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N° 3097

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 septembre 2015.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA MISSION D’INFORMATION COMMUNE

en conclusion des travaux de la mission (1)

sur la Banque publique d’investissement Bpifrance

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Laurent GRANDGUILLAUME

Rapporteur

Mme Véronique LOUWAGIE

Présidente

Députés

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d’information commune à la commission des affaires économiques, à la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire et à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur la banque publique d’investissement Bpifrance est composée de : Mme Véronique Louwagie, présidente, M. Laurent Grandguillaume, rapporteur, M. Éric Alauzet, Mme Sabine Buis, MM. Yves Censi, Jean-Christophe Fromantin, Joël Giraud, Mme Anne Grommerch et M. Arnaud Leroy.

SOMMAIRE

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Pages

AVANT-PROPOS DE MME VÉRONIQUE LOUWAGIE, PRÉSIDENTE DE LA MISSION 7

INTRODUCTION 9

I. LA CRÉATION DE BPIFRANCE : UNE RATIONALISATION DES STRUCTURES PUBLIQUES DE FINANCEMENT POUR UNE INTERVENTION EFFICACE 15

A. UNE INSTITUTION ORIGINALE AUX MISSIONS MULTIPLES 15

1. L’installation rapide de la nouvelle structure 15

a. Une mise en place rapide entre la loi de 2012 et le décret de juillet 2013 15

b. Le déploiement d’une large gamme d’instruments financiers 19

c. La montée en puissance des interventions de Bpifrance 22

d. La dotation en fonds propres et le schéma de refinancement de Bpifrance 25

2. Une structure hybride à la structuration duale 27

a. Un actionnariat à parité entre l’État et la Caisse des dépôts 28

b. Des structures assurant le financement et l’investissement distinctes mais agissant en synergie 30

c. Un mécanisme de décision plus ou moins décentralisé selon les activités 32

B. … QUI S’INSTALLE DANS LE PAYSAGE ÉCONOMIQUE 33

1. Le déploiement de Bpifrance sur l’ensemble du territoire 33

a. Des régions associées de façon limitée à la gouvernance 33

b. … mais des partenariats dynamiques avec les conseils régionaux 34

c. … qui s’appuient sur un réseau d’interlocuteurs de proximité 36

d. Une organisation spécifique outre-mer 38

2. L’inscription incomplète des actions de Bpifrance dans la politique de filières et les plans industriels 39

a. Bpifrance en tant qu’opérateur des investissements d’avenir 40

b. Développer l’intégration de l’action de Bpifrance et des politiques de filières et de soutien aux entreprises industrielles 41

C. À LA RECHERCHE D’UN FONCTIONNEMENT EXEMPLAIRE 43

1. Une politique des ressources humaines qui doit être irréprochable 43

a. Des rémunérations encadrées, conformément aux engagements du Président de la République 44

b. Un effort d’harmonisation au niveau de BPI-Groupe 44

c. Des recrutements nécessaires 46

2. Une gestion qui doit être performante et aussi transparente 47

a. Une politique de communication ambitieuse 47

b. Un nouvel axe fort qui pourrait être la transparence 48

3. La qualité du service aux entreprises 50

a. Une banque au service de toutes les entreprises 50

b. Un effort notable de simplification et de réduction des délais 52

c. Une mission d’accompagnement qui mériterait d’être mieux définie 54

II. UNE STRATÉGIE REPOSANT SUR LA DYNAMISATION DU MARCHÉ PRIVÉ MAIS DONT LE CADRE POURRAIT ÊTRE AMÉLIORÉ 56

A. UNE DOCTRINE D’INTERVENTION LARGE MAIS SOUMISE A DES CONTRAINTES FORTES 56

1. Les questions posées par la doctrine d’intervention 56

a. L’étendue des missions attribuées à Bpifrance par la loi ne se retrouve pas complètement dans sa doctrine d’intervention 56

b. La correction des failles de marché 59

c. Les principes structurants de la doctrine d’intervention sont contraints par le droit européen 61

d. Le cofinancement et le co-investissement : des principes dont les contours pourraient être assouplis 65

e. La recherche d’un effet de levier 67

f. Une réponse insuffisante apportée aux très petites entreprises 68

2. Démultiplier l’action de Bpifrance au niveau européen 72

a. Le « plan Juncker » comme une opportunité ? 72

b. La présence de Bpifrance au sein des institutions européennes de financement 75

c. L’accès de Bpifrance (et de la BEI) au financement de la BCE pour la partie investissement : un enjeu majeur ? 75

d. Comparaison avec la KfW : un modèle différent 76

3. La politique du risque et les attentes de BPI en matière de rentabilité 78

a. Bpifrance prend-elle suffisamment de risques ? 78

b. Les niveaux de rentabilité attendus en matière de participations et de financement 82

4. L’aide aux entreprises en difficulté et la question spécifique du retournement : une intervention insuffisante de Bpifrance 83

a. Les modalités d’intervention de Bpifrance en matière d’aides aux entreprises en difficulté 84

b. Le recours aux fonds de fonds 86

c. Créer une capacité de retournement publique 87

B. LA STRATÉGIE ET L’ACTION DE BPIFRANCE EN MATIÈRE D’INVESTISSEMENT 89

1. La stratégie globale 89

2. L’action de Bpifrance en matière d’investissement et la division entre fonds de fonds et investissement direct 91

3. L’intervention majoritaire à travers des fonds de fonds : démission intellectuelle ou nécessité opérationnelle ? 95

4. Le recours aux obligations convertibles 98

5. L’aide aux ETI et aux grandes entreprises : quelles participations Bpifrance doit-elle prendre ? 99

a. L’action de Bpifrance comme fonds souverain 99

b. Une démarche légitime qui pose la question du niveau du risque 100

C. L’ACTION DE BPIFRANCE EN MATIÈRE DE FINANCEMENT ET DE GARANTIE 103

1. Une vaste gamme de produits s’appuyant sur quelques modalités 103

2. Un déploiement en partenariat pour un coût public maîtrisé 108

3. Des points de vigilance 110

a. Les difficultés apparues dans l’activité de préfinancement du CICE 110

b. Une clarification indispensable sur les rôles respectifs de Bpifrance et des banques en matière d’analyse des risques 113

c. Le manque de visibilité sur le coût des commissions de garantie 115

d. Un effort doit être fait pour maintenir les conditions de prêts à des taux favorables 118

III. LA VALEUR AJOUTÉE DE BPIFRANCE DANS LA POLITIQUE PUBLIQUE DE SOUTIEN À L’ÉCONOMIE 119

A. BPIFRANCE : ACTEUR ESSENTIEL DU SOUTIEN À L’INNOVATION 119

1. Une croissance rapide des aides à l’innovation qui bénéficie prioritairement aux PME innovantes. 120

a. Panorama des aides déployées par Bpifrance en matière d’innovation 120

b. Une progression continue des aides tant en financement qu’en investissement 122

c. Des investissements exemplaires 123

d. L’appui de l’Union européenne à l’innovation 124

e. La mise en place du Hub et l’ouverture à l’international : un effort nécessaire pour renforcer l’écosystème technologique français 124

2. La faiblesse des dotations budgétaires dédiées à l’innovation: un danger pour l’écosystème technologique français 125

a. La baisse continue des dotations budgétaires du programme 192 126

b. La non-substituabilité entre PIA et aides individuelles 127

3. Le projet de constitution d’une fondation 127

B. LE SOUTIEN AUX POLITIQUES SECTORIELLES 128

1. La transition énergétique 128

a. La promotion de la compétitivité énergétique et écologique par une offre de prêts adaptés 128

b. Des aides à l’innovation et au développement qui doivent être mieux coordonnées dans le cadre de la politique de filière 130

2. L’économie sociale et solidaire 132

a. Une nouvelle gamme de produits en cours de déploiement 132

b. La reconnaissance de nouvelles formes d’innovation 133

c. Une répartition des tâches peu claire avec la Caisse des dépôts et consignations 134

C. LE SOUTIEN À L’INTERNATIONALISATION DES ENTREPRISES 135

1. Une rationalisation des structures publiques 135

a. Un processus engagé depuis plusieurs années 135

b. Une nouvelle étape de rationalisation grâce à Bpifrance 137

c. Le rattachement de la direction des garanties publiques de Coface à Bpifrance finalement acté 138

2. Une priorité stratégique en 2015 140

a. L’amélioration du continuum de financement 140

b. Le renforcement de l’accompagnement, en partenariat 142

EXAMEN EN COMMISSION 145

PROPOSITIONS DE LA MISSION 155

ANNEXE 1 : DOTATION ET CONSOMMATION DES FONDS DIRECTS GÉRÉS PAR BPIFRANCE 159

ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ET COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 179

AVANT-PROPOS DE MME VÉRONIQUE LOUWAGIE,
PRÉSIDENTE DE LA MISSION

Le Président de l'Assemblée nationale Claude Bartolone a annoncé le 2 octobre 2013 que 2014 serait « l'année de l'évaluation des grandes lois votées par le Parlement », dont la Banque publique d'investissement fait partie.

Après avoir acté sa création en début d'année, nous avons débuté les travaux de la mission que j’ai eu l’honneur de présider. Je tiens à souligner la qualité des auditions, la pertinence des interventions et surtout le travail en commun que nous avons pu mener avec le Rapporteur Laurent Grandguillaume.

Ce rapport d’information a aussi une vocation pédagogique. Il démontre que la mission de contrôle du Parlement s’exerce pleinement.

Institution « jeune », Bpifrance figure désormais pleinement dans le paysage institutionnel français, ce qui implique aussi que la définition de ses missions soit affinée pour plus de cohérence et de pragmatisme, afin que tout dirigeant d’entreprise puisse connaître Bpifrance : c’est là tout l’enjeu d’un recentrage souhaitable de la politique de communication du groupe.

Bpifrance s’engage, aux côtés des collectivités territoriales, au premier rang desquelles les Régions, pour renforcer le soutien nécessaire dans les phases clés d’évolution des entreprises. En effet, dans l’environnement économique que nous connaissons, l’accompagnement des mutations des PME en ETI est essentiel, et c’est dans ce sens que l’articulation des relations entre Bpifrance et les nouvelles grandes Régions va être décisive.

Il convient toutefois, plus généralement, de « recréer » dans notre pays un environnement favorable à l’entreprise, à l’envie d’investir, avec un système fiscal incitatif et non dissuasif, l’entreprise n’étant pas notre ennemie !

Il faut également créer un « cercle de confiance » permettant aux chefs d’entreprises de passer à la vitesse supérieure l’an prochain et il convient absolument d’éviter aux chefs d’entreprises de sombrer dans l’« archéologie administrative », autrement dit la constitution de dossiers, étape chronophage. Certes les retards pris sur le poste « investissements » pendant la crise expliquent pour une bonne part la baisse de la croissance dans les pays européens. C’est ainsi que nous avons pu constater des retards significatifs et parfois préjudiciables dans le renouvellement de l’équipement des entreprises et des infrastructures, qui en conséquence sont vieillissants.

Ainsi donc, Bpifrance est une « institution jeune » dont l’avenir fera l’objet d’une attention particulière.

La Banque publique d'investissement est un groupe public au service du financement et du développement des entreprises, agissant en appui des politiques publiques conduites par l'État et conduites par les régions (1).

INTRODUCTION

La création de la Banque publique d’investissement (BPI), – dénommée Bpifrance –, par la loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012, répond au premier des soixante engagements du candidat François Hollande pendant la campagne présidentielle de 2012. Celui-ci était formulé de la façon suivante : « Je créerai une Banque publique d’investissement. À travers ses fonds régionaux, je favoriserai le développement des PME, le soutien aux filières d’avenir et la conversion écologique et énergétique de l’industrie. Je permettrai aux régions, pivots de l’animation économique, de prendre des participations dans les entreprises stratégiques pour le développement local et la compétitivité de la France. Une partie des financements sera orientée vers l’économie sociale et solidaire ».

Il faut, en effet, rappeler que dans un contexte où le PIB avait retrouvé progressivement son niveau d’avant-crise, les investissements des entreprises demeuraient, quant à eux, inférieurs de 12 % à ceux constatés en 2008. Ainsi, après avoir avoisiné les 300 milliards d’euros par an entre 2006 et 2009, le volume annuel global des crédits nouveaux aux entreprises en France varie entre 200 et 250 milliards d’euros depuis 2010. De la même manière, l’activité du capital-investissement en France, supérieure à 10 milliards d’euros en 2008, n’a pas encore retrouvé son niveau d’avant-crise (8,7 milliards d’euros investis par le capital-investissement dans l’économie en 2014, à comparer aux 4,9 milliards d’euros investis en 2009, année d’effondrement général de l’investissement dans le monde).

Véritablement opérationnelle à partir de juillet 2013, date à laquelle les apports de l’État et de la Caisse des dépôts au capital de la nouvelle structure ont été réalisés, Bpifrance ne s’est pas bâtie sur du vide : elle réalise la fusion de trois structures déjà existantes que sont Oséo (banque de prêt aux PME et de soutien à l’innovation), CDC Entreprises et le Fonds stratégique d’investissement (FSI). Elle reprend et regroupe leurs missions au sein d’une structure unique.

Aux termes de la loi, les missions confiées à Bpifrance sont très larges : de l’amorçage à l’internationalisation des entreprises, en particulier des PME et des ETI, en passant par le soutien en fonds propres des entreprises, de manière directe ou via des fonds de fonds, Bpifrance possède un large éventail d’outils, qui lui permettent d’agir simultanément comme société de financement et comme investisseur institutionnel. La structure de Bpifrance, à travers ses deux branches (Bpifrance Financement et Bpifrance Participations), correspond à cette nature hybride.

Plus précisément, Bpifrance couvre six domaines d’intervention. Deux concernent spécifiquement la branche financement :

– la garantie (des crédits des banques privées faits aux PME) ;

– le prêt (prêts de trésorerie et prêts d’investissement) ;

Trois concernent la branche investissement :

– les fonds de fonds (ces fonds de fonds permettent d’alimenter des fonds privés de capital développement, capital d’amorçage, capital-risque ou encore de capital-retournement) ;

– l’investissement direct dans les PME (afin d’alimenter celles-ci en fonds propres) ;

– l’investissement direct dans les ETI et les grandes entreprises (notamment pour contribuer à stabiliser leur capital ou pour contribuer au développement de secteurs stratégiques).

Enfin, le domaine du soutien à l’innovation (subventions, prêts, avances remboursables, investissement) emprunte à chacun des modes d’action.

Son action s’inscrit dans un contexte économique difficile. En 2014, l’investissement a continué de reculer (– 1,6 % après – 0,8 % en 2013). Le regain de confiance entrevu au printemps s’est rapidement dissipé et, avec un acquis de croissance de 0,3 % à la fin du 3e trimestre, la France a connu une troisième année consécutive de croissance limitée. En particulier, l’activité dans l’industrie a été atone, en raison entre autres du manque de vitalité de l’activité en zone euro. La baisse de l’euro du second semestre ne s’est, par ailleurs, pas encore traduite par une accélération des exportations. Dans le sillage de ce repli, la demande de financement est restée limitée. La production de nouveaux crédits aux entreprises a atteint 168 milliards d’euros entre janvier et novembre 2014, soit une baisse de 12 % par rapport à 2013. Pour les plus petits crédits (inférieurs à 1 million d’euros, essentiellement à destination des PME), la baisse a été plus modeste mais significative (59 milliards d’euros de nouveaux crédits entre janvier et novembre 2014, en baisse de 6 %).

C’est dire si l’action de Bpifrance est attendue par de nombreux acteurs publics comme privés. Bpifrance, à la date des travaux de la mission d’information de l’Assemblée nationale, ne compte néanmoins que deux ans d’existence réelle et n’a pas encore déployé la totalité de ses moyens. Sa montée en puissance est cependant indéniable : le total du bilan consolidé de Bpifrance Financement s’élève à 40,2 milliards d’euros au 31 décembre 2014, contre 34,7 au 31 décembre 2013, soit une augmentation de 5,5 milliards d’euros. Avec une progression comparable à celle de 2012 à 2013 (16 %), le total du bilan a ainsi augmenté de 10,3 milliards d’euros en deux ans. Pour la période 2014-2017, le plan stratégique prévoit encore près de 12 milliards d’euros de financement et 850 millions d’euros d’investissements directs dans les PME. Les crédits accordés aux entreprises par Bpifrance représentent désormais environ 4,3 % des nouveaux crédits annuels aux entreprises.

L’ampleur des moyens déployés n’est cependant pas le seul critère permettant d’apprécier l’efficacité de Bpifrance. En matière institutionnelle, elle a permis d’offrir un interlocuteur unique aux entreprises et a facilité leurs démarches, malgré la lourdeur encore réelle du traitement de certains dossiers. Néanmoins, les délais d’intervention ont globalement été réduits et permettent de dynamiser l’intervention publique en matière de soutien aux entreprises. En 2014, 82 000 entreprises (hors grandes entreprises et autres bénéficiaires), totalisant 1 300 000 emplois, ont reçu une aide de sa part.

Face à cette dynamique nouvelle engendrée par la création de la BPI, la mission d’information de l’Assemblée nationale a souhaité établir un premier bilan de sa valeur ajoutée par rapport à l’ancien dispositif public d’aide aux entreprises. Elle a également cherché à analyser l’action de cette institution, son cadre et ses limites, notamment au regard des règles européennes mais aussi de sa propre doctrine, espérant ainsi resituer l’action de Bpifrance face aux espoirs et aux attentes mais aussi parfois aux déceptions et aux désillusions suscitées par son action.

Elle a ainsi pu constater la pertinence de l’intervention de Bpifrance dans de nombreux domaines, notamment celui du soutien à l’innovation, et le service rendu à des milliers d’entreprises, mais elle a pu aussi s’interroger sur certaines pratiques, que le déploiement relativement récent, et encore inachevé, de Bpifrance justifie en partie. Il n’est ainsi pas toujours aisé de comprendre les mécanismes de décision et de gouvernance de la banque, qui diffèrent d’ailleurs suivant le type de ses interventions. La complexité ne résulte pas seulement d’une organisation duale, autour des deux activités juridiquement distinctes de financement et d’investissement. Elle se retrouve également dans la conduite de ses missions : si Bpifrance agit la plupart du temps en tant que structure autonome et indépendante, elle peut également agir en tant qu’opérateur de l’État, notamment dans le cadre de la gestion du programme d’investissement d’avenir (PIA). L’impulsion donnée par les deux actionnaires principaux que sont l’État et la Caisse des dépôts et consignation est ainsi variable d’un domaine à l’autre, tantôt inexistante, tantôt plus directive, notamment lorsque Bpifrance agit en tant qu’opérateur des PIA.

Aux termes de la loi, la BPI est tenue d’accompagner « la politique industrielle nationale » et d’apporter « son soutien à la mise en œuvre de la transition écologique et énergétique ». Elle doit, dans cette optique, coordonner son action avec la direction générale des entreprises du ministère de l’Économie, la Caisse des dépôts et consignations (CDC), l’Agence des participations de l’État (APE) ou encore l’Agence pour le développement durable et la maîtrise de l’énergie (Ademe). Ces interactions multiples, n’ont pas toujours paru suffisantes au rapporteur comme aux personnes auditionnées. En particulier, la place des régions et des services de l’État en région, malgré la mise en place de comités régionaux et de conventions signées avec ces dernières, ne semble pas partout assurée et laisse apparaître des différences significatives entre les régions.

Au-delà du pilotage stratégique des interventions, le Rapporteur s’est interrogé sur les modalités, le coût et l’efficacité des interventions de Bpifrance au service des entreprises. Il a ainsi pu constater la montée en puissance continue des interventions de Bpifrance depuis sa création, bien que certaines enveloppes peinent encore à être consommées, notamment dans le domaine de l’investissement. Cependant, la mission d’information a pu relever que les coûts d’intervention de Bpifrance, notamment dans sa fonction de prêteur, étaient parfois supérieurs à ceux du marché, bien que plus simples et moins risqués à mettre en œuvre pour les entrepreneurs.

Par ailleurs, la politique du risque de Bpifrance semble s’être rapprochée, par effet de capillarité, de celle en vigueur dans le secteur privé, à quelques exceptions notables près, comme le soutien à l’innovation dans lequel Bpifrance joue un rôle actif, même lorsque le risque est important. Si l’on comprend aisément que les dirigeants de Bpifrance et les actionnaires souhaitent pérenniser l’existence de la structure en ne lui faisant pas courir de risques excessifs, cette protection doctrinaire peut parfois agir comme un rempart qui prive Bpifrance de sa capacité à agir dans le soutien aux entreprises, notamment lorsque celles-ci connaissent une situation délicate.

De la même manière, certains éléments de doctrine de Bpifrance, tels que le principe de co-intervention avec le secteur privé (qui n’est d’ailleurs pas général puisque l’innovation y échappe) ou l’utilisation des dividendes perçus, peuvent soulever des interrogations. L’on comprend en effet mal la logique qui veut que toute l’action de Bpifrance soit tournée vers la correction des défaillances de marché, c’est-à-dire là où les acteurs privés n’interviennent pas, et qu’elle soit dans le même temps contrainte d’agir systématiquement à leurs côtés. Si l’effet d’entraînement joué par Bpifrance sur le financement et l’investissement privé explique en grande partie ce paradoxe, il ne semble cependant pas l’épuiser.

Ce cadre d’action, qui s’impose également aux autres institutions européennes de financement public telles que la Banque européenne d’investissement (BEI) et le Fonds européen d’investissement (FEI) doit être appréhendé pour mieux comprendre l’action de Bpifrance et ses éventuelles limites. C’est notamment dans ce cadre que peuvent être mentionnées des idées dépassant le champ de la mission, tout en étant en lien étroit avec son objet, telle la possibilité pour la Banque centrale européenne (BCE) de financer directement des institutions publiques d’investissement comme la BEI ou le FEI (idée notamment portée par le prix Nobel d’économie Joseph Stiglitz), ce qui aurait pour conséquence d’augmenter par ricochet la capacité de Bpifrance à accorder des prêts ou à intervenir en fonds propres, notamment en favorisant le développement de fonds de capital-risque ou de fonds de garantie à l’échelle européenne.

Enfin, le fonctionnement interne de Bpifrance a également fait l’objet de l’attention du rapporteur. Si l’unification d’une partie des structures publiques de financement a permis leur rationalisation, elle a également nécessité une harmonisation des statuts, des rémunérations, ainsi que le déploiement d’un nouveau réseau sur le territoire. Apprécier l’adéquation des effectifs, des moyens et des manières de communiquer de l’institution, au regard de ses objectifs et de ses ambitions, est également essentiel.

Concernant la méthode, le bilan qu’ont tenté d’établir les membres de la mission a reposé largement sur des auditions, des entretiens, des déplacements sur le terrain ou le recueil de témoignages et de réponses à des questions écrites tant auprès des administrations, de Bpifrance ou directement auprès des entreprises (2). Elle a notamment consisté à mettre en lumière l’articulation entre ce que le législateur attendait de Bpifrance et ce qu’elle est réellement devenue, après presque trois années d’existence. À cet égard, force est de constater qu’il existe parfois un décalage lorsque l’on compare les objectifs fixés par la loi à la BPI à la formulation de sa propre doctrine, qui agit comme une constitution interne. En effet, sur la large palette des missions confiées à la banque publique, toutes ne font pas l’objet de la même attention, ni du même investissement. L’analyse ne pouvait cependant entrer dans le détail de chaque dispositif, au regard de leur diversité et du fait que chacun pourrait appeler des commentaires particuliers. Elle s’est fondée sur les principaux d’entre eux, ceux qui mobilisent les financements les plus importants, tels que la garantie ou le prêt de développement, ou bien, dans le domaine de l’investissement, sur la stratégie générale de Bpifrance puisqu’il n’est pas possible matériellement de conduire une analyse détaillée des différents investissements effectués par les 300 fonds partenaires.

De manière générale, la valeur ajoutée de Bpifrance dans le paysage économique est réelle et positive. Toutefois, l’approche financière de Bpifrance, qui lui permet de garantir son sérieux et sa pérennité, pourrait ainsi être complétée par une approche plus industrielle et plus sociale. C’est aussi cela que les citoyens sont en droit d’attendre d’une banque publique financée très majoritairement par de l’argent public. En effet, si le rôle de Bpifrance est de « permettre à l’ensemble de l’écosystème de prendre des risques » (3), elle doit également être davantage en mesure d’en prendre elle-même. L’investisseur avisé doit aussi être un investisseur assumé pour jouer pleinement son rôle en appui de la politique économique et industrielle de la Nation.

I. LA CRÉATION DE BPIFRANCE : UNE RATIONALISATION DES STRUCTURES PUBLIQUES DE FINANCEMENT POUR UNE INTERVENTION EFFICACE

La montée en puissance de Bpifrance au cours de la période 2013-2015 constitue indéniablement un succès pour ses promoteurs comme pour ses équipes. En deux ans, la Banque publique d’investissement a su organiser son fonctionnement interne, déployer un réseau important sur le territoire, roder ses procédures et sa doctrine et mettre en place un système de refinancement efficace.

C’est ainsi qu’a été déployée la structure unique Bpifrance qui est venue se substituer à de précédents organismes de financement public. Elle doit pourtant continuer de définir le périmètre de son action et organiser la complémentarité de celle-ci avec les autres acteurs publics du financement de l’économie.

La mise en place fonctionnelle de Bpifrance, comme son insertion dans le paysage institutionnel et économique national et son adéquation à la volonté du législateur, constitue un des premiers enjeux de la réflexion conduite par la mission.

A. UNE INSTITUTION ORIGINALE AUX MISSIONS MULTIPLES

1. L’installation rapide de la nouvelle structure

a. Une mise en place rapide entre la loi de 2012 et le décret de juillet 2013

La création d’une banque publique d’investissement était le premier des soixante engagements pour la France de François Hollande lorsque, au printemps 2012, il a été élu Président de la République. Quelques mois plus tard, le 17 octobre 2012, le Premier ministre Jean-Marc Ayrault a déposé à l’Assemblée nationale un projet de loi visant à mettre à œuvre cet engagement. La loi du n° 2012-1559 relative à la création de la Banque publique d’investissement a finalement été promulguée le 31 décembre 2012.

Bpifrance s’est constituée en plusieurs étapes à partir du début d’année 2013 en fusionnant Oséo, CDC Entreprises et le Fonds stratégique d’investissement (FSI), trois organismes dont les métiers et les statuts étaient différents. Oséo était une banque, dont le total de bilan s’élevait à environ 25 milliards d’euros, qui agissait dans le domaine du financement, de la garantie et de l’innovation. CDC Entreprises était une filiale de la Caisse des dépôts et consignations principalement chargée d’investir dans les PME. Quant au FSI, doté d’un capital de 20 milliards d’euros, il avait pour objectif principal de sécuriser le capital d’entreprises stratégiques, selon le modèle des fonds souverains.

Issue principalement de la fusion de ces trois organismes, Bpifrance s’est mise en place et est devenue opérationnelle dans le courant de l’année 2013. La rapidité de son installation a été unanimement saluée par les personnes auditionnées dans le cadre de la mission d’information.

● Plusieurs étapes ont présidé à sa constitution.

La loi précitée du 31 décembre 2012 a créé la Banque publique d’investissement sous la forme d’un groupe public dont la société anonyme BPI-Groupe est la société de tête.

Une fois la loi promulguée, les organes directeurs de Bpifrance sont rapidement entrés en fonction. Dès le 21 février 2013 s’est tenu le premier conseil d’administration.  Jean-Pierre Jouyet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, a été élu président du conseil d’administration (4). Le comité exécutif de Bpifrance a été désigné le même jour ainsi que le directeur général,  Nicolas Dufourcq. Le 17 avril 2013 a eu lieu la première réunion du comité national d’orientation (CNO) à Caen.

La doctrine d’intervention de Bpifrance a été présentée aux commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat le 15 mai 2013 (5), avant d’être adoptée par le conseil d’administration du 25 juin. À partir du printemps 2013, des comités régionaux d’orientation (CRO) ont été mis en place et ont organisé leurs premières réunions. Le lancement du label Bpifrance Export est intervenu en mai 2013, proposant une nouvelle offre de financement et d’accompagnement destinée aux PME et ETI en partenariat avec la Coface et Ubifrance.

Les agréments requis de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, et de l’Autorité des marchés financiers ont été notifiés respectivement le 28 juin et le 10 juillet 2013.

Finalement, en juillet 2013, Bpifrance a été constituée de manière effective à l’issue d’un processus d’apports multiples :

– l’État a apporté à la société BPI-Groupe 49 % du capital et des droits de vote du FSI (aujourd’hui Bpifrance Participations) ainsi que sa participation dans la société pour le financement des restructurations de la défense (Sofired) ;

– l’établissement public BPI-Groupe a apporté à la société BPI-Groupe 62,81 % du capital et des droits de vote d’Oséo (aujourd’hui Bpifrance Financement) ;

– la Caisse des dépôts et consignations a apporté à la société BPI-Groupe 51 % du capital et des droits de vote du FSI (aujourd’hui Bpifrance Participations), la totalité du capital et des droits de vote de CDC-Entreprises et 62,81 % du capital et des droits de vote d’Oséo (aujourd’hui Bpifrance Financement) ainsi que des actifs complémentaires ;

– BPI-Groupe a apporté au FSI (aujourd’hui Bpifrance Participations) des actifs reçus le jour même de la Caisse des dépôts et consignations.

À la suite de ces apports, l’État via l’établissement public BPI-Groupe et la Caisse des dépôts et consignations sont devenus actionnaires paritaires de BPI-Groupe, chacun à raison de 50 % du capital et des droits de vote.

À l’automne 2013, l’organisation du groupe et l’installation des équipes ont été terminées. Les équipes parisiennes de Bpifrance ont été réunies sur un seul site, boulevard Haussmann, tandis que les fonctions centrales ont été dans le même temps rassemblées au siège situé à Maisons-Alfort. Le 20 décembre 2013, le premier plan stratégique de Bpifrance a été approuvé par le conseil d’administration, définissant les ambitions stratégiques du groupe à l’horizon de 2017.

À la fin de l’année 2013, Bpifrance est ainsi devenue pleinement opérationnelle, soit un an après l’adoption de la loi qui l’a créée.

● Les statuts de Bpifrance

Le décret n° 2013-529 du 21 juin 2013 précise les statuts de la société anonyme BPI-Groupe codétenue à parité par l’établissement public BPI-Groupe et la Caisse des dépôts et consignations.

La société anonyme, dont le nom commercial est Bpifrance, détient Bpifrance Financement et Bpifrance Participation – qui lui-même détient Bpifrance Investissement. (cf. schéma infra).

SCHÉMA DE L’ORGANISATION FINANCIÈRE DE BPIFRANCE

Source : rapport annuel de Bpifrance Financement 2014.

La société anonyme Bpifrance est une « holding » au statut de compagnie financière. En effet, elle détient 90 % environ du capital de Bpifrance Financement (une de ses deux filiales) qui est, pour sa part, un établissement de crédit (6). À l’inverse, la filiale Bpifrance Investissement est agréée par l’Autorité des marchés financiers (AMF) en tant que société de gestion de fonds d’investissement alternatifs (FIA) au sens de la directive AIFM (7).

Par conséquent, Bpifrance Financement dispose d’un agrément bancaire qui lui permet de se refinancer auprès de la Banque centrale européenne (BCE), dans le cadre des instruments de politique monétaire ouverts aux acteurs bancaires (appels d’offres de durées variées incluant, notamment, la procédure Targeted Longer-Term Refinancing Operations ou TLTRO et portant sur des actifs financiers répondant à certains critères de qualité).

b. Le déploiement d’une large gamme d’instruments financiers

Pour assurer le développement de son activité et répondre aux besoins du marché, Bpifrance a développé une gamme très vaste de produits financiers qui apparaît relativement complexe comme en témoignent les différentes matrices de présentation des dispositifs employées dans les bilans et les documents de communication produits par l’institution. Les produits y sont classés par finalité, par étapes du cycle de vie de l’entreprise, par secteur ou par type de dispositif, selon le lectorat visé.

Bpifrance s’attache en premier lieu à classer ses produits par étapes du cycle de vie de l’entreprise, démontrant ainsi qu’elle offre un continuum de financement conformément à sa vocation de guichet unique. Dans cette classification, les produits de financement à proprement parler, et les produits d’investissement sont volontairement rapprochés : création, innovation, croissance, international, transmission, trésorerie.

La classification par type de dispositif distingue, en revanche, clairement les instruments de financements, des garanties, des investissements en fonds propres, des avances remboursables et des subventions, ces instruments présentant des risques différents et relevant de régimes juridiques distincts.

La matrice de présentation des dispositifs la plus commune mêle ainsi étape du cycle de vie de l’entreprise et type de dispositif (cf. maquette page suivante).

MATRICE CLASSIQUE : TYPE DE PRODUIT ET ÉTAPE DU CYCLE DE VIE DE L’ENTREPRISE

Source : site Internet de Bpifrance, document daté de juillet 2014.

Le présent rapport n’exclut aucune de ces approches et cherche à rapprocher les activités de Bpifrance des objectifs qui lui ont été fixés par la loi. La lecture et la compréhension des statistiques d’activité produites se heurtent toutefois fréquemment à la coexistence de ces différentes matrices. De manière générale, les chiffres communiqués par Bpifrance et leur mode de calcul gagneraient à être mieux explicité. C’est pourquoi le Rapporteur souligne l’important travail fourni par les équipes de Bpifrance en ce sens en réponse à ses demandes. Cet effort doit être poursuivi.

Au cours des auditions, une simplification de la gamme de produits – le site Internet de Bpifrance dénombre 89 « solutions » – a été maintes fois demandée. Les dirigeants de Bpifrance sont conscients de cet enjeu : selon Pascal Lagarde, directeur exécutif de Bpifrance, chargé de l’international, de la stratégie, des études et du développement, « le challenge pour nous est d’avoir une gamme de produits simplifiée et transparente tout en proposant des produits adaptés aux différents besoins des entreprises » (8).

La problématique est particulièrement saillante s’agissant des produits de financement. Les libellés commerciaux ont eu tendance à se multiplier, comme le montre le tableau ci-dessous sachant que dans le cadre des partenariats conclus avec les régions, Bpifrance propose aussi des produits spécifiques sur certains territoires, qui participent d’un processus d’expérimentation et d’amélioration continu (cf. infra). Toutefois, il conviendra de veiller à ce que ces produits locaux n’affectent pas la lisibilité de l’offre de produits et qu’ils bénéficient d’une visibilité suffisante. Par exemple, on peut regretter que les « prêts Rebond » proposés aux entreprises en difficulté grâce à un partenariat avec le conseil régional d’Île-de-France ne bénéficient pas d’une meilleure publicité.

L’OFFRE DE PRODUITS DE FINANCEMENT BPIFRANCE PAR FINALITÉ

Finalité

Type de produit

Principaux produits

Cofinancer l’investissement

Prêts en cofinancement avec un partenaire bancaire et une prise de garantie

§ Prêt à moyen et long terme

§ Crédit-bail mobilier

§ Crédit-bail immobilier

§ Prêt Croissance

§ Prêt de développement territorial

§ Prêt Restauration

§ Prêt Hôtellerie

Garantir les crédits bancaires des PME dans les phases risquées

Garantie des prêts bancaires entre 40 et 70 % dans les phases risquées (création, reprise d’entreprise, innovation, international, développement) en partenariat avec les régions

§ Garantie bancaire de renforcement de la trésorerie

§ Garantie Transmission

§ Garantie Création

Financer l’immatériel

§ Prêts de développement de 7 ans, sans prise de garantie, avec un amortissement différé de 2 ans

§ Prêts de développement avec taux bonifié

§ Prêt Éco-énergie

§ Prêt Numérique

§ Prêt d’Avenir

§ Prêt d’Amorçage

§ Prêt Export jusqu’à 150 000 euros

Financer la trésorerie

§ Mobilisation de créances

§ Préfinancement des crédits d’impôts

§ Avances de trésorerie sur les marchés publics et grands comptes domestiques (Avance +)

§ Avances de trésorerie sur les marchés export (Avance + Export)

§ Préfinancement du CICE

§ Préfinancement du CIR

Soutenir l’innovation

§ Subventions

§ Avances remboursables

§ Prêts à taux zéro

§ Prêt Innovation pour lancer sur le marché des produits et services innovants…

Source : synthèse réalisée à partir des auditions et du site Internet de Bpifrance.

c. La montée en puissance des interventions de Bpifrance

Les interventions de Bpifrance ont connu une croissance régulière et soutenue depuis 2012.

Une activité de financement en croissance forte et linéaire.

Le total du bilan consolidé de Bpifrance Financement s’élevait à 40,2 milliards d’euros au 31 décembre 2014, contre 34,7 au 31 décembre 2013 et 29,9 en 2012 – en comparaison, le total de bilan consolidé d’Oséo était de 25,9 milliards d’euros en 2011 (9). Cela équivaut à une augmentation annuelle d’environ 15 %, qui représente un effort majeur de l’État au profit du financement des entreprises dans une période difficile. Cette augmentation concerne les trois activités de Bpifrance Financement : la garantie, l’innovation, et le financement proprement dit, hors innovation.

L’activité garantie a connu une croissance annuelle progressive. Le nombre de concours garantis est relativement stable, de 86 049 en 2013 à 86 207 en 2014. L’encours total de risques couverts est en hausse, de 12,7 milliards d’euros en 2013 à 13,5 en 2014. En répartition des garanties par finalité, c’est la création d’entreprise (+ 4 %) et la transmission (+ 10,8 %) qui croissent le plus de 2013 à 2014.

L’activité innovation est dynamique. Bpifrance distribue des aides individuelles, des prêts de développement ainsi que des financements pour des projets collaboratifs – par exemple, avec le Fonds unique interministériel ou avec les projets structurants des pôles de compétitivité. Les objectifs pour 2014 ont été dépassés dans tous les domaines. Après une diminution entre 2012 et 2013, les aides individuelles (subventions, avances remboursables et prêts à taux zéro) ont crû de 24 % en 2014 (de 364 millions d’euros en 2013 à 443 en 2014). Les prêts de développement se sont très fortement accrus, doublant presque, de 113 millions d’euros en 2013 et 215 en 2014 (en engagement) grâce aux liquidités mobilisées dans le cadre du programme d’investissement d’avenir. Le financement de projets collaboratifs connaît une croissance également importante, passant de 270 millions d’euros en 2013 à 434 en 2014.

L’activité de cofinancement est en nette hausse. L’encours total augmente de 18,1 %, de 17,8 milliards d’euros en 2013 à 21 en 2014. L’encours des prêts de développement – produit phare de Bpifrance spécifiquement dédié au financement de l’investissement, y compris immatériel – croît de 27 % en 2014, après + 14 % en 2013, avec une croissance de 39 % en engagements. La prise en charge du préfinancement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) explique en grande partie la hausse de l’activité de financement ; elle a crû de 196 % de 2013 à 2014 (de 795 millions d’euros en 2013 à 2,350 milliards d’euros en 2014).

Une activité d’investissement à l’évolution plus contrastée

Au contraire de la branche Financement, la branche Investissement connaît une évolution de son activité plus contrastée et pour un montant global plus limité puisqu’il représente environ 19,7 milliards d’euros à la fin de l’année 2014 (16,8 milliards d’euros à la fin 2013). Les actifs sous gestion ont néanmoins progressé de 3,9 milliards d’euros entre 2013 et 2014, notamment en raison du lancement du fonds ETI 2020, doté de 3 milliards d’euros.

Il faut par ailleurs noter que la lecture de l’évolution des investissements est rendue plus difficile par leur nature cyclique. Lorsque de fortes souscriptions sont réalisées en année n, celles-ci seront en principe en diminution en année n+1 ; en effet, les investissements de Bpifrance se distinguent par une maturité longue (mais qui n’excède pas dix années en principe), impliquant un délai de plusieurs années entre la souscription et la cession. L’investissement dans les fonds qui ne sont pas des sociétés de capital-risque (dont la durée de vie est illimitée) se déroule, en outre, en trois phases : d’investissement (de cinq ans), de maturation (de cinq ans) et de liquidation. Le schéma classique consiste à investir dans un premier fonds pendant cinq ans, puis dans un deuxième pendant que le premier est en maturation et ainsi de suite. Pendant cette période le premier fonds est passé en phase d’extinction.

Le bilan total de Bpifrance Participations est ainsi passé de 17,2 milliards d’euros en 2012, à 16,8 en 2013, avant de remonter à 19,7 en 2014. Il convient de souligner que les cessions de participation détenues par Bpifrance constituent un des moyens de son financement ainsi qu’un élément d’appréciation de la rentabilité de ses investissements. Cependant, ces deux objectifs ne doivent pas entrer en contradiction avec des considérations de stratégie industrielle ou de bonne santé des entreprises.

La branche Investissement est organisée selon les quatre métiers suivants dont les dynamiques sont différentes.

Le métier Fonds de fonds assure principalement la gestion des participations de la BPI dans les fonds partenaires de Bpifrance, soit près de 300 fonds par lesquels Bpifrance investit indirectement et de façon minoritaire dans les entreprises. Après une année 2013 soutenue (425 millions d’euros de souscriptions), l’activité Fonds de fonds a fortement cru en 2014 avec 761 millions d’euros de souscriptions nouvelles, dans 39 fonds différents. L’investissement global via les fonds de fonds s’élève à 924 millions d’euros pour Bpifrance en 2014. Le stock de capital détenu par Bpifrance en fonds de fonds s’élève ainsi à 1,7 milliard d’euros à la fin 2014.

Le métier Fonds Propres PME est en charge de la gestion des fonds France Investissement Régions, France Investissement Croissance, des Fonds filières et des Fonds sectoriels (dont Patrimoine et Création, FSFE, Fonds Stratégique Bois, Mode et Finance, Patrimoine et Création 2, Bois 2, Mode et Finance 2).

En 2013, 121 millions d’euros ont été souscrits via ces fonds, en repli par rapport à 2012. En 2014, l’activité accompagnant la reprise du marché du capital développement est repartie à la hausse avec 242 millions d’euros investis et 159 millions d’euros souscrits (+ 13 % en nombre d’opérations et + 28 % en montants investis comparés à 2013).

Le métier Innovation est en charge de la gestion de l’activité Large Venture et de la gestion des fonds souscrits par Bpifrance tels que les fonds Bioam et Innobio ou des fonds financés par le PIA comme le fonds ambition numérique. En 2014, le montant des investissements représente 245 millions d’euros et le montant des souscriptions s’est élevé à 127 millions d’euros pour 46 opérations réalisées. L’essentiel de cette hausse a été porté par le fonds Large Venture.

Le métier Fonds propres ETI-GE est le quatrième métier du pôle Investissement distingué lors de la création de Bpifrance. Les équipes de ce pôle assurent la gestion des participations stratégiques dans les grandes entreprises (par exemple Orange), des participations prises dans les ETI avec le fonds ETI 2020 ou détenues historiquement par Bpifrance Participations, et des fonds sectoriels en charge de l’accompagnement des équipementiers du secteur de l’automobile. En 2014, la branche ETI-GE a investi 615 millions d’euros et souscrit pour 516 millions d’euros, soit directement, soit par le biais de fonds.

Ainsi, Bpifrance est désormais un acteur puissant dans le paysage du financement et de l’investissement en France. Il ne faut cependant pas surestimer son importance et sa capacité à agir sur tous les fronts : les parts de marché de la BPI en matière de financement des entreprises ne représentent que 6,1 % en 2014 (11,3 milliards d’euros de crédits nouveaux octroyés par Bpifrance en 2014 contre 184 milliards d’euros pour le secteur privé selon les chiffres de la Fédération bancaire française) tandis qu’en matière de capital investissement, les fonds levés par Bpifrance et par ses fonds partenaires représentent un peu plus de 20 % du marché (10) à la fin 2013.

d. La dotation en fonds propres et le schéma de refinancement de Bpifrance

Pour soutenir la montée en puissance progressive de ses interventions, Bpifrance dépend de sa dotation initiale en capitaux, mais aussi d’un système de refinancement complexe qui présente de nombreuses similarités avec celui des organismes privés.

En premier lieu, sa dotation en fonds propres représente près de 20,9 milliards d’euros. Trois milliards proviennent d’Oséo. 20 milliards d’euros de l’ex-FSI, notamment grâce à une augmentation de capital de 3,6 milliards d’euros, souscrite en 2009 par ses actionnaires actuels (l’État et la Caisse des Dépôts), et non encore totalement libérée (2,3 milliards d’euros peuvent encore être libérés d’ici 2018). Parmi les derniers développements, en mai 2015, l’assemblée générale de Bpifrance a validé la décision d’augmenter le capital de Bpifrance Financement par la création de 9 998 897 actions représentant (prime d’émission incluse) un montant de 299 millions d’euros.

Bpifrance est soumise aux ratios prudentiels applicables aux établissements de crédits. C’est dans ce contexte qu’interviennent les projets d’augmentation du capital ou encore l’idée récurrente de vendre des participations de l’État (détenues notamment par l’APE) en vue d’alimenter les fonds propres de la BPI.

Au-delà de ses capitaux propres, Bpifrance doit organiser le refinancement régulier de ses opérations. Celui-ci s’opère principalement auprès du marché, à travers les différents outils que sont l’émission de titres obligataires, l’épargne durable (LDD), l’emprunt auprès de banques commerciales ou d’institutions publiques (KfW, État, Banque européenne d’investissement) ou dans le cadre des facilités monétaires de la BCE, auxquelles Bpifrance a accès comme les autres banques, mais qui ne représentent qu’une part réduite de son refinancement.

RÉPARTITION DES REFINANCEMENTS

(en millions d’euros)

Encours en capitaux au 10/04/15

Montant

%

Institutions publiques

3 497

15

État français

1 300

6

Institutions internationales (BEI, KfW, CEB)

1 197

5

Banque centrale européenne (TLTRO)

1 000

4

Emprunts bilatéraux sur ressources LDD

5 266

23

Caisse des Dépôts

3 596

16

Banques françaises

1 670

7

Marchés financiers

14 314

62

Emprunts obligataires

11 164

48

Bons à moyen et long terme

750

3

Certificats de dépôts

2 400

10

Total

23 077

100

Source : Bpifrance.

   

En forte progression par rapport à 2013 (+ 41 %), les ressources obligataires ont représenté la plus grande part du financement de l’activité en 2014 : sur les 13 milliards d’euros de financement obligataire installés, 3,25 milliards d’euros ont été émis sur cette même année.

Dans ce domaine complexe et néanmoins essentiel du refinancement, Bpifrance profite actuellement de taux très bas (bien que légèrement supérieurs à ceux de l’État) mais demeure exposée à un risque sur ses capacités opérationnelles si les taux d’intérêt venaient à remonter.

Comme tous les établissements de crédit, Bpifrance recourt également aux opérations de refinancement de la banque centrale (au jour le jour et à plus long terme). Le financement à moyen et long terme de l’activité de cofinancement en 2014 a ainsi été complété par un tirage de 300 millions d’euros sur le prêt de 750 millions d’euros accordé en 2013 par la Banque européenne d’investissement pour le financement des entreprises innovantes, d’une part, et par des tirages auprès de la Banque centrale européenne, dans le cadre du TLTRO (Targeted Long Term Refinancing Operations) de 300 millions d’euros en septembre puis 700 en décembre, d’autre part. Il convient cependant de souligner que le recours au TLTRO est limité par la nécessité pour la BPI d’immobiliser en contrepartie des créances.

En complément de ces ressources longues, Bpifrance a procédé à des émissions de certificats de dépôts et de bons à moyen terme négociables (BMTN), qui ont contribué à hauteur de 900 millions d’euros en net au financement de l’activité : les encours se sont élevés à 2,5 milliards d’euros au 31 décembre 2014.

Les refinancements de l’activité de Bpifrance Financement s’élèvent actuellement à 23 milliards d’euros. Les financements de marché en représentent 59 %, soit 14 milliards d’euros:

– 11,1 milliards d’euros (soit 46 %) dans le cadre d’un programme obligataire EMTN (Euro Medium Term Note) d’un montant autorisé de 20 milliards d’euros qui permet maintenant d’offrir aux investisseurs une large gamme d’émissions dont les durées vont de un à quinze ans ;

– 2,4 milliards d’euros (soit 10 %) dans le cadre d’un programme autorisé de 4 milliards d’euros de certificats de dépôts ;

– 750 millions d’euros (soit 3 %) dans le cadre d’un programme autorisé de 4 milliards d’euros de BMTN récemment activé.

Les emprunts bilatéraux sur des ressources LDD (livret de développement durable) provenant de la Caisse des dépôts et consignations ou des banques s’élèvent 5,3 milliards d’euros (soit 22 %).

Les emprunts auprès des institutions publiques représentent 3,5 milliards d’euros (soit 14 %) ; ils se répartissent entre des ressources apportées par l’État, notamment dans le cadre du programme d’investissements d’avenir, des prêts d’institutions internationales (BEI, KfW et CEB (11)) et le recours au financement de la BCE dans le cadre du TLTRO.

À l’exception des refinancements à la BCE, qui ont un dispositif spécifique de collatéral, l’ensemble de ces ressources bénéficient d’une garantie de l’EPIC BPI-Groupe.

Enfin, la capacité de financement de Bpifrance provient aussi des dividendes versés par les entreprises dans lesquelles Bpifrance a des participations (environ 461 millions d’euros en 2014), des ventes de participation (723 millions d’euros en valeur nette en 2014, principalement en raison des cessions dans Orange et Valéo) ou des profits réalisés (le résultat net de Bpifrance en 2014 se situe à 1,27 milliard d’euros, chiffre en nette progression par rapport à 2013 en raison de l’importance des produits de cession).

2. Une structure hybride à la structuration duale

Évaluer l’action de Bpifrance suppose d’en apprécier les natures multiples : structure agissant à la fois pour son compte et comme opérateur de l’État, société de financement et investisseur institutionnel, société anonyme et outil contrôlé par l’État et la Caisse des dépôts et consignations.

a. Un actionnariat à parité entre l’État et la Caisse des dépôts

Aux termes de la loi (12), les grandes lignes du pacte d’actionnaires entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ont fait l’objet d’une transmission au Parlement.

Ces deux institutions sont représentées au sein du conseil d’administration, lequel est présidé par le directeur général de la CDC.

Les décisions du conseil d’administration sont prises à la majorité simple à l’exception de certaines décisions importantes qui doivent être votées à une majorité qualifiée avec vote favorable conjoint des représentants des actionnaires. Il s’agit notamment des décisions relatives au budget du groupe, aux modifications de son capital ou de celui de ses filiales, à la modification de la doctrine d’intervention ou aux opérations d’acquisition ou de cession d’un montant significatif.

Le directeur général de Bpifrance dirige les trois filiales Bpifrance Participations, Bpifrance Investissement et Bpifrance Financement et préside leur conseil d’administration.

Le pacte d’actionnaire définit également les règles de gouvernance de chaque filiale et la composition de leur conseil d’administration. Ainsi, Bpifrance participation et Bpifrance investissement sont chacune dotées d’un conseil d’administration composé de dix membres.

● Pour la branche Investissement, en plus du directeur général, trois administrateurs représentent l’État, trois administrateurs représentent la Caisse des dépôts et trois administrateurs indépendants sont nommés sur proposition de cette dernière. Le pacte d’actionnaires précise que la CDC jouit d’une « prééminence » quant à la gouvernance du pôle investissement. Le conseil d’administration est assisté d’un comité d’investissement et d’un comité d’audit et de risque, ainsi que d’un comité des nominations et des rémunérations.

● Une structure de gouvernance légèrement différente s’applique au pôle financement. Son conseil d’administration est composé de douze membres :

– le directeur général de Bpifrance ;

– trois administrateurs représentant l’État ;

– trois administrateurs nommés sur proposition de la CDC ;

– deux administrateurs indépendants nommés sur proposition de l’État ;

– un administrateur représentant les actionnaires minoritaires (c’est-à-dire les banques commerciales qui possèdent 10 % du capital de Bpifrance Financement) ;

– et deux administrateurs élus par les salariés de Bpifrance Financement et de ses filiales.

Contrairement au pôle investissement, ce sont ici les représentants de l’État qui bénéficient de la « prééminence », comme le montre le mode de désignation des administrateurs indépendants.

Ce modèle apparaît globalement satisfaisant aux membres de la mission d’information. Néanmoins, en pratique, la répartition égalitaire entre les deux actionnaires principaux que sont l’État et la CDC peut parfois conduire à une posture de retrait des actionnaires face à la direction de Bpifrance dont l’autonomie se trouve ainsi accrue. En effet, ce jeu d’acteur permet difficilement à l’un ou l’autre des actionnaires d’imposer une décision.

● Les conséquences sur le contrôle de Bpifrance

Le contrôle pesant sur chacune des filiales de BPI-Groupe diffère en fonction de leur statut.

Le contrôle de Bpifrance Financement, initialement exercé par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), a été transféré en novembre 2014 directement à la Banque centrale européenne (BCE) dans le cadre de la mise en place de l’union bancaire. En tant que société de gestion de fonds d’investissement alternatif, Bpifrance Investissement est soumise au contrôle de l’Autorité des marchés financiers qui applique la directive 2011/61/UE sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs (AIFM).

Lorsqu’un groupe exerce à la fois des activités bancaires et d’investissement, les règles édictées en matière de gestion des conflits d’intérêts ou de respect du secret professionnel doivent être respectées. Ainsi, la directive européenne sur les « Marchés d’instruments financiers », dite « directive MIF », prévoit que chaque prestataire de services d’investissement doit établir et maintenir opérationnel, un dispositif organisationnel et administratif en vue de prendre toutes les mesures raisonnables lui permettant de détecter, de gérer et d’assurer un suivi des éventuels conflits d’intérêts résultant de l’exercice de ses activités.

Une charte de gestion des conflits d’intérêts a donc été signée en mars 2014, au moment de la fusion des sociétés de gestion du pôle investissement et qui concerne avant tout les fonds gérés pour compte de tiers.

Par ailleurs, le respect des dispositions relatives au secret professionnel a conduit la direction générale de Bpifrance à rappeler les règles et bonnes pratiques applicables en matière de partage de l’information entre Bpifrance Investissement et Bpifrance Financement (article L. 511-33 et suivants du code monétaire et financier).

Enfin, le décret prévu à l’article 10 de la loi du 31 décembre 2012 a été publié le 16 juin 2015 (13). Il prévoit le transfert à l’État des données mentionnées aux articles L. 511-33 et L. 511-34 du code monétaire et financier, afin de permettre d'évaluer la politique publique d'aide au financement des entreprises menée par Bpifrance.

Les services de l'État destinataires de ces données doivent les conserver confidentielles. Leur diffusion n'est permise que sous une forme statistique garantissant l'impossibilité d'identifier individuellement les entreprises bénéficiaires. Trois années ont donc été nécessaires pour mettre en œuvre cette disposition légale. Une convention d’une durée de dix ans entre les services de l’État et Bpifrance précise les conditions dans lesquelles les données sont transmises ainsi que les conditions de la participation de tiers à leur exploitation dans le respect des règles de confidentialité.

Le Rapporteur souhaite que ces données puissent donner lieu à un suivi régulier de l’impact de l’action de Bpifrance et de son inscription dans la politique industrielle.

b. Des structures assurant le financement et l’investissement distinctes mais agissant en synergie

Le pôle bancaire : Bpifrance Financement

À la différence de la plupart des banques privées, Bpifrance Financement ne reçoit pas de dépôts et se finance principalement sur les marchés financiers. La société est détenue à 90 % par la société BPI-Groupe et à 10 % par des banques privées – ce choix ayant été guidé par la volonté d’associer ces dernières à l’action et aux objectifs de Bpifrance. Celle-ci est d’ailleurs, en tant qu’établissement doté d’un statut bancaire, adhérente de la Fédération bancaire française, à la gouvernance de laquelle elle est pleinement intégrée puisqu’elle participe, notamment, à sa commission Banque de détail et banque à distance et, depuis 2014, à son comité Export. Si Bpifrance est une banque particulière, elle est donc, pour les adhérents de la fédération, un partenaire et un « confrère » selon l’expression employée par Mme Marie-Anne Barbat-Layani, directrice générale de la Fédération bancaire française, devant les membres de la mission d’information (14).

Bpifrance Financement détient elle-même 99 % de Bpifrance Régions, qui prend la succession d’Oséo Régions et intervient en financement, en garantie et pour l’innovation dans les régions en s’appuyant sur les moyens de la société mère.

L’effectif de Bpifrance Financement s’établit au total à 1 717 salariés équivalents temps plein en 2014, dont 83 % de cadres.

Le pôle investissement : Bpifrance Investissement

Prenant la suite du FSI et de CDC-Entreprises, Bpifrance Participations détient à 100 % Bpifrance Investissement. La première constitue la holding des participations, tandis que la seconde a pris place en tant que société de gestion. En 2014, l’ensemble des salariés de Bpifrance Participations a ainsi rejoint la société de gestion de manière à regrouper les équipes.

Environ 300 salariés équivalents temps plein dont 280 cadres travaillent à Bpifrance Investissement.

SCHÉMA DE L’ORGANISATION DE BPIFRANCE PARTICIPATIONS

Le Fonds de modernisation des équipements automobiles (FMEA) est devenu en 2014 le Fonds d’avenir de l’automobile (FAA).

Source : rapport annuel 2014 de Bpifrance Participations.

Une distinction réglementaire

Conformément à la directive européenne sur les marchés d’instruments financiers (dite « directive MIF »), Bpifrance Financement et Bpifrance Participations sont deux entités séparées et indépendantes l’une vis-à-vis de l’autre afin d’éviter d’éventuels conflits d’intérêts pour l’attribution de financements à des entreprises au capital desquelles Bpifrance Participations a souscrit – ou l’inverse –, sans que cela interdise des interventions concomitantes de l’un ou l’autre dans la même entreprise.

Bpifrance suit d’ailleurs un indicateur dont l’objet est de rendre compte de l’évolution du taux de recouvrement des activités de financement et d’investissement. Cet indicateur porte sur l’activité d’investissement direct dans les entreprises (hors fonds de fonds). Il indique que 70 % des entreprises dans lesquelles Bpifrance a investi ont également bénéficié d’un financement Bpifrance.

La doctrine d’intervention des deux activités est en conséquence en partie différenciée.

Bpifrance Investissement intervient en tant d’investisseur avisé opérant aux conditions de marché en vue de créer, via des prises de participation minoritaires, un effet d’entraînement de l’investissement privé par l’investissement public au service de l’intérêt collectif. C’est en outre un investisseur « patient », accompagnant sur le long terme les entreprises et appliquant des « due diligences ESG » (vérifications économiques, sociales et en termes de gouvernance).

Bpifrance Financement a pour vocation d’entraîner, au bénéfice des entreprises, l’ensemble des partenaires du financement, au premier plan desquels les banques. Elle oriente ses interventions vers les entreprises dans leurs phases les plus risquées comme la création d’entreprise ou la transmission, l’innovation, l’international mais aussi dans le cadre d’investissements de capacité.

En définitive, l’organisation de Bpifrance est structurée en deux branches autonomes de financement et d’investissement, dont le statut et les objectifs sont différenciés mais dont la coordination des interventions est un gage d’efficacité économique.

c. Un mécanisme de décision plus ou moins décentralisé selon les activités

Directeur général de Bpifrance (SA BPI-Groupe),  Nicolas Dufourcq a été également désigné président-directeur général des trois filiales. Comme indiqué précédemment, la gouvernance de Bpifrance est assurée par son conseil d’administration, mais d’autres organes, tel que le comité des régions, jouent aussi un rôle d’orientation et de dialogue au niveau territorial. Un comité de surveillance spécialisé a également été mis en place au sein de la CDC, présidé par Henri Emmanuelli. Pour l'instant, il est prévu qu’il se réunisse selon un rythme de deux réunions par an, sur le même principe que celles du comité d'examen des comptes et des risques de la commission de surveillance, qui étudie les comptes de la CDC et assure le pilotage de ses ratios prudentiels.

Les prises de décision s’effectuent, en dehors du conseil d’administration, au niveau du comité exécutif ainsi qu’au niveau des comités d’engagement et d’investissement. Il convient cependant de souligner que les mécanismes de décision diffèrent suivant que l’on considère l’activité de financement ou celle d’investissement. Concernant cette dernière, la direction des fonds propres, située au siège, se charge de la quasi-totalité des opérations d’investissement en capital, soit directement, soit à travers des fonds de fonds dont elle assure le suivi grâce à une équipe dédiée.

En revanche, les activités de financement en région bénéficient d’une latitude et d’une autonomie nettement plus développées comme le montre notamment la proportion des effectifs des directions régionales consacrée au financement, soit la quasi-totalité, dans la plupart des cas.

B. … QUI S’INSTALLE DANS LE PAYSAGE ÉCONOMIQUE

1. Le déploiement de Bpifrance sur l’ensemble du territoire

a. Des régions associées de façon limitée à la gouvernance

La loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012 a organisé l’association des régions à la gouvernance de Bpifrance.

En premier lieu, au niveau national, les régions sont représentées au conseil d’administration de Bpifrance (15), au conseil d’administration de Bpifrance Régions, ainsi qu’au comité national d’orientation (CNO) (16).

Aux termes de la loi du 31 décembre 2012, le comité national d’orientation est « chargé d’exprimer un avis sur les orientations stratégiques, la doctrine d’intervention et les modalités d’exercice par la société et ses filiales de leurs missions d’intérêt général et sur la mise en œuvre de la transition écologique et énergétique ». Pour marquer l’ancrage territorial de ce comité, ses réunions se déroulent généralement en région ; la première réunion a ainsi eu lieu le 17 avril 2013 à Caen.

En deuxième lieu, au niveau local, les régions sont représentées dans les comités régionaux d’orientation (CRO). Présidé par le Président du Conseil régional et convoqué par lui, chaque comité régional d’orientation formule un avis sur l’action de Bpifrance dans la région et veille à sa cohérence avec la stratégie de développement économique régional, en associant les acteurs économiques du territoire.

Au total, 83 réunions de CRO se sont tenues en 2013 et 2014.

Le décret n° 2013-445 du 30 mai 2013 fixant les modalités d’organisation et de fonctionnement des comités régionaux d’orientation de la société anonyme BPI-Groupe ainsi que le mode de désignation de leurs membres prévoit que doivent se tenir deux réunions au minimum par an. La nouveauté du dispositif ou le manque d’informations concernant ses objectifs pourraient expliquer que cette prescription n’ait pas toujours été respectée en 2014. De surcroît, les conseils d’orientations régionaux semblent avoir un ordre du jour limité, à l’exception de régions très dynamiques telles que Rhône-Alpes. Par ailleurs peu de documents leur sont transmis en avance, ce qui limite leur efficacité. Comme l’a fait remarquer Mme Marie Adeline-Peix, directrice exécutive de Bpifrance, chargée des partenariats régionaux et de l’action territoriale, « la fréquence de réunion de ces comités, le contenu de leur ordre du jour, le périmètre des sujets évoqués varient selon les souhaits exprimés par le président de la région » (17).

Cette double représentation nationale et locale devait permettre d’associer les régions à la gouvernance de Bpifrance, sans toutefois leur conférer de pouvoir de décision. Il convient, en effet, de rappeler que les CRO sont des instances stratégiques et non des comités d’engagement et que l’autonomie de Bpifrance constitue un principe cardinal de son organisation. Les craintes parfois exprimées d’une emprise trop forte des régions sur la gouvernance de Bpifrance n’apparaissent finalement pas fondées. Au contraire, les régions semblent en définitive, sur le plan institutionnel, trop peu associées à l’action de la BPI, ce qui peut nuire à la complémentarité stratégique des actions engagées sur le terrain.

Dans le cadre de la réforme territoriale et de la montée en puissance des régions en matière économique, il apparaît donc nécessaire de mieux associer les régions à l’action locale de Bpifrance afin de favoriser les synergies. Les exemples cités par la directrice exécutive au cours de son audition montrent en effet une grande diversité, certains conseils régionaux faisant preuve d’un remarquable dynamisme.

Proposition: Inviter les présidents de région à jouer leur rôle de « force motrice » :

– en réunissant plus régulièrement qu’aujourd’hui les comités d’orientation régionaux (CRO) qui doivent être le lieu de définition d’une stratégie régionale ;

– en veillant à l’information régulière des CRO par Bpifrance.

b. … mais des partenariats dynamiques avec les conseils régionaux

Bpifrance et les régions coopèrent dans le cadre de partenariats en créant des outils communs. Les plateformes régionales d’orientation sont des services en ligne destinés à donner plus de visibilité et de simplicité aux offres communes de Bpifrance et des régions résultant de ces partenariats (il en existe treize à ce jour).

La formalisation de ces partenariats financiers s’opère par des conventions cadres qui ont pour objectif de coordonner les actions de Bpifrance avec les régions pour offrir aux entreprises des services et des solutions de financement (haut et bas de bilan) les plus adaptés à leurs besoins. Dix-sept conventions cadres ont été signées à ce jour.

Ces partenariats prévoient deux types d’interventions principales :

– des outils de financement adaptés à chaque territoire (fonds régionaux de garantie, prêt de développement territoriaux, fonds régionaux innovation,…) ;

– des fonds régionaux ou interrégionaux dédiés au capital-risque et développement. Ce sont des véhicules d’investissement dans lesquels Bpifrance souscrit, souvent aux côtés des régions, et d’autres acteurs privés. Ils sont gérés par des équipes de gestion tierces.

Les outils de financement sont eux-mêmes de trois ordres : les fonds régionaux de garantie, les fonds régionaux d’innovation et les prêts participatifs de développement.

● Les fonds régionaux de garantie gérés par Bpifrance interviennent systématiquement en complément des fonds nationaux. Ils permettent d’augmenter la part du risque garanti jusqu’à 70 % et facilitent l’accès des entreprises au crédit pour les projets à risque élevé. En 2014, ce sont 246 millions d’euros qui ont été employés au titre des fonds régionaux de garantie (+ 10 % par rapport à 2013) pour 2 618 entreprises soutenues (permettant de garantir 786 millions d’euros de crédits accordés).

● Les fonds régionaux d’innovation permettent de mobiliser les cofinancements de projets innovants entre les régions et Bpifrance, à tous les stades (faisabilité, expérimentation, développement commercial) à travers trois types d’aides : une subvention, une avance remboursable en cas de succès et un prêt à taux zéro pour l’Innovation. En 2014, ce sont 39 millions d’euros qui ont été employés au titre des fonds régionaux d’innovation (+ 5 % par rapport à 2013) pour 593 entreprises financées.

● Les prêts participatifs de développement visent à s’adapter aux spécificités régionales et sont mis en place avec des finalités particulières : prêt écologique, prêt régional de revitalisation, prêt export etc. La région soutient le dispositif au moyen d’une dotation permettant de bonifier le taux du prêt. Sans garantie ni caution personnelle, ces financements bénéficient en outre d’un différé de remboursement en capital qui permet d’alléger la charge financière dans un premier temps. En 2014, ce sont 27 millions d’euros qui ont été employés au titre des prêts participatifs de développement (+ 40 % par rapport à 2013) pour 247 entreprises financées.

Bpifrance souscrit dans les fonds régionaux le plus souvent via ses fonds propres, ou dans certains cas particuliers, via des fonds gérés pour le compte de tiers comme, par exemple, le FNA (Fond national d’amorçage) dans le cadre du PIA. Les autres souscripteurs présents aux côtés de Bpifrance sont généralement les régions, les banques régionales, les mutuelles ou des personnes physiques. Les fonds régionaux ont évolué vers une approche interrégionale, condition le plus souvent nécessaire pour qu’un fonds atteigne la taille critique lui permettant de présenter un modèle économique robuste.

Au 31 décembre 2014, le portefeuille des fonds régionaux/interrégionaux compte 95 véhicules d’investissement. L’apport total des investisseurs s’élève à 2 208 millions d’euros, dont 549 millions d’euros souscrits par Bpifrance, répartis de la manière suivante :

– 18 fonds d’amorçage (155 millions d’euros souscrits par Bpifrance sur un total de 397 millions d’euros) ;

– 13 fonds de capital création/capital risque (53 millions d’euros souscrit par Bpifrance sur un total de 199 millions d’euros) ;

– 64 fonds de capital développement (341 millions d’euros souscrits par Bpifrance sur un total de 1 612 millions d’euros). Il convient de noter que certains fonds dits de capital développement ont une approche généraliste et peuvent réaliser également des opérations de capital création/capital risque.

L’importance des sommes mobilisées à travers ces différents outils renforce d’autant plus la nécessité d’associer plus concrètement les régions à l’élaboration des décisions stratégiques de Bpifrance au niveau national car c’est finalement principalement à travers la gestion des fonds régionaux auxquels elles contribuent que les régions sont associées de manière directe à l’action de Bpifrance.

Chaque collectivité étant désireuse de faire connaître sa participation dans les dispositifs Bpifrance, la gamme de produits peut s’enrichir des nouvelles dénominations (« Prêt Vert », « Prêt régional », etc.) au risque que cette recherche compréhensible de visibilité n’aboutisse à une trop grande complexité.

La question du partage du risque avec les conseils régionaux peut se poser. Certains élus régionaux déplorent, par exemple, de n’avoir pas le taux de rentabilité interne (TRI) des projets refusés par Bpifrance. Ils craignent de voir émerger un modèle dans lequel Bpifrance transmettraient les plus mauvais risques aux régions. Certains, enfin, sont un peu frustrés du manque de visibilité de la région pour les cofinancements.

c. … qui s’appuient sur un réseau d’interlocuteurs de proximité

Bpifrance a cherché à développer un réseau régional répondant à une logique de proximité. Elle dispose de 42 implantations locales, qui constituent un point d’entrée unique pour les entreprises, dont 25 directions régionales et deux directions interrégionales outre-mer.

Ce réseau s’appuie, en pratique, sur une organisation hiérarchisée impliquant, pour chaque niveau, des pouvoirs de décision différents, suivant un schéma bancaire classique.

Bpifrance est ainsi organisée en six grands réseaux. Un réseau est constitué de quatre ou cinq directions régionales et d’une direction de réseau, c’est-à-dire d’un siège décentralisé abritant les services supports chargés de la mise en place concrète des accords signés.

POUVOIRS DE DÉCISION AU SEIN DU RÉSEAU BPIFRANCE

(en euros, par dossier)

Niveau décisionnel

Capacité maximale de décision

Délégué

jusqu’à 1,5 million

Directeur régional

jusqu’à 2 millions

Directeur de réseau

jusqu’à 3 millions

Comité d’engagement national

plus de 3 millions

Source : audition de Joël Darnaud, directeur du financement et du pilotage du réseau, 26 mars 2015.

Des outils d’aide à la décision (OAD), qui prennent en compte à la fois la situation financière de l’entreprise, la nature du projet et les garanties liées au financement, dégagent une orientation – favorable, réservée, très réservée ou défavorable –, qui permet de graduer les pouvoirs de décision des directeurs régionaux et de réseau. Si l’orientation du dossier est favorable, le directeur régional peut prendre une décision d’un montant maximal de 2 millions d’euros et le directeur de réseau d’un montant maximal de 3 millions. Si l’orientation est réservée, la compétence de décision remonte d’un cran ; en cas d’orientation défavorable et de montant élevé, la décision est prise par le comité des engagements de Bpifrance. Le degré de décision est donc fonction à la fois du montant et du degré de risque déterminé par l’OAD.

Les chargés d’affaires n’ont aucun pouvoir de décision : la réglementation bancaire interdit en effet que les personnes qui prennent les décisions soient les mêmes que celles qui ont étudié les dossiers. Chaque directeur régional a une vision de l’ensemble de la palette des interventions et une capacité de décision jusqu’à 2 millions d’euros. Ainsi, plus de 90 % des décisions sont prises dans les directions régionales.

Cette organisation décentralisée doit favoriser la proximité et des délais de réponse courts.

La densité et l’efficacité de ce réseau régional sont donc primordiales. Henri Emmanuelli, président de la commission de surveillance de la CDC, a estimé, au cours de son audition, qu’un effort s’était avéré nécessaire en termes de couverture territoriale : « la qualité d’une banque se mesure bien sûr à la qualité de ses directeurs d’agence et de ses directeurs régionaux mais les salariés doivent être en nombre suffisant et, lors du dernier comité de suivi, Nicolas Dufourcq a réclamé une dotation importante en personnel supplémentaire, pour répondre à un besoin patent » (18).

L’adoption de la nouvelle carte régionale issue de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions ne devrait pas entraîner une réduction du nombre d’implantations de Bpifrance. Quatre ou cinq implantations supplémentaires seraient même ouvertes prochainement dans des villes dont le potentiel entrepreneurial justifie cette relation de proximité.

d. Une organisation spécifique outre-mer

Bpifrance doit déployer Outre-mer la gamme de produits qu’elle propose en métropole. Elle a ainsi suscité de fortes attentes dans les collectivités ultramarines. C’est pourquoi le Rapporteur a souhaité organiser une table ronde sur ce thème en réunissant les responsables de Bpifrance, des représentants de la direction générale des outre-mer, les commissaires au redressement productif de ces collectivités ainsi que des représentants du réseau consulaire et des entreprises ultramarins (19).

Selon Marc Del Grande, sous-directeur des politiques publiques à la direction générale des outre-mer, le bilan est indéniablement positif : « les objectifs fixés à Bpifrance pour 2014 ont été atteints et au-delà même de 100 % puisque la production complète est de 524 millions d’euros. On constate que le nombre de dossiers présenté à la médiation du crédit dans les DOM est passé de soixante-six à trente-quatre, soit une baisse de 48 %, entre 2013 et 2014. Les encours de crédit accordés aux entreprises ultramarines ont augmenté d’un peu plus d’un milliard d’euros – une hausse de 5,6 % –, pour un total supérieur aujourd’hui à 20 milliards d’euros (20) ».

L’action de Bpifrance outre-mer s’appuie sur l’Agence française de développement (AFD), dans le cadre d’une convention de prestation de service. Ce choix s’inscrit dans une continuité. Depuis 2009, en effet, les activités d’Oséo dans les collectivités ultramarines étaient portées par l’AFD qui distribuait les lignes de produits pour l’innovation, la mobilisation de créances publiques et des prêts de développement. Le fonds de garantie spécifique que gérait l’AFD pour son propre compte en partageant les risques avec l’État – le fonds DOM – a été clôturé et Bpifrance a repris à son compte cette activité de garantie, par le biais des fonds nationaux que gère Bpifrance pour le compte de l’État.

Deux directeurs interrégionaux de Bpifrance animent sur place les équipes de l’AFD. Outre leur mission de formation et d’animation, ils sont seuls décideurs sur place de plus de 90 % des décisions de crédit et de garantie (non délégables à l’AFD) et assurent également toutes les missions de représentation et les négociations avec les collectivités et les acteurs économiques locaux.

Ce fonctionnement ne satisfait toutefois pas complètement les acteurs. Si la mobilisation des directeurs interrégionaux a été plusieurs fois saluée au cours de la table ronde, les représentants des entreprises et du réseau consulaire souhaiteraient davantage de présence in situ, une meilleure visibilité de Bpifrance et davantage d’accompagnement.

Parmi les initiatives à retenir, figure la mise en place, en partenariat avec le conseil régional de Guyane, d’un prêt de développement territorial d’un montant de 50 000 euros sans cofinancement bancaire, du fait d’un assouplissement des contraintes communautaires sur ce territoire. Disponible en Guyane, ce dispositif devrait bientôt être décliné à La Réunion, puis dans les autres territoires. Par ailleurs, le développement du produit « Avance + » (21) a été ralentie par un problème de conversion de ses systèmes informatiques de l’euro au franc Pacifique que le Rapporteur espère voir rapidement résolu.

Le développement des interventions en fonds propres se heurte en revanche à plus de difficultés. Selon Dominique Caignart, directeur du réseau Île de France de Bpifrance Financement et chargé de l’Outre-mer, « il faut des représentations locales très professionnelles, car il s’agit d’un métier autrement plus complexe que le crédit. Cela suppose une volonté forte et partagée par les trois territoires pour constituer un fonds de taille critique. Un fonds d’investissement ne peut être crédible s’il n’a pas 30 ou 40 millions à investir, et lever de telles sommes pour financer des TPE ou PME ultramarines est irréaliste, ne serait-ce que parce qu’il faut de l’argent privé en miroir de l’argent public. C’est difficile même en métropole, et ce même quand les régions sont prêtes à considérablement investir ».

Enfin, comme l’a reconnu Dominique Caignart, alors que les TPE ne sont pas les cibles prioritaires de la gamme de produits de Bpifrance – même si des produits spécifiques comme des prêts d’amorçage ou l’octroi de garantie pour les investissements des business angels ont permis d’améliorer la situation – celles-ci forment la majorité des entreprises outre-mer.

Dernier point, le déploiement de la gamme de produits et son adaptation aux territoires nécessitent des contacts fréquents avec les interlocuteurs de Bpifrance dans les réseaux bancaires et les collectivités ultramarines. Celui-ci semble pâtir des fréquents changements d’interlocuteurs, comme l’a indiqué Dominique Caignart. Renforcer les équipes de Bpifrance sur le terrain serait certainement un moyen d’accélérer la mise en place de la gamme de produits et d’améliorer la visibilité de Bpifrance en outre-mer.

Proposition : renforcer la présence de Bpifrance outre-mer pour favoriser le déploiement de la gamme de produits et l’information de l’ensemble des acteurs locaux

2. L’inscription incomplète des actions de Bpifrance dans la politique de filières et les plans industriels

Bpifrance doit organiser la complémentarité de son action avec les autres acteurs étatiques pour s’insérer efficacement dans la politique industrielle de l’État.

