Document

mis en distribution

le 12 novembre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 10
CULTURE ET COMMUNICATION
COMMUNICATION
Rapporteur spécial : M. Jean-Marie LE GUEN

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

CHAPITRE PREMIER : L'AUDIOVISUEL PUBLIC 5

I.- LA REDEVANCE, UN PRÉLÈVEMENT OBLIGATOIRE EN QUESTIONS 5

A.- LA REDEVANCE EST-ELLE DÉPASSÉE ? 5

1.- Une légitimité qui demeure 5

a) Une taxe parafiscale perçue dans un intérêt économique et social 5

b) Un financement maintenu dans la plupart des pays européens 7

2.- Des évolutions à prévoir à moyen terme 7

a) Des évolutions techniques 7

b) Des évolutions sociales 8

3.- Un financement de substitution difficile à trouver 8

B.- LE MODE DE RECOUVREMENT DE LA REDEVANCE EST-IL  RATIONNEL ? 9

1.- Le service de la redevance est-il coûteux ? 10

2.- Le service de la redevance est-il efficace ? 12

3.- Faut-il supprimer le service de la redevance ? 17

II.- LE BUDGET DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC POUR 1999 18

A.- LA CONTRIBUTION PRÉPONDÉRANTE DE LA REDEVANCE 19

1.- La hausse modérée du taux 19

2.- Les exonérations 21

3.- La répartition pour 1999 24

B.- LES DOTATIONS BUDGÉTAIRES 24

C.- LES RESSOURCES PROPRES 27

1.- Les recettes de publicité 27

2.- Les recettes de parrainage et les autres ressources propres 29

III.- LES BUDGETS DES DIFFÉRENTS ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC 30

A.- LE GROUPE FRANCE TÉLÉVISION 30

1.- France 2 30

2.- France 3 32

B.- LE CINQUIÈME CANAL TÉLÉVISUEL 35

1.- La Cinquième 36

2.- La Sept-Arte 38

C.- RADIO TÉLÉVISION FRANÇAISE D'OUTRE-MER (RFO) 39

D.- RADIO FRANCE 41

E.- RADIO FRANCE INTERNATIONALE (RFI) 44

F.- L'INSTITUT NATIONAL DE L'AUDIOVISUEL (INA) 47

CHAPITRE SECOND : LES AIDES À LA PRESSE 49

I.- LA CONSOLIDATION DES AIDES DIRECTES 50

A.- LES CRÉDITS 50

B.- LES DIFFÉRENTS DISPOSITIFS D'AIDES 52

1.- Les réductions de tarifs accordées à la SNCF 52

2.- Le fonds d'aide à l'expansion de la presse à l'étranger 53

3.- Les fonds d'aide aux quotidiens et assimilés 54

a) Les quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires 54

b) Les quotidiens régionaux à faibles ressources de petites annonces 56

c) La presse hebdomadaire régionale d'information générale et politique 58

4.- L'aide au portage 60

5.- L'aide au multimédia 61

6.- La suppression de l'allégement des charges téléphoniques 62

C.- LE FONDS DE MODERNISATION DE LA PRESSE QUOTIDIENNE ET ASSIMILÉE 63

II.- LA PÉRENNITÉ DES AIDES INDIRECTES 65

A.- LES CRÉDITS 65

B.- L'AIDE POSTALE 66

C.- LES AIDES FISCALES 68

1.- Le régime spécial des provisions pour investissement des entreprises de presse 68

2.- L'exonération de taxe professionnelle 69

3.- Le régime particulier de TVA 69

EXAMEN EN COMMISSION 73

ARTICLE 63 : Approbation de la répartition du produit de la redevance et approbation du produit attendu des recettes publicitaires des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle 76

CHAPITRE PREMIER :

L'AUDIOVISUEL PUBLIC

I.- LA REDEVANCE,
UN PRÉLÈVEMENT OBLIGATOIRE EN QUESTIONS

Périodiquement, la redevance audiovisuelle est l'objet de débats passionnés et de polémiques. Les uns dénoncent l'archaïsme qui consiste à taxer un objet de consommation aussi courant qu'un récepteur de télévision, les autres tancent l'improductivité de l'administration en citant régulièrement comme exemple le système de recouvrement de la redevance.

La redevance, quelles que soient ses imperfections est et demeure une source de financement sûre et pérenne de l'audiovisuel public.

Il ne faut jamais oublier que le fichier du service de la redevance compte 21 millions de comptes et que c'est l'un des plus lourds de notre système fiscal. Par conséquent, sa gestion est un exercice délicat qui ne doit pas être compromise par des réformes hâtivement pensées et appliquées. Ceci ne veut pas dire que l'immobilisme doive prévaloir. Plusieurs aménagements du système existant sont envisageables, certains ont déjà reçu un début d'application, d'autres appellent des modifications réglementaires.

D'aucuns pensent que la redevance est un impôt archaïque qui repose sur une assiette, la détention d'un poste de télévision, inadaptée à l'évolution technologique et dont la légitimité devient douteuse au fil du développement de l'offre audiovisuelle privée. Il n'est pourtant pas aisé de définir un financement de substitution au secteur audiovisuel public.

L'illégitimité supposée de la redevance repose sur une confusion entre l'appellation de la taxe et sa nature juridique.

En effet, la plupart des gens pensent que la redevance, comme son nom l'indique, est la contrepartie, le paiement d'un service rendu par le secteur audiovisuel public, instauré à une époque (1949) où il n'était pas question d'imaginer une offre privée, financée par d'autres catégories de ressources. En cela, elle se distinguerait d'un impôt qui, lui, est prélevé en fonction des capacités contributives de chacun sans aucune contrepartie directe. Ce schéma s'est maintenu jusqu'à l'abrogation du monopole du secteur audiovisuel public c'est-à-dire 1984-1986. Depuis lors, la brèche s'est élargie et les tenants de la thèse " étymologique " de la redevance soulignent que l'adéquation entre le service rendu et le paiement obligatoire n'est plus vérifiée et demandent sa suppression.

