quelle que soit la majorité, qu’il s’agisse d’amendements gouvernementaux ou parlementaires, l’adoption d’amendements aux conséquences financières, économiques et sociales aussi lourdes, sans étude d’impact, n’apparaît pas de bonne méthode. À cet égard, notre Assemblée gagnerait à s’inspirer des bonnes pratiques adoptées par nos voisins européens.

2. De bonnes pratiques ont pourtant été adoptées au niveau européen en matière d’évaluation de l’impact des amendements.

a. Les pratiques du Parlement européen

Lorsqu’il le juge approprié et nécessaire au processus législatif, le Parlement européen procède à l’évaluation ex ante de l’impact d’« amendements substantiels », sans que cela n’affecte sa capacité d’adopter ces amendements.

Il incombe à chaque commission du Parlement européen saisie au fond d’une proposition de la Commission européenne de déterminer ce que recouvre la notion d’« amendement substantiel ». En effet, dans ses orientations indicatives pour le traitement des analyses d’impact, le Conseil ne donne pas de définition générique des « amendements substantiels ». La notion répond difficilement à une définition a priori, mais relève d’une décision au cas par cas.

Il appartient donc à la commission parlementaire saisie au fond de déterminer si un ou des amendements déposés en son sein pendant l’examen d’une proposition de la Commission européenne revêtent un caractère « substantiel » et, si c’est le cas, s’il est opportun de les soumettre à une analyse d’impact. Les critères de l’analyse d’impact sur les amendements substantiels sont arrêtés au cas par cas par la commission saisie au fond.

Sur proposition du rapporteur, du président de la commission saisie au fond, ou d’un membre de ladite commission s’exprimant au nom de son groupe, les coordinateurs désignés par les groupes politiques au sein de ladite commission, en lien avec le rapporteur, décident de demander une analyse d’impact sur un ou plusieurs amendements « substantiels ». Cette décision doit bénéficier d’un large soutien politique.

Les commissions saisies pour avis (dites « commissions associées ») peuvent, dans les mêmes conditions, procéder à des analyses d’impact sur les « amendements substantiels » relevant de leur champ de compétence, dans la mesure où cela est compatible avec le calendrier des travaux, tel que convenu avec la commission compétente au fond en application de l’article 50 du Règlement du Parlement européen.

Lorsque la matière revêt une importance majeure, qu’elle relève de manière inséparable de la compétence de plusieurs commissions et qu’en conséquence, la Conférence des présidents a décidé, en application de l’article 51 du Règlement du Parlement européen, que la proposition de la Commission sera examinée dans le cadre de réunions conjointes de commissions, les décisions relatives à la réalisation d’analyses d’impact sur des amendements substantiels sont prises conjointement par les commissions concernées.

Les analyses d’impact sur des « amendements substantiels » peuvent être menées à chaque étape de la procédure législative, en tenant compte des contraintes de temps propres à chaque lecture, et sous réserve de ne pas retarder indûment le processus législatif.

L’analyse de l’impact des « amendements substantiels » est censée ne pas retarder le processus législatif. Cette analyse est rendue possible par les délais relativement longs de la procédure législative européenne (si on les compare à ceux de la procédure législative française) : entre l’examen d’un texte en commission et son examen en séance plénière, il s’écoule au minimum deux à trois mois, et souvent encore davantage de temps.

Parfois, la date d’examen d’un texte en commission est fixée en fonction du délai imposé par le contrat-cadre conclu avec des consultants externes pour l’évaluation de l’impact d’un amendement « substantiel ».

En pratique, la commission saisie au fond s’efforce le plus souvent de déterminer les « amendements substantiels » susceptibles de faire l’objet d’une analyse d’impact avant leur adoption en commission.

Cependant, elle peut considérer plus approprié d’entreprendre l’analyse d’impact postérieurement, soit avant l’examen en séance plénière, si cela est possible, notamment dans le cadre d’une procédure avec commissions associées, soit à la suite du vote en séance plénière.

L’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » conclu le 9 octobre 2003 par le Parlement européen, le Conseil et la Commission prévoit que « lorsque la procédure de codécision est d’application, le Parlement européen et le Conseil pourront également faire procéder à des analyses d’impact préalables à l’adoption d’un amendement substantiel, soit en première lecture, soit au stade de la conciliation ».

À ce jour, les commissions du Parlement européen ont fait procéder à des analyses d’impact sur des amendements substantiels en première lecture, en deuxième lecture et au stade de la conciliation.

Dans un souci de neutralité, l’analyse d’impact des amendements substantiels est toujours confiée à des experts externes à l’institution.

La décision de la commission saisie au fond de requérir une analyse d’impact sur un ou des amendements substantiels est transmise à l’unité d’évaluation de l’impact ex ante du Parlement européen qui se charge de sélectionner les experts externes conformément aux prescriptions de la législation de l’Union européenne sur les marchés publics et de la réglementation interne du Parlement européen en matière de passation de marchés, de façon à assurer une indépendance et une objectivité optimales des experts et une transparence maximale de la procédure suivie pour leur sélection.

D’un point de vue méthodologique, les experts externes se fondent, si cela apparaît approprié, sur les données de l’analyse d’impact élaborée par la Commission européenne, comme « point de départ », et structurent, dans la mesure du possible, leur analyse de manière à faciliter la comparaison avec cette dernière, sans pour autant dupliquer le travail de la Commission européenne.

La Commission met à la disposition du Parlement européen et des experts externes toute méthodologie spécifique utilisée dans le cadre de la préparation d’une analyse d’impact et communique les données utilisées.

Les analyses d’impact sur les « amendements substantiels » sont rédigées dans la langue de travail la plus usitée au sein de la commission à l’origine de la demande. À la demande des coordinateurs des groupes politiques, un résumé peut être traduit dans la langue du rapporteur et/ou dans les trois langues de travail les plus usitées de la commission.

L’unité d’évaluation ex ante du Parlement européen veille à ce que les analyses d’impact réalisées par des experts externes soient conformes aux critères de qualité du Parlement.

La ou les commissions parlementaires ayant demandé une analyse d’impact sur des amendements substantiels veillent à informer les autres commissions susceptibles d’être intéressées du déroulement et des résultats des analysées demandées. Le Parlement européen s’efforce par ailleurs d’informer régulièrement et en temps utile le Conseil et la Commission des travaux d’évaluation en cours sur des « amendements substantiels ».

Sauf décision contraire dûment justifiée de la commission saisie au fond, les analyses d’impact menées sur des « amendements substantiels » sont publiées sur le site Internet du Parlement européen.

La réalisation d’études d’impact sur des « amendements substantiels » est récemment survenue au sujet d’amendements à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au recyclage des navires ainsi qu’à la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la passation des marchés publics. Toutefois, d’après les indications fournies à la mission lors de son déplacement à Bruxelles, le 16 janvier 2014, seule une dizaine d’études d’impact portant sur des amendements substantiels a été réalisée depuis que cette procédure d’évaluation a été créée en 2012.

b. Les pratiques des Parlements allemand et néerlandais

En Allemagne, le bureau fédéral des statistiques (« Destatis ») est tenu par la loi (114) d’apporter son expertise au Gouvernement et au Parlement pour l’analyse de l’impact de leurs amendements.

Ce bureau fournit alors au Gouvernement et aux parlementaires qui le saisissent des données chiffrées susceptibles de mieux appréhender l’impact des modifications législatives envisagées.

Toutefois, la directrice en charge de l’organisation et de la modernisation de l’administration au ministère fédéral de l’Intérieur, Mme Beate Lohmann, a précisé à la mission, lors de son déplacement à Berlin, que cette procédure d’évaluation de l’impact des amendements trouvait sa limite dans les délais de la procédure législative : le bureau fédéral des statistiques peut difficilement chiffrer l’impact d’un amendement du jour au lendemain ni répondre à des sollicitations en pleine nuit.

De leur côté, les Pays-Bas se dont dotés depuis 2000 d’un conseil consultatif indépendant (ACTAL) qui, d’après ce qui a été indiqué à la mission lors de son déplacement à La Haye, rend, une dizaine de fois par an, un avis sur les amendements « substantiels » proposés par des parlementaires, sous l’angle des charges administratives. Il donne alors son avis en quelques jours. De même, si une proposition de loi est déposée et présente d’importants enjeux en matière de charges administratives et réglementaires, ACTAL contacte son auteur et propose de l’accompagner dans sa réflexion.

ACTAL n’est rattaché à aucun ministère, et ses membres, bien que désignés par le Gouvernement, bénéficient d’une totale indépendance tant à l’égard du Gouvernement qu’à l’égard du Parlement. Ce conseil est assisté de 12 personnes et s’appuie également sur les remontées d’informations de la société civile ainsi que sur un réseau d’experts développé au fil des années. Il a vu ses compétences évoluer depuis 2000 : son mandat, initialement réduit (puisqu’il ne portait que sur les charges administratives imposées aux entreprises et aux administrations), s’est élargi pour y inclure les particuliers et les personnes travaillant dans la sphère publique ou semi-publique et pour passer de l’analyse des charges administratives à l’ensemble des coûts réglementaires. De même, d’une analyse exclusivement ex ante, il est passé à la réalisation d’études ex post.

Si la mission n’ignore pas que les spécificités, et notamment les délais, des procédures législatives européenne, allemande et néerlandaise rendent ces pratiques d’évaluation ex ante de l’impact des amendements « substantiels » difficilement transposables « telles quelles » à notre procédure législative, dont les contraintes temporelles sont particulièrement fortes, elle estime en revanche que notre Assemblée gagnerait à s’inspirer de ces exemples étrangers. Ils pourraient être adaptés aux exigences propres de notre procédure législative pour améliorer l’évaluation préalable des amendements parlementaires et gouvernementaux.

3. Adapter les exemples étrangers à la procédure législative française

Votre rapporteur est d’autant plus convaincu de la nécessité d’une étude d’impact sur des amendements « substantiels » en cours de procédure législative qu’un récent exemple en a montré à la fois la faisabilité et l’utilité : l’évaluation, en cours de procédure législative, des conséquences de la dépénalisation du stationnement adoptée par voie d’amendement sénatorial lors de la première lecture de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

Un exemple de bonnes pratiques en matière
d’évaluation ex ante de l’impact des amendements :
l’article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles

Le 29 mai 2013, lors de la première lecture du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, le Sénat a adopté, à l’initiative de M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur de la commission du développement durable, un amendement prévoyant la dépénalisation et la décentralisation du stationnement payant sur voirie – c’est-à-dire le stationnement en l’absence ou en insuffisance de paiement de la redevance pour stationnement sur la voie publique – afin de lui substituer un service public décentralisé, sur le modèle de ce qui se pratique tant au Royaume-Uni, qu’en Belgique ou en Espagne. Dans ce cadre, les collectivités compétentes en matière de voirie pourront imposer le paiement d’un « forfait de post-stationnement » ayant le caractère d’une redevance d’occupation du domaine public, plutôt que d’une amende.

Compte tenu des conséquences financières et organisationnelles particulièrement lourdes de cet amendement, le Premier ministre a alors demandé à l’inspection générale des services judiciaires (IGSJ), à l’inspection générale de l’administration (IGA), à l’inspection générale des finances (IGF) et au conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) de conduire une mission d’évaluation des conséquences de la dépénalisation du stationnement, dont le rapport a été rendu public le 25 juillet 2013 (115).

Au vu des conclusions de ce rapport, il a été possible d’apporter des précisions et aménagements au dispositif résultant de l’amendement adopté, en cours de procédure législative, d’autant que le Gouvernement n’avait pas engagé la procédure accélérée. C’est ainsi que, conformément aux recommandations de la mission d’évaluation et aux vœux exprimés par notre collègue Olivier Dussopt (116), rapporteur du projet de loi au nom de la commission des Lois, un délai de mise en place de 24 mois a été prévu à l’initiative de M. Jean-Jacques Filleul. Ce délai nécessaire à la réussite du projet permettra d’en analyser plus finement toutes les conséquences financières.

Cet exemple montre que, pour peu que l’on s’en donne le temps, il est possible de faire évoluer et d’actualiser l’étude de l’impact d’un projet ou d’une proposition de loi au cours de la navette parlementaire et au gré des amendements qui viennent l’enrichir.

Votre rapporteur reconnaît toutefois que, de la même façon qu’au Parlement européen, l’analyse de l’impact des « amendements substantiels » est tenue de ne pas retarder le processus législatif, il faut se garder d’en faire une obligation susceptible de ralentir voire de bloquer la procédure législative.

Votre rapporteur note d’ailleurs que, d’après les réponses qui lui ont été fournies par huit des dix Parlements européens que la mission a interrogés par l’intermédiaire du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires, la réalisation d’une étude d’impact sur des amendements « substantiels » n’est jamais une obligation chez nos voisins. En Belgique, le Conseil d’État peut être saisi par le Président de la Chambre des représentants pour rendre un avis public sur tout amendement à un projet ou à une proposition de loi, le Président étant tenu de faire droit à une demande d’avis dès lors que celle-ci est appuyée soit par au moins cinquante députés, soit par la majorité des députés d’un groupe linguistique. Au Royaume-Uni, un guide de bonnes pratiques recommande un complément d’étude d’impact en cas de modifications significatives d’un texte entre son dépôt au Parlement et son adoption définitive. Mais l’élaboration d’une étude d’impact sur des amendements « substantiels » reste une faculté dans chacun des huit pays européens ayant répondu (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni et Suède).

La mission propose donc non pas de prévoir l’obligation, mais de reconnaître la faculté au président de la commission saisie au fond d’un projet ou d’une proposition de loi d’exiger la réalisation d’une étude d’impact sur les amendements qui seraient qualifiés par ladite commission de « substantiels ».

Afin de ne pas porter une atteinte excessive au droit d’amendement, cette initiative pourrait être soumise à l’accord de l’auteur de l’amendement, comme l’a suggéré notre collègue Jean-Luc Warsmann (117).

Par ailleurs, la réalisation de l’étude d’impact elle-même pourrait être confiée :

– soit, dans l’hypothèse où il s’agirait d’un amendement « substantiel » d’origine gouvernementale, aux services que le Gouvernement jugera les plus appropriés ;

– soit, dès lors que l’amendement « substantiel » émanerait d’un parlementaire, à un pôle d’expertise, dans le cadre d’« une coopération qui permettrait au Parlement de solliciter les moyens d’expertise de l’exécutif », comme l’a suggéré le vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Marc Sauvé (118), à la condition que les moyens d’expertise propres au Parlement soient significativement renforcés.

Cette proposition, qui impliquerait, si ce n’est une révision constitutionnelle, tout au moins une modification de la loi organique du 15 avril 2009, et notamment de son article 15 (119), ainsi que, le cas échéant, des articles 98-1 et 146-6 du Règlement de l’Assemblée nationale, serait d’autant mieux mise en œuvre si notre Assemblée disposait de davantage de temps entre le dépôt et l’examen des amendements, en particulier gouvernementaux, en commission comme en séance publique.

Proposition n° 8 – Reconnaître au président de la commission saisie au fond le droit d’exiger la réalisation d’une étude d’impact sur les amendements qualifiés par ladite commission de « substantiels ».

II. AMÉNAGER LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE POUR CONSOLIDER LA QUALITÉ DE LA NORME

Pour reprendre la formule du président du Conseil économique, social et environnemental, M. Jean Paul Delevoye, « rétablir la confiance dans le politique et restaurer son crédit passe par une autre gestion du temps » (120). C’est précisément une nouvelle gestion du temps parlementaire que propose la mission en préconisant de modifier les règles régissant le dépôt des amendements gouvernementaux, la procédure accélérée et la discussion des textes budgétaires.

A. MIEUX ENCADRER LA DISCUSSION DES TEXTES ET DES AMENDEMENTS

1. Appliquer un délai de dépôt aux amendements du Gouvernement

En l’état du droit, les amendements que dépose le Gouvernement lors de l’examen des textes en commission et en séance publique ne sont soumis à aucun délai de dépôt. En effet, l’article 44 de la Constitution prévoit que le droit d’amendement des membres du Parlement et du Gouvernement « s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ». Or l’article 13 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution dispose que, si « les amendements des membres du Parlement cessent d’être recevables après le début de l’examen du texte en séance publique » et si « les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles est fixée une date antérieure à compter de laquelle ces amendements ne sont plus recevables », « après l’expiration de ces délais, sont seuls recevables les amendements déposés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond ».

En conséquence, pour ce qui concerne l’examen des textes en commission, l’article 86, alinéa 5, du Règlement de l’Assemblée nationale précise que « les amendements autres que ceux du Gouvernement, du président et du rapporteur de la commission et, le cas échéant, des commissions saisies pour avis doivent être transmis par leurs auteurs au secrétariat de la commission au plus tard le troisième jour ouvrable précédant la date de début de l’examen du texte à 17 heures, sauf décision contraire du président de la commission ».

Et pour ce qui est de l’examen des textes en séance publique, l’article 99, alinéa 2, du même Règlement dispose qu’après l’expiration du délai de dépôt applicable aux amendements des députés (17 heures, le troisième jour ouvrable précédant la date de début de la discussion du texte, sauf décision contraire de la Conférence des présidents), « sont seuls recevables les amendements déposés par le Gouvernement ou la commission saisie au fond ».

Comme notre collègue Jean-Luc Warsmann, qui a estimé que c’était « particulièrement caricatural en matière fiscale », la mission « trouve désastreux que l’on puisse déposer des amendements de dernière minute pour se dispenser d’une étude d’impact – comme le permet notre législation » (121).

La mission a été particulièrement marquée par l’intervention de l’ancien ministre délégué au Budget, M. Alain Lambert, désormais président du conseil national d’évaluation des normes, qui a expliqué lors de son audition avoir « déjà vu des amendements apportés tellement à la dernière minute par un fonctionnaire que cela revenait à refuser au ministre [qu’il était] de le lire avant qu’il soit appelé ». Selon lui, « dans certains ministères, les directions générales ne se parlent pas. Ainsi, lorsqu’un amendement est proposé par la direction du Trésor, ses auteurs peuvent craindre que le ministre du Budget y voie une conséquence budgétaire et soit tenté de ne le défendre que mollement. C’est pourquoi ils ne le transmettent qu’au dernier moment, ne laissant au ministre que la possibilité de le présenter sans l’avoir lu auparavant ». Il a précisé que « le dépôt d’un amendement à la dernière minute peut aussi être, pour le Gouvernement, un moyen d’éviter l’examen par le Conseil d’État », confirmant ainsi les propos du professeur Nicolas Molfessis d’après qui il arrive que « la voie de l’amendement [soit] instrumentalisée pour faire passer “hors de la vue” du Conseil d’État des dispositions dont on craint qu’elles puissent faire l’objet d’un avis défavorable ».

M. Alain Lambert a ajouté qu’il lui était « d’ailleurs arrivé, dans une telle circonstance, de souffler au rapporteur de ne surtout pas adopter l’amendement en question, ou du moins de demander la réserve de l’article concerné » (122).

Convaincue avec M. Alain Lambert qu’il faut « discipliner la relation de séance entre le Gouvernement et le Parlement et montrer que les parlementaires ne sont pas des greffiers chargés de ratifier les décisions des administrations centrales », la mission considère que l’évaluation préalable des conséquences des amendements, qu’elle soit ou non formalisée dans une procédure d’étude d’impact inspirée des pratiques du Parlement européen, ne pourra être opérationnelle et fiable que si les amendements gouvernementaux sont soumis à un délai de dépôt.

C’est la raison pour laquelle la mission préconise de soumettre les amendements gouvernementaux à un délai de dépôt, tant lors de l’examen des textes en commission que lors de leur examen en séance publique.

Proposition n° 9 – Soumettre les amendements du Gouvernement à un délai de dépôt.

Consciente du degré d’exigence que comporte une telle proposition à l’égard du Gouvernement, la mission estime cependant nécessaire à la qualité de la production normative que l’exécutif se plie à cette discipline. En effet, comme l’a rappelé M. Nicolas Molfessis, « la loi de finances pour 2014 a montré de façon symptomatique que les dispositions introduites par amendement s’exposent davantage à une censure du Conseil constitutionnel ».

Par ailleurs, votre rapporteur souligne que cet encadrement du droit d’amendement du Gouvernement est loin de constituer une restriction aussi radicale que celle adoptée par plusieurs de nos voisins européens. D’après les réponses fournies à la mission par neuf des dix Parlements européens interrogés par l’intermédiaire du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (CERDP), en Allemagne, comme en Espagne et aux Pays-Bas, le Gouvernement n’a pas le droit de déposer des amendements sur le texte issu des travaux de la commission.

Qui plus est, le délai de dépôt qui pourrait être appliqué aux amendements gouvernementaux pourrait ne pas être le même que celui qui est aujourd’hui prévu à titre de principe pour les amendements parlementaires (17 heures, le troisième jour ouvrable précédant la date de début de la discussion du texte en commission ou en séance publique).

Hostile à l’idée que le délai de dépôt soit rigoureusement identique pour les amendements gouvernementaux et parlementaires – car, selon lui, le Gouvernement, « soumis à de fortes pressions nationales, européennes et internationales », « doit avoir les moyens de diriger le pays » et doit donc pouvoir prendre une initiative de dernière minute à condition qu’il la justifie – notre collègue Jean-Luc Warsmann a suggéré, lors de son audition, d’« imposer une étude d’impact et, en cas de recours, [d’]accorder un délai de 24 heures à telle ou telle institution pour se prononcer sur cette étude », de sorte que « cela obligerait indirectement le Gouvernement à respecter un certain délai de dépôt ».

En toute hypothèse, l’application d’un délai de dépôt aux amendements gouvernementaux impliquerait à tout le moins la modification de l’article 13 de la loi organique du 15 avril 2009 et des articles 86 et 99 du Règlement de l’Assemblée nationale, ainsi qu’un aménagement de la rédaction de l’article 101 du même Règlement, qui régit la procédure de seconde délibération.

Une meilleure gestion du temps parlementaire : c’est aussi le but de la proposition que formule la mission au sujet de la procédure accélérée.

2. Modifier la procédure accélérée pour préserver un temps minimal d’examen parlementaire

Comme l’a noté le vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Marc Sauvé, lors de son audition, « le problème est que, dans notre pays, la production normative, à tous les niveaux de son élaboration – Gouvernement, Conseil d’État et Parlement – est marquée du sceau de l’urgence ».

Le Parlement ne compte plus les projets et propositions de loi pour lesquels le Gouvernement engage la procédure accélérée. Au 30 août dernier, notre Assemblée avait déjà examiné en urgence 112 textes depuis le début de la XIVe législature (84 projets de loi et 28 propositions de loi). Sous la XIIIe législature, la procédure accélérée fut engagée pour 92 projets de loi et 23 propositions loi (soit 115 textes au total). Sous la XIIe législature, seuls 59 textes avaient été examinés en urgence (tous des projets de loi) (123) – soit près de deux fois moins de textes que notre Assemblée n’en a examiné en urgence depuis deux ans. En l’espace de trois législatures, quelle que soit la majorité, le recours à la procédure accélérée n’a cessé de croître.

Pour être parfois nécessaire, cette urgence est souvent excessive et injustifiée lorsque, pour reprendre les mots employés par le Conseil d’État dans son rapport public pour l’année 2011, « l’importance et la complexité de la réforme envisagée nécessitent un examen approfondi ou lorsque l’urgence déclarée est démentie ultérieurement par le calendrier parlementaire ou par le rythme de la publication d’un texte au Journal officiel » (124).

À cet égard, la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois a fait état, dans son Rapport annuel sur l’application des lois paru en juin dernier, d’« urgences à géométrie variable » (125) – constatant que « la mise en application des textes adoptés selon la procédure accélérée n’est en moyenne pas plus rapide que celle des autres lois ». Et notre collègue sénateur David Assouline de s’interroger : « à quoi bon imposer au Parlement des cadences rapides si l’urgence invoquée en amont bute, en aval, sur les délais incompressibles ? La réalité montre que l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi selon la procédure accélérée n’est pas le gage de sa mise en application plus rapide après promulgation » (126).

Dans son rapport public pour l’année 2013, le Conseil d’État fournit un très bon exemple illustrant la façon dont cette urgence nourrit l’inflation normative. Le Conseil d’État explique en effet que, saisi en extrême urgence, des deux projets de décret successifs portant relèvement du plafond du Livret A (127) , au point de n’avoir que quatre jours pour les examiner (alors qu’ils avaient été annoncés longtemps auparavant en conseil des ministres), l’« édiction de la norme dans l’urgence n’a pas permis, pour ces deux décrets, de déterminer leur applicabilité ultramarine, de sorte qu’il a fallu édicter deux autres décrets à cette fin. Finalement, ce sont quatre décrets qui ont été pris alors qu’un seul aurait suffi » (128).

Face au constat de la nocivité de l’urgence excessive sur la qualité de la production normative, la mission préconise d’encadrer la procédure accélérée pour préserver un temps minimal d’examen parlementaire. Comme l’a dit devant la mission M.  David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, « le travail législatif, parce qu’il tient compte de certaines exigences démocratiques, ne peut pas s’accélérer au-delà de certaines limites ».

En vertu des articles 45 et 42 de la Constitution, le recours à la procédure accélérée a deux conséquences :

– tout d’abord, il permet de réunir une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion après une seule lecture dans chaque assemblée – alors que, dans le cadre de la procédure législative ordinaire, la réunion d’une telle commission n’est possible qu’après deux lectures dans chaque assemblée ;

– ensuite, il permet de s’affranchir des délais minimaux entre le dépôt d’un texte et son examen en séance publique qui sont prévus, en première lecture, dans le cadre de la procédure législative ordinaire (six semaines entre le dépôt d’un texte et sa discussion en séance publique devant la première assemblée saisie ; quatre semaines entre la transmission d’un texte et sa discussion en séance publique devant la seconde assemblée saisie).

Si les Conférences des présidents des deux assemblées ont la faculté de s’opposer conjointement au recours à la procédure accélérée pour l’examen d’un projet de loi ordinaire, le recours à cette procédure est en revanche « de droit » pour les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale ainsi que pour les projets de loi relatifs aux états de crise.

Sans remettre en cause ce principe, il pourrait être concevable d’aménager les règles relatives à la procédure accélérée pour préserver un temps minimal d’examen parlementaire. Votre rapporteur note que c’est d’ailleurs ce qui a été prévu pour les lois organiques puisqu’en application de l’article 46, alinéa 2, de la Constitution, si la procédure accélérée a été engagée pour un projet ou une proposition de loi organique, le texte « ne peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie avant l’expiration d’un délai de quinze jours après son dépôt ».

Suivant cet exemple, on pourrait fort bien imaginer une modification des dispositions constitutionnelles régissant la procédure accélérée de façon à ce que soient préservés des délais minimaux (par exemple, de six ou trois semaines entre le dépôt d’un texte et sa discussion devant la première assemblée saisie, et de quatre ou deux semaines entre la transmission d’un texte et sa discussion devant la seconde assemblée saisie), nonobstant l’absence de seconde lecture dans chaque assemblée.

Proposition n° 10  – Modifier la procédure accélérée pour préserver un délai minimal entre le dépôt d’un texte et sa discussion devant chaque assemblée.

3. Repenser l’organisation des débats budgétaires en les recentrant sur la loi de règlement.

C’est toujours le souci d’une meilleure gestion du temps parlementaire qui préside à la proposition que fait la mission en matière d’examen des textes budgétaires.

Comme le Premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, votre rapporteur est étonné du contraste entre les semaines entières qui sont consacrées à l’examen de la loi de finances initiale – pour la modification de laquelle les parlementaires disposent au final de faibles marges de manœuvre – et les quelques rares heures qui sont prévues pour l’examen de la loi de règlement – alors que, comme l’a dit M. Didier Migaud, « c’est souvent à partir de l’exécution d’une loi de finances ou d’une politique publique que l’on peut se rendre compte de dysfonctionnements, de failles ou d’insuffisances » (129). Selon le Premier président de la Cour des comptes, alors que « dans tous les pays du monde, les parlementaires consacrent beaucoup plus de temps à l’exécution budgétaire qu’aux lois de finances initiales – qui sont d’ailleurs souvent des lois d’affichage », « en France, nous faisons l’inverse ».

Ce « problème culturel » (130) a également été pointé par l’ancien ministre délégué au Budget, M. Alain Lambert, président du conseil national d’évaluation des normes, qui a déclaré ne pas comprendre l’entêtement du Parlement à « consacrer trois semaines au projet de loi de finances, alors que pas une virgule n’y est changée ». Lui aussi est d’avis qu’« il faudrait y consacrer trois jours, contre trois semaines à la loi de règlement » (131).

La répartition du temps parlementaire consacré aux débats budgétaires pourrait en effet être plus équilibrée et plus efficiente.

Votre rapporteur a d’ailleurs fait des propositions en ce sens au Président de l’Assemblée nationale, M. Claude Bartolone. En collaboration avec notre collègue François Cornut-Gentille, votre rapporteur a remis l’an passé à M. Claude Bartolone un rapport décrivant plusieurs scénarios de réforme possibles pour « faire progresser le travail parlementaire d’évaluation de l’action publique à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement » (132).

Comme votre rapporteur l’a souligné dans ce rapport, l’examen des crédits budgétaires est source de frustrations pour les députés : l’analyse des documents budgétaires joints au projet de loi de finances (projets annuels de performances, annexes générales et documents de politique transversale) se fait dans des délais si contraints que, parfois, les informations sont transmises aux députés après la discussion en commission. Par ailleurs, l’examen des crédits de la seconde partie du projet de loi de finances, tant en commissions élargies qu’en séance publique, ressemble plus à une succession de monologues qu’à un véritable débat de fond.

De son côté, l’examen, très rapide, du projet de loi de règlement reste un exercice très formel – dans la mesure où le texte est peu amendable sur le fond – qui ne permet pas d’appréhender de manière efficiente l’ampleur des mouvements de crédits constatés en cours d’année, ni les résultats de l’exécution budgétaire au travers des rapports annuels de performances. Le débat sur le projet de loi de règlement ne mobilise guère les commissions permanentes autres que celle des Finances : seuls le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux produisent un rapport sur ce texte.

Face à ce constat, votre rapporteur et notre collègue François Cornut-Gentille ont proposé quatre pistes de réforme susceptibles d’ériger l’examen du projet de loi de règlement en temps fort de l’évaluation de l’action publique et des travaux entrepris pour la modernisation de celle-ci (133).

Parmi les différentes options soumises au Président de l’Assemblée nationale, il a été suggéré de créer des missions d’information communes à la commission des Finances et aux commissions permanentes compétentes parallèlement à la réalisation, par le rapporteur général, d’un rapport législatif, et, par les rapporteurs spéciaux, de notes d’évaluation. L’examen du projet de loi de règlement serait ainsi complété par un débat, en séance publique, sur les rapports des missions d’information communes lors d’une semaine de contrôle fixée à la fin du mois de juin. Ce débat sur les rapports d’information produits par des binômes associant députés de la majorité et de l’opposition aurait l’avantage de conférer un contenu utile à cette semaine de contrôle.

Proposition n° 11  – Repenser l’organisation des débats budgétaires de façon à faire de la loi de règlement un moment fort d’évaluation, notamment de la modernisation de l’action publique.

B. ADOPTER UNE MÉTHODE DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPÉENNES SUSCEPTIBLE DE LIMITER LES RISQUES DE « SURTRANSPOSITIONS » INUTILES

La réflexion menée par la mission sur la gestion du temps parlementaire s’est étendue au temps que nos assemblées consacrent à l’examen de textes législatifs pris pour la transposition de directives européennes, et donc à la méthode jusqu’ici retenue en la matière.

Longtemps, notre pays a été pointé du doigt pour le retard qu’il avait accumulé en matière de transposition des directives européennes. Si nos performances restent perfectibles, ces critiques n’ont plus lieu d’être aujourd’hui : ainsi que le notait le secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, « la France a réalisé de grands progrès en termes quantitatifs. À l’heure actuelle, le déficit de transposition se situe entre 0,4 et 0,6 %, ce qui nous situe à une bonne place dans le palmarès européen » (134). D’après les informations que la mission a pu obtenir du secrétariat général des Affaires européennes (SGAE), le déficit de transposition des directives européennes était en effet de 0,6 % en 2013, contre 1 % en 2011.

Selon M. Serge Lasvignes, les administrations françaises sont désormais confrontées à double défi : celui d’éviter les phénomènes de « surtransposition » (135) et celui de mieux anticiper l’impact de la directive sur le droit national. Ces deux enjeux sont liés car, souvent, le Gouvernement justifie les mesures de surtransposition qu’il propose par un intérêt général qu’il n’a pas fait (ou pas suffisamment fait) valoir et/ou identifié au moment des négociations des textes au niveau européen, de sorte que nos entreprises finissent par être soumises à des règles qui peuvent être tout à fait légitimes et même donner de l’avance à notre économie en anticipant les futures normes européennes, mais qui, en attendant, nuisent à leur compétitivité (136) .

C’est précisément ce double défi que la mission propose de relever en formulant des propositions pour placer l’étude d’impact davantage au cœur des négociations et pour mieux contrôler les surtranspositions.

1. La propension française à transposer au-delà de ce qui est utile et nécessaire

Une riche étude de M. Yves Bertoncini sur les normes européennes publiée en mai dernier  a montré que, contrairement à ce que l’on prétend souvent, seul un quart des directives transposées en France comporte une dimension législative, contre trois quarts une dimension purement réglementaire (137).

En effet, sur la période 2000-2010, la proportion de directives transposées au moyen d’au moins un acte de nature législative s’est établie à 23,8 % du nombre total de directives (soit 236 directives sur 993) (138).

Cela correspond d’ailleurs aux données fournies dans le Guide de bonnes pratiques concernant la transposition des directives européennes établi par le secrétariat général des Affaires européennes (SGAE). Ce guide indique en effet que « les textes de transposition de nature législative concernent environ 20 % des mesures de transposition » (139) et qu’« environ 80 % des dispositions des directives sont transposées en France par voie réglementaire uniquement » (140).

Ces pourcentages n’ont pas connu d’évolution majeure sur la période 2010-2013. D’après les indications transmises à la mission par le SGAE, en 2011, la France a notifié à la Commission européenne 273 mesures de transposition, dont 59 étaient de nature législative. À titre de comparaison, d’après les informations fournies à la mission par trois des dix Parlements européens interrogés par l’intermédiaire du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (CERDP), le Danemark, le Royaume-Uni et la Suède ont, en 2011, notifié respectivement 37, 25 et 86 mesures de transposition de nature législative.

Dans la mesure où certaines lois françaises comportaient plusieurs articles transposant plusieurs directives ou habilitant le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnances pour transposer plusieurs directives, ce sont au final seulement 8 lois et 9 ordonnances qui, en 2011, ont été adoptées aux fins de transposition des directives européennes. Autrement dit, seuls 6 % des 122 lois et 21 % des 42 ordonnances adoptées en France en 2011 transposaient tout ou partie d’une directive européenne.

En 2012, la France a notifié à la Commission européenne 191 mesures de transposition, dont 23 étaient de nature législative. D’après les informations fournies à la mission par trois des dix Parlements européens interrogés par l’intermédiaire du CERDP, le Danemark, le Royaume-Uni et la Suède ont, en 2012, notifié respectivement 42, 23 et 61 mesures de transposition de nature législative.

Seules 3 des 92 lois adoptées en France en 2012 transposaient des directives (soit 3 % du nombre total de lois adoptées). Et seules 5 des 40 ordonnances adoptées en France en 2012 ont été prises pour la transposition de directives (soit 13 % du nombre total d’ordonnances adoptées).

Enfin, en 2013, la France a notifié 176 mesures de transposition, dont 52 de nature législative. D’après les informations fournies à la mission par trois des dix Parlements européens interrogés par l’intermédiaire du CERDP, le Danemark, le Royaume-Uni et la Suède ont, en 2013, notifié respectivement 42, 33 et 67 mesures de transposition de nature législative.

En France, en 2013, 8 des 95 lois adoptées (soit environ 8 % du nombre total de lois) et 3 des 25 ordonnances adoptées (soit 12 % du nombre total d’ordonnances) transposaient des directives.

Au final, en France, sur les trois dernières années, le rapport entre les mesures législatives de transposition notifiées et le nombre de lois et ordonnances adoptées dans l’année est de 35 % en 2011, 17 % en 2012 et 15 % en 2013, soit 22 % en moyenne.

S’il est vrai que « l’européanisation des lois nationales est importante dans quelques secteurs (agriculture, services financiers, environnement…) et très réduite dans d’autres (éducation, protection sociale, logement, sécurité, etc.) » (141), notre pays se situe néanmoins dans la moyenne européenne, car, d’après M. Yves Bertoncini, « toutes les études disponibles convergent vers une proportion de lois nationales d’origine communautaire oscillant entre 10 % et un tiers selon les pays » (142) – et plus précisément entre 11,8 % en Finlande (ou encore 12,3 % aux Pays-Bas) et 35 % en Espagne (143).

Si l’idée selon laquelle « 80 % de nos lois viennent de Bruxelles » relève donc davantage du mythe que de la réalité, la tendance des pouvoirs législatif et exécutif français à transposer au-delà de ce qui est utile et nécessaire est, elle, bien réelle.

Votre rapporteur ne citera que deux exemples, auxquels a d’ailleurs remédié depuis une loi de simplification (144).

Deux exemples de surtranspositions

Le dispositif de la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme n’avait vocation à s’appliquer, pour le secteur des assurances, qu’aux entreprises d’assurance-vie. Or la France a été le seul pays de l’Union européenne à en avoir étendu l’application aux entreprises d’assurance de dommages. Ces entreprises se trouvaient donc dans l’obligation d’adopter des mesures de vigilance dès l’entrée en relation d’affaires avec le client alors même que, les assurances de dommages étant régies par le principe indemnitaire, le risque de blanchiment pour ce type de garanties ne peut être détecté lors de la souscription du contrat, mais seulement lors de la phase de règlement du sinistre. Il a fallu que les parlementaires s’emparent du sujet pour que soit instauré un régime simplifié et adapté aux spécificités de l’assurance de dommages en phase de souscription du contrat. Sans entamer en aucune façon le dispositif anti-blanchiment, ni remettre en cause les mesures de vigilance prises lors de la phase d’indemnisation, qui est la seule susceptible de donner lieu à la détection de fraudes motivées par le blanchiment, l’article 72 de la loi du 22 mars 2012 a libéré quelque 45 000 entreprises françaises d’assurance de dommages – dont la plupart sont de petite taille ou des professionnels indépendants – de procédures lourdes, complexes et inutiles au regard des objectifs de lutte contre le blanchiment des capitaux (145).

L’article 118 de la même loi a relevé de 4 000 à 15 000 euros le seuil à compter duquel les marchés publics doivent faire l’objet d’une procédure formalisée de publicité et de mise en concurrence préalables. Le seuil de 4 000 euros jusqu’alors retenu en France paraissait très bas au regard de la réglementation applicable au sein de l’Union européenne. À l’exception de Chypre ou encore de la Lituanie, l’immense majorité des États membres avaient retenu des seuils sensiblement plus élevés que le seuil français de 4 000 euros : 14 000 euros en Pologne, 15 000 euros en Roumanie, 40 000 ou 60 000 euros en Autriche (selon qu’il s’agissait du secteur « classique » ou des « secteurs spéciaux »), 15 000 ou 100 000 euros en Finlande (selon qu’il s’agissait des marchés de fournitures et services ou de travaux), 20 000 ou 40 000 euros en Italie (selon qu’il s’agissait des marchés de fournitures et services ou de travaux). La Commission européenne elle-même avait fixé un seuil 10 000 euros pour la passation de ses propres marchés. Là encore, comme le notait notre collègue Jean-Luc Warsmann devant la mission, il a fallu que les parlementaires s’investissent avec ténacité pour que le seuil à compter duquel les marchés publics sont soumis à une procédure de publicité et de mise en concurrence préalables soit fixé à un niveau harmonisé avec celui des seuils pratiqués par la plupart des pays membres de l’Union européenne. Ce relèvement du seuil représentait un enjeu économique important pour l’accès des petites et moyennes entreprises à la commande publique, qui représente chaque année environ 150 milliards d’euros (146).

Ces deux exemples illustrent l’ampleur des implications économiques que peuvent avoir les surtranspositions inutiles des directives européennes. Nos voisins allemands l’ont bien compris, eux qui mettent parfois en œuvre une méthode de transposition en deux temps susceptible de limiter les surtranspositions.

2. La méthode de la transposition en deux temps (ou « double corbeille »)

L’Allemagne a adopté, pour la transposition de certaines directives, une méthode que la doctrine allemande, et plus précisément le professeur Thomas Dreier, a qualifié de « double corbeille » (147).

Cet auteur explique que, pour la transposition de la directive 2001/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 sur l’harmonisation de certains aspects du droit d’auteur et des droits voisins dans la société de l’information (dite « directive DADVSI »), « le législateur allemand a été réaliste jusqu’à un certain point, et a transposé ce qu’il fallait transposer pour être en conformité avec la directive. Toutes les autres questions, destinées à rénover et réformer en profondeur le droit d’auteur en vue de l’adapter aux exigences du numérique et des réseaux, ont été reportées à ce qu’on appelle un deuxième volet, ou encore une “deuxième corbeille”. »

Pour la « première corbeille », « la stratégie choisie a été celle de transposer la directive telle quelle. On a emprunté le langage de la directive là où il n’y avait pas encore de dispositions précises dans la loi allemande, notamment en ce qui concerne les mesures techniques de protection, en d’autres termes [on retrouve], dans le texte allemand, toutes les questions d’interprétation qu’on peut se poser vis-à-vis du texte de la directive ». Cette transposition verbatim ou « à plat » a permis d’introduire la directive dans l’ordre interne dans les délais impartis.

Pour la « deuxième corbeille », un grand débat a été organisé, des groupes de travail ont été mis en place et une douzaine de commissions ont été instituées pour traiter chacun des pans du droit allemand de la propriété intellectuelle affectés par la directive européenne : système de rémunération pour copie privée, copie privée numérique, situation des radiodiffuseurs, réforme du droit de prêt, etc. Des rapports ont été produits par ces commissions, sur le fondement desquels un avant-projet de loi proposant une réforme globale de la matière a été préparé et soumis à la discussion, avant que ne soit arrêté un projet de loi longuement discuté par le Parlement.

Dans sa thèse sur la Méthode de transposition des directives communautaires : étude à partir de l’exemple du droit d’auteur et des droits voisins (148), Mme Célia Zolynski, professeure de droit entendue par la mission, propose d’adapter le processus législatif français de transposition des directives en s’inspirant de l’exemple allemand et en procédant en deux temps. Le premier temps serait consacré à une transposition verbatim des dispositions des directives ayant un objectif d’harmonisation maximale. Pour la transposition des « dispositions communautaires poursuivant une harmonisation a maxima, i.e. dont le contenu normatif précis ôte toute marge de manœuvre à l’État membre lors de sa mise en œuvre », Mme Célia Zolynski suggère qu’« aucune disposition substantielle ne [fasse] l’objet de débat interministériel lors de la rédaction de l’avant-projet de loi ni de débat parlementaire lors de l’examen du projet de loi devant le Parlement » (149). Sans faire de l’ordonnance l’instrument de transposition de droit commun, l’auteur souligne que celle-ci présente un double intérêt :

– d’une part, elle « permet d’accélérer le processus de transposition en évitant les retards dus aux débats parlementaires » ;

– d’autre part, « l’ordonnance assure une pleine application de la directive, et, partant, le respect des obligations communautaires de l’État membre, en procédant à une “transposition à plat”, i.e. en reprenant le texte communautaire en l’état » (150).

Le second temps serait dévolu à une transposition étoffée des dispositions des directives ayant un objectif d’harmonisation minimale. Pour la transposition des « dispositions réalisant une harmonisation a minima, appelant un complément normatif de la part des États membres qui demeurent libres de déterminer les moyens les plus pertinents afin de réaliser l’objectif prescrit par la norme communautaire de nature téléologique » (151), l’auteur préconise qu’une nouvelle loi prolonge la première afin de la compléter. « Les dispositions dont l’harmonisation n’est que facultative et qui font l’objet de débats peuvent alors être examinées » - étant précisé que ces dispositions sont « bien souvent celles sur lesquelles aucun accord n’a pu être trouvé lors de l’adoption du texte communautaire » (152).

En somme, « les dispositions poursuivant une harmonisation a maxima pourraient être transposées par ordonnance. Au-delà, on doit exclure ce mode de transposition en ce qui concerne les dispositions laissant une marge de manœuvre à l’État membre puisqu’ici, le débat parlementaire est autorisé afin de déterminer les moyens les plus pertinents pour compléter la disposition communautaire et, partant, en assurer sa mise en œuvre en droit interne. Il en résulterait un découpage du texte selon la nature des dispositions à transposer » (153).