Sur le plan industriel, cela se traduit notamment par la valorisation d’une expertise sectorielle des chargés de mission de Bpifrance et par la mise en place de fonds dédiés qui contribuent au financement et à la structuration des secteurs et des filières, ce qui est notamment le cas pour des filières comme l’aéronautique, l’agroalimentaire, le nucléaire ou encore les biotechnologies.

Par ailleurs, Bpifrance en tant qu’opérateur de l’État pour le programme d’investissement d’avenir, est directement associée à la mise en œuvre des plans industriels d’avenir sous l’autorité de la direction générale des entreprises (DGE) et du commissariat général à l’investissement (CGI) qui définissent les grandes orientations et les modalités de mise en œuvre de ces programmes.

L’articulation d’ensemble de ces interventions demeure cependant complexe à appréhender puisqu’elle fait intervenir différents acteurs qui entretiennent entre eux des relations tantôt ponctuelles tantôt plus organisées.

À cet égard, les services du ministère de l’Industrie, en particulier les commissaires au redressement productif, ont souvent exprimé leur déception de ne pas trouver l’appui de Bpifrance dans le traitement des divers dossiers industriels, notamment d’entreprises en difficulté dont ils ont connaissance à travers le territoire.

a. Bpifrance en tant qu’opérateur des investissements d’avenir

Lorsqu’elle agit en tant qu’opérateur de l’État, notamment dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA), Bpifrance met en œuvre une politique définie au niveau national. En 2014, la banque publique s’est ainsi vu confier 2,8 milliards d’euros de ressources nouvelles, dédiées au financement des priorités économiques déterminées par l’État. Par exemple, la gamme de prêts de développement « Usine du Futur », faisant partie des 34 plans de la Nouvelle France Industrielle, couvre 4 thématiques :

– 340 millions d’euros de prêts verts bonifiés, accordés à des entreprises qui investissent pour améliorer leur compétitivité via l’amélioration de la performance environnementale de leur process industriel ou de leurs produits ;

– 300 millions d’euros de prêts robotiques bonifiés, destinés à financer l’investissement des entreprises engagées dans des projets structurants d’intégration d’équipements de production automatisés comme les robots ;

– 270 millions d’euros de prêts pour l’industrialisation, non bonifiés, destinés à créer l’effet déclencheur nécessaire pour permettre l’industrialisation et la commercialisation d’un produit, d’un procédé ou d’un service innovant ;

– 300 millions d’euros de prêts numériques bonifiés, destinés à financer l’investissement des entreprises engagées dans la transition numérique pour renforcer leur compétitivité. À noter que cette enveloppe a été intégralement distribuée en 2014.

Par ailleurs, et toujours en appui des 34 plans, 425 millions d’euros de fonds propres ont abondé le Fonds SPI (Sociétés de Projets Industriels), premier fonds d’investissement de Bpifrance destiné à financer des sociétés, spécialement créées pour porter un projet, aux côtés de partenaires industriels. Bpifrance se mobilise également pour la French Tech (Fonds French Tech Accélération, pour des investissements en fonds propres dans les structures d’accélération) ou bien encore dans le cadre du programme de soutien aux innovations majeures, avec 150 millions d’euros de fonds propres sur les sept thématiques de la commission présidée par Anne Lauvergeon.

Cette cohérence dans le domaine des investissements d’avenir ne se retrouve pas nécessairement en termes de politique industrielle, et notamment de soutien aux filières, bien que Bpifrance ait cherché à organiser son action par la mise en place de fonds et de dispositifs spécifiques correspondant à chaque filière.

b. Développer l’intégration de l’action de Bpifrance et des politiques de filières et de soutien aux entreprises industrielles

L’avis du Conseil national de l’industrie (CNI) sur le financement des entreprises industrielles, publié le 3 décembre 2014, rappelle les nombreuses difficultés auxquelles sont confrontées les entreprises travaillant dans le secteur industriel pour accéder au financement bancaire. Conjointement avec la politique de filières élaborée par l’État, Bpifrance doit jouer un rôle spécifique pour combler cette défaillance de marché.

C’est pourquoi le CNI recommande l’extension des capacités de Bpifrance en matière de prêts de développement, qui constituent un moyen de financement particulièrement apprécié des PME industrielles, avec un effet de levier sur les établissements de crédit qui interviennent en cofinancement (70 % de ces prêts de développement sont accordés à des entreprises industrielles). Les encours de 1,3 milliard d’euros en 2013, méritaient en conséquence d’être augmentés. La mission d’information prend ainsi acte de la décision récente du gouvernement de porter sur la période 2015-2017 à 8 milliards d’euros l’enveloppe des prêts de développement, soit environ 2,6 milliards d’euros par an.

L’analyse par Bpifrance de ses interventions de toute nature (hors Bpifrance Participation) en fonction des secteurs d’activité en 2014 montre en effet que son action en faveur de l’industrie ne représente que 25 % de ses engagements, soit 5,1 milliards d’euros, et 6,2 milliards d’euros (soit 31 %) si on y inclut le numérique. La part et le montant alloués à l’industrie ont toutefois sensiblement progressé en 2014, faisant suite à cinq années d’une quasi-stabilité en montant et d’une baisse en pourcentage. L’analyse par type d’intervention montre que ce sont les prêts de développement et les prêts à l’innovation qui sont à l’origine de cette dynamique. En effet, compte tenu de sa forte propension à innover, l’industrie capte 75 % de l’aide à l’innovation, 94 % en comptant le numérique.

Cependant, la part de l’industrie dans l’activité d’investissement de Bpifrance (hors Bpifrance Participation) n’atteint que 20 %, soit 344 millions d’euros. Même avec le numérique, elle atteint à peine 550 millions d’euros en 2014, soit 32 %. Bpifrance précise toutefois que c’est une évaluation minorante car elle ne dispose pas des informations en provenance des fonds affiliés.

La mission d’information rejoint la proposition du CNI et recommande qu’un suivi statistique plus précis soit mis en place sur cet axe d’intervention de Bpifrance, essentiel à la stratégie de consolidation des PME industrielles évoquée ci-dessus.

Proposition : mettre en place un suivi statistique plus précis sur les financements octroyés aux entreprises industrielles par Bpifrance, en exigeant notamment des équipes de gestion des fonds de fonds des informations spécifiques à ce titre.

La représentation de l’industrie dans l’activité de garanties de prêts bancaires apparaît également faible (21 %). Le résultat est meilleur pour les prêts à moyen et long terme (prêts de développement et cofinancement) mais la part de 30 % reste en dessous des attentes que porte le CNI à l’action de Bpifrance en faveur des PME et ETI industrielles. Compte tenu de son intensité capitalistique, l’industrie génère en effet un besoin de financement largement supérieur aux autres secteurs de l’économie.

Les membres de la mission d’information rejoignent les interrogations exprimées par le CNI. Ils se sont également étonnés du fait que des entreprises s’inscrivant pleinement dans le cadre d’une politique de filière ou d’implantation industrielle définis par l’État n’aient parfois pas bénéficié d’une attention et d’un soutien financier de la part de Bpifrance lorsqu’elles en faisaient la demande.

Proposition : accorder une priorité au soutien aux entreprises qui s’inscrivent dans le cadre d’un plan industriel ou d’une filière érigée en priorité de la politique industrielle de l’État lorsqu’elles émettent des demandes de financement ou d’investissement en fonds propres.

Enfin, une meilleure articulation entre l’État et ses opérateurs serait de nature à éviter le dépérissement de certains outils de politique industrielle, tel que le fond de modernisation des équipementiers automobile (FMEA), lancé par le FSI en 2009 et dont la banque publique a hérité lors de sa création. En effet, ce fonds sectoriel doté de 650 millions d’euros n’a opéré que trente investissements pour un montant total de 330 millions d’euros, soit un taux de consommation à peine supérieur à 50 %.

Si Bpifrance ne peut être tenue responsable de cet échec (22), qui trouve également son origine dans l’inertie déployée par les grands constructeurs automobiles associés à ce fonds qui s’y sont montrés hostiles pour des raisons de concurrence, cette expérience démontre néanmoins qu’une vision industrielle plus cohérente et mieux articulée entre les différents échelons permettrait certainement un meilleur emploi de l’argent public.

De la même manière, la conduite de certains projets industriels, pourtant favorablement perçus par les autorités déconcentrées de l’État et les autorités territoriales, se heurtent parfois à un refus de la part de Bpifrance, en particulier lorsqu’il semble difficile de conduire ces investissements à parité avec un partenaire privé. Parmi d’autres, le cas du sidérurgiste Celsa, à Bayonne s’inscrit dans ce cas de figure. Cela renvoie au constat plus général d’une difficulté de gouvernance potentielle puisque la CDC, n’étant pas actionnaire majoritaire, et malgré la prééminence dont elle est censée jouir en matière d’investissement, ne peut guider la décision de la BPI.

Plus généralement, la capacité d’appel des autorités déconcentrées de l’État à Bpifrance, qu’elles émanent des préfectures ou des commissaires au redressement productif, devrait être renforcée, notamment dans le cas des entreprises en difficulté qui fait l’objet d’un développement spécifique au sein ce rapport.

Proposition : favoriser la coopération entre les services déconcentrés de l’État et Bpifrance en matière d’investissement et de soutien aux entreprises en difficulté afin de renforcer la cohésion de la politique industrielle dans les territoires.

C. À LA RECHERCHE D’UN FONCTIONNEMENT EXEMPLAIRE

Bpifrance est une entreprise publique créée par la loi, fonctionnant grâce à des fonds et des crédits publics. À ce titre, son fonctionnement ne doit pas simplement être économiquement efficace mais aussi moralement et socialement irréprochable. Outre le dynamisme, la réactivité, la performance et la satisfaction du client, Bpifrance doit faire siennes les valeurs de transparence, de bonne gestion de l’argent public – tant dans son fonctionnement que dans son action – et d’impartialité exigée du service public.

1. Une politique des ressources humaines qui doit être irréprochable

La politique sociale de la banque publique d’investissement repose sur un équilibre subtil. Outre la nécessité de créer des synergies entre des entités fusionnées ou rapprochées par le groupe, Bpifrance doit être suffisamment attractive pour répondre à ses besoins de recrutement sur un marché où évoluent d’autres employeurs redevenus très compétitifs, tout en respectant le cadre imposé par le Gouvernement en matière de rémunération dans les entreprises publiques. De surcroît, plusieurs personnes auditionnées ont aussi souligné l’importance de diversifier les recrutements opérés par Bpifrance, en faveur de profils issus du monde industriel et non seulement du métier de la banque.

a. Des rémunérations encadrées, conformément aux engagements du Président de la République

Conformément aux engagements du Président de la République sur l’encadrement et la moralisation des rémunérations dans les grandes entreprises publiques, les rémunérations des collaborateurs de Bpifrance sont encadrées par des dispositions législatives et réglementaires.

L’article 3 de la loi du 31 décembre 2012 prévoit que le montant des rémunérations est rendu public sur une base annuelle. Le décret du 26 juillet 2012 (23) fixe à 450 000 euros bruts le plafond de la rémunération annuelle d’activité des dirigeants d’entreprises publiques, soit vingt fois la moyenne des plus bas salaires de ces entreprises. Comme l’a affirmé justement le ministre de l’Économie et des finances dans sa communication au Conseil des ministres du 13 juin 2012, « les excès en matière de rémunérations, qui sont dommageables pour les entreprises comme pour la cohésion sociale, imposent de prendre des mesures pour moraliser et encadrer les rémunérations des dirigeants d’entreprises. »

La plus haute rémunération – celle du directeur général de Bpifrance – est donc plafonnée à 450 000 euros, dont une part fixe de 400 000 euros et une part variable attribuée sur objectifs quantitatifs (60 %) et qualitatifs (40 %) de 50 000 euros.

S’agissant des niveaux et écarts de salaires, la moyenne des rémunérations fixes au 31 décembre 2014 pour l’ensemble du groupe Bpifrance (salaire de base temps plein, brut annuel) est de 54 643 euros pour une médiane de 46 740 euros. L’écart entre les 10 % des rémunérations les plus hautes et les 10 % les moins importantes est de 4,1. L’écart entre la plus basse et la plus haute rémunération au sein de Bpifrance est de 1 à 18.

b. Un effort d’harmonisation au niveau de BPI-Groupe

Fusion d’entités préexistantes, la Banque publique d’investissement doit aussi parvenir à une politique de rémunération harmonisée.

La politique de rémunération est déterminée par les instances dirigeantes, à savoir par les conseils d’administration de chaque entité et du groupe. Chaque conseil d’administration s’est doté d’un comité des rémunérations qui émet des avis et des recommandations. Coexistent donc, au sein de Bpifrance, deux politiques de rémunération distinctes : une pour l’entité Bpifrance Financement, l’autre pour Bpifrance Investissement. Un effort d’harmonisation est néanmoins poursuivi dans le cadre de BPI-Groupe.

ÉVOLUTION DU MONTANT TOTAL DES RÉMUNÉRATIONS

(en millions d’euros)

Année

2013

2014

Évolution

Montant des rémunérations

122,6

128,5

+ 4,8 %

Source : rapport annuel 2014 de BPI-Groupe.

Selon Nicolas Dufourcq (24), « les différences de rémunérations versées par les quatre entités qui ont formé Bpifrance étaient assez marquées. Nous avons entièrement révisé la structure des rémunérations et nous entendons parvenir à l’harmonisation en six ans. Nous corrigerons progressivement les décalages en commençant par les plus bas salaires, ceux des fonctions support en particulier ; nos actionnaires ont aussi donné leur accord pour que certaines catégories salariales soient repositionnées. »

Pour Bpifrance Investissement, il existait, avant le regroupement au sein de la société des équipes d’investisseurs du FSI et FSI Régions, trois systèmes de rémunération (CDC Entreprises, FSI, FSI Régions). Depuis le rapprochement des équipes, ces dispositifs ont été harmonisés dans le cadre de la construction sociale de la société de gestion unique. D’après les éléments transmis par Bpifrance, cette harmonisation repose principalement sur trois volets :

– l’intéressement est désormais limité à 9 % du salaire brut de référence, contre 10 % de la rémunération incluant la part variable ;

– une formule dérogatoire prévoit que la participation est plafonnée à 1 % du salaire brut de référence pour Bpifrance Financement et à 8 % pour Bpifrance Investissement ;

– la prime variable sur objectifs (PVO) n’est plus garantie à 80 % mais versée uniquement en fonction de l’atteinte des objectifs fixés.

Au jour de la publication du présent rapport, Bpifrance ne dispose pas d’une enquête de rémunération complète permettant de comparer toutes les rémunérations aux moyennes du marché. Deux études ciblées, conduites en 2014, ont cependant mis en lumière un risque de « perte de talents » sur les métiers de service à la clientèle, qui concernerait environ 500 collaborateurs, et un risque juridique en ce qui concerne l’égalité de traitement des collaborateurs de Bpifrance Financement avec celui de leurs homologues de Bpifrance Investissement.

Ces études ont conduit à prévoir deux enveloppes budgétaires pluriannuelles bien identifiées pour revaloriser la rémunération de deux catégories de collaborateurs de Bpifrance Financement notoirement en décalage avec celles du marché : parmi les collaborateurs des fonctions support, ceux dont la rémunération est inférieure de 10 % à la médiane du marché ; parmi les chargés de clientèle, ceux dont la rémunération est inférieure de 15 % à la médiane du marché. Ces revalorisations (respectivement de + 1,9 % et + 1,8 % de la masse salariale) ont été étalées sur quatre ans.

c. Des recrutements nécessaires

Le suivi des effectifs et de la masse salariale à partir des rapports annuels de Bpifrance présente des difficultés. Bpifrance SA ayant été constituée le 12 juillet 2013, le compte de résultat 2013 ne présentait qu’un semestre d’activité. Les chiffres présentés dans les tableaux ci-dessous sont donc issus de retraitements proposés par Bpifrance pour permettre une comparaison.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DEPUIS 2010

(en nombre de salariés, sauf mention contraire)

Nombre de salariés au
31 décembre

2010

2011

2012

2013

2014

Évolution 2010-2012

Évolution 2013-2014

Bpifrance Financement

1 641

1 641

1 655

1 820 2

1 853 2

+ 0,9 %

+ 1,8 %

Bpifrance Participations

55

56

63

73 1

18 1

+ 14,5 %

– 75,3 % 3

Bpifrance Investissement

s.o.

s.o.

s.o.

265 2

299 2

-

+ 12,8 %

BPI-Groupe

s.o.

s.o.

s.o.

2 085 2

2 152 2

-

+ 3,2 %

s.o. : sans objet. (1) Désormais inclus dans les effectifs de Bpifrance Investissement. (2) Données fournies par Bpifrance après retraitements. (3) La baisse de 75,3 % s’explique par l’intégration progressive de Bpifrance Participations dans Bpifrance Investissement.

Source : rapports annuels, Bpifrance.

ÉVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE DEPUIS 2010

(en milliers d’euros, sauf mention contraire)

Masse salariale au 31 décembre

2010

2011

2012

2013

2014

Évolution 2010-2012

Évolution 2013-2014

Bpifrance Financement

91 670

100 697

100 584

100 187

108 843

+ 9,7%

+ 8,2%

Bpifrance Investissement

s.o.

s.o.

s.o.

n.c.

n.c.

-

n.c.

BPI-Groupe

s.o.

s.o.

s.o.

219 000

240 500

-

+ 9,8 %

s.o. : sans objet. n.c. : non connu. Les données relatives à Bpifrance Financement sont issues des rapports annuels. Les données relatives à BPI-Groupe ont été transmises par Bpifrance après retraitements. Les données relatives à Bpifrance Investissement ne sont pas disponibles.

Source : rapports annuels, Bpifrance.

Entre 2013 et 2014, les effectifs de BPI-Groupe ont crû de 3,2 %. Les charges de personnel sont en hausse de 9,8 % entre 2013 et 2014.

En 2015, 172 CDI capacitaires (équivalent temps plein de fin d’année) seront recrutés, soit 8 % de l’effectif 2014. Ces forts besoins de recrutement s’expliquent par la nécessité d’accompagner la croissance de Bpifrance, en particulier sur certains métiers stratégiques bien identifiés, comme le financement de l’innovation, mais aussi par la montée en puissance de la mission de préfinancement du CICE.

En dépit des recrutements annoncés, le Rapporteur estime que les ressources humaines de la branche Investissement sont encore en décalage avec les ambitions de Bpifrance. Une étude comparative transmise par Bpifrance au Rapporteur fait apparaître que les chargés d’affaires de Bpifrance ont des responsabilités (en nombre de dossiers suivis et en montants) significativement plus élevées que dans les autres fonds d’investissement comparables. Dans ces conditions, on peut douter de la capacité des chargés d’affaires de Bpifrance à évaluer réellement le respect des normes sociales et environnementales ambitieuses qu’elle dit pourtant fixer pour ses investissements (cf. partie II. B. 3. , page 95).

Par ailleurs, il est souhaitable que Bpifrance, qui recrute majoritairement des profils à compétences financières, diversifie ses recrutements. Le financement des entreprises innovantes, en particulier, est un métier pour lequel Bpifrance doit recruter des profils industriels. Ainsi, afin de couvrir l’ensemble des domaines techniques et de compléter les compétences existantes, Bpifrance a recruté en 2014 des profils dans les domaines de l’énergie, des transports et de l’aéronautique. Les volumes restent cependant faibles au regard de l’ensemble des recrutements.

2. Une gestion qui doit être performante et aussi transparente

a. Une politique de communication ambitieuse

Bpifrance est une organisation jeune, issue de la fusion d’entités préexistantes, dont le positionnement institutionnel et stratégique n’est pas toujours facile à comprendre de ses clients ou de ses partenaires. Sa gamme de produits est particulièrement vaste. Aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 2012, la banque publique d’investissement a aussi une mission d’accompagnement : « elle développe une offre de service et d’accompagnement des entreprises tout au long de leur développement. » Tous ces éléments concourent à faire de la communication un enjeu fort du déploiement de Bpifrance.

Comme l’indiquait M. Patrice Bégay, directeur de la communication de Bpifrance, au cours de son audition, « il a fallu remplacer quatre marques – OSÉO, FSI, FSI Régions, CDC Entreprises – par une seule […] faire savoir aux entrepreneurs que Bpifrance est leur banque, qu’elle les considère comme des clients et non comme des risques et qu’elle est à même de leur redonner du dynamisme et de les inciter à voir loin et grand […] faire connaître à tous les publics – clients et partenaires – les missions et les métiers de Bpifrance. » (25).

Ces enjeux ont poussé Bpifrance à une politique de communication innovante et multi vectorielle dont les résultats sont indéniables. La marque s’est imposée dans le paysage national et la réussite du lancement de Bpifrance a été unanimement saluée au cours des auditions.

En 2014, les dépenses de communication paraissent raisonnables au regard des enjeux précités et des sommes dépensées par des entreprises comparables (26). Elles ont ainsi représenté 11,7 millions d’euros (27), détaillées de la manière suivante :

– 4,1 millions d’euros, au titre des partenariats média et campagnes d’information (presse quotidienne régionale, presse quotidienne nationale, digital, télévisions locales, affichage, achat d’espace) (28;

– 2,4 millions d’euros de communication interne (notamment les Rencontres en région, le Lab, Cap Invest...) ;

– 1,85 million d’euros, au titre des évènements et salons (notamment les salons en région, le Salon des Entrepreneurs, Planète PME, ainsi que les événements en propre comme le lancement du fonds ETI 2020 et de fonds sectoriels) ;

– 1 million d’euros pour la production de contenus et divers frais techniques (édition, publications, évènements en région) ;

– 1 million d’euros au titre des déplacements, des bases de données, des frais de locaux et divers ;

– 850 000 euros pour des prestations externes d’agences de conseil (29) ;

– 540 000 euros pour les outils et les sites web (sites Bpifrance, Le Lab, les applications mobiles, etc.)

En outre, la direction de la communication de Bpifrance peut s’appuyer sur 22 équivalents temps plein tandis que celle des relations institutionnelles et des médias en compte 9.

D’après les éléments transmis en réponse aux questions de la mission d’information, les dépenses de communications de Bpifrance seront stables dans les prochaines années.

b. Un nouvel axe fort qui pourrait être la transparence

Le Rapporteur invite cependant Bpifrance à davantage de sobriété dans sa communication. À l’heure où le redressement des comptes publics impose des efforts à toutes les administrations et à quelques semaines de la 21e conférence des Nations Unies sur les changements climatiques, l’envoi en masse de versions reliées des rapports d’activité 2014 est discutable. Des responsables de l’administration déconcentrée rencontrés par le Rapporteur ont ainsi jugé « dispendieux » les coffrets envoyés par Bpifrance. Chaque parlementaire a été destinataire de ces tirages luxueux, à l’heure de choix parfois difficiles sur les crédits de certaines missions du budget de l’État.

Dans le même temps, force est de constater que les informations contenues dans les rapports de Bpifrance s’amenuisent. Alors que le bilan d’activité 2013 était remarquable par la clarté de sa présentation, son effort de pédagogie et la quantité de données disponibles, facilement exploitables, la version 2014 constitue une présentation avantageuse et beaucoup plus succincte. Les rapports annuels de BPI-Groupe, Bpifrance Financement, Bpifrance Participations et Bpifrance Investissement sont, à certains égards, moins détaillés qu’en 2013. Les comparaisons sont rendues difficiles par des changements de présentation ou de périmètre dont la justification est difficile à comprendre.

Au cours des auditions, des déplacements et par le biais d’échanges avec des entrepreneurs tout au long de la mission, le Rapporteur a eu le sentiment que Bpifrance n’était pas toujours un acteur bien identifié et que son rôle n’était pas toujours compris des très petites entreprises. Un commissaire au redressement productif, rencontré sur le terrain, a ainsi évoqué « une réussite nationale mais des frustrations locales. ». Le Rapporteur n’a pu que constater que les très fortes attentes formulées à l’égard de Bpifrance se heurtaient souvent à la réalité.

En dépit de la mobilisation de plusieurs outils en leur faveur, la recherche d’une complémentarité avec le secteur bancaire ou avec les régions peut contribuer à rendre Bpifrance peu visible des plus petites entreprises. C’est une préoccupation structurelle, qu’elle partage avec son homologue allemande, la KfW. En outre, les responsables de Bpifrance ainsi que certains membres de son conseil d’administration ont pu estimer que les plus petites entreprises n’étaient pas le cœur de cible d’une banque publique d’investissement censée préparer l’avenir et les champions nationaux de demain.

Le Rapporteur rappelle néanmoins qu’aux termes de la loi, la banque publique d’investissement « oriente en priorité son action vers les très petites entreprises, les petites et moyennes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire, en particulier celles du secteur industriel. » Il souligne enfin que les ressources de Bpifrance sont majoritairement publiques. Toutes les entreprises expriment des attentes fortes envers la banque publique d’investissement qui, si elles doivent être conciliées entre elles et faire l’objet d’arbitrages, méritent des réponses et un effort de pédagogie.

Le Rapporteur recommande donc que Bpifrance, en lien avec ses actionnaires, et plus particulièrement l’État, se dote d’un axe de communication destiné à rendre compte de son action auprès du plus grand nombre.

Proposition : normaliser le contenu des principaux documents d’information produits par Bpifrance et veiller à ce que la communication de Bpifrance soit déployée auprès de toutes les entreprises, y compris auprès des plus petites.

3. La qualité du service aux entreprises

a. Une banque au service de toutes les entreprises

En 2014, Bpifrance a soutenu 82 000 entreprises (30) (hors grandes entreprises et autres bénéficiaires (31)) totalisant 1,3 million d’emplois pour un total de financement de 18,1 milliards d’euros.

● 69 % de très petites entreprises (TPE) qui ont bénéficié de 26 % des financements. Ces entreprises (57 000) sont principalement des entreprises en création, soutenues via un dispositif de garantie ou bénéficiant d’un prêt pour la création d’entreprise ou PCE (59 %) (32).

● 26 % de PME (33) qui ont reçu 49 % des financements. Bpifrance a ainsi soutenu 15 % des 125 000 PME françaises. Les PME financées, l’ont été principalement via la mobilisation de créances pour financer leur cycle d’exploitation (52 %). L’investissement, représente plus de 31 % des financements reçus par les PME.

● 5 % des bénéficiaires appartiennent à des ETI (34) et ont reçu 25 % des financements. Plus d’une ETI française sur trois a ainsi été soutenue par Bpifrance en 2014. Elles ont bénéficié de soutiens pour financer leur cycle d’exploitation, via le préfinancement du CICE et la mobilisation de créance (70 %) et de soutien en investissement. Le financement de l’investissement représente plus de 41 % des financements octroyés aux ETI.

POSITIONNEMENT DE BPIFRANCE DANS SON ENVIRONNEMENT EN 2014

Source : Bpifrance.

CARTOGRAPHIE DES ENTREPRISES PAR FINALITÉ ET PAR DISPOSITIF EN 2014

(en nombre de bénéficiaires)

Source : Bpifrance.

b. Un effort notable de simplification et de réduction des délais

Bpifrance a été conçue avec l’objectif de simplifier l’accès au financement des entreprises. Ainsi, Nicolas Dufourcq affirmait au cours de sa première audition que « les principes qui régissent notre intervention sont une attention portée de manière primordiale au client, la simplicité, la réduction des délais et la lutte contre toutes les dérives bureaucratiques ».

Cet effort de simplification a pris des formes différentes selon les activités.

● L’activité Innovation est sans conteste celle pour laquelle l’enjeu de simplification et de réduction des délais était le plus important. Les multiples sources de financement public de l’innovation (programme d’investissements d’avenir, crédits budgétaires, aides de la direction générale des entreprises (DGE), fonds européens) frein à l’efficacité administrative. Un plan stratégique, dit « Nova », a permis :

– de diviser par trois les délais d’instruction des programmes collaboratifs ;

– de diminuer de 23 % les délais de décision pour les projets individuels ;

– de passer de quinze à un formulaire pour les demandes d’aides à l’innovation.

L’action de Bpifrance au service du financement de l’innovation a été saluée unanimement au cours des auditions et suscite un remarquable consensus en dépit des nombreux défis que cette performance implique, notamment en termes de coordination des acteurs publics (cf. partie III).

● S’agissant de l’activité Financement, la décentralisation des décisions a permis de réduire les délais. Elle devrait aussi rendre les échanges avec Bpifrance plus aisés de manière à mieux faire partager le sens de ces décisions.

L’analyse de l’évolution des délais (entre la date de demande de l’entreprise et la date de réponse) entre 2012 et 2014 montre une amélioration de la situation en dépit d’une croissance soutenue de l’activité.

ÉVOLUTION DES DÉLAIS ENTRE LA DATE DE DEMANDE ET LA DATE D’ACCORD

(en jours)

Décisions

2012

2013

2014

Cofinancement

50

48

44

dont prêts de développement

53

48

42

Court terme

43

24

27

Garantie

17

16

15

Source : Bpifrance.

Seule exception, selon Bpifrance : les délais concernant les produits de court terme ont eu tendance à augmenter entre 2013 et 2014 : cette dégradation est le fruit de l’augmentation des délais concernant les demandes de préfinancement du CICE, elle-même conséquence de l’augmentation des délais de traitement du service des impôts des entreprises (SIE) de la direction générale des finances publiques (DGFiP) chargé de la délivrance du certificat de créance fiscale, plus précisément indispensable s’agissant du préfinancement. La mission de préfinancement du CICE a en effet pris une importance inattendue qu’il convient d’analyser (cf. partie II. C. 3. a. page 110).

Les personnes entendues au cours des auditions par la mission d’information n’ont fait état que de quelques retards observés localement. Ils relèvent, selon Nicolas Dufourcq, du management, tandis que d’autres personnes auditionnées ont évoqué un manque de moyens humains et financiers.

Il serait sans doute souhaitable que Bpifrance présente une évolution de ces délais de réponse par région pour identifier, le cas échéant, la nécessité de renforcer sa présence sur le terrain.

● S’agissant de l’activité Investissement, Bpifrance n’a pas précisé ses délais de réponse, ce qui peut s’expliquer par le fait qu’elle n’investit jamais seule mais participe à des « tours de table ». Sa performance dépend donc de celle des autres acteurs de la place.

Elle fait valoir que son enquête auprès des entreprises investies met en évidence un jugement positif quant aux délais de prise de décision. Près de 6 entreprises sur 10 jugent que Bpifrance est aussi réactive que ses co-investisseurs privés, 3 sur 10 plus réactive, et seulement 1 sur 10 juge Bpifrance moins réactive. Mais cette enquête ne vise que les entreprises dans lesquelles Bpifrance a finalement investi.

Jean-Louis Beffa, président d’honneur de Saint-Gobain, membre de la commission de surveillance de la CDC, a estimé, devant la mission d’information, que la constitution de dossiers de demande de fonds propres restait complexe : Bpifrance « contraint les PME qui la sollicitent à effectuer des audits très onéreux. De tels réflexes seraient plus pertinents à l’égard des grands groupes. Dans le dialogue avec les PME, la BPI ne témoigne pas de souci de simplification. Bien qu’elle se comporte mieux que les autres banques, elle pourrait donc encore progresser. (35»

Le Rapporteur n’a pas recueilli d’éléments convergents allant dans ce sens. Au cours d’une même réunion, un entrepreneur a ainsi fait part de ses difficultés face à des demandes complexes tandis qu’une dirigeante d’entreprise rétorquait qu’elle se rendait directement à la direction régionale de Bpifrance, son dossier à la main, où on l’accueillait avec beaucoup de bienveillance.

Bpifrance insiste quant à elle sur le fait que ses enquêtes de satisfaction – dont le détail n’est pas public et n’a pas été communiqué au Rapporteur – ne mettent pas en lumière une insatisfaction des sondés sur la complexité administrative et rappelle que les entrepreneurs peuvent s’adresser directement aux directions régionales.

c. Une mission d’accompagnement qui mériterait d’être mieux définie

L’accompagnement des entreprises fait partie des missions fixées à Bpifrance par la loi, qui dispose que la banque publique d’investissement « développe une offre de service et d’accompagnement des entreprises tout au long de leur développement » (36). C’est pourquoi Bpifrance a mis en place une offre de produits financiers adaptée à chaque étape. Elle accompagne aussi les PME et ETI en tant qu’actionnaire minoritaire lorsqu’elle intervient en fonds propres.

Mais l’accompagnement des entrepreneurs et non seulement des entreprises est une autre lecture possible du texte de loi. Il fait d’ailleurs partie des priorités annoncées par le directeur général de Bpifrance pour 2015, ce dont le Rapporteur se félicite.

Une stratégie nationale d’accompagnement a ainsi été mise en place. Il s’agit de mettre à la disposition des chefs d’entreprise une offre de diagnostics stratégiques de bonne qualité et un suivi et de mobiliser les acteurs publics ou ceux de « l’écosystème » dans lequel se trouve l’entreprise.

● Le programme « Accélérateur PME » propose des outils de diagnostic commercial, de gestion des ressources humaines et de reporting. Il est destiné à environ 75 PME qui seront suivies pendant trois ans par un accompagnement à la définition puis à l’exécution de projets de développement. Une première « promotion » a été lancée en 2015, une deuxième devrait suivre l’an prochain.

● Le programme « Initiative Conseil » est destiné aux ETI. Il consiste à inciter les dirigeants de ces sociétés à rédiger, avec l’aide de Bpifrance, le plan stratégique qui leur fait défaut – l’entreprise versant pour cela 5 000 euros, Bpifrance autant. 150 de ces « flashes stratégiques » seraient réalisés en 2015 avant d’être évalués, dans trois ans.

● Le programme « French Tech » est destiné à des entreprises innovantes en croissance rapide et repose sur la coordination des actions de Business France, de la Coface, des pôles de compétitivité et de l’Institut national de la propriété industrielle (INPI).

● Le programme « Bpifrance Export » destiné à 1 000 ETI et PME de croissance (cf. partie III-C-2 du présent rapport, page 142).

● Bpifrance Université propose des formations de haut niveau répondant à des besoins très divers, conçues en partenariat avec les écoles de commerce HEC et EMLYON. Bpifrance a également créé, avec les régions, un portail de formation en ligne proposant des modules courts.

● Bpifrance Excellence est un réseau social permettant aux entrepreneurs d’échanger leurs bonnes pratiques.

Au-delà du financement, les entreprises sont demandeuses de conseils, de mises en relation. Selon les équipes de la direction régionale de Bpifrance Paris Ouest, le contact direct avec les chefs d’entreprise est primordial. Un bon chargé d’affaires se doit de devenir une référence sur le territoire. Sa carte de visite doit circuler de façon autonome.

L’accompagnement des TPE, des PME et la formation des chefs des petites entreprises restent en outre un sujet majeur, qui dépasse le seul cadre de Bpifrance. Selon Augustin Landier, professeur à l’École d’économie de Toulouse et coauteur d’une étude sur le financement des PME (37), « notre étude sur le financement des PME a clairement mis en lumière que ces dernières souffraient souvent d’une méconnaissance de base des mécanismes comptables, administratifs et financiers, qui pénalisait les chefs d’entreprise. Il y a donc là un véritable besoin, auquel entend d’ailleurs répondre la BPI en lançant Bpifrance Université ».

Le Rapporteur a pu appréhender la diversité des pratiques dans les directions régionales. Elles manifestent souvent un vrai souci d’information et d’accueil des entrepreneurs, tout en soulignant un décalage entre les moyens humains du réseau Bpifrance et les besoins. En moyenne, une direction régionale regroupe une vingtaine de personnes. Dans ces conditions, un suivi individuel de masse paraît devoir s’appuyer sur d’autres acteurs. Pourtant, les chargés d’affaires de Bpifrance, comme la plupart des personnes auditionnées sur ce thème, estiment que l’accompagnement et la formation des dirigeants des TPE et PME sont primordiaux et mériteraient d’être renforcés.

Il existe donc un enjeu de coordination très fort avec les conseils régionaux, les chambres de commerce et d’industrie, les associations professionnelles et les banques commerciales. Si ces enjeux paraissent bien identifiés par les cadres de Bpifrance, il existe peu d’indicateurs qui permettent de mesurer les besoins et les réponses apportés par Bpifrance. Avec le temps, il serait souhaitable de disposer de davantage d’informations sur l’impact des programmes d’accompagnement menés par Bpifrance et, plus généralement, sur l’évolution des besoins d’accompagnement des chefs d’entreprise dans l’accès au crédit. Une telle évaluation pourrait être conduite sous l’égide de l’Observatoire du financement des entreprises.

Proposition : poursuivre le développement de la mission d’accompagnement de Bpifrance

– en établissant des partenariats clairs avec les acteurs consulaires, associatifs ou régionaux ;

– en informant davantage les chefs d’entreprise dans les supports de communication sur l’accompagnement dont ils peuvent bénéficier ;

– en se dotant d’indicateurs sur l’évolution des besoins d’accompagnement des chefs d’entreprise.

II. UNE STRATÉGIE REPOSANT SUR LA DYNAMISATION DU MARCHÉ PRIVÉ MAIS DONT LE CADRE POURRAIT ÊTRE AMÉLIORÉ

A. UNE DOCTRINE D’INTERVENTION LARGE MAIS SOUMISE A DES CONTRAINTES FORTES

1. Les questions posées par la doctrine d’intervention

a. L’étendue des missions attribuées à Bpifrance par la loi ne se retrouve pas complètement dans sa doctrine d’intervention

L’article 1er de la loi créant la BPI prévoit un éventail large de missions entrant dans son champ d’action. En effet, celui-ci dispose que la banque publique :

– agit en appui des politiques publiques conduites par l’État et par les régions ;

– en soutien de la croissance durable et de l’emploi ;

– qu’elle favorise l’innovation, l’amorçage, le développement, l’internationalisation, la mutation et la transmission des entreprises ;

– qu’elle oriente en priorité son action vers les TPE, les PME et les ETI en particulier celles du secteur industriel ;

– accompagne la politique industrielle nationale, notamment pour soutenir les stratégies de développement des filières et le développement des secteurs d’avenir ;

– apporte son soutien à la mise en œuvre de la transition écologique et énergétique ;

– ou encore stabilise l’actionnariat de grandes entreprises porteuses de croissance et de compétitivité.

Ce vaste éventail de missions conférées par la loi à Bpifrance n’offre a priori que peu de limites à l’action de celle-ci. En se fondant sur les propos de diverses personnalités qui ont participé directement ou indirectement à la mise en place de Bpifrance, il apparaît que de nombreux ministères ont cherché à faire prendre en considération leurs thématiques propres dans les missions attribuées à la banque, espérant ainsi trouver une source de financement supplémentaire.

A contrario, la doctrine n’a été discutée qu’au niveau des représentants de la direction du Trésor, de la CDC et de la BPI. Plus restrictive, elle encadre les diverses missions attribuées à la banque en en fixant les modes opératoires.

Cette doctrine mérite d’être précisée sur plusieurs points. À cet égard, la doctrine d’intervention veut que l’ensemble des interventions de Bpifrance, y compris celles qui lui sont confiées par les pouvoirs publics, soient financièrement soutenables, c’est-à-dire qu’elles doivent viser a minima un retour sur les capitaux investis afin d’assurer la pérennité de la société et de ses missions. Cela conduit notamment le conseil d’administration de la société à définir des cibles en matière de rentabilité et de niveau de risque pour chacune de ses activités.

La doctrine précise également que Bpifrance privilégie les secteurs et les filières en croissance et peut ainsi concentrer ses interventions à leur profit, ce qui n’apparaît pas aussi clairement dans la loi.

La loi et la doctrine s’accordent sur le fait que Bpifrance doit se comporter en investisseur avisé, élément important au regard du respect des règles européennes. Toutefois, la doctrine précise que Bpifrance peut exceptionnellement, et à titre temporaire, prendre des décisions de financement ou d’investissement dérogatoires à cette règle.

En matière d’investissement, l’ambiguïté des missions confiées à Bpifrance se retrouve dans le concept « d’investisseur avisé opérant aux conditions de marché au service de l’intérêt collectif » que retient la doctrine. Cela signifie donc à la fois que Bpifrance doit consacrer une part significative de ses moyens à des secteurs qui attirent peu d’investisseurs classiques, tel que l’amorçage ou le capital-risque, mais qu’elle doit le faire dans des conditions similaires à celles qui s’imposent aux investisseurs privés, notamment en matière de rentabilité.

Pour ce faire, Bpifrance intervient systématiquement en co-investissement et de façon minoritaire, deux exigences qui ne se retrouvent pas dans la loi mais qui ont pour effet de prévenir le risque en matière d’aide d’État et d’éviter un effet hypothétique de substitution du public au privé. Il semble cependant paradoxal que Bpifrance ait pour objectif premier de combler les failles de marché, en intervenant là où les acteurs privés ne sont pas présents, mais qu’elle doive dans le même temps systématiquement agir en co-investissement ou en cofinancement avec ces mêmes acteurs privés et tout en restant minoritaire.

À ce titre, si la doctrine de Bpifrance prévoit la recherche d’un effet de levier maximal qui a pour but de pousser des acteurs privés à intervenir sur des secteurs qu’ils n’auraient pas spontanément investis, il demeure difficile d’apprécier le nombre d’interventions qui ont été rendues impossibles par absence de cofinanceurs ou de co-investisseurs. Les interrogations des membres de la mission d’information sur ce sujet sensible n’ont pu être dissipées.

Proposition : prévoir un mécanisme d’alerte rapide et un recensement systématique par les services de l’État des cas où l’absence de partenaire privé a conduit Bpifrance à renoncer à une opération de financement ou d’investissement pourtant jugée pertinente.

Cette règle ne s’applique d’ailleurs pas en matière d’innovation, domaine dans lequel la banque publique peut agir seule et sans partenaires privés. Les membres de la mission d’information remarquent également que la KfW allemande n’est pas tenue par de telles limitations puisque l’ensemble des financements qu’elle accorde sont versés par l’intermédiaire de banques privées (on lending), tout en étant de l’argent public, ce qui permet d’éviter tout risque de requalification en aide d’État, y compris lorsque la KfW accorde la totalité du prêt puisqu’elle le fait de manière indirecte. Ainsi, selon le Dr Lutz-Christian Funke, responsable opérationnel de la KfW auditionné par la mission d’information (38), « Nos prêts respectent un principe de « on-lending » ; autrement dit, ils sont indirects. Nous ne faisons pas de cofinancement. Un accord de non-concurrence nous lie aux banques qui distribuent nos prêts aux entreprises moyennant une commission, dans le cadre de programmes désignés comme étant ceux de la KfW. Nous pouvons ainsi, par exemple, financer la totalité de ces prêts ou y contribuer à hauteur de 50 %, la banque assumant alors le complément. »

Si la recherche d’un effet de levier maximal auprès de partenaires privés apparaît parfaitement légitime, le principe du cofinancement et du co-investissement comme points centraux de la doctrine pose en effet la question des restrictions qu’elle entraîne. En effet, la loi comme la doctrine prévoient une prise en compte de l’intérêt collectif, notamment au travers des effets sur l’emploi et sur le développement des territoires, objectifs qui peuvent parfois nécessiter d’intervenir sans partenaire privé ou sans considération de rentabilité immédiate. C’est également sur ce type d’engagement que les citoyens peuvent apprécier le service rendu par leur banque publique.

De la même manière, la doctrine pose un certain nombre de limitations en matière de retournement d’entreprise, lesquelles ne sont pas prévues par la loi. Bpifrance prévoit en effet d’agir en faveur du retournement d’entreprise en difficulté principalement par le biais de participation dans des fonds privés, donc de manière indirecte et minoritaire. Cependant, le retournement d’entreprise suppose généralement un investissement majoritaire permettant de disposer de l’ensemble des leviers d’action.

Sur ce plan du retournement d’entreprise, la doctrine se montre donc plus restrictive que la loi, non sans raison, mais avec une rigidité qui peut s’avérer préjudiciable pour la survie d’entreprises dont l’intérêt économique et social pour la Nation justifierait un engagement de la puissance publique. De trop nombreuses faillites d’entreprises entraînent non seulement des pertes d’emplois mais également la disparition de savoir-faire et un impact négatif fort sur le développement des régions concernées (39).

Enfin, on note que de telles restrictions s’appliquent également à Bpifrance financement qui ne peut accorder de prêt aux entreprises en difficulté avérée et qui doit opérer aux conditions de marché, sans soutien abusif ni crédit ruineux, conformément à la réglementation bancaire.

Dans ce cadre, le Rapporteur s’interroge sur la possibilité de développer en France, sans changer le cadre général d’action de la BPI, des dispositifs indirects de financement, via les banques privées, pour être en mesure de financer des entreprises mêmes en cas d’absence d’un partenaire privé agissant en cofinancement et en dehors des politiques spécifiques telles que l’innovation.

Proposition : assouplir les règles existantes en matière de cofinancement ou permettre le recours à des financements indirects sur le modèle de la KfW allemande.

b. La correction des failles de marché

La doctrine de Bpifrance précise qu’elle intervient dans les TPE, les PME et les ETI qui, notamment du fait de leur taille, du caractère amont de leur stade de développement et du caractère risqué de leur projet de croissance, rencontrent des difficultés structurelles de financement auprès du système bancaire comme des investisseurs privés (défaillance de marché).

Une faille de marché peut être définie simplement comme une situation où un bon projet, c’est-à-dire un projet générant des flux de capital supérieurs en valeur actualisée au coût des investissements initiaux, ne trouve pas de financeur. Elle peut résulter d’une crise systémique, comme en 2008, ou d’asymétries d’information, autrement dit de difficultés à évaluer les risques du projet. Outre ces failles de marché, la puissance publique peut chercher à favoriser le financement de projets non rentables mais qui produisent des « externalités positives » pour l’ensemble de l’économie (recherche fondamentale, infrastructures…). Cette intervention est strictement encadrée par le droit de l’Union européenne relatif aux aides d’État dans le souci d’éviter les distorsions de concurrence entre les États membres.

Dans ce contexte, Bpifrance consacre une part significative de ses interventions aux segments de marché sur lesquels le manque de fonds privés est le plus marqué et qui sont structurellement déficitaires en capitaux, comme l’amorçage, le capital-risque, le capital développement et les transmissions de petites entreprises.

Afin de détecter les défaillances de marché sur lesquelles agir, Bpifrance s’appuie sur sa capacité à détecter les entreprises cibles grâce à la connaissance fine de ses équipes du tissu économique régional, des secteurs d’activité et de leurs besoins ainsi que des entreprises elles-mêmes.

L’action de Bpifrance en la matière fait l’objet d’un processus de revue stratégique périodique, s’appuyant sur les axes de développement qui ont présidé à sa création qui aboutit à la validation par les organes de gouvernance compétents des propositions réalisées afin de répondre aux besoins identifiés en matière de couverture des défaillances de marché.

À l’heure actuelle, de nombreuses initiatives contribuent à combler les défaillances de marché :

– en matière d’innovation, il s’agit de fluidifier la chaîne du financement en s’assurant que chaque entreprise innovante ait accès aux financements qui lui sont nécessaires à chaque étape de son développement, depuis le stade amont de la R&D jusqu’au renforcement du capital (voir chapitre consacré à l’innovation) ;

– en financement, Bpifrance a lancé une offre de prêts de développement dont les caractéristiques répondent à un besoin non couvert par le marché. En particulier, le besoin de fonds de roulement (ou trésorerie) d’une entreprise peut être récurrent du fait du hiatus entre les délais de paiement des clients et ceux des fournisseurs, dans le cas d’une production saisonnière, ou encore du fait des modalités de paiement de l’impôt. Les banques commerciales proposent normalement une offre de financement adaptée ou des services d’affacturage (40). Mais cette offre s’est considérablement réduite, en particulier pour les petites entreprises. Les coûts de gestion sont jugés trop élevés par les banques. Les prêts de Bpifrance ont donc pour objet de financer le besoin en fonds de roulement ainsi que l’immatériel des entreprises, sans caution ni garanties, et avec un différé de remboursement du capital de deux ans (jusqu’à trois ans sur les prêts dits « d’avenir ») ;

– en matière d’export, Bpifrance s’est fortement engagé. À titre d’exemple, dans un contexte de baisse marquée des contrats civils garantis par Coface (DGP) et de désintérêt des banques commerciales depuis 2009, principalement pour les « petits » contrats, Bpifrance a lancé en 2015 une offre nouvelle de crédit comprise entre 5 et 25 millions d’euros visant à soutenir les exportations via l’octroi de prêts accordés directement aux acheteurs étrangers de biens ou de services de fournisseurs français ;

– enfin, en matière d’investissement, l’activité de Bpifrance en fonds de fonds permet, du capital-amorçage au capital-développement dans des secteurs risqués et transmission, de soutenir les équipes privées dans un contexte de raréfaction structurelle des fonds provenant d’acteurs institutionnels privés. Par ailleurs, son action en investissement direct repose sur la volonté de venir en complément de l’action du privé afin de permettre aux tours de table de se boucler au niveau nécessaire. Ainsi que le rappelle Jean-Baptiste Cuisinier, président de Capagro Innovation, « dans le capital-risque, on chasse volontiers en meute. Il existe un double effet de levier : Bpifrance met de l’argent dans un fonds sectoriel, ce qui permet à celui-ci de lever cinq, six ou sept fois ce qu’elle apporte, et, quand nous montons un dossier, des fonds généralistes qui hésiteraient beaucoup à investir parce qu’ils connaissent mal le secteur, faute de spécialistes dans leurs équipes, viennent avec nous pour la moitié, voire les deux tiers, du tour de table ».

Comme l’a bien souligné Augustin Landier, professeur à l’école d’Économie de Toulouse, au cours de son audition, la difficulté de trouver des financeurs pour ces projets tient à un environnement que la puissance publique peut aussi faire évoluer en changeant les règles fiscales ou la réglementation, par exemple. Elle peut aussi résulter des insuffisances d’un dossier de financement : soit le porteur de projet n’arrive pas à faire la preuve de sa compétence et de sa crédibilité aux yeux des prêteurs, soit l’évaluation du projet est trop chronophage pour que cela soit rentable : « aucun banquier n’acceptera en effet de consacrer une semaine entière, à l’étude d’un investissement d’une valeur de 5 000 euros ».

Les failles de marché peuvent donc être appréciées de différentes façons. Certaines sont structurelles ; d’autres sont transitoires ou pourraient être résolues à terme par le marché. Elles n’en appellent pas moins des réponses urgentes. Bpifrance s’inscrit dans un éventail de réponses de la puissance publique à ces difficultés. Elle doit faire preuve de réactivité et de pragmatisme tout en veillant à ce que son action soit comprise. Comme l’a souligné Augustin Landier, on peut regretter que le discours de Bpifrance et de ses tutelles ne soit pas plus explicite sur l’analyse qu’elle fait des défauts de financement.

L’action de Bpifrance demeure néanmoins, dans ses modalités d’intervention, largement contrainte par les règles européennes.

c. Les principes structurants de la doctrine d’intervention sont contraints par le droit européen

Le droit européen a un impact déterminant sur les principes structurants et sur l’action réelle de Bpifrance. En particulier, le concept d’« investisseur avisé », c’est-à-dire d’acteur se comportant comme le ferait un acteur de marché, dont par nature il semble que l’on suppose qu’il soit toujours avisé, implique de :

– recourir au cofinancement ou au co-investissement avec le secteur privé ;

– ne pas venir en aide à des entreprises en difficulté sous peine de tomber sous la réglementation des aides d’État ;

– ne pas entrer en concurrence avec le secteur privé ;

– ou encore de rechercher des investissements ou des financements rentables.

Ces critères ont pour objet de vérifier que l’opération financée par les pouvoirs publics serait « raisonnablement » financée par un investisseur privé en économie de marché, c’est-à-dire qu’elle s’apparente à un apport de capital à un niveau de risque acceptable selon les pratiques du marché et avec des perspectives de rentabilité réelle dans des délais raisonnables. Le fondement de l’analyse de la Commission est de s’assurer que l’entreprise publique n’obtienne pas d’avantages, de quelque nature qu’ils soient, qu’un investisseur privé ne pourrait consentir.

S’il n’entre pas dans l’objet de la mission d’analyser le système mis en place au niveau de l’Union européenne en matière d’aides d’État et de concurrence, il n’était cependant pas possible de comprendre les fondements de l’action de Bpifrance, ainsi que ses limites, sans rappeler et analyser ce que sont les règles européennes en la matière car celles-ci sont aussi au cœur de ce que peut ou ne peut pas faire la banque publique

l Il s’agit en premier lieu de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qui dispose que : « Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». Ce même article dispose cependant que peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur :

a) Les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, ainsi que celui des régions visées à l’article 349, compte tenu de leur situation structurelle, économique et sociale,

b) Les aides destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre,

c) Les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun,

d) Les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union dans une mesure contraire à l’intérêt commun,

e) Les autres catégories d’aides déterminées par décision du Conseil sur proposition de la Commission européenne.

Ce système repose sur le principe d’une notification à la Commission européenne des aides attribuées aux entreprises par les organismes publics. L’application stricte de ces principes par les services de la Commission pourrait représenter un risque pour les États qui y recourent. Bpifrance a donc fait le choix d’éviter a priori tout risque de cette nature en choisissant d’agir exclusivement en cofinancement ou en co-investissement.

Cette prudence peut se justifier au regard du risque financier que pourrait représenter pour la banque publique et donc pour l’État une requalification des aides accordées par cette dernière. Ces principes d’intervention, qui anticipent les exigences des institutions européennes, ont par ailleurs autorisé l’entité qu’est Bpifrance à ne pas notifier l’ensemble de ses opérations aux services de la Commission européenne, ce qui lui permet d’échapper à un contrôle strict de l’ensemble de son action comme le prévoit la communication de la Commission européenne à propos de Bpifrance rendue en mai 2015.

Cependant, force est de constater que la liberté d’action de Bpifrance s’en trouve limitée, parfois au-delà même des restrictions imposées par le droit européen, lequel, comme cela vient d’être rappelé, prévoit un certain nombre d’exceptions au principe général d’interdiction des aides d’État.

En effet, les apports en capitaux sont considérés comme une aide d’État lorsque les perspectives économiques de la société bénéficiaire sont telles qu’aucune rémunération normale du capital, par référence à une entreprise privée comparable, ne peut être attendue dans des délais raisonnables. Dans son examen, la Commission s’appuie sur une analyse de l’écart entre l’investissement consenti et sa valeur actualisée, compte tenu du plan d’affaires ajusté à la situation du marché en termes de tendance et de parts de marché contrôlées par l’entreprise. Le niveau de risque est évalué à partir des ratios de liquidité et de solvabilité de la société bénéficiaire.

Les exceptions au principe général d’interdiction des aides d’État

À cet égard, deux éléments permettent de présumer l’absence d’aide d’État : le financement aurait pu être obtenu, dans les conditions définies par l’État, sur le marché ; une intervention privée est concomitante à l’intervention publique et s’effectue dans les mêmes conditions, ce qui justifie le principe de co-intervention. Pour ne pas s’exposer à la qualification d’aide d’État, les prêts accordés par les pouvoirs publics doivent refléter, dans le taux d’intérêt et dans les garanties, le niveau de risque porté par l’entreprise. Par conséquent, dès lors que le prêt n’est pas conforme aux conditions bancaires, l’élément d’aide doit être quantifié, par l’écart entre le taux que l’entreprise paierait sur le marché et le taux pratiqué en réalité. Cependant, l’existence d’un écart ne préjuge pas d’une aide d’État, puisque l’avantage est par suite considéré comme un apport en capital, qui est examiné au regard du critère de l’investisseur avisé décrit plus haut.

Quelle que soit leur nature, les garanties octroyées par les pouvoirs publics, peuvent à leur tour constituer des aides d’État si elles ont pour conséquence d’introduire un écart entre le taux que l’emprunteur paierait sur un marché libre et le taux effectivement obtenu grâce à cette garantie. La Commission est ainsi conduite à examiner si les entreprises publiques dont le statut exclut le recours à la faillite, bénéficient à ce titre d’une aide équivalent à une garantie, la question étant de savoir si ce statut permet effectivement à l’entreprise d’obtenir des crédits dans des conditions plus favorables.

l D’autre part, une aide d’État reste compatible avec la réglementation communautaire si elle peut être qualifiée d’aide d’État au sauvetage et à la restructuration compatible avec le bon fonctionnement du marché intérieur, ce qui implique le respect des trois lignes directrices énoncées par les directives 94/368/05 CE du 23 décembre 1994 :

– elle doit s’inscrire dans un programme viable de redressement consigné dans un plan sur le respect duquel s’engage l’État. Par conséquent, toute nouvelle aide est exclue pendant une durée minimale de dix ans ;

– les distorsions de concurrence doivent être aussi modérées que possible, et à cette fin, le montant de l’aide doit être limité au strict nécessaire pour atteindre son but ;

– enfin, l’entreprise doit fournir une contribution importante au financement du plan de redressement, en consentant notamment un effort rigoureux de restructuration.

L’ensemble de ces critères permet aux acteurs publics du financement, sans contrevenir aux règles européennes, de disposer de marges de manœuvre appréciables pour apporter des capitaux ou des financements aux entreprises, sans nécessairement rechercher une association systématique avec des partenaires privés. Ils peuvent également justifier une action spécifique en faveur d’entreprises en difficulté.

Le Rapporteur regrette que ces marges de manœuvre ne soient pas utilisées par Bpifrance, sauf exceptions, traduisant à un phénomène d’autocensure préjudiciable au développement économique et au maintien de notre tissu industriel. Il recommande par conséquent de réfléchir, en lien avec les institutions européennes, à la manière dont pourraient se déployer des aides financières émanant de la BPI qui seraient à la fois conformes au droit européen et qui ne se heurteraient pas à des délais d’instruction les condamnant à l’inefficacité et à l’insécurité juridique et financière.

Proposition : mener une réflexion conjointe avec les institutions européennes afin de permettre le déploiement d’aides financières directes aux entreprises dans des délais raisonnables et de manière conforme aux exceptions prévues à l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

d. Le cofinancement et le co-investissement : des principes dont les contours pourraient être assouplis

Comme indiqué plus haut, les doctrines du cofinancement ou du co-investissement, qui conditionnent l’ensemble de l’action de Bpifrance, répondent en premier lieu au cadre réglementaire européen, en particulier aux règles relatives aux aides d’État. La doctrine précise également que Bpifrance a vocation à être un acteur de place neutre dont l’action doit permettre de stimuler l’ensemble des partenaires du financement, au premier rang desquels les banques, les réseaux de développement de l’innovation et les investisseurs privés.

Bpifrance inscrit ces exigences au cœur de son action, s’interdisant ainsi de financer ou d’investir seule dans des projets, quels que soient leur valeur ajoutée ou leur intérêt industriel pour la vie économique de la Nation, à l’exception notable des investissements et des financements réalisés dans le domaine de l’innovation, lequel est exclu de ces règles en accord avec les institutions européennes.

Toutefois, la doctrine de Bpifrance précise que, si la situation le justifie, Bpifrance ne s’interdit pas, exceptionnellement et à titre temporaire, de prendre des décisions de financement dérogatoires à sa doctrine. Cette décision doit être prise par les instances de gouvernance compétentes, conformément aux règles prévues par le statut de Bpifrance Financement et par le pacte d’actionnaires de Bpifrance. Ainsi, il existe aujourd’hui quatre exceptions principales :

‒ les prêts Export (41) d’un montant inférieur à 150 000 euros, du fait du montant très limité de ceux-ci ;

‒ le crédit Export (42), pour les montants d’intervention inférieurs à 25 millions d’euros, segment de marché sur lequel les banques commerciales ne souhaitent pas se positionner (faille de marché) ;

‒ les prêts de développement territorial pour les régions Pays-de-la-Loire et Nord-Pas-de-Calais, en accord avec les conseils régionaux ;

‒ certaines interventions en court-terme, lorsque les réseaux bancaires ne souhaitent pas intervenir en cofinancement.

Une autre exception peut concerner les prêts de développement territoriaux qui ont été mis en place avec une trentaine de collectivités (dont douze régions). Sans garantie ni caution personnelle, ces outils à fort effet de levier bénéficient d’un différé de remboursement en capital qui permet d’alléger la charge financière des entreprises. La collectivité territoriale soutient le dispositif au moyen d’une dotation permettant de bonifier le taux du prêt. Dans ce cadre, il peut arriver que Bpifrance accepte d’intervenir sans contrepartie bancaire (en raison notamment des difficultés particulières d’accès au crédit rencontrées dans certains de ces territoires).

L’ensemble de ces dispositifs ne posent pas de difficulté vis-à-vis de Bruxelles. Les prêts comportent un élément de bonification qui conduit à calculer un équivalent subvention brut (ESB) couvert par le régime de minimis. Le niveau de cet ESB est majoré en cas d’intervention sans contrepartie bancaire.

En dehors de ces exceptions instituées et admises par les institutions européennes, une interrogation subsiste sur la capacité de Bpifrance à agir seule, sans recours à des partenaires privés, dans le cadre des exceptions prévues par l’article 107 du TFUE. Ce principe de co-intervention peut en effet être préjudiciable au développement ou au soutien d’entreprise, en particulier d’entreprises connaissant des difficultés passagères ou durables, lesquelles se retrouvent sans aucune possibilité de soutien de la part de la puissance publique dès lors qu’aucun financeur ou investisseur privé n’est prêt à aider l’entreprise concernée.

Bpifrance a cependant jusqu’à maintenant fait le choix de s’interdire a priori tout type d’intervention unilatérale de sa part, notamment en raison des délais de notification et du risque financier qu’entraînerait une requalification en aide d’État d’un financement unilatéral de sa part au profit d’une entreprise.

Cette position ferme, inscrite dans la doctrine, a suscité de nombreux débats et continue de soulever des interrogations. Beaucoup d’acteurs, notamment en régions, s’interrogent ainsi sur le fait que Bpifrance soit contrainte à l’inaction dès lors qu’aucun financeur ou investisseur privés ne souhaite s’associer à son action au profit d’une entreprise. Il serait en effet dommage, alors que les défaillances d’entreprises ont atteint un record en 2014, notamment en ce qui concerne les ETI, que Bpifrance ne puisse financer que des entreprises dont la rentabilité suffisante pour attirer des investisseurs privés.

Proposition : assouplir les régimes de cofinancement et de coinvestissement pour les projets de soutien financier ou d’investissement en fonds propres dans des entreprises dont la poursuite pour le développement de l’activité présente un fort intérêt social, économique, écologique ou industriel.

e. La recherche d’un effet de levier

Le principe général de l’intervention de Bpifrance est de prendre en charge une partie du risque (technologique ou financier) pour favoriser l’intervention des financeurs et investisseurs privés et permettre ainsi la réalisation de l’opération d’investissement. L’objectif est de répondre aux besoins des entreprises en minimisant la part d’euro public mobilisé et en maximisant l’effet de levier auprès du secteur privé. Les produits mobilisant le plus de fonds public sont utilisés pour les projets les plus risqués, les plus difficiles à financer, ou dont l’intérêt pour l’économie est fort (externalités de connaissances, environnementales…).

Apprécier l’effet de levier opéré par les interventions de Bpifrance suppose de distinguer entre différents secteurs.

Un des secteurs pour lequel l’effet de levier est le moins important est l’aide à l’innovation (subventions et avances remboursables) qui couvrent une partie des dépenses de R&D des entreprises. 1 euro de fonds publics permet le financement de 3 à 4 euros de dépenses de R&D.

De la même manière, l’investissement dans des fonds de capital investissement gérés par des sociétés de gestion tierces privées (activité de fonds de fonds) permet un effet de levier de 4 (ainsi en moyenne, sur la période 1998-2013, pour 1 euro investi par Bpifrance dans des fonds d’investissement, plus de 4 euros sont investis par des investisseurs tiers).

À l’inverse, dans d’autres secteurs l’effet de levier est maximisé . Il s’agit notamment des prêts de développement, prêts de long terme à différé de remboursement, qui financent des dépenses à faible valeur de gage habituellement couvertes par de l’autofinancement (par exemple un développement à l’export). Ils sont adossés à des fonds de garantie et sont conditionnés à l’obtention d’un prêt bancaire ou d’un apport en fonds propres. L’effet recherché ici est un effet d’entrainement. En moyenne, 1 euro de fonds publics immobilisé permet la mise en place de 10 euros de prêt de développement et de 20 euros de financement bancaire.

Enfin, l’effet de levier s’apprécie également en termes de mobilisation du crédit bancaire. Les garanties de crédits bancaires couvrent le risque de défaillance des entreprises. En cas de défaut de paiement, Bpifrance prend en charge la perte à hauteur du risque couvert. Ce dispositif réduit donc le coût en capital de l’opération du banquier financeur. L’effet de levier dépend du niveau de risque couvert par Bpifrance et est d’autant plus faible que le risque couvert est élevé. (En moyenne, le dispositif de garantie couvre de 30 % à 40 % du risque en développement et 70 % du risque en création et en renforcement de trésorerie). En moyenne, 1 euro de fonds publics immobilisé permet par conséquent l’octroi de 15 euros de crédit bancaire en soutien à la création d’entreprise de 18 euros en soutien à la transmission et de 28 euros en soutien au développement. Le complément apporté par les fonds de garantie régionaux peut s’avérer extrêmement utile pour augmenter ce niveau de couverture.

La recherche d’un effet de levier est ainsi au cœur de la stratégie de Bpifrance, ce qui se justifie pleinement au regard de l’effet d’entraînement que peut et que doit exercer l’action publique sur les acteurs économiques privés. La mesure et le suivi de cet effet de levier par Bpifrance concernant ses différentes activités et outils constituent un élément appréciable tant pour rendre compte de son activité que pour guider son action.

f. Une réponse insuffisante apportée aux très petites entreprises

Aux termes de la loi du 31 décembre 2012 relative à la création de la banque publique d’investissement, cette dernière « oriente en priorité son action vers les très petites entreprises, les petites et moyennes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire, en particulier celles du secteur industriel. »

Les très petites entreprises (artisans, commerçants, professions libérales…) connaissent en effet des difficultés spécifiques d’accès au financement, recensées récemment dans un rapport de l’Observatoire du financement des entreprises (43), qui contient plusieurs propositions. Un tiers des TPE présentent un solde de trésorerie quasi nul. Leurs difficultés de trésorerie sont souvent aggravées par une sous-capitalisation : un tiers des TPE présente une insuffisance notoire de fonds propres. Les besoins de trésorerie sont massivement financés par le recours au découvert bancaire, bien plus cher qu’un crédit (44). Du fait d’un taux de défaut plus élevé sur les crédits de trésorerie des TPE, les banques se montrent réticentes à satisfaire les demandes. Des garanties personnelles sont plus souvent demandées quand les montants de crédits sont importants, et in fine, si l’on pondère par les montants demandés, les garanties personnelles demandées varient de 30 % à 70 % des crédits selon les réseaux. Le rapport mentionne également l’autocensure comme un frein important quoique difficile à mesurer.

Le rôle assumé par Bpifrance vis-à-vis des TPE est ambigu. Les éléments fournis à la mission d’information montrent qu’elles représentent près de 70 % des entreprises soutenues, notamment grâce au préfinancement du CICE (cf. infra). Mais lors de sa première audition, Nicolas Dufourcq s’était montré circonspect sur cette activité : « les TPE concernent des millions d’individus. Bpifrance, avec un effectif de mille personnes sur le terrain, n’est pas outillée pour les traiter, et n’a pas été conçue pour cela. La tâche revient aux réseaux bancaires, qui ont chacun plusieurs dizaines de milliers de salariés. Nous n’avons de relations avec les TPE que pour le préfinancement du CICE – ce qui représente 15 000 contrats par an. » Les dispositifs de financement et de fonds propres semblent efficacement mobilisés au service de la croissance des start-ups mais les artisans, les commerçants et les professions libérales ne semblent pas faire partie des priorités stratégiques de Bpifrance.

La gamme des produits Bpifrance s’est d’ailleurs avérée peu adaptée aux besoins des TPE. Leur besoin de fonds de roulement peut théoriquement être financé :

– grâce à la garantie Bpifrance ;

– grâce au préfinancement du CICE ;

– par les prêts de développement qui financent l’investissement immatériel et le besoin de fonds de roulement.

Mais ces derniers sont délibérément fléchés sur les PME et les ETI en croissance dans le cadre des orientations du programme d’investissements d’avenir (PIA). C’est en effet le PIA qui finance les bonifications de taux et les garanties attachées aux prêts de développement.

La garantie Bpifrance est quant à elle soumise à l’avis favorable préalable de la banque commerciale sur le dossier de financement.

Il n’existe donc aucune possibilité d’accès direct à Bpifrance pour les petites entreprises qui souhaitent un crédit de trésorerie. La décision d’accorder ou non le crédit, comme celle d’en obtenir garantie auprès de Bpifrance relève de la banque commerciale, et ce pour des prêts pouvant atteindre 200 000 euros, sachant que l’immense majorité des besoins de trésorerie exprimés par les TPE sont inférieurs à 15 000 euros. Les banques commerciales préfèrent en conséquence « prêter » sous forme de découverts autorisés (au taux de 13 % environ en intégrant les commissions diverses, par exemple les commissions sur plus fort découvert), ou non autorisés (en moyenne 22 % en intégrant les commissions d’intervention) en lieu et place de crédits à 2,6 %, même garantis à hauteur de 50 % par Bpifrance. C’est ainsi que dans 84 % des cas, selon un sondage réalisé par le Syndicat des indépendants, le conseiller bancaire ne mentionne même pas la possibilité pour le chef d’entreprise d’assortir son emprunt d’une garantie Bpifrance.

Un micro crédit de trésorerie compris entre 5 000 et 15 000 euros pourrait pallier cette déficience (lequel couvrirait approximativement 75 % des besoins de crédits de trésorerie sollicités par les TPE), soit directement auprès de Bpifrance (ce qui poserait néanmoins certainement un problème en termes de ressources humaines nécessaires pour traiter de nombreux dossiers), soit comme aujourd’hui par l’intermédiaire des banques privées, mais en les incitant davantage à recourir à ce type de financement (par exemple en augmentant le pourcentage garanti sur ces faibles sommes) ou en mettant en place des conventions les incitant plus largement à recourir à ce type de dispositif. Un financement direct exceptionnel, sur sollicitation du Médiateur du crédit, pourrait être instauré comme voie de recours pour les entreprises dont la demande de crédit aurait été rejetée.

En outre, comme l’a annoncé Nicolas Dufourcq au cours de son audition du 7 juillet 2015, Bpifrance travaille à la mise en place d’une plateforme en ligne de petits prêts de développement à sept ans avec deux ans de différé, de l’ordre de 50 000 euros, prêts qui seront assis sur un fonds de garantie. Ce produit dédié aux TPE serait disponible fin 2015 ou début 2016.

Le Rapporteur se félicite de cette avancée qui permettra de compléter le continuum de financement et de répondre à une demande très forte. Le choix d’une offre en ligne permettra de limiter les coûts de gestion de ce nouveau produit.

Le Rapporteur propose en outre de renforcer les partenariats avec les sociétés de garantie pour mieux accompagner les TPE dans l’accès au crédit et ainsi lutter contre le risque d’autocensure décrit par l’Observatoire du financement des entreprises.

Bpifrance s’appuie d’ores et déjà aujourd’hui sur des sociétés de garantie mutuelle telles que la SIAGI et les SOCAMA, sociétés dont elle est également actionnaire. Ces sociétés, créées à l’origine par les réseaux consulaires, apportent leur expertise au banquier pour évaluer les projets. Aujourd’hui, le mode opératoire est celui d’une délégation de décision donnée par Bpifrance à ces sociétés, plafonnée individuellement en montant de crédit garanti (400 000 euros au 1er janvier 2015) et en pourcentage de garantie donnée (70 %). Les critères d’éligibilité sont ceux de Bpifrance. Les critères de décision sont ceux de la société de garantie.

Par exemple, pour la SIAGI, un plafond collectif est négocié chaque année (180 millions d’euros pour l’exercice 2015 soit 27 % des objectifs de production 2015) et réparti entre quatre finalités de crédit : création ex nihilo, création par première installation, transmission-reprise et développement. En fonction des programmes publics s’y ajoute une finalité de renforcement de la trésorerie. La SIAGI intervient comme chef de file, c’est-à-dire qu’elle instruit, négocie, décide, notifie, encaisse et restitue à Bpifrance la rémunération lui revenant.

En cas de défaut, la banque déclare à la SIAGI la défaillance et met en jeu les deux garanties. Les procédures d’appel en paiement restent propres à chaque garant ainsi que le versement de l’indemnité de garantie.

Selon Michel Cottet, le directeur général de la SIAGI, le mécanisme de garantie des crédits de faible montant aux petites entreprises est divisé en deux régimes :

– jusqu’à 200 000 euros, la banque dispose d’une délégation de garantie de Bpifrance ;

– entre 200 000 et 400 000 euros, Bpifrance a délégué la décision de garantie à la SIAGI.

En d’autres termes, selon Michel Cottet, ce sont paradoxalement les plus petits dossiers qui sont privés de l’accompagnement de la SIAGI. Cet accompagnement permet de présenter à banquier une lettre de pré-garantie. Il contribue à réduire le coût d’information pour le banquier, qui peut ainsi passer moins de temps à expertiser le dossier. Il serait particulièrement utile pour lutter contre l’autocensure qui constitue une cause importante – quoique difficile à mesurer – des difficultés d’accès au crédit pour les plus petites entreprises.

Cet accompagnement a un coût évalué entre 0,60 % et 2,10 % du montant emprunté. Les commissions de garanties des sociétés de garantie rémunèrent à la fois le service d’accompagnement proposé et le fonds de garantie mutuel. Les sociétés de garantie font supporter le coût des garanties aux entrepreneurs, selon un principe mutualiste, tandis que Bpifrance le finance par la solidarité nationale. Combiner la garantie de ces sociétés avec la garantie Bpifrance entraînerait donc une hausse de la commission de garantie. Michel Cottet estime que Bpifrance pourrait accepter de prendre en charge une partie de ce surcoût : l’expertise des sociétés de garantie pourrait limiter la sinistralité et donc s’avérer avantageuse in fine pour Bpifrance.

Compte tenu des besoins d’accompagnement des dirigeants de TPE, reconnus unanimement par les personnes rencontrées au cours de la mission, le Rapporteur estime que cette piste devrait être étudiée. Il ne s’agit pas de contraindre les banques mais de leur offrir une garantie complémentaire.

Enfin, en ce qui concerne les paiements inter-entreprises, les retards contractés par les services de l’État et les collectivités territoriales atteignent un encours de 7,5 milliards d’euros, même s’il faut reconnaître que l’État a récemment consenti des efforts. Bpifrance pourrait également proposer des produits de subrogation des créances permettant aux PME et TPE qui ne sont pas réglées en temps et en heure par les collectivités territoriales de pouvoir être très rapidement financées par une banque publique d’investissement, sur le principe du produit Avance + déjà fourni par la Bpifrance.

Proposition : déployer un véritable continuum de financement adapté pour les très petites entreprises, en proposant notamment :

– un micro crédit de trésorerie compris entre 5 000 et 15 000 euros, en accès direct via une plateforme en ligne ou via une convention avec les banques commerciales ;

– un prêt de développement de 50 000 euros aux TPE via une plateforme en ligne ;

– la garantie de Bpifrance en combinaison avec les pré-garanties des sociétés de garantie mutuelle pour les montants inférieurs à 200 000 euros.

2. Démultiplier l’action de Bpifrance au niveau européen

L’action de Bpifrance doit également se penser au niveau européen, tant en relation avec les institutions européennes en charge du développement économique, telles que la Banque centrale européenne (BCE), la Banque européenne d’investissement (BEI) et le Fonds européen d’investissement (FEI), qu’en lien avec les institutions similaires des autres pays (KfW allemande, Casa di depositi italienne, etc…).

La coordination avec ces institutions permet en effet de démultiplier l’impact de l’action de Bpifrance sur le territoire et de favoriser le développement économique en Europe. Cela est particulièrement le cas à travers la réflexion sur les modalités de mise en œuvre du plan Juncker.

Enfin, dans une optique de politique comparée, le fonctionnement des grandes institutions de développement économique dans les autres pays européens, à l’instar de la KfW, apparaît riche d’enseignements.

a. Le « plan Juncker » comme une opportunité ?

La mission d’information s’est interrogée sur les possibilités qui pourraient être offertes à Bpifrance par les instruments mis en place au niveau européen, notamment dans le cadre du « plan Juncker » plan d’investissement pour l’Europe de 315 milliards d’euros présenté le 26 novembre. Ce plan est une opportunité de soutenir des projets concrets qui peuvent améliorer l’accès au financement des PME et des entreprises de taille intermédiaire (ETI) et d’associer les banques de développement nationales (BDN) à sa mise en œuvre.

Une action au profit de l’innovation

La BPI a ainsi été la première institution européenne à signer un accord avec la banque européenne d’investissement – BEI – pour le financement de l’innovation dans le cadre de ce plan.

440 millions de prêts à l’innovation financés via le Fonds européen d’Investissement sont ainsi mis à disposition des PME et ETI françaises depuis le mois de mai 2015, via les Prêts Innovation et le Prêt Amorçage Investissement de Bpifrance. Ces deux nouveaux outils de financement permettront d’octroyer des prêts aux entreprises françaises avec une garantie du FEI sur deux segments clés de leur financement c’est-à-dire :

– le lancement industriel et la mise sur le marché d’innovations pour les PME et petites ETI et

– pour le renforcement de la structure financière des jeunes entreprises qui réalisent des levées de fonds.