Il est exact que l'on peut aujourd'hui regarder la télévision 24 heures sur 24 sans jamais recourir à l'offre audiovisuelle publique, financée par la redevance. Dès lors, on pourrait penser qu'à partir du moment où l'on ne consomme pas, on ne paie pas et exiger que ceux qui veulent regarder France Télévision ou Arte paient des abonnements ou que ces chaînes soient diffusées gratuitement comme TF 1 et M 6 qui trouvent leurs ressources financières dans la publicité.

Cette conception des choses repose sur un malentendu. En effet, la redevance n'est pas une redevance au sens juridique du mot. En droit fiscal, la redevance appartient à la catégorie des taxes parafiscales. Alors que les redevances constituent la contrepartie financière d'un service rendu, les taxes parafiscales sont " perçues dans un intérêt économique ou social au profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs " (article 4 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances).

Dès lors que la puissance publique reconnaît à un secteur professionnel ou d'activité donné, un intérêt économique et social véritable, qui sert l'intérêt général de l'ensemble de la corporation, elle lui accorde par décret la possibilité de percevoir une taxe parafiscale afin de financer les actions collectives du secteur. En l'occurrence, la communauté des cotisants est très vaste puisqu'il s'agit de la totalité des détenteurs d'un poste de télévision, soit 95 % de la population française, mais le fond du raisonnement est le même.

La télévision publique sert un intérêt économique et social (on pourrait ajouter culturel) qui, sans elle, ne serait pas assuré et la légitimité de son financement est réelle quelle que soit la consommation que chacun des cotisants pris individuellement en fait. On peut énumérer sans difficulté les différentes composantes de l'intérêt économique et social ainsi financé : production de programmes audiovisuels, information, cohésion sociale, etc ... L'édifice repose cependant partiellement sur l'originalité de l'offre audiovisuelle du secteur public, même si l'on peut prétendre que la seule dimension quantitative des programmes financés, socle de l'activité des maisons de productions, des journalistes, des professions artistiques, etc ..., suffit à justifier la redevance. Il n'en reste pas moins que lorsque la ligne éditoriale d'une chaîne publique se rapproche trop de celles des chaînes privées, c'est la légitimité de la redevance qui est, cette fois de manière plus pertinente, mise en question.

Si le raisonnement qui fonde la légitimité de la redevance fait appel à la subtilité des catégories juridiques de notre fiscalité, il n'en reste pas moins, sur un plan pratique, que la quasi-totalité des pays européens ont eu recours au même système de financement pour leur télévision publique et continuent de l'utiliser malgré le développement généralisé d'une offre télévisuelle privée.

La grande majorité des pays européens financent en effet leur télévision publique par une taxe assise sur la détention d'un récepteur de télévision, à l'exception de l'Espagne, de la Grèce, du Luxembourg et du Portugal. Ce dernier pays est le seul à avoir supprimé sa redevance en 1991 au moment où il abrogeait le monopole public de la diffusion de la télévision. On ne peut donc affirmer que la France soit isolée dans un archaïsme fiscal d'un autre âge.

Si le fondement juridique et civique de la redevance est donc toujours d'actualité, on peut à juste titre estimer que les évolutions technologiques imposeront une évolution de l'assiette de la redevance. Il est patent qu'à moyen terme, le récepteur actuel ne sera pas l'unique mode de réception des images télévisuelles. Il est d'ores et déjà possible de recevoir ces images sur un micro-ordinateur. Pour l'instant, ce mode de réception reste relativement marginal et personne ne sait vers quel support s'orientera la consommation de masse. Il n'en reste pas moins que si ces tendances se développaient, il faudrait ajuster l'assiette de la redevance. L'exercice ne serait pas facile car la taxation d'un objet de consommation est toujours politiquement délicate et techniquement incertaine en raison de la facilité des possibilités d'évasion. L'épisode de la taxation des magnétoscopes (1983-1987) ne plaide pas en faveur de celle des micro-ordinateurs.

Si les modes de réception se diversifiaient véritablement, il conviendrait cependant d'en tirer les conséquences. On peut remarquer que le dénominateur commun à toutes ces technologies repose sur un abonnement qui, lui, ne date pas d'hier, c'est-à-dire la fée électricité ...

En tout état de cause, ce type d'ajustement n'est pas actuellement de première urgence, nous disposons vraisemblablement de quelques années pour y réfléchir.

De la même façon, dans la perspective d'une consolidation à long terme de la redevance et d'une hausse continue de son taux, il conviendra de réfléchir à une réforme de son assiette destinée à la rendre socialement plus équitable. La redevance est actuellement un prélèvement obligatoire très injuste puisque son montant est le même quels que soient les revenus des téléspectateurs, même si le recouvrement tient compte des situations particulièrement défavorisées. Il conviendrait de la rendre plus équitable si elle devait être durablement pérennisée, soit sous la forme d'une politique plus affirmée d'exonération, soit sous la forme d'une différenciation des taux applicables.

Même si la légitimité de la redevance n'est pas en cause et même si l'état présent des technologies ne la rend pas indispensable, on peut toujours prôner sa suppression. La taxation des biens de consommation n'est jamais populaire, elle a un côté inquisitorial qui n'est pas plaisant, elle frappe 95 % des foyers : autant de raisons pour penser à sa suppression. A la connaissance de votre Rapporteur, personne n'a encore présenté une recette de substitution crédible qui remplisse deux conditions :

On peut alors changer de logique et envisager la fiscalisation, la banalisation du financement de l'audiovisuel public. Au-delà de l'identification d'un impôt doté d'une assiette élargi (TVA ?), ceci implique deux conséquences immédiates :

En effet, la redevance présente deux qualités essentielles pour les financiers de l'audiovisuel public que la fiscalisation mettrait inéluctablement à mal : elle n'est pas soumise à la régulation budgétaire et elle est versée régulièrement tout au long de l'année du fait des caractéristiques de son mode de recouvrement et d'encaissement (cf. infra).