Si la méthode de transposition parfois retenue en Allemagne, paraît difficilement applicable « telle quelle » à la procédure législative française, elle pourrait en revanche être adaptée et inspirer des bonnes pratiques tendant à améliorer le processus d’adoption des directives et à faire en sorte que ce dernier limite davantage les surtranspositions.

3. Pistes pour améliorer le processus de transposition des directives

On pourrait en effet imaginer que la transposition des directives se déroule en deux temps :

– le premier passerait par l’élaboration d’un projet d’ordonnance assorti d’une étude d’impact complète et précise ;

– le second consisterait en un débat parlementaire, à l’occasion du projet de loi de ratification, sur l’étude d’impact jointe à l’ordonnance et sur la partie de l’avis du Conseil d’État relative à cette étude d’impact qui aura été rendue publique.

Un tel dispositif ne sera toutefois efficace que si une plus grande attention est accordée à l’évaluation de l’impact au stade des négociations des directives.

a. Placer l’étude d’impact au cœur des négociations des textes européens et en analyser les implications au niveau national

Lorsque la Commission européenne envisage l’élaboration d’un texte, son secrétariat général commence par mettre en ligne une feuille de route (« roadmap plan ») de trois à quatre pages indiquant :

– qui est susceptible d’être concerné par la réflexion initiée ;

– quel calendrier de consultations est envisagé ;

– quelle est la nature de la réforme envisagée (règlement, directive, recommandation…) ;

– quand le projet de texte est susceptible d’être finalisé.

À ce stade, les services de la Commission européenne attendent des réactions, qu’ils jugent trop peu nombreuses, en particulier de la part des Parlements nationaux (154). Ces derniers ne réagissent que dans le cadre du délai de huit semaines consacré à l’examen de la conformité au principe de subsidiarité d’un projet de texte européen déjà adopté par la Commission européenne (155).

Les services de la Commission que la mission a pu rencontrer lors de son déplacement à Bruxelles, le 16 janvier 2014, ont expliqué qu’ils réfléchissaient aux moyens d’assurer une plus grande publicité à cette étape de l’élaboration des normes européennes et d’améliorer la prise en compte de l’étude d’impact au niveau du Conseil européen (156).

Quoique la circulaire du Premier ministre du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes précise expressément que « l’impact de l’acte en préparation sur le droit interne doit être apprécié le plus en amont possible, pour permettre, à la fois, d’arrêter les positions de négociation de la France en connaissance de cause et de préparer la transposition », le secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, a concédé que les administrations françaises devaient encore fournir des efforts pour mieux anticiper l’impact des directives au niveau national (157). À cet effet, le Guide de bonnes pratiques concernant la transposition des directives européennes établi par le SGAE impose l’élaboration de fiches d’impact simplifiée et stratégique (158).

Pourtant, des difficultés subsistent, qu’a relevées, lors de son audition, M. Nick Malyshev, responsable de la division de la politique de la réglementation de l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE). Ce dernier a en effet indiqué que, d’après les études de l’OCDE sur le « Mieux légiférer » en Europe et en France (159), « il y a souvent peu de rapports entre les études d’impact menées au niveau de la Commission européenne et ce qui émerge à l’autre bout du processus » (160).

Ce constat ne concerne pas que la France. La mission a pu constater lors de ses déplacements à Bruxelles et à Berlin, que, de l’avis de nos voisins belges et allemands, c’est le stade précoce des négociations des textes européens qui constitue le maillon faible de la chaîne du « mieux légiférer » au niveau des institutions européennes.

Lors de son déplacement à Berlin, le 12 février 2014, la mission a rencontré des représentants du conseil national de contrôle des normes (« NKR ») qui ont exprimé le souhait que le Conseil européen et le Conseil de l’Union européenne s’emparent davantage des enjeux liés à l’impact des projets de textes qu’ils négocient, le plus en amont possible des négociations. Ils ont formé le vœu que les ministres allemands et députés allemands au Parlement européen s’organisent mieux en interne pour examiner les projets d’actes législatifs de la Commission européenne sous l’angle de leurs coûts pour l’Allemagne.

De son côté, M. Helge Braun, ministre d’État auprès de la Chancelière, chargé de la simplification, a insisté sur le fait qu’il était crucial d’intégrer une réflexion sur l’impact des projets de texte le plus en amont possible de leur négociation, au niveau du Conseil européen et du Conseil des ministres européens. Les ministres, chefs de gouvernements et chefs d’États européens doivent selon lui placer les études d’impact ex ante au cœur de leurs débats et négociations afin d’influer le plus tôt possible sur les orientations et le contenu des projets de textes européens. Il avait souhaité qu’une discussion approfondie sur ce sujet soit engagée après les élections européennes et qu’elle soit l’occasion d’un travail franco-allemand voire d’une prise de position commune.

Dans l’attente d’une meilleure anticipation des impacts de la réglementation européenne, les autorités allemandes ont créé un site Internet, consultable par tous, où sont indiqués les coûts auxquels il faut s’attendre compte tenu des projets de textes européens en cours d’adoption. Ce site Internet est connu sous le nom de « moniteur PME ». Cet outil permet aux petites et moyennes entreprises allemandes d’anticiper les effets de la réglementation européenne envisagée et de transmettre leurs remarques de façon précoce. Le « moniteur PME » donne une vue d’ensemble des initiatives du programme de travail de la Commission affectant les PME, dès la publication de ce programme de travail, et pour toute la durée du cycle de travail. Le moniteur PME prend la forme d’un tableau d’une vingtaine de pages, dans lequel les propositions sont regroupées par secteur (161). Les règlementations envisagées au niveau européen sont classées en fonction de leur importance pour les PME nationales, selon un système de feux tricolores.

Le décalage qui peut parfois être constaté entre l’impact des directives européennes tel qu’il est évalué par la Commission européenne et par les négociateurs, et l’impact des mesures de transposition tient non seulement à une anticipation insuffisante des conséquences des textes au niveau national lors de la phase de négociation, mais aussi à une rupture entre la phase de négociation et la phase de transposition. C’est du moins l’analyse du secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, qui a expliqué devant la mission que « jusqu’à il y a peu, le service chargé de négocier la directive à Bruxelles était différent de celui qui était chargé de la transposer dans le droit national », de sorte que, très vite, « la mémoire de la négociation pouvait se perdre, si bien qu’il devenait impossible de se rappeler pourquoi la France avait elle-même demandé l’inscription de telle ou telle disposition dans la directive ». Tout en soulignant que « des progrès ont été réalisés sur tous ces points », notamment à la faveur du rapprochement du SGG et du SGAE, M. Serge Lasvignes a fait état de la persistance de « difficultés à obtenir des ministères qu’ils échangent avec le Secrétariat général au sujet de l’impact effectif d’un projet en cours de préparation ». Il a ajouté qu’il lui était « même arrivé de découvrir que des projets de directives impliquaient une révision de la Constitution, sans que l’administration concernée s’en soit rendu compte ».

Ainsi que l’a indiqué devant la mission M. Nick Malyshev, l’OCDE aussi a constaté que « de nombreux pays ont du mal à négocier la version finale des directives au niveau du Conseil », notamment parce que « les politiques chargés des négociations ne sont pas suffisamment en relation avec les personnes qui seront responsables de la transposition. Lorsque la directive arrive dans le cadre national, elle provoque souvent la surprise, signe d’une préparation insuffisante ». Pour y remédier, l’OCDE recommande, comme la mission, « que les États membres utilisent davantage les études d’impact menées au niveau de l’Union sur les textes européens », car, « alors que la Commission alloue des moyens considérables au développement de ces travaux, nous n’avons pas l’impression que les pays s’en servent comme point d’appui pour analyser l’impact local des directives ».

Une meilleure appropriation de l’étude d’impact de la Commission européenne et, corrélativement, une meilleure anticipation de l’impact des textes négociés au niveau national pourront contribuer à limiter les surtranspositions car les mesures que la France jugera les plus appropriées au regard de sa situation particulière seront alors défendues au stade des négociations, et non plus imposées au stade de la transposition.

b. Mieux identifier les éventuelles surtranspositions

Il est vrai que le Guide de bonnes pratiques concernant la transposition des directives européennes établi par le SGAE recommande de lutter contre la surtransposition en invitant les ministères à écarter toute mesure allant au-delà de ce qu’implique strictement la mise en œuvre de la directive et en rappelant qu’une directive ne devrait pas être l’occasion d’une remise en chantier du droit national, en dehors de ce qui est nécessaire pour la transposition.

Pourtant, en tant que députés, nous sommes régulièrement interpellés par des professionnels qui remarquent que leurs concurrents d’autres pays de l’Union européenne disposent de marges de manœuvre supérieures aux leurs.

Or, à cet égard, le Parlement ne dispose aujourd’hui d’aucun outil permettant d’identifier une surtransposition. Or c’est d’autant plus problématique que la transposition des directives européennes s’effectue parfois « par appartement », « le Gouvernement se contentant [pour reprendre la formule de notre collègue Jean-Luc Warsmann] de rédiger quelques amendements qu’il “confie” à certains députés de la majorité » (162), sans stratégie globale de transposition. Ainsi que l’a décrit notre collègue Jean-Luc Warsmann, « la plupart du temps, malheureusement, cela se passe ainsi : un collègue dépose un amendement inspiré par le Gouvernement et destiné, par exemple, à soumettre à l’étude d’impact les poulaillers de plus de 50 000 volailles ; le ministre se lève et se déclare favorable. L’amendement est donc voté, bien que le Parlement ne dispose d’aucun élément d’appréciation, et que les parties prenantes – professionnelles ou autres – n’aient pas pu s’exprimer à son sujet puisqu’il s’agit d’un amendement parlementaire ».

Lorsqu’elle se fait par voie législative, la transposition d’une directive devrait, au contraire, être l’occasion, pour le Parlement, de toiletter le droit et d’abroger les anciennes dispositions de droit interne, ou du moins de débattre de la nécessité de les maintenir. Cela permettrait d’éviter que ne se constitue un « mille-feuille » d’obligations à la fois européennes et nationales qui contribuent à placer notre pays en situation de surtransposition.

L’objectif d’identification des surtranspositions n’est pas hors de portée. Nos voisins y parviennent. À titre d’exemple, le Royaume-Uni a récemment déployé d’importants moyens de lutte contre la surtransposition des directives européennes. Outre le contrôle des cas de surtransposition qui est opéré par le conseil consultatif indépendant chargé de contrôler la qualité des études d’impact (« Regulatory Policy Committee » - RPC) et par le comité gouvernemental chargé de la réduction de la réglementation (« Reducing Regulation ministerial Committee » - RRC), des lignes directrices encadrent strictement la transposition de la règlementation européenne et font l’objet de rapports quant à leur application :

– toute surtransposition est interdite, sauf lorsqu’elle est favorable aux entreprises britanniques et dûment justifiée (sur la période juillet 2011-décembre 2012, des standards plus élevés que les exigences européennes n’ont été retenus que dans 14 % des cas, sans que cela n’implique de charges supplémentaires) ;

– le Gouvernement doit chercher autant que possible à utiliser des alternatives à la réglementation (sur la période juillet 2011-décembre 2012, cela a été fait dans 16 % des cas) ;

– le Gouvernement doit transposer « mot pour mot » dans la mesure du possible, sauf si cela engendre un risque de mauvaise compréhension ou de mauvaise interprétation (sur la période juillet 2011-décembre 2012, cela a été fait dans 72 % des cas) ;

– le Gouvernement doit s’assurer que les mesures n’entrent en vigueur qu’à la date butoir définie par la Commission, sauf lorsqu’une transposition anticipée profiterait aux entreprises (sur la période juillet 2011-décembre 2012, 95 % des mesures sont entrées en vigueur à la date fixée par les institutions européennes) ;

– le Gouvernement doit introduire dans le texte de transposition une clause de révision quinquennale.

En Allemagne, le nouveau Gouvernement a décidé que, désormais, comme au Royaume-Uni, toute surtransposition serait interdite, sauf lorsqu’elle serait favorable aux entreprises allemandes et dûment justifiée.

En revanche, ce contrôle ne concerne pas les règlements européens, qui sont d’application directe. Ayant constaté que les charges administratives résultant des règlements pouvaient être conséquentes, le conseil national de contrôle des normes (« NKR ») a décidé de mettre en place d’ici la fin de l’année 2014 un processus d’évaluation desdites charges.

Si nos voisins britanniques et allemands sont parvenus à mettre en place de telles stratégies de lutte contre les surtranspositions, il n’y pas de raison que la France n’y parvienne pas.

De façon à éviter que les débats parlementaires ne soient l’occasion d’aller au-delà des exigences européennes, la mission recommande de développer la transposition des directives par voie d’ordonnances, à la double condition toutefois que :

– lors de l’examen du projet de loi de ratification des ordonnances de transposition, le Parlement dispose des études d’impact réalisées sur les projets d’ordonnances ainsi que de la partie de l’avis du Conseil d’État portant sur la qualité de ces études d’impact ;

– les études d’impact jointes aux projets d’ordonnances et la partie de l’avis du Conseil d’État qui y est relative identifient clairement les éventuelles surtranspositions qui devront par ailleurs être dûment justifiées.

Cette proposition doit être lue en lien avec les précédentes propositions de la mission qui visent à rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact pour tous les projets d’ordonnance, et à rendre publique la partie de l’avis du Conseil d’État sur les études d’impact assortissant les projets et propositions de loi ainsi que les projets d’ordonnance.

Proposition n° 12 – Modifier les modalités de négociation et de transposition des directives

– Placer l’étude d’impact de la Commission européenne (et ses implications au niveau national) au cœur des négociations des directives européennes ;

– Développer la transposition des directives par voie d’ordonnances en exigeant :

– que l’avis du Conseil d’État sur le projet d’ordonnance de transposition soit rendu public avant le dépôt du projet de loi de ratification ;

– et que cet avis ainsi que l’étude d’impact assortissant le projet d’ordonnance identifient les éventuelles « surtranspositions », qui devront alors être soumises à une obligation de motivation renforcée.

TROISIÈME PARTIE : MIEUX ÉVALUER LA NORME
EN AVAL DE SON ADOPTION

L’amélioration de la fabrique de la loi passe par la mise en place d’un « cercle vertueux » de l’évaluation au sein duquel l’étude ex post de l’impact peut conduire à envisager des modifications de la norme adoptée – modifications qui, si elles trouvent une traduction législative, seront elles-mêmes soumises à une analyse ex ante de leur impact. Il existe en effet un lien étroit et nécessaire entre l’évaluation ex ante et l’évaluation ex post, qui se nourrissent l’une de l’autre.

Or, en matière d’évaluation ex post, la mission a pu constater tout au long de ses travaux que notre pays comptait de nombreux acteurs ainsi que de nombreuses initiatives qui gagneraient sans doute à être organisées de façon plus méthodique.

I. CLARIFIER LE PAYSAGE DE L’ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES

Cour des comptes, comité d’évaluation et de contrôle (CEC), mission d’évaluation et de contrôle (MEC), commission pour le contrôle de l’application des lois, directions ministérielles de la recherche, des études, de l’évaluation, de la prospective et des statistiques… Il est aujourd’hui extrêmement difficile de faire un recensement exhaustif des institutions, organes parlementaires ou services ministériels qui interviennent en matière d’évaluation ex post des normes, et, plus largement, des politiques publiques, tant ceux-ci sont nombreux.

Si l’on peut se réjouir d’une telle abondance, votre rapporteur estime cependant que les multiples initiatives que prennent ces différents acteurs en matière d’évaluation ex post gagneraient, dans un souci d’efficacité, à être mieux coordonnées.

A. UNE ÉVALUATION A POSTERIORI ABONDANTE MAIS PAS TOUJOURS ORGANISÉE.

L’évaluation ex post des normes adoptées et des politiques publiques est aujourd’hui le fait à la fois :

– du Parlement, qui s’est doté en la matière de nombreux organes et a adopté des bonnes pratiques ;

– des juridictions judiciaires et administratives et d’institutions comme la Cour des comptes ou le Conseil économique, social et environnemental ;

– de l’exécutif, qui dispose de nombreux corps d’inspection, secrétariats et commissariats généraux, et autres départements ministériels dédiés à l’évaluation.

1. Ce que fait le Parlement

Outre les multiples rapports ponctuels que le Parlement demande au Gouvernement sur les sujets les plus divers à l’occasion de l’examen des textes de loi, et dont le nombre a avoisiné 400 sous la précédente législature, d’après le secrétaire d’État aux Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen (163), les rapports d’application des lois adoptées et les rapports d’information que produisent les parlementaires contribuent au travail d’évaluation et de contrôle que mènent les assemblées et pour lequel elles se sont dotées de nombreux organes.

a. Les rapports d’application des lois adoptées

Votre rapporteur tient à rappeler que le Parlement s’est fortement investi au cours des vingt dernières dans l’évaluation de la qualité opérationnelle des lois adoptées et promulguées, ce qui se traduit par une évaluation de l’efficacité des politiques publiques mises en œuvre par ces lois. La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a d’ailleurs modifié l’article 24 de la Constitution pour reconnaître expressément au Parlement une mission d’évaluation des politiques publiques.

Depuis 2004, à l’issue d’un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, un rapport sur la mise en application de cette loi doit être présenté à la commission compétente. Ce rapport fait notamment état des textes réglementaires publiés, ainsi que des dispositions de la loi concernée qui n’auraient pas fait l’objet des textes d’application nécessaires.

Depuis 2009, l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que la rédaction de ce rapport est confiée à deux députés, dont l’un appartient à un groupe d’opposition et parmi lesquels figure de droit le rapporteur du projet ou de la proposition de loi faisant l’objet du rapport d’application. Les rapports sur la mise en application des lois peuvent donner lieu, en séance publique, à un débat sans vote ou à une séance de questions.

Ces rapports sur la mise en application des lois se nourrissent des documents fournis par le Gouvernement, dont notre collègue David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, a jugé qu’ils étaient « de contenu très inégal – s’apparentant parfois à une sorte d’exposé des motifs –, voire parfois même pas transmis au Parlement, ce qui explique que nos commissions n’utilisent pas pleinement ces outils dont il faudrait pourtant faire un meilleur usage » (164).

Votre rapporteur souligne en outre que les rapports des députés et sénateurs sur la mise en application des lois se focalisent surtout sur la vérification de ce que les décrets d’application d’une loi ont bien été pris et, le cas échéant, sur les raisons invoquées par l’exécutif pour justifier un retard d’adoption de ces décrets. L’évaluation ex post de l’impact des lois adoptées et des politiques publiques qu’elles concourent à mettre en œuvre relève davantage des rapports produits par les commissions d’enquête et les missions d’information.

b. Les commissions d’enquête, missions d’information des commissions permanentes et missions d’information de la Conférence des Présidents

La mission assignée aux commissions d’enquête régies par les articles 137 à 144-2 du Règlement de l’Assemblée nationale tend à évoluer dans le sens d’une démarche évaluative de politiques publiques sectorielles, ainsi qu’a pu le montrer, sous la XIVe législature, la commission d’enquête sur le fonctionnement des services de renseignement français dans le suivi et la surveillance des mouvements radicaux armés ou encore celle sur la situation de la sidérurgie et de la métallurgie françaises et européennes dans la crise économique et financière et sur les conditions de leur sauvegarde et de leur développement.

Par ailleurs, depuis 1990, les articles 145 et suivants du Règlement de l’Assemblée nationale offrent aux commissions permanentes la possibilité de créer des missions d’information temporaires, éventuellement communes à plusieurs commissions, pour évaluer les conditions d’application d’une législation.

Qui plus est, en application de l’article 145, alinéa 4, du Règlement, la Conférence des présidents peut elle aussi créer, sur proposition du Président de l’Assemblée nationale, des missions d’information.

c. L’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques  (OPECST) et les diverses délégations parlementaires

Créé par la loi n° 83-609 du 8 juillet 1983, l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) a pour mission, aux termes de la loi, « d’informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin, notamment, d’éclairer ses décisions ». À cet effet, l’OPECST « recueille des informations, met en œuvre des programmes d’études et procède à des évaluations ».

Composé de 18 sénateurs et 18 députés, cet organe est présidé alternativement par un sénateur et par un député. Il est assisté par un conseil scientifique formé de personnalités choisies en raison de leurs compétences. Il peut être saisi par le Bureau de l’une des deux assemblées, par un président de groupe, par 60 députés ou 40 sénateurs ou par une commission. 

Les travaux de cet office servent le plus souvent à l’établissement d’un rapport préalable à la réflexion législative. Cependant, diverses lois prévoient une évaluation ex post par l’OPECST de la mise en œuvre de tout ou partie de leurs dispositions, parmi lesquelles les lois de 1994, 2004 et 2011 relatives à la bioéthique (165), la loi de 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (166), les lois de programme de 2006 relatives à la recherche et à la gestion durable des matières et déchets radioactifs (167).

Outre l’OPECST, diverses délégations apportent leur pierre à l’évaluation ex post des lois adoptées dans les domaines qui les concernent :

– délégations aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes créées dans les deux assemblées par la loi n° 99-585 du 12 juillet 1999 ;

– délégation parlementaire au renseignement commune à l’Assemblée nationale et au Sénat et créée par la loi n° 2007-1443 du 9 octobre 2007 ;

– délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation créée au Sénat par l’arrêté n° 2009-95 du Bureau du 7 avril 2009 ;

– délégation à la prospective créée au Sénat le 7 avril 2009 par l’Instruction générale du Bureau ;

– délégation à l’Outre-mer créée au Sénat par l’arrêté n° 2011-282 du Bureau du 16 novembre 2011 ;

– délégation aux outre-mer, créée à l’Assemblée nationale par la Conférence des Présidents du 17 juillet 2012.

d. La mission d’évaluation et de contrôle (MEC)

La mission d’évaluation et de contrôle a été créée en 1999 au sein de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, à la suite des conclusions d’un groupe de travail sur le contrôle parlementaire et l’efficacité de la dépense publique qui fut l’initiateur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Forte de 18 membres désignés à parité entre majorité et opposition par les groupes politiques, elle est co-présidée par un député de la majorité et par un député de l’opposition et conduit des investigations approfondies sur des politiques publiques sectorielles.

Dotée de pouvoirs étendus pour convoquer des témoins et se faire communiquer tous documents (à l’exception de ceux couverts par le secret médical, de l’instruction ou encore de la défense nationale), la MEC formule des propositions concrètes d’amélioration des politiques publiques qui font l’objet d’un suivi et, parfois, de notifications au Gouvernement qui, en application de l’article 60 de la LOLF, est tenu d’y répondre par écrit dans un délai de deux mois.

e. La mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) 

Des missions d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale ont été mises en place en 2004 au sein des commissions des Affaires sociales de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Coprésidées par deux parlementaires de la majorité et de l’opposition, ces missions, dont la composition tend à reproduire la configuration politique des assemblées, sont chargées d’évaluer toute question relative aux finances de la sécurité sociale. Elles disposent pour ce faire de pouvoirs étendus qui sont fixés aux articles L.O. 111-9, L.O. 111-9-1, L.O. 111-9-3 et L.O. 111-10 du code de la sécurité sociale (convocation de témoins, contrôles sur pièces et sur place auprès d’administrations de l’État et des organismes de sécurité sociale, etc.).

Les MECSS publient des rapports et peuvent notifier au Gouvernement ou à un organisme de sécurité sociale des observations auxquelles ces derniers sont tenus de répondre dans un délai de deux mois.

f. Le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC)

À la suite de la consécration constitutionnelle de la fonction d’évaluation et de contrôle du Parlement, la réforme du Règlement de l’Assemblée nationale du 27 mai 2009 a conduit à la création d’une instance de contrôle opérationnel : le comité d’évaluation et de contrôle (CEC).

Sous l’égide du Président de l’Assemblée nationale, ce comité conduit des évaluations de politiques publiques transversales portant sur des domaines de compétence plus larges que ceux d’une commission permanente (article 146-3 du Règlement) et peut, sur saisine du président de la commission à laquelle un projet de loi a été renvoyé, apporter son expertise sur les études d’impact qui accompagnent les projets de loi déposés par le Gouvernement (article 146-5 du Règlement), notamment afin de déterminer si ces études satisfont aux exigences prévues à l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009.

Le CEC peut également formuler des propositions pour la détermination de l’ordre du jour de la semaine réservée par priorité au contrôle et à l’évaluation de la législation. Il peut « en particulier, proposer l’organisation en séance publique, de débats sans vote ou de séances de questions portant sur les conclusions de ses rapports ou sur celles des rapports des missions d’information » des commissions permanentes ou de la Conférence des présidents (article 146-7 du Règlement).

Votre rapporteur souligne que, depuis l’actuelle législature, le CEC s’est efforcé d’éclairer, par ses travaux d’évaluation ex post, l’analyse ex ante de l’impact des projets de loi dont notre Assemblée est saisie. Par exemple, en vue de l’examen par notre Assemblée du texte qui est devenu la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, le CEC a mené, pendant l’année 2013, une évaluation de l’adéquation entre l’offre et les besoins de formation professionnelle qui a conduit à la publication d’un rapport d’information en janvier 2014 (168). Plus récemment, dans la perspective des débats sur le projet de loi n° 2188 relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, le CEC a réalisé une évaluation du paquet « énergie-climat » de 2008 en France qui a abouti à la publication d’un rapport d’information en mai dernier (169).

g. La commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois

Instituée en novembre 2011 par l’article X bis de l’Instruction générale du Bureau du Sénat et composée de 39 membres, la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois est chargée de veiller à la mise en œuvre effective des textes votés par le Parlement.

Bénéficiant des prérogatives d’une commission d’enquête, cette commission assure non seulement un suivi de la publication des décrets d’application mais aussi une évaluation de la pertinence et de l’efficacité des dispositifs adoptés au regard de ce qui en était attendu a priori.

En effet, cette commission établit des rapports thématiques sur certaines lois – portant sur des domaines variés – qui sont sélectionnées dans le cadre d’un programme de travail annuel défini en coordination avec les groupes politiques et les commissions permanentes.

La mise en œuvre des lois retenues pour faire l’objet de bilans d’évaluation est examinée par des rapporteurs qui travaillent en binômes de différentes sensibilités politiques, de manière à assurer le pluralisme de leurs analyses. Sous réserve des contraintes du calendrier parlementaire, chacun de ces bilans fait l’objet d’un débat de contrôle en séance publique, en présence du ministre responsable.

Pour la session 2013-2014, la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois a choisi d’effectuer sept bilans d’évaluation portant sur :

– la loi du 23 juillet 2010 relatives aux chambres de commerce et d’industrie (en liaison avec la commission des Affaires économiques) ;

– la loi du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l’utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure ;

– la loi du 1er août 2008 sur les droits et obligations des demandeurs d’emploi ;

– la loi du 28 octobre 2009 sur la parité de financement entre les écoles élémentaires accueillant des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence, dite « loi Carle » ;

– la loi du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France (en liaison avec la commission du Développement durable) ;

– les dispositions législatives relatives aux pouvoirs de sanction des régulateurs financiers (en liaison avec la commission des Finances) ;

– les dispositions législatives récentes sur la lutte contre la précarité dans la Fonction publique et l’intégration des contractuels (en liaison avec la commission des Lois).

Lors de son audition, le président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, M. David Assouline, a insisté sur le fait que ces bilans d’évaluation ne se contentaient pas d’un recensement statistique des mesures d’application, mais comportaient une expertise poussée de l’impact des normes concernées. Il a expliqué que c’est d’ailleurs l’évaluation par sa commission de la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées qui avait « permis de souligner notamment qu’on n’arriverait pas à permettre l’accessibilité des personnes handicapées à tous les lieux publics en 2015 et conduit le Gouvernement à nommer l’une de nos rapporteures parlementaire en mission pour faire des recommandations législatives ».

Comme la mission a pu le constater lors de son déplacement à Bruxelles, le 16 janvier 2014, nos voisins belges ont créé au sein de leur Parlement un organe comparable à la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

En effet, une loi organique du 25 avril 2007 a créé un comité parlementaire chargé du suivi législatif, organe commun à la Chambre des représentants et au Sénat de Belgique, et composé de 11 députés et de 11 sénateurs. Ce comité procède à des évaluations ex post de certains dispositifs législatifs qu’il sélectionne après avoir identifié les difficultés d’application des auxquels ils se heurtent grâce :

– aux requêtes dont tous les citoyens belges peuvent, depuis le 1er mai 2013, saisir le Parlement (via un site Internet (170)) ;

– aux rapports annuels de la Cour constitutionnelle et du ministère public (procureur général près la Cour de cassation et Collège des procureurs généraux) qui signalent aux commissions parlementaires et aux ministres compétents les difficultés concrètes rencontrées dans le cadre de l’application ou de l’interprétation des lois.

En France aussi, les rapports annuels des juridictions judiciaires et administratives contribuent à l’évaluation ex post de l’impact des textes votés par le Parlement.

2. Ce que font les juridictions

a. Les rapports de la Cour de cassation

La Cour de cassation participe d’une certaine façon à l’évaluation des dispositifs adoptés par ses rapports annuels. L’article R. 431-9 du code de l’organisation judiciaire, relatif au fonctionnement de la Cour de cassation, précise en effet qu’« il est fait rapport annuellement au président de la République et au garde des sceaux, ministre de la justice, de la marche des procédures et de leurs délais d’exécution ». Et l’article R. 431-10 du même code ajoute que « le premier président et le procureur général peuvent appeler l’attention du garde des sceaux, ministre de la justice, sur les constatations faites par la Cour à l’occasion de l’examen des pourvois et lui faire part des améliorations qui leur paraissent de nature à remédier aux difficultés constatées ».

À cette occasion, la Haute juridiction présente, dans la deuxième partie de son rapport, des suggestions de modifications législatives ou réglementaires, tandis que la troisième partie dudit rapport est consacrée à une étude, désormais unique depuis 2006, sur un thème particulier (la preuve en 2012, le risque en 2011, le droit de savoir en 2010…).

b. Les rapports du Conseil d’État

Le Conseil d’État contribue lui aussi à l’évaluation des politiques publiques par le rapport public et l’étude qu’il produit chaque année.

Le rapport annuel que le Conseil d’État remet au Président de la République est préparé par la section du rapport et des études, sous l’autorité de son président, assisté d’un rapporteur général, avec l’aide des autres sections du Conseil d’État. Il engage toute l’institution puisqu’il est adopté par l’Assemblée générale.

Ce rapport a un contenu triple : il fait le point des activités contentieuses et administratives du Conseil d’État au cours de l’année écoulée, attire l’attention des pouvoirs publics sur les difficultés rencontrées par les justiciables dans l’exécution des décisions des juridictions administratives et étudie une question de fond sur lequel il propose des orientations de la pratique administrative voire des modifications de dispositions législatives ou réglementaires. Ces études annuelles ont par exemple porté sur le droit souple en 2013, sur les agences en 2012 (« Les agences, une nouvelle gestion publique ? »), sur les consultations en 2011 (« Consulter autrement, participer effectivement »), sur le droit de l’eau en 2010 et sur le droit au/du logement en 2009.

L’article L. 112-3 du code de justice administrative prévoit en effet que « le Conseil d’État peut, de sa propre initiative, appeler l’attention des pouvoirs publics sur les réformes d’ordre législatif, réglementaire ou administratif qui lui paraissent conformes à l’intérêt général ».

Par ailleurs, un certain nombre d’études de fond, commandées au Conseil d’État par le Premier ministre, sont conduites par la section du rapport et des études. Participent à ces études des membres du Conseil d’État appartenant à d’autres sections, mais aussi des personnalités françaises ou étrangères, n’appartenant pas au Conseil d’État. C’est ainsi qu’en 2013, le Conseil d’État a produit, à la demande du Premier ministre, une étude sur le rescrit. Des études ont également été réalisées sur l’institution d’un parquet européen en 2011, sur le développement de la médiation dans le cadre de l’Union Européenne en 2010, sur la révision des lois de bioéthique en 2009, ou encore sur le droit de préemption ainsi que sur les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) en 2008.

À l’instar de la juridiction administrative suprême, la juridiction financière suprême concourt à l’évaluation ex post des politiques publiques.

3. Ce que fait la Cour des comptes

La Cour des comptes est une juridiction indépendante à laquelle l’article 47-2 de la Constitution confie la mission de s’assurer du bon emploi de l’argent public et d’en informer les citoyens. Les contrôles et les évaluations de la Cour des comptes portent sur la régularité, l’efficience et l’efficacité de l’usage de l’argent public. Elle procède à ce titre à l’examen des comptes publics et à la certification des comptes de l’État et de la sécurité sociale.

Des recommandations accompagnent les observations de la Cour dans tous ses rapports publics. Ce sont des mesures concrètes pour remédier aux gaspillages et pour faire progresser la gestion des services publics au meilleur coût. La Cour s’assure de la mise en œuvre de ses recommandations et des suites qui leur sont données.

La Cour des comptes se situe à équidistance du Parlement et du Gouvernement, qu’elle assiste l’un et l’autre. La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a renforcé l’interaction entre le Parlement et la Cour des comptes. La loi constitutionnelle n° 2008-724 de modernisation des institutions de la Ve République a en effet introduit dans la Constitution un article 47-2 dont le premier alinéa dispose que « la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement » et qu’« elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques ».

En vertu de cette disposition, la Cour des comptes apporte son concours aux travaux de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) mise en place au sein de la commission des Finances de l’Assemblée nationale. La Cour est consultée par la MEC préalablement au choix des thèmes d’investigation qui seront retenus, et ses membres assistent aux réunions de la MEC.

De la même façon, les missions d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) créées en 2004 au sein des commissions des Affaires sociales de l’Assemblée nationale et du Sénat peuvent solliciter l’appui de la Cour des comptes dont les membres peuvent participer aux travaux des missions en question. La Cour procède en outre à des enquêtes sur les organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle afin de transmettre ses conclusions aux MECSS qui peuvent en outre collaborer avec l’Inspection générale des Affaires sociales (IGAS).

La Cour assiste enfin le comité d’évaluation et de contrôle des politiques (CEC) dans le cadre de deux évaluations annuelles dont les thèmes sont retenus d’un commun accord entre la Cour et le CEC.

4. Ce que fait le Conseil économique, social et environnemental

Assemblée consultative dont l’existence est fixée par la Constitution (titre XI, articles 69 à 71), le conseil économique, social et environnemental (CESE) compte 233 membres représentant la vie économique et associative (salariés, entreprises industrielles et commerciales, professions agricoles, artisanales et libérales, associations et fondations œuvrant notamment dans le domaine de la protection de la nature et de l’environnement).

Par la représentation des principales activités économiques, sociales et environnementales, le CESE favorise la collaboration des différentes catégories socioprofessionnelles entre elles et assure leur participation à la définition et à l’évaluation des politiques publiques.

Le CESE a vu ses compétences et missions élargies à la suite de à la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 et de la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010. Parmi ses cinq missions figure celle de contribuer à l’évaluation des politiques publiques à caractère économique, social et environnemental. Pour s’acquitter de cette mission, le CESE s’est doté en novembre 2010 d’une délégation à la prospective et à l’évaluation des politiques publiques.

Cette évaluation peut prendre la forme d’études destinées à dresser un premier bilan sur une thématique sans pour autant donner lieu à la formulation de propositions. Toutefois, ces études peuvent être transformées en projets d’avis qui dressent un bilan exhaustif du sujet traité et présentent les propositions concrètes que le CESE adresse aux décideurs politiques.

Les différents rapports, avis et études produits par le CESE résultent soit d’une saisine gouvernementale ou parlementaire, soit de sa propre initiative (autosaisine), soit d’une saisine par voie de pétition portant sur toute question à caractère économique, social et environnemental et signée par au moins 500 000 personnes majeures (de nationalité française ou résidant régulièrement en France).

5. Ce que font les services et les corps d’inspection de l’exécutif

L’exécutif dispose de nombreux outils d’évaluation ex post. La plupart des ministères sont dotés d’une direction de la recherche, des études, de l’évaluation, de la prospective et/ou des statistiques. C’est notamment le cas pour les ministères de l’Économie et des Finances, des Affaires sociales et de la santé, du Travail, de la Culture, de l’Éducation nationale ou encore du Logement. À ces directions s’ajoutent :

– le conseil général de l’environnement et du développement durable, dont l’autorité environnementale rend des avis sur la qualité des évaluations environnementales des plans, programmes et projets et sur les mesures de gestion visant à éviter, atténuer ou compenser les impacts ;

– l’agence nationale de l’évaluation de l’enseignement supérieur et de la recherche (AERES), autorité administrative indépendante créée en 2007, notamment pour évaluer les formations et les diplômes des établissements d’enseignement supérieur.

a. Les corps d’inspection

Les corps d’inspection de l’État, particulièrement l’Inspection générale des Finances (IGF), l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l’Inspection générale de l’administration (IGA), contribuent à l’évaluation ex post de la qualité opérationnelle de la législation.

L’IGF exerce une mission générale de contrôle, d’audit, d’étude, de conseil et d’évaluation en matière administrative, économique et financière. À côté de son travail d’inspection, qui permet à l’État de contrôler l’efficacité financière des services déconcentrés des ministères, ses missions d’évaluation visent à porter une appréciation sur des organismes ou des dispositifs publics et à suggérer des améliorations. Elles s’inscrivent notamment dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), et dans le contexte de l’examen de l’efficience des dépenses fiscales (chiffrage des nouveaux dispositifs fiscaux, évaluation et pilotage des politiques d’emploi, etc.).

L’IGAS est le service administratif de contrôle, d’audit et d’évaluation des politiques sociales, placé sous l’autorité du ministre des Affaires sociales et de la Santé ainsi que du ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social. Elle assure des missions d’inspection des services ou organismes publics ou privés bénéficiant de concours publics ou financés par des cotisations obligatoires. Elle évalue également les politiques publiques menées dans ses domaines de compétence, et suggère des évolutions souhaitables. Ce service effectue environ 200 missions par an et a réalisé 217 rapports en 2013.

L’IGA, corps d’inspection du ministre de l’Intérieur, est chargée de missions d’évaluation des politiques publiques, d’audit de service et d’appui et de conseil. Elle a une vocation interministérielle et intervient sur l’ensemble des champs d’action publique, en réponse aux demandes de Premier ministre ou de tout autre membre du Gouvernement. Elle est très impliquée sur les sujets de la réforme de l’État, des libertés publiques, de la sécurité, des collectivités locales et des territoires. En moyenne, plus d’une centaine de missions et de rapports sont réalisés chaque année (111 en 2012, 115 en 2013).

Le Contrôle général économique et financier (CGEFi), créé par le décret n° 55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrôle économique et financier de l’État, a pour mission d’optimiser la gestion de l’argent public. Il intervient dans des organismes dans lesquels l’État possède des intérêts majoritaires, quel que soit  leur statut (entreprises, établissements publics, GIP), ou  qui relèvent de la catégorie des opérateurs de l’État, ainsi que des organismes indépendants de l’État autorisés à percevoir (ou bénéficiaires) des taxes, redevances ou cotisations à caractère obligatoire. Il apprécie les risques, notamment financiers, et mesure la performance  des organismes qu’il contrôle pour alerter les dirigeants et en rendre compte aux directions de tutelles et aux ministres. En parallèle de sa mission de contrôle, cet organe dispose d’une capacité d’analyse comparative, de synthèse et de prospective qu’il met au service des ministres sous forme de notes périodiques d’alertes, d’études approfondies sur des sujets d’actualité, d’organisation de colloques ou d’ateliers, ce qui contribue à la qualité des décisions des pouvoirs publics.

L’Inspection générale des services judiciaires (IGSJ) a été créée par l’ordonnance du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature. Chargée d’une mission permanente d’inspection, sur l’ensemble des directions et services du ministère de la Justice, ainsi que sur les juridictions de l’ordre judiciaire et sur les personnes morales de droit public ou privé, dont les activités sont liées à celles du ministère, l’IGSJ est aussi chargée d’une mission d’appréciation de l’activité, du fonctionnement et de la performance de ces juridictions, services et organismes. Elle émet toutes les recommandations et observations utiles. Le rapport annuel d’activité de l’IGSJ retrace l’essentiel des missions de contrôle de fonctionnement et présente une synthèse des principales préconisations.

L’IGSJ peut être saisie par le garde des Sceaux lorsque ce dernier souhaite pouvoir disposer d’éléments d’appréciation sur la nécessité, la faisabilité ou l’impact d’une réforme en lien avec les politiques publiques du ministère de la Justice et des Libertés. Elle conduit alors ses travaux en exécution d’une lettre de mission, conjointement avec des services ou corps d’inspection d’autres ministères comme l’IGF, l’IGA ou l’IGAS. L’IGSJ travaille selon une méthodologie proche de l’audit : ses missions de contrôle s’appuient sur des « référentiels » élaborés en fonction d’une analyse des risques.

b. Le commissariat général à la stratégie et à la prospective

Créé par le décret n° 2013-333 du 22 avril 2013, et se substituant ainsi au Centre d’analyse stratégique, le commissariat général à la stratégie et à la prospective (CGSP) apporte son concours au Gouvernement pour la détermination des grandes orientations de l’avenir de la nation et des objectifs à moyen et long termes de son développement économique, social, culturel et environnemental et participe à l’évaluation des politiques publiques.

Le Commissariat général travaille en réseau avec huit organismes à compétences sectorielles : le Conseil d’analyse économique, le Conseil d’orientation des retraites, le Conseil d’orientation pour l’emploi, le Haut Conseil de la famille, le Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, le Haut Conseil du financement de la protection sociale, le Conseil national de l’industrie, le Centre d’études prospectives et d’informations internationales. Le commissaire en coordonne les travaux.

Celui-ci établit un rapport annuel, remis au Président de la République et au Premier ministre et transmis au Parlement. Ses rapports et avis sont rendus publics.

Dans le cadre de sa mission d’évaluation des politiques publiques, le CGSP peut être nommé responsable de comité de suivi de certaines réformes. Un comité de suivi du CICE a ainsi été créé le 25 juillet 2013, et réunit huit partenaires sociaux représentatifs au niveau national interprofessionnel, les représentants des administrations compétentes, ainsi que la Banque de France, le Commissariat général à l’investissement, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et deux experts. Outre sa mission consistant à effectuer un suivi régulier du dispositif et de ses effets, le rôle du comité est de définir, dans la concertation, les modalités d’une évaluation du CICE transparente et indépendante.

c. Le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique

Créé par un décret du 30 octobre 2012 et placé sous l’autorité du Premier ministre, le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) est mis à disposition du ministre chargé de la Réforme de l’État.

Le SGMAP regroupe l’ensemble des services en charge de la politique de modernisation, jusqu’alors dispersés, et réunit en son sein : la direction interministérielle pour la modernisation de l’action publique (DIMAP), anciennement direction générale à la modernisation de l’État ; la direction interministérielle des systèmes d’information et de communication de l’État (DISIC) ; la mission chargée de la mise à disposition des données publiques (Etalab).

La DIMAP aide à l’évaluation des politiques publiques. Son service « Évaluation et appui aux administrations » anime et coordonne les travaux d’évaluation et appuie les administrations dans leurs actions de modernisation. Il accompagne en particulier les ministères dans la mise en œuvre des chantiers issus du comité interministériel de modernisation de l’action publique (CIMAP). Il les aide à identifier les leviers de modernisation nécessaires à leurs transformations : conduite du changement, optimisation des organisations, des processus, des systèmes d’information…

Votre rapporteur ne s’attardera pas davantage sur la présentation des innombrables comités, commissions, directions, inspections, commissariats et secrétariats généraux qui œuvrent aujourd’hui à l’évaluation ex post des textes que nous votons et des politiques publiques dans lesquelles ils s’insèrent. Cette présentation, qui ne se veut pas exhaustive, montre assez qu’en la matière, les travaux sont abondants, ce dont il faut se réjouir, tout en signalant l’intérêt qu’il y aurait sans doute à les coordonner davantage pour éviter des doublons.

B. UNE ÉVALUATION QUI GAGNERAIT À ÊTRE MIEUX COORDONNÉE

Comme l’a fort justement remarqué lors de son audition M. David Assouline, en qualité de président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, « les deux chambres se livrent parfois aux mêmes contrôles » et l’action menée par la commission qu’il préside « rejoint celle de la commission chargée de l’évaluation des politiques publiques de votre assemblée, le contrôle de l’application de la loi étant indissociable de cette évaluation ». Et M. David Assouline d’ajouter : « dans la mesure où l’on a peu de moyens, autant les rationaliser ».