Cette capacité à mettre en œuvre rapidement le « plan Juncker » confirme le rôle actif de Bpifrance auprès des institutions européennes, en particulier dans ce domaine clé de l’innovation qui échappe au principe du cofinancement et permet l’instauration d’aides directes au profit des entreprises. Cet accord complète le « Prêt innovation FEI » mis en place par Bpifrance début 2014 dans le cadre du programme RSI (Risk Sharing Instrument) de la Commission européenne. Il permettra utilement de renforcer l’exposition au risque de Bpifrance sur ce segment de l’innovation.

Une opportunité de développer le capital-risque

Le règlement du Fonds européen d’investissement dispose que « l’EFSI pourra également financer, conjointement avec les États membres et des investisseurs privés, des plateformes d’investissement au niveau national, régional ou Sectoriel ». En outre, « la garantie de l’Union est accordée, par l’intermédiaire de la BEI, au soutien à des plateformes d’investissement spécialisées et des banques nationales de développement qui investissent dans des opérations répondant aux exigences du présent règlement. » (Article 5).

Dans ce cadre, Bpifrance cherche à juste titre à développer et à organiser la complémentarité des actions entreprises au niveau national comme au niveau européen pour le financement du capital-risque. Celui-ci est en effet une source vitale de financement pour les entreprises innovantes et à fort potentiel de croissance. Toutefois il connaît de graves difficultés en raison de la crise financière mondiale depuis 2007. Selon les statistiques de l’EVCA (European private equity and Venture Capital Association), les sommes levées par les fonds de capital-risque ont baissé de 50 % entre 2007 et 2013, passant ainsi de 8,3 à 4 milliards d’euros.

En conséquence, les sommes investies par le capital-risque dans les PME ont diminué de près de 50 % au cours de la même période (passant de 6 milliards d’euros en 2006 à 3,4 en 2013). Cette évolution se double d’un marché européen qui demeure fragmenté et dominé par des fonds de petite taille (en dessous de 70 millions d’euros alors que la taille moyenne de leurs équivalents américains est de 130 millions d’euros), ce qui les empêche souvent d’opérer à l’échelle transnationale et de saisir les meilleures opportunités d’investissement à travers l’Europe.

C’est pourquoi les membres de la mission d’information soutiennent les efforts de Bpifrance visant à obtenir des institutions européennes la mise en place de fonds européens de capital-risque agissant conjointement avec la Banque européenne d’investissement. En corrélation avec les programmes européens de soutien aux projets collaboratifs de recherche, de développement et d’innovation (RDI), il est proposé d’encourager un développement « par la base » du marché par la création de fonds de fonds de capital-risque avec l’implication des opérateurs nationaux, et qui viendrait compléter l’approche « par le haut » des programmes européens gérés par le FEI.

Cette approche permettrait de s’appuyer sur l’expertise qu’ont les opérateurs nationaux des marchés locaux et d’optimiser l’effet de levier du budget européen. Il s’agirait ainsi d’encourager la mise en place de fonds de fonds de capital-risque multi-pays gérés par les opérateurs nationaux. Pour la France, la taille cible d’un tel fonds de fonds pourrait être de 300 millions d’euros dont une contribution de Bpifrance de 40 millions d’euros.

Agir pour les PME et les ETI, cœur de l’économie française

Bpifrance envisage sa participation au volet soutien financement des PME et Midcaps du plan Juncker au travers d’accords de co-financement et de co-investissement avec le FEI et la BEI. Cette contribution impliquerait notamment la flexibilisation d’instruments existants et la création de nouveaux instruments. Selon le point de vue de Bpifrance, les points essentiels en sont les suivants :

– flexibiliser les instruments de garantie en assouplissant les critères d’éligibilité InnovFin SME et InnovFin MidCap Guarante pour y inclure le CIR et les financements mezzanine.

– mettre en place des garanties de type couvrant des prêts immatériels aux PME et ETI dans des domaines clés pour leur compétitivité ;

– soutenir le fonds SPI (Sociétés de projets industriels) : créé début 2015, il soutient le passage à l’industrialisation de nouvelles technologies et de nouvelles filières. Cette étape d’industrialisation est en effet marquée par une forte défaillance de marché, notamment en raison d’un important niveau de risque et d’une forte intensité capitalistique.

À cet égard, le Rapporteur souhaite que le SPI puisse être abondé plus largement par la BEI, ce qui permettrait de développer sa force de frappe.

En outre, le Rapporteur souligne que les subventions européennes, vitales pour bon nombre d’associations, sont sujettes à des procédures lourdes, entraînant des délais importants. Il souhaite que soit étudiée la possibilité pour Bpifrance d’offrir des produits spécifiques pour alléger les contraintes de trésorerie pesant ainsi sur le secteur associatif.

b. La présence de Bpifrance au sein des institutions européennes de financement

En 2014, Bpifrance s’est dotée d’un bureau de représentation à Bruxelles, en commun avec la Caisse des dépôts, afin de contribuer à la mise en œuvre des politiques publiques européennes. Bpifrance inscrit en particulier son action dans la mise en œuvre de la stratégie Europe 2020 et du Livre vert relatif au financement de long terme de l’économie européenne.

L’engagement européen de Bpifrance s’est également manifesté en 2014 par la reprise de la participation de la CDC au sein du Fonds Européen d’Investissement (FEI), par la souscription à son augmentation de capital et par la cooptation d’un membre représentant Bpifrance au sein de son conseil d’administration. Ainsi, Bpifrance est devenu le premier actionnaire financier du FEI, à parité avec la KfW, portant sa participation à 2,3 %. En décembre 2014, Bpifrance signait avec le FEI un protocole d’accord visant un potentiel de co-investissement entre 500 et 600 millions d’euros sur 4 ans dans les fonds français de capital investissement ayant pour cible principale les PME et les ETI françaises.

Cet engagement augmenté auprès du FEI renforce la portée de l’accord de coopération signé en 2013 avec le Groupe BEI et permet de renforcer les liens de Bpifrance avec les banques et institutions européennes actives dans le développement des PME. Par ailleurs, 2014 a vu le renforcement de partenariats existants avec des acteurs européens, notamment avec la KfW ou encore la Cassa Depositi e Prestiti, mais également le développement d’un partenariat avec la British Business Bank, nouvellement créée. Ces partenariats visent, entre autres, à mettre en place des dispositifs communs à destination de l’internationalisation des PME.

c. L’accès de Bpifrance (et de la BEI) au financement de la BCE pour la partie investissement : un enjeu majeur ?

Bpifrance recourt régulièrement aux instruments de la banque centrale européenne (BCE) pour se refinancer (voir première partie), soit à travers des opérations au jour le jour soit sur des opérations à plus long terme telles que le programme LTRTO (Long Term Refinancing Targeted Operations). En effet, il existe, au sein de Bpifrance, un établissement de crédit, la filiale financement, qui a un accès direct au guichet de la BCE. Cependant, ce recours n’existe pas pour la partie investissement.

En effet, l’article 21 du statut de la BCE prévoit qu’« il est interdit à la BCE et aux banques centrales nationales d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions ou organes de la Communauté, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publics des États membres ; l’acquisition directe, auprès d’eux, par la BCE ou les banques centrales nationales, des instruments de leur dette est également interdite ». Toutefois, ce même article précise qu’il « ne s’applique pas aux établissements publics de crédit qui, dans le cadre de la mise à disposition de liquidités par les banques centrales, bénéficient, de la part des banques centrales nationales et de la BCE, du même traitement que les établissements privés de crédit ».

Dans une perspective visant à renforcer la relance de l’investissement en Europe, et dans le cadre de la montée en puissance de la banque européenne d’investissement et du fonds européen d’investissement au niveau européen, il pourrait être utile d’aller plus loin en permettant un financement direct, par le biais de la création monétaire, de la banque européenne d’investissement par la banque centrale européenne. Une telle idée a notamment été recommandée par le prix Nobel d’économie Joseph Stiglitz afin de développer le financement de l’investissement en Europe. De telles réflexions ne sont évidemment pas étrangères à l’objet de la mission, en ce qu’elles pourraient offrir à la BPI de nouvelles possibilités d’action. Évidemment, ces investissements, qui pourraient être financés par voie de création monétaire, devraient pleinement s’inscrire dans le cas des priorités économiques décidées au niveau de l’Union européenne.

Proposition : permettre à Bpifrance et à la BEI d’accéder directement au financement de la BCE pour des projets spécifiques d’investissements cohérents avec les priorités économiques décidées au niveau de l’Union européenne.

d. Comparaison avec la KfW : un modèle différent

Par ailleurs, Bpifrance, qui a emprunté quelques traits à la KfW lors de l’élaboration de son modèle, pourrait encore s’inspirer de celle-ci. Pour rappel, la KfW a connu un développement exceptionnel depuis sa fondation, qui avait été inspirée par l’ancienne institution qu’était le Crédit national français. Ainsi, alors qu’en 1980 le total du bilan de la KfW ne s’élevait qu’à environ 28 milliards d’euros, celui-ci s’élevait à 353 milliards d’euros en 2007 puis à près de 495 en 2014, ce qui la place au troisième rang des établissements bancaires du pays, juste derrière Deutsche Bank et Commerzbank. Le résultat net de la KfW est également impressionnant : 2 milliards d’euros en 2014, après 2,6 l’année précédente. Les profits dégagés par la KfW servent ensuite exclusivement à améliorer les conditions de financement des entreprises en baissant le plus possible les taux d’intérêt exigés.

Le succès de la KfW tient en partie aux conditions exceptionnelles de refinancement dont elle dispose. La garantie de l’État allemand lui assure une notation triple A auprès des agences de notation, qui lui permet de se refinancer jusqu’à 1,5 % moins cher que la concurrence.

L’activité de la KfW se concentre principalement sur du crédit bancaire, par le biais d’un système original dans lequel les crédits sont accordés par les banques privées avec des fonds issus de la KfW selon un principe dit de « on-lending ». Ce mécanisme permet l’institution allemande de contourner la réglementation sur les aides d’État d’autant plus facilement que l’activité de la KfW est uniquement contrôlée par le régulateur allemand.

Il en résulte également que son activité fonds de fonds est plus limitée que celle de Bpifrance. En effet, le principal dispositif public présent en Allemagne (voir les dispositifs existants ci-après) est géré depuis 2003 par le Fonds européen d’investissement, sur fonds ERP1 du ministère fédéral de l’Économie et de la Technologie. Toutefois, le capital-risque investi dans le pays en 2012 représentait environ 0,22 % du PIB. Le marché de capital-risque en Allemagne, comparé à sa puissance économique et aux autres pays, est donc tenu pour être en retrait, notamment si on le compare aux marchés français (0,27 % du PIB) et surtout britannique (0,39 %). La KfW a néanmoins investi dans quelques fonds tels que le High tech Start up Fund (High-Tech Gründerfonds) dans lequel la KfW a investi 40 millions d’euros sur les 301,50 millions d’euros réunis par le fonds depuis 2011. Il s’agit d’un mécanisme hybride dans lequel le fonds acquiert 15 % de la société et accorde un prêt convertible subordonné. Ce fonds est voué à permettre aux start-up technologiques d’appliquer leurs plans de R&D pour mise au point de prototypes, preuve de concept ou lancement industriel et commercial.

La KfW gère également directement des petits fonds tels que le ERP Start-up Fund, qui fonctionne sur un modèle de co-investissement en direct avec un lead-investor (fonds de capital-risque, business angels, etc.) dans des entreprises innovantes (logiciels, BioTech, MedTech, e-commerce) au stade de l’amorçage et du capital-risque. Les investissements dans l’ERP Start-up Fund ont diminué graduellement depuis 2011, de 10 à 13 millions d’euros en moins chaque année. Cela s’explique notamment par les inconvénients des petits fonds de capital-risque, ce qui renforce l’intérêt du projet porté par Bpifrance de développer des fonds de capital-risque au niveau européen.

Fin 2014, la KfW a entrepris de renforcer son activité en fonds propres par deux biais :

– en fonds direct : en collaboration avec le ministère fédéral des affaires économiques et de l’énergie se créerait un fonds de co-investissement dans lequel la KfW investirait moins de 20 %. Ce fonds viendrait ensuite bénéficier aux entreprises technologiques à 50 %, les autres 50 % venant d’investisseurs privés. Cela permettrait d’adresser un plus grand nombre d’acteurs du marché du capital-risque ;

– en fonds de fonds : la KfW investirait moins de 20 % dans des fonds de capital-risque privés, avec un investissement maximum de 25 millions d’euros par fonds. Le reste des capitaux viendrait d’investisseurs privés. La KfW se positionnerait ainsi comme pierre angulaire des investisseurs. Ces fonds investiraient par la suite dans les PME innovantes au stade « start-up » ou en croissance. Cela aboutira à un déblocage d’environ 2 milliards d’euros de capitaux pour le marché du capital-risque.

Si l’activité d’investissement et de soutien à l’innovation de la BPI semble plus développée que celle de la KfW, l’originalité du modèle allemand en matière de financement public des entreprises semble permettre un financement plus large et à de meilleures conditions que le modèle français. Une inflexion en ce sens pourrait être recherchée.

3. La politique du risque et les attentes de BPI en matière de rentabilité

a. Bpifrance prend-elle suffisamment de risques ?

La prise de risque de Bpifrance est au cœur de l’évaluation de son action. Bpifrance doit en effet à la fois préserver son capital, constitué d’argent public, respecter les règles communautaires, notamment celles sur les aides d’État et celle relative à l’investisseur avisé, mais aussi faire preuve d’audace en aidant au développement ou au maintien d’entreprises utiles à la vie économique et sociale de la Nation.

Ces objectifs peuvent parfois apparaître contradictoires. Il convient donc de rappeler en premier lieu que la BPI est soumise à une exigence de rentabilité de la part de ses actionnaires, État et Caisse des dépôts, dont le taux est compris entre 3 % et 4 %. Cette exigence de rentabilité, inférieure à la rentabilité moyenne exigée dans le secteur privé, contraint cependant Bpifrance à accorder une grande attention aux entreprises qu’elle décide de soutenir par la voie du crédit ou par l’investissement direct. Il convient à cet égard de souligner que l’exigence de rentabilité pèse davantage sur la branche investissement, pour laquelle il est plus aisé d’obtenir des rendements élevés que pour les crédits octroyés à travers la branche financement.

À cet égard, Bpifrance a parfois choisi d’investir dans des entreprises très rentables, à l’instar de Verallia, filiale de Saint-Gobain et numéro trois mondial de l’emballage en verre pour les boissons et les produits alimentaires, alors même que de nombreux investisseurs privés avaient déjà déposé des offres eu égard au dynamisme économique de cette entreprise.

Paradoxalement, la BPI s’attire ainsi une double critique : d’une part, certains investisseurs privés redoutent un effet d’éviction ou de substitution du public au privé pour les entreprises rentables ; d’autre part, de nombreux entrepreneurs et acteurs publics (commissaires au redressement productif, élus locaux, membres du corps préfectoral, etc.) critiquent le fait que Bpifrance recherche prioritairement des investissements rentables au détriment du soutien à des entreprises en difficulté.

La réalité est plus contrastée : Bpifrance a certes investi à plusieurs reprises dans des entreprises rentables, lesquelles n’auraient certainement eu aucune difficulté à se financer sur le marché, mais elle est également entrée au capital d’entreprises moins rentables, voire d’entreprises en difficulté. À titre d’exemple, le fond direct PME, qui comprend un portefeuille de près de 450 entreprises, finance près de 130 entreprises dont la situation financière est fragile. Cependant, les membres de la mission d’information ne peuvent que constater le peu d’intérêt de Bpifrance pour le sauvetage de grands dossiers industriels, à l’instar de Florange ou de Petroplus, qui lui apparaissent risqués et peu profitables. Ces choix, s’ils dépendent en partie de Bpifrance, résultent également des priorités et de la volonté propres aux deux actionnaires principaux que sont l’État et la CDC, lesquels disposeraient, s’ils le souhaitaient, de tous les leviers nécessaires pour infléchir l’action de la banque publique. Force est de constater qu’en pratique l’État et ses représentants au sein du conseil d’administration de Bpifrance n’ont pas adopté jusqu’ici de posture volontariste dans la manière d’orienter les choix de la banque publique.

Par ailleurs, la sauvegarde d’une entreprise connaissant d’importantes difficultés financières peut entraîner une requalification de l’aide apportée en aide d’État, contraire à l’objectif de concurrence libre et non faussée, ce qui a pour effet de contraindre au remboursement de l’aide augmentée d’une amende. Pourtant, dès lors qu’il est démontré qu’une entreprise peut avoir un avenir malgré des difficultés temporaires, ou qu’elle présente un intérêt particulier pour le dynamisme économique d’une région, alors son sauvetage apparaît non seulement légitime mais également conforme au droit européen (cf. partie II.A.1.c). C’est notamment ce qu’a exprimé, lors des auditions de la mission d’information, le président du conseil de surveillance de la CDC Henri Emmanuelli en recommandant la prise en compte du carnet de commandes de l’entreprise comme indicateur permettant de juger si un sauvetage est légitime.

De manière générale, l’activité de Bpifrance témoigne d’une prise de risque modérément supérieure à celle des banques privées. Elle se traduit notamment par une action de soutien de la trésorerie des entreprises qui se caractérise par une part d’entreprises de solvabilité faible (cotation de la banque de France : 5+ à 9) dans le portefeuille de celles financées en trésorerie plus élevée que celle des entreprises cotées Banque de France. Pour le seul préfinancement du CICE, près de 70 % des entreprises concernées ont un niveau de solvabilité faible alors qu’elles représentent 47 % des entreprises cotées Banque de France. On remarque également que l’activité de Bpifrance s’est fortement développée au cours des deux dernières années, ce qui a naturellement induit une augmentation de sa prise de risque dans la mesure où l’augmentation de l’encours de la banque se fait sans augmentation proportionnelle de ses fonds propres. Pour poursuivre dans cette voie, Bpifrance cherche désormais à augmenter son capital.

Malgré ses caractéristiques, qui tiennent aux missions confiées à la BPI, le coût du risque apparaît en définitive assez faible.

Pour la partie financement, en 2014, le coût du risque (qui correspond aux variations de provisions et aux pertes constatées sur des créances) s’est ainsi élevé à 57,60 millions d’euros dans les livres de Bpifrance Financement « consolidé » pour un encours total de 24,4 milliards d’euros. Ce montant comprend, pour 32,40 millions d’euros, une provision pour dépréciation collective et pour le solde aux risques individualisés qui ne sont pas couverts par une garantie (réelle ou financière). Il convient cependant de souligner que ce coût est calculé après intervention du mécanisme d’assurance fondé sur l’utilisation de fonds de garantie par Bpifrance Financement. Ces fonds de garantie sont dotés par l’État pour amortir le risque, et comptabilisés dans le bilan de Bpifrance Financement, mais n’assurent pas le risque total pris sur les financements garantis. L’insuffisance d’un fonds de garantie face aux risques pris est in fine couverte par les fonds propres de Bpifrance Financement. Comme le montrent les chiffres ci-dessus, les fonds propres de Bpifrance Financement n’ont été jusqu’à présent que peu impactés par ce biais. Quant à l’utilisation des fonds de garantie, elle serait en moyenne, selon les informations données à la mission d’information, d’environ 100 millions d’euros par an. À titre d’exemple : les charges et provisions contentieuses dans les comptes des fonds de garantie publics représentent 340 millions d’euros en 2014, tandis que le résultat comptable des fonds de garantie 2014 est de – 88 millions d’euros.

Les dotations de Bpifrance financement en fonds de garantie pour l’année 2014 se composent de la manière suivante :

Dotations externes issues :

– du Programme 134, pour un montant de 25 millions d’euros ;

– de l’Exécution budgétaire, pour un montant 15 millions d’euros.

Réallocations internes issues :

– des produits financiers issus du Fonds de réserve, pour un montant de 6,5 millions d’euros ;

– de redéploiements de résidus probables futurs de fonds de garantie en gestion extinctive, pour un montant de 228,73 millions d’euros ;

– de redéploiement de résidus probables futurs de fonds de garantie, pour un montant de 86,31 millions d’euros.

BUDGET 2014 DES FONDS DE GARANTIE DE BPIFRANCE FINANCEMENT

(en milliers d’euros)

Besoin de dotation

Dotation

État Programme 134

Dotation État Exécution

Produits financiers issus du Fonds de réserve

Redéploie-ment de fonds en gestion extinctive

Redéploie-ment entre fonds

Redéploie-ment de résidus probables futurs

Création

     

70 000

 

32 040

Transmission

     

33 000

 

14 710

Renforcement de la trésorerie (ex RSF &RT CCE)

   

6 000

29 320

 

23 570

Court terme

     

13 810

 

2 840

Fonds propres

10 000

4 900

       

Innovation

8 000

3 760

       

Prêt d’amorçage (PA)

7 000

5 800

   

2 000

 

Cautions sur projets innovants

     

1 000

   

Financements structurés

     

2 500

5 000

 

Besoin de dotation

Dotation

État Programme 134

Dotation État Exécution

Produits financiers issus du Fonds de réserve

Redéploie-ment de fonds en gestion extinctive

Redéploie-ment entre fonds

Redéploie-ment de résidus probables futurs

Fasep-Garantie/garantie de projet à l’international

 

540

500

7 290

   

Avance +

     

4 000

8 000

 

Préfinancement CICE

         

5 350

Prêt à la création d’entreprise (PCE)

     

18 030

   

Renforcement de haut de bilan (prêt croissance)

     

35 000

   

Prêt pour l’innovation (PPI)

     

14 000

 

6 800

Prêt pour l’économie sociale et solidaire (PESS)

     

780

   

TOTAL

25 000

15 000

6 500

228 730

15 000

86 310

Source : Bpifrance

Pour la partie fonds propres, le coût du risque est principalement constitué de provisions pour dépréciations et représente près de 42 millions d’euros de charges en 2014. Sont classées dans cette catégorie les dépréciations d'obligations convertibles, comptes courants et intérêts courus sur titres disponibles à la vente. Il s'agit en général de sociétés en difficulté mais là encore, le coût du risque est extrêmement faible par rapport aux volumes de participations qu’elle détient (22,4 milliards d’euros).

Il existe toutefois un mécanisme de garantie (France Investissement Garantie) doté depuis 1994 par la CDC. Ce fonds a fait l’objet en 2014 d’un audit externe diligenté par la CDC qui a abouti au renouvellement de la convention cadre pour 6 ans (2014 à 2019) prévoyant une dotation globale de 100 millions d’euros. Les bénéficiaires sont des sociétés de capital-risque (SCR) nationales et régionales, des FPCI, des FCPR et des SIBA (sociétés d’investissement de business angels) et le dispositif vise ainsi à garantir les investissements en capital-risque et en petit capital développement. Depuis sa création, ce dispositif a permis de garantir près de 3,2 milliards d’euros investis en 20 500 opérations par les organismes de fonds propres. Entre 130 et 160 millions d’euros investis par 140 organismes sont garantis chaque année ce qui représente environ 50 % des montants investis en capital-risque déclarés par l’AFIC. La sinistralité de ces dispositifs est plus élevée que celle enregistrée par les fonds de garantie des opérations bancaires mais elle est parfaitement maîtrisée par un mécanisme de stop-loss (plafond d’indemnisation) prévu dans chacune des conventions. En outre, ces dispositifs prévoient également un retour de 10 % sur les plus-values réalisées par les organismes garantis (30 millions d’euros encaissés à ce jour).

Cette présentation de la prise effective de risque par Bpifrance apparaît complexe mais peut se justifier en termes de communication financière, notamment pour permettre aux établissements qui souscrivent aux émissions obligataires de Bpifrance de formaliser une appréciation pertinente du risque associé. Elle ne représente cependant pas le risque effectivement pris par Bpifrance en tant que banque publique grâce au soutien apporté par ces dotations.

Pour la partie fonds propres, des fonds généralistes ont également pour finalité de garantir des opérations de haut de bilan. Pour une part, ils peuvent donc couvrir une partie de l’activité du pôle investissement de Bpifrance. C’est notamment le cas des interventions où Bpifrance participations est souscripteur par l’intermédiaire des fonds de fonds. Au titre de ces fonds, la part d’indemnisation (après application du % de participation) qui a été versée par Bpifrance Financement en prélèvement sur les fonds de garantie représente un montant d’environ 2,8 millions d’euros.

La politique de risque de la banque étant sa colonne vertébrale, elle ne peut être ajustée que très progressivement avec un temps d’observation des résultats (ce qui a été fait par exemple pour lancer les prêts de développement). Un certain infléchissement paraîtrait cependant souhaitable.

b. Les niveaux de rentabilité attendus en matière de participations et de financement

Si l’objectif moyen de rentabilité attendue de Bpifrance par ses actionnaires est proche de 4 %, celle-ci s’apprécie différemment en fonction des activités.

Pour la partie fonds propres, dans laquelle il est plus aisé d’obtenir des niveaux de rentabilité élevés, l’objectif est proche de 6 % ou 8 %. Par conséquent, Bpifrance est dans l’obligation de réaliser de bons placements, comme celui dans Constellium. En 2011, le Fonds stratégique d’investissement (FSI) était ainsi entré au capital du spécialiste de l’aluminium, héritier d’une partie des actifs de Pechiney.

À l’inverse, en matière de financement, le niveau de rentabilité moyen est plus proche de 2 % (innovation et garantie inclus, or, par définition, la garantie n’a pas d’objectif de rentabilité). Toutefois, si l’on s’en tient strictement à l’activité de prêteur traditionnelle, la rentabilité est plus proche de 6 %.

En choisissant d’être contrôlée et régulée par la BCE, Bpifrance, et avant tout ses actionnaires, ont fait un choix exigeant, qui pourrait devenir très contraignant dès lors que les effets de la politique d’assouplissement monétaire s’effaceront. En effet, selon Arnaud Caudoux « la BPI se voit imposer, à ce titre, des ratios de solvabilité dont les minima réglementaires augmentent depuis plusieurs années et continueront à augmenter jusqu’en 2019, pour atteindre environ 12 %. Parallèlement, elle est soumise à des exigences de rentabilité par ses actionnaires qui, pour augmenter le ratio de solvabilité, apportent des fonds propres qui ne peuvent pas baisser à proportion de l’augmentation du ratio. Cette spirale représente pour le financement de l’économie un risque, qui a été un peu masqué par le quantitative easing de la BCE mais qui est réel et qui va perdurer.[…] Notre chance tient à deux éléments. Tout d’abord, les exigences de rentabilité de notre actionnaire tiennent compte de nos métiers, de sorte qu’il nous demande, non pas 10 % à 12 % de retour sur fonds propres, mais 3 % à 4 %, soit le coût du capital de l’État. Aujourd’hui, il nous est possible de parvenir à ce niveau de rentabilité, grâce au second élément, qui est que nous gérons des ressources publiques. Les fonds de garantie sont en effet un amortisseur de risque considérable, donc un lisseur de résultats. La caractéristique de notre profil risque-rentabilité est ainsi d’être beaucoup plus stable que celui d’une banque et globalement un peu moins élevé. Depuis 2008, le retour sur investissement – je parle ici uniquement du financement bancaire et non de l’investissement, qui n’est pas soumis à ces contraintes – est toujours compris entre 2 % et 4 % ».

Si l’exigence de rentabilité est un peu inférieure à celles du secteur privé et que la politique de risque lui est au contraire légèrement supérieure les écarts avec celui-ci sont somme toutes assez faibles. Toutefois, la direction de Bpifrance a confirmé aux membres de la mission d’information que le retour global attendu sur fonds propres se situerait désormais autour de 3,5 %, augmentant ainsi la capacité de Bpifrance à prendre des risques, à accorder des crédits à de meilleurs coûts ou tout simplement à investir dans des entreprises moins rentables. Mais cela sera-t-il suffisant pour permettre à la BPI de prendre davantage de risques ?

4. L’aide aux entreprises en difficulté et la question spécifique du retournement : une intervention insuffisante de Bpifrance

La question spécifique de l’aide directe aux entreprises en difficulté, a suscité de nombreux débats sur le rôle et la spécificité d’une banque publique d’investissement. En effet, à l’heure où les défaillances d’entreprises ont connu un record en 2014 (45), notamment pour les ETI, la prévention de Bpifrance à agir directement en retournement d’entreprises en difficulté a ainsi pu être pointée comme une faiblesse par de nombreux interlocuteurs, tant au niveau national qu’en région.

Dans le domaine des fonds propres en particulier, la mission a parfois été confrontée à un décalage entre la perception de la BPI que peuvent avoir certains acteurs locaux ou nationaux, du privé comme du public, et la réalité de ses possibilités et de son action. Sans doute Bpifrance pourrait-elle utiliser plus largement les marges de manœuvre dont elle dispose pour se comporter un peu plus comme un « investisseur assumé », au service de l’intérêt général, et non pas seulement comme un « investisseur avisé » au sens de la réglementation européenne, laquelle n’exclut d’ailleurs pas toujours de plus larges interventions, notamment au profit d’entreprises en difficulté. Il ne tient en effet qu’à elle, ainsi qu’à ses principaux actionnaires, de faire mentir la citation de George Bernard Shaw selon laquelle « une banque vous prête un parapluie quand il fait beau et vous le reprend quand il pleut ».

a. Les modalités d’intervention de Bpifrance en matière d’aides aux entreprises en difficulté

Il convient avant tout de rappeler que Bpifrance n’intervient que très rarement en « haut de bilan ». Par ailleurs, comme indiqué plus haut, la doctrine d’intervention précise que l’ensemble des interventions de la banque doivent être financièrement soutenables conformément à la règle européenne de l’investisseur avisé ce qui implique la réalisation d’un retour global sur capitaux investis permettant d’assurer la pérennité de la société et de ses missions. Le conseil d’administration de Bpifrance définit ainsi des cibles de niveau de rentabilité et de risque pour le groupe et pour chacune de ses activités, et en assure le suivi sur la base d’indicateurs quantitatifs dédiés.

En investissement, Bpifrance peut intervenir exceptionnellement sur le segment du capital retournement qui vise au redressement des entreprises en difficulté. Elle privilégie pour cela des investissements minoritaires aux côtés d’investisseurs privés dans des fonds gérés par des équipes indépendantes spécialisées. Ce mode d’action est justifié par les équipes de Bpifrance par son incapacité à investir de façon majoritaire dans des entreprises et à la présomption d’aide d’État en cas d’investissement dans des entreprises en difficulté (nécessité de notification aux autorités de la concurrence). De manière plus singulière et moins compréhensible, s’agissant d’une banque publique, le risque d’image inhérent à la restructuration d’entreprises en difficulté est également invoqué par Bpifrance pour justifier sa prévention à intervenir directement au profit d’entreprises en difficulté.

En financement, Bpifrance est soumis aux réglementations des aides d’État, qui interdisent le financement des entreprises en difficulté avérée ou celles qui ne sont pas à jour de leurs cotisations sociales et fiscales. Ces notions sont parfois sujettes à caution et peuvent s’appliquer selon une géométrie variable. En effet il est possible d’apporter une aide à des entreprises fragilisées. Dans ce contexte, le terme « fragile » qualifie des entreprises rencontrant ou susceptibles de rencontrer des difficultés de trésorerie qui ne sont pas d’origines structurelles. À l’inverse, est considérée comme entreprise en difficulté avérée : « une entreprise qui est incapable, avec ses propres ressources financières ou avec des ressources que sont prêts à leur apporter des propriétaires actionnaires et ses créanciers, d’enrayer des pertes qui la conduisent, en l’absence d’une aide directe des Collectivités Publiques, vers une mort économique quasi certaine, à court ou moyen terme ». La frontière n’est pas toujours clairement établie.

Enfin, protégée par le mécanisme de « cession Dailly » (46), principalement dans le cadre des marchés publics, Bpifrance réussit néanmoins à intervenir en mobilisation de créances au bénéfice d’entreprises plus fragilisées.

Il semble cependant que Bpifrance n’utilise pas toujours pleinement les marges de manœuvre dont elle dispose, tant sur la partie financement que sur la partie investissement.

Les membres de la mission d’information ont ainsi eu connaissance d’un dossier dans lequel une entreprise en croissance dans le domaine du e-commerce, qui sollicitait une intervention de Bpifrance afin de préserver son indépendance et de garantir son développement futur face à un fonds vautour, s’est vu refuser sa demande en raison de son insuffisance en fonds propres, ce qui n’a pourtant rien d’exceptionnel dans ce domaine particulier. Les banques commerciales ont refusé d’apporter leur aide pour le même motif. Or, cela est d’autant plus dommageable que l’activité de cette entreprise s’inscrit directement dans la politique industrielle de l’État, au travers des plans industriels, et que son pillage, voire sa fermeture, aurait un impact négatif sur l’ensemble du territoire concerné. D’autres exemples portés à la connaissance de la mission vont dans ce sens.

Il n’y a pas lieu de généraliser à partir de cas isolés mais il semble néanmoins que la politique de limitation des risques suivie par Bpifrance la prive parfois de la capacité d’agir en soutien des entreprises qui connaissent des difficultés ou sont confrontées à des investisseurs étrangers qui font peser un risque sur l’existence même de l’entreprise, y compris lorsque celles-ci sont rentables.

À cet égard, le recours systématique aux outils d’aide à la décision (OAD), programmes informatiques automatiques permettant de décider s’il convient d’accorder ou non une aide financière, et qui a été décrit aux membres de la mission d’information, mériterait un réexamen sous peine d’exclure d’office un certain nombre d’entreprises qui pourraient pourtant s’inscrire légitimement dans la politique de la BPI.

A contrario, certaines initiatives locales mériteraient d’être généralisées. Il s’agit par exemple de la mise en place par Bpifrance et la région Île-de-France d’un « prêt Rebond », prêt de développement destiné à financer des projets structurants dans des entreprises en difficulté, c’est-à-dire ayant connu des pertes sur les quatre derniers exercices mais dont au moins un bilan sur les quatre est positif et qui ont des commandes à venir. Le montant moyen de ces prêts est d’environ 300 000 euros et Bpifrance se concentre sur le financement du besoin de fonds de roulement ou des investissements immatériels (prospection commerciale à l’étranger, par exemple) ; elle doit convaincre une banque de participer pour un même montant mais sur d’autres segments.

C’est une des rares situations dans lesquelles Bpifrance est à la fois pourvoyeuse d’un crédit et d’une garantie. La garantie est de 80 % : 40 % par la région et 40 % par Bpifrance. C’est une véritable valeur ajoutée et cela répond à une forte demande à laquelle le marché ne répond pas. Il est important que ce type d’entreprise puisse redémarrer. Mais seules les entreprises industrielles porteuses d’emploi sont ciblées. Les critères de décision sont ceux de la région ; il arrive que celle-ci juge le projet trop peu risqué et qu’elle préfère mobiliser son fonds de garantie pour des projets qui en ont plus besoin. Au total, seule une centaine de prêts rebonds est accordée chaque année.

Proposition : généraliser sur l’ensemble du territoire la mise en place de « prêts rebond » avec un niveau de garantie d’État supérieur destiné aux entreprises connaissant des difficultés conjoncturelles et permettant de financer un investissement de compétitivité ou de développement commercial.

b. Le recours aux fonds de fonds

Comme indiqué ci-dessus, l’activité de retournement "pure" contrevient aux principes d’intervention de Bpifrance :

– elle suppose généralement un investissement majoritaire afin de disposer de l’ensemble des leviers d’action. Or Bpifrance intervient systématiquement de manière minoritaire et ce aux côtés d’investisseurs privés majoritaires, sauf de rares exceptions ;

– les investissements publics dans les entreprises en difficulté font l’objet d’une présomption d’aide d’État et doivent, de ce fait, être systématiquement notifiés aux autorités européennes, induisant des délais plus longs, voire un risque de non-réalisation de l’opération d’investissement.

C’est pourquoi, en matière de retournement, Bpifrance privilégie la souscription dans des fonds partenaires dédiés au financement du retournement des entreprises. Sur les années 2013 et 2014, ce sont 123 millions d’euros qui ont été engagés dans des fonds partenaires dont la capacité d’investissement totale est de 365 millions d’euros, à comparer à quelques dizaines de millions d’euros sur les cinq années précédentes.

FONDS DE RETOURNEMENT FINANCÉS PAR LA BPI

   

(montants en millions d’euros)

NOM DU FONDS

MONTANTS INVESTIS

NOMBRE TOTAL DE SOCIÉTÉS INVESTIES

France SPÉCIAL SITUATION I

15

7

France SPÉCIAL SITUATION II

25

Closing récent, activité d’investissement en cours.
À terme environ 7 investissements prévus

FCDE I

90

16

FCDE II

90

1er closing récent, activité d’investissement en cours. À terme 20 investissements prévus

VERMEER

4,9

5

Opportunités et Régions 1

3,4

9

Opportunités et Régions 2

7,2

Closing récent activité d’investissement en cours. À terme, 15 investissements prévus dont 3 déjà réalisés

Franche Comté Défis 2010

0,5

13

Franche Comté Défis 2

1

3 investissements réalisés.
À terme, 12 investissements prévus

Fonds Lorrain de Consolidation

2,3

12

Source : Bpifrance

   

Si cet effort en faveur de la structuration d’un secteur de capital retournement en France est positif, il demeure cependant extrêmement limité tant dans les moyens alloués que dans la capacité des acteurs privés ainsi soutenus à pouvoir agir dans le cas de restructuration d’envergure nécessitant des moyens importants et une prise de risque telle que la plupart des acteurs privés ne souhaitent pas l’assumer. Lorsque ces deux éléments sont présents, il serait souhaitable de disposer d’une capacité de retournement publique.

c. Créer une capacité de retournement publique

Le débat sur la création d’une capacité de retournement publique ne date pas de la création de Bpifrance. Ainsi, l’intervention sur le segment du capital-retournement a été discutée plusieurs fois en comité de direction de CDC Entreprises, qui intervenait dans une phase ultérieure (dite de post-retournement), c’est-à-dire dans une logique de consolidation de l’entreprise, une fois la restructuration effectuée. Ainsi, CDC Entreprises s’interdisait par principe de racheter une entreprise engagée dans un processus de faillite ou de liquidation judiciaire.

L’activité de retournement est, en effet, très sensible : elle donne lieu à une restructuration importante de la société (restructuration de sa dette, changement du management, cession partielle d’actifs, licenciements, fermetures de sites voire délocalisations, etc.), que certains jugent incompatible avec la notion d’investisseur d’intérêt général inhérente à l’activité d’un opérateur public. Elle soulève également un problème juridique, dans la mesure où le retournement requiert la détention de la majorité du capital de l’entreprise et est donc difficilement praticable par une structure publique soumise au droit des aides d’État d’une part et aux autres règles s’appliquant à raison de l’appartenance au secteur public d’autre part.

Néanmoins, une telle capacité manque actuellement dans le paysage économique français, ce qui fragilise sa capacité de mutation et de résilience aux chocs économiques, en particulier dans le domaine industriel. De nombreuses entreprises se voient acculées à la faillite par effet systémique dû à l’atonie de la croissance alors même que ne sont en cause ni la solidité de leur modèle ni leurs perspectives de croissance à l’avenir. Des commissaires au redressement productif ont notamment évoqué l’absence de cet outil (à l’exception du Fonds de développement économique et social (FDES), dont la capacité d’intervention est limitée à 200 millions d’euros dans la loi de finances pour 2015.

Le Rapporteur propose donc de développer une capacité publique de retournement spécifique au sein de Bpifrance qui disposerait, le cas échéant, de la garantie de l’État afin de ne pas fragiliser l’ensemble de la structure.

Proposition : créer une capacité de retournement publique –  ou semi-publique via des fonds régionaux – dotée de moyens suffisants pour agir dans des dossiers industriels délaissés par les acteurs privés spécialisés dans le domaine du retournement d’entreprise et bénéficiant d’une garantie renforcée de l’État. Intervenir à ce sujet au niveau européen.

Les modalités peuvent cependant être discutées et l’idée avancée par le ministre de l’Économie, Emmanuel Macron lors de son audition du 15 septembre 2015 apparaît des plus intéressantes. Ainsi, celui-ci indiquait : « Quant au fond de retournement, j’y suis, pour être clair, favorable (…) Actuellement, nous utilisons le FDES et l’aide à la réindustrialisation (ARI), qui sont des mécanismes discrétionnaires, à notre main, pour accompagner des retournements. Par ailleurs, certaines expériences sont concluantes. Deux régions, Rhône-Alpes et Franche-Comté – et j’ai écrit à leurs présidents pour que l’on puisse étudier la manière dont nous pourrions développer et généraliser leurs initiatives – sont parvenues à mettre en place des fonds régionaux de retournement. Nous réfléchissons donc – et mon engagement sur ce point est plein et entier, car je veux que nous aboutissions – à la création d’un fonds de retournement qui pourrait être détenu à 49 % par l'État, Bpifrance et les régions, et à 51 % par le privé. Nous ne développons pas suffisamment cette action, dont nous avons pourtant besoin ».

Le Rapporteur soutient également cette idée car l’association de partenaires privés, qui peut également se penser dans le cadre des filières lorsque certains grands groupes souhaitent apporter leur expertise et leur soutien financier à une entreprise sous-traitante en difficulté, apparaît comme un moyen pragmatique pour pousser à une réelle structuration du secteur du capital-retournement en France.

La création d’une telle capacité de retournement publique, ou semi-publique, doit s’accompagner d’une action au niveau européen afin que les règles européennes en matière d’appréciation des aides d’État soient assouplies, comme cela est déjà le cas en matière d’innovation. Pour rappel, le régime de minimis avait été grandement assoupli entre 2009 et 2012 avant d’être à nouveau resserré en 2013 alors même que la situation économique ne s’était pas améliorée et que les faillites étaient toujours en progression.

B. LA STRATÉGIE ET L’ACTION DE BPIFRANCE EN MATIÈRE D’INVESTISSEMENT

La première source de financement des entreprises sont les fonds propres, appelés à juste titre capitaux à risques. Ces derniers apportés par les actionnaires permettent de prendre les risques que le créancier ne prend habituellement pas. Il est généralement admis que la problématique récurrente du financement des entreprises en France provient fondamentalement d’une insuffisance de fonds propres. C’est pourquoi l’action de la branche investissement de Bpifrance est décisive bien qu’elle n’égale pas les montants engagés par la branche financement.

Bpifrance participations regroupe ainsi, depuis novembre 2014, l’ensemble des participations et des investissements opérés par la BPI. À la fin du premier semestre 2015, son bilan représente 16,338 milliards d’euros dont 441 millions d’euros de résultat semestriel et après distribution de 784 millions d’euros de dividendes. En termes de trésorerie, celle-ci est passée de 2,037 milliards d’euros à 1,236. Cette baisse est la conséquence de la distribution évoquée ci-dessus mais aussi des flux nets entre les acquisitions (– 707 millions d’euros), les cessions (+ 439 millions d’euros) et les revenus du portefeuille (+ 219 millions d’euros).

Pour l’année 2014, le résultat financier de Bpifrance Participations (556 millions d’euros) est composé à 83 % de distributions des dividendes reçus des participations.

1. La stratégie globale

Les investissements de Bpifrance investissement, dans les fonds comme dans les entreprises, s’effectuent de façon sélective, en fonction du potentiel de création de valeur (pour l’investisseur et pour l’économie nationale) des entreprises ou des fonds financés. Toutefois, Bpifrance investissement n’est pas un investisseur comme un autre mais intervient en complément de l’offre d’investissement des segments de marché caractérisés par une insuffisance de fonds privés.

L’ensemble de ses opérations sont guidées par les deux principes directeurs suivants :

– Bpifrance Investissement intervient en vue de créer, via des prises de participation minoritaires, un effet d’entraînement de l’investissement privé par l’investissement public. Qu’elle investisse ses ressources propres ou celles d’autres souscripteurs – publics ou privés – dont elle a la gestion, Bpifrance Investissement recherche des co-investisseurs privés auxquels elle laisse une part significative, afin de stimuler le marché de l’investissement ;

– Bpifrance investissement est un investisseur avisé opérant aux conditions de marché. Lorsqu’elle co-investit, Bpifrance Investissement intervient selon les mêmes dispositions financières et juridiques que les co-investisseurs (pari passu). Dans la mesure du possible, elle siège au sein des organes de gouvernance des sociétés de son portefeuille et aux comités consultatifs et stratégiques des fonds partenaires.

Bpifrance, via ses investissements en fonds propres, a donc pour principal objectif de dynamiser et développer les acteurs privés du marché, en incitant à la prise en compte des meilleures pratiques, notamment en matière d’investissement de long terme, d’investissement socialement responsable (ISR) et de prise en compte des enjeux environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG).

Bpifrance Investissement finance cependant aussi le développement et la croissance des TPE, des PME et des ETI, dans la continuité du programme FSI France Investissement 2020 et de la doctrine d’investissement du FSI. Ces deux programmes visent à l’émergence, la consolidation et la multiplication des ETI, maillon essentiel à la compétitivité de l’économie française et au développement des exportations. Bpifrance peut donc investir, en tant que fonds souverain, les capitaux qui lui ont été confiés en gestion par l’État, et ce dans des configurations dans lesquelles il n’est pas toujours observé de faille de marchés. À ce titre, Bpifrance pratique des interventions (directes ou indirectes) de trois natures différentes, correspondant chacune à une catégorie d’entreprises.

Bpifrance doit consacrer une part significative de ses interventions aux segments de marchés sur lesquels le manque de fonds privés est le plus marqué et qui sont structurellement déficitaires en capitaux pour ce qui est des interventions dans les TPE, les PME et les plus petites des ETI qui, notamment du fait de leur taille, du caractère amont de leur stade de développement et du caractère risqué de leur projet de croissance, rencontrent des difficultés structurelles de financement auprès du système bancaire comme des investisseurs privés.

S’y ajoutent des interventions ciblées auprès des acteurs de référence de chaque secteur ou filière justifiés par leur caractère stratégique, quelle qu’en soit la taille, PME, ETI et, dans une moindre mesure, grandes entreprises de croissance. Pour ces opérations, de capital-développement et dans une moindre mesure de capital-risque, Bpifrance agit dans une logique de consolidation et de croissance, notamment par le soutien à l’innovation et à l’export.

Enfin, Bpifrance conduit des investissements ponctuels au capital des plus grandes entreprises considérées comme stratégiques pour l’économie nationale, notamment dans une logique de stabilisation de leur actionnariat.

Une volonté de coopération loyale avec le secteur privé

Pour répondre aux craintes de certains acteurs privés de voir Bpifrance se substituer au secteur privé, Bpifrance a signé, le 26 novembre 2013, une charte de bonnes pratiques avec l’Association française des investisseurs en capitaux (AFIC). Cette charte précise les conditions d’intervention de Bpifrance. Quand elle identifie un projet d’investissement, Bpifrance recherche les co-investisseurs privés potentiellement intéressés pour participer de manière significative aux « tours de table » auxquels elle se joint pari passu. Ceci permet soit de confirmer la situation de défaillance de marché en cas de constatation de la carence effective d’investisseurs privés, soit, dans le cas contraire, de les mobiliser.

Toutefois, il est précisé que, lorsque Bpifrance Investissement investit dans un contexte d’insuffisance de fonds privés (notamment par l’intermédiaire de certains fonds sectoriels et/ou fonds filières), la présence de co-investisseurs privés reste recherchée mais n’est pas toujours possible. Dans ce cas, la BPI peut agir seule mais doit investir conformément au principe européen de l’investisseur avisé en économie de marché.

Enfin, en ce qui concerne les appels d’offres et processus compétitifs structurés de recherche de fonds, notamment les processus d’enchères organisés, Bpifrance s’engage à n’effectuer aucune surenchère sur les propositions des acteurs privés. Dès lors qu’une opération de financement fait l’objet d’offres privées, Bpifrance ne surenchérira pas sur les conditions proposées par les acteurs privés. Ces bonnes pratiques peuvent souffrir des exceptions dans le cas des investissements ponctuels au capital d’entreprises stratégiques.

2. L’action de Bpifrance en matière d’investissement et la division entre fonds de fonds et investissement direct

L’investissement dans les différentes catégories d’entreprises se fait de manière directe ou indirecte. Bpifrance dispose ainsi de plusieurs fonds qu’elle contrôle directement – ce qui n’exclut pas l’intervention de ces fonds auprès d’investisseurs privés –, mais la majeure partie des investissements se fait via des fonds de fonds.

LES MOYENS CONSACRÉS AUX ACTIVITÉS D’INVESTISSEMENT

(en millions d’euros)

 

2012

2013

2014

Intervention directe

– Capital-amorçage

2

2

1

– Capital-risque

73

113

128

– Capital-développement

1 325

637

674

– Capital-transmission

– Capital-retournement

Intervention via les fonds de fonds

– Capital-amorçage

146

96

34

– Capital-risque

61

318

187

– Capital-développement/capital-transmission

182

97

455

– Capital-retournement

0

1

90

Source : Bpifrance

     

Les fonds directement contrôlés par Bpifrance

Les fonds contrôlés directement par Bpifrance sont de deux natures : il s’agit soit de fonds abondés exclusivement par elle, mais qui agissent en lien avec d’autres fonds privés, soit de fonds dans lesquels des partenaires privés apportent une partie du capital mais dont elle contrôle largement la stratégie.

La répartition de ces fonds s’opère suivant les objectifs et la taille des entreprises visées, il peut ainsi s’agir de fonds spécialisés dans le soutien aux PME et aux ETI, de fonds thématiques (nucléaire, biotechnologies, numérique, etc.) ou encore de fonds destinés à investir dans les grandes entreprises.

Après une année 2013 marquée par un soutien aux PME et petites ETI dans un marché du capital développement atone, Bpifrance a accompagné en 2014 la reprise du marché. Avec 109 opérations pour 159 millions d’euros d’investissements, la direction Fonds propres PME a vu son nombre d’opérations croître de 13 % pour un montant de souscriptions en hausse de 28 % par rapport à 2013.

En particulier, avec 90 opérations pour 96 millions d’euros investis, France Investissement Régions a démontré un fort dynamisme au service des PME régionales et un fort effet d’entraînement des fonds de place : avec 74 co-investisseurs différents dans plus de 90 % des dossiers investis à partir de 2014, ce sont 2,40 € de capitaux tiers qui ont été investis pour 1 euro octroyé par Bpifrance. Au total, 73 % des participations de France Investissement Régions se trouvent hors d’Île-de-France, (contre 56 % pour le reste de la profession). Ces résultats traduisent le fort engagement de Bpifrance au sein des territoires, en s’appuyant sur le réseau d’investisseurs présents au sein des directions régionales.

En matière de fonds thématiques, le fonds de développement des entreprises nucléaires (FDEN), abondé de 133 millions d’euros par Bpifrance et les principaux acteurs industriels de la filière (Alstom, EDF, Areva, Vinci et Eiffage), vise des investissements de 1 à 13 millions d’euros dans des entreprises ayant une activité significative dans le secteur nucléaire, fort pourvoyeur d’emplois pérennes.

En matière d’innovation, avec son fonds Large Venture, Bpifrance a effectué 40 opérations en 2014, soit cinq de plus qu’en 2013. En 2013, ce fonds a notamment profité à des entreprises innovantes comme Withings, Medtech, Nétatmo, ou encore Sigfox.

Sur certains de ces fonds, le Rapporteur constate cependant une lenteur de l’utilisation des fonds disponibles qui pose la question complexe des critères d’investissement mais aussi, une nouvelle fois, de la prise de risque. En effet, plusieurs années après leur mise en place, certains fonds peinent à consommer leurs crédits. À titre d’exemple, le fonds Ecotechnologies, lancé en juin 2012, dispose de 150 millions d’euros mais n’en a investi que 31,7 au 31 décembre 2014. Cela concerne également les fonds gérés par la BPI au titre du PIA : le fonds « ambition numérique », lancé en juin 2011, dispose ainsi de 300 millions d’euros mais n’en a investi que 82 à la fin avril 2015. Or, ces fonds ne sont pas réellement fongibles, ce qui signifie qu’en l’absence d’investissements, les capitaux demeurent immobilisés.

Bpifrance explique à juste titre qu’il est nécessaire d’instruire correctement les dossiers et de trouver des partenaires privés (en application de la doctrine du co-investissement), ce qui nécessite un certain temps. Toutefois, dans une optique de relance de l’économie, il convient de faire attention à ce que la réactivité des fonds publics puisse être suffisante. À noter que la même remarque peut globalement s’appliquer aux fonds de fonds, bien qu’étant donné leur nombre, il soit difficile d’en tirer un enseignement unique.

En dehors de cette réserve, l’investissement direct permet une meilleure sélectivité des investissements, une plus grande réactivité, un meilleur contrôle des investissements effectivement réalisés et des données directement exploitables en termes d’effet de levier.

• La majorité des investissements s’opère de manière indirecte

Malgré les avantages liés à l’investissement direct, plus des deux tiers des investissements annuellement réalisés par Bpifrance s’opèrent via des fonds de fonds dans lesquels Bpifrance a souscrit des participations. L’action de Bpifrance en matière d’investissement repose ainsi sur près de 300 fonds partenaires. Par cette action, la BPI contribue à structurer l’offre privée en matière de capital-risque et de capital-développement mais le suivi de ces investissements est plus difficile à réaliser.

Il s’agit d’une activité par nature cyclique puisque ses participations sont prises pour plusieurs années, ce qui explique les écarts notables en termes de montants investis d’une année sur l’autre. Ainsi, en 2013, 444 millions d’euros ont été investis dans 41 fonds. L’activité fonds de fonds a, de nouveau, fortement cru en 2014 avec 641 millions d’euros de souscriptions nouvelles, dans 39 véhicules différents.

Ces souscriptions se sont réparties entre 466,8 millions d’euros pour compte propre et 174,2 millions d’euros pour compte de tiers (Programme d’investissements d’avenir, etc.). À noter que le capital développement a représenté plus de 85 % des montants souscrits en 2014 (soit 548 millions d’euros), pour 24 véhicules, principalement du fait des cycles de levées des équipes de gestion.

En matière de fonds de fonds régionaux et interrégionaux, Bpifrance a poursuivi son soutien aux équipes de gestion proches des territoires ; ainsi, 53,50 millions d’euros ont été souscrits dans dix véhicules dont deux nouvelles souscriptions et huit souscriptions complémentaires. À noter que, contrairement à l’activité nationale, l’action en fonds de fonds régional s’est majoritairement inscrite en amorçage, avec 32,70 millions d’euros de souscriptions, aux côtés des Régions.

Conformément à l’objectif de renforcement de la taille des fonds souscrits, et en cohérence avec les besoins du marché, le ticket moyen de Bpifrance en fonds de fonds a progressé de plus de 39 % en 2014, pour s’établir à plus de 16,40 millions d’euros. Les fonds de capital croissance Keensight IV et Partech Growth ont, par exemple, chacun reçu 70 millions d’euros de souscriptions de la part de Bpifrance. Bpifrance cherche ainsi à répondre à l’insuffisance du financement des entreprises dans leurs dernières phases de développement.

En 2014, Bpifrance a également lancé deux nouveaux fonds de fonds gérés pour compte de tiers. D’une part, le FFI3+, doté de 70 millions d’euros complémentaires, après 50 millions d’euros en 2013 totalement souscrits à date, a pour objectif d’investir dans des fonds de capital développement d’une taille importante. D’autre part, le fonds de fonds MultiCap Croissance (FFMC2), doté de 400 millions d’euros par le Programme d’investissements d’avenir (PIA) qui vise à déployer des souscriptions de 20 à 60 millions d’euros dans des fonds de capital-risque et capital croissance d’une taille cible de 200 millions d’euros. Ces deux fonds de fonds ont d’ores et déjà souscrit à neuf véhicules pour un montant total de 140 millions d’euros.

Plusieurs acteurs, tels que Henri Emmanuelli (qui siège également au comité des investissements de Bpifrance qui examine les dossiers supérieurs à 50 millions d’euros), ont néanmoins posé la question de l’expertise métier et industrielle de Bpifrance. En effet, les données recueillies par la mission d’information montrent une prééminence nette des profils financiers, y compris dans la branche investissement ce qui peut conduire à une analyse des dossiers centrée sur le seul rendement économique. Il serait ainsi souhaitable de veiller au recrutement de personnalités spécialisées dans le domaine du développement industriel pour étoffer les équipes de la branche investissement de Bpifrance.

Proposition : accroître les recrutements de collaborateurs spécialisés dans le domaine du développement industriel au sein de la branche investissement de Bpifrance.

3. L’intervention majoritaire à travers des fonds de fonds : démission intellectuelle ou nécessité opérationnelle ?

Lors de son audition devant les membres de la mission d’information, Jean-Louis Beffa, ancien PDG de Saint-Gobain, a regretté que l’activité de Bpifrance en matière de fonds de fonds ne soit assimilable à une « démission intellectuelle ». Cette formule étonnante, qui excède sans doute un peu la pensée de son auteur, renvoie aux interrogations concernant la répartition des moyens de la BPI entre investissement direct et investissement indirect, le second étant, comme indiqué ci-dessus, largement privilégié.

En effet, si le recours aux fonds de fonds peut se justifier par des nécessités opérationnelles, il n’est pas sans présenter des inconvénients.

Parmi les raisons invoquées pour justifier ce mode d’intervention, l’une des principales réside évidemment dans l’effet multiplicateur sur le nombre de PME financées : près de 3 000 entreprises ont déjà bénéficié indirectement (au travers des fonds partenaires) d’un investissement de Bpifrance. Un tel nombre d’entreprises serait impossible à atteindre via des investissements directs décidés par les équipes de Bpifrance Investissement (l’activité d’investissement en capital n’est à ce titre pas comparable au nombre de PME finançables en direct sous forme de prêts), ou alors au prix d’un accroissement significatif des effectifs et, partant, des charges de gestion, de la société. À cet égard, et compte tenu des moyens mis à disposition de Bpifrance pour l’investissement, il semble nécessaire, sans bien sûr renoncer à l’activité fonds de fonds, de renforcer les équipes de la branche investissement.

Par ailleurs, le recours aux fonds de fonds se justifie pleinement s’agissant de la mise en place de fonds internationaux. À titre d’exemple, Bpifrance a concrétisé un partenariat avec la China Development Bank qui a permis la naissance du fonds transfrontalier Sino French Midcap Fund, géré par Cathay Capital Private Equity. La BPI a apporté 100 millions d’euros à parité avec CDB Capital (sur 500 millions d’euros). Le fonds vise à développer les échanges économiques entre la Chine et la France au travers de l’internationalisation des PME des deux pays.

Une autre raison tient directement aux contraintes exercées par le droit européen et reprises par la doctrine d’investissement de Bpifrance, selon lesquelles l’intervention directe de Bpifrance ne s’entend que sous forme de co-investissement. Un tissu de fonds partenaires robustes et susceptibles de co-investir aux côtés de Bpifrance est dès lors indispensable. Par son action de structuration de la chaîne du financement et de professionnalisation des gérants, l’activité fonds de fonds de Bpifrance contribue à développer cet écosystème indispensable de fonds partenaires.

Enfin, il convient de souligner que les fonds partenaires agissent sur tous les segments de la chaîne du financement (amorçage, capital-risque, capital croissance, capital développement, capital transmission, mezzanine, retournement,…) ce qui nécessite des montants significatifs, dont Bpifrance apporte une part.

l Il n’en demeure pas moins que la sélection des priorités de ces fonds, leur coût de gestion et le contrôle effectif de leurs investissements pour s’assurer de leur conformité avec les objectifs pour la BPI a été créé, posent question. En outre, bien qu’il soit difficile de quantifier leur nombre et leur importance en l’absence de recensement précis, des projets ne se font pas faute de partenaires en raison du principe de cointervention.

Les équipes de Bpifrance en charge de la sélection, du suivi et du contrôle des fonds de fonds se limitent à dix-huit personnes au sein d’une direction dédiée. Comme précisé plus haut, ces dix-huit personnes doivent assurer le contrôle de plus de 300 fonds partenaires, qui ont eux-mêmes souscrit dans plus de 3 000 entreprises, ce qui limite nécessairement les capacités effectives de contrôle. Bpifrance indique néanmoins que la signature des conventions d’investissement fait l’objet de négociations très approfondies avec les gérants des fonds partenaires en matière de stratégie d’investissement (orientation des sommes collectées vers des cibles précises) et de frais de gestion. Par ailleurs, les sommes effectivement investies dans les entreprises font l’objet de reporting trimestriels et tous les rapports sont certifiés deux fois par an par le commissaire aux comptes du fonds.

Proposition : donner les moyens à Bpifrance de renforcer les équipes de la branche investissement, tant sur la partie fonds de fonds que sur la partie investissement direct, afin de permettre un meilleur suivi et une meilleure sélectivité des investissements en fonds propres.

l Le calcul de l’impact des fonds investis par Bpifrance sur l’investissement privé, c’est-à-dire leur effet de levier, n’apparaît pas toujours significatif. En effet, l’effet de levier se mesure en rapportant le montant souscrit par Bpifrance au montant total des souscriptions réunies par le fond, mais sans qu’il soit possible de distinguer les sommes qui auraient été réunies en l’absence de participation de Bpifrance. Il est certain que la souscription de Bpifrance à certains de ses fonds a un effet bénéfique sur leur capacité générale à lever des fonds. À titre d’exemple, le premier fonds de capital croissance « Partech growth » n’aurait clairement pas atteint la taille de 200 millions d’euros pour son premier closing réalisé en fin d’année 2014 sans la souscription de la part de Bpifrance de 90 millions d’euros. De la même manière, le fonds de 4ème génération KEENSIGHT IV a atteint une taille finale de 250 millions d’euros grâce à la souscription de 75 millions d’euros de Bpifrance. À titre indicatif, la taille du fonds précédent, dont la levée avait été très difficile, n’était que de 100 millions d’euros.

Enfin, on constate que les coûts d’intervention et de gestion (2 % en moyenne pour les fonds de fonds), bien qu’encadrés et plafonnés dans certaines circonstances, représentent des sommes significatives. Pour un stock de capital détenu par Bpifrance à travers des fonds de fonds représentant 1,7 milliard d’euros, le montant des commissions de gestion payées aux fonds/sociétés partenaires représente 50,5 millions d’euros en 2014, soit un coût non négligeable. À cet égard, le Rapporteur note avec intérêt que, désormais, la BPI entend plafonner le total de ces coûts autour de 20 % sur la durée de vie des fonds et inciter les gérants à investir dans les entreprises 100 % de la taille des fonds, ce qui a pour effet d'effacer les frais de gestion. Dans ce cas, tout le fonds est investi dans les entreprises. Le déploiement à 100 % n'est cependant possible que lorsque le gérant l'accepte, mais aussi tous les autres souscripteurs du fonds. Certains de ces derniers refusent, car ils souhaitent recevoir les produits de cession plutôt que de les voir réinvestis par les gérants.

Cela mérite d’autant plus d’être souligné que les commissions de gestion de Bpifrance, pour la gestion de ses fonds et des fonds de fonds qu’elle gère directement, sont inférieures à celles observées sur le marché (entre 0,75 % et 1 %). À titre d’exemple, les fonds actuellement en période d’investissement ont les taux de commission de gestion suivants en 2014 :

– fonds National d’Amorçage (fonds de fonds lié au PIA) : 0,4 % ;

– fonds de fonds Multicap Croissance (fonds de fonds lié au PIA) : 0,25 % ;

– fonds de fonds France Investissement III : 0,63 % ;

– fonds de fonds FFI3 + (fonds de fonds souscrit pas la Direction des fonds d’Épargne de la CDC) : 0,45 %.

Élément positif, l’activité fond de fonds s’inscrit cependant dans un contexte de consolidation du secteur. En effet, les investisseurs institutionnels, dont le portefeuille de fonds est très large, cherchent désormais à restreindre le nombre de gérants avec lesquels ils sont en relation d’affaires, tout en déployant des montants unitaires de souscription plus élevés. D’autre part, les évolutions en matière de règlementation, en particulier l’entrée en vigueur de la « directive AIFM » en juillet dernier, contribuent, du fait de nouvelles exigences en matière de gestion, à une concentration du secteur ; tendance qui devrait se poursuivre en 2015 et qui devrait faciliter le suivi des investissements réalisés par Bpifrance.

4. Le recours aux obligations convertibles

Bpifrance développe par ailleurs une activité spécifique en quasi-fonds propres à travers le recours aux obligations convertibles. Cette pratique semble satisfaisante et particulièrement bien adaptée aux besoins des entrepreneurs, notamment des PME, qui se montrent parfois réticents à ouvrir le capital de leurs entreprises et se privent ainsi de source de financement pour se développer.

En cas de non-conversion en capital des obligations, le coût pour l’entreprise correspond aux dispositions du contrat d’émission d’emprunt obligataire négocié et signé lors de l’émission des obligations convertibles. Ce coût est exprimé en un taux appelé prime de non-conversion. Il dépend de la situation de la société, de sa structure financière, du financement global de l’opération : généralement Bpifrance pratique à un taux de rendement interne compris entre 10 % et 15 % l’an, incluant les intérêts cash payés annuellement et qui s’élèvent à 4-5 % par an.

Ce taux correspond aux pratiques du marché. Pour en apprécier le niveau, il faut prendre en compte le fait que ce taux ne pèse pas sur la trésorerie de l’entreprise pendant la durée de vie de l’obligation.

Il s’agit donc d’un dispositif dans lequel le souscripteur à l’obligation (Bpifrance) prend un risque supérieur à celui pris par un prêteur : le capital n’est pas remboursé au fil de l’eau, mais à terme. Ce remboursement dépend par conséquent de la bonne fortune de l’entreprise à l’issue de la période.

MONTANTS INVESTIS SOUS FORME D’OBLIGATIONS CONVERTIBLES

   

(en euros)

PÔLE MÉTIER

MONTANT INVESTI EN OBLIGATIONS

NOMBRE
DE SOCIÉTÉS

PME

492 029 779

407

ETI /GE

317 536 690

34

INNOVATION

9 985 401

10

TOTAL

819 551 870

451

Source : Bpifrance

   

5. L’aide aux ETI et aux grandes entreprises : quelles participations Bpifrance doit-elle prendre ?

Si l’action de Bpifrance vise en priorité les TPE et les PME, ainsi que les ETI en croissance, celle-ci peut également concerner les ETI d’une taille conséquente où les grandes entreprises. Une direction spécifique de Bpifrance, la direction ETI/GE, est en charge de ces dossiers. Ce type d’intervention vise notamment à stabiliser l’actionnariat de grandes entreprises stratégiques mais permet également la BPI de disposer de participations rentables. La division des tâches entre l’agence des participations de l’État (APE) et la banque publique, sur ce dossier les grandes entreprises, n’apparaît cependant pas toujours évidente.

a. L’action de Bpifrance comme fonds souverain

Le pôle ETI / GE a connu une activité très soutenue en 2014, à l’image du marché du capital développement. La reprise du marché se manifeste notamment par une hausse des montants investis sur des tickets compris entre 15 et 30 millions d’euros (+ 59 % par rapport à 2013) et des opérations enregistrées sur des tickets supérieurs à 30 millions d’euros (aucune opération au premier semestre 2013 contre 214 millions d’euros au premier semestre 2014) ou encore sur le marché du capital transmission (+ 34 % en valeur au premier semestre 2014), qui constitue un enjeu majeur pour les ETI. En ce qui concerne les ETI, 18 opérations ont été réalisées pour 425 millions d’euros, montant en hausse de 400 % par rapport à 2013 et au-delà de l’objectif annuel minimal de 300 millions d’euros investis pour le fonds ETI 2020. Illustrant le rôle d’investisseur patient de Bpifrance, accompagnant le développement des entreprises dans la durée, la moitié de ces investissements se sont dirigés vers les entreprises déjà en portefeuille, pour un montant de 111 millions d’euros.

L’année a également été marquée du sceau du réinvestissement dans les grandes entreprises (quatre opérations pour un total de 82,40 millions d’euros) et pour le FMEA (Fonds de modernisation des équipementiers automobiles, trois opérations pour 8,50 millions d’euros). Parmi les entreprises accompagnées par la direction ETI – Grandes Entreprises, quatre nouveaux investissements l’ont été sur les marchés boursiers, pour un montant total de 70,40 millions d’euros. Dans le cas des sociétés MVG et Gascogne, il s’agissait d’accompagner le projet de croissance d’entreprises déjà cotées. Pour les sociétés Serge Ferrari et Euronext, il s’agissait d’accompagner les entreprises lors de la cotation initiale, mettant ainsi en valeur le rôle de Bpifrance comme investisseur de confiance.

Enfin, Bpifrance dispose d’une enveloppe pour les investissements exceptionnels qui lui permet d’investir au capital de grandes entreprises stratégiques pour l’économie française dans le cadre de la consolidation d’un fleuron de l’industrie, stratégique pour sa filière, ou de la stabilisation de l’actionnariat d’une entreprise majeure ou encore dans un secteur clé pour l’emploi français. À titre d’exemple, en 2010, 335 millions d’euros ont été investis dans la société Vallourec en vue de soutenir sa stratégie de croissance sur ses marchés à haute valeur ajoutée. En 2011, Bpifrance a racheté la part détenue par Areva (696 millions d’euros) dans STMicroelectronics afin de devenir l’actionnaire institutionnel de référence durable, aux côtés de l’actionnaire public italien, d’un leader européen sur une industrie à fort contenu technologique et soumise à de fortes variations de cycle. En 2012, 776 millions d’euros ont été investis dans Eramet pour stabiliser le capital du seul groupe minier français d’envergure internationale et l’accompagner dans ses projets de développement. Enfin, en 2013, 150 millions d’euros ont été investis dans CMA CGM pour accompagner une société leader sur le marché mondial du transport maritime par conteneurs.

b. Une démarche légitime qui pose la question du niveau du risque

Lors de sa création, Bpifrance a conservé le portefeuille de participations du Fonds stratégique d’investissement (FSI) et l’a depuis considérablement augmenté. Comme ce dernier, la BPI a continué de prendre des participations dans des entreprises qui, a priori, ne semblaient pas avoir de difficultés à se financer sur les marchés. Dans son action vers les grandes entreprises, Bpifrance n’agit donc pas pour corriger des failles de marché mais bien pour défendre les intérêts industriels et économiques nationaux, tel un fonds souverain. Par ailleurs, cette action est également essentielle à la pérennité du modèle économique de la banque publique. En effet, ses prises de participations au capital de grandes entreprises françaises lui permettent de disposer des moyens nécessaires pour réaliser des investissements plus risqués et moins liquides dans des PME ou dans des start-up innovantes. À titre d’exemple, en 2014, la seule cession de 1,9 % du capital d’Orange avait permis à la banque publique de multiplier son résultat net par plus de trois.

À titre d’exemple, après Sermeta (échangeurs thermiques) en 2014 (180 millions d’euros), Bpifrance vient de racheter à Safran un large bloc d’actions d’Ingenico, le spécialiste des terminaux de paiement, pour 363 millions d’euros : il s’agit de l’opération la plus importante conduite par la banque depuis sa création. Dans cette opération, Safran a obtenu cinq fois la valeur initiale de ses titres sans que les capitaux propres d’Ingenico ne soient augmentés. Le directeur général de Bpifrance, Nicolas Dufourcq, avait ainsi déclaré que : « la BPI est heureuse d’accompagner dans la durée l’une des plus belles aventures françaises de la révolution digitale. Elle confirme son rôle de fonds souverain attaché à soutenir les grandes entreprises du pays ». Cela confirme que la BPI agit également pour soutenir les intérêts industriels économiques des grandes entreprises nationales, en concertation avec l’État.

Ce type d’investissement peut également avoir pour intérêt de fixer l’emploi sur le territoire national, répondant ainsi à une logique sociale et industrielle qui figure également au cœur des missions de la banque publique. À titre d’exemple, Bpifrance a investi dans Verallia, une des filiales de Saint-Gobain et numéro trois mondiales de l’emballage en verre pour les boissons et les produits alimentaires, afin d’assurer l’ancrage de l’entreprise en France alors même qu’en raison du dynamisme économique de cette entreprise, de nombreux financiers se sont portés acquéreurs. Cela représente un investissement potentiel de 140 à 420 millions d’euros pour la banque publique. Dans cet exemple, comme dans d’autres, les actionnaires, à commencer par l’État, peuvent utiliser leurs prérogatives. À cet égard, le ministre de l’Économie et de l’industrie, Emmanuel Macron, s’était engagé, avant que ne soit connue l’offre d’investissement de Bpifrance, à veiller à ce que « l’entité soit préservée, les investissements maintenus et le caractère productif de l’investissement décidé garanti ».

Cette proposition a cependant suscité des réserves et des critiques sur le rôle de Bpifrance dont certains estiment qu’elle devrait se concentrer sur les entreprises en difficulté et sur les réponses à apporter aux failles de marché. Certains investisseurs privés ont notamment pu accuser la BPI de fausser les règles du jeu et de se substituer au secteur privé, dès lors que de nombreuses offres avaient été déposées concernant Verallia.

Le Rapporteur ne partage pas ces craintes ni ces critiques puisque l’action de la BPI au profit de la stabilisation du capital de certaines entreprises stratégiques est le meilleur moyen de prévenir leur démantèlement futur et de défendre les intérêts économiques nationaux, (ce qui n’a d’ailleurs pas empêché Bpifrance d’investir ou d’accorder des prêts à des entreprises en difficulté telle que Sequana ou Doux). Par ailleurs, suivant la charte signée avec l’AFIC, Bpifrance s’abstient généralement de surenchérir sur les offres émanant du privé. Enfin, il apparaît que ce sont souvent les grandes entreprises françaises elles-mêmes qui, lorsqu’elles prévoient de se désengager d’une activité stratégique, font appel à la BPI. Il ne serait donc pas souhaitable que la France prive d’une capacité d’action directe au profit des entreprises que d’autres pays pratiquent d’ailleurs abondamment.

Cependant, ces investissements stratégiques ne doivent pas conduire à mener une stratégie d’évitement sur les dossiers de restructuration.

De manière générale, et malgré quelques opérations indéniables au profit d’entreprises en difficulté, il apparaît que Bpifrance ne cherche pas à développer une action spécifique de sauvetage d’ETI ou de grandes entreprises en difficulté. Ce constat rejoint et renforce la recommandation de la mission de créer une capacité spécifique en matière de retournement confiée à la banque publique, en complément des actions menées pour la structuration d’un secteur privé de capital retournement, qui répondrait à une véritable nécessité économique et sociale.

La BPI a en effet parfois su se mobiliser au profit d’entreprises traversant des épisodes difficiles : les équipes de Bpifrance se sont ainsi récemment mobilisées avec succès auprès du groupe Gascogne, fleuron du papier, dans les Landes, de Clestra à Strasbourg, de l’entreprise de chaudronnerie CPI dans le Loiret, ou encore dans le sauvetage d’Altia (dont Caddie) contribuant ainsi directement au développement de l’activité locale et à l’ancrage des emplois en mobilisant la totalité de ses modes d’action, en fonds propres, fonds de fonds et financement. Dans le cas d’Altia, par exemple, l’administrateur judiciaire a ainsi récemment fait le bilan de la procédure collective pour constater que, grâce aux concours de Bpifrance, 90 % des emplois avaient pu être sauvegardés. Néanmoins, aux termes de la procédure l’opposant à Altia, Bpifrance accusera des pertes de plusieurs millions d’euros (son investissement initial se montait à 18 millions d’euros).

Les critiques ont également concerné le cas d’Eramet, seul groupe minier français coté en Bourse, avec comme plus gros actif des mines de nickel en Nouvelle Calédonie. Alors que l’unité mines d’Areva (essentiellement les mines d’uranium) souhaitait se désengager du nickel, l’État avait en effet incité le FSI et la CDC à récupérer les 26 % du capital qu’Areva détenait dans ce groupe. Au-delà de l’aide apportée à Areva, force est de reconnaître que l’intérêt stratégique d’une telle opération est demeuré flou. Depuis quatre ans, le chiffre d'affaires du groupe s'est maintenu autour de 3,5 milliards d’euros, mais la rentabilité s'est fortement dégradée : le résultat d'exploitation est passé de 554 millions d’euros en 2011 à 75 en 2014 tandis que le premier semestre 2015 fait apparaître une perte 70 millions d’euros. Surtout, une gouvernance complexe, organisée autour d'un conseil d’administration de 19 membres avec des représentants des actionnaires aux objectifs différents (Famille Duval, Bpifrance, Carlo Tassara, Nouvelle Calédonie, Gabon), complique la gestion stratégique du groupe. Or, ces 776 millions d’euros représentent une somme très importante (une provision de 275 millions d’euros est inscrite dans les comptes de Bpfrance). La transparence sur ce type d’investissement devrait être renforcée.

Enfin, Bpifrance a également perdu 55 millions d’euros dans le papetier Sequana mais a persévéré dans son investissement car cette entreprise a un avenir. Elle est également la seule banque française à avoir consenti un prêt au groupe Doux depuis mai 2012.

S’il est très difficile de tirer des enseignements de ces épisodes, le Rapporteur s’interroge cependant sur la faiblesse des moyens humains consacrés à la branche investissement (moins de 300 personnes si l’on exclut le cas particulier de l’innovation) alors que les participations détenues par Bpifrance représentent plus de 17 milliards d’euros.