L'autre grande critique adressée au système de financement de l'audiovisuel public porte sur le mode de recouvrement de la redevance. Il est d'usage en effet de souligner l'improductivité de l'organisation française qui repose sur un service administratif exclusivement consacré à cette mission et compétent à la fois pour l'assiette et le recouvrement de la taxe parafiscale. Ce qui frappe les esprits, c'est essentiellement le fait que le service soit indépendant des autres services fiscaux et qu'il soit spécialisé dans la redevance.

On y voit le signe de l'absence d'économies d'échelle, de la routine administrative et, pour tout dire, de l'incapacité de l'État à adopter un quelconque raisonnement économique et à se réformer. Bien malgré lui, le service de la redevance est devenu la cible privilégiée de quelques hérauts de la productivité et contempteurs professionnels de la sclérose étatique. Il y aurait pourtant bien d'autres secteurs de l'action administrative ou publique qui pourraient prétendre attirer l'attention de ces censeurs vigilants à la curiosité sans cesse renouvelée.

Deux questions méritent d'être posées afin de mieux cerner l'intérêt des réformes envisageables :

En 1999, on estime le coût du service à 488 millions de francs, soit 3,75 % des encaissements de redevance à répartir. En dix ans, le coût de la collecte de la redevance aura baissé de plus d'1,5 point puisqu'il était encore de 5,5 % en 1988. Le coût du service a augmenté de 23 % en onze ans (en francs courants) alors que les encaissements ont augmenté de 80 %. Le coût annuel moyen de gestion d'un compte est de 23 francs.

Un coût de collecte de moins de 5 % est très compétitif. Il se situe dans la norme des autres impositions. Les fonds de concours versés à l'État par les collectivités territoriales et destinés à financer le coût de la collecte des impositions locales sont de l'ordre de 8 %.

Les systèmes comparables des pays européens qui reposent sur des organisations variables (service spécialisé comme en Allemagne, ou associant parfois la Poste comme au Royaume-Uni ou en Belgique ou encore intégré à la télévision publique comme au Danemark) ne semblent pas produire des coûts de collecte inférieur, pour autant que les chiffres soient consolidés et les périmètres comparables.

Le budget du service est retracé par le tableau ci-après.

Les grandes catégories de dépenses sont :

Le service compte 1471 personnes réparties comme suit :

La rationalisation et l'automatisation des chaînes de travail ont été systématiquement recherchées. Les personnels affectés aux tâches de gestion des comptes sont passés de 1.831 agents en 1987 à 1.471 en 1998, soit 360 emplois budgétaires en moins (20 %) en onze ans.

Le service, en tant que tel, n'est donc pas particulièrement coûteux. Pourrait-on obtenir des économies supplémentaires en modifiant l'encadrement réglementaire ?

La réponse est positive si l'on parvient à mettre en place un système de renversement de la charge de la preuve (cf. infra) qui dispense de l'envoi d'un avis d'échéance spécifique sans générer d'autres surcoûts, ce qui est loin d'être évident. L'intégration du service dans le dispositif normalisé des services fiscaux ne générerait pas des économies telles qu'elles équilibreraient les risques de pertes d'encaissement.

L'efficacité du service doit être jugée sur son action de lutte contre la fraude mais aussi sur son action de recouvrement des produits constatés.

L'évaluation de ce qu'il est convenu d'appeler la fraude à la redevance, recouvre en fait plusieurs situations :

C'est pourquoi le terme " évasion ", de sens plus large, paraît plus approprié pour évoquer ces divers types de situation, la fraude n'en constituant qu'une partie non chiffrable.

Une évaluation plausible ne peut être présentée que pour l'équipement en récepteurs de résidences principales. En effet, le dénombrement des résidences secondaires réellement habitées une partie de l'année est incertain et leur équipement n'est soumis à la redevance que si le récepteur est installé en permanence, c'est-à-dire sans rupture au cours de l'année.

Le service de la redevance compare le nombre de ménages équipés de télévision, statistiquement évalué, à partir de l'estimation annuelle du nombre de ménages (INSEE) et du taux d'équipement en appareils de télévision, stabilisé à 95 % des foyers par l'INSEE et Médiamétrie, au nombre de comptes ouverts dans ses fichiers au titre des résidences principales. Cette différence donne une estimation des ménages équipés ne figurant pas dans le fichier redevance.

Ainsi, la dernière évaluation effectuée en juin 1998 a donné un taux d'évasion de 7,2 %. Ceci permet d'approcher assez précisément (avec une fourchette de 1 %) le taux d'évasion à la taxe, apprécié en importance et en pourcentage du nombre de comptes manquants. Ce taux représente bien entendu la valeur de référence moyenne pour l'ensemble du territoire, avec une variabilité selon les secteurs géographiques.

Ce calcul est retracé ci-après :

L'évasion au paiement de la redevance a été très nettement limitée par les actions de contrôle largement développées par le service depuis 1989.

Si l'effet de ces actions ne s'est pas statistiquement traduit par une réduction du taux d'évasion (il s'est maintenu autour de 7 %) mais par une stabilisation, l'origine en est la réévaluation périodique, et forte, du nombre de ménages par l'INSEE, liée elle-même à des changements importants dans la structure des catégories de ménages. Les ménages comportant une famille monoparentale ont ainsi augmenté de 13,9 % sur la période 1990-1998 et ceux constitués d'une seule personne de 12,7 % sur cette même période.

L'INSEE décomptait un nombre total de ménages de 21,51 millions en 1990 et de 23,39 millions en 1997, soit une progression de 8,7 % nettement supérieure à l'évolution générale de la population sur la même période (+ 3,7 %) .

Le fait qu'il y ait un nombre plus important de ménages ne signifie pas pour autant qu'il y ait un nombre plus important de redevables, au regard de la " notion de foyer " retenue par l'assiette de la redevance. Ainsi plusieurs ménages, au sens fiscal, vivant sous le même toit, ne sont redevables que d'une redevance par foyer.