C’est aussi le point de vue de votre rapporteur qui estime qu’il serait possible de gagner du temps et d’économiser des moyens si les travaux d’évaluation conduits par les divers organes et services du Parlement, de l’exécutif et par des institutions comme la Cour des comptes ou le CESE étaient mieux coordonnés.

M. David Assouline a souligné qu’au Sénat, la commission pour le contrôle de l’application des lois veillait à ne pas procéder à des évaluations similaires déjà conduites par une commission permanente.

Quand la commission pour le contrôle de l’application des lois décide d’étudier tel sujet ou telle loi, elle le fait « en concertation avec la commission compétente et son président, qui mobilise en général une personne de son équipe administrative ». Quant au rapport annuel sur l’application des lois, il est « réalisé à partir de rapports préalablement établis par chaque président de commission permanente dans son domaine de compétences. Ceux-ci, qui sont quantitatifs et, de plus en plus, qualitatifs, sont préalablement débattus et adoptés par la commission concernée. La déconcentration du travail permet ainsi de répartir intelligemment la charge en tenant compte des compétences de chacun ».

Une fois que les commissions permanentes et les différents organes d’évaluation de chaque assemblée parlementaire se seront concertés pour définir un programme annuel voire pluriannuel d’évaluation, on pourrait imaginer, pour reprendre la formule de M. David Assouline, qu’« il y ait une coordination régulière entre nos deux assemblées sur le bilan des lois évaluées, les rapports réalisés, le programme de travail ». Ce dernier a d’ailleurs suggéré que ce travail de coordination s’effectue entre la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois et le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale (171) .

Du point de vue de votre rapporteur, cet effort de coordination ne doit pas être entrepris par le Parlement uniquement. Il doit associer les institutions, telles que la Cour des comptes ou le CESE, ainsi que les services de l’exécutif, qui se consacrent à l’évaluation ex post.

Aussi est-ce la raison pour laquelle votre rapporteur suggère l’organisation d’une conférence des évaluateurs chargée de coordonner les diverses initiatives prises en matière d’évaluation ex post de façon à éviter des doublons, et donc une perte de temps, d’énergie et de moyens.

Proposition n° 13 – Clarifier le paysage de l’évaluation des politiques publiques

Organiser une conférence des évaluateurs pour mieux coordonner les initiatives en matière d’évaluation ex post aujourd’hui prises par l’Assemblée nationale, le Sénat, la Cour des comptes, le Conseil économique, social et environnemental, les corps d’inspection ou autres (IGF, IGAS, IGA, IGSJ, CGEFI, SGMAP…).

II. RENDRE L’ÉVALUATION EX POST DE LA NORME PLUS MÉTHODIQUE

Mieux coordonnée, l’évaluation ex post de la norme gagnerait aussi à être plus méthodique.

La proposition faite par la mission d’enrichir le contenu des études d’impact ex ante de façon à ce qu’elles identifient mieux les indicateurs précis sur le fondement desquels se fondera l’évaluation ex post (proposition n° 1) est de nature à rendre cette dernière plus méthodique.

En effet, comme l’a expliqué devant la mission M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, « évaluer une réforme qui n’a pas été conçue dès l’origine dans la perspective d’être, un jour, évaluée, est une tâche lourde, difficile et souvent improductive. Il faut identifier les objectifs visés, qui ne sont pas toujours clairement formulés, trouver les données quantitatives et qualitatives permettant de voir si ces objectifs sont atteints et inciter les administrations elles-mêmes à évaluer l’impact des règles dont elles ont proposé l’adoption. Cela représente un travail important qui n’aboutit pas toujours, faute de données disponibles. Autrement dit, si l’on se contente de renforcer l’évaluation ex post, la Cour sera à même de livrer un nombre réduit de travaux. Si, au contraire, le législateur et l’administration conçoivent des dispositifs de qualité, qui identifient des objectifs clairs et prévoient la collecte de données afin de vérifier dans quelle mesure ils sont atteints, la Cour sera en mesure de vous livrer des évaluations ex post plus utiles et plus nombreuses ».

Outre cet enrichissement des études d’impact ex ante qu’a également préconisé M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, la mission propose de mieux organiser l’évaluation ex post en développant l’insertion, dans certaines lois, de clauses de révision imposant un réexamen des dispositifs votés au bout de plusieurs années de mise en œuvre, et en systématisant l’élaboration de rapports d’évaluation au terme d’un délai de trois ans après l’entrée en vigueur des lois adoptées.

A. DÉVELOPPER L’INSERTION DE CLAUSES DE RÉVISION DANS CERTAINS TYPES DE LOI.

Si le législateur français a adopté depuis longtemps une pratique tendant à introduire, dans certains types de loi, des clauses de révision, celle-ci ne paraît pas aussi contraignante que celle retenue chez nos voisins britanniques et allemands.

1. La pratique française des clauses de révision

Les clauses de révision ne sont pas inconnues du législateur français, qui en a fait usage dans certains types de loi, par exemple dans les lois de bioéthique.

En effet, l’article 21 de la loi n° 94-654 du 29 juillet 1994 relative au don et à l’utilisation des éléments et produits du corps humain, à l’assistance médicale à la procréation et au diagnostic prénatal dispose que « la présente loi fera l’objet, après évaluation de son application par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques [OPECST], d’un nouvel examen par le Parlement dans un délai maximum de cinq ans après son entrée en vigueur ».

Le fait est que ce nouvel examen n’a pas eu lieu cinq ans, mais dix ans après l’entrée en vigueur de la loi du 29 juillet 1994, à l’occasion des débats sur la loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique. L’article 40 de cette dernière loi prévoit qu’elle fera l’objet, dans un délai de quatre ans, d’une évaluation de son application par l’OPECST, ainsi que « d’un nouvel examen d’ensemble par le Parlement dans un délai maximum de cinq ans après son entrée en vigueur ».

Une nouvelle fois, le délai fixé par la loi pour qu’il soit procédé à sa révision n’a pas été respecté, puisque ce n’est que sept ans plus tard que le Parlement a été saisi de la loi n° 2011-814 du 7 juillet 2011 relative à la bioéthique. L’article 47 de cette loi prévoit qu’elle fera l’objet, dans un délai de six ans, d’une évaluation de son application par l’OPECST et qu’elle sera soumise à un « nouvel examen d’ensemble par le Parlement dans un délai maximal de sept ans après son entrée en vigueur » - soit d’ici 2018.

Votre rapporteur forme le vœu que le délai de réexamen fixé par la clause de révision sera cette fois respecté, car, jusqu’ici, l’irrégularité avec laquelle le Parlement français s’astreint à appliquer les clauses de révision qu’il a lui-même votées contraste avec la discipline avec laquelle certains Parlements européens se plient aux exigences résultant de telles clauses.

2. Les pratiques britannique et allemande des clauses de révision

a. Les clauses de révision et de caducité au Royaume-Uni

Le Royaume-Uni n’opère pas de distinction entre le domaine de la loi et celui du règlement. En revanche, il opère une distinction entre la législation dite primaire et la législation dite « secondaire » ou « déléguée ».

La législation primaire est celle dont l’importance et le caractère de généralité sont tels qu’elle doit être adoptée par le Parlement sous forme de lois.

La législation secondaire ou déléguée est celle dont le degré de technicité ou de précision est tel qu’elle peut être édictée par le Gouvernement : il s’agit des ordonnances et des actes réglementaires (décrets, arrêtés, etc.).

La législation primaire, sauf si elle est relative à la fiscalité, est désormais obligatoirement assortie d’une clause de révision (« review clause ») qui impose son évaluation ex post dans un délai maximal de cinq ans à compter de son entrée en vigueur.

La législation secondaire, sauf si elle a trait à la fiscalité, est désormais obligatoirement assortie d’une clause de révision (« review clause »), qui impose son évaluation dans un délai maximal de cinq ans à compter de son entrée en vigueur, et d’une clause de caducité (« sunset clause ») qui la prive d’effet si le Parlement n’a pas l’occasion de se prononcer sur son efficacité au terme d’un délai maximal de sept ans à compter de son entrée en vigueur. Les clauses de révision et de caducité forment ce que l’on appelle la « sunset regulation ».

b. Les clauses de révision en Allemagne

Depuis le 1er janvier 2013, il existe en Allemagne une obligation d’introduire systématiquement dans les textes de loi créant une charge administrative supérieure à un million d’euros des clauses de révision imposant leur évaluation ex post dans un délai maximal de cinq ans à compter de leur entrée en vigueur.

Il a été décidé qu’une première évaluation ex post serait réalisée au bout de deux années par le bureau fédéral des statistiques (« Destatis »), à partir de la comparaison des données fournies par les ministères dans l’étude d’impact ex ante avec les données empiriques ex post.

De son côté, le ministère qui avait porté le texte de loi est libre d’effectuer, dans le délai maximal de cinq ans, une évaluation plus complète au regard des critères d’évaluation préalablement définis dans l’étude d’impact ex ante.

Les rapports d’évaluation ex post élaborés par les ministères ne sont pas publics. Ils ne sont pas adressés au Parlement, mais seulement au ministre compétent, à la Chancellerie fédérale et au conseil national de contrôle des normes (« Normenkontrollrat » - NKR).

Le système est encore trop récent pour qu’un bilan en soit tiré, mais les représentants du « NKR » que la mission a pu rencontrer ont qualifié l’avancée d’« historique ».

L’un des fonctionnaires du bureau de la Chancellerie fédérale chargé de la simplification (« Better Regulation Unit » - BRU), M. Lars Limon-Wittmann, a précisé que le fait que le rapport d’évaluation ex post élaboré par le ministère porteur du texte au regard des critères préalablement définis dans l’étude d’impact ex ante soit communiqué non seulement au ministre et à la Chancellerie fédérale mais aussi et surtout au « NKR », permettait d’empêcher que l’évaluation ex post soit faite de façon biaisée, trop abstraite ou peu sérieuse. L’existence d’un regard extérieur sur le travail d’évaluation mené a posteriori (et pas seulement sur celui mené a priori) permet de faire pression sur les ministères pour qu’ils privilégient une approche constructive et pragmatique.

La mission a pu constater que le Royaume-Uni et l’Allemagne n’étaient pas les seuls pays européens à recourir aux clauses de révision. D’après les réponses fournies à la mission par neuf des dix Parlements européens interrogés par l’intermédiaire du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (CERDP), il semblerait :

– que les Pays-Bas font une utilisation fréquente des clauses de révision ;

– que la Belgique, la Norvège et le Danemark aient une pratique occasionnelle de ce type de clauses – le Danemark y ayant eu recours pour des lois qui sont controversées ou dont l’impact est incertain, comme une loi sur les responsabilités parentales de 2007 ou encore une loi sur l’économie d’énergie de 2013, dont les réexamens sont prévus respectivement en 2010 et 2015.

Un recours plus fréquent aux clauses de révision gagnerait à être complété par la définition d’une méthode plus rigoureuse et plus systématique d’évaluation ex post des dispositifs adoptés. Cette évaluation irait plus loin que le simple contrôle de la publication des décrets d’application – contrôle dont la mission a constaté qu’il pouvait être renforcé.

B. ADOPTER UNE PRATIQUE TENDANT À SYSTÉMATISER LA JUSTIFICATION DES RETARDS EN MATIÈRE DE PUBLICATION DES DÉCRETS D’APPLICATION

S’il est vrai que, comme l’a souligné devant la mission le secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, « de nombreux progrès ont été réalisés en matière de décrets d’application », puisque « 82 % des dispositions réglementaires exigées par les lois adoptées au cours de la première année de l’actuelle législature ont été prises, 65 % l’ayant été en moins de six mois », il n’en demeure pas moins que, comme le montre le Rapport annuel sur l’application des lois publié par le Sénat en juin dernier (172), les efforts entrepris méritent d’être poursuivis.

1. De nets efforts…

Le Rapport annuel sur l’application des lois produit en juin dernier par notre collègue sénateur David Assouline, montre que 90 % des lois promulguées durant la session parlementaire 2012-2013 avaient reçu des mesures d’application en permettant la mise en œuvre totale ou partielle. En effet, sur les 50 lois promulguées au cours de cette session (hors lois de ratification ou d’approbation de traités ou d’accords internationaux), 30 appelaient des mesures réglementaires d’application. Or, parmi ces 30 lois, 12 étaient devenues totalement applicables au 31 mars 2014, 13 étaient partiellement applicables à la même date et seulement 5 lois attendaient encore d’être mises en application (173). Au total, seuls 10 % des lois promulguées durant la session parlementaire 2012-2013 demeuraient non appliquées au 31 mars dernier.

Par ailleurs, selon cette même source, sur les 310 mesures réglementaires prises pour l’application de lois promulguées au cours de la session parlementaire 2012-2013, 174 ont été publiées dans un délai inférieur à six mois, soit plus de 50 %, tandis que seulement 19 mesures (soit 6 %) ont souffert de délais « anormalement longs » d’un an ou plus. Le rappporteur souligne que ces délais de parution se rapprochent des objectifs fixés par la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 relative à l’application des lois, qui assigne à tous les ministères un délai de six mois pour prendre tous les décrets d’application d’une loi et qui impose l’établissement d’un bilan semestriel de l’application des lois adressé au Parlement, remis à la presse et mis en ligne sur Internet.

Toutefois, en raisonnant non plus en nombre de lois, mais en nombre de mesures, il apparaît que le taux d’application des mesures législatives promulguées durant la session parlementaire 2012-2013 avoisine plutôt 65 %. Cependant, d’après M. David Assouline, ce taux reste « sans commune mesure avec les taux très faibles observés jusqu’en 2009-2010 (entre 10 % et 35 % seulement) » (174).

Ce dernier a en effet indiqué lors de son audition que « le taux de publication des décrets d’application des lois dans les six mois après leur promulgation est passé de 10 % en 2003 à environ 28 % en 2008-2009 et 20 % en 2009-2010, puis à 64 % en 2010-2011 et 67 % en 2011-2012 » (175).

« Il y a eu en effet une prise de conscience en 2011 », d’après notre collègue sénateur David Assouline, qui a expliqué avoir « travaillé à l’époque en bonne intelligence avec le ministre chargé des relations avec le Parlement, M. Patrick Ollier, qui, en Conseil des ministres, appelait, par le biais de petites notes, l’attention de ses collègues sur les décrets en retard, dont certains ne nécessitaient pas moins de treize signatures. Ce volontarisme politique, appuyé par une mobilisation sans précédent du secrétariat général du Gouvernement (SGG), a été payant ».

Si la mise en application des lois promulguées au cours de la XIIIe législature a été « plus laborieuse » (176), elle est désormais presqu’achevée. D’après notre collègue David Assouline, sur les 261 lois adoptées sous cette législature, 190 sont aujourd’hui entièrement applicables, 65 le sont partiellement, et 6 ne le sont pas du tout. Le taux d’application des lois adoptées sous la XIIIlégislature s’établit donc à environ 98 %.

Ce bilan globalement satisfaisant doit cependant être nuancé, car le Rapport annuel sur l’application des lois du Sénat a révélé que la mise en application des lois promulguées sous des législatures plus anciennes est « quasi-végétative » (177).

2. … qui méritent d’être poursuivis.

Tout en faisant remarquer que « les nouvelles exigences en matière d’étude d’impact, de préparation raisonnée de la réglementation, de consultations et de tests interdisent de publier très rapidement les décrets d’application » et qu’« un équilibre est à trouver entre la maturation des nouvelles réglementations et le souci d’accélérer l’application des lois », le secrétaire général du Gouvernement a concédé qu’« on peut faire encore mieux », car « les administrations centrales – c’est une de leurs faiblesses traditionnelles – […] procèdent de manière séquentielle, consultant les uns après les autres différents organismes, avant de se tourner vers le Conseil d’État puis le Secrétariat général du Gouvernement, toute suspension de la démarche impliquant souvent de revenir à l’étape précédente » (178).

Outre le fait que les taux et délais de mise en application des textes issus de l’initiative parlementaire (propositions de loi et amendements) sont, d’après M. David Assouline, moins bons que ceux des textes d’origine gouvernementale, avec en outre un traitement moins favorable des textes émanant du Sénat par rapport à ceux de l’Assemblée nationale (179), il apparaît que « le taux de mise en application du “stock ancien” - c’est-à-dire des lois antérieures à 2007 non encore appliquées - végète et n’enregistre aucun progrès significatif par rapport aux années précédentes. Cette situation, qui tient principalement aux changements de priorités politiques survenus dans l’intervalle, aboutit à ce qu’une loi non mise en application rapidement risque fort, au bout de quelques années, de tomber aux oubliettes réglementaires. Cette sorte de péremption de fait au bout de quelques années pose un problème de fond sur laquelle il conviendrait de s’interroger » (180).

Précisément, la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois s’est interrogée au cours de sa réunion du 17 juin 2014 sur l’absence d’application de l’article 24 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances (181). Cette disposition a introduit dans le code du travail un article L. 1221-7 prévoyant que dans les entreprises d’au moins cinquante salariés, les informations demandées, sous quelque forme que ce soit, au candidat à un emploi, ayant pour seule finalité d’apprécier sa capacité à occuper l’emploi proposé ou ses aptitudes professionnelles, et communiquées par écrit par ledit candidat, ne peuvent être examinées que dans des conditions préservant son anonymat. Cette obligation du « CV anonyme » à l’embauche devait être précisée par des mesures réglementaires, le même article L. 1221-7 disposant que ses modalités d’application sont déterminées par décret en Conseil d’État.

Or, saisi de trois plaintes, le Conseil d’État a décidé, le 9 juillet dernier, « d’ordonner au Gouvernement d’édicter ce décret dans un délai de six mois » (182). Après avoir rappelé qu’en application de l’article 21 de la Constitution, le Premier ministre « assure l’exécution des lois » et « exerce le pouvoir réglementaire » (sous réserve de la compétence conférée au Président de la République par l’article 13 de la Constitution) – ce qui emporte « non seulement le droit, mais aussi l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu’implique nécessairement l’application de la loi » (183) – et après avoir constaté que les trois plaignants avaient un intérêt à demander l’annulation des décisions implicites par lesquelles le Premier ministre avait refusé de prendre le décret d’application en cause, la Haute juridiction a jugé que les dispositions législatives litigieuses ne pouvaient, en raison de leur généralité, recevoir application sans qu’un décret précisât l’étendue de l’obligation d’anonymisation et les modalités concrètes de sa mise en œuvre au sein des entreprises concernées. Partant, ces dispositions « ne laissent pas à la libre appréciation du Premier ministre l’édiction du décret dont elles prévoient l’intervention ». En conséquence, le Conseil d’État a estimé qu’« en dépit des difficultés rencontrées par l’administration dans l’élaboration de ce texte et en dépit de la durée nécessaire à la conduite des expérimentations et à leur évaluation, le délai raisonnable au terme duquel le décret aurait dû être adopté a[vait] été dépassé » (184).

Cette récente décision montre que, dans la mesure où certaines lois ne reçoivent pas de mesures d’application plus de huit ans après leur adoption, il existe encore une marge de progrès en matière de mise en application des lois.

Interrogé sur l’opportunité de reconnaître aux parlementaires un droit de saisir le Conseil d’État en cas de retard constaté dans la mise en application des lois, indépendamment de la condition d’intérêt à agir qui est aujourd’hui exigée pour demander l’annulation de décisions implicites refusant la prise de mesures d’application, notre collègue David Assouline a expliqué ne pas croire « que l’on puisse reconnaître aux parlementaires un droit de saisine des juridictions administratives, soit dans le cadre d’une action en manquement, quand les décrets d’application n’ont pas été publiés, soit pour former un recours contre eux quand ils ne paraissent pas satisfaisants ».

Il est vrai que, saisi d’un recours tendant à l’annulation du refus implicite du Premier ministre d’édicter divers décrets d’application de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique et formé par le sénateur Jean-Louis Masson, qui se prévalait « des qualités de citoyen, d’usager des services publics, d’élu et de parlementaire », le Conseil d’État a jugé, le 23 novembre 2011, que ce dernier ne justifiait pas, ès qualités, « d’un intérêt lui donnant qualité pour former un recours pour excès de pouvoir contre le refus de prendre ces décrets » et qu’en conséquence, ses conclusions étaient irrecevables (185).

La doctrine semble partagée à la fois sur l’opportunité et sur la nature du vecteur normatif qui reconnaîtrait à un parlementaire de disposer d’une action lui permettant de contraindre le Gouvernement à adopter les mesures d’application d’une loi. Certains ont émis l’idée qu’une loi pourrait être adoptée qui conférerait un intérêt à agir devant le Conseil d’État à un certain nombre de parlementaires qui pourraient alors exercer un recours pour excès de pouvoir « toutes les fois qu’ils viendraient à estimer que le délai raisonnable pour prendre un décret d’application d’une loi est dépassé ou encore que le décret adopté est contraire à la volonté du législateur » (186). D’autres soutiennent que le litige doit s’analyser en un « conflit entre organes constitutionnels » qui ne pourrait être tranché que par une cour constitutionnelle (187).

Sans entrer dans ces débats doctrinaux, M. David Assouline a suggéré qu’à tout le moins, « lorsqu’un décret n’est pas publié [en temps utile] ou qu’il n’est pas conforme à la volonté du législateur, nos commissions parlementaires pourraient jouer un rôle d’alerte » et que « les semaines de contrôle, voire d’initiative parlementaire, pourraient permettre d’interpeller le Gouvernement en la matière » (188).

C’est la raison pour laquelle la mission propose que notre Assemblée adopte une pratique tendant à contraindre le Gouvernement à justifier devant les commissions parlementaires compétentes l’absence de publication des décrets d’application à l’expiration d’un certain délai (entre six mois et un an) courant à compter de la promulgation de la loi.

Proposition n° 14 : Développer l’insertion dans la loi de clauses de révision et renforcer le contrôle parlementaire sur la publication des décrets d’application

Développer l’insertion, dans certains types de loi, de clauses de révision amenant le Parlement à débattre de l’efficacité du dispositif adopté dans un certain délai après son entrée en vigueur.

Contraindre le Gouvernement à justifier devant les commissions parlementaires compétentes l’absence de publication des décrets d’application à l’expiration d’un certain délai (entre six mois et un an) courant à compter de la promulgation de la loi.

Votre rapporteur n’ignore pas que l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit d’ores et déjà qu’« à l’issue d’un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, deux députés, dont l’un appartient à un groupe d’opposition et parmi lesquels figure de droit le député qui en a été le rapporteur, présentent à la commission compétente un rapport sur la mise en application de cette loi ». Ce rapport, qui peut donner lieu, en séance publique, à un débat sans vote ou à une séance de questions, doit faire état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n’auraient pas fait l’objet des textes d’application nécessaires. Dans cette dernière hypothèse, l’article 145-7 du Règlement ajoute que la commission entend alors une nouvelle fois ses rapporteurs à l’issue d’un nouveau délai de six mois.

La mission estime qu’il faut aller au-delà d’une simple présentation d’un rapport d’application en commission et que notre Assemblée devrait prendre l’habitude de convoquer le ministre concerné devant la commission compétente lorsque sont constatés des délais anormalement longs pour l’adoption de mesures d’application.

Ce contrôle plus étroit de la parution des décrets d’application devra en outre s’accompagner de l’élaboration de rapports d’évaluation qui ne se contenteront pas, comme nombre des actuels rapports d’application, de dresser la liste des mesures d’application prises ou restant à prendre, mais qui analyseront ex post l’impact d’une loi, trois ans après son entrée en vigueur, et qui s’inscriront dans un programme d’évaluation mieux ordonné.

C. MIEUX ORDONNER LES MISSIONS D’ÉVALUATION DU PARLEMENT

La mission considère que, dans le cadre de son travail d’évaluation ex post, notre Assemblée ne peut plus se contenter des rapports d’application qui sont élaborés sur le fondement de l’article 145-7 du Règlement.

En effet, ces rapports se nourrissent largement des données transmises par l’exécutif en application de l’article 67 de la loi de simplification du droit n° 2004-1343 du 9 décembre 2004. Ce texte dispose qu’« à l’issue d’un délai de six mois suivant la date d’entrée en vigueur d’une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi » et que « ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n’ont pas fait l’objet des textes d’application nécessaires et en indique les motifs ».

Or, force est de constater, avec notre collègue David Assouline, que « jusqu’à présent, les rapports de l’article 67 sont encore loin d’atteindre la qualité que le Parlement serait en droit d’en attendre, et ne peuvent pas être exploités comme ils gagneraient à l’être, plusieurs facteurs semblant en limiter, et la connaissance effective, et le rendement réel » (189). Parmi ces facteurs figurent le retard avec lequel ces rapports dits « de l’article 67 » sont déposés par le Gouvernement (190) ainsi que l’intérêt inégal voire l’incomplétude des informations contenues dans ces rapports.

Pour améliorer son travail d’évaluation ex post, notre Assemblée ne peut pas davantage compter sur les innombrables rapports ponctuels qui sont demandés au Gouvernement dans le cadre de l’examen de projets ou de propositions de loi. D’après le Rapport annuel sur l’application des lois du Sénat, alors que 415 des 1797 lois répertoriées dans la base de données Apleg depuis 1980 prévoient de manière spécifique la remise par le Gouvernement d’un ou plusieurs rapports (autres que ceux transmis au titre de l’article 67 de la loi du 9 décembre 2004 ou en vertu d’une obligation légale générale), l’exécutif n’a déposé un ou plusieurs rapports que pour 263 lois – ce qui porte à un peu moins de 65 % le taux de remise effective des rapports que le Parlement demande au Gouvernement (191).

Face à ces chiffres, la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois a suggéré « d’une part que les parlementaires demandent moins de rapports ponctuels pour en tirer un meilleur parti (d’autant que beaucoup de rapports ponctuels sont la simple contrepartie du retrait d’un amendement auquel le Gouvernement s’oppose), [et] d’autre part que les rapports [dits] de l’article 67 soient effectivement déposés dans les six mois et qu’ils comportent des indications précises permettant de suivre plus efficacement la parution des décrets d’application attendus » (192) .

Pour sa part, la mission a été séduite par la proposition faite par le secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, d’organiser des « rendez-vous triennaux d’évaluation [qui] permettraient de faire le tri entre les dispositifs qui fonctionnent et ceux qui devraient être revus » (193). À cet effet, l’ancien commissaire à la simplification, M. Rémi Bouchez, a suggéré « de retenir un segment du droit, un angle d’attaque ou un chapitre de code, d’en faire la revue de détail et d’essayer, par la concertation, de le simplifier et de l’améliorer » (194).

S’inspirant de ces recommandations, la mission propose de modifier le Règlement de l’Assemblée nationale de façon à prévoir la présentation systématique de rapports d’évaluation qui ne se confondraient pas avec les actuels rapports d’application régis par l’article 145-7 dudit Règlement. Ces rapports, conçus sur le modèle des bilans d’évaluation auxquels procède la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, analyseraient ex post l’impact concret, l’opérationnalité et l’adéquation des mesures adoptées au regard des objectifs qui leur étaient assignés – et ce une fois écoulé un délai de trois ans à compter de l’entrée en vigueur des dispositifs concernés.

Afin de dresser un constat le plus objectif possible, la rédaction de ces rapports devrait être confiée à un binôme de rapporteurs dont l’un appartiendrait à un groupe de la majorité et l’autre à un groupe d’opposition.

Afin d’éviter les doublons – entre commissions permanentes et autres organes de l’Assemblée nationale (comme le comité d’évaluation et de contrôle), mais aussi entre l’Assemblée nationale et le Sénat (et plus particulièrement la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois) –, le choix des dispositifs analysés dans le cadre des rapports d’évaluation devrait être arrêté au sein d’un programme annuel voire pluriannuel d’évaluation défini conjointement par les deux assemblées parlementaires qui pourraient se répartir les thématiques abordées.

Proposition n° 15 – Prévoir une évaluation ex post plus méthodique

Indépendamment des réexamens exigés par des clauses de révision, prévoir des rendez-vous triennaux d’évaluation de lois adoptées et définir en conséquence un programme annuel voire pluriannuel d’évaluation dans les deux assemblées parlementaires, en répartissant entre ces dernières les thématiques abordées.

Systématiser en conséquence l’élaboration de rapports d’évaluation (distincts des actuels rapports d’application) dont la rédaction serait confiée, trois ans après l’entrée en vigueur d’une loi, à un binôme de rapporteurs majorité-opposition.

CONCLUSION

« L’heure est importante et le sujet stratégique. La contrainte normative constituera-t-elle une entrave à l’avenir ou, au contraire, permettra-t-elle de libérer les initiatives ? » C’est en ces termes que le président du Conseil économique, social et environnemental, M. Jean-Paul Delevoye, a résumé le défi que doit relever l’entreprise de simplification législative (195).

Consciente de ce que l’inflation normative a continué jusqu’ici de progresser malgré les « discours vertueux sur l’élaboration de la norme » (196), la mission souhaite vivement que ses 15 propositions pour améliorer la fabrique de la loi ne sonnent pas comme des vœux pieux, car « au moment où le discrédit politique et syndical a atteint un niveau dangereux pour le système démocratique lui-même, au moment où l’on prend conscience que la complexité est telle que seuls quelques privilégiés peuvent en surmonter l’obstacle, si nous n’y prenons garde, le risque est que l’on perde confiance dans la force du droit et que l’on revendique le droit à la force » (197).

Si, comme l’a indiqué notre collègue David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, certains maires ne se sont pas représentés lors des dernières élections municipales entre autres parce qu’ils avaient, chaque année, à tenir compte de près de 80 000 pages de circulaires (198), c’est que l’inflation normative a atteint dans notre pays un niveau tel qu’elle menace la démocratie.

Certes, « cette inflation résulte des demandes de la société, des groupes de pression, des associations, qui exigent souvent que nous légiférions, même dans le détail, sur certaines de leurs préoccupations » (199), mais le Parlement ne doit pas pour autant perdre de vue la nécessité d’en réguler le flux. D’où la nécessité que les 15 propositions ambitieuses qui ont été formulées – dont la mission n’ignore pas qu’elles nécessitent pour certaines des modifications de la Constitution – ne restent pas lettre morte et qu’il soit mis fin au « décalage entre les intentions et les réalisations, entre les constats et les pratiques » (200).

EXAMEN DU RAPPORT PAR LA MISSION

Au cours de sa réunion du mardi 7 octobre 2014, la mission d’information procède à l’examen le présent rapport.

La présidente Laure de la Raudière. Mes chers collègues, je vous remercie d’être présents pour la remise de ce projet de rapport que va vous présenter M. le rapporteur Régis Juanico. Il vous a été adressé par voie électronique le jeudi 2 octobre 2014 et il a été complété depuis par les contributions de nos collègues Cécile Untermaier et Pierre Morel-A-L’Huissier. Il vient rendre compte des travaux et des réflexions que nous avons menés pendant neuf mois et qui ont été nourris par une vingtaine d’auditions et quatre déplacements – en Belgique, au Royaume-Uni, en Allemagne et aux Pays-Bas.

Nous avons en effet souhaité explorer, à l’aune des bonnes pratiques adoptées par nos voisins, les pistes qui sont en mesure de provoquer un changement de culture normative dans notre pays. À cet égard, nos déplacements ont été utilement complétés par les réponses apportées par neuf des dix parlements européens auxquels nous avons adressé un questionnaire sur la procédure législative. L’audition, à l’Assemblée nationale, de représentants de l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), le 17 avril dernier, a en outre permis d’apporter un éclairage sur les diverses initiatives prises par le Canada, l’Australie et quinze pays membres de l’Union européenne, afin de mieux légiférer.

Nous avons souhaité commencer nos travaux par ces déplacements à l’étranger et par l’audition d’universitaires spécialisés en droit privé, droit public et droit européen, susceptibles d’ouvrir des perspectives que nous n’aurions pas spontanément envisagées. Nous avons eu l’occasion de soumettre les idées inspirées de ces bonnes pratiques étrangères et des travaux universitaires aux nombreux acteurs que nous avons entendus au Palais-Bourbon.

Nous avons également entendu des élus ayant abondamment réfléchi aux enjeux de la rationalisation et de la simplification des normes. Je pense notamment à M. Alain Lambert, président du conseil national d’évaluation des normes (CNEN), au sénateur Éric Doligé, à notre collègue Jean-Luc Warsmann ou encore à M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

Nous avons ensuite sollicité les acteurs institutionnels concernés par notre sujet. Nous avons ainsi donné la parole au Premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, au vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Marc Sauvé, ou encore au président du Conseil économique, social et environnemental, M. Jean-Paul Delevoye.

Nous avons également expertisé les pistes de réforme possibles avec les représentants d’un certain nombre d’administrations, comme le secrétariat général du Gouvernement, le secrétariat général des Affaires européennes, le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique et les représentants de l’Institut national de la statistique et des études économiques.

Enfin, la mission a recueilli l’avis du secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen.

J’ai mené tous ces travaux en bonne intelligence avec les deux rapporteurs successifs de la mission, M. Régis Juanico ayant succédé en juin dernier à M. Thierry Mandon, nommé secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l’État et de la simplification. Je les remercie de leur implication. Je vous remercie aussi, chers collègues, pour le travail effectué et pour nos échanges dont le caractère transpartisan facilitera l’adoption du rapport.

À titre personnel et non pas au nom du groupe UMP, qui n’a pas été consulté en tant que tel, je souscris d’ailleurs aux quinze propositions qui vont vous être présentées et qui ont fait l’objet, le 17 juin dernier, d’un échange de vues auquel vous avez tous été conviés.

Tout comme le rapporteur, je n’ignore pas que la réforme constitutionnelle adoptée en 2008, sous la précédente législature, a profondément modifié le fonctionnement de notre Parlement. Nous devons apprendre à faire vivre pleinement ces mesures, qui sont en cours d’appropriation par les institutions, pour en tirer des bénéfices concrets.

Néanmoins, je pense que nous pouvons aller plus loin dans certains domaines, afin d’améliorer la fabrique de la loi. Plusieurs de nos propositions sont ambitieuses dans la mesure où elles appellent une révision constitutionnelle. Toutefois, elles ne me semblent pas de nature à remettre en cause l’esprit de la Constitution du 4 octobre 1958 ni l’équilibre des pouvoirs que celle-ci a instauré. C’est donc dans le respect des institutions de la Ve République qu’il vous est proposé de mettre en œuvre des moyens propres à améliorer la fabrique de la loi, en renforçant et en fiabilisant l’évaluation de son impact tant au stade de sa conception qu’à celui de son application.

M. Régis Juanico, rapporteur. Le projet de rapport qui vous est soumis comprend quinze propositions destinées à améliorer la fabrique de la loi. C’est en toute logique que j’ai choisi d’organiser leur présentation selon les différentes étapes de la conception et de la mise en œuvre de la loi.

Tout d’abord, en amont de la procédure législative, une première série de propositions vise à améliorer la préparation de la norme, et notamment la qualité de l’évaluation préalable de son impact.

La première proposition concerne l’enrichissement du contenu des études d’impact. Si des progrès ont indéniablement été accomplis en la matière depuis la réforme constitutionnelle de 2008, leurs insuffisances ont été pointées à plusieurs reprises au cours de nos travaux.

Tout d’abord, il est préconisé de rendre obligatoire, pour les textes législatifs, la réalisation du « test entreprises », qui est actuellement facultatif et circonscrit aux textes réglementaires, et de tests « collectivités locales » et « usagers de l’administration ».

Il est proposé d’améliorer l’évaluation des coûts et bénéfices économiques ainsi que des conséquences sociétales des mesures envisagées.

Il est recommandé de fournir une analyse et une justification approfondies à l’appui des mesures transitoires et des dates d’entrée en vigueur retenues.

Nous suggérons d’intégrer, sur le modèle britannique, l’exigence de quantification des charges administratives supprimées en contrepartie et à hauteur des charges administratives créées, ce que l’on appelle le « one-in, one-out ». Cette exigence est aujourd’hui circonscrite aux textes réglementaires.

Enfin, sur le modèle allemand, nous préconisons d’introduire, dans les études d’impact, les critères sur lesquels se fondera l’évaluation ex post de ces mesures.

Mieux renseignées, les études d’impact devront également être soumises à une contre-expertise externe et impartiale, à l’instar de la pratique instaurée au Royaume-Uni et en Allemagne, pays qui se sont respectivement dotés d’un comité de la politique réglementaire (Regulatory Policy Committee – RPC) et d’un conseil national de contrôle des normes (Normenkontrollrat – NKR).

Dans la deuxième proposition, il est suggéré de confier l’évaluation de la qualité des études d’impact à un organisme indépendant, composé de représentants de la société civile et chargé de rendre un avis public qui prenne notamment en compte l’évolution estimée des charges administratives résultant de la mesure envisagée. Pour ce faire, il s’appuierait sur des experts issus des secteurs privé et public, notamment des universités, de l’INSEE, des administrations économiques, des corps d’inspection et des contrôles généraux.

Cet avis sur les études d’impact assortissant les projets de loi devrait être rendu public lors de la présentation de ces derniers en conseil des ministres.

Afin de soumettre nos propres propositions à la discipline d’évaluation que nous prônons, il est suggéré de prévoir un réexamen de ce dispositif de validation des études d’impact dans un délai de deux ans à compter de sa mise en œuvre.

Plus indépendante, l’évaluation ex ante de la norme devrait aussi être plus systématique. Il serait paradoxal d’appeler de nos vœux un approfondissement des études d’impact assortissant les projets de loi, tout en continuant de dispenser d’autres textes législatifs de toute étude d’impact.

C’est la raison pour laquelle, en s’inspirant des bonnes pratiques adoptées notamment à l’occasion de l’examen de la proposition de loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance-vie en déshérence, la troisième proposition vise à rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact sur les propositions de loi inscrites à l’ordre du jour. Cette étude pourra, le cas échéant, être complétée par un avis du Conseil d’État, selon les modalités de saisine actuellement prévues par la Constitution.

Quant à la quatrième proposition, elle tend à rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact pour les ordonnances, y compris lorsque celles-ci ne concernent ni les entreprises ni les collectivités territoriales. La dispense d’étude d’impact dont bénéficient actuellement les projets de loi de ratification des ordonnances pourrait, en conséquence, être subordonnée à la condition qu’une étude d’impact ait été produite à l’occasion de l’examen par le Conseil d’État du projet d’ordonnance. Par ailleurs, les projets de loi d’habilitation devraient être assortis d’une étude d’impact plus complète que ne l’exige la loi organique du 15 avril 2009.

Enfin, l’évaluation ex ante de la norme gagnerait à être fiabilisée par un recours accru à l’expérimentation. C’est l’objet de la cinquième proposition qui vise à en développer l’utilisation avant la généralisation de certains dispositifs législatifs et à en consolider les effets juridiques, à l’exemple de ce qui a été prévu par l’ordonnance du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’un certificat de projet.

Ensuite, une deuxième série de propositions concerne la procédure législative. La sixième proposition consiste à rendre publique la partie de l’avis du Conseil d’État relative aux études d’impact assortissant les projets de loi, les projets d’ordonnance et, le cas échéant, les propositions de loi. Cette proposition a été bien accueillie tant le vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Marc Sauvé, que par le secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, et par le Premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud.

Dès lors qu’il pourra s’appuyer sur la partie de l’avis du Conseil d’État traitant de la qualité des études d’impact jointes aux projets de loi – et, le cas échéant, aux propositions de loi –, le débat parlementaire sera mieux à même d’être recentré sur ces études. Idéalement, le renforcement du contrôle du Parlement sur la qualité des études d’impact devrait passer par l’organisation d’un débat d’orientation préalable à l’examen du texte en commission. Ce débat aurait vocation à se substituer à la discussion générale, à l’instar de ce qui se pratique en Allemagne, au Danemark, en Espagne et au Royaume-Uni. S’appuyant sur l’étude d’impact, il aurait lieu en séance publique, avant l’examen du texte en commission, et il permettrait aux divergences politiques de s’exprimer sur l’esprit et les principaux enjeux de la réforme envisagée, de façon à réserver la suite de la discussion à un examen plus détaillé et plus technique du projet de loi ou de la proposition de loi. Compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, l’organisation de ce débat d’orientation préalable nécessiterait une révision constitutionnelle.

Un autre moyen de placer les études d’impact au cœur de la discussion parlementaire pourrait consister à prévoir l’organisation systématique d’un débat en commission sur la qualité de ces études. Celui-ci pourrait être impulsé par la création d’une obligation, pour le rapporteur de la commission saisie au fond d’un texte, de présenter, dans son intervention liminaire lors de l’examen en commission, l’étude d’impact jointe au projet de texte. Un débat sur l’étude d’impact pourrait ainsi s’engager avant l’examen des articles et des amendements.

Toutefois, la réalisation d’une étude d’impact sérieuse et exhaustive sur un projet de loi ou une proposition de loi ne sera d’aucune utilité tant qu’un amendement gouvernemental ou parlementaire pourra, au cours de la procédure législative, sans faire l’objet de la moindre évaluation, bouleverser l’équilibre du projet de loi ou de la proposition de loi en question. C’est la raison pour laquelle la huitième proposition vise, en s’inspirant des pratiques des parlements européen, allemand et néerlandais, à reconnaître au président de la commission saisie au fond le droit d’exiger la réalisation d’une étude d’impact sur les amendements qualifiés de substantiels par ladite commission.

L’élaboration d’une étude d’impact sur un amendement substantiel d’origine gouvernementale ne sera toutefois possible que si un temps minimal d’évaluation est ménagé entre son dépôt et sa discussion. C’est pourquoi, avec la neuvième proposition, nous suggérons de soumettre les amendements gouvernementaux à un délai de dépôt, tant lors de l’examen des textes en commission que lors de leur examen en séance publique, étant précisé que ce délai pourrait ne pas être le même que celui qui est actuellement prévu, à titre de principe, pour les amendements parlementaires.

Une meilleure gestion du temps parlementaire, tel est aussi l’objet de la dixième proposition. Sans remettre en cause le recours de droit à la procédure accélérée pour les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale ainsi que pour les projets de loi relatifs aux états de crise, nous préconisons d’aménager les règles relatives à cette procédure d’urgence pour préserver un temps minimal d’examen parlementaire entre le dépôt d’un texte et sa discussion devant chaque assemblée, sur le modèle de ce qui est prévu pour les seules lois organiques.

La onzième proposition tend aussi à une nouvelle répartition du temps parlementaire. Dans un souci d’efficience, elle vise à repenser l’organisation des débats budgétaires, de façon à faire de la loi de règlement un moment fort d’évaluation, notamment de la modernisation de l’action publique. Le Premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, l’a fait remarquer lors de son audition : « C’est souvent à partir de l’exécution d’une loi de finances ou d’une politique publique que l’on peut se rendre compte de dysfonctionnements, de défaillances ou d’insuffisances. » Or, alors que « dans tous les pays du monde, les parlementaires consacrent beaucoup plus de temps à l’exécution budgétaire qu’aux lois de finances initiales, qui sont d’ailleurs souvent des lois d’affichage », « en France, nous faisons l’inverse. »

La réflexion menée par la mission sur la gestion du temps parlementaire s’est étendue au temps que nos assemblées consacrent à l’examen de textes législatifs pris pour la transposition de directives européennes, et donc à la méthode jusqu’ici retenue en la matière. S’inspirant de la méthode allemande de transposition, dite de la « double corbeille », la douzième proposition suggère de privilégier la transposition des directives européennes par voie d’ordonnances, selon une procédure organisée en deux temps. Le premier serait consacré à l’élaboration d’un projet d’ordonnance assorti d’une étude d’impact complète et précise, identifiant et justifiant les éventuelles sur-transpositions. Le second consisterait en un débat parlementaire, à l’occasion du projet de loi de ratification, sur l’étude d’impact jointe l’ordonnance et sur la partie de l’avis du Conseil d’État relative à cette étude.

Rendue publique, cette partie de l’avis du Conseil d’État devrait rendre compte de la pertinence des motifs susceptibles de justifier une éventuelle sur-transposition. Outre les modalités de transposition des directives européennes, ce sont également les modalités de négociation des projets de textes européens qui mériteraient d’être rénovées de façon à placer l’étude d’impact de la Commission européenne – et ses implications au niveau national – au cœur des négociations européennes.

En effet, un débat de fond préalable sur l’étude d’impact de la Commission européenne et, corrélativement, une meilleure anticipation de l’impact des textes négociés au niveau national, pourraient contribuer à limiter les sur-transpositions car les mesures que la France jugerait les plus appropriées, au regard de sa situation particulière, seraient alors défendues au stade des négociations, et non plus imposées au stade de la transposition.

