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mis en distribution

le 26 octobre 2001

N° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 1


AFFAIRES ÉTRANGÈRES
 :


Rapporteur spécial : M. Yves TAVERNIER

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :  : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

INTRODUCTION 5

CHAPITRE PREMIER : UN BUDGET STABILISÉ 9

I.- LA GESTION 2000 : UN FORT ACCROISSEMENT DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES AUX NATIONS UNIES 9

II.- DES OUVERTURES IMPORTANTES EN 2001 13

III.- LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2002 : UNE LÉGÈRE PROGRESSION 17

A.- L'AJUSTEMENT DES CRÉDITS POUR DÉPENSES ORDINAIRES 19

B.- L'AUGMENTATION OPTIQUE DES CRÉDITS POUR DÉPENSES EN CAPITAL 21

C.- L'INFLUENCE DE L'EFFET CHANGE-PRIX 22

D.- DE NOUVEAUX EFFORTS DE GESTION 24

1.- La poursuite de la globalisation 24

2.- L'approfondissement de la déconcentration 26

3.- La réforme de la comptabilité à l'étranger et la mise en place d'une véritable administration de gestion 28

CHAPITRE II : LES MOYENS DES SERVICES RATIONALISÉS 30

I.- L'ÉVOLUTION MESURÉE DU RÉSEAU 30

II.- DES EFFECTIFS EN VOIE DE STABILISATION 32

A.- DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES EN RÉDUCTION 32

B.- LA RÉFORME DES CORPS DE CATÉGORIE B 34

III.- DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT RÉORGANISÉS 35

A.- LES FRAIS DE RÉCEPTION ET DE VOYAGES EXCEPTIONNELS 36

B.- LE REGROUPEMENT DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT 37

IV.- DES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS PLUS IMPORTANTS 37

CHAPITRE III : DES MOYENS D'INTERVENTION CONSOLIDÉS 40

I.- L'AUGMENTATION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE INTERNATIONALE 40

A.- UN MAINTIEN DES CONTRIBUTIONS FRANÇAISES AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES 41

1.- Une stabilisation des contributions obligatoires 41

2.- Une très légère hausse des contributions volontaires 44

B.- L'ARRÊT DE LA BAISSE DES AUTRES CRÉDITS D'INTERVENTION
DE POLITIQUE INTERNATIONALE
47

1.- Les interventions de politique internationale 47

2.- La stabilisation des concours financiers inscrits en loi de finances initiale 49

II.- L'AMÉLIORATION DES ACTIONS D'ASSISTANCE ET DE SOLIDARITÉ 50

A.- L'AIDE AUX FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER 50

1.- Les crédits d'assistance et de solidarité 51

2.- Les crédits facilitant la vie des Français à l'étranger 51

B.- LA PRISE EN CHARGE DES RÉFUGIÉS 52

1.- L'Office français de protection des réfugiés et apatrides 52

2.- Les subventions d'assistance aux réfugiés 53

III.- LA RÉDUCTION DES MOYENS DE LA POLITIQUE DE COOPÉRATION 53

A.- DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT EN HAUSSE 53

1.- Les centres et instituts culturels 53

2.- L'enseignement français à l'étranger 55

B.- LES CRÉDITS D'INTERVENTION EN LÉGÈRE DIMINUTION 57

1.- La coopération internationale et au développement 57

2.- Une nouvelle baisse de la coopération militaire et de défense 58

3.- Un nouveau renforcement de l'action audiovisuelle extérieure 59

4.- La montée en puissance de la coopération décentralisée 60

C.- LES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT DE LA COOPÉRATION EN BAISSE SENSIBLE 61

CONCLUSION 64

EXAMEN EN COMMISSION 66

INTRODUCTION

Le budget du ministère des affaires étrangères, à l'évidence, n'est pas un budget prioritaire. Certes, le temps où le Ministre, dans les années 1994-1997, jugeait son efficacité à la réduction de ses moyens semble révolu. Après une saignée qui a fait disparaître plus de 895 emplois - soit près de 9 % des effectifs - en dix ans, l'heure est à la stabilité. Les chiffres disent l'essentiel. Les crédits des affaires étrangères pour 2002 s'élèveront à 3,63 milliards d'euros (23,81 milliards de francs) soit une progression apparente de 7,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001. En réalité, à structure constante, c'est-à-dire hors transfert entre sections, la croissance des crédits atteint 1,6 %, soit un taux équivalent à celui de la croissance des prix à la consommation. Stabilité diront les optimistes, stagnation diront les réalistes. Les crédits des affaires étrangères représenteront 1,37 % du budget de l'État en 2002. C'est mieux que l'an dernier où il atteignait 1,28 %. Mais on est bien loin de l'âge d'or des années 1992-1993 où la part des affaires étrangères atteignait 1,68 %.

Le dialogue entre le ministère des finances et celui des affaires étrangères pour l'élaboration du budget est naturellement difficile. La lettre de cadrage du Premier ministre fixe une enveloppe de dépenses qui ne peut pas répondre à l'ensemble des besoins légitimes exprimés par le Quai d'Orsay. Les ajustements sont nécessaires. C'est un exercice traditionnel que connaissent tous les ministères. Dans le cas du Quai d'Orsay, votre Rapporteur spécial a le sentiment que les difficultés et les incompréhensions relèvent pour une part de l'irrationnel. Le dialogue est d'autant plus délicat qu'il se heurte à une différence de culture et de sensibilité. Le ministère des finances fait procès au corps diplomatique de se montrer trop laxiste en matière de gestion de l'argent public. Le Quai d'Orsay soupçonne partenaire de suivre un raisonnement « d'épicier » ignorant les enjeux politiques et les réalités du terrain.

Le blocage se cristallise sur l'importance de notre réseau diplomatique et consulaire que la direction du budget du ministère des finances juge surdimensionné par rapport aux réseaux allemand, britannique ou américain. Elle demande, en particulier, la suppression d'un grand nombre de consulats en Europe occidentale. Selon elle, les moyens ainsi dégagés permettraient de répondre aux besoins. À cette approche purement quantitative, qui ne repose sur aucune analyse politique, il est urgent que le Quai d'Orsay apporte une réponse publique, transparente et argumentée. Enfin, le ministère des finances reproche à son homologue des affaires étrangères de ne pas avoir fait les arbitrages nécessaires entre les coopérations bilatérales et multilatérales et, au sein du multilatéral, entre les différentes institutions.

Selon « Bercy », si la France versait 17 % du Fonds européen de développement au lieu de 24,7 %, elle pourrait devenir le premier contributeur du Haut Commissariat aux réfugiés ! Ce jeu de ping-pong lancinant et irritant entre les deux administrations devra être tranché. Les choix politiques doivent déterminer les moyens et non l'inverse.

Après la baisse observée jusqu'en 1997, correspondant à la fin des processus d'allégement de la dette, de prêts à l'ajustement structurel et d'aide budgétaire pour accompagner la dévaluation du franc CFA, le niveau global des crédits d'action extérieure a été stabilisé et connaît même une légère croissance depuis 2000. En 2002, le total des moyens mis au service de l'action extérieure de la France, y compris les comptes spéciaux du Trésor et la contribution de la France aux dépenses d'action extérieure de l'Union européenne, s'élèvera à 8,92 milliards d'euros (58,51 milliards de francs), au lieu de 8,52 milliards d'euros (55,89 milliards de francs), en 2001, soit une hausse de 4,68 %. Hors quote-part de la France à l'action extérieure de l'Union européenne, le budget de l'action extérieure de la France passera à 3,82 milliards d'euros (25,06 milliards de francs), dont 49 % sous forme bilatérale, 29 % sous forme multilatérale et 22 % pour l'animation des services.

Ces moyens irriguent en partie le réseau administratif français à l'étranger, recouvrant une dizaine de catégories d'implantations (ambassades, postes consulaires, services d'action culturelle et de coopération, conseillers agricoles, paieries, bureaux de service de coopération technique internationale de police, attachés d'armement et de défense, postes d'expansion économique, agences financières du Trésor, attachés douaniers, etc.) avec plus de 763 services sur un ensemble de 161 pays. Ce réseau est lui-même relayé par d'autres réseaux institutionnels tels que celui de l'Agence française de développement, celui des établissements scolaires liés juridiquement à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ou encore celui des alliances françaises, centres et instituts culturels.

L'action menée par la France dans les pays membres de l'Union européenne atteint 2,76 milliards d'euros (18,1 milliards de francs) et 28,5 % du total des dépenses, l'action culturelle s'élève à 1,32 milliard d'euros (8,66 milliards de francs) et celle concourant au développement de la langue française et à la défense de la francophonie à 0,91 milliard d'euros (5,97 milliards de francs).

ÉVOLUTION DE LA PART DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1)
DANS LES CR
ÉDITS D'ACTION EXTÉRIEURE (1992-2002)

 

(en millions d'euros)

 

Loi de finances initiale

Crédits des Affaires étrangères

Crédits d'action extérieure

Part des crédits des Affaires étrangères
(en %)

1992

3.390,31

12.641,53

26,82

1993

3.504,04

12.079,60

29,02

1994

3.425,38

11.601,98

29,52

1995

3.558,01

11.875,32

29,42

1996

3.402,81

8.599,04

39,57

1997

3.229,78

8.319,91

38,82

1998

3.189,39

8.800,58

36,24

1999

3.172,77

8.471,90

37,45

2000

3.196,09

8.365,33

38,21

2001

3.368,02

8.521,75

39,49

2002

3.728,66

8.920

41,80

(1) y compris les crédits de la coopération.

 

Source : documents budgétaires.

Votre Rapporteur regrette de n'avoir pu disposer de toutes les réponses à son questionnaire dans des délais raisonnables avant l'examen du budget des affaires étrangères par la commission des Finances. Pourtant, il s'était attaché à envoyer le questionnaire budgétaire encore plus tôt que les années précédentes et, comme l'an passé, en coordination étroite avec le rapporteur pour avis de la commission des Affaires étrangères, notre collègue Pierre Brana. Cet état de fait est d'autant plus dommageable que, suite à une décision gouvernementale, les réponses ne « transitent » plus par le ministère chargé du budget. Par ailleurs, votre Rapporteur spécial souligne que la loi organique du 1er août 2001 fixe désormais des délais impératifs de réponses, auxquels les administrations doivent prendre l'habitude de se conformer.

    LES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES POUR 2002

    SYNTHÈSE

    En 2002, transferts et compensations de l'effet change-prix compris, les crédits des affaires étrangères atteindront 3,63 milliards d'euros (23,81 milliards de francs) au lieu de 3,37 milliards d'euros (22,09 milliards de francs) dans la loi de finances initiale pour 2001, ce qui constitue une progression notable de 7,8 %, après une baisse de 0,7 % entre 1998 et 1999, une légère hausse de 0,74 % entre 1999 et 2000 et une hausse plus marquée de 5,3 % entre 2000 et 2001.

    À structure constante, c'est-à-dire hors transfert entre sections, la croissance des dépenses ordinaires et crédits de paiement, qui passeront de 3,37 milliards d'euros à 3,42 milliards d'euros (22,44 milliards de francs), sera limitée à 1,6 %. Les autorisations de programme seront multipliées par neuf en raison du transfert sur le budget des affaires étrangères de la contribution française au neuvième Fonds européen de développement (3,35 milliards d'euros d'autorisations de programme) auparavant inscrite sur le budget des charges communes (chapitre 68-02). À structure constante, les autorisations de programme connaissent une baisse importante de 11,5 %, passant de 424 millions d'euros en 2001 à 375 millions d'euros en 2002. La part du budget des affaires étrangères dans celui de l'État représentera 1,36 % du total en 2002 au lieu de 1,29 % dans la loi de finances initiale pour 2001 (1,38 %, si l'on inclut la contribution au Fonds européen de développement).

    Outre l'inscription de la participation de la France au Fonds européen de développement sur le budget, deux modifications importantes de nomenclature interviennent : un nouveau chapitre 37-90 rassemble les crédits de fonctionnement courant de l'ancien chapitre 34-98 ainsi que les crédits désormais déconcentrés pour la rémunération des personnels recrutés localement inscrits sur le chapitre 31-98 ; un nouveau chapitre 42-15 consacré à la coopération internationale et au développement rassemble la majeure partie des crédits auparavant inscrits sur deux chapitres qui disparaissent, le 42-11 et le 42-12.

    Les effectifs seront réduits de 5 postes budgétaires à 9.466 postes. Le niveau des contributions obligatoires, qui avait fortement augmenté en 2001 (613,3 millions d'euros), est reconduit à ce même niveau pour 2002. Les contributions volontaires augmentent très légèrement de 1,26 %.

    Les crédits de paiement pour les investissements réalisés par l'État, après une baisse marquée en 2001 (- 22,24 %) augmentent de 14,7 % passant de 47,18 millions d'euros (310 millions de francs) à 54,12 millions d'euros (355 millions de francs). Parallèlement, les autorisations de programme sont en réduction de 3,15 %, diminuant de 70,05 millions d'euros (460 millions de francs) à 67,84 millions d'euros (445 millions de francs). Ces crédits permettront d'achever la construction d'une nouvelle ambassade à Tokyo et de l'ambassade de France à Berlin, ainsi que la reconstruction du lycée français de Milan.

    Les crédits consacrés à la coopération, rémunérations des personnels non comprises, représentaient, en 2001, 1.490,87 millions d'euros (9.979,47 millions de francs) en dépenses ordinaires et crédits de paiement (près de 50 % de la section affaires étrangères). Ils atteindront 1.486,42 millions d'euros (9.750,29 millions de francs) en 2002, soit une diminution de 0,3 %.

    Les postes les plus importants de cet ensemble sont constitués par les dotations de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (314,38 millions d'euros), les crédits destinés à la coopération internationale au développement (512,22 millions d'euros) et à la coopération audiovisuelle extérieure (168 millions d'euros) et par les dotations du Fonds de solidarité prioritaire (112,2 millions d'euros en crédits de paiement, 150,2 millions d'euros en autorisations de programme), ainsi que par les dons destinés à financer des projets mis en _uvre par l'Agence française de développement (137,2 millions d'euros en crédits de paiement, 152,5 millions d'euros en autorisations de programme).

CHAPITRE PREMIER

UN BUDGET STABILISÉ

Le montant des crédits proposé dans le présent projet est légèrement inférieur aux crédits ouverts à ce jour sur l'exercice 2001. Il faut constater que les crédits ouverts ont été constamment supérieurs aux crédits adoptés dans les lois de finances initiales et ce, malgré le transfert traditionnel des crédits pour charges de pension en direction du budget des charges communes au début de chaque exercice. Cet état de fait résulte, pour partie, du caractère imprévisible de certaines dépenses supportées par le budget des affaires étrangères, à l'exemple des dépenses afférentes aux opérations de maintien de la paix menées sous l'égide des Nations Unies ou encore des dépenses liées aux voyages officiels. Enfin, il faut noter l'impact de l'amélioration de la situation dans nombre pays d'Afrique qui, accompagnée d'une réorientation de notre politique de coopération en faveur du développement de l'aide-projet, tend à réduire considérablement les dépenses engagées sur le chapitre des concours financiers et à augmenter, en conséquence, les reports d'un exercice à l'autre.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
(1999-2002)

(en millions d'euros)

 

1999

2000

2001

2002

 

LFI

Crédits ouverts

LFI

Crédits ouverts

LFI

    Crédits

    ouverts(1)

PLF

Titre III

1.364

1.354

1.381

1.403

1.456

1.528

1.497

Titre IV

1.489

1.846

1.462

1.782

1.605

1.859

1.606

Titre V

- CP

- AP

42

43

149

133

61

73

152

103

47

70

105

-

68

-

Titre VI

- CP

- AP

277

353

290

292

292

406

301

413

259

354

280

-

3.660

-

Total

3.173

3.639

3.196

3.638

3.368

3.871

3.630

LFI : loi de finances initiale.

PLF : projet de loi de finances.

(1) au 31 août 2001. L'Agence comptable centrale du Trésor ne centralise pas l'évolution des autorisations de programme. Les données sont donc fournies directement par le ministère des affaires étrangères.

Source : rapports du contrôleur financier et documents budgétaires et comptables.

I.- LA GESTION 2000 : UN FORT ACCROISSEMENT DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES AUX NATIONS UNIES

L'exercice 1999 a été l'année de la fusion des ministères de la coopération et du ministère des affaires étrangères. La direction générale de la coopération internationale et du développement, à Paris, et les services de coopération et d'action culturelle des ambassades rassemblent désormais l'ensemble des compétences en matière de coopération, culturelle, scientifique et éducative et de coopération technique et au développement. Cette opération n'a pas provoqué de profonde modification des moyens antérieurs de chacun des ministères.

En effet, par rapport à la somme des deux budgets de 1998, les crédits adoptés et ouverts ont été relativement stables ; la progression a atteint ainsi 0,5 % d'une loi de finances initiale à l'autre et celle des crédits ouverts 1,7 %. 3.172,72 millions d'euros (20.811,7 millions de francs) étaient adoptés en loi de finances initiale pour 1999. 3.639,05 millions d'euros (23.870,6 millions de francs) étaient finalement ouverts. Selon le contrôle financier, 3.390,12 millions d'euros (22.237,7 millions de francs) ont été engagés ou déconcentrés.

Les crédits ouverts en 2000 ont augmenté par rapport à 1999 de 5,3 % et atteint 3.852,84 millions d'euros (25.273 millions de francs). Cette progression provient essentiellement des deux lois de finances rectificatives, et en particulier des dotations supplémentaires aux contributions obligatoires versées aux organisations internationales, puisque la loi de finances initiale n'évoluait que de 0,7 %. Les paiements, avec 4.056,82 millions d'euros (26.111 millions de francs), ont progressé de 8 %, d'où une régression des reports.

Les moyens de fonctionnement et les crédits de coopération ont progressé parallèlement. Leur part dans le budget entre ces deux fonctions reste inchangée par rapport à 1999. Les dépenses d'intervention représentent ainsi 53,7 % du total avec 1.941,44 millions d'euros (12.735 millions de francs). Parmi ces dépenses, les contributions obligatoires aux organisations internationales sont passées de 500,64 millions d'euros (3.284 millions de francs) en 1999 à 674,28 millions d'euros (4.423 millions de francs) en 2000.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES PAR AGRÉGATS EN 2000

(en millions d'euros)

Agrégats

Loi de finances initiale

Modifications

Total

Administration centrale

303,22

26,37

329,59

Services et réseaux à l'étranger

810,42

157,94

968,36

Coopération et interventions internationales

1.601,93

461,31

2.063,24

Assistance et enseignement

342,55

1,83

344,38

Recherche

137,97

9,30

147,27

Total

3.196,09

656,75

3.852,84

Source : compte rendu de gestion budgétaire, 2000.

Trois mouvements de crédits importants ont totalisé à eux seuls 249,10 millions d'euros (1.634 millions de francs), soit 7,8 % de la loi de finances initiale. Le premier a été constitué par l'abondement très important des contributions obligatoires, justifié par une dotation qui s'est révélée insuffisante face au développement des opérations de maintien de la paix et par la montée du dollar dont les effets ont été supérieurs à 68,60 millions d'euros (450 millions de francs). La loi de finances avait été construite sur le fondement d'un dollar pour 5,83 francs. Dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2000, votre Rapporteur spécial avait eu l'occasion de dénoncer l'absurdité d'une telle hypothèse. De fait, le cours moyen réel du dollar pour 2000 s'est établi à 7,10 francs.

Le deuxième mouvement a permis de faire face au coût des conférences et des dépenses annexes de la présidence française de l'Union européenne qui s'est élevé à 57,93 millions d'euros (380 millions de francs), en augmentation forte par rapport à la présidence de 1995. L'ajustement a été réalisé par le truchement de trois arrêtés, d'un décret et de la loi de finances rectificative de décembre. Enfin, les crédits de rémunération ont dû être majorés, pour la quatrième année consécutive, de 16,46 millions d'euros (108 millions de francs) en raison, comme pour les contributions obligatoires, d'un effet change-prix défavorable.

Par ailleurs, les fonds de concours ont permis d'apporter au budget 39,71 millions d'euros (260,51 millions de francs). Ces fonds de concours sont constitués par :

· la participation de l'Union européenne aux dépenses concernant les experts nationaux mobilisés en qualité de conseillers pré-adhésion dans le cadre des conventions du programme PHARE ;

· la participation de fonds communautaires à des actions de coopération en matière de police, en matière de lutte contre le terrorisme, aux activités d'information du dialogue national sur l'Europe ;

· la participation du Fonds social européen à la formation des Français à l'étranger ;

· les contributions des États africains et de l'Océan Indien à la rémunération de l'assistance technique, des personnels enseignants, des coopérants affectés à l'équipement et à la maintenance de leur réseau ferroviaire, aux frais d'entretien des stagiaires dans les écoles militaires françaises ;

· les recettes effectuées par l'hôpital de Dakar ;

· la contribution versée par l'agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique et à Madagascar au titre de la rémunération de l'assistance technique ;

· les participations à l'organisation de conférences internationales ;

· les recettes provenant de la contribution d'établissements d'enseignement à l'étranger aux dépenses engagées par l'État pour la rémunération des titulaires ;

· la contribution des collectivités locales à l'aide d'urgence aux victimes du tremblement de terre en Turquie ;

· les prélèvements effectués sur les émoluments des personnels du ministère des affaires étrangères et des établissements d'enseignement logés par l'État à l'étranger ;

· la rémunération des services à divers utilisateurs du centre des conférences internationales ;

· les recettes provenant de toutes opérations d'appareillage dans les centres d'Afrique noire ;

· les recettes provenant de l'aliénation de matériels informatiques ;

· les versements des gouvernements étrangers pour des dépenses d'assistance technique militaire exposées par la France ;

· les remboursements effectués par divers organismes à titre de participation aux dépenses d'assistance technique militaire ;

· les produits d'une fraction des sommes perçues au titre des droits de chancellerie ;

· et les produits des recettes perçues au titre de la location d'immeubles diplomatiques et consulaires, culturels et d'enseignement situés à l'étranger.