Dans les 1,6 million de comptes manquants, existe une part d'évasion incompressible en raison de son constant renouvellement (mouvements de population, arrivée de nouveaux détenteurs et renouvellement permanent du fichier) estimée, sur la base de l'expérience du service, à 4 % du nombre de détenteurs d'appareils. L'enjeu des contrôles porte donc sur 3 à 4 % des ménages équipés, soit près de 800.000 comptes à ouvrir, correspondant à environ 500 millions de recettes supplémentaires.

Depuis 1989, l'objectif prioritaire du service en matière de contrôle a porté sur la recherche de postes non déclarés, par une adaptation en profondeur des méthodes, reposant désormais sur des enquêtes par questionnaire, des permanences ouvertes au public et des contrôles sur place.

Les résultats ont suivi puisque de 80.000 ouvertures de comptes supplémentaires en 1988 on est passé à 329.000 en 1997. A ceci s'est ajouté le résultat des enquêtes portant sur les conditions d'exonération (158.000 comptes remis en catégorie payante en 1997).

En 1997, une forte augmentation de 41.800 ouvertures de comptes à la suite des opérations de recherches de postes non déclarés (pour un total de 239.200) a pu être réalisée, grâce à la mise en oeuvre de la procédure de rapprochement informatique des fichiers " redevance " et " taxe d'habitation " autorisée par la loi n° 96-314 du 12 avril 1996.

Cette nouvelle procédure de contrôle a permis la progression du nombre moyen de régularisations obtenues par jour et par agent de 16 comptes en 1996 à 18 en 1997.

Les résultats du premier semestre 1998 ont confirmé l'importance des apports de la généralisation du recours à la procédure de rapprochement de fichiers : avec 276.780 ouvertures de comptes, les résultats sont supérieurs de 30 % à ceux du premier semestre de l'année précédente, alors que le pourcentage du temps de travail consacré à la recherche des postes non déclarés est resté stable.

Les actions de contrôle menées par le service ont donc permis de faire progresser très significativement les encaissements annuels, bien au-delà de l'effet de l'augmentation des taux. De 1991 à 1997 inclus, les recettes collectées ont augmenté de + 41 %, alors que le taux de la taxe a été revalorisé de 23,7 %.

C'est ainsi la progression de l'effet base qui est à l'origine du surplus de recettes en 1999 plus que l'effet taux.

Contrairement à une idée reçue, il n'est pas acquis que la redevance soit davantage fraudée que les autres prélèvements obligatoires. Par ailleurs, la fraude à la redevance en France n'est pas supérieure à celle constatée dans les pays européens même si ce type d'évaluations est à prendre avec les précautions d'usage.

Dans la réglementation existante, le bilan du service de la redevance en matière de lutte contre la fraude n'est donc pas mauvais, loin de là.

On peut toutefois améliorer son efficacité en réformant la réglementation sur les points suivants :

accès au fichier des diffuseurs satellites, des câblo-opérateurs et de Canal + dont les mises à jour sont toujours plus récentes que celles des rôles de taxe d'habitation. On se souvient que cette mesure, introduite dans le projet de loi de finances pour 1992 a été annulée par le Conseil constitutionnel pour une raison de procédure (cavalier budgétaire) qui ne valait pas jugement sur le fond.

En matière de taux de recouvrement, c'est-à-dire d'encaissement effectif des droits constatés, le service a aussi considérablement amélioré ses résultats. Le taux sur exercice courant est passé de 70,3 % en 1991 à 81,6 % en 1997, ce qui traduit une amélioration très sensible du recouvrement amiable et pré-contentieux. Le raccourcissement des délais de paiement à un mois introduit par le décret du 30 mars 1992 a puissamment contribué à ces bons résultats.

Cependant, les taux d'encaissement sur exercices précédent et antérieurs sont en recul chacun d'environ 1,5 point principalement à cause des difficultés économiques croissantes des redevables. Corrélativement, le taux de recouvrement à N + 1 est en léger retrait comparé à celui atteint au 31 décembre 1996 (95,43 % contre 95,55 %).

Les revendications exprimées par les chômeurs et les bénéficiaires du RMI à la fin de l'année 1997 ont conduit le Ministre à rappeler la nature des mesures de bienveillance qui, au cas par cas, pouvaient être prises en leur faveur : étalement des paiements, remise gracieuse de la majoration de 30 %, remise ou modération du principal de la taxe en cas de gêne ou d'indigence mettant le redevable dans l'impossibilité de se libérer. Les arriérés de dettes des redevables demandeurs d'emplois ont fait l'objet au premier semestre 1998 d'un examen bienveillant au regard des indicateurs qui précèdent.

Le taux des poursuites extérieures en instance par rapport au nombre de comptes des redevables est stabilisé à un peu moins de 5 % au niveau national, malgré l'augmentation du nombre de ces poursuites adressées annuellement aux comptables du Trésor.

La situation est très contrastée, surtout entre les départements plutôt ruraux et les départements plutôt urbains, spécialement en région parisienne où les difficultés sont plus importantes.

Les partisans de la suppression du service optent tantôt en faveur de son intégration aux services fiscaux classiques tantôt pour un transfert de cette tâche à des entités extérieures comme La Poste, France Télécom ou EDF.

Aucune de ces solutions ne semble s'imposer. Les risques de déstabilisation d'un outil qui fonctionne sont très grands pour des économies attendues marginales.

Le seul exemple de l'alignement de la perception et du recouvrement de la redevance sur la taxe d'habitation le démontre à l'évidence.

En cas de transfert de l'assiette de la taxe aux services fiscaux et du recouvrement aux comptables du Trésor, il faudrait faire face aux difficultés suivantes :

Une réforme moins radicale consisterait à renverser la charge de la preuve et à demander aux seuls foyers qui ne détiennent pas de téléviseurs de se signaler en adressant une déclaration de non détention. Les modalités pratiques de cette solution restent à définir (l'adjonction d'une ligne sur la déclaration de revenus revient à confier le recouvrement de la taxe aux services fiscaux classiques et pose les mêmes problèmes que ceux évoqués ci-dessus).

