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mis en distribution

le 7 novembre 2001

N° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 24


EMPLOI ET SOLIDARITÉ


VILLE

Rapporteur spécial : M. Pierre BOURGUIGNON

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

INTRODUCTION 7

I.- UNE POLITIQUE DE LA VILLE REDÉFINIE DANS SES OBJECTIFS, RENOUVELÉE DANS SES PROCÉDURES ET MODERNISÉE DANS SES STRUCTURES 9

A.- DES OBJECTIFS REDÉFINIS 9

1.- La réorientation de la politique de la ville 9

2.- La réflexion sur les objectifs thématiques 11

B.- UNE POLITIQUE CONTRACTUELLE PLACÉE AU CENTRE DE LA PLANIFICATION ET DE L'INTERCOMMUNALITÉ 12

1.- L'affirmation de la place de la ville dans les contrats de plan 12

2.- La nouvelle génération des contrats de ville 13

3.- Le programme de renouvellement urbain 18

4.- Le renforcement de la dimension intercommunale 20

D.-  DES STRUCTURES MODERNISÉES 25

1.- Les instances nationales 25

2.- Les instances locales 28

II.- UN BUDGET CLARIFIÉ ET FORTEMENT RÉÉVALUÉ 29

A.- UNE CLARIFICATION DES CIRCUITS DE FINANCEMENT 31

1.- Les clarifications introduites par les lois de finances pour 2000 et 2001 32

2.- Les modifications prévues par le projet de loi de finances pour 2002 34

3.- Les perspectives d'évolution de la présentation du budget de la Ville 35

B.-  DES MOYENS BUDGÉTAIRES FORTEMENT RÉEVALUÉS 36

1.- Le budget de la Ville 36

2.- L'effort public global en faveur de la ville 41

III.- UN PROGRAMME FONDÉ SUR QUATRE PRIORITÉS 51

A.- LES INTERVENTIONS EN MATIÈRE DE PRÉVENTION ET DE SÉCURITÉ 51

1.- La prévention de la délinquance 52

2.- Le renforcement de la police de proximité 53

3.- L'accès à la justice 54

B.- LES INTERVENTIONS RELATIVES AU LIEN SOCIAL ET AUX SERVICES PUBLICS 55

1.- Le droit à l'éducation 55

2.- L'accès aux soins 58

3.- L'accès à la culture 60

4.- L'implantation des services publics 60

4.- Le dispositif adultes relais 63

C.- LE PROGRAMME DE RENOUVELLEMENT URBAIN 63

1.- Les actions en faveur de la diversité de l'habitat 64

2.- Le programme d'amélioration du cadre de vie 65

3.- Les prêts de la Caisse des dépôts et consignations 68

D.- LE PROGRAMME DE REVITALISATION ÉCONOMIQUE 69

1.- Le Fonds de revitalisation économique 69

2.- Les équipes emploi insertion 72

3.- Le plan emplois jeunes 73

4.- Les exonérations en faveur de l'emploi 74

EXAMEN EN COMMISSION 77

Article 72 : Extension du dispositif des adultes-relais. 79

INTRODUCTION

Le budget de la Ville a été, au cours des trois dernières années, fortement réévalué afin de mettre en _uvre la nouvelle ambition que le Gouvernement a définie pour répondre aux difficultés de notre société urbaine. En progressant de 15,6 % par rapport au budget voté l'année dernière, les dotations demandées pour 2002 poursuivent cette progression de manière à financer la montée en puissance des dispositifs de renouvellement urbain et de revitalisation économique mis en place depuis trois ans.

Au total, la XIème législature aura permis de doter la politique de la ville de moyens à la hauteur de ses objectifs et de ses enjeux. Le budget de la Ville mobilisera, en 2002, 538 millions d'euros (3,5 milliards de francs), alors qu'il ne représentait en 1997 que 144 millions d'euros (944 millions de francs). Pour sa part, l'estimation de l'effort public en faveur de la ville dépasse 6,2 milliards d'euros (40 milliards de francs).

Ainsi, le Gouvernement se donne la capacité de concrétiser les chantiers décisifs qu'il a ouverts en faveur du développement social urbain. Depuis 1997, la politique de la ville a changé de dimension. Ses objectifs ont été réorientés, ses procédures renouvelées et ses structures modernisées. Une telle mobilisation était attendue par tous les observateurs confrontés au malaise des cités, et réclamé par tous les acteurs chargés, sur le terrain, d'y apporter des solutions.

Les moyens nouveaux apportés à la politique de la ville modifient profondément sa finalité. Ils permettent de passer d'un dispositif d'« amortisseur social », appliqué à des sites prioritaires sélectionnés en fonction de critères socio-économiques, à un outil de développement et d'intégration des quartiers dans la ville tout entière. En effet, l'implication de l'État en faveur des villes n'a, jusqu'à présent, pas empêché que celles-ci, où vivront bientôt huit Français sur dix, ne soient aujourd'hui morcelées par trente ans d'urbanisme favorisant les grands ensembles, suivis par trente ans de crise économique. Elle n'a pas non plus enrayé la montée de l'intolérance et le découragement de beaucoup de nos concitoyens qui ont perdu confiance dans le bien-fondé du projet démocratique et dans l'efficacité de l'action publique.

Le changement de la dimension de la politique de développement social urbain se traduit à travers les grands programmes qui mobilisent les dotations nouvelles ouvertes par ce budget. C'est d'abord l'enjeu des 247 contrats de ville pour lesquels ont été mis en place non seulement des moyens financiers fortement réévalués, mais un cadre profondément rénové. C'est aussi l'ambition du plan de renouvellement urbain qui s'est concrétisé à travers les grands projets de ville appelés à transformer les sites les plus dégradés. C'est enfin l'objectif du dispositif de revitalisation économique créé pour des quartiers parmi les plus touchés par l'exclusion, à travers notamment l'institution aides ciblées aux entreprises.

Ce budget est, en outre, le projet de l'ensemble du Gouvernement. Pour réussir, la politique de la ville ne doit pas être une politique sectorielle parmi d'autres, mais l'engagement autour d'une cause commune de tous les ministères et collectivités locales concernés. Le Premier ministre a donc souhaité mobiliser, au-delà des crédits du ministère de la Ville, tous les moyens d'action dont dispose l'État pour répondre au malaise de nos cités, depuis les emplois-jeunes ou le dispositif issu du programme de lutte contre les exclusions jusqu'au réseau d'éducation prioritaire ou les interventions en faveur de la présence des services publics. La dimension interministérielle de ce budget est confortée par les réformes législatives qu'en complément de l'augmentation des moyens budgétaires, le Gouvernement a réalisées, en modifiant les règles de l'intercommunalité, de l'aménagement du territoire et du développement du logement social.

I.- UNE POLITIQUE DE LA VILLE REDÉFINIE DANS SES OBJECTIFS, RENOUVELÉE DANS SES PROCÉDURES ET MODERNISÉE
DANS SES STRUCTURES

En mettant le développement urbain au centre de la planification, le Gouvernement a donné une nouvelle dimension à la politique de la ville. Les objectifs de cette politique ont été redéfinis, ses procédures ont été renouvelées et ses structures modernisées.

Le Gouvernement a lancé, en 1997, une indispensable réflexion sur l'avenir de la politique de développement social urbain, fondée depuis plusieurs années sur des sites prioritaires bénéficiaires de dispositifs dérogatoires du droit commun. Cette réflexion a abouti, en 1998, à la redéfinition des grandes orientations destinées à servir de base à la négociation de la nouvelle génération des contrats de ville. Elle a été complétée, au cours de l'année 1999, par une définition des objectifs assignés aux quatre principaux domaines d'intervention de la politique de la ville.

La politique de la ville se réduit encore trop souvent aux mesures prises en faveur des quartiers sensibles, découpés au sein des agglomérations, sans que l'avenir des villes dans leur globalité soit toujours pris en compte. Les dispositifs de zonage, qui ont été successivement mis en place, sont la meilleure illustration de cette tendance.

Le Gouvernement a l'ambition d'agrandir l'échelle de son intervention en faveur des villes, en ne traitant pas seulement les quartiers en difficulté, mais en apportant un soutien global au développement social, urbain et économique de chaque agglomération. Pour reprendre les termes du relevé des conclusions du Comité interministériel réuni le 30 juin 1998, il importe en effet de donner une réponse à la fois « globale et territorialisée » à la crise urbaine. Sans oublier l'attention qui doit être portée aux quartiers et à la vie quotidienne de leurs habitants, il s'agit d'aboutir à « une ville équilibrée, territoire de mixité urbaine et sociale, favorisant la mobilité et les échanges entre les quartiers ».

Un tel changement d'échelle est indispensable pour répondre à la nécessité, réaffirmée par le Premier ministre, de garantir le pacte républicain et de renforcer la cohésion sociale sur tout le territoire.

La mise en place d'une véritable gestion urbaine de proximité passe par l'association des habitants à la définition de l'avenir de leur ville. Tous les modes de participation doivent être favorisés, à savoir, non seulement des moyens d'expression spécifiques (conseils de quartiers, comités consultatifs ou commissions extra-municipales), mais aussi les initiatives associatives et les différentes démarches que chacun peut engager auprès des services publics.

Le Gouvernement a précisé ses intentions sur ce point. Il entend notamment « soutenir fortement les actions de formation, la mise en place de centres de ressources décentralisés permettant aux professionnels d'échanger et de valoriser les meilleures pratiques, comme de confronter leurs expériences sur les difficultés rencontrées ». Il s'est également engagé à ne signer à l'avenir aucun contrat, et notamment aucun contrat de ville, si les conditions effectives de participation des habitants ne sont précisément définies.

Votre Rapporteur spécial constate que l'objectif d'une gestion de proximité constitue un thème récurrent, présent dans tous les textes de référence produits sur la politique de la ville, sans qu'aient été surmontées les difficultés rencontrées par nos concitoyens, et notamment les jeunes, à participer à la vie publique. Il se félicite, par conséquent, du fait que le Gouvernement ait aussi choisi de mettre cet objectif, non seulement au c_ur de son discours, mais au centre de son action.

L'avenir des villes dépend de la mobilisation de toutes les personnes publiques concernées par la vie quotidienne des quartiers, au premier rang desquelles l'État, les municipalités et les autres collectivités locales, les bailleurs sociaux et les gestionnaires de services publics.

Votre Rapporteur spécial approuve la décision du Gouvernement visant à clarifier les responsabilités des acteurs de la politique de la ville. Le Comité interministériel du 30 juin 1998 a en effet rappelé le rôle de chacun de ces acteurs.

L'État doit assurer l'égalité devant le service public afin de garantir le respect des valeurs et des principes républicains sur tout le territoire et répondre ainsi aux principales préoccupations des habitants à savoir l'emploi, la sécurité, l'éducation, qui sont les priorités du Gouvernement.

Les collectivités locales doivent également être en mesure d'assumer pleinement leurs responsabilités pour garantir un développement harmonieux de leurs villes. Ce sont souvent les communes les moins riches qui supportent les charges les plus lourdes. Il importe par conséquent qu'elles puissent surmonter leurs difficultés pour acquitter une participation financière à la hauteur des enjeux de la crise urbaine qu'elles traversent.

A cet effet le Gouvernement a rappelé trois impératifs : un meilleur partage de la fiscalité locale, en particulier de la taxe professionnelle, une implication et un effort financier plus conséquents des conseils régionaux et généraux, un redéploiement des dotations de l'État au profit des communes en difficulté. Trois initiatives ont déjà été prises :

· le Parlement a adopté deux projets de loi (le premier relatif à l'aménagement durable du territoire, le second portant sur l'organisation urbaine et l'intercommunalité) qui amèneront à davantage de solidarité dans le cadre de projets de développement d'agglomération ;

· une augmentation importante de la dotation de solidarité urbaine a été décidée ;

· les contingents d'aide sociale ont été réformés.

Les autres partenaires institutionnels doivent participer à cet effort, au premier rang desquels le Fonds d'action sociale et la Caisse des dépôts et consignations, organismes pour lesquels le Comité interministériel du 30 juin 1998 a pris des décisions importantes. La Caisse a augmenté de façon significative sa contribution à la mise en _uvre de la politique de la ville, notamment pour les opérations lourdes de restructuration urbaine. Le Fonds d'action sociale a maintenu, pour sa part, sa participation aux contrats de ville.

En 1999, quatre colloques ont enrichi les orientations générales données à la politique de la ville en précisant les objectifs assignés à quatre thèmes d'intervention privilégiée.

A Montpellier, les 17 et 18 mars 1999, ont eu lieu deux journées de travail sur le thème « Prévention et Sécurité : agir au quotidien ». Les conclusions des travaux ont rappelé la nécessaire implication des politiques de droit commun sur les territoires de la politique de la ville, l'importance de l'aide aux victimes, de l'accès au droit et de la prévention de la récidive. Ce colloque a également défini de nouveaux modes d'intervention pour répondre aux incivilités, à l'augmentation de la délinquance des mineurs et aux violences urbaines. Il a, enfin, affirmé la nécessité d'impliquer les habitants en les incitant à participer aux diagnostics locaux de sécurité et en les sollicitant sur les réponses à apporter à l'insécurité.

A Tours, les 30 et 31 mars 1999, s'est tenu le colloque « L'éducation dans la ville : une responsabilité partagée ». Ce colloque a permis d'affirmer que l'éducation concerne tout le monde et que l'acte éducatif repose sur la cohésion sociale. Quatre socles fondamentaux de l'action éducative se sont dégagés : le rôle des parents, l'école républicaine, la socialisation et la parole donnée aux jeunes eux-mêmes.

Les 28 et 29 juin 1999, s'est tenu, à Nantes, le colloque « Réussir la ville solidaire : Économie et Emploi ». Au cours de cette réunion, ont été présentées les conclusions du rapport établi à l'attention du Premier ministre par Madame Chantal Robin-Rodrigo et de votre Rapporteur spécial. Tous les participants ont reconnu la nécessité de combiner la revitalisation économique, la logique de développement du territoire et l'accès à l'emploi des habitants des quartiers.

Enfin, à Vaulx-en-Velin, les 9 et 10 décembre 1999, a eu lieu la rencontre « Renouveler nos villes pour mieux vivre ensemble ». Ces rencontres étaient destinées à préparer le programme de renouvellement urbain qui s'est concrétisé, lors du Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999,  par la création de 50 grands projets de ville et de 30 opérations de renouvellement urbain.

Renforcés par l'affirmation de la place de la ville dans les contrats de plan, les contrats de ville ont vocation à devenir, dans la forme nouvelle prévue pour la génération actuellement en fin de négociation, la principale procédure de mise en place de la politique de la ville. Par ailleurs, le Gouvernement a donné une nouvelle dimension à son programme de restructuration urbaine en lançant les grands projets de ville et pris d'importantes mesures afin de privilégier la dimension intercommunale du développement des villes.

Les objectifs de la nouvelle politique de la ville ont trouvé, dans la nouvelle génération des contrats de plan, matière à se concrétiser. Le développement social urbain constitue en effet une des principales priorités des nouveaux contrats de plan dont un des enjeux est bien de permettre à des territoires urbains, progressivement marginalisés, de retourner dans le droit commun.

Plusieurs décisions ont d'ores et déjà été prises pour accorder à la ville une place plus importante que celle qui lui était réservée par le XIème plan.

Les contrats de plan État-régions (CPER) 1994-1999 signés en métropole prévoyaient, initialement pour cinq ans, un « volet ville » d'un montant de 1,45 milliard d'euros (9,5 milliards de francs) au titre de la contribution de l'État, et de 0,52 milliard d'euros (3,4 milliards de francs) au titre de la contribution des régions.

L'enveloppe totale réservée par l'État au volet ville des contrats 2000-2006 s'élève à  1,95 milliard d'euros (12,82 milliards de francs), soit une progression de 34 % par rapport aux crédits inscrits dans la génération 1994-1999. Cette enveloppe est ventilée en 1.362,89 millions d'euros (8.940 millions de francs) au titre des crédits ville et 592,42 millions d'euros (3.886 millions de francs) au titre de la participation des autres ministères, contractualisée dans les autres volets des contrats.

Pour sa part, l'engagement des conseils régionaux s'élève à 778,40 millions d'euros (5.106 millions de francs), en augmentation de 50,1 % par rapport à l'enveloppe prévue pour 1a période 1994-1999.

 

CRÉDITS DU VOLET « VILLE » DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 2000-2006

(en millions d'euros)

  

Crédits de l'État : 1 955,31

dont :

Crédits des régions

  

Crédits ville

Autres ministères

    

1 362,89

592,42

778,40

  

Source : Délégation interministérielle à la Ville.

  

Le Gouvernement a donc fait de la ville une des priorités des CPER 2000-2006. Le volet ville de ces contrats a été négocié par les préfets de région autour de trois objectifs principaux :

· mobilisation de l'ensemble des moyens inscrits aux CPER et rentrant dans les différents thèmes de la politique de la ville, qui ne doit plus être considérée comme une simple politique sectorielle ;

· recherche d'une contribution importante des conseils régionaux ;

· participation des conseils généraux auxquels a été proposée la signature d'une convention particulière sur la politique de la ville.

Les 214 contrats de ville signés en 1994 ont été le principal cadre de développement social urbain des dernières années. Ils ont permis de réaliser des avancées importantes dans différents domaines touchant à la vie quotidienne des habitants, notamment pour la rénovation du cadre de vie. Ils ont également facilité l'adaptation des services publics par des efforts de coordination et de proximité, à travers les « plate-formes de services publics » ou les « maisons de justice et du droit ».

Sur le plan financier, les contrats de ville ont bénéficié de la part de l'État des crédits suivants :

CONTRIBUTION DE L'ÉTAT AUX CONTRATS DE VILLE 1994-1999

(en millions d'euros)

Les financements de l'État ont été complétés par une participation de l'Union européenne, des régions, des départements et des communes qui a atteint les montants retracés dans le tableau ci-après :

CONTRIBUTION AUX CONTRATS DE VILLE 1994-1999
(hors État)

(en millions d'euros)

  
 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Régions (France métropolitaine)

27,82

136,12

147,85

65,72

82,60

(1)

Départements

21,98

38,10

43,48

81,30

50,63

(1)

Communes et leurs groupements

211,05

259,04

199,24

210,36

248,19

(1)

Union européenne

4,57

66,56

113,09

171,35

159,46

163,88 (2)

(1) en cours d'analyse

(2) auxquels s'ajoutent 218 millions d'euros versés en 2000.

Source : Délégation interministérielle à la Ville.

  

Un premier bilan montre que, si l'inscription des contrats de ville dans le XIème plan a constitué un atout, les conseils généraux n'ont toutefois pas pris toute la place que leurs compétences justifiaient. De même, le choix de la formule contractuelle pour la mise en _uvre de cette politique a été positif, mais certains contrats ont été signés sans que les objectifs et les modalités de pilotage aient été suffisamment précisés. En outre, les contrats de ville n'ont pas toujours rassemblé l'ensemble des politiques publiques concourant à la cohésion sociale des territoires prioritaires. D'une manière plus générale, leur mise en _uvre s'est heurtée à une émergence trop lente de la coopération intercommunale et à la difficile coordination des services de l'État. L'ensemble de ces constats a été pris en compte dans la préparation de la nouvelle génération des contrats de ville.

L'élaboration des contrats de ville 2000-2006 est actuellement en cours d'achèvement. 247 conventions cadre ont été signées. Les conventions thématiques et territoriales avenants à ces conventions ont été élaborées ou sont en cours de finalisation.

Les nouveaux contrats de ville constituent le cadre par lequel l'État, les collectivités locales et leurs partenaires s'engagent à mettre en _uvre, de façon concertée, des politiques territorialisées de renouvellement urbain, visant à lutter contre les processus de dévalorisation de certains quartiers. L'objectif est le développement d'une ville équilibrée permettant l'intégration harmonieuse de toutes ses composantes. Chaque contrat comporte des programmes d'action à l'échelle de la commune et de l'agglomération. Il prévoit par ailleurs des interventions sur des sites prioritaires définis localement (îlot, quartier, ensemble de quartiers...).

Le Gouvernement a décidé de regrouper tous les crédits contractualisés dans les nouveaux contrats de ville qui ont ainsi vocation à devenir l'unique procédure de négociation et à traiter toutes les opérations auparavant dispersées dans plusieurs dispositifs. Ils intègrent notamment les programmes d'aménagement concerté du territoire (PACT) urbains, mis en place en 1989, dès le Xème plan, en faveur de zones en cours de reconversion industrielle, et pour lesquels le Comité interministériel des villes du 12 novembre 1992 avait institué une procédure contractuelle séparée. Seuls les contrats locaux de sécurité restent distincts dans la mesure où ils concernent des opérations de prévention de la délinquance qui gardent leur spécificité et demandent le maintien d'une procédure plus légère que les contrats de ville.