La période est par ailleurs propice renouvellement de l’action de la BPI en matière d’investissement puisque, dans un contexte d’abondance de liquidités et d’arrivée à échéance des premiers investissements réalisés par le FSI (l’horizon d’investissement du FSI comme de Bpifrance étant généralement de six ou sept ans en moyenne), la BPI s’est récemment séparée d’un grand nombre de participations accumulées au capital de PME et ETI françaises. À titre d’exemple, la vente de 1,7 % du capital de l’équipementier automobile Valeo, fin mars 2015, pour 188 millions d’euros, représente près de dix fois la mise initiale. Bpifrance dispose désormais de la capacité de réallouer une partie des 17 milliards d’euros de participations qui lui ont été confiées et cela alors même que ses réserves de plus-values latentes sont estimées à près de 5 milliards d’euros.

C. L’ACTION DE BPIFRANCE EN MATIÈRE DE FINANCEMENT ET DE GARANTIE

La vocation de la banque publique d’investissement était d’offrir, via un guichet unique, l’ensemble des outils du financement des TPE, PME et ETI, ainsi que les dispositifs d’aide publique qui leur sont réservés. La gamme de produits devait également évoluer pour combler les « failles de marché » (47), ou défauts de financement, identifiées en matière de financement des entreprises.

1. Une vaste gamme de produits s’appuyant sur quelques modalités

Bpifrance a rassemblé et enrichi une gamme de produits complète pour répondre aux besoins des entreprises. Ces produits sont le plus souvent proposés en cofinancement, c’est-à-dire en partenariat avec une banque commerciale qui doit accepter un risque équivalent à celui de Bpifrance. En dépit de leur apparence foisonnante, les dispositifs reposent en réalité sur quelques modalités simples.

DONNÉES SYNTHÉTIQUES SUR L’ACTIVITÉ DE BPIRANCE FINANCEMENT

(en millions d’euros, sauf mention contraire)

Activité

2012

2013

Évolution 2013

2014

Évolution 2014

Subventions à l’innovation

744

634

– 14,8 %

877

+ 38,4 %

Montant des risques garantis

3 296

3 455

+ 4,8 %

3 482

+ 0,8 %

Montant des risques garantis Bpifrance Régions

181

224

+ 23,8 %

245

+ 9,7 %

Cofinancement de l’investissement

4 701

5 073

+ 7,9 %

5 752

+ 13,4 %

Mobilisation de créances

2 944

3 244

+ 10,2 %

3 557

+ 9,6 %

Préfinancement du CICE

– 

795

2 350

+ 196 %

Source : rapport annuel 2014 de Bpifrance Financement.

Les subventions à l’innovation

Subventions, avances remboursables et prêts à taux zéro peuvent être regroupés dans une même catégorie. Une des ambitions de la banque publique d’investissement était de mieux coordonner les moyens publics mobilisés en faveur de l’innovation.

Ces solutions sont dérogatoires par rapport au marché. Lorsqu’elles dépassent un certain montant, ce sont des aides d’État qui doivent être notifiées à la Commission européenne qui vérifie qu’elles ne constituent pas un élément de concurrence déloyale par rapport aux entreprises des autres États membres (cf. partie A. 1. c. page 61).

Sont acceptables les subventions des projets qui ne sont pas viables à moyen terme mais qui présentent un intérêt sur le long terme ou pour l’économie entière, c’est-à-dire :

– les projets innovants ;

– les projets mis en œuvre dans certains territoires, comme les territoires ultramarins, du fait de leur insularité, notamment (cf. partie I. B. 1. d. page 38).

Après un ralentissement en 2013, les subventions, avances remboursables et prêts à taux zéro dédiés à l’innovation se sont accrus de 38,4 % en 2014. Ces données sont commentées de manière plus détaillée dans la troisième partie du présent rapport.

Les garanties

À l’instar de l’ex-Oséo, Bpifrance garantit les prêts aux TPE et PME. Elle cherche ainsi à créer un effet multiplicateur en réduisant l’en-cours de risques des banques commerciales.

L’activité de garantie est globalement stable par rapport à 2013 (cf. tableau infra). D’après le rapport annuel 2014 de Bpifrance Financement, les prêts garantis concernent surtout des phases risquées de la vie de l’entreprise : création (36,8 %), développement (23,2 %) et transmission (18,7 %). Les garanties relatives à la trésorerie représentent toutefois une part significative (14,0 %).

EN-COURS DE RISQUES DE BPIFRANCE FINANCEMENT AU 31 DÉCEMBRE 2014

(en millions d’euros, sauf mention contraire)

Activité (hors ligne globale)

2013

2014

Évolution (en %)

Montant des risques (hors fonds internes)

3 455

3 482

+ 0,8 %

Création

1 232

1 282

+ 4,0 %

Transmission

588

652

+ 10,8 %

Développement

793

809

+ 2,1 %

Innovation

134

119

– 11,2 %

International

223

135

– 39,6 %

Trésorerie (1)

485

485

+ 0,1 %

Répartition par type d’interventions garanties

3 455

3 482

+ 0,8 %

Crédits bancaires

3 036

3 082

+ 1,5 %

Fonds propres

143

111

– 22,5 %

Court terme

276

289

+ 4,6 %

Nombre de concours garantis

86 049

86 207

+ 0,2 %

Montant net des risques couverts

4 394

4 783

+ 8,9 %

Encours total de risque au 31 décembre (sains)

12 719

13 520

+ 6,3 %

Note de lecture : l’activité de garantie est globalement stable par rapport à 2013. Les montants de risques en matière d’innovation et d’international sont en baisse, ce qui traduit l’état de la situation sur le marché bancaire.

(1) Fonds Court Terme + RT CCE.

Source : rapport annuel 2014 de Bpifrance Financement.

Intervenant en cogarantie avec les fonds nationaux, les fonds régionaux présentent une croissance d’activité plus marquée vers les finalités création, développement et transmission, et plus centrée sur le secteur de l’industrie.

EN-COURS DE CRÉDITS DE BPIFRANCE FINANCEMENT AU 31 DÉCEMBRE 2014

(en millions d’euros, sauf mention contraire)

Activité

2013

2014

Évolution

Financement

     

Production nouvelle (2)

5 073

5 752

+ 13,4 %

Encours au 31 décembre (1) (2)

17 842

21 075

+ 18,1 %

Cofinancement Moyen et Long Terme

3 697

3 781

+ 2,3 %

Prêt à Long et Moyen Terme

2 413

2 506

+ 3,8 %

Crédit-Bail

1 284

1 275

– 0,7 %

Prêts de développement (2)

1 376

1 972

+ 43,3 %

dont Prêt de croissance

791

665

– 15 ,9 %

dont Prêt à la création d’entreprise (3)

63

58

– 7,9 %

Court Terme

     

Mobilisation de Créances

3 244

3 557

+ 9,6 %

Préfinancement du CICE

795

2 350

+ 196 %

(1) Hors financement Court Terme.

(2) Dont Prêts de Financement de l’Innovation 2013 : 113. – 2014 : 214.

(3) Supprimé en mars 2015.

Source : rapport annuel 2014 de Bpifrance Financement.

Le cofinancement de l’investissement

L’activité de crédit est dynamique avec une hausse de 13,4 % des nouveaux contrats signés par rapport à 2013 (cf. tableau supra). L’en-cours au 31 décembre 2014 atteint un niveau historiquement élevé à 21 milliards d’euros. Les prêts en cofinancement relèvent d’une logique de partage du risque avec les banques commerciales sur des segments délaissés par les banques en raison du risque qu’ils représentent. Il s’agit en quelque sorte de promouvoir certains types de risques, en l’occurrence ceux des crédits aux TPE, PME et ETI. Comme l’a remarqué une des personnes entendues par le Rapporteur, il s’agit finalement d’aider les banques à prêter davantage et non d’aider directement l’entrepreneur.

Certains prêts peuvent être consentis à taux bonifié, sans demander de garantie ou de caution à l’entrepreneur pour encourager des projets que la puissance publique juge prioritaires pour l’économie : les investissements dans l’efficacité énergétique, dans la robotisation, le numérique etc.

Les prêts de développement (sept ans, sans prise de garantie, avec différé d’amortissement de deux ans) ont augmenté de 43,3 %, grâce notamment au prêt Numérique ou au prêt d’Avenir, confirmant l’attractivité de ce type de produits.

Nicolas Dufourcq rappelait ainsi que « les prêts de développement, qui sont au cœur de l’objectif de financement de l’investissement, sont consentis sans garantie, pour sept ans, avec un différé de remboursement de deux ans ; ils sont assis sur des fonds de garantie dépendant entièrement des financements de l’État par le biais du programme d’investissements d’avenir et, marginalement, du Fonds européen d’investissement. Ces prêts ont un effet puissant puisque l’entreprise est libre de choisir comment l’utiliser au mieux pour se développer. Par ce moyen, Bpifrance finance l’immatériel, ce que les banques privées font mal, si bien que nous occupons une place centrale sur ce marché ; il n’est pas surprenant que cette activité ait augmenté de 40 % en 2014. Nous avons pour objectif de parvenir en 2015 à un volume de prêts de développement sans garantie compris entre 1,9 et 2 milliards d’euros. »

De façon dérogatoire, il peut arriver que Bpifrance accorde des prêts sans contrepartie bancaire en raison, notamment, des difficultés particulières d’accès au crédit rencontrées. Il existe aujourd’hui quatre exceptions principales :

‒ les prêts Export (48) d’un montant inférieur à 150 000 euros, du fait du montant très limité de ceux-ci ;

‒ le crédit Export (49), pour les montants d’intervention inférieurs à 25 millions d’euros, segment de marché sur lequel les banques commerciales ne souhaitent pas se positionner (faille de marché) ;

‒ les prêts de développement territorial pour les régions Pays-de-la-Loire et Nord-Pas-de-Calais, en accord avec les conseils régionaux ;

‒ certaines interventions en court-terme, lorsque les réseaux bancaires ne souhaitent pas intervenir en cofinancement.

Ces dispositifs ne posent pas de difficulté vis-à-vis de Bruxelles. Les prêts comportent un élément de bonification qui conduit à calculer un « équivalent subvention brut » (ESB), qui doit rester inférieur à 200 000 euros en vertu du régime de minimis (50). En cas d’intervention sans contrepartie bancaire, l’ESB du prêt est majoré.

Le financement de la trésorerie

Les prêts de court terme (trésorerie) connaissent aussi une hausse remarquable : + 9,6 % pour la mobilisation de créances, + 196 % pour le préfinancement du CICE.

Le succès des crédits de court-terme confirme leur pertinence. D’après les informations obtenues par le Rapporteur, les dispositions de la loi de modernisation de l’économie sur les délais de paiement ne seraient en effet pas respectées, de sorte que plusieurs clients de Bpifrance seraient aujourd’hui totalement dépendants de ces lignes de crédits.

Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), mis en place par le Gouvernement dans le cadre du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi, constitue une modalité de soutien à l’emploi dans les entreprises. Pour accélérer ses effets, Bpifrance a été chargée d’offrir un préfinancement public du CICE. Initialement limité aux seules entreprises bénéficiant d’un CICE supérieur à 25 000 euros, ce préfinancement a été étendu à toutes les entreprises en juin 2013, les banques commerciales ayant renoncé à s’impliquer sur ce marché. En définitive, Bpifrance a traité 90 % des dossiers, dans la plupart des cas des TPE et des PME (51).

La tarification du préfinancement par Bpifrance est globalement faible et varie selon le montant accordé : les dossiers de plusieurs millions d’euros sont facturés moins de 2 %, les dossiers plus risqués de 4 à 5 %. Des montants à comparer avec le taux du découvert bancaire pour les TPE et les PME, qui atteint quant à lui 8 à 9 %.

Le préfinancement du CICE a pu se déployer grâce à l’expertise acquise par Bpifrance dans la mobilisation de créances. Les entreprises peuvent céder leurs créances à Bpifrance qui leur en assure l’avance dans le cadre d’un prêt de trésorerie baptisé Avance +. Les produits de Bpifrance présentent une vraie valeur ajoutée ; ils sont confirmés alors que les produits de court-terme des banques peuvent être dénoncés au bout de quelques jours par simple recommandé. Bpifrance a investi, il y a quelques années déjà, dans un outil informatique permettant des économies d’échelle. Le court-terme apparaît donc comme une activité rentable pour Bpifrance alors qu’elle a été abandonnée par les banques traditionnelles.

2. Un déploiement en partenariat pour un coût public maîtrisé

Bpifrance intervient en complémentarité avec le marché bancaire. Ce choix s’explique par des contraintes juridiques – la nécessité de respecter le droit de l’Union européenne (cf. partie A. 1. c. ) – et opérationnelles, particulièrement saillantes s’agissant de l’activité Financement de Bpifrance.

En dépit d’un réseau déjà étendu et en croissance, il n’est pas prévu que Bpifrance Financement devienne un réseau bancaire alternatif. Le coût d’un réseau bancaire parallèle serait exorbitant pour les finances publiques et il ferait concurrence au secteur bancaire traditionnel, qui pourrait être tenté de délaisser les segments les moins rentables de son activité pour laisser la puissance publique les prendre en charge. C’est en substance ce qu’indiquait M. Nicolas Dufourcq, au cours de sa première audition : « le risque est toujours partagé. Nous nous en tenons strictement à cette règle fondamentale, établie pour éviter que Bpifrance ne se trouve encombrée de tous les mauvais risques de la place et pour garder de bonnes relations avec les établissements bancaires, nos partenaires. »

Pour ne pas devenir « le déversoir des pertes des TPE et PME », Bpifrance ne garantit les prêts bancaires qu’à 60 % au maximum (les partenariats régionaux permettent de compléter la garantie jusqu’à 70 %) et impose un délai de carence de neuf mois aux banques, c’est-à-dire que la garantie n’est effective qu’au bout de neuf mois. L’objectif c’est d’inciter la banque à évaluer correctement le risque et à ne pas engager la garantie de Bpifrance à perte.

Cet élément de responsabilisation permet de donner une large autonomie aux banques commerciales pour accélérer le traitement des dossiers. Bpifrance donne ainsi aux établissements de crédit une délégation qui les dispense, pour les montants inférieurs à 200 000 euros, de l’obligation de remonter vers elle pour utiliser sa garantie. Dans ce cas, aucun dossier n’est à déposer auprès de Bpifrance.

Ce mode de fonctionnement subsidiaire présente quand même des limites, rappelées par M. Henri Emmanuelli, président de la commission de surveillance de la CDC, au cours de son audition : « Bpifrance étant, par doctrine, exclusivement co-financeur, il peut se produire que, alors qu’elle s’est prononcée favorablement et vite, elle ne trouve pas de partenaire. J’ai eu connaissance d’un cas de ce type dans les Landes : alors que la garantie de prêt avait été accordée en février 2014, les fonds n’ont été versés qu’en février 2015, une année ayant été nécessaire pour trouver un coprêteur. » Malheureusement, Bpifrance ne dispose pas d’outils statistiques permettant de suivre le nombre de ces dossiers en souffrance et le délai moyen d’attente pour ceux-ci.

Comme cela a été dit, Bpifrance ne s’interdit pas, exceptionnellement et à titre temporaire, de prendre des décisions de financement dérogatoires à sa doctrine. Cette décision doit être prise par les instances de gouvernance compétentes, conformément aux règles prévues par le statut de Bpifrance Financement et par le pacte d’actionnaires de Bpifrance.

La relation avec les réseaux bancaires est donc un élément primordial du fonctionnement de Bpifrance. Conformément à la pratique qui prévalait avec les organismes qui l’ont précédée, les réseaux bancaires sont actionnaires de Bpifrance à hauteur de 5,8 % (52) ; elles ont, à ce titre, un représentant au conseil d’administration de Bpifrance Financement et sont présentes au sein de son comité financement et garanties. Un « guide banques » leur est spécialement destiné. Ce catalogue de produits renvoie à un extranet pour de plus amples précisions sur les conditions financières de chaque produit et des simulations.

Le Rapporteur estime qu’un meilleur suivi serait nécessaire. Au regard des travaux conduits par la mission d’information, il semble que l’articulation des rôles respectifs de Bpifrance et des banques commerciales puisse être améliorée et surtout mieux expliquée (cf. infra).

3. Des points de vigilance

Deux ans après sa création, un an après ses débuts, Bpifrance remplit le rôle qui lui a été assigné en matière de financement même si le bilan de la mission permet de mettre en évidence d’appeler à la vigilance sur certains points précis. Outre les auditions conduites par la mission, le Rapporteur s’est tenu à l’écoute des entrepreneurs et des acteurs de terrain, des élus et des représentants de l’État dans les territoires.

a. Les difficultés apparues dans l’activité de préfinancement du CICE

Bpifrance s’est activement engagée dans l’activité de préfinancement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), qui a représenté 11 % du total d’en-cours de Bpifrance, soit 2,3 milliards d’euros, en 2014 ; 22 000 entreprises, dont 15 000 TPE, en ont bénéficié, pour des montants compris entre 1 000 euros et 10 millions d’euros. La multiplication par trois du nombre de dossiers entre 2013 et 2014 témoigne du succès de ce produit, dont la gestion représente un coût croissant pour Bpifrance.

Sans que cela ait été anticipé, les banques commerciales se sont en effet montrées réticentes à intervenir dans ce domaine. Alors que l’intervention de Bpifrance aurait dû se limiter aux dossiers représentant les plus gros montants, elle a rapidement été amenée à préfinancer le CICE de toutes les entreprises quelle que soit leur taille. D’après le dernier rapport du comité de suivi du CICE abrité par France Stratégie, Bpifrance a traité 90 % des dossiers, lesquels concernent dans la plupart des cas des TPE et des PME. Les éléments recueillis par le Rapporteur suggèrent que la crainte d’une remise en cause du CICE à moyen terme ne soit à l’origine des réticences des réseaux bancaires. Ces derniers n’auraient pas souhaité recruter davantage de chargés de clientèle pour traiter des flux qui pourraient être taris par une transformation du dispositif en baisse de cotisations sociales.

Bpifrance a mis en place un site Internet sur lequel les entreprises peuvent déposer leur demande de préfinancement en ligne. Les délais de traitement sont réduits : en moyenne, trois semaines s’écoulent entre le dépôt de la demande de préfinancement et le versement à l’entreprise. Pour ce faire, Bpifrance a accru ses moyens humains en recrutant des intérimaires qui ont, depuis, été embauchés sur des postes pérennes.

Le besoin de moyens humains a encore été accru, en 2015, par les précautions supplémentaires dont s’est entourée Bpifrance pour vérifier l’existence de la créance.

Le taux de sinistralité s’est en effet avéré beaucoup plus élevé que prévu. Lorsque Bpifrance préfinance le CICE, la créance n’existe pas encore aux yeux de l’administration fiscale. Si l’entreprise verse les salaires jusqu’à la fin de l’exercice, ce préfinancement ne pose aucun problème mais de nombreux dossiers – de TPE comme d’entreprises de taille intermédiaire (ETI) – ont donné lieu à des contentieux en raison de difficultés de recouvrement. Le plus souvent, l’entreprise n’a pas fait sa déclaration en temps voulu ou l’administration fiscale conteste la créance en l’absence de déclaration. Lorsque l’entreprise est mise en liquidation, les dossiers disparaissent : il est ensuite impossible de recouvrer auprès de l’administration fiscale une créance qui n’existe pas aux yeux de celle-ci. Ces difficultés de recouvrement ont représenté des sommes importantes en 2013 : 50 millions d’euros seraient actuellement en retard de recouvrement, soit environ 6 % de l’en-cours 2013.

C’est pourquoi les dirigeants de Bpifrance ont revu les procédures d’accès au préfinancement du CICE en 2015 :

– les équipes de Bpifrance ont systématiquement téléphoné aux entreprises et à l’administration fiscale pour vérifier que les documents étaient bien remplis ;

– les entreprises en grande difficulté devaient fournir une preuve de l’existence de la créance auprès de l’administration fiscale pour obtenir le déblocage des fonds, preuve qui n’est disponible qu’à la clôture de l’exercice comptable.

En outre, contrairement aux PME, qui bénéficient de la restitution de la créance du CICE dans l’année, cette créance est imputée sur l’impôt éventuellement dû au titre des trois exercices suivants pour les ETI : les montants unitaires pour Bpifrance sont d’autant plus importants. C’est pourquoi, avant de préfinancer le CICE de 2015, Bpifrance a demandé la régularisation des déclarations de 2013 et de 2014.

D’après M. Joël Darnaud, directeur du financement et du pilotage du réseau, le préfinancement des dossiers supérieurs à 50 000 euros a ainsi été décalé de quatre à cinq mois en moyenne.

Cette situation a alarmé plusieurs acteurs de terrain qui ont alerté la mission sur les délais de traitement des dossiers de préfinancement du CICE.

Le 15 septembre 2015, le ministre de l’Économie a néanmoins confirmé, au cours de son audition, que l’administration avait pris les mesures nécessaires à la restauration des conditions antérieures.

La direction générale des finances publiques a ainsi accepté de simplifier le dispositif, en supprimant l’obligation de dépôt des comptes, et la profession des liquidateurs a été sensibilisée à la nécessité d’accomplir les démarches nécessaires pour que le CICE soit versé à Bpifrance. Par ailleurs, le préfinancement du CICE des PME a été adossé au fonds de garantie du financement des créances professionnelles, afin de simplifier le traitement des sinistres et de les couvrir à hauteur de 70 %. Ces mécanismes correctifs ont permis de revenir aux conditions de préfinancement du CICE qui prévalaient jusqu’à la fin de l’année 2014.

Le Rapporteur se félicite qu’une solution ait pu être trouvée compte tenu de l’importance du préfinancement du CICE pour beaucoup de petites entreprises.

Il souhaite en effet que l’équilibre du préfinancement du CICE soit préservé afin de permettre à toutes les entreprises de pouvoir en bénéficier.

En raison de l’existence de frais de dossier incompressibles, Bpifrance réalise des pertes sur les montants de préfinancement les plus modestes, inférieurs à 25 000 euros, qui sont normalement compensées par la rentabilité des dossiers les plus importants. Préfinancer le CICE sans remettre en cause son taux de sinistralité pour se conformer à sa politique de risque très prudente pourrait amener Bpifrance à s’engager sur des segments concurrentiels sur lesquels les banques commerciales sont déjà présentes.

Les réseaux bancaires sont très vigilants à cet égard, comme l’a indiqué Mme Marie-Anne Barbat-Layani, directrice générale de la Fédération bancaire française : « de petites difficultés ont en effet pu surgir, çà et là, notamment lorsque Bpifrance a souhaité, probablement pour rééquilibrer son portefeuille, intervenir auprès d’ETI de taille importante qui auraient pu se financer directement auprès des banques. Cependant, je ne veux pas donner le sentiment que ce problème se pose de manière générale : il a pu se poser, dans certains cas, et notamment lors de la distribution des préfinancements du CICE. Dans ce domaine, Bpifrance a été très active auprès des PME et des TPE, et il faut saluer son action, compte tenu des risques que cela comportait. Mais, souhaitant répartir ses risques, elle a pu être amenée à démarcher des entreprises plus facilement finançables directement par une banque. Il a donc été convenu avec les dirigeants de la BPI que, lorsqu’elles apparaissent, ces difficultés concurrentielles puissent être résolues dans le cadre d’un échange avec les banques concernées. »

Le Rapporteur juge indispensable de préserver l’équilibre du préfinancement du CICE, aujourd’hui vital pour beaucoup d’entreprises. Il serait en effet regrettable que les entreprises connaissant des difficultés modérées se voient refuser le préfinancement d’un crédit d’impôt qui peut permettre leur survie ; d’autant plus si cet interdit repose sur l’impossibilité, pour Bpifrance, d’équilibrer son portefeuille de risques, dans le but de ne pas concurrencer des banques commerciales qui ont délibérément déserté le marché du préfinancement du CICE.

Proposition : préserver le préfinancement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi :

– en s’assurant de l’efficacité des solutions trouvées pour accélérer le traitement des dossiers ;

– en garantissant le préfinancement du CICE des entreprises en procédure amiable.

b. Une clarification indispensable sur les rôles respectifs de Bpifrance et des banques en matière d’analyse des risques

Comme rappelé précédemment, les relations entre Bpifrance et les banques commerciales sont primordiales. Elles sont au cœur du fonctionnement de Bpifrance Financement et à l’origine de l’effet de levier qui est attendu de ce fonctionnement.

Dans ces conditions, il serait souhaitable que Bpifrance intensifie ses actions d’information et de formation vis-à-vis des chargés de clientèle des réseaux bancaires. Selon M. Fabrice Pesin, médiateur du crédit aux entreprises, en effet « de part et d’autre des guichets, le manque de connaissance des produits constitue un réel handicap. Les patrons de TPE connaissent souvent mal les instruments qui pourraient les aider, et les chargés de clientèle des grands réseaux ne maîtrisent pas toujours la palette des outils existants. Il y a un véritable besoin de produits très simples – et, paradoxalement, cela n’est pas facile à mettre en place. »

Dans ses éléments de réponse aux questions du Rapporteur, Bpifrance admet d’ailleurs que des progrès sont possibles dans ce domaine : « si les conseillers bancaires spécialisés dans le crédit aux entreprises, là où ils existent, connaissent bien Bpifrance, les chargés d’affaires généralistes ne maîtrisent pas nécessairement l’ensemble de la gamme Bpifrance. C’est pourquoi des contacts réguliers sont organisés avec les chargés d’affaires Bpifrance afin de les sensibiliser à tel ou tel produit ou nouveau dispositif. »

Le Rapporteur souhaiterait que ce travail de sensibilisation puisse faire l’objet d’un suivi, par exemple dans le rapport d’activité publié chaque année. Il n’existe pas d’indicateurs précis sur ce thème, les contacts n’étant pas recensés.

En outre, le Rapporteur appelle à une clarification sur les rôles respectifs de Bpifrance et des banques dans l’analyse des demandes de financement. Une mauvaise compréhension de ce fonctionnement pourrait en effet être à l’origine d’effets pervers. Selon plusieurs commissaires au redressement productif, Bpifrance jouerait parfois le rôle illogique d’une agence de notation locale. Ainsi, en région Basse-Normandie, le Rapporteur a entendu dire que le refus d’un dossier par Bpifrance influencerait les investisseurs ou les acteurs du crédit qui y verraient un signal négatif, supposant – à tort – que Bpifrance dispose de plus d’informations sur l’entreprise.

À l’inverse, lors de la table ronde organisée sur l’action de Bpifrance outre-mer, un commissaire à la vie des entreprises et au développement productif paraissait le souhaiter, estimant que « si les banques recevaient un signal fort en amont, elles pourraient plus facilement se positionner sur les dossiers. Si la BPI, sans violer sa doctrine, pouvait donner une réponse de principe sous réserve d’obtenir ensuite un co-financement, cela déclencherait l’intention d’une banque, qui saurait à l’avance que la BPI porte un regard positif sur le dossier. Les banques ont aujourd’hui des réticences à utiliser la délégation de garantie de la BPI, un produit pourtant très simple d’utilisation, et préfèrent saisir la BPI sur chaque dossier : il est donc clair qu’elles attendent des signaux de la BPI pour prendre des risques. »

Le Rapporteur a interrogé plusieurs acteurs pour mesurer le phénomène et évaluer ses conséquences possibles. Les avis sont pour l’instant partagés.

Il reste que Bpifrance a aussi une mission d’accompagnement, dans le cadre de laquelle elle sélectionne des entreprises, qui ont pu se prévaloir de leur participation aux programmes de Bpifrance comme d’un label. En entrant au capital de certaines entreprises, Bpifrance donne aussi un signal au marché.

En tout état de cause, selon Mme Marie-Anne Barbat-Layani, directrice générale de la Fédération bancaire française, « il serait inadapté, voire dangereux, qu’elle soit amenée à remplir de fait ou, pire, de droit, un tel rôle. » Plusieurs collaborateurs de Bpifrance ont souligné que la banque publique d’investissement ne devait pas devenir le service d’étude des banques commerciales. Ses ressources humaines sont insuffisantes pour ce faire et cela pourrait entraîner un désengagement des banques préjudiciable in fine aux entreprises.

Le Rapporteur juge donc qu’il est indispensable de mieux faire comprendre le rôle de Bpifrance et son articulation avec les banques commerciales. Il est particulièrement nécessaire de rappeler que Bpifrance ne dispose pas de davantage d’informations du fait de son statut public et, en particulier, qu’elle n’a pas accès aux informations relatives à la situation financière des entreprises et des dirigeants transmises à l’administration fiscale, comme le Rapporteur a pu l’entendre craindre. Il convient également de rappeler que Bpifrance est tenue au secret bancaire et ne communique pas d’informations à l’administration.

Proposition : veiller à ce que Bpifrance ne joue pas le rôle d’une agence de notation et que ses refus ne soient pas mal interprétés des autres investisseurs et prêteurs :

– en clarifiant les rôles respectifs de Bpifrance et des banques commerciales ;

– en rappelant chaque fois qu’il est possible que Bpifrance ne dispose pas de davantage d’information que les banques sur les demandes de financement, et en particulier qu’elle n’a aucun accès aux informations transmises à l’administration fiscale ;

– en intensifiant la formation destinée aux chargés de clientèle des réseaux bancaires.

c. Le manque de visibilité sur le coût des commissions de garantie

Bpifrance accorde sa garantie aux prêts distribués par les banques commerciales aux entreprises moyennant une commission. La moitié du produit de cette commission est reversée aux fonds de garantie qui doivent couvrir les banques en cas de défaut de paiement, l’autre moitié alimente le compte d’exploitation de Bpifrance. Au cours des travaux de la mission, le montant et les modalités de prélèvement de cette commission de garantie ont parfois été contestés. Certaines entreprises ont en effet été surprises du montant élevé réclamé par leur banque au nom de Bpifrance dès le décaissement du prêt. Plus surprenant, il est arrivé que le montant initialement annoncé soit révisé après discussion.

En théorie, le montant de la commission de garantie n’est pourtant pas négociable. Il résulte d’un taux de commission défini par l’autorité de tutelle, en l’occurrence l’État, et validé en conseil d’administration de Bpifrance. Ce taux de commission dépend de la quotité garantie qui varie elle-même selon le fonds de garantie mobilisé. Les conditions de l’octroi de la garantie sont régies par le biais de conventions signées entre Bpifrance et les bailleurs des fonds. Chaque fonds de garantie génère un grand nombre de scénarios possibles.

ÉLÉMENTS DU MODE DE CALCUL DU TAUX DE LA COMMISSION DE GARANTIE

Quotité maximale garantie d’un échantillon de fonds de garantie

Fonds de garantie

Quotité maximale garantie (1)

Développement

40 %

Transmission

50 %

Trésorerie

50 % *

Création reprise ou première installation

50 %

Création ex nihilo

60 %

Innovation

60 %

International

60 %

(*) A été réduit récemment de 60 % à 50 %.

Taux de commission en fonction de la quotité maximale garantie

Quotité maximale garantie 1

Taux de commission (2)

50 %

0,7 %

60 %

0,8 %

70 %

0,9 %

(1) Si la quotité garantie choisie par la banque commerciale est finalement moindre, le taux de commission est réduit proportionnellement.

(2) Par an, sur l’en-cours du prêt restant dû.

Source : mission d’information, d’après les éléments communiqués par Bpifrance.

Le montant de la commission de garantie dépend in fine des éléments suivants :

– la quotité garantie, définie par le fonds de garantie mobilisé, en lien avec la finalité du projet ;

– le taux de commission, dans le cadre de conventions avec l’État pour chaque fonds utilisé ;

– la durée du crédit ;

– les modalités du crédit (taux, mode d’amortissement, périodicité, différé…).

Bpifrance gère aujourd’hui de l’ordre de cinquante fonds de garantie distincts, nationaux ou régionaux, conduisant à la création d’environ 1 000 scénarios différents. En conséquence, elle juge qu’une communication globale sous forme d’une grille tarifaire n’est pas possible et serait inexploitable.

Lorsque les établissements de crédits décident de rechercher une garantie sur un dossier particulier en fonction de leur politique de risque, ils interrogent la direction régionale de Bpifrance qui leur communique après étude les conditions précises de cette intervention. Cette validation leur est notifiée ainsi qu’à l’entreprise et celle-ci dispose ainsi de toutes les informations préalables (conditions générales et conditions particulières dont la commission) pour accepter l’offre globale du crédit proposé par la banque.

Autrefois, le paiement de la commission de garantie – annuel, trimestriel, voire mensuel – dépendait du rythme d’amortissement du crédit. En 2011, avant la création de Bpifrance, une modalité de prélèvement unique, au moment du déblocage des fonds, a été décidée. Il s’agissait d’améliorer la couverture du risque pour les banques et ainsi, de les inciter à prêter davantage. M. Joël Darnaud, directeur du financement et du pilotage du réseau, a ainsi expliqué, au cours de son audition, que Bpifrance devait percevoir sa commission pour maintenir sa garantie. Si l’entreprise arrêtait de la verser, la banque créditrice perdait la garantie de Bpifrance.

La commission unique simplifiée (CUS) est donc entrée en vigueur progressivement entre 2011 et 2013 dans les réseaux bancaires.

Exemple de calcul de commission de garantie unique simplifiée (CUS)
pour un prêt de 100 000 euros garanti à 50 %

Pour un prêt de 100 000 euros garanti à 50 %, le taux de commission est de 0,7 % de l’encours du prêt restant dû. Les commissions sont calculées sur toute la durée du prêt mais additionnées dans un seul prélèvement (flat) effectué dans les trois mois suivant le décaissement.

Pour un prêt de cinq ans, la CUS s’élèverait donc à 1 880,76 euros.

Pour un prêt de sept ans, la CUS s’élèverait à 2 622,76 euros.

Pour un prêt de dix ans, la CUS s’élèverait à 3 761,47 euros.

Source : Bpifrance.

Lorsque le montant de la commission est important, les banques peuvent proposer de l’intégrer dans le plan de financement du programme pour diminuer l’impact en trésorerie pour leur client. Certaines banques prennent aussi en charge une partie du coût de la garantie dans le cadre de leur politique commerciale. Bpifrance n’est cependant pas en mesure de communiquer des données sur le nombre de banques proposant un étalement du financement de la CUS ou sur le nombre d’entrepreneurs « découragés » par le montant de la commission de garantie.

Le Rapporteur estime qu’il serait souhaitable de se doter d’un outil de suivi pour s’assurer que les commissions de garantie ne suscitent pas de problèmes d’accès au financement.

Proposition : S’assurer que le coût et les modalités de la commission unique de garantie ne soient finalement pas un frein dans l’accès au financement en veillant à mieux en informer les entreprises. Mettre en place un outil de suivi sur les pratiques bancaires en la matière et sur les éventuels problèmes rencontrés par les entrepreneurs.

d. Un effort doit être fait pour maintenir les conditions de prêts à des taux favorables

La diversité des produits de financement distribués par Bpifrance rend difficile une évaluation d’ensemble des taux qu’elle propose aux entreprises qui en font la demande. Les conditions de financement sont par ailleurs différentes suivant qu’il s’agisse de prêts à vocation écologique, qui s’inscrivent dans le cadre du PIA, de prêts de développement ou encore de prêts à l’innovation.

Sans pouvoir établir une comparaison systématique avec les prêts des autres banques bancaire, le retour d’expérience d’un certain nombre d’entrepreneurs qui ont été en relation directe avec Bpifrance, et qui en ont informé la mission à travers les réponses aux questions qui leur ont été envoyées, permet de dégager certaines tendances. Ainsi, la quasi-totalité de ces entrepreneurs ont été satisfaits du niveau et de la qualité de leurs échanges avec les équipes de Bpifrance. En ce qui concerne spécifiquement l’accès au crédit, ceux-ci ont souligné que le différé d’amortissement, la possibilité d’une garantie et l’absence de caution personnelle sont des éléments qui apparaissent particulièrement adaptés aux besoins d’entreprises en développement.

Toutefois, ces mêmes entreprises font généralement état de conditions de taux soit proches du marché soit supérieures, parfois de manière significative (certains font état de taux 1 à 2 % supérieurs à ceux du marché), hors distribution de produits spécifiques tels que le prêt vert (à 0 %).

Face à ce constat, il convient de veiller à ce que la politique de rentabilité en matière de financement, qui représente une moyenne de 6 % environ dans la fonction de prêteur traditionnel de la BPI (c’est-à-dire hors garantie), ainsi que la politique de dividendes exigés par les actionnaires, puissent permettre le maintien de taux les plus favorables possibles pour les entreprises, afin que la banque publique soit mieux en mesure d’atteindre ses cibles.

Proposition : Veiller à ce que la politique de risque et de dividendes de Bpifrance permette que ses prêts se fassent au meilleur taux possible pour les entreprises.

III. LA VALEUR AJOUTÉE DE BPIFRANCE DANS LA POLITIQUE PUBLIQUE DE SOUTIEN À L’ÉCONOMIE

Un des objectifs de la BPI est également de contribuer au renforcement des politiques prioritaires conduites par l’État. Elle développe ainsi des actions spécifiques en matière de soutien l’innovation, de transition énergétique, de financement de l’économie sociale et solidaire, de financement participatif et de soutien à l’exportation. Certaines de ces politiques sont bien établies, à l’instar du soutien à l’innovation, et connaissent un franc succès. D’autres, telles que le soutien sont en train de monter en puissance. Enfin, des thématiques telles que l’économie sociale et solidaire et le financement participatif ne sont pour l’instant l’objet que d’engagements limités mais devraient connaître une croissance dans les prochaines années.

A. BPIFRANCE : ACTEUR ESSENTIEL DU SOUTIEN À L’INNOVATION

Parmi l’ensemble des politiques thématiques menées par Bpifrance, celle du soutien de l’innovation représente un cas particulier, tant en raison de la place prééminente qu’elle occupe dans les missions de la banque que des règles dérogatoires qui s’appliquent dans ce domaine.

Le soutien à l’innovation incarne en effet la préparation de l’avenir économique et industriel du pays et constitue dans le même temps la faille de marché par excellence puisque les créanciers se montrent souvent réticents à financer des actifs risqués, peu liquides et contractés généralement sur des périodes moyennes longues. D’autant plus que l’innovation est désormais perçue de manière large comme en témoigne Paul-François Fournier, directeur de l’innovation de Bpifrance : « l’innovation nouvelle génération peut prendre des formes très variées, et pas seulement technologiques. Ainsi, Blablacar bouleverse notre usage des transports, sans qu’il y ait une technologie très poussée à la base de son concept. L’innovation nouvelle génération comprend donc des changements dans les usages, mais aussi le design, l’organisation, les procédés technologiques ou de distribution, ou encore les modèles d’affaires. Il s’agit donc, en quelque sorte, de « libérer » l’innovation » (53).

Or, le marché du capital-innovation français est aujourd’hui au niveau des grands pays européens, mais reste modeste par rapport aux leaders mondiaux : en 2012, le poids des investissements en capital innovation rapporté au PIB (0,03 % du PIB) est proche de celui du Royaume-Uni (0,04 %) et de l’Allemagne (0,02 %), mais reste éloigné de celui d’Israël (0,36 %) ou des États-Unis (0,17 %).

C’est en vertu de ce constat et de ces caractéristiques que les règles européennes – et par ricochet la doctrine de la BPI – placent le soutien à l’innovation en dehors des règles applicables au financement et à l’investissement, en particulier celles relatives au cofinancement, au coinvestissement ou à la règle de l’investisseur avisé. Dans ce domaine, Bpifrance peut donc agir seule en ne dépendant que de ses propres choix pour la sélection, le suivi et les modalités d’octroi des aides qu’elle accorde.

En effet, Bpifrance réalise plus de 70 % de ses investissements supérieurs à 20 millions d’euros via des fonds qu’elle contrôle directement. Autrement dit, en matière d’innovation, Bpifrance dispose d’une capacité d’intervention directe et de larges marges de manœuvre qui contribuent à rendre son action fluide et efficace dans la durée. L’absence d’obligation de recourir à des partenaires privés en cofinancement ou d’opérer via des fonds de fonds dont les objectifs peuvent être multiples et le suivi aléatoire représente un atout considérable pour l’efficacité et la lisibilité de l’action publique en matière d’innovation. À cet égard, le Rapporteur recommande de recourir plus largement, en matière d’investissement, à une gestion fondée sur ce modèle (54).

De manière générale, on note que les fonds utilisés pour soutenir les entreprises innovantes sont de moins en moins issus de ressources budgétaires elles-mêmes contraintes. Les interventions de Bpifrance dans ce domaine s’effectuent, en conséquence, principalement sous forme de prêts.

Il demeure toutefois que la création de Bpifrance a permis une transversalité nouvelle entre les métiers du financement de l’innovation (ex-Oséo) et les métiers de l’investissement en recherchant le développement industriel et commercial des entreprises qui ont d’abord bénéficié d’aides publiques, afin de créer un continuum : par des prêts de développement, des garanties ou des prêts bonifiés, en cofinancement ou pas. L’accompagnement des entreprises innovantes dans la « vallée de la mort » s’en trouve ainsi amélioré. Le changement de logique est patent : la logique de guichet est abandonnée au profit d’une logique de projet.

À cet égard, l’accompagnement des financements et des investissements en matière d’innovation reposent notamment sur un réseau de 150 chargés d’affaires spécifiquement formés au métier du capital-risque. Cette équipe importante, bien plus large que les effectifs de la branche investissement de Bpifrance – pour des montants pourtant inférieurs – constitue un élément fort de l’action de Bpifrance en matière de soutien à l’innovation.

1. Une croissance rapide des aides à l’innovation qui bénéficie prioritairement aux PME innovantes.

a. Panorama des aides déployées par Bpifrance en matière d’innovation

Le soutien à l’innovation se divise principalement entre soutien à des projets individuels, qui reposent essentiellement sur des crédits budgétaires, et financement de grands programmes collaboratifs, qui s’inscrivent notamment dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA).

Les principaux dispositifs composant ces deux modes d’intervention sont présentés ci-dessous :

Source : Bpifrance.

FINANCEMENT DES GRANDS PROGRAMMES COLLABORATIFS

(en millions d’euros)

 

2013

2014

ISI-PSPC (Innovation stratégique industrielle et Innovation et Projets Structurants des Pôles de Compétitivité)

146

196

FIS

19

42

Concours mondial d’innovation

 

21

Fonds national pour la société numérique (FSN)

 

62

TOTAL

164

321

Source : Bpifrance.

PROGRESSION EN VOLUME DES AIDES ACCORDÉES
SUIVANT L’ANCIENNETÉ DE L’ENTREPRISE

Subventions

2013

2014

2014 vs 2013

< trois ans

736

40 %

1 008

54 %

+ 37 %

entre trois et cinq ans

171

11 %

186

10 %

+ 9 %

entre cinq et huit ans

148

9 %

142

8 %

– 4 %

Supérieure à huit ans

555

40 %

543

29 %

–  2 %

Avances remboursables et prêt à taux zéro pour l’innovation (PTZi)

2013

2014

2014 vs 2013

< trois ans

346

26 %

424

28 %

+ 23 %

entre trois et cinq ans

157

12 %

214

14 %

+ 36 %

entre cinq et huit ans

149

11 %

177

12 %

+ 19 %

Supérieure à huit ans

707

52 %

703

46 %

– 1 %

Source : Bpifrance.

b. Une progression continue des aides tant en financement qu’en investissement

En 2014, l’ensemble des composantes du continuum de financement de l’innovation proposé par Bpifrance a connu une croissance forte. À travers ses différents outils d’aides (subventions, avances remboursables, prêts à taux zéro), et de prêts, les sommes mobilisées par Bpifrance en faveur de l’innovation ont représenté 1,09 milliard d’euros, en hausse de 46 % par rapport à 2013, ce qui a permis la mobilisation de financements totaux en faveur de l’innovation de l’ordre de 2,9 milliards d’euros au total si l’on considère l’effet d’entraînement sur les partenaires privés.

Ainsi, près de 1 000 entreprises innovantes supplémentaires ont pu être soutenues en 2014, soit 4 582 (+ 27,5 %). En matière d’aides individuelles et collaboratives, le montant des accords s’est élevé en 2014 à 878 millions d’euros, en hausse de plus de 38 % sur un an.

La croissance, s’agissant des aides individuelles, s’établit à 27 % en valeur, tandis que les projets collaboratifs ont connu une hausse de 53 % des montants d’accords. Cette augmentation significative résulte, entre autres, d’un effort de forte simplification des processus engagé avec l’État dès la création de Bpifrance. Celle-ci vise deux objectifs principaux : la baisse des délais d’instruction et de décision et la mise en cohérence systématique des programmes financés. Ainsi, les délais d’instructions des projets collaboratifs ont été divisés par trois en 2014.

À noter qu’en matière d’aides, Bpifrance a opéré en 2014 la première phase du Concours mondial d’innovation, visant à faire émerger les entreprises leaders de demain sur sept ambitions identifiées par la commission présidée par Anne Lauvergeon. Au titre du PIA, ce sont ainsi 110 lauréats qui ont été financés sur cette phase. Enfin, le taux de renouvellement des entreprises aidées en aides à l’innovation a dépassé les 80 %, conformément aux ambitions stratégiques de Bpifrance et le nombre d’entreprises de moins de cinq ans accompagnées a progressé de plus de 30 %.

En matière de prêts, on constate également une montée des engagements, notamment à travers le lancement en avril 2014 du Prêt d’Amorçage Investissement (PAI). Ce prêt, d’un montant de 100 000 à 500 000 euros, vise à accompagner les entreprises innovantes lors de leur première levée de fonds propres en amorçage. Par effet de levier, il renforce et augmente les moyens disponibles. Comme en matière d’aides, l’exercice 2014 a vu l’activité en prêts à l’innovation augmenter fortement, avec des accords en hausse de 90 %, soit 214 millions d’euros pour 827 entreprises. Le montant unitaire moyen accordé en prêt est, lui, en augmentation de plus de 19 %. Il s’agit ainsi de donner plus de moyens aux entreprises innovantes dans les phases de mise sur le marché, afin de leur permettre un développement plus rapide.

En particulier, la gamme de prêts de développement pour l’innovation a capitalisé sur le lancement du prêt Innovation (PI) et du prêt pour l’Industrialisation des pôles de compétitivité en 2013. Cette gamme a, en effet, connu une croissance des accords de 119 % en 2014. L’apport par le Fonds européen d’investissement (FEI) d’une garantie pour les prêts Innovation a permis d’assurer la croissance de ces prêts et d’en augmenter les montants. Cette garantie pourrait être étendue à d’autres types de prêts en 2015. Il démontre le vif intérêt des institutions européennes au financement de cette phase cruciale de l’innovation.

Enfin, l’activité d’investissement en innovation a, elle aussi, connu une croissance importante en 2014, tant en valeur qu’en volume. En effet, les souscriptions se sont élevées à 127 millions d’euros pour 46 opérations, soit une augmentation de l’ordre de 11 % des montants souscrits. Bpifrance a mis cette année l’accent sur le soutien des sociétés déjà en portefeuille : en effet 25 opérations réalisées concernent des réinvestissements ce qui traduit une volonté d’accompagnement dans la durée des sociétés innovantes.

Le fonds spécialisé de la BPI en matière d’innovation, dénommé « Large Venture », a représenté la moitié des montants souscrits. Lancé en 2013, celui-ci est monté en puissance et a réalisé treize opérations en 2014, pour un montant total de 63,7 millions d’euros. Ainsi, par son intermédiaire, Bpifrance a participé à de nombreuses opérations de place d’un montant supérieur à 10 millions d’euros.

Bpifrance dispose également d’autres fonds spécialisés qui opèrent dans des thématiques particulières. En particulier, Innobio a réalisé neuf réinvestissements sur douze opérations, pour un montant total de 24,7 millions d’euros. Le fonds Biothérapies innovantes et maladies rares a, lui, réalisé son second investissement pour 1,10 million d’euros. De même, le fonds Écotechnologies, géré par Bpifrance pour le compte du PIA, a accompagné deux participations (dans le cadre de leurs projets d’entrée en Bourse) sur quatre investissements, pour un montant total de 10,4 millions d’euros. Enfin, le fonds Ambition numérique, géré lui aussi par Bpifrance au titre du PIA, a investi dans onze projets, à hauteur de 18 millions d’euros, dont quatre nouvelles souscriptions pour 11,5 millions d’euros.

c. Des investissements exemplaires

En matière d’innovation, la BPI a été associée, au cours des deux dernières années, à la plupart des levées de fonds importantes réalisées par des start-up. En particulier, dans le cas de Sigfox, la plus grosse levée de fonds de l’histoire de capital investissement en France, Bpifrance a investi près de 15 millions d’euros sur un total de 100. De la même manière, dans le cas de l’entreprise Teads, spécialisée dans la publicité en ligne, la BPI a participé à hauteur de 6 millions d’euros à la levée de 24 millions d’euros. Les exemples sont nombreux : le site de e-commerce Sarenza, qui a levé 74 millions en juin 2014, ou le spécialiste du traitement des allergies DBV, coté depuis le mois d’octobre au Nasdaq.

Pour Bpifrance, ce type d’investissement est doublement utile puisqu’il permet à la fois de favoriser l’émergence d’entreprises françaises à haute valeur ajoutée technologique mais également de renforcer son assise financière dans le temps, en anticipant sur les plus-values qui pourront être réalisées lors de la revente de ses participations. À cet égard, on peut ainsi rappeler qu’au premier semestre 2014, ce type de vente a rapporté 691 millions d’euros, en hausse de 53 % par rapport à l’an dernier.

En ce qui concerne spécifiquement la partie innovation, on remarque dès à présent que le TVPI (« total value per investment » qui mesure la performance déjà réalisée et la performance latente) s’élève pour l’activité Capital Innovation à 1,29 au 31 décembre 2014, ce qui représente une bonne performance eu égard au caractère risqué de ses investissements.

d. L’appui de l’Union européenne à l’innovation

Bpifrance et le Fonds européen d’investissement (FEI), entité de la Banque européenne d’investissement spécialisée dans le capital-risque, ont signé une première opération de soutien au financement des sociétés innovantes le 12 mai 2015. Cet accord permettra à la banque publique d’investissement de dégager, au cours des deux prochaines années, une enveloppe de 420 millions d’euros sous deux formes.

Le prêt Innovation, doté de 320 millions d’euros, financera la commercialisation d’innovations réalisées par les PME et les ETI de moins de 500 salariés. Ces prêts, d’un montant maximum de 5 millions d’euros, seront garantis à 50 % par le FEI.

Le prêt Amorçage investissement, dont l’enveloppe est fixée à 100 millions d’euros, renforcera le bilan d’entreprises qui lèvent des capitaux auprès d’investisseurs. Le montant unitaire maximal est fixé à 500 000 euros. Cette enveloppe est garantie à 40 % par le FEI. L’accord repose donc sur des garanties de 200 millions d’euros. Celles-ci seront couvertes par le budget européen dans le cadre du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) – même si ce dernier n’existe pas encore.

e. La mise en place du Hub et l’ouverture à l’international : un effort nécessaire pour renforcer l’écosystème technologique français

Début avril 2015, Bpifrance a ouvert dans ses locaux au centre de Paris le Hub, un vaste espace adoptant les codes du design de la Silicon Valley. Ce lieu matérialise un service, baptisé également Hub, entièrement dédié à l’open innovation. Ce lieu d’échange doit favoriser la mise en relation entre les grands groupes et les start-up innovantes susceptibles de changer les modèles économiques établis. Déjà huit grands groupes, dont Allianz France, Valeo ou Icade, ont signé un contrat de prestation avec le Hub. Ces grandes entreprises doivent faire face à la révolution numérique mais la plupart n’ont pas encore investi les moyens nécessaires pour anticiper ces changements. Ainsi, les banques sont confrontées à la fintech, les commerçants au e-commerce, les médias à la mobilité ou les groupes énergétiques à l’ecotech.

La banque publique conduit ainsi une action d’analyse des besoins de ces grandes entreprises sur leur mise en relation avec les start-up qui peuvent répondre à ses besoins. Cela peut conduire à des partenariats, à la signature de contrats ou même des opérations de rachat. Pour être efficace, ce travail repose sur l’exploitation des données recueillies par Bpifrance dans un fichier concernant environ 50 000 sociétés innovantes. Il doit notamment permettre de faciliter la transition numérique des grandes entreprises françaises ce qui rappelle les effets du « Small business act » américain qui a favorisé le décollage de l’écosystème de la Silicon Valley.

Il en résulte que la banque publique conduit ainsi à renforcer les capacités et le modèle économique des entreprises dans lesquelles elle investit. Cet accompagnement vise notamment à développer les incitations pour les grandes entreprises françaises à acquérir des start-up innovantes. En effet, selon une étude réalisée par Bpifrance le lab, les entreprises françaises privilégient généralement la recherche et le développement en interne pour donner naissance à de nouveaux produits, ce qui diffère du modèle américain si l’on en croit l’étude : «  En trois ans Google a réalisé 70 acquisitions d’entreprises innovantes pour près de 30 milliards de dollars, soit plus que l’ensemble de celles réalisées par les entreprises du CAC 40 . »

À noter que cette logique d’accompagnement s’est également traduite par l’ouverture par Bpifrance d’un bureau à San Francisco afin de faciliter le développement à l’international les entreprises innovantes françaises. Il s’agit d’identifier les entreprises françaises implantées aux États-Unis ou désireuses de le faire, pour mieux les soutenir. Bpifrance accompagne également l’installation et le développement des entreprises françaises et les aide à nouer des partenariats locaux. Enfin, la BPI recherche activement des partenariats, auprès de fonds de capital-risque et institutions financières américains.

2. La faiblesse des dotations budgétaires dédiées à l’innovation: un danger pour l’écosystème technologique français

Malgré les succès constatés en matière d’innovation, les membres de la mission d’information ont cependant été sensibles aux risques engendrés par la baisse continue des crédits alloués dans le cadre du programme 192 intitulé Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle de la mission Recherche et enseignement supérieur dont dépendent en grande partie les aides individuelles accordées par Bpifrance en matière d’innovation.

a. La baisse continue des dotations budgétaires du programme 192

Entre 2009 et 2015, le budget Innovation inscrit sur le programme 192 a été réduit de plus de 50 %.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 192

(en euros)

 

Dotation d’intervention

Dotation de fonctionnement

Total

2009

293 500 000

50 389 986

343 889 986

2010

292 000 000

50 039 552

342 039 552

2011

264 930 265

48 668 443

313 598 708

2012

195 931 798

43 903 361

239 835 159

2013

195 969 686

39 045 290

235 014 976

2014

175 000 000

0

175 000 000

2015

159 012 800

0

159 012 800

TOTAL

1 282 844 549

181 656 646

1 464 501 195

Source : Bpifrance.

Absence de dotation de fonctionnement depuis 2014. Application systématique d’une réserve de précaution (7-8 %)

   

(en euros)

 

2014

2015

Dotation d’intervention

   

Loi de finances initiale

200 531 868

172 840 000

Réserve de précaution

14 037 231

13 827 200

Annulation de crédits

11 494 637

 

Dotation versée

175 000 000

159 012 800

Dotation de fonctionnement

   

Loi de finances initiale

0

0

Source : Bpifrance.

Ces crédits sont inscrits sur le programme 192 et sont donc concernés par l’ensemble des dispositifs de régulation budgétaire tels que l’application d’une réserve de précaution ou le recours aux annulations de crédit. En 2014 comme en 2015, la dotation votée en loi de finances a ainsi été considérablement réduite en gestion.

Le Rapporteur partage les préoccupations exprimées par la BPI concernant cette baisse continue de la dotation initiale, dont l’effet est amplifié par les mesures de régulation budgétaire. En effet, le système des aides individuelles à l’innovation repose en grande partie sur ces dotations budgétaires, – bien que pas exclusivement, – et c’est à travers lui que les jeunes entreprises innovantes peuvent bénéficier d’un soutien.

b. La non-substituabilité entre PIA et aides individuelles

Une des justifications parfois avancées pour légitimer cette baisse de la dotation initiale serait la montée en puissance parallèle des crédits consacrés à l’innovation dans le cadre du programme d’investissements d’avenir. En effet, ce dernier a permis de débloquer des montants tels que l’effort global en faveur de l’innovation a indéniablement progressé au cours des dernières années. Cependant, ce raisonnement est contredit par le fait que les crédits accordés dans le cadre du PIA ont essentiellement pour vocation de financer les grands programmes collaboratifs alors que les dotations budgétaires du programme 192 contribuent exclusivement au financement des aides individuelles. Ces crédits ne sont pas substituables.

C’est pourquoi le Rapporteur recommande que la dotation budgétaire repose sur un plancher effectif proche de 200 millions d’euros, déduction faite de l’application de la réserve de précaution et, dans la mesure du possible, les annulations de crédits qui peuvent être anticipées.

Proposition : maintenir les crédits du programme 192 au-dessus du niveau plancher de 200 millions d’euros afin de soutenir les dispositifs d’aide individuelle aux PME innovantes.

3. Le projet de constitution d’une fondation

Afin de soutenir l’effort global de la BPI en faveur de l’innovation, cette dernière a présenté un projet visant à instaurer une fondation dont la dotation budgétaire reposerait sur les dividendes assis sur un portefeuille d’actions actuellement détenues par l’agence des participations de l’État. Ce système alternatif aurait pour but de compenser la baisse constatée de la dotation budgétaire du programme 192 et ainsi de permettre à la BPI de verser davantage d’aides individuelles.

Si les membres de la mission d’information comprennent la démarche de Bpifrance et partagent son inquiétude relative à la baisse de la dotation budgétaire, ils n’adhèrent cependant pas à la création d’une fondation dont le fonctionnement, tel qu’il est actuellement envisagé, conduirait à institutionnaliser un mécanisme de débudgétisation qui n’apparaît conforme ni aux règles de la loi organique relative aux lois de finances ni aux principes de vote et de contrôle du Parlement sur l’ensemble du budget. Dans ce cadre, il semble préférable d’agir en faveur d’une augmentation puis d’une stabilisation de la dotation budgétaire à hauteur de 200 millions d’euros lors du débat budgétaire.

B. LE SOUTIEN AUX POLITIQUES SECTORIELLES

1. La transition énergétique

Conformément aux vœux du législateur, le financement de la transition énergétique est une des missions de Bpifrance. Des produits dédiés à la transition énergétique ont ainsi été mis en place en même temps que des produits dédiés aux entreprises innovant dans les écotechnologies.

a. La promotion de la compétitivité énergétique et écologique par une offre de prêts adaptés

Les investissements susceptibles d’améliorer l’impact environnemental des PME et des ETI de plus de trois ans sont éligibles aux prêts de développement de Bpifrance. Il s’agit d’encourager la transition énergétique de toutes les entreprises et la modernisation des processus industriels dans une logique de compétitivité.

● Les prêts Éco-énergie mis en place en mars 2012, s’adressent aux TPE et aux PME (durée de cinq ans, différé de remboursement d’un an, sans garantie sur l’entreprise, montant compris entre 10 000 et 50 000 euros, dans la limite des fonds propres ou quasi-fonds propres de l’entrepreneur, taux bonifié). Ils permettent de financer l’installation et les travaux de mise aux normes de certains postes particulièrement consommateurs en énergie.

L’enveloppe de 33 millions d’euros du ministère de l’Écologie permet de distribuer et garantir 100 millions d’euros de prêts.

● Un prêt Vert a aussi été développé spécifiquement pour l’industrie, à taux préférentiel grâce aux financements du programme des investissements d’avenir (PIA). Il s’agit d’un prêt de développement (durée de sept ans, différé de remboursement de deux ans, sans garantie sur l’entreprise, montant compris entre 100 000 et 3 millions d’euros) qui permet de financer une amélioration de la compétitivité dans un sens favorable à l’environnement : réduction des consommations (intrants et énergie), réduction des émissions (gaz à effet de serre, pollution, déchets), optimisation des ressources et des processus de production, valorisation des déchets, service de diagnostic de la performance énergétique et écologique de l’entreprise. Si les investissements corporels doivent représenter 60 % des montants empruntés, la part immatérielle (diagnostic, notamment) n’est pas oubliée. Le prêt s’adresse à toutes les entreprises et non pas seulement aux entreprises du secteur de la transition énergétique. Sont d’ailleurs exclus les programmes d’exploitation de fermes éoliennes on-shore ou les installations photovoltaïques. Le chef d’entreprise doit être en mesure de transmettre des éléments d’évaluation à Bpifrance pour améliorer le ciblage du dispositif.

Du fait de leurs taux préférentiels, ces prêts bénéficient d’une aide de l’État régie par les règles européennes dites de minimis.

Un bilan du déploiement de la première génération de prêts Verts entre octobre 2010 et décembre 2013 a été réalisé par Bpifrance. 449 prêts ont ainsi été accordés à 430 entreprises le plus souvent des ETI, solides financièrement, industrielles pour les deux tiers d’entre elles. D’après le document transmis au Rapporteur, « la lourdeur des investissements consentis par les entreprises grâce aux prêts verts a des conséquences sur leur structure de bilan, puisque leur taux d’endettement passe en moyenne de 71 % à 94 %. Cette fragilisation structurelle illustre le risque pris pour renouveler massivement leur outil de production tout en faisant écho à leur souci environnemental : par exemple, pour la moitié des PME, le projet représente 131 % de l’appareil productif immobilisé, qui dès lors doit être complètement repensé. »

La réduction de la consommation d’énergie est le premier objectif des bénéficiaires, bien avant la valorisation des déchets ou la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, les bénéfices attendus diffèrent quelque peu selon la taille des entreprises : les PME ciblent davantage l’augmentation de la part des déchets valorisés (13 % contre 7 % pour les ETI), tandis que les ETI ciblent davantage la réduction des gaz à effet de serre (11 % contre 5 % pour les PME).

On peut s’interroger sur la pénétration de ce dispositif dans l’économie française. Plus de la moitié des bénéficiaires des prêts Verts étaient déjà des clients de Bpifrance, dont 30 % pour un soutien à l’innovation. Le prêt Vert viendrait surtout en renfort de projets d’innovation et à l’appui d’une démarche de réduction des coûts.

Le 19 février 2015, une deuxième génération de prêts Verts a été lancée par Bpifrance. Depuis septembre 2015, 76 projets sont en voie d’être financés pour un total de 77 millions d’euros et un montant moyen d’un million d’euros par projet. Les premières données confirment les observations réalisées sur la première génération.

b. Des aides à l’innovation et au développement qui doivent être mieux coordonnées dans le cadre de la politique de filière

Outre le prêt Vert destiné à toutes les entreprises, Bpifrance mobilise également ses dispositifs de prêts et de garanties et ses fonds d’investissement au profit des entreprises de la transition énergétique dans une perspective de croissance. Ces interventions nécessitent une coordination étroite avec les autres acteurs de la filière pour éviter les redondances et conduire une politique industrielle cohérente : l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) et le comité stratégique de la filière éco-industries (COSEI), abrité par le Conseil national de l’industrie.

La répartition des rôles semble a priori claire : le comité stratégique de filière est le cadre de la concertation entre les pouvoirs publics et les entreprises du secteur et grâce aux PIA 1 et 2, l’Ademe et Bpifrance financent les entreprises de la transition énergétique avec des doctrines différentes.

● L’Ademe dispose de 3 milliards d’euros (2 au titre du PIA 1 et 1 au titre du PIA 2) pour financer des projets structurants par deux modes de financement non cumulables sur un projet :

– des subventions, principalement destinées aux organismes de recherche (qui reçoivent ainsi 10 % des fonds des PIA) et des aides partiellement remboursables, pour des montants importants, attribuées via des appels à manifestation d’intérêt, les deux ayant le statut d’aides d’État et étant dûment notifiées à la Commission européenne ;

– des opérations en fonds propres destinées aux ETI et aux grandes entreprises, impliquant un intéressement de l’État au résultat du projet et un cofinancement dans la logique de l’investisseur avisé, sans appels à manifestation d’intérêt.

● Bpifrance, elle, démarche les TPE, PME et ETI de la transition énergétique pour financer leur développement par :

– des prêts et garanties accordées avec un partenaire bancaire ;

– des aides et des subventions à l’innovation.

En 2014, elle a ainsi distribué, selon son directeur général,  Nicolas Dufourcq, pour 800 millions d’euros de prêts en faveur de la transition énergétique (éolien, photovoltaïque, biomasse ou hydroélectrique), de sorte que l’objectif que la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a fixé pour 2017 est déjà atteint. Bpifrance représenterait désormais entre 25 et 30 % du marché du financement de ce secteur, particulièrement risqué.

En outre, Bpifrance gère le fonds Écotechnologies, doté par l’Ademe de 150 millions d’euros à partir des fonds des PIA. Elle intervient dans une logique de co-investissement avec des fonds de capital-risque privés. Ces participations sont destinées à des entreprises émergentes qui ne sont pas encore rentables, ayant besoin de fonds pour accompagner leur croissance. Chaque projet bénéficie d’un investissement de 2 à 5 millions d’euros.

Ainsi, l’Ademe à la charge des projets structurants, portés par des grands groupes ou des consortium, régis par la réglementation relative aux aides d’État, qui imposent un suivi particulier et une expertise industrielle d’ailleurs saluée au cours des auditions.

Bpifrance démarche et accompagne quant à elle un grand nombre d’entreprises de plus petite taille avec des produits régis par les règles « de minimis » dans l’optique de compléter des tours de table sur des projets risqués et de très long terme.

Comme l’a précisé M. Benjamin Stremsdoerfer, directeur adjoint des investissements d’avenir à l’Ademe, « ces deux modes d’intervention en fonds propres sont de nature différente, ce qui se reflète dans le processus de décision. Pour le fonds Écotechnologies, qui vise à financer, de façon assez darwinienne, les meilleurs projets, la décision finale appartient à Bpifrance, dans le cadre fixé par l’État. Pour l’allocation des fonds propres, la décision finale appartient à l’État : tous les investissements sont autorisés par le Premier ministre, après avis des différents ministères concernés et du CGI et s’articulent à une stratégie industrielle de long terme de la puissance publique.» (55)

Si cette répartition paraît claire en théorie, les modalités d’intervention de Bpifrance et de l’Ademe sont pourtant voisines, en particulier pour l’activité Fonds propres. Dans ces conditions, plusieurs membres de la mission ainsi que des parties prenantes entendues se sont interrogés sur l’absence d’échanges systématiques entre l’Ademe et Bpifrance, que le directeur général, M. Nicolas Dufourcq, attribue essentiellement à un manque de temps.

De tels échanges sont néanmoins souhaitables. L’expertise des collaborateurs de l’Ademe, largement reconnue, est utile aux chargés d’affaires de Bpifrance Investissement, dont il a été souligné que l’expertise ne devait pas être uniquement financière. En outre, ils permettraient de compléter l’important travail de synthèse réalisé par M. Jean-Claude Andréini, président du comité de filière éco-industries, sur l’argent public dépensé au profit de la filière.

Enfin, si l’on peut admettre que les deux opérateurs participent en premier lieu à des politiques différentes – la transition énergétique pour l’une, la lutte contre les failles de marché en matière de financement des entreprises pour l’autre – il est évidemment souhaitable que les deux soient coordonnées pour favoriser leur cohérence. C’est d’ailleurs au nom de cette même cohérence que le législateur a voulu identifier des secteurs prioritaires, comme la transition énergétique, dans les objectifs de Bpifrance.

Suivant cette même logique, l’action de Bpifrance en faveur de la transition énergétique devrait également tenir compte des priorités stratégiques de la Caisse des dépôts et consignations qui intervient aussi dans ce domaine.

Proposition : veiller à une meilleure articulation des priorités stratégiques de l’État et de la Caisse des dépôts et consignations en matière de transition énergétique et instaurer notamment une étroite coordination entre l’Ademe, Bpifrance et le comité stratégique de la filière éco-industries.

2. L’économie sociale et solidaire

L’économie sociale et solidaire représente environ 10 % du PIB français et 2,4 millions de salariés. L’article premier de la loi du 31 décembre 2012 précitée en fait un secteur prioritaire d’action de la banque publique.

L’année 2014 a été marquée par l’adoption de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire. Cette loi donne une définition légale à ce secteur, conformément à un engagement du Président de la République, pour mieux reconnaître ses spécificités et ses besoins de financement. Cette définition est inclusive : au-delà des acteurs historiques (associations, mutuelles, coopératives, fondations), elle intègre les sociétés à utilité sociale pouvant être constituées sous forme de sociétés anonymes. La loi définit également la notion d’innovation sociale.

a. Une nouvelle gamme de produits en cours de déploiement

Deux prêts de développement sont proposés par Bpifrance spécifiquement pour l’économie sociale et solidaire en cofinancement avec un partenaire bancaire, aux PME de plus de trois ans, aux associations et aux fondations :

– le prêt Économie sociale et solidaire, prêt de développement (durée de cinq ans, différé de remboursement d’un an, sans garantie) à partir de 20 000 jusqu’à 50 000 euros (et 100 000 euros, en cas d’intervention de la région), en complément d’un prêt bancaire d’égal montant ;

– le prêt Quartiers, prêt de développement jusqu’à 50 000 euros.

Il a fallu deux ans pour déployer ces produits, qui imposaient la création et l’alimentation d’un fonds de garantie spécifique par l’État. Ils commencent donc seulement à être distribués par le réseau de Bpifrance en régions et le premier bilan est encore bien en-deçà des ambitions et des attentes de ce secteur en croissance.

Certes, comme l’a souligné le délégué Économie sociale et solidaire de la direction régionale de Basse-Normandie rencontré par la mission, des acteurs de l’économie sociale et solidaire sont déjà clients de Bpifrance, comme la coopérative d’Isigny-Sainte-Mère par exemple. Ainsi, Bpifrance aurait accompagné 958 structures de l’économie sociale et solidaire en 2014 (56). En outre, d’après son rapport d’activité 2014, Bpifrance aurait engagé plus de 100 millions d’euros à destination des entreprises de l’ESS pour cette année à travers de financements et de garanties.

Bpifrance a également pris des participations au capital de plusieurs coopératives telles que Limagrain et Sofiprotéol. En 2014, elle a apporté des ressources dans Citizen Capital et Impact Partenaires, les deux seuls fonds qui alimentent en fonds propres des entreprises situées dans des zones défavorisées. Selon Nicolas Dufourcq, « nous serons amenés à renforcer leurs moyens car ils ont d’autres idées. Des fonds de cette sorte, il en faudrait dix, mais les équipes d’investisseurs entrepreneurs à composante sociale capables de sélectionner les risques sans se rémunérer comme on se rémunère dans les fonds classiques, ne sont pas légion.» (57)

Le Rapporteur souhaite que les efforts soient poursuivis pour accroître les financements à destination de ce secteur et pour améliorer la gamme de produits qui lui est destinée.

b. La reconnaissance de nouvelles formes d’innovation

La loi du 31 décembre 2012 précitée fait figurer explicitement l’économie sociale et solidaire parmi les secteurs d’avenir, au même titre que la conversion numérique ou la transition énergétique. Le programme d’investissements d’avenir (PIA) prévoit des aides dédiées à ce secteur.

Grâce à sa définition élargie de l’innovation – qui dépasse l’innovation technologique – Bpifrance peut financer l’économie sociale et solidaire par le biais du Fonds d’investissement dans l’innovation sociale (FISO), doté en partenariat avec huit régions volontaires de 10 millions d’euros, alloués dans les régions par les équipes Innovation de Bpifrance.

Comme l’a souligné Nicolas Dufourcq, au cours de son audition, « les Français ont brillé par leur créativité dans des innovations d’usage avec des inventions telles que le stylo Bic ou le minitel. C’est moins le cas maintenant car nos dispositifs de financement de l’innovation nous imposaient de ne financer que des produits ; en Scandinavie, 30 % des aides à l’innovation vont à l’innovation non technologique et une partie à l’innovation sociale. Notre vision de l’innovation est maintenant élargie.» (58)

Sont éligibles à ce soutien les PME, associations, sociétés coopératives participatives, sociétés coopératives d’intérêt collectif et entreprises avec l’agrément « entreprises solidaires », délivré par le Préfet établies dans une région participante au dispositif FISO et portant un projet d’innovation économiquement viable et à impact social.

Sont éligibles les projets qui, cumulativement :

– proposent une solution innovante répondant à un besoin social non ou mal satisfait ;

– cherchent à démontrer la faisabilité de la solution, sa viabilité et ses possibilités de duplication et d’essaimage ;

– s’inscrivent dans un objectif de modèle économique viable ;

– créent de l’emploi et/ou apportent un bénéfice social et/ou environnemental ;

– et s’engagent dans une démarche participative avec implication des parties prenantes.

Le dispositif permet de financer jusqu’à 50 % des dépenses éligibles pour des montants à partir de 30 000 euros et dans la limite des fonds propres ou quasi-fonds propres de l’entreprise. Le FISO intervient selon deux modalités.

● L’aide peut être accordée sous forme d’avance récupérable versée en deux tranches (60 % au début du projet, 40 % à la fin) en cas de succès technico-économique du projet. En cas d’échec technico-économique total ou partiel du projet, le montant du remboursement dû en tout état de cause par l’entreprise de plus de trois ans est fixé à 40 % du montant de l’aide versée (plancher de 20 % pour les moins de trois ans).

● Pour les entreprises de plus de trois ans, prioritairement, l’aide pourra être accordée sous forme de prêt à taux zéro pour l’innovation (PTZI). Ce dispositif de financement offre la possibilité de pouvoir bénéficier d’un versement en une seule tranche au démarrage du projet. À la différence de l’avance récupérable ce prêt est remboursable en tout état de cause.

c. Une répartition des tâches peu claire avec la Caisse des dépôts et consignations

L’offre reste complexe pour les plus petites entreprises. La CDC gère en effet une partie des crédits du PIA dédiés à l’économie sociale et solidaire. À ce titre, elle finance de nombreuses entreprises avec des modalités proches de celle de Bpifrance, un partage des tâches jugé « peu clair » par M. Emmanuel Landais, directeur général de l’Association pour le droit à l’initiative économique (ADIE), qui invitait à davantage de rationalisation (59) .

Schématiquement, on peut considérer que la CDC joue un rôle dans la structuration de l’offre et des acteurs en octroyant des subventions selon des priorités stratégiques, tandis que Bpifrance octroie des crédits aux TPE et PME en tenant compte de leurs spécificités sectorielles.

Rappelons que la Caisse finance les grands réseaux d’aide à la création d’entreprise (ADIE, Initiative France, Réseau Entreprendre, Boutiques de gestion, France Active, Planet Finances, …) et gère des dispositifs pour compte de tiers (dispositif NACRE pour la création d’entreprises par des demandeurs d’emploi ou allocataires de minima sociaux – distribué prioritairement par France Active et Initiative France), participe à des fonds structurants pour le secteur, comme le fonds SIFA, et accorde des subventions à des associations représentatives de secteurs entiers de l’économie sociale et solidaire.

Si Bpifrance intervient quant à elle à travers ses dispositifs généraux auprès de PME et d’ETI à activité commerciale relevant de l’économie sociale et solidaire, il n’en demeure pas moins que la question de la coordination des nouveaux outils créés par Bpifrance – notamment le FISO – avec la politique de financement de la CDC reste posée.

Proposition : définir des priorités stratégiques pour le développement de l’économie sociale et solidaire en veillant à une clarification des rôles respectifs de l’État, des conseils régionaux, de Bpifrance et de la Caisse des dépôts et consignations.

C. LE SOUTIEN À L’INTERNATIONALISATION DES ENTREPRISES

1. Une rationalisation des structures publiques

a. Un processus engagé depuis plusieurs années

Le rapprochement des structures d’accompagnement des entreprises à l’export a été initié il y a plusieurs années. Les acteurs impliqués dans l’accompagnement et le financement de l’export étaient et sont toujours multiples : administrations, structures publiques, réseaux consulaires, associations professionnelles, cabinets de conseils, missions diplomatiques, et collectivités territoriales. Mais la volonté de mieux répondre aux besoins des entreprises a guidé leurs efforts de coordination. Le projet d’une « maison de l’export » avait déjà été proposé en 1996 par M. Jean-Claude Karpelès, sur la base du constat d’une offre de services et de financements illisible, en particulier, pour les PME.

Il a fallu attendre 2004 pour que l’établissement public industriel et commercial Ubifrance soit créé, à la suite de la fusion de l’Agence pour la coopération technique, industrielle et économique (ACTIM), du Centre français des manifestations extérieures et du Centre français du commerce extérieur. Il s’agissait de consacrer l’existence d’un opérateur unique du soutien au commerce extérieur au profit des entreprises et notamment des PME.

En 2009, lui ont été transférées les missions d’appui commercial assumées jusqu’alors par les services économiques de la direction générale du Trésor. Cette réforme a permis de mettre en place deux réseaux distincts aux compétences clairement définies :

– le réseau des services économiques chargé des missions régaliennes (suivi de la situation économique et financière des pays, relations avec les autorités locales, appui aux grands contrats, négociations multilatérales) placés sous l’autorité des ambassadeurs ;

– et le réseau des missions économiques d’Ubifrance proposant des prestations aux PME et ETI souhaitant se développer sur les marchés extérieurs.

Le 15 novembre 2013, la ministre du Commerce extérieur a annoncé un rapprochement des acteurs de « l’équipe de France de l’export » (Ubifrance, CCI International et CCI France).

En 2014, le processus de rapprochement d’Ubifrance et de l’Agence française pour les investissements internationaux (Afii) a abouti à la création d’une nouvelle agence : Business France, chargée de l’internationalisation des entreprises au sens large.