En résumé, disposer d'un service compétent pour l'ensemble des opérations de la chaîne fiscale, de l'assiette au recouvrement, souvent présenté comme un signe d'archaïsme est peut-être au contraire l'exemple d'une bonne organisation, reposant sur une logique d'intégration verticale adaptée à la nature particulière de ce prélèvement obligatoire pas comme les autres qu'est la redevance audiovisuelle.

II.- LE BUDGET DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC POUR 1999

Le projet de budget du secteur public de la communication audiovisuelle s'élève en 1999 à 18.478 millions de francs contre 18.004 millions de francs en loi de finances initiale 1998, soit une croissance de 2,6 %.

Les seules ressources publiques (redevance et dotations budgétaires) passeront de 12.423 millions de francs en loi de finances initiale 1998 à 12.823 millions de francs pour 1999, soit une progression de 3,2 % (400 millions de francs) alors que la moyenne de l'évolution des budgets civils de l'État est de + 2,2 %. Ceci consolide les acquis de l'année dernière où les crédits publics de l'audiovisuel avaient augmenté de la même proportion alors qu'ils avaient baissé de 4 % l'année précédente.

Les ressources de publicité et de parrainage devraient atteindre 4.795 millions de francs en 1999, soit une légère hausse de 105 millions de francs (+ 2,2 %) par rapport au projet de loi de finances pour 1998.

Ces choix permettent de modifier la structure de financement du secteur puisque la part des crédits publics remontera légèrement.

Les éléments caractéristiques de ce projet de budget sont la confirmation de la redevance comme ressource publique fondamentale du secteur, la poursuite de la réduction des dotations budgétaires et la définition d'un volumineux programme de mesures nouvelles en faveur des sociétés nationales de programme.

En 1999, la redevance à répartir s'élèvera à 12.250,7 millions de francs. Elle représentera 95,5 % des ressources publiques consacrées à l'audiovisuel et les deux tiers de la totalité du financement du secteur, toutes origines confondues.

Les tarifs de la redevance augmenteront de 1,2 % (après 5 % en 1998) et porteront à 744 francs (contre 735 francs en 1998) le montant dû pour un récepteur couleur et à 475 francs (contre 471 francs en 1998) pour un récepteur noir et blanc .

Cette progression est des plus modérées comme le montre le tableau ci-après qui retrace l'évolution du taux de la redevance depuis 1981.

Comme l'année dernière, votre Rapporteur estime que le maintien d'un taux spécifique noir et blanc ne se justifie plus. La possession d'un téléviseur couleur n'est plus un signe distinctif de richesse alors que le taux " noir et blanc " peut être utilisé par des fraudeurs afin de minorer leur redevance. On estime à 198.000 le nombre de comptes noir et blanc subsistant en France métropolitaine.

Ce taux est, par ailleurs, appliqué dans les DOM (267.000 comptes) pour les récepteurs couleur comme pour les récepteurs noir et blanc (les TOM étant exonérés) au motif que les populations d'outre-mer ne bénéficient pas de la même qualité d'offre audiovisuelle qu'en métropole. La justification de cette mesure dont le fondement juridique est très fragile (lettre ministérielle en date de 1983), et qui fait appel de manière erronée à la notion de redevance pour service rendu (cf. supra), peut être contestée compte tenu de l'effort important consenti par la collectivité nationale pour le financement de RFO (1,2 milliard de francs en 1998).

Votre Rapporteur s'est fait communiquer les simulations d'une suppression du taux " noir et blanc " et il a pu constater que cette mesure générerait des encaissements supplémentaires de l'ordre de 50 millions de francs la première année de son adoption, à raison de 36 millions de francs pour la seule métropole et de 14 millions de francs pour les DOM. Il faut aussi souligner que le taux de réfaction appliqué à la base des droits constatés pour obtenir les prévisions d'encaissements est de 80 % dans les DOM contre 30 % en métropole...

La suppression du taux noir et blanc dans la seule France métropolitaine générerait donc 36 millions de francs de recettes dès la première année ce qui n'est pas négligeable.

Le montant de la redevance est en France plutôt en dessous de la moyenne des principaux pays d'Europe comme le montre le tableau ci-après :

Votre Rapporteur estime qu'un rattrapage des pays comparables à la France comme l'Allemagne, la Belgique ou l'Autriche pourrait être progressivement opéré dans la perspective prochaine de la baisse des ressources publicitaires de France Télévision.

La progression du montant de redevance à répartir en 1999 (+ 569 millions de francs) dépasse de loin le seul effet taux (+ 126 millions de francs). Elle s'explique en effet surtout par un effet base (+ 443 millions de francs) qui résulte, d'une part, de l'amélioration du recouvrement de la taxe et, d'autre part, de la réduction des exonérations à la suite d'un durcissement des conditions y ouvrant droit.

En application du décret n° 93-1314 du 20 décembre 1993, il faut, pour être exonéré de la redevance, remplir simultanément plusieurs conditions.

Pour être exonéré pour la première fois en 1998 de la redevance, il faut remplir les conditions suivantes :

vivre seul(e) ou avec son conjoint et, éventuellement, avec des personnes à charge ou avec d'autres personnes qui, en 1997, ont bénéficié d'un revenu fiscal soumis aux conditions décrites ci-dessus (à l'exception de la tierce personne chargée d'une assistance permanente), ou avec des parents en ligne directe si ceux-ci ont bénéficié en 1997 d'un revenu fiscal soumis aux conditions décrites ci-dessus.

Les personnes bénéficiant d'une exonération accordée avant le 1er janvier 1998 continuent d'en bénéficier sur la base de la réglementation antérieure.

Les conditions d'exonération de la redevance ont été durcis progressivement depuis 1993. Elles diffèrent de celles régissant l'exonération de la taxe d'habitation comme le montre le tableau ci-après :

Au 30 juin 1998, le montant des droits non émis en raison du régime des exonérations peut être évalué à 2,69 milliards de francs pour l'année 1998. Le " manque à gagner ", en termes d'encaissement, après prise en compte des situations d'irrecouvrabilité pour insolvabilité, puisque les cas d'exonérations correspondent à de faibles revenus, est de l'ordre de 2,42 milliards de francs.

