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le 3 novembre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 6
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Rapporteur spécial : M. Alain RODET

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

I.- LES OUTILS NATIONAUX DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : STABILITÉ ET ÉVOLUTION 9

A.- LA DATAR : UN INSTRUMENT INDISPENSABLE MAIS TRÈS SOLLICITÉ 9

1.- Un budget sans dérapage 9

2.- Des moyens en personnel bien mesurés... 11

3.- L'action de la DATAR à l'étranger 12

B.- DEUX OUTILS BUDGÉTAIRES PERMANENTS MAIS CONTROVERSÉS 13

1.- La prime à l'aménagement du territoire 13

a) État de l'exécution des décisions budgétaires 13

b) Les principales caractéristiques de la mise en _uvre de la prime
à l'aménagement du territoire en 1997 14

c) Au-delà d'aménagements techniques opportuns, une réforme globale de la PAT apparaît nécessaire 15

2.- Le fonds national d'aménagement et de développement du territoire : une orientation confirmée vers le développement économique et l'emploi 17

a) État de l'exécution des décisions budgétaires 17

b) État des actions financées par le FNADT 19

c) De l'éventualité d'une réforme du FNADT 21

C.- LES FONDS DE LA LOI DE 1995 22

1.- Le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables : le renouvellement 22

2.- Le fonds national de développement des entreprises (FNDE) : premières actions 24

3.- Le fonds de gestion de l'espace rural : la disparition 25

a) Les actions financées par le FGER en 1997 et en 1998 26

b) Les conditions de la " disparition " probable du fonds 27

II.- DES POLITIQUES D'AMÉNAGEMENT EN PLEINE ÉVOLUTION 29

A.- LES IMPLICATIONS DE LA RÉFORME DE L'AMÉNAGEMENT

DU TERRITOIRE 29

1.- Les principes fondateurs 29

a) La nécessité de répondre aux évolutions de l'aménagement 29

b) Les conséquences sur les instruments juridiques 30

2.- Leurs conséquences financières 31

a) Le zonage : quelle efficacité ? 31

b) La mobilisation des moyens : l'exemple des contrats de pays 33

c) Le contrat d'agglomération, élément d'une organisation rationnelle
des zones urbanisées 34

B.- LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 35

1.- L'exécution des contrats de plan État-régions 35

2.- L'évolution du régime des contrats de plan État-régions 38

C.- LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS 40

1.- L'exécution en France des programmes européens de fonds structurels 1994-1999 40

2.- Les insuffisances des fonds structurels 1994-2000 : des causes multiples qui ne tiennent pas toutes à leur gestion administrative 43

a) Des documents de programmation hétérogènes et parfois incomplets 43

b) Les conditions de déblocage des crédits européens : lenteur
et sous-consommation 44

c) Les procédures européennes et le droit budgétaire national : une certaine incompatibilité 45

d) Problèmes d'évaluation 46

3.- La nouvelle génération des fonds structurels 2000-2006 47

III.- DE QUELQUES POLITIQUES SECTORIELLES IMPORTANTES 51

A.- LA POLITIQUE DE DÉLOCALISATION D'EMPLOIS PUBLICS 51

1.- Les actions nouvelles décidées depuis septembre 1997 51

2.- Les moyens budgétaires de la politique de délocalisation 53

B.- LA POLITIQUE DE LA MONTAGNE 55

1.- L'évaluation évanouie : le rapport de l'instance ad hoc 55

2. La politique de la montagne en 1998 : des résultats incertains 57

EXAMEN EN COMMISSION 59

A.- AUDITION DE LA MINISTRE 59

B.- EXAMEN DES CRÉDITS 69

OBSERVATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION 73

Laisser cette page blanche sans numérotation.

INTRODUCTION

La rencontre des échéances place l'examen des crédits de l'Aménagement du territoire pour 1999 dans une situation un peu particulière. La perspective de la conclusion d'une nouvelle génération de contrats État-régions, la négociation communautaire sur les fonds structurels et le prochain débat parlementaire sur le projet de loi d'orientation " pour l'aménagement durable du territoire " excèdent le cadre traditionnel de la discussion annuelle de la loi de finances ; pour autant, il serait vain de prétendre décrire la section Aménagement du territoire du budget sans prendre en compte l'incidence de ces trois procédures.

Les rapports demandés par le Gouvernement à plusieurs personnalités, à titre de réflexion préparatoire au projet de loi d'orientation, confirment, s'il en est besoin, l'interdépendance des quatre champs de discussion, puisqu'ils s'accordent pour rappeler, chacun selon son style, les contraintes que le principe de l'annualité budgétaire ferait " peser " sur le développement harmonieux d'une véritable politique d'aménagement.

Ce regret tient du rite ; il est vrai, cependant, que la définition négociée des financements d'État, associée à la politique d'aménagement du territoire, est un exercice délicat, car elle ne peut être réalisée sans tenir compte des orientations générales de la politique budgétaire et en particulier de la recherche accrue de l'efficacité de la dépense. N'est-ce pas ce que reconnaissent aussi bien Jacques Chérèque, dans son rapport sur les contrats État-régions, que le Conseil économique et social, dans son avis sur l'avant-projet de loi d'orientation, lorsqu'ils évoquent, dans les mêmes termes, le " mieux d'État " qu'il ne faut pas confondre avec " moins d'État " ?

À côté de l'adaptation des normes, à laquelle le projet de loi d'orientation a l'ambition de procéder, la réussite de l'effort d'aménagement " durable " du territoire implique aussi une amélioration, plus discrète mais non moins nécessaire, de la gestion des crédits concourant à cette politique : le projet de loi de finances pour 1999 porte la marque de cet effort.

Comme l'an passé, il est nécessaire, pour apprécier l'effort de l'État en faveur de l'aménagement du territoire, de joindre à l'analyse des crédits relevant proprement du budget du ministère des remarques sur les autres sources de financement concourant à cette politique mais qui relèvent, soit d'autres fascicules budgétaires, soit de comptes spéciaux.

A l'approche des trois grands débats qui vont dessiner l'aménagement du territoire en 1999, il semble important de faire d'abord le point des outils nationaux d'aménagement du territoire avant de considérer l'évolution des politiques nationales et européennes que ces outils sont appelés à servir. Conformément, enfin, aux voeux exprimés lors de l'examen du budget par la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan, votre Rapporteur consacrera des observations plus particulières à deux sujets d'aménagement : la politique de délocalisation des emplois publics et la politique d'aménagement de la montagne.

I.- LES OUTILS NATIONAUX DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : STABILITÉ ET ÉVOLUTION

La politique d'aménagement du territoire est mise en _uvre au moyen de trois instruments ou ensembles d'instruments : l'instrument administratif, qui est la DATAR ; les instruments proprement budgétaires, qui recoupent exactement les divisions de la nomenclature : la prime à l'aménagement du territoire (PAT) et le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) ; les fonds créés par la loi n° 95-118 du 4 février 1995.

Avant de consacrer à chacun de ces trois instruments des observations particulières, on rappellera que, par rapport à la loi de finances pour 1998, la nomenclature du fascicule budgétaire Aménagement du Territoire n'a pas subi de remise en cause profonde : le regroupement en quatre chapitres des dépenses d'intervention, tant en fonctionnement qu'en équipement, est maintenu. Toutefois, les crédits d'études de la DATAR sont désormais imputés au titre III, et non plus au titre V, dans la mesure où les travaux correspondants ne peuvent être véritablement considérés comme des accessoires à des opérations d'investissement.

La Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) est l'outil administratif de la politique d'aménagement du territoire. On en présentera d'abord le budget, avant de s'interroger sur l'augmentation de ses moyens à ses tâches et d'évoquer plus particulièrement son action à l'étranger.

Les crédits de fonctionnement inscrits au budget pour la DATAR s'élèvent au total à 108,76 millions de francs.

Leur forte augmentation apparente (+ 23,5 %) par rapport à la dotation comparable de 1998 (88,1 millions de francs) s'explique en grande partie par le changement d'imputation budgétaire des crédits d'études, antérieurement inscrits au FNADT et désormais rassemblés dans un chapitre 34-05 doté pour 1998 de 18 millions de francs.

Pour le surplus, le projet de budget reconduit, sous réserve des mesures générales d'ajustement des crédits de rémunération, les ouvertures de crédits prévues par la loi de finances pour 1998.

Il ne prévoit ni création, ni suppression, ni transformation dans les emplois budgétaires de la DATAR, qui se répartissent, comme l'année précédente, en 141 emplois (58 emplois titulaires et 55 emplois contractuels en France, 28 emplois contractuels correspondant aux personnels français des 13 bureaux de la DATAR à l'étranger). Les crédits de personnel s'élèvent au total à 56,94 millions de francs (1998 : 54,28 millions de francs, soit + 4,9 %).

Le tableau suivant en récapitule les montants depuis 1994 :

Les crédits de fonctionnement matériel de la DATAR étaient de 51,82 millions de francs en 1998 ; ils ne sont pas modifiés à structure constante, mais comprennent désormais les crédits d'études (18 millions de francs) déjà cités.

Votre Rapporteur connaît d'expérience le nombre et la variété des tâches assignées à la DATAR : elles paraissent dépasser de beaucoup, aujourd'hui, le rôle de réflexion et de coordination qui avait été assigné à l'origine à la délégation. La DATAR intervient à un titre ou à un autre dans le fonctionnement des instances délibératives ou constitutives compétentes en matière d'aménagement du territoire ; elle se préoccupe de la mise en _uvre et de la renégociation des contrats État-régions ; elle suit également les problèmes liés aux politiques européennes de fonds structurels.

Votre Rapporteur a souhaité connaître l'évolution des effectifs centraux depuis 1993.

Le tableau suivant la retrace.

Il a, par ailleurs, demandé des précisions sur la répartition des personnels de la Délégation par catégories, qui sont récapitulées dans le tableau ci-après :

Dans un commentaire accompagnant ces données, la DATAR a ajouté que " la plupart des chargés de mission sont appelés à intervenir dans plusieurs domaines " et qu'à l'exception des six personnes placées auprès du délégué et des deux directeurs, " l'ensemble des secrétaires dépendent du secrétariat général et sont affectées selon les besoins ".

Même si l'on tient compte des mises à disposition qui viennent corriger, dans une certaine mesure, l'effet des suppressions d'emplois budgétaires, on doit reconnaître que les moyens en personnel alloués à la DATAR ne sont pas exagérés par rapport à des tâches toujours plus variées.

L'année précédente, votre Rapporteur s'était préoccupé de l'action menée par les bureaux de la DATAR à l'étranger ; il en avait décrit dans le détail l'organisation et en avait apprécié la contribution au développement des investissements étrangers en France.

Le compte qui lui a été rendu par le ministère de l'action de ces services en 1997 fait apparaître qu'aucune modification n'a été apportée à la structure fondamentale de leur implantation, organisée en dix-sept bureaux regroupés en trois réseaux continentaux. Le mode de gestion des personnels de ces bureaux, par convention avec la direction des relations économiques extérieures du ministère de l'économie, n'a pas non plus subi de changement

Les effectifs totaux des personnels employés dans le réseau de la DATAR à l'étranger, soit 69 personnes, n'ont pas varié. En revanche, la répartition catégorielle de ces personnels a légèrement évolué, comme le montre le tableau suivant :

La dotation en fonctionnement des bureaux de la DATAR à l'étranger a été à nouveau réduite dans la loi de finances pour 1998, qui la fixe à 18,62 millions de francs ; la dotation a été maintenue sans changement en 1999.

Le nombre de créations d'emplois imputables aux investissements étrangers en France a connu une nouvelle croissance, quoique à un rythme ralenti, en 1997 : la DATAR indique que " ces investissements, répartis en 362 projets, permettront de créer ou de maintenir 24212 emplois sur les trois prochaines années ", soit une progression de + 6,1 %. Elle ajoute que, toujours en 1997, le secteur automobile - et non le secteur de l'électronique-informatique-télécommunications, qui reste cependant un contributeur important (16 %) - a été le premier pour les décisions d'investissement.

La prime à l'aménagement du territoire (PAT) et le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) demeurent, dans le projet de loi de finances pour 1999, les principaux outils nationaux du financement de l'aménagement du territoire.

Au rappel des crédits, qui tient par nature en quelques chiffres, votre Rapporteur voudrait ajouter des indications sur l'utilisation qui a été faite des dotations ouvertes avant d'évoquer les perspectives de réforme de la prime au cours des prochains mois.

Les autorisations de programme ouvertes au titre de la PAT dans le projet de loi de finances demeurent fixées à 320 millions de francs en 1999 comme en 1998. Par ailleurs, les crédits de paiement diminuent de 5 millions de francs (315 millions de francs au lieu de 320 millions de francs, soit - 1,6 %).

Lors des précédentes discussions budgétaires, l'accent avait été mis sur les difficultés rencontrées pour une utilisation convenable des crédits ouverts au titre de la prime d'aménagement du territoire (chapitre 64-00).

Au 31 août 1998, compte tenu d'un report de 177,16 millions de francs de 1997 sur 1998, les ouvertures nettes de crédits de paiement sur 1998 s'élevaient à 494,24 millions de francs, dont 59 % effectivement consommés. La consommation des crédits du chapitre 64-00 était, au 31 août 1997, de 29,8 %, et de 56,8 % à la fin de l'année 1997. Il semble donc que la moindre augmentation des dotations traduise en réalité, globalement, un rapprochement plus grand entre le niveau nominal des crédits et les besoins réels, compte tenu de l'amélioration sensible, en 1998, de l'exécution des autorisations budgétaires. Le tableau ci-après donne, à ce propos, des indications complètes :

A la demande de votre Rapporteur, le ministère a communiqué des informations détaillées sur l'utilisation des crédits alloués à la PAT au cours de l'année 1997. Ces informations combinent les données propres à la PAT avec les statistiques des aides accordées au titre du fonds d'aide à la délocalisation (FAD), qui est une subdivision du FNADT étudié ci-après, dans la mesure où l'une et l'autre forme d'aide sont soumises à l'examen consultatif du comité interministériel d'aide à la délocalisation (CIALA).