Enfin, une troisième série de propositions a trait à l’amélioration de l’évaluation de la norme en aval de son adoption. La clarification du paysage de l’évaluation des politiques publiques est apparue comme un préalable à l’amélioration de l’évaluation ex post. En effet, la mission a pu constater que notre pays comptait de nombreux acteurs à l’origine de multiples initiatives qui, dans un souci d’efficacité, gagneraient sans doute à être mieux coordonnées et organisées de façon plus méthodique, afin d’éviter les doublons.

Cour des comptes, comité d’évaluation et de contrôle (CEC), mission d’évaluation et de contrôle (MEC), commission pour le contrôle de l’application des lois, corps d’inspection, directions ministérielles de la recherche, des études, de l’évaluation, de la prospective et des statistiques... Il est extrêmement difficile de faire un recensement exhaustif des institutions, organes parlementaires ou services ministériels qui interviennent en matière d’évaluation ex post des normes et, plus largement, des politiques publiques, tant ceux-ci sont nombreux. Autant gagner du temps et économiser des moyens en organisant une conférence des évaluateurs pour mieux coordonner les initiatives en matière d’évaluation ex post prises par les divers organes du Parlement, de l’exécutif et par des institutions comme la Cour des comptes ou le Conseil économique, social et environnemental.

Mieux coordonnée, l’évaluation ex post de la norme gagnerait aussi à être plus méthodique. Pour qu’elle le soit, la mission propose d’enrichir le contenu des études d’impact ex ante de façon à ce qu’elles identifient mieux les indicateurs précis sur le fondement desquels se fondera l’évaluation ex post. Dans le même but, la quatorzième proposition appelle à développer l’insertion, dans certains types de loi, de clauses de révision amenant le Parlement à débattre de l’efficacité du dispositif adopté dans un certain délai après son entrée en vigueur, sur le modèle des pratiques adoptées par nos voisins britanniques et allemands.

Le renforcement du contrôle parlementaire sur l’application de la loi pourrait aussi passer par la mise en place d’une pratique tendant à contraindre le Gouvernement à justifier devant les commissions parlementaires compétentes l’absence de publication des décrets d’application à l’expiration d’un certain délai – entre six mois et un an – courant à compter de la promulgation de la loi.

Ce contrôle plus étroit de la parution des décrets d’application devrait en outre s’accompagner de l’élaboration de rapports d’évaluation qui, confiés à un binôme de rapporteurs issus de la majorité et de l’opposition, analyseraient ex post l’impact d’une loi, trois ans après son entrée en vigueur, et s’inscriraient dans un programme d’évaluation mieux ordonné. Avec la quinzième et dernière proposition, il est ainsi suggéré qu’indépendamment des réexamens exigés par des clauses de révision, soient prévus des rendez-vous triennaux d’évaluation de lois adoptées et qu’en conséquence un programme annuel voire pluriannuel d’évaluation soit défini dans les deux assemblées parlementaires qui se partageraient les thématiques abordées.

Telles sont, mes chers collègues, les quinze propositions que je formule dans le projet de rapport qui est soumis à votre vote. Je n’ignore pas qu’elles sont ambitieuses et que certaines d’entre elles nécessitent une révision constitutionnelle. Toutefois, elles sont à la hauteur des enjeux. Comme l’a rappelé notre collègue sénateur David Assouline lors de son audition, certains maires ne se sont pas représentés lors des dernières élections municipales notamment parce qu’ils avaient, chaque année, à tenir compte de près de 80 000 pages de circulaires. Un tel constat montre que l’inflation normative a atteint dans notre pays un niveau tel qu’elle menace la démocratie.

Il faut donc mettre fin au décalage que l’on constate trop souvent, dès lors que l’on parle d’inflation normative, entre les intentions et les réalisations, entre les constats et les pratiques. Afin que notre travail ne se résume pas à un énième discours vertueux sur l’élaboration de la norme qui reste lettre morte, je vous appelle donc à voter en faveur des quinze propositions que je formule pour mieux légiférer et mieux évaluer.

Pour terminer, je remercie Thierry Mandon, le premier rapporteur de la mission parlementaire auquel j’ai succédé, ainsi que la présidente Laure de la Raudière, avec laquelle nous avons effectué ce travail de qualité.

M. Daniel Fasquelle. Je voulais vous remercier pour votre travail et pour ces propositions que j’approuve.

Il est une question que l’on ne se pose pas suffisamment : faut-il légiférer ? Nous légiférons parfois pour répondre à une demande sociale ou pour réagir au plan politique, plus que mus par la nécessité. Il faudra avoir le courage de dire qu’il ne s’agit pas tant de changer la norme que de mieux appliquer les textes en vigueur. Or, que nous soyons de droite ou de gauche, nous pouvons battre notre coulpe : nous cédons parfois à la tentation de modifier les textes pour donner à nos concitoyens l’impression que nous sommes actifs, alors qu’il suffirait de mieux appliquer ceux qui existent.

De même, nous ne réfléchissons pas suffisamment au rôle du juge et de la jurisprudence dans l’application de la norme. Il faut laisser le juge adapter la loi aux situations qu’il rencontre, mais son temps n’est pas forcément celui de la demande sociale. Dans notre pays plus qu’ailleurs, nous avons du mal à définir la place que nous accordons au juge et à décider s’il doit être créateur de droit. Sans aller jusque-là, nous devons être conscients du fait que changer trop souvent la norme revient à remettre en cause la jurisprudence et à créer de l’insécurité juridique. Nous en avons tenu compte lorsque nous avons renoncé à introduire dans la loi de modernisation de l’économie une nouvelle modification des rapports entre fournisseurs et distributeurs. Ce domaine souffre en effet d’une incroyable instabilité législative et d’une grande insécurité juridique. Il faut savoir laisser du temps au juge et au corps social pour comprendre la loi.

Afin que le Parlement joue son rôle, il doit disposer d’études d’impact et d’avis du Conseil d’État pour les propositions de loi comme pour les projets de loi.

Lors de la précédente législature, j’étais membre de la Commission des Affaires européennes et de la Commission des Affaires économiques. Constatant qu’il est impossible d’appartenir à deux commissions à la fois, j’ai renoncé à siéger au sein de la Commission des Affaires européennes. Du coup, je ne parviens plus à suivre certaines questions de droit européen qui concernent pourtant la Commission des Affaires économiques. Faut-il conserver une Commission des Affaires européennes en plus des commissions thématiques ? Ne devrait-on pas plutôt traiter les questions de droit européen au sein de chacune des commissions ?

Prenons l’exemple d’une proposition de règlement de bioéthique qui intéresse la Commission des Affaires sociales et la Commission des Affaires économiques. Ne serait-il pas plus efficace ce soit ces commissions qui traitent le sujet plutôt que la Commission des Affaires européennes ? Je précise que je fais tout à fait confiance à nos collègues de la Commission des Affaires européennes. Nous devons y réfléchir. Dans le cadre de la subsidiarité et du traité de Lisbonne, les parlements nationaux ont un rôle de plus en plus important et je ne suis pas sûr que nous soyons organisés pour le jouer efficacement.

S’agissant du budget, nous devons travailler plus en amont et toutes les commissions doivent avoir leur mot à dire. Cet après-midi, la Commission des Affaires économiques va se réunir pour débattre du projet de loi de finances et j’approuve cette initiative du président Brottes. Si la Commission des Affaires économiques ne traite pas de la fiscalité des entreprises, elle passe à côté de choses importantes. Au moment de voter sur le budget, les questions de fiscalité et de règles sociales qui s’appliquent aux entreprises nous échappent complètement. Nous débattons sans avoir de prise sur les règles qui ont un impact direct sur les sujets discutés. D’ailleurs, que ce soit sur le budget ou sur d’autres sujets, les commissions ne travaillent pas suffisamment ensemble.

Mme Cécile Untermaier. Cette mission n’est certes pas la première à étudier l’inflation législative, phénomène qui a donné lieu à la publication d’une foison de rapports, mais elle a le mérite d’élaborer un éventail de propositions réalistes pour lutter contre ce fléau.

J’ai apprécié la façon dont cette mission a été menée par la présidente Laure de la Raudière et par les deux rapporteurs successifs, Thierry Mandon et Régis Juanico. Je vais me permettre d’intervenir un peu longuement car j’ai été très présente au cours des travaux de cette mission dont je suis secrétaire.

Je souhaite mettre l’accent sur certaines des propositions de cette mission qui permettront de perfectionner le travail législatif. Pour mieux fabriquer la loi, il n’y a pas de secret : il faut d’abord identifier les objectifs poursuivis par les dispositions, recenser les options envisageables et motiver le recours à une nouvelle législation. Ces caractéristiques sont celles de l’étude d’impact telle que définie par l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009. Ces évaluations préalables à la loi ont, depuis 2009 et leur consécration dans une loi organique, un caractère obligatoire. Elles sont salutaires pour le travail législatif.

Il faut cependant les étoffer car certaines carences sont apparues depuis 2009 : l’absence de test auprès des entreprises, des collectivités locales ou des citoyens, et de test sur l’égalité entre les femmes et les hommes ; l’absence de quantification des charges administratives supprimées en contrepartie des charges administratives créées. Les propositions de ce rapport visent à combler ces lacunes. J’insiste pour ma part sur la prise en compte de l’égalité entre les femmes et les hommes qui n’a pas été évoquée au cours de nos travaux.

Il est d’autant plus impératif de pouvoir critiquer le contenu des études d’impact, voire de demander une expertise contradictoire, que ces études doivent prendre une place absolument majeure dans le processus législatif. Si je vois d’un œil bienveillant la création d’un organisme indépendant composé d’experts chargés de les évaluer, je m’interroge toutefois sur l’opportunité de créer une énième autorité. Ne faudrait-il pas donner cette compétence au Conseil économique, social et environnemental ou au Conseil d’État ? Ne pas surajouter une autorité à une autre, c’est aussi cela la simplification. Publier la partie de l’avis du Conseil d’État relatif à cette étude d’impact permettrait aussi de bénéficier d’une analyse critique de cette évaluation. J’y suis d’autant plus favorable que cette publication s’inscrit dans le mouvement d’accroissement de la transparence de l’action publique que j’appelle de mes vœux.

Comme vous l’avez dit, monsieur le rapporteur, il faut aussi aller plus loin en généralisant l’obligation d’élaboration d’une étude d’impact tant pour les propositions de loi que pour les ordonnances. L’absence d’une telle étude pour les propositions de loi représente une vraie limite à l’initiative des parlementaires dans l’élaboration de la loi. Rendre obligatoire et possible sa confection pour les plus importantes propositions de loi contribuerait à une revalorisation réelle du travail des parlementaires. De même, assujettir toutes les ordonnances à une étude d’impact permettrait aux parlementaires d’étendre le contrôle qu’ils exercent sur l’action du Gouvernement et, dès lors, de remplir correctement leurs obligations constitutionnelles.

Le rapport propose aussi de permettre au président de la commission saisie au fond d’exiger la réalisation d’une étude d’impact sur un amendement qualifié de « substantiel » par la commission. Si je comprends l’intérêt de cette proposition pour certains « gros » amendements, je tiens à souligner que sa mise en œuvre est délicate : elle ne doit pas entraver le droit d’amendement, souvent considéré comme la seule matérialisation de l’initiative législative des parlementaires. Prenons garde à ne pas affaiblir le rôle du Parlement, en voulant trop bien faire.

Enfin, je tiens à souligner que ces quinze propositions, ambitieuses mais réalistes, ne constituent en fait que les premiers jalons du mouvement de perfectionnement de la fabrication de la loi.

Dans ce cadre, j’estime que nos prochaines réflexions pourraient s’orienter vers l’article 40 de la Constitution, qui constitue une limite importante au droit d’amendement des parlementaires, voire à leur possibilité de déposer des propositions de loi. Il donne parfois lieu à une interprétation qui réduit un peu plus l’initiative législative des parlementaires. Ne pourrait-on pas, par exemple, imaginer qu’une décision d’irrecevabilité soit motivée ?

Comme précisé dans ma contribution annexée à ce rapport, j’estime également que la confection de la loi aurait à gagner au développement, sur nos territoires, de la pratique d’ateliers législatifs citoyens dont j’ai pu éprouver l’efficacité dans ma circonscription. Le non-cumul des mandats permet ce type rapprochement salutaire entre le député, c’est-à-dire le politique, et le citoyen, à la faveur de la fabrication de la loi.

M. Philippe Gosselin. Je m’amuse de la façon dont le cumul des mandats est arrivé dans le débat !

L’objet de notre mission n’est pas nouveau et le Conseil d’État, dans son rapport de 1991, se penchait déjà sur la logorrhée législative et réglementaire, dénonçant l’épaisseur de nos codes et le nombre de règlements et de lois. Comme il faut sans cesse remettre l’ouvrage sur le métier, il était pertinent de reprendre les trois stades de l’élaboration de la loi : avant, pendant et après l’adoption du texte.

Comment mieux préparer la loi en amont ? Les études d’impact sont le nœud que vous avez bien identifié, madame la présidente, monsieur le rapporteur. Ces études, relativement indigentes et souvent dépourvues de chiffres, sont sujettes à caution. Outre la question de leur crédibilité, se pose celle de leur évaluation.

Mieux faire la loi pendant les débats n’est pas si facile puisque cela revient à modifier les équilibres de la Ve République. Il ne s’agit pas de bloquer le droit d’amendement du Gouvernement ou celui des parlementaires, alors que nous appelons de nos vœux à une revalorisation du travail du Parlement. Ces réformes institutionnelles vont bien au-delà de nos travaux, de nos méthodes ou de notre présence accrue.

Cette revalorisation du travail du Parlement doit aussi intervenir à un moment essentiel, celui du contrôle de l’action du Gouvernement.

Si nos concitoyens réclament une simplification, cette demande est parfois ambiguë. Dans ce pays, nous avons une forme particulière d’attachement à la loi, laquelle est parée de toutes les vertus dans l’imaginaire républicain. Nos concitoyens, qui veulent moins de lois, se tournent pourtant vers le législateur quand survient une difficulté.

Pour résumer, je dirais qu’il faut faire moins et mieux, en ouvrant deux perspectives. Revenons, tout d’abord, sur l’intégration du droit européen, évoquée par notre collègue Daniel Fasquelle. Malgré la Commission aux Affaires européennes et les mécanismes prévus par notre Constitution, cette intégration des enjeux européens se fait encore d’une manière parallèle et non pas transversale. Faut-il supprimer la Commission aux Affaires européennes ? Je n’en suis pas sûr. Lorsque j’en étais membre, je trouvais ses travaux très intéressants. Peut-être faut-il adopter une approche plus transversale, en s’inspirant de la démarche de la Commission des Lois où Marietta Karamanli et Guy Geoffroy sont responsables d’une sorte de cellule de veille ? Les directives et les obligations de transposition sont nombreuses et elles viennent télescoper nos propres travaux. De plus en plus, le droit européen irrigue par capillarité le droit national.

Deuxième perspective, encore plus compliquée à prendre en compte : la révolution des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), les fameuses « portes étroites » dont parlait le doyen Georges Vedel et dont nous n’avions pas bien mesuré toutes les conséquences. Quasiment chaque semaine apporte son lot de QPC, et donc de décisions du Conseil constitutionnel qui s’imposent à l’État et au législateur. Parfois ces décisions conduisent à adopter, au détour de textes examinés, des amendements en urgence, sans avoir le temps de les évaluer. Même en considérant que le Conseil constitutionnel a fait l’évaluation, nous avons un peu le couteau sous la gorge. Ce n’est pas très satisfaisant, même si nous pouvons approuver l’ouverture aux citoyens de ces QPC.

Pour conclure en forme de clin d’œil, en tant que vice-président de cette mission d’information, je souhaite à notre présidente un sort aussi enviable que celui du rapporteur précédent : qu’elle puisse un jour se perdre sur des bancs gouvernementaux et être ainsi à même d’appliquer les recommandations que nous allons sans nul doute adopter à l’unanimité.

Mme la présidente Laure de la Raudière. Merci, monsieur Gosselin. Je vous rappelle que trois membres de la mission ont rejoint les bancs du Gouvernement : Thierry Mandon mais aussi Matthias Fekl et Pascale Boistard. Vous êtes donc concerné !

M. Philippe Gosselin. Cette mission est un nid !

M. Régis Juanico, rapporteur. Tous les espoirs sont permis !

M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Cette mission a effectué un travail sur un vrai problème : l’inflation législative. Avec Daniel Fasquelle, j’ai fait un rapport très important sur la simplification normative réglementaire, qui préconisait notamment la création d’un principe constitutionnel d’adaptabilité à côté du principe d’égalité.

Je souscris à vos propositions sur le recours accru à des études d’impact, qui permettront au législateur de faire un travail plus approfondi.

Par ailleurs, je vous soumets mes questionnements sur deux sujets un peu atypiques. Tout d’abord, vous n’avez pas abordé la création d’une cellule de spécialistes qui pourraient intervenir après l’examen du texte et avant la promulgation de la loi, pour nous avertir sur de possibles difficultés d’exécution. Cela peut porter atteinte à la légitimité du Parlement, m’objectera-t-on. Reste à définir des modalités qui permettraient de terminer le travail législatif.

Ensuite, le travail parlementaire souffre du dépôt d’amendements qui ne respectent pas forcément les articles 34 et 37 de la Constitution. Même si cela peut heurter, je pense que, à l’instar de ce qui existe à la Commission des Finances, il serait intéressant de filtrer certains amendements. Il s’agit de créer un dispositif permettant d’éviter une logorrhée due à des amendements qui sont rédactionnels et peu utiles, ou qui visent à bloquer la discussion législative, ou qui sont du domaine réglementaire.

M. Daniel Fasquelle. En complément de mon intervention précédente, je voudrais dire qu’il faut veiller à ce que la loi ne soit pas déformée ou détournée par le juge, et à ce que les décrets d’application soient pris. En l’absence de décrets, la loi risque d’être détournée des objectifs voulus par le législateur. En tant que maire – le cumul permet de connaître certaines réalités auxquelles nous ne serions jamais confrontés autrement – je veux citer ici l’exemple de la loi « littoral » dont la jurisprudence s’éloigne de plus en plus des objectifs initiaux de 1986.

L’administration joue également un rôle dans l’application de la loi, sujet sur lequel j’ai effectivement travaillé avec Pierre Morel-A-L’Huissier. La complexité vient parfois de la manière dont les textes sont mis en œuvre. Est-ce normal d’appliquer un texte de la même façon dans des métropoles comme Paris, Lyon et Marseille et dans des communes de 80, 100 ou 200 habitants ? Ces dernières n’ont pas forcément les moyens d’appréhender la complexité et le foisonnement des textes.

En France, chacun cherchant à se protéger, nous sommes trop attachés à l’application des textes à la lettre et au mot près. Même si c’est absurde, on va imposer la norme. Nous avons tous en tête des exemples où l’administration a voulu appliquer le texte à la lettre, alors qu’il aurait été possible de le faire avec plus de liberté et de simplicité en s’attachant à l’objectif de la loi. Ce qui compte, c’est de respecter les objectifs fixés en matière de sécurité pour prévenir les incendies ou d’accessibilité pour les personnes handicapées conformément à la loi de 2005, par exemple. Or, on finit par perdre ces objectifs de vue quand on veut appliquer un texte à la lettre. Ce chantier sur la mise en œuvre de la norme dépasse un peu le cadre de notre mission, mais nous devrions nous y intéresser. On peut faire tous les efforts possibles pour mieux légiférer, si l’application n’est pas assez souple, nous n’atteindrons pas l’objectif recherché : plus de liberté, de simplicité et d’adaptabilité pour nos concitoyens.

M. Régis Juanico, rapporteur. Revenons à la nécessaire revalorisation de la loi de règlement dans la procédure budgétaire, évoquée par Daniel Fasquelle. Nous consacrons quasiment trois mois à la loi de finances initiale, qui et souvent un texte d’affichage, et quelques heures seulement en séance publique à la loi d’exécution qui est, elle, un texte de vérité budgétaire.

François Cornut-Gentille et moi-même, nous avons exploré le sujet l’an dernier, à la demande du Président Claude Bartolone, et certaines de nos propositions sont en cours d’expérimentation. Sur les questions budgétaires, il faut associer les commissions permanentes au travail de la Commission des Finances, et faire fonctionner la majorité et l’opposition en binôme. L’évaluation ex post des lois devrait d’ailleurs reposer sur ce type de binômes : les rendez-vous triennaux que nous proposons seraient confiés au rapporteur de la loi et à un député de l’opposition. Il s’agit de choisir des thèmes très précis d’évaluation des politiques publiques sous l’angle budgétaire, au moment de la loi de règlement, c’est-à-dire pendant les mois d’avril, mai et juin. J’espère que nous pourrons convaincre le président de l’Assemblée nationale de systématiser cette façon de faire, car ces expériences sont très intéressantes sur le plan législatif.

Cécile Untermaier regrette que nous n’ayons pas prévu un test sur l’égalité entre les hommes et les femmes. Nous avons envisagé trois tests – entreprises, collectivités territoriales, usagers de l’administration – mais le thème de l’égalité entre les hommes et les femmes est déjà pris en compte par une circulaire du Premier ministre. Cette circulaire qui date du 23 août 2012 invite à tenir compte de ce critère dans les évaluations préalables, de la même façon qu’une circulaire du 4 septembre 2012 en matière de handicap. Plutôt que de se lancer dans une énumération, nous avons préféré balayer les trois grands sujets, quitte à renvoyer à une circulaire pour élargir à d’autres champs thématiques.

Vous craignez de voir le droit d’amendement parlementaire bridé par notre huitième proposition, celle qui tend à faire reconnaître au président de la commission saisie au fond le droit d’exiger la réalisation d’une étude d’impact sur les amendements qualifiés de « substantiels » par ladite commission. L’expérience montre que les amendements « substantiels », qui viennent modifier en dernière minute l’équilibre d’un texte, sont plutôt d’origine gouvernementale. Souvenez-vous de l’amendement « pigeons » sur les plus-values résultant de la vente d’une entreprise, ou de l’amendement sur la taxe professionnelle. Notre proposition représente plutôt une garantie pour les droits du Parlement.

Philippe Gosselin et Daniel Fasquelle plaident pour une approche plus intégrée entre la Commission des Affaires européennes et les autres commissions permanentes qui s’intéressent aussi aux répercussions des textes européens. Dans la pratique, la Commission des Affaires européennes a, dans chaque commission permanente, des correspondants chargés de faire le lien. Peut-être faudra-t-il développer cette pratique ? Peut-être faudra-t-il aussi demander aux commissions permanentes de réserver des moments spécifiques pour évoquer les questions qui touchent aux affaires européennes ?

Pierre Morel-A-L’Huissier s’interroge sur l’opportunité de créer un filtre pour éviter les amendements qui sont du domaine réglementaire. L’article 41 de la Constitution permet déjà de faire ce tri, mais tant le Gouvernement que le Conseil constitutionnel – depuis une décision de 1982 – ont renoncé à le mettre en oeuvre.

Mme la présidente Laure de la Raudière. Pierre Morel-A-L’Huissier propose la création d’une cellule de spécialistes qui pourraient intervenir juste après l’examen du texte de loi. Nous n’avons pas envisagé une telle piste, estimant qu’il valait mieux travailler de manière plus professionnelle avant, en particulier via l’étude d’impact, afin de mesurer les conséquences des différents dispositifs du texte.

Nous proposons des tests – sur les entreprises et les collectivités – qui sont importants au regard de vos travaux sur l’adaptabilité de la loi : les dispositions législatives envisagées seront passées à la moulinette sur des cas concrets avant l’examen du texte. Ces tests nous permettront, par exemple, d’écarter des dispositions qui se révèleraient trop lourdes et coûteuses à appliquer dans les PME, dans les collectivités locales de petite taille, dans les territoires ruraux ou montagnards, etc. Cette solution nous semble préférable à la création d’une cellule de spécialistes.

Notre rapport préconise le recours à des études d’impact et à l’avis du Conseil d’État pour les propositions de loi inscrites à l’ordre du jour, qu’elles émanent de la majorité ou de l’opposition. Actuellement, seul le président de l’Assemblée nationale peut saisir le Conseil d’État pour avoir son avis sur une proposition de loi. Il ne satisfait pas toujours cette demande quand la proposition de loi vient de l’opposition, afin de ne pas engorger le Conseil d’État – je ne soupçonne pas une volonté politique de la part du Président Claude Bartolone.

Mes chers collègues, chacun s’étant exprimé, il revient à notre mission, en application de l’article 145 du Règlement, de voter sur le rapport qui vous est aujourd’hui soumis.

La mission d’information adopte à l’unanimité le rapport, autorisant ainsi sa publication (201 .

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS

MIEUX PRÉPARER LA NORME
EN AMONT DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE

Proposition n° 1 – Enrichir le contenu des études d’impact

Mieux renseigner les études d’impact :

– en rendant obligatoire, pour les textes législatifs, la réalisation d’un « test entreprises » (aujourd’hui facultatif et circonscrit aux textes réglementaires) ainsi que de tests « collectivités locales » et « usagers de l’administration » ;

– en améliorant l’évaluation des coûts et bénéfices économiques ainsi que des conséquences sociétales des mesures envisagées ;

– en fournissant une analyse et une justification approfondies à l’appui des mesures transitoires et des dates d’entrée en vigueur retenues ;

– en y intégrant l’exigence de quantification des charges administratives supprimées en contrepartie et à hauteur des charges administratives créées (« one-in, one-out ») ;

– et en y introduisant les critères sur lesquels se fondera l’évaluation ex post de ces mesures.

Proposition n° 2 – Contrexpertiser les études d’impact

Confier l’évaluation de la qualité des études d’impact à un organisme indépendant :

– composé de représentants de la société civile ;

– chargé, en s’appuyant sur des experts issus des secteurs privé et public, notamment des universités, de l’INSEE, des administrations économiques, des corps d’inspection et des contrôles généraux, de rendre un avis public prenant notamment en compte l’évolution estimée des charges administratives résultant de la mesure envisagée ;

– l’avis sur les études d’impact assortissant les projets de loi étant rendu public lors de la présentation de ces derniers en conseil des ministres.

Prévoir une évaluation de ce dispositif de validation des études d’impact dans un délai de deux ans à compter de sa mise en œuvre.

Proposition n° 3 – Soumettre les propositions de loi à une étude d’impact

Rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact sur les propositions de loi inscrites à l’ordre du jour – cette étude pouvant, le cas échéant, être complétée par un avis du Conseil d’État saisi à cet effet selon les modalités actuellement prévues par la Constitution.

Proposition n° 4 – Soumettre les ordonnances à une étude d’impact

– Exiger que les projets de loi d’habilitation soient assortis d’une étude d’impact plus complète (et non allégée comme c’est le cas aujourd’hui) ;

– Rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact pour les ordonnances ;

– Subordonner en conséquence la dispense d’étude d’impact pour les projets de loi de ratification des ordonnances à la condition qu’une étude d’impact ait été produite à l’occasion de l’examen par le Conseil d’État du projet d’ordonnance.

Proposition n° 5 – Développer le recours à l’expérimentation avant la généralisation de certains dispositifs législatifs – le cas échéant en consolidant les effets juridiques de ces expérimentations.

MIEUX ÉLABORER LA NORME
AU COURS DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE

Proposition n° 6  – Rendre publique la partie de l’avis du Conseil d’État relative aux études d’impact assortissant les projets (et, le cas échéant, les propositions) de loi ainsi que les projets d’ordonnance, et la joindre à ces études.

Proposition n° 7 – Renforcer le contrôle du Parlement sur la qualité des études d’impact

Au stade de l’examen en commission, prévoir, dans l’intervention liminaire du rapporteur de la commission saisie au fond, une présentation systématique de l’étude d’impact sur le projet de texte, avant l’examen des articles et des amendements.

Proposition n° 8 – Reconnaître au président de la commission saisie au fond le droit d’exiger la réalisation d’une étude d’impact sur les amendements qualifiés par ladite commission de « substantiels ».

Proposition n° 9  – Soumettre les amendements du Gouvernement à un délai de dépôt.

Proposition n° 10  – Modifier la procédure accélérée pour préserver un délai minimal entre le dépôt d’un texte et sa discussion devant chaque assemblée.

Proposition n° 11  – Repenser l’organisation des débats budgétaires de façon à faire de la loi de règlement un moment fort d’évaluation, notamment de la modernisation de l’action publique.

Proposition n° 12 – Modifier les modalités de négociation et de transposition des directives

– Placer l’étude d’impact de la Commission européenne (et ses implications au niveau national) au cœur des négociations des directives européennes ;

– Développer la transposition des directives par voie d’ordonnances en exigeant :

– que l’avis du Conseil d’État sur le projet d’ordonnance de transposition soit rendu public avant le dépôt du projet de loi de ratification ;

– et que cet avis ainsi que l’étude d’impact assortissant le projet d’ordonnance identifient les éventuelles « surtranspositions », qui devront alors être soumises à une obligation de motivation renforcée.

MIEUX ÉVALUER LA NORME EN AVAL DE SON ADOPTION

Proposition n° 13 – Clarifier le paysage de l’évaluation des politiques publiques

Organiser une conférence des évaluateurs pour mieux coordonner les initiatives en matière d’évaluation ex post aujourd’hui prises par l’Assemblée nationale, le Sénat, la Cour des comptes, le Conseil économique, social et environnemental, les corps d’inspection ou autres (IGF, IGAS, IGA, IGSJ, CGEFI, SGMAP…).

Proposition n° 14 : Développer l’insertion dans la loi de clauses de révision et renforcer le contrôle parlementaire sur la publication des décrets d’application

Développer l’insertion, dans certains types de loi, de clauses de révision amenant le Parlement à débattre de l’efficacité du dispositif adopté dans un certain délai après son entrée en vigueur.

Contraindre le Gouvernement à justifier devant les commissions parlementaires compétentes l’absence de publication des décrets d’application à l’expiration d’un certain délai (entre six mois et un an) courant à compter de la promulgation de la loi.

Proposition n° 15 – Prévoir une évaluation ex post plus méthodique

Indépendamment des réexamens exigés par des clauses de révision, prévoir des rendez-vous triennaux d’évaluation de lois adoptées et définir en conséquence un programme annuel voire pluriannuel d’évaluation dans les deux assemblées parlementaires, en répartissant entre ces dernières les thématiques abordées.

Systématiser en conséquence l’élaboration de rapports d’évaluation (distincts des actuels rapports d’application) dont la rédaction serait confiée, trois ans après l’entrée en vigueur d’une loi, à un binôme de rapporteurs majorité-opposition.

CONTRIBUTIONS DES MEMBRES DE LA MISSION

I. CONTRIBUTION PRÉSENTÉE PAR MME CÉCILE UNTERMAIER, SECRÉTAIRE

La mission d’information sur la simplification législative créée le 26 novembre 2013 par la Conférence des présidents s’est attaquée à l’inflation législative, ainsi qu’à la complexité du droit et à l’insécurité juridique qui en découlent. Le rapport le souligne : cette mission n’est pas la première à étudier ces phénomènes. Les rapports sont foison en la matière. Mais cette mission d’information a le mérite d’élaborer un éventail de mesures réalistes pour lutter contre ces dérives bien connues de l’État de droit. Ce rapport formalise quinze mesures permettant d’améliorer qualitativement et quantitativement la fabrication de la loi.

Je souhaite mettre l’accent sur certaines de ces mesures (2), ainsi que sur une innovation, les ateliers législatifs citoyens, pratiquée dans ma circonscription et qui pourrait se développer sur le territoire national (1).

1- Les Ateliers législatifs citoyens, un outil d’amélioration de la procédure législative

Depuis le début de mon mandat en juin 2012, j’ai mis en place dans la 4ème circonscription de Saône-et-Loire des Ateliers législatifs citoyens (ALC4) sur les grandes réformes législatives. Ces Ateliers ont connu un vif succès, me convainquant de l’intérêt des citoyens pour la vie publique ainsi que de l’urgence d’instaurer une plus grande participation citoyenne en France. Ces Ateliers portent sur des projets ou propositions de loi (202) en discussion au Parlement, avant leur adoption. Ils réunissent toutes les personnes intéressées, à savoir des particuliers, des professionnels, des associations, des journalistes, des syndicats, des entreprises… Ces personnes sont mises au courant de la tenue d’un Atelier par voie électronique ainsi que par voie de presse. Au fil des Ateliers, la liste des personnes intéressées, et prévenues par voie électronique, ne cesse de s’élargir, et les professionnels s’y rendent même lorsque le thème retenu ne les concerne plus dans leur fonction, mais comme simples citoyens engagés dans la vie publique. L’Atelier est parfois précédé d’une visite par les élus et les professionnels intéressés d’un lieu en rapport avec le thème de l’Atelier. Il arrive également qu’un ministre vienne assister à cet Atelier (203).

Ces Ateliers se déroulent de la façon suivante : une fois introduit et présenté le texte d’une manière pédagogique, des questions sont posées et la parole est donnée aux personnes présentes. Une discussion s’engage entre les citoyens, les professionnels, les élus et moi-même afin d’interroger le bien-fondé des dispositions du texte, et de s’efforcer d’en évaluer les effets attendus. Les Ateliers font ressortir des interrogations concrètes et finalement permettent de proposer à l’Assemblée nationale des « amendements citoyens » (204), des questions parlementaires et même des propositions de loi citoyennes (205).

Ils se déroulent dans des villes différentes au sein de ma circonscription, ce qui permet de toucher des publics variés et de permettre à des personnes ne disposant pas d’une grande mobilité de participer aux discussions qui se déroulent à proximité de leur domicile. Enfin, en dehors ou parallèlement à ces réunions, les citoyens peuvent présenter des contributions sur un site internet que j’ai mis en place début 2014 (206). Je prends également en compte ces contributions dans le cadre du travail législatif.

Le rapport de la mission d’information sur la simplification législative présente trois axes pour approfondir le processus de fabrication de la loi, correspondant respectivement aux trois temps de l’élaboration de cette norme : la préparation de la loi, sa formation durant la procédure législative, et enfin son évaluation. Les Ateliers législatifs citoyens sont susceptibles d’apporter une réelle plus-value à chacune de ces étapes.

1.1 D’abord lors de l’élaboration de la loi. Ces Ateliers permettent aux citoyens d’évoquer les problématiques concrètes du projet ou de la proposition de loi. Ce faisant, les citoyens font remonter leurs préoccupations quotidiennes en rapport avec le texte et en lien avec les territoires dont ils sont issus. La loi gagne ainsi en adaptation aux territoires, ce qui est aujourd’hui un enjeu principal de l’élaboration des normes, compte tenu des fractures grandissantes entre les milieux ruraux et urbains.

J’ai ainsi pu faire remonter des problèmes de terrain, tant lors de la défense d’amendements à la Tribune de l’Assemblée, que lors de rencontres avec des ministres.

1.2 Ensuite, c’est sans doute au regard de l’élaboration même de la loi que les Ateliers présentent la plus grande utilité. Les citoyens s’interrogent au cours de ces Ateliers sur le bien-fondé des dispositions du texte examiné. Ce faisant, ils en évaluent la pertinence et confrontent ces dispositions à leurs expériences personnelles. D’autant plus que certaines remarques judicieuses sont formulées au cours de la discussion par des personnes pouvant être des professionnels ou des usagers agissant dans le champ d’application du projet de loi étudié. C’est pour cela qu’elles débouchent fréquemment sur des propositions d’amendements de la loi. Ceux-ci sont alors calibrés lors du débat qui suit cette proposition et qui s’ouvre entre les citoyens et moi-même. Je porte alors au sein de l’hémicycle des propositions de modification de la loi. La défense de ces amendements, tant au sein des divers groupes de travail, qu’en commission ou dans l’hémicycle est une formidable occasion d’informer et d’interpeller les membres du gouvernement et les autres députés sur les problèmes de terrain. Si ces amendements ne sont pas toujours adoptés, il reste qu’ils sont toujours pris au sérieux par les autres députés.

Ainsi, les Ateliers législatifs citoyens ont contribué à proposer des simplifications législatives, et à rendre plus effectifs les textes discutés à l’Assemblée. Ils sont aussi l’expression de la diversité des territoires. Ils révèlent le dynamisme et l’inventivité qui existent tant dans le monde rural qu’urbain.

1.3 Enfin, les Ateliers législatifs citoyens contribuent à l’évaluation de la loi. Si ces Ateliers sont avant tout des lieux de discussion nourrie et apaisée de projets ou de propositions de loi, ils constituent également un cadre privilégié au cours duquel les citoyens n’hésitent pas à faire part des difficultés d’application de certaines dispositions prévues par le texte discuté ou bien de réformes déjà entrées en vigueur.

Finalement, les Ateliers législatifs citoyens permettent des retours d’expérience d’une très grande richesse pour les élus qui permettent d’établir une véritable concordance entre les lois et les pratiques du terrain.

Ces Ateliers approfondissent en amont ou en aval le travail parlementaire sur la loi. Chaque député est en mesure d’y procéder sans difficulté et le Parlement de devenir l’Atelier législatif citoyen. Une extension de cette pratique favorise le rapprochement des citoyens avec leurs élus, fait connaître le rôle du parlementaire et le travail qu’implique la fabrication de la loi.

2- Observations sur les propositions de la mission d’information :

Avant tout, je souhaite saluer le travail effectué par l’ensemble des membres de la mission d’information, et plus particulièrement par ses rapporteurs. L’ensemble des propositions de cette mission permettra à n’en pas douter de perfectionner le travail législatif.

2.1 Tout d’abord, la simplification passe par une meilleure rédaction des lois. Or, pour améliorer la fabrication de la loi, il faut d’abord identifier les objectifs poursuivis par les dispositions, recenser les options envisageables et motiver le recours à une nouvelle législation. Ces évaluations préalables aux projets de lois, reconnues depuis 2009 par le biais des études d’impact (207), a été salutaires pour le travail législatif.

Toutefois, il convient aujourd’hui d’étoffer ces études. En effet, certaines faiblesses et carences sont apparues notamment quant à l’absence de « test entreprises », ou bien encore l’absence de quantification sur les charges administratives supprimées en contrepartie des charges administratives créées. Il faudrait donc mentionner les effets attendus en la matière des dispositions du projet de loi.

Ensuite, une procédure permettant la critique voire une contre-expertise du contenu des études d’impact devrait être créée en amont de sa publication officielle afin d’en améliorer l’évaluation. Cela permettrait d’enrichir incontestablement la portée de cette étude en évitant qu’elle ne se limite à une évaluation théorique et abstraite à partir de méthodes de calcul déconnectées des questions concrètes du terrain. C’est d’autant plus une nécessité aujourd’hui que les études d’impact ont pris une place absolument majeure dans le processus législatif.

Publier la partie de l’avis du Conseil d’État relatif à cette étude permettrait cette critique. J’y suis d’autant plus favorable que cette publication s’inscrit dans le mouvement de transparence de l’action publique que j’appelle de mes vœux.

Il faut aussi aller plus loin en généralisant l’obligation d’élaboration d’une étude d’impact tant pour les propositions de loi les plus importantes que pour les ordonnances. L’absence d’étude d’impact pour les propositions de loi est effectivement une réelle limite à l’initiative des parlementaires dans l’élaboration de la loi. Rendre obligatoire sa confection dans cette hypothèse serait, dès lors, une revalorisation réelle du rôle du Parlement. De même, assujettir les ordonnances à une étude d’impact permettrait aux parlementaires d’étendre le contrôle qu’ils exercent sur l’action du gouvernement, et, dès lors, de remplir correctement leurs obligations constitutionnelles.

Le rapport propose aussi de permettre au président de la commission saisie au fond d’exiger la réalisation d’une étude d’impact par une autorité indépendante sur un amendement qualifié par la commission de « substantiel ». Si je comprends l’intérêt de cette proposition pour certains « gros » amendements, il reste que je tiens à souligner que sa mise en œuvre est délicate : elle ne doit en effet pas entraver le droit d’amendement du parlementaire, droit qui est aujourd’hui souvent considéré comme la seule matérialisation de l’initiative législative des parlementaires. En voulant trop bien faire, faisons attention à ne pas affaiblir le rôle du Parlement.

2.2 Enfin, je tiens à souligner que ces quinze propositions, ambitieuses et réalistes, ne constituent que les premiers jalons du perfectionnement de la fabrication de la loi.

À cette occasion, je me permets de mentionner quelques pistes de réflexion non évoquées par la mission. Il faut réduire le nombre des renvois dans les lois. Les articles de loi qui renvoient à un article d’un code quelconque qui renvoient lui-même à un article, etc. doivent être limités afin de rendre le texte intelligible et compréhensible en et pour lui-même.

De plus, pour les textes particulièrement techniques, l’étude d’impact devrait contenir un lexique des termes juridiques ou économiques employés et qui ne sont pas compréhensibles pour la plupart des citoyens, voire des élus. Ce problème étant assez symptomatique du caractère trop bureaucratique des projets de loi.

Par ailleurs, ne faudrait-il pas garantir une meilleure coordination entre les commissions parlementaires afin d’éviter un dispersement dans plusieurs textes législatifs de règles ayant un objet commun ? On ne peut pas inscrire des règles relatives à la réforme des tribunaux de commerce et à la prévention des procédures collectives dans la proposition de loi sur l’économie réelle alors qu’un projet de loi est en préparation sur ces sujets. Les exemples de cette dispersion sont trop nombreux et rendent le droit en général difficilement identifiable. La codification à droit constant est insuffisante pour compenser cette complexité.

J’estime que nos prochaines réflexions pourraient également s’orienter sur l’article 40 de la Constitution, qui constitue aujourd’hui une limite importante au droit d’amendement des parlementaires, voire de leur possibilité de déposer des propositions de loi. L’interprétation qui en est parfois faite réduit un peu plus l’initiative législative des parlementaires. Ne pourrait-on pas imaginer qu’une décision d’irrecevabilité soit motivée ?

Louhans, le lundi 6 octobre 2014.

II. CONTRIBUTION DE M. PIERRE MOREL-A-L’HUISSIER

L’inflation normative que ce rapport développe à l’envi, tout en essayant d’apporter des réponses est incontestablement aujourd’hui un mal dans notre société moderne. Auteur d’un rapport au Président de la République sur le problème des normes en milieu rural, réalisé en commun avec Messieurs Etienne Blanc, Daniel Fasquelle et Yannick Favennec, j’ai pu en apprécier son impact dans les différents départements visités, tant au niveau du simple citoyen, que des élus ainsi que des entreprises voire même des agents et fonctionnaires. Tous ont attiré notre attention sur cette inflation, qui nous a fait mentionner que 8 000 lois étaient applicables dans notre pays, générant pas moins de 400 000 normes. En réalité le problème est plus complexe : l’inflation normative provenant tant du système législatif lui-même que de l’administration française. S’agissant du législateur, je pense que la procédure législative - comme l’affirme ledit rapport - n’est plus adaptée au monde moderne. Beaucoup trop de lois sont proposées, semaines après semaines, tant par le gouvernement, que par les groupes parlementaires, et par les députés eux-mêmes. S’il l’on a beaucoup insisté sur les études d’impact qui devraient concerner à la fois les projets de loi gouvernementaux, et les propositions de loi d’origine parlementaire, je pense qu’au-delà le problème réside dans la construction collective du texte législatif qui induit des imprécisions et parfois des confusions : tel ou tel article additionnel qui vient perturber le texte initial sans études d’impact préalable. Je pense que la procédure législative devrait intégrer avant même la promulgation de la loi, l’examen par une commission de spécialistes venant en fin de discussion législative vérifier si telle ou telle disposition visait en réalité à créer des problèmes dans son application. On m’objectera que cette cellule spécialisée pourrait remettre en cause la légitimité du pouvoir législatif que nous sommes. Aussi, je pense que des modalités précises permettant au Président de la commission saisi au fond voire au Président de l’Assemblée Nationale lui-même permettrait nonobstant au recours à ces spécialistes que le dernier mot soit donné au Parlement dans une ultime lecture. Je pense également qu’un dispositif permettant de refuser tel ou tel amendement qui ne respecterait pas les domaines législatifs et réglementaires serait de nature à éviter que la loi bavarde trop. Ce système serait calqué sur celui applicable à la commission des Finances. Enfin, il me semble que le moment est venu pour que la représentation parlementaire soit autorisée à avoir recours aux moyens modernes qu’offre aujourd’hui l’informatique à travers la reconnaissance digitale qui permettrait d’adopter ou de refuser tel ou tel amendement sans être présent physiquement en séance.