Les nouveaux contrats de ville ont ainsi pour but de proposer un cadre unique à géométrie variable, là où la génération précédente avait vocation à s'adresser aux zones les plus difficiles, d'autres procédures contractuelles étant prévues pour les zones intermédiaires.

La négociation des contrats de ville a été axée autour de trois objectifs :

- Mettre en _uvre des politiques structurelles à l'échelle intercommunale :

Ces politiques structurelles sont destinées à enrayer les processus qui ont contribué à cristalliser des situations de ségrégation urbaine et sociale. Dans les domaines de l'habitat, de l'emploi et de l'insertion, elles doivent, pour être efficientes, être conduites en collaboration et solidarité intercommunales. Plus que par le passé, les contrats de ville s'attachent donc à faire émerger cette approche intercommunale.

- Mieux mobiliser l'ensemble des politiques sectorielles mises en _uvre par l'État :

Il importe de tirer les conséquences des résultats des réflexions engagées sur les principaux thèmes de la politique de la ville (prise en compte des priorités définies par les contrats locaux de sécurité en matière de délinquance, intégration des projets éducatifs locaux ...).

- Renforcer la participation des conseils généraux :

La participation des conseils généraux à la politique de la ville s'est concrétisée par l'élaboration de conventions particulières dans chaque département. La circulaire du Premier ministre en date du 31 juillet 1998 demandait en effet que soit proposée à chaque conseil général la signature d'un engagement sur la politique de la ville afin de mobiliser et adapter les compétences propres des départements aux objectifs des contrats de ville. Au 31 juillet 2000, 12 conventions de ce type ont été signées et 6 conventions sont en préparation.

Les contributions financières prévues pour les contrats de ville 2000/2006 sont retracées dans les tableaux ci-dessous.

CRÉDITS DES CONTRATS DE VILLE 2000-2006

(en millions d'euros)

    Crédits de l'État :

    dont :

3 436,20 (1)

Crédits des régions

Crédits ville

Autres ministères

Autres crédits
(dont FAS et RHI)

Crédits GPV et ORU

  

1 362,89

457,35

853,71

762,25

778,40

(1) y compris l'enveloppe de 0,76 milliard d'euros ouverte en faveur des grands projets de ville

Source : Délégation interministérielle à la Ville.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L'ÉTAT INSCRITS DANS LES CONTRATS DE VILLE

(en millions d'euros)

Ministères

2000-2006

dont CPER

2000-2006

Rappel CPER 1994-1999

Ville

1.362,89

1.356,80

533,57 (2)

Logement

571,68

190,56

658,27

Emploi

85,37

85,37

-

Solidarité

88,88

88,88

-

Justice

28,66

28,66

-

Jeunesse et sports

16,00

16,00

-

Aménagement du territoire

60,98

-

52,14

Culture

64,03

-

54,88

DOM-TOM

177,15

-

118,91

Fonds d'action sociale

245,44

-

173,79

Total

2  601,09 (1)

1 766,27

1 591,56

(1) hors enveloppe supplémentaire de 0,76 milliard d'euro ouverte en faveur des grands projets de ville

(2) hors grands projets urbains.

Source : Délégation interministérielle à la Ville.

Les crédits mobilisés par l'État regroupent :

· les crédits du budget de la Ville contractualisés aux CPER et les engagements pluriannuels (1.362,89 millions d'euros) ;

· les crédits des autres ministères contractualisés aux différents volets des CPER (0,46 milliard d'euros) ;

· des crédits d'origines diverses, et notamment ceux dégagés par le Fonds d'action sociale et les dotations en faveur de la résorption d'habitat insalubre (0,85 milliard d'euros au total) ;

· l'enveloppe supplémentaire de 0,76 milliard d'euros consacrée à partir de 2001 aux grands projets de ville.

La tranche 2000 des crédits de l'État inscrits dans les contrats de ville a été ouverte par la loi de finances initiale à hauteur de 251,24 millions d'euros (soit 170,90 en fonctionnement et 80,34 en investissement). La loi de finances rectificative votée au printemps 2000 a ouvert 33,54 millions d'euros supplémentaires. La loi de finances pour 2001 a ouvert 455,98 millions d'euros, soit 279,90 millions d'euros en crédits de fonctionnement et 176,08 millions d'euros en dotations d'investissement. Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit 291,48 millions d'euros en fonctionnement et 228,67 millions d'euros en investissement.

Pour leur part, les conseils régionaux ont contractualisé au titre de la politique de la ville un total de 778,40 millions d'euros ().

Les conseils généraux n'ont, pour le moment, pas encore arrêté le niveau de leurs contributions et, s'agissant des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, les crédits seront mobilisés lors des programmations annuelles des contrats de ville, dans le cadre d'avenants financiers prévisionnels qui seront élaborés à la fin de l'année.

S'ajoutent les crédits communautaires mobilisables au titre des objectifs 2 et 3 et du nouveau programme d'initiative communautaire, « URBAN », dont le contenu sera présenté plus loin.

Le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a décidé de remplacer les grands projet urbains par un programme de renouvellement urbain à la fois plus large et plus ambitieux. Ce programme se concrétisera par la mise en place de grands projets de ville (GPV) et d'opérations de restructuration urbaine (ORU).

S'inscrivant dans la durée, le GPV est un projet global de développement social et urbain qui vise à réinsérer un ou plusieurs quartiers dans leur agglomération. Il s'agit d'améliorer les conditions de vie des habitants et de transformer de manière durable l'image du quartier. Il s'agit également, par des actions de revitalisation et de valorisation sociale, de redonner une valeur économique à ces territoires.

Les GPV s'intègrent dans les contrats de ville. Il s'agit en fait de contrats de ville comportant d'importantes opérations de transformation urbaine concentrées sur certains de leurs territoires prioritaires. Les GPV font l'objet d'une convention territoriale, complétant ou précisant le contrat de ville.

Afin de renforcer le contrat de ville, le GPV se concrétisera sous la forme d'un ensemble d'actions visant à :

· ancrer le quartier dans l'agglomération par :

- une politique de l'habitat à l'échelle de l'agglomération, afin notamment de rééquilibrer l'offre de logements à vocation sociale et de permettre de retrouver une certaine diversité au sein des quartiers ;

- des échanges entre les quartiers et l'agglomération par un désenclavement des moyens de transport ;

- une dynamique de développement économique à l'échelle de l'agglomération.

· renouveler l'offre urbaine par :

- la restructuration du bâti en augmentant l'offre de logement, en intervenant sur les copropriétés en difficulté et en renforçant les centres de proximité ;

- le réaménagement des espaces extérieurs et de la structure foncière (restructuration des dalles, remodelage des espaces extérieurs, adaptation et remodelage du système de voirie, hiérarchisation des espaces publics et des voiries, création d'une structure foncière) ;

- l'implantation d'activités pour une revitalisation économique (réponse aux besoins en services marchands, recherche de synergie entre les investissements sur le quartier, le développement économique et l'accès à l'emploi des habitants, stratégie d'accueil d'entreprises et soutien à la création d'entreprises) ;

· améliorer la vie quotidienne au sein des quartiers par :

- une réduction du processus d'exclusion (accès à l'emploi, réussite scolaire, lutte contre les discriminations) ;

- un développement et une adaptation des services publics afin de restaurer le sentiment de sécurité, de valoriser le potentiel culturel et de rétablir l'accès aux soins.

Lors du Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999, cinquante sites ont été désignés comme susceptibles de faire l'objet d'un grand projet de ville. Le ministre délégué à la Ville a demandé aux élus et aux préfets concernés de préparer, sur la base d'un cahier des charges, des propositions. A la fin du mois de juillet 2001, 44 conventions avaient été élaborées dont 35 étaient signées. La conduite d'un GPV est organisée autour d'un pilotage politique, d'un pilotage technique et d'une direction de projet. Pour 30 projets, cette organisation a été institutionnalisée sous la forme d'un groupement d'intérêt public.

Le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a annoncé l'affectation aux GPV d'une enveloppe globale de crédits spécifiques de 0,85 milliard d'euros jusqu'en 2006. Cette enveloppe s'ajoute aux dotations contractualisées dans les contrats de plan État-régions qui pourront par ailleurs être mobilisées.

Aux 50 sites GPV s'ajoutent 30 territoires sélectionnés pour faire l'objet d'une « opération de renouvellement urbain » (ORU). Il s'agit d'un dispositif moins « lourd » que le GPV. A la différence des GPV, les ORU ne justifient pas l'ouverture de dotations de fonctionnement et ne bénéficient que de moyens d'investissement. Elles s'adressent à des villes en difficulté financière, souvent bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine, qui cumulent des difficultés en matière d'habitat (absence d'offre locative, habitat dégradé devant faire l'objet de réhabilitation ou d'opération de démolition-reconstruction).

Les ORU se traduisent par un programme d'interventions portant sur l'amélioration et la diversification de l'habitat (passant par la réhabilitation, la démolition ou la reconstruction), et sur les actions qui leur sont liées (traitement des espaces publics, implantations d'infrastructures, soutien aux activités économiques et mise en place des actions de gestion urbaine et sociale correspondantes). Le ministère de la Ville consacrera aux ORU une enveloppe de 99,85 millions d'euros pour la période 2000-2006.

Le programme de renouvellement urbain est financé par des crédits de fonctionnement intégrés au Fonds d'intervention pour la ville (article 10 du chapitre 46-60), et par des dotations d'investissement retracées dans une ligne spécifique du titre VI (article 30 du chapitre 67-10). S'y ajoutent les aides exceptionnelles versées depuis 1999 aux villes rencontrant des difficultés financières importantes, inscrites sur l'article 40 du chapitre 46-60. L'enveloppe totale consacrée au renouvellement urbain devrait atteindre, en crédits de paiement, 63,45 millions d'euros en 2002, contre 45,27 millions d'euros en 2001.

FINANCEMENT DU PROGRAMME DE RENOUVELLEMENT URBAIN

(en crédits de paiement et en millions d'euros)

 

2001

2002

    Fonctionnement

    (art. 10 du chapitre 46-60)

15,24

29

    Aides exceptionnelles

    (art. 40 du chapitre 46-60)

10,67

10,67

    Subventions d'investissement

    (art. 30 du chapitre 67-10)

19,36

23,78

      Total

45,27

63,45

Lors du Comité interministériel des villes du 1er octobre dernier, le Gouvernement a décidé de renforcer sa politique de renouvellement urbain en désignant trente nouveaux sites prioritaires. De plus, les projets de neuf villes situées dans les agglomérations d'un grand projet de ville ont été également retenus, et un soutien renforcé sera apporté au projet de renouvellement urbain de l'agglomération de Pointe-à-Pitre. Une enveloppe supplémentaire de crédits spécifiques de 228,67 millions d'euros (1,5 milliard de francs) sera réservée à ces projets, sur la période 2002-2006.

La politique de la ville repose sur la notion de géographie prioritaire. Cette notion a désigné successivement 22 quartiers faisant l'objet de la procédure de « développement social du quartier » au début des années 1980, 148 quartiers du IXème plan, et 546 quartiers inscrits au Xème plan. Elle désigne actuellement les pratiques de « zonage », en vigueur depuis plusieurs années, qui sont loin de faire l'unanimité et que le Gouvernement est en train d'évaluer et de réorganiser.

Le principe de territorialisation a en effet été renforcé par la mise en place du pacte de relance qui fait bénéficier les sites prioritaires de dispositifs dérogatoires importants. La politique de la ville repose donc actuellement sur des territoires d'intervention différenciés en fonction de l'échelle des problèmes à traiter et des solutions à mettre en _uvre. Cette géographie prioritaire regroupe 1.300 quartiers recensés dans les contrats de ville.

Les quartiers sont classés en trois sous-ensembles.

· Les 751 zones urbaines sensibles (ZUS) correspondent à des grands ensembles et à des quartiers d'habitat dégradé. Elles sont réparties sur 491 communes et 87 départements, représentent 4,7 millions d'habitants et bénéficient des mesures suivantes :

· Les 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) sont des ZUS, autrefois définies en raison de leur éligibilité à la dotation de solidarité urbaine, qui ont été sélectionnées en application de critères statistiques (taux de chômage des jeunes, de non-diplômés, population totale du quartier et potentiel fiscal de la commune). Il s'agit d'un dispositif qui vise à conforter ou à recréer, par des exonérations fiscales ou sociales, de l'activité dans les quartiers très défavorisés. Les ZRU couvrent 342 communes, soit 3,2 millions d'habitants, et bénéficient d'exonérations fiscales qui seront présentées plus loin.

· Les 44 zones franches urbaines (ZFU), créées par le pacte de relance pour maintenir ou créer des emplois, et agréées par la Commission européenne, sont des quartiers de plus de 10.000 habitants qui présentent les caractéristiques les plus dégradées en termes d'emplois, de chômage des jeunes, de qualification professionnelle ou de ressources des communes. Réparties sur 58 communes, elles concernent 768.000 habitants. Depuis le 1er janvier 1997, elles font l'objet de mesures fiscales et sociales dérogatoires renforcées, ainsi que de dispositifs spécifiques en matière de logement, de fonction publique, de rythmes scolaires et d'équipements culturels.

Les modalités de définition de cette géographie prioritaire ont abouti à une sectorisation excessive des zones d'intervention, préjudiciable à la cohérence d'une politique qui doit traiter le problème urbain dans sa globalité.

La géographie de la politique de la ville a en effet atteint un degré de sophistication important. A titre d'exemple, si le périmètre des ZRU correspond strictement au périmètre des ZUS qui sont leur support, celui d'une ZFU peut inclure une ou plusieurs ZRU en totalité ou en partie. Le degré de précision de la définition des zones prioritaires est devenu un facteur de difficultés. La politique de la ville se caractérise encore trop par une sectorisation poussée à l'extrême qui, en morcelant artificiellement le territoire, peut aboutir à des non-sens. L'accès aux aides dépend parfois, au sein d'une même commune, de la rue de résidence.

Afin de corriger cet excès de sectorisation, le ministre délégué à la Ville a signé une circulaire permettant d'interpréter le périmètre des zones de redynamisation urbaine pour que les activités existantes, situées en bordure de ce périmètre, bénéficient des mesures d'exonération. En outre, deux décrets en Conseil d'Etat datés du 31 décembre 1997 sont venus modifier certaines annexes aux décrets du 26 décembre 1996 fixant la délimitation des ZFU, afin de corriger des erreurs matérielles et de rectifier certains périmètres en intégrant le deuxième côté de la rue, là où l'égalité de concurrence entre activités l'exigeait.

Au-delà des indispensables mesures techniques d'adaptation des dispositifs en place, le Gouvernement a franchi une étape importante en rééquilibrant l'organisation territoriale et administrative du pays vers une meilleure représentation des zones urbaines et un renforcement du rôle de l'agglomération.

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale rénove en effet le cadre juridique de l'intercommunalité à fiscalité propre en impulsant une nouvelle logique de développement. Ce texte réalise deux principales avancées :

· une accentuation de l'intégration des compétences à des niveaux territoriaux plus rationnels qui dépassent le cadre des limites communales désormais trop étroites pour satisfaire les besoins économiques et sociaux des habitants, notamment dans les zones urbaines de grande densité ;

· une simplification de l'architecture intercommunale en limitant à trois le nombre de catégories juridiques, tout en unifiant les règles d'organisation et de fonctionnement de l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Les agglomérations pourront bâtir des espaces de solidarité où seront mis en commun les moyens d'intervention en faveur d'un projet s'attaquant aux problèmes de la ville, et notamment à la ségrégation spatiale, qui vient redoubler les effets de la discrimination sociale. Grâce aux communautés d'agglomération, il est désormais possible de définir et de mettre en _uvre, à une échelle pertinente, les politiques d'urbanisme, d'habitat, d'aménagement de l'espace, de transports et de développement économique.

Par ailleurs, la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 a prévu l'élaboration de contrats d'agglomération dont l'objectif est de soutenir l'élaboration locale de projets d'agglomération. Les contrats de ville peuvent être conclus dans le cadre des agglomérations ou des pays. Dans ce cas, ils constituent le volet cohésion sociale et territoriale des contrats d'agglomération ou de pays.

Enfin la loi relative à la solidarité et renouvellement urbains rénove les cadres juridiques des politiques d'aménagement de l'espace dans un souci de démocratisation et de décentralisation, en s'appuyant sur l'exigence de solidarité sur un même bassin de vie, d'emploi et d'habitat, en matière de mixité sociale de diversité de l'habitat et de requalification des quartiers anciens et dégradés. Ces dispositions permettront de renforcer les actions déjà engagées à ce titre dans les contrats de ville.

Au 1er janvier 2001, la quasi totalité des 90 communautés d'agglomération créées est concernée par la mise en _uvre d'un contrat de ville. Deux contrats d'agglomération ont été signés : le contrat d'agglomération de la communauté urbaine du Creusot-Monceau-les-Mines et celui de la communauté urbaine de Bordeaux.

La redéfinition de la géographie de la politique de la ville doit répondre aux critiques qui remettent en cause l'objet même du zonage, et notamment des zones franches urbaines (ZFU). Les exonérations fiscales et sociales ouvertes sur plusieurs zones ne semblent pas s'être accompagnées des créations d'emplois escomptées. En outre, la délimitation des périmètres peut, dans certaines situations, faire apparaître des distorsions de concurrence, et entraîner une délocalisation d'entreprises.

Pour permettre une évaluation des dispositifs dérogatoires institués par le pacte de relance pour la ville de 1996, le Gouvernement a, d'une part, demandé en 1998 aux inspections générales (IGAS, IGF, IGA) de diligenter un rapport d'évaluation sur la première phase de leur mise en _uvre, et, d'autre part, fait procéder par la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère de l'Emploi et de la Solidarité à des enquêtes annuelles pour apprécier les effets sur l'emploi des exonérations de charges sociales patronales dans les ZFU. Par ailleurs, la Délégation interministérielle à la Ville a réalisé au deuxième trimestre 2001 un bilan du dispositif des ZFU pour la période 1997-2000, à partir des informations que lui ont fournies les préfectures des départements concernés.

Ces évaluations ont montré que les dispositifs d'exonération fiscale et sociale ont donné des résultats décevants. La création d'activité dans les ZRU a été très faible. La stagnation du parc d'entreprises dans ces zones témoigne de l'incapacité du dispositif à attirer en nombre suffisant les entreprises, prudentes devant les handicaps de ces quartiers qui, de surcroît, ne disposent que de très peu de réserves foncières et d'offre immobilière. Le très faible nombre d'emplois exonérés confirme le peu d'intérêt suscité auprès des employeurs par le régime spécifique d'exonérations de charges sociales dans les ZRU. Les ZFU ont entraîné une légère augmentation du parc d'entreprises par le biais de créations ou de transferts, dont on distingue mal la part respective. Il s'agit principalement d'entreprises de moins de 10 salariés. L'implantation d'entreprises de plus de 10 salariés dépend très fortement des disponibilités foncières, restreintes à l'échelle de l'ensemble des ZFU. L'effet le plus important du dispositif ZFU a concerné la restructuration de centres commerciaux.

Le Gouvernement a su tirer les enseignements de ces enquêtes, tout en respectant les engagements pris auprès des collectivités locales, dont beaucoup se sont investies dans la promotion économique de leurs sites, ainsi que la sécurité juridique des entreprises déjà implantées. Il a en effet été décidé de moraliser les exonérations actuellement en vigueur et, à partir du 1er janvier 2002, de les faire évoluer vers le régime prévu pour les zones de redynamisation urbaine (ZRU), lui-même amélioré.

La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains contient les mesures de moralisation des ZFU décidées par le Comité interministériel des villes du 2 septembre 1999. Elle prévoit notamment :

· la suppression du régime d'exonérations fiscales en cas de transfert de l'entreprise d'une zone franche urbaine vers une autre zone franche urbaine ;

· le maintien d'une exonération totale de charges patronales pour les créations nettes d'emploi et sa réduction de moitié pour les emplois transférés ;

· la suppression du régime d'exonérations sociales en cas de transfert de l'entreprise d'une zone franche urbaine vers une autre zone franche urbaine sans accroissement de l'effectif ;

· la suppression du droit à exonération des charges sociales patronales si l'entreprise a procédé à un licenciement dans les 12 mois précédant son installation dans la zone franche urbaine ou la création d'emploi ;

· la fixation d'un nombre d'heures minimum de travail hebdomadaire pour la comptabilisation des embauches ouvrant droit à application de la clause d'embauche locale ;

· l'instauration d'une déclaration préalable à l'embauche - à l'instar de ce qui existe pour les autres dispositifs d'aides à l'emploi - et d'une déclaration récapitulative des emplois occupés et exonérés lors de l'entrée en vigueur de la loi.