La répartition en est détaillée par le tableau ci-après :

Le nombre de comptes exonérés reflète le durcissement des conditions d'exonération.

Votre Rapporteur estime qu'il serait difficile et inéquitable de continuer de durcir les conditions ouvrant droit à exonération. En revanche, une compensation budgétaire plus affirmée du manque à gagner serait la bienvenue : en 1999, 120 millions de francs seront inscrits sur le chapitre des services généraux du Premier ministre intitulé " Remboursement des exonérations de redevance ", soit à peine 5 % du manque à gagner en terme d'encaissements.

La répartition du produit de la redevance pour 1999 est retracée dans le tableau ci-après :

Considérée en elle-même, isolément des crédits budgétaires et des recettes publicitaires, cette répartition n'appelle pas de commentaires très nourris. On peut toutefois noter la très faible dotation de Radio France internationale qui correspond à la budgétisation progressive de la société, conformément à une rationalisation des financements que votre Rapporteur appelait de ses voeux. Les autres dotations doivent être rapprochées des crédits budgétaires afin de mesurer l'évolution des crédits publics accordés à chacun des organismes de l'audiovisuel public.

La répartition et l'imputation des dotations budgétaires intégrées dans le budget de la Communication sont retracées dans le tableau ci-après.

Les crédits budgétaires sont en baisse puisqu'ils s'élèveront en 1999 à 572 millions de francs contre 741 millions de francs (une fois déduite la contribution du ministère des Affaires étrangères à France 2 au titre de sa diffusion en Tunisie et en Italie) en loi de finances initiale 1998 (- 23 %).

Depuis trois ans, l'audiovisuel public a largement participé à l'effort de réduction des dépenses de l'État puisque les crédits budgétaires s'élevaient encore à 1.818 millions de francs en 1996. Ils ont donc été divisés par trois en quatre ans.

La différence essentielle entre les exercices 1998 et 1999 et ceux qui les ont précédés est que cet effort d'économie budgétaire est plus que compensé par l'augmentation de la redevance.

On pourra toutefois regretter la réduction du montant du remboursement des exonérations de redevance (120 millions de francs en 1999 contre 295 millions de francs en loi de finances initiale 1998 et 698 millions de francs en loi de finances initiale 1997) qui ne représentera que 4,5 % des exonérations de la redevance qui s'élèvent encore à 2,690 milliards de francs.

Dans la perspective de la compensation budgétaire des réductions de recettes publicitaires envisagées pour France Télévision, ces dotations seront amenées à progresser dans les années à venir.

En 1999, comme en 1998, le financement budgétaire de l'audiovisuel ne reposera plus que sur deux pôles : le chapitre de remboursement des exonérations de redevance des services du Premier ministre à hauteur de 120 millions de francs et l'importante contribution du ministère des Affaires étrangères au financement de RFI à hauteur de 452 millions de francs.

Pour être complet, il faut toutefois signaler que le ministère des Affaires étrangères consent un effort budgétaire supplémentaire au titre de l'audiovisuel extérieur qu'il s'agisse de TV5 (234 millions de francs en 1998), de CFI (95 millions de francs en 1998), de la Somera (28 millions de francs) ou encore de la promotion de bouquets satellitaires (14 millions de francs en 1998).

En 1997, la régulation budgétaire a essentiellement porté sur le chapitre 43-70 du ministère de la Culture. Elle s'est élevée à 46,6 millions de francs à raison de 29 millions de francs pour Radio France et 17,6 millions de francs pour l'INA, la Sept-Arte ayant été épargnée compte tenu de sa faible dotation initiale résultant d'une anticipation peu réaliste des effets attendus de la fusion avec La Cinquième.

Elle a été complétée par une annulation de 13 millions de francs portant sur la subvention de RFI imputée sur le budget des Affaires étrangères. Au total, ce sont donc 60 millions de francs de crédits budgétaires qui ont été annulés en 1997, sur un total de 1.160 millions de francs en loi de finances initiale, soit 5,2 %.

Pour 1998, l'arrêté d'annulation du 17 janvier 1998 n'a porté que sur 11 millions de francs à raison de 5 millions de francs pour France 2, 3 millions de francs pour la Sept-Arte et 3 millions de francs pour La Cinquième. Aucun autre mouvement de régulation n'a été constaté à ce jour. En 1997, comme en 1998, la régulation a donc été modérée ; il est vrai qu'elle portait sur des dotations budgétaires considérablement réduites en loi de finances initiale.

Les recettes prévisionnelles de publicité s'établissent à 4.526,9 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, soit une hausse de 107,1 millions de francs (+ 2,4 %) par rapport aux montants inscrits dans la loi de finances initiale pour 1998 et de 86,7 millions de francs (+ 1,9 %) par rapport aux budgets votés lors des conseils d'administration des sociétés.

Leur répartition est retracée dans le tableau ci-après :

On constate la part prépondérante de France 2 et France 3 dans le total des recettes publicitaires du secteur et la forte progression de ces recettes depuis 1994 (+ 19 % en 1995 par rapport à 1994, plus 7,2 % en 1996, plus 7,8 % en 1997).

Ce budget traduit une première inflexion de tendance puisque l'évolution de la publicité sur France 2 et France 3 entre deux lois de finances a été limitée respectivement à 0,5 % et 3,6 %, soit au total une progression de 1,8 %, ce qui correspond à un taux modéré compte tenu des perspectives du marché.

Il est à noter que cette progression des ressources publicitaires est inférieure, pour France 2, à l'évolution du budget de la chaîne qui s'élève à + 2,5 % sur la même période. En ce qui concerne France 3, la progression du budget est identique à celle des recettes publicitaires (+ 3,6 %). En 1998, la progression des ressources publicitaires de France 2 et France 3 s'était élevée à 4 % pour chacune des sociétés alors que le budget de France 2 progressait de 3,4 % et celui de France 3 de 2,5 %. Enfin, la part des recettes publicitaires dans le total des ressources s'établit à 47,5 % pour France 2 et 30,9 % pour France 3 contre 48,5 % et 30,9 % en 1998.