Les importants reports constatés entre 1999 et 2000 ont été atténués à la fin de l'exercice pour ne représenter que 10,2 % des crédits ouverts totaux. Ils ont baissé en effet de 31,86 millions d'euros (209 millions de francs) et ce malgré une loi de finances rectificative de décembre riche en dotations. Cette diminution a touché en particulier les crédits d'investissement et les contributions obligatoires. Les disponibilités, qui se sont élevées à 182,64 millions d'euros (1.198,03 millions de francs) au lieu de 426,1 millions d'euros (2.795 millions de francs) fin 1999, ont été concentrées sur les chapitres d'intervention et notamment sur le chapitre 41-43 - Concours financiers (136,74 millions d'euros, soit 896,96 millions de francs).

Le taux de consommation s'est élevé à 95,3 % en termes d'engagements et à 89,5 % en termes de paiement. Les paiements sur marché sont passés parallèlement de 123,48 millions d'euros (810 millions de francs) à 160,83 millions d'euros (1.055 millions de francs), sous l'effet des dépenses de la présidence française de l'Union européenne et des travaux immobiliers. Deux cas particuliers méritent d'être relevés. Le premier concerne le chapitre 57-10 - Équipements administratif et divers, sur lequel les paiements ont progressé de plus de 45,73 millions d'euros (300 millions de francs) par rapport aux années précédentes. Cette évolution résulte, pour moitié, du report de 1999 à 2000 du paiement de plusieurs achats d'immeubles. La neutralisation de ce décalage a rétabli l'équilibre avec 91,47 millions d'euros (600 millions de francs) en 1999 et 94,52 millions d'euros (620 millions de francs) en 2000. Le deuxième fait marquant concerne les chapitres 68-91 - Fonds de solidarité prioritaire et 68-93 - Dons destinés à financer des projets mis en _uvre par l'Agence française de développement et s'est traduit par un écart croissant entre les consommations d'autorisations de programme et de crédits de paiement. Ce supplément d'autorisations de programme a atteint 71,65 millions d'euros (470 millions de francs) sur le premier chapitre et 33,23 millions d'euros (218 millions de francs) sur le second, d'où un besoin croissant de crédits de paiement dans les exercices suivants. Le contrôle financier note à ce propos que la loi de finances initiale pour 2001 a renouvelé et amplifié l'écart observé en 2000 ().

Les emplois budgétaires ont peu progressé, passant de 9.474 en 1999 à 9.475 en 2000. Ce quasi-maintien masque de nombreux mouvements contradictoires : 166 emplois d'agents des alliances françaises ont été transférés du chapitre 31-90 vers le chapitre 37-95 et 20 emplois d'agents des établissements culturels ont suivi un chemin inverse, soit une suppression nette de 146 emplois budgétaires ; parallèlement, 146 emplois budgétaires ont été créés, 72 dans les services centraux, 20 dans les postes et 54 pour la prise en charge des militaires employés dans les services et rémunérés, jusque là, à partir du titre IV. Plusieurs autres opérations de moindre ampleur se sont soldées par la création d'une unité. Les effectifs réels rémunérés sur le chapitre 31-90 s'établissaient à 8.550 en moyenne annuelle. Cette diminution par rapport à 1999 doit être relativisée par le transfert des agents des alliances françaises vers un autre chapitre et par une augmentation d'environ 40 agents dans les autres corps, ce qui contraste avec les années précédentes marquées par la mise en place du schéma d'adaptation des réseaux, qui s'est traduit par la suppression de 610 emplois budgétaires et autant d'emplois réels.

Le contrôle financier, dont votre Rapporteur spécial souhaite de nouveau cette année saluer les efforts d'information, relève que « les emplois dans les postes, y compris le secteur culturel, ont (...) été fortement touchés par la réduction totale des emplois et le redéploiement au profit de Paris », qui s'est encore poursuivi en 2000 avec la création de 130 agents en administration centrale. Depuis 1995, ce sont près de 350 agents supplémentaires qui y ont été affectés. Dans le même temps, les effectifs des recrutés locaux ont eu tendance à augmenter. Cependant, en 2000, leur nombre a été stable. 5.840 ont ainsi été rémunérés sur le chapitre 31-98 au lieu de 5.830 en moyenne annuelle en 1999. S'ajoutent à ces effectifs les agents locaux recrutés par les établissements dotés de l'autonomie financière et financés sur les budgets de ces établissements. Les coopérants techniques rémunérés sur le titre IV étaient au nombre de 2.570 en constante et forte régression depuis plusieurs années. Ils étaient 3.960 en 1997 et 2.950 en 1999.

Au total, les effectifs totaux employés par le ministère s'élèveraient à 20.500 selon le contrôle financier. Pour la Cour des comptes, qui y ajoutent une forte proportion des enseignants de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et des agents de l'Association française d'action artistique, les effectifs totaux rémunérés sur crédits des affaires étrangères atteindraient 24.500 personnes.

II.- DES OUVERTURES IMPORTANTES EN 2001

Au 31 août 2001, 3,87 milliards d'euros (25,39 milliards de francs) étaient ouverts, selon les comptes de l'Agence comptable centrale du Trésor, sur le budget des affaires étrangères, soit 114,94 % de la dotation initiale (3,37 milliards d'euros, soit 22,09 milliards de francs), charges de pensions non comprises. À cette date, 2,47 milliards d'euros (16,2 milliards de francs) avaient été dépensés, ce qui représente un taux de consommation de 63,81 % par rapport aux crédits ouverts. Les dépenses engagées atteignaient, selon le ministère des affaires étrangères, 3,23 milliards d'euros (21,17 milliards de francs), soit un taux d'engagement de 76 %.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES EN 2001
(au 31 août, charges de pensions comprises)

(en milliers d'euros)

Crédits initiaux

Crédits ouverts

Crédits consommés

Crédits engagés

Montant

Taux (en %)

Montant

Taux (en %)

3.368.018

3.871.072

2.470.142

64

3.227.719

76

Sources : Agence comptable centrale du Trésor et ministère des affaires étrangères.

Comme chaque année, et la Cour des comptes ne manquera pas de le souligner de nouveau dans son prochain rapport, des dépassements très importants sont constatés sur le chapitre 34-03 - Frais de réceptions et voyages exceptionnels. Le taux de crédits utilisés atteint ainsi 177 % au 31 août, soit 49,27 millions d'euros (323,21 millions de francs) engagés pour 45,27 millions d'euros (206,97 millions de francs) ouverts et 18,75 millions d'euros (123 millions de francs) de crédits initiaux.

Il faut également relever une tension non négligeable sur le chapitre 31-98 - Autres rémunérations, qui sert à financer les salaires des recrutés locaux. Le taux d'engagement de ces crédits atteignait en effet 96 % au 31 août, 86 millions d'euros (564 millions de francs) ayant été engagés sur les 87 millions d'euros ouverts (571 millions de francs). 100 % des crédits destinés à financer les participations obligatoires de la France aux organisations internationales étaient engagés à cette même date, soit 622,88 millions d'euros (4,09 milliards de francs) et ce malgré 18 millions d'euros (118 millions de francs) de reports. Des taux élevés d'engagement, respectivement 81 %, 83 % et 82 %, sont enregistrés sur les crédits de matériel et de fonctionnement courant (chapitre 34-98), sur les crédits de fonctionnement des établissements culturels (chapitre 37-95) et sur les crédits de coopération militaire et de défense (chapitre 42-29), qui ont pourtant bénéficié d'un report important de 32,82 millions d'euros (215 millions de francs). On peut faire le même constat sur les crédits de l'Agence française de développement inscrits sur le chapitre 68-93, qui connaissent un taux d'engagement de 80 %, et sur les crédits du Fonds de solidarité prioritaire, inscrits sur le chapitre 68-91, avec un taux de consommation de 61 % (dépenses liquidées), mais un taux d'engagement de 79 % (dépenses engagées). Ces derniers ont pourtant bénéficié d'un report important de 16 millions d'euros (105 millions de francs).

En revanche, des taux d'engagement faibles peuvent être constatés pour les dépenses de réparations civiles et les frais de justice (13 %), pour les concours financiers du chapitre 41-43 (37 %) et pour les frais de rapatriement (38 %). La faiblesse des engagements des concours financiers s'explique à titre principal par la très grande importance des reports, qui atteignent 140,92 millions d'euros (924 millions de francs), pour une dotation initiale de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs). Dans le cadre du contrat de gestion passé avec le secrétariat d'État au budget, il a été demandé au ministère des affaires étrangères de mettre en réserve, comme sur la gestion 2000, 31,25 millions d'euros (205 millions de francs). Plus de la moitié du gel porte sur le chapitre 42-12 - Coopération technique au développement et sur les subventions aux établissements publics du chapitre 36-30. Un arrêté publié le 22 mai 2001 a annulé une partie de ces « gels », à hauteur de 6,7 millions d'euros (45 millions de francs). Par ailleurs, dans le cadre de ce même contrat de gestion, il est prévu que 250 millions d'euros (1.641 millions de francs) soient reportés de l'exercice 2001 sur l'exercice 2002, et ce hors ouvertures nettes susceptibles d'intervenir dans la prochaine loi de finances rectificative.

ÉTAT DE CONSOMMATION DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES AU 31 AOÛT 2001

 

(en milliers d'euros)

 


Chapitre


Intitulé


Crédits initiaux


Crédits ouverts


Crédits consommés

Taux de consommation

(en %)

31-12

Indemnités et allocations diverses

33.989

34.007

16.833

49,50

31-90

Rémunérations des personnels

570.093

570.234

403.752

70,80

31-98

Autres rémunérations

87.034

87.034

42.228

48,52

32-97

Participation aux charges de pension

69.502

69.502

69.502

100,00

33-90

Cotisations sociales. Part de l'État

27.633

27.646

19.431

70,29

33-91

Prestations sociales versées par l'État

4.627

4.631

3.222

69,57

33-92

Prestations et versements facultatifs

5.238

5.238

3.517

67,14

34-03

Frais de réceptions et de voyages exceptionnels

18.751

50.304

31.164

61,95

34-04

Frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels

5.799

6.595

3.971

60,21

34-98

Matériel et fonctionnement courant

220.806

258.114

115.001

44,55

36-30

Subventions aux établissements publics

328.111

329.547

221.147

67,11

37-91

Réparations civiles et frais de justice

915

915

85

    9,29

37-93

Indemnités des représentants français au Parlement européen

8.491

8.539

8.491

99,44

37-95

Établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger

75.315

75.987

64.340

84,67

Titre III

1.456.302

1.528.368

1.002.682

65,60

41-43

Concours financiers

22.867

163.786

8.501

    5,19

42-11

Coopération culturelle et scientifique

276.180

293.533

191.502

65,24

42-12

Coopération technique et au développement

247.255

268.366

143.801

53,58

42-13

Appui à des initiatives privées ou décentralisées

34.393

37.808

16.296

43,10

42-14

Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle

164.340

165.865

104.067

62,74

42-26

Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire

14.940

20.319

6.265

30,83

42-29

Coopération militaire et de défense

109.826

142.675

65.931

46,21

42-31

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires)

608.391

626.382

610.065

97,40

42-32

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions volontaires)

84.959

85.703

63.773

74,41

42-37

Autres interventions de politique internationale

18.888

30.248

11.025

36,45

46-91

Frais de rapatriement

646

661

245

37,07

46-94

Assistance aux Français à l'étranger et aux réfugiés étrangers en France

22.657

23.186

15.457

66,67

Titre IV

1.605.344

1.858.532

1.236.928

66,55

57-10

Équipements administratif et divers

47.183

104.540

37.126

35,51

Titre V

47.183

104 540

37.126

35,51

68-80

Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement

5.734

10.672

2.160

20,24

68-91

Fonds de solidarité prioritaire

116.250

132.258

81.483

61,61

68-93

Dons destinés à financier des projets mis en _uvre par l'Agence française de développement

137.204

137.204

109.763

80,00

Titre VI

259.188

280.134

193.406

69,04

Total

3.368.018

3.871.072

2.470.142

63,81

Source : Agence comptable centrale du Trésor.

Par ailleurs, votre Rapporteur spécial souhaite rappeler que le fonds de concours « Produit d'une fraction des sommes perçues au titre des droits de chancellerie » a été budgétisé dans la loi de finances initiale pour 2001, à hauteur de 30 % des recettes enregistrées en 1999, alors dernière année connue, soit un montant de crédits supplémentaires de 18,14 millions d'euros (119 millions de francs). Ce montant a été imputé, à part égale, sur les chapitres 34-98 - Matériel et fonctionnement courant et 57-10 - Équipements administratif et divers, conformément aux règles antérieures de rattachement des crédits du fonds de concours. Ces crédits ont abondé les enveloppes du service des systèmes d'information et de communication et du bureau des moyens des postes à l'étranger. À la suite du rapport d'information de votre Rapporteur spécial sur les services des visas (), le ministère des affaires étrangères avait demandé à la direction du budget, en février 2000, que la totalité des droits de chancellerie soit rattachée à son budget. Cette demande avait débouché sur le maintien du taux de rétrocession des droits de chancellerie à hauteur de 30 %, alors même qu'il devait revenir à 20 % en juin 2000. Votre Rapporteur spécial relève que, si la proposition de la présidence belge de l'Union européenne de substituer des frais de dossier lors du dépôt de la demande de visa à la perception de droits lors de la délivrance de visa devait être adoptée, le montant des droits de chancellerie devrait sensiblement progresser. À ce titre, le ministère des affaires étrangères serait fondé à demander une réévaluation du montant de la budgétisation du fonds de concours.

III.- LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2002 :
UNE LÉGÈRE PROGRESSION

L'année 2002 constituera le quatrième exercice budgétaire unifié entre anciens crédits de la coopération et crédits des affaires étrangères. Transferts et compensations de l'effet change-prix compris, les crédits des affaires étrangères atteindront, on le rappelle, 3,63 milliards d'euros (23,81 milliards de francs) au lieu de 3,37 milliards d'euros (22,09 milliards de francs) dans la loi de finances initiale pour 2001, ce qui constitue une progression notable de 7,8 %, après une baisse de 0,7 % entre 1998 et 1999, une légère hausse de 0,74 % entre 1999 et 2000 et une hausse plus marquée de 5,3 % entre 2000 et 2001.

À structure constante, c'est-à-dire hors transfert entre sections, la croissance les dépenses ordinaires et crédits de paiement, qui passent de 3,37 milliards d'euros à 3,42 milliards d'euros (22,44 milliards de francs), sera limitée en 2002 à 1,6 %, soit un taux égal au taux de croissance des prix à la consommation tel qu'il figure dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances.

Les autorisations de programme seront multipliées par neuf en raison du transfert sur le budget des affaires étrangères de la contribution française au neuvième Fonds européen de développement (3,35 milliards d'euros d'autorisations de programme) auparavant inscrite sur le budget des charges communes (chapitre 68-02), et ce conformément aux efforts entrepris depuis 1997 dans le sens d'une plus grande cohérence de notre politique de coopération internationale. À structure constante, les autorisations de programme connaissent une baisse importante de 11,5 %, passant de 424 millions d'euros (2,78 milliards de francs) en 2001 à 375 millions d'euros (2,46 milliards de francs) en 2002. Le niveau des contributions obligatoires, qui avait fortement augmenté en 2001 (près de 613,3 millions d'euros), est reconduit à ce même niveau pour 2002. Le prochain exercice sera marqué non seulement par la poursuite de la modernisation du ministère, mais également par un effort particulier réalisé en faveur de la coopération culturelle et technique et de l'aide au développement.

ÉVOLUTION DU BUDGET DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1)
DANS LE BUDGET G
ÉNÉRAL DE L'ÉTAT
(1981-2002)

(en millions d'euros)

Année

Budget des affaires

étrangères (2)

Budget général

de l'État (3)

Part des Affaires étrangères

(en %)

1982

1.842

120.237

1,53

1983

2.295

134.552

1,71

1984

2.373

143.256

1,66

1985

2.363

151.672

1,56

1986

2.460

157.144

1,57

1987

2.475

160.071

1,55

1988

2.605

164.996

1,58

1989

2.715

175.667

1,55

1990

2.925

186.049

1,57

1991

3.192

195.150

1,64

1992

3.390

201.516

1,68

1993

3.504

208.845

1,68

1994

3.425

221.580

1,55

1995

3.558

226.776

1,57

1996

3.403

237.544

1,43

1997

3.230

241.174

1,34

1998

3.189

243.992

1,31

1999

3.173

257.115

1,23

2000

3.196

256.423

1,25

2001

3.368

263.721

1,28

2002

3.630

264.129

1,37

(1) lois de finances initiales, sauf en 2002 (projet de loi de finances).

(2) avant 1999, section coopération comprise.

(3) à partir de 1994, montants nets du budget général figurant à l'article d'équilibre.

Source : d'après documents budgétaires.

Les crédits pour dépenses ordinaires augmentent de 1,34 %, passant de 3.061,65 millions d'euros (20.083,08 millions de francs) à 3.102,62 millions d'euros (20.351,83 millions de francs). Cette évolution intègre 40,44 millions d'euros (265,24 millions de francs) de mesures nouvelles.

Le titre III progressera de 2,8 %, passant de 1,46 milliard d'euros (9,6 milliards de francs) à 1,49 milliard d'euros (9,8 milliards de francs). Il constituera 41,2 % des crédits des affaires étrangères. Notons d'importants mouvements de transfert interne au titre, résultant, notamment, de la suppression du chapitre 34-98 - Matériel et fonctionnement courant (224 millions d'euros, 1,47 milliard de francs) et de la création du chapitre 37-90 - Moyens généraux des services (311 millions d'euros, soit 2,04 milliards de francs). Ce dernier accueillera la majeure partie des crédits inscrits auparavant sur le chapitre 34-98 ainsi que la partie des crédits inscrits sur le chapitre 31-98 correspondant à la rémunération du personnel recruté local (87 millions d'euros). Les moyens de fonctionnement (titre III, 4ème et 7ème parties) progressent de 29,7 % à 416,9 millions d'euros (2.735 millions de francs). Cette hausse s'expliquerait pour une partie importante par le transfert de crédits de rémunération des recrutés locaux à partir de la première partie en direction de la septième partie du titre III. En 2002, les frais de réceptions et de déplacements officiels à l'étranger seront stables (18,8 millions d'euros, soit 123 millions de francs), comme l'an passé, tandis que ceux destinés au ministère seront légèrement réévalués de 2,6 % à 5,9 millions d'euros (39 millions de francs).

Les mesures nouvelles principales du titre III portent sur les dépenses informatiques et de télématique (5,06 millions d'euros, soit 33,2 millions de francs), sur le budget de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (5,35 millions d'euros, soit 35,09 millions de francs), sur la subvention de fonctionnement aux instituts et centres culturels (3,05 millions d'euros, soit 20,01 millions de francs), conformément aux demandes exprimées par notre collègue Yves Dauge (), et sur les bourses scolaires et d'excellence distribuées par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (1,37 million d'euros, soit 9 millions de francs). Les dotations de cette dernière augmentent avec 313,8 millions d'euros (2.058,2 millions de francs), au lieu de 310,5 millions d'euros (2.036,4 millions de francs) en 2001, soit une hausse de 1,1 %.

Le tableau ci-après donne le détail des évolutions par chapitre.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (2001-2002)

 

(en millions d'euros)

Nomenclature

LFI 2001

PLF 2002

Évolution 2002/2001 (en %)

   

CP

AP

CP

AP

CP

AP

31-12

Services à l'étranger. Indemnités et allocations diverses

34

-

39

-

13,79

-

31-90

Rémunérations des personnels

570

-

583

-

2,23

-

31-98

Autres rémunérations d'administration centrale

87

-

3

-

- 96,84

-

1ère partie

691

-

624

-

- 9,68

-

32-97

Participation aux charges de pensions

70

-

72

-

3,02

-

2ème partie

70

-

72

 

3,02

-

33-90

Cotisations sociales. Part de l'État

28

-

27

-

- 0,50

-

33-91

Prestations sociales versées par l'État

5

-

5

-

4,95

-

33-92

Prestations et versements facultatifs

5

-

6

-

8,24

-

3ème partie

37

-

38

-

1,39

-

34-03

Frais de réceptions et de voyages exceptionnels

19

-

19

-

0

-

34-04

Frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels

6

-

6

-

2,63

-

34-98

Matériel et fonctionnement courant

221

-

0

-

(n.s.)

-

4ème partie

245

-

25

-

- 89,93

-

36-30

Subventions aux établissements publics

328

-

337

-

2,78

-

6ème partie

328

-

337

-

2,78

-

37-90

Moyens généraux des services (nouveau)

0

 

311

 

(n.s.)