En outre, afin de ne pas fragiliser le tissu économique des sites concernés, le Gouvernement a mis en place un dispositif de sortie progressive des ZRU et des ZFU qui comprend trois volets :

· l'aménagement d'une sortie progressive des ZRU et des ZFU :

Le Gouvernement a décidé d'organiser une sortie dégressive sur 3 ans qui concerne les entreprises qui auront bénéficié, sur la période 1997-2001, d'une ou plusieurs des exonérations et qui seront présentes fin 2001 dans l'une de ces zones (ZRU ou ZFU). Elle ne vaudra que pour les exonérations auxquelles l'entreprise était éligible sur cette période. L'aménagement de cette prolongation sur 3 ans de leurs droits à exonération concerne, dans les ZRU, la taxe professionnelle, et, dans les ZFU, la taxe professionnelle, l'impôt sur les bénéfices (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés) et les charges sociales patronales dues pour l'emploi de salariés.

Pour toutes ces exonérations, cette sortie dégressive se traduira par une prolongation de 3 ans à taux dégressif (60%, 40%, 20%) à l'issue des 5 ans de droits ouverts à taux plein.

· un nouveau régime d'exonérations applicable dans les 416 ZRU à compter du 1er janvier 2002 :

Afin d'instituer un environnement fiscal et social plus favorable à l'activité et à l'emploi dans l'ensemble des 416 ZRU, il a été décidé d'instituer, à partir du 1er janvier 2002, un nouveau régime unique d'exonérations, applicable jusqu'au 31 décembre 2004. Il comprendra des exonérations fiscales et sociales d'une durée de 5 ans en matière de taxe professionnelle, d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises nouvelles, ainsi que de cotisations sociales personnelles maladie-maternité des artisans et commerçants. Ces exonérations concerneront uniquement les entreprises qui n'auront pas bénéficié précédemment d'exonérations analogues au titre des régimes ZRU et ZFU en vigueur jusqu'au 31 décembre 2001.

En outre, afin de favoriser la réduction du temps de travail, les entreprises présentes le 1er janvier 2002 dans les ZRU ou qui s'y implanteront avant fin 2004 bénéficieront d'une majoration de l'allégement permanent de charges institué par la loi sur la réduction de la durée légale du temps de travail. Cette majoration sera d'un montant unique de 213,43 euros (1.400 francs) par an et par salarié, comme c'est déjà le cas pour les employeurs implantés dans les zones de revitalisation rurale.

· la création d'une prime pour l'emploi de demandeurs d'emploi de longue durée résidant dans les 751 ZUS :

Afin de favoriser le retour à l'emploi des chômeurs de longue durée qui résident dans une ZUS, une prime de 3.658,78 euros (24.000 francs) par an sera instituée en 2002. Cette prime sera versée à l'employeur pendant deux ans au maximum, en fonction de la forme et la durée du contrat de travail du salarié embauché. Seront éligibles à cette prime les catégories d'employeurs relevant du régime actuel du contrat initiative-emploi qui comprend une exonération plafonnée de charges sociales patronales d'une durée de 24 mois et, pour certains publics en plus grande difficulté, le versement par l'État à l'employeur d'une prime mensuelle, d'un montant variable qui peut atteindre aujourd'hui au maximum 3.658,78 euros (24.000 francs) par an. Cette prime sera versée à l'employeur quelle que soit sa localisation.

Présidé par le Premier ministre et réunissant une vingtaine de ministres, le Comité interministériel des villes (CIV) est l'instance décisionnelle de la politique de la ville, chargée de définir et de coordonner les actions de l'État. Il se réunit au moins une fois par an en formation ministérielle et quatre fois par an en formation administrative.

Le CIV du 14 décembre 1999 a notamment arrêté la définition et les modalités de mise en _uvre du programme de renouvellement urbain, des mesures visant au développement économique, à l'accès à l'emploi, à l'intégration sociale (adultes relais), au renforcement des services publics (à travers par exemple les délégués du médiateur) et à la promotion de l'égalité des chances pour l'accès à la fonction publique

Le CIV du 1er octobre 2001 comportait des décisions destinées à compléter le programme de renouvellement urbain, à définir des pistes de travail pour favoriser la réussite des jeunes et renforcer le lien social et enfin à conforter les métiers de la ville.

Le ministre délégué à la Ville dispose, pour l'exercice de ses attributions, de la Délégation interministérielle à la ville (DIV). Il s'agit d'une administration de mission qui assure la mobilisation des différents acteurs mettant en _uvre la politique de la ville. Chargée d'animer les réseaux des professionnels du développement social urbain, elle a vocation à constituer un foyer d'initiatives, de réflexions et de propositions. La Délégation est également chargée de suivre l'exécution des contrats passés avec les collectivités territoriales.

Le Comité interministériel du 30 juin 1998 a renforcé le rôle de la DIV. En premier lieu, la Délégation a été mandatée pour présider un comité des directeurs de la politique de la ville, chargé d'assurer la mise en _uvre et le suivi des décisions. En outre, chaque secrétaire général à l'action régionale (SGAR) dispose à la DIV d'un chargé de mission désigné pour suivre la mise en _uvre de la politique de la ville dans une région.

La DIV regroupe aujourd'hui 110 agents inscrits sur le cadre d'emploi ou mis à disposition par différents ministères. En 2002, la DIV se consacrera à la mise en _uvre de mesures complémentaires en matière de renouvellement urbain en liaison avec le secrétariat d'État au logement. Ces mesures porteront notamment sur le programme en faveur des copropriétés en grande difficulté et de la gestion urbaine de proximité. Il appartiendra également à la Délégation d'appliquer les dispositions portant sur les ZRU et les ZFU prévues par le projet de loi de finances pour 2002. Par ailleurs, l'exploitation du recensement général de la population et la construction d'une base de données nationale sur les contrats de ville permettront, début 2002, de disposer d'une connaissance relativement fine des territoires de la politique de la ville. Cette connaissance devrait déboucher sur un système d'information territorialisé.

Le Conseil national des villes (CNV), placé auprès du Premier ministre qui le préside, comprend vingt-cinq élus locaux ou nationaux et quinze personnalités qualifiées, désignés par le Premier ministre sur proposition du ministre chargé de la Ville. Il concourt à l'élaboration de la politique de la ville par des propositions d'orientation et de mise en _uvre, et suscite différents thèmes d'études et de recherches correspondant aux priorités de cette politique. A cet effet, il est tenu informé de la mise en _uvre des contrats de plan, des différentes formes de relations contractuelles entre l'État et les collectivités locales, ainsi que de l'activité des Conseils communaux de prévention de la délinquance.

Depuis 1994, son autonomie a été renforcée : le Conseil dispose de son propre secrétariat et présente des rapports élaborés dans le cadre des différents groupes de travail. Ses moyens de fonctionnement et d'études sont imputés sur le budget de fonctionnement de la DIV.

Le CNV a été renouvelé en juin 1998. Lors de l'installation du nouveau Conseil, le Premier ministre a souhaité que ce dernier « soit un lieu de débat et de partage des expériences » afin de « jouer son rôle d'évaluation, de repérage des évolutions » et faciliter « le renouvellement de l'action publique en direction des villes ». Une réforme de la composition du CNV est actuellement en cours d'examen. Elle viserait à modifier le décret du 28 octobre 1988 pour élargir la composition du Conseil et l'adapter aux nouveaux enjeux de la politique de la ville.

En 2000 et 2001, le CNV a rendu huit avis portant sur :

Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a décidé la création, en lien avec les associations d'élus locaux, d'un organisme chargé de capitaliser, de valoriser et de diffuser les connaissances et les pratiques. Cet organisme a vocation à mettre en relation les acteurs des politiques urbaines, à faire circuler entre eux l'information et à favoriser l'accès aux données de base. La complexité croissante des systèmes urbains, la diversité des politiques qui concourent à leur évolution et à leur gestion, la pluralité des intervenants appellent en effet un effort d'approfondissement, de clarification et de mise en commun des compétences, par nature interdisciplinaires.

La décision du CIV s'est concrétisée par la création d'un Institut des villes par un arrêté interministériel du 29 janvier 2001, dont la présidence est actuellement assurée par M. Edmond Hervé.

L'Institut des villes est un groupement d'intérêt public qui a pour objet de "capitaliser, valoriser et diffuser les travaux de recherches, les savoirs et savoir-faire sur les politiques urbaines en mettant en communication l'ensemble des acteurs du développement urbain, d'organiser des échanges, des rencontres et des débats entre ces acteurs du développement urbain, de faire connaître et discuter les expériences étrangères et de participer aux travaux menés dans ces domaines dans les enceintes européennes et internationales ".

Il est constitué entre l'Etat représenté par six ministères, la Caisse des Dépôts et Consignations et les associations d'élus locaux. Il a vocation à coopérer, avec les réseaux, les pôles de compétences et les centres de ressources existant à la fois pour mutualiser les savoirs et pour les diffuser. Son budget, approuvé en conseil d'administration du 27 février 2001, est de 1,68 million d'euros (11 millions de francs). Onze agents sont mis à sa disposition par différents ministères.

L'Institut s'est fixé un programme de travail qui s'organise autour des quatre thèmes :

C'est sur le terrain que se met en _uvre la politique de la ville, sous l'impulsion des services déconcentrés de l'État et des représentants des acteurs locaux.

Au sein des services déconcentrés, plusieurs autorités jouent un rôle qui les place au centre du dispositif :

· le préfet de région qui, chargé d'un rôle d'animation et d'évaluation, programme et répartit les crédits entre les départements ;

· le correspondant régional de la politique de la ville, responsable du dispositif administratif dans chaque secrétariat général aux affaires régionales (SGAR) ;

· les préfets de département, chargés de l'utilisation des crédits et de la coordination de l'action des services concernés ;

· les sous-préfets chargés spécialement de conduire cette politique dans les départements les plus en difficulté ;

· le « correspondant ville » nommés dans les autres départements concernés par le politique de la ville.

Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a renforcé les prérogatives des autorités déconcentrées. Pour permettre aux préfets de région et de département de mobiliser l'ensemble des services déconcentrés de l'État, chaque correspondant ville des SGAR dispose, on l'a vu, à la DIV d'un chargé de mission désigné pour suivre une région. Au niveau départemental, chaque service déconcentré désigne un cadre de haut niveau chargé de suivre la politique de la ville et d'animer la cellule constituée des représentants des services mettant en _uvre cette politique.

Le rôle des sous-préfets chargés de mission pour la politique de la ville a également été réaffirmé. Sous l'autorité des préfets, ils doivent donner impulsion et cohérence à l'action des services de l'État, en organisant le fonctionnement du travail interministériel local et en animant l'équipe des responsables de la politique de la ville au sein des services déconcentrés. Ils assurent la coordination des actions de l'État dans la lutte contre l'exclusion et veillent à la mise en cohérence des interventions du Fonds d'action sociale avec celles des services de l'État, à l'animation de la politique de prévention de la délinquance et à l'élaboration des politiques partenariales de sécurité.

En outre, les sous-préfets à la ville sont relayés par des « délégués de l'État », fonctionnaires de catégorie A chargés, sous l'autorité du préfet, de coordonner l'action des services. Il s'agit d'un dispositif original créé en 1992 par le préfet du Rhône et actuellement étendu à 25 départements. Ces délégués sont mandatés directement par le préfet pour représenter l'ensemble des services de l'État sur un quartier et être les interlocuteurs privilégiés des acteurs locaux. Ils assurent par ailleurs un rôle de coordination des services déconcentrés pour la mise en _uvre des contrats de ville.

Par ailleurs, chaque contrat de ville donne lieu à la mise en place d'un triple dispositif :

· un comité de pilotage, coprésidé par les signataires du contrat (préfet de département, maires, présidents d'établissements de coopération intercommunale), arrête les objectifs poursuivis, actualise les programmes d'action et met en place les dispositifs d'évaluation ;

· une instance de mise en _uvre technique qualifiée de « maîtrise d'_uvre urbaine et sociale » (MOUS), placée sous la responsabilité du comité de pilotage, a en charge l'ensemble des tâches d'animation, de coordination et de conception liées à la bonne conduite du contrat ;

· une instance de concertation associe les habitants, le réseau partenarial (agents des services publics de proximité, personnels des offices HLM ...) et associatif à la conduite et à l'évaluation des actions menées.

II.- UN BUDGET CLARIFIÉ ET FORTEMENT RÉÉVALUÉ

Depuis quatre ans, le Gouvernement a entrepris une importante revalorisation des moyens budgétaires destinés à la politique de la ville. Cette mobilisation s'est concrétisée dès la loi de finances pour 1999 qui a augmenté de plus d'un quart les financements publics concourant au développement social urbain. Les budgets 2000 et 2001 ont poursuivi cette évolution en permettant que l'effort public en faveur de la ville dépasse 5,9 milliards d'euros (39 milliards de francs). Le projet de loi de finances pour 2002 accélère cette augmentation en prévoyant 6,2 milliards d'euros (40,7 milliards de francs).

Un tel effort traduit la volonté du Gouvernement de dégager les crédits nécessaires à la réalisation de sa nouvelle ambition pour la ville, non seulement en augmentant l'effort financier de l'État, mais aussi en mobilisant le soutien de tous les acteurs (collectivités locales, Caisse des dépôts et consignations, Union européenne).

La revalorisation des moyens budgétaires s'accompagne, comme l'année passée, d'une modification des circuits de financement qui améliorera sensiblement la lisibilité des crédits de la ville.

Le financement de la politique de la ville fait, à juste titre, l'objet de critiques qui dénoncent l'excessive complexité des circuits, le manque de souplesse des procédures, l'insuffisante coordination des sources de financement et la lenteur des mécanismes de délégation des crédits. Par sa vocation transversale et son imbrication dans les dispositifs contractuels conclus au niveau local, la politique de la ville implique une gestion à la fois interministérielle et déconcentrée, particulièrement délicate à mettre en place.

Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a pris plusieurs décisions visant à simplifier les outils de financement, et un groupe de travail, associant autour du Ministre délégué les représentants des services centraux et déconcentrés, a étudié les modalités des réformes nécessaires. Cette réflexion a abouti à quatre mesures de clarification inscrites dans les lois de finances pour 2000 et 2001. Le projet de budget pour 2002 propose de procéder à des nouvelles modifications dans la présentation des dotations.

Quatre réformes ont permis de clarifier et de simplifier le budget de la Ville.

Afin de compenser le transfert d'une partie de la taxe sur les bureaux vers la région Ile-de-France, l'article 75 de la loi de finances pour 2000 a clôturé le FARIF.

S'agissant du soutien à la politique de la ville, la suppression du FARIF a été sans incidence sur les capacités d'intervention dont dispose l'État. Les opérations retracées dans le compte d'affectation spéciale ont en effet été prises en charge par la section Ville du budget général au sein de laquelle deux articles ont été créés en faveur du développement urbain en Ile-de-France.

La clôture du FARIF s'est donc traduite par une budgétisation des dotations de la politique de la ville en région parisienne. Elle a mis fin à la spécificité de la procédure d'utilisation des crédits jusqu'alors réservée à cette région et considérée comme un facteur de complexité. Les règles de gestion du compte d'affectation spéciale s'étaient en effet avérées parfois difficiles à manier, les délais de réunion et de décision de son conseil de gestion étant une des sources du retard observé dans la consommation des crédits. En rapatriant ces derniers au sein du budget général, le budget 2000 a permis une indéniable simplification.

Jusqu'en 1999, le Fonds interministériel pour la ville regroupait les crédits inscrits sur le budget des ministères qui participent au financement de la politique de la ville.

A l'occasion du vote du budget 2000, il a été décidé d'ouvrir sur le budget de la Ville, dès la loi de finances initiale, les crédits jusqu'alors transférés en cours de gestion depuis le budget de quatre ministères « contributeurs ». Ces crédits ont été inscrits sur le Fonds d'intervention pour la ville (FIV) créé à cet effet. Le transfert réalisé a porté au total sur 24,39 millions d'euros (160 millions de francs) en crédits d'intervention et sur 0,91 million d'euros (6 millions de francs) en subventions d'investissement.

Cette réforme a permis de mettre à disposition de la Délégation interministérielle à la ville l'outil indispensable au financement de la nouvelle génération des contrats de ville. Il s'agit en effet d'une ligne globale, assurant une plus grande fongibilité des crédits.

Tout en renforçant l'efficacité de la déconcentration, cette réforme a constitué un indéniable facteur de simplification de l'utilisation des crédits : chaque préfet dispose dorénavant en faveur de la ville d'une enveloppe déléguée en une seule fois là où un transfert depuis d'autres budgets était préalablement nécessaire. Plus de 90% des crédits du FIV sont en effet délégués aux préfets de département et constituent une dotation globale et fongible qui permet, dans le cadre du comité inter-services départemental, de financer les actions inscrites aux contrats de ville. Une circulaire annuelle en précise les priorités et les règles d'utilisation. La mise en place du FIV se traduit donc par une délégation unique (contre 11 au minimum auparavant), avec harmonisation des règles de financement, une circulaire unique (contre 7 au minimum auparavant) et une réduction du nombre de propositions d'engagement sur une même opération.

La loi de finances pour 2000 a intégré au Fonds d'intervention pour la ville la part déconcentrée du Fonds social urbain, soit 4,57 millions d'euros (30 millions de francs) en autorisations de programme votés en loi de finances pour 1999. Une telle intégration a permis de faire disparaître, dans un souci de simplification, une ligne budgétaire dont la particularité ne se justifiait pas, et d'accroître l'importance de l'enveloppe « fongible » dont dispose le Fonds d'intervention.

Le Gouvernement a créé deux dispositifs en faveur de l'insertion : le Fonds de revitalisation économique et le programme « adultes relais ». Imputés sur des articles nouveaux, ces dispositifs sont financés par des circuits spécifiques. Ainsi, l'instauration du Fonds de revitalisation économique fait l'objet de la création d'un article 60 au sein du chapitre 46-60 pour sa partie fonctionnement et d'un article 60 au sein du chapitre 67-10 pour sa partie investissement. De même, les crédits nécessaires au financement des adultes relais sont inscrits sur l'article 80 du chapitre 46-60, créé à cet effet.

Les crédits du Fonds de revitalisation économique sont déconcentrés selon une procédure spécifique. Pour leur part, en application d'un décret du 20 juin 2000, les dépenses relatives aux adultes relais sont payées sans ordonnancement préalable. Les crédits inscrits en leur faveur sur le budget de la Ville font l'objet, en début d'année, d'un engagement global. Ils sont ensuite notifiés aux préfets de région, ventilés par enveloppes départementales. C'est ensuite aux préfets de département qu'il revient de signer les conventions conclues avec les structures bénéficiaires du dispositif, les dépenses prévues par ces conventions étant directement payées par le trésorier payeur général de la région concernée.

Le projet de budget pour 2002 contient une série de modifications de la nomenclature des crédits, destinées à traduire plus concrètement les grands objectifs de la politique de la ville et à afficher une nouvelle cohérence dans la déclinaison de thèmes prioritaires. Dans un souci de simplification, ces modifications se traduisent par une diminution du nombre de titres dotés (3 au lieu de 4), de chapitres (3 au lieu de 5) et d'articles de prévision (15 au lieu de 21).

Il est proposé de supprimer le chapitre 37-82 en rattachant une partie de ses crédits au chapitre 37-60, afin de rendre plus lisibles les moyens consacrés par l'Etat à la mise en _uvre et à l'animation de la politique de la ville.

Par ailleurs, les crédits du chapitre 37-82 relatifs au financement par l'Etat du partenariat des contrats de ville sont désormais inscrits dans le chapitre 46-60, plus conforme à l'accueil de crédits d'intervention de l'État pour des institutions extérieures à celui-ci. En outre, le chapitre 46-60 est désormais plus ramassé par :

· la fusion des articles 10 et 20, destinée rattacher au Fonds d'intervention pour la Ville les crédits d'intervention affectés aux actions menées en Ile-de-France ;

· le regroupement en un article unique des articles 30 (partenariat) et 70 (innovation) de manière à disposer d'un outil unique et simplifié pour financer des actions menées au niveau national.

Le chapitre unique de titre V (chapitre 57-71) n'est pas doté en 2002, les crédits de recherche et d'études étant désormais inscrits sur le titre III. Ce chapitre reste cependant ouvert en 2002 afin de permettre, s'agissant de crédits d'investissement, l'apurement des programmes en cours.

Enfin, sur le titre VI, le regroupement des articles 10 et 50 vise, par parallélisme avec le regroupement opéré sur le titre IV, à rattacher au Fonds d'intervention pour la ville les subventions d'investissement prévues pour l'Ile-de-France.

Au total, il est proposé de présenter les crédits de la Ville en trois chapitres relevant chacun d'un titre différent :

· le chapitre 37-60 - Moyens des services en charge de la politique de la ville - regroupe l'ensemble des moyens d'animation et de pilotage, à l'exclusion des crédits d'intervention finançant le partenariat des contrats de ville, transférés dans le chapitre IV ;

· le chapitre 46-60 agrège tous les crédits d'intervention selon une nomenclature simplifiée en six articles :

· le chapitre 67-10 est composé, pour l'essentiel, de la section investissement du Fonds d'intervention pour la ville (article 10) et des crédits d'investissement destinés au renouvellement urbain (article 30). Il s'agit de dotations entièrement déconcentrées aux préfets et libres d'emploi qui servent à financer les programmes inscrits chaque année dans les contrats de ville, les moyens réservés à Ile de France n'étant plus, à compter de 2002, inscrits dans un article spécifique. Seuls le volet investissement du Fonds de revitalisation économique et les opérations non déconcentrées du FIV font l'objet d'enveloppes spécifiques.