La progression importante de la publicité sur RFO (soit + 13,3 % par rapport au budget voté lors du conseil d'administration) résulte en partie d'un réajustement de l'évaluation pessimiste faite dans le projet de loi de finances pour 1998 des effets de la suppression de la publicité sur le second canal de télévision et de l'alignement de la publicité radio sur les règles appliquées à Radio France. Ces mesures, conjuguées avec le retrait progressif des programmes de TF1 sur le premier canal, ont eu inévitablement un effet négatif sur la publicité mais moindre que celui finalement observé en fin d'exercice. En conséquence, à hauteur de 68,3 millions de francs, les chiffres pour 1999 ne reflètent pas une croissance de la publicité sur RFO mais un réajustement de la base sous-estimée. En revanche, pour 6,5 millions de francs supplémentaires, l'objectif publicitaire ne peut être atteint par la société qu'à condition qu'intervienne une mesure réglementaire permettant le rétablissement de la publicité de marque sur la radio dans les DOM.

Enfin, pour Radio France, l'objectif de 94,4 millions de francs (soit + 3,1 % par rapport au budget voté lors du conseil d'administration) tient compte des perspectives de réalisation en 1998.

Les recettes prévisionnelles de parrainage s'élèvent à 268,5 millions de francs, soit une baisse de 2 millions de francs (- 0,7 %) par rapport à la loi de finances pour 1998.

Cette baisse résulte essentiellement du nombre moins élevé de grands rendez-vous sportifs par rapport à 1998 (Jeux olympiques d'hiver, coupe du monde de football).

Leur répartition est retracée par le tableau ci-après :

Les autres ressources propres s'élèvent à 860 millions de francs, en baisse de 31,4 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale de 1998.

Les services rendus aux administrations augmentent de 2 millions de francs, les produits financiers progressent de 0,6 million de francs alors que les recettes commerciales chutent de 34 millions de francs, principalement sous l'effet d'une réduction significative des recettes commerciales de l'INA (cf. infra).

III.- LES BUDGETS DES DIFFÉRENTS ORGANISMES
DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Le budget de France 2 s'élèvera à 5.316 millions de francs en 1999, enregistrant une progression de 2,5 % qui fait suite à l'effort particulier de remise à niveau des moyens de la chaîne effectué en 1998 (+ 3,4 %) afin de compenser l'incidence des choix budgétaires de 1997 défavorables à la télévision publique.

On peut noter que les arbitrages ont été favorables à France 2 puisque ses ressources publiques augmenteront de 4,9 % et qu'elles seront exclusivement constituées de redevance, à l'exclusion de tout crédit budgétaire potentiellement soumis à la régulation.

Le budget 1999 marque aussi une rupture dans l'évolution de la structure de financement de France 2 puisque les concours publics progressent de 4,9 %, tandis que les recettes de publicité et de parrainage n'augmenteront que de 0,3 %. En effet, ces recettes seront limitées à 50 % du budget de France 2, après avoir représenté 51,1 % de ce même budget en 1998.

La part des recettes publicitaires et de parrainage dans le financement de France 2 était passée de 40,2 % en 1992 à 50,7 % en 1997, avec un effet brutal d'accélération à partir de 1996 en raison de la compression par le précédent Gouvernement des concours publics accordés à la chaîne (- 34 millions de francs en 1996, puis - 250 millions de francs en 1997 par rapport à un budget étale ou presque).

Le budget 1999 marque ainsi, pour la première fois depuis sept ans, un recul de la dépendance de France 2 à l'égard de la ressource publicitaire.

Cette évolution autorise un élargissement des marges de man_uvre de France 2. Ainsi, le montant des mesures nouvelles s'élèvera à 158,2 millions de francs en 1999 contre 64,4 millions de francs en 1998 (+ 145,6 %).

Les moyens supplémentaires accordés à France 2 en 1999 iront au renforcement des investissements en matière d'information et de coproduction de fictions cinématographiques et télévisuelles.

Ceci devrait permettre à la chaîne de mieux affronter la concurrence en 1999. En 1997, France 2 a eu du mal à définir une ligne éditoriale en accord avec les attentes du public, comme le montre sa part de marché d'audience qui est passée de 24,2 % en moyenne en 1996 à 23,7 % en 1997. La tendance est assez inquiétante dans ce domaine puisque, au premier semestre de 1997, France 2 enregistrait encore une part d'audience de 23,8 % et qu'elle est passée à 22,9 % entre septembre et décembre 1997, comme au premier semestre de 1998.

La structure de son public est restée relativement stable en 1997, avec une sur-représentation des femmes et des parts d'audience croissantes avec l'âge des téléspectateurs (29,6 % auprès des plus de 60 ans).

Le coût net de la grille diffusée en 1997 s'établissait à 3.321 millions de francs, en diminution de 2,9 % (- 98 millions de francs) par rapport à 1996 (3.420 millions de francs). A taux d'amortissement inchangé, le recul 1997/1996 aurait été de - 156 millions de francs
(- 4,6 %).

Malgré un surcoût du secteur information, évalué à 18 millions de francs, lié aux émissions spéciales des élections législatives consécutives à la dissolution, cette évolution a pu être obtenue grâce à un effort de maîtrise des coûts, notamment grâce à la renégociation des contrats avec les animateurs-producteurs, conduite en juillet 1996, dont les effets se sont imputés sur les coûts 1997 pour 70 millions de francs.

Ce résultat a également été obtenu par une meilleure utilisation des stocks de programmes de la chaîne.

La dotation pour dépréciation de stocks 1997 s'élève à 105,3 millions de francs, proche de la moyenne des dernières années, au lieu de 235 millions de francs en 1996, les travaux menés en 1996 ayant permis de ramener la valeur des stocks de programmes à un niveau conforme à leur possibilité d'utilisation dans la grille.