Il en résulte globalement que, pendant l'année 1997, le CIALA a, en huit réunions, examiné 228 dossiers (200 demandes de PAT et 28 demandes d'aides FAD), dont 188 (soit 82,5 %) ont été acceptées. Selon le ministère, à ces dossiers correspondent " globalement 15.365 emplois et la réalisation de plus de 16 milliards de francs d'investissement dans le cadre de programmes à trois ans présentés par les entreprises ".

Dans sa réponse, le ministère insiste également sur trois traits qui ont caractérisé plus particulièrement les délibérations du CIALA en 1997 : " la priorité accordée aux investissements d'entreprises présentant un caractère marqué de mobilité internationale ", la prise en compte des " conséquences des restructurations des sites défense " et enfin " une sélectivité rigoureuse des dossiers acceptés, tenant compte des impératifs budgétaires ".

Il a fait en outre état d'efforts entrepris pour améliorer les conditions de gestion administrative des demandes par le secrétariat du CIALA.

Cependant, dans la continuité de l'évolution chiffrée des dotations budgétaires, la réponse faite à votre Rapporteur insiste dans le même temps sur la réduction moyenne des primes par emploi, dont l'effet optique est encore accru par le fait qu'en 1997 et 1998, aucune des demandes présentées au CIALA n'était susceptible de bénéficier de primes à taux élevé. Ce montant moyen était, par emploi, de 47.277 F en 1995 et de 42.305 F en 1996 ; il a été de 41.666 F en 1997 (- 11,9 % en deux ans).

En outre, 1997 a confirmé, dans l'utilisation de la PAT, la prépondérance des extensions (61 %) sur les créations (36 %) d'entreprises. La prime " demeure l'instrument d'aide financière privilégié des grandes entreprises " : les dossiers présentés par les groupes représentent, selon le ministère, 68 % des dossiers bénéficiaires de primes, 79 % des emplois et 85 % des investissements.

Enfin, la réponse insiste sur la place éminente de la PAT parmi les éléments pris en compte par les investisseurs étrangers avant toute décision d'implantation : " En 1997, 32 % des projets primés, représentant 40,3 % des emplois aidés et 70 % des investissements, ont été le fait d'entreprises étrangères ". Elle rappelle que la part des créations d'entreprises, dans les dossiers présentés par des investisseurs étrangers, est beaucoup plus forte (47 %) que la moyenne, et met en relief les créations d'emplois qui leur sont associées (3.004 emplois).

La PAT, notoirement, ne jouit pas d'une réputation sans nuages parmi les responsables politiques et économiques. En témoignent les critiques portées, lors de l'audition de Mme Dominique Voynet par la commission des finances le 8 juillet dernier, contre les insuffisances de la gestion des crédits correspondants.

De premières mesures, de l'ordre de la doctrine administrative d'application, ont été prises en 1997 par le CIALA. Une réponse au questionnaire budgétaire de votre Rapporteur en donne la description suivante :

" Le comité a été amené à établir un certain nombre de règles jurisprudentielles conduisant à graduer les montants par emploi attribués en fonction des caractéristiques des projets, de la nature des programmes, de leur site de localisation, mais aussi à sélectionner les activités éligibles, notamment dans le domaine tertiaire, pour ne retenir que celles qui induisent des effets significatifs sur l'environnement économique local en termes de valeur ajoutée ou d'impact sur la sous-traitance, gage de développement durable. "

Mais, comme le reconnaît le ministère lui-même, la réforme ne peut être limitée à ces aménagements opportuns des procédures. Elle est également rendue nécessaire par des raisons de droit.

Tout d'abord, on sait que, dès 1996, dans son rapport public annuel, le Conseil d'État avait présenté des observations critiques sur l'économie générale des règles d'octroi de la prime. Considérant en effet que la PAT, par sa nature même, impliquait une inégalité de traitement entre personnes objectivement placées dans la même situation économique, il avait estimé que la discrimination positive résultant de l'octroi de cette aide devait se traduire dans la détermination rigoureuse des critères de choix des bénéficiaires, et il avait émis des doutes sur la conformité à une telle exigence d'une prime qui a vocation à s'appliquer à un nombre très important de territoires et de personnes.

Pour sa part, la Commission européenne a demandé une réforme de la carte de la PAT, qui devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2000, en même temps que la nouvelle tranche de fonds structurels européens. Cette réforme vise à réduire à 35 % le taux de couverture de la population aidée, qui est actuellement de 43 %, et vise plus spécifiquement le zonage de la PAT industrielle.

Le Gouvernement a engagé parallèlement une réflexion sur la réforme de la PAT elle-même.

La réponse du ministère au questionnaire de votre Rapporteur indique à ce propos : " Les pistes de travail qui sont explorées sont les suivantes :

" - soutien aux grands projets d'investissement internationalement mobiles ;

" - soutien à des investissements modestes se réalisant dans des zones peu industrialisées du territoire ;

" - ouverture au secteur des services industriels fortement créateurs d'emplois, tels que les centres d'appels et la logistique ".

Compte tenu de l'importance tant symbolique que pratique de la PAT dans la politique nationale d'aménagement du territoire, votre Rapporteur souhaite que le débat en séance publique soit l'occasion pour le Gouvernement de préciser ces intentions et de faire parallèlement le point sur les négociations engagées avec la Commission européenne.

Comme pour la PAT, seront tout d'abord rappelées les principales données relatives à la gestion des crédits du FNADT. Un bilan résumé des actions financées par ce fonds sera dressé ensuite.

Les crédits du FNADT sont répartis, depuis la loi de finances pour 1995, entre un chapitre du titre IV (chapitre 44-10) et un chapitre du titre VI (chapitre 65-00).

- Les subventions de fonctionnement

Au titre des subventions de fonctionnement du FNADT, 294,84 millions de francs sont ouverts dans le projet de loi de finances pour 1999, contre 294,93 millions de francs en 1998 (- 0,03 %). Au 31 août 1998, compte tenu des modifications intervenues en cours de gestion, les crédits disponibles sur le budget de 1998 étaient de 366,53 millions de francs : le taux de consommation de ces crédits est de 81 % au 31 août 1998.

Le regroupement de diverses enveloppes d'intervention au sein du FNADT ne permet plus d'individualiser complètement les montants de crédits qu'il est prévu d'allouer en 1999 par catégories d'action, même si, dans les réponses adressées à votre Rapporteur, des subdivisions de l'enveloppe globale apparaissent.

On peut toutefois noter qu'en application des contrats de plan État-région, 134,8 millions de francs sont délégués aux préfets de région, sur le chapitre 44-10 au titre des aides à l'emploi, et que les subventions aux associations atteignent, sur le même chapitre, 78,55 millions de francs en 1998.

- Les subventions d'investissement

Les dotations du chapitre 65-00 sont également regroupées dans un chapitre unique résultant de la fusion de quatre anciens chapitres de subventions par la loi de finances pour 1995.

Les autorisations de programme de ce chapitre s'élèvent au total, dans le projet de budget pour 1999, à 1.280,7 millions de francs, contre 1.302,68 millions de francs en 1998 (- 1,7 %), et les crédits de paiement à 1080,7 millions de francs (1998 : 1.102,69 millions de francs, soit - 2 %). Au 31 août 1998, compte tenu des mouvements intervenus en gestion, la dotation globale disponible était de 1.594,60 millions de francs en autorisations de programme (taux de consommation : 60,7 %) et de 1.431,13 millions de francs en crédits de paiement (taux de consommation : 66 %). Pour l'année 1997, le taux de consommation des autorisations de programme est de 75,8 % en autorisations de programme et de 70,5 % en crédits de paiement.

Le tableau joint retrace les principales données chiffrées de la gestion et de la consommation des dotations budgétaires du FNADT en 1997 et 1998 et met en regard les ouvertures de crédits pour 1999.

Les chiffres traduisent, mais de manière moins marquée que les années précédentes, des difficultés persistantes pour parvenir à une consommation satisfaisante des dotations initialement ouvertes.

Les règles de gestion des crédits du FNADT n'ont pas subi de modification depuis l'année dernière. En vertu de l'article 33 de la loi d'orientation de 1995, ces crédits " sont répartis entre une section générale et une section locale à gestion déconcentrée au niveau régional ". La répartition en est assurée par le comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire (CIADT).

On rappellera donc que la section générale du fonds est affectée, après avis du CIADT, au financement de projets signalés par leur importance ou leur caractère exemplaire, et cohérents avec les priorités géographiques de l'aménagement du territoire : parmi les emplois possibles, les aides à la délocalisation des entreprises, et les programmes d'autodéveloppement en montagne font l'objet de procédures qui leur sont propres. Quant aux crédits de la section locale, ils sont répartis entre les programmes inscrits dans les contrats de plan État-régions et les autres actions éligibles.

Le tableau suivant retrace, pour 1997, la répartition des crédits engagés au titre du FNADT par section et par région

Il en ressort notamment, de 1996 à 1997, une assez grande stabilité de la répartition des opérations entre section générale (34 % en 1996, 30 % en 1997) et section locale.

En outre, la répartition par objectifs des actions financées montre pour 1997 un nouvel accroissement du thème " développement économique et emploi ", auquel correspondent 44 % des crédits, contre 37 % en 1976. Cette prépondérance peut être constatée dans chacune des sections du fonds. Il est particulièrement remarquable que la moitié des crédits du FNADT alloués au titre des contrats de plan État-régions entrait, en 1997, dans ce thème.

Les collectivités locales et leurs groupements sont, comme en 1996, les principales bénéficiaires du fonds (55 % dont 18 % pour les établissements publics de coopération intercommunale). Le rapport mentionne la volonté du Gouvernement d'accentuer encore ce financement à destination des groupements de communes.

Le projet de loi de réforme déposé en juillet ne prévoit pas, en l'état, la modification des règles de gestion du FNADT. Cependant, il paraît difficile d'exclure une évolution, à tout le moins, des pratiques qui caractérisent cette gestion, pour tenir compte, à la fois, de la révision des contrats de plan État-régions, de la nouvelle génération des fonds structurels européens et de l'infléchissement de logique résultant de la réforme elle-même.

La révision de la " doctrine d'emploi " des aides du fonds, dont fait état le rapport au Parlement consacré à sa gestion, porte en tout cas la marque de ces évolutions. Le rapport en décrit ainsi (page 6) les objectifs :

" - le fonds devra participer au financement de projets au service de " l'intercollectivité ", en particulier ceux portés par les agglomérations et les pays ;

- le fonds viendra à cet effet, en appui des orientations décidées dans le cadre des nouveaux schémas de service et des contrats de plan État-région ;

- le fonds, par les équipements qu'il contribuera à financer, participera à la création d'un environnement favorable à la création d'emplois durables ;

- la non-subsidiarité du fonds aux autres dotations de l'État sera plus systématiquement recherchée.

Les crédits de la section générale du fonds devront davantage concourir aux objectifs nationaux de la politique d'aménagement et de développement du territoire, notamment en soutenant des opérations territoriales de grande envergure ou en favorisant l'expérimentation de politiques innovantes. "

Sans anticiper trop sur le débat auquel cette question donnera très probablement lieu lors de l'examen de la réforme de l'aménagement du territoire, votre Rapporteur souhaiterait recevoir du Gouvernement des précisions sur sa conception de l'évolution des missions et du mode de gestion du fonds au cours des prochaines années.

L'étude des fonds créés par la loi d'orientation de 1995, conduit à aborder des politiques diverses, placées sous la responsabilité d'autres ministères que celui de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Votre Rapporteur a souhaité accorder plus spécialement son attention à trois fonds qui ont vocation à intervenir sur l'ensemble du territoire national : le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, le fonds national de développement de l'emploi et, enfin, le fonds de gestion de l'espace rural, auquel la commission des Finances avait eu, naguère, l'occasion de s'intéresser particulièrement

Le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) créé par l'article 47 de la loi de finances pour 1995 et l'article 37 de la loi d'orientation du 4 février 1995 a pour objet de financer, dans une perspective d'égalisation du niveau d'équipement des régions, le développement des infrastructures de transports et l'amélioration des moyens de communication.

En 1997, les recettes du FITTVN se sont élevées à 2.961,5 millions de francs (taxe sur la production hydroélectrique : 825,6 millions de francs ; taxe sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes : 2.135,9 millions de francs). La moins-value de 4,7 % ainsi apparue par rapport aux prévisions associées au projet de loi de finances initiale est due, selon le ministère, à des aléas dans la production des centrales hydroélectriques et à la répercussion des variations de l'activité économique sur le trafic autoroutier.

Le tableau joint donne la répartition globale des emplois du fonds pour 1997.

Il en résulte notamment la répartition suivante entre catégories d'opérations : réseau routier national (47,1 %), voies navigables (11 %), transport ferroviaire et transport combiné (41,9 %).

Pour 1998, la prévision de recettes associée au projet de loi de finances était de 3,9 milliards de francs (taxe sur la production hydroélectrique : 1.690 millions de francs ; taxe sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes : 2.210 millions de francs). Au premier semestre 1998, les recettes effectivement perçues étaient respectivement égales, pour chacune des taxes, à 47,9 % et à 44,6 % du produit prévisionnel.