Le budget de la Ville pour 2002 est présenté sous la forme d'un agrégat, ventilé en cinq composantes correspondant, d'une part, aux moyens de fonctionnement et d'animation de la politique de la ville, et, d'autre part, à quatre grands programmes thématiques (prévention et sécurité, lien social et services publics, renouvellement urbain, revitalisation économique).

Cette présentation vise à améliorer la lisibilité des objectifs assignés aux actions du ministère et pourrait préfigurer le regroupement de crédits prévu par la réforme organique qui vient d'être votée. Afin de responsabiliser les gestionnaires de crédits et de permettre un contrôle de la performance de l'action de l'État, la loi organique du 1er août 2001 modifie en effet, à compter du projet de loi de finances pour 2006, le cadre de la gestion publique en prévoyant une budgétisation par objectif et non plus par nature de dépenses et une globalisation des crédits au sein d'enveloppes fongibles. La nomenclature sera déclinée en missions, programmes et actions.

L'effort de présentation des crédits entrepris par le ministère de la Ville demandera néanmoins à être amélioré pour servir de base à la nouvelle nomenclature. Le ministère n'a pas été en mesure d'assortir ses cinq composantes d'indicateurs de résultats pluri-annuels. L'évaluation de la politique de la ville est toujours en cours de réalisation. La Délégation interministérielle à la Ville a notamment souhaité développer un outil d'évaluation de l'exécution des contrats de ville 2000-2006 dont la première phase a été mise en _uvre dans quinze départements à travers un logiciel de gestion et de suivi des crédits. Par ailleurs, les programmes de renouvellement urbain et de revitalisation économique, ainsi que le dispositif « adultes relais », devraient faire l'objet d'un suivi spécifique.

Les perspectives d'évolution de la présentation du budget de la Ville dépendent du traitement qui sera réservé aux politiques interministérielles. La loi organique du 1er août 2001 donne en effet au Gouvernement la possibilité de regrouper, dans une même unité de vote, des crédits relevant de ministères différents, mais poursuivant la même finalité. Ainsi, les crédits du budget de l'État concourant à la politique de la ville pourraient être votés dans une mission unique, déclinée en plusieurs programmes ministériels. Cette solution reviendrait à faire figurer dans le fascicule bleu les crédits actuellement présentés dans les agrégats A1, A2 et A3 du fascicule jaune. Une telle présentation aurait l'avantage de la lisibilité puisque l'ensemble des crédits concourant au développement social urbain serait regroupé dans une même enveloppe. Elle suppose cependant que la participation des ministères autres que celui de la Ville fasse l'objet d'une prévision de crédits précise, et non plus de la simple évaluation actuellement utilisée pour confectionner le jaune.

Les financements publics concourant à la politique de la ville devraient atteindre, en 2002, 6,2 milliards d'euros, contre une estimation de 5,9 pour 2001.

Le budget de la politique de la ville est traditionnellement présenté dans deux fascicules. Le budget de la Ville à proprement parler fait l'objet d'un fascicule bleu qui comprend les crédits mis à la disposition du ministre de la Ville. Par ailleurs, le fascicule jaune, prévu par 115 de la loi de finances pour 1990, retrace l'effort public global consacré à la ville.

Depuis 1999, les crédits directement gérés par le ministère de la Ville sont retracés dans une section indépendante du budget de l'emploi et de la solidarité. Ils étaient auparavant regroupés dans des agrégats découpés au sein de sections plus vastes (« santé, solidarité et ville » en 1998, « ville et intégration » en 1997).

Le projet de budget de la Ville pour 2002 s'établit à 538,16 millions d'euros (total des crédits pour dépenses ordinaires et des autorisations de programme), soit une progression de 15,6  % par rapport au budget initial voté pour 2001. Par son importance - le ministère de la Ville disposera l'année prochaine de 72,52 millions d'euros supplémentaires - cette revalorisation permettra de financer la montée en puissance des mesures prises par le Gouvernement pour financer le dispositif de réinsertion décidé en faveur des quartiers défavorisés et le programme de restructuration urbaine arrêté à la fin de 1999. L'effort prévu pour 2002 est d'autant plus significatif qu'il fait suite à trois années de progression (+ 32 % en 1999, + 10 % en 2000 et +85,6 % en 2001).

La loi de finances initiale pour 2000 a ouvert 216,08 millions d'euros au budget de la Ville. 35,2 millions d'euros supplémentaires ont été votés en loi de finances rectificative pour financer la mise en place, dès la gestion 2000, des équipes emplois insertion, du dispositif « adultes relais » et du Fonds de revitalisation économique.

Ce budget a augmenté de plus de 50 % par les modifications réglementaires qui lui ont été apportées en cours de gestion, passant à un total de crédits disponibles s'établissant à 376,82 millions d'euros. Cette augmentation s'explique principalement par l'importance des reports qui ont représenté en 2000 un total de 102,22 millions d'euros. En revanche, les transferts se sont établis à un niveau moins élevé que celui constaté en 1999, l'essentiel de la participation des ministères "contributeurs" à la politique de la Ville étant désormais inscrit, dès la loi de finances initiale, sur le budget de la Ville. Celui-ci a par ailleurs bénéficié, en 2000, de 2,45 millions d'euros ouverts par fonds de concours correspondant à la participation du Fonds social européen au financement d'actions novatrices contribuant au développement social urbain.

Les annulations se sont limitées à l'annulation d'autorisations de programme « dormantes » pour un montant de 7,62 millions d'euros.

Sur un total de crédits de paiement disponibles s'établissant à 376,82 millions d'euros, seuls 256,14 millions d'euros ont été dépensés, soit un taux global de consommation de 68 %, contre 86 % en 1999. Ce ralentissement du taux de consommation des crédits de la Ville est d'autant plus inquiétant que ce sont principalement les dotations d'investissement qui restent sous-utilisées. Sur le chapitre 67-10 - Subventions d'investissement - dont l'article 10 regroupe les crédits d'investissement destinés aux contrats de ville, seuls 48  % des crédits de paiement ont été consommés. Le ministère explique cette sous-consommation par la budgétisation du chapitre IX du Fonds pour l'aménagement de la région Ile de France qui s'est traduite par un transport de 66,93 millions d'euros à la fin de 1999.

EXÉCUTION DU BUDGET DE LA VILLE EN 2000

(en crédits de paiement et en millions d'euros)

Chapitre

Loi de finances initiale

Loi de finances rectificative

Virements, transferts et répartitions

Fonds de concours

Annulations

Reports

Crédits disponibles

Dépenses

Taux de consommation
(en %)

37-60

4,60

-

- 0,02

-

-

+ 0,37

4,94

4,27

80

37-82

13,51

3,05

- 0,05

-

-

+ 1,34

17,85

11,08

62

46-60

150,79

22,87

+ 12,21

+ 2,45

-

+ 7,35

195,68

165,36

85

57-71

0,91

-

-

-

-

+ 0,91

1,83

1,10

60

67-10

46,27

9,41

+ 8,54

-

-

+ 92,31

156,52

74,62

48

Total

216,08

35,32

+ 20,69

+ 2,45

-

+ 102,22

376,82

256,14

68

Source : rapport du contrôleur financier.

Le budget de la ville pour 2001 a bénéficié d'une importante revalorisation des moyens votés en loi de finances initiale qui a ouvert 151,12 millions d'euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Les premiers résultats de l'exécution du budget 2001 confirment la faible consommation des crédits d'investissement observée en 2000. De même, comme au cours de la gestion précédente, aucune annulation de crédits de paiement n'était intervenue pendant le premier semestre.

Par rapport aux dotations votées pour 2001, le projet de loi de finances pour 2002 prévoit d'augmenter les crédits de paiement de 4,8 millions d'euros et les autorisations de programme de 51,56 millions d'euros. Ces progressions bénéficient à la plupart des postes du budget de la Ville. Elles renforcent ainsi les moyens affectés aux principaux dispositifs _uvrant pour le développement social urbain.

 

LES CRÉDITS DU BUDGET DE LA VILLE

(en millions d'euros)

 

Loi de finances initiale pour 2001

Projet de loi de finances pour 2002

 

CP

AP

CP

AP

Moyens des services (titre III)

21,92

-

14,88

-

    · Moyens de fonctionnement des services en charge de la politique de la ville

4,6

-

14,88

-

    · Dépenses déconcentrées de modernisation et d'animation de la politique de la ville

17,32

-

-

-

Interventions (titre IV)

266,61

-

294,61

-

Total dépenses ordinaires

288,53

-

309,49

-

    · Études et assistance technique (titre V)

0,91

0,91

-

-

    · Subventions d'investissement (titre VI)

77,96

176,2

62,72

228,67

Total dépenses en capital

78,88

177,11

62,72

228,67

Total général (DO + CP)

367,41

372,21

Total général (DO + AP)

465,64

538,16

Source : fascicule budgétaire « Ville ».

  

· Une progression des principaux postes budgétaires

Comme l'année précédente, l'essentiel des moyens nouveaux est inscrit aux titres IV et VI sur lesquels seront financées les actions prévues aux contrats de ville ainsi que le programme d'insertion et de renouvellement urbain.

- Les crédits d'intervention

Les dotations du titre IV atteignent 294,61 millions d'euros, contre 266,61 millions d'euros votés l'an passé. L'effort budgétaire du Gouvernement s'est en effet concentré depuis trois ans sur les moyens d'intervention qui, votre Rapporteur spécial tient à le rappeler, n'atteignaient, dans le budget pour 1997, que 66,03 millions d'euros. Le ministère de la Ville disposera donc en 2002 de plus de 1,9 milliard de francs pour ses dépenses d'intervention dont 1,2 milliard de francs directement mobilisables pour les contrats de ville par l'intermédiaire du Fonds d'intervention. Cette capacité d'action est obtenue par une nette revalorisation des crédits qui progresseront de 10,6 % l'an prochain, soit une augmentation de 28 millions d'euros répartie comme suit : 

· une dotation supplémentaire de 12,4 millions d'euros est prévue en faveur de la nouvelle génération des contrats de ville ;

· une mesure nouvelle de 5 millions d'euros est inscrite pour faire face à la montée en puissance du dispositif « adultes relais » ;

· 1,5 million d'euros viennent abonder les crédits destinés au financement des équipes de projet portés par un groupement d'intérêt public ;

· 1,52 million d'euros de moyens nouveaux sont réservés au fonctionnement de l'Institut des villes ;

· 152.449 euros viendront abonder les moyens affectés aux actions financées dans le cadre du festival international des villes ;

· 7,65 millions d'euros résultent du basculement des crédits affectés au financement des groupements d'intérêt public et des équipes emplois insertion du titre III vers le titre IV.

- Les subventions d'investissement

Les subventions d'investissement du titre VI sont augmentées de 52,47 millions d'euros en autorisations de programme (+ 29,8 %), dont une dotation de 6,74 millions d'euros supplémentaires en faveur des actions inscrites dans les contrats de ville, et une mesure nouvelle de 45,73 millions d'euros pour faire face à la montée en puissance du programme de renouvellement urbain.

Les crédits de paiement inscrits sur le titre VI (soit 62,72 millions d'euros), même s'ils font apparaître une baisse par rapport à 2001, permettront, compte tenu des reliquats reportés depuis les années antérieures, de répondre aux besoins d'investissement.

- Les moyens de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement font apparaître une baisse apparente de 7,04 millions d'euros qui résulte des mouvements suivants :

· une mesure nouvelle de 332.338 euros est prévue en faveur des actions de communication de la DIV (304.898 euros) et pour l'installation et le fonctionnement des délégués du médiateur ;

· une économie est réalisée sur les moyens de fonctionnement de la DIV (-181.414 euros) et sur les dépenses de colloque et de séminaire (- 152.449 euros) ;

· la suppression du service national entraîne une réduction des frais de soins des « appelés ville » (- 228.674 euros) ;

· les crédits d'études sont transférés du titre V vers le titre III (+ 0,84 million d'euros) ;

· les crédits relatifs au financement des groupements d'intérêt public et des équipes emplois insertion sont transférés, on l'a vu, sur le titre IV (- 7,65 millions d'euros).

· Un renforcement des principaux dispositifs

CRÉDITS DU BUDGET DE LA VILLE PAR DISPOSITIF

(en millions d'euros)

 

    2001

    DO + CP

    2002

    DO + CP

    Fonctionnement de la DIV

    2,70

    7,17

    Communication

    0,76

    Animation et formation (national)

    2,29

    Expertises et colloques

    0,61

    Études

    0,91

    Services publics de quartier, animation, formation

    15,02

    7,41

    Frais de soins des appelés ville

    0,53

    0,30

    FIV hors transferts en gestion

    173,49

    202,00

    Opérations de DSU en Île-de-France

    26,83

    Partenariat national

    1,37

    5,34

    Innovation-expérimentation

    2,29

    Grands projets urbains (hors FIV)

    30,03

    34,46

    Ville-vie-vacances

    7,62

    7,62

    Fonds de revitalisation économique

    57,17

    57,17

    Adultes-relais

    45,73

    50,73

    TOTAL

    367,35

    372,20

Source : jaune Ville

On constate la montée en puissance des quatre dispositifs mis en place par le Gouvernement depuis trois ans :

- Le Fonds d'intervention pour la ville

Le Fonds d'intervention, créé par la loi de finances pour 2000, bénéficiera, hors crédits transférés en cours de gestion, de 202 millions d'euros, opérations prévues en Ile-de-France incluses. C'est donc plus de 1,3 milliard de francs en crédits de paiement qui, dès la loi de finances initiale, seront mis à disposition de la Délégation interministérielle à la ville afin d'être délégués aux préfets pour financer les nouveaux contrats de ville.

- Le programme de renouvellement urbain

Le programme de restructuration urbaine bénéficie de 34,46 millions d'euros en crédits de paiement pour verser des subventions d'investissement et soutenir les communes les plus pauvres par des aides exceptionnelles. En outre, 29 millions d'euros de crédit de fonctionnement inscrits sur le FIV seront affectés au renouvellement urbain. L'ensemble de ces crédits financeront les grands projets de ville et les opérations de restructuration urbaine.

Le Gouvernement a en effet décidé de changer la dimension des programmes de renouvellement des villes, en remplaçant les actuels grands projets urbains, principalement axés sur des opérations de remodelage urbain, par des grands projets de ville, prenant davantage en compte les besoins de fonctionnement nécessaires à la réussite des opérations de restructuration et intégrant l'ensemble des conditions nécessaires à la rénovation des quartiers (logement, transports, accès aux services publics, éducation, emploi ...).

- Le Fonds de revitalisation économique

Créé au cours de la gestion 2000, le Fonds de revitalisation économique, dont votre Rapporteur spécial présentera plus loin le contenu, bénéficie d'une reconduction de la dotation votée l'année dernière (soit 57,17 millions d'euros en crédits de paiement).

- Le dispositif adultes relais

Le dispositif adultes relais a été mis en place en 2000 afin d'améliorer, au sein des sites de la politique de la ville, les rapports entre les habitants, les services publics et les équipements de proximité. Il bénéficiera en 2002 d'une dotation de 50,73 millions d'euros, supérieure de 5 millions d'euros par rapport aux crédits votés l'année dernière. Ces moyens supplémentaires sont destinés à financer l'élargissement du dispositif prévu par l'article 72 du projet de loi de finances pour 2002.

L'effort public global en faveur de la ville est traditionnellement présenté, dans le fascicule jaune, par superposition d'enveloppes successives. La complexité de l'articulation des différentes mesures entre différents ministères et différents échelons d'administration trouve, en effet, son équivalent dans la diversité des agrégats permettant d'apprécier l'effort financier consacré à la politique de la ville.

Pour 2002, cet effort est évalué à 6,2 milliards d'euros, contre une estimation de 5,9 milliards d'euros pour 2001.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DE L'EFFORT FINANCIER
CONSACRÉ À LA POLITIQUE DE LA VILLE

(en millions d'euros)

 

2001

2002

 

DO+CP

DO+CP

    A-1. Crédits spécifiques ville

    382,12

387,24

    A-2. Crédits contractualisés relevant de divers ministères

    67,39

67,39

    A-3. Crédits relevant de divers ministères contribuant à la politique de la ville

    2.356,56

2.374,53

    A-4. Solidarité urbaine (loi du 13 mai 1991)

    713,39

745,01

    Total A

    3.519,46

3.574,17

    B. Dépenses fiscales et compensations

    788,86

788,94

    Total A+B

    4.308,32

4.363,11

    C. Fonds européens

    221,60

221,60

    D.a Intervention de la CDC (intégralité des prêts et FRU)

    1.109,14

1.158,61

    D.b Intervention de la CDC (équivalent subventions)

    297,58

350,63

    E. Autres financements publics

    159,45

167,69

    Total A+B+C+Da+E

    5.798,51

5.911,01

    Total A+B+C+Db+E

    4.986,95

5.103,03

    F. Contribution des collectivités territoriales

    975,00

1.100,00

    TOTAL GÉNÉRAL (avec Da)

    6.773,51

7.011,01

    TOTAL GÉNÉRAL (avec Db)

    5.961,95

6.203,03

Source : jaune ville.

Sous l'appellation « crédits spécifiques ville », sont regroupés, outre le budget de la Ville retracé dans le fascicule bleu :

· les crédits transférés du budget de la Culture au Fonds d'intervention pour la ville ;

· la contribution de plusieurs ministères à l'opération « ville-vie-vacances » ;

· les crédits du cadre d'emploi de la Délégation interministérielle à la ville inscrits au budget de l'Équipement (section « Services communs »).

L'évolution de ces trois enveloppes n'appelle pas de remarques particulières, les dotations de 2001 étant reconduites en 2002 pour des montants équivalents.

CRÉDITS SPÉCIFIQUES DE LA VILLE

(en millions d'euros)

 

2001

(DO+CP)

2002

(DO+CP)

Crédits budgétaires de la Ville

367,35

372,20

Transferts au FIV

9,15 (1)

9,15 (1)

Transferts pour l'opération « ville-vie-vacances »

3,06

3,06

Personnel DIV

2,56

2,83

Total

382,12

387,24

(1) Participation du ministère de la culture au FIV, celle des autres ministères étant directement inscrite au budget de la Ville

Source : jaune ville.

Cet agrégat regroupe les crédits contractualisés apportés par différents ministères dans les engagements « politique de la ville » de chaque contrat de plan. Il s'agit, pour l'essentiel, de la contribution des ministères du Logement, de l'Emploi et de la Solidarité, de la Justice et de la Jeunesse et des sports. S'y ajoutent des crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, gérés par la DATAR.

La participation de chaque ministère au volet ville des contrats de plan est évaluée à partir d'un montant estimatif de dépenses. Pour 2002, dans l'attente d'un chiffrage définitif, la Délégation interministérielle à la ville prévoit un montant théorique identique à celui prévu pour l'année précédente.

Ce troisième agrégat retrace les dotations non contractualisées, inscrites sur des budgets autres que celui de la Ville, qui peuvent être identifiées comme concourant à la politique de la ville. Onze ministères contribuent en effet au développement social urbain par les interventions qu'ils financent dans leur domaine de compétence respectif. S'y ajoute la contribution spécifique du Fonds d'action sociale.

CRÉDITS RELEVANT DE DIVERS MINISTÈRES
CONTRIBUANT À LA POLITIQUE DE LA VILLE

(en millions d'euros)

 

2001

(DO+CP)

2002

(DO+CP)

    Équipement/logement/transports

    192,14

189,54

    Culture

    14,71

16,09

    Intérieur

    530,14

537,67

    Éducation nationale

    495,10

516,60

    Jeunesse et Sports

    16,13

18,10

    DOM-TOM

    41,08

21,92

    Emploi et solidarité

    810,89

815,61

    Justice

    51,89

55,82

    Fonction publique

    75,84

74,70

    Défense

    13,46

10,39

    Affaires étrangères/coopération

    0,40

0,40

    FAS (1)

    114,78

117,69

    Total

    2.356,56

2.374,53

(1) La contractualisation du FAS se fait sur les contrats de ville et non sur les CPER en 2000.

Source : jaune ville.

La progression de la part relevant de l'Emploi et de la Solidarité est liée à la poursuite du plan emplois-jeunes, dont une partie est affectée, comme on le verra plus loin, à la politique de la ville et par la montée en puissance du plan de lutte contre les exclusions. L'augmentation de la participation du ministère de l'Intérieur traduit les mesures en faveur de la sécurité. Le renforcement de l'engagement de l'Éducation nationale résulte du nouveau dispositif d'éducation prioritaire mis en place sur certains sites. Votre Rapporteur spécial note également la forte progression de la participation du ministère de la Justice qui a pris plusieurs mesures pour favoriser l'accès au droit dans les quartiers en difficulté.