 

37-91

Réparations civiles et frais de justice

1

-

1

-

0

-

37-93

Indemnités de représentants français au Parlement européen

8

-

8

-

0

-

37-95

Établissements culturels, de coopération et de recherche

75

-

80

-

6,27

-

7ème Partie

85

-

401

-

373,03

-

Titre III - Moyens des services

1.456

-

1.497

-

2,76

-

41-43

Concours financiers

23

-

23

-

0

-

42-11

Coopération culturelle et scientifique (ancien)

276

-

0

-

(n.s.)

-

42-12

Coopération technique et au développement (ancien)

247

-

0

-

(n.s.)

-

42-13

Appui à des initiatives privées ou décentralisées

34

-

34

-

0,18

-

42-14

Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle

164

-

168

-

2,36

-

42-15

Coopération internationale et développement (nouveau)

0

 

513

 

(n.s.)

 

42-26

Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire

15

-

15

-

0

-

42-29

Coopération militaire et de défense

110

-

104

-

- 5,61

-

42-31

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires)

608

-

613

-

0,81

-

42-32

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions volontaires)

85

-

86

-

1,26

-

42-37

Interventions de politique internationale

19

-

26

-

39,55

-

46-91

Frais de rapatriement

1

-

1

-

0

-

46-94

Assistance aux Français à l'étranger et aux réfugiés étrangers en France

23

-

23

-

1,76

-

Titre IV - Interventions publiques

1.605

-

1.606

-

0,05

-

Dépenses ordinaires

3.062

-

3.103

-

1,34

-

57-10

Équipements administratif et divers

47

70

54

68

14,70

- 3,15

Titre V - Investissements exécutés par l'État

47

70

54

68

14,70

- 3,15

68-02

Participation de la France au Fonds européen de développement (nouveau)

0

0

218

3.353

(n.s.)

(n.s.)

68-80

Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement

6

5

5

5

- 6,92

- 6,26

68-91

Fonds de solidarité prioritaire

116

175

112

150

- 3,48

- 14,16

68-93

Dons destinés à financer des projets mis en _uvre par l'Agence française de développement

137

174

137

152

0

- 12,28

Titre VI - Subventions d'investissement

259

354

473

3.661.

82,57

934,54

Dépenses en capital

306

424

527

3.729

72,12

779,59

Total des dépenses ordinaires et des crédits de paiement

3.368

-

3.630

-

7,78

-

Les crédits du titre IV progresseront de 1.605,34 millions d'euros (10.530,37 millions de francs) à 1.606,09 millions d'euros (10.535,23 millions de francs), soit une augmentation très légère de 0,05 %. Cette évolution intègre 2,07 millions d'euros (13,61 millions de francs) de mesures acquises négatives et 2,82 millions d'euros (18,48 millions de francs) de mesures nouvelles positives.

Sur le titre IV, les moyens nouveaux touchent la coopération culturelle, scientifique et au développement pour 2,29 millions d'euros (15,02 millions de francs) en faveur des bourses d'excellence « Major », créées pour permettre aux meilleurs des anciens élèves étrangers des lycées français à l'étranger d'obtenir une bourse de deux ans dans l'enseignement supérieur et de poursuivre leurs études en second cycle trois années supplémentaires jusqu'au grade de mastaire. Cette mesure nouvelle bénéficiera également à la diffusion des revues françaises et à l'appui aux médiathèques. L'action audiovisuelle extérieure verra ses moyens abondés par mesure de 4,63 millions d'euros (30,39 millions de francs), qui permettront d'augmenter les crédits en faveur des programmes de TV 5 et de participer aux nouveaux développements prévus par Radio France Internationale. Les contributions obligatoires de la France aux dépenses des organisations internationales bénéficieront de 4,99 millions d'euros (32,77 millions de francs) de mesures nouvelles, destinées à financer le plan indicatif de la Conférence européenne de biologie moléculaire-Laboratoire européen de biologie moléculaire.

Cependant, la révision des services votés atteint plus de 8,33 millions d'euros (54,62 millions de francs), dont 6,16 millions d'euros (40,41 millions de francs) au titre de la coopération militaire et de défense (chapitre 42-29). Enfin, il faut relever plus de 9,39 millions d'euros (60,61 millions de francs) de mesures de transfert négatives en direction de différentes sections (agriculture, économie, éducation nationale, équipement)..., correspondant au transfert de la prise en charge de certains personnels civils de coopération culturelle, scientifique et technique en application de l'article 74 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, dite loi « Le Pors ».

Les dépenses en capital augmentent nominalement de 72,12 % en crédits de paiement et 779,59 % en autorisations de programme. Les premiers passent de 306,37 millions d'euros (2.009,66 millions de francs) à 527,32 millions d'euros (3.459,01 millions de francs) et les secondes de 423,91 millions d'euros (2.780,66 millions de francs) à 3.728,66 millions d'euros (24.458,37 millions de francs).

Les crédits de paiement pour les investissements réalisés par l'État, inscrits sur le titre V, après une forte progression en 2000 et une baisse importante en 2001 (22,24 %), passeront, en 2002, de 47,2 millions d'euros à 54,1 millions d'euros (355 millions de francs), soit une croissance de 14,7 %. Parallèlement, les autorisations de programme diminueront de 70,1 millions d'euros à 67,8 millions d'euros (445 millions de francs), soit une réduction de 3,2 %. Cette évolution correspond bien à la situation enregistrée ces dernières années et marquée par le lancement de chantiers importants, dont il convient aujourd'hui d'honorer les factures.

Sur le titre VI, les autorisations de programme seront multipliées par dix en raison du transfert sur le budget des affaires étrangères de la contribution française au Fonds européen de développement (3,35 milliards d'euros d'autorisations de programme) auparavant inscrite sur le budget des charges communes. Pour la même raison, les crédits de paiement augmentent fortement de 82,5 %, passant de 259,19 millions d'euros (1.700,16 millions de francs) à 473,2 millions d'euros (3.104 millions de francs).

À structure constante, les crédits de paiement diminuent de 1,71 %, passant de 259,19 millions d'euros (1,7 milliard de francs) à 254,74 millions d'euros (1,67 milliard de francs). Les autorisations de programme connaissent, à structure constante, une baisse importante de 11,5 %, passant de 424 millions d'euros (2,78 milliards de francs) en 2001 à 375 millions d'euros (2,46 milliards de francs) en 2002. Les crédits pour dons de l'Agence française de développement sont stables en crédits de paiement (137,2 millions d'euros, soit 900 millions de francs), mais diminuent en autorisations de programme (- 12,28 % à 152,45 millions d'euros, soit 1 milliard de francs). Les crédits du Fonds de solidarité prioritaire sont réduits de 3,48 % en crédits de paiement (112,2 millions d'euros, soit 736 millions de francs) et de 14,16 % en autorisations de programme (150,16 millions d'euros, soit 985 millions de francs).

S'il n'était pas pris en compte dans l'élaboration de l'ancien budget de la coopération, l'effet change-prix vient traditionnellement perturber l'analyse des crédits du ministère des affaires étrangères. Une partie conséquente de ses dépenses est, en effet, libellée dans une monnaie autre que le franc français. Une prévision erronée d'une devise dans la loi de finances initiale entraîne nécessairement, en gestion, des ajustements. Ils interviennent soit à la baisse (si l'évolution constatée de la devise est favorable), soit à la hausse (par exemple, si le dollar s'apprécie en cours d'année). Ils sont financés soit par transfert en provenance de la section des charges communes, soit par redéploiements au sein de la section des affaires étrangères.

L'effet des variations de change et de différentiels d'inflation intervient à trois niveaux : les contributions obligatoires de la France aux organisations internationales, les rémunérations, le fonctionnement et les interventions. Pour les contributions internationales obligatoires, le besoin supplémentaire pouvant résulter d'une évolution défavorable du change est théoriquement comblé par le budget des charges communes () mais suppose, dans les faits, une compensation sur le chapitre des contributions volontaires, qui servent alors de variable d'ajustement.

Les deux autres composantes font l'objet de mécanismes particuliers :

· les rémunérations : il s'agit de maintenir, en cours d'exécution budgétaire, le pouvoir d'achat des agents expatriés, conformément aux dispositions du décret du 28 mars 1967. La mise à jour trimestrielle des indices de prix et des taux de change permet une correction des écarts entre prévision et constatation () ;

· le change-prix fonctionnement-interventions s'applique aux dépenses de fonctionnement ou d'intervention qui sont réalisées à l'étranger et payées en devises. En théorie, les gains ou pertes de change sont compensés dans le projet de loi de finances suivant. En réalité, les pertes de change constatées ces dernières années ne se sont pas traduites par des abondements en cours de gestion. En effet, si une dotation de compensation était inscrite, elle était purement nominale puisque se traduisant par une mesure d'économie par ailleurs.

En 2000, les différences entre les dotations initiales et les besoins nés de l'appréciation du dollar par rapport à l'hypothèse fournie en loi de finances initiale ont atteint 23,3 millions d'euros (153 millions de francs) en fonctionnement, 26,5 millions d'euros (174 millions de francs) en rémunérations et de 16,1 millions d'euros en intervention (106 millions de francs), soit une « perte » totale de 66 millions d'euros (66,01 millions d'euros ou 433 millions de francs).

En 2001, le dollar pris pour base pour calculer l'effet-change a été fixé à 1 euro (6,56 francs). Cette hypothèse s'appliquait à la gestion 2000 pour les rémunérations et à la gestion 2001 pour le fonctionnement. Comme en 2000, l'appréciation relativement forte de la monnaie américaine par rapport aux prévisions a eu pour conséquence une réduction des moyens réels dont disposaient les représentations de la France à l'étranger, la dotation en francs étant fixée dans la loi de finances initiale. Cette perte est estimée, aujourd'hui, à 25 millions d'euros (164,8 millions de francs), dont 6,5 millions d'euros (42,64 millions de francs) au titre des rémunérations, 4,5 millions d'euros (29,52 millions de francs) au titre du fonctionnement et des interventions bilatérales et 14 millions d'euros (91,82 millions de francs) au titre contributions internationales.

En 2002, le dollar pris pour base pour calculer l'effet-change a été fixé à 1,07 euros (7,05 francs), ce qui représente une baisse de 4 % de cette devise par rapport au taux moyen pondéré observé sur les trois premiers trimestres de l'année 2001 (1,12 euro, soit 7,35 francs). Il en résulte les mesures suivantes :

· prise en compte des évolutions de change et de prix sur les rémunérations pour 10,78 millions d'euros (70,71 millions de francs) sur le chapitre 31-90 - Rémunérations des personnels ;

· évaluation de l'effet change-prix sur les rémunérations des effectifs de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger à hauteur de 3,8 millions d'euros (y compris la revalorisation du point fonction publique) sur le chapitre 36-30 - Subventions aux établissements publics ;

· ajustement de la rémunération des personnels mis à la disposition des alliances françaises à l'effet change-prix pour 0,57 million d'euros (3,92 millions de francs) sur le chapitre 37-95 - Établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger.

Seul l'effet-change portant sur les crédits de rémunérations a été pris en compte cette année. Sur le fonctionnement, mais aussi sur les contributions, en cas d'appréciation du dollar, les coûts supplémentaires devront être pris en charge par redéploiement. Ni la modération de la hausse du dollar en 2001 par rapport à l'hypothèse de départ, ni une hypothèse de détente en 2002 ne parviendront à combler le « déficit » constaté en 2000. De fait, le projet de budget est présenté de manière biaisée et sa bonne exécution résulte d'un pari osé sur l'évolution du cours du dollar.

La globalisation consiste à regrouper les dépenses de fonctionnement sur un chapitre unique et à fixer ainsi une enveloppe de crédits fongibles. Ses objectifs sont de simplifier l'exécution de la dépense et, lors des opérations de clôture de gestion, de mieux planifier et rationaliser la dépense à l'étranger, grâce aux possibilités de redéploiement des disponibilités dégagées par des mesures de rationalisation, telles que la mise en concurrence, la renégociation des contrats ou le recours à des achats groupés.

La globalisation des crédits se poursuit afin de responsabiliser davantage les services gestionnaires. La ligne budgétaire 31-98, article 21, sur laquelle est inscrite la dotation des rémunérations des personnels de droit local et le chapitre 34-98 de fonctionnement courant sont regroupés sur le nouveau chapitre 37-90 - Moyens généraux des services, inscrit à l'état H du projet de loi de finances pour 2002. Cette opération permettra de bénéficier de reports des crédits et ouvre la possibilité d'engager, dans vingt-quatre postes, des expérimentations de globalisation des crédits de fonctionnement des services à l'étranger élargie aux rémunérations des personnels de droit local.

En 2000 et 2001, le chapitre 31-98 n'a plus été considéré par le ministère de l'économie comme un chapitre de rémunération classique qui impliquerait, en gestion, des abondements en tant que de besoin en provenance du budget des charges communes pour assurer la paie des personnels. De fait, les insuffisances de crédits, qui proviennent en grande partie de l'appréciation du dollar par rapport à une norme fixée, dans chaque loi de finances, par le ministère de l'économie, ont été financées par virement à partir du chapitre 34-98. Pour autant, les règles budgétaires propres aux chapitres de rémunération ne sont pas assouplies pour le chapitre 31-98 qui, notamment, ne bénéficie pas de la procédure de reports de crédits.

Dans le projet de loi de finances pour 2002, la dotation de la ligne 31-98 article 21 est inscrite, pour partie, sur le nouveau chapitre 37-90 article 23 - Services à l'étranger - Rémunération des personnels de droit local, et, pour le solde, sur les articles 31 et 41 de ce même chapitre, afin d'engager des expérimentations de globalisation élargie. Le ministère des affaires étrangères s'est engagé à transmettre au ministère de l'économie des bilans de gestion du chapitre 37-90, l'objectif étant d'analyser les principales évolutions de la dépense par grandes fonctions (dépenses salariales, dépenses immobilières, dépenses liées à l'activité, dépenses d'informatique...) et les redéploiements de crédits constatés.

La création d'un chapitre 42-15 - Coopération internationale et développement correspond à la fusion des anciens chapitres 42-11 et 42-12. La séparation instaurée entre la coopération dite « culturelle et scientifique » (42-11) et celle dite « technique et au développement » (42-12) s'est révélée, à l'usage, artificielle, trompeuse et source de complications pour la gestion quotidienne.

La frontière entre les deux champs de coopération que recouvrent ces chapitres n'est pas nette. En effet, au sein d'un même projet peuvent coexister des actions qui relèvent de la coopération technique et d'autres qui relèvent de la coopération culturelle. Par ailleurs, l'assimilation du chapitre 42-11 au budget de l'ancienne direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques et du chapitre 42-12 aux crédits d'aide publique au développement de l'ancienne direction du développement restait fortement ancrée dans l'esprit de nombreux acteurs, alors que cette distinction est très largement inexacte. Enfin, la gestion des exercices 1999 et 2000 a vu de nombreux transferts et virements pour ajuster le dispositif budgétaire à la réalité de la coopération, en particulier pour les crédits d'assistance technique et les crédits dévolus aux bourses, missions et invitations.

La création du chapitre 42-15, outre une amélioration sensible de la gestion des crédits, permet d'afficher, sans ambiguïté, la vocation mondiale et globale de la coopération française. La fusion est facilitée par l'identité de structure à l'article des deux chapitres concernés.

Aujourd'hui, les budgets des ambassades sont délégués sous une seule autorisation de paiement, pour permettre des transferts de crédits entre sites. Les redéploiements doivent être communiqués à l'administration centrale, notamment par le biais des états trimestriels de suivi de gestion. Pour certaines dépenses jugées indispensables, telles que celles découlant de prestations de service contractuelles, de contrats d'entretien immobilier et de travaux immobiliers, les redéploiements restent soumis à l'accord préalable du Département, qui doit répondre dans un délai de dix jours. Les crédits de déplacement ont progressivement fait l'objet d'une délégation, même si les règlements restent centralisés à Paris par le biais d'une « refacturation ». La fusion avec le ministère délégué à la coopération, qui a obligé en 1999 à harmoniser les différents marchés de transport, a donc été l'occasion de réaliser une réforme radicale en confiant aux postes, comme ils en ont jusqu'à maintenant fait la demande, la gestion de leurs crédits de déplacement. Doivent ainsi être délégués dans les ambassades et les consulats retenus pour une expérimentation, dans une perspective de globalisation ultérieure, les crédits destinés à financer les déplacements vers la France (congés administratifs, appels par ordre, ruptures d'établissement) et les déplacements régionaux qui font actuellement l'objet d'ordres de mission établis par les directions sectorielles concernées par le déplacement (réunions régionales essentiellement).

Le nombre de pays concernés par le mouvement de déconcentration est passé de vingt à trente au cours de l'exercice 2000. Le nombre d'opérations réalisées dans ce cadre a parallèlement progressé, à l'exemple des voyages accomplis à partir des postes et des actions culturelles menées à l'étranger. En outre, les frais de représentation des chefs de poste, budgétisés, ont également fait l'objet d'une déconcentration. Cette réforme vise à traiter les frais de représentation comme une dépense ordinaire du poste, financée sur délégation de crédits et non plus sous forme d'indemnités assimilées à un élément de rémunération. Expérimentée avec succès dans sept postes pilotes en 1998, elle a été généralisée à l'ensemble des postes à compter du 1er janvier 1999. Elle permet d'introduire une plus grande transparence et un meilleur contrôle de la dépense. L'essentiel des dépenses de représentation est couvert par ce crédit. Une partie est néanmoins, comme dans l'ancien système, laissée à la charge du chef de poste qui la financera sur la part de l'indemnité de résidence qui doit être réservée à cet effet. Dans cette réforme, les crédits de représentation sont destinés non seulement au chef de poste mais aussi à ses collaborateurs, exclusion faite des agents des services culturels et des services de presse qui bénéficient par ailleurs d'une dotation similaire. Ces crédits couvriront également les dépenses du 14 juillet. Une répartition indicative de ces quatre sous-enveloppes sera communiquée au chef de poste qui pourra s'en écarter, de sa propre initiative, sauf dans deux cas nécessitant un accord préalable de l'administration centrale : diminution des crédits de l'adjoint et augmentation de l'enveloppe du 14 juillet.

POSTES EXPÉRIMENTANT LA DÉCONCENTRATION

Depuis 1997

Depuis 1998

Depuis 1999

Depuis 2000

Allemagne

- Bonn, ambassade

- Berlin, bureau de

- Düsseldorf consulat général

- Francfort, consulat général

- Hambourg, consulat général

- Leipzig consulat général

- Mayence consulat général

- Munich consulat général

- Sarrebruck consulat général

- Stuttgart, consulat général

Andorre

- Andorre, ambassade

Belgique

- Bruxelles, ambassade

- Bruxelles, consulat général

- Anvers, consulat général

- Liège, consulat général

- Bruxelles, OTAN

- Bruxelles, Union européenne

- Bruxelles, UEO

Burkina Faso

- Ouagadougou, ambassade

- Service de coopération

- Centre médico-social

- Mission assistance militaire

Espagne

- Madrid, ambassade

- Madrid, consulat général

- Alicante, consulat général

- Barcelone, consulat général

- Bilbao, consulat général

- Séville, consulat général

Guinée Bissao

- Bissao, ambassade

- Service de coopération

- Centre médico-social

Togo

- Lomé, ambassade

- Lomé, consul général

- Service de coopération

- Centre médico-social

Cap-Vert

- Praia, ambassade

- Service de coopération

- Centre médico-social

Chine

- Pékin, ambassade

- Shanghai, conseil général

- Canton, conseil général

- Hong-Kong, conseil général

- Wuhan, conseil général

Équateur

- Quito, ambassade

Indonésie

- Jakarta, ambassade

Maroc

- Rabat, ambassade

- Rabat, consulat général

- Agadir, consulat général

- Casablanca, consulat général

- Fès, consulat général

- Marrakech, consulat général

- Tanger, consulat général

Mauritanie

- Nouakchott, ambassade

- Service de coopération

- Centre médico-social

Sénégal

- Dakar, ambassade

- Dakar, consulat général

- Saint-Louis, consulat général

- Service de coopération

- Centre médico-social

-Mission assistance militaire

Bénin

- Cotonou, ambassade

- Cotonou, consulat général

- Service de coopération

- Centre médico-social

Italie

- Rome, ambassade

- Rome, consulat général

- Milan

- Naples

- Turin et Gênes

- Gênes, bureau

- Rome, OAA

Tunisie

- Tunis, ambassade

- Tunis, consulat général

- Sfax, chancellerie détachée

Vatican

- Rome Saint-Siège

Zimbabwe

- Harare, ambassade

Afrique du Sud

- Pretoria, ambassade

- Johannesbourg, consulat général

- Le Cap

Cuba

- La Havanne, ambassade

Éthiopie

- Addis-Abeba, ambassade

Ghana

- Accra, ambassade

Jérusalem

- Jérusalem, consulat général

Laos

- Ventiane, ambassade

Liban

- Beyrouth, ambassade

- Beyrouth, consulat général

Malaisie

- Kuala Lumpur, ambassade

Vietnam

- Hanoï, ambassade

- Ho Chi Minh-Ville, consulat général

Source : contrôle financier du ministère des affaires étrangères, Rapport sur la gestion 2000.