La répartition prévisionnelle des dépenses entre les trois catégories d'investissements est la même en 1998 qu'en 1997. Votre Rapporteur soulignera que sur les 1.835 millions de francs prévus au titre des réseaux routiers, 1.356 millions de francs, soit 74 %, sont consacrés au " désenclavement du Massif central ", dont 435 millions de francs pour l'autoroute A 20 Vierzon-Brive et 676 millions de francs pour l'autoroute A 75 Clermont-Ferrand-Béziers.

En 1999, le Fonds sera doté de 3.930 millions de francs (+ 0,77 % par rapport à la prévision initiale de 1998). Cette enveloppe globale sera répartie de la manière suivante : 1.590 millions de francs au titre des investissements sur le réseau routier national (- 13,3 %) ; 450 millions de francs au titre des investissements destinés aux voies navigables (+ 7 %) ; 1.890 millions de francs pour les subventions d'investissement en matière de transport ferroviaire et de transport combiné (+ 15,6 %).

Le fonds national de développement des entreprises (FNDE), créé par l'article 43 de la loi d'orientation du 4 février 1995, a pour objectif " de développer l'emploi et de favoriser le maintien, la croissance et la création des entreprises petites et moyennes dans les zones d'aménagement du territoire, dans les territoires ruraux de développement prioritaire et dans les zones de redynamisation urbaine ".

Ce fonds a été doté, par décision du CIADT du 15 décembre 1997, de 200 millions de francs pour 1998. Il est donc effectivement opérationnel cette année. L'encadré joint reprend les informations données, dans le cadre des réponses au questionnaire budgétaire, au sujet du dispositif d'aide aux entreprises défini par le comité interministériel.

Compte tenu de l'importance croissante prise par les préoccupations de développement économique et d'emploi dans les interventions d'aménagement du territoire, la mise en oeuvre du fonds national de développement de l'emploi apparaît comme une mesure positive dans son principe.

Après avoir suscité le débat au cours de la dernière discussion budgétaire, le fonds de gestion de l'espace rural (FGER) institué par l'article 38 de la loi n°95-115 du 4 février 1995, devrait, si le Parlement adopte les propositions du Gouvernement, laisser définitivement la place à des instruments relevant, soit de la politique des exploitations agricoles, soit de la préservation de l'environnement.

Le bilan des actions financées à l'aide du fonds en 1997 et 1998 sera, de ce fait, suivi du rappel des conditions de sa " disparition ".

Le ministre de l'agriculture et de la pêche, gestionnaire administratif du fonds, a communiqué des informations détaillées sur sa gestion financière et sur les actions qu'il a permis de conduire en 1997 et pendant les sept premiers mois de 1997.

Le tableau suivant rassemble ces données par niveau, pour la partie déconcentrée.

Pour 1998, 140 millions de crédits étaient ouverts au titre du FGER (chapitre 44-83 du budget de l'Agriculture) en loi de finances initiale ; compte tenu des mouvements intervenus en cours de gestion, le montant total des ouvertures de crédits au 31 août 1998, dernier chiffre communiqué par le ministère des finances, était de 243,2 millions de francs.

Dans sa réponse au questionnaire de votre Rapporteur, le ministre a synthétisé les domaines d'action du FGER au cours de la période récente en ces termes : " Plus de la moitié des actions conduites dans le cadre du FGER concernent principalement les actions de débroussaillage, d'entretien des haies et l'amélioration de l'abord des lieux habités. Environ 35 % des projets contribuent à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles, notamment d'espaces atteints par la déprise agricole. Les projets concernent également la réhabilitation des milieux humides. Du point de vue de la répartition spatiale, la moitié des projets intéressent les zones défavorisées où on pratique l'élevage et la polyculture ".

Quant aux collectivités publiques, personnes morales et physiques responsables des projets financés, ils se répartissent, selon les statistiques fournies par le ministère, de la façon suivante :

Dans le droit actuel, le fonds de gestion de l'espace rural " contribue au financement de tout projet d'intérêt collectif concourant à l'entretien ou à la réhabilitation de l'espace rural ".(art. L 112-16 nouveau du code rural, premier alinéa). Le texte précise qu'il " doit être en priorité affecté aux agriculteurs ou à leurs groupements ".

Le projet de loi d'orientation déposé le 29 juillet 1998 insère dans la loi de 1995 un article 38-1 créant un fonds de gestion des milieux naturels qui " contribue au financement des projets d'intérêt collectif concourant à la protection, à la réhabilitation ou à la gestion des milieux et habitats naturels ". Il ne modifie pas l'article L 112-16 du code rural ; son exposé des motifs porte d'ailleurs que le fonds de gestion des milieux naturels " vient compléter le fonds de gestion des espaces ruraux, qui dispose d'une gestion souple dans un cadre concerté avec les acteurs du milieu rural ".

Lors du CNADT du 11 juin 1998, l'attribution au FGER de crédits lui permettant de " financer l'entretien des espaces ruraux " avait encore été évoquée.

Cependant, le projet de budget de l'Agriculture pour 1999 supprime le chapitre 44-83.

Il a été indiqué par le Gouvernement que les " opérations FGER " devraient se financer dans le cadre du contrat territorial d'exploitation mis en place par le projet de loi d'orientation agricole (récemment adopté par l'Assemblée nationale en première lecture), au sein d'une dotation globale de 300 millions de francs inscrite au chapitre 44-84 nouveau du budget de l'Agriculture.

Par ailleurs, des crédits sont inscrits à la section Environnement du budget de l'Aménagement du territoire et de l'environnement, pour le fonds de gestion des milieux naturels, qui sera pourvu de 164 millions de francs, dont 74 millions de francs par redéploiement de crédits existants et 90 millions de francs de mesures nouvelles. Les bénéficiaires de ces crédits seront, notamment, les parcs naturels régionaux, les conservatoires régionaux des espaces naturels, les organismes gestionnaires de réserves naturelles. Les collectivités locales n'apparaissent pas, dans les éléments d'information communiqués dans le cadre des questionnaires budgétaires, parmi les bénéficiaires de ce fonds.

Plus qu'un attachement à une structure formelle, votre commission des finances voudrait ici exprimer le voeu que toutes les actions antérieurement prises en charge par le FGER, y compris les opérations dont la maîtrise est confiée aux communes, reçoivent dans l'avenir un financement adéquat.

II.- DES POLITIQUES D'AMÉNAGEMENT
EN PLEINE ÉVOLUTION

La réforme des procédures, la mise en place des nouveaux contrats de plan État-régions et la réforme des fonds structurels européens sont les trois principales causes qui pourront conduire à une modification des données financières de la politique d'aménagement du territoire.

Préparée par de nombreuses consultations et appuyée sur des rapports de grande qualité, la réforme de l'aménagement du territoire a fait l'objet d'un projet de loi d'orientation (n° 1071) déposé le 29 juillet 1998. Il n'est pas question, dans le cadre du débat budgétaire, d'aborder longuement les détails des modifications apportées à la structure de la loi d'orientation de 1995. Mais comme cette réforme a incontestablement conditionné la préparation du prochain budget, il peut être utile de s'arrêter un instant sur certains aspects de ses principes fondateurs, avant d'en apprécier les conséquences proprement financières sur trois outils traditionnellement importants, ces dernières années, de la politique d'aménagement du territoire.

La réforme de l'aménagement du territoire voulue par le Gouvernement se met en place au moment où rapports officiels et recherches universitaires convergent pour illustrer une évolution importante des équilibres économiques, démographiques et sociaux sur le territoire national.

Au risque de présenter les choses de naguère sous un aspect trop schématique, on peut dire que l'aménagement du territoire a été d'abord dominé - et ne pouvait qu'être dominé - par la préoccupation de corriger le déséquilibre Paris / province, ou ville / campagne, perçu comme fondamental, au moyen de dispositifs mêlant incitations et contraintes. Cette conception allait de pair avec une vision de la planification, certes non impérative, mais en tout cas organisatrice de l'activité économique sur l'ensemble du territoire. Le récent ouvrage de Mme Nathalie Merley, " Conception et administration du territoire en France métropolitaine ", en décrit dans le détail les principes et les conséquences.

Elle a, semble-t-il, atteint ses limites, et avec elle certains instruments de la politique économique et financière d'aménagement.

Les études les plus récentes, auxquelles se sont d'ailleurs référés certains de nos collègues dans des questions écrites posées à l'occasion de la préparation de la réforme de l'aménagement du territoire, montrent que l'affrontement initial ville / campagne - et, donc, le système spécifique d'aides qui en était le corollaire - n'a plus autant de portée aujourd'hui. La mobilité accrue des populations, indiquent ces études, se conjugue en effet avec l'homogénéisation des modes de vie entre les zones rurales et urbaines.

Il convient donc de bâtir les procédures d'aménagement et les aides qui leur sont associées, sur ce qu'une réponse ministérielle récente appelle " les complémentarités entre la ville et la campagne, en considérant que le développement économique des zones rurales viendra à la fois d'une diffusion du développement économique urbain et de valorisation économique de ces territoires " (réponse à une question écrite de M. Robert Lamy, JO, Assemblée nationale, Questions, 28 septembre 1998, p. 5284).

Cette réorientation suppose au demeurant de ne plus penser les outils de l'aménagement du territoire en termes de rattrapage du retard supposé des zones rurales par rapport aux villes. C'est plus à la recherche d'une cohérence et d'un meilleur équilibre des activités au sein des aires géographiques se déployant autour d'un centre urbain à dimension régionale qu'il faut tendre, ainsi que, de manière complémentaire, à une cohérence plus grande des activités au sein des " métropoles régionales ".

L'abandon total de la logique de " corrections centralisées " des déséquilibres rend plus difficile à justifier, même si l'idée peut paraître intellectuellement séduisante, le maintien d'un schéma national d'aménagement du territoire, et on comprend que, se distinguant en cela du gouvernement de M. Édouard Balladur, le Gouvernement actuel envisage de le supprimer.

Si l'on considère, en effet, que les instruments de la politique d'aménagement du territoire seront d'autant plus efficaces qu'ils seront mis en _uvre dans des zones ou territoires économiquement et socialement cohérents, qu'ils soient à dominante urbaine ou à dominante rurale, le schéma national présente moins d'utilité. Son remplacement par des schémas de services sectoriels qui décrivent les évolutions des services collectifs retraçant les divers territoires " cibles " des politiques d'aménagement, et par des schémas régionaux correspondant à un instrument juridique pivot de cette politique, les contrats de plan, paraît logique. L'assimilation explicite, par le projet de réforme, des plans régionaux initialement prévus par la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, aux schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire est à cet égard significative. Le rapprochement qu'elle opère se fait, il faut bien le reconnaître, au profit de l'aménagement du territoire et des institutions qui en ont la charge, réduisant encore un peu plus l'espace de compétence laissé au commissariat général du Plan et à l'idée de planification.

Dans le prolongement immédiat des évolutions générales qui affectent actuellement la politique de l'aménagement du territoire, la tendance est à promouvoir la recherche d'une efficacité plus grande du cadre juridique des aides. Aussi bien l'efficacité économique du zonage actuel a-t-elle été réexaminée dans la phase préparatoire de la réforme de l'aménagement du territoire. Cette réforme est, parallèlement, l'occasion de confirmer le choix des " pays " et des " agglomérations " comme structures de réception spécifiques des actions et des aides.

Lorsque la conjoncture ne porte pas au développement quantitatif des aides, tant nationales qu'européennes, à l'aménagement du territoire, la question de l'efficacité économique du zonage pour le bon emploi des fonds publics, ne peut manquer d'être posée.

Le rapport demandé par le Premier ministre à M. Jean Auroux, dans le cadre de la préparation de la réforme de la loi d'orientation, élargit le problème posé, au-delà de la question des zones retenues pour l'aménagement du territoire, aux autres divisions administratives, au sens large, et quel qu'en soit l'objet, du territoire national.

Pour la seule région Rhône-Alpes, le rapport dénombre 36 divisions territoriales, allant des circonscriptions postales aux académies - la liste n'est d'ailleurs, comme le reconnaît l'auteur, pas exhaustive et elle ne comporte pas en particulier les ressorts des tribunaux de commerce, dont les travaux de la récente commission d'enquête parlementaire ont rappelé la particulière complexité.

Dans la classification des zonages qu'il tente à partir de ce constat, M. Jean Auroux s'attache plus particulièrement à ce qu'il dénomme les " zonages d'intervention ". La répartition des populations et territoires intéressés par ces découpages mérite d'être rappelée sous la forme du tableau suivant, extrait de son rapport.

En conclusion de son analyse, M. Auroux donne de l'efficacité des zonages d'aménagement du territoire une appréciation nuancée. Il insiste en particulier sur la neutralisation des effets incitatifs attachés aux différentes aides juxtaposées. A propos des effets des aides sur l'investissement, souvent évoqués, il écrit : " Même si dans les discussions avec les élus les questions de taxe professionnelle et les aides sont souvent mises en avant par les investisseurs potentiels, il semble bien que dans la très grande majorité des cas, ces considérations ne soient pas les plus déterminantes. " Mais il ajoute tout aussitôt : " Cependant, et les expériences étrangères le montrent également, il est évident que l'absence d'aides zonées spécifiques aurait condamné a priori des implantations d'activités dans des régions disposant de moins d'atouts ou connaissant des crises économiques lourdes comme le Nord-Pas-de-Calais ou la Lorraine ".

Ces observations l'amènent inévitablement à la conclusion que l'efficacité d'une concentration des aides dépend moins de la pertinence du découpage géographique des zones que de la volonté politique d'aménagement.