Le fascicule jaune comprend, sous la forme d'un agrégat spécifique, les dotations versées aux collectivités locales relevant de la politique de la ville, c'est-à-dire la dotation de solidarité urbaine (DSU) et le dispositif particulier mis en place pour la région parisienne à travers le Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France.

SOLIDARITÉ URBAINE

(en millions d'euros)

 

2001

2002

    DGF - Dotation de solidarité urbaine (1)

    575,24

606,90

    Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de France (1)

    138,15

138,11

    Total

    713,39

745,01

(1) estimation.

Source : jaune ville.

En dépit de l'augmentation de la dotation globale de fonctionnement, la DSU devrait, l'année prochaine, diminuer de 15 %, compte tenu notamment de la forte progression de la dotation des groupements due au développement de l'intercommunalité. L'article 24 du projet de loi de finances propose donc de majorer la DSU de 121,96 millions d'euros afin qu'elle progresse de 5 % par rapport au niveau atteint en 2001.

Les mesures de revalorisation de la DSU prises depuis quatre ans traduisent l'effort que le Gouvernement entend développer en direction des collectivités en difficulté financière. L'objectif est de garantir l'évolution de l'ensemble des dotations versées aux communes défavorisées. Une telle évolution est conforme à la solution proposée par le Premier ministre pour répondre aux attentes des élus locaux, tout en tenant compte des contraintes budgétaires imposées à l'État. Elle concrétise l'engagement de renforcer la péréquation.

Plusieurs exonérations ont été accordées aux zones de redynamisation urbaines (ZRU) et aux zones franches urbaines (ZFU). Retracées dans le tableau ci-dessous, elles portent à la fois sur l'impôt sur les bénéfices, la taxe professionnelle, les droits de mutation, la taxe foncière ou, pour les 50 premiers emplois, sur les cotisations patronales.

EXONÉRATIONS FISCALES ET SOCIALES

(en millions d'euros)

 

2001

2002

Zone de redynamisation urbaine

    

Exonération d'impôt sur les bénéfices

167,69

182,94

Réduction des droits de mutation sur fonds de commerce

12,20

12,20

Exonération taxe professionnelle

65,86

65,86

Exonération de charges patronales pour les embauches

19,21

19,21

Sous-total

264,96

280,21

Zone franche urbaine

    

Exonération d'impôt sur les bénéfices

76,22

80,80

Exonération taxe professionnelle

50,00

50,00

Exonération taxe foncière pour les propriétés bâties

10,98

10,98

Exonération cotisations patronales 50 premiers emplois

263,68

243,92

Exonération personnelle des artisans et commerçants

5,64

5,64

Sous-total

406,52

391,34

Exonération partielle de taxes foncières sur le foncier bâti

117,39

117,39

Total général

788,86

788,94

Source : jaune ville.

Les mesures de moralisation des zones franches urbaines ont entraîné une diminution sensible du coût des dispositifs d'exonération qui a été compensée par l'augmentation globale du nombre d'emplois exonérés.

Les fonds communautaires contribuent à développer des programmes d'investissement dans les sites prioritaires définis par la politique de la ville, dans une proportion non négligeable, puisque cette contribution est évaluée à 6 % de l'ensemble des fonds structurels.

Le tableau ci-après permet d'apprécier l'importance de la contribution de l'Union européenne à la politique de la ville. La Délégation interministérielle à la ville estime que les évaluations avancées l'année dernière seront reconduites en 2002 pour des montants équivalents. L'enveloppe prévue pour 2000 avait augmenté de 54,12 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent, le Gouvernement ayant décidé de prendre davantage en compte la dimension urbaine dans l'affectation des fonds structurels.

CRÉDITS COMMUNAUTAIRES CONCOURANT À LA POLITIQUE DE LA VILLE

(en millions d'euros)

 

2001

2002

  

Objectif 1

42,69

Nd

  

Objectif 2

136,44

Nd

  

Objectif 3

20,58

Nd

  

Programmes d'initiative communautaire

18,29

Nd

  

Total crédits communautaires

218,00

221,6

  
 

Source : jaune ville.

  

La mise en _uvre de « l'agenda 2000 » décidé lors du Conseil européen réuni à Berlin les 24 et 25 mars 1999 a profondément modifié les objectifs et les moyens des aides structurelles afférentes à la politique de cohésion économique et sociale de l'Union européenne. Le cadre d'intervention des fonds structurels 2000-2006 a été simplifié : le nombre d'objectifs prioritaires passe de 6 à 3, et le nombre de programmes d'initiatives communautaires (PIC) de 13 à 4.

Ainsi, la nouvelle architecture des programmes européens en France se décompose en deux objectifs régionaux (les objectifs 1 et 2) et un objectif national (l'objectif 3) et en quatre programmes d'initiative communautaire.

Les programmes régionaux se déclinent en deux objectifs :

· objectif 1 : promotion du développement et de l'ajustement structurel des régions en retard de développement. (3,8 milliards d'euros pour la France)

· objectif 2 : soutien de la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle (22,5 milliards d'euros pour la France)

L'objectif 3 a vocation à appuyer les politiques nationales en faveur de l'emploi en soutenant l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation, et d'emploi. Il bénéficie au total de 24,05 milliards d'euros pour la France.

Trois programmes d'initiative communautaire s'inscrivent dans le cadre de la politique de la ville :

· le PIC Urban (96 millions d'euros pour la France) : ce programme, dédié aux problématiques urbaines, s'attachera à promouvoir des démarches innovantes de développement urbain durable sur 7 à 9 sites confrontés à des problèmes socio-économiques et urbains. Dans cette logique, l'ensemble des sites qui ont été choisis figurent dans la géographie prioritaire de la politique de la ville, et URBAN viendra donc conforter les actions entreprises dans le cadre des contrats de ville ;

· le PIC EQUAL (301 millions d'euros pour la France) : ce programme vise à « promouvoir de nouvelles pratiques de lutte contre les discriminations et inégalités de toute nature en relation avec le marché du travail, dans un contexte de coopération transnationale » ;

· le PIC INTERREG (397 millions d'euros pour la France) : en favorisant la « Coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale », ce programme visera à stimuler un développement harmonieux, équilibré et durable de l'ensemble de l'espace communautaire.

Par ailleurs, la Commission européenne a élaboré un « cadre d'action pour un développement urbain durable dans l'Union européenne » qui a été présenté au Forum urbain de Vienne en novembre 1998. Il s'agit d'un document de référence pour les politiques communautaires en matière d'intervention urbaine, qui a vocation à influencer tous les actes de l'Union qui ont une incidence sur les villes.

APPORTS DE LA CDC

(en millions d'euros)

 

2001

2002

    Intervention de la CDC

    

    Prêts projets urbains

    503,08

503,08

    PRU dont prêts démolition reconstruction

    491,42

503,08

    Fonds de renouvellement urbain

    114,64

152,45

    Equivalent en subventions

    297,58

350,63

    Total intégralité prêts et FRU

    1.109,14

1.158,61

    Total équivalent subventions

    297,58

350,63

Source : jaune ville.

Les apports de la Caisse des dépôts devraient progresser en 2002 de 49,47 millions d'euros, principalement affectés au Fonds de renouvellement urbain que la Caisse a créé pour accompagner la mise en place des grands projets de ville.

Ce nouvel agrégat regroupe les dotations inscrites au Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) et les interventions des caisses d'allocations familiales.

AUTRES INTERVENTIONS

(en millions d'euros)

 

2001

2002

    FISAC

7,00

7,62

    CAF

152,45

160,07

    Total

159,45

167,69

Source : jaune ville.

La participation des caisses d'allocations familiales à la politique de la ville devrait progresser en 2002 sous l'effet de l'augmentation des moyens de fonctionnement octroyés aux centres sociaux situés en zone urbaine sensible et des crédits consacrés au financement de projets portant sur l'accompagnement scolaire, l'action sociale, la petite enfance et les temps libres dans les territoires urbains prioritaires.

CONTRIBUTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en millions d'euros)

 

2001

2002

    Régions, départements, communes et groupements (1)

    975

1.100

(1) estimation - source préfectures de département et de région.

Source : jaune ville.

L'évaluation de la participation des collectivités locales à l'effort en faveur de la ville est un exercice difficile. Elle résulte de l'agrégation des dotations contractualisées dans les contrats de plan et les contrats de ville dont certains sont encore en cours d'élaboration.

Néanmoins, les premières données issues des contrats signés permettent de constater trois évolutions :

· une priorité donnée par certaines régions au volet ville des contrats de plan ;

· une plus grande implication des communes dans les contrats de ville qui couvrent désormais environ 1.500 collectivités contre 1.000 dans la génération précédente ;

· une participation accrue des départements dans les procédures contractuelles de la politique de la ville.

Ces évolutions devraient se traduire par une progression significative de la contribution financière des collectivités locales à la politique de la ville. La Délégation interministérielle à la ville estime cette contribution à 1,1 milliard d'euros pour 2002, contre une estimation de 975 millions d'euros pour 2001.

III.- UN PROGRAMME FONDÉ SUR QUATRE PRIORITÉS

Le ministère de la Ville a choisi de ventiler ses crédits pour 2002 entre quatre composantes qui identifient, à côté des dotations prévues pour le fonctionnement et l'animation, les quatre objectifs thématiques assignés à la politique de la ville. Cette ventilation est retracée dans le tableau ci-dessous.

BUDGET DE LA VILLE PRÉSENTÉ PAR OBJECTIF DE DÉPENSE

(en millions d'euros)

 

1999

2000

2001

2002

Résultat

(1)

Prévision

(2)

Résultat

(1)

Prévision

Prévision

Moyens de fonctionnement et d'animation

31

46

37

41

53

Politique d'intervention en matière de prévention et de sécurité

24

35

27

46

53

Politique d'intervention relative au lien social et aux services publics

109

91

122

148

137

Programme de renouvellement urbain

47

39

57

52

42

Programme de revitalisation économique

16

39

14

80

87

Total

228

250

256

367

372

La prévention et la sécurité devraient mobiliser 14,25 % du budget de la Ville, soit 53 millions d'euros. C'est une composante qui a été fortement revalorisée, puisqu'elle a progressé de 120 % en quatre ans. Elle regroupe les crédits inscrits dans les contrats de ville au titre de la prévention de la délinquance et de la récidive, de la lutte contre la toxicomanie et de l'aide aux victimes d'infractions pénales. Elle comprend également les actions permettant de mettre le citoyen au c_ur de la politique de sécurité (développement des maisons de la justice et du droit, de la police de proximité, amélioration de la sécurité dans les transports, mise en _uvre de mesures de réparation pénale, dispositif de prise en charge des mineurs en grande difficulté). S'y ajoutent les aides accordées pour la mobilisation des postes d'adultes relais et les crédits réservés aux opérations ville-vie-vacances.

En complément du budget de la Ville, les ministères de l'Intérieur, de la Défense et de la Justice apportent à la sécurité des quartiers en difficulté leur propre contribution à travers des crédits dont une partie est inscrite dans le volet « ville » des contrats de plan.

Les sites prioritaires relevant de la politique de la ville bénéficient d'actions spécifiques de prévention de la délinquance.

La contribution totale de l'État à la prévention de la délinquance est estimée à 268,7 millions d'euros. La participation des collectivités locales atteindrait 39,88 millions d'euros.

FINANCEMENTS MOBILISÉS AU TITRE DE LA PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE EN 2000

(en millions d'euros)

Organismes financeurs

État
(ministère de la ville) (DO+CP)

État
(ministère de la justice) (DO+CP) (1)

État

(ministère de la défense) (1)

État

(ministère de l'intérieur) (1)

Collectivités locales (2)

Autres

financeurs (2)

Montant

17,19

40,10

9,11

202,28

39,88

11,35

(1) source ministères

(2) sources préfectures

En vertu des décisions du Conseil de sécurité intérieure du 19 avril 1999, les contrats locaux de sécurité (CLS) ont vocation à constituer le volet sécurité des nouveaux contrats de ville. 60% des CLS actuellement signés concernent des sites en contrat de ville. 86% des sites en contrat de ville (91% hors les DOM-TOM) sont concernés par un ou plusieurs CLS. Au 1er juin 2001, on enregistrait 544 CLS. signés dont 53% dans les 27 départements très sensibles A la même date, 213 CLS. étaient en cours d'élaboration.

Le Conseil de sécurité intérieure du 30 janvier 2001 a décidé un doublement de l'effort financier du ministère de la Ville en faveur des contrats locaux de sécurité conclus dans des secteurs qui rencontrent des difficultés particulières. Cet effort s'élève à plus de 36 millions d'euros en 2001.

Destinée aux jeunes âgés de 13 à 18 ans, l'opération "ville-vie-vacances" contribue à la prévention de la délinquance. Elle est définie à l'échelon national à l'issue d'un travail interministériel, puis mise en _uvre à l'échelon départemental en associant de nombreux acteurs publics et associatifs. Tous les départements comprenant au moins une zone urbaine sensible sont désormais concernés, ce que traduit l'évolution du nombre de jeunes accueillis (800.000 au cours de 1999) et des moyens financiers que l'État lui consacre (18,83 millions d'euros).

OPÉRATIONS « VILLE-VIE-VACANCES »

  
   

1998

1999

2000

2001

Nombre de jeunes accueillis

870.000

800.000

(n.d.)

(n.d.)

Participation financière de l'État (en millions d'euros)

12,90

14,03

14,03

18,83

Source : Délégation interministérielle à la ville.

  

L'Inspection générale des affaires sociales a déposé, en avril 1999, un rapport sur l'opération « ville, vie, vacances » dans lequel elle préconise de fixer le seuil minimum de dotations à 15.244,90 euros (100.000 francs) et d'abaisser l'âge d'accès. La proposition d'un seuil minimal a été retenue, sauf pour les 9 départements qui ont rejoint le dispositif en 2000 et auxquels une dotation de 7.622,45 euros (50.000 francs) est attribuée. En outre, la circulaire du 24 février 2000 a ouvert le dispositif aux enfants de moins de 11 ans.

Le Comité interministériel des villes du 1er octobre 2001 a pris plusieurs décisions de nature à renforcer la présence humaine et à assurer la tranquillité dans les quartiers :

· un décret va imposer aux organismes HLM de doter leurs immeubles de gardiens ou d'agents de proximité, à hauteur d'un gardien pour 100 logements dans les quartiers sensibles ;

· 1.500 "adultes relais" seront réservés aux organismes HLM ;

· 300 conventions territorialisées seront signées d'ici juin 2002 entre l'État et les organismes HLM, après consultation des collectivités locales, pour définir des interventions précises à effectuer dans les grands ensembles (installation de digicodes, de nouvelles portes d'entrée...) ;

· les crédits du Fonds interministériel pour la ville et ceux du Fonds de revitalisation économique seront mobilisés (228,67 millions d'euros, soit 1,5 milliard de francs) pour financer des projets d'implantation de professionnels de santé dans les quartiers. L'objectif est de contribuer à la sécurisation de l'exercice de leur profession, soit individuellement (accompagnement des professionnels dans leur visite), soit dans le cadre d'un regroupement, par exemple sous forme de maison médicale ou de santé.

Le renforcement des services de police présents sur le terrain est un facteur essentiel de l'amélioration de la sécurité dans les villes. Le Gouvernement a pris d'importantes initiatives dans ce sens.

La police de proximité a été mise en place de façon progressive, en trois vagues successives échelonnées sur trois ans. Sa généralisation à l'ensemble des circonscriptions devrait intervenir au début de l'année 2002. Selon les chiffres du 1er avril 2001, pour les 63 circonscriptions engagées, au 2ème semestre 2000, dans la première vague, près de 19.000 agents étaient affectés à la police de proximité. La seconde vague s'est achevée à la fin de l'été 2001 et porte sur 180 circonscriptions couvrant 11,5 millions d'habitants. Lancée en juin dernier, la troisième vague devrait se concrétiser à partir du mois de janvier 2002 dans 219 circonscriptions.

Pour sa part, la gendarmerie nationale a créé quarante brigades de prévention de la délinquance juvénile (BPDJ) afin de proposer une réponse pragmatique à l'augmentation régulière de la délinquance des mineurs. Elles ont à connaître des difficultés rencontrées par les jeunes et participent à l'action de proximité en liaison avec les unités territoriales compétentes, soit en amont pour éviter les violences, soit en aval pour rétablir la paix sociale.

Le Gouvernement a par ailleurs affecté une partie importante de son plan emplois jeunes à la sécurité des quartiers. Les contrats locaux de sécurité prévoient le recrutement de 15.000 « agents locaux de médiation sociale ». Il s'agit d'agents de proximité chargés, par exemple, de surveiller les sorties d'école et les abords des marchés, de créer des liens avec la population et de transmettre des informations liées à la vie quotidienne des habitants. Des jeunes peuvent également être embauchés pour prévenir la violence par des actions de prévention à proximité de certains établissements, comme les maisons de quartier ou les foyers de jeunes travailleurs. Le Gouvernement a également créé un statut particulier d'emploi jeune pour les missions relevant directement de la sécurité, en décidant d'embaucher, à terme, 20.000 adjoints de sécurité, chargés de concourir au rapprochement entre les populations et les forces de police et de sécuriser les espaces publics. Au 1er janvier 2001, 21.000 adjoints de sécurité étaient incorporés dont 2.100 en formation, les départements prioritaires considérés comme très sensibles bénéficiaient de 70,7 % de ces affectations.

Compte tenu de l'apport très positif du travail des agents locaux de médiation sociale dans les domaines de la tranquillité publique ou de l'accès aux droits, le Comité interministériel des villes du 1er octobre 2001 a décidé de reconnaître la médiation sociale comme une fonction indispensable à la politique de la ville. La fonction de médiation sociale sera ainsi intégrée dans les cadres d'emploi de la fonction publique territoriale. Cette mesure répond à la nécessité de donner aux médiateurs un statut et permet d'inscrire leur travail dans la durée. Avant la fin de l'année, les concours concernés et les statuts des autres cadres d'emploi susceptibles de se voir confier des missions de médiation seront adaptés. Sera également mise à l'étude la création de spécialités de médiateurs et d'agents de médiation et de prévention, au niveau des catégories B et C, parallèlement à l'homologation de nouveaux diplômes spécialisés.

Le ministère de la Justice a donné en 1998 une nouvelle impulsion à son engagement dans la politique de la ville. L'accès à la justice est en effet une caractéristique essentielle de tout État de droit qui doit être respectée dans les quartiers urbains défavorisés comme sur l'ensemble du territoire.

On compte actuellement 59 antennes de justice réparties dans dix départements et une douzaine sont en cours de création. 73 maisons de la justice et du droit fonctionnent et 16 autres vont être installées d'ici la fin de l'année, tandis que une cinquantaine de projets sont en cours de préparation pour 2002.

Il est prévu de créer un conseil départemental d'accès au droit par département. Cette disposition devrait être effective d'ici la fin de l'année (52 ont déjà été créés). Leur financement est assuré par l'Etat, les départements, les régions et plusieurs organismes juridiques. En 2000, le ministère de la justice leur a consacré 2,06 millions d'euros, portés à 2,74  millions d'euros en 2001.

Par ailleurs, lors de la rencontre nationale « justice-ville » du 15 juin 2001, les ministres de la Justice et de la Ville ont prévu la création de 100 nouveaux points d'accès au droit (PAD) dans les départements prioritaires de la politique de la ville, d'ici trois ans, avec une dotation d'ouverture apportée par le ministère de Ville de 15.245 euros par PAD. Dix d'entre eux concerneront des établissements pénitentiaires.

D'autre part, un plan d'actions a été défini en 1999 visant à assurer une meilleure prise en compte des difficultés et des intérêts des victimes à tous les stades de la procédure. Le ministère de la Ville y apporte un soutien actif en finançant notamment 70% des 150 services et associations d'aide aux victimes. Pour sa part, le ministère de la Justice augmente sa participation : en 2001, 5,49 millions d'euros y sont consacrés, et 6,25 millions d'euros sont prévus pour 2002.

Les crédits destinés à renforcer le lien social et la présence de services publics dans les quartiers en difficulté sont estimés, pour 2002, à 137 millions d'euros inscrits sur le budget de la Ville (en progression de 26 % par rapport à 1999), auxquels s'ajoutent les dotations inscrites sur les budgets de l'Education nationale, de la Culture, de la Jeunesse et des Sports, de la Santé et de la Fonction publique qui contribuent à cette composante de la politique de la ville.

Cette enveloppe comprend la part des crédits mobilisés, aussi bien en fonctionnement qu'en investissement, pour des actions inscrites dans les contrats de ville en faveur de l'action artistique, de l'éducation culturelle, de la jeunesse et des sports, des familles, de l'enfance et des jeunes en difficulté d'insertion, de la santé (hors toxicomanie) et de la modernisation des services publics dans les quartiers (notamment, les moyens consacrés aux plates-formes de service public). Sont également concernées les dotations consacrées au financement des contrats éducatifs locaux conclus avec des communes n'appartenant pas à la géographie prioritaire, mais dont les difficultés justifient une intervention particulière. Elle comprend enfin les aides accordées pour le financement des adultes relais.