La deuxième source d’inflation normative est incontestablement liée au pouvoir réglementaire : décrets du Conseil d’État, décrets simples, arrêtés administratifs, directives, circulaires, instructions sont autant de manifestation de l’administration française qui viennent alourdir la vie quotidienne. Le mal français réside largement dans cette propension qu’a l’administration à venir réglementer tous les aspects de la vie civile et sociale. La complexité est telle que ni les citoyens, ni les chefs d’entreprise, ni les fonctionnaires, ni les élus ne sont en capacité d’appliquer au bon moment le texte qui convient à telle ou telle situation. Il s’ensuit une incertitude juridique permanente et une exaspération que j’ai largement perçue dans le cadre de la mission sus énoncée et qui m’a conduit à rencontrer plus de 4 000 acteurs locaux sur les territoires. Conscient qu’il sera désormais difficile même avec des lois de simplification au travers du Conseil National d’Évaluation des Normes, même avec un commissaire à la simplification et une réorganisation de l’Etat institutionnel de changer profondément le cours des choses, j’ai acquis la conviction que l’émergence d’un nouveau pouvoir juridique, celui du principe d’adaptabilité des normes au côté du principe d’égalité serait de nature à permettre une évolution de tous ces dispositifs normatifs de notre pays. Interrogés, le Conseil Constitutionnel et le Conseil d’État se sont montrés à la fois ouverts et interrogatifs. Le législateur malgré une volonté affichée, s’est jusqu’à maintenant montré frileux. Je pense que cette voie est à explorer car elle constituerait une base juridique nouvelle qui permettrait à tout un chacun d’adapter les normes à certaines contingences locales. La pratique qui s’ensuivrait sous le contrôle du juge administratif et du juge constitutionnel permettrait d’éviter telles ou telles dérives.

ANNEXES

Annexe n° 1 : personnes entendues et déplacements effectués 178

Annexe n° 2 : nombre moyen de lois adoptées par neufs parlements européens au cours des dernières années 183

Annexe n° 3 : modèles de fiches d’impact des projets d’actes réglementaires relatifs aux entreprises et aux collectivités territoriales 184

Annexe n° 4 : mesure des charges administratives en Belgique et en Allemagne 193

Annexe n° 5 : mesure des charges administrative en France 196

Annexe n° 6 : consultations préalables obligatoires sur les projets de loi 199

Annexe n° 7 : mise en œuvre du principe « one-in, two-out » au Royaume-Uni 210

Annexe n° 8 : le Comité d’analyse d’impact (« Impact Assessment Board ») de la Commission européenne 212

Annexe n° 9 : le conseil indépendant chargé de contrôler la qualité des études d’impact des administrations britanniques : « Regulatory Policy Committee » (RPC) 214

Annexe n° 10 : projets et propositions de loi examinés et adoptés de la XIe à la XIVe législature 219

Annexe n° 11 : évolution du nombre de procédures accélérées de la XIe à la XIVe législature 221

Annexe n° 12 : scénarios de réforme possibles pour faire de l’examen de la loi de règlement un moment fort d’évaluation de l’action publique 223

Annexe n° 13 : proportion des lois françaises prises pour la transposition des directives européennes 224

Annexe n° 14 : outils méthodologiques pour la transposition des directives européennes 226

Annexe n° 15 : taux d’application des lois promulguées 231

Annexe n° 16 : comptes rendus des auditions de la mission 233

ANNEXE N° 1 :
PERSONNES ENTENDUES ET DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS

(Les comptes rendus des auditions figurent en annexe 16 du présent rapport)

Jeudi 16 janvier 2014 – Déplacement à Bruxelles

• Entretien avec les responsables de l’Agence de simplification administrative (ASA) ;

• Entretien avec les Présidents du Comité parlementaire chargé du suivi législatif ;

Entretien avec Mme Marianna Klingbeil, secrétaire générale adjointe de la Commission européenne et présidente de l’Impact Assessment Board ;

• Entretien avec des membres de l’unité d’évaluation de l’impact du Parlement européen, ainsi que de l’unité « valeur ajoutée européenne ».

Jeudi 23 janvier 2014

• Première table ronde réunissant des universitaires :

– Mme Géraldine Chavrier, professeure de droit à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne) ;

– M. Bertrand du Marais, conseiller d’État et professeur de droit public à l’Université Paris Ouest (Nanterre-La Défense) ;

– M. Michel Verpeaux, professeur de droit à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne).

• Seconde table ronde réunissant des universitaires :

– Mme Pascale Deumier, professeure de droit à l’Université Jean Moulin (Lyon III) ;

– Mme Célia Zolynski, professeure de droit à l’Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines.

• MM. Philippe Sassier et Dominique Lansoy, auteurs d’Ubu loi (Fayard, mars 2008).

Jeudi 30 janvier 2014

• M. Alain Lambert, président de la commission consultative d’évaluation des normes (CCEN) et auteur, avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative (mars 2013) ;

• M. Bruno Dondero, professeur de droit à l’Université de Paris I Panthéon-Sorbonne.

Jeudi 6 février 2014 – Déplacement à Londres

• Entretien avec M. Michael Gibbons, Président du « Regulatory Policy Committee » ;

• Entretien avec des membres des services du Premier ministre chargés notamment de la mise en œuvre du programme « Red Tape Challenge » ;

• Entretien avec M. Oliver Letwin, secrétaire d’État auprès du Premier ministre britannique, chargé de la politique réglementaire ;

• Entretien avec des membres du bureau « Better Regulation Executive » (BRE) au ministère de l’Économie, de l’innovation et des compétences ;

• Entretien avec Mme Celia Thomas of Winchester, présidente de la commission de la Chambre des Lords chargée de la législation déléguée et de la dérégulation (« Delegated Powers and Regulatory Reform Committee ») ;

• Entretien avec M. Alex Scharaschkin, directeur au « National Audit Office » (NAO) ;

• Entretien avec M. Angus Lapsley, chef du secrétariat des services du Premier ministre en charge des questions européennes et internationales, conseiller du Premier ministre pour les questions européennes.

Mercredi 12 février 2014 – Déplacement à Berlin

• Entretien avec des membres de la direction du ministère fédéral de l’Intérieur, en charge de l’organisation et de la modernisation de l’administration ;

• Entretien avec M. Helge Braun, ministre d’État auprès de la Chancelière, chargé de la simplification ;

• Entretien avec des membres du bureau de la Chancellerie fédérale chargé de la simplification (« Better Regulation Unit » - BRU) ;

• Entretien avec M. Johannes Ludewig, président du conseil national de contrôle des normes (« Normenkontrollrat » - NKR), et M. Wolf-Michael Catenhausen, vice-président ;

• Entretien Mme Ulrike Beland, responsable de la coordination des positions économiques et de la débureaucratisation à la Chambre allemande de commerce et d’industrie (DIHK) et M. Martin Eckstein, responsable du droit du travail et du droit des conventions collectives à l’Association des fédérations allemandes des employeurs (BDA).

Mercredi 19 février 2014

• Secrétariat général du Gouvernement

– M. Serge Lasvignes, secrétaire général du Gouvernement ;

– M. Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au secrétaire général du Gouvernement.

Jeudi 20 février 2014

• M. Rémi Bouchez, ancien commissaire à la simplification ;

• M. Éric Doligé, sénateur et auteur du rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales (juin 2011).

Jeudi 27 mars 2014 – Déplacement à La Haye

• Entretien avec M. Jan Ten Hoopen, Président du conseil consultatif indépendant ACTAL et avec M. Rudy van Zijp, Secrétaire de ce conseil ;

• Entretien avec M. Bernard Wientjes, Président de l’organisation patronale VNO-NCW ;

• Entretien avec les représentants du ministère des Affaires économiques sur la politique néerlandaise de simplification administrative et législative.

Jeudi 10 avril 2014

• M. Nicolas Molfessis, professeur de droit privé à l'Université Paris II Panthéon-Assas, membre du Club des juristes.

Jeudi 17 avril 2014

• Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE)

– M. Nick Malyshev, responsable de la division de la politique de la réglementation ;

– Mme Céline Kauffmann, responsable adjointe de la division de la politique de la réglementation ;

– M. Daniel Trnka, responsable du travail sur la simplification, division de la politique de la réglementation.

Mercredi 30 avril 2014

• Cour des comptes

– M. Didier Migaud, premier président ;

– M. Henri Paul, président de chambre, rapporteur général ;

– M. Simon Bertoux, conseiller référendaire, chargé de mission.

• Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP)

– M. Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers ;

– M. Gérard Huot, mission simplification, responsable des relations avec les entreprises.

Jeudi 15 mai 2014

• Secrétariat général des Affaires européennes (SGAE)

– M. Philippe Léglise-Costa, secrétaire général ;

– Mme Liza Bellulo, conseillère juridique ;

– Mme Véronique Fourquet, adjointe à la conseillère juridique ;

– Mme Juliette Clavière, responsable du département Parlement National, Parlement européen, collectivités locales.

• Conseil économique, social et environnemental (CESE)

– M. Jean-Paul Delevoye, président ;

– M. Christian Le Roux, directeur de Cabinet.

• Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) :

– M. Bernard Gaud, président du MEDEF Rhône-Alpes et président de la commission « Simplification » du MEDEF ;

– Mme Dorothée Pineau, directrice générale adjointe du MEDEF en charge du dossier simplification ;

– Mme Joëlle Simon, directrice des affaires juridiques, rapporteure de la commission « Simplification » du MEDEF.

Jeudi 22 mai 2014

• Conseil d’État

– M. Jean-Marc Sauvé, vice-président ;

– M. Bernard Pêcheur, président de la section de l’administration ;

– Mme Maryvonne de Saint Pulgent, présidente de la section du rapport et des études.

• INSEE

– M. Jean-Luc Tavernier, directeur général ;

– M. Alain Bayet, secrétaire général.

Jeudi 5 juin 2014

• M. David Assouline, sénateur, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

Mardi 1er juillet 2014

• M. Jean-Luc Warsmann, député.

Mercredi 9 juillet 2014

• M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé des Relations avec le Parlement.

ANNEXE N° 2 :
NOMBRE MOYEN DE LOIS ADOPTÉES PAR NEUF PARLEMENTS EUROPÉENS AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES

Pays

Nombre de lois adoptées en 2010-2011

Nombre de lois adoptées en 2011-2012

Nombre de lois adoptées en 2012-2013

Nombre de lois adoptées en 2013-2014

Allemagne

2009-2013 : 553 (soit, environ, 138 lois par an)

Donnée non communiquée

Belgique

Donnée non communiquée

181

211

278

Danemark

207

207

236

Donnée non communiquée

Espagne

52

25

Donnée non communiquée

Donnée non communiquée

France

108

10

90

98

Norvège

68

77

124

Donnée non communiquée

Pays-Bas

279

262

254

Donnée non communiquée

Portugal

57

93

92

Donnée non communiquée

Royaume-Uni

49

38

28

Source : réponses fournies par huit des dix parlements européens interrogés par la mission par l’intermédiaire du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires - CERDP.

ANNEXE N° 3 :
MODÈLES DE FICHES D’IMPACT DES PROJETS D’ACTES RÉGLEMENTAIRES RELATIFS AUX ENTREPRISES ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(circulaire du 17 février 2011)

ANNEXE N° 4 :
MESURE DES CHARGES ADMINISTRATIVES
EN BELGIQUE ET EN ALLEMAGNE

TABLEAU N° 1. ÉVOLUTION DES CHARGES ADMINISTRATIVES EN BELGIQUE EN 2012

Évolution des charges administratives sur une base annuelle

Impact monétaire

Intérieur

-309 130 €

Affaires étrangères

-611 411 €

économie, P.M.E., Classes moyennes et énergie

-1 174 410 €

Finances

-59 559 635 €

Technologie de l'Information et de la Communication (Fedict)

-216 556 €

Justice

-119 885 €

Mobilité et Transport

1 517 477 €

Sécurité sociale et Institutions publiques de sécurité sociale

-3 624 258 €

Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement

-1 018 530 €

Emploi, Travail et Concertation sociale

-16 672 106 €

Plusieurs domaines politiques concernés :

- Télémarc

- Facturation électronique

- Chèque-repas électronique

-493 798 €

-172 173 442 €

-6 231 187 €

TOTAL

-260 686 871 €

Source : Rapport 2012 du bureau de mesure de l’ASA, p. 15.

TABLEAU N° 2. ÉVOLUTION CUMULÉE DES CHARGES ADMINISTRATIVES
EN BELGIQUE DEPUIS 2008

 

2008

2009

2010

2011

2012

TOTAL

Intérieur

-81 154 €

-1 066 739 €

-340 419 €

19 121 928 €

-309 130 €

17 324 486 €

Affaires étrangères

0 €

0 €

0 €

0 €

-611 411 €

-611 411 €

Économie, PME, Classes moyennes et énergie

-28 687 512 €

-31 150 527 €

-20 225 142 €

-4 631 583 €

-1 174 410 €

-85 869 174 €

Finances

-16 979 614 €

-73 526 862 €

-19 303 458 €

-45 813 246 €

-59 559 635 €

-215 182 815 €

Technologie de l'Information et de la Communication

0 €

31 785 €

5 574 €

-124 402 €

-216 556 €

-303 599 €

Justice

-1 167 476 €

-1 418 247 €

-1 401 €

-19 502 €

-119 885 €

-4 166 511 €

Mobilité et Transports

-39 387 553 €

-14 783 055 €

-2 363 723 €

-8 062 771 €

1 517 477 €

-63 079 625 €

Personnel et Organisation

61 464 €

0 €

0 €

0 €

0 €

61 464 €

Sécurité Sociale et Institutions publiques de sécurité sociale

-7 163 802 €

18 933 832 €

-119 353 €

-16 252 177 €

-3 624 258 €

-8 225 758 €

Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et environnement

-2 405 416 €

-121 188 €

-3 055 016 €

-1 892 131 €

-1 018 530 €

-8 492 281 €

Emploi, travail et Concertation sociale

2 942 732 €

2 223 244 €

-19 828 434 €

1 743 410 €

-16 672 106 €

-29 591 154 €

Intégration sociale, Lutte contre la Pauvreté et Économie sociale

0 €

2 340 625 €

0 €

0 €

0 €

2 340 625 €

Plusieurs domaines politiques concernés :

- facturation électronique

- Télémarc

- titres-repas électroniques

     

-9 978 573 € -363 387 €

-172 173 442 €

-493 798 €

-6 231 187 €

-189 240 387 €

 

-92 868 331 €

-98 537 132 €

-66 671 372 €

-66 272 434 €

-260 686 871 €

-585 036 140 €

Source : Rapport 2012 du bureau de mesure de l’ASA, p. 44.

TABLEAU N° 3. ÉVOLUTION DE L’INDICE DES COÛTS DES CHARGES ADMINISTRATIVES
EN ALLEMAGNE, DE JANVIER 2012 À JANVIER 2014

Janvier 2012 = 100

 

2012

2013

2014

Janvier

100,00

100,28

100,32

Février

100,29

Mars

100,25

Avril

100,26

Mai

100,27

100,30

Juin

100,30

100,30

Juillet

100,24

100,32

Août

100,25

100,33

Septembre

100,21

100,32

Octobre

100,23

100,32

Novembre

100,25

100,31

Décembre

100,27

100,31

Ÿ = Données inconnues.

– = Indisponible.

Source : site Internet du bureau fédéral des statistiques (Destatis)

ANNEXE N° 5 :
MESURE DES CHARGES ADMINISTRATIVES EN FRANCE

TABLEAU N° 1 D’ÉVALUATION DES IMPACTS FINANCIERS GLOBAUX

 

Entreprises

Particuliers

Collectivités territoriales et EPL

État

Autres organismes administratifs

Total

Charges d’adaptation et charges récurrentes

Année 1

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

Année 2

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

Année 3

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

Moyenne annuelle sur 3 ans

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

Économies et gains

Année 1

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

Année 2

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

Année 3

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

Moyenne annuelle sur 3 ans

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

Impact net

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

Source : Secrétariat général du Gouvernement : Manuel d’aide au calcul de l’impact financier de la réglementation, février 2014.

TABLEAU N° 2 D’ÉVALUATION DES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT ET DE FONCTIONNEMENT

Investissements

       

Terrains, constructions, installations techniques, matériels, outillages, autres …

       

Investissements immatériels (ex : adaptation des SI, achat de licences)

       

Fonctionnement

       

Achats, approvisionnements, petits équipements

       

Études et prestations de services externes

       

Location

       

Estimation des salaires et traitements :

{

     

Temps de travail ou ETPT

       

Salaire moyen chargé

       

Nombre d’entreprises concernées

       

Total des salaires et traitements

   

0,00 €

 

Imputation forfaitaire de frais généraux

   

0,00 €

 

Coût total des salaires et traitements

 

z

0,00 €

z

Formation

       

Frais financiers et primes d’assurances

       

Communication

       

Autres (à préciser)

       

Source : Secrétariat général du Gouvernement : Manuel d’aide au calcul de l’impact financier de la réglementation, février 2014.

TABLEAU N° 3. MÉTHODE BELGE ET FRANÇAISE D’ESTIMATION DU COÛT LIÉ
À L’ACCOMPLISSEMENT D’OBLIGATIONS RÉGLEMENTAIRES

Tâche administrative

Temps en minutes avec déplacement

Couts/frais en €

Déplacement à la mairie pour une carte d'identité

36

2

Déplacement à la mairie pour une déclaration

40

2

Déplacement à la mairie pour une déclaration

37

2

Déplacement à la mairie pour un certificat ou une attestation

37

2

Déplacement au bureau de poste pour une lettre recommandée (particulier)

30

2

Déplacement au bureau de poste pour une lettre recommandée (employeur)

32

2

Déplacement au bureau de poste pour l'achat de timbres, timbres fiscaux...

26

2

Visite chez le médecin

64

7.34

Déplacement à la pharmacie

14

0.70

Frais de déplacement par kilomètre

0

0.28

Frais de parking (en moyenne)

0

0.16

Sans Déplacement

Copier ou imprimer des documents

2

0

Signer des documents

2

0

Poster des documents

10

0

Faxer des documents

5

0

Envoyer un document par mail

2

0

Faire un virement (électronique)

3

0

Archiver des documents

10

0

Archiver des documents de manière électronique

4

0

Recevoir une lettre

2

0

Source : Secrétariat général du Gouvernement : Manuel d’aide au calcul de l’impact financier de la réglementation, février 2014, qui renvoie au Modèle de mesure Kafka, guide pratique destiné à quantifier les charges administratives, Agence pour la simplification administrative, Belgique.

TABLEAU N° 4. MÉTHODE ALLEMANDE ET FRANÇAISE D’ESTIMATION DE LA DURÉE NÉCESSAIRE À L’ACCOMPLISSEMENT D’OBLIGATIONS RÉGLEMENTAIRES

Pour les entreprises

Activité

Facile

Modérée

Complexe

Se familiariser avec une obligation d'information

3 min

15 min

120 min

Recueillir les données

3 min

15 min

120 min

Remplir les formulaires

3 min

7 min

30 min

Effectuer les calculs

3 min

20 min

120 min

Vérifier les données et calculs

1 min

5 min

45 min

Corriger les erreurs

2 min

10 min

60 min

Traiter les données

3 min

15 min

120 min

Transmettre et publier les données

1 min

2 min

10 min

Organiser des réunions internes

5 min

30 min

480 min

Organiser des réunions extérieures

10 min

60 min

480 min

Effectuer les paiements

2 min

8 min

30 min

Photocopier, classer, distribuer

2 min

5 min

15 min

Coopérer à une inspection par les autorités publiques

2 min

30 min

140 min

Procéder aux corrections à la suite d'une inspection

3 min

90 min

90 min

Fournir des informations supplémentaires si nécessaire

3 min

15 min

120 min

Former

3 min

35 min

480 min

Pour les particuliers

Activité

Facile

Modérée

Complexe

Se familiariser avec une obligation d'information

2 min

5 min

20 min

Obtenir des conseils

10 min

30 min

79 min

Rassembler et compiler des données

1 min

3 min

20 min

Traiter les informations et données

1 min

5 min

54 min

Remplir des formulaires

2 min

5 min

25 min

Rédiger des correspondances

3 min

5 min

13 min

Transmettre les informations aux autorités compétentes

1 min

2 min

5 min

Procéder aux paiements

1 min

2 min

3 min

Photocopier, classer, distribuer

1 min

3 min

6 min

Coopérer à une inspection par les autorités publiques

1 min

15 min

60 min

Fournir des informations supplémentaires si nécessaire

2 min

5 min

15 min

Source : Secrétariat général du Gouvernement : Manuel d’aide au calcul de l’impact financier de la réglementation, février 2014, qui renvoie aux « Lignes directrices pour l’identification et la présentation des coûts de conformité dans les projets de loi du gouvernement fédéral allemand » (Guidelines on the identification and presentation of compliance costs in legislative proposals by the federal government, Federal Statistical Office, Federal Government, Nationaler Normenkontrollrat, juin 2011).

ANNEXE N° 6 :
CONSULTATIONS PRÉALABLES OBLIGATOIRES
SUR LES PROJETS DE LOI

(Rapport n° 1579 fait au nom de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur la proposition de loi organique n° 1405, adoptée par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, tendant à joindre les avis rendus par le conseil national d’évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales et à leurs groupements, par M. Olivier Dussopt)

Instance

Champ de la consultation obligatoire

Base juridique

Délais et observations

CONSULTATIONS PRÉVUES PAR LA CONSTITUTION

Conseil d’État

Obligatoirement saisi de tous les projets de loi, avant leur adoption par le Conseil des ministres et leur dépôt devant le Parlement (208).

Article 39 de la Constitution

 

Conseil économique, social et environnemental

Saisi par le Gouvernement, donne son avis sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret ainsi que sur les propositions de lois qui lui sont soumis.

Obligatoirement saisi pour avis, par le Premier ministre, des projets de loi de plan et des projets de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental.

Peut être saisi pour avis, par le Premier ministre, des projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques, des projets de loi, d’ordonnance ou de décret ainsi que des propositions de loi entrant dans le domaine de sa compétence.

Article 69 de la Constitution

Ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental.

 

Commission indépendante prévue par l’article 25 de la Constitution

Se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs.

Article 25 de la Constitution

 

Assemblée de la Polynésie française

Introduction, modification ou suppression de dispositions particulières à la Polynésie française.

Autorisation de ratifier ou d’approuver des engagements internationaux qui interviennent dans les domaines de compétence de la Polynésie française.

Article 74 de la Constitution

Article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004

Un mois (15 jours en cas d’urgence)

Conseil territorial de Saint-Barthélemy

Introduction, modification ou suppression de dispositions particulières à Saint-Barthélemy.

Autorisation de ratifier ou d’approuver des engagements internationaux qui interviennent dans les domaines de compétence de Saint-Barthélemy.

Article 74 de la Constitution

Article L.O. 6213-3 du code général des collectivités territoriales

Un mois (15 jours en cas d’urgence)

Conseil territorial de Saint-Martin

Introduction, modification ou suppression de dispositions particulières à Saint-Martin.

Autorisation de ratifier ou d’approuver des engagements internationaux qui interviennent dans les domaines de compétence de Saint-Martin.

Article 74 de la Constitution

Article L.O. 6313-3 du code général des collectivités territoriales

Un mois (15 jours en cas d’urgence)

Conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon

Introduction, modification ou suppression de dispositions particulières à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Autorisation de ratifier ou d’approuver des engagements internationaux qui interviennent dans les domaines de compétence de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Article 74 de la Constitution

Article L.O. 6413-3 du code général des collectivités territoriales

Un mois (15 jours en cas d’urgence)

Conseil territorial de Wallis-et-Futuna

Introduction, modification ou suppression de dispositions particulières à Wallis-et-Futuna.

Autorisation de ratifier ou d’approuver des engagements internationaux qui interviennent dans les domaines de compétence de Wallis-et-Futuna.

Article 74 de la Constitution

Néant (application des règles dégagées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel dans l’attente de l’intervention de dispositions organiques)

« délai raisonnable » que le Conseil d’État estime à un mois

CONSULTATIONS PRÉVUES PAR LA LOI ORGANIQUE

Congrès de la Nouvelle-Calédonie

Introduction, modification ou suppression de dispositions particulières à la Nouvelle-Calédonie.

Autorisation de ratifier ou d’approuver des engagements internationaux intervenant dans les domaines de compétence de l’État et ayant vocation à s’appliquer en Nouvelle-Calédonie.

Articles 89 et 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999

Un mois (15 jours en cas d’urgence)

Défenseur des droits

Peut être consulté par le Premier ministre sur tout projet de loi intervenant dans son champ de compétence.

Loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits

 

Haut conseil des finances publiques

Est saisi par le Gouvernement des prévisions macroéconomiques et de l’estimation du produit intérieur brut potentiel sur lesquelles repose le projet de loi de programmation des finances publiques.

Est saisi par le Gouvernement des prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent le projet de loi de finances de l’année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année.

Rend un avis sur le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement en cas de dépôt d’un projet de loi de finances rectificative ou d’un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale.

Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012

Septembre de chaque année

CONSULTATIONS PRÉVUES PAR LA LOI

Conseils régionaux des régions d’outre-mer

Sont consultés sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret comportant des dispositions d’adaptation du régime législatif et de l’organisation administrative de ces régions.

Article L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales

Un mois (15 jours en cas d’urgence)

Conseil généraux des départements d’outre-mer

Sont consultés sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret comportant des dispositions d’adaptation du régime législatif et de l’organisation administrative de ces départements.

Article L. 3444-1 du code général des collectivités territoriales

Un mois (15 jours en cas d’urgence)

Assemblée de Guyane

Est consultée sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret comportant des dispositions d’adaptation du régime législatif et de l’organisation administrative de la collectivité territoriale de Guyane.

Article L. 7152-2 du code général des collectivités territoriales (209)

Un mois (15 jours en cas d’urgence)

Assemblée de Martinique

Est consultée sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret comportant des dispositions d’adaptation du régime législatif et de l’organisation administrative de la collectivité territoriale de Martinique.

Article L. 7252-2 du code général des collectivités territoriales (210)

Un mois (15 jours en cas d’urgence)

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

Est consultée sur les projets de loi ou de règlement relatifs aux services postaux.

Est consultée sur les projets de loi, de décret ou de règlement relatifs au secteur des communications électroniques et participe à leur mise en œuvre.

Articles L. 5 et L. 36-5 du code des postes et des communications électroniques

 

Agence française de lutte contre le dopage

Est consultée sur tout projet de loi ou de règlement relatif à la lutte contre le dopage.

Article L. 232-5 du code du sport

 

Autorité de régulation des jeux en ligne

Rend un avis sur tout projet de texte relatif au secteur des jeux en ligne soumis à agrément que lui transmet le Gouvernement.

Elle peut proposer au Gouvernement les modifications législatives et réglementaires qui lui paraissent nécessaires à la poursuite des objectifs de la politique des jeux d’argent et de hasard.

Article 34 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne

 

Conseil supérieur de l’audiovisuel

Est consulté sur les projets de loi et d’actes réglementaires relatifs au secteur de la communication audiovisuelle.

Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

 

Commission nationale de l’informatique et des libertés

Est consultée sur tout projet de loi ou de décret relatif à la protection des personnes à l’égard des traitements automatisés.

Propose au Gouvernement les mesures législatives de nature à adapter la protection des libertés et de la vie privée à l’évolution des techniques.

Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés

 

Conseil national d’évaluation des normes

Est consulté par le Gouvernement sur l’impact technique et financier des projets de loi créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

Article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales

 

Conseil national de l’aide juridique

Consulté sur les projets de loi relatifs à l’aide juridictionnelle, à l’aide à l’accès au droit, et aux aides à l’intervention de l’avocat prévues par les dispositions de la troisième partie de la loi du 10 juillet 1991.

Article 65 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991

Article 133 du décret n° 1266 du 19 décembre 1991

 

Conseil national des opérations funéraires

Consulté sur les projets de textes relatifs à la législation et à la réglementation funéraire.

Article L. 1241-1 du code général des collectivités territoriales

 

Conseil national de l’ordre des architectes

Consulté par les pouvoirs publics sur toutes les questions intéressant la profession, notamment l’organisation de l’enseignement de l’architecture.

Article 25 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977

 

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Est consulté sur la politique proposée par les pouvoirs publics pour assurer la cohésion des formations supérieures dépendant du ministre chargé de l’enseignement supérieur.

Article L. 232-1 du code de l’éducation

 

Conseil supérieur de l’éducation

Est consulté et peut donner son avis sur toutes les questions d’intérêt national concernant l’enseignement ou l’éducation quel que soit le département ministériel intéressé.

Article L. 231-1 du code de l’éducation

 

Conférence nationale des services d’incendie et de secours

Est consultée sur les projets de loi relatifs aux missions, à l’organisation, au fonctionnement ou au financement des services d’incendie et de secours.

Est consultée sur un projet de loi ayant des incidences sur les missions, l’organisation, le fonctionnement ou le financement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris ou du bataillon de marins-pompiers de Marseille.

Article 44 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004

 

Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel

Connaît de toute question relative au statut particulier du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.

Article L. 232-1 du code de la justice administrative

 

Conseils d’administration des caisses de sécurité sociale du régime général

Sont saisis, pour avis et dans le cadre de leurs compétences respectives, de tout projet de mesure législative ayant des incidences sur l’équilibre financier de la branche ou entrant dans leur domaine de compétence et notamment des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Article L. 200-3 du code de la sécurité sociale

Le Gouvernement transmet au Parlement les avis rendus sur les projets de loi.

Le Gouvernement fait connaître dans un délai d’un mois les suites qu’il réserve aux propositions.

L’avis doit être notifié au ministre chargé de la sécurité sociale dans le délai de vingt et un jours à compter de la date de réception du projet de mesure législative. Toutefois, en cas d’urgence, dûment invoquée dans la lettre de saisine, ce délai est réduit à onze jours.

Commission nationale de la négociation collective

Chargée d’émettre un avis sur les projets de loi, d’ordonnance et de décret relatifs aux règles générales portant sur les relations individuelles et collectives du travail, notamment celles concernant la négociation collective.

Article L. 2271-1 du code du travail

 

Conseil national de l’emploi

Chargé d’émettre un avis :

1° Sur les projets de loi, d’ordonnance et de décret relatifs à l’emploi.

Article L. 5112-1 du code du travail

 

Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie

Émet un avis sur les projets de loi, en matière de formation professionnelle initiale et continue.

Article L. 6123-1 du code du travail

 

Conseil de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie

Chargé de rendre un avis motivé et public sur les projets de loi relatifs à l’assurance maladie.

Article L. 182-2 du code de la sécurité sociale

 

Haut conseil de santé publique

Est consulté avant de fixer les règles générales d’hygiène et toutes autres mesures propres à préserver la santé de l’homme, notamment en matière :

- de prévention des maladies transmissibles ;

- de salubrité des habitations, des agglomérations et de tous les milieux de vie de l’homme ;

- d’alimentation en eau destinée à la consommation humaine ;

- d’exercice d’activités non soumises à la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement ;

- d’évacuation, de traitement, d’élimination et d’utilisation des eaux usées et des déchets ;

- de lutte contre les bruits de voisinage et la pollution atmosphérique d’origine domestique ;

- de préparation, de distribution, de transport et de conservation des denrées alimentaires.

Article L. 1311-1 du code de la santé publique

 

Conseil de l’hospitalisation

Les décisions relatives au financement des établissements de santé, à la détermination des objectifs de dépenses d’assurance maladie relatives aux frais d’hospitalisation, notamment celles portant sur les éléments mentionnés aux articles L. 162-22-3, L. 162-22-10 et L. 162-22-13, sont prises sur la recommandation de ce conseil.

Article L. 162-21-2 du code de la sécurité sociale

Lorsque la décision prise est différente de la recommandation du conseil, elle est motivée. En cas de carence du conseil, les ministres compétents l’informent de la décision prise et le conseil donne un avis sur la décision.

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière

Saisi pour avis par le ministre chargé de l’économie de tout projet de loi et de toute proposition de règlement ou de directive communautaires avant son examen par le Conseil des Communautés européennes, traitant de questions relatives au secteur de l’assurance, au secteur bancaire et aux entreprises d’investissement, à l’exception des textes portant sur l’Autorité des marchés financiers ou entrant dans les compétences de celle-ci.

Article L. 614-2 du code monétaire et financier

Les projets, intervenant dans les mêmes domaines ne peuvent être adoptés qu’après l’avis du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières.

Il ne peut être passé outre à un avis défavorable du comité sur ces projets qu’après que le ministre chargé de l’économie a demandé une deuxième délibération de ce comité.

Autorité des marchés financiers

Peut formuler des propositions de modifications des lois et règlements concernant l’information des porteurs d’instruments financiers et du public, les marchés d’instruments financiers et le statut des prestataires de services d’investissement.

Loi n° 2003-1109 du 1er août 2003

 

Comité des normes comptables

Est consulté sur tout projet de norme de comptabilité générale applicable à certaines personnes.

Article 136 de la loi de finances n° 2001-1275 du 28 décembre 2001

 

Autorité des normes comptables

Donne un avis sur toute disposition législative ou réglementaire contenant des mesures de nature comptable applicables aux personnes mentionnées dans cet article, élaborée par les autorités nationales.

Article 1er de l’ordonnance n° 2009-79 du 22 janvier 2009 créant l'Autorité des normes comptables

 

Conseil supérieur de la mutualité

Saisi pour avis par le ministre chargé de la mutualité sur tout projet de texte législatif ou réglementaire relatif au fonctionnement des mutuelles, des unions et des fédérations, ainsi que sur tout projet de règlement ou directive communautaire ayant le même objet avant son examen par le Conseil des Communautés européennes.

Article L. 411-1 du code de la mutualité

 

Conseil supérieur des chambres régionales des comptes

Tout projet de modification du statut défini par le présent code est soumis pour avis au Conseil supérieur des chambres régionales des comptes.

Ce conseil est également consulté sur toute question relative à l’organisation, au fonctionnement ou à la compétence des chambres régionales.

Article L. 212-16 du code des juridictions financières

 

Autorité de la concurrence

Peut être consultée par les commissions parlementaires sur les propositions de loi ainsi que sur toute question concernant la concurrence.

Donne son avis sur toute question de concurrence à la demande du Gouvernement.

Article L. 62-1 du code de commerce

 

Comité des finances locales

Est consulté sur tout projet de loi, tout projet d’amendement du Gouvernement à caractère financier concernant les collectivités locales.

Article L. 1211-3 du code général des collectivités territoriales

Chaque année, avant le 31 juillet, les comptes du dernier exercice connu des collectivités locales sont présentés au gouvernement ainsi qu’aux commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé

Fournit au ministre chargé de la santé l’expertise qui lui est nécessaire en ce qui concerne les produits susvisés, notamment pour en permettre le bon usage ; elle participe à la préparation des textes législatifs et réglementaires.

Article L. 5311-2 du code de la santé publique

 

Agence française de sécurité sanitaire des aliments

Fournit au Gouvernement l’expertise et l’appui scientifique et technique qui lui sont nécessaires, notamment pour l’élaboration et la mise en œuvre des dispositions législatives des règles communautaires et des accords internationaux relevant de son domaine de compétence, et instruit, pour son compte et sous l’autorité du directeur général, les dossiers qu’il lui confie.

Article L. 1323-2 du code de la santé publique

 

Conseil supérieur de la fonction publique de l’État

Est saisi :

1° Des projets de loi tendant à modifier les lois n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ;

2° Des projets de loi relatifs à la situation des agents civils de l’État, titulaires ou non ;

3° Des projets de loi, dérogeant aux lois du 13 juillet 1983 et du 11 janvier 1984 précitées, relatifs à un ou plusieurs corps de fonctionnaires de l’État.

Article 2 du décret n° 82-450 du 28 mai 1982

 

Conseil supérieur de la fonction militaire

Exprime son avis sur les questions de caractère général relatives à la condition et au statut des militaires.

Article L. 4124-1 du code de la défense

 

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

Est saisi pour avis par le ministre chargé des collectivités territoriales des projets de loi relatifs à la fonction publique territoriale ainsi que des projets d’ordonnance pris dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution.

Article 9 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984

Le ministre chargé des collectivités territoriales peut, en tant que de besoin, demander la réunion du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale dans un délai de dix jours.

Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière

Est saisi pour avis des projets de loi de portée générale relatifs à la situation des personnels des établissements mentionnés à l’article 2 et des projets de statuts particuliers des corps et emplois.

Article 12 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986

 

Conseil national de l’enseignement agricole

Donne obligatoirement son avis sur tout avant-projet de loi concernant l’enseignement agricole.

Article L. 814-2 du code rural

 

Banque centrale européenne

Est consultée par les autorités des États membres au sujet de projets de réglementation.

Loi n° 2008-125 du 13 février 2008 autorisant la ratification du traité de Lisbonne

Articles 109 L, paragraphe 2, et 109 F, paragraphe 6, du Traité instituant la Communauté européenne, et de l’article 1.1 de la décision du conseil 93/717/CE

 

Commission européenne

Les États membres qui, en vertu de l’article 5 du traité, sont tenus de faciliter l’accomplissement de sa mission, doivent notifier leurs projets dans le domaine des réglementations techniques.

Loi n° 2008-125 du 13 février 2008 autorisant la ratification du traité de Lisbonne

Directive du 28 mars 1983 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques (83/189/CEE)

 

CONSULTATIONS PRÉVUES PAR LE RÈGLEMENT

Conseil d’administration d’un établissement public

Est consulté sur tout projet de texte portant sur l’organisation et le fonctionnement du régime et de l’établissement.

Article 22 du décret n° 2004-569 du 18 juin 2004

En cas d’urgence déclarée, l’avis est rendu dans un délai de dix jours ouvrés à compter de la saisine.

Commission supérieure de codification

Elle a pour mission de :

- recenser les textes législatifs et réglementaires applicables dans les territoires d’outre-mer, vérifier le champ d’application des textes à codifier en ce qui concerne ces mêmes territoires

- adopter et transmettre au Gouvernement les projets de codes élaborés dans les conditions définies par l’article 3 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ainsi que les projets qui lui sont soumis tendant à la refonte de codes existants.

Elle peut également être consultée sur les projets de textes modifiant des codes existants.

Décret n° 89-647 du 12 septembre 1989

 

Comité national des pêches maritimes et des élevages marins

Est consulté par le ministre chargé des pêches maritimes et des cultures marines sur toute mesure nationale ou communautaire concernant :

a) La préservation et la gestion des ressources de pêche ;

b) Les conditions d’exercice de la pêche professionnelle et des élevages marins, à l’exclusion des questions relatives à la réglementation du travail et à la fixation des salaires ;

c) Le fonctionnement de l’organisation interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins.

Article 3 du décret n° 92-335 du 30 mars 1992

 

Comité technique permanant des barrages

Est consulté sur les dispositions des projets de loi, relatifs à la sécurité de ces ouvrages, à leur surveillance et à leur contrôle.

Article R. 213-77 du code de l’environnement

 

Conseil national de l’habitat

Le ministre chargé du logement peut recueillir son avis sur toute question relative à la politique du logement.

Article R. 361-2 du code de la construction et de l’habitation

 

Conseil supérieur des administrations parisiennes

Chaque section est également saisie de tout projet mentionné à l’article 34 relatif aux personnels qui relèvent de sa compétence.

Décret n° 94-415 du 24 mai 1994

 

Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies

Donne son avis sur les questions qui relèvent du champ de ses compétences.

Décret n° 2009-64 du 16 janvier 2009

 

Conseil national du sport

Est consulté, à la demande du ministre chargé des sports, sur tout projet de loi ou de texte réglementaire relatif aux activités physiques et sportives.

Article R. 142-2 du code des sports

 

Conseil supérieur de la marine marchande

Obligatoirement consulté sur les projets de loi relatifs à la marine marchande ou aux ports maritimes.

Décret n° 2002-647 du 29 avril 2002

Son avis est réputé donné, s’il ne s’est pas prononcé dans le délai d’un mois à compter de la date de réception du projet par le président

Groupe interministériel permanent de la sécurité routière

Examine les projets de lois relatifs à la sécurité routière.

Article 2 du décret n° 75-360 du 15 mai 1975

 

Mission interministérielle de l’eau

Donne son avis sur tous les projets de lois, portant en tout ou partie sur des questions relatives à l’eau, élaborés par les différents ministères.

Examine également les projets de textes relatifs à l’organisation des services déconcentrés de chaque ministère dans le domaine de l’eau ainsi que les projets d’instruction du ministre chargé de l’environnement relatifs à la coordination dans ce domaine.

Article R. 213-13 du code de l’environnement

 

Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels

Est consulté sur :

2° Les projets de loi relatifs à la protection et à la promotion de la santé et de la sécurité au travail dans les établissements mentionnés aux articles L.  4111-1 et L.  4111-3.

Article R. 4641-2 du code du travail

 

Conseil supérieur de la prud’homie

Est consulté sur les projets de loi relatifs :

1° A l’institution, la compétence, l’organisation et le fonctionnement des conseils de prud’hommes ;

2° A l’élection, au statut et à la formation des conseillers prud’hommes ;

3° A la procédure suivie devant les conseils de prud’hommes.

Article R. 1431-3 du code du travail

 

Conseil national de la consommation

Rend un avis sur les projets ou propositions de lois et règlements susceptibles d’avoir une incidence sur la consommation.

Article D. 511-3 du code de la consommation

 

ANNEXE N° 7 :
MISE EN
œUVRE DU PRINCIPE « ONE-IN, TWO-OUT »
AU ROYAUME-UNI

TABLEAU N° 1. MISE EN œUVRE DU PRINCIPE « ONE-IN, TWO-OUT »
PAR LES MINISTÈRES EN 2013

 

Nombre de réformes

Coût annuel net pour les entreprises
(en millions de livres sterling)

IN

OUT

Coût net nul

IN

OUT

Total net

Balance « one in two out »

Ministère de l’Économie, de l’innovation et des compétences

4

7

2

£8.11

- £96.83

- £88.72

- £80.61

Ministère des Collectivités locales

4

20

11

£9.53

- £94.48

- £84.94

- £75.41

Services du Premier Ministre

0

0

1

£0.00

£0.00

£.0.00

£0.00

Ministère de la Culture, des médias et des sports

2

5

0

£0.31

- £6.60

- £6.29

- £5.98

Ministère de l’Énergie et du changement climatique

1

5

3

£0.06

- £3.79

- £3.73

- £3.67

Ministère de l’Environnement, de l’alimentation et de l’agriculture

6

9

1

£4.01

- £9.30

- £5.28

- £1.27

Ministère de l’Éducation

0

8

1

£0.00

- £2.54

- £2.54

- £2.54

Ministère des Transports

0

9

9

£0.00

- £41.38

- £41.38

- £41.38

Ministère de la Santé

0

0

2

£0.00

£0.00

£0.00

£0.00

Ministère du Travail et des retraites

1

3

5

£0.00

- £0.50

- £0.50

- £0.50

Agence des normes alimentaires

0

0

1

£0.00

£0.00

£0.00

£0.00

Ministère des Finances

0

1

1

£0.00

- £0.47

- £0.47

- £0.47

Ministère de l’Intérieur

1

0

0

£6.50

£0.00

£6.50

£13.00

Ministère de la Justice

0

0

6

£0.00

£0.00

£0.00

£0.00

Total pour le Gouvernement

19

67

43

£28.52

- £255.88

- £227.35

- £198.82

Source : The Seventh Statement of New Regulation, Better Regulation Executive, décembre 2013, p. 8.

TABLEAU N° 2. CLASSEMENT DES MINISTÈRES POUR LA MISE EN œUVRE DU PRINCIPE
« ONE IN, TWO-OUT » EN 2013

Rang

Ministère

Situation en matière de « one-in, two-out » (semestre 5 et 6)

(en millions de livres)

1

Ministère de l’Économie, de l’innovation et des compétences

- £80.61

2

Ministère des Collectivités locales

- £75.41

3

Ministère des Transports

- £41.38

4

Ministère de la Culture, des médias et des sports

- £5.98

5

Ministère de l’Énergie et du changement climatique

- £3.67

6

Ministère de l’Éducation

- £2.54

7

Ministère de l’Environnement, de l’alimentation et de l’agriculture

- £1.27

8

Ministère du Travail et des retraites

- £0.50

9

Ministère des Finances

- £0.47

10

Services du Premier Ministre

- £0.00

11

Ministère de la Santé

- £0.00

12

Agence des normes alimentaires

- £0.00

13

Ministère de la Justice

- £0.00

14

Ministère de l’Intérieur

- £13.00

Source : The Seventh Statement of New Regulation, Better Regulation Executive, décembre 2013, p. 9.