À l’issue de ce processus, comme l’ont souligné deux rapports successifs (60) de MM. Patrice Prat et Jean-Christophe Fromantin, présentés au Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) de l’Assemblée nationale en 2013 et 2014, sur le soutien public aux exportations, le nombre d’interlocuteurs restait élevé pour les entreprises.

INTERLOCUTEURS DES ENTREPRISES
POUR LE FINANCEMENT ET L’ACCOMPAGNEMENT DE L’EXPORT

En France

À l’étranger

Source : synthèse illustrée du Rapport sur la mise en œuvre des conclusions du rapport d’information (n° 1225) du 4 juillet 2013 sur l’évaluation du soutien public aux exportations, Assemblée nationale, XIVe législature, n° 2052, 19 juin 2014.

b. Une nouvelle étape de rationalisation grâce à Bpifrance

Dans ce contexte, le label Bpifrance Export représente une modalité d’unification et de simplification remarquable. Banque de démarchage et non guichet, devenue l’interlocutrice privilégiée des entreprises pour le financement des projets risqués, Bpifrance s’est naturellement imposée comme portail des dispositifs de soutien aux exportations.

À cette fin, des chargés d’affaires internationales de Business France ont rejoint le réseau déconcentré de Bpifrance dès 2012. En mai 2013, a été mis en place le label Bpifrance Export qui rassemble les trois opérateurs publics : Business France, Bpifrance et Coface. Des personnels de Coface chargés du développement ou de la commercialisation des produits de l’assureur-crédit auprès des PME ont rejoint les directions régionales de Bpifrance.

LE GUICHET UNIQUE « BPI FRANCE EXPORT »

Besoins

« Bpifrance Export vous accompagne dans la prospection de votre projet »

« Bpifrance Export vous soutient dans le financement de votre projet »

« Bpifrance Export vous assure pour la réalisation de votre projet »

Finalité

Accompagner dans l’élaboration de la stratégie

Soutenir la prospection

Aider à financer le projet

Inciter les banques à financer le projet

Assurer contre les risques liés au paiement de la transaction

Protéger les investissements à l’étranger

Produits

Prestations Ubifrance

Assurance-prospection

Contrat de financement du BFR à l’international

Assurance risque exportateur

Assurance-crédit et assurance-change

Assurance investissement et Fasep garantie

Entité gestionnaire

Business France

Coface

Bpifrance

Coface

Coface

Coface et
Bpifrance

Distribution

Réseau Bpifrance Export

Source : Rapport sur l’évaluation du soutien public aux exportations, Assemblée nationale, XIVe législature, n° 1225, 4 juillet 2013.

En septembre 2014, une deuxième vague de chargés d’affaires internationales, personnel détaché de Business France, a rejoint Bpifrance.

Celle-ci a tiré des leçons du passé récent ; elle se présente comme un portail et affiche visiblement ses partenariats avec les chambres de commerce (CCI France, CCI France International), avec les banques (HSBC, Société générale), les conseillers du commerce extérieurs et les cabinets privés (OSCI). Elle évite ainsi les critiques adressées à ses prédécesseurs sur une concurrence vécue comme déloyale.

L’insertion de l’offre de produits et d’accompagnement pour l’export dans un continuum de financement lisible et cohérent constitue le premier résultat de cette intégration (cf. infra).

c. Le rattachement de la direction des garanties publiques de Coface à Bpifrance finalement acté

Dans leur rapport sur l’évaluation du soutien public aux exportations précité, MM. Prat et Fromantin avaient déjà proposé le rattachement de la direction des garanties publiques de Coface à Bpifrance. Il s’agissait de parachever la rationalisation de la gamme de produits, l’unification de la distribution, la simplification des procédures, la circulation de l’information, la réduction du nombre des interlocuteurs des entreprises, et finalement, l’efficacité du dispositif public de soutien aux exportations. Les Rapporteurs indiquaient que « ce regroupement ne constituerait pas une singularité française car plusieurs pays ont déjà rapproché leur assureur crédit et leur banque publique de développement des PME. »

Plus encore, l’intégration de la direction des garanties publiques de Coface à Bpifrance se justifiait par l’intention annoncée du principal actionnaire de Coface, Natixis, de se désengager d’une activité jugée par lui-même comme non stratégique. Selon les deux rapporteurs, « l’entrée en bourse de Coface et son ouverture à d’autres actionnaires pourrait constituer une menace pour les données des entreprises françaises gérées par la direction des garanties publiques de Coface. Celle-ci manipule en effet des informations sur de nombreux groupes du CAC40 ainsi que sur les entreprises du secteur de la Défense, aujourd’hui protégées par une réglementation ad hoc (habilitation des chargés d’affaires). »

« En l’absence de certitudes sur la capacité de l’État à s’opposer à une prise de participation significative de la part d’acteurs de marchés étrangers », les rapporteurs estimaient que « les conditions juridiques et financières d’une intégration de Coface à la banque publique d’investissement devraient faire l’objet d’une réflexion plus poussée ».

Comme l’a indiqué Nicolas Dufourcq lors de son audition du 7 juillet 2015, le secrétariat général de l’Élysée a demandé à la direction générale du Trésor d’instruire à nouveau ce sujet en juillet 2014. Le 29 juillet 2015, un accord a pu être trouvé avec Coface qui prévoit le versement d’un montant de 77,2 millions d’euros pour le transfert de l’activité des garanties publiques à Bpifrance au premier semestre 2016.

Le Rapporteur se félicite de cette intégration qui était indispensable à la construction d’une offre cohérente

Ces évolutions ont amené M. Christophe Viprey, directeur des garanties publiques de Coface, à formuler trois perspectives d’amélioration du système actuel au moment d’un transfert des garanties publiques à Bpifrance (61)  :

– apporter aux contrats la garantie directe de l’État pour améliorer la compétitivité ;

– améliorer la dimension commerciale de l’assurance-crédit en adoptant une démarche active de promotion des produits de garantie publics auprès des exportateurs français mais aussi de leurs clients étrangers ;

– simplifier le processus de décision en exonérant les décisions relatives aux PME d’un passage long et fastidieux en Commission interministérielle des garanties et du crédit au commerce extérieur (62).

Le Rapporteur ne doute pas que ces propositions soient entendues par Bpifrance et qu’elle soit bientôt en mesure de proposer une offre encore plus complète avec la simplicité et la dimension commerciale qui manquaient jusqu’à présent.

2. Une priorité stratégique en 2015

Dès sa première audition, le directeur général de Bpifrance avait annoncé que l’export serait, avec l’accompagnement, une priorité stratégique pour 2015. En pratique, les deux priorités se rejoignent puisque l’accompagnement consiste notamment à encourager l’internationalisation des entreprises.

a. L’amélioration du continuum de financement

Avant la création de Bpifrance, une certaine concurrence était observable entre Oséo et Coface, qui développaient des gammes de produits parallèles pour le financement du développement à l’export. Depuis 2013, une rationalisation de l’offre a été opérée sous le label Bpifrance Export.

Bpifrance distribue les assurances et les cautions de Coface et les prestations de Business France pour la prospection commerciale. Elle propose en outre une gamme de produits spécifiques pour financer le développement à l’international des PME et ETI.

LE CONTINUUM DE FINANCEMENT BPIFRANCE EXPORT

Source : Bpifrance.

Le financement du développement international – export ou implantation à l’étranger – représente un risque important du point de vue des banques, qui ne peuvent prendre de garanties sur les investissements immatériels ou sur ceux qui sont consentis à l’étranger. Bpifrance a étoffé sa gamme de produits en matière de financement de l’export, de sorte de combler les failles de marché identifiées, en particulier pour des crédits export de petits montants, insuffisamment proposés par les banques commerciales, ou encore pour des produits risqués.

● La garantie de projets à l’international, à hauteur de 50 %, est proposée par Bpifrance aux banques commerciales pour des projets d’implantation à l’international de PME ou d’ETI jusqu’à 1,5 million d’euros.

● Le prêt Export est un prêt de développement proposé directement par Bpifrance à une PME ou ETI française pour financer son développement international. Comme les autres prêts de développement, il s’agit d’un prêt long : sur sept ans, avec deux ans de différé de remboursement, sans garantie, de 30 000 euros à 5 millions d’euros. Bpifrance peut proposer ce produit seule jusqu’à 150 000 euros, et avec un partenaire bancaire si le montant est plus élevé. Produit phare de Bpifrance, le prêt Export a connu une forte croissance en 2014.

● Lancé en 2014, le produit Avance + Export est une avance de trésorerie, qui permet la mobilisation de créances nées à l’étranger. Là, où les MCNE (mobilisations de créances nées à l’étranger) couvrent les exportations corporelles, Bpifrance propose avec Avance + Export un champ d’éligibilité beaucoup plus large, en incluant entre autres, les prestations de services ou marchés de travaux. Risqué, ce produit semblait répondre à un besoin patent des entreprises. Il se développe néanmoins plus lentement que prévu, ce que la direction de Bpifrance explique par le temps nécessaire à son appropriation par le réseau et les entreprises.

● Dans un contexte de baisse des contrats civils garantis par la Coface et de désintérêt des banques commerciales depuis 2009, une faille de marché a été identifiée pour des crédits acheteurs ou fournisseurs de faible montant. Bpifrance a donc lancé en 2014 un crédit Export pour des montants inférieurs à 25 millions d’euros (et jusqu’à 75 millions d’euros en cofinancement). Le crédit Export concerne les entreprises françaises ou étrangères ayant une filiale implantée en France, qui vendent des biens d’équipement et prestations de services. Il leur permet de proposer à leur acquéreur, à côté de leur offre commerciale, une solution financière, soit sous forme d’un crédit acheteur, soit sous forme d’un rachat de crédit fournisseur. Ce produit a connu des débuts relativement modestes au regard de l’intérêt qu’il présente. Selon Nicolas Dufourcq, un certain temps étant nécessaire, là aussi, pour mieux faire connaître le produit et ses avantages.

● L’activité Fonds de fonds s’est aussi adaptée à la priorité donnée à l’internationalisation des entreprises. Selon Nicolas Dufourcq, « sous l’impulsion de Nicole Bricq, nous avions créé dans notre activité fonds de fonds un label Export, grâce auquel nous pourrons doter davantage les fonds qui accompagnent à l’international. Nous réalisons un audit pour savoir comment les fonds produisent de l’accompagnement intelligent. Le fonds MBO Partenaires a un bureau à Singapour, Sao Paolo et New York, qu’il finance sur la commission de gestion que nous lui accordons. Il accompagne de bout en bout les entreprises et n’investit que dans celles qui possèdent un potentiel international significatif. Nous donnons davantage à ce fonds qu’aux autres. Quant aux fonds dédiés aux ETI et aux PME de taille déjà significative qui n’accompagnent pas à l’international, non seulement nous ne leur accordons pas de label, mais nous leur faisons comprendre qu’il ne faudra pas compter sur nous à la prochaine levée. » (63)

Enfin, il faut rappeler qu’une solution de financement existe aussi pour les plus gros projets qui présentent un haut niveau de risque. La société de financement local (SFIL) pourra être mobilisée pour les refinancer pour des montants compris entre 250 millions d’euros et 2 milliards d’euros. Le bilan de Bpifrance s’élevant à 50 milliards d’euros, elle sortirait du cadre tracé par les ratios prudentiels, et contrôlé par la Banque centrale européenne, en finançant des prêts de ces montants.

b. Le renforcement de l’accompagnement, en partenariat

Le 6 novembre 2012, a été signé le pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi qui vise à instaurer un accompagnement personnalisé à l’international, dans la durée, à 1 000 ETI et PME de croissance, par Bpifrance et Business France. Il s’agit de combiner des dispositifs de financement et d’accompagnement au profit d’entreprises déjà bien implantées sur le marché national et qui hésitent à se lancer à l’international. 50 % des ETI françaises ne sont en effet pas internationalisées. Ces entreprises se voient proposer un programme sur deux ans par Bpifrance pour l’élaboration d’une stratégie commerciale intégrant l’internationalisation.

Pour détecter les entreprises à potentiel, chargés d’affaires de Bpifrance a se déplacent dans les entreprises – souvent le chargé d’affaires internationales accompagne le chargé d’affaires Innovation. Selon les chargés d’affaires de Business France intégrés au sein du réseau Bpifrance, il s’agit surtout de « dédramatiser l’international ». Un système de vidéo-conférence permet de mettre facilement et rapidement l’entrepreneur avec des bureaux de Business France à l’étranger et ainsi de répondre à des questions simples.

L’accompagnement à l’export se veut partenarial, la mobilisation des acteurs de l’équipe de France de l’export s’adaptant à la taille des entreprises.

● Les plus grandes entreprises peuvent financer leur développement international avec les grandes banques de la place et, pour des projets particulièrement risqués, Bpifrance ou la Caisse française de financement local (SFIL). Pour les accompagner sur des projets spécifiques, elles peuvent notamment recourir aux cabinets privés représentés, sur le site Internet de Bpifrance, par l’organisation des sociétés de commerce international (OSCI).

● Les entreprises de taille intermédiaire et PME en croissance sont la cible privilégiée de Bpifrance. Selon Nicolas Dufourcq, il est urgent d’agir : « nos entrepreneurs conservent un rapport au monde conservateur, voire démodé : 50 % des ETI et 70 % des PME ne sont pas dans la mondialisation, ce qui est grave. Nous ne nous arrêterons pas tant que nous n’aurons pas changé cette situation, en faisant du porte-à-porte, en rencontrant les entrepreneurs les uns après les autres. » Sous le label Bpifrance Export, Coface, Bpifrance et Business France proposent un ensemble de produits et de services adaptés pour un développement à l’international dont la coordination est assurée par Bpifrance.

● L’accompagnement à l’export des PME et TPE serait, lui, assuré prioritairement par les chambres de commerce et d’industrie, Business France et les régions. En sus des 1000 ETI accompagnées par Bpifrance, un accord signé le 11 mars 2015 entre les CCI et Business France prévoit, lui, l’accompagnement de 3 000 PME. Dans ces conditions, l’implication des régions dans la gouvernance de Bpifrance est primordiale pour éviter d’éventuelles redondances. Or, le Rapporteur souligne qu’à ce jour, les régions semblent s’impliquer diversement dans la gouvernance.

Enfin, en dépit de leur taille, les start-ups restent plutôt dans le giron de Bpifrance pour mobiliser rapidement l’ensemble des financements dont elles ont besoin. M. Alain Renck, directeur de Bpifrance Export, rappelait ainsi qu’un traitement spécial était réservé aux entreprises innovantes : « il existe deux types d’entreprises innovantes : les start-ups, qui sont internationales par nature, et des entreprises traditionnelles qui innovent en permanence. En ce qui concerne les start-ups, nous mettons en place, avec Business France, des programmes, ubi i/o et Mobility, qui consistent à immerger ces jeunes entrepreneurs français dans les milieux où l’investissement et l’innovation sont très prometteurs. Nous sélectionnons ainsi huit start-ups potentiellement mondiales et nous les installons pendant dix semaines dans la Silicon Valley, où elles rencontrent, lors de rendez-vous organisés par Business France à San Francisco, les acheteurs et les développeurs des plus grands groupes. Au terme de la première année de ce programme, on a pu constater que chacune de ces entreprises, partie avec une technologie de pointe, était revenue avec un produit. La France, est une nation d’ingénieurs où l’on sait développer une technologie mais sans toujours se demander si celle-ci est adaptée au client. Nous allons, par exemple, mettre en contact des entreprises françaises qui développent des technologies embarquées destinées aux voitures sans chauffeur avec les grands constructeurs américains et avec Google, qui sera sans doute l’un des principaux constructeurs automobiles demain » (64).

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du mercredi 30 septembre 2015, la Commission examine le rapport de la mission d’information sur la banque publique d’investissement Bpifrance.

Mme Véronique Louwagie, présidente de la mission d’information commune sur Bpifrance. Le président de l’Assemblée nationale, M. Claude Bartolone, a annoncé le 2 octobre 2013 que 2014 serait « l’année de l’évaluation des grandes lois votées par le Parlement ». La loi du 31 décembre 2012 relative à la création de la banque publique d’investissement (BPI) en fait partie.

Je tiens à souligner la qualité des auditions et la pertinence des interventions entendues lors des travaux de la mission, en insistant surtout sur le travail en commun que nous avons pu mener depuis le début de l’année avec le rapporteur, Laurent Grandguillaume. Ce rapport d’information a une vocation pédagogique car il démontre que la mission de contrôle du Parlement s’exerce pleinement.

Structure jeune, Bpifrance figure désormais pleinement dans le paysage institutionnel français, ce qui implique que la définition de ses missions soit précisée pour plus de cohérence et de pragmatisme, afin que tout dirigeant d’entreprise sache ce qu’il peut en attendre. C’est l’enjeu du recentrage souhaitable de la politique de communication du groupe.

Bpifrance s’engage régulièrement aux côtés des collectivités territoriales, au premier rang desquelles les régions, pour renforcer le soutien aux entreprises dans les phases clés de leur développement. En effet, dans l’environnement économique que nous connaissons, l’accompagnement des mutations des PME en entreprises de taille intermédiaire (ETI) et des très petites entreprises (TPE) en PME est essentiel. C’est dans ce sens que l’articulation des relations entre Bpifrance et les nouvelles grandes régions sera décisive dans les mois qui viennent.

Il convient, plus généralement, de « recréer » dans notre pays un environnement favorable aux entreprises et à l’envie d’investir, avec un système fiscal incitatif et non dissuasif. L’entreprise n’est pas notre ennemie ! Nous devons créer un « cercle de confiance » permettant aux chefs d’entreprise de passer, l’an prochain, à la vitesse supérieure, et il faut absolument d’éviter que ces derniers ne soient submergés par la constitution chronophage de dossiers même si les retards pris sur le poste « investissements » pendant la crise expliquent pour une bonne part la baisse de la croissance, et les retards préjudiciables dans le renouvellement de l’équipement des entreprises et des infrastructures, qui en conséquence sont vieillissants.

M. Laurent Grandguillaume, rapporteur de la mission d’information commune sur Bpifrance. Bpifrance a permis d’offrir un interlocuteur unique aux entreprises et, malgré la lourdeur encore réelle du traitement de certains dossiers, elle a facilité leurs démarches. Plusieurs de nos interlocuteurs ont insisté sur la complexité des dossiers à monter : elle rend parfois nécessaire le recours à des cabinets spécialisés, ce qui peut générer des frais supplémentaires. Néanmoins, les délais d’intervention ont globalement été réduits, ce qui a permis de dynamiser l’intervention publique en matière de soutien aux entreprises.

En 2014, 82 000 entreprises, totalisant 1,3 million d’emplois, ont ainsi reçu une aide de la part de la BPI. En matière de soutien à l’innovation, l’action de la BPI est particulièrement exemplaire. Elle permet notamment de renforcer et de structurer le marché français du capital-risque. Mais l’activité de la BPI est aussi fortement soumise à des contraintes externes et internes, qui encadrent son action et sa doctrine.

En premier lieu, il convient de rappeler que le mode d’action de la BPI repose presque exclusivement sur un principe de complémentarité obligatoire avec le secteur privé – le soutien à l’innovation constituant l’exception à ce principe. Ces modes d’intervention, en cofinancement ou en co-investissement, veulent que pour un euro d’argent public prêté ou investi, au moins un euro d’argent privé participe à la même opération de crédit ou d’investissement. Ces principes, qui sont au cœur de la doctrine de Bpifrance, sont largement imposés par le droit européen qui exige que toute structure publique de financement de l’économie se comporte comme un « investisseur avisé », sous peine de tomber sous la réglementation des aides d’État.

Ces règles aboutissent cependant à un paradoxe que la BPI ne résout pas entièrement : l’on comprend en effet mal la logique qui veut que son action soit tournée vers les secteurs pour lesquels les acteurs privés n’interviennent pas et qu’elle soit, dans le même temps, contrainte d’agir systématiquement à leurs côtés.

Bien sûr, l’action de la BPI a un effet d’entraînement sur le financement et l’investissement privé. Mais des projets solides, potentiellement créateurs d’emplois, que Bpifrance aurait pu financer, n’intéressent pas toujours les partenaires privés, qui opèrent des arbitrages financiers en faveur d’opérations plus rentables à court terme et moins risquées. Ces situations ne sont pas recensées systématiquement aujourd’hui ni par Bpifrance ni par les services de l’État. C’est pourquoi nous proposons de mettre en place un mécanisme d’alerte des services de l’État dans de tels cas de figure.

Nous proposons aussi d’assouplir les règles en matière de cofinancement et de co-investissement. Les traités européens prévoient en effet de nombreuses exceptions au principe de l’investisseur avisé. Elles ouvrent la possibilité aux aides d’État lorsque l’intérêt social ou économique, ou encore celui des territoires, le justifient. Or, la BPI ne s’autorise pas réellement à utiliser ces dérogations, et elle se montre parfois plus « royaliste que le roi ». Ce n’est d’ailleurs pas injustifié car, pour s’affranchir des règles européennes, il faut passer par un système de notification complexe auprès de la Commission européenne, qui s’accorde difficilement avec le temps économique. Il y aurait donc matière à étudier, avec les services de la Commission, le moyen d’accélérer cette procédure. Sur ce sujet, l’exemple allemand a retenu notre attention : la banque publique allemande, la KfW, accorde des prêts par l’intermédiaire de banques privées avec qui elle passe des conventions de gestion, évitant ainsi les questions relatives aux aides d’État. Sans remettre en cause le principe général de la co-intervention avec le secteur privé, un mécanisme de ce type pourrait être étudié en France pour des secteurs particuliers.

La question de la capacité d’intervention de la BPI est posée. La Banque centrale européenne ne pourrait-elle pas, par exemple, financer directement les institutions publiques d’investissement pour favoriser le développement de fonds de capital-risque ou de fonds de garantie européens ? Nous constatons avec satisfaction que la BPI a été la première à établir un accord avec la Banque européenne d’investissement (BEI) dans le cadre du plan Juncker pour développer le soutien à l’innovation à travers la mise en place d’instruments cofinancés par l’Union européenne. Il est nécessaire de poursuivre dans cette voie pour augmenter les moyens publics au service de l’investissement.

J’en viens plus concrètement aux outils dont dispose la BPI en matière de financement et d’investissement.

Pour le financement, deux outils sont principalement utilisés : la garantie et le prêt. Bpifrance déploie une vaste gamme de produits destinée à toutes les entreprises – cette gamme est peut-être même parfois trop vaste, puisqu’elle compte plus de quatre-vingts produits. Toutefois, nous avons pu constater que la réponse apportée aux TPE et aux PME était encore insuffisante. Les banques commerciales sont réticentes à prêter aux plus petites entreprises, et Bpifrance ne propose pas directement de produits de faible montant répondant à leurs besoins de trésorerie spécifiques. Nous proposons qu’en plus d’un petit prêt de développement, qui sera proposé dès le début de l’année prochaine aux TPE via internet, Bpifrance offre des micro-crédits avec les banques commerciales et renforce l’accompagnement des TPE en lien notamment avec les sociétés de cautionnement mutuel comme la SIAGI.

Il conviendrait aussi de faire plus pour les entreprises de l’économie sociale et solidaire.

Nous proposons de généraliser, sur l’ensemble du territoire, les « prêts rebonds » proposés dans certaines régions, comme l’Île-de-France, pour les entreprises connaissant des difficultés passagères.

Nous soulignons les enjeux du préfinancement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). Bpifrance occupe aujourd’hui 90 % de ce marché qui a été déserté par les banques commerciales. La BPI s’est montrée particulièrement efficace dans le traitement des dossiers. Il faut saluer son action car le préfinancement du CICE est vital pour beaucoup de petites entreprises. Des difficultés sont toutefois survenues et à la suite des défaillances de certaines des entreprises bénéficiaires, le taux de sinistralité a fortement augmenté. Bpifrance s’est, en conséquence, montrée plus prudente, ce qui a eu tendance à ralentir le traitement des dossiers. Le décalage observé a alarmé plusieurs acteurs de terrain, par exemple en Basse-Normandie, qui ont alerté notre mission d’information commune. Le 15 septembre dernier, le ministre de l’économie nous a confirmé que l’administration avait fait le nécessaire. La direction générale des finances publiques a ainsi simplifié le dispositif en supprimant l’obligation de dépôt des comptes, et la profession des liquidateurs a été sensibilisée à la nécessité d’accomplir les démarches nécessaires pour que le CICE soit versé directement à Bpifrance. Par ailleurs, le préfinancement du CICE des PME a été adossé au fonds de garantie du financement des créances professionnelles afin de simplifier le traitement des sinistres et de les couvrir à hauteur de 70 %. Ces mécanismes correctifs ont permis de revenir aux conditions de préfinancement du CICE qui prévalaient jusqu’à la fin de l’année 2014.

En ce qui concerne la branche investissement, la BPI opère essentiellement de deux manières : soit elle procède à des investissements directs dans des PME ou dans des ETI et des grandes entreprises, soit elle a recours à des fonds de fonds qui permettent d’alimenter des fonds privés de capital-développement, capital d’amorçage, capital-risque ou encore de capital-retournement.

Nous constatons la faiblesse des moyens humains dont dispose la BPI dans le domaine de l’investissement en fonds propres : moins de trois cents personnes travaillent pour l’ensemble de la branche participations, pour un avoir global de plus de 22 milliards d’euros. Pour l’équipe fonds de fonds, seulement dix-huit personnes assurent le suivi de près de trois cents fonds partenaires qui investissent eux-mêmes dans plus de trois mille entreprises pour un stock d’environ 1,7 milliard d’euros. Le suivi réel des investissements publics et la définition des priorités stratégiques s’en ressentent malgré la grande qualité des personnels. Il nous semble qu’un effort supplémentaire pourrait être mis en œuvre pour renforcer la branche investissement de la BPI. Cet effort pourrait en outre passer par le recrutement de personnes spécialisées dans le développement industriel alors que les profils financiers ont jusqu’à maintenant été privilégiés.

Force est de constater que, si l’on met à part les participations détenues dans les grandes entreprises, la majeure partie des investissements en fonds propres de la BPI s’opère via des fonds de fonds, c’est-à-dire de manière indirecte. Ce type d’intervention démultiplie les possibilités d’intervention de la BPI et renforce en même temps le secteur du capital-investissement en France, mais il réduit la capacité, la sélectivité et le ciblage des interventions de la banque publique. Nous invitons à procéder à un rééquilibrage en faveur de l’investissement direct, bien que les deux modes d’intervention ne poursuivent pas tout à fait les mêmes objectifs. Cela permettrait notamment de mieux répondre aux besoins d’entreprises qui s’inscrivent dans le cadre des politiques de filières décidées par l’État, et qui ne trouvent parfois pas à Bpifrance une oreille attentive à leurs problèmes spécifiques.

Enfin, la question cruciale des entreprises en difficulté ne nous semble toujours pas avoir trouvé de réponse satisfaisante. C’est pourquoi nous proposons la création d’une capacité publique, ou semi-publique, de retournement. Aujourd’hui Bpifrance n’intervient qu’indirectement en retournement, via des fonds privés qu’elle finance, pour une force de frappe qui demeure loin des nécessités du marché. M. Emmanuel Macron, ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique, a souligné, devant notre mission d’information commune, que cette capacité de retournement faisait défaut en France, ce qui aggrave la désindustrialisation. Dès lors, deux options se présentent : créer une capacité de retournement spécialisée au sein de Bpifrance, dont les activités seraient cloisonnées et garanties par l’État, ou mettre en place des fonds régionaux de retournement, en lien avec les régions et des acteurs privés, dans lesquels la banque investirait de manière importante. Ce débat mérite d’être mis en avant et nous pouvons espérer que des solutions concrètes se dessinent rapidement.

Mme Véronique Louwagie, présidente de la mission d’information commune. Après que le rapporteur a évoqué le cadre d’action de Bpifrance et ses outils, j’en viens à la question de son insertion dans le paysage économique national.

Il n’est pas toujours aisé de comprendre les mécanismes de décision et de gouvernance de la Bpifrance, qui diffèrent d’ailleurs suivant le type d’intervention. La complexité ne résulte pas seulement d’une organisation duale, autour des deux activités juridiquement distinctes de financement et d’investissement, elle se retrouve également dans la conduite des missions de l’institution car, si la BPI agit la plupart du temps en tant que structure autonome et indépendante, elle peut également agir en tant qu’opérateur de l’État, notamment dans le cadre de la gestion du programme d’investissements d’avenir (PIA). L’impulsion donnée par les deux actionnaires principaux que sont l’État et la Caisse des dépôts est ainsi variable d’un domaine à l’autre. La question de l’actionnariat à 50/50 de la BPI peut aussi être posée : lorsque deux capitaines dirigent un même navire, malgré leur étroite coordination, des divergences peuvent survenir et il est plus difficile de définir un cap.

Par ailleurs, la BPI doit coordonner son action avec d’autres acteurs comme la direction générale des entreprises du ministère de l’économie, les commissaires au redressement productif, la Caisse des dépôts ou encore l’Agence des participations de l’État ou l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME). Ces interactions multiples mériteraient d’être clarifiées.

Enfin, il est clair que des partenariats dynamiques ont été mis en place avec la plupart des régions pour la constitution de fonds permettant des interventions communes avec Bpifrance. Pour autant, l’association des régions à la gouvernance nationale de Bpifrance demeure trop limitée, et leur implication dans la gouvernance reste variable d’une région à une autre. Les comités régionaux d’orientation (CRO) ne sont pas réunis selon les mêmes agendas. Les présidents de conseils régionaux doivent être des « forces motrices » encore plus qu’ils ne le sont aujourd’hui : ils doivent réunir plus souvent les CRO et veiller à ce que leurs membres soient régulièrement informés par Bpifrance.

Le déplacement de notre mission d’information commune à Caen, en Basse-Normandie, a été riche d’enseignement. Les entrepreneurs que nous avons rencontrés étaient motivés et enthousiastes concernant le déploiement de Bpifrance.

En conclusion, la valeur ajoutée de la BPI dans le paysage économique est réelle et positive. Toutefois, l’approche financière qui lui permet de garantir son sérieux et sa pérennité pourrait être complétée par une approche plus industrielle et sociale. C’est aussi cela que les citoyens sont en droit d’attendre d’une banque publique financée très majoritairement par de l’argent public. L’investisseur avisé doit aussi être un investisseur assumé pour jouer pleinement son rôle en appui de la politique économique et industrielle de la nation.

M. Guillaume Bachelay. Ce rapport d’information montre que Bpifrance remplit aujourd’hui sa mission. Cette jeune institution est devenue en très peu de temps un acteur reconnu de la vie économique nationale et territoriale grâce à la qualité de ses équipes et au rôle essentiel qui est le sien en matière de stratégie d’investissement. La présidente de la mission d’information vient de le dire : « La valeur ajoutée de la BPI dans le paysage économique est réelle et positive. »

Le nombre d’entreprises que Bpifrance a pu soutenir dans le cadre de sa doctrine mérite d’être souligné. Tournée vers les PME, les ETI et les TPE, Bpifrance les a soutenues pour innover, grandir, exporter et embaucher. L’année dernière, le rapporteur a rappelé que 82 000 entreprises, totalisant 1,3 million d’emplois, ont reçu une aide de la part de la BPI. J’ajoute que la mission d’information de notre assemblée sur le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, que présidait Olivier Carré, et dont le rapporteur était Yves Blein, a montré le rôle de Bpifrance dans le préfinancement du CICE dès 2013-2014.

L’ensemble de ces éléments font de Bpifrance un acteur incontournable et irremplaçable. Le rapport d’information montre cependant que des améliorations sont possibles sur plusieurs points.

La mission fait des préconisations utiles concernant l’assouplissement des règles de cofinancement. Il faut également accroître la coordination sur le territoire entre les acteurs publics du soutien à l’innovation. Ce soutien ne relève pas uniquement de Bpifrance, qui peut toutefois jouer un rôle d’animation, même s’il s’agit de l’une des vocations des comités régionaux d’orientation. Il est enfin nécessaire d’améliorer encore la coopération entre Bpifrance, la Caisse des dépôts et consignations, et l’Agence des participations de l’État. Nous avons désormais la chance de disposer d’un « pack » de la puissance publique pour l’investissement ; il faut soutenir le « maul » – vous me permettrez d’utiliser ce vocabulaire en période de coupe du monde de rugby – et accroître la réactivité dans l’examen des dossiers car les entrepreneurs ont besoin de réponses rapides.

Lors des débats parlementaires qui ont présidé à la création de Bpifrance, nous avions insisté sur la prise en compte des enjeux européens pour le soutien à l’innovation, je pense en particulier à la mise en place de fonds européens de capital-risque qui agiraient conjointement avec la Banque européenne d’investissement. Il s’agit d’un enjeu majeur pour les jeunes entreprises innovantes et pour leur localisation en Europe. Après une phase d’amorçage, elles sont bien souvent la cible de multinationales extra-européennes dont nous constatons parfois la voracité. Quelles sont les préconisations de la mission d’information commune sur ce sujet ?

M. Éric Alauzet. Il semble que des marges de manœuvre existent encore pour que Bpifrance agisse davantage sur le territoire en faveur des PME et TPE. Il est sans doute plus facile pour une banque de se tourner vers les grands projets qui permettent de faire du chiffre. Il faudra voir comment se mettront en place sur les territoires les plateformes évoquées dans le rapport : elles permettraient de davantage irriguer les petites entreprises pour des prêts de 10 000 à 20 000 euros. Oserais-je dire qu’une certaine paresse pourrait ne pas avoir incité la BPI à aller vers les petits projets ? La BPI est un « monument » qui publie de très belles plaquettes ; les petits projets ne sont peut-être pas assez valorisants pour elle. Il faut qu’elle ait envie de « faire bouillonner » le territoire.

En matière de préfinancement du CICE, un certain volontarisme ferait défaut. J’ai aussi entendu parler de prêts accordés dans ce cadre à des taux d’intérêt relativement élevés. Ces sujets ont-ils été abordés dans le cadre de vos travaux ?

Lors de la création de Bpifrance, nous imaginions une sorte de pré-banque du développement durable et de la transition énergétique. Les résultats ne sont pas aujourd’hui tout à fait à la hauteur. Que préconisez-vous dans ce domaine ?

Si les bilans de la BPI sont bons, ils peuvent aussi laisser penser que cette dernière ne prend finalement pas beaucoup de risques. Peut-être pourrait-elle aller davantage vers les entreprises qui ont besoin que l’on prenne un peu plus de risques pour elles ? Nous parlons de retournement et d’entreprises en mutation qui s’inscrivent dans le XXIsiècle.

Mme Monique Rabin. Les directions régionales de Bpifrance ne fonctionnent pas nécessairement toutes de la même manière. Existe-t-il bien une volonté exprimée au niveau national pour soutenir les TPE, notamment celles qui innovent ? Éric Alauzet vient de le dire : les TPE ont souvent le sentiment que la BPI n’est pas faite pour elles. Des responsables de chambres de métiers m’ont récemment confié qu’ils avaient du mal à obtenir un simple rendez-vous.

Monsieur le rapporteur, j’apprécie beaucoup que, dans votre rapport écrit, vous invitiez Bpifrance à « davantage de sobriété dans sa communication ». Sur les territoires, l’on se demande souvent si l’argent investi pour produire de volumineux documents de communication ne serait pas mieux utilisé s’il finançait les TPE.

Les auditions que vous avez menées vous permettent-elles de disposer d’informations sur le développement international ? Vous reprenez les constats issus des travaux menés par Patrice Prat et Jean-Christophe Fromantin, dans le cadre du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) de l’Assemblée nationale, sur le soutien public aux exportations, mais il y a eu la volonté de donner un véritable élan par la collaboration entre Business France et Bpifrance. Je suis cependant dubitative quand je constate la persistance de doublons pour certaines missions à l’étranger. Un rapport d’information ultérieur pourrait traiter de ces sujets.

M. Michel Vergnier. Le rapport d’information demande à juste titre que les comités régionaux d’orientation se réunissent plus souvent. Cela me semble indispensable, surtout dans le contexte d’une nouvelle organisation territoriale de notre pays. Je pense même qu’il faudra organiser des relais dans le cadre des anciennes structures car je crains que la réactivité des CRO ne s’amoindrisse s’ils sont uniquement situés dans la capitale régionale de très grande région.

M. Lionel Tardy. L’annexe 1 du rapport est consacrée à la dotation et à la consommation des fonds directs gérés par Bpifrance. Même si certains fonds ont été lancés assez récemment, l’écart entre leur taille et les montants investis m’étonne. La taille du fonds Écotechnologies, lancé en juin 2012, soit 150 millions d’euros, est à comparer aux 31,7 millions investis au 31 décembre 2014. Dans les faits, 80 millions d’euros sont encore disponibles. Est-ce dû au faible nombre de dossiers présentés ou à une trop grande sélectivité, à moins que l’on ne se tourne jamais vers les petits dossiers ? Le fonds Biothérapies innovantes et maladies rares est doté de 50 millions d’euros : 4,7 millions seulement ont été investis, et environ 38 millions d’euros restent disponibles. Quant aux montants encore disponibles du fonds Ambition numérique créé en décembre 2011, ils dépassent les 100 millions. Comment expliquez-vous la faible utilisation de ces fonds alors que nous savons que les entreprises et les projets ont besoin d’être soutenus ?

M. Pascal Terrasse. En raison des règles prudentielles et notamment de l’application des accords de Bâle III, les établissements financiers restent très en retrait sur de nombreux projets. Cette grande prudence suscite toujours des interrogations de la part des entreprises et au sein des chambres consulaires. En créant Bpifrance, le législateur visait précisément à ce que cette institution se substitue en partie aux organismes financiers traditionnels. J’ai pourtant le sentiment qu’elle se conforme aujourd’hui à des règles identiques. On ne saurait vraiment l’en blâmer, les règles prudentielles sont une réalité. Mais à quoi aura servi la création d’une banque publique d’investissement si elle fait la même chose qu’un organisme classique ?

Le refus de Bpifrance de s’engager auprès de certaines entreprises qui l’ont sollicitée peut comporter un risque pour ces dernières en termes de solvabilité et de crédibilité. Il est d’ailleurs judicieusement proposé dans le rapport d’information de « veiller à ce que Bpifrance ne joue pas le rôle d’une agence de notation ».

Aujourd’hui, s’il y a un conseil à donner aux porteurs de petits projets, ce n’est ni d’aller voir leur banque ou ni de solliciter la BPI, c’est de faire de faire appel au crowdfunding. Comment est-il donc possible de mieux accompagner les petits projets ?

Certaines entreprises de l’économie collaborative ont pu se développer grâce à des aides. Pour que leur activité dépasse les frontières du territoire national, elles ont cependant besoin de faire appel à des ressources très importantes qu’elles ne peuvent trouver en France. Elles sont alors dans l’obligation d’aller dans la Silicon Valley pour lever 5 ou 6 millions d’euros. C’est dommage ! Si nous ne prenons pas en compte les grandes plateformes de l’économie numérique qui se développent aujourd’hui, nous risquons de passer à côté de la troisième révolution industrielle qui va transformer la nature de notre économie. La France a bien Meetic ou Blablacar, mais cela ne sera pas suffisant. Les plus grandes entreprises aujourd’hui ne passent plus par un financement national et cela pose un véritable problème.

M. Jean-Louis Gagnaire. L’activité de la BPI est très hétérogène selon les territoires mais je peux témoigner que le CRO fonctionne en région Rhône-Alpes. Il appartient aussi aux élus et aux conseils régionaux de se montrer exigeants et de mobiliser les partenaires sociaux afin que Bpifrance soit au rendez-vous d’un certain nombre de financements. Dans ma région, les organisations salariales se sont manifestées fortement. Un peu comme cela se pratique déjà en Allemagne, il me paraît très sain que les représentants des salariés et les représentants patronaux puissent parler à la banque et à la BPI.

Dans ma région comme au niveau national, la BPI est sous-dotée, notamment pour ce qui concerne l’innovation. Chaque année, il lui manque une cinquantaine de millions d’euros et les choses ne vont pas en s’améliorant. Nous mettons en péril l’innovation et la reconquête industrielle dans notre pays pour 50 millions d’euros ! Nous devons régler ce problème lors de l’examen du budget. Si nous n’agissons pas, sur le terrain, le financement de ces projets cesse en septembre faute de crédits budgétaires !

Le ministre de l’économie a évoqué le financement du retournement. Pour se conformer aux règles édictées par Bruxelles, j’ai cru comprendre que Bpifrance ne serait jamais en première ligne, et que l’on s’abriterait derrière des organismes privés. Le sujet est très complexe et nécessite que l’on définisse les termes utilisés. Les PME et les ETI ont certainement de réels besoins en termes de retournement. Sachant qu’il faut faire intervenir des opérateurs privés, comment agir et dans quels délais ?

Mme Véronique Louwagie, présidente de la mission d’information commune. Monsieur Terrasse, vous évoquiez la timidité des organismes financiers dans le soutien à un certain nombre de petits projets portés par les TPE et PME. Bpifrance doit être un organisme différent des autres et combler les failles de marché en intervenant là où les acteurs privés ne sont pas présents.

Les TPE et les PME n’ont pas été les premières « cibles » de Bpifrance, mais il nous a semblé, au cours des auditions, que cette dernière avait pris conscience de cette situation. Nous proposons, en tout état de cause, qu’une attention particulière soit accordée par Bpifrance aux PME et aux TPE qui ont de réels besoins de financements à court terme, en particulier des besoins en fonds de roulement pour du fonctionnement. Nous proposons notamment la mise en place d’une plateforme permettant de délivrer des micro-crédits de trésorerie.

Globalement, Bpifrance fonctionne bien partout en France, mais elle fonctionne différemment d’une région à l’autre selon la force des liens créés entre l’antenne régionale et les institutions locales régionales. Il faudra aborder ce sujet en tenant compte des nouvelles grandes régions, sachant que Bpifrance entend maintenir le nombre de ses antennes. De nouvelles politiques économiques régionales devront permettre l’établissement de liens forts afin que tous les acteurs coordonnent leurs actions pour rendre service aux entreprises.

Le préfinancement du CICE a permis à Bpifrance de se faire connaître par les entreprises. Nous avons constaté une certaine réticence ces derniers mois en raison de difficultés de recouvrement en cas de défaillance des entreprises. Bpifrance a évolué cependant sur ce point.

M. Laurent Grandguillaume, rapporteur de la mission d’information commune. La BPI n’avait pas pour objectif d’intervenir directement auprès des micro-entreprises et des TPE. En la matière, elle passe par les banques commerciales qui peuvent mobiliser la garantie de Bpifrance directement à hauteur de 200 000 euros. Notre rapport propose cependant d’aller plus loin grâce à un continuum de financement adapté pour les très petites entreprises. Il s’agirait de mettre en place un micro-crédit de trésorerie, des prêts de développement, et des sociétés de caution mutuelle qui permettraient aux entrepreneurs de s’adresser aux banques commerciales en disposant d’une lettre de pré-garantie. Cette « inversion » du système de garantie pourrait constituer une bonne solution pour les TPE et les micro-entreprises.

Il faut créer une capacité publique en matière de retournement mais il faut aussi qu’il y ait plus de partenaires privés qui interviennent. M. Emmanuel Macron a abordé la question ; nous devrons avancer sur ce dossier. Ce qui est certain, c’est que nous manquons de moyens pour exercer ce retournement. Certaines régions, comme la Franche-Comté, ont mis en place des outils pour intervenir en la matière. Sur ce sujet aussi, il y a une faille de marché et il est possible de faire intervenir nos capacités publiques en complément de partenaires privés. Nous attendons les propositions du ministre de l’économie.

Lionel Tardy a évoqué le programme d’investissement d’avenir et l’activité fonds de fonds de la BPI. La situation qu’il constate peut sans doute avoir plusieurs explications : la BPI fait, à coup sûr, parfois preuve d’une trop grande prudence. Elle a fait cependant de nombreux efforts mais j’ai déjà souligné qu’une équipe de moins de vingt personnes gérait près de trois cents fonds. Il faudrait à coup sûr intervenir plus finement pour permettre l’exécution des différents objectifs.

La BPI est très présente dans la Silicon Valley et suit de près les innovations qui apparaissent dans cette zone très dynamique. La BPI innove et accompagne les mutations ; nous ne sommes pas inquiets sur ce sujet.

Concernant les enjeux européens de soutien à l’innovation évoqués par Guillaume Bachelay, je rappelle que Bpifrance a été la première institution européenne à signer un accord avec la BEI. Il est évidemment possible d’aller plus loin et, en particulier, de saisir les opportunités qui se présentent dans le cadre du plan Juncker.

La mission d’information soutient les efforts de la BPI visant à obtenir des institutions européennes la mise en place de fonds européens de capital-risque agissant conjointement avec la BEI. Il s’agirait ainsi d’encourager la mise en place de fonds de fonds de capital-risque multi-pays gérés par les opérateurs nationaux. Pour la France, la taille cible d’un tel fonds de fonds pourrait être de 300 millions d’euros dont une contribution de Bpifrance de 40 millions d’euros.

Nous souhaiterions aussi que le fonds Sociétés de projets industriels (SPI), qui soutient le passage à l’industrialisation de nouvelles technologies et de nouvelles filières, soit abondé plus amplement par la BEI.

Un débat plus large existe concernant la création monétaire et la Banque centrale européenne. Nous proposons de permettre à Bpifrance et à la BEI d’accéder directement au financement de la BCE pour des projets spécifiques d’investissements cohérents avec les priorités économiques décidées au niveau de l’Union européenne.

La BPI est présente dans les institutions européennes. Elle pèse pour que notre pays attire des capacités supplémentaires et que jouent des effets de levier afin que nos entreprises puissent investir.

La Commission autorise, en application de l’article 145 du Règlement, la publication du rapport d’information commune sur la banque publique d’investissement Bpifrance.

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PROPOSITIONS DE LA MISSION

I. S’ATTAQUER À TOUTES LES FAILLES DE MARCHÉ

Assouplir les régimes de cofinancement et de coinvestissement pour les projets de soutien financier ou d’investissement en fonds propres dans des entreprises dont la poursuite pour le développement de l’activité présente un fort intérêt social, économique, écologique ou industriel.

Assouplir les règles existantes en matière de cofinancement ou permettre le recours à des financements indirects sur le modèle de la KfW allemande.

Créer une capacité de retournement publique – ou semi-publique via des fonds régionaux – dotée de moyens suffisants pour agir dans des dossiers industriels délaissés par les investisseurs spécialisés dans le retournement d’entreprise et bénéficiant d’une garantie renforcée de l’État. Intervenir à ce sujet au niveau européen.

II. AMÉLIORER LE CONTINUUM DE FINANCEMENT POUR TOUTES LES ENTREPRISES

Déployer un véritable continuum de financement adapté pour les très petites entreprises, en proposant notamment :

– un micro crédit de trésorerie compris entre 5 000 et 15 000 euros, en accès direct via une plateforme en ligne ou via une convention avec les banques commerciales ;

– un prêt de développement de 50 000 euros aux TPE via une plateforme en ligne ;

– la garantie de Bpifrance en combinaison avec les pré-garanties des sociétés de garantie mutuelle pour les montants inférieurs à 200 000 euros.

Généraliser sur l’ensemble du territoire la mise en place de « prêts rebond » avec un niveau de garantie de l’État supérieur pour les entreprises connaissant des difficultés conjoncturelles et permettant de financer un investissement de compétitivité ou de développement commercial.

Préserver le préfinancement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi

– en s’assurance de l’efficacité des solutions trouvées pour accélérer le traitement des dossiers ;

– en garantissant le préfinancement du CICE des entreprises en procédure amiable.

S’assurer que le coût et les modalités de la commission unique de garantie ne soient finalement pas un frein dans l’accès au financement en veillant à mieux en informer les entreprises. Mettre en place un outil de suivi sur les pratiques bancaires en la matière et sur les éventuels problèmes rencontrés par les entrepreneurs.

Veiller à ce que la politique de risque et de dividendes de Bpifrance permette que ses prêts se fassent au meilleur taux possible pour les entreprises.

Veiller à ce que Bpifrance ne joue pas le rôle d’une agence de notation et que ses refus ne soient pas mal interprétés des autres investisseurs et prêteurs

– en clarifiant les rôles respectifs de Bpifrance et des banques commerciales ;

– en rappelant chaque fois qu’il est possible que Bpifrance ne dispose pas de davantage d’information que les banques sur les demandes de financement, et en particulier qu’elle n’a aucun accès aux informations transmises à l’administration fiscale ;

– en intensifiant la formation destinée aux chargés de clientèle des réseaux bancaires.

III. RENFORCER L’ACTIVITÉ D’INVESTISSEMENT DE BPIFRANCE

Prévoir un mécanisme d’alerte rapide et un recensement systématique par les services de l’État des cas où l’absence de partenaire privé a conduit Bpifrance à renoncer à une opération de financement ou d’investissement pourtant jugée pertinente.

Accroître les recrutements de collaborateurs spécialisés dans le domaine du développement industriel au sein de la branche investissement de Bpifrance.

Donner les moyens à Bpifrance de renforcer les équipes de la branche investissement, tant sur la partie fonds de fonds que sur la partie investissement direct, afin de permettre un meilleur suivi et une meilleure sélectivité des investissements en fonds propres.

IV. JOUER UN RÔLE MOTEUR AUPRÈS DES INSTITUTIONS EUROPÉENNES POUR FAIRE COMPRENDRE LES BESOINS DE NOS ENTREPRISES

Mener une réflexion conjointe avec les institutions européennes afin de permettre le déploiement d’aides financières directes aux entreprises dans des délais raisonnables et de manière conforme aux exceptions prévues à l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

Permettre à Bpifrance et à la Banque européenne d’investissement (BEI) d’accéder directement au financement de la Banque centrale européenne (BCE) pour des projets spécifiques d’investissements cohérents avec les priorités économiques décidées au niveau de l’Union européenne.

V. FAIRE DE BPIFRANCE LE « BRAS ARMÉ » DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE DE L’ÉTAT

Maintenir les crédits du programme 192 au-dessus du niveau plancher de 200 millions d’euros afin de soutenir les dispositifs d’aide individuelle aux PME innovantes.

Accorder une priorité au soutien des entreprises qui s’inscrivent dans le cadre d’un plan industriel ou d’une filière érigée en priorité de la politique industrielle de l’État lorsqu’elles émettent des demandes de financement ou d’investissement en fonds propres.

Mettre en place un suivi statistique plus précis sur les financements octroyés aux entreprises industrielles par Bpifrance, en exigeant notamment des équipes de gestion des fonds de fonds des informations spécifiques à ce titre.

Favoriser la coopération entre les services déconcentrés de l’État et Bpifrance en matière d’investissement et de soutien aux entreprises en difficulté afin de renforcer la cohésion de la politique industrielle dans les territoires.

Veiller à une meilleure articulation des priorités stratégiques de l’État et de la Caisse des dépôts et consignations en matière de transition énergétique et instaurer une étroite coordination entre l’Ademe, Bpifrance et le comité stratégique de la filière éco-industries.

Définir des priorités stratégiques pour le développement de l’économie sociale et solidaire en veillant à une clarification des rôles respectifs de l’État, des conseils régionaux, de Bpifrance et de la Caisse des dépôts et consignations.

VI. POURSUIVRE L’INTÉGRATION DE BPIFRANCE DANS LE PAYSAGE NATIONAL

Inviter les présidents de région à jouer leur rôle de « force motrice » :

– en réunissant plus régulièrement qu’aujourd’hui les comités d’orientation régionaux (CRO) qui doivent être le lieu de définition d’une stratégie régionale ;

– en veillant à l’information régulière des CRO par Bpifrance.

Renforcer la présence de Bpifrance outre-mer pour favoriser le déploiement de la gamme de produits et l’information de l’ensemble des acteurs locaux.

Poursuivre le développement de la mission d’accompagnement de Bpifrance

– en établissant des partenariats clairs avec les acteurs consulaires, associatifs ou régionaux ;

– en informant davantage les chefs d’entreprise dans les supports de communication sur l’accompagnement dont ils peuvent bénéficier ;

– en se dotant d’indicateurs sur l’évolution des besoins d’accompagnement des chefs d’entreprise.

Normaliser le contenu des principaux documents d’information produits par Bpifrance et veiller à ce que la communication de Bpifrance soit déployée auprès de toutes les entreprises, y compris auprès des plus petites.

ANNEXE 1 : DOTATION ET CONSOMMATION DES FONDS DIRECTS GÉRÉS PAR BPIFRANCE

Fonds Large Venture

Segment du fonds 

Capital Risque intensif

Descriptif du fonds 

Le fonds Large Venture investit dans des sociétés fortement innovantes, principalement dans les domaines des sciences de la vie, des écotechnologies et du numérique, avec des besoins de financement élevés. Large Venture peut investir dans des sociétés cotées et non cotées, aux côtés de co-investisseurs privés professionnels et avec des tickets moyens supérieurs à 10 millions d’euros. Avec cette capacité d’intervention, Large Venture contribue à assurer le continuum de financement sur les sociétés en hyper croissance

Modalité de gouvernance et de suivi 

Fonds direct. Présence dans la gouvernance des entreprises

Année de lancement 

juillet 2013

Taille du fonds

600 millions d’euros y compris la reprise de 9 investissements réalisés par le FSI entre 2009 et mi-2013

Montant investi au 31/12/14:

250 millions d’euros

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises*

c. 200 millions d’euros

Nombre d’entreprises investies 

23 dont 15 sociétés cotées

Ticket Moyen 

11 millions d’euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Fonds Innobio

Segment du fonds : Amorçage – Risque - Développement/Transmission

Capital Amorçage et Risque

Descriptif du fonds

L'objectif principal du fonds est d'investir

directement en fonds propres et quasi-fonds propres en titres de capital ou donnant accès directement ou indirectement au capital de sociétés fournissant des produits et services technologiques innovant dans le domaine de la santé.

Le Fonds vise la constitution d’un portefeuille de 15 à 20 investissements dans des entreprises, avec des investissements compris entre EUR 3 millions et EUR 10 millions au total par entreprise.

Modalité de gouvernance et de suivi 

Bpifrance est gestionnaire du fonds et à ce titre prend les décisions d’investissement. Le comité

consultatif est composé de représentants des souscripteurs du Fonds (9 laboratoires pharmaceutiques).

Année de lancement 

Novembre 2009

Taille du fonds 

173 millions d’euros :
86 millions d’euros Bpifrance participations,
25 millions d’euros SANOFI,
25 millions d’euros GSK,
10 millions d’euros PFIZER,
10 millions d’euros ROCHE,
5 millions d’euros Lilly,
5 millions d’euros NOVARTIS,
5  millions d’euros IPSEN,
1 million d’euros BOEHRINGER INGELHEIM,
1 million d’euros TAKEDA)

Montant investi au 31/12/14

95 millions d’euros

Montant disponible pour investissement dans de
nouvelles entreprises*

20 millions d’euros

Nombre d’entreprises investies

17

Ticket Moyen 

5,6 millions d’euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Fonds Ecotechnologies

Segment du fonds : Amorçage – Risque –

Développement/Transmission

Risque

Descriptif du fonds

Fonds dédié au financement des PME écotechnologiques en phase de « capital risque » et « capital développement ».

Le Fonds vise la constitution d’un portefeuille de 15 à 20 investissements dans des entreprises, avec des investissements compris entre 2 millions d’euros et 10 millions d’euros au total par entreprise.

Modalité de gouvernance et de suivi 

Bpifrance est gestionnaire du fonds et à ce titre prend les décisions d’investissement. L’État est consulté sur les projets d’investissement dans le cadre d’un comité consultatif composé de représentants de l’État et de la Caisse des Dépôts.

Année de lancement 

Juin 2012

Taille du fonds 

150 millions d’euros (dans le cadre du PIA)

Montant investi au 31/12/14

31,7 millions d’euros

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* 

Environ 80 millions d’euros

Nombre d’entreprises investies 

7 au 31/12/14 (8 au 30/04/15)

Ticket moyen

4,5 millions d’euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Fonds Biothérapies Innovantes et Maladies Rares

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement /Transmission

Amorçage

Descriptif du fonds 

Le Fonds vise prioritairement des entreprises exerçant leurs activités dans le domaine des thérapies innovantes ciblant les maladies rares, incluant les nouvelles approches thérapeutiques, dont certaines arrivent à un stade de maturité compatible avec le développement industriel : thérapie génique, thérapie cellulaire, modulation pharmacologique de l’expression de gènes, anticorps monoclonaux, protéines thérapeutiques et immunothérapies. Le Fonds peut accessoirement investir dans des entreprises apportant des innovations pour le diagnostic, les biomarqueurs et les dispositifs médicaux, toujours dans le domaine des maladies rares.

Le Fonds vise la constitution d’un portefeuille de 7 à 9 investissements dans des entreprises, avec des investissements compris entre 1 et 5 millions d’euros au total par entreprise.

Modalité de gouvernance et de suivi 

Bpifrance est gestionnaire du fonds et à ce titre prend les décisions d’investissement. L’État est consulté sur les projets d’investissement dans le cadre d’un comité consultatif composé de représentants de l’État et de l’AFM Téléthon.

Année de lancement 

Mai 2013

Taille du fonds 

50 millions d’euros (30 millions d’euros AFM – 20 millions d’euros FNA/dans le cadre du PIA)

Montant investi au 31/12/14

4,7 millions d’euros

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* 

Environ 38 millions d’euros

Nombre d’entreprises investies 

2

Ticket moyen 

2,3 millions d’euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

France Investissement Régions

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/Transmission

Financer les projets de développement

(croissance interne et externe) et de transmission (cession, réorganisation du capital). PME et petite ETI :

– dont le CA est supérieur à 2 ou 3 millions d’euros (selon les fonds),

– créées depuis 2 ou 3 ans (selon les fonds), ou en création dans le secteur du tourisme et des loisirs,

– non cotées,

– en croissance

– ayant un projet de développement identifié.

Dans tous les secteurs d’activité : industries, commerces, services et tourisme … à l’exception de l’immobilier, des établissements bancaires et des compagnies d’assurance

Descriptif du fonds 

Intervention en fonds propres (actions) ou quasi-fonds propres (obligations convertibles ou obligations à bons de souscription d’actions adaptée aux projets de développement de la société :

Ø Prise de participation minoritaire sur des opérations de capital-développement et de capital-transmission.

Ø Recherche systématique de co-investissement.

Via trois solutions de produits sur des tickets compris entre 250 000 euros et 4 millions d’euros, selon les fonds gérés :

• En actions : dédié au financement en fonds propres des PME ou petites ETI en phase de croissance interne ou externe, ou ayant des projets de transmission. Ticket d’investissement compris entre 0,5 et 4 millions d’euros.

• En mezzanine de capital développement / obligations convertibles en actions : dédié au financement en quasi fonds propres des PME ou petites ETI en phase de croissance interne ou externe, ou ayant des projets de transmission. Ticket d’investissement compris entre 0,25 et 4 millions d’euros. Possibilité d’introduire une tranche non convertible dans la limite de 50 %.

• En obligations convertibles à bons de souscription d’actions : dédié au financement des PME en phase de rebond (après restructuration) ou PMI à fort BFR.

Intervention en quasi fonds propres (obligations associées à des bons de souscription d’actions). Ticket maximum de 4 M€.

Investisseur patient, France Investissement Régions soutient les PME avec une perspective de durée en moyenne de 5 à 7 ans.

Modalité de gouvernance et de suivi :

Processus de décision d’investissement décentralisé – 90 % des décisions sont prises en régions.

Année de lancement :

30 ans d’expérience, France Investissement Régions a été créé à partir de FSI Régions, lui-même créé à partir d’Avenir Entreprises.

Taille du fonds :

 

Montant investi au 31/12/14:

385 millions d’euros

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* 

 

Nombre d’entreprises investies au 31/12/14

353 entreprises

Ticket moyen : Fonds actions

Fonds « petits tickets mezzanine »

1,5 millions d’euros

351 000 euros

Fonds Ambition Numérique

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/Transmission

Risque et Développement

Descriptif du fonds 

Le Fonds FSN PME – Ambition Numérique s’inscrit dans le cadre du Programme d’investissements d'avenir (PIA) lancé par l'État. Le fonds investit en fonds propres ou quasi- fonds propres dans des entreprises du domaine numérique, obligatoirement aux côtés de co- investisseurs privés. Il cible des entreprises à fort potentiel de croissance, développant des technologies innovantes ou déployant des produits/services nouveaux ou des « business models » innovants.

Le fonds effectue des investissements initiaux compris entre 1 million d'euros et 10 millions d'euros. Il intervient en co-investissement pari passu aux côtés d'autres investisseurs privés, en ayant pour objectif de ne pas dépasser, en général, un tiers du montant total du tour de table auquel il participe.

Il intervient dans des sociétés non cotées ayant dépassé le stade de l’amorçage, générant des revenus, et éligibles à un investissement en capital-risque ou capital développement.

Modalité de gouvernance et de suivi 

Bpifrance est gestionnaire du fonds et à ce titre prend les décisions d’investissement. L’État est consulté sur les projets d’investissement dans le cadre d’un comité consultatif composé de représentants de l’État et de la Caisse des Dépôts.

Année de lancement 

Décembre 2011

Taille du fonds

300 millions d’euros (200 millions d’euros souscrit à ce jour)

Montant investi au 31/12/14

62 millions d’euros (82 millions d’euros au 30/04/15)

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* 

Environ 100  millions d’euros au 30/04/15 (sur base de 200  millions d’euros souscrit)

Nombre d’entreprises investies

20 au 31/12/2014 (22 au 30/04/2015)

Ticket Moyen 

2,5  millions d’euros en montant initial
3  millions d’euros en montant cumulé

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Fonds France Investissement Croissance (FIC)

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/Transmission

Fonds de développement et de transmission (c. 50/50 des montants déployés)

Descriptif du fonds 

5 fonds sous gestion :

FIC 1 (millésime 2007) : fonds equity focalisé sur tous les segments de marché (yc amorçage et retournement) ;

Fonds FIC2 (millésime 2010) : fonds equity focalisé sur développement et transmission ; Fonds FIC3 (anciennement OC+A, millésime 2009) : fonds obligataire sur tous les segments de marché ;

Fonds FIC4 (millésime 2014) : fonds obligataire focalisé sur développement et transmission ; Fonds FIC5 (millésime 2015) : fonds equity focalisé sur développement et transmission.

Modalité de gouvernance et de suivi 

Comité d’investissement du fonds composé de 4 membres internes à Bpifrance dont le DG.

Représentation systématique de Bpifrance au Conseil d’administration des entreprises investies

Année de lancement 

Depuis 2007

Taille du fonds 

FIC1 : 180 millions d’euros

FIC2 : 180 millions d’euros FIC3 : 160 millions d’euros FIC4 : 150 millions d’euros FIC5 : 195 millions d’euros

Montant investi au 31/12/14

FIC1 : 100%, fonds clos
FIC2 : 100% fonds clos
FIC3 : 100% fonds clos
FIC4 : 28 millions d’euros
FIC5 : 5 millions d’euros

Montant disponible pour investissement dans de
nouvelles entreprises 

FIC4 : c. 100 millions d’euros

FIC5 : c. 150 millions d’euros

Nombre d’entreprises investies 

67 entreprises actuellement en portefeuille

Ticket Moyen 

c. 6 millions d’euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Fonds ETI 2020

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/ Transmission

Capital développement et capital transmission

Descriptif du fonds 

Le fonds ETI 2020 investit en fonds propres et/ou quasi-fonds propres essentiellement dans des Entreprises de Taille Intermédiaire porteuses de compétitivité et de croissance, en vue, notamment, de leur permettre d’accélérer leur développement et d’en faire des futurs acteurs de référence de leur secteur ou de leur filière. Il prend des participations minoritaires, dans des conditions financières et juridiques correspondant aux conditions de marché et de façon prioritaire avec des co-investisseurs en vue de créer un effet d’entraînement de l’investissement privé par l’investissement public. Il investit dans des sociétés dont le siège social est situé en France ou dont une part significative de l’activité est exercée en France. Il investit des montants à partir de 10 millions d’euros.

Modalité de gouvernance et de suivi

Le fonds est représenté dans la gouvernance des sociétés dans lesquelles il investit le plus souvent par (i) un administrateur externe à l’équipe d’investissement choisi au regard des problématiques de l’entreprise qui ont justifié l’investissement du fonds et par (ii) un membre de l’équipe d’investissement en charge du suivi de la participation.

Les décisions d’investissement du fonds sont prises pour des investissements inférieurs à 25 millions d’euros par un comité interne à Bpifrance dont fait partie le directeur général. Pour des montants supérieurs à 25 millions d’euros, le comité décisionnaire intègre des membres de la gouvernance de Bpifrance dont des représentants des 2 actionnaires et des membres indépendants.

Année de lancement 

2014

Taille du fonds

3 millions d’euros

Montant investi au 31/12/14

331 millions d’euros

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* 

2 669 millions d’euros

Nombre d’entreprises investies 

10

Ticket moyen 

33 millions d’euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Fonds d’Avenir Automobile (ex- FMEA Rang 1)

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/ Transmission

Développement et transmission

Descriptif du fonds 

Le Fonds a pour objet de contribuer au développement de la filière automobile, afin de faire émerger des équipementiers plus grands, moins sensibles aux retournements des marchés, plus rentables et capables de nouer des partenariats durables avec les constructeurs, et de leur permettre d’accéder à de nouveaux marchés.

Il pourra intervenir dans une entreprise seul ou préférentiellement en co-investissement avec d’autres investisseurs.

Modalité de gouvernance et de suivi 

Avis du Comité Stratégique composé des souscripteurs (Bpifrance, Renault, PSA), décision du Comité d’Investissement de la Société de Gestion

Année de lancement :

2009

Taille du fonds :

600 millions d’euros

Montant investi au 31/12/14

330 millions d’euros

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises*

Estimé à environ 155  millions d’euros (nouvelles entreprises et réinvestissements)

Nombre d’entreprises investies

19

Ticket moyen

De 5 à 60 millions d’euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

FMEA Rang 2 (futur Fonds d’Avenir Automobile Rang 2)

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/ Transmission

Développement et transmission

Descriptif du fonds

Le Fonds interviendra dans des équipementiers

de Rang 2 et supérieur jugées stratégiques pour la filière automobile, dans le cadre de participations minoritaires en fonds propres ou quasi fonds propres.

Les investissements du Fonds seront réalisés dans des conditions de marché, de préférence avec des co-investisseurs.

Modalité de gouvernance et de suivi 

Avis du Comité de Sélection et du Comité

d’Investissement composés des souscripteurs (Fonds d’avenir automobile, Valeo, Bosch, Plastic Omnium, Faurecia, Hutchinson), décision du Comité d’Investissement de la Société de Gestion

Année de lancement 

2009

Taille du fonds 

50 millions d’euros

Montant investi au 31/12/14

23 millions d’euros

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* 

Estimé à environ 15  millions d’euros (nouvelles entreprises et réinvestissements)

Nombre d’entreprises investies 

11

Ticket moyen 

De 1 à 5 millions d’euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Croissance Rail

Segment du fonds :

Développement/Transmission

Le fonds a pour objectif de financer les projets de développement

(croissance interne, externe) et de transmission (cession, réorganisation du capital) d’entreprises de la filière ferroviaire française avec la prise de participations, directes ou indirectes, au capital de PME et de petites ETI créées depuis au moins 3 ans et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 2m€.

Descriptif du fonds 

Croissance Rail contribue à la consolidation et au renforcement de la compétitivité de la filière ferroviaire française en sélectionnant des entreprises :

• Capables de fédérer et consolider des ensembles plus performants dans les filières de l’équipement ferroviaire,

• À forte capacité innovante et en croissance, avec des activités industrielles et de R&D significatives,

• Ayant des besoins en fonds propres pour financer leur développement,

• à l’exclusion des entreprises en difficulté structurelle.

Le fonds privilégie les co-investissements et intervient avec des prises de participations minoritaires, en fonds propres (actions) ou quasi-fonds propres (obligations convertibles), comprises entre 1m€ et 4m€.

Le fonds a été doté de 40 millions d’euros par 5 souscripteurs : Alstom, Bpifrance, SNCF, Bombardier, RATP.

Année de lancement

Le fonds a été lancé en juillet 2013, avec une durée de vie de 8 ans et une période d’investissements de 4 ans.

Modalité de décision
d’investissement et de suivi (gouvernance)

Chaque projet d’investissement est présenté aux souscripteurs du fonds qui émettent un avis consultatif. La décision d’investissement est prise lors d’un comité d’investissement interne à Bpifrance. Bpifrance Investissement assure le suivi des participations en tant que société de gestion.

Montant investi au 31/12/14 

0 euro

Nombre d’entreprises en portefeuille au 31/12/14

0 entreprise

Montant investi au 30/04/15 

4 millions d’euros

Nombre d’entreprises en portefeuille au 30/04/15

1 entreprise

Ticket moyen

n.a.

Fonds de Développement des Entreprises Nucléaires (FDEN)

Segment du fonds : Développement/Transmission

Fonds d’investissement sectoriel qui a pour objectif de financer les projets de développement (croissance interne, externe, innovation et R&D) et de transmission (cession, réorganisation du capital) d’entreprises de la filière nucléaire française avec la prise de participations, directes ou indirectes, dans des entreprises rentables.

Les entreprises prioritaires seront des fournisseurs de biens et de services qui ont un savoir-faire et contribuent à la création de valeur de la filière nucléaire française, qui ont des projets de croissance dans le domaine du nucléaire, souhaitent accélérer leur développement, innover ou renforcer leur présence à l’international. Ces entreprises doivent présenter les caractéristiques suivantes :

• Savoir-faire industriel ou de services important dans le secteur du nucléaire,

• Un résultat d’exploitation au moins une fois positif au cours des 3 derniers exercices,

• Un flux de trésorerie libre (free cash-flow) en provenance des opérations au moins une fois positif au cours des 3 derniers exercices.

Descriptif du fonds 

Le FDEN a été doté de 133  millions d’euros par 6 souscripteurs : Alstom, Areva, Bpifrance, EDF, Eiffage, Vinci.

Intervention en fonds propres (actions) ou quasi-fonds propres (obligations convertibles, remboursables en actions ou à bons de souscription d’actions) :

Ø Prise de participation minoritaire seul ou associé à d’autres investisseurs industriels ou financiers.

Ø Investissement compris entre 1 et 13 millions d’euros par investissement.

Ø Le fonds n’investira pas plus de 20 % de l’engagement total dans des investissements inférieurs à 4 millions d’euros.

Année de lancement 

Le fonds a été lancé en janvier 2014, avec une durée de vie de 8 ans et une période d’investissements de 4 ans.

Modalité de décision d’investissement et de suivi (gouvernance)

Les décisions relatives aux investissements ainsi qu’au suivi des participations sont prises par la société de gestion du FDEN qui est assistée d’un Comité de Sélection et d’un Comité des Investisseurs. Ces deux comités consultatifs sont composés de représentants des souscripteurs.

Montant investi au 31/12/14 (stock)

0 M€

Nombre d’entreprises en portefeuille au 31/12/2014 

Aucune (1er investissement annoncé le 21 mai 2015)

Fonds Bois

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/ Transmission

Développement/Transmission PME avec CA > 5 millions d’euros

Descriptif du fonds

L’objectif principal du Fonds est de contribuer

au développement des entreprises de la filière bois, et éventuellement à leur regroupement, afin de faire émerger un tissu d’entreprises de taille suffisante pour structurer la filière et répondre à la demande en produits bois. L'objectif du Fonds consiste également dans l'émergence progressive de structures françaises plus robustes et mieux organisées, de regroupement avec d’autres acteurs français ou étrangers.

Le Fonds investit en fonds propres ou quasi fonds propres et prend une participation minoritaire.

Modalité de gouvernance et de suivi

2 places sur 3 au comité de surveillance (dont la présidence) qui se réunit 1 fois par trimestre ; Mise en place d’un reporting mensuel

Année de lancement 

2009

Taille du fonds 

20 millions d’euros

Montant investi au 31/12/14

14,9 millions d’euros

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* 

Néant

Nombre d’entreprises investies 

9

Ticket moyen 

1,7 millions d’euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Fonds Bois 2

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/Transmission

Développement/Transmission PME avec CA > 5 millions d’euros

Descriptif du fonds

Le Fonds a pour principal objectif de poursuivre, en l’amplifiant, l’action du Fonds Bois 1.

Aux fins d’accélérer le développement de la filière, le Fonds soutient les investissements productifs et les regroupements dans les industries de transformation du bois. Il contribuera au développement d’une offre française de produits bois à même de répondre à la demande des marchés de la construction et de l’aménagement, notamment, en remplacement des produits importés.

Le Fonds investit en fonds propres ou quasi fonds propres et prend une participation minoritaire.

Modalité de gouvernance et de suivi 

2 places sur 3 au comité de surveillance (dont la présidence) qui se réunit 1 fois par trimestre ; Mise en place d’un reporting mensuel

Année de lancement

2014

Taille du fonds 

25 millions d’euros

Montant investi au 31/12/14

0 €

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* :

25 millions d’euros

Nombre d’entreprises investies 

0

Ticket moyen 

NA

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Fonds Patrimoine et Création

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/Transmission

Développement/Transmission PME avec CA > 5 millions d’euros

Descriptif du fonds 

Le Fonds a vocation à intervenir sur des opérations d’investissement en fonds propres dans des petites et moyennes entreprises (PME) françaises « culturelles et patrimoniales » à la fois indépendantes, matures et structurellement rentables, dont l’activité s’exerce notamment dans les secteurs de l’édition littéraire, de l’audiovisuel, du cinéma, de la musique, des industries du luxe et des métiers d’art (définies comme les « Entreprises Cibles »).

Modalité de gouvernance et de suivi

2 places sur 3 au comité de surveillance (dont la présidence) qui se réunit une fois par semestre ou trimestre ; Mise en place d’un reporting mensuel

Année de lancement :

2005

Taille du fonds 

40,2 millions d’euros

Montant investi au 31/12/14

31,0 euros

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* :

Néant

Nombre d’entreprises investies 

9

Ticket moyen

3,4 millions d’euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Fonds Patrimoine et Création 2

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/Transmission

Développement/Transmission PME avec CA > 5 millions d’euros

Descriptif du fonds

Le Fonds a vocation à intervenir sur des opérations d’investissement en fonds propres dans des petites et moyennes entreprises (PME) françaises « culturelles et patrimoniales » à la fois indépendantes, matures et structurellement rentables, dont l’activité s’exerce notamment dans les secteurs de l’édition littéraire, de l’audiovisuel, du cinéma, de la musique, des industries du luxe et des métiers d’art (définies comme les « Entreprises Cibles »).

Modalité de gouvernance et de suivi

2 places sur 3 au comité de surveillance (dont la présidence) qui se réunit une fois par semestre ou trimestre ; Mise en place d’un reporting mensuel

Année de lancement 

2010

Taille du fonds 

45 millions d’euros

Montant investi au 31/12/14

13,3 millions d’euros

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* :

Néant

Nombre d’entreprises investies :

5

Ticket Moyen :

2,7 millions d’euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Fonds Mode et Finance

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/Transmission

Capital-risque PME avec CA > 500 000 euros

Descriptif du fonds 

Le fonds a pour objectif de financer des

entreprises créatives indépendantes par un investissement en fonds propres de long terme Faire émerger de nouvelles marques créatives essentielles au renouvellement des industries de la mode et du luxe

Pallier le manque de capitaux pour les entreprises rentables de ces secteurs

Mode et Finance : seul intervenant en fonds propres sur le créneau des jeunes marques créatives du luxe (mode, accessoires, bijouterie…)

Modalité de gouvernance et de suivi 

2 places sur 3 au comité stratégique (dont la présidence) qui se réunit une fois par semestre ; Mise en place d’un reporting mensuel ou trimestriel y compris tableau de trésorerie

Année de lancement

1999 avec une prorogation en 2009

Taille du fonds 

12,4 millions d’euros

Montant investi au 31/12/14

5,8 millions d’euros

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* 

Néant

Nombre d’entreprises investies

7

Ticket moyen :

835 000 euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Fonds Mode et Finance 2

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/ Transmission

Capital risque PME avec CA > 500 00 euros

Descriptif du fonds

Le fonds a pour objectif de financer des entreprises créatives indépendantes par un investissement en fonds propres de long terme. Faire émerger de nouvelles marques créatives essentielles au renouvellement des industries de la mode et du luxe

Pallier le manque de capitaux pour les entreprises rentables de ces secteurs

Mode et Finance : seul intervenant en fonds propres sur le créneau des jeunes marques créatives du luxe (mode, accessoires, bijouterie…)

Modalité de gouvernance et de suivi

2 places sur 3 au comité stratégique (dont la présidence) qui se réunit une fois par semestre ; Mise en place d’un reporting mensuel ou trimestriel yc tableau de trésorerie

Année de lancement 

2014

Taille du fonds 

18 millions d’euros

Montant investi au 31/12/14

Néant

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* 

18 millions d’euros

Nombre d’entreprises investies

0

Ticket moyen 

NA

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

Fonds Savoir Faire d’Excellence

Segment du fonds : Amorçage – Risque – Développement/ Transmission

Développement/Transmission PME avec CA > 500 K€

Descriptif du fonds 

Le Fonds a pour objet principal d’intervenir sur des opérations d’investissement en fonds propres dans des petites et moyennes entreprises (« PME ») françaises détentrices d’un « savoir-faire d’excellence » à la fois indépendantes, matures et structurellement rentables (les « Entreprises Cibles »).