L'absence de maîtrise, relevée au sein des populations scolarisées dans certains quartiers, d'un niveau élémentaire de connaissance de la langue française, du calcul ou des méthodes de travail, conduit à faire du « droit » à l'éducation une priorité. Les zones prioritaires de la politique de la ville se caractérisent en effet par une population jeune, montrant des besoins de formation importants.

 

Toutes ZUS

de métropole

Unités Urbaines ayant une ZUS

 

1990

1999

1990

1999

    Population

    % de moins de 20 ans

33,4

31,5

26,2

24,6

    Formation

    % de non diplômés parmi les 15 ans et plus (hors élèves et étudiants)

39,3

33,1

29,1

20,0

    % de jeunes de 15 à 24 ans en cours d'études

52,8

62,2

60,9

69,4

Source : INSEE Recensements de la population

Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a défini trois axes principaux :

· améliorer l'accueil dans les établissements scolaires, en revoyant leur implantation, leur taille et l'aménagement de leurs locaux ;

· ouvrir l'école sur son environnement culturel, sportif, scientifique et économique, afin d'en faire un outil d'apprentissage complet, notamment à travers l'opération « école ouverte » qui a bénéficié en 1999 d'une dotation de 4,5 millions d'euros (30 millions de francs) ;

· mettre en place des dispositifs d'aide aux jeunes les plus en difficulté de nature à assurer la rescolarisation des collégiens en rupture avec l'institution scolaire, notamment en développant les classes relais qui devraient bénéficier, au cours de l'année scolaire 1999-2000, à 5.000 jeunes.

Le ministre de l'Éducation nationale et les ministres délégués à l'Enseignement scolaire et à la Ville ont signé, le 3 décembre 1999, une circulaire qui précise le cadre et les modalités d'élaboration du volet éducation des contrats de ville 2000-2006.

Par ailleurs, le contrat éducatif local (CEL) a vocation à fixer l'organisation des activités périscolaires et extra-scolaires, en relation avec les projets des écoles et des collèges, afin d'offrir à tous les jeunes le soutien ainsi que les activités culturelles, artistiques et sportives nécessaires à leur réussite scolaire. Sont concernés par ces projets les enfants et les adolescents scolarisés de l'école maternelle au collège, situés prioritairement dans les zones urbaines et rurales en difficulté. Selon une enquête réalisée, en 2001, par le ministère de la Jeunesse et des Sports, sur les 1.900 CEL déjà signés, 209 étaient intégrés à un contrat de ville. Ils bénéficiaient à 775.000 élèves et impliquaient 4.565 établissements scolaires. Le Comité interministériel des villes du 1er octobre 2001 a décidé d'octroyer, en 2002, 15,24 millions d'euros supplémentaires pour les CEL conclus dans les communes les plus pauvres.

Initialement destinée aux élèves des établissements du second degré, l'opération « école ouverte » accueille durant les vacances scolaires et, de plus en plus, durant les petits congés, des élèves du primaire, facilitant ainsi la transition entre l'école et le collège. En 2000, 500 établissements ont participé à cette opération qui a bénéficié à plus de 65.000 élèves.

Pour les collégiens en risque de marginalisation, les dispositifs relais (classes relais et internats) permettent un accueil temporaire facilitant leur scolarisation. Un accent particulier est mis sur la lutte contre la déscolarisation. Pour ceux qui sortent ou qui sont susceptibles de sortir du système sans qualification initiale reconnue, le programme « nouvelles chances » apporte une contribution à la lutte contre les exclusions.

Le dispositif d'éducation prioritaire constitue la principale implication de l'Éducation nationale dans la politique de la ville.

De septembre à janvier 1999, les recteurs ont procédé aux concertations et aux consultations des partenaires du système éducatif sur les projets de nouvelle carte de l'éducation prioritaire. En tenant compte des évolutions démographiques et sociales intervenues depuis une dizaine d'années, ils ont ainsi constitué des réseaux d'éducation prioritaire (REP) qui regroupent des établissements et des écoles qui se situent dans des secteurs défavorisés en raison de leur environnement social, économique et culturel. Ils se sont efforcés de constituer ces réseaux sur des bassins scolaires cohérents et de petite taille permettant un pilotage de proximité en faisant participer à un même projet pédagogique des écoles ou des établissements dont les populations connaissent des difficultés sociales importantes, mais moins aiguës que dans les zones d'éducation prioritaire (ZEP).

La carte des ZEP a été renouvelée en février 1999 afin d'étendre le territoire de l'éducation prioritaire. Entre les rentrées scolaires 1997 et 1999, ce territoire s'est accru de plus de 40 % et regroupe aujourd'hui 1.061 collèges, 7.329 écoles et plus de 169 lycées. Depuis la rentrée 1999, l'ensemble de l'éducation prioritaire concerne environ 899 REP et près d'un million sept cent mille élèves. Plus de 58.000 enseignants du premier degré et plus de 56.000 personnels dans le second degré effectuent leur service en ZEP. Dans le même temps, environ 55 écoles, 60 collèges, 4 lycées et plus de 15 lycées professionnels n'étaient plus classés en ZEP à la rentrée 1999. Ces établissements ont bénéficié de contrats garantissant aux équipes les moyens destinés à la réussite des élèves. En revanche, les avantages financiers destinés aux personnels ont été retirés.

Les établissements situés en ZEP bénéficient d'un effort budgétaire particulier. Ainsi, globalement, un élève en ZEP représente un "coût" budgétaire de 10 à 15 % supérieur à celui dont bénéficie un élève moyen. Le collégien en ZEP bénéficie notamment de 8,6 % d'heures d'enseignants de plus que le collégien moyen. Pour les écoliers, ces avantages sont respectivement de 15 et 13,7 %.

Les crédits pédagogiques inscrits au budget 2001 pour les ZEP ont atteint 15,22 millions d'euros. En outre, un certain nombre d'élèves ont bénéficié des bourses au mérite permettant à des collégiens ayant obtenu de bons résultats au brevet de se voir attribuer une aide financière complémentaire au cours de leur scolarité au lycée pour préparer un bac professionnel, technique ou général.

Les mesures en faveur des personnels concernent, depuis la rentrée 1999, les principaux et leurs adjoints qui bénéficient d'un surclassement de leur établissement. Les personnels administratifs, ouvriers et de service perçoivent une bonification indiciaire. Les assistantes sociales dont le secteur comprend au moins un établissement classé en ZEP bénéficient des mêmes mesures. Les crédits affectés aux indemnités de sujétions spéciales pour les personnels affectés en ZEP s'élèveront à 101,13 millions d'euros. Les crédits de personnel, comportant notamment ceux relevant de la nouvelle bonification indiciaire, ont été portés à 292,66 millions d'euros en 2001.

En outre, la réhabilitation et souvent la reconstruction des écoles primaires posent des difficultés particulières aux communes pauvres supportant les charges sociales les plus lourdes. Après le financement de 92 projets en 1999 et 2000, le Comité interministériel des villes du 1er octobre 2001 a décidé de renouveler cette aide, dès 2001, à hauteur de 15,24 millions d'euros (100 millions de francs).

Trois contrats de ville sur quatre incluent un volet santé destiné à garantir l'accès aux soins des populations les plus démunies. Il appréhende les insuffisances du système de couverture sociale dans sa globalité et s'attache à analyser le contexte local, et notamment l'insalubrité de certains logements. Il définit les moyens susceptibles de faciliter l'accès aux structures existantes, tout en tenant compte des aspects spécifiques liés à l'origine culturelle, aux situations d'illettrisme ou aux cas d'errance.

La loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a permis de donner une impulsion nouvelle au programme d'amélioration de l'accès aux soins, particulièrement attendue dans les quartiers relevant de la politique de la ville.

Les programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins (PRAPS ) et le volet « santé » des contrats de ville 2000-2006 ont pour vocation de faciliter la mobilisation et la coordination des différents intervenants, notamment par l'identification, au niveau local, des besoins spécifiques des personnes en situation précaire, le soutien à des réseaux médico-sociaux permettant le suivi des personnes en difficulté, la mise en place de formations multidisciplinaires et la consultation ou la mobilisation des habitants.

Le Gouvernement a décidé d'augmenter les moyens budgétaires consacrés à la santé des exclus, et plus particulièrement à l'accès à la prévention et aux soins. Le montant des crédits mobilisés dans le cadre des PRAPS passe ainsi de 17,38 millions d'euros en 2000 à 21,19 millions d'euros en 2001 et à 31,56 millions d'euros en 2002. Certains de ces crédits financent des actions de santé situées sur des sites en contrat de ville. Des crédits des collectivités locales et des organismes d'assurance maladie ont été également sollicités.

Par ailleurs, le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a décidé la création d'ateliers « santé ville » qui ont vocation à constituer le dispositif opérationnel de la convention thématique « santé » des contrats de ville. Ils visent à promouvoir le développement de programmes locaux de santé en cohérence avec les PRAPS, tout en améliorant l'articulation et la pertinence des actions, qu'elles soient menées par les institutions, le monde associatif ou les acteurs de santé du service public ou privé.

L'implication du ministère de la Culture dans la politique de la ville est à la fois significative et ancienne. Depuis plusieurs années, son budget, compte tenu de sa modicité, contribue au développement des quartiers dans une proportion qui n'est pas négligeable. L'apport direct des crédits de la culture à la politique de la ville est estimé, pour 2001, à 23,86 millions d'euros, soit :

· 9,15  millions d'euros transférés au Fonds interministériel à la ville en cours de gestion ;

· actions d'accompagnement d'intérêt national (0,44 million d'euros) ;

· opérations de développement culturel menées localement (7,72 millions d'euros), actions inscrites dans les contrats éducatifs locaux (1,2 million d'euros) et les contrats de ville-lecture (0,95 million d'euros) ;

· opérations « Un été au ciné/cinéville » ( 1,33 million d'euros) ;

· construction ou rénovation d'équipements culturels de proximité (2,44 millions d'euros) ;

· mise en place d'espaces cultures multimédia (0,46 million d'euros).

L'implication du ministère de la Culture dans la politique de la ville a vocation à s'inscrire au sein des nouveaux contrats de ville. Ainsi, les directions régionales des affaires culturelles ont reçu l'instruction d'élaborer, sous l'égide du préfet et en collaboration avec les partenaires locaux, de véritables projets de politique culturelle qui, à partir d'un diagnostic précis des besoins, se traduiront par des « programmes d'action cuturelle-ville » susceptibles de former le volet culturel des contrats de ville.

De nouvelles formes d'action se développent dans le cadre de collectifs d'artistes réunis au sein d'espaces abandonnés (notamment d'anciennes friches industrielles), souvent situés sur les territoires de la politique de la ville. Le ministère de la Culture souhaite favoriser la mise à disposition de lieux désaffectés aux collectifs d'artistes. Il affectera des subventions pour soutenir les équipes qui travaillent aujourd'hui dans une grande précarité. A cet effet, 2,74 millions d'euros sont prévus en 2002.

Par ailleurs, un programme national de valorisation des pratiques culturelles et de soutien à des résidences de jeunes artistes de disciplines différentes sera lancé dans les quartiers populaires. Ce programme aura pour objet le montage de projets artistiques, avec les jeunes des quartiers, ainsi que la réalisation d'_uvres d'artistes plasticiens. 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) seront réservés à ces actions en 2002.

La répartition et l'organisation des services publics sur le territoire ne se sont pas toujours adaptées à l'évolution démographique et à l'importance croissante acquise par la population urbaine. Les habitants des quartiers en difficulté ressentent particulièrement ce déficit qui est vécu comme un obstacle à l'accès aux services publics. L'enjeu n'était pas seulement de corriger les inégalités les plus criantes, mais de redonner aux services publics leur rôle essentiel d'intégration.

Le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a arrêté un ensemble d'orientations et de mesures dans le but de renforcer la présence et la qualité des services publics dans les quartiers en difficulté.

Dans le cadre des projets territoriaux, les préfets ont déterminé les opérations d'intérêt local, appréciées au niveau du quartier ou de l'agglomération, qui contribuent à renforcer la présence des services publics dans les quartiers. Ces opérations s'inscrivent dans les contrats de ville.

La modernisation et la réorganisation des acteurs publics de la politique de la ville font intervenir le Fonds pour la réforme de l'Etat (FRE). Ce Fonds contribue, pour un montant de 1,52 million d'euros, à la politique de la ville, avec un important effet de levier. Il finance des opérations destinées à améliorer significativement le service rendu aux usagers, l'accès aux services publics et l'efficacité de ces derniers. Sont notamment prises en charge des actions portant sur l'information du public (ouverture de sites Internet des services déconcentrés, diffusant des informations sur la formation, l'emploi, la santé, le logement), l'accueil (création de guichet d'accueil commun ou regroupement des services) et le développement de services interministériels.

On dénombre en 1999 environ 260 maisons de services publics dont la moitié est située dans des villes faisant l'objet d'un contrat de ville. Une trentaine de maisons de services publics supplémentaires devrait être créée, ce qui portera le nombre total de ces structures à près de trois cents. Il existe par ailleurs environ 70 plates-formes de services publics dans des territoires concernés par la politique de la ville.

Le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a arrêté un plan national de revalorisation des services publics _uvrant pour la politique de la ville. Ce plan comprend notamment les mesures suivantes :

· une priorité d'accès aux congés formation est accordée aux agents ayant exercé pendant au moins 3 ans leurs fonctions dans les quartiers prioritaires ;

· afin d'aider les fonctionnaires affectés dans les quartiers difficiles à se loger dans leur agglomération d'exercice, le ministère de la Fonction publique a mis en _uvre, au cours du second semestre 2000, des moyens nouveaux comprenant 1.000 aides et prêts à l'installation dans un logement locatif, 1.200 réservations supplémentaires de logements sociaux, 1.400 prêts à l'accession à la propriété. 16,77 millions d'euros de moyens nouveaux ont été ouverts à cet effet sur la gestion 2000 ;

· afin de favoriser l'accès des habitants des quartiers à la fonction publique, une préparation rémunérée au concours administratifs a été mise en place dans 16 départements regroupant 55% des habitants des ZUS, représentant un coût de 6,15 millions d'euros ;

· l'avantage spécifique d'ancienneté a été étendu, un décret modificatif paru le 16 janvier 2001 permettant de prendre en compte l'ancienneté de trois ans dans plusieurs quartiers de la politique de la ville ;

· des enveloppes supplémentaires de 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) en 2000 et de 30,49 millions d'euros (200 millions de francs) en 2001 ont été ouvertes pour renforcer la nouvelle bonification indiciaire réservée à la politique de la ville et améliorer la gestion des carrières des fonctionnaires concernés.

Le Gouvernement a décidé que 300 délégués supplémentaires du Médiateur de la République seront recrutés en trois ans, dont 100 dès 2000. Ces délégués devront répondre aux besoins immédiats des populations les plus en difficulté résidant dans les sites de la politique de la ville. Ils établiront, chaque année, un rapport qui sera remis au préfet de département.

Le profil des délégués a été diversifié pour s'ouvrir plus largement aux non-fonctionnaires. Le Médiateur de la République peut ainsi agréer des délégués du secteur privé. Cette diversification des profils permet de répondre aux exigences de proximité territoriale et d'accessibilité sociale, et d'assurer une meilleure articulation avec les structures associatives existant localement. Ces nouveaux délégués locaux doivent également contribuer, par leur action de proximité, à la lutte contre les discriminations.

C'est une centaine de délégués nouveaux qui a été nommée en 2000 et 2001. Un budget de 0,32 million d'euros leur a été consacré. 23 départements prioritaires de la politique de la ville bénéficient d'ores et déjà de cette mesure. La priorité ayant été donnée aux quartiers en difficulté, les sous-préfets à la ville ont privilégié les structures de proximité pour les accueillir, en particulier les maisons de la justice et du droit et les maisons de quartier, puis les plates-formes de services publics, les centres sociaux et les mairies annexes.

Décidée par le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999, la création d'adultes relais vise à améliorer, au sein des sites de la politique de la ville, les rapports entre les habitants, les services publics et les équipements de proximité. Les missions assignées aux adultes relais peuvent prendre différentes formes : accueil, information, accompagnement dans les démarches, aides au dialogue entre services publics et usagers, résolution de petits conflits de la vie quotidienne, actions de médiation sociale.

L'article 72 du projet de loi de finances pour 2002 étend le dispositif des adultes relais, réservé jusqu'à présent aux organismes à but non lucratif et aux personnes privées assurant une mission de service public, aux collectivités locales, aux établissements scolaires, aux organismes HLM et aux hôpitaux (cf. infra).

L'habitat reste un des volets prioritaires de la politique de la ville dont les enjeux ont été réaffirmés au Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 avec la mise en place du programme national de renouvellement urbain.

La majorité des logements des zones urbaines sensibles fait partie du patrimoine du logement social et 61,6% des ménages habitant ces zones sont locataires de HLM, contre 14,6% pour la France entière. Près d'un tiers des logements sont situés dans des immeubles de 20 logements ou plus. En outre, les deux tiers des logements des ZUS ont été bâtis durant la période de construction des grands ensembles (1949-1974), alors qu'un tiers seulement des résidences principales en France datent de cette époque.

Dans certains quartiers défavorisés, on observe un taux de vacance du parc de logement social supérieur à la moyenne nationale, notamment dans les sites où le marché du logement est peu tendu. Il peut atteindre jusqu'à 20% des logements dans les cités de quartiers en difficulté à l'image très dégradée, contre 3 % pour la France entière. Les derniers recensements montrent que, si l'équipement des logements situés dans les zones urbaines sensibles s'améliore, le taux de vacance se dégrade.

 

Toutes ZUS

de métropole

Unités Urbaines ayant une ZUS

 

1990

1999

1990

1999

Logement

Taux de vacance

6,7

8,2

7,0

7,5

% de résidence principale «tout confort »

(baignoire ou douche, WC intérieur, chauffage central)  

88,0

92,5

82,2

88,7

Source : INSEE Recensements de la population

En 2002, le budget de la Ville devrait consacrer au programme de renouvellement urbain une enveloppe de 42 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits financeront, d'une part, les actions relatives à l'amélioration de l'habitat, à l'aménagement urbain et aux déplacements réalisées dans le cadre des contrats de ville, et, d'autre part, les mesures inscrites dans les grands projets de ville et les opérations de renouvellement urbain. La participation du ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement est estimée à 27,44 millions d'euros pour la part inscrite dans les contrats de plan, et à 189,54 millions d'euros pour la part non contractualisée.

En plus de l'enveloppe de 66,43 millions d'euros (en autorisations de programme) consacrée, en 2000, au financement des investissements programmés dans le cadre des contrats de ville, 80 de ces contrats ont été dotés de moyens supplémentaires : 50 sous la dénomination de grands projets de ville et 30 sous celle d'opérations de renouvellement urbain. Une première enveloppe de 762,25 millions d'euros de crédits spécifiques d'investissement a été dégagée (en plus des crédits d'intervention en faveur du logement). Elle vient se rajouter aux 182,94 millions d'euros déjà réservés pour les grands projets dans l'enveloppe de 1.356,80 millions d'euros prévue pour les contrats de ville. Par ailleurs, la Caisse des dépôts et consignations a mis en place un Fonds de renouvellement urbain doté de 457,35 millions d'euros et une enveloppe de prêts à 3% d'un montant de 1.524,49 millions d'euros.

Les écarts constatés entre l'offre et la demande de logements contribuent à déséquilibrer les caractéristiques des populations résidant dans les sites relevant de la politique de la ville. La construction de logements sociaux a tendance à se concentrer sur certains secteurs, et cette concentration est accentuée par la mauvaise répartition de l'attribution des logements.

Le Gouvernement a procédé à d'importantes réformes pour améliorer l'équilibre résidentiel dans certaines agglomérations.

En premier lieu, la loi du 28 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions contient des dispositions visant à rétablir la diversité de l'habitat, notamment :

· les nouveaux plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées, destinés à permettre l'accès ou le maintien dans le logement des personnes en situation difficile ;

· le doublement des moyens financiers du Fonds de solidarité logement ;

· l'instauration d'une taxe sur les logements vacants, applicable aux logements restés vacants depuis plus de deux ans du fait de la volonté de leur propriétaire, et destinée à mobiliser le parc de logements disponibles. Cette taxe, mise en _uvre dans 8 agglomérations, a alimenté à hauteur de 70,4 millions de francs le budget de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat qui a pu ainsi majorer sa subvention aux propriétaires privés effectuant des travaux avant de relouer un logement ;

· la réforme de l'attribution des logements sociaux à travers la signature, au niveau du département, d'accords collectifs et la mise en place des conférences intercommunales du logement.