Les crédits déconcentrés ont représenté 33,39 et 30,49 millions d'euros (219 et 200 millions de francs) sur les titres III et IV et 20,28 et 2,9 millions d'euros (133 et 19 millions de francs) sur les titres V et VI. Si les crédits délégués aux services et aux institutions autonomes sont comptabilisés dans les crédits déconcentrés, alors le montant de ces crédits atteint 0,69 milliard d'euros (4,5 milliards de francs). Ils comprennent notamment les crédits globalisés de fonctionnement des postes (chapitre 34-98) et des centres culturels (chapitre 37-95), les crédits délégués pour la coopération ou encore les dotations à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (chapitre 36-30).

La réforme des structures et des procédures comptables, lancée en 1997, a pour objectif d'adapter le cadre réglementaire et comptable à une déconcentration croissante des crédits budgétaires. Les grands axes de la réforme, qui découlent des travaux du comité interministériel des moyens de l'État à l'étranger, d'un référé de la Cour des comptes de janvier 1996 et d'une circulaire en date du 27 décembre 1996, sont au nombre de quatre. En premier lieu, l'ambassadeur devient ordonnateur secondaire unique de l'ensemble des opérations de l'État dans son pays de résidence. En deuxième lieu, le réseau comptable est unifié autour du trésorier-payeur général pour l'étranger qui devient le comptable principal unique et le contrôleur financier déconcentré des opérations de l'État à l'étranger ; dans les pays à enjeux financiers, des comptables secondaires sont installés pour exercer, par délégation, un contrôle financier déconcentré. En troisième lieu, les procédures comptables et les applications informatiques sont unifiées. Le système dérogatoire de l'ordonnancement provisionnel a été abandonné. L'ordonnancement de délégation est devenu la règle. Enfin, les dépenses du Fonds de solidarité prioritaire ont été intégrées dans le circuit du Trésor public. En 2001, la réforme comptable est appliquée dans 98 postes diplomatiques et consulaires implantés dans 43 États. En 2002, la réforme sera étendue à une cinquantaine de postes, dont la plupart de ceux qui gèrent des projets du Fonds de solidarité prioritaire.

Votre Rapporteur spécial insiste sur ce point : la déconcentration des crédits et la réforme de la comptabilité nécessitent de renforcer les services administratifs et financiers, qui doivent devenir, au plan local de véritables pôles de gestion communs à l'ensemble des services du ministère des affaires étrangères. Le service administratif et financier de l'ambassade, lieu où sont regroupés les agents en charge de la gestion des crédits budgétaires, doit être en mesure, non seulement d'assurer une fonction financière et comptable, mais également de jouer un rôle d'information de l'ambassadeur (tenue de tableaux de bord sur les opérations de l'État) et de prendre sous son autorité les mesures nécessaires pour garantir une gestion efficace des moyens de l'État. Dans les pays disposant d'un important volume de crédits, notamment de coopération sur titre IV ou du Fonds de solidarité prioritaire, les services administratifs et financiers devront être dirigés par des agents de catégorie A, formés aux spécificités et aux outils relevant des actions de coopération.

Afin de mettre en _uvre les différentes réformes engagées ou expérimentées par le ministère (réforme comptable, réforme de la coopération, expérimentation de déconcentration, postes mixtes, ...), il apparaît nécessaire de constituer progressivement des cellules susceptibles à la fois d'assurer la fonction financière et comptable et de prendre, sous l'autorité du chef de poste, les mesures nécessaires pour garantir le succès de ces réformes. Ces cellules regrouperont tous les agents des différents services du ministère des affaires étrangères (chancellerie diplomatique, consulat, mission d'action et de coopération) ayant la responsabilité de gérer les moyens de fonctionnement. La constitution de ces cellules devra s'accompagner d'un renforcement des instruments de suivi. Pour accompagner les mesures de déconcentration, les outils de gestion des postes à l'étranger ont été développés ou sont en cours d'amélioration.

CHAPITRE II

LES MOYENS DES SERVICES RATIONALISÉS

Les crédits de rémunérations et de fonctionnement augmentent de 2,76 % passant de 1,46 milliard d'euros (9,6 milliards de francs) à 1.49 milliard de francs (9,8 milliards de francs), après avoir augmenté de 5,4 % l'an dernier. Ils constituent 41,2 % des crédits des affaires étrangères. Notons d'importants mouvements de transfert interne au titre, résultant, notamment, de la suppression du chapitre 34-98 - Matériel et fonctionnement courant (224 millions d'euros) et de la création du chapitre 37-90 - Moyens généraux des services (311 millions d'euros). Ce dernier accueille la majeure partie des crédits inscrits auparavant sur le chapitre 34-98 ainsi que la part des crédits inscrits sur le chapitre 31-98 correspondant à la rémunération du personnel recruté local (87 millions d'euros).

Les subventions de fonctionnement, principalement consacrées à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, passeront de 328,11 millions d'euros (2.152,76 millions de francs) à 337,25 millions de francs (2.212,19 millions de francs), soit une progression de 2,78 % (52 millions de francs), après une hausse de 2,47 % entre 2000 et 2001. L'essentiel de cette augmentation provient, comme l'an passé, de la progression des moyens de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides destinée à faire face au regain d'activité de cet établissement et des crédits réservés aux bourses scolaires et aux bourses d'excellence.

I.- L'ÉVOLUTION MESURÉE DU RÉSEAU

La France possède 151 ambassades, dont 43 en Europe, 38 en Afrique, 26 en Amérique, 26 en Asie-Océanie et 18 en Afrique du Nord et au Moyen-Orient. En 2001, elle dispose de 104 postes consulaires, dont 95 postes consulaires de plein exercice, 4 antennes consulaires et 5 chancelleries détachées. Il convient d'ajouter au réseau diplomatique bilatéral 17 représentations et 4 délégations permanentes auprès d'organisations internationales multilatérales. Par ailleurs, trois ambassadeurs sont en mission auprès de l'Érythrée, de la Moldavie et de la Mongolie. La section de l'ambassade d'Italie à Bagdad représente les intérêts français en Irak, tandis qu'un chargé d'affaires pour l'Afghanistan est en résidence à Islamabad. Enfin, deux bureaux, à Banja Luka et à Pristina, fonctionnent en Bosnie. Le regroupement des services administratifs à l'étranger donne lieu à des postes mixtes entre le ministère des affaires étrangères et le ministère de la culture et de la communication (Alexandrie, Cracovie, La Nouvelle-Orléans, Vancouver) ou celui de l'économie (Osaka, Dubaï, Bombay, Atlanta, Houston, Miami, Vancouver).

Cet ensemble fait du réseau diplomatique et consulaire français le deuxième après celui des États-Unis, comme le montre le tableau ci-après. La France est présente presque partout dans le monde, pour des raisons politiques et pour le service de nos communautés à l'étranger. La France ne possède pas d'ambassade dans seulement 33 États (dont Barbade, Gambie, Kirghizstan, Lesotho, Liberia, Maldives, Swaziland, Tadjikistan, Tonga).

La carte diplomatique et consulaire change lentement. En 2001, la chancellerie détachée d'Alicante a été transformée en antenne consulaire, celle de Gaborone en ambassade auprès du Botswana et notre poste à Lagos a été reclassé en consulat général après le transfert des services diplomatiques à Abuja, capitale administrative du Nigeria. L'exercice d'adaptation de notre carte diplomatique et consulaire se heurte à une contradiction de fond. Comment concilier notre statut de puissance nucléaire, membre permanent du Conseil de sécurité, impliquant un maximum de présence de par le monde, avec les restrictions imposées d'année en année par les impératifs budgétaires ? La restructuration se justifie donc, bien souvent, par la réduction des effectifs, ce qui peut avoir, comme l'a montré l'exemple australien (la fermeture du consulat de Melbourne ayant eu pour conséquence d'engorger celui de Sydney, qui n'a pas bénéficié de moyens supplémentaires), de fâcheuses suites. Les incidences financières de ces mouvements sont difficiles à évaluer. Néanmoins, sur la période 1998-2002, le jeu des fermetures et des ouvertures et transformation s'est traduit par un solde négatif de 1,83 million d'euros (12,01 millions de francs) sur l'enveloppe globalisée de fonctionnement et de 79,79 millions d'euros (523,39 millions de francs) au titre de la programmation immobilière (non déduit la vente des immeubles à Leipzig, Mayence et Bonn, qui devrait rapporter 13,86 millions d'euros). Ce résultat est dû principalement aux coûts entraînés par le transfert de l'ambassade de France en Allemagne de Bonn à Berlin et du transfert de l'ambassade de France au Nigeria de Lagos à Abuja.

ÉVOLUTION DU RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE DEPUIS 1998

Réalisations

1998

1999

2000

2001

2002
(prévisions)

Fermetures

Venise

Leipzig
Mayence

Calcutta

Bâle

Belem

Melbourne

-

-

Ouvertures

Wuhan

Gaborone

Kingston

Annaba

-

Oran

Transformations

-

Berlin

-

Gaborone (chancellerie en ambassade)

Lagos

Abuja

-

Source : ministère des affaires étrangères.

II.- DES EFFECTIFS EN VOIE DE STABILISATION

Les emplois budgétaires, en 1999, ont été réduits de 143 unités à 9.474 postes. En 2000, les effectifs budgétaires avaient augmenté à 9.475 postes. En 2001, ils ont baissé très légèrement à 9.471 postes. De 1991 à 2001, le ministère des affaires étrangères a perdu 895 postes de titulaires, perte partiellement compensée par des recrutements locaux (à hauteur d'environ 700 postes), dont le nombre est globalement lui-même en baisse (6.217 en 1996, 5.843 en 2001).

En 2002, des besoins importants continuent de ne pas être satisfaits ou bien apparaissent. Ainsi, pour ne prendre, pour exemples, que quelques secteurs, il convient de rappeler que 80.000 dossiers de visas pour l'Algérie ne peuvent être traités. Comme l'a montré votre Rapporteur spécial, les consulats, et en particulier les services de visas (), manquent cruellement de personnel, notamment d'encadrement, ce qui pose des problèmes en matière d'immigration clandestine et de fraude. La politique de substitution de personnels expatriés par des personnels recrutés locaux a trouvé ses limites. Le ministère des affaires étrangères a chiffré ses besoins immédiats à 91 postes : 51 pour l'Algérie et la réouverture de nos consulats dans ce pays, 20 pour le réseau consulaire, 10 pour le remplacement des coopérants du service national dans des fonctions qui ne seront sans doute pas remplies par des volontaires civils, 3 assistantes sociales et 7 postes pour le Haut Conseil de la coopération internationale. In fine, les effectifs budgétaires seront réduits, pour 2002, à 9.466 unités. Cette évolution traduit la suppression nette de trois emplois et le transfert de deux emplois au profit des services généraux du Premier ministre. Elle intègre également le transfert de sept emplois au profit de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. Sept emplois ont, par ailleurs, été maintenus sur le budget des affaires étrangères au profit du Haut Conseil de la coopération internationale, qui, votre Rapporteur spécial le souligne, relève du Premier ministre. Pour le ministère des affaires étrangères, les postes correspondants sont donc devenus indisponibles.

Cette évolution nécessitera pour le ministère de mobiliser des emplois mis en réserve pour faire face aux réintégrations de personnels en détachement, en congé parental ou en disponibilité et devra réduire son taux de vacance. Selon ces modalités, 200 emplois ont d'ores et déjà étaient pourvus en 2001.

Parallèlement, les crédits de rémunérations, inscrits sur les première, deuxième et troisième parties, baisseront de 8,06 %, de 798,12 millions d'euros (5.235,29 millions de francs) à 733,83 millions d'euros (4.813,58 millions de francs). Une partie importante de cette réduction est le résultat du transfert vers la septième partie du titre III des crédits de rémunération des recrutés locaux auparavant inscrits sur le chapitre 31-98.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
(1997-2002)

 

LFI 1997

LFI 1998

LFI 1999

LFI 2000

(1)

LFI 2001

PLF 2002

2002/2001

(en %)

Affaires étrangères

Administration centrale

3.042

3.072

3.039

3.806

3.949

4.032

2,10

Postes

4.678

4.579

4.490

4.366

4.250

4.199

- 1,20

Services culturels

963

937

929

1.303

1.272

1.235

- 2,91

Sous-total

 

8.683

8.588

8.458

9.475

9.471

9.466

- 0,05

 

Administration centrale

637

630

625

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

Coopération

Missions

366

364

356

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

 

Centres médico-sociaux

38

35

35

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

Sous-total

 

1.041

1.029

1.016

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

Total

 

9.724

9.617

9.474

9.475

9.471

9.466

- 0,05

(1) intégration des emplois de la coopération dans les corps du ministère des affaires étrangères.

Source : documents budgétaires.

Au total, les effectifs employés peuvent être estimés à 17.700 personnes, dont un peu plus de la moitié d'agents recrutés localement. Selon la Cour des comptes, qui inclut une partie des enseignants rémunérés par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, ce chiffre s'élève en fait à 24.133 personnes. Il existe toujours une différence considérable entre les emplois qui sont votés par le Parlement, et donc directement identifiés, et les effectifs globaux rémunérés par le ministère. Si les emplois directs, financés sur le titre III, font l'objet d'ouvertures inscrites au budget, il n'en va pas de même pour les emplois qualifiés d'« indirects », qui ne figurent pas dans les documents budgétaires, mais sont pris en compte dans le calcul des dotations des organismes financés par les crédits de la sixième partie du titre III. Il s'agit également des personnels des alliances français et autres établissements culturels rémunérés sur crédits du chapitre 37-95. Si les documents budgétaires autorisaient 9.475 emplois en 2000, ce sont au total près de 24.800 personnes qui étaient alors rémunérées sur le budget des affaires étrangères.

Selon la même logique pernicieuse, 166 emplois ont été nominalement supprimés au budget des affaires étrangères en 2000. En réalité, les emplois ont été maintenus auprès des établissements culturels de coopération et de recherche à l'étranger, entités à autonomie financière dépourvue de la personnalité juridique, et ont été financés sur des crédits inscrits au chapitre 37-95 - Établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger abondé à cet effet. La Cour des comptes a fait remarquer que ce « mécanisme, consistant à supprimer des emplois votés en lois de finances pour les financer par une masse de crédits équivalente inscrits sur un autre chapitre du titre III » () est contraire aux dispositions de l'article 1er alinéa 5 de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, qui dispose que « les créations d'emplois et, en règle générale, les transformations d'emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues dans une loi de finances ». Cette règle a été manifestement contournée par le recours à une externalisation des emplois budgétaires. Cette pratique consiste à maintenir les emplois effectifs en cause auprès, notamment, d'un établissement public ou d'un autre organisme, tout en déplaçant vers ce dernier (par le canal de subventions par exemple), les crédits couvrant les charges de rémunération correspondantes.

Votre Rapporteur spécial souhaite indiquer que, depuis la fin du service national à l'étranger et l'ouverture du centre d'information sur le volontariat international le 10 octobre 2000, 20.000 candidatures ont été enregistrées. Les premiers volontaires sont partis en janvier 2001 ; ils étaient 600 en poste au mois de septembre 2001, la moitié pour le compte du ministère des affaires étrangères, l'autre pour celui des entreprises françaises. Des incertitudes demeurent sur le remplacement des coopérants du service national informaticiens et surtout médecins, très peu nombreux à postuler pour le volontariat international.

De manière relativement inédite pour le ministère des affaires étrangères, un syndicat a publié, au début mois d'octobre, dans un journal du soir, une lettre adressée au Premier ministre pour protester contre la fusion en cours des corps de catégorie B regroupant les secrétaires administratifs et les secrétaires de chancellerie. Votre Rapporteur spécial a estimé nécessaire de faire le point sur cette question.

Ce mouvement de fusion s'inscrit dans une évolution générale en cours depuis plusieurs années. À l'origine, les corps du ministère des affaires étrangères étaient séparés par des cloisons étanches, avec, d'un côté, des corps de chancellerie, dont la vocation était de servir exclusivement à l'étranger, de l'autre, des corps d'administration centrale, qui restaient à Paris ou Nantes. En 1990, ce cloisonnement a été en partie supprimé avec la mise en _uvre de la double vocation, en vertu de laquelle tous les agents du ministère, quel que soit leur corps d'appartenance, ont vocation à servir en administration centrale et à l'étranger. La fusion des ministères des affaires étrangères et de la coopération, en 1999, a permis de franchir une étape supplémentaire.

Les corps de secrétaires-adjoints et d'attachés d'administration des deux ministères, ont été fusionnés donnant ainsi naissance à un nouveau corps A unique, celui des secrétaires des affaires étrangères. Comme votre Rapporteur spécial l'a souligné l'an passé et comme notre collègue Alain Barrau l'a récemment souligné dans un rapport d'information sur la réforme de la coopération (), cette réforme s'est faite dans de bonnes conditions.

Après les corps de catégorie A, il peut sembler rationnel, pour une plus grande efficacité, de procéder de la même manière pour les corps de catégorie B. En effet, la coexistence de deux corps comptant chacun moins de 500 fonctionnaires, recrutés selon des modalités très comparables et exerçant les mêmes fonctions, n'apparaît plus obéir à la logique. Elle constitue en outre un obstacle à une affectation optimale des ressources humaines : au lieu de choisir le meilleur candidat pour un poste, le ministère doit veiller au respect de règles différentes de temps de séjour que rien ne justifie. Enfin, conformément aux objectifs de la réforme de l'État, la fusion en un corps unique permettra d'accroître la mobilité géographique et fonctionnelle des agents, favorisera les échanges d'expériences. Elle se fera sous deux conditions : le maintien d'un recrutement spécifique à hauteur de 50 % et l'amélioration du tour extérieur dans le corps des secrétaires des affaires étrangères pour une période de cinq ans.

Ce processus, qui devra permettre également de renforcer la formation des agents concernés et qui pourrait intervenir, dans les faits, à partir des mouvements de personnel de 2003, entre dans la logique qui a présidé au rapprochement entre la culture des affaires étrangères et celle de la coopération. Il a souvent été reproché au ministère des affaires étrangères son cloisonnement. La mise en place de la double vocation a permis d'améliorer le dialogue entre l'administration centrale et les agents dans les postes, souvent isolés. La réforme des corps de catégorie B, souvent placés au centre du fonctionnement quotidien des postes diplomatiques et consulaires, permettra d'aller plus loin dans ce sens.

III.- DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT RÉORGANISÉS

La modernisation de la gestion des crédits des affaires étrangères se manifeste, notamment, par une déconcentration et une globalisation croissantes des crédits. Dans les postes, l'objectif est de constituer autour de l'ambassadeur un pôle de gestion spécialisé, doté d'une autonomie relative et réunissant l'ensemble des services de l'État. Ces mouvements s'accompagnent d'un renforcement et de la réorganisation des moyens de fonctionnement.

Les moyens de fonctionnement étaient regroupés sur trois chapitres : les chapitres 34-03 et 34-04 pour les voyages présidentiels, du Premier ministre et du ministre des affaires étrangères, et pour les frais de réception du ministère ; le chapitre 34-98 pour le matériel et le fonctionnement courant, les frais de déplacement de l'administration et l'informatique. Le projet de loi de finances pour 2002 voit la suppression du chapitre 34-98 - Matériel et fonctionnement courant (224 millions d'euros) au profit de la création du chapitre 37-90 - Moyens généraux des services (311 millions d'euros), qui accueillera la majeure partie des crédits inscrits auparavant sur le chapitre 34-98 ainsi que la part des crédits inscrits sur le chapitre 31-98 correspondant à la rémunération du personnel recruté local (87 millions d'euros).

Les frais de déplacement et de réception sont pris en charge sur les chapitres 34-03 et 34-04.

Comme chaque année depuis 1997, votre Rapporteur spécial fera état de la sous-évaluation chronique des dotations initiales du chapitre 34-03 - Frais de réception et de voyages exceptionnels au regard des dépenses prévisibles. Il note ainsi le grand cas que le ministère des affaires étrangères fait de ses remarques régulières et réitérées et de celles de la Cour des comptes sur cette question et se demande dans quelle mesure il attache de l'importance à la sincérité de la présentation de ses crédits devant la Représentation nationale. De ce point de vue, l'année 2000 a été particulièrement calamiteuse. Les dotations initiales n'avaient pas été réévaluées par rapport à la loi de finances pour 1999, alors même que les dépenses entraînées par la présidence française de l'Union européenne étaient prévisibles. Alors que la précédente présidence française, en 1995, n'avait comporté qu'un sommet et trois réunions ministérielles pour un coût global de 13,72 millions d'euros (90 millions de francs), celle de 2000 aura compté deux sommets et quatre réunions ministérielles. La réunion informelle du Conseil européen à Biarritz a coûté 16,77 millions d'euros (110 millions de francs), le sommet euro-méditerranéen de Marseille 5,64 millions d'euros (37 millions de francs) et le sommet de Nice 23,32 millions d'euros (153 millions de francs) pour quatre jours. Le coût de la présidence française se sera élevé à 56,83 millions d'euros (372,8 millions de francs). Par ailleurs, le contrôle financier a relevé que la gestion de la présidence française « outre l'insuffisance de financement initial (...), a été affectée par une procédure de décisions déliée de toute contrainte budgétaire et des opérations complexes, entreprises tardivement (et qui, de ce fait, ne s'accommodent pas toujours aisément de mises en concurrence) et sont fort coûteuses » ().