En réponse à la question de votre Rapporteur sur les conclusions qu'il convenait de tirer de ce rapport, le ministère a indiqué : " Il apparaît en particulier à la lecture de ce rapport que l'évaluation des différents zonages ne peut être menée correctement. Même les chiffres relatifs aux dépenses de l'État ne peuvent être approchés que de façon fragmentaire. Les dépenses sont présentées par mesures ou par fonds et non toujours ventilables en fonction des zonages. Il est également difficile de cerner la dépense fiscale qui correspond au volume d'impôt non perçu du fait des mécanismes d'exonération.

" Cette absence de clarté dans les zonages et dans l'évaluation de leur efficacité rend à l'évidence nécessaire une réforme. Celle-ci devra être menée en cohérence avec la réforme des fonds structurels et la révision de la carte PAT dont les règles sont actuellement en discussion avec la Commission européenne. "

Votre Rapporteur souhaite savoir comment le Gouvernement entend conduire la réforme des zonages et comment, en particulier, il envisage d'améliorer la perception des conséquences, pour les finances publiques, des différentes aides correspondant à ces zonages, dont la description, telle qu'elle figure dans son précédent rapport, demeure d'actualité.

La recherche d'une plus grande efficacité des aides à l'aménagement et au développement du territoire passe, depuis quelques années, par la reconnaissance des pays. L'an dernier, votre Rapporteur avait rappelé, dans son rapport écrit, les circonstances dans lesquelles cette notion, mentionnée par l'article 2 de la loi de 1995 parmi les notions de base de " l'organisation du territoire ", avait été prise en compte dans les textes, les pratiques et les réflexions ; il avait évoqué les conclusions du rapport Kotas (mars 1997) et ses principales propositions pour la mise en place des pays dans les décisions administratives, économique et d'aménagement.

Postérieurement à la première lecture du projet de loi de finances pour 1998, le CIADT du 15 décembre 1997 a décidé " de favoriser la constitution de nouveaux cadres de vie économique et sociale, les pays, fondés sur des solidarités actives entre tous les acteurs locaux d'une part, les interactions entre villes (grandes, moyennes et petites) et les espaces ruraux d'autre part ".

Le rapport établi par M. Jacques Chérèque sur la prochaine génération des contrats de plan État-régions a développé les orientations ainsi définies en reconnaissant la valeur du pays comme " territoire pertinent " des projets de développement et des programmes d'aide généralement associés à ces projets.

La circulaire du Premier ministre en date du 31 juillet 1998, qui a défini le cadre préparatoire de la discussion des contrats de plan État-régions a explicitement retenu les pays comme instruments de la politique de contractualisation.

En réponse à des remarques de même sens que les réflexions proposées par votre Rapporteur lors de la précédente discussion budgétaire, le Gouvernement a renouvelé récemment, et à plusieurs reprises, l'assurance que le pays ne constituerait pas un échelon d'administration territoriale supplémentaire. Et, en effet, les règles juridiques de fonctionnement du pays ne correspondent pas à la création d'un tel échelon ; mais il ne faudrait pas qu'en attirant à lui, dans des régions où une aide au développement est par hypothèse nécessaire et souhaitée, les financements et les programmes de soutien, le pays ne devienne, de fait sinon de droit, une instance dont les choix seraient plus déterminants pour la vie locale que les collectivités locales de plein exercice.

Le contrat d'agglomération est le deuxième instrument spécifique de la politique d'aménagement du territoire. Il est expressément institué par l'article 23 du projet de loi de réforme.

A la différence du pays dont l'existence, même vérifiable à travers les expériences locales d'animation économique, doit être expressément constatée, l'agglomération est une réalité concrète de l'organisation contemporaine du territoire ; le projet de loi de réforme prévoit la conclusion systématique de contrats d'agglomération dans les aires urbaines qu'il définit selon un critère strictement démographique.

Le contrat d'agglomération implique, d'une part, la constitution d'un établissement public de coopération intercommunale compétent pour le territoire de l'agglomération et, d'autre part, la mise en place de la taxe professionnelle unique.

L'efficacité du contrat d'agglomération est donc subordonnée à la réussite du processus d'intégration fiscale dont on sait les avantages pour l'amélioration de la péréquation des ressources fiscales et le développement de la solidarité au sein de l'agglomération

L'arrivée à échéance, le 31 décembre 1999, des contrats de plan État-régions amène à en dresser, alors que s'ouvre la dernière année de leur exécution, un bilan d'application provisoire, avant d'envisager, du moins sous leur aspect financier, les conditions de leur éventuelle réforme.

Les contrats de plan État-régions (CPER) sont, de tous les éléments de la réforme de la planification voulue par la loi du 29 juillet 1982, celui qui semble avoir le mieux résisté à l'épreuve du temps. En effet, ces contrats ne s'inséraient pas seulement dans les instruments de la planification, mais aussi dans le grand mouvement de décentralisation des institutions et des compétences des années 1982 et 1983. La région a été peu à peu confirmée comme niveau de la coordination des actions d'aménagement du territoire, et le contrat de plan État-régions est apparu dès lors comme l'instrument le plus significatif de cette coordination, en permettant la définition, dans un même document, des actions d'aménagement et des financements conjoints qui leur sont associés.

Le tableau ci-après récapitule l'ensemble des crédits inscrits dans ces contrats depuis l'origine de leur création :

La famille de contrats de plan État-régions en cours d'exécution porte sur la période 1994-1999, à la suite de leur prolongation d'un an en 1996. Pour cette période, les engagements respectifs de l'État, des régions et des départements de métropole s'élevaient respectivement à 77,04, 71,13 et 16,44 millions de francs.

A la demande de votre Rapporteur, la DATAR a communiqué des informations sur l'état de la délégation des crédits correspondant à ces contrats à la fin de l'année 1997.

Les deux taux les plus élevés apparaissant dans ce tableau s'expliquent, d'après les informations communiquées à votre Rapporteur, par l'existence d'un financement spécifique pour l'équipement routier de l'Ile-de-France et, pour la Picardie, par le programme Transmanche.

Si l'on applique une logique purement mathématique, le taux de délégation des crédits dans les différentes administrations doit être, pour la cinquième année d'exécution des contrats, de 83,33 %. Plusieurs ministères ou administrations se situent très en dessous de ce chiffre théorique :

Affaires étrangères 78,61 %

Jeunesse et sports 75,79 %

Équipement 75,29 %

Commissariat général du Plan 71,85 %

Culture 70,50 %

Coopération 69,65 %

Villes nouvelles 68,61 %

Pour expliquer une telle situation, il est fait état, outre l'évolution générale des dotations budgétaires, de " problèmes à caractère technique, du fait notamment de la programmation, dans les contrats de plan État-régions, d'opérations non prêtes ou non étudiées ".

Cette explication met en lumière des difficultés qui pourraient ne pas être seulement techniques, et dont il semble qu'on retrouve l'écho dans les analyses du rapport consacré par M. Jacques Chérèque aux contrats de plan.

Les conclusions du rapport d'évaluation de M. Jacques Chérèque manifestent d'une façon générale l'attachement des responsables politiques et économiques des régions au développement concerté des investissements permis par les contrats de plan État-régions.

En même temps, selon M. Chérèque, la révision des conditions d'exécution financière de la dernière phase des actuels contrats, et l'allongement de leur période d'application, ont suscité ce qu'il appelle des " frustrations " : " le débat s'est polarisé sur la capacité de l'État à respecter ses engagements ". L'auteur tempère cependant la portée de cette critique, en indiquant : " certains conseils régionaux reconnaissaient que, si l'État avait tenu ses engagements sur cinq ans, la conjoncture économique, qui les affectait également, ne leur aurait pas permis de le faire ".

On retire de la lecture des observations faites par M. Chérèque sur les conditions financières de l'exécution des contrats de plan, l'impression que les régions, comme c'était d'ailleurs logique, attachaient aux prévisions de crédits incluses dans ces contrats une valeur d'engagement juridique beaucoup plus forte que celle qui leur était reconnue par l'administration d'État. Comme il l'écrit, le Gouvernement de l'époque (fin 1993) " n'avait pas souhaité donner aux contrats une fonction de redéploiement des crédits de l'État ".

Ces remarques mettent en lumière la difficulté de concilier la technique propre des contrats de plan, qui repose sur des engagements pluriannuels en principe également contraignants pour les deux parties, et les règles de base du droit budgétaire, telles que celle de l'annualité, d'une part, l'exercice par l'État de ses responsabilités de politique macro-économique, d'autre part. La difficulté est permanente ; elle se retrouvera, pour des motifs parallèles, à propos de l'exécution des fonds structurels européens.

La circulaire du Premier ministre, du 31 juillet 1998, relative aux prochains contrats de Plan État-régions, s'efforce de donner une plus grande stabilité aux engagements financiers que ces contrats comportent.

Pour les quatre premières années de la période de validité de ces contrats (2000-2006), elle prescrit l'établissement d'une " programmation ferme, sur la base de projets étudiés, prêts à être mis en oeuvre et dont les financements seront précisés " avec ajustement à mi-parcours pour les trois dernières années du contrat. Il est précisé que " ces ajustements ne remettront pas en cause le montant total de l'engagement pour sept ans des signataires ", et parmi ceux-ci de l'État.

La circulaire établit ensuite une distinction entre le " volet régional " et le " volet territorial " des contrats, en associant à chacun de ces volets un financement spécifique.

Au volet régional, correspondant aux projets qui concourent au " développement régional dans son ensemble ", est assigné un financement par l'État et la région et, " éventuellement ", des autres collectivités territoriales et de leurs groupements ainsi que des établissements publics et des entreprises publiques.

Le volet territorial, correspondant aux actions qui concourent au " développement local " et à " une meilleure organisation du territoire ", inclura la contrepartie financière - engagements de l'État et de la région - des contrats conclus avec les pays et les agglomérations. Les actuels " contrats de ville " seront, le cas échéant, intégrés dans les contrats d'agglomération à venir.

L'évaluation des contrats est confiée aux comités régionaux de l'évaluation.

Le calendrier préparatoire proprement dit a été fixé par une circulaire ministérielle du 1er juillet 1998. Il comporte quatre phases :

- première phase : élaboration de la stratégie de l'État dans la région, comprenant l'établissement par les préfets d'une proposition de stratégie (avant le 15 septembre 1998) ; établissement d'une liste d'investissements susceptibles de contractualisation par les ministres et, parallèlement, consultations internes à la diligence des conseils régionaux (phase achevée vers le 15 octobre) ;

- deuxième phase : consultation par le préfet du conseil régional, des principales collectivités et des principaux acteurs sociaux et économiques, dans la perspective de l'élaboration d'un " projet territorialement cohérent " facilitant la " convergence de l'action publique " (phase s'étalant de novembre 1998 à janvier 1999) ;

- troisième phase : détermination des enveloppes financières et établissement des mandats de négociation des préfets (février-avril 1999) ;

- quatrième phase : négociation et signature des contrats (second semestre de 1999).

La cohérence des orientations des contrats de plan avec les documents uniques de programmation des fonds structurels européens, facilitée par leur commune période de validité de 2000 à 2006, est affirmée par la circulaire du 31 juillet 1998 comme un impératif de la phase préparatoire.

Les politiques européennes d'aménagement assises sur les fonds structurels tendent, comme votre Rapporteur le relevait déjà l'année dernière dans son précédent rapport, à prendre une très grande importance dans le total des moyens financiers alloués à l'aménagement du territoire en France. Leur place apparaît d'autant mieux cette année que les instances européennes ont entamé la négociation des nouveaux fonds structurels qui seront mis en place pour la période 2000-2006 et que les propositions de la commission européenne pour la conduite de cette négociation font apparaître des infléchissements non négligeables par rapport aux règles communautaires actuellement applicables.

Après avoir rappelé les principales données chiffrées correspondant à la mise en _uvre en France des fonds structurels européens de la période 1994-1999, on évoquera les difficultés que soulève la conciliation entre les procédures propres à cette politique et les procédures nationales qui sont à l'origine de nombreuses critiques et ont notamment fait l'objet d'une étude détaillée dans le rapport de M. Pierre Trousset, intitulé " Pour une efficacité renforcée des politiques structurelles communautaires ".

On doit rappeler que la politique européenne de développement de l'aménagement du territoire se décline en cinq objectifs (dont le cinquième est lui-même subdivisé en deux sous-objectifs) dont le financement est globalement assuré par quatre fonds : le fonds européen de développement régional, le fonds social européen, le fonds européen d'orientation et de développement agricole et l'instrument financier d'orientation de la pêche. Le tableau ci-après permet une vision synthétique des critères et conditions d'application à la France des aides européennes financières sur fonds structurels pendant la période 1994-1999.

Au total, les aides des fonds structurels, tous objectifs confondus et hors programmes d'initiative communautaire, couvrent en France 26,88 millions d'habitants, soit 47,50 % de la population française (pour l'Europe entière, les mêmes aides bénéficient à 9,37 % de la population totale).

Les enveloppes prévisionnelles associées aux programmes ainsi définis s'élevaient pour la France, de 1994 à 1999, à 101,2 milliards de francs (valeur 1999). Le tableau ci-après en donne la décomposition.

Ces enveloppes ne correspondent pas aux crédits effectivement dépensés. Un premier indicateur " optique " de l'écart peut être fourni par la rupture constatée entre les " crédits reçus " au titre du FEDER en 1997, soit 8.214 millions de francs et le montant correspondant de 1998, soit 2.023 millions de francs.

Toutefois, cet indicateur ne peut être utilisé comme équivalent des catégories de crédits consommés en usage dans la comptabilité publique nationale. En effet, comme on va le voir maintenant, les procédures financières des fonds structurels et les procédures budgétaires françaises ne sont pas aisément compatibles en droit. Cette discordance est d'ailleurs à la source d'une partie des difficultés constatées dans l'utilisation de ces fonds et des critiques qu'ils suscitent.