Les secteurs concernés sont les suivants : les segments « Mode et beauté », « Arts de la table », « Décoration », « Loisirs », « Gastronomie », « Patrimoine bâti », « Mobilier » et « Équipement professionnel ».

Modalité de gouvernance et de suivi 

2 places sur 3 au conseil de surveillance (dont la présidence) qui se réunit 1 fois par trimestre ; Mise en place d’un reporting mensuel

Année de lancement

2013

Taille du fonds :

20 millions d’euros

Montant investi au 31/12/14

4,2 M€

Montant disponible pour investissement dans de nouvelles entreprises* 

15,8 millions d’euros

Nombre d’entreprises investies 

3

Ticket moyen 

1,4 millions d’euros

*Une partie non investie peut être mise en réserve pour des réinvestissements dans des participations.

ANNEXE 2 :
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
ET COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

Auditions du 29 janvier 2015

M. Nicolas Dufourcq, directeur général de la Banque publique d’investissement Bpifrance. 183

Auditions du 5 février 2015

M. Pascal Lagarde, directeur exécutif de Bpifrance, chargé de l’international, de la stratégie, des études et du développement. 194

M. Daniel Balmisse, directeur des fonds de fonds de Bpifrance. 201

Mme Marie Adeline-Peix, directrice exécutive de Bpifrance, chargée des partenariats régionaux et de l’action territoriale. 209

Auditions du 12 février 2015

M. Pierre-René Lemas, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations. 218

M. Fabrice Pesin, médiateur du crédit aux entreprises, et M. Daniel Gabrielli, médiateur national délégué. 230

Auditions du 19 février 2015

Table ronde réunissant MM. Bernard Cohen-Hadad, président de la commission Financement de la CGPME, Jean-Guilhem Darré, délégué général du syndicat des indépendants, Emmanuel Landais, directeur général de l’ADIE, André Marcon, président de CCI France, Alexandre Montay, délégué général de l’ASMEP-ETI et Thibault Lanxade, président du pôle entrepreneuriat et croissance du Medef.. 235

Auditions du 5 mars 2015

M. Henri Emmanuelli, président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations. 248

M. Bertrand Finet, directeur exécutif Fonds propres PME et M. Jean-Yves Gilet, direction ETI et grandes entreprises, de Bpifrance 256

Auditions du 12 mars 2015

Table ronde sur l’innovation : M. Benjamin Stremsdoerfer, directeur adjoint des investissements d’avenir, M. Jean-Claude Andreini, vice-président du Comité stratégique des filières éco-industries (COSEI), M. Loïc Riviere, délégué général de l’association française des éditeurs de logiciels et solutions internet (AFDEL), et M. Paul François Fournier, directeur exécutif Innovation de Bpifrance 267

M. Alain Schmitt, chef du service de la Compétitivité et du développement des PME à la direction générale des entreprises, et M. Sébastien Raspiller, sous-directeur du Financement des entreprises et du Marché financier à la direction générale du Trésor 281

Auditions du jeudi 19 mars 2015

M. Thierry Francq, commissaire général adjoint à l’investissement 291

M. Jean-Louis Beffa, président d’honneur de Saint-Gobain, membre de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations 298

M. Régis Turrini, commissaire à l’Agence des participations de l’État 303

Auditions du jeudi 26 mars 2015

M. Joël Darnaud, direction financement et pilotage du réseau – Bpifrance 308

Table ronde sur l’aide aux entreprises en difficulté réunissant M. Patrick Blasselle, président du directoire d’Invest PME, M. Jean-Louis Grevet, président de Perceva, et Mme Muriel Pernin, fondatrice de la société coopérative d’intérêt collectif Les Atelières 316

Auditions du jeudi 2 avril 2015

Table ronde dédiée au soutien à l’exportation et à l’ouverture à l’international des entreprises réunissant Mme Sandrine Gaudin, cheffe du service des affaires bilatérales et de l’internationalisation des entreprises, M. Christophe Viprey, directeur des garanties publiques de la COFACE, M. Alain Renck, directeur de BPI Export, M. Jean-Paul Bacquet, député du Puy-de-Dôme, et président du conseil d’administration d’UBIFRANCE, M. Henri Baïssas, directeur général délégué Export de BUSINESS France, M. Jean-Claude Karpelès délégué du président en charge du développement international et des affaires, et Mme Véronique Etienne-Martin, directeur des Affaires publiques et de la Valorisation, de la Chambre de commerce et d’industrie région Paris Île-de-France et Mme Jocelyne de Montaignac, administrateur du Comité national des conseillers du commerce extérieur de la France (CNCCEF) 328

M. Florian Poirier, responsable du pôle collectivités locales, et de Mme Audrey Duquenne, chargée de mission partenariats de la Fédération des Entreprises publiques locales. 341

Auditions du jeudi 9 avril 2015

Table ronde sur le financement des entreprises artisanales réunissant : M. François Moutot, directeur général de l’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat (APCMA), M. Henry Brin, président du conseil de l’artisanat de la Fédération française du bâtiment (FFB), M. Patrick Gérion, directeur général de la Caisse mutuelle de garantie de la mécanique (CMGM) et de la Centrale de garantie des industries mécaniques, électriques et électroniques (CEMECA), M. Michel Cottet, directeur général de la société de caution mutuelle pour les entreprises d’artisanat et de proximité (SIAGI), M. Jean-Pierre Crouzet, président de l’Union professionnelle artisanale (UPA) et M. Pierre Burban, secrétaire général. 346

M. Gaspard Koenig, président de Génération libre, M. Sébastien Laye, entrepreneur et Mme Delphine Granier, analyste 353

Auditions du jeudi 16 avril 2015

Table ronde sur les fonds d’investissement : M. Michel Chabanel, président de l’association française des investisseurs pour la croissance (AFIC), M. Paul Perpère, délégué général de l’AFIC, Mme Françoise Palle-Guillabert délégué général, de l’ASF, association française des sociétés financières et M. Philippe Audouin, Président de la DFCG - Association Nationale des Directeurs Financiers et de Contrôle de Gestion 362

M. Augustin Landier, professeur à l’École d’économie de Toulouse et Prix du meilleur jeune économiste 2014 369

Audition du mercredi 13 mai 2015

M. Arnaud Caudoux, directeur exécutif, directeur financier de Bpifrance et directeur en charge des garanties 375

Auditions du jeudi 21 mai 2015

Mme Marie-Anne Barbat-Layani, directrice générale de la Fédération bancaire française (FBF) et de M. Pierre Michel, délégué général de la Fédération française des sociétés d’assurances (FFSA), M. Jean Vecchierini De Matra, président du Comité des investissements de la FFSA, et M. Jean-Paul Laborde, directeur des affaires parlementaires de la FFSA 387

M. Patrice Bégay, directeur de la communication de Bpifrance 395

Dr Lutz-Christian Funke, senior vice-président de KfW Bankengruppe 400

Auditions du jeudi 28 mai 2015

M. Édouard Fernandez-Bollo, secrétaire général de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) 406

Table ronde sur les fonds d’investissement, réunissant M. Pierre Remy, directeur général de Keensight, M. Olivier Guize, président d'Agro Invest, M. Jean-Baptiste Cuisinier, président de Capagro Innovation, et M. Jean-Marc Patouillaud, gérant associé de Partech International Venture 412

Audition du 4 juin 2015

Table ronde sur la politique de filières, réunissant Mme Odile Kirchner, secrétaire générale du Conseil national de l’industrie (CNI), et des représentants des Comités stratégiques de filière : M. Christian Béchon, président du LFB (CSF santé), M. Bernard Espannet, secrétaire général du Groupement des industries françaises aéronautiques (GIFAS), M. Jean-Michel Isaac-Dognin (CSF aéronautique), et M. Jean-Philippe Girard, vice-président du CSF alimentaire. 419

Audition du 24 juin 2015

Table ronde sur l’outre-mer : M. Dominique Caignart, directeur du réseau Île-de-France de Bpifrance Financement et en charge de l’Outre-mer ; M. Marc Del Grande, sous-directeur des politiques publiques, et M. Gilles Armand, chargé de mission pour les affaires bancaires, monétaires et financières à la direction générale des outre-mer ; les commissaires au redressement productif : Mme Marie-Claude Derné (Martinique), M. Vincent Launay (La Réunion), M. Lionel Loutoby (Guyane) ; M. Jean-Paul Tourvieille, directeur général de l’Association des chambres de commerce et d’industrie d’outre-mer (ACCIOM) et M. Philippe Mouchard, délégué général de la Fédération des entreprises d’outre-mer (FEDOM). 430

Audition du 7 juillet 2015

M. Nicolas Dufourcq, directeur général de la Banque publique d’investissement BPI-Groupe) 442

Audition du 15 septembre 2015

M. Emmanuel Macron, ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique 456

Audition du 29 janvier 2015

M. Nicolas Dufourcq, directeur général de la Banque publique d’investissement Bpifrance

La mission d’information entend, en audition ouverte à la presse, M. Nicolas Dufourcq, directeur général de la Banque publique d’investissement Bpifrance.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Nous commençons ce matin les travaux de la mission d’information commune sur la Banque publique d’investissement Bpifrance par l’audition de M. Nicolas Dufourcq, son directeur général, que je remercie de sa présence.

Nous voulons évaluer l’activité de Bpifrance en appréciant la conformité du bilan de son action à ce jour avec les objectifs qui lui ont été fixés dans la loi du 31 décembre 2012. Nous vous entendrons donc, monsieur le directeur général, avec grand intérêt.

M. Nicolas Dufourcq, directeur général de la Banque publique d’investissement Bpifrance. Bpifrance exerce ses activités depuis maintenant près de trente mois, dans des conditions qui ont évolué depuis que j’ai été nommé, le 17 octobre 2012, préfigurateur puis, le 7 février 2013, directeur général de ce qui était encore une coquille vide. Cette coquille a été remplie le 12 juillet 2013, mais, dès décembre 2012, j’avais fait comme si la Banque existait déjà, de manière que, dès sa création effective, Bpifrance soit à même de répondre le plus rapidement possible aux besoins des entrepreneurs. La mission de préfiguration a donc été pilotée avec le double impératif de bon sens et de vitesse.

Au Portugal – et je puis vous annoncer que le contentieux de marque qui nous opposait à la banque privée portugaise BPI est heureusement réglé – le projet de banque publique d’investissement en est, depuis trente mois, toujours au stade de la préfiguration.

L’année 2013 a donc été celle du lancement de Bpifrance à marche forcée ; 2014 a été celle de la croissance et, aussi, de la finalisation de l’harmonisation des statuts et de la fusion des entités. En 2015, la croissance se poursuivra selon la trajectoire engagée en 2014. Il en résultera que, du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2015, les en-cours de la Bpi, dans la partie bancaire de ses activités – les crédits de court, de moyen ou de long terme – auront augmenté de moitié. La croissance des activités « fonds propres » a été d’environ 30 % entre 2014 et 2013 ; celle de l’activité « prêts à l’innovation », domaine dans lequel nous recevons de l’État les capitaux que nous redistribuons aux entrepreneurs, de 35 %, et elle sera à nouveau significative en 2015.

Bpifrance est maintenant une entreprise intégrée, très homogène. Elle compte environ 2 200 salariés qui ont le feu sacré. Nous avons significativement recruté en 2014 et la croissance de nos activités justifie que nous continuions de le faire en 2015.

La Banque a six métiers. Le premier, la garantie, est de tous celui dont la croissance est la plus faible. Nous garantissons les crédits des banques privées. Le groupe BPCE, avec 22 % de parts de marché, est notre premier partenaire, puis vient le Crédit agricole mais tous les réseaux sont représentés. Le volume de crédit annuel aux PME qui est garanti s’établit entre 8 et 9 milliards d’euros. Sa croissance, qui reflète celle du marché bancaire français, est faible, mais elle existe, ce qui signifie qu’il n’y a pas réellement d’asséchement du crédit en France : les en-cours augmentent et le nombre de crédits à long et moyen terme également.

Ce métier dépend entièrement de la discussion budgétaire que nous avons chaque année avec l’État sur l’alimentation du fonds de garantie. Nous avons besoin de 100 millions d’euros par an environ pour remplir cette mission, et certaines années sont meilleures que d’autres. Nous avons convaincu la direction du budget de la pertinence d’un mécanisme tel que, au moins pour les trois ans à venir, le dividende de Bpifrance qui revient à l’État soit réinjecté pour partie vers les fonds de garantie. Cela nous donne un horizon clair ce qui n’était pas le cas initialement. Je me rappelle avoir été amené, le 15 octobre 2012, à dire au président de la République que Bpifrance allait certes être créée mais que l’activité « garantie » avait été débudgétisée pour les années 2013 à 2015. Nous avons résolu la difficulté de la manière que je vous ai dite et nous pouvons exercer notre mission.

Les prêts garantis sont des prêts à la création, des prêts de développement, des prêts à la transmission d’entreprise ; nous garantissons quelques 35 000 crédits bancaires privés chaque année, qui concernent à 60 % les TPE. Pour tous les crédits inférieurs à 200 000 euros, notre garantie est automatique : lorsque le crédit accordé est supérieur à ce plafond, nous ré-instruisons le dossier.

Un autre de nos métiers est celui du crédit, à court terme d’une part, à moyen et long terme d’autre part. Le crédit à court terme s’est développé de manière fulgurante grâce au préfinancement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), produit emblématique de Bpifrance. Cela représentait plus de 2 milliards d’euros d’en-cours en 2014 ; 22 000 entreprises, dont 15 000 TPE, en ont bénéficié, pour des montants s’étageant entre 1 000 euros et 10 millions d’euros. Cette activité se développe à marche forcée. Elle nous a demandé de gros investissements – le recrutement d’intérimaires – car c’est le seul de nos métiers où nous sommes en contact direct avec les TPE, sans intermédiation des banques.

Le crédit à moyen et à long terme prend diverses formes : crédit-bail, crédit classique avec prise de sûretés et prêts de développement sans garantie.

Notre activité de crédit-bail matériel a crû l’an dernier de 26 %, sur un volume relativement limité de 500 millions d’euros ; dans le crédit-bail immobilier, domaine dans lequel Oséo était très puissant, nous maintenons une part de marché élevée, de l’ordre de 12 %, avec une croissance raisonnable de 10 %. Les prêts de développement, qui sont au cœur de l’objectif de financement de l’investissement, sont consentis sans garantie, pour sept ans, avec un différé de remboursement de deux ans ; ils sont assis sur des fonds de garantie dépendant entièrement des financements de l’État par le biais du programme d’investissements d’avenir et, marginalement, du Fonds européen d’investissement. Ces prêts ont un effet puissant puisque l’entreprise est libre de choisir comment l’utiliser au mieux pour se développer. Par ce moyen, Bpifrance finance l’immatériel, ce que les banques privées font mal, si bien que nous occupons une place centrale sur ce marché ; il n’est pas surprenant que cette activité ait augmenté de 40 % en 2014. Nous avons pour objectif de parvenir en 2015 à un volume de prêts de développement sans garantie compris entre 1,9 et 2 milliards d’euros.

Nous sommes une banque de place : notre objectif est de créer un effet multiplicateur et d’entraînement sur le marché bancaire. Aussi bien, un crédit n’est consenti que si la règle du « un pour un » est respectée, autrement dit à la condition expresse qu’une banque consente à l’entreprise considérée le même volant de crédit dans les trois à quatre mois qui suivent – le risque est toujours partagé. Nous nous en tenons strictement à cette règle fondamentale, établie pour éviter que Bpifrance ne se trouve encombrée de tous les mauvais risques de la place et pour garder de bonnes relations avec les établissements bancaires, nos partenaires.

Ce principe connaît une exception : les prêts à l’innovation – qui sont les prêts les plus risqués – alloués à des entreprises dont le résultat opérationnel est négatif et qui sont pour cette raison peu bancarisables. Le prêt à l’innovation est en effet une autre de nos activités, financée par la deuxième vague du programme d’investissements d’avenir. Bpifrance est chargée, dans ce cadre, de gérer 3 milliards d’euros. Les principes qui régissent notre intervention sont une attention portée de manière primordiale au client, la simplicité, la réduction des délais et la lutte contre toutes les dérives bureaucratiques. Avec M. Louis Gallois puis avec M. Louis Schweitzer, et avec le soutien des ministres, celui de M. Arnaud Montebourg en particulier, nous avons réussi à imposer comme discipline la rapidité d’exécution de l’allocation d’une subvention à une entreprise ou à une université. Nous voulons que les fonds soient injectés dans l’économie française le plus vite possible ; de fait, les délais, qui étaient de 15, et parfois 18 mois, ont été réduits à 3 mois.

Autre métier de Bpifrance : la contribution à la constitution de fonds propres, avec une gamme complète de possibilités. Nos investissements dans les fonds de fonds privés français ont connu une croissance phénoménale de 50 % : en 2014, nous avons injecté 800 millions d’euros dans les fonds français, car cette année-là les levées de fonds ont été nombreuses ; nous ne ferons pas cela tous les ans. Nous finançons environ 300 fonds. C’est une réalité méconnue que la France, par l’action de la Caisse des dépôts (CDC) et maintenant de Bpifrance, est, ex aequo avec le Royaume-Uni, la deuxième place mondiale du capital- risque et du capital-développement des PME. Il existe dans notre pays 100 fonds de capital-risque, et seulement 5 en Allemagne. On comprend que les Allemands puissent considérer la France comme la Californie de l’innovation, au point de nous demander de mettre des capitaux dans leurs fonds, sous condition de réinvestissement en France. KfW Bankengruppe, notre partenaire allemand, qui a décidé de lancer une politique de prêt à l’innovation en Allemagne, y consacrera 400 millions d’euros en cinq ans, soit dix fois moins que Bpifrance. Le secteur financier français d’investisseurs – nous finançons 1 700 professionnels de l’investissement - est un actif stratégique pour le pays.

Outre que nous investissons dans les fonds de fonds, nous avons aussi des fonds directs. Les premiers sont les fonds directs de capital-risque, qui concernent le Bio’Tech, l’Internet, la transition énergétique, les Med’Tech, tous secteurs en effervescence : nous sommes presque débordés par le nombre de dossiers à traiter, tant les élèves ingénieurs préfèrent désormais créer leur entreprise plutôt que de rejoindre un grand groupe. Nous finançons donc des incubateurs et des accélérateurs. Grâce au Fonds national d’amorçage, qui dispose d’un milliard d’euros, nous commençons par allouer des prêts d’amorçage avant de faire des prêts de capital-risque puis d’accompagner la phase de croissance internationale par des participations en capital, grâce au fonds Large Venture, créé en 2013 et doté de 600 millions d’euros. Notre boîte à outils est donc complète : on peut partir d’une aide à l’innovation de 200 000 euros pour parvenir progressivement, de prêt d’amorçage en co-investissements avec des business angels, à une participation en capital de 10 millions d’euros. Mais les innovations sont si nombreuses que, pour être à la hauteur de cette révolution de l’économie française, nous avons dû recruter des investisseurs et investir de plus en plus dans des fonds privés de capital-risque. Le développement de l’innovation, loin d’être exclusivement parisien, est un phénomène constaté partout sur le territoire. C’est un grand facteur d’espoir pour notre pays, et cela commence à être reconnu à l’étranger.

Un autre type d’intervention en fonds propres directs se fait par le biais de l’ancien Fonds stratégique d’investissement (FSI), devenu la division « ETI et grandes entreprises » de Bpifrance. En 2014, nous avons déployé un tiers de capital de plus qu’en 2013, en quinze opérations qui ont concerné des ETI, non de grandes entreprises – même si nous avons passé beaucoup de temps sur le dossier Alstom, qui a été reporté à 2015. Nous avons en particulier investi 44 millions d’euros dans l’opérateur boursier Euronext et nous sommes entrés au capital de Technicolor pour l’aider à résister à l’activisme d’un fonds étranger qui se proposait de démanteler l’entreprise. Je citerai aussi une prise de participation de 180 millions d’euros, à Morlaix, dans Sermeta, leader européen des échangeurs thermiques pour chaudières à gaz, très belle entreprise avec laquelle nous avons signé un partenariat de dix ans.

Notre dernier métier est le capital développement des petites et moyennes entreprises, qui s’opère par l’entremise d’un réseau d’investisseurs en province. Nous avons investi dans cent entreprises pour 1 million d’euros en moyenne, dans 60 % des cas en capital pur, dans 40 % des cas en obligations convertibles. Cette activité aussi est en forte croissance.

On pourrait craindre que l’augmentation de l’activité de la Bpi dans tous ses métiers, qui se poursuivra en 2015 selon la même trajectoire, ne s’assortisse de l’accroissement corrélatif du coût du risque. Ce n’est pas le cas. Dès ma nomination, j’ai signifié que la création de Bpifrance ne modifierait pas la politique de risque. On a pu croire, un temps, que Bpifrance apporterait la solution à tous les maux du pays, si bien que nos chargés d’affaires bancaires ont été soumis à très forte pression pour accorder des crédits dans des conditions difficiles. J’ai fait savoir que la politique de sinistralité qui avait fait le succès d’Oséo ne changerait pas. Il résulte de ces consignes que notre très forte croissance en 2014 s’est faite avec un coût du risque bancaire, dérisoire, de 36 millions d’euros pour un bilan de 55 milliards d’euros.

En fonds propres, le coût du risque est plus élevé. Nous avons été conduits à prévoir des provisions substantielles pour Sequana, qui a été sauvée ; pour certaines entreprises cotées opérant dans le secteur parapétrolier – Technip, Vallourec, CGG – ; pour Eramet, en raison de la crise du nickel. Mais le total des provisions passées sur des participations en fonds propres est un multiple du coût du risque bancaire d’une activité qui permet de financer, directement et indirectement, 30 000 PME françaises par an. Toujours et en tous lieux, l’investissement en fonds propres est dix fois plus risqué que le crédit, mais nos comités d’investissements sont extrêmement exigeants.

Je conclurai par quelques mots sur la gouvernance de Bpifrance. Au conseil d’administration de la société de tête siègent notamment des représentants de la CDC, de l’État, des régions – M. Jean-Paul Huchon et Mme Marie-Guite Dufay – et des salariés, ainsi que des personnalités qualifiées indépendantes : M. Eric Lombard, président de Generali Europe, qui dirige le comité d’audit, et Mme Amélie Faure, entrepreneure, qui dirige le comité des nominations. Ce conseil d’administration élabore le plan stratégique et le budget ; il se prononce, exceptionnellement, sur les opérations qui excédent 200 millions d’euros.

La société de tête chapeaute des filiales. Au conseil d’administration de Bpifrance Investissement siègent également des administrateurs indépendants : M. Frédéric Saint-Geours dirige le comité d’investissement aux côtés de Mme Florence Parly, par ailleurs présidente du comité des nominations. Le capital de Bpifrance Financement étant détenu à 90 % par l’État et à 10 % par des banques et des compagnies d’assurance, celles-ci sont représentées au conseil d’administration : c’est le cas de la Société générale, le comité d’audit étant présidé par Mme Catherine Halberstadt, de la BPCE. Siègent également des personnalités qualifiées indépendantes telles M. Jean-Luc Petithuguenin, président-directeur-général du groupe Paprec, ou Mme Marie-Christine Levet, présidente de MCL Consulting. Cette structure est d’une gestion un peu lourde, mais les débats se passent bien.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Jugez-vous satisfaisante la coordination entre Bpifrance et les autres acteurs chargés de l’internationalisation des entreprises que sont Business France, la Coface et le Fonds international de la CDC ? Vous avez fait état d’une forte demande de crédits à l’innovation, ce qui est réjouissant, mais vous avez indiqué que le volume des dossiers à examiner vous pose problème. Ces difficultés traduisent-elle un manque de moyens humains ou financiers ? Quelles suggestions pouvez-vous faire à ce sujet ? Enfin, quels critères président à vos choix ? Avez-vous retenu des secteurs d’action prioritaires ou appréciez-vous les dossiers au cas par cas ?

M. Laurent Grandguillaume, rapporteur. Comment sont résolus les éventuels désaccords entre l’État et la Caisse des dépôts, qui contrôlent Bpifrance à parité ? Quels sont les frais fixes de Bpifrance, et notamment sa masse salariale ? Quelle est votre stratégie de rémunération et quel est l’écart entre le plus hauts et les plus bas salaires ? Sur un autre plan, comment coordonnez-vous votre action avec le Commissariat général à l’investissement et l’ADEME ? Comment les fonds dont dispose Bpifrance sont-ils dirigés vers les TPE, l’innovation, la transition énergétique et l’économie sociale et solidaire ? En particulier, qu’en est-il du mécanisme de soutien de la BPI aux sociétés de recherche sous contrat et de son enveloppe de 10 millions d’euros en subventions ? Comment la Banque applique-t-elle les 19 recommandations du rapport Beylat-Tambourin destinées à stimuler l’innovation, qui reconnaissent l’importance des Instituts Carnot, des centres techniques industriels et des structures de recherche sous contrat ?

M. Nicolas Dufourcq. Pour l’international, notre partenaire Business France, né de la fusion de l’Agence française pour les investissements internationaux et d’Ubifrance, nous a délégué 40 chargés d’affaires internationaux chargés de convaincre les entrepreneurs de se projeter à l’export. Nous avons équipé toutes nos agences d’un système de visio-conférence branché sur le réseau mondial de Business France. Nous avons développé une gamme de produits export. Pour le principal d’entre eux, le prêt export, qui est un prêt de développement sans garantie de 3 millions d’euros, l’enveloppe a doublé en 2014 et continuera de croître. C’est un axe stratégique majeur pour Bpifrance car les entreprises qui innovent et qui exportent sont en croissance. Aussi prenons-nous l’initiative, par un porte-à-porte – 75 000 visites en 2014 – de faire savoir aux entreprises que nous pouvons financer leur croissance par l’internationalisation. Outre le prêt export, nous disposons pour cela de plusieurs instruments. Nous nous attachons à mobiliser les créances nées à l’étranger, conformément à un dispositif lancé en septembre dernier et qui prend son essor. Nous distribuons l’assurance prospection de la Coface par le biais de vingt développeurs Coface qui sont pour partie à la BPI. Nous avons aussi une activité de crédit acheteur à l’export, également lancée en septembre dernier pour les ETI françaises ; elle nous permet de financer les acheteurs étrangers de biens d’équipement français. Tout cela concerne des contrats compris entre 10 et 40 millions d’euros. Au-delà, les banques françaises sont correctement équipées pour pourvoir aux besoins.

Je souhaite renforcer notre excellente collaboration avec Business France. Le déficit commercial de la France étant celui que l’on sait, les 40 chargés d’affaires internationaux qui nous ont été dépêchés ne suffisent pas ; leur effectif devrait passer à 150 personnes, autant qu’en compte notre réseau chargé des prêts à l’innovation. Je continuerai de pousser en ce sens. De même, nous pourrions faire beaucoup plus avec la Coface que de distribuer son assurance prospection ; la tutelle en discute. Le partage des tâches à l’international avec la Caisse des dépôts est connu : la CDC a créé CDC International Capital, structure qui reçoit des capitaux de certains fonds souverains, dont ceux du Qatar et d’Abou Dhabi, et qui les réinvestit dans des infrastructures et, le cas échéant, dans les ETI françaises. Nous essayons de travailler en bonne intelligence avec ce fonds. Je souligne que Bpifrance investit uniquement dans le financement des entrepreneurs, aucunement dans les infrastructures.

Pour ce qui est des prêts à l’innovation, nous avons fait de grands progrès dans les délais de traitement, et les dérapages ponctuels qui ont pu être observés dans certaines régions relèvent du management. Une faiblesse potentielle demeure : si les ressources issues du programme d’investissement d’avenir sont sanctuarisées dans la durée, il n’en va pas de même des crédits du programme 192 – Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle. Ces crédits permettent d’accorder des aides de 200 000 à 500 000 euros à 3 000 entreprises françaises chaque année. C’est le cœur du financement de l’innovation : il n’est pas une entreprise innovante qui ait commencé ses activités sans un prêt de ce type. Or, il nous faut batailler à chaque instant pour préserver l’intégralité de ce budget, au demeurant relativement modeste à l’échelle du pays, et qui est tous les ans en danger. En proportion de leur PIB respectif, la Suède et la Finlande consacrent à cet objet de 5 à 8 fois plus que nous. Avec un budget annuel oscillant entre 175 et 180 millions d’euros, nous sommes à l’étiage ; il ne faut en aucun cas faire moins. En l’état, dès le 15 octobre, nous n’avons plus rien à distribuer, non que nous ayons été trop larges au premier semestre, mais parce que la ligne budgétaire allouée au programme 192 est épuisée. Cela nous contraint, pendant tout le dernier trimestre, à inviter les entreprises à réitérer leur demande en janvier ; c’est peu satisfaisant. Nous nous interrogeons donc sur les moyens de pérenniser un montant compris entre 200 à 250 millions d’euros destiné au cœur du financement de l’innovation en France. J’appelle à comparer ces 250 millions d’euros, destinés à 3 000 PME et directement créateurs d’emplois, aux 700 millions d’euros qui seront injectés dans le seul programme de recherche et développement « Nano 2017 ». Il faut préserver cette ligne, absolument.

Nos relations avec le Commissariat général à l’investissement, dont nous sommes l’opérateur, sont permanentes. Pour éviter d’allonger indûment les délais d’exécution, les rôles doivent être clairement répartis : au Commissariat la définition de la stratégie et le pilotage de l’allocation des ressources, à Bpifrance le soin de les mettre en œuvre. La Banque est entièrement centrée sur le client : sur le terrain, nos 150 scientifiques choisissent et instruisent les dossiers, les font remonter, et la décision, positive ou négative, est prise sans que d’autres équipes aient à refaire les additions.

Avec l’Ademe, qui conduit ses opérations spécifiques en fonds propres, et sans doute faute de temps de part et d’autre, nous avons très peu de relations, si ce n’est dans le cadre de notre fonds EcoTech, qui mobilise 250 millions d’euros en faveur de la transition énergétique.

Vous m’avez interrogé sur les critères qui déterminent nos choix. Dans le volet « fonds propres » de nos activités, on trouve des fonds thématiques : un fonds Internet, un fonds BioTech, un fonds NetTech, un fonds EcoTech. De même, dans le volet « fonds de fonds », il y a une classe d’actifs BioTech, une classe d’actifs Internet et aussi une très petite classe d’actifs « transition énergétique ». Ce secteur du capital investissement est en effet dangereux, coûteux et rapporte peu, si bien qu’en France, deux fonds seulement se sont spécialisés dans ce domaine. Les fonds d’amorçage sont également spécialisés.

En revanche, pour le milliard d’euros que nous distribuons chaque année dans le cadre de nos activités bancaires – aides à l’innovation, subventions, programmes collaboratifs du programme d’investissements d’avenir, subventions du Fonds unique ministériel, programme d’innovations de rupture de Mme Anne Lauvergeon, prêts pour l’innovation et prêts d’amorçage –, nous n’avons défini a priori ni enveloppe ni quota par grand secteur d’avenir. Ce qui compte pour nous est la qualité de l’entrepreneur : nous ne voulons donner de capitaux ni à des professeurs Cosinus incapables de passer au stade du développement industriel de leurs inventions, ni à d’excellents entrepreneurs dont l’envergure scientifique est insuffisante. C’est dire l’importance de nos talentueuses équipes sur le terrain.

Nous finançons l’économie sociale et solidaire par le biais du Fonds d’investissement dans l’innovation sociale (FISO), doté de 10 millions d’euros alloués dans les régions par nos équipes « Innovation ». Nous avons lancé lundi dernier notre nouvelle politique d’allocation, dans laquelle nous insistons sur les projets d’innovation non technologiques – ceux qui concernent les usages. Les Français ont brillé par leur créativité dans des innovations d’usage avec des inventions telles que le stylo Bic ou le minitel. C’est moins le cas maintenant car nos dispositifs de financement de l’innovation nous imposaient de ne financer que des produits ; en Scandinavie, 30 % des aides à l’innovation vont à l’innovation non technologique et une partie à l’innovation sociale. Notre vision de l’innovation est maintenant élargie et nous avons d’autre part commencé de déployer un prêt de développement « Économie sociale et solidaire » sans garantie. Cela a pris du temps, le fonds de garantie qui permettait de le lancer n’étant jusqu’alors pas alimenté par l’État ; il l’est maintenant. Enfin, nous allons lancer le prêt « quartiers » de 50 000 euros, autre prêt de développement sans garantie. Voilà pour les crédits.

Pour ce qui est des fonds propres, nous avons pris des participations au capital de plusieurs coopératives telles que Limagrain et Sofiprotéol. Outre cela, nous avons injecté en 2014 des ressources dans Citizen Capital et Impact Partenaires, les deux seuls fonds qui alimentent en fonds propres des entreprises situées dans des zones défavorisées ; nous serons amenés à renforcer leurs moyens car ils ont d’autres idées. Des fonds de cette sorte, il en faudrait dix, mais les équipes d’investisseurs entrepreneurs à composante sociale capables de sélectionner les risques sans se rémunérer comme on se rémunère dans les fonds classiques, ne sont pas légion.

Les TPE concernent des millions d’individus. Bpifrance, avec un effectif de mille personnes sur le terrain, n’est pas outillée pour les traiter, et n’a pas été conçue pour cela. La tâche revient aux réseaux bancaires, qui ont chacun plusieurs dizaines de milliers de salariés. Nous n’avons de relations avec les TPE que pour le préfinancement du CICE – ce qui représente 15 000 contrats par an.

Pour les TPE de l’économie sociale et solidaire, ce sont les réseaux d’Initiative France, de France Active et de l’ADIE qui interviennent. Ces réseaux entrent dans le périmètre de la CDC ; nous ne les finançons pas, mais ils distribuent notre prêt « économie sociale et solidaire ».

Vous m’avez interrogé sur le règlement des désaccords éventuels entre nos deux actionnaires, l’État et la CDC. Ce qui concerne Bpifrance passe pour l’essentiel par M. Régis Turrini, Commissaire de l’Agence des participations de l’État, d’une part, M. Franck Silvent, directeur du pôle Finances, stratégie et participations du groupe Caisse des dépôts d’autre part. La politique de dividendes est maintenant définie et il n’y a pas de désaccords entre eux. Nous entretenons un dialogue créatif avec la direction du Trésor et il n’y a pas davantage de conflits, ni sur la gestion de la garantie, ni sur les nouveaux produits bancaires. Avec la direction générale des entreprises, le dialogue sur l’innovation se déroule bien.

Les deux plus hauts salaires de Bpifrance – le mien et celui de l’ancien directeur général du Fonds stratégique d’investissement – sont, comme c’est la règle, plafonnés à 450 000 euros. Je pense que l’écart entre les plus hauts et les plus bas salaires est d’environ 1 à 18. Les différences de rémunérations versées par les quatre entités qui ont formé Bpifrance étaient assez marquées. Nous avons entièrement révisé la structure des rémunérations et nous entendons parvenir à l’harmonisation en six ans. Nous corrigerons progressivement les décalages en commençant par les plus bas salaires, ceux des fonctions support en particulier ; nos actionnaires ont aussi donné leur accord pour que certaines catégories salariales soient repositionnées.

Vous m’avez interrogé sur nos frais fixes. Pour le fonds d’investissement, la mesure se fonde sur deux indicateurs : le nombre d’investissements réalisés par an et par investisseur et le nombre de lignes d’investissement suivies par an et par investisseur. Avec, en moyenne, 7,5 lignes et 5 investissements annuels par investisseur contre respectivement 4,5 et 3 sur le marché, nos chargés d’affaires, très productifs, ont une plus lourde charge que leurs homologues. C’est une des raisons pour lesquelles nos actionnaires ont accepté que nous recrutions en 2015.

Pour les activités de crédit, les frais fixes se mesurent en calculant le coefficient d’exploitation et sa stabilité dans le temps. Le nôtre est stable à 62 % pour une activité très particulière, puisque la garantie ne rapporte rien ; le crédit rapporte 5 % et les prêts à l’innovation, parce qu’ils ont été débudgétisés pour les frais de fonctionnement, nous font perdre, structurellement, 30 millions d’euros par an. En partant d’une base 100 en 2009, le volume des en-cours de prêts de garantie est de 240 dans le budget 2015, les frais de personnel s’établissant à 133. Pour une activité qui a été multipliée par 2,3 depuis 2009, les frais de personnel ont été multipliés par 1,3 et les effectifs par 1,16 – en tenant compte des recrutements à venir en 2015. Nous sommes d’une frugalité extrême, et aucun recrutement n’a lieu si le conseil d’administration de la maison mère n’en a pas voté le budget.

M. Arnaud Leroy. J’avais milité en faveur d’un fort partenariat entre l’Ademe et Bpifrance ; je suis donc surpris par ce que vous nous avez dit à ce sujet et nous devrons nous y intéresser. Je partage votre opinion sur l’importance du capital-risque français ; la loi Macron devrait d’ailleurs nous doter d’un outil qui nous permettra de lutter contre nos concurrents luxembourgeois pour attirer les fonds internationaux.

Deux fonds, nous avez-vous dit, se sont spécialisés dans le financement de la transition énergétique. Ce secteur, outre qu’il est très capitalistique, demande des engagements de très long terme de 15 ans, parfois de 30 ans. J’entends que le rôle de Bpifrance n’est pas de financer des infrastructures, il n’empêche : nous avons besoin d’un soutien pour car la transition énergétique forme un écosystème de PME et d’ETI. Comment satisfaire ce besoin d’investissements de long terme dont le rythme de rendement n’est pas le rythme habituel ?

Le plan Juncker tend, en mobilisant 21 milliards d’euros, à en mettre par effet de levier, 315 milliards à disposition de l’économie européenne. Dans ce cadre, Bpifrance sera certainement sollicitée, soit pour donner des garanties, soit pour prendre des participations en capital ; quel rôle imaginez-vous jouer dans ce chantier important pour la relance de l’économie européenne ? Comment pouvons-nous vous aider si des évolutions législatives sont nécessaires ?

M. Gilles Carrez. Le plan Draghi de rachat massif d’actifs se fera à 80 % par le biais des banques centrales nationales. Selon le gouverneur de la Banque de France, la Banque centrale européenne espère susciter un enchaînement vertueux, ces rachats de dette souveraine entraînant une réallocation d’actifs financiers plus orientée vers les entreprises. On en comprend l’idée, mais cela aura-t-il un impact sur vos conditions de financement et vos conditions d’interventions en fonds propres ?

M. Louis Schweitzer a indiqué que, pour le plan Juncker, les propositions françaises seront gérées par le Commissariat général à l’investissement, plus précisément M. Thierry Francq, commissaire général adjoint. Enfin, l’opérateur principal du programme d’investissements d’avenir en matière de recherche est l’Agence nationale de la recherche (ANR). Existe-t-il une articulation entre l’ANR et Bpifrance ?

M. Nicolas Dufourcq. Nous sommes le premier banquier de la transition énergétique française. En 2014, nous avons distribué 800 millions d’euros de crédits pour l’éolien, le photovoltaïque, la biomasse ou encore l’hydro-électrique ; c’était l’objectif stratégique que nous nous étions fixé pour 2017 ! Nous avons désormais de 25 à 30 % de parts de ce marché. Ce sont des crédits à 20 ou 25 ans pour lesquels nous prenons des hypothèques sur l’ensemble des infrastructures. Je vous l’ai dit, nous ne financerons pas des équipements autoroutiers ou des infrastructures du type du viaduc de Millau – c’est le rôle de la CDC – mais, depuis le 1er janvier 2015, nous gérons un nouveau fonds, doté de 425 millions d’euros, qui investit dans les sociétés de projets – pour moitié dans la transition énergétique, pour moitié dans les « usines du futur » – par des crédits de 10 à 15 millions d’euros. Nous faisons des crédits à 25 ans, mais pas encore de crédits à 30 ans.

Comme l’a signalé M. Gilles Carrez, M. Thierry Francq centralise les propositions françaises relatives au plan Juncker. Nous en avons quatre. Notre ressource rare, je vous l’ai dit, c’est l’argent public dans les fonds de garantie. En aurions-nous davantage que nous allouerions plus de crédits sans garantie, de prêts de développement, de prêts à l’innovation, de prêts export, avec un formidable effet multiplicateur – il est de 10, et parfois de 12. Il n’y a pas mieux en termes d’allocation d’argent public que des fonds de garantie à effet multiplicateur, correctement gérés. Nous voulons donc que de l’argent du plan Juncker soit injecté dans nos fonds de garantie, par le canal du programme de partage de risque (Risk sharing instruments, RSI) du Fonds européen d’investissement. Bpifrance est parfaitement équipée pour mettre en œuvre un système de garantie qui a fait ses preuves ; le FEI n’a donc aucune raison de la contourner.

Ensuite, s’il y a suffisamment d’argent public dans le capital développement et dans le capital-risque, les fonds privés demeurent insuffisants, ce qui nous oblige à faire le tour du monde pour trouver des capitaux. Cela tient en particulier aux obligations prudentielles fixées par la directive Solvabilité II. Il conviendrait donc, pour permettre aux assureurs vie européens d’investir, de leur accorder la garantie gratuite de leurs opérations de capital investissement. Nous recommandons la mise au point d’un tel mécanisme.

Notre troisième proposition est d’appeler à la constitution d’un fonds de fonds européen de capital-risque, fonds commun des grandes banques de développement européennes associant les fonds français, britanniques, scandinaves et l’amorce de fonds allemand. Le principe serait le suivant : pour tout investissement dans un fonds français, ce fonds européen centralisé, dans lequel auront été injectées des ressources issues du plan Juncker, co-investirait automatiquement.

Notre dernière proposition est que le plan Juncker accompagne les tentatives de création de fonds transnationaux, pour permettre aux PME européennes de se mondialiser plus rapidement. Pour cela, elles ont tout intérêt à ce que les fonds entrés à leur capital aient un bureau à Paris et aussi à Munich ou à Stockholm. Nous avons quelques fonds transnationaux, notamment le Fonds franco-chinois, dans lequel nous avons investi 250 millions d’euros. Jamais les billets de banque chinois n’auraient intégré des éléments de sécurité de la société française Hologram Industries si le Fonds franco-chinois n’avait eu une équipe à Shanghai. Les fonds transnationaux sont essentiels à l’économie, mais difficiles à monter et à financer. Le plan Juncker nous rendrait donc un signalé service s’il avait pour effet que, lorsque nous décidons d’investir 10 millions d’euros dans un fonds allemand à condition qu’il réinvestisse en France, un abondement du même montant soit automatique.

J’ajoute que le plan Draghi a pour conséquence directe l’écrasement des taux, et donc des marges des banques.

M. Gilles Carrez. Il va aussi provoquer la baisse du cours de l’euro. Bpifrance pourrait alors être confrontée à un afflux de demandes d’intervention de la part de PME enclines à penser que certains de leurs produits qui n’étaient pas compétitifs jusqu’alors peuvent le devenir. Vous êtes-vous préparés à cette éventualité ?

M. Nicolas Dufourcq. Oui, en nous fixant pour 2015 un objectif de prêts à l’export très élevé. Nous avons deux priorités stratégiques : l’international et l’accompagnement des entreprises. Aux Assises du financement et de l’investissement, nous avons annoncé la création d’un dispositif de déconsolidation des crédits aux PME et ETI dans les bilans des banques françaises pour les revendre aux assureurs vie. Ainsi, nous proposerons à une banque qui a un portefeuille de 80 milliards d’euros de crédit aux PME qu’elle nous en cède la moitié. Nous logerons cette créance dans un fonds de prêt à l’économie garanti à 100 %, et nous en revendrons le rendement aux assureurs vie – rendement qui, même diminué du coût de la garantie, est plus élevé que celui des dettes souveraines qui ne rapportent plus grand-chose.

M. Gilles Carrez. Un tel mécanisme suppose un processus de titrisation des prêts à des PME dont je ne sais s’il existe.

M. Nicolas Dufourcq. La créance sera stockée : elle n’a pas vocation à être revendue sur le marché ; l’assureur vie prendra le rendement. L’opération allégera le bilan des banques, qui pourront donc distribuer plus de crédits. En revanche, leur produit net baissera. Aussi, le dispositif n’intéressera que celles des banques qui souhaitent disposer d’une marge de solvabilité supplémentaire. Nous sommes en discussion à ce sujet avec le secteur bancaire.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Si Bpifrance n’a pas de politique sectorielle et prend pour seul critère la qualité de l’entrepreneur, ne risque-t-elle pas finalement de simplement se substituer aux banques traditionnelles ?

M. le rapporteur. J’aimerais vous entendre à propos de l’action Bpifrance pour les structures de recherche sous contrat. D’autre part, comment analysez-vous le fait que le nombre d’ETI diminue en France en dépit des efforts déployés pour les accompagner ?

M. Nicolas Dufourcq. Nous ne sommes jamais en concurrence avec les établissements bancaires car nous ne consentons jamais un crédit qui ne soit cofinancé par une banque. Dans la grande majorité des cas, nous concluons les pools bancaires en apportant un prêt sans garantie. Nous sommes assez puissants dans le secteur du crédit-bail mais, là encore, la condition sine qua non de notre intervention est qu’une banque fasse un crédit à moyen ou long terme. Nos taux d’intérêt sont ceux du marché, c’est-à-dire ceux de nos partenaires bancaires, et notre présence bancaire par secteur est assez proche de la répartition par secteur du PIB français, avec une sous-pondération dans le secteur agro-alimentaire que nous souhaitons corriger en 2015. Je le redis, nous ne concurrençons les banques à aucun moment.

Les ETI sont au cœur de notre stratégie. Nous pensons qu’il y a en France 650 « champions cachés » ; certes, c’est beaucoup moins que les 4 000 ETI allemandes, mais c’est beaucoup plus qu’on ne le pensait. On a récemment constaté, au nombre des 60 000 défaillances d’entreprise annuelles, celles de quelques ETI. Cela résulte du fait qu’elles ne sont pas assez mondialisées. Les ETI françaises réalisent en moyenne 20 % de leur chiffre d’affaires à l’exportation (la proportion est de 70 % pour les ETI allemandes) parce que souvent, le capital de ces sociétés n’est pas ouvert ; en corollaire, la gouvernance, assez stable, tend au conservatisme. Après six ans de crise et de traversée du désert, les ETI sont très prudentes. Notre travail est de les convaincre d’investir, d’exporter, d’ouvrir leur capital en les persuadant que nous allons les propulser à l’international pour que leur chiffre d’affaires double, puis triple. Notre tâche consiste à les équiper et à les motiver ; il y faudra du temps.

Dans deux semaines, nous lancerons un accélérateur, autrement dit un cocktail multivitaminé destiné à 75 PME que nous suivrons pendant trois ans par un accompagnement à la définition puis à l’exécution de véritables business plans. Nous lancerons également une « initiative conseil » essentiellement destinée aux ETI. Elle consistera à inciter les dirigeants de ces sociétés à rédiger, avec notre aide, le plan stratégique qui leur fait défaut – l’entreprise versant pour cela 5 000 euros, Bpifrance autant. Nous comptons réaliser 150 de ces « flashes stratégiques » en 2015, sortir ainsi les ETI de leur routine et apprécier dans trois ans les résultats obtenus.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Monsieur, je vous remercie.

Audition du 5 février 2015

M. Pascal Lagarde, directeur exécutif de Bpifrance, chargé de l’international, de la stratégie, des études et du développement

Mme la présidente Véronique Louwagie. Monsieur Lagarde, merci de bien vouloir présenter vos fonctions. Pourquoi avoir réuni dans la même direction l’international, la stratégie, les études et le développement ?

M. Pascal Lagarde, directeur exécutif de Bpifrance, chargé de l’international, de la stratégie, des études et du développement. Je dirige une direction transversale qui regroupe quatre grands thèmes interconnectés.

Le premier est l’international, qui regroupe la coordination des activités internationales, les contacts avec la Commission européenne, la Banque européenne d’investissement (BEI) et le Fonds européen d’investissement (FEI), la coopération ou l’assistance technique à nos homologues internationaux, et enfin le développement à l’international, notamment en Afrique.

Deuxième thème, la stratégie, qui concerne la construction du plan stratégique annuel de Bpifrance et le suivi de sa mise en œuvre ; le suivi du programme des investissements d’avenir ; des activités thématiques sur divers secteurs, comme le tourisme ou le transport ; le secrétariat du Comité national d’orientation (CNO) ; l’élaboration et le suivi de la doctrine.

Troisième thème : les études économiques, l’évaluation et la prospective. Nos activités regroupent les études microéconomiques et macroéconomiques, l’évaluation de l’impact de nos programmes, les synthèses utiles à la préparation de l’avenir, ainsi que le travail de Bpifrance Le Lab, un think thank dédié aux échanges entre les mondes académique et entrepreneurial afin de valoriser la connaissance sur les PME et les ETI et de leur ouvrir nos données.

Quatrième thème, le développement, qui a pour objectif de coordonner le développement de nos produits, le travail sur les besoins émergents, mais aussi de mettre au point la doctrine ESG (environnement, sociétal et gouvernance) et d’introduire les principes qui en relèvent dans l’exercice de nos métiers.

Après avoir approuvé le premier plan stratégique de Bpifrance fin 2013, nos instances l’ont mis à jour dès 2014 pour tenir compte de nos observations sur le terrain et des mesures que nous jugions utiles pour les années à venir. Ce travail stratégique a été repris dès le début de l’année 2015.

Trois axes structurent le plan stratégique de 2013. Le premier est l’accompagnement de la croissance des entreprises, grâce à notre rôle contracyclique sur le financement à long terme, en garantissant les investissements les plus risqués et en structurant la chaîne du capital-investissement.

Le deuxième axe consiste à préparer la compétitivité de demain, en contribuant à l’augmentation du nombre et de la taille des ETI, en nous positionnant comme opérateur public du financement de l’innovation et des secteurs d’avenir, et en accompagnant les entreprises à l’export et à l’international.

Notre troisième axe est de stimuler l’écosystème de l’entreprenariat, grâce à l’accompagnement des entrepreneurs – que nous avons précisé au titre de notre deuxième plan stratégique – et le développement de l’esprit d’entreprise, en lien avec nos partenaires, au premier rang desquels les régions.

M. Laurent Grandguillaume, rapporteur. J’aurai plusieurs questions précises.

Qu’est-ce qui différencie la doctrine d’intervention de Bpifrance de celle d’un investisseur « normal » ?

Le site Internet de la BPI recense 64 solutions différentes de financement. La variété des solutions et des produits que vous proposez n’entre-t-elle pas en contradiction avec les objectifs de simplicité et d’accessibilité ?

La doctrine d’intervention diffère-t-elle d’une région à une autre ?

La pratique de due diligence ESG (environmental, social, governance) n’est-elle pas trop contraignante s’agissant des TPE et PME ?

La BPI vient de publier un nouveau référentiel censé définir de manière plus large la notion d’innovation, jusqu’alors réduite à l’innovation technologique. Qu’en est-il exactement ?

La doctrine de cofinancement n’entre-t-elle pas en contradiction, dans certains cas, avec la volonté de répondre aux défaillances de marché ? Dans quelle mesure est-elle contrainte par la réglementation européenne ? En pratique, est-il difficile de trouver des partenaires privés ? Quelle est la procédure pour sélectionner ces partenaires et dans quels délais ? L’impossibilité de trouver des partenaires privés a-t-elle parfois conduit à l’échec de certains dossiers ?

Enfin, quel va être le positionnement de Bpifrance par rapport au plan Juncker ?

M. Pascal Lagarde. Nous intervenons principalement en accompagnement des financeurs privés, à la fois dans les segments où sont constatées des failles du marché et dans les domaines où nous avons un rôle à jouer pour compléter les tours de table.

Nos durées de détention sont largement supérieures à la moyenne du marché – dix ans en investissement, contre cinq ans pour le marché. Ainsi, nous intervenons sur des zones de marché où la maturation est beaucoup plus lente et le besoin d’investisseurs ou de financeurs publics très fort.

Notre doctrine, approuvée en 2013, présente de nombreuses similitudes avec celle des organismes européens proches de Bpifrance. Nous sommes très présents en capital-risque, en direct et en indirect, et nos interventions dans les fonds d’investissement font de nous le principal investisseur en France dans ce domaine.

Autre spécialité de la Bpifrance : nos tickets d’investissement moyens représentent la moitié de la moyenne du marché.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Quel en est le montant ?

M. Pascal Lagarde. Il est de 1,5 million d’euros, contre 3 millions pour la moyenne du marché.

Pour la partie financement, Bpifrance propose toute la palette, des prêts à court terme aux prêts à moyen et long termes en passant par le crédit-bail. Dans notre portefeuille, la part des entreprises dans une situation de cotation difficile est très supérieure à celle du marché.

Un autre élément nous différencie des autres investisseurs : la constance de notre activité, quels que soient les remous du marché. C’est ce que nous appelons notre rôle contracyclique, qui évite au marché de se déliter – ce fut le cas lors de la crise financière en 2007-2008, où OSEO est intervenu massivement pour soutenir les tours de table via les garanties et les prêts, et après la chute brutale du capital-risque à la suite de l’éclatement de la bulle Internet.

Pour répondre à votre observation, Bpifrance a notablement simplifié la gamme des produits. Le challenge pour nous est d’avoir une gamme de produits simplifiée et transparente tout en proposant des produits adaptés aux différents besoins des entreprises. Si nous gérons un fonds d’investissement spécialisé dans la filière automobile, c’est bien parce que celle-ci a des besoins particuliers.

Nous avons aussi effectué un important travail en vue d’améliorer la présentation de l’offre. En outre, nos 42 implantations en régions permettent aux entrepreneurs de rencontrer nos chargés d’affaires pour obtenir des réponses adaptées à leurs besoins. Cette entrée commerciale unique au niveau des régions simplifie la vie des entrepreneurs. Nous avons d’ailleurs lancé l’année dernière une grande étude de satisfaction clients, que nous allons renouveler tous les ans.

La doctrine d’intervention de Bpifrance ne diffère pas d’une région à une autre. Par contre, nos partenariats avec les régions peuvent donner lieu à des produits spécifiques pour des régions données.

La doctrine ESG est inscrite dans la loi de création de Bpifrance. L’application de principes ESG dans le monde des entreprises est un facteur de compétitivité au regard de l’activité même de la société, mais aussi parce que de plus en plus de grands investisseurs internationaux souhaitent voir leurs allocations d’actifs orientées vers des actifs respectueux de la doctrine ESG et de la démarche RSE (responsabilité sociale des entreprises).

Dans la pratique, pour chaque opération d’investissement ou de financement, nous menons une analyse systématique ESG. Par ailleurs, en investissement notamment, nous prenons avec l’entrepreneur des engagements RSE sur les sujets qui nous semblent importants, comme la réduction de la consommation énergétique, la baisse des accidents du travail ou encore la mise en place d’administrateurs indépendants dans les conseils d’administration. Nous assurons un suivi de ces engagements.

Nous avons mené un important travail avec de nombreux partenaires pour redéfinir le cadre de l’innovation. Nous avons la volonté d’intégrer les nouvelles formes d’innovation – innovations sociales, de process ou d’usage –, tout en maintenant notre soutien à l’innovation technologique. Paul-François Fournier, notre directeur exécutif à l’innovation, pourra vous apporter des précisions sur ce point : sa direction regroupe en effet des activités de soutien à l’innovation – aides, avances remboursables, produits spécifiques de financement –, mais aussi d’intervention directe en capital-risque.

Pour la plupart de nos produits – à l’exclusion des produits d’aide à l’innovation ou d’avances remboursables que nous gérons pour le compte de l’État –, nous intervenons en cofinancement et co-investissement avec le marché. Notre rôle est, en effet, d’entraîner l’investissement ou le financement privé – base de la doctrine européenne –, ce qui fait de Bpifrance un opérateur de marché. Les règles ont évolué positivement : la Commission européenne a reconnu, dans le domaine du capital-risque, par exemple, que la part des financements privés pouvait se réduire à 30 % pour les investissements directs.

Nous ne nous substituons pas au marché : nous avons un rôle d’accompagnement et ne prenons jamais le risque de nous entendre reprocher par nos partenaires banquiers ou investisseurs de prendre des opérations à leur place. Nous sommes à la fois investisseurs minoritaires dans les fonds d’investissement privés, mais aussi investisseurs directs, et cette activité d’investissement dans les fonds privés permet d’attirer des partenaires pour investir en direct. Pour la partie financement, notre activité de garantie est très appréciée des banques. Ainsi, ce double effet de levier amène les opérateurs de marché sur des segments moins attractifs car plus risqués ou plus petits – les petits prêts sont peu rentables, par exemple.

Il nous arrive de connaître des échecs, faute d’investisseurs ou de financeurs privés. À titre d’exemple, après avoir décidé très tôt d’être investisseur dans un projet de fonds de fonds qui nous semble intéressant, nous ne trouvons pas toujours les investisseurs privés pour compléter le tour de table. Lorsque nous détectons de vraies failles de marché, où il est quasiment impossible de trouver des investisseurs privés, nous cherchons des solutions. C’est ainsi que nous gérons le Fonds national d’amorçage qui permet à la part publique dans les fonds d’être supérieure à 50 %, régime pour lequel nous avons obtenu l’accord de la direction générale de la concurrence.

Enfin, nous avons travaillé sur des programmes d’aides conformes aux nouvelles règles européennes relatives aux aides d’État. La dynamique du plan Juncker laisse augurer des évolutions de doctrines ; je note, par exemple, que le plafond  mid-cap est passé de 250 à 3 000 salariés pour les PME, ce qui leur permettra de trouver des financements plus facilement. Nous étudions avec la Commission européenne et l’État les domaines dans lesquelles cette réglementation peut s’appliquer.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Pourriez-vous nous donner quelques exemples d’intervention sur des failles de marché ? Nous souhaiterions également que vous nous donniez des cas d’échecs dus à l’impossibilité de trouver des partenaires privés.

Pouvez-vous nous communiquer la liste de vos critères ESG ?

Au cours de son audition, M. Dufourcq a indiqué que le soutien à l’exportation est une priorité stratégique pour 2015. Comment cette priorité se manifeste-t-elle ? Les prêts à l’export proposés par la BPI font-ils l’objet d’une forte demande ? Y a-t-il une adéquation entre l’offre et la demande ? La création de nouveaux produits est-elle envisagée ?

Quelles sont les mesures de coopération entre Bpifrance, Ubifrance et l’AFII ? Qu’est-il attendu concrètement de la fusion de ces deux organismes pour créer Business France ? BpifranceExport, chargé de coordonner Bpifrance et la COFACE, est-il opérationnel et des synergies avec l’activité de CDC International sont-elles envisageables ?

Les fonds franco-chinois Cathay Capital Private Equity et SinoFrench font-ils la preuve de leur efficacité ? Quelle est leur gouvernance ? Les apports de la BPI demeurent-ils bien investis en France ? La formation d’autres fonds internationaux est-elle prévue ?

Où en est le projet de mise en place d’un crédit acheteur à l’export ?

Enfin, quel est le montant des mobilisations de créances nées à l’étranger ? Cette offre fait-elle l’objet d’une forte demande ?

M. le rapporteur. Nous avons abordé la situation d’Eramet lors de l’audition de M. Dufourcq, lequel nous a indiqué que des provisions avaient été faites pour prendre en compte la crise du nickel. Y a-t-il eu d’autres provisions ? Comment distinguez-vous ce qui a trait au contexte international et ce qui a trait à la structure elle-même ? Et comment estimez-vous les risques ?

M. Éric Alauzet. Quels sont les changements que l’action de Bpifrance a apportée ? Pouvez-vous nous donner des exemples qui montrent que l’existence de la BPI a permis de dénouer des situations ? Sommes-nous en mesure de dire que la BPI a permis de doper l’économie ?

M. Pascal Lagarde. Notre activité pour combler les failles du marché est en très forte croissance, notamment avec le préfinancement du CICE qui a permis de soutenir un grand nombre de TPE PME pour leurs besoins de liquidité. Nous vous communiquerons des chiffres sur la répartition des entreprises en fonction de leur niveau de risque en matière de crédit court terme.

Notre gamme de prêts de développement finance l’immatériel. Ces financements sans garantie ni caution pour l’entreprise servent à financer notamment la R&D des entreprises matures ou encore les dépenses liées à la mise en place de l’export – adaptation des produits, installation d’équipes commerciales. Pour ces projets, la Bpifrance finance en prêts ces activités immatérielles et les banques cofinancent le plus souvent les investissements matériels. Ainsi, nous pouvons intervenir en cofinancement sur des parties de projets en fonction des appétences de nos partenaires.

Dans le cadre du programme d’investissement d’avenir, nous avons distribué les prêts verts, avec un coefficient multiplicateur de cinq ou six. Ces prêts ont servi à financer les études de mise en place de nouvelles chaînes de production dans les entreprises industrielles, par exemple, ce qui a permis de financer des achats de chaudières notamment. Pour ces exemples de produits, nous pourrons vous fournir des données chiffrées.

Concernant les diligences ESG, nos priorités – qui figurent dans notre charte ESG – sont l’emploi des jeunes, l’entrepreneuriat féminin, la qualité de la gouvernance, la transition écologique et énergétique. Les critères découlent de ces quatre priorités ; je vous communiquerai des éléments plus précis ultérieurement.

La problématique du manque d’investissement en fonds de fonds touche deux secteurs : d’une part, le capital-risque, notamment pour l’amorçage et l’investissement massif dans les entreprises technologiques non stabilisées ; d’autre part, le capital-développement, en particulier pour les petites transmissions. Daniel Balmisse, que vous allez également auditionner après moi, pourra vous en dire plus.

J’en viens à l’activité de prêts à l’exportation. Ces produits, qui entrent dans la catégorie des prêts de développement, sont ciblés sur les phases amont de l’internationalisation des entreprises. La demande en la matière est très forte, puisque nous avons dépassé en 2014 nos objectifs de 56 %, et nous visons une production de l’ordre de 500 millions d’euros en 2015. Ces chiffres, plus importants que ceux que nous avions anticipés, démontrent que les entreprises se préparent à l’international.

Pour accompagner ce mouvement vers l’internationalisation, Bpifrance propose deux nouveaux types de produits. D’abord, une gamme de produits de mobilisation de créances nées à l’étranger. Depuis octobre 2014, date de la mise en œuvre de cette solution de financement de court terme, nous avons enregistré 176 demandes pour près de 800 acheteurs et 140 millions d’encours assurables. Pour cette première phase, notre taux d’accord avec notre assureur crédit est de 62 %. Nous sommes maintenant dans la phase de mise en place de ces accords, avec 32 lignes ouvertes pour 13 millions d’euros. La montée en charge de cette activité est également plus élevée que nos prévisions.

Mme la présidente Véronique Louwagie. La demande de ces entreprises aurait-elle pu être couverte par le marché bancaire traditionnel ? Pourquoi se sont-elles adressées à Bpifrance ?

M. Pascal Lagarde. Nous avons estimé que la demande très forte des PME était insuffisamment couverte par le marché. Ces 176 entreprises représentant 800 contreparties à l’étranger se sont adressées à nous pour deux raisons. D’abord, ce produit était très attendu, comme l’ont montré les sondages que nous avions réalisés auprès de nos clients. Ensuite, notre réseau, qui fait la force de Bpifrance, a assuré la promotion de ce produit auprès de nos clients dont nous connaissons parfaitement les besoins.

Notre deuxième nouveau produit à l’international est le crédit acheteur. Pour 2015, nous prévoyons une production modeste, de 100 millions d’euros pour 15 dossiers. Cet outil d’intervention en direction des PME et ETI comble également une faille de marché, constatée par Bercy et l’Inspection des finances, notamment pour les crédits export de taille modeste.

Nous sommes pleinement satisfaits de notre partenariat avec Ubifrance : ce service complémentaire et de proximité apporté aux PME est d’une très grande qualité et sa fusion avec l’AFII pour la création de Business France ne remet aucunement en cause ce que nous avons mis en place : nous projetons même d’augmenter ce partenariat. Nous étudions avec l’ex-AFII la possibilité d’un partenariat plus opérationnel avec la partie attractivité de Business France. BpifranceExport continue à jouer son rôle d’animation pour amener les entreprises qui en ont la capacité à s’orienter vers l’internationalisation.

Nous sommes plutôt satisfaits du fonds franco-chinois. Un nombre significatif d’entreprises se sont développées sur le marché chinois, grâce au soutien fort de partenaires locaux. Pour les entreprises françaises, c’est l’attractivité du marché qui prime, alors que les entreprises chinoises cherchent plutôt à nouer des partenariats propices au développement du marché chinois.

Nous avons lancé l’année dernière un fonds plus ambitieux avec China development Bank, qui vise les ETI. Daniel Balmisse pourra vous en parler tout à l’heure.

L’activité de CDC International Capital, directement pilotée par la Caisse des dépôts, a pour objectif d’attirer les capitaux des grands fonds internationaux. Les classes d’actifs sont plutôt l’immobilier et l’infrastructure. L’activité d’investissement, très ciblée sur des entreprises avec des demandes de très forte rentabilité, est un peu différente de l’activité classique de Bpifrance. Néanmoins, il y a des synergies, que nous examinons avec notre actionnaire Caisse des dépôts.

M. Jean-Yves Gilet connaît le dossier Eramet sur le bout des doigts : il pourra vous en parler.

Monsieur Alauzet, la BPI apporte deux choses. D’abord, une intégration financière beaucoup plus forte et, partant, une capitalisation sur des fonds propres plus importants pour l’ensemble de notre activité. Ensuite, une très forte synergie entre les activités, grâce à une vision précise du marché en France et une palette complète d’instruments financiers adaptés aux entreprises. Nous avons démontré notre utilité lorsque nous avons travaillé sur les besoins de l’économie sociale et solidaire.

Dernier point : nous avons acquis une stature européenne. Nos partenaires européens nous considèrent désormais comme étant du même niveau que KfW ou Cassa Depositi e Prestiti – ce qui nous permet de peser au niveau européen, notamment dans le cadre du plan Juncker. L’année dernière, nous avons pris la décision de participer à l’augmentation de capital du Fonds européen d’investissement ; je siège moi-même au conseil d’administration du FEI qui sera un des instruments du plan Juncker. Nous travaillons avec l’État pour étudier notre insertion dans ce dispositif. Il y a là une grande opportunité pour nous dans deux domaines fondamentaux. Le premier est le capital-risque, notamment pour faire émerger des fonds d’investissement paneuropéens ; nous y travaillons avec nos partenaires. Le second concerne les garanties de la Commission, qui permettront d’abaisser le niveau de risque des prêts aux PME et, ainsi, de développer l’investissement de ces entreprises.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Merci beaucoup, monsieur le directeur, de cette présentation.

Audition du 5 février 2015

M. Daniel Balmisse, directeur des fonds de fonds de Bpifrance

Mme la présidente Véronique Louwagie. Mes chers collègues, nous poursuivons nos auditions avec M. Daniel Balmisse, directeur exécutif de Bpifrance chargé des fonds de fonds. À côté de l’investissement direct, en effet, la Banque publique d’investissement (BPI) investit également dans des fonds de fonds, activité qui a connu un essor considérable comme nous l’a précisé la semaine dernière Nicolas Dufourcq, qui a d’ailleurs parlé de croissance phénoménale des investissements de Bpifrance dans les fonds de fonds privés français, avec 800 millions d’euros investis en 2014.

Nous souhaitons ainsi en savoir plus sur les orientations de ces investissements, les objectifs poursuivis et le suivi que la BPI en effectue.

M. Daniel Balmisse, directeur des fonds de fonds chez Bpifrance. Je suis heureux de pouvoir vous présenter cette activité de fonds de fonds qui est méconnue, probablement mal comprise et pourtant importante.

Il est vrai que l’on peut s’interroger sur les raisons pour lesquelles Bpifrance, qui a pour objet de participer au développement des PME, investit dans des fonds. Cette activité s’appelle l’activité de fonds de fonds, puisque nous gérons des fonds de fonds qui investissent eux-mêmes dans des fonds, qui in fine investissent dans les PME.

La première raison fondamentale est qu’une activité fonds de fonds permet d’avoir un effet démultiplicateur sur le nombre de PME financées. Aujourd’hui nous sommes ainsi indirectement présents dans plus de 3 000 PME. Ce serait impossible par le seul investissement direct.

La deuxième raison fondamentale est que nous sommes ainsi en mesure d’agir sur le développement de l’écosystème du financement. Cela nous permet d’agir sur les parties de la chaîne du financement qui sont insuffisamment développées. Par exemple, grâce au Programme des Investissements d’Avenir (PIA) et au Commissariat Général à l’Investissement (CGI) qui nous ont confié le Fonds national d’amorçage (FNA) nous avons pu régénérer une activité d’investissement dans l’amorçage, puisqu’aujourd’hui nous avons investi plus de 300 millions d’euros dans dix-sept fonds. Cela donne au total près de 650 millions d’euros disponibles pour la phase d’amorçage, c’est-à-dire la première phase de développement des entreprises technologiques.

La troisième raison est que nous attachons une importance forte à la fois à l’impact socio-économique de notre action dans les territoires, et aussi à un retour sur investissement soutenable à long terme pour permettre à Bpifrance d’exercer son activité à long terme.

Les moyens pour y parvenir sont de trois natures :

– la structuration de la chaîne de financement, j’y reviendrai ;

– l’effet d’entraînement sur les investisseurs privés vers les PME, car nous agissons très en amont de la mise en place des fonds. Nous sommes souvent conseil sur la structuration du fonds, nous sélectionnons les équipes, nous effectuons des « due diligences » très poussées et in fine nous négocions les termes et conditions, c’est-à-dire tout ce qui va gérer la vie du fonds, dont les frais de gestion. Ainsi, dès lors que nous avons apporté notre label sur les fonds, les investisseurs privés nous font confiance, pour ensuite venir investir à nos côtés.

– la professionnalisation des équipes de gestion, pour laquelle nous avons des exigences très fortes. En tant que souscripteur, nous travaillons en lien très étroit avec les investisseurs privés dont nous exigeons des reporting très précis et des actions au niveau de l’investissement socialement responsable. Nous demandons également que les gérants des fonds accompagnent de plus en plus les PME, avec la volonté, par exemple, de développer l’activité à l’export de nos entreprises.

Au centre de l’écosystème, se trouvent les PME dans lesquelles investissent en direct Bpifrance Investissement mais aussi tout un ensemble de fonds, fonds d’amorçage, de capital-risque, de capital-développement... Via l’activité de fonds de fonds nous sommes souscripteurs d’une partie de ces fonds, au même titre que les assureurs et les banques régionales et – de moins en moins, il faut bien le dire – les banques nationales. Nous investissons également au côté des collectivités territoriales dans les fonds régionaux, mais aussi au côté d’investisseurs étrangers, d’autres fonds de fonds privés ou des caisses de retraite, en bref toute la panoplie des investisseurs institutionnels.

Notre direction gère plusieurs fonds de fonds puisqu’un fonds de fonds peut avoir une spécificité : il peut être orienté plutôt vers les fonds régionaux, ou les fonds de capital-risque ; il peut être également généraliste. Ces fonds de fonds sont bien sûr souscrits par Bpifrance puisque nous y investissons les fonds propres de la Bpi, mais aussi par des investisseurs qualifiés « de tiers ». Parmi ces investisseurs tiers nous pouvons citer le Fonds Européen d’Investissement (FEI), l’État avec le PIA, la Direction des fonds d’épargne mais aussi historiquement une banque italienne qui a souscrit à un de nos fonds de fonds régionaux.

À partir de ces fonds de fonds nous investissons dans les fonds partenaires qui eux-mêmes investissent dans les PME et sont susceptibles de co-investir entre eux mais aussi avec Bpifrance dans son activité d’investissement direct. Dans ces fonds partenaires nous sommes aux côtés des souscripteurs privés.

Au sein de la direction des fonds de fonds nous avons une activité commune : l’investissement dans des fonds mais avec trois spécificités, ce qui explique que la direction soit organisée en trois pôles.

Le premier pôle est celui des fonds régionaux, qui sont très importants puisque 90 de nos 300 fonds sont des fonds régionaux. Il existe une équipe dédiée pour répondre à cette problématique particulière. En effet, participent à ces fonds régionaux des collectivités locales, des banques mutualistes et Bpifrance mais aussi parfois des industriels locaux. Des échanges permanents ont lieu entre les conseils régionaux, les banques mutualistes et Bpifrance sur l’orientation de la gestion et la structuration des fonds. Cette activité est donc très intense et nécessaire puisque les fonds régionaux sont à la fois très proches des territoires et des entreprises.

Le deuxième pôle est orienté capital technologique et international. Il y sera traité tout ce qui concerne les entreprises de haute technologie et les fonds internationaux. Nous avons, en effet, mis en place des fonds bilatéraux, comme, par exemple, le fonds franco-chinois, dans le but d’accompagner les entreprises françaises en Chine et nous avons d’autres projets de cette nature. Ce sont là des problématiques très particulières, qui concernent de jeunes entreprises qui n’ont pas encore de marché ni de modèle économique et qui nécessitent une compréhension très fine de ces sujets.

Troisième pôle, l’équipe fonds de capital développement. Cette équipe va s’intéresser au capital développement au sens où l’on investit en fonds propres dans des sociétés existantes plutôt traditionnelles pour les aider à se développer. Mais elle va aussi traiter les sujets de fonds de retournement, de fonds de mezzanine (qui sont intermédiaires entre des fonds de dette et des fonds propres), ainsi que des fonds de dette.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Quels sont les effectifs de cette direction ?

M. Daniel Balmisse. Nous sommes aujourd’hui dix-huit personnes et nous avons recruté cette année trois chargés d’affaires, puisque l’activité est en forte expansion. Nous avons de plus en plus de fonds dans les portefeuilles, ces recrutements sont donc nécessaires.

C’est une équipe modeste en termes d’effectifs pour gérer des montants très significatifs.

L’histoire des fonds de fonds est née pour nous en 1994 avec les fonds régionaux. Il s’agissait, après l’arrêt des sociétés de développement régional (SDR), de reconstituer un tissu de fonds régionaux de capital-investissement très actifs et impliqués dans les régions. En 1998, a été créé le Fonds public/Fonds BEI pour le capital-risque à la suite de la privatisation de France Télécom. En 1999, ont eu lieu les premiers financements de fonds d’amorçage. En 2006, la même logique a été poursuivie avec le lancement de l’activité fonds de capital développement pour les PME. En 2013, lors de la création de la BPI, le constat a été fait que la nécessité de densifier le tissu des gérants de capital-risque et de capital-développement s’était estompée mais qu’il fallait faire croître les fonds plus méritants, c’est-à-dire consolider le secteur, pour que des fonds plus gros puissent accompagner plus fortement les entreprises dans leur besoin de financement. Au terme de cette phase marquée par le lancement de fonds dédiés au capital-risque, au capital-développement, au capital-investissement régional, aujourd’hui, la BPI gère 13 fonds de fonds.

Aujourd’hui, un enjeu majeur est celui de la structuration de la chaîne de financement. C’est pourquoi nous investissons à tous les stades. Nous faisons du capital-amorçage (pour une équipe qui a un projet mais n’a pas encore de modèle économique) ; nous faisons également du capital-risque (démarrage commercial quand le marché commence à se dessiner) à tous ses stades ; nous faisons aussi du capital développement. Cela concerne des sociétés traditionnelles ou technologiques – dans ce dernier cas, on se rapproche plus du capital-innovation en raison de l’hyper croissance, de l’ordre de 50 à 60 % par an qui n’existe pas pour les entreprises traditionnelles. Nous faisons également du capital-transmission, sans être présent sur le secteur des LBO car nous ne recherchons pas les opérations financières. Notre objectif est bien de permettre le transfert d’une entreprise d’un dirigeant qui part à la retraite à une nouvelle génération de managers pour pérenniser le tissu industriel et nous effectuons uniquement des opérations primaires. Enfin, nous avons une activité d’investissement dans ce qu’on appelle pudiquement les entreprises « sous-performantes », ce qui revient à du capital-retournement. Nous sommes toujours à la recherche de fonds dans ce secteur, dès lors que les gérants respectent une certaine équité.

J’aimerais maintenant évoquer notre méthode de travail qui consiste à effectuer une sélection approfondie des fonds et des équipes de gestion. Afin de s’assurer de leur qualité, nous rencontrons les équipes de gestion, nous en interrogeons les membres individuellement et nous sollicitons leurs interlocuteurs. Cela permet de vérifier l’éthique de l’équipe gérante. Une fois la décision de souscription autorisée par les instances dirigeantes de Bpifrance, nous négocions le contrat qui va régir la relation entre le fonds et ses souscripteurs. Ce contrat vaut souvent pour une période de quinze ans. Cela contribue à l’effet d’entraînement sur les investisseurs privés car nous sommes toujours minoritaires et en co-investissement. Nous réalisons le premier « closing », sans exclure de participer aux suivants s’il y a de nouvelles levées de fonds. Cet effet d’entraînement se traduit par le fait que pour 1 euro apporté par Bpifrance, 4 euros viennent des souscripteurs privés.

Corollairement, nous aidons également à la professionnalisation des équipes de gestion. Nous répondons à leurs interrogations et nous les orientons. Nos exigences en matière de reporting sont très élevées. Nous exigeons des données très précises sur la situation socio-économique de l’entreprise mais aussi en matière sociale, environnementale et de gouvernance, et nous demandons aux gérants d’être proactifs en la matière.