La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains a renforcé les obligations des communes en matière de renouvellement et de développement du logement social. A compter du 1er janvier 2002, les communes de plus de 1.500 habitants en Ile-de-France et 3.500 dans les autres régions situées dans des agglomérations de plus de 50.000 habitants, dont le parc logement comprend moins de 20% de logements sociaux, seront assujetties à un prélèvement de 152,45 euros (1.000 francs) par logement manquant par rapport à ce seuil. Les communes assujetties à cette taxe devront engager un programme pour rattraper ce retard en vingt ans. Elles devront réaliser, par période de trois ans, au moins 15% des logements manquants. Au terme de chaque période triennale, en cas de carence de la commune, le préfet pourra porter la taxe à 304,90 euros (2.000 francs) et se substituer à la commune pour réaliser les logements manquants. En outre, en Ile-de-France, les communes pourront se voir refuser tout agrément pour la construction de bureaux.

Initialement centrée sur la réhabilitation et la démolition de logements sociaux, l'amélioration du cadre de vie s'est étendue en direction de l'habitat insalubre et des copropriétés en difficulté.

Dans les sites relevant de la politique de la ville, on compte environ un million de logements sociaux, soit 30 % du parc locatif social national. La réhabilitation des logements sociaux, construits pour durer entre 20 et 40 ans au maximum, est un élément essentiel de l'amélioration du cadre de vie des habitants des quartiers défavorisés.

Depuis juin 1997, le Gouvernement a pris l'engagement de réhabiliter chaque année 120.000 logements du parc public. Les autorisations de programme votées à cet effet en loi de finances initiale 1999 ont été reconduites en 2000. En outre, l'abaissement de 20,6 % à 5,5 % du taux de TVA sur l'ensemble des travaux d'amélioration et de rénovation permet aux bailleurs sociaux de financer, dans des conditions plus favorables, les travaux de grosses réparations et de gros entretien, assurant ainsi une meilleure maintenance du parc.

Dans certains cas, et notamment lorsqu'existe une inadéquation très importante entre l'offre et la demande de logements, ou lorsque des ensembles complets souffrent d'une image particulièrement dévalorisée, la réhabilitation ne suffit pas et la démolition peut s'avérer utile. L'accord du préfet, nécessaire à une telle opération, est soumis à une étude économique et sociale, examinant notamment les possibilités de relogement.

Le Comité interministériel des villes, dans sa réunion du 7 février 1995, a prévu d'affecter, en 1995, 40 millions de francs aux opérations de démolition. Cette somme a été portée à 60 millions de francs en 1996 et 1997, 120 millions de francs en 1998, 140 millions de francs en 1999, 145 millions de francs en 2000 et 270 millions de francs en 2001. Pour 2002, il est prévu d'inscrire 76,22 millions d'euros (500 millions de francs) afin de démolir près de 15.000 logements à raison d'une subvention moyenne de 4.573,47 euros (30.000 francs) par logement.

La progression du nombre de démolitions a été très forte. Ces démolitions sont passées de 1.291 logements en 1995 à 6.107 logements en 2000. Les directions départementales de l'Équipement estiment que les demandes faites en 2001 portent sur 10.000 logements.

L'action publique sur le parc privé de logements dégradés passe par un programme de résorption de l'insalubrité. D'abord fondé sur la réalisation de grosses opérations, ce programme évolue désormais vers des interventions ponctuelles visant à résorber des poches d'insalubrité dans les villes. Cette action s'est orientée vers une limitation des opérations d'expropriation entraînant des démolitions pour privilégier le maintien des occupants sur place.

La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains contient plusieurs disposition de nature à faire reculer l'insalubrité. Les procédures publiques d'intervention ont été modifiées avec un renforcement des pouvoirs du préfet et des maires, avec des mesures contraignantes pour les propriétaires et avec une protection des occupants, du fait notamment de la création d'une notion de logement décent garantissant un équipement minimum de confort. Pour éviter que les travaux exécutés d'office par la collectivité publique ne soient jamais remboursés, leur paiement devient garanti par une hypothèque légale sur l'immeuble, publiée aux frais du propriétaire. En outre, dès qu'un immeuble est déclaré insalubre ou menaçant ruine, il ne peut plus être loué ni mis à disposition. De même, si les travaux nécessaires à la mise à un niveau de décence d'un logement ne sont pas exécutés, le juge peut en réduire le loyer, et, s'il est frappé d'une interdiction d'habiter, le propriétaire aura l'obligation de procéder au relogement ou à l'hébergement des occupants ou d'y contribuer.

En 2001, le ministère du Logement a disposé d'une enveloppe d'environ 9,91 millions d'euros pour réaliser des opérations de résorption de l'habitat insalubre, notamment sur les aires de nomades. Cette enveloppe est reconduite dans le présent projet de budget.

Des copropriétés, souvent mitoyennes des grands ensembles HLM, rencontrent des difficultés telles qu'elles participent à la dégradation de l'image d'un quartier et font figure de parc social dans le fonctionnement des marchés immobiliers locaux.

Le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a décidé d'engager un programme national d'intervention sur les copropriétés en difficulté faisant l'objet d'un plan de sauvegarde à travers trois mesures financières :

· pour favoriser la réalisation de travaux sur les parties communes et mieux solvabiliser les copropriétaires occupants, une prime à l'amélioration de l'habitat « parties communes » a été créée. Applicable à des immeubles de plus de 10 ans, elle permet de bénéficier d'un taux de subvention de 50 %, majoré de 10 % en cas de cofinancement d'une collectivité locale, sans condition de ressource et sans plafond de dépense subventionnable ;

· l'enveloppe de 1,52 milliard d'euros (10 milliards de francs) de prêts « renouvellement urbain » de la Caisse des dépôts et consignations pourra être mobilisée pour le financement des travaux et investissements décidés dans le cadre d'un plan de sauvegarde, ainsi que des opérations de restructuration et de démolition de copropriétés en difficulté portées par des opérateurs publics ou privés ;

· un Fonds de renouvellement urbain (FRU) doté de 0,46 milliard d'euros (3 milliards de francs) de fonds propres de la Caisse des dépôts et consignations pourra être mobilisé pour assurer le pré-financement de subventions dans les copropriétés, ainsi que le financement de certaines dépenses d'ingénierie liées aux démarches de requalification.

Ces différentes décisions ont donné lieu le 29 juin 2000 à la signature d'un avenant à la convention liant l'État et la Caisse des Dépôts et consignations.

Une enveloppe de 9,15 millions d'euros a été inscrite en 2001 sur les crédits du Logement. La politique d'amélioration de l'habitat est désormais gérée par l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat dont les dotations budgétaires pour 2001 atteignaient 0,46 milliard d'euros au total, soit 0,34 milliard d'euros correspondant au secteur locatif, et 121,96 millions d'euros correspondant au secteur propriétaire occupant. Ces dotations devraient être reconduites en 2002.

Le Comité interministériel des villes du 1er octobre 2001 a décidé de mettre en place de nouveaux outils pour accélérer le redressement des copropriétés en difficultés :

· pour les sites cumulant les difficultés et appelant des démolitions partielles, un nouveau dispositif de financement pour l'acquisition et la démolition de lots de copropriété sera créé, doté de 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) par an dès 2002 ;

· des mécanismes de portage par des organismes relais seront mis en place pour les copropriétés nécessitant des restructurations lourdes et le rachat de lots. La Caisse des dépôts et consignations mobilisera, dès 2002, 22,87 millions d'euros (150 millions de francs), sur le Fonds de renouvellement urbain, pour participer pour moitié, au capital de structures de portage, en partenariat avec des intervenants locaux ;

· enfin, pour établir rapidement les conditions minimales de fonctionnement des copropriétés faisant l'objet d'un plan de sauvegarde, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat pourra subventionner des travaux d'urgence, réalisés sur l'initiative du syndic et sous sa responsabilité, destinés à assurer la sécurité des personnes et des biens ou la continuité du fonctionnement des équipements collectifs, dans l'attente d'un programme définitif de travaux. 

Principal financeur des investissements réalisés dans les quartiers d'habitat social, la Caisse des dépôts et consignations s'est engagée à accompagner la politique de développement social urbain, à travers trois dispositifs de prêts qui ont bénéficié, au cours des deux dernières années, de financements publics accrus.

Dès 1989, ont été créés les prêts projets urbains (PPU), d'abord adossés sur la ressource du livret A, puis sur celle du livret d'épargne populaire. Ces prêts sont destinés au financement des investissements en matière de développement social urbain. Ils sont attribués dans le cadre de programmations concertées établies entre la Délégation interministérielle à la ville, les préfets et la Caisse. Les enveloppes affectées aux PPU ont connu une augmentation régulière, passant de 0,15 milliard d'euros par an pour la période 1993-1994 à 1,52 milliard d'euros par an pour la période 1999-2001.

La Caisse des dépôts a décidé, en cohérence avec les mesures arrêtées par les pouvoirs publics, de compléter les financements et les moyens d'intervention existants par un dispositif amplifié d'appui aux opérations urbaines et immobilières mobilisant deux enveloppes :

· 1,52 milliard d'euros (10 milliards de francs) de prêts renouvellement urbain à 3 %, destinés à financer les travaux de restructuration lourde concernant à la fois le logement et son environnement. Le maintien du taux à 3 %, à la suite de la hausse de 75 points de base du livret A en juillet 2000, a été rendu possible par une bonification complémentaire du prêt renouvellement urbain par les fonds propres de la Caisse des dépôts. Une provision de 129,6 millions d'euros est retenue sur le Fonds de renouvellement urbain ;

· constitution, également sur fonds propres, d'un Fonds renouvellement urbain, doté de 0,46 milliard d'euros (3 milliards de francs), conçu pour impulser puis accélérer les investissements publics et privés, dans le champ du renouvellement urbain.

Au cours de l'année 2000, ce sont près de 0,82 milliard d'euros de prêts qui ont été versés. Les PPU et PRU apparaissent ainsi comme deux produits complémentaires, permettant de moduler l'importance de l'aide en fonction de l'acuité des difficultés à résoudre. L'enveloppe affectée aux PPU pour 2000, fixée par les pouvoirs publics dans un cadre triennal, était de 0,5 milliard d'euros. Lancé fin 1999, le prêt renouvellement urbain a connu un niveau élevé de consommation (près de 0,33 milliard d'euros). Pour leur part, les actions engagées sur le Fonds de renouvellement urbain ont atteint 0,46 million d'euros en 1999 et 56,86 millions d'euros en 2000.

L'insertion des habitants des quartiers en difficulté constitue l'enjeu majeur de la nouvelle ambition que le Gouvernement a assignée à la politique de la ville. C'est par conséquent autour de ce volet prioritaire que le ministère de la Ville a centré la signature des nouveaux contrats de ville. Comme le montrent les données statistiques retracées dans les tableaux ci-dessous, l'importance du chômage dans les zones urbaines sensibles et les handicaps qui touchent les demandeurs d'emploi habitant ces zones justifient la mobilisation des moyens de l'Etat.

 

Toutes ZUS

de métropole

Unités Urbaines ayant une ZUS

 

1990

1999

1990

1999

Chômage

Taux de chômage (tous âges)

18,9

25,4

11,5

14,3

Taux de chômage des 15-24 ans

28,5

39,5

20,7

27,0

Source : INSEE Recensements de la population

    ANPE (situation au 31/12/98)

Toutes ZUS

de métropole

Unités Urbaines

ayant une ZUS

    % de demandeurs d'emploi inscrits en catégorie 1 ayant un faible niveau de formation (sortis avant la 3° ou CEP et SES)

43,6

31,7

    % de demandeurs d'emploi inscrits en catégorie 1 ayant un faible niveau de qualification professionnelle
    (man_uvres, ouvriers spécialisés et employés non
    qualifiés)

43,8

31,4

    % de demandeurs d'emploi inscrits en catégorie 1 depuis plus de 1 an

40,9

39,6

    % de moins de 25 ans parmi les demandeurs d'emploi inscrits en catégorie 1 

20,2

18,2

Source : INSEE Recensements de la population

Le programme de revitalisation économique devrait mobiliser 87 millions d'euros inscrits sur le budget de la Ville. C'est la composante qui a progressé le plus rapidement au cours des dernières années puisque son poids budgétaire devrait être multiplié par 5,5 entre 1999 et 2002.

Prévu par le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999, le Fonds de revitalisation économique (FRE) constitue la mesure centrale du dispositif de revitalisation des quartiers. Il se situe dans le droit fil des mesures que Mme Robin-Rodrigo et votre Rapporteur spécial ont proposées dans leur rapport au Premier ministre.

Les mesures d'incitation économique en vigueur avant l'établissement de FRE ne concernaient pas la totalité des territoires prioritaires, mais seulement les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines, et reposaient essentiellement sur des régimes d'exonérations fiscales et sociales. Il n'existait par conséquent aucune mesure spécifique de revitalisation économique en dehors de ces deux « zonages » relativement restreints. Pourtant, les entreprises situées dans les zones urbaines sensibles qui ne sont pas classées en zones de redynamisation urbaine connaissent des difficultés parfois comparables. Il a donc été décidé de mettre en place des nouvelles mesures applicables à la totalité des zones urbaines sensibles, soit la géographie prioritaire la plus large de la politique de la ville.

Le FRE permet d'octroyer des aides directes, non automatiques, aux entreprises implantées dans les zones urbaines sensibles, dans le but d'encourager la réalisation d'investissements dans les quartiers et de compenser les charges particulières des très petites entreprises. Par ailleurs, il apporte un soutien à l'ingénierie dans le cadre des contrats de ville, pour les actions menées en matière d'appui et de conseil au montage de projets d'investissements, de formation et d'accompagnement des créateurs d'entreprises.

Le FRE a été créé par l'article 88 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Dans l'attente du vote et de la promulgation de cette loi, le Fonds a été mis en _uvre par la circulaire du 13 décembre qui sera remplacée par le décret d'application auquel renvoie la loi.

Les aides versées par le FRE sont destinées aux petites entreprises exerçant une activité entrant dans le champ de la taxe professionnelle et disposant d'un établissement situé dans une zone urbaine sensible. Quatre aides sont prévues :

· une aide à l'ingénierie vise à encourager la coordination et le renforcement des réseaux d'appui à la création et au développement d'activités dans les quartiers. Peuvent en bénéficier les personnes morales de droit public ou privé suivantes :

Cette aide peut atteindre un plafond annuel de 22.867,35 euros (150.000 francs) par action bénéficiaire, avec un taux d'intervention du FRE apprécié en fonction de l'intérêt du projet et des possibilités financières du porteur. Pour les actions pluriannuelles qui s'intègrent dans le volet emploi et développement économique des contrats de ville, l'aide peut être renouvelée sur trois années.

· une aide à la réalisation d'investissements, réservée aux entreprises d'au plus 10 salariés, a pour objectif d'accompagner l'investissement dans les entreprises qui s'implantent dans les territoires prioritaires de la politique de la ville, ainsi que les efforts de modernisation des équipements du tissu économique existant dans ces quartiers.

Cette aide porte sur certains investissements amortissables réalisés par les entreprises exclusivement dans leurs établissements situés dans ces quartiers. Elle est plafonnée à 22.867,35 euros (150.000 francs) par établissement bénéficiaire et par an.

· une aide au démarrage des créateurs d'entreprise, réservée aux entreprises d'au plus 5 salariés, permet d'offrir aux créateurs de petites entreprises dans les ZUS un tout première soutien nécessaire au lancement de leur projet, avant même le recours ultérieur aux autres formes d'aide à la création d'entreprises. C'est donc un soutien à la constitution du fonds de roulement de ces nouvelles entreprises, qui facilitera la mobilisation d'autres financements publics ou privés tels que notamment les prêts d'honneur et les avances remboursables.

L'attribution de cette aide, d'un montant forfaitaire de 3.048,98 euros (20.000 francs), prend en compte la nature et la viabilité économique de l'activité envisagée ou déjà exercée, ainsi que l'emplacement et la nature des locaux exploités par l'entreprise créée au sein d'un territoire prioritaire de la politique de la ville.

· une aide de soutien et de dynamisation du tissu économique existant, réservée aux entreprises d'au plus 5 salariés, vise à compenser les charges exceptionnelles de certains commerçants, artisans, très petites entreprises ou professions libérales exerçant leur activité dans les quartiers en difficulté.

Cette aide s'adresse en priorité aux entreprises dont l'activité exercée dans le quartier est orientée essentiellement vers les ménages. Elle est annuelle et son montant est de 762,25 euros (5.000 francs) ou de 1.524,49 euros (10.000 francs) si le montant des charges concernées excède 3.811,23 euros (25.000 francs). Elle peut être renouvelée annuellement, dans la limite de trois ans, aux mêmes conditions.

La loi de finances rectificative pour 2000 a ouvert 15,24 millions d'euros au profit du FRE, reportés sur la gestion 2001, et 76,22 millions d'euros étaient inscrits dans la loi de finances pour 2001. La répartition entre les départements des crédits délégués a été opérée au prorata de la population résidant dans les ZUS. Au 1er septembre 2001, la Délégation interministérielle à la ville avait délégué 3,78 millions d'euros de crédits d'intervention, dont 0,69 million d'euros étaient mandatés localement, et 32,40 millions d'euros d'autorisations de programme pour subventions d'investissement.

Le projet de loi de finances pour 2002 reconduit les montants ouverts pour le FRE en 2001, soit 76,22 millions d'euros répartis par moitié entre le fonctionnement et l'investissement.

Le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a décidé de proposer aux collectivités locales la mise en place d'équipes emploi insertion dans des territoires bénéficiant d'un contrat de ville.

L'objectif de cette mesure est double. Il s'agit, d'une part, d'assurer un appui de proximité aux chômeurs résidant dans les quartiers prioritaires des contrats de ville et ne fréquentant pas les services publics de l'emploi, et, d'autre part, d'organiser un relais efficace avec les structures en place dans l'agglomération (agences locales pour l'emploi, missions locales, plan local pour l'insertion et l'emploi, ASSEDIC, services sociaux, structures d'appui aux projets).

A la contribution financière des partenaires locaux et notamment des collectivités locales, s'ajoute celle de la Délégation interministérielle à la ville qui apporte un concours dans la limite d'un plafond de 45.734,71 euros (300.000 francs) par an et par équipe sur trois ans.

La mission de ces équipes consiste à  faciliter l'accès à l'information sur l'emploi et la formation, donner accès aux prestations de service de l'ANPE, en les adaptant si nécessaire, assurer le lien entre les différents acteurs concernés et remplir une fonction de veille et de proposition à l'attention du service public de l'emploi.

Au 31 juillet 2001, 63 équipes ont fait l'objet d'un financement de la Délégation interministérielle à la ville dans 52 villes. En moyenne, ces équipes sont composées de 4 personnes. Le noyau est constitué d'au moins un agent ANPE et d'un agent mission locale mis à disposition. L'équipe est renforcée par du personnel spécifique aux profils adaptés aux besoins locaux (agents des collectivités locales, emplois jeunes, adultes relais, référents RMI). Le soutien financier apporté par la Délégation interministérielle à la ville depuis 2000 s'est élevé à 3,03 millions d'euros. 3,51 millions d'euros étaient inscrits dans la loi de finances pour 2001.

Le plan emplois-jeunes constitue, depuis 1998, le cadre de l'intervention de l'État en faveur de l'emploi dans les quartiers relevant de la politique de la ville.

Ce plan a trouvé un champ de concrétisation particulièrement vaste dans les quartiers en difficulté où un nombre important de besoins ne sont pas satisfaits. Il rejoint les priorités de la politique de la ville (renforcement de la sécurité, amélioration du cadre de vie dans les quartiers), tout en créant des emplois nouveaux. Une attention particulière a été accordée par les services de l'État chargés de l'instruction des dossiers pour que soient retenus les projets susceptibles d'améliorer la vie des habitants. En outre, les missions locales, les permanences d'accueil, d'information et d'orientation, ainsi que l'Agence nationale pour l'emploi ont mis en place les conditions d'un accès des jeunes des quartiers concernés à l'offre d'emplois que dégage la création d'activités nouvelles.

Le 6 juin dernier, la ministre de l'Emploi et de la Solidarité a annoncé un ensemble de mesures qui marque une nouvelle étape dans l'engagement collectif en faveur des jeunes. Ce plan gouvernemental se traduit par un double objectif : assurer l'avenir professionnel des jeunes et consolider les nouvelles activités qui apportent des services devenus indispensables, et par conséquent pérenniser les emplois.

A la fin du mois de juin 2001, sur les 273.000 emplois créés, 14 % étaient issus des quartiers de la politique de la ville, représentant un coût estimé à 455,46 millions d'euros pour 2000, 469,75  millions d'euros pour 2001 et 453,54 millions d'euros pour 2002.