Plusieurs causes sont invoquées pour expliquer les défaillances de la procédure actuelle des fonds structurels. Dans leurs aspects financiers, ces causes tiennent tant à la préparation des documents de programmation qu'aux règles d'exécution des programmes et à l'incompatibilité des normes européennes de comptabilité appliquées aux fonds avec les principes traditionnels de notre droit budgétaire.

La première cause évoquée de retard dans la mise en oeuvre des fonds structurels en France est la qualité insuffisante, ou à tout le moins inégale, des documents uniques de programmation (DOCUP) où s'inscrivent les projets pour lesquels un financement communautaire est demandé.

Selon le rapport de M. Trousset, ces défauts de présentation revêtent des formes très variées. L'auteur les attribue, plutôt qu'à de pures insuffisances administratives, à ce qu'on peut appeler un télescopage entre les négociations européennes et la phase proprement nationale de rédaction des projets de DOCUP, pour laquelle le calendrier fixé par la Commission européenne ne laisse aux services nationaux que des délais très courts, de quelques mois au plus.

" Ces dysfonctionnements ", écrit M. Trousset, " résultent en partie de le superposition des échelons administratifs nationaux et européens qui se traduit dans les faits par une accumulation de délais qui réduisent le temps dont disposent in fine les échelons territoriaux responsables de l'élaboration pratique des DOCUP ". Il en résulte, pour ces services, une tentation d'inscrire à la va-vite le " maximum de territoire dans les zones éligibles en faisant passer au second plan l'élaboration de projets dans les territoires ".

On est amené à conclure de ces observations que l'élaboration locale des projets de documents uniques de programmation tend à être dominée par ce que M. Jean Auroux appelle, à propos des zonages nationaux, une " logique de guichet ", prenant insuffisamment en compte le risque de sanction ultérieure de la non-concordance de la présentation de ces documents avec les exigences de la réglementation communautaire.

Les règles d'attribution des fonds européens, à l'exception du Fonds social européen (FSE), qui est divisé en tranches annuelles, obéissent à des règles spécifiques de versement des crédits.

Pour les fonds autres que le FSE, si la première tranche des versements, correspondant à la moitié de l'enveloppe prévisionnelle, est versée par la Commission en même temps que celle-ci notifie sa décision d'approbation du programme, la tranche ultérieure n'est versée, en effet, que sur la justification, par des pièces comptables telles que des factures, de l'état concret d'avancement des travaux. Par exemple, pour un programme dont la première tranche a été financée, en 1994, le versement de la tranche suivante ne pourra être appelé en 1995 que s'il est ainsi établi que 60 % des travaux correspondants ont été effectivement réalisés.

Plusieurs facteurs peuvent intervenir pour expliquer le retard dans l'exécution des programmes financés : le versement initial peut être insuffisant pour permettre l'exécution matérielle des travaux si les collectivité locale bénéficiaire, par exemple, ne prend pas le relais du financement. Le retard dans l'exécution matérielle des travaux peut également être dû à un contentieux d'urbanisme. Enfin, conjoncturellement, le renouvellement général des conseils municipaux en 1995 s'est traduit par une suspension provisoire des procédures de décision et a, ipso facto, bloqué les décisions éventuelles de cofinancement.

Compte tenu de la procédure de paiements sur justificatif, tout retard, quel qu'en soit la cause, se répercute immédiatement sur la consommation des crédits européens.

La réglementation actuelle donne aux États membres un délai de deux ans pour l'achèvement des travaux financés sur le programme actuel de fonds structurels : ce délai expire le 31 décembre 2001. C'est pourquoi, pour les programmes de grande ampleur dont le financement sur fonds européens est envisagé au titre des enveloppes 1994-1999, il est nécessaire d'établir une " tranche fonctionnelle " correspondant aux travaux dont le délai de réalisation est compatible avec le respect de la date butoir précitée.

Le rapport de M. Trousset a analysé dans le détail ces blocages procéduraux, qui peuvent conduire à des phénomènes de restriction des crédits européens, et les déséquilibres importants entre les régions qui ne peuvent consommer les crédits qui leur sont théoriquement destinés et celles comme le Limousin où de nombreuses opérations, dont les caractéristiques correspondraient aux exigences communautaires, ne trouvent pas de financement sur fonds structurels.

Les pertes de ressources sont particulièrement sensibles dans le programme éligible à l'objectif 2, pour lequel la Commission a scindé en deux tranches de trois ans chacune les financements. Les délais nécessaires à la négociation des décisions communautaires et les diverses causes nationales d'inertie dans les procédures conjuguent leurs effets pour empêcher, en pratique, la consommation des crédits dans les trois ans.

Les dotations versées par la Commission européenne au titre de fonds structurels ne sont pas soumises à un régime dérogatoire au regard des règles de la procédure budgétaire et de la comptabilité publique nationale.

C'est ainsi que les versements européens sont rattachés au budget des trois ministères principalement gestionnaires (Agriculture, Intérieur, Emploi et solidarité) par la voie des fonds de concours visés par l'article 19 de l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959 ; ils sont cependant clairement distingués des autres fonds dans l'état récapitulatif annuel des rattachements des fonds de concours annexés au projet de loi de finances.

Conformément aux règles propres à ces fonds, les crédits non consommés au terme de chaque exercice budgétaire doivent être reversés par les ordonnateurs secondaires et ils ne sont pas rétablis avant au moins trois mois.

Les règles communautaires de versement échelonné des crédits coexistent avec les corollaires traditionnels de l'annualité budgétaire en droit français qui conduisent à suspendre les délégations de crédits des ministères aux préfets à compter du 30 novembre et à interdire leur paiement de subventions par ceux-ci à compter du 15 décembre. A cette date, les préfets doivent restituer les crédits de paiement inutilisés aux ministères. Les procédures d'engagement de crédits ne peuvent reprendre qu'à partir du 1er mars de l'année suivante.

Le versement des avances communautaires, correspondant pourtant à des opérations effectivement réalisées, est ainsi suspendu en pratique pendant quatre mois, et on peut s'interroger sur les répercussions de ce retard pour la réalisation des tranches ultérieures et le versement du financement en fonds structurels correspondant.

Par ailleurs, les services du ministère des Finances semblent avoir infléchi, dans le sens d'une plus grande rigueur, les conséquences de certaines règles européennes :

Les multiples causes convergentes des imperfections des fonds structurels devraient, conformément aux recommandations du rapport de M. Trousset, susciter une évaluation.

Interrogé sur les modalités de cette évaluation, le ministère a indiqué qu'" une évaluation finale " sur l'efficacité des fonds structurels avaient été lancée en juin 1998, " pour éclairer les choix à l'avenir " - sans doute pour la négociation de la future tranche de fonds structurels - et pour perfectionner les méthodes de " l'évaluation renforcée future ".

Cette évaluation devrait porter en particulier sur l'appréciation des effets économiques et sociaux de l'aide, la contribution des acteurs aux objectifs des politiques nationales et communautaires d'aménagement, l'analyse des coûts unitaires des grands équipements structuraux.

Le cahier des charges de l'évaluation, confié à des organismes indépendants devait être établi par le CNASEA en application d'une convention passée avec la DATAR.

Mais il semble que cette entreprise se heurte aux réticences des services de la Commission européenne, qui estiment contraire aux règles communautaires d'évaluation une étude commencée avant la fin de la période d'application des programmes en cours des fonds structurels et demandent que l'évaluation soit organisée ex post. Votre Rapporteur souhaite que le Gouvernement donne, à l'occasion du débat en séance publique, des précisions sur ce point.

La politique des fonds structurels est en cours de renégociation dans les instances de la Communauté européenne. Le conseil des ministres tenu à Cardiff les 15 et 16 juin 1998 a fixé au mois de mars 1999 la date limite pour la conclusion d'un accord sur le financement des politiques structurelles pour les années 2000-2007. Les propositions de la Commission, incluses dans l'" Agenda 2000 ", qui préparent cette négociation envisagent une concentration des aides européennes sur trois objectifs entièrement redéfinis, qui ne peut être sans conséquences sur la situation de la France au regard de ces fonds.

La Commission propose le maintien des quatre fonds structurels existants, et substitue, pour l'emploi de ces fonds, trois objectifs aux cinq objectifs de la période précédente.

Ces trois objectifs sont les suivants :

- objectif n° 1 : promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement ;

- objectif n° 2 : soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle ;

- objectif n° 3 : soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi.

La redéfinition de ces objectifs s'accompagne d'une nouvelle formulation des conditions d'éligibilité aux aides correspondantes, dans un contexte de réduction globale des prévisions de dépenses.

Bien entendu, le premier type de problème que pose le passage d'une tranche à l'autre est celui du traitement transitoire des personnes et collectivités antérieurement bénéficiaires de l'aide européenne et qui n'en seraient plus destinataires dans le nouveau régime.

C'est tout particulièrement le cas des zones en difficulté du Valenciennois et du Hainaut, d'une part, de la Corse, d'autre part, éligibles à l'actuel objectif 1 et qui n'entreraient plus dans le champ d'application du nouvel objectif 1. Il est vrai que, selon les responsables de l'administration communautaire en charge des fonds structurels, la Corse avait été incluse dans les régions éligibles à l'objectif 1 en vertu d'une interprétation " bienveillante " des critères d'éligibilité et de la volonté politique du Gouvernement de l'époque (cf. le rapport de M. Christian Paul au nom de la commission d'enquête sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des services publics en Corse, n° 1077, p. 95). Les départements d'outre-mer demeurent, en revanche, éligibles à l'objectif n° 1.

Votre Rapporteur souhaiterait obtenir des précisions sur les modalités du dispositif transitoire qui permettrait d'atténuer les conséquences de la sortie de l'objectif n° 1.

Quant au nouvel objectif 2, il correspond aux actuels objectifs 2 et 5 b. Mais les modalités de répartition des dotations correspondantes, telles qu'elles résultent du projet de règlement élaboré par la Commission, sont fortement modifiées.

En effet, ces dotations devront faire l'objet d'une répartition entre deux masses de population d'importance analogue.

La première fonction de la population éligible correspond, dans chaque département français, à des zones, soit industrielles, soit rurales, répondant aux critères statistiques définis par le futur règlement communautaire. La seconde est laissée à la discrétion de chaque État membre, à charge pour lui de proposer des zones d'éligibilité répondant aux critères qualitatifs définis par le même règlement.

Cette nouvelle grille de critères n'est pas globalement défavorable à la France. Mais elle n'inclut plus, parmi les critères qualitatifs, les notions d'isolement ou d'enclavement antérieurement prises en compte par la réglementation européenne.

La répartition des dotations versées sur chacun des fonds structurels, en fonction de l'objectif 2, est également susceptible d'évoluer. Il a été ainsi décidé que les crédits du FEOGA alloués à la France au titre de cet objectif seraient imputés sur la section Garantie de ce fonds, et non plus sur la section Orientation ; ils bénéficieront, de ce fait, aux seules actions relevant de la politique agricole commune.

Les autres actions relatives au développement rural, telles que les programmes de rénovation de villages, pourront faire l'objet, si elles intéressent des zones éligibles à l'objectif 2, de financements au titre du FEDER.

Si elles se rapportent à des populations hors zone, elles pourront éventuellement entrer dans le cadre de la " politique d'accompagnement ", instrument nouveau, non territorialisé, proposé par la Commission ; mais il a été décidé d'inclure, pour la France, les financements relevant de cette politique dans le FEOGA-Garantie, qui bénéficie en principe aux seuls exploitants agricoles.

Ces modifications et reclassements sont susceptibles d'entraîner des difficultés de transition, d'autant plus qu'ils s'appliquent à des moyens financiers globalement plus restreints.

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III.- DE QUELQUES POLITIQUES SECTORIELLES IMPORTANTES

Les politiques sectorielles d'aménagement du territoire sont nombreuses. Deux ont particulièrement retenu l'attention de la commission des Finances : la délocalisation des emplois publics, qui est à ses yeux prioritaire, et l'aménagement de la montagne dont les perspectives d'évolution paraissent appeler une clarification.

Lors de la précédente discussion budgétaire, votre Rapporteur, après avoir dressé un tableau synthétique, mais aussi complet que possible, de la politique de délocalisation d'emplois publics dans les régions depuis 1991, avait insisté sur la nécessité de poursuivre cette politique. Il a donc demandé, cette année, des informations sur les décisions de délocalisation qui avaient été prises au cours des mois précédents.

La politique de délocalisation d'emplois publics, menée depuis maintenant sept ans par les gouvernements successifs quelle que soit leur orientation politique, a été confirmée par le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire qui s'est tenu le 15 décembre 1997.

A cette occasion, " l'objectif de trente mille emplois à localiser dans les régions à l'horizon 2000 " (réponse ministérielle) a été confirmé, et une liste d'opérations portant sur 1.889 emplois a été arrêtée.

En particulier, le CIADT a confirmé la décision d'implanter à Tourcoing l'école nationale des douanes, actuellement située à Neuilly-sur-Seine. Ce choix, selon la récente réponse à une question écrite de M. Léonce Deprez (Journal officiel, Assemblée nationale, Questions, 3 août 1998, p. 4269), " s'inscrira dans le pôle européen en cours de constitution autour de la communauté urbaine de Lille-Métropole ". Cette opération, concrète mais aussi symbolique, illustre à nouveau le fait d'expérience qu'une délocalisation est d'autant plus réussie qu'elle a pour cadre une ville offrant des possibilités d'accueil convenables, qu'elle a un lien avec la vie propre de cette ville, et qu'elle respecte une certaine cohérence dans l'action administrative. Le regroupement dans l'agglomération nantaise de services ayant un lien avec la gestion des Français à l'étranger et des étrangers en France en est un bon exemple.

Le tableau ci-après récapitule les transferts réalisés ou en cours par région au 1er juillet 1998.