Enfin, il y a un suivi dynamique des participations par notre présence au comité consultatif d’investissement – quand il existe – et systématiquement au comité des souscripteurs. C’est ainsi que nous pouvons contribuer à la réorientation éventuelle de la stratégie du fonds. Le suivi se traduit par une valorisation de nos investissements tous les trimestres ou tous les semestres en fonction des fonds de fonds. Un système de gestion des risques très pointu nous permet d’estimer le retour que l’on peut attendre à terme.

Nous avons aujourd’hui 300 fonds partenaires gérés par 130 gérants. S’y ajoutent 30 à 40 fonds nouveaux par an en moyenne. 3,7 milliards d’euros sont souscrits dans ces fonds avec un effet d’entraînement de 5, ce qui fait au total 17,5 milliards disponibles dans 300 fonds au service des PME. La moitié de ces véhicules sont actifs et continuent à investir. Les fonds peuvent être soit des SCR (Société de capital risque) soit des FPCI (Fonds professionnel de capital investissement). Les SCR ont une durée de vie illimitée. Les FCPI sont limités dans le temps à 10-15 ans. Ils s’autoliquident donc au bout de 15 ans. L’investissement dans les FCPI se déroule, en effet, en trois phases : d’investissement (de 5 ans), de maturation (de 5 ans) et de liquidation. La moitié des véhicules sont actifs, les autres étant dans la phase de maturation ou d’extinction. Le schéma classique consiste à investir dans un premier fonds pendant 5 ans, puis dans un deuxième pendant que le premier est en maturation et ainsi de suite. Pendant cette période le premier fonds est passé en phase d’extinction.

3 000 entreprises sont financées en bout de la chaîne, ce qui serait impossible par du financement direct.

Je voudrais illustrer la diversité de nos actions. Dans le domaine de l’innovation, nous avons financé CapAgro Innovation qui est un nouveau fonds dédié au capital-amorçage et capital-risque dans les secteurs de l’agriculture et de l’agro-industrie et le seul dans ce secteur. Nous avons financé l’année dernière Electranova fonds de capital-risque spécialisé dans les énergies renouvelables. Nous avons également financé le fonds régional Aquitaine Création Investissement qui est une SCR à vocation généraliste et Cap’Innovest, fonds d’amorçage interrégional qui intervient dans les régions Alsace, Franche-Comté et Bourgogne. Nous avons aussi une action à impact social, puisque nous avons investis dans le fonds Impact Partenaires qui finance des entreprises créées dans les cités. Je souhaiterais citer le Fonds Perceval qui est un fonds de retournement dans lequel nous sommes souscripteurs depuis mars 2014 ; ce fonds a levé 200 millions d’euros et notre part s’est élevée à 25 millions d’euros. Je voudrais parler aussi du fonds FCDE (Fonds de consolidation et de développement des entreprises) mis en place en partenariat avec des banques et des assurances pour investir dans ces situations spéciales. Nous y avons investi 70 millions d’euros fin 2014 sur une levée de fonds de 140 millions, et nous avons pour objectif d’investir 20 millions supplémentaires dès lors que le fonds attendra 200 millions d’euros.

Quelques exemples permettent de mesurer l’impact de ces fonds. LDR est une société qui travaille dans le secteur des implants ; elle a été financée par un de nos fonds d’amorçage régional, puis par un deuxième fonds Keensight, qui a accompagné cette entreprise de quelques milliers d’euros de chiffres d’affaires jusqu’à plus de 100 millions. Cette société est aujourd’hui cotée sur le NASDACQ. Le même scénario s’est produit pour DBV technologie : deux de nos fonds d’amorçages avaient investi, puis avaient été rejoints par des fonds de capital-risque, ensuite par Bpifrance en direct, et cette société a fini par être cotée sur le marché boursier américain. La majorité de son activité est en France bien sûr. Critéo a été financé dès le départ par un de nos fonds de capital-risque.

Enfin, je soulignerai le cas de Juratoys. Cette société a bénéficié d’un investissement de notre fonds franco-chinois qui l’a accompagné sur le marché chinois. Ses produits sont désormais commercialisés dans l’enseigne chinoise Kingsland, un des premiers distributeurs de jouets en Chine, et la société connaît un très fort développement. Elle représente un exemple très concret de soutien à l’exportation.

Je peux citer d’autres exemples, tels Adista, opérateur de services dans l’Est de la France, qui emploie 300 personnes et dégage un chiffre d’affaires de 54 millions d’euros, ou Mecachrome, active dans l’aéronautique. La BPI a un fonds entièrement dédié à ce domaine si important pour notre pays, AeroFund. Elle est ainsi présente aux côtés des industriels du secteur quand cela est nécessaire. J’évoquerai enfin BH Technologies, spécialisée dans les équipements de gestion d’énergie et d’environnement. Très innovante, elle est financée par un de nos fonds partenaires historiques, Siparex.

Mme Véronique Louwagie, présidente. Ma première question porte sur vos objectifs : on comprend bien l’intérêt de l’« accompagnement démultiplié des PME de croissance », dont l’impact financier est multiplié par cinq, du « développement de l’écosystème du financement des PME » et du « retour sur investissement soutenable à long terme ». Pouvez-vous préciser la part de chacun de ses objectifs dans vos actions et quelles sont vos attentes en matière de retour sur investissement ?

Vous avez souligné par ailleurs l’intérêt de la participation des banques régionales dans la constitution de vos fonds de fonds, en observant toutefois que les banques nationales répondaient moins à l’appel. Quelles en sont les raisons ? Quelles actions permettraient de les mobiliser ?

Enfin, entre le premier contact avec le gestionnaire et le versement des fonds aux entreprises, vous avez décrit plusieurs étapes. Combien de temps cela prend-il ?

M. Laurent Grandguillaume, rapporteur. Parmi vos 330 fonds partenaires, quelle est la part des fonds de retournement, que l’on sait présenter un risque particulier ? Comment suit-on ces 330 fonds qui pour certains réinvestissent dans d’autres fonds qui eux-mêmes investissent ailleurs ? Cela peut créer une escalade dans les risques qui sont pris. Il est important pour les PME que des risques soient pris, mais jusqu’où peut-on aller et comment évaluer la part de ces risques ?

Pouvez-vous nous expliquer comment votre système fonctionne concrètement ? Par exemple, comment la BPI participe à un fonds régional ?

Enfin, avez-vous des outils de comparaison, un avis sur les différences de fonctionnement entre les fonds existant en France, dans nos régions, et les fonds allemands ? Comment pourrait-on monter en gamme ?

M. Daniel Balmisse. S’agissant du retour sur investissement dit soutenable, il est important de souligner que notre attente n’est pas de même nature que certains autres souscripteurs qui demandent traditionnellement un retour de l’ordre de 15 %. Bien sûr comme nous souscrivons aux côtés d’investisseurs privés nous pouvons nous trouver dans des fonds qui ont ce type de retour, mais nous participons aussi à d’autres fonds qui ont un retour beaucoup plus modeste. Au total, nos objectifs sont compris entre 4 et 6 % sur l’activité de fonds de fonds.

Comment s’en assure-t-on ? Un fonds évolue selon une courbe une courbe en J. En tant que fonds de fonds nous investissons, par exemple, dans un fonds partenaire qui aurait levé 100 millions d’euros sur lesquels est perçue annuellement une commission de gestion de l’ordre de 2 %, si l’on retient le taux moyen. Les fonds levés ne sont pas versés immédiatement. Le gérant ne les appelle que lorsqu’il en a besoin, soit pour investir dans des PME, soit pour payer ses frais de gestion. La première année, il peut ne mobiliser que 10 % des fonds, soit 10 millions d’euros, dont 2 millions d’euros (2 % de 100 millions) seront utilisés pour ses frais de gestion. Au début, n’apparaissent donc, mécaniquement que des sommes en négatif. Cependant, à un moment donné, les participations qui auront été prises sont revalorisées – plus ou moins rapidement selon que l’on est en capital-risque ou en capital-développement – et les comptes deviennent positifs. En réalité, cette première phase négative, qui peut durer cinq à sept ans, ne veut rien dire. Pour donner un exemple, un de nos fonds de fonds en capital-risque, créé en 2001, est resté négatif jusqu’en 2013, puis est devenu très positif en juillet 2013 grâce à deux sociétés, dont Critéo, et il restera positif.

Nous avons un suivi des risques très précis : deux fois par an nous notons chaque fonds. Notre avis se fonde sur plusieurs critères, qualitatifs et quantitatifs. Nous disposons d’un algorithme qui compare les profils de nos fonds, nos appréciations qualitatives et quantitatives, avec une base de données sur des fonds historiques et mondiaux similaires et, par des méthodes stochastiques, permet d’estimer le retour à terme. Il existe peu d’outils aussi performants, même dans le privé. Je l’ai lancé il y a quatre ans pour prendre en compte diverses préoccupations : la mise en œuvre de la réglementation applicable à la Caisse des dépôts et celle de la directive AIFM pour le private equity, mais aussi pour mesurer opérationnellement les risques que nous prenons en tant que fonds de fonds.

Qu’en est-il des risques d’escalade ? Nos fonds de fonds n’investissent que dans des fonds auxquels il est interdit d’investir dans d’autres fonds, mais seulement dans des PME. Nous n’excluons pas cependant d’investir, de façon très limitée, dans d’autres fonds de fonds dès lors qu’ils agissent dans le même champ d’action que le nôtre et contribuent ainsi à apporter de l’argent privé sur les segments de marché qui en manquent. C’est particulièrement le cas du capital-risque, du capital d’amorçage et plus généralement des petits fonds en capital-développement. Les investisseurs privés veulent en général déployer des montants importants dans de grands fonds. Or, plus nous avons de capitaux privés à nos côtés, mieux nous pouvons agir sur ces secteurs. Mais ces dérogations ne concernent que quelques fonds de fonds. La chaîne s’arrête après deux niveaux, ce qui nous permet de contrôler les effets de cascade. Et nous nous attachons à maîtriser les frais de gestion.

Il faut comprendre enfin que nous nous inscrivons dans un temps long. Quant à comparer avec d’autres pays, si nous considérons l’Allemagne, nous nous rendons compte qu’il n’y a pas eu, au cours des années, de politique stable de soutien à l’industrie du capital-investissement au bénéfice des PME. Avant la crise de 2001, notre homologue, KFW, avait une activité de fonds de fonds ; après la crise presque tous les fonds de capital-risque ont disparu en Allemagne et KFW a abandonné cette activité. Aujourd’hui ils souhaitent relancer leur activité de fonds de fonds. La situation française est incomparablement meilleure que celle de l’Allemagne en matière de capital-investissement et notamment de capital-risque. La constance de la politique française à soutenir ces domaines depuis vingt ans a été très positive. Grâce à elle, nous disposons d’une industrie du capital-investissement au tissu très dense, même si on doit l’améliorer, en faisant croître certaines équipes.

S’agissant des fonds régionaux, l’Allemagne a bien une logique différente de celle pratiquée dans notre pays. Nous avons eu l’occasion de découvrir le fonds régional de Bavière : de taille conséquente avec 200 millions d’euros de fonds propres et 100 millions d’euros de dettes, il est financé par l’État fédéral, l’État de Bavière et la Bayerisch landesbank. Les actionnaires n’y perçoivent jamais de dividendes, grâce à quoi ils ne font jamais d’augmentation de capital. Ce modèle est intéressant et mériterait réflexion.

M. Laurent Grandguillaume, rapporteur. J’ai rencontré récemment plusieurs représentants d’entreprises de taille intermédiaire (ETI). Une de leurs difficultés est de n’avoir pas aisément accès aux financements de long terme nécessaires à leur développement. Cela pourrait expliquer, pour partie au moins, la diminution du nombre des ETI entre 2013 et 2014. Les outils qui existent sont probablement insuffisants.

M. Daniel Balmisse. Vous pourrez interroger sur ce sujet M. Jean-Yves Gilet de la direction dédiée aux ETI et grandes entreprises au sein de BPI France.

Dans le cadre de l’activité fonds de fonds, nous sommes également mobilisés sur cette question, à travers, par exemple, du Fonds Industrie et finances qui est entièrement spécialisé dans le Build up. Il est en effet aussi important de créer que de soutenir la croissance externe d’une ETI. Ce fonds se consacre à la construction, à partir de petites entités, d’entreprises susceptibles de devenir des ETI.

Néanmoins, nous constatons souvent des réticences, parmi les actionnaires familiaux, à ouvrir le capital de leur entreprise, ce qui a pu les inciter à privilégier un financement par la dette, plutôt qu’un financement par fonds propres. Un important travail doit être mené afin de rassurer ces actionnaires familiaux, et d’établir des liens de confiance, grâce à un accompagnement en amont et dans la durée.

S’agissant des fonds de retournement et de leur part dans notre portefeuille : dix fonds de retournement, pour des « situations spéciales », sont gérés par six équipes. Ces fonds représentent un montant total de souscriptions près de 204 millions d’euros, sur un total de 3,7 milliards d’euros. Plus de trente millions d’euros sont par ailleurs en attente de souscription, notamment 20 millions d’euros pour le Fonds de Consolidation et de Développement des Entreprises 2 (FCDE 2) et environ quinze millions d’euros destinés au Fonds Opportunités Régions. Il s’agit donc d’un sujet important, mais les risques afférents restent maîtrisés. Est également en cours d’examen un projet lancé par une équipe d’une grande éthique ; ce critère s’avère fondamental pour Bpifrance, pour prendre la décision d’investir.

S’agissant de la présence des banques nationales et régionales, les secondes sont naturellement intéressées par notre présence dans leur territoire, du fait de l’attention qu’elles portent au renforcement des fonds propres de leurs clients. Elles sont aussi à nos côtés dans les fonds régionaux, tout en créant parfois des fonds qui leur sont propres, ou en réactivant de structures anciennes. Quant aux banques nationales, elles se tournent largement vers leurs sociétés d’assurance-vie et n’investissent plus en fonds propres. Plusieurs d’entre elles prennent part au programme Bpifrance Assurance, axé sur l’investissement dans des fonds dédiés à des PME. Ce programme vise à inciter les établissements bancaires et d’assurance à réaliser des co-investissements avec Bpifrance : avec cinq partenaires – CNP, Cardiff, Crédit Agricole Assurance, Allianz et Axa France, près de 700 millions d’euros ont été déployés depuis 2012. La phase 3 de ce partenariat sera engagée en mars prochain, afin de développer cet engagement et le pérenniser.

Enfin, les délais d’instruction des dossiers diffèrent de ceux constatés en matière d’investissement direct, puisque nous pouvons être sollicités très en amont. Le temps d’instruction s’avère très variable et il est difficile de faire une moyenne : le délai oscille entre trois mois et plus d’un an, sans que cela ait de conséquence puisqu’il n’y a pas derrière chaque fonds une entreprise qui aurait besoin immédiatement de capitaux. Ce délai n’est pas lié à notre propre fonctionnement, mais davantage aux caractéristiques spécifiques de notre activité. Nous devons souvent procéder au « formatage » d’un projet, pour que celui-ci soit attractif pour les investisseurs privés, et ce formatage peut être très long, voire ne pas aboutir.

Audition du 5 février 2015

Mme Marie Adeline-Peix, directrice exécutive de Bpifrance, chargée des partenariats régionaux et de l’action territoriale

Mme la présidente Véronique Louwagie. Mes chers collègues, nous accueillons Mme Marie Adeline-Peix, directrice exécutive Bpifrance, chargée des partenariats régionaux et de l’action territoriale. Je précise que vous n’êtes pas en charge de la gestion du réseau Bpi en région qui est assurée par M. Joël Darnaud que nous auditionnerons également, mais du partenariat avec les régions, de l’animation des Comités régionaux d’orientation (CRO) prévus par la loi et du conventionnement avec les régions.

Quels montants Bpifrance mobilise-t-elle aux côtés des régions ? Comment répondent-ils aux stratégies régionales ? Pouvez-vous nous donner des exemples de partenariats ?

Mme Marie Adeline-Peix, directrice exécutive de Bpifrance, chargée des partenariats régionaux et de l’action territoriale. Mesdames, messieurs les députés, les partenariats régionaux sont importants compte tenu de l’attachement de Bpifrance à la territorialisation de son action.

Quand on parle de partenariats régionaux, on évoque deux éléments, à la fois complémentaires et différents. D’une part, nous sommes en lien étroit avec les régions parce qu’elles sont membres de notre gouvernance. D’autre part, nous avons mis en place avec elles des dispositifs qui nous permettent d’accompagner au mieux les entreprises de leur territoire. C’est une forme de partenariat qui est moins « gouvernementielle », moins stratégique et beaucoup plus concrète.

Les régions sont partie prenante de la gouvernance de Bpifrance à plusieurs niveaux et d’abord au niveau national puisqu’elles sont membres du conseil d’administration et qu’elles président le Comité national d’orientation (CNO).

Il existe vingt-sept comités régionaux d’orientation – ils sont présents également outre-mer. Ils sont présidés par le président du conseil régional et mobilisent vingt-six membres, représentants de la société civile, élus, mais aussi représentants du monde économique via les CESER, les chambres consulaires, les partenaires sociaux, les représentants qualifiés.

On constate que le mode de fonctionnement des CRO varie selon les régions. Nous y sommes systématiquement associés, puisque les directeurs régionaux de Bpifrance en assurent le secrétariat. Mais la fréquence de réunion de ces comités, le contenu de leur ordre du jour, le périmètre des sujets évoqués varient selon les souhaits exprimés par le président de la région.

Depuis la mise en place de Bpifrance, quatre-vingt-trois comités se sont réunis, certains avant les décrets créant ces CRO. L’année dernière, quarante-cinq comités se sont réunis. Il existe quelques régions où les CRO ne se sont pas réunis, parfois pour des raisons très conjoncturelles. Je pense, par exemple, à la région Languedoc-Roussillon. Dans certaines régions, les CRO se sont réunis régulièrement. C’est le cas de la région Champagne-Ardenne qui réunit son comité une fois par trimestre, alors que la loi prévoit deux réunions par an.

Il s’agit bien de comités d’orientation et non d’engagement : ils ne prennent pas de décision sur les dossiers, ils n’ont pas vocation à examiner les dossiers individuels. Ils travaillent sur des aspects plus stratégiques et opérationnels de mise en œuvre de l’action de Bpifrance sur le territoire. Ils ont vocation à donner un avis sur la façon dont Bpifrance agit, notamment en lien avec la stratégie régionale de développement économique.

Dans certaines régions, il a été fait le choix de ne pas concentrer exclusivement le contenu et les missions de ce comité à la seule action de Bpifrance mais d’en élargir le champ à d’autres sujets, notamment à la stratégie régionale de développement économique, aux priorités du territoire, à la présentation des stratégies en matière d’innovation, ce que l’on appelle les 3S. Par exemple, la région Limousin a fait le choix, dans le périmètre de son comité, de réunir à la fois les membres du CRO et ceux du comité de pilotage qui préexistait de sa stratégie régionale de développement économique afin d’assurer le lien entre Bpifrance et l’écosystème local. Il est important, me semble-t-il, que les CRO ne se focalisent pas uniquement sur l’action de Bpifrance mais qu’ils mettent cette action en perspective avec les réalités territoriales.

Nous faisons systématiquement le point sur l’action de Bpifrance durant les mois précédents et sur les problématiques économiques du territoire. La Banque de France est très souvent représentée et elle apporte une vision de la situation économique et des entreprises.

Des sujets plus particuliers sont mis à l’ordre du jour du CRO en fonction du souhait de son président. Plusieurs comités ont évoqué par exemple l’économie sociale et solidaire, le financement des TPE, parfois des sujets plus sectoriels comme l’économie résidentielle. Certains territoires ont travaillé ces derniers mois sur des stratégies spécifiques. Je pense à la Lorraine avec le Pacte Lorraine, ou à la Bretagne avec le Pacte d’avenir. De même, les conventions de partenariat, qui portent plus sur le deuxième aspect de notre action avec les régions, que l’on a signées ou validées avec dix-sept régions en France, ont souvent été examinées par le comité avant d’être adoptées. Ces conventions mettent en valeur la stratégie régionale, les priorités du territoire et les actions qui peuvent être mises en place avec Bpifrance.

Le CRO, dont le fonctionnement varie selon les régions et l’implication, permet donc l’instauration d’un débat.

Les régions sont partie prenante de notre gouvernance. À l’inverse, ou en complémentarité, nous sommes très souvent associés à un certain nombre de structures régionales. Par exemple, la BPI est souvent membre des agences régionales et acteurs de ces agences. Nous avons été sollicités récemment par la région Provence-Alpes-Côte d’Azur qui a fusionné deux de ses outils pour créer une agence pour l’innovation et l’internationalisation des entreprises. Nous sommes membre fondateur de cette agence. De la même manière, la région Île-de-France, qui a fusionné un certain nombre de ses outils pour créer Paris Region Entreprises (PRE), nous a demandé d’en être membre fondateur. Nous participons à leur gouvernance avec la vision de Bpifrance pour ce qui concerne les conditions d’accompagnement des entreprises. Nous sommes systématiquement partie prenante des plates-formes d’orientation physiques qui ont souvent été mises en place par les régions et qui étaient préalablement portées par la Caisse des dépôts. Ce sont des outils de coordination de l’ensemble des acteurs locaux qui sont plus ou moins dynamiques, très dynamiques en Franche-Comté par exemple où l’ensemble des acteurs de l’écosystème d’accompagnement des entreprises sont mobilisés sous l’impulsion de la région pour mieux accompagner les besoins des entreprises.

Nous sommes extrêmement attachés à un autre aspect de l’action de la BPI qui consiste à répondre, concrètement et au quotidien, aux besoins des entreprises. Nous avons mis en place, principalement avec la collectivité régionale, qui est le chef de file du développement économique, des outils qui couvrent l’ensemble de ces besoins.

Nous avons d’abord mis en place avec les régions les fonds régionaux de garantie (FRG) qui nous permettent de faciliter l’accès au financement des entreprises de leur territoire. Comme vous le disait la semaine dernière le directeur général de Bpifrance, ces fonds de garantie sont l’un des dispositifs les plus utiles et les plus faciles pour accéder aux besoins de financement des TPE. Il y a actuellement vingt-deux fonds de garantie en France. Ces fonds sont abondés par les régions qui fixent les priorités d’utilisation des financements. Ils nous permettent d’accompagner davantage d’entreprises et surtout d’augmenter la quotité de risques pris. Avec des fonds nationaux, nous intervenons en général au maximum à 50 %. Grâce à l’intervention de la région, la part du risque garanti est de 70 %, ce qui permet d’accompagner des projets plus risqués que des banques n’accepteraient pas, même avec 50 % de garantie. Ces fonds nous permettent de couvrir environ 250 millions d’euros de risques par an pour une dotation des régions de 30 à 40 millions d’euros. Il y a donc un effet de levier considérable. Ces 250 millions d’euros de risques permettent de couvrir un peu moins de 800 millions de prêts. Avec les fonds de garantie, nous avons donc une vraie capacité d’intervention et de facilitation de l’accès au crédit pour les entreprises, notamment pour les TPE.

Cet outil a aussi l’avantage de permettre une grande réactivité et une adaptation quasiment en temps réel aux besoins constatés des entreprises. Par exemple, lors de la crise de 2008-2009 les régions se sont demandé comment faire pour soutenir l’économie locale et résoudre l’accès au crédit. La plupart d’entre elles ont utilisé ces fonds de garantie mis en place à l’époque avec Oséo, ce qui a permis de soutenir les trésoreries et de faciliter la structuration financière des entreprises. Ces outils s’adaptent très bien aux stratégies régionales.

La région Rhône-Alpes a souhaité que l’on intervienne principalement en transmission avec les fonds de garantie. En Bretagne, un dispositif spécifique nous permet de garantir les entreprises de la pêche. Les outils s’adaptent donc en fonction des priorités régionales, même s’ils sont construits de façon systématique au niveau national.

Nous avons également développé avec les régions un dispositif de soutien à l’innovation via les fonds régionaux d’innovation (FRI) qui nous permettent d’intervenir en subvention, avance remboursable et prêt. Avec les régions PACA, Centre et Haute-Normandie, nous utilisons ces fonds régionaux d’innovation pour financer les projets de pôle de compétitivité soutenus dans le cadre du Fonds unique interministériel (FUI). Bpifrance apporte l’argent de l’État via le FIU et mobilise l’argent des régions via les fonds régionaux d’innovation quand elles nous le demandent.

En 2014, grâce à ces fonds nous avons soutenu environ 600 entreprises et accordé 40 millions d’euros d’aides. Le montant de la dotation de 2014 est plus important que le montant des aides accordées. Cela s’explique par le fait que ce ne sont pas des financements annuels. Parfois, les régions dotent le fonds de façon pluriannuelle. En réalité, le montant de nos interventions est supérieur au montant de la dotation mobilisée.

Le fonds régional d’innovation et le fonds régional de garantie permettent de mobiliser auprès des régions de l’argent de Bpifrance. C’est un avantage pour les entreprises car, même si on les accompagne avec des financements qui proviennent souvent de différentes sources – de l’État, de la région, parfois de l’Europe –, elles n’ont qu’à constituer un seul dossier. Les délais ne se cumulent pas et la décision est prise plus rapidement que si elle nécessitait un passage en commission permanente. Nous intervenons aux côtés des régions, ce qui veut dire que lorsque la région mobilise un euro, nous en garantissons deux. Et en réalité, grâce à un effet de levier, nous en garantissons cinq et même dix – cinq euros avec un euro de la région et cinq de notre côté.

Ces outils permettent donc de mobiliser l’argent public dans le domaine de l’innovation, là où l’argent est rare alors que les besoins sont très nombreux. Là encore, ce sont les priorités régionales qui sont prises en compte dans la mobilisation de ces financements.

Il existe aussi les prêts de développement territoriaux (PDT) d’une durée de sept ans, avec un différé d’amortissement en capital de deux ans. Quand la région mobilise un euro, nous prêtons cinq euros à l’entreprise et ces prêts s’adaptent, là encore, aux priorités de la région. Par exemple, nous avons un très grand partenariat sous forme de prêt de développement avec la région Bretagne et nous avons mis en place, lorsque le secteur agroalimentaire a connu des difficultés à la fin de l’année 2011 et en 2012, un prêt de développement territorial spécifiquement pour les ETI de l’agroalimentaire. La région nous a dotés de financements pour faciliter le rebond de ces entreprises.

De la même manière, avec la région Nord-Pas-de-Calais, la région Champagne-Ardenne, et la région Île-de-France sous une forme un peu différente, nous avons mis en place un prêt – qui s’appelle prêt rebond en Île-de-France mais dont le nom est différent selon les régions – qui permet d’accompagner des entreprises qui ne sont plus en difficulté – la réglementation européenne ne nous permet pas d’aider les entreprises dites en difficulté – mais dont la situation financière rend difficile l’accès au crédit bancaire classique alors qu’elles ont un vrai projet de développement et des besoins de financement matériels ou immatériels. Grâce aux financements de la région, nous sommes en mesure d’accompagner des entreprises qui ont de réels besoins de financement.

Enfin, même si nous ne sommes pas tout à fait dans la même relation de partenariat avec les régions, nous sommes aussi coactionnaires de quatre-vingt-quinze fonds régionaux ou interrégionaux d’investissement. Les régions ne sont pas toutes parties prenantes à ces fonds. Les régions sont souvent coactionnaires à nos côtés des fonds d’amorçage qui sont les plus récents et montés pour des investissements d’avenir. Ces fonds, qui contribuent à la structuration de l’écosystème local du financement, permettent d’investir dans des domaines plus petits, plus risqués. Là encore, nous sommes aux côtés des régions pour ce faire.

Les fonds mobilisés par les régions et auprès desquels Bpifrance se mobilise interviennent en fonction des priorités stratégiques régionales. C’est essentiel pour nous. Ce sont les régions qui les définissent. Il existe un principe de codécision, mais la région peut faire le choix de nous déléguer entièrement cette décision. C’est ce que font certaines en dessous d’un certain plafond, c’est-à-dire quand le niveau de garantie ou le prêt sont faibles. Quand on est seul à décider, on décide plus vite.

Quand il y a des garanties, la région sait qu’elle doit décider très rapidement parce que la banque a besoin d’une réponse quasiment dans la semaine. Tout se passe très bien : nos chargés d’affaires échangent avec les chargés d’affaires de la région. Dans certaines régions, un vice-président est désigné pour donner un avis politique sur le dossier, dossier qui ne peut pas passer en commission permanente en raison de délais très courts. Mais la possibilité de codécision existe toujours.

De son côté, l’entreprise bénéficiaire est systématiquement informée du fait que l’aide est accordée avec l’argent de la région. Il y a une conotification des aides, parfois même une cosignature du président du conseil régional quand il le souhaite. Dans les contrats de prêts ou d’aide, il est systématiquement mentionné que la région participe, de même que le FEDER est systématiquement mentionné s’il est mobilisé. Nous proposons à la région de mener avec nous, si elle le souhaite, des actions de communication pour faire connaître ces dispositifs et les valoriser.

De façon plus large que la simple valorisation de ces dispositifs, nous avons déployé avec un peu moins de quinze régions des plates-formes d’orientation dématérialisées qui permettent de mettre en valeur, sur des sites extrêmement simples, l’ensemble de l’offre de Bpifrance et des partenaires sur le territoire. Cette valorisation de l’action commune est extrêmement importante parce que notre priorité c’est d’abord que l’entreprise ait une réponse rapide et efficace à son besoin. Nous sommes donc bien dans une logique où un seul dossier est déposé par l’entreprise et où une seule expertise est faite par Bpifrance. La décision peut être prise éventuellement par deux interlocuteurs, mais cela ne nécessite pas que le bénéficiaire soit obligé d’aller frapper à toutes les portes pour chercher des financements.

J’ajoute que ces dispositifs cherchent à être les plus performants possible en termes d’effet de levier et d’optimisation des financements publics. D’une certaine manière, Bpifrance gère l’argent des régions, elle mobilise des financements aux côtés des régions mais surtout elle assume les risques d’épuisement de ces fonds, c’est-à-dire que si le fonds devenait un jour déficitaire, elle ne demanderait pas de l’argent supplémentaire aux régions. C’est donc bien plus qu’un simple opérateur qui gérerait l’argent des régions comme un service financier. À ce titre-là, Bpifrance est un partenaire à part entière et elle est très attachée à ce partenariat.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Vous avez indiqué qu’il y avait vingt-sept comités régionaux d’orientation et que l’année dernière quarante-cinq comités s’étaient réunis. Cela veut donc dire que certains CRO ne se sont pas réunis à deux reprises, contrairement à ce que prévoit la loi. Y a-t-il un lien entre une mobilisation moindre de certaines régions qui pourrait transparaître au regard du nombre de réunions et les montants éventuellement déclinés dans les régions ? On s’aperçoit, en lisant les documents que vous nous avez donnés, qu’il y a des distorsions très importantes d’une région à l’autre.

Vous avez évoqué des partenariats avec l’Europe. Existe-t-il des partenariats avec les métropoles, avec de grandes intercommunalités ? Cela pourrait-il être le cas ultérieurement ?

Le dispositif de l’interlocuteur unique est-il toujours respecté ? Une entreprise qui serait implantée dans plusieurs régions aurait-elle la possibilité de faire des demandes dans chaque région ?

M. Laurent Grandguillaume, rapporteur. Les dispositifs existants sont nombreux. Il existe aussi de multiples aides publiques aux entreprises. Le rapport Queyranne fait mention de plus de 5 400 aides dans les différents territoires de notre pays. Comment vous y retrouvez-vous vous-même ?

Les territoires d’outre-mer font-ils l’objet d’actions spécifiques compte tenu des difficultés auxquelles ils sont confrontés ?

Comment sont articulés les différents dispositifs avec le FEDER ?

Mme Marie Adeline-Peix. Vous me demandez s’il y a un lien entre le nombre de réunions du CRO et les montants déclinés dans les régions. En réalité, il n’y en a pas. Les CRO peuvent ne pas s’être réunis à deux reprises pendant l’année pour des raisons conjoncturelles. Par exemple, certains CRO ont changé de président durant l’année. Il est clair qu’un président de région qui s’installe a peut-être d’autres priorités que de réunir un CRO de Bpifrance.

Par ailleurs, il ne faut pas regarder les montants mobilisés de façon brute. On ne peut pas comparer le montant mobilisé par la région Limousin et celui de l’Île-de-France. Pour autant, le Limousin nous confie 80 % de ses budgets d’investissement en faveur de l’innovation. Cela représente beaucoup moins d’euros que ce que nous donne l’Île-de-France, mais ces montants sont essentiels pour accompagner au quotidien les entreprises innovantes en Limousin. Pour nous, c’est la traduction d’un partenariat et d’une confiance très forte. Bien entendu, cela ne veut pas dire que les régions qui nous donnent beaucoup d’argent ne nous font pas confiance.

Je pense que c’est aux régions qu’il faudrait demander pourquoi elles réunissent ou non leur comité régional d’orientation. En réalité, nous avons des contacts quotidiens avec la région qui ne passent pas par ces comités. Ces contacts portent sur des échanges sur la situation de telle ou telle entreprise. Les CRO sont des réunions qui visent à entendre et échanger avec l’ensemble d’un écosystème. Mais ils n’ont pas vocation à être opérationnels au quotidien.

Nous sommes convaincus que la notion de guichet ne correspond pas à la réalité du fonctionnement d’un entrepreneur au xxie siècle. L’entrepreneur n’a pas besoin qu’un endroit soit ouvert de neuf heures à douze heures et de quatorze heures à seize heures à l’exception des veilles de fête où il serait fermé à quinze heures trente. Il a besoin de pouvoir avoir, quasiment en temps réel, et si besoin à trois heures du matin, une information sur la façon dont il peut trouver un soutien dans le territoire où il est implanté. C’est pourquoi nous avons mis en place des plates-formes dématérialisées. Celles-ci ont aussi vocation à permettre à l’ensemble de l’écosystème d’accompagnement des entreprises sur le territoire de s’orienter dans la masse des dispositifs de soutien et d’intervention. Ces plates-formes ne fournissent pas soixante-quinze pages d’informations à un entrepreneur qui devra les lires de la première à la dernière page. Ces plates-formes sont vraiment construites comme des outils d’orientation. Par exemple, une entreprise innovante, de moins de trois ans, avec un capital de tant qui veut investir à l’international doit pouvoir savoir rapidement quels dispositifs existent sur son territoire et quel sera l’interlocuteur le plus performant qui pourra répondre à sa question. Nous travaillons donc avec les régions pour connaître les besoins des entreprises de leur territoire, savoir quel sera le meilleur interlocuteur qui pourra répondre à telle ou telle question.

M. le rapporteur. M. Balmisse nous a indiqué tout à l’heure que la BPI avait investi dans 330 fonds et qu’il existait 95 fonds régionaux et interrégionaux. Quelle est la distinction entre ces fonds ? Certains fonds sont-ils gérés par la direction des fonds de fonds ? Les choses se recoupent-elles et comment ?

Mme Marie Adeline-Peix. Les fonds sont tous gérés par la direction des fonds de fonds qui comprend une division qui ne s’occupe que des fonds régionaux. Les interlocuteurs sont répartis par territoire et chacun siège dans ces fonds régionaux, souvent aux côtés de notre directeur régional. Nos directeurs régionaux ont une vision à 360 degrés, du financement à l’investissement en passant par l’investissement en fonds de fonds. Nos directeurs régionaux connaissent l’ensemble de la palette et sont les interlocuteurs de l’entreprise.

M. le rapporteur. Cela veut-il dire que sur le montant total des souscriptions de la BPi dans les fonds, 575 millions sont consacrés aux fonds régionaux et interrégionaux ?

Mme Marie Adeline-Peix. Les ordres de grandeur sont bien ceux que vous indiquez.

En même temps, les fonds nationaux interviennent sur le territoire. Il y a des logiques qui font que l’on choisit plutôt d’intervenir au niveau national que régional et interrégional ou l’inverse. S’agissant des fonds d’amorçage par exemple, on intervient systématiquement sur des fonds interrégionaux puisque cela fait partie de la doctrine d’investissement du programme d’investissement d’avenir (PIA) pour avoir un niveau de deal flow suffisant, mais on intervient aussi dans des fonds d’amorçage nationaux.

Ce qui est important, c’est que tout cela soit totalement transparent pour les entreprises. Nos directeurs régionaux – et Joël Darnaud reviendra sûrement sur ce sujet – doivent être en mesure de répondre aux besoins des entreprises qui ne sont d’ailleurs pas forcément exprimés et de faciliter le financement de leur projet. Parfois, l’entreprise arrive avec l’idée qu’il lui faut absolument un prêt à taux zéro ou une subvention alors qu’en réalité elle a besoin de fonds propres ou d’une aide internationale. Voilà quel est notre métier au quotidien.

M. le rapporteur. Un document de la BPI indique que 3,7 milliards ont été souscrits dans des fonds de fonds. Que représentent les investissements dans des fonds régionaux compte tenu de l’effet d’entrainement ?

Mme Marie Adeline-Peix. Les 575 millions sont souscrits dans les fonds régionaux, ce qui a permis de mobiliser des capitaux en gestion à hauteur de 2 milliards d’euros. Il y a donc un effet démultiplicateur avec la mobilisation de financeurs privés et parfois la mobilisation de financeurs publics, notamment des régions.

Historiquement, les fonds de garantie étaient portés par les départements. Il y en a encore quelques-uns, mais de moins en moins. Nous avons quelques partenariats avec des métropoles, par exemple avec Paris.

Les départements et collectivités d’agglomération de la région Franche-Comté ont chacun monté un fonds d’innovation à nos côtés qui intervient en complémentarité du fonds régional d’innovation de la région. De même, la communauté urbaine de Lille accompagne les projets innovants sur son territoire en complément du fonds régional de la région Nord-Pas-de-Calais.

Nous avons aussi un grand nombre de prêts de développement à une échelle infrarégionale. Ce sont des petits outils très ciblés et très réactifs qui permettent à la collectivité concernée – souvent un département – d’intervenir précisément en financement d’un projet. Tout l’aspect technique – gestion des remboursements, des prêts – est géré par Bpifrance. Là encore, il y a un effet de levier.

Les partenariats à l’échelon infrarégional sont tout à fait possibles. Ils se feront forcément dans le cadre de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République et en lien avec la région puisque c’est elle qui préside le CRO. Il serait donc très compliqué pour nous de monter des dispositifs sans que la région soit au courant et qu’elle les accepte. Mais les choses se passent avec une certaine fluidité.

Onze de nos fonds régionaux de garantie mobilisent des fonds européens de la génération qui s’achève et quatre fonds régionaux d’innovation mobilisent également des fonds européens. Par ailleurs, nous étions un organisme intermédiaire pour le compte de l’État en innovation sous forme de subvention globale.

Nous sommes persuadés que si nous voulons mobiliser de façon simple et efficace des fonds européens pour les entreprises, il faut le faire via des outils d’ingénierie financière. En effet, avec un outil d’ingénierie financière, l’aide à l’entreprise arrive le jour où le projet est validé. En revanche, quand il s’agit d’une subvention globale, l’aide à l’entreprise intervient le jour où la dernière de ses factures a été certifiée par l’autorité de certification. Il y a un délai administratif considérable qui est souvent critiqué par les bénéficiaires finaux qui, du coup, cherchent désespérément des préfinancements. Parfois même, ils nous disent préférer avoir moins de soutien et pas d’argent de l’Europe plutôt que de l’argent de l’Europe. Je pense que beaucoup de régions souhaitent mobiliser des financements via des outils d’ingénierie financière dont ceux qui sont mis en place par Bpifrance.

Permettez-moi de faire passer deux messages.

Premièrement, il est absolument essentiel que les conditions de mobilisation de ces fonds soient stabilisées le plus rapidement possible pour les opérateurs et surtout pour les bénéficiaires finaux. Demander des justificatifs à une entreprise, c’est possible ; lui demander à nouveau quatre ans après la fin du programme parce que la règle aura changé, c’est inimaginable. Il est indispensable pour les opérateurs et surtout pour les entreprises que les règles soient fixées le plus tôt possible et qu’elles ne bougent pas en cours de programmation. Je dis toujours que l’on sait faire les pieds au mur, mais qu’il ne faut pas faire bouger les murs pendant l’exercice sinon tout le monde se casse la figure.

Deuxièmement, il me semble très important que la réglementation nationale ne vienne pas renforcer les exigences de la réglementation communautaire car c’est très pénalisant pour nos entreprises. Si les conditions de mobilisation de ces fonds sont rendues encore plus compliquées par un niveau de réglementation nationale supplémentaire, à la fin de la programmation on rend l’argent à Bruxelles.

Nous sommes aux côtés des régions et nous travaillons avec elles au quotidien pour voir comment on peut mobiliser de l’argent européen dans nos fonds. Nous adapterons nos systèmes pour le faire de façon performante et efficace, mais les règles doivent être claires.

J’en viens maintenant à la question des DOM. En Guyane, par exemple, nous avons mis en place un prêt de développement spécifique avec des planchers d’intervention plus faibles que pour nos prêts de développement classiques et des exigences un peu moindres en termes d’obligation de contreparties bancaires. Les outils de garantie y sont très utiles, sauf que même avec une garantie de 80 %, parfois les banques ne prêtent pas. Les régions nous demandent de monter avec elles des outils de prêts. Le prêt est alors fait par Bpifrance, ce qui ne pose plus de problème d’accès au crédit ou du moins de mobilisation de la banque. La contrepartie bancaire existe toujours, mais quand Bpifrance s’engage directement, la banque est souvent plus encline à le faire.

Au début de 2014, nous avons monté un fonds de garantie pour répondre aux problèmes survenus à la Réunion suite au passage du cyclone Béjisa. Nous nous adaptons en fonction des demandes des territoires.

Nous avons la capacité d’apporter des réponses à l’entreprise sur notre offre mais aussi sur ce qui se passe autour. Ce qui est important, c’est que les différents interlocuteurs possibles se parlent.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Dans les régions, avez-vous des demandes d’intervention du commissaire au redressement productif ?

Mme Marie Adeline-Peix. Nous avons des relations avec les services déconcentrés de l’État et nous essayons systématiquement de trouver, avec les commissaires au redressement productif, des solutions qui sont souvent un peu mixtes. Je rappelle que comme nous sommes très contraints en termes de soutien aux entreprises en difficulté, une partie de la solution ne peut pas être apportée par Bpifrance. Cela dit, nous pouvons aider financièrement une entreprise entre le moment où elle doit passer ce cap difficile et la construction d’un projet d’avenir. Nous sommes en contact avec les commissaires au redressement productif et nos directeurs régionaux travaillent au quotidien avec eux, de même qu’au niveau national nous avons des relations avec le Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) et avec l’ensemble de cet écosystème.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Nous vous remercions pour votre présentation et vos réponses à nos questions.

Audition du 12 février 2015

M. Pierre-René Lemas, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations

Mme la présidente Véronique Louwagie. Après l’audition du directeur général de Bpifrance et de trois de ses directeurs exécutifs, qui nous a permis d’aborder les différents champs d’activité de la banque publique d’investissement dans leurs aspects opérationnels, nous recevons maintenant M. Pierre-René Lemas, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations.

Je vous propose de commencer, monsieur Lemas, par une présentation des relations entre la Caisse des dépôts et consignations et la BPI, des questions de gouvernance, du déroulement du processus d’intégration de certaines activités de la CDC dans la BPI, ainsi que de l’articulation des missions respectives de ces deux organismes, notamment dans le champ du financement des entreprises. Nous vous poserons ensuite quelques questions portant sur des points plus précis.

M. Pierre-René Lemas, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations. Je me présente à vous à double titre : d’une part, en tant que directeur général de la Caisse des dépôts, dont Bpifrance est la première filiale – elle est détenue à parité par l’État et la CDC –, d’autre part, en tant que président de l’exécutif du conseil d’administration de Bpifrance, une fonction qui me conduit à diriger les débats de son conseil d’administration et à être le gardien de certaines de ses prérogatives, notamment pour ce qui est de l’approbation de la stratégie de son budget et de l’arrêté des comptes.

Je veux souligner en préambule la réussite que constitue, dix-huit mois après sa naissance juridique en juillet 2013, la création effective de Bpifrance. L’idée était de rassembler en une même structure – une banque publique d’investissement – les principaux outils d’intervention publique en matière d’entreprise. Cela n’allait pas de soi, car chacun de ces outils pris séparément avait sa propre histoire et sa trajectoire, qu’il s’agisse d’Oséo, reconnu comme un outil de financement efficace, des filiales d’investissement en fonds propres de la Caisse des dépôts telles que CDC Entreprises – dédiée depuis près de vingt ans aux « petits tickets » de capital-investissement, ou fonds de fonds –, ou du FSI, créé plus récemment et intervenu dans plusieurs grosses opérations au cours des dernières années. Toutes ces entités avaient leur propre légitimité et ont fait preuve, dans la durée, d’une efficacité reconnue.

Je veux en profiter pour faire une incise. Parmi les trois structures essentielles ayant donné naissance à Bpifrance, il en est une qui se trouve sous les feux de l’actualité depuis hier : je veux parler de CDC Entreprises, qui a fait l’objet d’observations assez sévères de la part de la Cour des comptes dans le rapport que celle-ci a présenté au Parlement. Il s’agit d’une affaire remontant à 2007 et concernant l’attribution d’actions gratuites au personnel de cette filiale de la Caisse des dépôts, dans le cadre d’un mécanisme de type actionnariat salarié, introduit dans une filiale à 100 % de la Caisse des dépôts – c’est sans doute cet élément-là qui mérite que l’on s’y attarde.

La construction juridique du dispositif est sans doute solide, mais les dérives auxquelles on a pu assister sont inacceptables. De ce point de vue, la Cour des comptes a formulé un certain nombre de recommandations, que la Caisse des dépôts va suivre et qu’elle a d’ailleurs assez largement anticipées. Nommé à mon poste en mai 2014, j’ai souhaité engager une réorganisation de la Caisse des dépôts, qui s’est d’ores et déjà traduite par la création d’une direction des ressources humaines du groupe – et non plus seulement de l’établissement public –, assurant la mise en cohérence de l’ensemble des politiques de personnel du groupe Caisse des dépôts.

J’ai également renforcé les fonctions de pilotage des filiales de la Caisse des dépôts, ce qui m’a amené à prendre la décision de supprimer un certain nombre de filiales – celles dont l’autonomie n’est pas justifiée – pour les internaliser au sein de l’établissement public : c’est une politique que j’ai l’intention de continuer tout au long de l’année qui vient, et qui va permettre à la fois de réaliser des économies d’échelle et de mettre en cohérence les politiques, notamment en matière d’investissement.

Toujours en ce qui concerne la gestion des personnels, j’ai demandé à la direction des ressources humaines d’engager un recensement exhaustif des rémunérations des cadres dirigeants du groupe, quel que soit leur statut – comme vous le savez, le groupe comprend d’une part des salariés de droit privé, d’autre part des agents de droit public ou des fonctionnaires, qui ont des statuts juridiques et salariaux différents –, et demandé que l’on élabore un référentiel des rémunérations, notamment des cadres dirigeants, qui soit cohérent avec les missions d’intérêt général de la Caisse des dépôts.

J’ai naturellement confirmé à mon arrivée les décisions prises par mon prédécesseur : je pense notamment à la suppression de toutes les formules de stock-options qui existaient dans certaines des filiales de la Caisse des dépôts, ou encore au respect strict de la règle de plafonnement des rémunérations fixée par une loi de 2012, qui devait nécessairement s’appliquer à la Caisse des dépôts. Je serai sans doute amené, dans les semaines qui viennent, à prendre d’autres décisions résultant du travail déjà engagé.

En ce qui concerne le travail commun des trois filiales, l’objectif de la BPI était de retrouver un élan au service du développement économique et de l’intérêt général, tout en préservant le succès de ce qui avait été engagé précédemment. Le choix fait à l’époque a consisté à renverser le prisme, c’est-à-dire à partir des clients plutôt que des institutions, et à considérer que, du point de vue des entreprises, la mise en place d’un guichet unique, venant se substituer aux anciennes entités, avait du sens. Évidemment, les métiers du financement et de l’investissement sont bien distincts, mais le pari qui a été fait de les rassembler – un pari que l’on peut aujourd’hui estimer réussi – avait pour objectif de créer des synergies et surtout d’offrir une plus grande lisibilité aux entrepreneurs sur la gamme des outils dont ils disposent. Il s’agissait donc de créer une dynamique contribuant à la relance de l’investissement et de la croissance.

Le bilan 2014 présente une activité en hausse pour tous les métiers de Bpifrance, et la création d’une dynamique qui semble très encourageante : plus 35 % pour les prêts de développement, un décollage du préfinancement du CICE largement dû à l’action de la BPI – avec un doublement des engagements –, un milliard d’euros pour le financement de l’innovation, soit plus 40 % par rapport à 2013, et une progression de 73 % du pôle investissement – ce qui représente actuellement 154 millions d’euros investis en direct dans les PME, 500 millions d’euros dans les entreprises de taille intermédiaire (ETI) et les grandes entreprises, et environ 800 millions d’euros dans les fonds de capital-investissement. Le lancement du fonds Large Venture, dédié à des opérations de capital-risque, est également un succès.

Enfin, je me félicite de la signature de dix-sept conventions-cadres avec les régions. C’est l’un des aspects que j’ai souhaité donner à l’action de la Caisse des dépôts, consistant à être plus présente dans sa dimension territoriale, en partant de l’idée simple que le développement, l’initiative, l’action économique et les entreprises ne se font pas hors sol, mais d’abord sur les territoires, et que la dimension territoriale des activités de la Caisse en général, et de Bpifrance en particulier, est une priorité très forte. Un effort considérable a été accompli en ce sens par les antennes de Bpifrance, qui se sont mobilisées. Je suis persuadé que la proximité est l’une des clés de la réussite, et j’insiste beaucoup, dans les fonctions qui sont les miennes, pour que les décisions soient prises au niveau territorial aussi souvent que possible – c’est le cas pour 90 % d’entre elles à l’heure actuelle –, car c’est en étant près des entreprises que nous sommes efficaces : l’écosystème est d’abord local.

Rien de tout cela n’aurait été possible sans la construction de Bpifrance, qui s’est faite entre 2012 et 2013 avec beaucoup de dynamisme – j’en profite pour rendre hommage aux équipes qui s’en sont chargées. La culture commune du groupe s’articule autour d’une doctrine d’intervention, communiquée au Parlement, qui n’a pas été créée ex nihilo, mais s’inspire des cadres d’intervention des entités constitutives de Bpifrance. Il était important de disposer d’entrée de jeu de ce cadre d’intervention, à la fois pour montrer le cap et pour assurer une certaine protection contribuant à asseoir la légitimité et la crédibilité de place de Bpifrance. À mon sens, cela permet aussi et surtout d’expliquer aux entreprises sollicitant Bpifrance quelles sont les raisons sous-jacentes des réponses qui leur sont faites. Enfin, l’intérêt de se fonder sur une doctrine est aussi de garantir, aux yeux des institutions européennes, que Bpifrance se comporte en investisseur avisé.

De ce point de vue, je sais que la règle de cofinancement « un pour un » que nous appliquons actuellement peut susciter des interrogations, mais je veux souligner que cette règle est plus souple que celle qui prévalait antérieurement, puisque les financements privés exigés par Oséo pour octroyer un prêt représentaient souvent deux fois leur montant et non leur simple équivalent – c’était la règle du « deux pour un ». De plus, en cette phase de lancement, il est important de montrer à Bruxelles que nous intervenons en accompagnant un partenaire privé.

Pour ce qui est de la gouvernance, Bpifrance est détenue à 50 % chacun par l’État et la Caisse des Dépôts. Sa création s’est accompagnée d’un pacte d’actionnaires dont les principaux éléments ont été portés à la connaissance du Parlement comme le prévoit l’article 12 de la loi créant la BPI. Ce pacte fixe les grandes lignes des relations entre la Caisse des dépôts et l’État – en pratique, l’Agence des participations de l’État (APE). Nous avons fait le choix de voir la Caisse des dépôts disposer d’une prépondérance dans les métiers qu’elle exerçait précédemment, c’est-à-dire dans les instances de gouvernance de la branche investissement de Bpifrance ; cette branche réunit régulièrement des comités d’investissement auxquels le président Emmanuelli assiste en tant qu’observateur. En pratique, les échanges entre actionnaires – l’APE, la direction du Trésor et l’équipe de la Caisse des dépôts chargée des finances, dirigée par Franck Silvent – sont quasi quotidiens.

Quelle est la place de Bpifrance dans le groupe Caisse des dépôts ? J’ai fait en arrivant le choix de prendre la présidence du conseil d’administration de Bpifrance, considérant que celle-ci était la première filiale de la Caisse des dépôts, dont elle mobilise près de la moitié des fonds propres. Ceci explique que Bpifrance ait obtenu une place majoritaire dans la branche investissement de la Caisse des dépôts – à laquelle elle est intégrée en transparence, ce qui permet de disposer d’une vision précise des activités et des investissements de la Caisse et de Bpifrance – et que cette branche soit soumise au modèle prudentiel spécifique de la Caisse des dépôts.

Nous échangeons actuellement avec les services de l’État sur la question des dividendes versés par Bpifrance qui, de notre point de vue, doivent être portés à un niveau normatif pour montrer à Bruxelles que nous versons des dividendes comme le font toutes les banques : si le capital n’était pas rémunéré, nous risquerions d’être considérés comme « hors marché ». J’estime que ce dividende a vocation à sécuriser les dotations de l’État au service de l’innovation – ce que nous souhaitons – et doit permettre à la Caisse des dépôts, qui, faute d’actionnaires, est aujourd’hui la seule institution financière européenne à ne pas avoir bénéficié d’une augmentation de ses fonds propres, de renforcer sa capacité à investir dans ses missions d’intérêt général.

Plus largement, Bpifrance partage les mêmes valeurs que la Caisse des dépôts, à savoir la défense de l’intérêt général et l’appui des politiques publiques, mais c’est une banque – non pas une banque comme les autres, mais une banque publique dont le rôle est de prêter de l’argent aux entreprises auxquelles le marché bancaire ou les autres investisseurs seuls ne donneraient pas nécessairement leur chance.

Enfin, j’estime que la BPI doit s’intégrer dans la dynamique que je souhaite donner à la Caisse des dépôts, et que j’avais exposée devant les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Mes priorités pour la Caisse des dépôts sont l’investissement, l’appui aux territoires – sur lequel nous devons encore progresser – et la thématique des transitions – numérique, énergétique et environnementale. Bpifrance assume son rôle de banque publique dans tous ces domaines, mais je souhaite qu’elle s’intègre davantage dans les stratégies de la Caisse des dépôts. Ainsi, dans le cadre de la réorganisation en cours, nous sommes en train de créer une nouvelle direction de l’investissement afin de rassembler tous les moyens d’investissement sur les projets de la Caisse des dépôts, ce qui est tout à fait cohérent avec la mobilisation de la BPI sur les petites et moyennes entreprises ; un lien de travail quotidien a été mis en place à cet effet.

J’ai souhaité que la Caisse des dépôts et la BPI travaillent de manière conjointe sur le thème de l’international et des affaires européennes, notamment sur le plan Juncker. Nous avons donc organisé des réunions de travail en Allemagne, en Italie et auprès des instances communautaires, que ce soit auprès des directions générales ou du commissaire Katainen, et nous espérons bien rencontrer prochainement le président Juncker. Nous avons plusieurs idées communes, à commencer par celle voulant que nous ayons intérêt à démultiplier la force de frappe de nos capacités d’initiative. Par ailleurs, nous avons l’intention, en ce qui concerne les projets – essentiellement pour la Caisse des dépôts – comme en ce qui concerne les entreprises – plutôt pour la BPI –, de pousser les feux d’un mécanisme de cofinancement et de co-investissement. Cela signifie que nous ne souhaitons pas entrer directement dans un fonds européen de garantie qui, avec la Banque européenne d’investissement (BEI), assurerait la gestion de l’ensemble des projets provenant des vingt-huit pays de l’Union européenne : nous préférerions un système plus simple de co-investissement, soit au moyen de véhicules dédiés à vocation bilatérale ou multilatérale, tel le fonds Marguerite, soit au moyen de projets.

Enfin, il nous semble que nous pouvons gagner beaucoup de temps, d’énergie et d’efficacité en nous appuyant sur les réseaux dont nous disposons déjà – les directions régionales et interrégionales de la Caisse des dépôts, ainsi que les agences de la BPI, qui connaissent bien le tissu industriel – et sur leur expérience plutôt qu’en créant de nouveaux réseaux européens. Avec nos collègues allemands de la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), nos collègues italiens de la Cassa Depositi e Prestiti et nos collègues espagnols de la Caja General de Depósitos y Consignaciones, nous défendons auprès de la Commission européenne une position qui nous paraît de bon sens, selon laquelle investir dans des projets suppose que l’Union européenne accepte que les investisseurs institutionnels que nous sommes puissent bénéficier du même type de garanties que celles accordées à la Banque européenne d’investissement – notamment la garantie de première perte –, travailler en s’appuyant sur des véhicules dédiés par projet ou par type de projets et mettre à disposition de l’Union européenne leurs réseaux respectifs. Un tel dispositif nous paraît plus simple que celui envisagé actuellement, dont la mise en œuvre se traduirait par le recrutement de personnels au niveau de l’Union européenne afin de recréer des niveaux d’instruction des projets au niveau communautaire.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Vous nous avez exposé les axes et objectifs de la Caisse des dépôts, similaires à ceux de Bpifrance. Si cette similitude paraît logique, elle peut également soulever des questions en termes de dualité des structures. Pour ce qui est du succès que constitue la création de Bpifrance, je voudrais citer un rapport de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris publié il y a quelques mois dans lequel il est indiqué que 61 % des entreprises franciliennes ont été amenées à abandonner un projet innovant faute de financement. Que pensez-vous de ce chiffre ?

Par ailleurs, vous avez évoqué un appui fort de la Caisse des dépôts sur les territoires, matérialisé par la signature de dix-sept conventions-cadres avec les régions. Dans la mesure où l’on constate de grandes disparités entre les régions, existe-t-il des solutions pour intervenir davantage au profit de certains territoires ?

Enfin, au sujet de l’attribution d’actions gratuites de la CDC Entreprises à près de soixante de ses salariés, dénoncée par le rapport public annuel 2015 de la Cour des comptes, vous avez parlé d’une dérive inacceptable et fait état des mesures que vous envisagiez de mettre en place, consistant notamment en un relevé exhaustif des rémunérations des cadres dirigeants. Ne serait-il pas souhaitable de disposer d’un référentiel s’étendant sur un panel plus large de rémunérations au sein du groupe ?

M. Laurent Grandguillaume, rapporteur. Monsieur le directeur général, la pratique dénoncée par le rapport de la Cour des comptes, qui suscite l’indignation de tous, appelle des mesures fortes et concrètes tirant les leçons de cet épisode malheureux et allant dans le sens d’une plus grande transparence – mais je ne m’étendrai pas sur ce point, puisque nous avons déjà posé des questions en ce sens au directeur exécutif de Bpifrance et que, de votre côté, vous avez déjà engagé des actions.

Mes questions porteront plutôt sur la structure d’ensemble du financement public des entreprises en France. Bpifrance avait pour vocation d’unifier les sources publiques de financement des entreprises et, si elle a atteint cet objectif, elle n’est pas la seule à intervenir dans ce domaine : à ses côtés, on trouve le Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI), qui a pour mission d’aider les entreprises industrielles en difficulté, mais aussi la Médiation du crédit aux entreprises, qui facilite les relations entre les banques et les entreprises, Atout France, qui aide les entreprises dans le secteur du tourisme, Business France, qui favorise l’export, CDC International Capital, chargée d’attirer les investissements des fonds souverains, enfin la CDC, qui intervient elle-même en tant qu’investisseur d’intérêt général pour favoriser le financement des entreprises en croissance et leurs projets de développement – en co-investissements directs, fonds directs, fonds de fonds, fonds internationaux, nationaux et régionaux. Ce constat soulève la question de la cohérence d’ensemble du dispositif. La Caisse des dépôts et consignations vient de créer une direction des investissements, avec pour objectif de « renforcer le métier d’investisseur au sein du groupe et de le positionner comme investisseur économique majeur au service du développement des territoires. » Pouvez-vous nous indiquer comment s’opère concrètement l’articulation des opérations de la Caisse des dépôts et de la BPI en tant qu’investisseurs ?

Par ailleurs, il a été décidé de ne pas intégrer Qualium Investissement à la BPI qui est une société de gestion filiale de la Caisse des dépôts et consignations, investissant en fonds propres dans les PME et les ETI et développant des activités concurrentielles en matière de transmissions – au travers des leveraged buy-out (LBO) – et d’opérations de capital-développement. Quelles sont les raisons de cette décision ?

Enfin, la Caisse des dépôts accorde à Bpifrance des financements affectés aux prêts faits aux PME : sur quels critères ces prêts sont-ils attribués, et quelle part de l’activité de la BPI représentent-ils ? Selon vous, l’activité des prêts aux PME est-elle suffisamment dynamique ?

M. Éric Alauzet. J’ai noté que vous parliez de démultiplier la force de frappe. S’agit-il d’être plus en prise avec les territoires, par exemple en investissant davantage dans des fonds de fonds, qui permettent d’aider des projets de taille plus modeste que les projets à dimension européenne ?

Subsiste-t-il, selon vous, des points de faiblesse dans le dispositif de financement des entreprises, notamment en comparaison de ce qui se fait en Italie ou en Allemagne, et estimez-vous que nous pourrions faire des progrès ?

Vous avez cité deux projets de transition numérique et énergétique – des domaines auxquels je suis particulièrement sensible. Rencontrez-vous des difficultés sur l’un ou l’autre de ces chantiers, notamment celui de la transition énergétique qui, lancée plus tardivement, a peut-être plus de mal à se développer ?

Enfin, quel est selon vous l’équilibre global entre l’offre et la demande de financement, étant précisé que les avis sur cette question sont contradictoires, certains affirmant qu’il n’y a pas de demande, tandis que les autres considèrent que ce sont les financements qui font défaut – mais peut-être la réponse diffère-t-elle en fonction des territoires concernés ? À titre d’exemple, je citerai le cas d’une entreprise située sur mon territoire, près de Besançon. Cette papeterie considérée comme une vieille industrie a présenté aux banques un projet de conversion et de modernisation au moyen de la mise en place d’une centrale biomasse, mais n’a essuyé que des refus, y compris auprès de la CDC, et c’est finalement une banque libanaise – le repreneur est lui aussi libanais – qui est venue en appui avec HSBC. Un an après, c’est un succès pour ce projet du xxie siècle – que les banques françaises ont considéré à tort comme un projet du xxisiècle, ce qui me paraît dommage.

M. Pierre-René Lemas. Il faut reconnaître que la structure globale du dispositif de financement reste compliquée, même si la création de la BPI l’a un peu simplifiée. L’innovation est l’une des missions permanentes de Bpifrance, et cette orientation figure même dans la loi. Cela se traduit dans les chiffres par une très forte hausse des engagements, qui sont passés de 700 millions d’euros à environ un milliard d’euros pour 2014. Ces engagements sont très diversifiés puisqu’ils comprennent aussi bien des aides à l’innovation au sens classique du terme que des prêts ou du capital-innovation, et nous souhaitons continuer dans cette direction.

J’ai lu le rapport de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris Île-de-France et, si je laisse aux spécialistes le soin de débattre de la méthodologie utilisée, toujours est-il que les baromètres semestriels d’Ernst & Young, entre autres, aboutissent à d’autres conclusions. En tout état de cause, je considère que la Caisse des dépôts et surtout Bpifrance ont assez largement contribué à la bonne tenue du marché du capital-innovation en France : nous sommes désormais quasiment ex aequo avec l’Allemagne, et même premiers dans certains secteurs. Certes, des marges de progrès subsistent, mais l’innovation constitue pour nous une priorité structurelle et la démarche engagée en ce sens, qui s’est traduite par une forte augmentation des volumes, doit se poursuivre.

Cela renvoie à une difficulté que l’on connaît bien, à savoir le fait que les ressources publiques consacrées au financement de l’innovation – je pense à toutes les ressources, qu’il s’agisse des programmes collaboratifs, des aides individuelles, des concours et des avances remboursables, des prêts à l’innovation – ont subi une baisse importante au cours des dernières années : la dotation de l’intervention de l’État a quasiment diminué de moitié entre 2008-2009 et aujourd’hui. La politique de l’État a consisté à compenser une bonne part de cette diminution des dotations par les engagements du Programme d’investissements d’avenir (PIA), à peu près à due proportion – je dis « à peu près » parce la compensation n’est pas intégrale : elle l’est peut-être en dépenses, mais pas en engagements. J’ai appelé l’attention de nos interlocuteurs de l’État sur notre souhait de voir fixer un objectif raisonnable afin de sanctuariser au moins un volume, de l’ordre de 150 à 180 millions d’euros en exécution, qui nous permette de poursuivre sur la voie que nous nous sommes fixée. L’une des pistes que nous avons soumises au Gouvernement pourrait consister dans le recyclage par l’État d’une partie du dividende de Bpifrance, qui permettrait sans doute de minorer l’effet des baisses de dotations. En tout état de cause, il n’est pas question de baisser les bras : nous voulons continuer à considérer l’innovation comme un axe très fort de notre action.

L’appui au développement territorial constitue désormais une orientation forte de la Caisse des dépôts. Historiquement, la CDC a d’abord été un établissement public ancré sur les territoires, accordant des prêts aux collectivités locales, intervenant dans le développement économique des territoires comme acteur des sociétés d’économie mixte – dont elle avait pris l’habitude de boucler les financements – et accompagnant les collectivités sur l’ensemble des projets de développement local. Si tout cela est encore en grande partie vrai aujourd’hui, la Caisse des dépôts a, entre-temps, traversé une autre période historique durant laquelle les pouvoirs publics ont souhaité qu’elle se bancarise, se financiarise, s’ouvre au marché et soit en situation de jouer son rôle contracyclique dans une économie globale et ouverte. Si nous ne sommes pas entièrement sortis de ce contexte, la nécessité de s’appuyer à nouveau sur les territoires s’est fait jour, car la capacité de développement est locale, départementale ou régionale, et c’est à cette échelle que la Caisse des dépôts doit jouer son rôle au sein des écosystèmes.

En pratique, cela s’est traduit pour la Caisse par deux décisions. La première a consisté à créer une direction de l’investissement ne venant pas s’ajouter à l’existant, mais ayant pour objet de regrouper tous les moyens d’investissement territorialisés de la Caisse des dépôts. En effet, la capacité à fournir de l’actif se trouvait répartie entre la Caisse des dépôts, certaines de ses filiales – CDC Infrastructure, CDC Climat et CDC Numérique – et les directions régionales, ce qui ressemblait davantage à un saupoudrage qu’à un dispositif faisant apparaître des thèses d’investissement clairement identifiées. Le regroupement va se traduire par la suppression, dans les semaines qui viennent, des filiales que je viens de citer. La nouvelle direction de l’investissement aura pour mission de définir des thèses d’investissement, des gammes de projet sur lesquelles nous souhaitons pouvoir investir de manière plus forte, en mobilisant les crédits de façon plus ciblée. Cette nouvelle organisation nous permettra de soutenir des projets auxquels nous ne nous serions peut-être pas intéressés auparavant.

La seconde décision prise par la Caisse a consisté à recréer une décision du territoire et des réseaux, afin de disposer d’une direction dédiée aux territoires, rattachée au directeur général et permettant le renforcement des directions interrégionales et régionales, dont le nombre de vingt-huit sera amené à évoluer prochainement pour tenir compte de la nouvelle carte des régions. Cela dit, nous ne pourrons nous calquer strictement sur cette nouvelle carte des régions, car nous devons veiller à maintenir une certaine proximité avec les acteurs locaux : nous devrons donc rechercher d’ici à la fin de l’année – ce travail a été engagé – le découpage le plus pertinent entre le nouveau niveau régional et les niveaux infrarégionaux, en concertation avec les acteurs locaux.

L’idée n’est pas simplement de modifier le découpage géographique. Il s’agit surtout de donner aux directions régionales de la Caisse des dépôts la possibilité de représenter toute la Caisse, et donc de déconcentrer le pouvoir : les directions régionales pourront prendre des décisions à leur niveau, sans que tout remonte systématiquement à des comités d’engagement parisiens, et cela sur une gamme de produits.

La Caisse des dépôts propose par exemple des prêts aux collectivités locales : nous disposons d’une enveloppe de 20 milliards d’euros de prêts au taux du livret A plus 100 points de base, pour des durées parfois très longues, et au sein de cette enveloppe de 5 milliards au taux du livret A plus 0,75 point de base, c’est-à-dire 1,75 % pour les prêts « croissance verte ».

Nous avons aussi une capacité d’intervention en fonds propres, d’accompagnement du développement des sociétés d’économie mixte, d’ingénierie financière que nous pouvons mettre à disposition des acteurs locaux pour imaginer des modèles de financement nouveaux. En effet, traditionnellement, on cherchait une subvention, puis on demandait un prêt… Or les dotations de l’État diminuant, les subventions diminuent aussi : il faut donc imaginer de nouveaux modèles, et mobiliser des fonds propres. La Caisse des dépôts met son savoir-faire à la disposition des acteurs locaux.

S’agissant de la Banque publique d’investissement, nous souhaitons nous appuyer davantage sur les comités régionaux d’orientation, qui ont été créés par la loi, et qui doivent devenir de véritables comités de place régionaux, permettant aux différents acteurs locaux – banques, organisations patronales, syndicats, région, autorités déconcentrées de l’État, société civile – de partager leur analyse des besoins, et donc d’orienter l’action de Bpifrance.

La BPI noue de nombreux partenariats avec les régions – dix-sept à ce jour, je l’ai dit, mais nous devrions à mon sens établir un partenariat-cadre avec chacune des régions. Vingt-deux d’entre elles disposent maintenant d’un fonds de garantie, abondé par les régions elles-mêmes. Il existe également désormais une vingtaine de fonds d’innovation. Une douzaine de régions ont aujourd’hui créé des produits de financement spécifiques, mais toutes ne souhaitent pas le faire, ce qui est un choix parfaitement légitime. Toutefois, je constate que, l’an dernier, 130 millions de fonds régionaux ont été confiés à Bpifrance : nous pouvons à mon sens aller au-delà et élargir nos partenariats.

En élargissant la focale, on constate qu’il existe environ quatre-vingt-dix fonds régionaux avec une participation régionale. C’est, je crois, la bonne direction.

Il me paraît essentiel de souligner que, lorsqu’une région souscrit, même pour une petite somme, à un fonds d’investissement, elle doit nécessairement participer aux instances de gouvernance, y compris au comité d’investissement ; c’est la clé de la confiance. La BPI est prête à aller plus loin : je pense que nous pouvons pousser un peu les feux.

Sur la complexité du dispositif et l’unification des sources de financement, monsieur le rapporteur, je commencerai par la Caisse des dépôts. Les filiales de la Caisse ont été intégrées à Bpifrance. Certaines demeurent marginales : c’est notamment le cas de Qualium Investissement, dont le statut est très particulier, et que l’on cite en général pour donner des exemples d’investissements incongrus de la Caisse des dépôts – dans Quick, par exemple, ou naguère dans La Foir’Fouille.

Qualium Investissement est une société de gestion, agréée par l’Autorité des marchés financiers (AMF), qui investit notamment en capital-transmission dans des entreprises non cotées. C’est une société indépendante – la Caisse des dépôts ne peut pas donner d’instructions –, qui est souvent actionnaire majoritaire, ce qui n’est pas le cas de la BPI. Qualium n’a donc pas vocation à faire partie de Bpifrance ; en revanche, on pourrait se demander si elle doit rester à tout jamais filiale de la Caisse des dépôts, puisqu’elle atteint aujourd’hui sa maturité, avec un niveau de savoir-faire et d’efficacité tout à fait reconnu.

Les autres institutions que vous citez – Médiation du crédit, CIRI… – occupent des fonctions différentes, même si l’objet de nos attentions est le même. Bpifrance a des relations avec la Médiation du crédit, mais leurs rôles sont différents. Le CIRI est une institution d’État, et nous participons parfois à ses travaux. Nos relations avec les outils que sont Atout France ou Business France sont très étroites. Une partie des équipes de Business France sont même aujourd’hui hébergées dans les locaux de la Caisse des dépôts.

On peut, je crois, faire mieux encore, mais l’évolution est très positive.

Quant à CDC International Capital, filiale de la Caisse des dépôts dont le statut est un peu particulier, sa situation est un peu différente, puisque cette filiale doit notamment servir de porte d’entrée en France des capitaux des fonds souverains étrangers. Elle doit donc mettre en place des partenariats pour créer des objets juridiques, des véhicules communs avec les fonds étrangers prêts à investir en France, afin de définir des doctrines d’investissement. Intervient-on dans le pays d’origine du fonds souverain et en France, ensemble en France, ensemble ailleurs… ? Nous souhaitons attirer des capitaux étrangers vers des thèses d’investissement qui vont dans le sens de l’intérêt national français, sans se limiter aux seules entreprises. Nous sommes prêts également à accompagner des entreprises françaises qui vont investir dans le pays d’origine du fonds souverain, et ainsi y créer de l’activité, mais aussi par là même créer de l’activité et de l’emploi en France.

C’est un métier en soi. Ensuite, il reste la gestion des projets, du travail avec les entreprises : nous travaillons actuellement avec Bpifrance pour éviter toute déperdition d’énergie en chemin.

M. le rapporteur. Pour donner un exemple concret des difficultés rencontrées, je prendrai l’exemple d’un projet de centrale solaire thermodynamique, qui a le soutien de collectivités locales et de la BPI – sous la forme d’un prêt à l’industrialisation des projets issus des pôles de compétitivité. La Caisse des dépôts et consignations s’était engagée, au départ, à prendre 35 % des fonds propres. La négociation était en cours sur les concours bancaires, avec la BEI, la BPI et d’autres intervenants privés. Or, du jour au lendemain, la Caisse des dépôts a annoncé son possible retrait.

Il faut donc sans doute améliorer le suivi des projets : si la BPI négocie un concours bancaire tandis que la CDC se retire d’un projet qui pourrait créer 200 emplois industriels, c’est qu’il y a un problème. Les investisseurs ont besoin de visibilité.

Il faudrait d’ailleurs, concrètement, commencer par identifier les difficultés.

M. Pierre-René Lemas. Je ne connais pas cet exemple précis. Mais la réponse à ce type de problèmes est forcément territoriale – c’est là, je le disais, que sont nos vraies marges de progression.

BPI est une banque ; la Caisse des dépôts peut apporter des fonds aux collectivités locales. Les métiers sont distincts. La Caisse intervient d’ailleurs souvent aujourd’hui pour boucler des tours de table, alors que je souhaiterais qu’elle participe d’entrée de jeu à la discussion des projets – on perdrait moins de temps à refondre des projets sur le plan financier.

Les métiers sont distincts, mais les directions régionales de la Caisse des dépôts et les agences de Bpifrance doivent absolument se concerter. Cet automne, j’ai visité plusieurs régions en m’entourant systématiquement du délégué de Bpifrance et du directeur régional de la Caisse des dépôts. Souvent, ils se connaissent, mais ce n’est pas toujours le cas ; il faut les amener à travailler ensemble. C’est l’une des missions que j’ai données à la nouvelle direction du réseau et des territoires. Je crois vraiment que la décision au niveau territorial est la piste à suivre.

En matière de transition énergétique et écologique, Bpifrance a aujourd’hui acquis, je crois, la bonne dimension : elle dispose d’une gamme de produits à destination des entreprises de la transition énergétique comme d’une gamme de produits à destination de celles qui s’adaptent à la transition énergétique.

La responsabilité sociale et environnementale (RSE) est un sujet essentiel, qui sera de plus en plus d’actualité. La sphère financière publique n’en a pas encore pris toute la mesure. Cela fait partie des axes de travail de la Caisse des dépôts.

Bpifrance travaille bien – elle peut aller plus loin, mais le mouvement est engagé, et la volonté est là. La Caisse des dépôts a fait beaucoup de choses, mais souvent de façon très éparpillée, en inventant chemin faisant la cohérence de la doctrine d’investissement. Je souhaite retrouver cette cohérence, et c’est pourquoi j’ai voulu créer cette direction de l’investissement, qui s’occupera notamment des entreprises de la transition énergétique et environnementale.

Par ailleurs, la CDC est à la fois apporteur d’actifs, prêteur, notamment sur les fonds d’épargne, et mandataire de l’État. Ce sont trois métiers qui ne sont pas gérés par les mêmes personnes : on ne peut pas les mélanger mais il me paraît essentiel d’agir de façon cohérente. Nous avons ainsi une enveloppe de prêt de 5 milliards d’euros – qui est bien plus consommée qu’on ne le dit, puisqu’elle l’est à hauteur de 2,3 milliards d’euros d’engagements, alors qu’elle a été créée au mois de septembre ; les collectivités locales ont des projets et nous demandent des financements. Il y a aussi ce que nous faisons par convention et ce que nous faisons en matière de fonds propres.

Le projet de loi relatif à la transition énergétique veut donner de la cohérence, en créant un fonds de la transition écologique et énergétique, qui pourrait bénéficier de financements complémentaires. Nous travaillons à sa mise en place : l’idée est de mettre dans un pot commun les moyens d’intervention de l’État, de la Caisse des dépôts et d’éventuels financements complémentaires ; leur gestion serait confiée à la Caisse des dépôts. La Caisse serait ainsi opérateur pour l’État et opérateur pour son propre compte : d’un point de vue comptable et budgétaire, ce sont deux choses différentes, mais nous y veillerons. Ce serait là, je crois, une bonne solution, qui viendrait en complément des actions d’autres institutions publiques dont la thèse d’investissement est particulière, comme l’ADEME.