TABLEAU N° 3. BILAN CUMULÉ DE LA MISE EN œUVRE DES PRINCIPES « ONE-IN, ONE-OUT » PUIS « ONE-IN, TWO-OUT » DE 2011 À 2013 (EN MILLIONS DE LIVRES STERLING)

Semestre 1

Semestre 2

Semestre 3

Semestre 4

Semestre 5

Semestre 6

Total à déc. 2013

-£3,288m

-£211m

£8m

£2,524m

-£210m

-£17m

-£1,193m

Source : The Seventh Statement of New Regulation, Better Regulation Executive, décembre 2013, p. 4.

ANNEXE N° 8 :
LE COMITÉ D’ANALYSE D’IMPACT (« IMPACT ASSESSMENT BOARD ») DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

PLACE DU COMITÉ D’ANALYSE D’IMPACT (« IAB ») DANS LA PHASE D’« INITIATIVE » DES TEXTES EUROPÉENS (JUSQU’À LEUR ADOPTION PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE)

Phase d’initiative : la procédure interne à la Commission




Phase d’initiative : les actions sont examinées par les parties prenantes extérieures

Source : Rapport 2012 de l’« IAB », p. 8.

STATISTIQUES RELATIVES AUX ACTIVITÉS DE L’« IAB » DE 2007 À 2012

Source : Rapport 2012 de l’IAB, p. 14.

ANNEXE N° 9 :
LE CONSEIL INDÉPENDANT CHARGÉ DE CONTRÔLER LA QUALITÉ DES ÉTUDES D’IMPACT DES ADMINISTRATIONS BRITANNIQUES :
« REGULATORY POLICY COMMITTEE » (RPC)

AVIS DU « RPC » SUR UN PROJET DE LOI DE RÉFORME DES RETRAITES

TABLEAU N° 1. CLASSEMENT DES MINISTÈRES SELON L’AVIS ÉMIS PAR LE « RPC »
SUR LES ÉTUDES D’IMPACT COMPLÈTES EXAMINÉES DE JANVIER À JUIN 2013
DANS LE CADRE DE LA PROCÉDURE CLASSIQUE

Ministère – Etude d’impact complètes – 2013 (janvier à juin)

Nombre d’étude d’impact

Avis rouge

Avis orange

Avis vert

Degré de conformité aux objectifs fixés

2012

Ministère de l’Énergie et du changement climatique

11

0

1

10

100 %

88 %

Agence nationale de la Santé et de la sécurité

5

0

1

4

100 %

93 %

Ministère de la Justice

4

0

2

2

100 %

76 %

Ministère du Budget

3

0

1

2

100 %

87 %

Ministère du Travail et des retraites

2

0

0

2

100 %

83 %

Ministère des transports

19

2

1

16

89 %

88 %

Ministère de l’Intérieur

6

1

1

4

83 %

68 %

Ministère de la Culture, des médias et des sports

9

2

3

4

78 %

82 %

Ministère de l’Économie, de l’innovation et des compétences

29

7

5

17

76 %

84 %

Ministère des Collectivités locales

3

1

0

2

66 %

76 %

Ministère de la Santé

4

2

2

0

50 %

68 %

Ministère de l’Éducation

2

1

1

0

50 %

84 %

Ministère de l’Environnement, de l’alimentation et de l’agriculture

8

5

0

3

38 %

84 %

TOTAL

105

21

18

66

80 %

81 %

Source : Regulatory Policy Committee, Fit for Purpose Performance 2013, Impact Assessments, half year results – January to June 2013.

TABLEAU N° 2. CLASSEMENT DES MINISTÈRES SELON L’AVIS ÉMIS PAR LE « RPC »
SUR LES ÉTUDES D’IMPACT ALLÉGÉES EXAMINÉES DE JANVIER À JUIN 2013
DANS LE CADRE DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Ministère – Etude d’impact complètes – 2013 (janvier à juin)

Études d’impact allégées

Avis rouge

Avis vert

Degré de conformité aux objectifs fixés

(2013)

Degré de conformité aux objectifs fixés

(2012)

Ministère de l’Économie, de l’innovation et des compétences

6

0

6

100 %

89 %

Ministère des Collectivités locales

4

0

4

100 %

100 %

Ministère du Travail et des retraites

2

0

2

100 %

75 %

Ministère de la Justice

1

0

1

100 %

87 %

Office gouvernemental pour l’Égalité

1

0

1

100 %

N/A

Agence des Normes alimentaires

1

0

1

100 %

N/A

Ministère de la Santé

1

0

1

100 %

66 %

Services du Premier ministre

1

0

1

100 %

100 %

Ministère des transports

23

2

21

91 %

92 %

Ministère du Budget

9

1

8

89 %

100 %

Ministère de l’Intérieur

6

1

5

83 %

50 %

Ministère de l’Énergie et du changement climatique

5

1

4

80 %

50 %

Ministère de la Culture, des médias et des sports

3

1

2

66 %

100 %

Ministère de l’Éducation

4

2

2

50 %

83 %

Ministère de l’Environnement, de l’alimentation et de l’agriculture

15

10

5

100 %

91 %

Ministère de la Défense

2

2

0

0 %

N/A

TOTAL

84

20

64

76 %

89 %

Source : Regulatory Policy Committee, Fit for Purpose Performance 2013, Regulatory Triage Assessments, half year results – January to June 2013.

ANNEXE N° 10 :
PROJETS ET PROPOSITIONS DE LOI EXAMINÉS ET ADOPTÉS DE LA XIE À LA XIVE LÉGISLATURES

(du 1er octobre 1999 au 30 septembre 2013)

 

Projets de loi examinés (hors conventions internationales)

Projets de loi adoptés (hors conventions internationales)

Propositions de loi examinées

Propositions de loi adoptées

01/10/1999-01/10/2000

37

37

50

43

02/10/2000-30/09/2001

25

25

40

38

01/10/2001-18/06/2002

17

17

23

21

19/06/2002-30/09/2002

5

5

0

0

01/10/2002-30/09/2003

39

39

23

18

01/10/2003-30/09/2004

34

34

14

8

01/10/2004-30/09/2005

35

35

15

12

01/10/2005-01/10/2006

33

33

17

12

02/10/2006-19/06/2007

30

29

14

10

20/06/2007-30/09/2007

6

6

0

0

01/10/2007-30/09/2008

42

42

21

14

01/10/2008-30/09/2009

32

32

19

11

01/10/2009-30/09/2010

35

35

38

22

01/10/2010-30/09/2011

43

43

43

24

01/10/2011-19/06/2012

19

19

33

19

26/06/2012-30/09/2012

3

3

1

1

01/10/2012- 30/09/2013

34

34

39

19

ANNEXE N° 11 :
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PROCÉDURES ACCÉLÉRÉES
DE LA XIE À LA XIVE LÉGISLATURE

(du 1er octobre 1999 au 31 mai 2014)

 

Procédures accélérées sur des projets de loi

Procédures accélérées sur des propositions de loi

01/10/1999-01/10/2000

9

1

02/10/2000-30/09/2001

20

2

01/10/2001-18/06/2002

4

4

19/06/2002-30/09/2002

3

0

01/10/2002-30/09/2003

10

0

01/10/2003-30/09/2004

13

0

01/10/2004-30/09/2005

7

0

01/10/2005-01/10/2006

12

0

02/10/2006-19/06/2007

14

0

20/06/2007-30/09/2007

6

0

01/10/2007-30/09/2008

6

0

01/10/2008-30/09/2009

30

4

01/10/2009-30/09/2010

20

2

01/10/2010-30/09/2011

14

7

01/10/2011-19/06/2012

16

10

26/06/2012-30/09/2012

5

2

01/10/2012-30/09/2013

37

9

01/10/2013-31/05/2014

25

12

ANNEXE N° 12 :
SCÉNARIOS DE RÉFORME POSSIBLES
POUR FAIRE DE L’EXAMEN DE LA LOI DE RÈGLEMENT
UN MOMENT FORT D’ÉVALUATION DE L’ACTION PUBLIQUE

(extrait de la synthÈse du rapport de
MM. François cornut-Gentille et Régis Juanico
au président de l’Assemblée nationale)

 

Procédure d'examen du projet de loi de règlement

Calendrier

Avantages

Inconvénients

Option 1

– renvoi à la commission des Finances avec rapport législatif du rapporteur général et notes d'évaluation des rapporteurs spéciaux

– saisine pour avis des commissions permanentes

examen en séance début octobre

– création d'un « temps fort » budgétaire alliant évaluation des dépenses passées et examen des dépenses à venir en PLF

– mobilisation des commissions permanentes

– délais d'évaluation raisonnables

– calendrier d'examen du projet de loi de règlement trop tardif pour peser sur la préparation du PLF par le gouvernement

– absence de binômes majorité/opposition

– risque d'engorgement de la commission des finances à l'automne

Option 2

création d'une commission spéciale avec rapport du rapporteur général et rapports d'évaluation des politiques publiques par binômes de rapporteurs (majorité/opposition / finances/autre commissions)

examen en séance fin juin

– « rupture » dans la procédure actuelle en retirant la commission des Finances sa prééminence sur la loi de règlement et en associant des rapporteurs des autres commissions

– création de binômes majorité /opposition

– tous les rapporteurs spéciaux de la commission des finances ne seraient pas membres de la commission spéciale ce qui la priverait d'office de pouvoirs de contrôle sur certaines missions et programmes

– délais d'évaluation contraints

Option 3

– renvoi à la commission des Finances avec rapport législatif du rapporteur général du budget et notes d'évaluation des rapporteurs spéciaux

– création de missions d'information communes (finances + commissions permanentes compétentes)

– examen du projet de loi de règlement en séance fin juin

– examen fin juin en commissions élargies des rapports des missions d'information communes

– implication des commissions permanentes tout en préservant la prééminence de la commission des finances

– création de binômes majorité / opposition

– l'examen en commissions élargies des rapports d'information ne permet pas une exposition médiatique et une solennité politique forte

– délais d'évaluation contraints

Option 4

– renvoi à la commission des Finances avec rapport législatif du rapporteur général du budget et notes d'évaluation des rapporteurs spéciaux

– création de missions d'information communes (finances + commissions permanentes compétentes)

examen du projet de loi de règlement et débat sur les rapports des missions d'information communes fin juin en séance lors de la semaine de contrôle

– implication des commissions permanentes tout en préservant la prééminence de la commission des finances

– création de binômes majorité / opposition

– exposition médiatique et solennité du fait des débats en séance

– confère un contenu utile à la semaine de contrôle

– suppose de modifier le calendrier prévisionnel de l'ordre du jour afin de décaler la semaine de contrôle (actuellement prévue du 10 au 14 juin) à la fin juin

– délais d'évaluation contraints

ANNEXE N° 13 :
PROPORTION DES LOIS FRANÇAISES PRISES POUR LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPÉENNES

(TABLEAUX EXTRAITS DE L’ÉTUDE DE M. YVES BERTONCINI :
« L’UE ET SES NORMES : PRISON DES PEUPLES OU CAGES À POULES ? »
,
NOTRE EUROPE, INSTITUT JACQUES DELORS, 16 MAI 2014)

TABLEAU N° 1. NOMBRE ET NATURE MATÉRIELLE DES ACTES DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES EN FRANCE POUR LA PÉRIODE 2000-2010

 

ACTES DE PORTÉE LÉGISLATIVE

ACTES DE PORTÉE RÉGLEMENTAIRE

 

Types d’actes

DDADC(*)

Lois

Ordonnances

Décrets

Arrêtés

Divers(**)

TOTAL

Nombre d’actes

62

224

67

788

1356

34

 

Total actes LEG/REGL

353

2178

2531

Proportion d’actes LEG/REGL

14 %

86 %

 

Nombre de directives concernées

236

757

993

Nombre de directives concernées/an

21,4

68,8

90,2

Proportion de directives/an

23,8 %

76,2 %

100

(*) Les DDAC sont des lois et ordonnances portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire.

(**) Les actes de portée réglementaires « divers » correspondent par exemple à des décisions d’autorité administrative indépendante.

Source : Données SGAR, calculs Y. Bertoncini

TABLEAU N° 2. IMPORTANCE RELATIVE DES FLUX NORMATIFS COMMUNAUTAIRES
ET FRANÇAIS PAR SECTEUR POUR LA PÉRIODE 1987-2006

SECTEURS

DIRECTIVES ET RÈGLEMENTS

LOIS, ORDONNANCES, DÉCRETS, ARRÊTÉS

ACTES UE ET FRANCE

% UE/TOTAL

Affaires étrangères

8 9,6

340,2

429,8

20,8 %

Agriculture

798,4

1021,6

1820

43,9 %

Culture

0

397,8

397,8

0 %

Défense

0,9

534,4

535,3

0,2 %

Écologie

19,75

434,9

454,65

4,3 %

Économie

423,65

1737,1

2160,75

19,6 %

Éducation, jeunesse et sports

1,7

827,1

828,8

0,2 %

Emploi et santé

14,45

1821,1

1835,55

0,8 %

Intérieur et outre-mer

12,45

1207,7

1220,15

1 %

Justice

1,05

689,7

690,75

0,2 %

Transports et équipement

21,75

1167, 2

1188,95

1,8 %

Total global

1383,7

10178,8

11562, 5

12 %

Source : Yves Bertoncini, « Les interventions de l’UE au niveau national : quel impact ? », Études & Rapports n°73, Notre Europe – Institut Jacques Delors, mai 2009.

TABLEAU N° 3. PROPORTION DE LOIS D’ORIGINE EUROPÉENNE DANS 7 PAYS DE L’UE

PAYS

PERIODE

% DE LOIS D’ORIGINE EUROPEENNE (UE)

Espagne

1986-2007

35

Luxembourg

1986-2006

28,8

Allemagne

1986-2005

28,7

Autriche

1992-2007

26

France

1986-2007

18,75

Pays-Bas

1981-2009

12,3

Finlande

1995-2009

11,8

Source : Données S. Brouard, O. Costa et T. König, The Europeanization of domestic legislatures - The empirical implications of the Delors’ myth in nine countries, Studies in Public Choice, Springer 2012.

ANNEXE N° 14 :
OUTILS MÉTHODOLOGIQUES
POUR LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPÉENNES

LE GUIDE DE BONNES PRATIQUES POUR LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPÉENNES

Pour élaborer les mesures de transposition des directives européennes, un Guide de bonnes pratiques concernant la transposition des directives européennes a été élaboré dans le prolongement de la circulaire du Premier ministre (M. Jean-Pierre Raffarin) du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes. Cette circulaire recommandait d’apprécier le plus en amont possible l’impact de l’acte en préparation sur le droit interne « pour permettre, à la fois, d’arrêter les positions de négociation de la France en connaissance de cause et de préparer la transposition ». Selon cette circulaire, « cet effort d’anticipation doit se matérialiser sous la forme d’une étude d’impact » devant être prise en compte dans le cadre de la négociation.

1° Veille « pré-transposition » au stade de l’élaboration des propositions de textes européens

La veille active sur les projets de la Commission est du ressort de chaque ministère, en lien avec la Représentation Permanente de la France auprès de l’Union Européenne (RP) et le secrétariat général des Affaires européennes (SGAE). Les ministères établissent des « notes de veille » sur le fondement desquelles le SGAE rédige et met à jour à échéances régulières un tableau de prospective rassemblant, par secteur, les projets de textes en cours d’élaboration au sein de la Commission européenne et mis à la disposition des assemblées sur le site extranet du SGAE.

2° Au stade des négociations des textes européens

Dès la publication d’une proposition de directive, une « équipe projet » est mise en place au sein du (des) ministère(s) concerné(s), afin d’en évaluer l’impact, y compris du point de vue de sa transposition. Cette équipe projet est opérationnelle jusqu’à la transposition définitive du texte. Elle est responsable de la constitution d’un fonds de dossier sur la directive, qui pourra être utile à la conservation de la mémoire de la négociation et de la transposition du texte en cas de mobilité des personnes constituant l’équipe initialement constituée.

Afin d’assurer une continuité entre la négociation et la transposition dans chacune des assemblées, le guide de bonnes pratiques suggère que, selon l’organisation au sein des assemblées et des commissions :

– un parlementaire se propose ou soit désigné par sa commission pour suivre la négociation du texte, en lien avec l’« équipe projet » et le SGAE, et faciliter le choix du vecteur de transposition le plus approprié ;

– ce parlementaire soit ensuite désigné pour suivre le projet de loi de transposition ou présenter une proposition de loi sur le domaine couvert par la directive.

3° Production d’une fiche d’impact simplifié (sous 3 semaines)

Le ministère chef de file rédige une fiche d’impact simplifié qui contient une description succincte de la proposition de directive et de son insertion dans l’environnement juridique national, ainsi qu’un avis sur le principe du texte.

Cette fiche d’impact simplifiée est envoyée aux assemblées dans les trois semaines suivant la transmission du texte par le Gouvernement aux assemblées. Elle est mise en ligne sur l’extranet du SGAE et du SGG à des fins de transparence et de diffusion de l’information aux principaux acteurs concernés.

4° Production d’une fiche d’impact stratégique (sous 3 mois)

Dans les trois mois suivant la transmission de la proposition de directive par le Gouvernement aux assemblées, la fiche d’impact simplifiée est complétée par l’« équipe projet » pour devenir une véritable analyse d’impact, appelée « fiche d’impact stratégique ». Le niveau de détail de cette analyse d’impact est laissé à l’appréciation des services. Cette fiche est également envoyée aux assemblées et mise en ligne sur l’extranet du SGAE.

5° Définition d’un « plan de transposition »

Une fois la directive adoptée au niveau européen et publiée au Journal Officiel de l’Union européenne, le ministère chef de file établit un plan de transposition qui définit les véhicules normatifs de transposition (identification des normes à abroger, modifier ou adopter), déterminer les consultations (obligatoires ou non) à mener et propose des calendriers de rédaction et d’adoption.

Pour les directives les plus importantes, dont le texte à transposer est clairement identifié, un projet ou une proposition de loi dédié(e), dont l’objet principal est la transposition de cette directive, est rédigé.

Pour les directives au contenu essentiellement technique devant être transposées par voie législative, un projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne (« DDADUE ») est déposé au Parlement en début d’année calendaire. Ce projet de loi est inséré dans le schéma prévisionnel du Gouvernement pour les assemblées. Sous réserve des échéanciers électoraux propres à chaque assemblée, la répartition des « DDADUE » entre l’Assemblée nationale et le Sénat devra être équilibrée, avec éventuellement deux « DDADUE » en début d’année (répartissant les domaines concernés de façon homogène), l’un passant en première lecture à l’Assemblée nationale, l’autre au Sénat. En cas de projet ou de proposition de loi dont la transposition n’est pas l’objet principal mais qui comporte des mesures de transposition, une distinction claire doit être opérée dans l’exposé des motifs de ce qui relève de la transposition.

Un « Groupe à Haut Niveau » (GHN), coprésidé par le Secrétaire général du Gouvernement et le Secrétaire général des Affaires européennes, se réunit tous les trois mois afin de traiter au fond des cas de transposition posant des difficultés, soit au niveau du choix du vecteur, soit au niveau du respect des échéances de transposition. Il tire également un bilan trimestriel de la transposition par ministère, à travers un bilan des différents indicateurs élaborés tout au long du processus de négociation et de transposition.

6° Veille « post-transposition » destinée à anticiper une éventuelle révision des directives

Un mécanisme d’alerte sur les difficultés d’application des textes de transposition (« Centre SOLVIT France ») a été mis en place : il informe le ministère compétent en cas de difficultés d’application pour les entreprises ou les citoyens.

Le guide de bonnes pratiques suggère qu’au Parlement, dans le respect du principe d’autonomie des assemblées, le mandat du rapporteur d’une proposition de directive, puis du vecteur législatif de transposition le cas échéant, pourrait utilement être étendu pour les directives les plus importantes au suivi de leur exécution en France, sur le modèle des rapports d’application des lois.

Annexe 1 - Fiche d’impact simplifiée (FIS 1)

Acte européen proposé

Base juridique et procédure d’adoption de l’acte

- Base juridique

- Compétence exclusive, partagée, d’appui de l’UE

- Procédure d’adoption de l’acte (procédure législative ordinaire ou procédure spéciale)

- Règles de vote au Conseil

Responsabilité ministérielle

- Ministère chef de file

Objet de la proposition d’acte

Description du dispositif administratif et juridique proposé

Insertion dans l’environnement juridique

- Respect du principe de subsidiarité

- Textes qui en droit français régissent la matière concernée par la proposition d’acte

Avis sur le principe du texte

Autres observations

Annexe 2- Fiche d’impact stratégique (FIS 2)

Acte européen proposé

Base juridique et procédure d’adoption de l’acte

- Base juridique

- Compétence exclusive, partagée, d’appui de l’UE

- Procédure d’adoption de l’acte (procédure législative ordinaire ou procédure spéciale)

- Règles de vote au Conseil

Champ d’application de l’acte (espace économique européen)

Responsabilité ministérielle

- Ministère chef de file

- Ministères concernés

- Responsable équipe projet & nom des membres de l’équipe

Objet, description générale et principaux effets attendus de l’acte

Résumé de la proposition, du dispositif administratif et juridique proposé et des motivations de la Commission européenne

Insertion dans l’environnement juridique

- Respect du principe de subsidiarité

- Tableau de concordance précoce7 à fournir dans les 3 mois suivant l’adoption de la proposition de directive par la Commission européenne

- Le cas échéant, appréciation des recours aux actes délégués ou aux actes d’exécution et de leur adéquation/opportunité (à voir avec le correspondant comitologie du ministère)

- Analyse en termes de droits fondamentaux

- Avis du Conseil d’Etat : saisine éventuelle, date de saisine, résumé de l’avis rendu

7 Modèle de tableau de concordance précoce

Dispositions de la

proposition de

directive

(article par article)

Droit interne en

vigueur susceptible

d’être modifié

(citation de la disposition concernée)

Première estimation des

normes à adopter en vue de la transposition

(abrogation / modification de dispositions existantes ; ajout de

dispositions nouvelles) (préciser la nature juridique

Observations relatives

à l’impact de la

disposition du projet

de directive

Consultations

- Au niveau communautaire : consultations passées (+ contribution des autorités françaises, le cas échéant)

- Au niveau français : obligatoires (avec échéancier) et facultatives (CCEN, consultations publiques)

Analyse

- Étude d’impact européenne (le cas échéant): principaux éléments

- Contribution nationale à l’étude d’impact européenne, le cas échéant

- Étude d’impact nationale :

o Premiers éléments d’analyse des impacts budgétaires, économiques et financiers,

sociaux, techniques ou administratifs de la proposition d’acte.

o Impact sur les collectivités locales

Impact sur l’outre-mer et autres territoires spécifiques

[Anticiper et articuler avec la fiche d’impact sur les collectivités territoriales telle que prévue dans la circulaire du Premier ministre du 17
février 2011 sur la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales].

o Impact sur les entreprises [Anticiper et articuler avec la fiche d’impact sur les entreprises telle que prévue dans la circulaire du Premier ministre du 17 février 2011 sur la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales].

Position française sur la proposition

[À compléter à chaque grande étape du processus européen de négociation, si pertinent : accord en 1ère lecture, le cas échéant, accord en 2ème lecture le cas échéant, conciliation le cas échéant]

Application et suivi des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution sur ce projet d’acte

Echéancier de négociation

Autres observations

Appréciation du délai de transposition proposé

ANNEXE N° 15 :
TAUX D’APPLICATION DES LOIS PROMULGUÉES

(EXTRAITS DU RAPPORT ANNUEL SUR L’APPLICATION DES LOIS PUBLIÉ EN JUIN 2014
PAR LA COMMISSION SÉNATORIALE POUR LE CONTRÔLE DE L’APPLICATION DES LOIS)

GRAPHIQUE DE L'ÉVOLUTION DÉCENNALE DU POURCENTAGE DE MESURES RÉGLEMENTAIRES PRISES PAR RAPPORT AU NOMBRE DES MESURES ATTENDUES

Source : Rapport d’information n° 623 (session 2013-2014) sur l’application des lois – session parlementaire 2012 2013, fait, au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, par le sénateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 24.

NOMBRE DE MESURES RÉGLEMENTAIRES PRISES PAR RAPPORT AU NOMBRE DES MESURES ATTENDUES

Année parlementaire

2003
2004

2004
2005

2005
2006

2006
2007

2007
2008

2008
2009

2009
2010

2010
2011

2011
2012

2012
2013

Pourcentage

14 %

16 %

30 %

32 %

24 %

27 %

20 %

64 %

66%

64 %

Source : Rapport d’information n° 623 (session 2013-2014) sur l’application des lois – session parlementaire 2012 2013, fait, au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, par le sénateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 24.

TAUX D’APPLICATION DES LOIS POUR L’ANNÉE PARLEMENTAIRE 2012-2013

Nombre de lois (a) promulguées durant l'année parlementaire

50

Taux de mise en application des lois de la XIVème législature(b)

88 %

Taux de mise en application des lois de l'année parlementaire :

 

- en nombre de lois

- en nombre de mesures

90 %

64 %

Rapports demandés par le Parlement depuis 2004 (c)

 

- nombre de rapports demandés

- pourcentage par rapports déposés

173

58 %

Rythme de publication des rapports « de l'article 67 » (d)

 

- nombre de rapports attendus

- nombre de rapports présentés dans le délai légal

30

2

Source : Rapport d’information n° 623 (session 2013-2014) sur l’application des lois – session parlementaire 2012 2013, fait, au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, par le sénateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 23.

(a) Hors lois de ratification ou d'approbation de conventions internationales

(b) Période du 20 juin 2012 au 9 avril 2014 - pourcentage en nombre de lois

(c) Du 1er janvier 2004 au 30 décembre 2013 - hors rapports de l'article 67

(d) Rapports sur la publication des règlements d’application de toute nouvelle loi

ANNEXE N° 16 :
COMPTES RENDUS DES AUDITIONS DE LA MISSION

Première table ronde réunissant des universitaires : Mme Géraldine Chavrier, professeure de droit à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne) ; M. Bertrand du Marais, conseiller d’État et professeur de droit public à l’Université Paris Ouest (Nanterre-La Défense) ; M. Michel Verpeaux, professeur de droit à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne), le jeudi 23 janvier 2014. 235

Seconde table ronde réunissant des universitaires : Mme Pascale Deumier, professeure de droit à l’Université Jean Moulin (Lyon III) ; Mme Célia Zolynski, professeure de droit à l’Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, le jeudi 23 janvier 2014 248

Audition de MM. Philippe Sassier et Dominique Lansoy, auteurs d’Ubu loi (Fayard, mars 2008), le jeudi 23 janvier 2014. 258

Audition de M. Alain Lambert, président de la commission consultative d’évaluation des normes (CCEN) et auteur, avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative (mars 2013), le jeudi 30 janvier 2014 263

Audition de M. Bruno Dondero, professeur de droit à l’Université de Paris I Panthéon-Sorbonne, le jeudi 30 janvier 2014 271

Audition de M. Serge Lasvignes, Secrétaire général du Gouvernement et de M. Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au Secrétaire général du Gouvernement, le mercredi 19 février 2014 278

Audition de M. Rémi Bouchez, ancien commissaire à la simplification, le jeudi 20 février 2014 288

Audition de M. Éric Doligé, sénateur et auteur du rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales (juin 2011), le jeudi 20 février 2014 295

Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit privé à l'Université Paris II Panthéon-Assas, membre du Club des juristes, le jeudi 10 avril 2014 300

Audition de représentants de l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) : M. Nick Malyshev, responsable de la division de la politique de la réglementation ; Mme Céline Kauffmann, responsable adjointe de la division de la politique de la réglementation ; M. Daniel Trnka, responsable du travail sur la simplification, division de la politique de la réglementation, le jeudi 17 avril 2014 309

Audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, accompagné de M. Henri Paul, président de chambre, rapporteur général, et de M. Simon Bertoux, conseiller référendaire, chargé de mission, le mercredi 30 avril 2014 315

Audition de M. Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers au secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) et de M. Gérard Huot, responsable des relations avec les entreprises au sein de la mission « simplification » le mercredi 30 avril 2014 326

Audition de M. Philippe Léglise-Costa, secrétaire général des Affaires européennes (SGAE), accompagné de Mmes Liza Bellulo, conseillère juridique, Véronique Fourquet, adjointe à la conseillère juridique, Juliette Clavière, responsable du département Parlement National, Parlement européen, collectivités locales, le jeudi 15 mai 2014 333

Audition de M. Jean-Paul Delevoye, président du Conseil économique, social et environnemental, accompagné de M. Christian Le Roux, directeur de cabinet, le jeudi 15 mai 2014 340

Audition de représentants du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) : M. Bernard Gaud, président du MEDEF Rhône-Alpes et président de la commission « Simplification » du MEDEF, Mmes Dorothée Pineau, directrice générale adjointe du MEDEF en charge du dossier simplification et Joëlle Simon, directrice des affaires juridiques, rapporteure de la commission « Simplification » du MEDEF, le jeudi 15 mai 2014 349

Audition de M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, accompagné de M. Bernard Pêcheur, président de la section de l’administration, et de Mme Maryvonne de Saint Pulgent, présidente de la section du rapport et des études, le jeudi 22 mai 2014 355

Audition de M. Jean-Luc Tavernier, directeur général de l’INSEE, accompagné de M. Alain Bayet, secrétaire général le jeudi 22 mai 2014 367

Audition de M. David Assouline, sénateur, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, le jeudi 5 juin 2014 373

Audition de M. Jean-Luc Warsmann, député, le mardi 1er juillet 2014 380

Audition de M. Jean-Marie Le Guen, Secrétaire d’État aux Relations avec le Parlement, auprès du Premier ministre, le mercredi 9 juillet 2014 390

Séance du jeudi 23 janvier 2014

La mission d’information procède à l’audition, sous forme de table ronde de : Mme Géraldine Chavrier, professeure de droit à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne) ; M. Bertrand du Marais, conseiller d’État et professeur de droit public à l’Université Paris Ouest (Nanterre-La Défense) ; M. Michel Verpeaux, professeur de droit à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne).

Mme la présidente Laure de La Raudière. Madame, messieurs, je vous remercie de votre participation à cette première réunion de notre mission d’information, que va vous présenter son rapporteur, M. Thierry Mandon.

M. Thierry Mandon, rapporteur. La mission d’information sur la simplification législative a pour objet de rationaliser autant que possible le flux normatif, plutôt que le stock de dispositions réglementaires et législatives existantes, lequel est traité par ailleurs. Toutefois, nous ne devrons pas hésiter à passer outre cette distinction entre flux et stock si cela se révèle nécessaire.

Nous réfléchirons donc aux moyens de produire des textes moins nombreux, plus lisibles, plus efficaces, en privilégiant l’évaluation ex ante, l’éventualité de supprimer des textes en même temps que nous en adoptons de nouveaux, la possibilité d’un « droit de regard » du Parlement sur les décrets d’application. Nous étudierons plus généralement la procédure législative et la méthode de transposition des directives, et tout autre moyen de simplifier une procédure dont nous mesurons chaque jour les archaïsmes. J’ai pour ma part le sentiment que les parlementaires, tous groupes politiques confondus, sont maintenant mûrs et prêts à cette évolution.

Nous entendrons d’abord, en particulier au sujet des décrets d’application, Mme Chavrier, auteur de nombreux textes sur l’expérimentation territoriale et l’adaptabilité de la norme, dont Le Pouvoir normatif local, paru en août 2011. Nous nous tournerons ensuite vers M. du Marais, qui a étudié l’attractivité du droit français dans la compétition économique internationale, notamment dans une contribution au rapport public de 2006 du Conseil d’État sur la sécurité juridique et la complexité du droit, où il évoque l’évaluation ex ante de la réglementation dans le cadre des études d’impact. M. Verpeaux, enfin, auteur de nombreux ouvrages de droit constitutionnel et de droit des collectivités territoriales, a été membre du Comité pour la réforme des collectivités locales créé en 2008.

Mme Géraldine Chavrier, professeure de droit à l’université de Paris I-Panthéon-Sorbonne. Madame la présidente, mesdames et messieurs les députés et membres de la mission d’information, vous avez reçu la noble mission de réfléchir aux moyens de simplifier la loi et vous m’avez fait l’extrême honneur de me demander de participer à cette table ronde afin de vous restituer le résultat de mes recherches. Je vous en remercie vivement.

J’ai bien noté que vous avez désiré m’entendre sur les liens que pourrait entretenir cette simplification avec la thématique du pouvoir normatif local, laquelle peut effectivement renvoyer aux décrets d’application.

Je préciserai d’abord qu’il ne peut évidemment être question de confier un pouvoir législatif aux collectivités. En effet, l’unité de l’État, c’est l’unité de la souveraineté ; or la souveraineté, c’est la loi. Celle-ci doit rester unique, de sorte que seule la procédure d’expérimentation législative est souhaitable.

La question se pose différemment concernant le pouvoir réglementaire étatique, deuxième dans la hiérarchie des normes, et qui n’est autorisé à imposer des charges et des obligations aux collectivités qu’à condition d’y avoir été habilité par le législateur. L’unité de l’État s’accommode donc de l’existence d’un pouvoir réglementaire local. La question qui se pose est alors la suivante : pourriez-vous renvoyer, pour l’application des lois que vous adoptez, au pouvoir réglementaire et quel intérêt y trouveriez-vous ?

Vous vous inquiétez légitimement de la lenteur avec laquelle l’exécutif applique vos lois, d’une part, et de l’adaptation de ces lois à leurs enjeux, d’autre part. Une loi appliquée tardivement, ou mal appliquée parce que mal adaptée à son contexte par le pouvoir réglementaire, peut être une loi perdue en ce sens qu’elle manque ses objectifs initiaux.

L’intérêt d’un renvoi direct de la loi au pouvoir réglementaire local serait de remédier à cette lenteur et de permettre d’atteindre plus facilement les objectifs poursuivis, puisque c’est aux collectivités que vous confieriez alors le soin d’adopter certaines modalités d’application des lois qui concernent l’exercice de leurs compétences, c’est-à-dire aux plus motivées, aux plus pressées de voir appliquer la loi. Cette faculté peut être fondée sur un principe constitutionnel méconnu : le principe de subsidiarité normative, proche du principe de proportionnalité, et dont la mise en œuvre, loin de menacer le principe d’égalité, pourrait au contraire le défendre en donnant corps au principe d’égalité proportionnelle, matérielle. Cette recherche d’égalité matérielle, et non plus formelle, est d’ailleurs à l’origine des demandes récentes d’adaptabilité du droit.

Comment adapter le droit à son contexte par application du principe de subsidiarité normative ?

Le législateur décentralise au nom du principe selon lequel on administre mieux de près, en prenant en considération les particularités du terrain. Toutefois, lorsqu’il renvoie systématiquement au Premier ministre pour l’exécution des lois concernant les compétences des collectivités, lequel l’applique de façon trop détaillée et avec retard, ce centralisme normatif contrevient au bénéfice attendu de la décentralisation : on administre de près, certes, mais sans pouvoir tenir compte des spécificités locales. Jusqu’ici, vous avez pourtant toujours considéré que le renvoi au pouvoir réglementaire du Premier ministre s’imposait.

L’exécutif, conscient de ses faiblesses, a bien tenté de se discipliner lui-même, mais sans succès. Il a ainsi préconisé dans la circulaire du 7 juillet 2011 sur la qualité du droit que « chaque projet de norme nouvelle [soit] soumis à un examen de nécessité et de proportionnalité aussi circonstancié que possible » et il a été envisagé d’inscrire dans le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale que le Gouvernement adopterait à l’avenir des modalités d’application proportionnées des lois concernant les collectivités.

Ce principe de proportionnalité postulait nécessairement le recours au règlement local : la norme se limite à ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis, renvoyant pour le reste à d’autres autorités – ici les collectivités, mais pourquoi pas chaque acteur concerné dans son domaine, notamment les entreprises, qui seraient alors contraintes d’atteindre certains objectifs, mais selon des modalités dont le détail ne leur serait pas entièrement imposé ?

Toutefois, ce principe n’a pas été retenu, notamment parce qu’il risquait d’être un nid à contentieux, du fait d’interminables interrogations sur le degré de détail dans lequel l’État peut entrer. Et c’est heureux, car il aurait alors incombé au juge de décider lui-même qui, de la collectivité ou de l’État, devait adopter telle norme, sûrement à partir d’un contrôle minimum, d’ailleurs, alors que c’est à vous, législateur, de trancher. Et vous pouvez vous appuyer pour ce faire sur un principe constitutionnel de subsidiarité normative qui s’apparente en définitive au principe de proportionnalité.

En effet, alors que le projet de loi constitutionnelle de 2003 prévoyait initialement que les collectivités avaient vocation à exercer l’ensemble des compétences qui pouvaient le mieux être mises en œuvre à leur échelon, l’article 72 de la Constitution dispose finalement que les collectivités ont vocation à prendre les « décisions » – le mot n’est pas anodin – pour l’ensemble de ces compétences. L’intention du constituant, sur laquelle se fonde le Conseil constitutionnel, est claire puisque l’amendement réécrivant le texte en ces termes a été adopté. Il revient par conséquent au législateur d’appliquer ce principe, sous le contrôle, certes minimum, du Conseil constitutionnel, et au pouvoir réglementaire de le respecter, également sous le contrôle, probablement minimum, du Conseil d’État.

Pour chaque disposition concernant les compétences locales, le législateur doit donc s’interroger sur la nécessité de renvoyer au décret ou au pouvoir réglementaire local d’application. Sa feuille de route est tracée par la décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 2002 – loi relative à la Corse –, aux termes de laquelle les articles 21 et 72 de la Constitution « permettent au législateur de confier à une catégorie de collectivités territoriales le soin de définir, dans la limite des compétences qui lui sont dévolues, certaines modalités d’application d’une loi ; […] cependant, le principe de libre administration des collectivités territoriales ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles de mise en œuvre des libertés publiques et, par suite, l’ensemble des garanties que celles-ci comportent dépendent des décisions de collectivités territoriales et, ainsi, puissent ne pas être les mêmes sur l’ensemble du territoire de la République ».

Autrement dit, le Premier ministre reste l’autorité de droit commun en matière d’exécution des lois, le législateur renvoyant aux collectivités l’application des lois dans leurs seuls domaines de compétence. Le Conseil d’État ayant ajouté dans un avis du 15 novembre 2012 que cette compétence normative accompagne nécessairement un transfert de compétence, la capacité d’appliquer certaines lois ne pouvant être considérée en elle-même comme une compétence transférée à une catégorie de collectivités.

La réserve concernant la fixation des conditions essentielles de mise en œuvre des libertés publiques, formulée dès 1985, limite le champ des possibles. On peut ainsi considérer que confier aux collectivités le soin d’adopter certaines modalités d’application de la loi sur l’accessibilité des établissements recevant du public impliquerait une intervention dans la définition des conditions essentielles de mise en œuvre de la liberté d’aller et venir.

Cette limite haute s’accompagne d’une autre réserve, puisque le Conseil décide que le législateur peut confier aux collectivités « certaines » modalités d’application des lois. Cette limite vague reposera certainement sur les nécessités d’intérêt général – ou sur le principe d’égalité, nous y reviendrons – imposant que la mesure soit la même pour tous.

Il en résulte que les collectivités peuvent intervenir à un troisième niveau d’influence, celui dont la décentralisation a besoin. Son efficacité a déjà été démontrée. Jusqu’en 2002, ainsi, le régime des aides directes aux entreprises était fixé uniformément par le Premier ministre ; à partir de cette date, le législateur a décidé que les assemblées régionales pourraient le fixer elles-mêmes. Or qui peut nier que, pour réussir économiquement, deux régions aussi différentes que le Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes doivent pouvoir mener des politiques distinctes ?

À ce stade de ma démonstration, vous devriez être convaincus de la faisabilité juridique de l’opération, mais peut-être pas de sa pertinence au regard de la défense du principe constitutionnel d’égalité. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle on est aujourd’hui plutôt tenté d’invoquer le principe d’adaptabilité. Mais celui-ci ne dit rien de l’auteur de la norme. Le principe de proportionnalité suppose qu’à un moment donné l’État laisse la place à une autre autorité ; l’adaptabilité, elle, peut dépendre des collectivités – c’est le pouvoir réglementaire local d’adaptation évoqué par le Président de la République –, mais aussi de l’État lui-même, comme dans le cas des expérimentations, dont il décide, charge telle ou telle collectivité et sur les suites desquelles il se prononce seul.

De ce point de vue, l’adaptabilité est rassurante, car l’État est unificateur et garantit le respect du principe d’égalité. Que ne voit-on toutefois que cette unification, dans les autres domaines que l’expérimentation législative, est « égalicide », car incapable d’adapter le droit aux besoins de plus en plus divers des destinataires de la norme ? Le peuple est un, mais le territoire est varié. Lorsque vous adoptez une loi sur la montagne ou sur le littoral, vous ne brisez pas l’égalité par renoncement à l’universalisme de la loi : vous la rétablissez. Il en ira de même lorsque vous renverrez aux collectivités l’application de la loi, dans les limites précitées.

Comment pouvoir local et principe d’égalité se conjuguent-ils ? Le Conseil d’État a rappelé dans son avis de 2012 que « l’attribution par la loi d’un pouvoir réglementaire aux collectivités territoriales n’est pas, par elle-même, contraire au principe d’égalité ». À vrai dire, puisque les collectivités n’interviennent qu’à un troisième niveau d’importance lorsqu’elles appliquent la loi, le principe d’égalité ne risque plus véritablement d’être violé. En outre, il existe une raison d’intérêt général de déroger au principe d’égalité : l’amélioration de l’action publique par la prise en considération du contexte d’application du texte et, ainsi, des circonstances locales. Pour que la loi soit plus adaptée à son contexte d’application et plus rapidement appliquée, il faut par conséquent renvoyer plus souvent au pouvoir réglementaire local des collectivités, sachant que les communes ne disposeront pas pour en user de la même ingénierie juridique que les départements ou les régions, voire les intercommunalités.

Pour toutes les autres lois, celles qui ne concernent pas les collectivités, vous disposez d’un moyen constitutionnel de contraindre l’exécutif à adopter rapidement des décrets d’application. Il est brutal mais pourrait, de ce fait même, obliger le Gouvernement à agir. Lorsqu’une disposition vous semble si importante qu’elle doit être urgemment appliquée, vous pouvez en effet prévoir dans la loi qu’elle deviendra caduque si elle n’est pas appliquée dans un délai d’un an. Certes, si tel n’est pas le cas, elle perdra automatiquement sa valeur ; mais l’exécutif, qui consacre toujours beaucoup d’énergie à faire adopter la loi – bien plus qu’à la faire appliquer –, ne pourra sans doute se permettre de la laisser s’évanouir, surtout s’agissant d’une disposition importante. Le procédé est constitutionnel, car la contrainte, ou la sanction, ne porte pas sur l’exécutif, mais sur la loi elle-même, puisque c’est la disposition législative qui risque alors de tomber.

M. Bertrand du Marais, conseiller d’État, professeur de droit public à l’université de Paris Ouest-Nanterre-La Défense. Madame la présidente, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie sincèrement de me donner le privilège, l’occasion et le plaisir de vous présenter aujourd’hui des travaux et analyses – ainsi que quelques résultats intermédiaires – que je mène depuis plusieurs années, en particulier sur les études d’impact.

Je me permettrai de commencer par une petite page de publicité pour la filière droit-économie de l’université Paris Ouest-Nanterre. Unique en France, elle constitue un outil mis à la disposition de toutes les parties prenantes du processus normatif, dont les pouvoirs publics et – pourquoi pas ? – le Parlement. Cette filière réunit plus de 450 étudiants, de la première année de licence au master 2, dont un M2 d’analyse économique du droit où nous formons de jeunes étudiants, mais aussi des cadres de l’administration et du secteur privé. Dans la nouvelle nomenclature en cours d’adoption, son intitulé deviendra « Évaluation de l’impact du droit ».

J’ai d’autre part le plaisir de présider une petite association para-universitaire appelée FIDES (Forum sur les institutions, le droit, l’économie et la société), qui s’efforce de soutenir financièrement la recherche dans ces disciplines, souvent oubliée par les grands programmes de financement, afin que les chercheurs ne rejoignent pas tous, sitôt formés, les pays anglo-saxons.

Je ne traiterai dans mon intervention que de la question de l’amélioration de l’évaluation ex ante par les études d’impact ; je profiterai éventuellement de la discussion ultérieure pour évoquer deux autres sujets sur lesquels j’ai travaillé : les décrets d’application et la transposition des directives.