Il faut absolument poursuivre cette action, dont votre commission des Finances a tenu à proclamer, par une observation particulière, " l'impérieuse nécessité ".

Bien entendu, elle doit être conduite avec un souci particulier de ses aspects sociaux, et en respectant les droits des agents impliqués. La réponse adressée sur ce point à votre Rapporteur ne fait pas apparaître de changement dans la réglementation des mesures d'accompagnement, par rapport à ce qui lui avait été indiqué dans la perspective de la précédente discussion budgétaire.

A titre d'illustration de ces mesures, est reproduit ci-après le tableau des indemnités de délocalisation versées aux agents de droit public à la date du 1er juillet 1998.

Des mesures d'accompagnement, consistant en indemnités et en prestations particulières, sont, bien entendu, également prévues au bénéfice des agents de droit privé.

Comme les années précédentes, les crédits correspondant aux actions de délocalisation sont inscrits, en dépenses ordinaires, au chapitre 37-07 du budget des services généraux du Premier ministre, pour les mesures d'accompagnement social, et au chapitre 57-01 du même budget pour les investissements.

Le tableau ci-après, transmis par la DATAR, récapitule depuis l'origine les crédits ouverts par les lois de finances successives pour le financement des actions de délocalisation de services publics.

Ce tableau fait apparaître, tout d'abord, qu'aucun crédit n'a été ouvert au titre des délocalisations dans le projet de loi de finances pour 1999. Il révèle en outre les difficultés auxquelles pourrait se trouver confronté le financement des opérations déjà programmées, en l'absence d'ouvertures de crédits supplémentaires. Enfin, il ne semble pas augurer favorablement du financement d'opérations dont seul le principe aurait déjà été arrêté par le CIADT.

Il semble par ailleurs que la pratique de gestion de ces crédits sous-entende dès l'origine, selon une méthode sur laquelle la Cour des comptes a émis à plusieurs reprises de fortes réserves, le recours systématique aux reports de crédits.

Enfin, il a été indiqué à votre Rapporteur que " les difficultés du montage de certaines opérations importantes et les retards qui peuvent s'ensuivre expliquent que certains besoins de financement font l'objet d'un report sur les exercices 2000 ou 2001. "

Considérant l'intérêt qui s'attache à la poursuite dans de bonnes conditions des actions de délocalisation, votre Rapporteur souhaite que le débat budgétaire soit l'occasion pour le Gouvernement de préciser quels moyens il entend leur consacrer au cours des prochaines années.

Si l'opportunité d'une politique spécifique de la montagne continue d'être admise communément, la définition de ses principes et de ses instruments semble appeler un nouvel examen à l'occasion de la réforme de l'aménagement du territoire. Les résultats de l'année 1998, tels qu'ils lui ont été exposés, renforcent le sentiment de cette nécessité.

En 1985, la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, plus couramment dénommée " loi montagne ", a reconnu en droit la nécessité d'une " définition et la mise en oeuvre d'une politique spécifique de développement, d'aménagement et de protection " et a défini les instruments propres de cette politique.

L'esprit de la loi de 1985 demeure, mais les instruments en ont sans doute un peu vieilli.

C'est pourquoi les pouvoirs publics avaient décidé, il y a deux ans, d'entreprendre une évaluation d'ensemble de la politique de la montagne, poursuivie sous l'actuel Gouvernement. Dans le cours de cette évaluation, des auditions d'élus locaux représentant les différents massifs et de personnalités diverses ont été organisées.

Rien n'était encore officiellement sorti de ces travaux lorsque, le 29 septembre 1997, notre collègue M. Augustin Bonrepaux déposait une question écrite relative aux crédits spécifiquement alloués à la politique des massifs de montagne. La réponse ministérielle, publiée le 15 décembre 1997, après avoir évoqué la future discussion au Parlement de la réforme de l'aménagement du territoire, indiquait : " Il sera, en tout état de cause, tenu compte des travaux de l'instance d'évaluation de la politique de la montagne qui doivent se terminer vers la fin de l'année en cours " (Journal officiel, Assemblée nationale, Questions, 15 décembre 1997, p. 4632).

Fort de cette annonce, votre Rapporteur a demandé, au début de juillet 1998, que le document retraçant ces travaux lui soit remis. Début octobre, le ministère lui a répondu en ces termes : " L'instance d'évaluation n'a pas encore terminé ses travaux. Un projet très achevé de rapport définitif a été produit en août 1998 mais le rapport final ne devrait être totalement rédigé qu'à l'automne 1998 ".

Cette réponse, communiquée à la commission des Finances le 8 octobre, a suscité l'étonnement de ses membres, et, au premier chef, du Président Augustin Bonrepaux et de notre collègue M. Michel Bouvard, qui se souvenaient l'un et l'autre d'avoir été entendus par l'instance d'évaluation en cause il y a déjà de nombreux mois.

C'est pourquoi, par une lettre adressée le jour même, au nom de la Commission, à Mme Dominique Voynet, votre Rapporteur demandait communication de ce rapport, fût-ce sous la forme imparfaite évoquée par la réponse citée plus haut.

Trois semaines après, ce document ne lui est toujours pas parvenu. Les informations qui lui ont été transmises sur les travaux de l'instance d'évaluation se résument à la fiche dont le texte est ci-après intégralement reproduit :

" Bien qu'il soit difficile de préjuger des conclusions de l'instance d'évaluation, les travaux menés jusqu'à présent font ressortir que :

" Dans ce cadre, quelques orientations fortes devraient être prioritaires :

" - la reconnaissance de l'intérêt patrimonial de la montagne au niveau français et européen ;

" - le renforcement de l'attractivité des territoires montagnards qui deviennent aujourd'hui des terres d'accueil ;

" - la réduction des inégalités de développement intra-montagnard, ce qui implique une plus grande différenciation des politiques de la montagne ;

" - le soutien aux initiatives locales de développement durable dans le cadre notamment de l'intercommunalité. "

Votre Rapporteur n'a pu déterminer si le retard mis à la publication de ce document est imputable à des difficultés matérielles, ou à un défaut de coordination entre administrations responsables, ou à une cause plus profonde.

Dans les procédures actuelles d'aménagement du territoire, en dépit de la globalisation des fonds particuliers réalisée en 1995, les zones de montagne demeurent l'objet spécifique de deux instruments : la politique d'autodéveloppement, à laquelle est consacrée une enveloppe particulière du FNADT et les actions en faveur des massifs définis par l'article 5 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

La politique d'autodéveloppement, financée sur des crédits hors contrats État-régions, a reçu depuis 1995 les moyens budgétaires suivants, répartis par massif et par an :

Il résulte de ces chiffres que les moyens alloués à la politique d'autodéveloppement ont tendance à diminuer fortement depuis trois ans. Cette évolution n'est pas nécessairement négative, si les préoccupations auxquelles la politique d'autodéveloppement tendait à répondre sont reprises par un autre moyen plus adéquat, en particulier dans le cadre de la renégociation des contrats de plan État-régions.

L'évolution des crédits d'autodéveloppement a des implications immédiate sur l'action des commissariats à l'aménagement des massifs qui en assurent la gestion. Le ministère, dans sa réponse au questionnaire de votre Rapporteur, cherche à mettre en valeur cette action, qu'il situe sur les registres de l'aide à la constitution de filières économiques de développement, de l'animation de projets et du développement de la coopération autour des " grands enjeux d'aménagement du territoire ". Mais, dans le même temps, il constate que les commissariats sont amenés par la consécration de la région comme niveau essentiel de l'aménagement du territoire " à argumenter avec force et persistance pour souligner la nécessité et la cohérence de la démarche de massif " : c'est une manière diplomatique d'évoquer la grande difficulté d'une telle tâche.

Votre commission des Finances souhaite que les travaux d'évaluation, dont elle demande à nouveau la publication rapide, contribuent à une définition nouvelle des instruments les plus adéquats pour le développement de la montagne dans le cadre de la réforme globale de l'aménagement du territoire...

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 8 juillet 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a procédé à l'audition de Mme Dominique Voynet, ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, sur l'exécution 1998 et les perspectives pour 1999 des crédits de l'Aménagement du territoire.

Évoquant les conclusions du rapport sur la fiscalité écologique présenté récemment par Mme Nicole Bricq, au nom de la commission des Finances, M. Didier Migaud, Rapporteur général, a d'abord interrogé Mme Dominique Voynet sur ses traductions éventuelles dans le projet de loi de finances pour 1999. Il lui a ensuite demandé si le rapprochement entre les missions d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement au sein de son ministère avait conduit à des modifications significatives des procédures administratives et du mode de gestion des fonds. Enfin, il a souhaité obtenir des éclaircissements sur l'origine de la sous-consommation des crédits consacrés au financement de la prime d'aménagement du territoire (PAT).

Renvoyant pour la définition précise du dispositif aux arbitrages gouvernementaux à intervenir, Mme Dominique Voynet a rappelé les principes de la fiscalité écologique : sans rechercher un alourdissement global de la fiscalité, donner des signaux fiscaux différents en mettant à contribution les comportements qui se traduisent par une dégradation des ressources collectives, et en profitant des ressources ainsi dégagées pour alléger la fiscalité pesant sur le travail et contribuer ainsi à la création d'emplois. Elle a ensuite énuméré les axes de la réflexion menée par son ministère, qui consistent soit à augmenter la taxation de certaines activités, soit à mettre à contribution des champs jusqu'à présent exonérés, notamment par la création de taxes sur la pollution de l'air, sur la mise en décharge et sur la modification du régime des eaux. Abordant le problème de la fiscalité des carburants, elle a constaté le caractère exceptionnellement élevé du différentiel de taxation entre l'essence sans plomb et le gazole par rapport à la moyenne européenne et rappelé que le Gouvernement entendait, au niveau européen, rapprocher la fiscalité de l'essence sans plomb de celle du gazole et, au niveau national, aligner le différentiel sur l'écart européen. Elle a manifesté le souci d'éviter la pénalisation des transporteurs français par la réforme grâce à l'organisation, sous une forme ou une autre, de la restitution totale ou partielle à ce secteur, socialement fragile, de la ressource nouvelle ainsi créée, tout en rappelant que l'idée, un temps envisagée, d'un fonds de modernisation des transporteurs routiers, avait été considérée par les autorités communautaires comme incompatible avec les règles de l'Union européenne.

Abordant la question de la gestion des fonds, elle a d'abord noté que le budget de 1998 avait rompu avec la baisse des crédits constatée entre 1994 et 1997 (- 27 % sur le total dépenses ordinaires + crédits de paiement). Elle a manifesté la volonté de renforcer le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), en améliorant la qualité de ses méthodes de gestion et en accroissant la sélectivité du mécanisme et son caractère interministériel. Elle a souhaité également promouvoir la coopération entre collectivités locales et des formules privilégiant le développement durable.

Elle a reconnu que la prime d'aménagement du territoire (PAT) était actuellement mal adaptée au financement d'implantations d'entreprises internationales, et qu'elle avait un faible effet attractif sur de grands projets d'investissement, davantage déterminés, comme dans le cas du dossier Toyota, par la qualité des services publics, le marché potentiel, le niveau de formation et le réseau de sous-traitance. Elle a manifesté sa préférence pour une réorientation de la prime vers des investissements de taille plus modeste dans des zones très dégradées, ou vers le développement du secteur des services et des techniques environnementales durables. Elle a enfin annoncé que la nouvelle définition de la PAT était inscrite à l'ordre du jour du prochain comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT). Au sujet de la sous-consommation chronique des crédits de la PAT, elle a précisé que le reliquat pour 1997 s'élevait en définitive à 267 millions de francs et que la consommation des crédits de paiement s'améliorait sensiblement. Quant au FNDAT, elle a indiqué que le taux de consommation au 30 juin se montait déjà à 45 % et qu'il était supérieur à celui de l'année précédente.

Après avoir noté que les instances communautaires réexaminaient actuellement les modalités de fonctionnement du mécanisme des fonds structurels, M. Alain Rodet, rapporteur spécial, a demandé à Mme Dominique Voynet quelles suites elle entendait donner aux suggestions contenues dans le rapport Trousset, qui préconise particulièrement l'évaluation de l'efficacité de la politique des fonds structurels en France et l'amélioration de la procédure interne de délégation des crédits. Évoquant la multiplication des cadres d'action, des politiques d'aménagement du territoire (bassins d'emploi, pays, agglomérations), il s'est interrogé sur le risque de complexité qu'elle provoquait dans la gestion des procédures d'aide. Il a souhaité que la politique d'aménagement du territoire, à l'opposé de l'orientation suivie par la loi Pasqua de 1995, reconnaisse le dynamisme représenté par les zones urbaines et donne toute sa place au développement des villes. Enfin, il a exprimé la crainte que la fin de la crise de l'immobilier de bureaux dans l'agglomération parisienne, accroissant le volume des locaux disponibles, ne vienne contrarier la politique de délocalisation des services publics.

Répondant au Rapporteur spécial, Mme Dominique Voynet a considéré que la complexité de gestion des fonds structurels soulignait la nécessité d'une réforme, dont les grands traits avaient été présentés le 18 mars dernier par la Commission européenne : concentration accrue des aides, répartition plus claire des rôles entre la Commission et les États, simplification des règles financières. Elle a ensuite indiqué que, malgré l'augmentation du montant global des crédits affectés aux fonds structurels, il fallait s'attendre à une diminution du pourcentage des populations européennes, et donc françaises, éligibles. Elle a rappelé que les propositions de la Commission européenne comportaient, outre la diminution du nombre des programmes d'intérêt communautaire, le passage de 7 à 3 des objectifs des fonds structurels. Elle a illustré son propos en considérant comme très probable, dans la nouvelle configuration, la sortie du Valenciennois et de la Corse de l'objectif 1, auquel seuls les DOM-TOM resteraient éligibles et fait part du désir du Gouvernement d'obtenir que cette sortie se fasse de manière progressive. Elle a noté que la concentration géographique financière accrue exclurait du mécanisme de nombreuses régions en difficulté, et qu'il faudrait veiller à articuler le nouvel objectif 3 et les politiques nationales de l'emploi. Rappelant le fort effet de levier constitué par ces fonds structurels, elle a souhaité que les parlementaires suivent particulièrement ce dossier.