Au total, les crédits ouverts ont atteint 77,75 millions d'euros (510 millions de francs), soit plus de trois fois l'ensemble constitué par la dotation initiale et des reports, respectivement de 18,75 millions d'euros (123 millions de francs) et de 4,42 millions d'euros (29 millions de francs). Cet abondement est intervenu par le biais de trois arrêtés pour dépenses éventuelles, pour 38,11 millions d'euros (250 millions de francs) et d'un arrêté pour dépenses accidentelles, pour 8,38 millions d'euros (50 millions de francs). La Cour des comptes relève que « l'autorisation parlementaire n'a ainsi porté que sur une part minoritaire des crédits ouverts. Il y a également lieu d'insister sur le fait que le recours, en la circonstance, à la procédure d'avance de l'article 11-1 (de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances) était irrégulier dès lors que le caractère urgent et imprévisible des dépenses concernées ne résultait que d'un défaut manifeste d'anticipation. » () La mise en place tardive et au coup par coup des crédits ainsi que la tenue en décembre du Conseil européen de Nice ont entraîné un report de 31,56 millions d'euros (207 millions de francs) de crédits sur l'année 2001, qui a connu, une nouvelle fois, d'importants dépassements.

Dans ces conditions, il paraît quelque peu provocant de proposer au Parlement d'adopter une dotation pour 2002 équivalente à celle inscrite dans la loi de finances initiale, soit 18,75 millions d'euros (123 millions de francs). De la même façon, votre Rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence de la dotation de 5,95 millions d'euros (39 millions de francs) inscrite sur le chapitre 34-04, en légère augmentation de 2,63 % par rapport à la loi de finances pour 2001

Le chapitre 34-98, reconduite l'an passé en francs courants, disparaît dans le projet de loi de finances pour 2002 au profit d'un nouveau chapitre 37-90 - Moyens généraux des services, destiné à accueillir l'ensemble des crédits inscrits auparavant sur le chapitre qui disparaît (223,97 millions d'euros) ainsi que les rémunérations des recrutés locaux inscrits auparavant sur le chapitre 31-98 - Autres rémunérations (87,34 millions d'euros). Le nouveau chapitre est doté de 311,31 millions d'euros (2.042,09 millions de francs).

La dotation transférée à partir du chapitre 31-98 a été légèrement réévaluée, passant de 220,81 millions d'euros (1.448,39 millions de francs) en 2001 à 223,97 millions d'euros (1.469,15 millions de francs) en 2002, soit une progression de 1,43 %. Cette dotation inclut une revalorisation de la dotation destinée à financer les dépenses informatiques et de télématique à hauteur de 5,06 millions d'euros (33,2 millions de francs), mesure financée par la non-reconduction de crédits pour un montant équivalent. Elle accueille également 1,68 million d'euros (11 millions de francs) en provenance du titre IV conformément au regroupement des crédits de formation des assistants techniques. Selon la même logique, le regroupement sur le titre III des crédits de communication de la direction générale de la coopération internationale et du développement auparavant inscrits sur le titre IV à hauteur de 1,27 million d'euros (8,3 millions de francs) est réalisé.

Sur l'enveloppe de 311,31 millions d'euros, 69,67 millions d'euros (457,01 millions de francs) sont attribués à l'administration centrale, 197,17 millions d'euros (1.293,36 millions de francs) sont destinés aux dépenses des services à l'étranger (rémunérations des personnels de droit local, dépenses de déplacement, frais de représentation, dépenses d'informatique et de télématique). Le Haut Conseil de la coopération internationale recevra quant à lui 0,88 million d'euros (5,75 millions de francs). Inscrits depuis la loi de finances pour 2000 à l'état H annexé au projet de loi de finances, l'ensemble des crédits du chapitre 34-98 pouvaient être reportés d'un exercice sur l'autre, ce qui en assouplit la gestion. Cette faculté a été également transférée sur le chapitre 37-90.

IV.- DES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS PLUS IMPORTANTS

Le ministère des affaires étrangères est affectataire d'un parc immobilier de 2,42 millions de mettre carrés. Plus de 75 % du parc est en pleine propriété et 23 % du parc est loué. Le ministère dispose d'un seul véritable chapitre d'équipement, le chapitre 57-10 - Équipements administratif et divers, qui finance les opérations d'investissement de l'administration centrale, des services diplomatiques et consulaires, des services de coopération et d'action culturelle, des établissements d'enseignement et des instituts et centres culturels. Il accueille également les crédits destinés à la modernisation des équipements de télécommunications et du chiffre.

Votre Rapporteur spécial souligne que le contrôle financier avait émis, dans son rapport sur la gestion 1999, des critiques importantes sur la gestion par le ministère des affaires étrangères des marchés. « La quasi-absence de mise en concurrence et l'imprécision sur le service émetteur des demandes (administration centrale ou poste) constituent les risques les plus sérieux dans le domaine de la coopération internationale. (...) un audit a été décidé et réalisé par l'inspection des finances et celle du ministère. Sans exprimer de critique grave, il a cependant souligné les faiblesses de la définition des besoins, l'explication souvent sommaire du choix des titulaires, les difficultés à faire entrer l'action d'urgence et la coopération internationale dans le cadre réglementaire et l'insuffisance des fonctions de conseil interne. » Dans son rapport sur la gestion 2000, le contrôle financier relève encore plusieurs anomalies () : « Le service de l'immobilier a connu quelques difficultés face aux exigences des règles de passation des marchés ; les travaux à l'Hôtel du ministre en ont donné l'exemple le plus regrettable avec des dépassements des montants initiaux des marchés qui sont de l'ordre de 100 % pour le marché de maîtrise d'_uvre et de 33 % pour les marchés conclus avec les entreprises de travaux. D'une façon générale, les défauts constatés changent peu : la définition imprécise des besoins et les retards dans la procédure restent fréquemment observés. »

Après une forte progression en 2000 et une baisse de 22,24 % en 2001, les crédits de paiement connaissent une augmentation de 14,7 % passant de 47,18 millions d'euros (310 millions de francs) à 54,12 millions d'euros (355 millions de francs). Parallèlement, les autorisations de programme sont en réduction de 3,15 %, diminuant de 70,05 millions d'euros (460 millions de francs) à 67,84 millions d'euros (445 millions de francs). Une partie du fonds de concours qui accueillait le produit d'une fraction des sommes perçues au titre des droits de chancellerie a été « budgétisée » dans la loi de finances pour 2001 à hauteur de 9,07 millions d'euros (59,5 millions de francs) en autorisations de programme et crédits de paiement. Une somme identique a été incluse dans le projet de loi de finances pour 2002. Elle fait désormais partie intégrante des services votés.

De nombreuses opérations importantes en cours se poursuivront en 2002. C'est le cas notamment de la construction d'une nouvelle ambassade de France à Berlin qui devrait être livrée durant l'été 2002 pour un coût global de 50,5 millions d'euros (390 millions de francs), de la reconstruction du lycée français de Milan pour 16,95 millions d'euros (111 millions de francs), de la relocalisation du centre culturel français de Tunis pour 9,3 millions d'euros (60 millions de francs) et de la construction d'une nouvelle ambassade à Tokyo pour 38,2 millions d'euros (250 millions de francs). Débuteront en 2002 la construction d'un Centre d'archives et le transfert du service de la valise diplomatique à La Courneuve pour un coût total prévisionnel de 38,2 millions d'euros (250 millions de francs). Par ailleurs, diverses opérations en Algérie requerront d'importants crédits d'investissement, pour un total prévisionnel de 33,5 millions d'euros (220 millions de francs), ce qui inclut la construction de logements à Alger, la réouverture du consulat d'Oran, l'extension du consulat d'Annaba et la rénovation du lycée Ben Aknoun d'Alger.

Dans son rapport sur le projet de budget pour 2001, votre Rapporteur spécial avait attiré l'attention sur la situation peu enviable de l'école française de Damas. Il se réjouit de ce que la construction d'une nouvelle école sur un terrain qui a été rétrocédé à la France soit intégrée dans la programmation. Le coût total de cette opération devrait atteindre 7,7 millions d'euros (50 millions de francs) et 100.000 euros (666.000 francs) seront ouverts en 2002 en autorisations de programme pour lancer les études.

Votre Rapporteur spécial souhaite insister, de nouveau cette année, sur la nécessité d'entreprendre une rénovation importante des services des visas, véritables vitrines de la France. Le nombre de demandeurs augmente continûment et ce, alors même que l'obligation de visa de court séjour a été levée pour les ressortissants d'une quinzaine de pays. 2.103.770 visas étaient délivrés en 2000 au lieu de 2.062.408 en 1998, et 529.502 étaient refusés au lieu de 434.910 en 1998. L'activité des services des visas a donc très fortement crû. Le programme de modernisation des locaux engagé depuis 1999 doit continuer au-delà des opérations entreprises à Alger, Tunis, Yaoundé, Beyrouth, Dakar, Bamako, Bucarest, Islamabad ou Casablanca.

CHAPITRE III

DES MOYENS D'INTERVENTION CONSOLIDÉS

L'action du ministère des affaires étrangères, si elle s'appuie sur ses moyens humains et matériels, se traduit par une série d'interventions politiques et culturelles. Parmi ces interventions, les actions de nature politique, qu'il s'agisse des contributions obligatoires ou volontaires aux organismes internationaux, de l'aide alimentaire et humanitaire, des concours financiers aux pays en situation d'ajustement structurel, ou bien de la manifestation de notre solidarité à l'égard des Français de l'étranger, retracent l'essentiel des actions extérieures de la France.

Les crédits d'intervention et d'investissement soutiennent, également, les actions menées en faveur de la coopération culturelle, incluant les crédits de la francophonie et ceux de l'enseignement français à l'étranger, mais aussi de la coopération technique et des projets de développement, à travers notamment le Fonds de solidarité prioritaire et les dons destinés à financer les projets mis en _uvre par l'Agence française de développement.

I.- L'AUGMENTATION DES CRÉDITS CONSACRÉS
À LA POLITIQUE INTERNATIONALE

Les crédits consacrés à la politique internationale au sens strict (contributions aux organisations internationales, concours financiers aux gouvernements étrangers, aide alimentaire et humanitaire... ) connaîtront, en 2002, une augmentation de 1,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001, après une forte hausse l'an passé liée à des transferts internes. Ils passeront de 758,5 millions d'euros à 772 millions d'euros (5,06 milliards de francs). L'essentiel de cette progression provient de la création, au sein du chapitre 42-37 - Autres interventions de politique internationale, d'un article d'aides aux sorties de crise doté de 7,6 millions d'euros (50 millions de francs).

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'INTERVENTION INTERNATIONALE

(en millions d'euros)

Chapitre

Intitulé

Loi de finances initiale
1999

Loi de finances initiale
2000

Loi de finances initiale
2001

Projet de loi de finances
2002

Évolution
2001/2000

(en %)

37-93

Indemnités de représentants français au Parlement européen

8,41

8,41

8,49

8,49

0

41-43

Concours financiers

40,40

24,39

22,87

22,87

0

42-26

Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire

16,01

14,48

14,94

14,94

0

42-31

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires)

481,21

478,42

608,39

613,34

0,81

42-32

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions volontaires)

45,44

46,85

84,96

86,03

1,26

42-37 (10-60)

Interventions de politique internationale

14,40

16,09

16,45

23,75

44,38

42-37 (90)

Promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne

4,42

2,44

2,44

2,61

6,97

Total

610,28

591,09

758,54

772,03

1,78

Source : documents budgétaires.

Après une forte croissance des dotations consacrées aux contributions françaises aux organisations internationales en exécution en 2000 et en loi de finances initiale et en exécution pour 2001, l'année 2002 marquera une stabilisation de ces crédits.

Le graphique ci-après présente une évolution comparée des participations de la France.

1.- Une stabilisation des contributions obligatoires

Selon la Cour des comptes (), la sous-dotation en 2000 du chapitre 42-31 - Participation de la France à des actions internationales - Contributions obligatoires « en loi de finances initiale au regard des consommations prévisibles de l'exercice a atteint un niveau tel que la portée de l'autorisation budgétaire initiale s'en est trouvée fortement réduite ». Elle a été fixée sur le fondement d'hypothèses irréalistes de réduction du coût des opérations de maintien de la paix. Les ouvertures initiales se sont ainsi montées à 478,39 millions d'euros (3.138 millions de francs), soit 2,9 millions d'euros (19 millions de francs) de moins qu'en 1999. De fait, au-delà de 35,52 millions d'euros (233 millions de francs) de reports, le chapitre a dû être abondé, par les deux lois de finances rectificatives successives, à hauteur de 178,21 millions d'euros (1.169 millions de francs), soit plus du tiers de sa dotation initiale. La Cour précise que « ces ouvertures tardives ont eu pour conséquence de mettre la France dans l'incapacité d'honorer à temps ses obligations en matière de contributions obligatoires ».

Les dépenses se sont établies à 674,28 millions d'euros (4.423 millions de francs), soit une augmentation de 34,7 % par rapport à 1999. Plus de 50 % sont consacrées à l'Organisation des Nations Unies et à ses institutions spécialisées. La contribution de la France au budget ordinaire de l'ONU s'est élevé à 68,27 millions d'euros (447,8 millions de francs), celle au budget de l'UNESCO à 22,47 millions d'euros (147,4 millions de francs) et celle liée aux opérations de maintien de la paix à 153,21 millions d'euros (1.005 millions de francs).

Après une forte progression de 27 % enregistrée l'an passé, les crédits du chapitre 42-31 - Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires) atteindront, en 2002, 613,4 millions d'euros (4 milliards de francs), en progression de 0,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001 (609 millions d'euros), mais en baisse de 22,1 % par rapport à l'exécution 2001 (781 millions d'euros). Ces crédits, qui constituent 17 % du budget des affaires étrangères, alimenteront les budgets de près de 130 organisations internationales, les dix plus importantes représentant 70 % du total.

Mais les organisations du système des Nations Unies en absorbent une part prépondérante. Entre 2000 et 2001, les contributions au financement des opérations de maintien de paix, notamment, ont fortement augmenté, passant de 170 millions de dollars à 230 millions de dollars entre 2000 et 2001, ce qui représente un tiers du total des contributions obligatoires. La France est le vingt-troisième contributeur en troupes avec 644 militaires ou policiers déployés. En 2002, les montants programmés baisseront pour atteindre 165 millions de dollars (177 millions d'euros, soit 1.163 millions de francs). Les crédits prévus pour financer ces opérations seront maintenus au même niveau qu'en 2001, afin, d'une part, de faire face à l'appréciation du dollar, et, d'autre part, de financer le déficit prévisible en 2001. Il reste qu'en raison de la sensibilité des hypothèses, comme les années passées, des écarts importants pourront s'établir entre les crédits demandés en loi de finances initiale et le montant des crédits exécutés.

Les 40 % restant sont versés, pour moitié, à des organisations à vocation scientifique (principalement le Centre européen de recherche nucléaire avec 13 % des contributions totales) et, pour l'autre moitié, à d'autres organisations, parmi lesquelles figurent le Conseil de l'Europe, l'Organisation de la sécurité et la coopération en Europe, l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord et l'Organisation de coopération et de développement économiques.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES EN LOI DE FINANCES INITIALE
(1992-2002)

(en euros)

Année

Contributions obligatoires (chapitre 42-31)

Évolution
(en %)

ONU et institutions de l'ONU
(Chapitre 42-31 articles 11 et 12, puis article 10)

Évolution
(en %)

    1992

420.365.929

19,85

189.101.580

22,54

    1993

423.545.967

0,75

175.247.215

- 7,33

    1994

498.956.909

17,8

251.485.810

43,50

    1995

527.534.697

5,72

258.717.391

2,88

    1996

536.716.260

1,74

261.997.188

1,27

    1997

497.728.151

- 7,26

226.933.914

- 13,38

    1998

484.916.793

- 2,57

221.205.909

- 2,52

    1999 (1)

481.206.207

- 0,77

215.172.001

- 2,73

    2000 (2)

478.419.439

- 0,58

210.598.530

- 2,12

    2001(3)

608.390.489

27

320.856.244

52

    2002

613.339.253

0,81

320.856.244

0

(1) 536 millions d'euros ont été effectivement versés en 1999.

(2) 688 millions d'euros ont été effectivement versés en 2000.

(3) 781 millions d'euros seront effectivement versés en 2001.

Source :  ministère des affaires étrangères et documents budgétaires.

PRINCIPALES CONTTRIBUTIONS VERSÉES EN 2001 SUR LE CHAPITRE 42-31

(hors opérations de maintien de la paix)

(en millions d'euros)

Organisation

Montant versé

Opérations de maintien de la paix

263,32

Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN)

106,21

Organisation des Nations Unies

68,85

Organisation mondiale de la santé

29,60

Conseil de l'Europe

27,60

Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO)

22,89

Organisation du traité de l'Atlantique Nord

22,11

Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO)

22,02

Organisation de la sécurité et la coopération en Europe

19,77

Agence internationale de l'énergie atomique

19,60

Organisation européenne pour les recherches astronomiques dans l'hémisphère austral

19,38

Organisation de coopération et de développement économiques

18,82

Organisation internationale du travail

13,36

Agence de la francophonie

10,57

Institut du monde arabe

9,15

Laboratoire européen de biologie moléculaire

8,75

Tribunal international pour l'ex-Yougoslavie

6,86

Tribunal international pour le Rwanda

6,79

Organisation des Nations Unies pour le développement industriel

6,24

PRINCIPALES CONTTRIBUTIONS VERSÉES EN 2001 SUR LE CHAPITRE 42-31

(hors opérations de maintien de la paix)

(en millions d'euros)

Organisation

Montant versé

Centre européen de prévision météorologique à moyen terme

5,92

Union de l'Europe occidentale

5,87

Organisation pour le traité d'interdiction complète des essais nucléaires

5,63

Organisation mondiale du commerce

5,01

Comité international de la Croix-Rouge

4,73

Organisation internationale sur l'interdiction des armes chimiques

3,09

Union latine

1,58

Total

511,07

Source : d'après ministère des affaires étrangères.

La France verse à partir du chapitre 42-32 des contributions volontaires aux activités opérationnelles de développement, humanitaires et d'urgence menées par les fonds et programmes des Nations Unies. Elle verse également des contributions volontaires, pour des montants marginaux, à des institutions spécialisées de l'Organisation des Nations Unies, telles que l'UNESCO, l'UNICEF, l'ONUDI ou l'OIT, dont le fonctionnement courant est assuré par les contributions obligatoires des États membres.

Entre 1990 et 1998, les dotations avaient chuté de 67,3 %. La tendance à la baisse constatée au début des années quatre-vingt-dix a commencé à s'inverser avec les nouveaux crédits ouverts pour 1999, qui ont été exclusivement attribués au Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Elle a été accentuée, pour 2000, par une progression des crédits de 4,57 millions d'euros (30 millions de francs), diminuée d'un ajustement négatif de 110.000 euros (0,72 million de francs) sur les contributions volontaires aux organismes de recherche. Un quart seulement de la baisse a pu être rattrapé.

En 2002, les contributions volontaires augmenteront pour la troisième fois consécutive, avec l'inscription de 86 millions d'euros (564 millions de francs) au lieu de 85 millions d'euros (557 millions de francs) en 2001, soit une progression de 1,26 %. Cette mesure nouvelle réduite pourrait soit permettre de compenser une partie de l'inflation, soit être utilisée pour arrondir à la hausse certaines contributions volontaires, versées en euros depuis 2001, soit permettre d'augmenter légèrement l'effort français dans une organisation qui concentrerait toute l'augmentation, par exemple dans le domaine humanitaire.

Votre Rapporteur spécial estime qu'une augmentation de 10 millions d'euros (65 millions de francs) permettrait réellement de renforcer notre influence. Elle pourrait servir, par exemple à consolider l'augmentation de la contribution française au Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, afin de rapprocher la France du groupe informel des dix principaux contributeurs et rétablir son rang parmi les fournisseurs. Elle permettrait d'assurer le remplacement par des Français de nos compatriotes partants. Elle pourrait également servir à augmenter notre contribution volontaire au Comité international de la Croix Rouge et à retrouver au Programme alimentaire mondial le niveau de contribution atteint au milieu de la dernière décennie ou encore à pérenniser l'augmentation de la contribution française à l'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA). De la même manière, il apparaît indispensable de consolider le redressement de notre contribution au PNUD, qui, en 2001, reste trois fois plus faible qu'en 1993, notamment pour influer sur l'ensemble des activités de développement du système des Nations Unies.

Les crédits consacrés à la francophonie (Fonds multilatéral unique), inscrits sur le chapitre 42-32 depuis la loi de finances pour 2001, représenteront 43 % du montant total du chapitre ; ils progressent de 1,8 % par rapport à 2001 et atteindront 36,8 millions d'euros (241,6 millions de francs).

CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES DE LA FRANCE À DES DÉPENSES INTERNATIONALES
(Chapitre 42-32)

(en millions d'euros)

Années

Dotations en loi de finances initiale

Modifications

Consommation

1992

98,41

4,50

102,91

1993

106,28

- 14,20

92,08

1994

91,48

- 5,57

85,91

1995

84,15

- 47,16

36,99

1996

61,75

- 8,46

53,29

1997

52,67

- 11,75

40,92

1998

34,77

5,18

39,95

1999

45,44

5,22

50,66

2000

46,85

3,26

50,11

2001 (2)

84,96

- 21,19

63,77

2002 (2)

86,03

-

-

(1) au 31 août 2001. L'augmentation de la dotation initiale est largement due au transfert sur ce chapitre des crédits destinés à alimenter le Fonds multilatéral unique de la francophonie

(2) projet de loi de finances.

Source : états d'exécution de la comptabilité publique et contrôle financier.