S’agissant de l’offre et de la demande, monsieur le député, la réalité que nous percevons est qu’il y a aujourd’hui beaucoup de liquidités. En 2008, nous étions appelés à la rescousse pour en apporter ; aujourd’hui, c’est le contraire, et les décisions de la BCE vont dans le sens d’une abondance de liquidités sur le marché.

Ce qui est compliqué aujourd’hui, ce sont les tuyaux, c’est-à-dire l’ingénierie financière. Toutes les entreprises n’en bénéficient pas de façon égale. Il est extrêmement difficile pour beaucoup de petites entreprises d’obtenir des banques une aide à la trésorerie. La BPI occupe 60 % à 70 % du financement par avance du CICE, par exemple : elle a mis longtemps à prendre ce marché ; on aurait pu imaginer qu’il le soit par le système bancaire. Les banques doutaient-elles de la réalité du versement du CICE ? Je ne sais. Toujours est-il que, via le CICE, la BPI finance aujourd’hui la trésorerie de nombreuses petites entreprises.

De plus, pour employer un vocabulaire partagé par la banque et le tennis, « la raquette a des trous » : nous pourrions améliorer le financement des petites entreprises en croissance, qui ont du mal à trouver du financement à court terme, à long terme et des quasi-fonds propres. La Caisse des dépôts a donc décidé la création de fonds nouveaux, les fonds Novo, Nova et Novi. Ces outils financiers permettent de répondre à des situations particulières, qui peuvent être très exaspérantes pour les entreprises. Ainsi, les propriétaires de petites entreprises familiales ont souvent envie de continuer à être maîtres chez eux, et lorsqu’ils ont besoin d’apport financier, il est difficile de les aider. Nous créons donc des véhicules idoines.

Le problème de l’ingénierie financière est au fond assez simple : on ne peut pas tout faire sur la base des crédits publics ; nous devons donc arriver à mobiliser des capitaux qui sont entre les mains notamment des investisseurs institutionnels et des compagnies d’assurance. Avec ces capitaux publics et privés, investis dans des fonds et dans des fonds de fonds, nous pouvons essayer d’orienter davantage l’épargne vers le financement des entreprises. En raison des règles bancaires et prudentielles, mais aussi en raison des risques de faible rentabilité, c’est assez compliqué, et c’est pourquoi la Caisse des dépôts essaie de se mettre au premier rang : comme acteur de place, elle pourra aider à la mobilisation de capitaux privés.

La France est ainsi l’un des pays européens où n’existe aucun marché du viager : le viager, dans notre culture, c’est horrible, c’est Balzac, Zola et Pierre Tchernia réunis. Un tel marché peut pourtant présenter des avantages, notamment celui d’assurer une rente au vendeur. Nous avons donc expérimenté la création d’un fonds viager, avec des investisseurs privés, et cela a très bien fonctionné : peut-être allons-nous réussir à faire exister ce marché.

De la même façon, nous savons qu’il existe des besoins considérables en matière de logements intermédiaires, c’est-à-dire de logements destinés à ceux dont les revenus sont trop élevés pour obtenir des HLM mais trop faibles pour qu’ils puissent se loger dans le parc privé : il manque sans doute 40 000 logements, et cela ne concerne pas que les agglomérations. Mais attirer des investisseurs privés, ou même des investisseurs institutionnels, sur le marché du logement, est aujourd’hui une gageure. Via notre filiale SNI, nous avons donc créé un nouveau fonds en nous associant avec des investisseurs privés. Ainsi, le potentiel d’investissement devient significatif et le taux de rendement raisonnable. Nous pouvons lancer, avec des promoteurs, des programmes de logements : sans la mobilisation de la Caisse des dépôts, ces logements n’auraient sans doute pas été construits. C’est là une nouvelle manière d’envisager la capacité d’investissement d’outils publics comme la Caisse des dépôts et comme BPI. L’une et l’autre, chacune dans leur rôle propre, doivent jouer un rôle de catalyseur, d’amorceur pour mobiliser des capitaux privés au service du développement économique.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Merci de vos explications, monsieur le directeur général.

Audition du 12 février 2015

M. Fabrice Pesin, médiateur du crédit aux entreprises, et M. Daniel Gabrielli, médiateur national délégué

Mme la présidente Véronique Louwagie. La Médiation du crédit a été fondée en 2008 avec la double mission d’observer les difficultés de financement des entreprises grâce à une structure spécifique, l’Observatoire du financement des entreprises, et de répondre aux demandes des entreprises en les orientant vers des solutions de financement. Votre regard sur l’action de la BPI sera donc précieux.

M. Fabrice Pesin, médiateur du crédit aux entreprises. Madame la présidente, nos relations avec Bpifrance sont évidemment très étroites : Bpifrance est présente dans presque tous les dossiers importants que nous traitons, et l’est, pour les plus petits dossiers, dans au moins la moitié des cas. De plus, un représentant de Bpifrance siège au comité exécutif de la Médiation du crédit. Bpifrance organise pour nos équipes des séances de formation et de présentation de ses produits. De façon générale, c’est un partenaire que nous aimons avoir avec nous, car sa présence crée de la confiance et facilite les accords.

Vous l’avez dit, la Médiation du crédit a été fondée en 2008 : nous avons donc peu de recul. La Médiation a été créée à un moment de très grande tension entre le secteur bancaire et les entreprises ; depuis, heureusement, le contexte s’est largement apaisé. Il n’est donc pas évident de faire le départ entre ce qui tient au changement de contexte économique et financier et ce qui découle du rôle spécifique de Bpifrance par rapport à ses prédécesseurs.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Pouvez-vous nous donner une idée du nombre de dossiers instruits par la Médiation, et de la proportion d’entre eux dans lesquels Bpifrance intervient ? Combien d’entre eux aboutissent, et lorsqu’ils échouent, pourquoi ?

Selon vous, certains instruments de financement manquent-ils aujourd’hui ?

M. Laurent Grandguillaume, rapporteur. Les établissements de taille intermédiaire (ETI) sont essentiels pour notre économie. Ces entreprises créent de nombreux emplois – elles ont, ces deux dernières années, créé plus d’emplois que n’en ont détruit les entreprises du CAC40, mais elles sont trop peu nombreuses, car nos TPE et PME ont du mal à grandir ; et nous avons moins d’ETI en 2014 qu’en 2013, ce qui est inquiétant. Comment l’expliquer ? Est-ce dû prioritairement à des problèmes de financement ? À cet égard, la mise en place de la Banque publique d’investissement a-t-elle changé quelque chose ?

Par ailleurs, Bpifrance Le Lab a été mis en place par la BPI avec l’objectif de mieux connaître les ETI et PME. Cette structure est-elle complémentaire de l’Observatoire du financement des entreprises, ou bien y a-t-il redondance ?

On se rappelle la polémique sur les « canards boiteux ». Quel est votre regard sur la question des « fonds de retournement » ? Bpifrance doit-elle plus s’investir dans ce domaine ? Une intervention publique est, je le crois, nécessaire.

M. Éric Alauzet. Vos moyens sont-ils adaptés à la demande des entreprises ? Y a-t-il à votre sens des points faibles, des attentes non résolues ?

M. Fabrice Pesin. Bpifrance joue un rôle essentiel dans un grand nombre de nos dossiers, mais nous n’avons pas établi de statistiques précises concernant son implication.

M. Daniel Gabrielli, médiateur national délégué. En 2014, nous avons traité en médiation environ quatre mille dossiers dont 95 % impliquaient des PME. Parmi celles-ci, on comptait 80 % de très petites entreprises (TPE).

M. Fabrice Pesin. Bpifrance intervient dans la quasi-totalité des dossiers relatifs aux PME, hors TPE. La médiation nationale dispose de moins d’informations concernant ces dernières car les dossiers les concernant sont généralement traités au niveau des médiations départementales qui utilisent les outils mis à disposition par Bpifrance dans au moins un cas sur deux. Nous parlons donc d’un partenaire incontournable pour une très grande partie des dossiers, en particulier pour ceux à fort enjeu.

Dans le cadre de la Médiation du crédit, nous sommes toutefois loin d’utiliser tous les produits de Bpifrance. Les accords font principalement intervenir deux d’entre eux : d’une part, le préfinancement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), ou même du crédit impôt recherche, et, d’autre part, les produits de garantie. D’autres outils, comme les produits de cofinancement ou de financement de l’innovation, sont utilisés extrêmement rarement, ce qui s’explique sans doute par la nature spécifique des cas que nous avons à connaître. En général, les banques ne se pressent pas pour financer, ou cofinancer, les entreprises qui font appel à nous.

Lors des négociations, la seule présence de Bpifrance permet de débloquer des dossiers et suscite la confiance de ceux qui se trouvent autour de la table. Au-delà de l’utilité réelle des instruments qu’elle propose, Bpifrance joue donc un puissant rôle de facilitateur.

Il est vrai que la Médiation du crédit ne sauve pas toutes les entreprises qui s’adressent à elle. Même lorsque nous nous appuyons sur Bpifrance, il arrive que nous ne trouvions pas de solution. Nous ne prenons parfois conscience qu’au cours de la négociation que la situation structurelle d’une entreprise est trop dégradée.

Par ailleurs, Bpifrance ne peut intervenir en garantie en faveur des entreprises de taille intermédiaire (ETI). La Commission européenne avait autorisé Oséo à s’affranchir temporairement de cette règle lors de la mise en place du plan de relance en 2010-2011, mais nous sommes aujourd’hui revenus au principe initial. Il arrive en conséquence que certains dossiers d’ETI n’aboutissent pas parce que le levier de la garantie de Bpifrance n’a pu être mobilisé.

M. le rapporteur. Je suis perplexe. Nous ne sommes toujours pas sortis de la crise. Pourquoi Bpifrance ne peut-elle pas intervenir en faveur d’ETI pourtant essentielles à notre économie ?

M. Daniel Gabrielli. La situation actuelle est difficile, mais elle n’a rien de comparable avec celle qui prévalait lorsque la Commission européenne a autorisé Oséo à élargir le périmètre de ses interventions en garantie aux ETI. À l’époque le blocage du crédit était quasi-total et l’on pouvait légitimement avoir peur d’une crise majeure. Lorsque la Commission a considéré que cette situation extrême n’était plus de mise, elle a demandé un retour aux règles antérieures.

M. Fabrice Pesin. Pour mettre en œuvre ses instruments de garantie, Bpifrance est tributaire de la décision des banques privées : sans leur soutien, elle se trouve parfois dans l’incapacité d’intervenir.

Monsieur le rapporteur, vous m’interrogez sur l’incapacité des TPE à croître pour devenir les ETI de demain. Il ne faut pas tout ramener à la question du financement car il existe aussi des freins sociaux, fiscaux ou culturels à leur développement.

Ce semestre, l’Observatoire du financement des entreprises a mis à son ordre du jour la question des entreprises en croissance et de leur financement. Dans chaque grand secteur d’activité, nous observerons comment les entreprises qui ont connu un très fort dynamisme depuis deux ou trois ans ont évolué en termes de structures de financement dans les dix ou quinze années précédentes : ont-elles fait appel aux marchés, ont-elles ouvert leur capital ou n’ont-elles utilisé que le financement bancaire, ont-elles crû par acquisition externe, se sont-elles tournées vers l’export ?

Concernant l’analyse des blocages culturels à l’essor des TPE, une intéressante étude, déjà menée au Québec, est actuellement reproduite en France.

Vous me demandez de comparer Bpifrance le Lab et l’Observatoire du financement des entreprises. Ce dernier, que j’ai l’honneur de présider, à vocation à être totalement neutre – neutralité renforcée par celle du médiateur. Il réunit toutes les parties, dont Bpifrance, afin qu’apparaissent des diagnostics partagés permettant de recommander des bonnes pratiques. Bpifrance relève aussi de la sphère publique mais reste l’un des acteurs concernés disposant d’instruments et de produits qu’il peut vouloir tester. Nos approches sont donc assez différentes.

Publié en juin 2014, le dernier rapport de l’Observatoire porte sur le financement des TPE en France. À partir de nos observations – l’analyse statistique a par exemple permis de montrer que les très petites entreprises avaient trop tendance à utiliser les découverts bancaires –, la Fédération bancaire française, présente au sein de l’Observatoire, a pris cinq engagements de bon sens : réponse aux demandes de crédit dans un délai de quinze jours, explication en cas de refus et mention de la Médiation du crédit, incitation à la stabilité des chargés de clientèle… Je ne pense pas que ce type de travail aurait pu être effectué au sein de Bpifrance Le Lab dont ce n’est pas la mission.

Madame la présidente, vous souhaitez savoir si certains instruments nous manquent. Si, en termes de dynamique, la situation globale des PME a connu en 2014 une réelle amélioration – nous avons traité moins de dossiers, et le nombre de défauts est revenu à celui enregistré en 2008 –, il n’en est pas de même pour les TPE pour lesquelles j’ai eu la surprise de constater que la tendance ne s’inversait pas. Le contexte économique fournit sans doute certaines explications, mais il faut aussi s’interroger sur les outils et les dispositifs d’accompagnement mis en place. La population concernée est également très différente de celle des PME et des ETI. Elle est par exemple moins à l’aise avec la multiplicité des guichets et des acteurs, et elle a moins facilement accès à l’information. Les TPE n’ont d’ailleurs pas assez recours à la Médiation ; elles sont trop nombreuses à en ignorer jusqu’à l’existence. Évidemment, rien ne garantit que nous puissions les sauver, mais nous réussissons globalement dans deux cas sur trois.

Le 15 septembre dernier, lors des assises du financement et de l’investissement, le Président de la République a annoncé que les TPE bénéficieraient de leur propre dispositif de soutien à la trésorerie grâce à Bpifrance. Un fonds de garantie des crédits de trésorerie se met en place pour soutenir dix mille très petites entreprises. Nous verrons dans le cours de l’année si cette impulsion est efficace. La tâche est d’autant plus complexe que toutes les TPE n’ont pas vocation à grandir et ne sont pas des start-up. Il n’est pas simple de calibrer des instruments correspondant à des besoins hétérogènes.

Cela dit, nous pouvons toujours fabriquer les mécanismes les plus raffinés, ils ne seront d’aucune utilité si personne ne s’en saisit. À défaut de raisonner en termes d’instrument manquant, je crois qu’il faut surtout que nous nous assurions que chaque patron de TPE saura à quelle porte frapper le jour où il en aura besoin.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Vous nous avez indiqué que la Médiation du crédit utilisait fréquemment les produits de garantie et le préfinancement du CICE.

Ce dernier outil est un instrument classique de Bpifrance. Pourquoi les entreprises n’y ont-elles pas recours avant de faire appel à vous ? En ignorent-elles l’existence ou rencontrent-elles des problèmes pour y avoir accès ?

Le soutien apporté par Bpifrance grâce aux produits de garantie s’inscrit-il nécessairement dans un partenariat avec un organisme financier ?

Arrive-t-il que la Médiation travaille sur un dossier particulièrement crédible et ne trouve aucun écho du côté de Bpifrance ou des organismes bancaires – même si je comprends bien que le recours au médiateur du crédit s’explique précisément par le manque de soutien des banques ?

M. Fabrice Pesin. Il est extrêmement rare que les diagnostics de la Médiation et de Bpifrance divergent : nos appréciations des dossiers sont quasiment toujours identiques.

M. Daniel Gabrielli. Lorsqu’une entreprise entre en médiation, nous explorons avec elle tout le champ des outils utilisables. Nous lui demandons systématiquement de mobiliser le préfinancement du CICE dont il est vrai qu’elle ne connaît pas toujours l’existence, mais il arrive aussi qu’elle ait déjà utilisé cet instrument.

Les produits de garantie permettent de consolider les crédits de trésorerie dénoncés par les banques. Nous recherchons un accord pour empêcher les banques de sortir rapidement de ces crédits en les persuadant de consolider leur engagement à moyen terme, par exemple sur trois ans. La garantie apportée par Bpifrance sur 50 à 70 % des montants nous aide à les convaincre, même si le délai de carence de neuf mois ne les rassure pas.

La garantie de certains fonds régionaux, qui interviennent souvent en partenariat avec Bpifrance, peut donner lieu à des cofinancements. De façon générale, cela a été dit, la situation des entreprises qui font appel à nous n’est plus propice au cofinancement. Elles ont souvent des problèmes de trésorerie et la new money n’est pas chose courante dans les dossiers que nous traitons. Cela s’explique aussi par la conjoncture difficile ; son retournement pourrait évidemment modifier la donne.

M. le rapporteur. Malgré les convergences des appréciations de Bpifrance et de la Médiation, que se produit-il en cas de désaccord au niveau national ou régional ?

M. Fabrice Pesin. La mission de la Médiation lui interdit de pousser les banques à intervenir à perte sur un dossier. Cela nous place dans une situation proche de celle de Bpifrance. Nos motivations étant similaires, nos positions sont quasiment toujours les mêmes. Au niveau national elles ne divergent pas. Au niveau régional, Bpifrance peut tarder à donner une réponse. Il nous suffit alors d’interroger son représentant au sein de notre comité exécutif. De la même façon, nous pouvons intervenir au niveau national pour demander le réexamen d’un dossier lorsqu’il y a un blocage du côté des banques en région.

M. le rapporteur. Les artisans sont fréquemment confrontés à des difficultés de trésorerie, mais ils sont beaucoup trop nombreux pour que Bpifrance entre en relation directe avec eux. Dans les dossiers relatifs au TPE, pouvez-vous toutefois faire appel à Bpifrance sachant qu’elle n’intervient pas directement auprès des très petites entreprises, et qu’elle passe pour cela par les banques commerciales ?

M. Fabrice Pesin. Les délégations aux réseaux des banques commerciales permettent en effet à Bpifrance, qui ne dispose en propre que d’une quarantaine de guichets, de diffuser ses produits auprès d’une large population.

Le problème vient souvent de ce que, de part et d’autre des guichets, le manque de connaissance des produits constitue un réel handicap. Les patrons de TPE connaissent souvent mal les instruments qui pourraient les aider, et les chargés de clientèle des grands réseaux ne maîtrisent pas toujours la palette des outils existants. Il y a un véritable besoin de produits très simples – et, paradoxalement, cela n’est pas facile à mettre en place.

M. le rapporteur. Si un artisan vous sollicite, vous vous tournez vers une banque commerciale et non vers Bpifrance ?

M. Daniel Gabrielli. Si une médiation a lieu, Bpifrance n’assistera pas à la première réunion mais, en cas de besoin, elle pourra intervenir au cours du processus si nous considérons que sa présence peut débloquer une situation.

M. Fabrice Pesin. La diffusion des produits Bpifrance par les banques commerciales vise, dans une phase préalable, à éviter le passage par la médiation.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Monsieur Gabrielli, vous évoquiez un délai de carence pour les financements de Bpifrance. De quoi s’agit-il ?

M. Daniel Gabrielli. Bpifrance impose un délai de carence de neuf mois pour ses interventions afin de se garantir contre les pertes qu’entraînerait la liquidation d’une entreprise. Cette période permet aussi d’éviter de déresponsabiliser les banques qui sont alors en première ligne. Évidemment ces dernières demandent que ce délai soit réduit – durant le plan de relance, Oséo l’avait d’ailleurs ramené à quatre mois. Il reste qu’un instrument public ne peut pas devenir le déversoir systématique des pertes des PME et TPE.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Messieurs, nous vous remercions vivement pour l’ensemble de vos interventions.

Audition du 19 février 2015

Table ronde réunissant MM. Bernard Cohen-Hadad, président de la commission Financement de la CGPME, Jean-Guilhem Darré, délégué général du syndicat des indépendants, Emmanuel Landais, directeur général de l’ADIE, André Marcon, président de CCI France, Alexandre Montay, délégué général de l’ASMEP-ETI et Thibault Lanxade, président du pôle entrepreneuriat et croissance du Medef.

Mme la présidente Véronique Louwagie. La mission d’information commune sur la banque publique d’investissement Bpifrance poursuit ses travaux avec une table ronde portant sur le service rendu par cette institution aux petites et moyennes entreprises pour déterminer en quoi Bpifrance a-t-elle permis de répondre aux besoins de financement des entreprises ?

M. Bernard Cohen-Hadad, président de la commission Financement de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME). Dès février 2011, alors que le sujet n’était pas d’actualité, nous avions appelé de nos vœux la création d’une banque publique d’investissement, avant de préciser notre attente en avril 2012 : ce devait être une véritable banque publique des entreprises regroupant tous les métiers du financement des petites et moyennes entreprises (PME), mais aussi des très petites entreprises (TPE). Le monde des aides publiques aux entreprises était atomisé, le besoin d’un guichet unifié – par préférence à un guichet unique – s’adressant à tous types d’entrepreneurs se faisait sentir. Les intéressés avaient besoin de se développer tant sur le marché national que sur le marché européen ou dans les pays tiers. La création de Bpifrance, en 2013, a répondu à nos attentes.

Aujourd’hui, sous réserve de possibles aléas liés à la crise, la CGPME considère que l’opération est réussie. Bpifrance a su capitaliser sur la bonne image d’OSEO, ce qui, en janvier 2013, alors qu’il était question de conserver ce nom pour la nouvelle institution, n’était pas évident. Si le pari a été tenu, c’est grâce à la qualité, à la compétence, au dynamisme et au dévouement des équipes, c’est grâce à Nicolas Dufourcq – dont l’action a été d’autant plus méritoire qu’il n’est pas issu du monde des PME, mais de celui de la grande entreprise –, et aux directeurs qui ont su assembler au sein d’une entité unique trois ou quatre métiers au départ disparates.

Alors que nous pensions que le préfinancement n’était pas le meilleur outil pour nos entreprises, j’ai pu écrire, depuis, qu’il ne fallait pas tirer sur le crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE). Ce dispositif bénéficie aussi aux TPE ; pouvoir leur fournir un préfinancement parfois de 850 euros constitue une mesure d’ordre public.

Bpifrance a su présenter des offres lisibles en période de crise. Les patrons de PME et de TPE ne sont pas des spécialistes du financement. Bpifrance a réuni six métiers qui vont de la garantie jusqu’au capital développement. Ces offres ne s’adressent pas à toutes les entreprises, car l’institution n’est pas une banque universelle et ne propose pas d’accès direct, mais vient souvent en garantie pour nos entreprises. Elle constitue donc un élément complémentaire et permet un effet de levier pour les entreprises à la recherche de capitaux.

Comment assurer la pérennité de cette réussite ? Nous sommes encore en période de crise et nos entreprises ont besoin de soutien : le niveau d’investissement est faible et, dans le domaine de l’export, c’est le désert. La BPI doit rester une banque publique et ne pas se prendre pour une banque comme les autres, car son attrait réside précisément dans sa singularité. Il faudra qu’elle dispose de davantage de moyens humains pour s’adapter à un monde du financement qui a changé. Les banques universelles sont devenues plus agressives – ce qui est une bonne chose – et elles appliquent la règle du « un pour un ». La BPI doit continuer à mettre en place ses outils, à accompagner les entreprises en conservant son rôle de levier et à inciter les entrepreneurs à aller là où ils ne pensent peut-être pas à s’aventurer.

Il ne saurait y avoir de développement ni de croissance sans PME présentes sur l’ensemble des territoires. Même si l’on constate parfois des retards, imputables à des manques de moyens financiers et humains, Bpifrance doit continuer d’accompagner les entreprises, particulièrement à l’export. Si l’Europe constitue le premier échelon, les autres pays sont une cible incontournable. On met en avant quelques belles PME qui réussissent, mais le résultat global reste très faible. Il suffit, pour s’en convaincre, de regarder les résultats de la balance de nos paiements extérieurs.

M. Emmanuel Landais, directeur général de l’Association pour le droit à l’initiative économique (ADIE). L’Association pour le droit à l’initiative économique, fondée il y a vingt-cinq ans et présidée par Catherine Barbaroux, se consacre au microcrédit. Nous soutenons et accompagnons des entreprises qui n’ont pas accès au crédit bancaire. En 2014, nous avons financé près de 14 000 entreprises en primo développement. La plupart de nos interlocuteurs sont des demandeurs d’emploi ou des titulaires de minima sociaux. Nous sommes au bas de la pyramide de la création d’entreprises. Les personnes concernées sont, en général, créatrices de leur propre emploi – il ne s’agit pas de micro-entreprises au sens juridique et fiscal. Le taux moyen d’emploi est de 1,2. Ces entreprises connaissent un bon taux de viabilité qui les place dans la moyenne des entreprises françaises. Elles ne sont cependant pas très visibles, particulièrement pour Bpifrance. Il s’agit d’un petit segment dont l’importance ne cesse cependant de croître. La création d’entreprises connaît un boom depuis quinze ans : 550 000 ont été créées, dont la moitié – soit 318 000 – ont démarré avec moins de 16 000 euros. Seules 40 % d’entre elles démarrent avec un financement bancaire.

Nos relations avec Bpifrance sont ténues. C’est surtout OSEO qui a géré le prêt à la création d’entreprises (PCE) pendant de nombreuses années, et ce jusqu’à la fin du mois prochain. OSEO garantissait aussi nos prêts d’honneur ainsi que ceux de confrères d’autres réseaux de soutien à la création d’entreprises.

Nous avons vécu la création de la BPI comme une mesure de rationalisation intéressante, d’autant plus qu’il était annoncé que 500 millions d’euros seraient consacrés à l’économie sociale et solidaire (ESS). Je rappelle toutefois que cela a nécessité deux ans de mise en route : les instruments dévolus à l’ESS étaient mal adaptés. Nous n’en avons pas moins bénéficié, de la part de Bpifrance, d’un prêt de 5 millions à de très bonnes conditions – 1 %. Cela répondait parfaitement à nos besoins, car nous empruntons directement aux banques pour fournir aux entreprises des financements à long terme, c’est-à-dire à cinq ans. Certes, au regard des encours de la BPI, ces 5 millions sont modestes, mais ils nous permettront de soutenir 4 000 micro-entreprises. Cependant, je crois comprendre que pour ce prêt nous n’avons pas bénéficié des avantages réservés à l’ESS.

Nous considérons donc le bilan comme positif, tout en regrettant la suppression du PCE : nous n’étions que peu concernés, mais cela constitue un message contradictoire avec la volonté affichée de soutenir l’initiative économique.

M. Thibault Lanxade, président du pôle entrepreneuriat et croissance du Mouvement des entreprises de France (MEDEF). BPI est aujourd’hui une marque installée dans le paysage et auprès des chefs d’entreprise. La mutation d’OSEO en Bpifrance s’est remarquablement bien déroulée dans un contexte difficile car, depuis 2007, les entreprises souffrent énormément. BPI a eu un rôle complémentaire mais capital, dans le domaine de la garantie mais aussi pour les nombreuses créations en cours. Certes, quelques améliorations restent à apporter, mais, à travers les quatre-vingts produits financiers qu’elle propose, Bpifrance offre une gamme exhaustive susceptible de répondre à nombre de besoins. Ces produits, telle la prise de participation, sont déterminants pour beaucoup d’entreprises, particulièrement pour les start-up qui trouvent ainsi une partie de leurs fonds d’amorçage grâce à un effet de levier. D’autres financements d’aide à la maturation de projet ou d’aide à l’innovation illustrent la place tenue par la BPI dans la dynamique entrepreneuriale. Elle est, bien sûr importante pour les PME, mais l’aide aux TPE doit être améliorée, car, du fait de leur petite taille, celles-ci peinent à trouver leur formule de financement.

En termes d’organisation régionale, la BPI a su se rendre visible auprès des chefs d’entreprise. En revanche, on observe des problèmes dus aux délais : si les comités d’engagement prennent rapidement leurs décisions, le mécanisme administratif est plus long à libérer les fonds.

En tant qu’organisation patronale, nous considérons cependant qu’un effort de pédagogie auprès des entrepreneurs reste à faire. Bpifrance n’a pas pour rôle de pallier les insuffisances d’une banque quand un élément de scoring pourrait montrer une défaillance. Il faut éviter les financements désespérés d’entreprises en situation très complexe, qui risquent de donner de faux espoirs, mais financer celles qui sont en phase de développement.

Enfin, en ce qui concerne les paiements dus aux entreprises, les retards des services de l’État et des collectivités territoriales atteignent un encours de 7,5 milliards d’euros même s’il faut reconnaître que l’État a récemment consenti des efforts. La BPI devrait proposer des produits de subrogation de créances permettant aux PME et TPE qui ne sont pas réglées en temps et en heure par les collectivités territoriales de pouvoir être très rapidement financées par la banque publique d’investissement.

M. André Marcon, président de Chambre de commerce et d’industrie de France (CCI). La création de la BPI constitue une innovation positive qui se situe dans la continuité d’OSEO, organisme qui avait déjà regroupé les pratiques de financement. On peut, néanmoins observer quelques erreurs de jeunesse. Bpifrance se montre trop sélective dans l’appréciation de l’innovation. Or, pour 80 % des entreprises, celle-ci n’est pas seulement technologique mais incrémentale ou endogène. Certes, la haute technologie doit être prise en compte, mais, dans le cadre du retournement d’entreprise notamment, l’innovation est très importante et ne doit pas être négligée.

Le monde de la petite entreprise est familier d’une logique de guichet, alors que la BPI s’inscrit dans une logique de projets, singulièrement de projets viables. Les chefs de PME sont quelque peu désorientés. La publication annoncée d’un guide de l’innovation, actualisé, sera l’occasion d’une clarification pour une meilleure compréhension.

J’appelle l’attention sur un risque de dérive bancaire constaté à l’usage chez OSEO, où se trouvaient des gens remarquables dans le domaine de l’innovation avec l’Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR) comme dans celui de la garantie. Mais, peu à peu, à la tête d’OSEO, la banque avait pris le pas et on ne trouvait plus de directeurs régionaux issus de l’ANVAR ou de la Société française pour l’assurance du capital-risque des PME (SOFARIS). Cela a changé avec la BPI, mais il convient de rester vigilant.

À l’échelon régional, la BPI n’est pas assez visible, alors que c’était un axe majeur du projet. Les chambres de commerce manquent d’éléments pour assister l’institution.

Par ailleurs, on a l’impression que Bpifrance devient un peu attrape-tout. Dans le secteur de l’export, par exemple, elle indique dans ses publications être le « guichet unique pour accompagner les entreprises à l’export ». Le patron de PME désireux de se lancer dans l’export va donc s’en remettre à la seule BPI, qui ne fait que du financement. Il devrait plutôt se tourner vers Business France, les réseaux d’organisations professionnelles et les CCI. L’institution doit apprendre à fonctionner en relation avec les autres acteurs sous peine de se renfermer sur elle-même. Une meilleure circulation de l’information de la part de la BPI, particulièrement au sujet des dossiers difficiles, nous permettrait de mieux orienter les entreprises faisant appel à elle. Le réseau bancaire doit être capable de résoudre beaucoup de problèmes et il faut soumettre à Bpifrance des dossiers pertinents. Nous souhaiterions donc que ce retour d’expérience en direction des opérateurs de proximité augmente.

Le préfinancement du CICE constitue une très bonne initiative, mais ses coûts sont nettement plus élevés que ceux des réseaux bancaires habituels. L’absorption des formules de crédit relevant antérieurement du PCE et l’héritage d’OSEO ont conduit l’établissement à gérer des crédits de faibles montants – entre 2 000 et 3 000 euros – avec une certaine rigidité. Il s’en est suivi une baisse drastique du nombre des présentations de dossiers. Dès lors, ce type d’aide relèvera des banques, ce qui impliquera une garantie et, partant, plus de complexité qu’auparavant. À défaut de Bpifrance, nous disposons pour ces financements modestes de plates-formes d’initiative qui fonctionnent parfaitement. Il faut trouver des outils adaptés à ces petites entreprises qui sont l’avenir.

M. Alexandre Montay, délégué général du Syndicat des entreprises patrimoniales et des entreprises de taille intermédiaire (ASMEP-ETI). Les entreprises de taille intermédiaire (ETI) que je représente disposent d’une surface financière plus robuste que les PME. Depuis cinq ans, elles se sont engagées dans une action de consolidation de bilan, d’augmentation de la part des fonds propres et de meilleure gestion de la trésorerie. C’est un secteur dynamique pour lequel les financements par les banques sont plus rapides et plus aisés : les chiffres de la Banque de France pour le quatrième trimestre 2014 donnent 88 % d’obtention de lignes de crédit et 93 % pour le crédit à l’investissement.

S’il faut saluer la création de la BPI, le slogan trop répandu « BPI égale ETI » ne correspond pas à la réalité, qui est plus complexe. L’apport de l’établissement, plutôt que financier, a été de nous faire mieux connaître dans le débat public. Les travaux conduits par Bpifrance, en termes d’information sur cette catégorie d’entreprises, donnent corps à cette réalité que défend notre syndicat. Nous avons récemment établi un baromètre du financement des ETI par la BPI sur l’ensemble du territoire national : nos adhérents saluent la bonne lisibilité de l’offre. On remarque aussi une meilleure cohérence des leviers de financement. La présence territoriale constitue aussi un atout, même si elle doit être améliorée. Il arrive parfois que des dirigeants d’ETI ne trouvent pas d’interlocuteurs locaux. La communication relative à la présence locale, qui a été l’un des éléments structurants de la création de la BPI, doit être augmentée. Autre point fort : l’ambition d’internationalisation. La BPI sert d’aiguillon aux ETI à l’international.

La reprise des métiers antérieurement dévolus à OSEO donne satisfaction : en la matière, on continue « business as usual ». Au moment de l’élaboration du projet, nous avions fait savoir que nous attendions une amélioration de la qualité du service rendu. Les solutions de crédit telles la garantie, le prêt participatif ou l’avance remboursable interviennent dans des délais satisfaisants et à des taux encourageants, même si cela dépend de la solidité financière de l’entreprise concernée.

J’apporterai un bémol au sujet de l’action de la BPI dans le domaine de la prise de participation equity – en d’autres termes, en capital fermé —, peu adaptée au mode de financement des ETI compte tenu de leur caractère familial ou patrimonial. Au demeurant, je reconnais la réussite de fonds sectoriels tel Aerofund ou de prises de participations dans de belles ETI à très forte croissance, comme Criteo, mais les ETI ont-elles l’usage de ce type de financement ? Le sujet ici n’est pas vraiment le financement, car le cash est disponible, mais plutôt les projets d’investissement.

Enfin, le parent pauvre du financement d’entreprise demeure la quasi-ETI qui se caractérise par des investissements plus lourds que les PME classiques, sans avoir pour autant la solidité d’une ETI. L’investissement, plus risqué, freine les grands réseaux bancaires. Par ailleurs, la doctrine d’intervention de la BPI, de façon très claire, ne s’adresse pas à ces entreprises, qui constituent pourtant le réservoir des ETI de demain. Il ne faudrait pas que les quasi-ETI se trouvent exclues du champ des politiques de financement des établissements bancaires, que ceux-ci relèvent du droit privé ou du droit public.

M. Marc Sanchez, secrétaire général du Syndicat des indépendants. Nous avons conduit une enquête auprès de nos adhérents sur la base d’un échantillon de 2 000 entreprises existant depuis cinq ou dix ans et sur une durée de deux ans. Ces entreprises emploient entre zéro et neuf salariés. 90 % d’entre elles ont indiqué connaître des problèmes de trésorerie. L’enquête a montré que, après deux ans d’existence, la BPI n’est pas connue dans sept cas sur dix. Il semble donc que l’établissement doive développer son action en direction de cette catégorie d’entreprises.

Les PME sont toutes d’anciennes TPE. Celles-ci, quel que soit leur secteur d’activité, doivent pouvoir bénéficier des actions d’aide et de financement, et plus encore dans les périodes difficiles. Elles ont donc besoin d’un accès direct à un organisme qui puisse les aider dans leur financement : jusqu’à présent, cela ne s’est fait qu’avec le CICE et son préfinancement par le biais de la BPI. En 2013, seules 3 300 TPE ont été ainsi financées. Ces chiffres modestes montrent combien il est nécessaire que la BPI accentue son action auprès des entreprises de ce type. L’organisation du financement n’est pas étrangère à ce blocage. En matière de crédit de trésorerie, l’interlocuteur demeure la banque. Certes, le médiateur du crédit peut intervenir, mais il le fait rarement, car la banque évite de mentionner ce recours, comme celui de la BPI, qui peut venir en garantie.

Le chef d’entreprise ignore donc l’existence de Bpifrance et la banque ne joue pas son rôle d’informateur. La question de l’intérêt du recours à la BPI pour un banquier susceptible de financer une TPE est posée. La pratique bancaire en matière de découverts, autorisés ou non, rend inutile le recours à ces relais. Nous avons ainsi constaté que, pour des entreprises qui ne sont pas à risque, le montant des frais et agios liés à un prêt de 2 000 euros par mois est équivalent à la somme avancée.

Cela fait plusieurs années que nous dénonçons cet état de fait. Certes, Bpifrance ne peut pas tout régler en deux ans, mais elle doit se donner des perspectives pour le développement des TPE. Il ne s’agit pas seulement d’entreprises en difficulté, mais d’entreprises qui ont un avenir et pourront, à terme, créer des emplois. Si on lui en donne les moyens, la BPI pourra devenir un relais très positif : ce sera peut-être l’objet de la présente mission d’information.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Le fonctionnement du dispositif à l’échelon régional a été évoqué, notamment par MM. Marcon et Montay. Bpifrance travaillant avec les conseils régionaux, constatez-vous des différences de performance entre les régions ?

Nos entreprises connaissent des difficultés dans le secteur de l’export. La BPI a un rôle important à jouer en la matière et M. Dufourcq a fait de 2015 l’année de l’export. Des entreprises vous ont-elles fait part de leur souhait de voir l’établissement s’impliquer davantage à travers des produits tels que le crédit acheteur à l’export ou la mobilisation de créances nées à l’étranger ?

Il a été signalé à plusieurs reprises que nombre de chefs de TPE ignoraient l’existence de la BPI, dont la porte d’entrée se limiterait au préfinancement du CICE. Maintenant que ce dispositif est connu, pensez-vous que les chefs d’entreprise pourraient, par ce biais, recourir plus souvent aux services de Bpifrance ?

M. Laurent Grandguillaume, rapporteur. Comment améliorer concrètement l’action de la BPI dans nos territoires ? Comment faire en sorte que la BPI aide les entreprises aux différentes étapes de leur parcours de croissance – celles de la création, de l’innovation et de la transmission – ainsi qu’en cas de difficultés, lorsqu’elles ont besoin de fonds de retournement ?

Le lien entre la Caisse des dépôts et consignations et la BPI vous semble-t-il poser problème ? On s’est aperçu que certains dossiers bénéficiaient du soutien de l’une mais pas forcément de l’autre : avez-vous constaté des difficultés de cet ordre ou celles-ci restent-elles atypiques ?

En raison des règles européennes, les ETI ne peuvent bénéficier de la garantie bancaire de la BPI : cela vous paraît-il problématique ? Avez-vous des propositions à formuler en la matière ?

Enfin, la règle du « un pour un » permet-elle de compenser efficacement les failles du marché ou constitue-t-elle un frein, voire un blocage, pour les entreprises ?

M. André Marcon. Nous espérions être associés au comité de suivi de la BPI afin de pouvoir donner notre avis sur l’action régionale de la BPI. Aujourd’hui, il nous est impossible de partager les informations qui nous remontent des entreprises. Il existe certes de nombreuses aides à la création, à la transmission et au retournement, au point que l’on a pratiquement couvert tout le champ de l’aide aux petites entreprises. Encore faut-il que ces dernières en connaissent l’existence. Or, si nous avons pour mission de réduire la complexité qui entoure ces dispositifs, il nous est difficile d’y parvenir dès lors que nous ne disposons d’aucune information en amont. Une entreprise qui investit 100 000 euros sur un territoire peut lui apporter la croissance ; or on voit très peu de dossiers de demande d’entreprises de ce type à la BPI.

Il importe que la BPI soutienne les entreprises à l’export, et ce avec l’ensemble des partenaires concernés. En ce domaine, l’un des chantiers qu’elle n’a pas encore suffisamment ouverts est celui de la première aide à l’export. Dans la mesure où il faut deux à trois ans pour qu’une PME réussisse son pari en ce domaine, le financement à l’export de la matière grise des PME ne peut se faire qu’à l’aide de Business France et du réseau des CCI qui aident les entreprises à calibrer leurs besoins et leur succès.

Si les entreprises, notamment les petites, ne se sont pas ruées sur le CICE, c’est qu’elles ont été traumatisées par le crédit impôt recherche, qu’elles associent au risque de subir un contrôle fiscal de plus, ce qui est très chronophage.

Enfin, lorsqu’une petite entreprise vit en bonne intelligence avec son banquier, celui-ci peut accepter de la préfinancer, car il croit au CICE. Mais cela ne figure pas dans les statistiques.

M. Thibault Lanxade. J’aborderai la question régionale sous un angle différent : la structuration de départ d’OSEO s’appuyait beaucoup sur les périmètres départementaux et régionaux. Or, aujourd’hui, compte tenu du flux de dossiers qui sont déposés à Paris, les chargés d’affaires se retrouvent très rapidement submergés. En conséquence, certains entrepreneurs parisiens vont immatriculer leur entreprise dans les Hauts-de-Seine auprès d’un autre chargé d’affaires afin que leur dossier soit traité plus rapidement que dans la capitale. Bref, si l’approche de Bpifrance est très régionale, il conviendrait d’en renforcer la transversalité, car le fait que des directions gèrent différemment leurs dotations peut influencer les choix d’implantation de certains entrepreneurs dans la phase de création de leur entreprise.

En ce qui concerne l’export, nous sommes en phase avec la position des CCI.

S’agissant du ciblage du CICE sur les TPE, il aurait bien évidemment été beaucoup plus simple d’instaurer un allègement de charges immédiat. L’obtention du préfinancement du CICE suppose d’accomplir des démarches auprès de l’administration et des banques, démarches qui, bien qu’elles ne soient pas très compliquées, ne sont probablement pas effectuées par les TPE compte tenu du faible montant en jeu : une entreprise de dix personnes employant plusieurs cadres ne bénéficiera en effet que d’un CICE de 2 000 à 4 000 euros. Or l’obtention d’un préfinancement n’est pas systématique pour de tels montants.

Si la règle du « un pour un » est importante, la BPI ne doit pas être une banque comme une autre. L’effet de levier est significatif et peut atteindre les « un pour cinq » dès lors que sont en jeu plusieurs produits au lieu d’un seul.

La cession-transmission est pour nous une forte préoccupation, plus importante que l’enjeu de l’information au sens large. En effet, quelque 800 000 chefs d’entreprise vont partir à la retraite d’ici à dix ans, soit 80 000 par an, ce qui représente un volume considérable. Si la cession-transmission doit s’inscrire dans un parcours d’accompagnement, de formation et de financement, la BPI peut jouer en la matière un rôle complémentaire à celui d’acteurs traditionnels afin d’apporter des mécanismes de garantie à des fonds ou à des organisations spécialisés. Des initiatives pourraient être prises en ce sens par certains acteurs, mais il conviendra alors de s’assurer qu’ils recueillent la bienveillance de la BPI. Celle-ci devra assimiler les enjeux spécifiques de la cession-transmission et assurer le suivi de ces initiatives. Notez que la cession-transmission d’une ETI n’est pas celle d’une TPE ou d’une PME.

Enfin, j’ai l’impression que les relations entre la BPI et la Caisse des dépôts se sont normalisées. Il faut dire que, une dotation de 300 millions d’euros ayant été consacrée au numérique et aux projets innovants, une attente assez forte s’était fait sentir chez les entreprises de ce secteur. Toutefois, ces points d’appui restent complexes pour le chef d’entreprise, le guichet unique n’ayant pas encore tout à fait pris forme.

M. Bernard Cohen-Hadad. Il reste aux entrepreneurs à s’approprier Bpifrance. Or, moi qui suis entrepreneur depuis une vingtaine d’années, j’ignorais, avant d’adhérer à la CGPME il y a huit ans, ce qu’étaient la Banque de développement des PME (BDPME) et OSEO. Un patron de TPE, qui, tous les jours, a le nez dans le guidon, n’aura jamais connaissance de l’existence de Bpifrance si son banquier ne lui en parle pas, s’il n’assiste pas à nos réunions ou s’il ne voit pas la publicité dans les magazines. Ces chefs d’entreprise ont donc du chemin à parcourir, mais les organisations patronales, les CCI et les experts-comptables sont là pour valoriser le rôle de Bpifrance.

Cependant, Bpifrance n’est pas et ne doit surtout pas devenir une banque comme les autres. Elle est loin d’avoir les moyens des grands réseaux bancaires. Évitons donc de lui confier des missions qui ne sont pas les siennes.

Cela dit, au terme de ses deux dernières premières années d’existence, je constate que les choses fonctionnent bien sur le terrain, où il existe des TPE dynamiques, qui n’innovent d’ailleurs pas que dans le domaine technologique.

Quant à l’information régionale, les organisations patronales s’y emploient par le biais de la représentation territoriale et des comités d’orientation régionaux de Bpifrance : ceux-ci comprennent des entrepreneurs de tous niveaux et fonctionnent bien.

À l’export, la communauté d’intérêts qu’est Business France est une bonne chose pour nous. Mais ce n’est pas en quelques mois que nous pourrons inverser une tendance qui prévaut depuis plusieurs années. Jean-François Roubaud a été l’auteur de deux rapports au Conseil économique, social et environnemental (CESE) sur l’importance du développement des PME à l’export.

Ainsi que vous l’avez souligné, monsieur le rapporteur, la transmission et les fonds de retournement sont des enjeux décisifs. Nos PME les plus dynamiques doivent pouvoir compter sur tous les soutiens et sur toutes les « assurances » en matière de crédit-bail et d’assurance-crédit afin de pouvoir répondre aux commandes qui leur sont adressées et exaucer leur souhait de développement, de reprise ou de transmission.

Enfin, vous avez raison, il convient d’être attentif aux « failles » du marché, marché qui a beaucoup évolué depuis deux ans. Grâce au travail qu’elles ont accompli dans le cadre des Assises du financement des entreprises, les organisations patronales ont obtenu que la garantie de 100 000 euros que nous accordait OSEO soit portée à 200 000 euros. C’est une bonne chose, même si cela a un coût pour les banques.

Nous disposons aujourd’hui d’une palette d’outils comprenant notamment le financement des PME par le marché – avec Euronext et Alternext, la bourse des PME – et le capital-développement – qui avait jusqu’à présent été délaissé. Ne bridons pas les initiatives privées : il ne faudrait pas que Bpifrance marque trop le chemin de la libre concurrence et du marché. Nous sommes très attachés à ce que le capital-développement puisse investir dans les entreprises, surtout par le biais de tickets d’un montant inférieur à ceux qu’accorde Bpifrance, qui s’élèvent au minimum à 1 million d’euros, afin d’aider nos TPE à franchir une étape supplémentaire. Nous avons besoin aussi de la titrisation et de l’émission d’obligations par les PME – dispositif qui se met en place aujourd’hui. Nous sommes demandeurs d’une législation plus souple en matière de financement participatif – condition d’un développement de proximité.

Enfin, ne négligeons pas le rôle des banques : ayant contribué à deux rapports de l’Observatoire du financement des entreprises, l’un relatif au financement des TPE en février, l’autre portant sur les PME et les ETI en avril 2014, je puis vous assurer que, depuis quelques mois, les banques ont beaucoup plus tendance à jouer leur rôle dans le financement des PME. Le seul problème que nous ayons est celui de l’autocensure des entrepreneurs : seuls 8 à 9 % des fonds PME leur sont distribués. Peut-être la palette d’outils mise en place par Bpifrance pourrait-elle nous redonner de la confiance et nous permettre de nous développer.

M. Marc Sanchez. Nous ne sommes favorables à la régionalisation de Bpifrance que si elle contribue à améliorer l’information et la connaissance qu’ont les TPE de l’existence et de l’utilité de cet organisme.

Il n’est pas question de remettre en cause le rôle joué par Bpifrance ni son développement, mais, de manière pragmatique, de déterminer ce qu’elle apporte aujourd’hui aux TPE. Or, de fait, en regard de leurs besoins, elle ne leur apporte pas grand-chose. Prenons l’exemple du CICE : quelque 3 300 entreprises ont bénéficié du préfinancement en 2013, le montant moyen par salarié s’élevant à 548 euros lorsque le taux du crédit d’impôt était de 4 %. Lorsque nous avons sollicité Bpifrance pour ce type de demande, son guichet unique a réagi très vite, ce qui est tout à fait positif, mais on nous a fait comprendre qu’il n’était pas forcément utile de monter des dossiers pour des sommes aussi peu importantes. On ne peut donc pas dire que le contact établi entre les TPE et Bpifrance ait abouti à un résultat.

Qu’attend-on exactement de Bpifrance ? Doit-elle jouer un rôle actif auprès des TPE ? Dans quelle mesure et pour quels types de produits ? Ne devrait-elle pas créer certains produits, en partenariat avec les organismes bancaires existants, afin d’aider les PME à se développer ? Doit-elle au contraire s’en tenir au rôle marginal qu’elle joue actuellement vis-à-vis de ces TPE ?

M. Alexandre Montay. Bpifrance n’est pas la solution à tous les problèmes des entreprises de taille intermédiaire. Celles-ci se situent dans un écosystème de compétitivité qui n’est pas raisonnablement aligné sur la moyenne européenne. Pour nos entreprises, cet organisme est un outil comme un autre, mais les dirigeants d’ETI verraient d’un bon œil que les conditions de compétitivité soient rétablies, ce qu’a d’ailleurs entrepris le Gouvernement, notamment en instaurant le CICE et en concluant le Pacte de responsabilité et de solidarité.

S’agissant de l’action territoriale de la BPI, un travail important a été mené, en particulier par BPI Participations, dans le cadre du fonds ETI 2020. Il visait à faire connaître la marque et à établir un contact avec les chefs d’entreprise au niveau régional, les entreprises ayant souvent été en lien direct avec les chargés d’affaires d’OSEO. Toutefois, les dossiers bancaires remontent de plus en plus souvent à Paris, si bien qu’un écart se creuse entre les tickets bancaires selon qu’ils sont accordés dans la capitale ou en province, ce qui interpelle ceux qui se soucient de la régionalisation des financements de la BPI. Les conseils régionaux se sont saisis de la question dans des bassins très dynamiques, tels que l’Aquitaine ou la région Rhône-Alpes. Bref, pour les ETI, la régionalisation semble bien engagée.

En ce qui concerne les garanties accordées par la BPI, nous nous sommes trouvés bloqués, tant en termes de volume de financement que d’accès à certains outils, par le statut européen de la PME qui conduit à exclure les ETI du bénéfice des aides publiques alors qu’elles auraient besoin de financements particuliers pour continuer à se développer. Il est difficile de régler à l’échelle française un problème que connaissent les PME des autres pays de l’Union européenne, qui ont du mal à grossir, sauf en Allemagne.

Dans le domaine de l’export, les entreprises se retrouvent confrontées à des compétiteurs internationaux qui n’évoluent pas dans le même écosystème fiscal et social. C’est là, selon nous, le nœud principal du problème, compte tenu des capacités de financement de cette catégorie d’entreprises.

En ce qui concerne les fonds de retournement, j’ai bien noté que la BPI disposait, dans le cadre de fonds de fonds, de capitaux qui sont ensuite mis au service de sociétés de gestion : ces fonds ont-ils fait l’objet d’un audit ou d’une présélection ? Une garantie particulière a-t-elle été imposée lorsque la BPI a sélectionné les fonds de retournement dans lesquels elle souhaitait investir ?

M. Emmanuel Landais. C’est dans les phases de développement, de transmission et d’innovation que le rôle de la BPI me semble important. Toutefois, il ne faut pas trop lui en demander : j’imagine mal qu’elle puisse jouer un rôle plus actif en matière d’aide à la création d’entreprises. Le travail que nous menons nous-mêmes en la matière nécessite une grande proximité avec les entreprises et ne relève pas d’une approche nationale ou régionale, mais locale. Il exige aussi de nous de la réactivité et de la souplesse pour s’adapter aux situations individuelles. Je vois mal la BPI s’engager directement dans le soutien à la création de microentreprises. Son rôle consiste plutôt à s’appuyer sur les acteurs qui en sont chargés au quotidien. Bref, il ne faut pas demander à la BPI de résoudre l’ensemble des problèmes de défaillance du marché du financement des entreprises.

S’agissant des relations de la BPI avec la Caisse des dépôts, je citerai l’exemple du financement du secteur de l’économie sociale et solidaire qui relève des missions de la BPI, mais aussi de celles de la Caisse des dépôts. En l’occurrence, le partage des tâches est peu clair puisque la Caisse gère le programme d’investissements d’avenir (PIA) en faveur de l’ESS qui concerne de nombreuses petites entreprises et que, parallèlement, la BPI vient de créer des instruments de financement ressemblant étrangement à ceux du PIA. Il peut certes être intéressant de mettre plusieurs guichets à disposition des opérateurs qui savent s’y retrouver, mais sans doute l’offre mériterait-elle d’être rationalisée.

M. le rapporteur. Avez-vous constaté des liens entre les sociétés de cautionnement mutuel et la BPI ?

S’agissant des procédures de délégation, avez-vous eu, lorsque vous avez défendu ou traité des dossiers, des difficultés à déterminer qui prend les décisions ?

Enfin, je vous indique que lorsque nous avons auditionné le directeur chargé des fonds de fonds au sein de Bpifrance, nous lui avons demandé de nous fournir des renseignements qui nous permettent d’identifier avec précision l’activité de ces différents fonds.

M. André Marcon. Certaines sociétés de cautionnement mutuel fonctionnent très bien, telles que la SIAGI et la SOCAMA pour les TPE et les PME.

J’ai parlé de transparence, mais nous n’avons pas à savoir dans le détail qui prend réellement les décisions au sein de la BPI. J’exprimais tout à l’heure ma crainte de voir la culture bancaire prendre le pas sur les autres cultures au sein de l’établissement : les banquiers sont tout à fait respectables, ils doivent se soumettre à certaines contraintes et être très précautionneux, mais, si je voulais être provocateur, je dirais que cela me dérangerait que la BPI ait un très bon bilan. Il me semble qu’elle doit prendre plus de risques que les autres établissements bancaires afin de contribuer au développement de notre pays.

M. Thibault Lanxade. Pour vous répondre en ce qui concerne les fonds de fonds, nous songeons à doter plusieurs fonds et structures en drainant une partie des liquidités de plusieurs organisations paritaires chargées de la protection sociale et en les orientant vers des véhicules de financement de l’économie. On encourage ce système en ce moment : encore faut-il déterminer les règles qui permettent de l’instaurer sans risque pour les assurés ou les adhérents de ces structures. Or la BPI a un rôle à jouer en la matière : elle doit faire en sorte que certains risques soient mieux maîtrisés, offrir des garanties de liquidités aux nouvelles structures qui seront créées et améliorer leur capital de solvabilité requis afin de les conformer aux règles de Solvency II. De nombreux acteurs souhaitant se financer par le biais de tels véhicules, il conviendrait que la BPI sécurise ces investissements.

Pour ce qui est des procédures de délégation, la BPI, parce qu’elle ne dispose pas de l’historique de la phase de démarrage d’activité de nombreuses entreprises, mène de longues enquêtes qui conduisent parfois l’entrepreneur à fournir une présentation formelle de sa demande de financement, ce qui coûte fort cher, car, dans bien des cas, il doit faire appel à un cabinet de conseil à qui il versera un pourcentage des fonds qu’il aura levés auprès de la BPI. Bref, il est certes cohérent d’exiger un certain formalisme, mais celui-ci peut conduire les entreprises à présenter une exécution quelque peu éloignée de la réalité afin de justifier l’investissement demandé au regard des critères identifiés par l’entreprise chargée de prendre en charge leur financement complémentaire. Obliger les entreprises à faire appel à des cabinets spécialisés pour obtenir des financements auprès de la BPI est très coûteux. Or la BPI n’a pas pour mission de financer des entreprises de conseil, même si leur expertise peut être utile. Cela pose d’ailleurs moins de problèmes aux banques, qui peuvent répondre à une matrice simple, qu’aux jeunes TPE qui ne savent guère comment procéder.

M. Bernard Cohen-Hadad. La CGPME apprécie beaucoup et soutient les sociétés de cautionnement mutuel que sont la SIAGI et la SOCAMA. Il faut d’ailleurs reconnaître qu’elles sont en difficulté aujourd’hui, compte tenu de la faiblesse actuelle des taux de prêts bancaires. Il conviendrait donc que la BPI soutienne ces sociétés qui favorisent le développement des métiers de l’artisanat. Des réseaux tels que le groupe Banque populaire Caisses d’épargne (BPCE) jouent également un rôle en la matière.

André Marcon affirmait tout à l’heure que la BPI ne devait pas avoir de trop bons résultats. Mais, s’ils étaient mauvais, ce serait la fin de Bpifrance. Et, par conséquent, heureusement qu’ils sont bons ! En 2011, Jean-François Roubaud et moi-même avons demandé à Augustin de Romanet, alors directeur général du groupe Caisse des dépôts et consignations, pourquoi il proposait des produits rapportant 15 % à la Caisse quand nous aurions souhaité qu’ils lui rapportent 3 ou 4 %, le rôle de l’État consistant à aider les entreprises. Si l’on peut se réjouir des bons résultats de Bpifrance, tant pour nos entreprises que pour l’État, cela ne veut pas dire pour autant que le coût du crédit doive être trop cher. La culture du risque est bienvenue, mais faisons confiance aux entreprises pour nous présenter de bons risques. Aujourd’hui, un mauvais risque refusé par les établissements financiers peut être accepté par ceux-ci dès lors que Bpifrance apporte sa garantie. En d’autres termes, un risque peut être mauvais de façon temporaire et devenir très vite un bon risque.

Enfin, je partage les propos de Thibault Lanxade s’agissant des fonds de fonds. De bonnes initiatives ont été prises puisque la BPI a soutenu 3 000 PME par ce biais. Et nous avons été à l’origine d’une belle réussite, celle de l’orientation du financement des assureurs par le biais des fonds Nova et Novo de la Caisse des dépôts. Si le projet n’était pas gagné d’avance, nous avons créé ensemble ce dispositif il y a trois ans afin d’orienter l’épargne des Français vers le financement des entreprises – objectif qui a fait l’objet d’un rapport de Mme Karine Berger et de M. Dominique Lefebvre. Cette orientation doit être ouverte, même aux plus petites des entreprises.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Monsieur Cohen-Hadad, dans votre propos introductif puis en réponse à nos questions, vous avez indiqué que Bpifrance ne devait pas être une banque comme les autres. Le dites-vous à titre de précaution ou avez-vous constaté des dérives sur le terrain ?

M. Bernard Cohen-Hadad. Je n’ai constaté aucune dérive. J’ai dit qu’il fallait éviter que Bpifrance n’en vienne à aider les canards boiteux. Bpifrance n’a pas pour mission d’aider les entreprises en fin de vie qui n’ont pas les moyens de se développer et doivent savoir s’arrêter. Les modalités de financement existantes, la mondialisation des échanges et ce qui se passe en Europe font que nous sommes en voie de désintermédiation. Il convient donc de renforcer la capacité de Bpifrance à aider les entrepreneurs et non pas de lui faire remplacer les banques. Elle n’en a pas les moyens, notamment en termes de dotations budgétaires. Les banques de réseau doivent faire leur travail. Je m’exprime peut-être de façon lapidaire, mais telle est la vision du monde économique que j’ai acquise dans le cadre du travail que j’ai mené à la CGPME et en tant que membre de l’Observatoire du financement des PME. Si nous voulons protéger cet outil public que nous avons appelé de nos vœux, ne lui faisons pas faire n’importe quoi.

M. Alexandre Montay. Jusqu’en 2005, OSEO et la BDPME réalisaient une excellente étude concernant la réalité des transmissions d’entreprise en France, véritable outil de pilotage des politiques publiques. Ces deux entités ont cessé de la produire pour des raisons budgétaires, mais, compte tenu de l’enjeu que représentent les transmissions d’entreprises pour l’ensemble du tissu économique, la BPI ne pourrait-elle pas relever le flambeau ? De grands réseaux bancaires se sont intéressés à la question : le groupe BPCE a produit deux années de suite une étude fournie sur le sujet. Mais, compte tenu de la nécessité d’analyser les situations de transmission d’entreprise en termes d’emploi, d’investissement et d’obsolescence du tissu économique, il serait intéressant que BPI s’en saisisse.

M. Thibault Lanxade. Le réseau BPI Excellence, ancien OSEO Excellence, est une formidable initiative qui met en avant certaines TPE, PME et ETI. J’ignore le coût que représente pour Bpifrance l’existence d’un tel réseau, mais il convient d’en maintenir l’existence et d’en assurer une promotion plus large, d’abord parce que c’est un excellent outil de communication pour la BPI et ensuite, parce qu’il permet de valoriser de belles entreprises.

D’autre part, nous traversons une période de mutation du financement intermédié : les outils proposés non seulement par les banques mais par d’autres acteurs vont se diversifier progressivement. La BPI va voir son rôle se renforcer. Mais il est urgent d’assurer l’accompagnement des chefs d’entreprise. Les cinq années de crise que nous venons de traverser ont été très violentes : les chefs d’entreprise se sont démenés pour maintenir leur activité et ont connu une croissance très faible. Or, s’il est simple de financer son entreprise en allant voir son banquier au coin de la rue, il est plus difficile de renforcer ses fonds propres et il est nécessaire que les entreprises utilisent des produits plus structurés. Il va donc falloir que Bpifrance entreprenne un travail de pédagogie auprès des chefs d’entreprise afin de leur faire connaître les différents instruments financiers existants. Les chefs d’entreprise étant très axés sur leur développement mais ayant néanmoins besoin de maîtriser ces outils, la BPI a un rôle important à jouer afin d’améliorer leurs compétences en la matière, en lien avec les organisations professionnelles.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Je vous remercie d’avoir participé à cette table ronde.

Audition du 5 mars 2015

M. Henri Emmanuelli, président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.

Mme la présidente Véronique Louwagie. Je remercie de sa présence M. le président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Dans le cadre du pacte d’actionnaires, la commission de surveillance de la CDC que vous présidez a pour mission de contrôler les orientations majeures et les décisions stratégiques de Bpifrance. À votre demande, monsieur Emmanuelli, un comité de suivi de Bpifrance a été créé au sein de cette commission. Nous vous entendrons donc avec un intérêt particulier.

M. Henri Emmanuelli, président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations. Aucun parlementaire ne l’ignore, mais il lui arrive de l’oublier : l’article L 518-2 du code monétaire et financier place la Caisse des dépôts et consignations « de la manière la plus spéciale, sous la surveillance et la garantie de l’autorité législative ». Le groupe Caisse des dépôts (CDC) partage le souci qu’a l’État de développer l’activité et de soutenir, autant que faire se peut, l’investissement. Cette volonté commune s’est traduite par la création de la Banque publique d’investissement, Bpifrance, détenue à parité par BPI-Groupe et par la CDC, laquelle a apporté Oséo, le fonds stratégique d’investissement (FSI) – qui avait lui-même été doté lors de sa constitution par l’Agence des participations de l’État –, CDC Entreprises et quelques autres fonds dont le fonds franco-chinois.

C’est toujours un exercice un peu dangereux que de s’associer avec l’État à parité : parce qu’il incarne l’intérêt public, ses prérogatives et sa puissance sont d’une tout autre mesure que celles de ses partenaires, si bien que cette parité théorique n’empêche pas des relations quelque peu déséquilibrées. La CDC et le ministère des finances sont convenus d’un accord dont le Parlement a eu connaissance. Le texte stipule que l’activité de prêt est du ressort de l’État et l’investissement du ressort de la CDC, ce qu’il faut parfois rappeler aux ministres tentés de prendre des décisions d’investissement ou d’essayer de les imposer. L’équilibre atteint est donc fragile, mais l’essentiel est que, sous l’action de Bpifrance, les en-cours de crédit augmentent et les hauts de bilan se développent.

La CDC ayant apporté quelque 10 milliards d’euros de fonds propres à la nouvelle entité, j’ai souhaité la création d’un comité de suivi de Bpifrance, qui est venu s’ajouter aux autres comités de la Commission de surveillance : le comité d’examen des comptes et des risques, le comité du fonds d’épargne, le comité des investissements, ainsi que le comité des nominations et des rémunérations – qui est appelé à s’étoffer. En 2014, le comité de suivi de Bpifrance s’est réuni une fois pour examiner l’activité d’investissement, une autre fois pour examiner l’activité de financement.

Cette seconde réunion nous a permis de constater que les en-cours bancaires se développent de manière très satisfaisante, Bpifrance jouant activement le rôle de garant qui lui a été assigné. Le dispositif qui connaît le plus grand succès est le prêt de développement à 7 ans, dont le différé de remboursement de 24 mois facilite l’amortissement en permettant un premier retour sur investissement avant d’initier le remboursement. La palette des prêts fait cependant l’objet d’une terminologie foisonnante et l’offre gagnerait à être simplifiée : les chefs d’entreprise s’y perdent alors même que les formules de base ne sont en réalité qu’au nombre de deux ou trois. Le comité de suivi en a fait l’observation à M. Nicolas Dufourcq, directeur général de Bpifrance ; il a convenu que ces nombreuses dénominations sont plus justifiées par un souci de communication que par des considérations d’ordre économique.

Le comité de suivi a relevé que Bpifrance étant, par doctrine, exclusivement co-financeur, il peut se produire que, alors qu’elle s’est prononcée favorablement et vite, elle ne trouve pas de partenaire. J’ai eu connaissance d’un cas de ce type dans les Landes : alors que la garantie de prêt avait été accordée en février 2014, les fonds n’ont été versés qu’en février 2015, une année ayant été nécessaire pour trouver un coprêteur. C’est fâcheux, car l’entrée en production du laminoir concerné en a été retardée d’un an. Le même obstacle vaut de manière plus marquée encore pour les investissements, car si l’ancien Oséo et le système bancaire avaient coutume de travailler ensemble et que ces habitudes ont perduré, elles n’existent pas en matière d’investissement.

Le comité de suivi a ensuite constaté une situation paradoxale. Alors que l’on avait craint qu’un afflux de demandes de crédits nouveaux à la solvabilité incertaine ne fasse de Bpifrance un gouffre, on ne peut qu’être frappé par la faiblesse de la provision affectée aux crédits non remboursés. Le comité de suivi en a déduit que la Banque privilégie les opérations les plus sûres. En atteste un coût du risque, dérisoire, de 36 millions d’euros seulement en 2014, pour un en-cours de 5 milliards.

M. Gilles Carrez. Du temps d’Oséo déjà, le taux de sinistralité était extrêmement faible.

M. le président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations. C’est exact, mais cette extrême faiblesse persistante nous a conduits à nous interroger sur des critères très rigides de sélection des risques.

Pour 2015, trois chantiers demeurent dont les niveaux de priorité diffèrent. Il y a d’une part le projet de titrisation des créances des petites et moyennes entreprises (PME), destiné à réorienter pour partie les en-cours d’assurance-vie vers le développement économique. Le sujet suscite la controverse au sein même de la commission des finances de l’Assemblée nationale, où l’on garde en mémoire le rôle déclencheur joué par la titrisation des créances immobilières dans la crise de 2008. S’il faut se garder des excès, il n’y a pas lieu de décréter par principe que la titrisation serait par nature source de contentieux inéluctables : tout dépend des garanties imposées. Le taux d’épargne des Français est exceptionnellement élevé et l’en-cours actuel de l’assurance-vie en France est de 1 500 milliards d’euros. L’un des problèmes majeurs auxquels nous nous trouvons confrontés est de parvenir à rediriger efficacement une part de cette épargne vers l’investissement dans l’industrie ou les services. Je comprends les raisons des réticences qui s’expriment mais ce serait selon moi une erreur d’écarter l’hypothèse par principe au lieu d’examiner attentivement les conditions d’une titrisation qui permettrait aux compagnies d’assurance-vie d’investir dans les PME.

Autre chantier d’importance : le développement d’une offre de crédit export. Les banques commerciales françaises n’ayant plus eu accès au dollar – sans que je puisse dire de façon certaine qu’il s’est agi d’une manœuvre délibérée de la City londonienne et de Wall Street –, se sont trouvées contraintes de réduire considérablement leur service export, sinon de le supprimer. Il en résulte que la France, qui aspire à exporter, n’a pas de dispositif de financement de ses exportations. Bpifrance offrira donc un crédit acheteur en prêteur unique pour les tickets compris entre 5 et 25 millions d’euros et en co-financement pour les tickets compris entre 15 et 75 millions d’euros.

La Société de financement local (SFIL), qui a repris le portefeuille de créances de Dexia, s’occupera des plus gros tickets. À l’origine, la SFIL était chargée du financement des collectivités locales mais en ce domaine la surabondance a succédé à la pénurie. D’ailleurs, le taux de rémunération du Livret A et du Livret de développement durable a pour conséquence que le fonds d’épargne de la CDC, dont l’en-cours est de quelque 350 milliards d’euros, n’est plus particulièrement compétitif au regard des taux offerts par la Banque européenne d’investissement ou même par certaines banques commerciales – au point que la Banque postale va racheter les créances des opérateurs sociaux. Aujourd’hui, le taux des bons du Trésor à 10 ans est de quelque 0,60 ; il s’établissait à 2,6 en février 2014. Le Bund allemand à 10 ans s’établit à 0,30 et, pour les durées inférieures, le taux d’emprunt est négatif. J’ajoute que l’écart – spread – entre le taux du bon du Trésor français et celui du Bund allemand s’est réduit de 20 points de base. En 2014, la CDC a émis pour 350 millions d’euros d’obligations dites Samuraï bonds au Japon, à un taux négatif, une première depuis la création de la Caisse en 1816. On ne peut manquer de s’interroger sur la chute continue des taux et sur son incidence.

M. Gilles Carrez. C’est une bonne chose pour le déficit public.

M. le président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations. Soit, mais dans le même temps, comment assurer une certaine rentabilité aux investissements ?

Le troisième chantier à poursuivre est celui du financement de l’innovation. La commission des finances de votre Assemblée ne l’ignore pas puisque la question a été débattue lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2015. La dotation est insuffisante, et c’est regrettable. Dans un pays de 65 millions d’habitants, Bpifrance ne reçoit que 175 millions d’euros à ce titre, cependant que la Finlande, qui compte 5,4 millions d’habitants, consacre 250 millions d’euros de crédits budgétaires au développement de ses entreprises industrielles innovantes. Lors du débat budgétaire, j’avais soumis à l’Assemblée un amendement tendant à créer un « crédit d’impôt investissement » sur le modèle du « crédit impôt recherche » ; il n’a pas été retenu. On a vu, en 1982-1983, les limites de la politique de la demande, mais l’on sait aussi qu’une politique de l’offre ne fonctionne pas sans demande ; autrement dit, nous devons mettre au point une politique économique « à deux jambes » au lieu d’en rester à une vision obsessionnellement exclusive l’une de l’autre.

M. Gilles Carrez. J’ai rencontré il y a quelques jours à Berlin des membres de la commission des finances du Bundestag, des représentants du ministère de l’économie, du ministère des finances et de la Chancellerie ainsi que des directeurs d’instituts de réflexion économiques ; tous ont mis l’accent sur le manque d’investissement privé. La méthode classique pour remédier à un tel défaut étant l’incitation fiscale, j’avais considéré, lors du débat budgétaire, que l’amendement que vous proposiez méritait d’être étudié. Pour le crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE), tout a été concentré sur le coût du travail, si bien que l’on ne traite qu’une partie du sujet. Le souci de pragmatisme devrait conduire à définir une politique plus équilibrée, conçue à la fois pour réduire le coût du travail et pour favoriser l’investissement. Même si les économistes reçus par la commission des finances considèrent presque unanimement que dans une période de chômage élevé les politiques de l’emploi les plus efficaces sont celles qui visent à réduire le coût du travail, je souhaite comme vous que l’on aborde ces questions de manière plus empirique et moins catégorique.

M. le président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations. Je pense qu’en matière de politique de l’emploi, le dopage de l’investissement – dont l’investissement public – a un effet à court terme plus efficace que la baisse des coûts du travail ; M. Pierre-Alain Muet avait fait la démonstration que l’effet de tels dispositifs se fera sentir à moyen et long terme mais qu’il n’est pas garanti à court terme. Mais je ne souhaite pas me lancer dans une controverse qui tient de la guerre de religions.

Pour en revenir à Bpifrance, j’ai indiqué que l’activité de financement a été très dynamique, comme en témoigne l’essor spectaculaire – il a été de 35 % en 2014 – des prêts de développement, qui sont donc des prêts sans garantie de 7 ans assortis d’un différé de remboursement de 2 ans. Cette possibilité intéresse tout patron de PME ou d’entreprise de taille intermédiaire (ETI), car c’est une formule idéale pour moderniser un parc de machines ou des équipements et améliorer ainsi la productivité.

Le préfinancement du CICE a décollé : les engagements ont doublé et le financement de l’innovation par Bpifrance s’est établi à un milliard d’euros, en hausse de plus de 40 % par rapport à 2013. Mais l’on m’a signalé récemment que les conditions d’octroi du CICE auraient été compliquées et que Bpifrance refuserait d’aller vers les entreprises en difficulté – alors que, souvent, l’allocation du CICE permet de monter un tour de table. Nous vous ferons part de ce qu’il en est quand nous en saurons davantage.

La culture entrepreneuriale française rend la question de l’investissement de toutes la plus complexe. Nos entreprises ne sont pas spontanément portées à ouvrir leur capital ; comme dans les autres pays latins, on préfère rester en famille ou entre associés initiaux. Ces réticences ne se manifestent pas dans les pays anglo-saxons, où l’ouverture du capital est perçue comme un facteur de croissance évident. En revanche, les entreprises françaises disposent, en grande partie grâce à la CDC, d’une bonne structure de financement des fonds propres. Contrairement à ce que nous avons fait, l’Allemagne n’a pas constitué des fonds et des fonds de fonds, mais elle parvient à un résultat similaire par le biais des banques régionales. On ne dit sans doute pas suffisamment que 40 % du produit net bancaire allemand est fait par les banques d’investissement et les banques locales du secteur public. La forte interpénétration entre entreprises et banques locales fait que la question du renforcement des fonds propres ne se pose pas dans les mêmes termes en Allemagne et en France.

L’objectif d’investissement de Bpifrance pour 2014 était de 1,5 milliard d’euros, dont 500 millions d’euros réservés aux opérations exceptionnelles dans des grandes entreprises – ainsi aurions-nous pu être sollicités pour Alstom ou les opérateurs de télécommunication. Dans le milliard d’euros restant, 150 millions seulement des 200 millions d’euros prévus ont été consacrés à l’injection de fonds directs dans les PME ; 800 millions d’euros doivent aller aux ETI, dont 300 millions proviennent des fonds de fonds. Les résultats auxquels les fonds de fonds permettent de parvenir sont certes d’une faible lisibilité, mais en les alimentant on a doté la France d’un dispositif de financement des hauts de bilan et, en une dizaine d’années, la CDC a permis de structurer le marché puisque, sur 2 euros investis en fonds propres, presque 1,5 euro est un investissement public. La part de l’investissement privé est faible parce que les particuliers s’orientent vers l’assurance vie et l’épargne réglementée dont l’épargne logement, et parce que les compagnies d’assurance vie ne peuvent se risquer dans le système de production. J’ai déjà dit les arguments en faveur de la titrisation des créances des PME ; je ne les répéterai pas.

Un effort demeure en matière de couverture territoriale. La qualité d’une banque se mesure bien sûr à la qualité de ses directeurs d’agence et de ses directeurs régionaux mais les salariés doivent être en nombre suffisant et, lors du dernier comité de suivi, M. Nicolas Dufourcq a réclamé une dotation importante en personnel supplémentaire, pour répondre à un besoin patent. On notera d’autre part que beaucoup d’employés de Bpifrance, formés chez J.P. Morgan ou Goldman Sachs, ont une vision toute financière des dossiers qui leur sont soumis. Des efforts d’adaptation ont eu lieu, mais il y aura toujours une certaine dose d’incompréhension entre les parlementaires sollicités pour intervenir en faveur d’entreprises en grande difficulté et des banquiers qui, ne considérant ces sociétés que comme des canards boiteux, ne les voudront pas en portefeuille.

Enfin, la doctrine d’investissement de Bpifrance est la même qu’en matière de prêt : elle est exclusivement co-investisseur, à parité. Cela lui donne la qualité d’investisseur avisé, conçue pour éviter qu’elle ne prenne, seule, des risques inconsidérés en accueillant toute la misère du monde économique, mais c’est un facteur de plus grande difficulté encore que pour l’activité de prêt : que faire si Bpifrance, prête à investir, ne trouve pas de partenaire ? M. Nicolas Dufourcq et le directeur de la stratégie de la CDC s’accordent pour considérer que l’on mettrait beaucoup d’huile dans les rouages en utilisant le plan Juncker pour accorder la garantie gratuite des opérations de capital investissement aux co-investisseurs européens. Si cette idée aboutit, les choses iront mieux, mais elle sera difficile à mettre en œuvre.