Depuis 1991, l'État a accordé des dérogations destinées à compenser les handicaps et les inégalités de certains quartiers, afin d'y favoriser la création ou le développement d'activités économiques et d'emplois marchands. Ces dérogations portent sur la fiscalité locale, la fiscalité de l'État ou les cotisations patronales de sécurité sociale. Elles s'appliquent sur les trois zones constituant l'actuelle géographie de la politique de la ville. Elles subiront, à compter du 1er janvier 2002, les modifications qui ont été présentées plus haut (cf. la première partie du présent rapport).

Dans les zones urbaines sensibles non classées en zones de redynamisation urbaine, il n'existe qu'une seule exonération, facultative et relative à la fiscalité locale : les collectivités peuvent, sur délibération, exonérer de taxe professionnelle, pendant 5 ans au plus, les créations et extensions d'établissements quel que soit le secteur d'activité, dans une limite de base nette imposable de 990.000 F au titre de 2000. Seuls les établissements comptant moins de 150 salariés sont éligibles à ce dispositif. Les pertes de recettes résultant de cette exonération pour les collectivités locales ne sont pas compensées par l'État.

Dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU), un régime d'exonérations fiscales temporaires pour cinq ans et une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale pour les embauches réalisées. Les exonérations fiscales portent principalement sur la taxe professionnelle pour les établissements de moins de 150 salariés, et, pour les seules entreprises nouvelles, sur l'impôt sur les bénéfices. L'exonération de cotisations sociales, d'une durée de douez mois, porte sur les embauches ayant pour effet d'accroître l'effectif de l'entreprise.

Enfin, le régime d'exonérations en vigueur dans les zones franches urbaines (ZFU), d'une durée de cinq ans, portent principalement sur la taxe professionnelle (réservée aux entreprises de moins de 50 salariés), sur la taxe foncière sur les propriétés bâties et sur l'impôt sur les bénéfices. Les exonérations sociales concernent, d'une part, les charges sociales patronales dues par l'employeur, d'autre part, les cotisations personnelles maladie des artisans et commerçants.

RÉGIMES D'EXONÉRATIONS FISCALES ET DE CHARGES SOCIALES APPLICABLES À CERTAINES ENTREPRISES IMPLANTÉES DANS LES ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE ET LES ZONES FRANCHES URBAINES (1)

(MESURES EN VIGUEUR EN 2001)

Mesures fiscales et sociales

Zones de redynamisation urbaine (ZRU)

Zones franches urbaines (ZFU)

Taxe professionnelle

5 ans d'exonération

- réservée aux établissements de moins de 150 salariés

- dans la limite d'une base nette = 0,14 million d'euros pour 2001 (révisée annuellement) pour les créations, extensions d'établissements et changements d'exploitants (base réduite de moitié pour les établissements existants)

- quelle que soit l'activité.

5 ans d'exonération

- réservée aux entreprises de moins de 50 salariés à la date de leur création

- dans la limite d'une base nette = 0,38 million d'euros pour 2001

- certaines activités sont exclues.

Impôt sur les bénéfices

(impôt sur les sociétés, impôt sur le revenu (BIC-BNC)

5 ans d'exonération

- réservée aux entreprises nouvelles

- dégressif sur 5 ans : 100% pour les années 1 et 2, 75 % la troisième année, 50 % la quatrième, 25 % la cinquième

- à partir de 2000, le bénéfice exonéré est également plafonné à 225.000 euros par période de trente-six mois.

- sans limite d'effectif salarié.

5 ans d'exonération

- ouverte aux établissements existants au 1/01/97 et aux nouveaux établissements

- dans la limite d'un bénéfice annuel exonéré de 60.979,61 euros (400.000 francs)

- sans limite d'effectif salarié.

Taxe foncière sur les propriétés bâties

NON

5 ans d'exonération

(immeubles affectés à une activité exonérée de taxe professionnelle)

Ile-de-France : redevance sur création de bureaux

NON

Exonération de la redevance

Droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce

Exonération totale

A hauteur de 106.714,31 euros (700.000 francs)

Exonération totale

à hauteur de 106.714,31 euros (700.000 francs)

Cotisations sociales

1 an d'exonération

- pour les créations d'emploi dans la limite de 50 salariés et de 1,5 fois le SMIC.

    Cotisations concernées : assurances sociales, allocations familiales, accident du travail.

Salariés concernés : CDI ou CDD de 12 mois au moins.

5 ans d'exonération à 100 % *

- dans la limite de 50 salariés et de 1,5 fois le SMIC

- obligation d'embauche d'au moins 20% de résidents ZFU, à partir de la troisième embauche.

    Cotisations concernées : dito ZRU + versement transport et fonds national d'aide au logement.

    Salariés concernés : CDI ou CDD de 12 mois au moins.

    Entreprises éligibles : dito exo TP ZFU.

* à compter du 1er janvier 2001, taux réduit à 50 % pour les emplois transférés

Cotisations sociales personnelles maladie artisans/commerçants

NON

5 ans d'exonération dans la limite de

1,5 fois le SMIC

(1) à jour de la réforme des ZFU introduite par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains et des dispositions de la loi de finances pour 2001

Source : Délégation interministérielle de la Ville.

Comme le montre le tableau ci-dessous, le coût budgétaire total des régimes d'exonérations est en progression notable depuis 1997, première année de leur application. Pour les zones de redynamisation urbaine, ce coût a crû de plus de 68% entre 1997 et 2001. Dans les zones franches urbaines, la dynamique du coût des mesures d'exonération est marquée par l'effet de flux, alors que c'est l'effet de stock qui l'emporte dans les ZRU. Entre son entrée en vigueur, le 1er janvier 1997, et fin 2001, le coût budgétaire total du dispositif des zones franches aura quasiment triplé. La forte progression du coût total du dispositif depuis son entrée en vigueur résulte pour l'essentiel du développement de l'emploi salarié exonéré dans les ZFU durant la période 1997-2001, par transfert d'emplois en ZFU ou par embauches nouvelles.

EXONÉRATIONS FISCALES ET SOCIALES ET COMPENSATIONS

 

1997

1998

1999

2000

2001

    Zones de redynamisation urbaine (ZRU)

          

    Entreprises nouvelles: exonération d'impôt sur les bénéfices (1)

51,83

118,91

134,16

182,94

167,69

    Réduction des droits de mutations sur fonds de commerce (1)

22,87

22,87

22,87

12,20

12,20

    Taxe professionnelle

77,90

80,19

73,18

69,52

65,86

    Exonération de charges patronales pendant 12 mois pour les embauches (2)

4,86

12,00

14,11

15,12

19,21

    Total ZRU

157,46

233,96

244,31

279,77

264,96

    Zones franches urbaines (ZFU)

          

    Exonération d'impôt sur les bénéfices

27,44

48,78

53,36

70,13

76,22

    Taxe professionnelle

29,19

38,42

43,75

48,78

50,00

    Taxe foncière sur les propriétés bâties

7,62

7,62

8,84

10,06

10,98

    Exonération de cotisations patronales pour les 50 premiers salariés (2)

71,19

138,56

193,41

242,21

263,68

    Exonération de cotisations maladie des artisans et commerçants (2)

5,52

3,66

4,27

4,57

5,64

    Total ZFU

140,97

237,04

303,63

375,75

406,52

    Total général ZRU + ZFU

298,43

471,01

547,94

655,53

671,48

Sources: DGI, DGCL, DSS, DGEFP, ACOSS, CCMSA, DGEFP.

Données actualisées en Août 2001, après le dépôt, mi-Juillet, du rapport au Parlement sur l'application de la loi PRV et notamment le bilan des ZFU. De ce fait, certains montants diffèrent de ceux figurant dans ce rapport.

(1) Le montant indiqué est le coût global de ces exonérations pour l'ensemble des zones prioritaires d'aménagement du territoire (ZAT, TRDP et ZRU).

(2) Exonérations de cotisations sociales :

          

Pour 1999 et 2000 : données définitives.

         

Pour 2001 : prévisions actualisées (ACOSS: juin 2001 ; CMSA: avril 2001).

Exonérations de cotisations patronales en ZFU: total ACOSS (URSSAF) +CCMSA (MSA).

(en millions d'euros)

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa séance du 6 novembre 2001, la Commission a examiné les crédits de la Ville et l'article 72 du projet de loi de finances rattaché à ces crédits.

Après l'exposé de votre Rapporteur spécial, M. Alain Rodet a souhaité avoir des précisions sur la manière dont les grands projets de ville ont été sélectionnés.

M. Pierre Hériaud s'est interrogé sur la diminution des crédits prévus en faveur du développement social urbain en Ile-de-France.

Votre Rapporteur spécial a précisé que les grands projets de ville ont vocation à constituer des projets globaux de développement social urbain qui visent à réinsérer un ou plusieurs quartiers dans leur agglomération. Les cinquante grands projets ont été sélectionnés selon ces critères. Les crédits destinés à l'Ile-de-France ne font plus l'objet de chapitres budgétaires spécifiques et sont désormais inscrits sur des lignes budgétaires globalisées, pour des montants identiques à ceux votés l'année dernière.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de la Ville pour 2002 et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

Article 72

Extension du dispositif des adultes-relais.

Texte du projet de loi :

Il est créé au titre II du Livre Ier du code du travail un chapitre X ainsi rédigé :

« Chapitre X. Dispositions diverses relatives au développement social urbain.

Art. L. 12-10-1. Les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, ainsi que leurs établissements publics, les établissements publics locaux d'enseignement, les établissements publics de santé, les offices publics d'habitation à loyer modéré, les offices publics d'aménagement et de construction, les organismes de droit privé à but non lucratif et les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public, sont autorisés à recruter par un contrat de travail de droit privé, pour des activités d'adultes-relais, des personnes âgées d'au moins trente ans, sans emploi et résidant en zone urbaine sensible au sens de l'article 42-3 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Les activités exercées par les personnes recrutées dans les conditions mentionnées à l'alinéa précédent visent à améliorer, dans les zones urbaines sensibles et les autres territoires prioritaires des contrats de ville, les relations entre les habitants de ces quartiers et les services publics ainsi que les rapports sociaux dans les espaces publics ou collectifs.

Les employeurs mentionnés au 1er alinéa bénéficient d'une aide financière de l'État.

Les contrats de travail mentionnés au 1er alinéa sont des contrats à durée indéterminée ou à durée déterminée dans la limite d'une durée de trois ans renouvelable une fois. Les collectivités territoriales et les autres personnes morales de droit public mentionnées au 1er alinéa, à l'exception des établissements publics à caractère industriel et commercial, ne peuvent conclure que des contrats à durée déterminée dans les conditions mentionnées ci-dessus.

Un décret précise les conditions d'application du présent article. ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Cette disposition législative de loi introduit dans le code du travail un article autorisant diverses catégories d'employeurs limitativement énumérés à recruter par des contrats de droit privé des personnes sans emploi, âgées de 30 ans au moins et résidant en zone urbaine sensible pour exercer des activités d'adultes-relais.

Ce texte précise les finalités d'intérêt général de ces activités ainsi que leur champ d'application. Il énonce également le principe d'une aide de l'État aux organismes employeurs.

Afin de stabiliser sur leur poste les personnes recrutées dans ces conditions, il est créé une catégorie de contrat de travail à durée déterminée spécifique fixée à trois ans renouvelable une fois.

La portée de l'autorisation accordée aux personnes morales de droit public mentionnées au premier alinéa -à l'exclusion des établissements publics industriels et commerciaux- est strictement limitée à des recrutements en contrat à durée déterminée.

Cet article permettra une montée en charge plus rapide du dispositif des adultes-relais dans la lignée des décisions du comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 qui a décidé un programme de création de 10.000 postes d'adultes-relais en trois ans.

Le coût estimé pour l'État de cette extension du dispositif des adultes-relais est de 5 millions €.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à étendre le dispositif des adultes-relais mis en place par voie de circulaire ministérielle.

Afin d'améliorer, au sein des sites de la politique de la ville, les rapports entre les habitants, les services publics et les équipements de proximité, le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a lancé un programme de création, sur trois ans, de 10.000 postes « adultes-relais » bénéficiant d'une aide forfaitaire de l'Etat.

Le programme a été mis en _uvre au bénéfice d'employeurs privés sur le fondement de la circulaire DIV/2000/231 du ministre de la Ville et de la secrétaire d'Etat au Budget, datée du 26 avril 2000. Cette circulaire définit les missions dévolues et les conditions d'accès aux postes adultes-relais. Elle précise les personnes autorisées à les recruter, ainsi que le montant et la procédure de versement de l'aide de l'Etat. Elle prévoit également la nature des contrats adultes-relais en précisant qu'il s'agit de contrats de travail de droit privé qui peuvent être conclus à temps partiel, dans la limite inférieure d'un mi-temps.

Faute de disposition législative, les collectivités territoriales et les établissements publics ne sont actuellement pas autorisés à recruter des adultes-relais. Ils participent cependant au dispositif par l'intermédiaire des contrats emploi consolidé prévus par l'article L.322-4-8-1 du code du travail. Par la circulaire DIV/2001/316 du 4 juillet 2001, la ministre de l'Emploi et de la Solidarité et le ministre de la Ville ont en effet demandé aux préfets de région et de département de recourir aux contrats emploi consolidé pour permettre aux collectivités territoriales et à d'autres personnes morales de droit public de recruter, moyennant une aide de l'Etat, des personnes sans emploi résidant dans les territoires prioritaires afin de remplir les fonctions d'adultes-relais.

Au 31 décembre 2000, en raison de la mise à disposition tardive des crédits, seuls 215 postes d'adultes-relais étaient créés. Au 18 septembre 2001, on en comptait 1.089 (), chiffre encore en deçà de l'objectif de 3.000 postes prévu pour 2001. Ces résultats décevants s'expliquent principalement par l'impossibilité de recrutement par les collectivités locales et les établissements publics.

Afin de permettre au dispositif des adultes-relais de prendre toute son ampleur, le présent article insère dans le titre II du livre premier du code du travail un chapitre X intitulé « Dispositions diverses relatives au développement social urbain », comportant un article L.12-10-1 qui fixe la nature juridique du contrat adultes-relais et l'ouvre aux collectivités territoriales et à certains établissements publics.

Le premier alinéa de l'article L.12-10-1 précise les personnes autorisées à recruter des adultes-relais et définit les conditions d'accès à ces emplois.

Le recrutement des adultes-relais est élargi aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale, aux établissements créés par ces deux premières catégories, aux établissements publics locaux d'enseignement, aux établissements publics de santé, aux offices publics d'habitation à loyer modéré et aux offices publics d'aménagement et de construction. Ces catégories d'employeur s'ajoutent aux organismes de droit privé à but non lucratif et aux personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public, déjà visés par la circulaire du 26 avril 2000. Au total, les principaux acteurs de la politique de la ville pourront bénéficier du dispositif.

Les personnes susceptibles d'être recrutées sont soumises à trois conditions :

· elles doivent être âgées d'au moins trente ans. Cette condition d'âge est équivalente à celle prévue par la circulaire du 26 avril 2000 qui vise les personnes de plus de trente ans ;

· elles doivent être sans emploi. Cette condition est plus restrictive que celle actuellement en vigueur. La circulaire du 16 avril 2000 autorise notamment le recrutement de personnes bénéficiant d'un contrat emploi solidarité ou consolidé. La rédaction proposée par le présent article risque de poser des difficultés d'intégration des postes déjà en place, notamment pour les personnes, employées par les collectivités territoriales, qui assurent actuellement les fonctions d'adultes-relais sous un contrat emploi consolidé. Il conviendrait donc de prévoir que les personnes employées sous un contrat emploi solidarité ou consolidé peuvent bénéficier d'un poste d'adultes-relais ;

· elles doivent résider dans une zone urbaine sensible au sens du 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Cette condition de résidence est trop restrictive. A la différence de la circulaire du 16 avril 2000, elle interdit aux personnes résidant dans un territoire prioritaire autre que les zones urbaines sensibles de bénéficier du dispositif.

Le deuxième alinéa de l'article L.12-10-1 définit les fonctions des adultes-relais dans des termes similaires à ceux prévus par la circulaire du 26 avril 2000. Les personnes recrutées ont vocation à remplir des activités visant à améliorer les relations entre les habitants et les services publics ainsi que les rapports sociaux dans les espaces publics ou collectifs. Le même alinéa précise également, comme le fait la circulaire, que l'activité des adultes-relais s'exerce dans des territoires plus vastes que les zones urbaines sensibles, puisque les autres territoires prioritaires des contrats de ville peuvent en bénéficier.

Le troisième alinéa de l'article L.12-10-1 pose le principe d'une aide financière de l'État dont le montant, la durée, les conditions d'attribution et les modalités de versement seront fixées par décret. Actuellement, le montant de l'aide par poste est égal à 80 % du salaire minimum de croissance, charges sociales comprises, soit, au 1er juillet 2001, 15.551,32 euros (102.010 francs) pour un poste créé à temps plein. Ce montant est revalorisé annuellement au 1er juillet en fonction de l'évolution du salaire minimum de croissance depuis le 1er juillet de l'année précédente. L'aide est versée pour une durée de trois ans renouvelable.

A la différence des dispositions régissant l'aide versée pour les emplois-jeunes, le présent article ne fixe pas le régime fiscal et parafiscal de l'aide de l'Etat aux adultes-relais. Il conviendrait de prévoir que cette aide ne donne lieu à aucune charge fiscale ou parafiscale.

L'avant dernier alinéa de l'article L.12-10-1 précise le régime juridique des contrats adultes-relais. Il s'agit de contrats de travail de droit privé qui sont soit à durée indéterminée, soit à durée déterminée dans la limite d'une durée de trois ans renouvelable une fois. Lorsqu'il sera conclu pour une durée déterminée, le contrat adultes-relais pourra donc, par dérogation à l'article L.122-1-2 du code du travail, s'étendre au total sur six ans. Cette dérogation est de nature à stabiliser les postes concernés. En revanche, à la différence des contrats emplois-jeunes qui font l'objet de dispositions spécifiques, les conditions dans lesquelles le contrat adultes-relais pourra prévoir une période d'essai, être rompu ou donner lieu au paiement d'une indemnité de précarité sont régies par le droit commun applicable aux contrats à durée déterminée.

Le choix entre les deux types de contrat diffère selon l'employeur :

· les personnes de droit privé et les établissements publics industriels et commerciaux peuvent choisir entre l'emploi à durée indéterminée et l'emploi à durée déterminée ;

· les personnes de droit public, à l'exception des établissements publics industriels et commerciaux, ne peuvent employer des adultes-relais qu'à durée déterminée.

Le dernier alinéa de l'article L.12-10-1 renvoie à un décret les conditions d'application des dispositions prévues par le présent article. Ce décret se substituera aux mesures réglementaires actuellement en vigueur. Il lui appartiendra notamment de fixer les conditions dans lesquelles les personnes recrutées, sur le fondement des circulaires précitées, seront intégrées dans le nouveau dispositif. Le présent article modifiant des dispositions relatives au droit du travail, il serait opportun de prévoir que le Conseil d'Etat soit saisi du décret d'application.

*

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Votre Rapporteur spécial a présenté cinq amendements :

- le premier rectifiant une erreur matérielle (amendement n° II-103);

- le deuxième et le troisième maintenant l'accès au dispositif adultes-relais des personnes bénéficiant d'un contrat emploi solidarité ou consolidé (amendement n° II-104) et résidant dans un territoire prioritaire des contrats de ville autre qu'une zone urbaine sensible (amendement n° II-105) ;

- le quatrième exonérant l'aide versée par l'État aux employeurs d'adultes-relais de charges fiscales ou parafiscales (amendement n° II-106) ;

- le dernier renvoyant les conditions d'application du présent article à un décret en Conseil d'État (amendement n° II-107).

M. Pierre Hériaud a souhaité savoir si l'extension du dispositif adultes-relais proposé par le Rapporteur spécial se traduira par une augmentation du nombre de postes. Il a également interrogé votre Rapporteur spécial sur le coût de l'exonération fiscale de l'aide versée par l'État.

Votre Rapporteur spécial a précisé que ses amendements visent à maintenir les conditions actuelles de recrutement des adultes-relais, et ne devraient par conséquent pas influer sur le nombre de postes prévus, fixé à 10.000. Le coût de l'exonération fiscale est difficile à établir avec certitude. Il devrait néanmoins être beaucoup moins important que le coût de l'exonération des aides versées en matière d'emplois-jeunes.

Votre Commission a adopté ces cinq amendements, puis l'article 72 ainsi modifié.

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N° 3320-24 .- Rapport de M.Bourguignon rapporteur spécial de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2002 - Emploi et solidarité


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(1) Hors région Auvergne

() Les premiers contrats d'adultes-relais concernent les principaux départements de la politique de la ville : 83 en Seine-Saint-Denis, 58 à Paris, 48 en Guadeloupe, 46 dans le Nord, 27 dans les Hauts-de-Seine, 25 dans l'Oise, 24 dans le Pas-de-Calais, 20 en Moselle, 19 en Haute-Garonne, 19 dans le Rhône (données au 31 mai 2001).