ÉVOLUTION DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES FRANÇAISES VERSÉES
À CERTAINS FONDS ET PROGRAMMES DES NATIONS UNIES

(en millions d'euros)

Organismes

1997

1998

1999

2000

2001

PNUD (développement)

12,20

7,87

12,20

15,24

16,00

FNUAP (population)

0,84

0,91

1,07

1,22

1,22

UNICEF (enfance)

7,32

7,67

7,32

7,32

7,50

HCR (réfugiés)

6,63

7,32

6,71

7,32

8,40

PAM (alimentation)

3,05

2,29

2,74

2,74

2,75

UNESCO (culture)

0,23

0,15

0,15

0,15

-

OMS (santé)

0,52

0,24

0,24

0,39

0,40

PNUE Paris (environnement)

0,38

0,53

0,69

0,91

1,00

Total du chapitre 42-32

40,92

39,95

50,66

50,11

63,77

Source : d'après ministère des affaires étrangères.

Votre Rapporteur spécial se réjouit de l'inversion de tendance engagée depuis 1998 à un moment où le système des Nations Unies est entré dans une phase de réformes profondes, à laquelle notre pays se doit de participer. Il reste que, selon le ministère des affaires étrangères, « la faiblesse de l'enveloppe des contributions volontaires, due à la contrainte budgétaire, a des conséquences particulièrement pénalisantes pour les intérêts français aux Nations Unies. (Il faut) permettre à la France de prendre une part active au processus de réforme de l'Organisation des Nations Unies lancé par le secrétaire général, M. Kofi Annan, et plus généralement pour mener des politiques conformes à son rang et contribuant à préserver son statut de membre permanent du Conseil de sécurité. (...) Le mode de financement (des) fonds et programmes, fondé exclusivement sur des contributions volontaires, nous impose un effort budgétaire substantiel qui ne laisserait pas la France au simple rang de spectateur de la réforme. De même la part des contributions volontaires dans le financement des institutions spécialisées, assuré, en principe, par des prélèvements obligatoires, augmente de manière irréversible. »

Cette évolution s'explique par le plafonnement depuis dix ans du budget ordinaire de ces institutions sous la pression des plus gros contributeurs. Par ailleurs, ces institutions doivent mobiliser des financements complémentaires pour les nouveaux programmes, de loin les plus valorisants. Ce processus permet aux gros contributeurs volontaires de choisir les programmes à la carte et de placer leurs personnels, leurs entreprises et de diffuser leur savoir-faire et leurs idées. Le ministère des affaires étrangères constate, par ailleurs qu'« un phénomène identique gagne le financement des opérations de maintien de la paix et des activités post-conflit. Les contributeurs volontaires et surtout le premier d'entre eux, les États-Unis d'Amérique, à l'origine de la pénurie des ressources légitimes, peuvent acheter leur influence au sein du Système. »

La France se situe entre le onzième et le quinzième rang des contributeurs volontaires. Elle est le quatrième contributeur obligatoire. Mais lorsque contributions obligatoires et volontaires sont cumulées, la France est dépassée par le Royaume-Uni, qui a multiplié par trois ses contributions volontaires depuis deux ans, l'Italie, qui est favorable à un élargissement du Conseil de sécurité, mais aussi les Pays-Bas.

Le montant de ces crédits augmente de 11,46 % passant de 65,19 millions d'euros (427,6 millions de francs) à 72,66 millions d'euros (476,6 millions de francs). Les concours financiers aux gouvernements des pays en développement se stabilisent après plusieurs années de baisse.

Les dotations finançant les crédits alloués à la politique internationale, hors contributions aux organisations internationales et hors concours financiers, sont inscrites sur les chapitres 37-93 - Indemnités des représentants français au Parlement européen, 42-26 - Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire et 42-37 - Interventions de politique internationale (). Elles connaissent globalement une hausse, passant de 42,32 millions d'euros (277,6 millions de francs) à 49,79 millions d'euros (326,6 millions de francs), soit une progression de 17,65 %.

Les crédits destinés à financer le transport et diverses opérations liées à l'aide alimentaire seront maintenus à 14,94 millions d'euros (98 millions de francs). Ce mouvement maintient la dotation du chapitre 42-26 à ce qu'elle était en 1994. Cette aide alimentaire bilatérale financée sur les crédits des affaires étrangères vient à l'appui de l'achat des marchandises nécessaires sur les crédits du ministère de l'agriculture (chapitre 44-43).

Ces interventions sont inscrites sur le chapitre 42-37, dont les dotations augmenteront dans le projet de loi de finances pour 2002 de 18,89 millions d'euros (123,9 millions de francs) à 26,36 millions d'euros (172,9 millions de francs), soit une hausse de 39,55 %. L'essentiel de cette évolution, soit 7,62 millions d'euros (50 millions de francs), servira à alimenter un nouvel article destiné à financer la mise en place du dispositif de gestion des sorties de crise (article 52).

Une délégation à l'action humanitaire est en cours de constitution. Rattachée au secrétaire général du ministère, elle a vocation à regrouper les actions du service d'action humanitaire et de la cellule d'urgence autour de trois pôles, politique, opérationnel et administratif et financier. Elle aura notamment à sa disposition le Fonds d'urgence humanitaire. Ces crédits, qui constituent près de la moitié de la dotation du chapitre 42-37, servent à financer l'assistance aux États frappés de catastrophes naturelles, le suivi des déplacements du service de l'action humanitaire d'urgence, les actions de déminage, l'assistance aux métropoles du tiers monde et les opérations en faveur des droits de l'homme. Ils resteront stables en 2002 à 9,27 millions d'euros (60,79 millions de francs).

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DU FONDS D'URGENCE HUMANITAIRE

(en millions d'euros)

LFI 1998

LFI 1999

LFI 2000

LFI 2001

PLF 2002

votée

régulée

votée

abondée

votée

abondée

votée

rectifiée

 

9,57

15,88

8,36

42,51

9,63

9,27

9,27

7,74

9,27

Source : ministère des affaires étrangères.

D'autres crédits bénéficient à l'aide humanitaire. Il s'agit des contributions de la France aux organismes internationaux humanitaires, de la part des crédits de la direction générale de la coopération internationale et du développement affectée à des opérations humanitaires qui ne relèvent pas de l'urgence. Votre Rapporteur spécial rappelle que le ministère de l'intérieur (sécurité civile), le ministère de la défense (Bioforce, Élément militaire médical d'intervention rapide) et les services généraux du Premier ministre (chapitre 37-06 - Action en faveur des droits de l'homme), ainsi que le ministère de la santé (participation de personnel médical) sont également susceptibles de participer à des actions humanitaires.

Les indemnités des représentants français au Parlement européen, inscrits sur le chapitre 37-93, seront stables à 8,5 millions d'euros (55,7 millions de francs). Les crédits destinés à la promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne (), inscrits sur le chapitre 42-37, à l'article 90 - Subvention d'exploitation pour la desserte aérienne de Strasbourg et actions de promotions, augmenteront de 6,97 % et passeront de 2,44 millions d'euros (16,01 millions de francs) à 2,61 millions d'euros (17,12 millions de francs). Cet article bénéficiera de 2,57 millions d'euros (16,86 millions de francs) de reports prévisibles, soit un montant total de crédits utilisables de 5,28 millions d'euros (34,63 millions de francs).

À la suite de sa mission de vérification de décembre 2000, l'inspection générale des finances a évalué le solde des sommes restant dues pour le parachèvement du Parlement européen à la charge de l'État à 2,66 millions d'euros (17,44 millions de francs). Le ministère de l'économie a estimé que cette somme pouvait être versée par le ministère des affaires étrangères à partir de son budget sans aucune contrepartie financière. En conséquence, le solde de gestion, pour l'exercice 2001, devrait s'établir à 2,84 millions d'euros (18,63 millions de francs). Pour 2002, compte tenu du maintien de la dotation initiale à un niveau identique à 2001, du moindre report dû à l'imputation du coût marginal du Parlement européen et du versement dû au titre des nouvelles conventions de délégation de service public, le solde de gestion pourrait être négatif et s'établir à - 0,76 million d'euros (- 5 millions de francs) si aucun abondement ne vient compléter la dotation en cours d'année.

Les concours financiers du chapitre 41-43 sont gérés par l'Agence française de développement (AFD), ex-Caisse française de développement (CFD). Ils servent à financer des dons et des prêts en faveur de l'ajustement structurel, ainsi que l'aide budgétaire d'urgence, servant au paiement des fonctionnaires notamment. Ces concours sont passés de 40,4 millions d'euros (265 millions de francs) en 1999 à 24,39 millions d'euros (160 millions de francs) en 2000 et à 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) pour 2001, soit une réduction de 6,25 %, après une diminution de 39,62 % en 2000 et après une baisse de 53,51 % en 1999. Pour 2002, cette baisse sera stoppée et les crédits seront maintenus à 22,87 millions d'euros.

Cette évolution à la baisse s'explique par le fait que la plupart des programmes d'ajustement structurel ont été conclus entre 1994 et 1996 et soutenus par une facilité d'ajustement structurel renforcée du Fonds monétaire international. Ils se sont achevés au cours des années 1997, 1998 ou 1999. La réduction des moyens ouverts en 1999, en 2000 et en 2001 peut donc se justifier par une diminution des besoins. Cette évolution traduit deux phénomènes : l'amélioration de la situation en Afrique et la préférence du Gouvernement pour le financement de projets au lieu des traditionnelles aides budgétaires directes aux États. Par ailleurs, près d'un milliard de francs n'ont pas été programmés au titre des budgets antérieurs. Au 31 août 2001, près de 163,87 millions d'euros (1,07 milliard de francs) étaient ouverts pour 8,5 millions d'euros (55,76 millions de francs) de crédits consommés, soit un taux de consommation très faible de 5,19 %.

Le chapitre 41-43 est inscrit à l'état H annexé au projet de loi de finances, ce qui autorise des reports de crédits non consommés de 2001 à 2002.

II.- L'AMÉLIORATION DES ACTIONS D'ASSISTANCE ET DE SOLIDARITÉ

Les crédits d'assistance et de solidarité se répartissent comme suit :

CRÉDITS D'ASSISTANCE ET DE SOLIDARITÉ

(en millions d'euros)

 


1999


2000


2001


2002 
(1)

Évolution

2002/2001

(en %)

Office français de protection des réfugiés et apatrides (ancien chapitre 36-91, chapitre 36-30, article 30)

15,48

15,48

17,05

22,87

34,1

Frais de rapatriement (chapitre 46-91)

0,65

0,65

0,65

0,65

(n.s.)

Assistance aux Français à l'étranger et aux réfugiés étrangers en France (chapitre 46-94)

21,46

21,61

22,66

23,06

1,76

Total

37,58

37,73

40,35

46,57

15,41

(1) projet de loi de finances.

Source : ministère des affaires étrangères, documents budgétaires.

924.726 Français étaient immatriculés au 31 décembre 1996 dans les postes à l'étranger. Au 31 décembre 1999, leur nombre dépassait le million à 1.015.026. Une légère baisse est enregistrée en 2000 avec 1.009.167 personnes. Le nombre des non-immatriculés, estimé par les postes, augmente en revanche, en 2000, à 894.716 personnes. En conséquence, la population française totale à l'étranger s'élèverait à 1.903.883 personnes, soit une nouvelle augmentation (1.882.013 personnes en 1999).

Cinq pays dans le monde accueillent des communautés françaises supérieures à 60.000 personnes : la Suisse avec 116.454 immatriculés, la République fédérale d'Allemagne avec 89.705 immatriculés, les États-Unis d'Amérique avec 85.010 immatriculés, le Royaume-Uni avec 73.532 immatriculés et la Belgique avec 67.640 immatriculés. Plus de 50 % des ressortissants français immatriculés vivent en Europe, moins de 20 % en Amérique, et environ 15 % en Afrique. La proportion de non-immatriculés augmente de manière significative dans les pays développés, et en particulier aux États-Unis et en Europe.

L'aide aux Français de l'étranger, entendue au sens large, c'est-à-dire incluant les crédits pour rapatriements et une part des crédits du chapitre 46-94, recevra une dotation de 22,6 millions d'euros (148,4 millions de francs) en 2002, soit une progression de 0,62 % par rapport à la loi de finances pour 2001. Depuis 1997, la reconstitution de ce chapitre est progressive et un nouvel effort a été fait dans le présent projet de budget en faveur des Français de l'étranger à faible revenu, conformément aux propositions faites, en 2000, par Mme Monique Cerisier-ben Guiga, sénatrice, pour lutter contre la paupérisation dans certaines communautés françaises.

Les crédits consacrés plus particulièrement à l'assistance et à la solidarité envers les Français de l'étranger correspondent au chapitre 46-91 - Frais de rapatriement, au chapitre 46-94, article 11 - Assistance à l'étranger, article 12 - Organismes d'aide et d'assistance aux Français à l'étranger, article 14 - Sécurité des Français à l'étranger, et article 16 - Contribution à la couverture santé des personnes à faible revenu dans le cadre de la caisse des Français de l'étranger.

En 2002, les dotations initiales du chapitre 46-91 sont maintenues à 0,65 million d'euros (4,26 millions de francs). Cette enveloppe permettra de financer les rapatriements pour indigence, les rapatriements pour formation professionnelle et les rapatriements sanitaires. Les rapatriements pour indigence bénéficient aux plus démunis des Français, qui peuvent ainsi espérer trouver en France une situation meilleure qu'à l'étranger. Les rapatriements pour formation professionnelle ont lieu dans le cadre de la réinsertion professionnelle et sociale, en liaison avec le Comité d'entraide aux Français rapatriés. Le chapitre 46-91, étant de caractère provisionnel au sens de l'article 10 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, peut être abondé en cours d'exercice au gré des crises, par nature imprévisibles.

Les dotations initiales des articles 11, 12, 14 et 16 du chapitre 46-94 augmentent de 0,5 % à 18,51 millions d'euros (121,42 millions de francs). Grâce à l'importante majoration de la dotation budgétaire consécutive aux conclusions du rapport de Mme Monique Cerisier-ben Guiga (+ 0,7 million d'euros) intervenue en 2000, certaines orientations retenues par ce rapport ont pu être mises en _uvre depuis cette date. Elles seront poursuivies en 2002 et concerneront : la création de postes d'assistant social à l'étranger, le développement des aides à l'enfance démunie et aux enfants handicapés, la création d'un fonds de roulement pour les dépenses médicales de personnes en difficulté.

Les autres dotations du chapitre 46-94 concernent, en dehors de l'assistance et de l'action sociale, les actions destinées à faciliter la vie des Français à l'étranger. Il s'agit des crédits du Conseil supérieur des Français de l'étranger, qui sont maintenus à 0,15 million d'euros (0,98 million de francs), des crédits d'emploi et de formation professionnelle qui sont également stables à 1,48 million d'euros (11,19 millions de francs), de la dotation de la Mission de l'adoption internationale, qui atteint 0,3 million d'euros (1,98 million de francs), des crédits pour l'entretien des cimetières français à l'étranger avec 0,29 million d'euros (1,61 million de francs) en 2002 et des crédits pour l'accueil et l'information des Français à l'étranger avec une dotation de 1,97 million d'euros (13 millions de francs) en progression sensible de 15 % par rapport à 2001.

La prise en charge des réfugiés est assurée, d'une part, par les crédits de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) inscrits sur l'article 30 du chapitre 36-30 - Subventions aux établissements publics et, d'autre part, par les subventions du chapitre 46-94, article 52 - Assistance aux réfugiés étrangers.

L'OFPRA est un établissement public administratif, placé sous la tutelle du ministre des affaires étrangères, créé par la loi du 25 juillet 1952 en vue d'appliquer la convention de Genève du 28 juillet 1951 ratifiée par la loi du 17 mars 1954 et d'organiser la protection des réfugiés en France. Il se prononce, dans un premier temps, sur les dossiers présentés par les étrangers qui demandent la reconnaissance de la qualité de réfugié et assure, dans un second temps, leur protection juridique et administrative. Il a reçu des missions identiques pour les apatrides après la ratification par la France de la convention de New-York du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides.

Les crédits budgétaires consacrés de l'OFPRA devraient atteindre, en 2002, 22,87 millions d'euros (150 millions de francs), en progression de 34,14 % par rapport à 2001 (17,05 millions d'euros, soit 111,84 millions de francs). En 1999, les effectifs budgétaires s'élevaient à 262 emplois et les effectifs réels à 233, soit un taux de vacance relativement important. Les dépenses de personnel représentent près des deux tiers du budget de fonctionnement de l'Office. En 2001, les effectifs budgétaires étaient passés à 352 personnes et les effectifs réels à 301 personnes, auxquelles s'ajoutent 95 agents de catégorie C mis à disposition par le ministère des affaires étrangères. Les crédits supplémentaires obtenus pour 2002 permettront de financer 49 emplois non budgétaires supplémentaires et de nouveaux moyens de fonctionnement nécessaires pour faire face à l'augmentation de l'activité enregistrée ces dernières années, évolution qui s'est traduit par l'accumulation des stocks de dossiers et par l'allongement des délais.

ACTIVITÉ DE L'OFFICE FRANÇAIS DE PROTECTION DES RÉFUGIÉS ET APATRIDES

État des dossiers

1997

1998

1999

2000

Demandes

22.637

22.375

31.857

38.747

Décisions

24.167

22.405

24.151

30.278

Accords

4.112

4.342

4.659

3.433

Rejets

20.055

18.063

19.492

26.845

Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides.

Avec la montée forte du nombre de demandes, le stock des dossiers a augmenté de nouveau (7.500 dossiers au 31 décembre 1997, 21.000 au 31 décembre 2000). Ce stock se compose des dossiers incomplets, des dossiers en cours d'instruction (délai de trois semaines entre la convocation et l'audition), et d'un « fonds de roulement » incompressible correspondant à l'équivalent de quatre à six semaines de demandes. Ce dernier connaît des fluctuations saisonnières liées, d'une part, aux variations aléatoires de la demande et, d'autre part, au taux de présence des effectifs.

Les subventions d'assistance aux réfugiés en 2002 sont fixées à 0,51 millions d'euros (3,35 millions de francs), soit une stricte reconduction de la dotation inscrite dans les lois de finances initiales depuis 1998, après une baisse régulière et forte les années précédentes. Ces crédits gérés par la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France et, jusqu'en 1999, par la direction d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient, sont répartis, à titre principal, entre des associations ou organismes qui participent à des opérations d'assistance aux réfugiés ou bien recueillent et diffusent des informations les concernant, à l'exemple du comité médical pour les exilés (COMEDE) ou de l'Association pour les victimes de la répression en exil (AVRE).

III.- LA RÉDUCTION DES MOYENS DE LA POLITIQUE
DE COOPÉRATION

Les postes les plus importants de cet ensemble sont constitués par les dotations de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (314,38 millions d'euros), les crédits destinés à la coopération internationale au développement (512,22 millions d'euros) et par les dotations du Fonds de solidarité prioritaire (112,2 millions d'euros en crédits de paiement, 150,2 millions d'euros en autorisations de programme), ainsi que par les dons destinés à financer des projets mis en _uvre par l'Agence française de développement (137,2 millions d'euros en crédits de paiement, 152,5 millions d'euros en autorisations de programme).

Les crédits de fonctionnement de la coopération regroupent les crédits de fonctionnement des centres et instituts culturels inscrits sur le chapitre 37-95, ainsi que la subvention à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et, de manière marginale, la subvention à l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie. Ces crédits progresseront de 2,08 %, passant de 386,37 millions d'euros (2.534,42 millions de francs) à 394,41 millions d'euros (2.587,16 millions de francs).

Les crédits du chapitre 37-95 servent à financer les 27 centres de recherche dépendant du ministère des affaires étrangères, ainsi que 151 établissements à vocation pluridisciplinaires du réseau culturel, auxquels s'ajoutent 68 annexes et 4 établissements franco-étrangers. Ces crédits de fonctionnement, en 2002, atteindront 80,03 millions d'euros (524,98 millions de francs), soit une progression de 6,27 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001 (75,31 millions d'euros, soit 494 millions de francs). Cette augmentation nette recouvre des mouvements contradictoires. En effet, elle provient à titre principal :

· d'une revalorisation de 0,6 million d'euros (3,67 millions de francs) des rémunérations du personnel des établissements culturels, conformément à l'augmentation de la valeur du point fonction publique intervenue en 2000 et 2001 et à l'augmentation prévue en 2002 ;

· d'une prise en compte de l'effet change-prix sur les rémunérations à hauteur de 0,84 million d'euros (5,53 millions de francs) ;

· d'une mesure de 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) pour l'harmonisation des statuts et grilles de salaires de recrutés locaux des établissements à autonomie financière et pour le renforcement des moyens des établissements culturels ;

· et d'un transfert en provenance du titre IV à hauteur de 0,26 million d'euros (1,75 million de francs) correspondant au retour sur l'autonomie élargie des centres culturels de Phnom-Penh, Port-Louis, Singapour, Rangoun et Le Caire.

LES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95 - ÉTABLISSEMENTS CULTURELS

(en millions d'euros)

Chapitre

LFI 1999

LFI 2000

LFI 2001

PLF 2002

37-95

56,78

70

75,31

80,03

Source : d'après documents budgétaires.