À propos de l'état d'exécution des programmes communautaires, la Ministre s'est déclarée satisfaite de l'avancement des objectifs 1 (développement et ajustement structurel des zones en retard de développement) et 5 b (développement rural), programmes facilement compréhensibles et bien connus des préfets et des élus locaux. Elle a estimé plus préoccupante l'exécution de l'objectif 2 (reconversion des régions gravement affectées par le déclin industriel), mettant particulièrement l'accent sur la sous-consommation des crédits correspondant à la période 1997-1998, qu'elle a pour partie imputée aux délais plus courts laissés à la réalisation des programmes relevant cet objectif, et qui atteint, par exemple, dans la région Rhône-Alpes, un montant de 200 millions de francs. En ce qui concerne les programmes d'intérêt communautaire (PIC), elle a souligné, là encore, la sous-consommation des crédits, tant en France que dans d'autres pays européens, en raison d'un démarrage tardif des programmes et d'une émergence nécessairement lente des actions à caractère innovant, comme le programme LEADER II. Elle a considéré que les préfets de région avaient bien étudié l'ensemble des projets et que l'État serait ainsi en mesure d'arbitrer entre les projets parfois similaires proposés par les régions. Elle a également constaté que l'information sur les PIC était inégalement accessible, selon les régions, à l'ensemble des acteurs qu'ils concernent et que la même hétérogénéité affectait la qualité des programmes remontant de ces régions. Elle a indiqué que la mission d'évaluation confiée par le comité interministériel d'aménagement du territoire du 15 décembre 1997 aux services d'inspection de différents ministères devait donner lieu à un rapport qui lui serait remis avec un certain retard.

A propos des bassins d'emplois, des pays ou des agglomérations, Mme Dominique Voynet a affirmé qu'il n'était pas question de reconnaître de nouvelles organisations territoriales, mais seulement de recourir à de telles structures dans la mesure où elles seraient les vecteurs de projets concrets, pour lesquels existeraient des garanties sérieuses de réalisation. Elle a fait valoir que les difficultés apparues dans le montage des projets des transports collectifs urbains ne pouvaient être surmontées, à l'expérience, qu'à l'échelle des agglomérations, et qu'il fallait dès lors encourager les efforts consentis pour une organisation dans ce cadre, afin de permettre la mise en oeuvre de projets lourds techniquement et financièrement. Elle a inscrit, en conséquence, la prise en considération des pays ou des agglomérations dans une dynamique de projet.

Se démarquant de l'opposition tranchée entre ville et campagne et de la démarche de réparation qu'elle attribue à la loi Pasqua, elle a précisé qu'elle avait souhaité, sans remettre en cause systématiquement les dispositifs utiles que comportait cette loi en faveur du développement rural, proposer un projet permettant une meilleure adaptation des outils de la politique d'aménagement du territoire aux attentes des 80 % de la population habitant en zone urbaine. Elle a annoncé qu'elle avait prescrit une évaluation des instruments financiers institués par la loi de 1995, comme les zones de revitalisation rurale ou les territoires ruraux de développement prioritaire.

La Ministre a ensuite confirmé la poursuite de la politique de délocalisation d'emplois publics et privés hors du grand bassin parisien, dont l'instrument financier est le Fonds d'aide à la délocalisation ; elle a relevé la difficulté paradoxale d'assurer une consommation correcte des crédits, qu'elle a imputée à des refus de dossiers eux-mêmes explicables par la crainte paradoxale de ne pouvoir faire face à toutes les demandes. Elle a rappelé que, sur un objectif de délocalisation de 30.000 emplois publics d'ici l'an 2000, 26.000 emplois avaient fait l'objet, à ce jour, de décisions, dont 12.600 avaient fait l'objet de délocalisations effectives, 4.000 étaient en cours d'exécution et 9.400 étaient en attente d'exécution. Elle a estimé que le succès des actions de délocalisation dépendait des efforts de concertation et d'accompagnement social, notamment en faveur de l'emploi des conjoints, de ces délocalisations, et a souligné que l'État transférait des emplois et non des personnes, de sorte que les fonctionnaires qui refuseraient la délocalisation seraient invités à rechercher dans d'autres services du ministère les emplois correspondant à leurs compétences. Elle a enfin indiqué que les programmes de délocalisation visaient la constitution de pôles de compétences permettant la valorisation maximale de leur mise en _uvre dans les villes d'accueil

Mme Nicole Bricq, faisant état d'une perspective d'augmentation de plus de 15% des crédits pour 1999 en matière d'environnement, s'est enquise de l'ampleur de l'effort budgétaire consenti en faveur de la recherche. Notant avec satisfaction que l'ADEME recevrait, en 1999, une dotation spécifique supplémentaire de 500 millions de francs qui mettrait un terme à la tendance constante à la débudgétisation des années précédentes, elle a souhaité des précisions sur les orientations de la politique de lutte contre la pollution et ses prolongements fiscaux.

M. Jean-Pierre Balligand, constatant que les décisions budgétaires relatives à la prime d'aménagement du territoire étaient de fait arbitrées par le ministère des finances et non par la DATAR, a déclaré redouter que la réforme annoncée du régime de cette prime ne soit, sous couleur de modernisation, l'occasion d'une diminution de la politique de délocalisation, alors que les pays européens les plus libéraux consacraient quatre à cinq fois plus de crédits à de telles actions. Il a attribué l'amélioration récente de la consommation des crédits, dont s'était prévalue la Ministre, à la reprise économique et à l'augmentation des investissements des entreprises qui l'accompagne. Se refusant, à propos du zonage, à instruire le procès de la Commission des communautés européennes, il a rappelé les difficultés surgissant lorsque, par suite d'une sous-consommation de crédits, les élus étaient confrontés à l'obligation de restituer des aides dont ils avaient vigoureusement demandé l'octroi, et s'est prononcé en conséquence pour une simplification de la réglementation des zones dans le sens d'une amélioration de l'aide à la compétitivité. Rappelant l'opposition qu'il avait exprimée en son temps à la fusion des fonds spécifiques (FIAT, FIAM, GIRZOM...) au sein du Fonds national d'aménagement du territoire (FNADT), il a considéré que les régions les plus marginales avaient toujours souffert de la tendance à la globalisation et s'est interrogé sur l'opportunité de conserver le FNADT dans sa forme actuelle.

M. Christian Cuvilliez a exprimé des doutes sur l'efficacité de la fiscalité écologique, dont le coût est répercuté sur le consommateur final par les entreprises assujetties et porte ainsi atteinte au pouvoir d'achat. Il a estimé que le principe du pollueur-payeur semblait constituer un droit de polluer, dès lors qu'on était en mesure d'acquitter une taxe. Il a suggéré, plutôt que d'augmenter la fiscalité pesant sur le diesel, de diminuer les taxes frappant les carburants ordinaires. Abordant la question du traitement des déchets, il a rappelé que l'association des maires de France s'était interrogée sur l'application de la loi du 13 juillet 1992, et sur la réalité des partenariats et de la programmation qu'elle impliquait, et regretté que les collectivités locales soient désignées comme responsables alors que les pollueurs étaient en amont et les profiteurs, c'est-à-dire les prestataires de services, en aval. Évoquant les propositions faites en faveur de l'assujettissement des opérations de traitement de déchets au taux réduit de TVA, il a appelé à un soutien plus rigoureux de l'État et de l'ADEME aux collectivités locales, rappelant que seulement 75 % des plans départementaux d'élimination des déchets étaient aujourd'hui publiés.

Après avoir estimé, en accord avec M. Jean-Pierre Balligand, que la prime à l'aménagement du territoire était un élément important du montage des dossiers d'investissements étrangers en France, M. Pierre Méhaignerie a fait part des inquiétudes des élus quant à l'émergence de nouvelles structures intercommunales consacrées à la négociation des prochains contrats de plan alors qu'un consensus semblait se dessiner en faveur d'un rassemblement des communautés de communes existantes.

Attentif à ne pas renforcer la traditionnelle opposition ville/campagne, il a souhaité savoir si le ministère disposait d'une base scientifique incontestable permettant de mesurer le volume d'argent public, dotation globale de fonctionnement comprise, consacré aux différentes régions françaises et, au sein des régions, entre les zones rurales et urbaines.

M. Pierre Méhaignerie s'est enfin prononcé en faveur d'une simplification et d'une stabilisation des règles et des procédures régissant les aides à l'aménagement du territoire et il a déclaré ressentir une certaine confusion de la part du gouvernement dans ce domaine puisque ses orientations n'apparaissaient pas clairement non plus que la définition de ce qu'il appelait développement durable.

M. Jean-Jacques Jegou a d'abord interrogé la Ministre sur les mesures incitatives et industrielles permettant d'assurer la promotion des carburants propres pour lesquels la balance commerciale française était déséquilibrée alors que le diesel bénéficiait de mesures fiscales favorables. Il a précisé que le GPL était souvent victime de fausses affirmations comme le montrait l'interdiction de l'accès de certains parkings aux véhicules GPL au prétexte d'un risque accentué d'explosion, ce qui était complètement infondé.

Il a ensuite souhaité savoir si le gouvernement entendait aider les communes qui avaient mis en place une politique de collecte des produits toxiques comme les piles, les peintures ou encore les batteries puisque ce type de tri sélectif n'était pas actuellement soutenu par l'ADEME.

M. Pierre Hériaud a demandé des informations sur les engagements de l'État au titre de la directive territoriale d'aménagement consacrée à l'estuaire de la Loire, actuellement en cours d'élaboration. Il s'est plus précisément interrogé sur la contradiction apparente dans les zones humides entre la volonté de reforestation et celle de privilégier le peuplement de l'espace rural, sur les critères qui régiraient les contrats-type d'exploitation et sur les difficultés de promouvoir le tourisme vert dans les zones de protection spéciale.

Après avoir indiqué que le chiffre de 12 milliards de francs cité par la Ministre pour évaluer l'effort de l'État au titre des fonds structurels lui paraissait considérable, et, en tout état de cause, excéder les crédits budgétaires du seul ministère de l'aménagement du territoire, M. Yves Deniaud a affirmé que les 10 milliards de francs actuellement consacrés par l'Union européenne à cette politique ne seraient pas reconduits après la réforme en cours de discussion et qu'il conviendrait de réfléchir à des dispositifs de remplacement en faveur des régions qui ne figureraient plus dans le nouveau zonage européen, ce qui poserait le problème de l'adéquation entre les zonages nationaux et les zonages européens.

Il a déploré la sous-consommation des crédits qu'il a attribuée à l'attitude de l'administration nationale dans le traitement des dossiers et qui se caractérisait par une volonté de retardement au prétexte de la complexité des procédures.

Après avoir demandé des informations sur le calendrier de la discussion parlementaire du projet de loi d'orientation pour l'aménagement durable du territoire, qui devrait privilégier une approche modeste et efficace à la différence des gouvernements précédents qui avaient pu susciter en cette matière certaines déceptions, M. Jean-Louis Idiart a souhaité la mise en place d'un inventaire des services publics afin d'éviter des fermetures anarchiques et démultipliées. Il a ensuite souhaité savoir quelle forme prendrait la consultation des collectivités territoriales sur la réforme du réseau de la Banque de France et a déploré la sous-consommation des crédits des fonds structurels, qu'il a rapprochée de l'attitude de l'administration qui agissait plus souvent comme un frein que comme un animateur, mais aussi de l'absence de services techniques suffisants dans de nombreuses collectivités territoriales, ce qui n'accélérait pas les dossiers. Il a jugé inadmissibles les détournements de procédure parfois commis par l'administration comme le montrait l'exemple des trésoriers payeurs généraux qui s'étaient érigés récemment en juges de l'opportunité des projets financés par la procédure LEADER II. M. Jean-Louis Idiart s'est ensuite successivement interrogé sur :

- l'importance des crédits budgétaires consacrés à l'entretien des cours d'eau domaniaux qui présentaient des dangers, notamment en zone de montagnes ;

- les modalités de la contractualisation et le volume des crédits prévus en faveur du réseau Natura 2000 ;

- le suivi administratif de la réintroduction de certains fauves qui avait parfois entraîné, dans certaines régions, une crispation des populations concernées ;

- la date de la prochaine réunion du Conseil national de la montagne.

M. Jacques Guyard a souhaité savoir si la prochaine réunion du comité interministériel d'aménagement du territoire fournirait l'occasion d'examiner les questions de l'intercommunalité en Ile-de-France, actuellement absente en raison de la saturation de l'occupation de l'espace et des écarts importants entre les différentes collectivités locales, ainsi que d'une meilleure coordination des crédits consacrés à la politique de la ville.

Le Président Augustin Bonrepaux a insisté sur la nécessité de remédier à la complexité des procédures d'utilisation des moyens destinés à l'aménagement du territoire, qu'il a considérée comme la principale cause de sous-consommation des crédits. Après avoir rappelé que, lors de l'examen de projet de budget pour 1998, la commission des Finances avait adopté une observation visant à maintenir le niveau des crédits affectés aux zones de revitalisation rurale, il a interrogé la Ministre sur les mesures susceptibles de maintenir l'efficacité de ce dispositif pour la réalisation de projets d'ampleur restreinte en milieu rural. Il a, d'autre part, souhaité connaître les suites qui seraient réservées aux propositions faites par M. Jean Auroux en faveur de la reconfiguration de zonage.