Pourquoi se focaliser sur les études d’impact ? Parce qu’elles sont un moyen non seulement de réguler le flux des textes et d’en rationaliser le contenu, mais aussi, si tant est que les parties prenantes s’en saisissent, d’instiller du débat public dans la procédure grâce – paradoxalement – à l’expertise. Je traiterai la question en trois temps : je dresserai d’abord un constat non pas désabusé, mais mitigé sur la qualité et le contenu des études d’impact présentées jusqu’à présent ; je donnerai ensuite des pistes pour favoriser l’usage de cet outil ; et je terminerai par quelques propositions visant à en améliorer le contenu.

Mon constat est tiré de l’analyse des études d’impact que je conduis avec mes étudiants depuis septembre 2009. Nous disposons aujourd’hui de quatre ans de recul et d’un échantillon d’une quarantaine d’études, relativement représentatif puisqu’il recouvre plus de la moitié des textes de loi portant des dispositions normatives. Il s’agit d’une analyse qui, pour l’instant, est qualitative, mais je vous donnerai aussi quelques éléments quantitatifs ; nous sommes en train de construire des indicateurs, notre objectif étant d’aboutir à un classement du type « Gault et Millau » des études d’impact, de la plus complète, la plus lisible et la plus pertinente jusqu’à la moins satisfaisante. De l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, nous avons ainsi tiré une liste de vingt critères, dont nous vérifions le degré de respect, de l’absence totale jusqu’à l’obligation entièrement remplie, en utilisant des catégories intermédiaires ; les résultats sont reportés dans un tableau récapitulatif.

Par exemple, l’analyse de l’étude d’impact du projet de loi de programmation militaire pour 2014-2019 fait apparaître l’absence totale de quatre critères, parmi lesquels l’évaluation des conséquences environnementales, la présentation des possibilités autres que l’option législative, l’analyse quantitative et l’exposé de la méthode de calcul.

De même, dans l’étude d’impact du projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires, l’évaluation des conséquences financières n’est faite pour aucun des titres du texte, à une exception près ; il n’y a ni quantification ni indication de la méthode de calcul retenue.

Certaines personnes me présentent comme un « ayatollah » de la quantification – il est vrai que je fus le seul à utiliser le verbe « quantifier » dans le rapport public de 2006 du Conseil d’État que le rapporteur a eu l’amabilité de citer. Pourtant, comment le disent nos amis anglo-saxons, quantifier, c’est déjà dans une certaine mesure décider ; c’est en tout cas fonder le débat sur des éléments objectifs et, en définitive, rendre possible la contradiction.

Notre analyse débouche sur un constat mitigé. Les études d’impact se caractérisent en effet – vous vous en êtes certainement aperçus – par une grande diversité et une inégalité de contenus. Nombre d’entre elles ne satisfont pas, même formellement, aux obligations de la loi organique. En particulier, la méthode de calcul retenue n’est quasiment jamais indiquée – souvent pour la simple et bonne raison qu’il n’y a pas d’évaluation quantifiée des impacts des dispositions que l’on vous propose d’adopter.

Pour expliquer cette qualité inégale, nous avons formulé deux hypothèses.

La première est que la qualité de l’étude d’impact dépendrait de l’offre d’études en interne : les ministères ayant une forte culture de l’étude économique, de la statistique, de l’expertise technique présenteraient des études d’impact plus satisfaisantes. Cette hypothèse est cependant fragilisée par le fait qu’il existe de nombreux contre-exemples, comme l’étude d’impact du projet de loi relatif au Grand Paris : les incidences budgétaires y étaient certes examinées, mais aucune méthode de calcul n’était indiquée.

Deuxième hypothèse : la qualité de l’étude d’impact serait fonction de la sensibilité politique du projet de loi. Nous avons ainsi été frappés par la grande qualité de l’étude d’impact du projet de loi relatif aux réseaux consulaires, au commerce, à l’artisanat et aux services. Il semblerait que, quand un texte est débattu pied à pied dans toutes les régions et dans toutes les grandes villes de France, les parties prenantes soient obligées de fonder leurs arguments sur des données chiffrées et sur les résultats d’expertises.

Nous avons également noté une utilisation inégale, mais croissante des études d’impact dans les débats parlementaires. Cette observation se fonde sur une méthode simple : je demande à mes étudiants de passer en revue les travaux du Sénat et de l’Assemblée nationale afin de comptabiliser le nombre de fois où l’étude d’impact est citée. Certains parlementaires fondent même leurs amendements sur l’étude d’impact. Toutefois, celle-ci est généralement conçue comme une source d’information et fait rarement l’objet de critiques ou de débats.

S’il est mitigé, notre constat n’est cependant pas désabusé. Certes, il existe un risque : que, l’éclat de la nouveauté ayant disparu, la routine et le formalisme reprennent le dessus – ce fut d’ailleurs le cas lors des tentatives qui ont précédé la réforme constitutionnelle de 2008. Comme l’a écrit Serge Lasvignes, secrétaire général du Gouvernement, dans sa préface au Guide d’évaluation de l’impact concurrentiel de projets de textes normatifs : « Les progrès en la matière nécessitent durée et ténacité ». Pourtant, le fait même que l’Autorité de la concurrence ait rédigé de sa propre initiative un tel guide est extrêmement encourageant ; cela montre que certains acteurs, notamment au sein des pouvoirs publics, ont compris l’intérêt qu’il pouvait y avoir à faire ce type de travaux.

Je vais maintenant présenter quelques pistes pour favoriser l’usage des études d’impact.

Premièrement, il serait bon de développer l’approche sectorielle, par exemple en publiant, suivant l’exemple de l’Autorité de la concurrence, des guides pour l’évaluation de l’impact des projets de textes en fonction de problématiques soit horizontales, comme l’égalité entre les femmes et les hommes, soit verticales, comme l’économie sociale et solidaire ; il s’agirait de rédiger des vade-mecum à destination des différents intervenants dans le processus législatif pour leur permettre d’identifier et de quantifier l’impact des projets de loi sur tel ou tel secteur. Ces guides pourraient être réalisés soit à l’initiative du seul Parlement, soit en commun avec les services du Gouvernement.

Deuxièmement, il convient de sensibiliser les parties prenantes. La difficulté est qu’aujourd’hui l’étude d’impact n’est rendue publique qu’au moment de la transmission du projet de loi au Parlement ; il faudrait qu’elle le soit avant la saisine du Conseil d’État – comme c’est le cas pour les études d’impact environnementales.

Troisièmement, il faut inciter le politique à se saisir de l’étude d’impact. En Grande-Bretagne, celle-ci est le support des consultations et permet aux ministres compétents comme à l’opposition d’intervenir dans le processus d’élaboration du projet de loi – alors qu’en France, celui-ci reste interne à l’administration. De même, au niveau de l’Union européenne, les études d’impact sont publiées longtemps avant le début de l’examen du texte, ce qui permet aux parties prenantes d’intervenir dans le débat politique.

Pour finir, je formulerai quelques propositions en vue d’améliorer le contenu des études d’impact.

L’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 prévoit une évaluation « des coûts et bénéfices financiers attendus », mais pas des effets économiques. Il serait important de l’ajouter – quoique la première évaluation soit rarement faite.

Prenons par exemple les dispositions législatives sur la sécurité des ascenseurs : c’est une chose d’évaluer le coût financier de la réfection des ascenseurs pour les syndicats de copropriété et les bailleurs sociaux ; c’en est une autre de réaliser une véritable analyse économique, qui aurait permis de remarquer que, étant donné qu’il n’existe que deux ou trois ascensoristes sur le marché, le risque était grand, d’une part que les coûts explosent, d’autre part que l’offre ne puisse pas répondre à la demande !

Le champ de l’étude d’impact pose un autre problème. Nous essayons de calculer un indice de recouvrement entre ce qui est traité dans l’étude et les dispositions contenues dans le texte de loi définitivement adopté. Il est évident que certains projets de loi subissent des modifications significatives ; ainsi, le projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires est passé de 7 titres et 26 articles à 12 titres et 86 articles, certaines adjonctions portant sur des sujets majeurs, comme la lutte contre les dérives financières ou l’encadrement des conditions d’emprunt des collectivités territoriales.

Rendre obligatoire une étude d’impact des amendements significatifs supposerait une modification de la loi organique – le Conseil constitutionnel s’est prononcé de façon très claire sur ce point ; cela imposerait également que le Parlement et/ou le Gouvernement se dotent d’une capacité d’expertise immédiate. Une meilleure solution serait que le Conseil constitutionnel tienne davantage compte de la qualité de l’étude d’impact dans le cadre du contrôle qu’il exerce au titre de l’article 61 de la Constitution. Nous souffrons en France d’un biais culturel : on ne considère pas les questions d’évaluation et de quantification comme des éléments substantiels de la procédure – jusqu’à ce que cela nous soit imposé de l’extérieur. Si je comprends qu’il soit politiquement difficile de mettre en œuvre les mécanismes prévus par la loi constitutionnelle de 2008 et par la loi organique de 2009 en cas de divergence entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, une sanction ex post par le Conseil constitutionnel permettrait d’instaurer une certaine discipline.

Le problème principal réside toutefois dans la capacité même du Gouvernement à réaliser les études d’impact. La solution passe à mon avis par deux impératifs. Le premier est de parvenir à une harmonisation des méthodes et du contenu même des études ; à l’heure actuelle, la compétence en revient au Secrétariat général du Gouvernement ; pour ma part, j’étais plutôt partisan que ce soit le Centre d’analyse stratégique, aujourd’hui remplacé par le Commissariat général à la stratégie et à la prospective, qui soit chargé de la mise en forme des études d’impact. L’autre impératif est de développer la capacité d’expertise en France – d’où la « page de publicité » par laquelle j’ai commencé mon exposé.

M. Michel Verpeaux, professeur de droit à l’Université de Paris I Panthéon-Sorbonne. Mon propos sera sans doute plus général que celui de mes deux collègues, car je n’ai pas réfléchi autant qu’eux sur les études d’impact et le pouvoir normatif local – même si je m’intéresse beaucoup à ces questions.

Je ne voudrais pas décevoir le rapporteur, qui déclare sentir les esprits « mûrs » pour la simplification, mais il s’agit d’une question très ancienne, qui remonte d’une certaine façon à la Révolution française : dans les cahiers de doléances, on demandait déjà des lois plus simples, plus claires, qui s’appliquent partout de manière uniforme. C’est un thème récurrent.

Même s’il est un peu facile de commencer ainsi, je crois donc qu’il faut faire preuve de modestie et manier les solutions radicales avec prudence. N’oublions pas que ce qui est compliqué, c’est d’abord la société dans laquelle nous vivons ; il n’est pas certain que le droit puisse résoudre d’un coup de baguette magique des questions par essence très complexes.

D’ailleurs, ce qu’il faut viser, est-ce la simplification législative ou celle du droit ? De ce point de vue, et malgré toute l’amitié que j’ai pour ma collègue Géraldine Chavrier, je ne suis pas certain qu’attribuer un pouvoir normatif local aux collectivités territoriales ferait avancer les choses – même avec les garanties qu’elle a présentées. Je préside l’Association française de droit des collectivités locales : on peut donc difficilement voir en moi un centralisateur ultrajacobin ; pourtant, je ne pense pas que la décentralisation soit la solution à tout. Il me semble d’autre part que la loi n’est pas la seule source de la complexité actuelle – et ce n’est pas parce que je suis à l’Assemblée nationale que je dis cela. Le Gouvernement et les instances administratives ont eux aussi leur part de responsabilité.

J’examinerai en premier lieu les moyens existants, puis j’envisagerai les facteurs sur lesquels il serait possible de jouer, avant de vous livrer quelques pistes de réflexion.

Pour commencer, n’oublions pas que les articles 34 et 37 de la Constitution de 1958 avaient initialement pour objectif de simplifier, sinon le droit, du moins la répartition des compétences normatives : pour que les choses fonctionnent mieux, le Parlement ne devait pas se perdre dans les détails. Or ce n’est pas ce qui s’est passé ; pour reprendre l’expression d’un éminent juriste malheureusement décédé, sur ce point « la Révolution n’a pas eu lieu ». Peut-être les juridictions ont-elles œuvré en ce sens : ainsi le Conseil constitutionnel, après une timide tentative en 2005 pour déplacer le curseur entre la loi et le règlement dans une direction plus conforme à l’esprit de la Constitution, a maintenu en 2012 une jurisprudence qui autorise les dérives en la matière.

Deuxième moyen : la jurisprudence ayant trait à l’objectif à valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi. Malheureusement, le Conseil constitutionnel manie cet outil avec une certaine prévention – en tout cas, pas autant qu’on pourrait le souhaiter ; les censures de lois sur ce motif sont très peu nombreuses. Il a fallu attendre 2005 et une loi de finances totalement incompréhensible, même pour les spécialistes, pour que le Conseil constitutionnel l’utilise.

Le processus de codification, lancé depuis la fin des années 1980, a également pour objectif – entre autres – de simplifier, sinon le contenu, du moins l’approche du droit.

Dernier moyen : la révision constitutionnelle de 2008 et les nouveaux outils qui ont été donnés au Parlement afin de développer son activité de contrôle et d’accroître son rôle dans le processus législatif. Ces outils sont-ils suffisants ? Le bilan des études d’impact n’est guère satisfaisant – il se trouve qu’un de mes doctorants travaille sur le sujet, même si son approche est beaucoup moins quantifiée que celle de M. du Marais. On nous les avait présentées comme un moyen radical d’améliorer de la loi, mais pour un observateur extérieur, comme je le suis, cela ne semble pas révolutionner grand-chose ! Là encore, le Conseil constitutionnel n’a jamais été saisi sur cette question, mais la faute en incombe aux acteurs publics, puisqu’il ne peut l’être que s’il existe un désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement – ce qui, du fait de l’organisation institutionnelle de la Véme République, n’est jamais le cas. Malgré tout, le Conseil constitutionnel est appelé à se prononcer indirectement sur le sujet, dans le cadre de l’examen de la procédure législative au titre du contrôle a priori des lois ordinaires, mais jusqu’à présent, il l’a toujours fait avec une très grande prudence : il n’a jamais jugé qu’une étude d’impact n’était pas adaptée.

À mon avis, deux aspects sont à prendre en considération dans la question de la simplification législative : la quantité des lois et leur qualité.

On dit souvent qu’il y a un trop grand nombre de lois. Est-ce vrai ? On en compte à peu près une centaine par an, dont une quarantaine se bornent à autoriser la ratification d’engagements internationaux : cela ne me semble pas excessif.

Ce qui fait problème, ce n’est pas le nombre de lois en soi, mais l’existence de textes redondants, qui reviennent sans cesse sur le même sujet. Le domaine de la procédure pénale est particulièrement « riche » d’exemples de ce type. Sur ce plan, peut-être les choses pourraient-elles être améliorées. Toutefois, cela ne manquerait pas de soulever des difficultés politiques, car la situation actuelle résulte en grande partie des alternances, la nouvelle majorité cherchant en général à corriger ce qu’a fait la précédente. C’est le jeu de la démocratie, mais il faut avoir conscience que cela a des effets quantitatifs.

Autre problème : la multiplication des textes de simplification du droit, qui ont l’effet inverse de celui annoncé. On y trouve de tout ! Les lois « portant diverses dispositions » n’existent plus, mais elles ont été remplacées par ces lois dites « de simplification », qui ne valent pas mieux sur le plan de la clarté et de la lisibilité.

Se pose aussi la question des niveaux de décision, ce qui nous ramène au thème de la décentralisation ; je n’y reviens pas.

Passons aux problèmes relatifs à la qualité de la loi, à commencer par sa longueur. Certains projets de loi subissent des modifications importantes entre leur dépôt et leur adoption définitive. D’aucuns vont même jusqu’à considérer que la loi est « dénaturée » par le Parlement, de nombreux amendements venant « perturber » le texte initial. Pourtant, c’est bien le rôle des parlementaires que d’amender la loi. Si on le leur interdisait, on présenterait un texte et le Conseil d’État l’adopterait ; ce serait un retour à l’époque de Napoléon Bonaparte !

La qualité rédactionnelle des lois est en revanche un vrai problème. Certes, le Conseil d’État est censé faire un contrôle à l’étape de l’avant-projet de loi et la révision de 2008 a ouvert la possibilité de lui soumettre pour avis également les propositions de loi. Mais cette nouvelle procédure est-elle très utilisée ? Est-ce que cela change quelque chose ? On peut se demander si cet outil, qui a été strictement bordé par le Constituant et la loi ordinaire, est véritablement utile.

Enfin, il ne faut pas oublier que la loi se trouve à l’origine d’une cascade de textes, qui compliquent parfois les choses – avec, dans les cas extrêmes, des circulaires qui disent autre chose que ce qui a été voté par le législateur !

S’agissant des pistes à étudier, je distinguerai l’amont de l’aval.

En amont, il conviendrait de renforcer les moyens du Parlement : faut-il, à cette fin, créer un nouvel organe parlementaire dédié à l’amélioration de la qualité de la loi ? Cet organe devra-t-il être propre à chacune des deux assemblées – l’indépendance des deux assemblées est, je le rappelle, un principe constitutionnel – ou mixte et paritaire, du fait qu’il s’agit d’un travail collectif et qu’une assemblée ne saurait, en la matière, ignorer ce que fait l’autre ?

Serait-il par ailleurs farfelu d’envisager l’adoption d’une loi organique relative aux lois ordinaires – une « LOLO » – sur le modèle de la LOLF pour les lois de finances ? Cette loi organique encadrerait le processus et le contenu de la loi ordinaire. Un tel projet rencontrerait toutefois deux difficultés. Son adoption devrait tout d’abord résulter d’une démarche consensuelle, mais tel est, après tout, le cas de la loi organique relative aux lois de finances adoptée en 2001, qui a été le fruit d’un consensus entre deux assemblées alors de majorités politiques opposées. Ensuite, l’adoption d’une telle loi organique impliquerait une révision de la Constitution. J’ignore comment les parlementaires vivent la LOLF : celle-ci, qui permet de censurer tout débordement du cadre constitutionnel des lois de finances, maintient ainsi leur unité.

En aval, il convient de déterminer les meilleurs moyens permettant d’évaluer la loi et d’en favoriser son application.

Mme la présidente Laure de La Raudière. Je suis toujours étonnée du fait que les études d’impact sont réalisées par le ministère chargé du texte. Quelle instance devrait être responsable des études d’impact ? Devraient-elles être réalisées par un service centralisé du Gouvernement dédié à cette fin ? Ou mieux : ne devrait-il pas revenir au Parlement de se charger de l’étude d’impact d’un texte gouvernemental ?

Par ailleurs, les amendements sont examinés, en raison de leur éventuel impact budgétaire, au regard de l’article 40 de la Constitution. Ne serait-il pas utile d’envisager un dispositif du même ordre pour juger de la recevabilité des amendements au titre de leur qualité ?

Mme Cécile Untermaier. Comme Mme la présidente et moi-même avons pu le constater à Bruxelles, au plan européen, l’étude d’impact doit être validée avant toute adoption d’une directive de la Commission. L’étude est également co-construite avec les citoyens dans le cadre d’un forum Internet. Un tel dispositif serait-il transposable au Parlement français ?

Par ailleurs, ne faudrait-il pas rendre obligatoires les études d’impact, sinon pour les amendements, du moins pour les propositions de loi ? Tel n’est pas le cas aujourd’hui, alors même que les propositions de loi sont nombreuses.

Enfin, il conviendrait, en ces temps de rigueur budgétaire, d’inclure dans les études d’impact l’évaluation de la charge administrative de l’étude elle-même. Ne faudrait-il pas alors modifier la loi organique pour rendre ce critère obligatoire ?

M. Régis Juanico. Madame Chavrier, avez-vous mené des travaux sur la réalité du principe de subsidiarité face aux normes édictées par l’Europe ? L’inflation des normes européennes, qui constitue un vrai souci pour les collectivités territoriales, met à mal l’application du principe de subsidiarité aux plans national et infranational.

Monsieur Verpeaux, l’Assemblée nationale s’est dotée depuis 2009 d’un Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, qui produit des rapports de très grande qualité. Cette évaluation, réalisée ex post, implique évidemment un recul certain dans l’application des lois : certes, tel n’est pas l’objet des travaux de la présente mission d’information parlementaire, mais ne conviendrait-il pas de s’inspirer d’un tel outil, qui est bipartisan et donne entière satisfaction, en matière de simplification législative ?

Vous avez évoqué l’éventualité d’une loi organique encadrant les lois ordinaires sur le modèle de la LOLF pour les lois de finances : nous devons auparavant faire le bilan de l’application de la LOLF promulguée en 2001. En effet, il existe un déséquilibre certain entre les trois mois que le Parlement consacre, entre octobre et décembre, à l’adoption de la loi de finances initiale – les intentions budgétaires – et les quelques jours seulement dévolus, à la fin du mois de juin ou au début du mois de juillet, à la loi de règlement qui porte sur l’exécution et donc la « vérité » budgétaire de l’année antérieure. Je tiens également à insister sur la fragilité qui préside à l’élaboration de certains indicateurs de performance contenus dans la LOLF. C’est pourquoi, je le répète, il me paraît nécessaire de réaliser un bilan qualitatif de son application.

Mme Cécile Untermaier. Il conviendrait également de renforcer la coordination des textes : trop souvent, il n’existe aucune cohérence entre ceux qui sont discutés au Parlement. Si, s’agissant des propositions de lois, il revient à l’Assemblée nationale d’assurer cette cohérence, s’agissant des projets de loi, n’est-ce pas au Gouvernement d’y veiller dans un cadre interministériel ?

Mme la présidente Laure de La Raudière. Mme Untermaier a raison : nous avons trop souvent l’impression que le dépôt des textes entre les deux assemblées n’obéit plus à aucune logique interministérielle : les projets se chevauchent en cours d’examen.

M. le rapporteur. La mission travaille sur la fabrique de la loi. Il conviendrait de faire le point sur la réalisation des études d’impact en Europe, notamment sur les organismes chargés de les effectuer. Alors que des organismes indépendants sont parfois sollicités, en France, elles sont réalisées par les ministères concernés par le texte. Le secrétaire général du Gouvernement m’a confié que ceux-ci y tenaient, ce qui n’est pas sans poser un problème.

Mme la présidente Laure de La Raudière. Surtout en l’absence de tout organe de validation de l’étude d’impact.

M. le rapporteur. La Conférence des présidents de l’Assemblée nationale a un droit de regard sur l’étude d’impact : en a-t-elle jamais usé ? La Présidente me dit que oui… Il faudrait rappeler aux titulaires de ce droit qu’ils doivent l’exercer, car il est très important pour la fabrique de la loi. Il conviendrait également d’instaurer, en amont du débat sur le projet de loi lui-même, un vrai débat autour de l’étude d’impact. Ce type de débat se déroule-t-il dans d’autres pays ?

Je pense par ailleurs que les études d’impact devraient être rendues obligatoires pour les propositions de loi comme elles le sont déjà pour les projets de loi. Pourquoi faire une différence en la matière entre les textes émanant du Gouvernement et ceux qui sont déposés par les parlementaires ?

Enfin, pourquoi les avis du Conseil d’État sur les projets de loi ont-ils le statut de documents confidentiels, un secret que tout l’art des journalistes consiste d’ailleurs à divulguer ? Quant aux parlementaires, pourquoi ne saisissent-ils pas davantage le Conseil d’État sur les propositions de loi, alors qu’ils en ont la possibilité ?

M. Bertrand du Marais. La confection des études d’impact souffre en France d’un biais culturel : l’expertise technique appartient traditionnellement aux services de l’exécutif. Dans ma contribution au rapport du Conseil d’État, j’ai suggéré de recourir pour l’analyse microéconomique, notamment de l’impact des politiques publiques, à la même démarche que celle que le Premier ministre Raymond Barre avait entreprise pour l’analyse macroéconomique : soit donner son indépendance à une structure qui a déjà l’expertise, soit créer ex nihilo des centres d’expertise.

J’ai préconisé que l’ex-Commissariat au plan, structure qui dispose d’une tradition d’expertise, encadre et réglemente les études d’impact et soit chargé du contrôle de leur qualité technique. Nous sommes en effet confrontés au problème de la sanction infligée en cas « d’absence » d’études d’impact ou de leur « insuffisance », pour reprendre les termes de la jurisprudence du Conseil d’État sur les études d’impact environnementales. En droit européen, le comité autonome adjoint à la Commission européenne renvoie le projet de directive en cas d’études d’impact insuffisante : le manque, en France, d’un tel degré de sanction n’est pas sans poser la question, qui est majeure, du débat politique au sein de la Conférence des présidents de l’Assemblée nationale.

Le calcul du coût de la charge administrative figure dans la loi organique, qui prévoit, à l’article 8, l’évaluation des « coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques ». J’ai participé à la fabrication du modèle comptable OSCAR qui mesure la charge administrative : il est utilisé par Bercy pour préparer les lois de simplification et il serait intéressant d’en publier les résultats. Ce modèle pourrait être ouvert aux commissions du Parlement.

Je ne suis pas favorable à l’élargissement des études d’impact aux propositions de lois : effectuons déjà des études d’impact complètes et utiles dans les domaines requis par la loi. N’oublions pas qu’elles représentent un énorme progrès par rapport à la façon dont on préparait les textes il y a dix ou quinze ans.

Enfin, le fait de rendre publique l’étude d’impact en amont de la saisine du Conseil d’État permettrait, comme au Royaume-Uni, de faire de cette étude le lieu de la consultation : le politique pourra alors se saisir de ce qui sera devenu un vrai instrument de débat démocratique.

Mme Géraldine Chavrier. S’agissant du respect du principe de subsidiarité, le protocole européen sur l’application du principe de subsidiarité prévoit que tout projet d’acte législatif doit comporter une fiche contenant des éléments circonstanciés sur le respect du principe de subsidiarité et de proportionnalité. Ce principe devrait être retenu au niveau réglementaire. Les parlements nationaux ont d’ailleurs en la matière un droit de contestation auquel, il est vrai, ils recourent rarement. En avril 2013, un État s’est plaint auprès de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) de la violation du principe de subsidiarité à propos d’une autorisation de substance chimique.

Quant au mot « simplification », il me paraît un peu étroit. L’adaptabilité, qui répond, à l’heure actuelle, à une demande très forte, est le contraire de la simplification. Faut-il faire plus simple et moins efficace ou plus efficace et moins simple ? Il est évident que le développement du pouvoir réglementaire local, en multipliant les actes normatifs, tourne le dos à la simplification. Il faut aller vers l’efficacité. À mes yeux, la simplification se résume à l’intelligibilité de la loi et à sa permanence. Est-il par exemple pertinent que la clause de compétence générale ait été quasiment supprimée en 2010 pour être réinstaurée en décembre 2013 puis de nouveau remise en cause en janvier 2014 ? Une loi doit avoir une certaine permanence pour avoir une certaine solennité. Quant à son efficacité, elle est fonction de la valeur des études d’impact et de l’adaptabilité des textes.

Rappelons, enfin, que la qualité de l’évaluation dépend des critères retenus : vous avez raison, madame la présidente, le fait que ce soit le porteur du projet, c’est-à-dire celui qui le désire, qui réalise l’étude d’impact, n’est pas très sain puisque les critères qu’il choisira refléteront son désir. Il convient donc de confier la réalisation des études d’impact soit au Parlement soit, comme au niveau de l’Union européenne, à des organismes de la société civile – l’ouverture à la société civile figurait d’ailleurs dans la charte de déontologie instaurée par le Président de la République lors de son entrée en fonction. Les critères choisis doivent pouvoir faire l’objet d’un débat et être contestés, notamment au titre des expériences privées.

M. Michel Verpeaux. L’adoption d’un article qui, sur le modèle de l’article 40, censurerait non pas la portée budgétaire mais la qualité des amendements, impliquerait une modification de la Constitution puisque les amendements gouvernementaux y seraient également soumis. L’idée, qui est séduisante, serait une arme lourde.

Souhaitez-vous doter le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques d’une compétence plus technico-juridique ? Faut-il créer un comité parallèle et donc supplémentaire ? C’est moi qui vous pose la question car il appartient à l’Assemblée nationale d’en décider.

Les études d’impact devraient avoir pour fonction de permettre une meilleure coordination des textes, d’autant que, trop souvent, ces études donnent aujourd’hui l’impression d’être les doublons des rapports parlementaires sur les projets ou les propositions de loi, rapports qui sont de grande qualité. On a évoqué devant moi le recours à l’externalisation : est-ce exact ?

M. Régis Juanico. Le Comité d’évaluation et de contrôle peut externaliser certaines études pour des rapports portant sur l’évaluation des politiques transversales.

M. le rapporteur. Monsieur Verpeaux, je pense à cette citation d’Eschyle dans Prométhée enchaîné selon laquelle ne pas paraître sage, c’est la vraie sagesse. Tel est l’état d’esprit de la mission d’information.

Mme la présidente Laure de La Raudière. Je vous remercie madame et messieurs les professeurs.

*

* *

La mission d’information procède ensuite à l’audition, sous forme de table ronde, de : Mme Pascale Deumier, professeure de droit à l’Université Jean Moulin (Lyon III) ; Mme Célia Zolynski, professeure de droit à l’Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines.

Mme la présidente Laure de La Raudière. Notre mission d’information entend davantage faire porter ses travaux sur une rationalisation du flux normatif que sur la simplification du stock des normes législatives et réglementaires, dont se préoccupe d’ailleurs le Gouvernement en étroite collaboration avec notre rapporteur Thierry Mandon. Pour parvenir à la production de textes moins nombreux, plus lisibles et plus efficaces, nous envisageons notamment de procéder à une meilleure évaluation ex ante des textes au stade de la réalisation de l’étude d’impact, de supprimer des textes lorsque de nouveaux sont adoptés, suivant le principe britannique du « one in, two out », d’octroyer au Parlement un droit de regard sur les décrets d’application et sur les ordonnances, droit qui pourrait se concrétiser par un meilleur encadrement et une meilleure visibilité de leur calendrier prévisionnel de publication, et enfin de modifier la méthode législative de transposition des directives – nous pourrions par exemple disposer d’un avis du Conseil d’État dans les cas où la directive est transposée par défaut, sans durcissement dans le droit français.

Après avoir effectué un déplacement à Bruxelles, nous ouvrons nos travaux en rencontrant des universitaires qui se sont penchés sur ces sujets. Nous accueillons donc Mme Pascale Deumier, professeure de droit à l’Université Jean-Moulin (Lyon III), et Mme Célia Zolynski, professeure de droit à l’Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, que nous remercions d’avoir répondu à notre invitation.

Madame Deumier, vous vous intéressez depuis longtemps aux enjeux qui préoccupent notre mission d’information. Je pense aux réflexions que vous avez menées, dans le cadre de commentaires de décisions du Conseil constitutionnel, sur les qualités de la loi, sur sa normativité, sur son objet, en principe non réglementaire, et sur son obsolescence, mais aussi à vos travaux sur la simplification par la codification à droit constant.

Madame Zolynski, vous avez en particulier réfléchi sur la méthode de transposition des directives européennes. Vous êtes l’auteure d’une thèse de doctorat sur la question, qui s’appuie sur l’exemple du droit d’auteur et des droits voisins pour proposer une nouvelle méthode de transposition.

Je vous cède à présent la parole pour un exposé liminaire d’une dizaine de minutes chacune, afin de laisser place au débat dans un second temps.

Mme Pascale Deumier, professeure de droit à l’Université Jean-Moulin (Lyon III). Je vous remercie de nous avoir invitées à évoquer avec vous ce vaste projet de simplification législative. Je ne suis cependant pas certaine que la réponse puisse venir de la science du droit. Le droit peut dire ce qu’il ne faut pas faire, mais il ne peut prescrire comment simplifier la loi ou rationaliser le flux normatif – c’est là un chantier bien plus vaste.

J’évoquerai brièvement la simplification législative en général, avant d’aborder trois des thèmes que vous nous avez suggérés, laissant le quatrième à ma collègue dont c’est la spécialité.

Il importe d’avoir une conception précise de ce qu’est la simplification législative comme de son objectif. Mme la présidente a précisé qu’il s’agissait de la rationalisation du flux, et non des autres volets de la simplification. Je ne peux qu’approuver, car en annonçant des mesures de simplification, on ne peut que décevoir. En effet, les citoyens ne percevront jamais la loi comme quelque chose de simple. Par conséquent, toutes les mesures de simplification donneront l’impression d’aboutir à un échec : le ressenti ne sera jamais celui d’un droit simple, alors que l’objectif d’un droit rationalisé, bien maîtrisé et bien pensé peut, lui, être atteint.

Il convient néanmoins de saluer tout ce qui a été fait en termes de simplification dans les dix dernières années. Les progrès sont considérables, et sans doute insuffisamment valorisés. Nous entendons toujours le discours traditionnel sur l’inflation législative, comme si les progrès accomplis n’avaient pas été intégrés dans la perception que nous avons de la loi. Il est temps, je crois, de valoriser Légifrance, les échéanciers de décrets d’application, la codification à droit constant ou encore les études d’impact.

Enfin, il serait bon que l’action de simplification législative s’applique ses propres préconisations – celles qu’elle entend appliquer au traitement de la loi. Si beaucoup a été réalisé, beaucoup a aussi été proposé, étudié ou réfléchi. L’accumulation des rapports, circulaires et propositions donne parfois l’impression de ne pas tenir compte de ce qui a été fait auparavant, et surtout de négliger les raisons de l’échec de certaines propositions. Appliquer à l’action de simplification de la loi ses propres préconisations devrait commencer par une évaluation ex post, ne serait-ce que des propositions du rapport du président Jean-Luc Warsmann sur la qualité et la simplification du droit publié en 2009. De même, il faut soumettre les nouvelles propositions à une évaluation ex ante.

J’en viens aux interrogations que vous avez formulées.

S’agissant des décrets d’application, beaucoup a déjà été fait. L’échéancier – disponible sur Légifrance – est très utile pour les utilisateurs du droit que nous sommes. Le travail de la commission du Sénat pour le contrôle de l’application des lois a également porté des fruits. En revanche, les difficultés d’application de la disposition qui prévoit que le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de la loi à l’issue des six mois suivant sa date d’entrée en vigueur mériteraient d’être évaluées.

Est-il possible au législateur d’aller plus loin ? Je n’en suis pas certaine, eu égard à la décision rendue le 9 avril 2009 par le Conseil constitutionnel sur la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Cette dernière prévoyait qu’outre les mesures d’application nécessaires, l’étude d’impact devait mentionner leur contenu prévisionnel et leur délai prévisionnel de publication, disposition qui a été censurée au motif qu’elle méconnaissait le principe de séparation des compétences du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire. Cette limite me semble difficile à contourner. En revanche, l’étude d’impact doit comporter une liste des mesures d’application. Si le Parlement se saisit du contrôle des études d’impact des projets de loi, peut-être pourrait-il obtenir des explications plus substantielles sur ces décrets d’application, tout en respectant la séparation des pouvoirs.

J’en viens aux abrogations de textes. Selon moi, la règle britannique du « one in, two out » est davantage une règle de simplification pour les entreprises qu’une règle de gestion du flux normatif : il s’agit davantage de raisonner en termes de coûts et de charges pour une entreprise qu’en termes de nombre de normes existantes.

En revanche, la règle du « one in, one out » existe aussi bien en droit britannique qu’en droit français. Lors d’un colloque qui s’est tenu au Sénat en décembre dernier, le secrétaire général du Gouvernement a expliqué qu’il devait désormais suivre cette règle pour l’élaboration des décrets : chaque décret ajoutant une nouvelle règle doit en supprimer une ancienne. La règle ne signifie pas que n’importe quel texte doive disparaître lorsqu’un nouveau est publié, mais qu’il faut supprimer une règle dont le coût social, économique ou juridique est équivalent. Là encore, il serait utile de disposer d’un bilan de cette expérience.

Permettez-moi de faire deux autres observations en ce qui concerne cette idée d’une abrogation « mécanique » des textes. Quels que soient les résultats de l’expérimentation qui a été faite au Royaume-Uni, n’oublions pas que le droit français, qui forme un système complet et cohérent, est différent du droit britannique, où les textes sont davantage ciblés sur des cas précis. En France, l’abrogation d’un texte peut donc avoir des effets sur d’autres branches du droit. Nous devons garder à l’esprit cette différence culturelle.

Cette idée d’abrogation est au demeurant un vieux projet, qui date quasiment de la promulgation du code civil. Des abrogations en nombre ont eu lieu ces dernières années dans le cadre des lois de simplification. Le risque est de commettre des maladresses. C’est ainsi que l’article 639 du code de commerce a été abrogé par erreur, ou que, sans l’avis du Conseil d’État, une proposition loi de simplification aurait pu rétablir la peine des fers sur les navires ! C’est ainsi encore que l’ordonnance de la marine, que les juridictions françaises utilisaient encore régulièrement, a été abrogée dans le cadre d’une codification à droit constant. Bref, l’abrogation automatique pose parfois plus de problèmes qu’elle n’en résout. Il convient donc de s’assurer que les textes anciens ont été passés en revue pour détecter les dispositions devenues incompatibles ou désuètes lorsqu’on modifie une matière. Cela peut passer par l’étude d’impact, puisque celle-ci est censée dresser cette liste.

Des progrès considérables ont été accomplis en matière d’études d’impact : la qualité et le contenu de ces dernières n’ont plus rien à voir avec les tentatives qui avaient été faites avant la révision constitutionnelle de 2008. Il est cependant un peu inquiétant qu’il ait fallu en passer par la contrainte pour que ces études deviennent une pratique : votre programme de simplification de la loi ne saurait être mis en œuvre uniquement par le recours à la modification de la règle supérieure.

Si le résultat est là, les études d’impact restent parfois décevantes sur l’étude d’options, s’intéressant davantage aux options de fond qu’aux options normatives – à savoir la réponse à la question : « est-ce vraiment une loi qu’il faut ? ». Nombre de rapports récents, dont l’étude annuelle du Conseil d’État de 2013, estiment que cette étude d’options devrait davantage envisager le recours à un droit souple. J’observe que nous n’aurons pas moins de droit pour autant. Certes, nous aurons moins de lois, mais le droit sera plus instable, plus réactif et plus difficile à connaître. Le droit souple est tout le contraire de la simplification de la loi : c’est la complexité juridique dans ce qu’elle a de plus contemporain.

Vous vous interrogez sur l’opportunité de réaliser une étude d’impact pour les normes d’origine parlementaire, à savoir les amendements et les propositions de loi. Le principe va de soi. Si l’étude d’impact n’était qu’un outil de contrôle du Gouvernement par le Parlement, elle ne serait pas adaptée à la norme d’origine parlementaire. Mais dans la mesure où elle n’est pas seulement un outil de contrôle, mais aussi un outil de qualité de la norme, il n’y a pas lieu de distinguer selon que la norme est d’origine gouvernementale ou parlementaire. Ce ne serait d’ailleurs pas la première fois qu’un outil constitutionnel pensé dans une logique de séparation des pouvoirs serait ensuite utilisé dans une logique de qualité normative.

La difficulté est d’ordre pratique. Le Règlement de l’Assemblée nationale prévoit cette possibilité de réaliser des études d’impact sur des amendements ; étonnamment, il ne dit rien des propositions de loi. Sans doute en raison du problème de temps qui se poserait alors, le rapport du comité d’évaluation et de contrôle (CEC) de 2009 ne se montre guère enthousiaste à cette idée. Il est plus étonnant qu’après avoir été abordé par le premier rapport du CEC, le sujet disparaisse ensuite de ses préoccupations, à ce que j’ai cru voir, alors même qu’il préconisait un suivi et un nouveau rapport dans les six mois pour faire évoluer les critères de contrôle des études d’impact.

C’est donc un problème d’organisation matérielle. Les missions d’information font un travail équivalent à celui d’une étude d’impact, mais leur caractère ponctuel fait obstacle à une spécialisation en la matière. Quant au CEC, il ne dispose sans doute pas de moyens suffisants. Il semble donc préférable de mettre en place une structure ad hoc, avec des personnels – statisticiens, économistes, etc. – spécialement recrutés pour réaliser ces études d’impact. Dans l’ensemble, les outils existent. Il reste à s’en saisir et à travailler sur leur application effective.

Mme Célia Zolynski, professeure de droit à l’Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines. Je vous remercie d’avoir invité les universitaires que nous sommes à s’exprimer sur un sujet qui nous passionne autant qu’il nous inquiète, celui de la gestion du flux normatif.

Compte tenu des propos qui ont été tenus par ma collègue, je me concentrerai sur un point spécifique : la transposition des directives européennes dans notre ordre juridique interne. Cela me conduira néanmoins à évoquer d’autres points, dans la mesure où cette transposition est un révélateur de problématiques actuelles que l’on rencontre à l’occasion de la confection de la norme.

La transposition est l’opération par laquelle l’État membre adapte son droit national dans le délai qui lui est imparti par la directive, afin de faire produire aux dispositions communautaires leur plein effet dans son ordre interne. La France est tenue par une obligation de transposition conforme, dont l’inexécution peut être sanctionnée lourdement par la Cour de justice de l’Union européenne et qui fait désormais l’objet d’un contrôle du Conseil constitutionnel.

L’opération de transposition soulève pourtant de nombreuses difficultés, en lien avec le sujet qui nous occupe. Les difficultés au niveau européen résident d’abord dans l’analyse – qui n’est pas toujours évidente – du degré de liberté laissé aux États membres, celui-ci pouvant varier d’une directive à l’autre, voire au sein même d’une directive, ce qui a une incidence sur l’étendue des dispositions à adopter. Elles naissent aussi du caractère évolutif de l’harmonisation réalisée par la directive, qui peut être la cause de l’intempérance de la loi. Cette évolution peut d’abord résulter de l’évolution des directives elles-mêmes, celles-ci étant soumises à une clause de révision qui participe du processus d’évaluation ex post, lequel occupe une place centrale au sein du droit de l’Union européenne. En effet, les autorités de l’Union organisent un suivi de l’efficacité du texte tout au long de sa vie, ex ante et ex post, afin de garantir l’adéquation du texte aux besoins des parties prenantes.

Cette évolution peut aussi résulter de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne – dont les arrêts ont un effet erga omnes. Ses décisions doivent donc être prises en compte lors de la transposition du texte, auquel elles s’intègrent, à l’image des lois interprétatives. Mais la difficulté vient surtout du fait que ces décisions interviennent la plupart du temps après la transposition de la directive. S’intégrant au texte, elles vont alors le compléter, réaliser une sorte d’harmonisation prétorienne à marche forcée, ce qui peut remettre en cause a posteriori la bonne exécution de notre obligation de transposition, donc imposer une réforme de la loi de transposition. Il y a donc un travail de veille à effectuer pour garantir la transposition de la directive, laquelle n’est pas une opération définitive, mais diachronique, qui risque de nourrir l’intempérance de la loi.

La transposition suscite également des difficultés au niveau du droit interne. Un risque de sur-transposition a ainsi été observé – et critiqué –, notamment dans l’étude annuelle du Conseil d’État de 2006. Il a été souligné que si la transposition doit être complète, elle ne doit pas pour autant conduire à adopter des mesures nationales supplémentaires qui viendraient alourdir d’autant notre charge normative sous prétexte de transposer la directive.

Plus encore, la transposition expresse n’est pas exigée lorsqu’elle est en quelque sorte préétablie, c’est-à-dire lorsque notre droit interne est déjà conforme à la directive, notamment lorsque la solution nationale a inspiré les autorités européennes – nous en avons de nombreux exemples. Ici, le recours à la loi peut certainement être limité.

Comment procéder ? On peut appliquer un « test de nouveauté » à la disposition communautaire pour évaluer la nécessité de modifier le droit national préexistant et – dans l’affirmative – déterminer la mesure de cette modification. La disposition devrait donc être soumise à un principe de nécessité, c’est-à-dire n’être adoptée que si elle est imposée par notre obligation de transposition conforme, et uniquement dans cette mesure.

Au-delà, on pourrait encourager une obligation de motivation renforcée lors du dépôt du projet ou de son examen, lorsque l’on dépasse cette exigence de respect de nos obligations communautaires. C’est la proposition du rapport de MM. Alain Lambert et Jean-Claude Boulard sur la lutte contre l’inflation normative, qui peut être largement approuvée.