 

Le réseau culturel a connu, ces dernières années, plusieurs changements qu'il convient de ne pas sous-estimer. Ces évolutions se sont traduites par un rapprochement du réseau des alliances françaises (1.131 alliances, dont 263 aidées par le ministère des affaires étrangères) et de celui des instituts et centres culturels, par une rénovation pédagogique, par une plus grande exigence de la programmation culturelle en liaison avec l'Association française d'action artistique, par une modernisation des bibliothèques et la création de centres de ressources sur la France. Le réseau doit évoluer. Ainsi a été élaboré un plan de réorganisation des établissements en Allemagne. Douze établissements culturels continueront d'exister avec des moyens accrus, les autres seront transformés selon des modes divers : nouveaux types d'établissements pris en charge par une structure locale, chargés de mission placés au sein de structures locales... Les économies réalisées permettront d'étendre la coopération française dans les Länder dans lesquels la France n'était pas présente. La coopération décentralisée sera développée. L'Institut français d'Athènes doit également être réorienté dans ses missions ; plusieurs annexes ont été fermées. La carte elle-même de notre réseau culturel doit être révisée dès 2002.

Les crédits du ministère consacrés à l'enseignement français à l'étranger sont détaillés dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

(en millions d'euros)

   

2001
LFI

2002
PLF

Évolution
(en %)

Chapitre 36-30-article 10

Agence pour l'enseignement français à l'étranger

310,45

313,77

1,07

Chapitre 36-30-article 20

Office universitaire et culturel français pour l'Algérie

0,61

0,61

-

Total

311,06

314,38

1,07

Source : documents budgétaires.

Le chapitre 36-30 rassemble, depuis 1991, les dotations destinées à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) (article 10) et à l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie (article 20). Ce chapitre accueille, depuis 1998, dans un article 30, les subventions destinées à l'OFPRA, dont il a déjà été question ci-dessus. En 2000-2001, les établissements de l'AEFE devraient accueillir 158.477 élèves. Ils en accueillaient 144.320 en 1990, soit une progression de 9 % en dix ans. Le nombre de boursiers était, au début de l'année 2001, de 17.725, soit 6,7 % de plus qu'en 2000.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS SCOLARISÉS DANS LES ÉTABLISSEMENTS
DE L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

Nationalité

1998-1999

1999-2000

2000-2001

Répartition des élèves par nationalité
(en %)

Français

66.069

66.951

67.779

42,88

Nationaux

72.062

70.415

69.009

43,66

Étrangers tiers

19.803

21.111

21.267

13,46

Total

156.084

158.055

158.055

100

Source : Agence pour l'enseignement français à l'étranger.

Le budget initial de l'AEFE a progressé de 3,88 % en 2001 par rapport à celui de 2000. Il s'élève à 379,31 millions d'euros (2,49 milliards de francs) en cours d'exécution, pour un budget initial de 365,14 millions d'euros (2,39 milliards de francs). L'État fournit l'essentiel de ce budget, le solde étant financé principalement par les contributions des parents d'élèves. La subvention, entièrement versée par le ministère des affaires étrangères, s'élève à 310,34 millions d'euros (2,04 milliards de francs), soit 81,82 % des produits prévus. Parallèlement, la contribution des parents d'élèves à la rémunération des enseignants résidents a augmenté de 2,08 %, passant à 58,74 millions d'euros (385,28 millions de francs). Cette progression a permis de couvrir partiellement la hausse générale de rémunération des résidents (6,44 %). Côté dépenses, les charges de personnel pour 2001 augmentent de 3,42 % par rapport aux dépenses réelles de 2000. Un expatrié coûte en moyenne annuelle 92.237 euros (605.039 francs), un résident 31.267 euros (205.099 francs). L'aide aux familles françaises atteint 39,89 millions d'euros (242 millions de francs), celle aux élèves étrangers 1,98 millions d'euros (12,99 millions de francs).

Pour 2002, la progression de la dotation initiale versée par le ministère des affaires étrangères s'élève à 1,07 %. Elle résulte des mouvements suivants :

· d'une mesure de non-reconduction de 0,08 million d'euros (0,55 million de francs) ;

· d'une mesure nette d'ajustement positive de 2,84 millions d'euros (18,62 millions de francs), correspondant à la revalorisation du point fonction publique et à l'effet change-prix sur les rémunérations (en positif) et à des économies réalisées grâce à la transformation d'emplois de coopérants du service national en emplois de résidents, à la transformation d'emplois de résidents en emplois du siège et à la rationalisation du réseau (en négatif) ;

· d'une revalorisation de la dotation des bourses scolaires et d'excellence pour 1,37 million d'euros (8,35 millions de francs), afin de faire face à l'augmentation des effectifs boursiers ;

· d'une mesure de transfert négative de 0,81 million d'euros (5,31 millions de francs) en direction du titre IV, correspondant au transfert à la direction générale de la coopération internationale et du développement de la gestion d'établissements assurés précédemment par l'Agence (lycée franco-australien de Canberra, section française des écoles publiques du comté de Dade à Miami).

Votre Rapporteur spécial a eu l'occasion, à plusieurs reprises, de souligner la relative faiblesse des crédits disponibles pour les dépenses d'investissement, l'essentiel des dotations étant consacré aux rémunérations de personnel et aux bourses. C'est pourquoi, il se réjouit de l'augmentation des dotations financées sur le titre V du budget des affaires étrangères et inscrites sur l'article 31 du chapitre 57-10. Elles sont, en effet, en progression de 59,91 % à 15,85 millions d'euros (103,94 millions de francs) en crédits de paiement et de 19,26 % à 19,82 millions d'euros (130 millions de francs) en autorisations de programme.

La situation de l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie (OUCFA) demeure marquée par la fermeture de ses établissements scolaires intervenue en 1994 après des événements dramatiques. Aujourd'hui, l'Office est dirigé par le conseiller culturel près l'ambassade de France à Alger. Les perspectives de reprise de la coopération culturelle avec l'Algérie ne concernent pas la réouverture des établissements scolaires. En conséquence, le budget de l'Office sera maintenu dans le projet de loi de finances à 0,61 million d'euros (4 millions de francs), dotation suffisante pour assurer l'entretien des locaux et la rémunération des membres du personnel (y compris les allocataires chômage) et des gardiens. Les perspectives de réouverture du lycée d'Alger se confirment pour 2003. Il ne relèvera plus de l'OUCFA, mais, en accord avec les autorités algériennes, de l'AEFE. Les bâtiments qui restent mis à disposition de l'OUCFA et qui n'ont plus d'activité seront restitués aux autorités algériennes. Ne seront conservés qu'une partie du lycée Pasteur d'Oran destinée à abriter le consulat, une annexe du lycée Pierre et Marie Curie d'Annaba, ainsi qu'une école primaire à Alger et deux ou trois bâtiments en province.

Ces crédits incluent la coopération internationale et au développement, l'action audiovisuelle extérieure, la coopération militaire et de défense, ainsi que l'appui aux initiatives privées ou décentralisées, soit un total de 857,53 millions d'euros (5.625,02 millions de francs) pour 2002, en baisse de 0,98 % par rapport à 2001 (865,98 millions d'euros, soit 5.680,48 millions de francs). Coopération culturelle et scientifique et coopération économique et technique ne sont pas tout à fait séparables. Ainsi, le soutien aux opérateurs de l'action audiovisuelle peut apparaître à la fois comme un moyen de diffusion de la culture francophone et comme un vecteur de la transmission des technologies audiovisuelles. C'est pourquoi, ces différents secteurs seront traités ensemble.

L'exercice 2002 constituera une étape supplémentaire dans la rationalisation du dispositif français de coopération avec le rassemblement des crédits d'intervention de la coopération internationale et au développement sur un seul chapitre, le chapitre 42-15 - Coopération internationale et développement qui rassemblera l'essentiel des crédits auparavant inscrits sur les chapitres 42-11 - Coopération culturelle et scientifique et 42-12 - Coopération technique et au développement. Le tableau ci après retrace le passage de ces deux chapitres vers le nouveau chapitre 42-15, qui accueillera, pour 2002, 512,52 millions d'euros (3.361,92 millions de francs).

Avant d'être transférés sur le chapitre 42-15 et divers autres chapitres, le chapitre 42-11 a connu une légère augmentation de 0,67 % à 278,03 millions d'euros (1.823,77 millions de francs) et le chapitre 42-12 une légère baisse de 0,24 % à 246,65 millions d'euros (1.617,94 millions de francs).

TRANSFERT DES CHAPITRES 42-11 ET 42-12 AU CHAPITRE 42-15

(en euros)

Nomenclature LFI 2001

Montants LFI 2001

Nomenclature
PLF 2002

Montants
PLF 2002

Chapitre 42-15 PLF 2002

   

31-98

12.807

 
   

34-98

394.518

 

42-11

276.180.451

37-95

266.195

 
   

42-15

277.360.988

512.522.046

   

42-32

655.531

 
   

34-98

1.445.216

 

42-12

247.255.538

42-15

235.161.058

 
   

Divers ministères

9.391.030

 

Source : d'après documents budgétaires.

Ces évolutions sont le résultat des mouvements suivants :

· une mesure négative de non-reconduction de 0,84 million d'euros (5,52 millions de francs) ;

· une mesure négative de 1,4 million d'euros (9,21 millions de francs) de révision des services votés ;

· une mesure positive d'ajustement correspondant à la réimputation sur le titre IV des crédits affectés aux actions en faveur du sport de haut niveau dans les pays en développement et des crédits de missions d'identification de projets du Fonds de solidarité prioritaire précédemment inscrits sur le titre VI pour un montant de 1,59 million d'euros (10,4 millions de francs) ;

· une mesure positive servant à la revalorisation des bourses d'excellence « Major », à l'accroissement de la diffusion des revues français et à l'appui aux médiathèques et à la réforme des instituts de recherche en Méditerranée pour 2,37 millions d'euros (15,52 millions de francs) ;

· des mesures négatives nettes de transferts sur le titre III, d'autres chapitres du titre IV ou bien vers d'autres sections, pour un montant de 11,36 millions d'euros (74,48 millions de francs).

Votre Rapporteur spécial regrette la baisse régulière du nombre de lecteurs, enseignants, conseillers pédagogiques et assistants techniques chargés de la promotion et de l'enseignement de la langue française à l'étranger, rémunérés sur titre IV (on constate la même évolution pour les attachés de coopération éducative et les attachés de coopération pour le français rémunérés sur titre III). Ils étaient 561 en 1997 et ne sont plus que 469 en 2001. Ce processus prend le contre-pied de la tendance à la hausse du nombre d'apprenants de français dans le monde, qui atteint 4 % par an depuis 1994, évolution qui recouvre de fortes disparités géographiques et quelques percées remarquables dues à l'introduction d'une seconde langue vivante étrangère dans les systèmes éducatifs, notamment en Europe. Faute d'une remise à niveau des effectifs de coopération linguistique, on risque de voir se briser l'élan spontané qui attire les apprenants vers le français.

Dans le cadre de la réforme de la coopération, le principe a été retenu du transfert au sein du ministère des affaires étrangères de la mission militaire de coopération de la Rue Monsieur, désormais intégrée à la direction de la coopération militaire et de défense. La structure unifiée s'occupe donc de l'élaboration des accords bilatéraux de coopération et d'assistance, sur la base des accords de défense existants ou des intérêts communs qui ont pu être déterminés en matière de sécurité et de défense, de la mise en place des missions militaires de conseil, de formation et d'assistance placées sous l'autorité des ambassadeurs, de l'attribution, en commission interministérielle, des places de stages offertes aux militaires étrangers dans les différentes catégories d'enseignement militaire en France, mais également de l'envoi de coopérants pour des missions temporaires, de l'aide au développement des forces militaires de sécurité intérieure, de la dotation en matériels performants de certaines unités, et de l'aide au versement régulier des soldes.

Inscrits à l'état H du projet de loi de finances, les crédits non consommés du chapitre 42-29 peuvent être reportés de 2001 à l'exercice 2002. Au 31 août 2001, 142,67 millions d'euros (935,88 millions de francs) étaient ouverts sur ce chapitre, pour un taux de consommation de 46,2 %. Dans le projet de loi de finances pour 2002, les crédits du chapitre 42-29 baissent de 109,82 millions d'euros (720,41 millions de francs) à 103,67 millions d'euros (680 millions de francs), soit une diminution de 5,61 % après une baisse de 4,55 % l'an dernier. Cette réduction résulte d'une mesure de révision des crédits votés de 6,16 millions d'euros (40,41 millions de francs).

L'essentiel des dépenses concerne les rémunérations des coopérants militaires, la formation des stagiaires étrangers et l'achat et l'entretien de matériel en soutien aux armées locales. Un nouvel article, doté de 0,3 million d'euros (1,97 million de francs), destiné à accueillir les crédits de coopération militaire et de défense avec les organisations régionales, est créé par le projet de loi. 406 coopérants militaires, dont 77 % en Afrique, pourront être rémunérés en 2002 (548 en 1998).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE COOPÉRATION MILITAIRE

(Chapitre 42-29)

(en millions d'euros)

Années

Section coopération

(chapitre 41-42)

Section affaires étrangères

(chapitre 42-29)

Total

    1994

125,16

15,51

151,34

    1995

119,43

13,81

133,24

    1996

118,30

13,49

131,79

    1997

112,71

13,03

125,74

    1998

107,22

13,13

120,35

    1999 (1)

(n.s.)

118,99

118,99

    2000 (2)

(n.s.)

115,06

115,06

    2001

(n.s.)

109,83

109,83

    2002

(n.s.)

103,67

103,67

(1) suppression de la section coopération et transfert des crédits sur la section affaires étrangères.

(2) La différence de la dotation inscrite sur le chapitre 42-29 entre 1999 et 2000 résulte de transferts opérés vers d'autres chapitres de la section (31-90, 31-98, 34-98).

Source : ministère des affaires étrangères.

Pour 2002, 168 millions d'euros (1.102 millions de francs) de mesures inscrites sur le chapitre 42-14 sont prévues pour financer le soutien à l'ensemble des opérateurs français que sont TV 5, pour Radio France Internationale et CFI ainsi que la présence de programmes français sur les bouquets satellitaires. La dotation progresse donc de 2,36 % par rapport à 2001 (164,34 millions d'euros, soit 1.078 millions de francs). L'action audiovisuelle extérieure (chapitre 42-14) prend une place de plus en plus importante au sein des crédits d'intervention du ministère : plus de 10,47 % en 2002 au lieu de 10,25 % en 2001.

Cette progression est le résultat d'un accroissement de la dotation attribuée à TV 5, à hauteur de 3,87 millions d'euros (25,4 millions de francs), après une augmentation de 1,52 million d'euros (10 millions de francs) enregistrée l'an passé. Elle inclut également une mesure nouvelle de 0,76 million d'euros (5 millions de francs) destinée à financer les développements de Radio France Internationale, mesure nouvelle financée par une révision des services votés d'un même montant.

Votre Rapporteur spécial souhaite, cette année, mettre l'accent sur RFI, à l'heure où cette entreprise est engagée dans l'élaboration d'orientations stratégiques pour la période 2002-2006. Cette station, vitrine radiophonique de la France et de la francophonie, joue un rôle déterminant dans la présence française dans le monde. Avec ses 800 permanents, dont 44 % de journalistes, ses cinquante-quatre rédactions et ses émissions en vingt langues (), RFI et ses différentes filiales () constituent un instrument fondamental de diffusion de la culture française et d'ouverture de la société française au monde. Le budget de RFI en 2001 atteignait 123,5 millions d'euros (810 millions de francs), financés par une dotation budgétaire du ministère des affaires étrangères, une fraction de la redevance et, pour une proportion marginale, des ressources propres. Il est probable que la mesure nouvelle inscrite dans le projet de budget pour 2002 ne suffira pas à faire face au financement des nouveaux développements de la station, qui nécessiteront, nonobstant l'inscription de nouveaux crédits dans la prochaine loi de finances rectificative, des redéploiements internes préjudiciables à la qualité de cet outil indispensable de diffusion de la langue et de la culture française.

Les collectivités locales, notamment depuis la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République qui les autorise à avoir des relations avec leurs équivalents étrangers, ont fait une entrée en force sur la scène internationale. Depuis lors, en effet, la coopération décentralisée n'a cessé de prendre de l'importance et les collectivités deviennent des partenaires incontournables de notre politique extérieure. La coopération décentralisée rassemble les actions décidées et conduites par les collectivités locales, ainsi que les subventions que celles-ci accordent à des ONG (dont le siège est en général sur leur territoire). L'aide de l'État est inscrite au chapitre 42-13, articles 30 et 40. Depuis 1998, les dotations affectées à la coopération décentralisée par le ministère des affaires étrangères sont restées importantes voire ont progressé, passant de 5,59 millions d'euros (36,67 millions de francs) en 1998 à 6,8 millions d'euros (44,61 millions de francs) en 2002, soit une progression de 21,8 %. En 2002, 0,3 million de francs (2 millions de francs) de mesures nouvelles seront inscrites au chapitre 42-13, articles 30 et 40.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DESTINÉS À LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE
(1998-2002)

(en euros)

Année

1998

1999

2000

2001

2002

Chapitre 42-13, articles 30 et 40

5.594.878

5.747.327

5.747.327

6.509.573

6.814.471

Source : documents budgétaires.

En 2000, 5.200 initiatives ont été prises, concernant 120 pays. Les engagements financiers dépassent, chaque année, le milliard de francs. Le bilan de la coopération décentralisée 2001 fait apparaître comme traditionnellement une forte concentration de celle-ci sur quelques zones comme l'Afrique de l'Ouest : Sénégal, Guinée, Burkina-Faso, Mali, Bénin, bassin méditerranéen notamment Maroc, Viêt-nam et pays candidats à l'entrée dans l'Union européenne comme la Roumanie. Il faut souligner également une extension vers les Balkans.

Les crédits d'investissement de la coopération regroupent, pour une part, les subventions d'investissement de l'action extérieure et de l'aide au développement (chapitre 68-80) destinées à financer l'aide à des projets de développement particulièrement importants, ainsi que les alliances françaises, et, pour une autre part, le Fonds de solidarité prioritaire (), ex-Fonds d'aide et de coopération (chapitre 68-91), et les dons-projets mis en _uvre par l'Agence française de développement (chapitre 68-93). S'y ajoutera, en 2002, la participation de la France au Fonds européen de développement (FED), autrefois inscrites sur la section des charges communes. Cette participation représente 218,46 millions d'euros (1,43 milliard de francs) de crédits de paiement et 3.353 millions d'euros (21,99 milliards de francs) d'autorisations de programmes.

À structure constante, c'est-à-dire hors participation au FED, les crédits d'investissement de la coopération baissent de 1,71 % en crédits de paiement à 254,74 millions d'euros (1.671 millions de francs) et de 13,13 % en autorisations de programme à 307,42 millions d'euros (2.016,51 millions de francs). Cette évolution fait suite aux baisses déjà enregistrées en 2001 (11,24 % en crédits de paiement, 13 % en autorisations de programme).

Les crédits du chapitre 68-80 baissent de 6,9 % en crédits de paiement (5,3 millions d'euros, soit 35 millions de francs), et de 6,3 % en autorisations de programme (4,8 millions d'euros, soit 31,5 millions de francs). Cette dotation bénéficie, par ailleurs, de crédits de report substantiels. Ils s'élèvent, sur l'exercice 2001, à 3,56 millions d'euros (23,33 millions de francs) en crédits de paiement et 5,23 millions d'euros (34,32 millions de francs) en autorisations de programme. Cette dotation sert à financer les projets d'investissement pilotés par la direction générale de la coopération internationale et du développement (même s'ils peuvent être gérés par l'Agence française de développement), hors projets du Fonds de solidarité prioritaire, comme, par exemple, une aide exceptionnelle en faveur de la prévention des inondations en Chine en 2001. Elle sert également à financer les opérations d'investissement des alliances françaises, comme par exemple la rénovation de l'alliance française d'Addis-Abeba ou de celle de New Delhi en 2001. Elle sert, enfin, à financer des projets de développement en matière militaire.

Ceux du Fonds de solidarité prioritaire sont réduits de 3,48 % en crédits de paiement (112 millions d'euros, soit 736 millions de francs) et de 14,16 % en autorisations de programme (156,16 millions d'euros, soit 985 millions de francs). Les crédits initiaux pour dons de l'Agence française de développement sont stables en crédits de paiement à 137,2 millions d'euros (900 millions de francs), mais baissent de 12,28 % en autorisations de programme à 152,45 millions d'euros (1 milliard de francs).

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT DE LA COOPÉRATION
(À STRUCTURE 2002)

(en millions d'euros)

Nomenclature

LFI 2001

PLF 2002

Évolution

2002/2001

(en %)

 

CP

AP

CP

AP

CP

AP

68-02

Participation de la France au Fonds européen de développement

213,4

0

218,5

3.353,4

2,4

(n.s.)

68-80 -

Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement

5,7

5,1

5,3

4,8

- 6,9

- 6,3

68-91 -

Fonds de solidarité prioritaire

116,3

174,9

112,2

150,2

- 3,5

- 14,2

10 -

Dons destinés à financer des projets

108,5

167,2

112,2

150,2

3,4

- 10,2

20 -

Opérations exceptionnelles

7,6

7,6

-

-

(n.s.)

(n.s.)