Répondant aux intervenants, la Ministre a fourni les précisions suivantes :

- l'augmentation de 16,6 % des crédits de l'environnement prévue pour 1999 permettra de faire face aux obligations de l'État en matière de prévention des risques naturels et industriels, d'" écotoxicologie ", de qualité de l'air et de l'eau, ainsi qu'aux engagements du fonds de gestion des milieux naturels ; elle permettra également de créer 140 emplois pour renforcer les effectifs de l'administration centrale, des DIREN et des DRIRE. Les crédits de l'aménagement du territoire seront simplement reconduits ; le plan de réduction progressive des effectifs de la DATAR, incompatible avec l'ampleur de ses tâches de gestion des fonds structurels et de la prime à l'aménagement du territoire, a été abandonné;

- l'environnement nécessite des moyens supplémentaires en matière de recherche fondamentale et de recherche appliquée qui auraient tout avantage à venir compléter le budget civil de recherche-développement du ministère ;

- l'exécution de la directive Natura 2000 se fera selon la voie contractuelle et ne suivra pas une logique d'expropriation ou de privation de jouissance à l'encontre de propriétaires ou d'exploitants. Le ministère de l'environnement renoncera à créer un site Natura 2000 dans les territoires où cette procédure entraînera des contraintes trop lourdes mettant en cause des activités indispensables. Son objectif est de mettre en place des pratiques d'exploitation respectueuses de l'environnement ;

- l'ADEME bénéficiera de 500 millions de francs supplémentaires pour développer la maîtrise de l'énergie et les énergies renouvelables, la lutte contre les pollutions constituant désormais un secteur économique porteur et créateur d'emplois au sein duquel les compétences françaises sont reconnues et suscitent de nombreuses demandes de la part des pays étrangers ;

- les critères de sélection de la politique d'aménagement du territoire demandent à être révisés afin de permettre un traitement plus sélectif des dossiers, le montant actuel de la prime d'aménagement du territoire n'étant pas suffisamment attractif pour certains projets et le nombre minimal de vingt créations d'emplois exigé étant trop important pour le développement de petites entreprises dans des zones en difficulté où ces entreprises pourraient jouer un rôle d'entraînement significatif ;

- il existe dans tous les domaines d'importantes distorsions de concurrence entre pays européens ; on ne peut s'empêcher de remarquer que certains pays comme l'Irlande ont été jugés éligibles à l'euro et donc capables de faire face à certains impératifs économiques, tout en bénéficiant du fonds de cohésion et de l'objectif 1 (promouvoir le développement et l'ajustement structurel des zones en retard de développement), ce qui leur permet d'attirer des entreprises en pratiquant un taux de taxe professionnelle particulièrement bas ;

- la simplification des zonages est la meilleure réponse aux risques de marginalisation des territoires touchés par la globalisation des fonds , le Gouvernement étudiant actuellement les suites à donner au rapport de M. Jean Auroux dont elle a déclaré partager le constat et les grandes orientations ;

- l'efficacité de la fiscalité écologique comme instrument de modification des comportements dépend du niveau de la taxe, et des exemples étrangers montrent qu'une telle modification est possible. On ne peut nier l'existence du risque d'intégration de la taxe dans les prix, notamment dans le secteur agricole, compte tenu du coût de la dépollution, mais il ne faut pas sous-estimer le coût de certaines pratiques pour la santé, et le coût de la dégradation des milieux commence seulement à apparaître. L'introduction d'une TVA réduite dans certains secteurs, comme les déchets ménagers, la filière bois et l'énergie serait une bonne mesure ;

- s'il n'a pas les moyens d'ordonner la fermeture des exploitations déficientes, l'État doit mettre les élus locaux devant leurs responsabilités en matière de traitement des déchets, en faisant valoir qu'ils ont d'ores et déjà disposé de sept années pour procéder à la mise aux normes prévue par la réglementation, et en rappelant que l'ADEME apporte un soutien important à cette action ;

- les procédures contractuelles liées à l'aménagement du territoire doivent s'accompagner d'un développement de l'intercommunalité, les contrats devant être passés avec des syndicats de communes de préférence à des structures de type associatif ;

- la multiplicité des financements en cause et l'absence de distinction claire entre zones rurales et urbaines rendent difficile une évaluation précise des moyens réservés, dans chaque région, à chacune de ces zones ;

- les projets du Gouvernement en matière de fiscalité des carburants sont motivés par un souci de rééquilibrage, le gazole ne présentant aucune particularité scientifique justifiant un traitement de faveur. Une compensation au profit des transporteurs routiers est envisagée de manière à accélérer la modernisation de ce secteur.

Au cours de sa séance du 8 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Alain Rodet, rapporteur spécial, les crédits de l'Aménagement du territoire.

M. Alain Rodet, rapporteur spécial, a rappelé que l'année 1999 serait effectivement pour l'aménagement du territoire, une année de transition, avec la discussion du projet de réforme de la loi d'orientation de 1995, la négociation des contrats de plan État-régions et la mise en place, dans le cadre du plan européen " Agenda 2000 ", des nouveaux fonds structurels communautaires.

Il a évoqué les mouvements alternatifs de baisse et d'accroissement qui ont marqué l'évolution des dotations budgétaires au cours des années passées, et que le sort apparemment fait au Fonds de gestion de l'espace rural (FGER) illustrait encore. Il a relevé la consolidation de la structure de la nomenclature budgétaire et du regroupement des dépenses d'intervention, l'amélioration sensible de la consommation des crédits de la prime d'aménagement du territoire. Il s'est félicité de la confirmation des moyens en personnel et en matériel de la DATAR, estimant que la démultiplication, bien au-delà de sa vocation initiale d'administration de mission, des tâches dévolues à la délégation, appelait dans l'avenir un développement de ses moyens financiers, notamment pour le recrutement de personnels contractuels de haut niveau. Il a, en particulier, salué l'appui technique et logistique donné par la DATAR à la politique de délocalisation.

Il a fait part des préoccupations que lui inspiraient l'état de l'utilisation des crédits alloués par la Communauté au titre des fonds structurels et en particulier du FEDER. Il a souligné l'urgente nécessité d'évaluer l'efficacité des procédures nationales et communautaires liées à la mise en _uvre de ces fonds, déplorant que la pratique actuelle révèle trop souvent une propension à afficher, pour les opérations ainsi financées, des ambitions financières sans grand rapport avec la réalité.

M. Christian Cuvilliez a dénoncé, après le Rapporteur spécial, les difficultés rencontrées dans la mise en _uvre des fonds européens et la tentation de saupoudrage qu'engendrait leur utilisation.

M. Alain Barrau a confirmé que la réforme des fonds structurels européens constituerait à n'en point douter l'un des débats les plus difficiles des prochains mois, dans la mesure même où le Conseil européen avait dès aujourd'hui arrêté le principe d'une réduction globale de leurs enveloppes et il a invité la Commission à une particulière vigilance à ce propos.

M. Yves Deniaud a évoqué les fluctuations incessantes des concours financiers à l'aménagement du territoire, les imputant à l'habileté du ministère des Finances qui sait, quelle que soit la majorité en place, reprendre sur les comptes spéciaux ce qu'il est contraint d'accorder à cette politique au titre du budget général, ou vice-versa. Regrettant l'insuffisance constatée dans l'exécution des engagements financiers liés aux contrats de plan État-régions, il a demandé des précisions sur le niveau des dotations allouées au titre de la section locale du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).

S'agissant des crédits européens, M. Pierre Méhaignerie a estimé que le problème posé par les fonds structurels ne tenait pas à leur niveau mais à la façon dont ces fonds étaient attribués tout en convenant que, en la matière, les responsabilités étaient partagées entre les institutions européennes et l'administration française.

M. Michel Bouvard a regretté la stagnation des programmes d'investissement prévus dans le budget de l'aménagement du territoire pour 1999 alors que le volet environnement bénéficiait d'une progression beaucoup plus forte. Il s'est ensuite interrogé sur le sort des crédits de l'ex-Fonds interministériel d'auto-développement de la montagne (FIAM) et a mis l'accent sur la nécessité d'assurer une certaine transparence dans l'affectation des crédits, en particulier pour la part du FNADT attribuée à la politique de la montagne. Par ailleurs, il a souhaité obtenir des précisions sur le devenir des commissaires de massifs, dont l'intervention sera indispensable dans la mise en place du volet " montagne " des prochains contrats de plan État-régions, en particulier des schémas interrégionaux de massifs. Il a souscrit aux remarques du Rapporteur spécial sur les fonds communautaires et s'est déclaré surpris par la complexité des circuits de répartition de ces crédits au plan national. Il a insisté pour qu'une telle logique ne soit pas renouvelée et a demandé que des procédures d'urgence soient prévues pour l'attribution des dernières tranches de crédits sur l'exercice 1999. Enfin, il s'est interrogé sur la coordination de la politique d'aménagement des zones rurales, avec la mise en place des réseaux à haut débit.

A l'heure où la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire entre dans une phase de réalisation décisive, M. Jean-Louis Idiart a souhaité qu'un dispositif, recourant à la technique contractuelle, soit aménagé afin de préserver les services publics de l'État dans les territoires ruraux. Sur les fonds structurels, il a également souligné l'existence de désaccords entre services administratifs d'État, notamment entre les préfets et les trésoriers payeurs généraux, tout à fait préjudiciables à la réalisation des programmes et a considéré que si l'État voulait rester un passage obligé dans ces procédures, il devait dynamiser ses pratiques ou bien se désengager totalement. Il a déploré que les crédits correspondant à l'ancien fonds de gestion de l'espace rural soient désormais attribués aux seuls agriculteurs, et estimé que si aucun concours n'était plus attribué à certains territoires, ceux-ci couraient le risque d'être défigurés.

Le Président Augustin Bonrepaux a regretté le sort fait par le projet de loi de finances au fonds de gestion de l'espace rural, tout en rappelant que la Constitution ne permettait pas au Parlement de corriger efficacement l'effet de sa disparition. Constatant que la complexité des procédures d'attribution du FNADT continuait de se traduire, au rebours des observations réitérées de la Commission, par une importante sous-consommation des crédits, il s'est interrogé sur le moyen le plus adéquat de manifester la volonté de la Commission d'obtenir une simplification des procédures ainsi qu'une déconcentration effective des règles d'affectation.

Répondant aux intervenants, le Rapporteur spécial a apporté les précisions suivantes :

- les crédits inscrits au budget pour 1999, dans la mesure où ils restent à un niveau stable, permettent de disposer d'une certaine marge de man_uvre qu'il conviendra d'utiliser ;

- la politique de l'environnement ne doit pas être visée par des mesures d'économie car, en matière d'aménagement du territoire, il existe de véritables abominations, qui rendent nécessaires des interventions dans ce cadre ;

- la répartition des crédits au sein du FNADT en 1998 est de 57 % pour la section locale et de 43 % pour le fonds national ;

- le rapport de l'instance d'évaluation de la politique de la montagne devrait être définitivement achevé dans le courant de l'automne ; sa communication en sera demandée au ministère ;

- il conviendrait de revoir le zonage actuel des massifs pour une meilleure adéquation aux besoins spécifiques des zones de montagne.

La Commission a ensuite adopté quatre observations :

- la première, proposée par le Rapporteur spécial, demandant une évaluation des procédures d'emploi des fonds structurels ;

- la deuxième, également proposée par le Rapporteur spécial, rappelant l'intérêt et la nécessité de poursuivre la politique de délocalisation de l'emploi public, M. Christian Cuvilliez votant contre, au motif que l'expérience montrait les inconvénients d'opérations de délocalisation mal conduites ;

- la troisième, à l'initiative de M. Michel Bouvard, demandant que des mesures d'urgence soient prises afin de garantir la consommation des crédits communautaires ouverts au titre de la dernière année du programme en cours des fonds structurels ;

- la quatrième, proposée par le Président Augustin Bonrepaux, demandant l'affectation prioritaire aux zones de réhabilitation rurale et visant également à obtenir une simplification des conditions d'affectation des crédits du FNADT ainsi qu'une régionalisation effective de la part déconcentrée de ces crédits.

Puis la Commission, sur la proposition du Rapporteur spécial, a adopté les crédits de l'Aménagement du Territoire et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

OBSERVATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION

1.- La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan, constatant les difficultés rencontrées dans la mise à contribution des fonds structurels européens pour des opérations lourdes d'aménagement du territoire, souhaite qu'à l'occasion de la préparation de la négociation communautaire sur la nouvelle tranche de ces fonds, soit menée une évaluation rigoureuse de la coordination des procédures internes, concourant au financement de l'aménagement du territoire, avec la réglementation européenne et de l'efficacité de ces procédures pour la bonne exécution des programmes ainsi co-financés.

2.- La Commission souligne l'impérieuse nécessité de poursuivre une politique active de délocalisation des emplois publics.

3.- La Commission souhaite que des mesures d'urgence soient mises en oeuvre afin d'assurer la consommation des crédits des fonds structurels communautaires ouverts au titre de la campagne 1994-1999 dans des délais permettant le déblocage par l'Union européenne de la dernière tranche annuelle.

4.- La Commission s'interroge sur la suite donnée à sa demande, exprimée l'année précédente, que les projets de zone de revitalisation rurale soient retenus par priorité dans les programmations du fonds national d'aménagement et de développement du territoire, et la réitère avec la plus grande fermeté. Elle souhaite que la procédure d'affectation et d'ordonnancement de ces crédits soit simplifiée et, en ce qui concerne leur part déconcentrée, conduite directement au niveau régional.

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