L’opération de transposition est des plus délicates lorsqu’il s’agit de bien évaluer nos obligations communautaires pour s’y conformer. Sur ce point, on a observé une vraie prise de conscience ces dernières années : la France n’est plus le « cancre » de l’Europe. Mais dans le même temps, on peut regretter que le processus de transposition connaisse les mêmes travers que ceux qui vicient l’élaboration des lois. C’est tout naturel, puisque l’opération de transposition comporte deux volets : un volet communautaire – respecter nos obligations communautaires de transposition conforme – mais aussi un volet national. Cela signifie que l’intégration de la directive ne doit pas remettre en cause la cohérence de notre droit national, tant d’un point de vue institutionnel que d’un point de vue substantiel. En quelque sorte, l’opération de transposition doit elle aussi conduire à respecter les prescriptions du « mieux légiférer ». C’est à cette double condition que l’on peut proposer une méthode de transposition rationnelle.

Compte tenu de l’ensemble de ces difficultés et de ces objectifs, on peut s’interroger sur les solutions à préconiser pour parvenir à cette gestion rationnelle du flux normatif lors de la transposition des directives. Ces solutions ont été recherchées de longue date, tant au niveau européen qu’au niveau de notre droit interne. Je citerai plus particulièrement celle qu’a préconisée le Conseil d’État dans son étude de 2006, et qui pourrait être la devise du « mieux transposer » : anticiper, adapter et simplifier.

Dans la mesure où votre mission d’information porte sur la simplification législative, sur la gestion du flux normatif, je me concentrerai sur une série de questions posées par la transposition à ces égards.

Dans quelle mesure est-il nécessaire de recourir à la loi pour transposer une directive ? Si le recours à la loi est nécessaire ou souhaitable, comment éviter l’enflure des textes, ou encore leur instabilité ?

Le choix de l’instrument de transposition par un État membre dépend à la fois du respect d’un principe d’effectivité du droit de l’Union européenne et du respect du principe d’autonomie procédurale reconnu aux États membres. Cela revient à dire que l’acte de transposition doit prendre la même forme qu’un acte qui serait adopté en droit interne pour atteindre le même objectif. Il existe ici un parallélisme des formes qui s’impose aux autorités nationales en charge de la transposition.

Comment éviter trop de lois ?

Tout d’abord, comment éviter une enflure excessive de la loi ? Il faut éviter l’ajout inutile de dispositions aux projets de textes, notamment lorsque le législateur national est tenu à une harmonisation maximale – c’est-à-dire à un « copier-coller » des dispositions communautaires. Il s’agit donc d’éviter la « sur-transposition », peut-être en recourant à une transposition « à plat » – je vais y revenir.

Il convient également d’éviter de multiples réformes, des « bégaiements » législatifs, une constante remise de l’ouvrage sur le métier. Les réticences à transposer certaines dispositions européennes donnent parfois lieu à des corrections en série. Un exemple récent concerne les pratiques commerciales déloyales, désormais sanctionnées par le code de la consommation. La directive de 2005 a été transposée par la loi pour le développement de la concurrence au service des consommateurs, dite « loi Chatel », par la loi de modernisation de l’économie (LME) du 4 août 2008, par la loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit du 17 mai 2011, et le sera encore demain par le projet de loi sur la consommation – ou « projet de loi Hamon ». Cette harmonisation à petits pas favorise un phénomène d’enflure de la loi.

Pour atteindre nos objectifs, il faut anticiper les difficultés que suscitera la transposition de la directive au regard de notre droit positif dès la négociation des directives. Nous devons repenser le traitement de la question européenne pour aller plus loin dans l’adaptation de nos procédures administratives et parlementaires. Il faut en tout cas éviter que des arbitrages soient rendus davantage sur un fondement politique que conformément au respect du principe de primauté du droit communautaire. Certains moyens peuvent assurer cette primauté. On peut par exemple imposer une sorte d’effet cliquet écartant toute proposition de texte contraire au droit de l’Union ou remettant en cause son effet utile.

Au-delà de cette procédure propre au droit interne, il faut améliorer le dialogue entre la Commission européenne et le législateur national. Il existe déjà des échanges informels, mais il faut aller plus avant dans ce dialogue, voire recommander une diffusion plus large de communications ou de guidelines par la Commission, même si son interprétation des textes n’est pas authentique – seule l’interprétation par la Cour de justice de l’Union européenne l’est.

Peut-on transposer en évitant la loi ? Comment le « mieux légiférer » peut-il se muer en « moins légiférer » ? Il est d’abord possible d’encourager le recours aux ordonnances, qui permet non seulement d’éviter de violer les délais de transposition – qui sont impératifs – en cas d’urgence, mais aussi d’éviter d’ajouter des dispositions au texte – notamment sous la pression des groupes d’intérêts – lors des débats parlementaires, en procédant à une transposition « à plat ». Dans la mesure où le « copier-coller » n’exige pas l’intervention du Parlement sur le fond, on pourrait encourager ce recours. Toutefois, il ne doit pas être généralisé, notamment lorsque la transposition d’une directive permet de réformer plus généralement la matière. En matière de droit de la consommation, par exemple, le texte de loi demeure l’instrument idoine pour assurer la cohérence de notre droit interne.

Sans passer outre la loi en recourant en bloc à l’ordonnance, on peut aussi tester des systèmes de législation par étapes ou par strates successives. On peut ainsi réserver à l’ordonnance les dispositions qui sont soumises à un degré d’harmonisation maximale, puisque le débat parlementaire n’est pas possible, et à la loi – pour laquelle le rôle du Parlement est fondamental – les dispositions qui poursuivent une harmonisation minimale.

On peut également s’inspirer de la méthode allemande de la « double corbeille ». Deux lois viendraient ici se succéder. Une première, adoptée rapidement, viserait à satisfaire nos obligations communautaires de transposition dans les délais ; elle intégrerait l’ensemble des dispositions d’harmonisation maximale. Une seconde, élaborée dans la durée, avec un débat parlementaire nourri, permettrait de transposer les dispositions suivant une harmonisation a minima tout en respectant la cohérence de notre droit interne.

Parmi les méthodes de transposition par étapes, on peut encore envisager de recourir à la loi – au droit « dur » – pour définir les seuls objectifs, puis au droit « mou » pour déterminer les moyens d’atteindre ceux-ci. Ce sont les prescriptions de la « réglementation affûtée » aujourd’hui prônée par la Commission européenne, qui constitue pour certains le droit « intelligent » qui permet d’éviter une instabilité du texte – puisque les normes techniques évoluent avec le droit « mou » – ou encore un texte trop bavard. C’est peut-être dans ce maillage des différentes textures de normativité qu’il faut désormais rechercher une gestion du flux normatif plus rationnelle.

Pour conclure, il est possible de retenir une méthode idoine de transposition des directives qui permette tout à la fois de respecter nos obligations communautaires et d’assurer la cohérence de notre ordre juridique. Néanmoins, il faut prendre conscience, avec le Professeur Jacques Chevallier, de la dimension mythique de ce « mieux transposer » et de ce « mieux légiférer ». La lutte contre les maux de notre production normative nationale ou communautaire repose en effet sur une part d’illusion, puisque la loi n’est pas seulement un instrument technique auquel on peut appliquer des méthodes rationnelles, mais aussi et surtout la traduction d’enjeux économiques, politiques et sociétaux dont il faut prendre la mesure. Que veut-on faire de la loi ? C’est une question à laquelle seul le législateur peut répondre – ce qui nécessite parfois un certain courage.

Mme Cécile Untermaier. Pour améliorer l’intelligibilité de la loi, et donc sa qualité, ne serait-il pas intéressant de publier à la suite du texte la liste des personnes auditionnées et de signaler, le cas échéant, les points de divergence majeurs ?

Par ailleurs, je suis frappée par le fait que les lois sont illisibles. Ne pourrait-on limiter les renvois à d’autres textes, afin de rendre leur lecture plus agréable ? Voyez-vous des obstacles à cette suggestion ?

En ce qui concerne la transposition, je vous rejoins sur la nécessité de la simplification. Le système de la « double corbeille », qui consiste à transposer a minima tout en se donnant le temps de mettre notre droit en cohérence, me semble intéressant à cet égard.

Mme la présidente Laure de La Raudière. Le rapporteur et moi-même estimons aussi que ce système de la « double corbeille » pourrait constituer une piste intéressante pour faire évoluer nos pratiques.

Je retiens par ailleurs de votre exposé, madame Deumier, qu’une plus grande exigence sur les études d’impact nous permettrait de répondre à bon nombre de nos interrogations.

M. Thierry Mandon, rapporteur. Outre l’idée de préciser les délais de rédaction des décrets d’application dans l’étude d’impact, une autre option nous a été suggérée : elle consisterait à inclure dans chaque projet de loi un article additionnel disposant que la loi deviendra caduque si les décrets d’application ne sont pas publiés sous douze ou dix-huit mois.

En ce qui concerne la « double corbeille », quel est le délai entre le premier et le deuxième texte de loi ? N’y a-t-il aucun risque juridique dans l’intervalle ? D’autre part, il me semblait avoir entendu que certains pays faisaient le choix d’une seule « corbeille ». Pouvez-vous me le confirmer ?

Mme Pascale Deumier. S’agissant de l’intelligibilité de la loi, madame Untermaier, il me semble difficilement envisageable de publier la liste des personnes auditionnées à la suite du texte de la loi : cela risque de créer un doute sur la valeur juridique de ces éléments d’information, notamment au moment de l’interprétation. La pratique actuelle – à savoir la mise en ligne de tous les documents qui accompagnent le projet, notamment l’étude d’impact, sur les sites Internet des deux Assemblées – est sans doute préférable. Cette mise à disposition est indispensable : à l’heure où l’on pratique de plus en plus la transparence, il est important de savoir quels intérêts ont été entendus. Le rapport d’information de MM. Claude Goasguen et Jean Mallot sur les critères de contrôle des études d’impact relevait d’ailleurs que ces études mentionnent souvent à peine les personnes qui ont été auditionnées et les positions qu’elles ont défendues. Il convient donc de développer davantage ces éléments.

La limitation des renvois à d’autres textes figure déjà parmi les préconisations du guide de légistique. Le Conseil constitutionnel a déjà censuré un article de loi au motif qu’il était trop complexe : il faisait plusieurs pages et procédait presque exclusivement par renvois. Cet article, qui concernait les niches fiscales, disposait que l’on ne pouvait dépasser un certain pourcentage d’abattement en cumulant différentes niches fiscales. Il renvoyait donc à chaque texte relatif à ces niches. Mais si l’on ne peut procéder par renvoi pour ce type de dispositions, cela signifie que l’article doit reprendre intégralement chacun des dispositifs en question – ce qui ne va pas sans poser problème.

Mme la présidente Laure de La Raudière. C’est ici qu’un avis du Conseil d’État pourrait être intéressant. En l’état actuel des choses, nous autres parlementaires sommes obligés de faire confiance à l’exposé des motifs. Disposer de l’avis du Conseil d’État rendrait sans doute les articles du texte plus « lisibles ». Tout au moins, cela nous donnerait davantage confiance dans l’exposé des motifs.

M. le rapporteur. Je crois savoir que cette question fait l’objet d’une querelle de doctrine.

Mme Pascale Deumier. Les études d’impact sont le « point de contrôle » de tout ce qui peut être fait en matière de simplification législative. Tout ce qui vous intéresse – explications, abrogations, décrets d’application – est en effet censé y figurer. En outre, elles peuvent maintenant être contrôlées par les parlementaires. Non seulement elles permettent de « centraliser » toutes les préoccupations de qualité normative, mais elles constituent aussi un moyen de contrôle. C’est donc le point d’ancrage le plus important.

Quant à l’idée de prévoir une caducité de la loi si les décrets d’application ne sont pas publiés dans un certain délai, elle rappelle une disposition de la loi de simplification de 2011 : toutes les dispositions de loi qui attendaient leurs décrets d’application depuis plus de trois ans et pour lesquelles les ministères ont confirmé qu’ils ne les prendraient pas ont été abrogées. C’est donc la loi qui a disparu faute de décrets d’application. Du point de vue de la sécurité juridique, c’est préférable pour le citoyen ; il est en effet incompréhensible qu’un texte de loi qui a été voté ne soit pas appliqué. En revanche, cela a l’inconvénient de laisser entre les mains de l’auteur des décrets d’application le pouvoir de décider du sort de la loi.

M. le rapporteur. Il l’a déjà.

Mme Pascale Deumier. Certes. Mais tant que la loi est là, il est tout de même censé prendre les décrets d’application ; la saisine du Conseil d’État peut donc constituer un moyen de pression. Si le texte de loi disparaît, il n’y a plus de pression possible – donc plus d’obligation.

Mme la présidente Laure de La Raudière. On peut prévoir un délai dans lequel les députés ou les sénateurs pourraient saisir le Conseil d’État pour demander la publication des décrets d’application – pouvoir qu’ils utilisent très rarement. Cela rendrait la procédure complète.

Personnellement, j’ai eu du mal à faire supprimer l’article 18 de la loi pour la confiance dans l’économie numérique (LCEN) – adoptée en 2004 – dont le décret d’application n’avait pas été pris. J’ai dû négocier avec le Gouvernement pour obtenir qu’il s’en remette à la sagesse de l’Assemblée : l’administration, qui estimait que la disposition en question pourrait peut-être servir un jour, ne voulait pas la supprimer.

Quoi qu’il en soit, je suis d’accord avec vous : nous devons garder le pouvoir de saisir le Conseil d’État.

Mme Célia Zolynski. En ce qui concerne la publication de la liste des personnes entendues dans le cadre de l’élaboration d’un projet de loi, nous pouvons nous inspirer du droit de l’Union européenne : la Commission européenne publie en effet sur son site Internet les résultats de ses consultations ; on retrouve là la pratique du sourcing, très en vogue dans les contributions collaboratives sur Internet, qui participe du mécanisme de la démocratie participative. On connaît aussi les risques d’instrumentalisation et de gestion statistique de ces réponses. C’est donc sous ces réserves que cet exemple peut être pris en compte.

J’en viens aux délais de transposition définitive et au mécanisme de la « double corbeille ». Il semble en effet nécessaire de recourir à une seule « corbeille » – ou une seule loi – lorsque la directive poursuit un objectif d’harmonisation maximale. Dans ce cas, aucune liberté n’est laissée aux États membres – on est presque plus proche du règlement que de la directive. On a ici tout intérêt à transposer « à plat ». La plupart des États membres ont d’ailleurs recours à cette transposition « mécanique », qui évite des « gesticulations » inutiles et une perte de temps.

En revanche, la « double corbeille » peut être fort utile lorsque la directive poursuit dans son ensemble un objectif d’harmonisation minimale – ne définissant que les objectifs à atteindre, laissant toute liberté aux États membres quant aux moyens d’y parvenir – ou lorsqu’elle est « binaire », certaines dispositions limitant strictement la liberté des Etats membres et d’autres leur laissant une grande marge de liberté. En ce cas, on pourrait commencer par transposer « à plat » toutes les dispositions d’harmonisation maximale, éventuellement en recourant aux ordonnances, puis transposer les objectifs fixés par la directive – qui s’imposent. Ceux-ci pourraient être complétés par la suite dans la deuxième « corbeille ». Cela laisserait le temps de réfléchir au meilleur moyen – seconde loi ou recours au droit « mou » – de transposer. Cela permettrait de prendre en compte les éventuelles interprétations de la Cour de justice de l’Union européenne – on pourrait même solliciter une intervention plus rapide de sa part sur ces questions d’interprétation, voire des avis sur les difficultés d’interprétation prégnantes. Cela permettrait aussi de prendre en compte les évolutions de la technique. Je pense par exemple à la transposition de la directive sur le commerce électronique – qui date de 2000 – par la loi LCEN que vous avez évoquée, madame la présidente. Les pratiques ayant beaucoup évolué depuis cette date, nous sommes en proie à de vraies difficultés. Une mise en cohérence a posteriori permettrait peut-être d’adapter les principes de la directive pour atteindre au mieux les objectifs fixés. C’est ce qu’a fait l’Allemagne avec le système de la « double corbeille ». Elle a réformé le droit d’auteur en deux temps, d’abord en transposant la directive 2001/29 sur l’harmonisation de certains aspects du droit d’auteur et des droits voisins dans la société de l’information, puis en réformant le droit d’auteur. Je pourrai vous faire parvenir plus de précisions à ce sujet si vous le souhaitez.

Le risque de disparition existe bien sûr dans l’intervalle, monsieur le rapporteur. Il faut donc faire preuve d’une volonté politique forte. Mais nous devons affirmer celle-ci si nous voulons à la fois gérer le flux normatif et assurer la cohérence de notre droit interne.

M. le rapporteur. Combien transposons-nous de directives chaque année ?

Mme la présidente Laure de La Raudière. Beaucoup des textes que nous avons adoptés récemment – le projet de loi d’avenir pour l’agriculture, le projet de loi sur la consommation – comportaient des dispositions transposant des directives.

Mme Célia Zolynski. En effet. Mais on peut aussi observer des « wagons » entiers de transposition de directives par blocs.

Mme Cécile Untermaier. Le rapporteur propose que la loi prévoie elle-même qu’elle deviendra caduque si ses décrets d’application ne sont pas pris dans un délai de douze ou dix-huit mois. Je le rejoins sur l’objectif. Néanmoins, je crains que nous ne nous tirions une balle dans le pied : dans cette hypothèse, il suffirait en effet que le Gouvernement refuse de prendre les décrets d’application pour que la loi disparaisse. À la réflexion, je pense que l’abrogation de la loi que le législateur a votée ne peut être automatique. En revanche, il faut pouvoir contraindre le pouvoir réglementaire : il n’est pas normal qu’il puisse faire obstacle à l’application de la loi. Mieux vaut donc renforcer notre pouvoir de contrainte. Pour ma part, je souhaite que les décrets d’application soient présentés avec le projet de loi.

M. le rapporteur et Mme la présidente Laure de La Raudière. Ce n’est pas possible.

Mme Pascale Deumier. Dans la mesure où le texte évolue au cours de la discussion parlementaire, les décrets d’application ne peuvent être préparés avant qu’il ne soit adopté.

Mme Cécile Untermaier. Du moins pourrait-on avoir une idée de ce qui y figurera. On ne peut tout renvoyer au décret sans explication.

Mme Célia Zolynski. Lors du travail de transposition, une réflexion est justement menée dans les différents ministères et en interministériel sur les dispositions qui figureront dans la loi et sur celles qui relèveront du décret. Même si le décret n’est pas préparé dans son intégralité, l’essentiel est déjà pensé.

Mme la présidente Laure de La Raudière. L’étude d’impact peut fournir des éléments.

M. le rapporteur. Il y a des cas d’espèce. La directive européenne sur les études d’impact en matière de droit de l’urbanisme est l’exemple de ce qu’on peut faire de pire. Kafka lui-même est dépassé : on a transposé la directive en y rajoutant des dispositions ; le décret a fait de même, en laissant subsister une latitude d’interprétation aux préfets ; et maintenant, l’Union européenne souhaite la revoir ! Bref, c’est un capharnaüm. Indéniablement, il y a une réflexion à conduire sur la méthode.

Mme la présidente Laure de La Raudière. Nous vous remercions pour cet échange très intéressant.

*

* *

La mission d’information procède enfin à l’audition de MM. Philippe Sassier et Dominique Lansoy, auteurs d’Ubu loi (Fayard, mars 2008).

Mme la présidente Laure de La Raudière. Monsieur Sassier, monsieur Lansoy, je vous remercie d’avoir accepté notre invitation. La mission d’information sur la simplification législative, que je préside, se concentre davantage sur le flux normatif que sur le stock, lequel fait plus précisément l’objet de la mission confiée par ailleurs par le Président de la République à notre rapporteur, M. Thierry Mandon.

Vous vous êtes efforcés de faire prendre conscience aux politiques, aux institutions et aux citoyens de l’inflation normative qui suscite aujourd’hui de la part des derniers un rejet préjudiciable au fonctionnement de notre société.

M. Philippe Sassier. Je suis pétri d’humilité après avoir entendu les universitaires qui nous précédaient décortiquer devant vous les problèmes juridiques avec un soin d’horloger. Si le coauteur de notre livre Ubu loi, M. Dominique Lansoy, est professeur de droit à l’université, je ne suis quant à moi nullement juriste, mais journaliste économique – d’abord aux Échos, puis au Figaro, à Antenne 2 et à France 2.

C’est en m’efforçant de comprendre pourquoi et comment disparaissaient en France des activités économiques – commerces, restaurants, maraîchers, paysans, petits hôtels, artisans – et dépérissaient des produits utilisés depuis des siècles – comme les concombres et les tomates, qui se voient imposer des formes et des couleurs par les règlements de Bruxelles –, en même temps qu’éclataient les scandales du poulet à la dioxine ou de la vache folle que m’est venue l’idée de ce livre et de son titre. J’ai alors demandé à Dominique Lansoy de m’épauler dans cette recherche.

Ce livre avait une vocation quelque peu pamphlétaire et c’est dans la même veine que je vais m’exprimer devant vous.

Tout l’esprit du livre est présent déjà dans son premier chapitre, qui expose les démêlés du comte Paul de La Panouse avec les administrations à propos d’un permis de construire demandé pour son parc animalier de Thoiry, ouvert en 1968. M. de La Panouse, qui a créé de nombreux emplois permanents et saisonniers, contribuant à animer un village dans une zone située entre la grande banlieue parisienne et la campagne et donnant un élan à l’activité touristique de ce village, nous a confié qu’un tel projet ne serait plus possible aujourd’hui, compte tenu des normes, règlements, directives, lois et textes divers qui se sont accumulés depuis quarante ans. Il ne s’agit pas là d’un cas unique.

Voilà quarante ans, le président Georges Pompidou déclarait en termes un peu crus, devant l’avalanche de textes qui commençait à se déclencher : « Cessez d’emmerder les Français ! » Il n’a pas été entendu, et encore moins écouté. La machine s’est emballée et, dans tous les domaines, les lois et textes se sont multipliés, tant en France qu’en Europe.

À mesure que les pouvoirs publics et politiques se sont affaiblis et ont laissé lobbies, groupes d’intérêts, syndicats et groupuscules prendre le pouvoir, les lois se sont multipliées – on légifère parfois pour tenter de dissimuler une certaine faiblesse politique. L’inflation législative va de pair avec l’inflation fiscale et administrative. Lois, normes, règlements, décrets, interdictions, mais aussi impôts, taxes, strates administratives, nombre de fonctionnaires et d’élus – la France bat des records européens en la matière – sont les ingrédients d’un même problème : celui de la complexification d’un État de plus en plus obèse et impotent.

Peu à peu, la ve République se transforme – je pèse mes mots – en république bananière et corrompue. Il suffit pour s’en convaincre de lire les journaux ou French Corruption, un livre récent consacré à ce qui se passe autour de Paris – la complexité conduit forcément à la corruption. Nous sommes en train de découvrir que « trop de loi tue la loi », comme « trop d’impôt tue l’impôt ». Le citoyen a progressivement perdu de sa liberté, comme l’a récemment noté l’écrivain Michel Houellebecq, s’étonnant à son retour en France, après un long séjour à l’étranger, d’y trouver moins de liberté pour les citoyens qu’il n’y en avait avant son départ.

Les activités économiques aussi disparaissent peu à peu, étouffées par cette gangue législative, normative, fiscale et administrative – je crois d’ailleurs, monsieur le rapporteur, que vous n’êtes pas impliqué seulement dans la simplification législative, mais aussi dans la réforme des collectivités territoriales. Il faut parcourir la France, traverser des villages et des petites villes pour saisir l’ampleur du problème. En passant de France en Allemagne, on est saisi de constater l’activité qui règne de l’autre côté de la frontière par rapport à notre pays, où la mort gagne peu à peu nos régions – comme à Lignières, petite ville du Cher où j’étais voici quelques jours et qui meurt doucement, et comme dans combien d’autres villes encore !

Les gouvernements successifs ont bien compris le mécanisme pervers qui s’est mis en route et, depuis des années, annoncent une baisse des dépenses publiques, un contrôle de la dette, une baisse des impôts, une simplification administrative et législative et, sous un nom ou sous un autre, promettent un choc de compétitivité et de simplification. Mais, s’ils ont compris ce mécanisme, ils ne le maîtrisent plus. Le dernier chapitre de notre livre, intitulé « Bavard et Pétochet », renvoie dos à dos Lionel Jospin et Jean-Pierre Raffarin, deux premiers ministres successifs qui ont dit exactement la même chose, promettant de relancer la compétitivité et de simplifier la vie des Français et des entreprises, et qui n’ont rien fait ni l’un ni l’autre. En dix ans, la France a perdu près d’un million d’emplois industriels.

La simplification des lois doit aller de pair avec celle des impôts, des collectivités locales, des administrations, comités, commissions et directions, c’est-à-dire de l’ensemble des mécanismes permettant ou empêchant de diriger la France. Le titre d’un article paru dans le numéro d’hier du Canard enchaîné, « Hollande dans le maquis de la simplification », conviendrait aussi bien à M. Chirac ou à M. Sarkozy. Comme l’observe le Canard, les normes et les élus font de la résistance – chacun est favorable à ce que soit supprimé le canton voisin, mais pas le sien. Il y a des années qu’on parle de simplifier les strates des collectivités locales.

Cette simplification, je le redis, ne se fera pas par une diminution du nombre de textes de loi, de taxes, de fonctionnaires, de régions, de départements, de commissions ou de comités Théodule. Elle exige probablement que l’État redéfinisse son rôle par rapport aux régions et à l’Europe. Il s’agit là d’une réflexion majeure pour faire entrer la France dans une Europe qui change et dans une mondialisation qu’on n’arrêtera pas.

Einstein disait qu’il y avait trois bombes : la bombe atomique, celle de la population et celle de la pauvreté. Deux de ces bombes nous éclatent à la figure : c’est cela, la mondialisation. On peut certes la modifier, car elle est parfois allée trop loin, mais il nous faut entrer dans un monde qui compte huit milliards d’hommes, contre deux milliards au début du siècle dernier et un milliard en 1800, et où la population de la planète s’accroît chaque année de 80 millions d’hommes supplémentaires. Si nous n’y entrons pas, nous serons engloutis.

Il est présomptueux, j’en suis conscient, de vous dire que l’État doit penser à redéfinir son rôle, mais j’ai été journaliste et j’ai toujours aimé dire ou écrire ce que je ressentais. J’étais payé pour être curieux et je le suis resté : c’est la raison pour laquelle je m’exprime ainsi devant vous, sur un ton légèrement caricatural, mais aussi avec cœur et un peu de colère.

On sent bien que nous arrivons à la fin d’une époque, à la fin d’un processus, avec la recherche d’une nouvelle politique à gauche comme à droite, et pas seulement en France – il suffit de penser à la montée des régions ou à ce que nous observons au Royaume-Uni et en Espagne. Il est temps non seulement de comprendre les mécanismes, comme l’ont fait tous les présidents qui se sont succédé, mais d’agir sur eux.

Si elle s’inscrit dans un ensemble de simplifications à opérer dans tous les domaines, la simplification législative peut probablement servir de guide et de boussole à cette réflexion sur l’État. Qui fait quoi ? Qui décide quoi ? Qui tranche ? Qui est responsable ? On ne le sait plus vraiment. Le pouvoir a été balkanisé – « ventilé », « éparpillé façon puzzle » pour le dire à la manière des Tontons flingueurs. Il est à l’Élysée, car tout y remonte, mais il est aussi parfois dans les communes – les Français y tiennent beaucoup et leur désamour épargne au moins leurs maires.

Il faut cesser de légiférer sur tout et n’importe quoi, d’empiler textes nationaux et européens, de légiférer pour répondre à une émotion surgie au journal de 20 heures, pour flatter son ego en donnant son nom à une loi ou pour faire croire aux citoyens que l’on s’occupe d’eux et que l’on gouverne.

J’espère que la fin des mandats multiples, dénoncés par de nombreux experts que nous avons rencontrés comme l’une des causes de l’inflation législative et de la mauvaise qualité des lois, ainsi que de leur inutilité, permettra d’améliorer le travail législatif. Sans doute faut-il aussi, comme cela se pratique en Finlande et à l’inverse de l’antagonisme qui prévaut en France, institutionnaliser les liens et les échanges entre élus nationaux et européens.

La simplification, dans tous les sens du terme, n’est pas seulement un impératif économique, mais aussi un objectif politique majeur. La complexité et son cortège associant la dette, le déficit, le chômage, une croissance bridée et la corruption menacent non seulement la vie des citoyens et l’activité économique, mais aussi notre démocratie – car j’en ai la conviction : au même titre que la dette dénoncée par l’ancien ministre Alain Lambert dans son livre Déficits publics, la démocratie en danger, la complexité des lois est un danger pour notre démocratie, et pas seulement en France.

M. Dominique Lansoy. Lorsque M. Philippe Sassier m’a demandé si la complexité et l’excès des lois et des normes qu’il observait dans le domaine économique se faisaient aussi sentir dans les métiers du droit, je lui ai répondu qu’il en allait bien de même. Chez les praticiens du droit, les magistrats téléphonent aux universitaires, les avocats aux magistrats et les magistrats aux avocats en quête d’éclaircissements sur des lois qu’ils maîtrisent mal. C’est au point qu’en 2006, le bâtonnier de Paris, Me Yves Repiquet, a créé au sein du conseil de l’Ordre de Paris un poste d’avocat référent pour suivre l’évolution législative et normative, afin que les avocats – voire les magistrats, mais je n’ai presque pas le droit de le dire – trouvent un interlocuteur qui puisse les renseigner.

La première alerte remonte à 1991, lorsque le Conseil d’État a appelé l’attention du législateur sur le nombre des lois et, surtout, sur leur qualité. La deuxième est venue en 2006, alors que M. Renaud Denoix de Saint-Marc était vice-président du Conseil d’État, avec le rapport de Mme Josseline de Clausade, réquisitoire féroce contre l’inflation normative. La troisième alerte a été, en 2007, le rapport du Conseil d’État dont M. Jean-Marc Sauvé est le nouveau vice-président.

Les reproches formulés sont tout d’abord le nombre excessif de lois et de normes – décrets, circulaires, transcription de textes communautaires et production normative des autorités administratives indépendantes –, puis le fait que les lois soient mal écrites et bavardes, parlant de choses et d’autres, et enfin qu’elles soient inapplicables : une étude réalisée par le Sénat a montré que 24 % des lois votées dans les années 1997-1998 l’étaient totalement et 21 % partiellement, soit un total de 45 % ; pour les années 2004-2005, selon le Conseil d’État, la proportion était respectivement de 35,4 % et de 27,1 %, soit un total de 62,5 % !

Je conclurai en revenant à des principes simples. Tout d’abord, le législateur n’a pas à s’occuper de choses sans importance – c’est là un adage de droit romain : De minimis non curat praetor. Ensuite, la loi ne peut que permettre, ordonner ou interdire – pour reprendre des termes employés en 1801 par Portalis dans son Discours préliminaire du premier projet de code civil. Pour ce qui est, enfin, de la longueur des textes, je rappelle que, selon Edgar Faure, président de l’Assemblée nationale, une bonne loi devait faire une page et demie – ce qui fut du reste démenti en novembre 1968 par sa loi d’orientation de l’enseignement supérieur, qui inaugurait la série des lois d’une centaine de pages.

Mme Cécile Untermaier. Ces propos qui nous accablent ne font en même temps que renforcer notre détermination à changer les choses. Nous sommes convaincus de la nécessité d’améliorer le travail législatif et de notre capacité à y parvenir. Du reste, ce travail ne mérite tout de même pas une trop grande sévérité. La loi suit en effet la complexification du monde et nous avons déjà évoqué des orientations qui devraient nous rassurer.

Vous avez souligné à très juste titre qu’il fallait tenir compte à la fois des régions, de la France et de l’Europe, et que les députés nationaux et européens ne savaient pas travailler ensemble. Il nous faut assurément travailler en amont de la directive et de la loi française. Tout cela est cependant loin d’être hors de notre portée et il n’y a pas lieu de céder à la morosité en considérant que nous serions impuissants. Une étude d’impact très sérieuse, permettant de fonder la nécessité et l’utilité de la loi, peut contribuer à améliorer la situation.

Il faut aussi, vous avez raison, abandonner son ego en entrant à l’Assemblée nationale, car la satisfaction d’attacher son nom à une loi peut contribuer à l’inflation législative.

M. Thierry Mandon, rapporteur. Messieurs, je vous remercie de votre témoignage, même dans sa vérité brutale : vous dites avec vos mots ce que nous avons lu dans Le Monde d’avant-hier sur l’accablante défiance des Français face à l’état de leur démocratie.

Les choses bougent cependant et notre modeste mission entend contribuer à ce mouvement. La volonté de réagir contre l’univers lourd et complexe que vous décrivez transcende les clivages politiques et un consensus émerge sur la nécessité de nous attaquer à l’hydre et sur le fait que nous pouvons, dans la durée, y parvenir sans que ses têtes repoussent.

Pouvez-vous préciser la source des données chiffrées que vous avez citées ?

M. Dominique Lansoy. Il s’agit des travaux du Conseil d’État et du Sénat, notamment des tableaux complémentaires des lois votées par le Sénat dans les années 1997-1998 et 2005-2006.

Mme la présidente Laure de La Raudière. Il devient clair, à vous entendre, que la simplification législative n’aura de sens et de portée que si elle s’étend à bien d’autres domaines. Gauche et droite travaillent conjointement depuis des années à cette tâche, mais nous n’aurons fait un bon travail que si le citoyen constate des modifications concrètes dans sa vie quotidienne. Tant que ce travail reste partiel, il revient à vider des seaux pendant que d’autres se remplissent – ou à pomper comme les Shadoks !

M. Dominique Lansoy. Vous avez des armes pour contrôler la loi, à commencer par celles que vous donnent les articles 34 et 37 de la Constitution.

On trouve parfois dans la loi des absurdités extraordinaires. M. Sassier a ainsi relevé qu’une loi sur la montagne commençait par affirmer que la loi reconnaît la montagne, formule que le Conseil constitutionnel, tout en reconnaissant son inutilité, n’avait du reste pas lieu de censurer, car elle n’était en rien inconstitutionnelle. Dans la même veine, une loi précise que la personne désireuse d’obtenir certaine autorisation doit s’adresser à l’autorité compétente et que, si cette autorité se déclare incompétente, elle devra s’adresser à l’autorité compétente…. !

Le Parlement peut restreindre ces excès. Pratiquez donc, comme nos étudiants, la contraction de texte : les choses en seront plus lumineuses.

M. Philippe Sassier. Les parlementaires doivent demander à Bruxelles de changer ses pratiques. J’espère que ce sera le cas après le mandat de M. Barroso, car l’Europe est aujourd’hui trop loin des citoyens. La première simplification devrait consister dans l’application du principe de subsidiarité. Il n’est pas normal, en effet, que les lois qui s’appliquent à l’agriculture soient les mêmes de la Sicile au Danemark et que Bruxelles décide de la courbure des concombres. Il faut clarifier des compétences respectives de l’Europe, de l’État et des régions. Pour ce qui concerne la vie des citoyens, il faut absolument, je le répète, relancer la subsidiarité.

Mme la présidente Laure de La Raudière. Messieurs, je vous remercie.

Séance du jeudi 30 janvier 2014

La mission d’information procède à l’audition de M. Alain Lambert, président de la commission consultative d’évaluation des normes (CCEN) et auteur, avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative (mars 2013).

Mme la présidente Laure de La Raudière. Merci, monsieur le ministre, d’avoir accepté l’invitation de la mission d’information sur la simplification législative, que je préside et dont Thierry Mandon – par ailleurs coprésident du Conseil de la simplification voulu par le Président de la République – est le rapporteur. Plutôt qu’à la simplification du stock législatif, notre mission s’intéresse à la rationalisation du flux, c’est-à-dire aux moyens de mieux légiférer.

Nous avons commencé nos travaux par un déplacement à Bruxelles, destiné à observer les pratiques au sein de l’État belge ainsi qu’à la Commission européenne. Nous nous rendrons ensuite à Londres, puis à Berlin et La Haye. Il nous semble en effet utile de s’inspirer des travaux réalisés dans tous ces pays en matière de simplification et de rationalisation du droit.

Nous vous recevons aujourd’hui à plusieurs titres : vous êtes d’abord l’auteur, avec M. Jean-Claude Boulard, d’un rapport sur la lutte contre l’inflation normative, que vous avez remis en mars 2013 au Premier ministre, et qui a reçu un très bon accueil dans les médias et les institutions. Ensuite, vous présidez la Commission consultative d’évaluation des normes – CCEN –, appelée à évoluer prochainement en Conseil national d’évaluation des normes.

Quelles sont vos propositions en matière de simplification législative ? Quels conseils pouvez-vous nous donner sur la façon de les mettre en œuvre ?

M. Alain Lambert, président de la Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN). Je suis un praticien du droit depuis quarante ans puisque, d’abord juriste, j’ai été longtemps parlementaire, avant de présider la CCEN qui surveille les relations financières entre l’État et les collectivités locales. Pour autant, sur cet éternel sujet qu’est la simplification législative, vous entendrez de meilleurs experts que moi. Je ne peux que vous faire part des enseignements que j’ai tirés de mon expérience et signaler notamment certains effets pervers que celle-ci m’a permis d’identifier.

Tout d’abord, il faut insister sur le fait que la loi, en France, est avant tout d’origine gouvernementale, ce qui signifie qu’elle est élaborée par les administrations centrales. Certes, le Parlement en a également l’initiative avec ses propositions de loi, mais la plupart des textes adoptés sont des projets de loi. Quant au règlement, il a pour seule source les administrations centrales.

L’examen des projets de loi par le Parlement ne change pas fondamentalement ni la méthode de leur élaboration ni ce que l’on pourrait appeler leur « ligne rédactionnelle ». Or les administrations qui rédigent ces textes le font depuis un certain point de vue, à la fois central et élevé par rapport à ceux à qui les lois doivent s’appliquer, et marqué par le rôle qu’elles jouent dans l’organisation des pouvoirs publics. De nombreux textes sont ainsi écrits en fonction du contrôle qui sera effectué ensuite, et non pas avec l’intention d’en rendre l’application facile. Pour parler simplement, cela signifie que les lois ne sont pas élaborées pour ceux à qui elles sont destinées.

Par ailleurs, les administrations ont généralement une culture juridique très faible, pour ne pas dire indigente : l’équivalent actuel d’un DEUG de droit, pas davantage. Elles sont certes capables de rédiger des textes d’une haute technicité dans certains domaines spécialisés du droit, comme l’urbanisme ou l’environnement, mais on trouve dans leurs propositions des dispositions porteuses d’un grand risque juridique. C’est pourquoi les parlementaires auraient intérêt à vérifier d’un œil très attentif le respect des principes généraux du droit dans les textes qu’ils examinent.

Ainsi, la CCEN constate très souvent des manquements à la hiérarchie des normes. En particulier, les administrations centrales ont tendance à méconnaître les articles 34 et 37 de la Constitution qui délimitent les domaines respectifs de la loi et du règlement. Et le Parlement laisse passer certaines de ces erreurs. Il n’est sans doute pas mécontent de pouvoir ainsi pénétrer subrepticement dans le domaine du règlement afin de mieux peser sur le contenu du droit positif, mais ce n’est pas de bonne méthode : rédigée avec un luxe de détails, la loi finit par être difficile à appliquer. En outre, le rapport de la commission saisie au fond, le compte rendu des débats et les exposés des motifs des amendements sont autant de moyens, pour le Parlement, de s’assurer que son intention sera respectée par le pouvoir réglementaire.

Les grands penseurs français du droit, cités dans le monde entier – comme Montaigne, Montesquieu et Portalis – ont tous souligné la grave erreur consistant à vouloir prévoir dans la loi la diversité des situations. Le résultat d’une telle tentation est le blocage, les difficultés d’application, l’accent mis sur le bavardage au détriment des grands principes que la loi est supposée défendre.

Le législateur gagnerait donc beaucoup à lutter contre la confusion entre loi et règlement. À cet égard, je suis frappé de le voir si souvent renvoyer à des décrets en Conseil d’État. Dans un tel cas de figure, le Conseil recommande très vivement aux administrations d’inclure dans les décrets d’application la totalité du droit applicable, ce qui a pour effet d’augmenter de façon excessive la longueur des nouveaux textes et d’en rigidifier le contenu. La plupart du temps, des décrets simples suffiraient. Le Parlement serait par ailleurs fondé à réclamer à l’exécutif la transmission de ses projets de décrets d’application, afin de pouvoir mesurer l’éventuel écart entre ces derniers et les textes qu’ils concernent.

De même, le législateur aurait intérêt à vérifier la nécessité de légiférer, dans la mesure où l’usage de la loi peut être dévoyé. La loi est un acte de souveraineté et d’une certaine façon, de majesté ; elle perd beaucoup en crédibilité lorsqu’elle devient un acte de communication. Que penserait-on d’un souverain qui se montrerait bavard, inconstant, brouillon, ambigu, schizophrène, et ne traduirait jamais dans les faits les solutions qu’il propose ?

Il faut également faire la chasse aux « surtranspositions » du droit européen, et rompre avec l’idée selon laquelle la transposition pure et simple est une marque de renoncement à la souveraineté nationale. C’est au contraire un signe de lucidité, car cela évite de remettre en cause la compétitivité française par rapport à celle d’autres pays. Il m’est arrivé à plusieurs reprises de me rendre à Bruxelles pour dénoncer, au nom des collectivités locales, les abus du droit européen. Souvent, dans de tels cas, on me montre les modifications effectuées à l’échelon national et on me rétorque que la France est l’un des seuls pays à juger nécessaire d’ajouter une couche juridique supplémentaire aux directives. Il serait généralement préférable de se limiter à en assurer la transposition pure et simple.

Je suggère également de bien identifier l’objectif recherché par un projet de loi. Celui-ci vise-t-il à organiser les relations entre les citoyens, entre les entreprises et les citoyens, entre les entreprises elles-mêmes, entre l’État et les collectivités territoriales ? Au fil de son examen, en effet, on tend à y introduire des finalités complémentaires – sans parler des cavaliers législatifs – au risque d’oublier l’objectif principal, et donc de lui faire perdre une partie de son efficacité.

Dans le cas où une loi paraît difficile à appliquer de façon uniforme sur l’ensemble du territoire, il serait aussi souhaitable de mettre en œuvre le principe de proportionnalité. En effet, si ce principe est contesté en France, notamment s’agissant des relations entre l’État et les collectivités territoriales, c’est parce que le premier veut conserver un monopole sur le droit régissant les secondes. Les administrations centrales n’ont jamais accepté le principe, posé il y a soixante ans, de la libre administration des collectivités territoriales. Il serait pourtant utile de prévoir, dans la loi, que les moyens d’application ne seront pas disproportionnés par rapport au but recherché.

Il convient par ailleurs d’éviter l’excessive pénalisation du droit. Si le droit pénal suffisait à faire reculer les voyous, les prisons seraient bien moins peuplées ! En réalité, son effet est surtout de pétrifier les honnêtes gens. Le risque est même de susciter des comportements d’auto-assurance – on le voit bien dans les domaines des marchés publics ou de l’environnement – pouvant se révéler pénalisants pour l’économie et pour l’initiative publique en général.

Je ne sais pas ce que les membres de cette mission d’information pensent du principe de précaution, mais pour ma part, j’estime que la décision de l’introduire dans le préambule de la Constitution a été prise un peu rapidement. Sans doute serait-il souhaitable d’affirmer de temps en temps, dans l’appareil normatif, le droit au libre choix et même le droit au risque, afin de tempérer l’application du principe de précaution lorsque l’on en attend des effets négatifs.

Dans le cas des normes aux conséquences techniques lourdes, je me demande si la loi ne pourrait pas introduire un système de rescrit comparable à ce qui existe en matière fiscale, d’autant que les arguments constitutionnels invoqués pour s’y opposer semblent peu convaincants. Beaucoup d’agents économiques apprécieraient de pouvoir faire valider leurs schémas juridiques par les administrations concernées. Cela permettrait d’éviter des procédures excessives, des délais prolongés et des surcoûts inutiles. Or seule la loi peut faire une telle proposition : il n’y a aucun espoir que les administrations en prennent l’initiative.

En ce qui concerne les études d’impact, leur sincérité serait mieux garantie si elles faisaient l’objet d’évaluations ex post. À la CCEN, nous avons en effet constaté, en réalisant de telles évaluations, qu’elles démontraient le caractère non pertinent, voir insincère des évaluations ex ante. Parler de moralisation serait excessif, mais pour discipliner la réalisation des études d’impact, il serait sans doute souhaitable de prévoir, par principe, leur évaluation ex post, quand bien même elle ne serait finalement pas systématiquement réalisée. J’ai bien conscience que l’expérience de la CCEN, qui ne traite que d