68-93 -

Dons destinés à financer les projets mis en _uvre par l'Agence française de développement

137,2

173,8

137,2

152,5

0

- 12,3

Total

 

472,6

353,9

473,2

3.660,8

0,1

934,6

Source : documents budgétaires.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT DE LA COOPÉRATION
(À STRUCTURE 2001)

(en millions d'euros)

Nomenclature

LFI 2001

PLF 2002

Évolution

2002/2001

(en %)

 

CP

AP

CP

AP

CP

AP

68-02

Participation de la France au Fonds européen de développement

-

-

218,5

3,4

-

-

68-80 -

Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement

5,7

5,1

5,3

4,8

- 6,9

- 6,3

68-91 -

Fonds de solidarité prioritaire

116,3

174,9

112,2

150,2

- 3,5

- 14,2

10 -

Dons destinés à financer des projets

108,5

167,2

112,2

150,2

3,4

- 10,2

20 -

Opérations exceptionnelles

7,6

7,6

-

-

(n.s.)

(n.s.)

68-93 -

Dons destinés à financer les projets mis en _uvre par l'Agence française de développement

137,2

173,8

137,2

152,5

0

- 12,3

Total

 

259,2

353,9

473,2

3.660,8

82,6

934,6

Source : documents budgétaires.

Au 9 août 2001, les crédits engagés atteignaient 26,27 millions d'euros (172,3 millions de francs), dont 17,12 millions d'euros (112,3 millions de francs) au titre des projets mobilisateurs, le solde étant engagé spécifiquement dans un nombre limité de pays (Cambodge, Liban, Mali, Tunisie, Viêt-nam).

 

RÉPARTITION SECTORIELLE DES ENGAGEMENTS DU FONDS DE SOLIDARITÉ PRIORITAIRE
(9 août 2001)

Secteurs

Total
(en euros)

Part du total
(en %)

 

Développement industriel et minier

1.499.999

5,71

Santé et développement social

3.886.735

14,80

Enseignement et formation

2.667.858

10,16

Action culturelle et information

1.829.400

6,96

Développement institutionnel

3.959.184

15,07

Crédits déconcentrés et fonds social de développement

610.000

2,32

Organisations non gouvernementales et coopération décentralisée

11.814.799

44,98

Total

26.267.976

100

 

Source : ministère des affaires étrangères.

RÉPARTITION PAR PAYS DES OUVERTURES DE CRÉDITS DU FONDS DE SOLIDARITÉ PRIORITAIRE AU PREMIER SEMESTRE 2001

 

Total
(en euros)

Part du total
(en %)

Opérations d'intérêt général (projets mobilisateurs)

17.121.534

65,18

Opérations inter-États

0

(n.s.)

Programme des États

9.146.422

34,82

    Cambodge

1.219.592

4,64

    Liban

1.524.700

5,80

    Mali

1.219.592

4,64

    Tunisie

1.600.000

6,09

    Viêt-nam

3.582.558

13,64

Total général

26.267.976

100

Source : ministère des affaires étrangères.

De manière plus générale, votre Rapporteur spécial relève que, hors participation de la France au Fonds européen de développement, les crédits d'aide publique au développement inscrits sur le budget des affaires étrangères, tous titres confondus, ont baissé en dépenses ordinaires-crédits de paiement de 0,61 % entre 1998 et 2001 et ont augmenté de 1,12 % entre 2001 et 2002. Ils atteignaient 1,61 milliard d'euros (10,55 milliards de francs) en 1998 et atteindront 1,59 milliard d'euros (10,49 milliards de francs) en 2002. Exprimés en autorisations de programme, ces crédits ont diminué de 8,04 % entre 1998 et 2000 et baisseront de 13,32 % entre 2001 et 2002.

CONCLUSION

Pour soutenir la politique internationale de la quatrième puissance mondiale, pour conduire notre politique de coopération internationale, pour défendre notre culture et notre langue à travers le monde, pour maintenir notre influence, particulièrement en Afrique, le ministère des affaires étrangères dispose d'un budget à peine supérieur à celui des anciens combattants. Or, les moyens financiers en jeu sont extraordinairement modestes compte tenu des enjeux politiques.

Pour que la France soit fidèle à son histoire de pays des droits de l'homme, et à la hauteur de ses responsabilités internationales, il manque 60 millions de francs à nos contributions volontaires aux Nations Unies. Pour que le budget des affaires étrangères réponde au rang et au rôle que la France entend tenir dans le concert des Nations, il manque 200 millions de francs. Faut-il rappeler que cela représente les deux cinquièmes du transfert d'un joueur de football au club du Real Madrid ? Certes 200 millions de francs ne constituent pas une somme négligeable. Mais elle paraît dérisoire par rapport au budget total de l'État. Elle représenterait une croissance du budget des affaires étrangères inférieure à 1 % !

C'est une question de volonté politique si nous voulons que la voix de la France soit mieux entendue sur la scène internationale. Il faut observer que la direction du Trésor du ministère des finances agit avec rigueur et célérité pour que la France remplisse pleinement ses obligations de contributeur au Fonds monétaire international et d'actionnaire de la Banque mondiale. Il ne serait pas choquant que le même ministère manifeste la même compréhension à l'égard des agences des Nations Unies qui agissent pour réduire la pauvreté et favoriser le développement des pays du tiers monde.

Une plus grande attention et compréhension à l'égard des divers rapports parlementaires traitant des questions internationales permettrait de mieux éclairer les choix nationaux. La prise en compte des propositions qu'ils formulent serait utile. Il doit être enfin admis que les représentants de la Nation peuvent contribuer intelligemment aux débats d'idées et que leurs analyses politiques pourraient utilement corriger les approches technocratiques et trop exclusivement comptables.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 17 octobre 2001, la Commission a examiné les crédits des Affaires étrangères.

Votre Rapporteur spécial a souligné que le budget du ministère des affaires étrangères, à l'évidence, n'était pas un budget prioritaire. Certes, le temps où le ministre concerné, dans les années 1994-1997, jugeait son efficacité à la réduction de ses moyens, semble révolu. Après une saignée, qui a fait disparaître plus de 895 emplois - soit près de 9 % des effectifs - en dix ans, l'heure est à la stabilité. Les crédits pour 2002 s'élèveront à 3,63 milliards d'euros (23,81 milliards de francs), soit une progression apparente de 7,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001. En réalité, à structure constante, c'est-à-dire hors transfert entre sections, la croissance des crédits est limitée à 1,6 %, soit un taux égal au taux de croissance des prix à la consommation. La part des crédits des affaires étrangères dans le budget de l'État atteint 1,37 % en 2002, au lieu de 1,28 % en 2001. Le budget du Quai d'Orsay ne représente qu'une partie des moyens mis au service de l'action extérieure de la France. La totalité de l'effort national, y compris les comptes spéciaux du Trésor et la contribution de la France aux dépenses d'action extérieure de l'Union européenne, s'élève à 8,92 milliards d'euros (58,51 milliards de francs), en progression, par rapport au budget 2001, de 4,68 %.

Ces données budgétaires ne correspondent pas exactement aux dépenses qui seront réellement effectuées. L'effet change-prix vient, en effet, perturber l'analyse des crédits. Une partie importante des dépenses du ministère, en particulier les rémunérations des personnels locaux et des contributions internationales obligatoires, est libellée en devises, principalement en dollars. Une prévision erronée du cours du dollar dans la loi de finances initiale entraîne nécessairement des ajustements. Ainsi pour l'année 2000, l'écart entre la prévision et la réalité a atteint 433 millions de francs, au détriment des affaires étrangères. Pour 2001, la perte est estimée à près de 165 millions de francs. Le ministère des finances ne compense la différence que pour les crédits de rémunérations. Le Quai d'Orsay doit régler les pertes de change sur le fonctionnement et les contributions aux organisations internationales, par redéploiement de ses crédits. Pour 2002, le cours du dollar a été fixé à 1,07 euro (soit 7,05 francs) alors que le taux pondéré du dollar pour les trois premiers trimestres 2001 s'élève à 7,35 francs. Si ce taux était celui observé en 2002, les crédits correspondants seraient amputés de 4 %.

Dans des conditions budgétaires difficiles, le ministère des affaires étrangères a poursuivi son effort de modernisation : réforme dans la gestion financière, poursuite de la politique de déconcentration, simplification des procédures, modernisation des outils informatiques et de communication, plus grande rigueur dans la passation des marchés. Cet effort est contesté par la direction, notamment dans le domaine de la gestion immobilière. Certes, la suspicion est une seconde nature pour la direction du budget, mais elle est tellement systématique dans l'appréciation portée sur la gestion des crédits des affaires étrangères qu'elle laisse interrogatif sur le rôle excessif que cette direction joue dans l'attribution des moyens, notamment des moyens de fonctionnement.

Ceux-ci progresseront de 2,8 %. Ils représentent 41,2 % du budget. On est loin de « la politique de reconquête » souhaitée par les ministres des affaires étrangères et de la coopération. Toutes les demandes présentées par le Quai d'Orsay ont été refusées. Par exemple, afin d'assurer la reprise de nos activités consulaires, l'ouverture de trois centres culturels, et de réorganiser nos services de sécurité en Algérie, 21 postes pour les consulats, 24 gardes de sécurité et 6 emplois contractuels étaient demandés. Il était également demandé la création de 20 postes consulaires dans les pays sensibles, le remplacement des coopérants du service national informaticiens par 10 emplois contractuels, la création de 3 postes d'assistantes sociales, conformément aux conclusions du rapport de Mme Monique Ben-Guiga, sénatrice. Or, les effectifs diminuent de 5 postes.

Le travail des rapporteurs spéciaux rencontre une limite évidente dans le fait que leur interlocuteur principal se trouve dans le ministère dont il contrôle les crédits et non au sein de la direction du budget du ministère des finances qui, pourtant, exerce une influence indéniable dans la préparation du budget des ministères dits « dépensiers ». Pour la première fois, les responsables du secteur des affaires étrangères au sein de cette direction ont été auditionnés par votre Rapporteur spécial, et, ce, à deux reprises.

Le Président Henri Emmanuelli a fait observer que la direction du budget avait dû suggérer au ministère des affaires étrangères d'affecter des fonctionnaires dans les postes prioritaires par redéploiement, étant admis que certaines parties du réseau diplomatique ne requerraient sans doute pas d'effectifs aussi importants.

Votre Rapporteur spécial a souligné que des redéploiements étaient toujours possibles, mais qu'ils interviendraient, en tout état de cause, après les fortes baisses d'effectifs qui ont eu lieu entre 1994 et 1998.

En outre, comme chaque année, il faut souligner la sous-évaluation chronique des dotations initiales pour voyages exceptionnels. Pour l'année 2000, les crédits 1999 avaient été reconduits. Au total, les crédits dépensés ont été trois fois plus élevés que les crédits inscrits en loi de finances initiale. La Cour des comptes s'est, légitiment, interrogée sur la portée de l'autorisation parlementaire dans l'ouverture des crédits. Pour 2002, il est proposé la reconduction des crédits de 2001. Il faut s'interroger sur la pertinence d'une telle proposition.

Après une forte progression en 2001, il est demandé une réduction des autorisations de programme pour dépenses immobilières, mais une augmentation de 14,7 % des crédits de paiement. La construction de notre nouvelle ambassade à Berlin sera achevée à l'été 2002 pour un coût de 390 millions de francs. La reconstruction du lycée français de Milan coûtera 110 millions de francs. Notre nouvelle ambassade à Tokyo exigera un crédit de 250 millions de francs. La construction d'un centre d'archives à La Courneuve débutera en 2002, pour un coût total estimé de 250 millions de francs. Il faut se réjouir de la construction d'une nouvelle école française à Damas. L'effort engagé pour la modernisation des locaux de nos services des visas doit être poursuivi.

En forte progression l'an dernier (+ 27 %), les contributions obligatoires seront stabilisées pour 2002. Elles représentent 17 % du budget, soit 4 milliards de francs. Les contributions volontaires, allant pour l'essentiel aux programmes et fonds des Nations Unies, augmenteront très légèrement, passant de 557 à 564 millions de francs, soit une hausse de 1,26 %. Elles avaient chuté de 67,3 % entre 1990 et 1998. Il convient de se réjouir de cette progression, pour la troisième année consécutive. Cependant, elle situe la France au douzième rang mondial, ce qui n'est guère glorieux. Nous sommes passés du quatrième rang en 1995 au dix-huitième rang en 1997 parmi les contributeurs au Haut Commissariat pour les réfugiés. Notre contribution au Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) est trois fois plus faible aujourd'hui qu'en 1993. Il n'y aura bientôt plus un seul Français parmi les cadres du PNUD. Notre contribution au Programme des Nations Unies pour l'environnement n'est pas à la hauteur de nos ambitions. Les agences des Nations Unies dans les domaines du développement, de la bonne gouvernance ou de l'aide humanitaire jouent un rôle politique majeur, notamment pour le Tiers-Monde. Il serait utile d'offrir des contributions à la hauteur du rôle que nous entendons jouer sur la scène internationale. Pour préserver notre capacité d'influence et maintenir notre présence dans les conseils d'administration, il serait nécessaire d'augmenter nos contributions de 62 millions de francs.

Les crédits consacrés à la francophonie progresseront de 1,8 %. Ceux affectés à l'aide aux Français de l'étranger augmenteront de 0,62 % et ceux consacrés à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides feront un bond de plus de 34 %, ce qui permettra à l'office de disposer enfin des moyens nécessaires à l'exercice de sa mission.

Les crédits de coopération progresseront de 9,8 à 11,2 milliards de francs. Cette hausse de 14,35 % est largement due au transfert du Fonds européen de développement (FED) des charges communes au budget des affaires étrangères. Hors participation de la France au FED, les crédits d'aide publique au développement inscrits sur le budget des affaires étrangères progresseront en dépenses ordinaires de 1,12 % en 2002. Les crédits de fonctionnement pour les centres et instituts culturels progresseront de 6,27 %. Les crédits consacrés à l'enseignement français à l'étranger connaîtront une légère hausse de 1,1 %. Les crédits destinés à la coopération internationale et au développement, à l'action audiovisuelle extérieure, à la coopération militaire et de défense baisseront de 0,98 %. Il faut noter, pour le regretter, la baisse régulière des lecteurs, enseignants, conseillers pédagogiques et assistants techniques chargés de la promotion et de l'enseignement de la langue française à l'étranger, alors que le nombre d'apprenants français augmente depuis 1994 chaque année de 4 %. Les crédits de coopération militaire et de défense baissent de 5,61 %. Les dotations pour TV5, RFI, et CFI progresseront de 2,36 %. L'essentiel de l'augmentation des crédits va à TV5. La mesure nouvelle de 5 millions de francs dont RFI bénéficiera sera insuffisante pour assurer le financement des nouveaux développements de la station. Les crédits d'investissement de la coopération, hors participation au FED, baisseront de 1,71 %. Ceux du Fonds de solidarité prioritaire seront réduits de 3,48 %. Les crédits initiaux pour dons de l'Agence française de développement seront stables.

L'hémorragie des années 1994-1997 a été jugulée. Le coup d'arrêt à l'érosion des crédits et des effectifs est confirmé. Mais nous sommes encore loin de la dynamique de reconquête annoncée depuis quatre ans. Les ministres se heurtent à l'incompréhension des « comptables » de la direction du budget du ministère des finances. La thèse de « Bercy » a le mérite de la simplicité et de la constance : la France a un réseau diplomatique et consulaire sur-dimensionné, si on le compare aux réseaux américains, britanniques ou allemands, il faut en particulier supprimer un grand nombre de consulats, notamment en Europe. Les moyens ainsi dégagés permettront de répondre aux besoins qui sont aujourd'hui pas, ou mal, satisfaits. À cette approche purement quantitative, qui ne repose sur aucune analyse politique des fondements de notre réseau, il est urgent que le Quai d'Orsay apporte une réponse publique, transparente et argumentée. Enfin le ministère des finances reproche à son homologue des affaires étrangères de ne pas avoir fait les arbitrages nécessaires entre les coopérations bilatérales et multilatérales et, au sein du multilatéral, entre les institutions. Ce jeu de ping-pong, lancinant et irritant, entre les deux administrations ne peut perdurer. Les choix politiques doivent déterminer les moyens et non l'inverse.

M. Alain Rodet a estimé que les contributions volontaires de la France aux organismes des Nations Unies et, en particulier, au profit du Haut Commissariat pour les réfugiés et de l'UNICEF, méritaient, compte tenu des événements récents, d'être augmentées de manière substantielle.

M. Jean-Louis Dumont a estimé nécessaire de renforcer l'action culturelle et économique de la France dans les pays d'Europe centrale et orientale, où elle n'a pas été historiquement présente, contrairement à certains de nos partenaires européens. En outre, les contributions de la France au PNUD mériteraient d'être augmentées.

M. Alain Barrau a relevé un défaut de cohérence entre, d'une part, la volonté de la France de mener une politique étrangère à la fois européenne et universelle, de promouvoir sa langue et le plurilinguisme dans les enceintes internationales et sur tous les continents, de défendre la diversité culturelle et le dialogue entre les civilisations, de rénover en profondeur son dispositif de coopération internationale, et, d'autre part, la relative faiblesse des moyens accordés aux ministères chargés des affaires étrangères et de la coopération. Dans ce contexte, il apparaît nécessaire de redonner à ce ministère les moyens de conduire une politique étrangère et de coopération ambitieuse. Il s'agit là, à côté de la sécurité, de la justice, de la défense, d'une des compétences régaliennes. Les récents événements tragiques aux États-Unis montrent qu'un investissement approprié, suivi et évalué dans ce domaine, en direction des pays en développement notamment, peut sans doute permettre d'économiser des vies et d'importants coûts matériels. Les choix budgétaires en la matière sont donc fondamentaux.

M. Pierre Hériaud a interrogé votre Rapporteur spécial sur l'évolution des crédits inscrits sur le ministère des affaires étrangères, dévolus à la sécurité civile, crédits qui avaient fait l'objet, l'an dernier, d'une dotation de 6 millions de francs.

M. Guy Lengagne a fait remarquer que les centres culturels, qui jouaient un rôle fondamental dans la diffusion de la culture française dans le monde, font l'objet d'un quasi-oubli. S'étant rendu au Yémen dans le cadre du groupe d'amitié France-Yémen, il a visité à Aden la maison où a vécu Arthur Rimbaud, que la France avait souhaité transformer en centre culturel, après un effort considérable de réaménagement, pour finalement la laisser à l'abandon, la conséquence étant que cette maison est devenue « Rambo Hôtel ».

En réponse aux intervenants, votre Rapporteur spécial a souligné les points suivants :

Le rapport fait par notre collègue Yves Dauge sur le réseau culturel français à l'étranger a bien mis en valeur les manques de la politique de la France dans cette matière. Répondant à cette préoccupation, le ministère des affaires étrangères bénéficiera, pour rénover ce réseau, d'une mesure nouvelle de 31 millions de francs en 2002.

La commission a ensuite adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits des affaires étrangères et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

N° 3320-1 .- Rapport de M. Yves Tavernier (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Affaires étrangères.


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© Assemblée nationale

() Contrôle financier du ministère des affaires étrangères, Rapport sur la gestion 2000, 2001, page 2.

() Yves Tavernier, Les services des visas, parents pauvres des affaires étrangères, Assemblée nationale, XIème législature, n° 1803, 8 septembre 1999.

() M. Yves Dauge, Plaidoyer pour le réseau culturel français à l'étranger, Assemblée nationale, XIème législature, n° 2924, 7 février 2001.

() Le chapitre 42-31 est, en effet, un chapitre provisionnel inscrit à l'état G annexé à la loi de finances.

() En 2000, l'écart entre le projet de loi de finances et la gestion a nécessité un ajustement de 26,5 millions d'euros (174 millions de francs).

() Yves Tavernier, ibidem.

() Cour des comptes, Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, 2001, page 51.

() M. Alain Barrau, La réforme de la coopération, premier bilan, Assemblée nationale, XIème législature, n° 3283, 26 septembre 2001.

() Contrôle financier du ministère des affaires étrangères, Rapport sur la gestion 2000, 2001, page 5.

() Cour des comptes, Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, 2001, page 60.

() Contrôle financier du ministère des affaires étrangères, Rapport sur la gestion 2000, 2001, page 5.

() Cour des comptes, Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, 2001, page 72.

() Ces chapitres sont inscrits à l'état H annexé au projet de loi de finances et peuvent donc voir reportés de 2001 à 2002 les crédits non consommés.

() Prise en charge par l'État du déficit d'exploitation de la desserte aérienne et financement de subventions au profit d'associations dont l'objet est de renforcer le rôle européen de la ville. Les conventions de délégation de service public sont établies pour une durée de trois ans. Les précédentes conventions sont arrivées à échéance en mars 2001. Un nouvel appel d'offres a donc été lancé. Il concernait les lignes déjà desservies avec Copenhague, Milan et Vienne, mais aussi de nouvelles liaisons avec Madrid, Lisbonne et Rome. Ces deux dernières liaisons ayant été attribuées à Air Littoral ont dû faire l'objet de nouveaux examens. Ces dossiers sont encore en cours de traitement.

() Albanais, allemand, anglais, cambodgien, créole, espagnol, lao, mandarin, persan, polonais, portugais pour l'Afrique, portugais pour le Brésil, roumain, russe, serbe et croate, turc, vietnamien.

() RMC Moyen-Orient, Delta RFI (Roumanie), RFI Bulgarie, RFI Deutschland.

() La réforme du Fonds d'aide et de coopération, rebaptisé Fonds de solidarité prioritaire, a été décidée par le Premier ministre, après que les membres du comité interministériel de la coopération internationale et du développement l'ont préconisée.