Le niveau élevé des dépréciations au titre de l'exercice 1996, notamment en ce qui concerne les rediffusions, avait montré notamment que les règles d'amortissements en vigueur (66 % à la première diffusion et 34 % à la deuxième diffusion) n'étaient plus adaptées. C'est pourquoi les modalités d'amortissement ont été modifiées à compter du 1er janvier 1997, selon la déclinaison suivante :

Les critères retenus pour les dépréciations comptables ont été soit une audience probable insuffisante, soit une inadéquation avec la ligne éditoriale (ceci concerne de nombreuses fictions parfois inédites), soit des problèmes juridiques ou techniques ...

Par ailleurs, un certain nombre de mesures visant à réduire les risques ont été mises en place, comme la création d'un comité d'investissement qui réunit les principaux directeurs lorsqu'il s'agit de prendre des décisions importantes en matière d'investissements.

En 1998, la chaîne semble rencontrer des difficultés à maîtriser ses charges de programmes, puisqu'au 30 juin un dépassement de 81 millions de francs était prévu sur les dépenses (sur un total de 5.187 millions de francs), laissant présager un déficit budgétaire de 103 millions de francs.

Le budget de France 3 s'élèvera à 5.849,2 millions de francs en 1999 et bénéficiera de la progression la plus élevée de l'ensemble des sociétés du secteur audiovisuel public (+ 3,6 % après + 2,5 % en 1998).

Comme France 2, France 3 ne disposera plus en 1999 de crédits budgétaires, mais seulement de dotations de redevance. Le reste de la structure de financement de France 3 demeurera stable : comme en 1998, les recettes de publicité et de parrainage représenteront un peu moins du tiers des ressources de France 3 (32,6 %, contre 32,7 % en 1998), tandis que les ressources publiques, en progression de 4,3 % (contre 1,7 % en 1998), conserveront un caractère nettement prépondérant.

En 1997, France 3 a poursuivi ses efforts de réduction de coûts. Le coût total de la grille s'est élevé à 3.569,6 millions de francs, dont 1.492,6 millions de francs pour les programmes régionaux. L'évolution des charges d'exploitation a été de - 1,5 % au cours de l'exercice.

La maîtrise des coûts d'exploitation a permis à la chaîne de limiter le déficit de l'exercice à 7,9 millions de francs.

Les investissements au titre de l'exercice 1997 se sont élevés à 131,8 millions de francs, permettant d'assurer le renouvellement nécessaire d'équipements de production et de diffusion. Par ailleurs, l'année a été consacrée au développement d'un système d'échange d'images entre les principales implantations de France 3 et la mise aux normes numériques de l'ensemble de la filière de fabrication.

L'équipement informatique et la mise en place des réseaux en région se sont poursuivis au cours de l'exercice.

Les perspectives budgétaires arrêtées au 30 juin semblaient conduire à un déficit prévisionnel de l'ordre de 100 millions de francs en raison de rentrées publicitaires inférieures à l'objectif fixé, de recettes commerciales, comme en 1997, insuffisantes et de l'absence de prise en compte de la totalité des charges induites par le protocole du 12 décembre 1997 qui a mis fin à la grève de dix jours de France 3, notamment au titre du rapprochement des rémunérations de France 3 et France 2 et des besoins de financement de la politique régionale.

En 1997, la part d'audience moyenne de France 3 s'est établie à 17,1 %. Sans les dix jours de grève, elle remonte à 17,6 %, comme en 1995 et 1996.

Sur la période janvier-juin 1998, la part d'audience s'effrite et atteint 17,4 %. La baisse globale des scores d'audience de France 3 se concentre principalement sur la tranche horaire où la chaîne est la plus puissante (l'avant-soirée de 18 heures à 20 heures 30), ce qui explique ses difficultés à satisfaire les objectifs publicitaires.

En 1999, une mesure nouvelle importante (68,1 millions de francs) sera consacrée à la poursuite du développement des programmes régionaux, renforçant ainsi la vocation première de France 3. Il sera ainsi possible de financer en 1999 un magazine hebdomadaire de 26 minutes dans chaque région, et de lancer huit nouvelles éditions locales, après les six nouveaux journaux apparus en 1998.

France 3 a construit une part importante de son développement sur la télévision de proximité, dont elle a été le pionnier. Elle est aujourd'hui la seule chaîne française devenue spécifiquement productrice de programmes régionaux sur l'ensemble du territoire métropolitain. Mais ce positionnement intéresse aujourd'hui des chaînes concurrentes qui entendent y consacrer des moyens importants.

France 3 est actuellement structurée en treize directions régionales qui diffusent au total plus de 10.000 heures de programmes régionaux, d'informations régionales et d'éditions locales.

Les équipes de journalistes, réparties dans vingt-quatre bureaux régionaux d'information, cinquante-huit bureaux de correspondants et dix-sept rédactions locales, rendent compte au plus près des événements qui ponctuent la vie des Français.

France 3 présente ainsi chaque jour deux éditions régionales, de 12 heures 15 à 12 heures 30 et de 19 heures 08 à 19 heures 28, cette dernière pour une part de marché qui varie entre 40 % et 50 %. Un " tout-images " régional de trois minutes clôt en outre, chaque soir à 19 heures 55, le 19/20.

En matière d'information de proximité, France 3 diffuse actuellement dix-sept éditions locales quotidiennes, entre 18 heures 56 et 19 heures 03, à Albi, Bayonne, Boulogne, Brest, Genève, Lille, Le Mans, Marseille, Metz, Nantes, Nîmes, Perpignan, Rennes, La Rochelle, Rodez, Toulon et Tours. Elle propose également neuf éditions dites " pluridépartementales " sur le même créneau, en Alsace (" Rund Um " et " Triangle "), Aquitaine, Bourgogne, Centre, Corse, Franche-Comté, Ile-de-France, Picardie et Rhône-Alpes.

Ces éditions, locales et pluridépartementales, se caractérisent par une audience forte (de 40 % à 70 % de part de marché), dont bénéficie le journal régional qui suit. L'ensemble des éditions régionales et locales représente près de 4.700 heures annuelles. Ce secteur est l'axe stratégique de la politique de développement de France 3 comme le montre le projet de plan triennal de développement des éditions locales et de proximité prévoyant la création d'une vingtaine de journaux nouveaux en trois ans avec l'objectif de couvrir l'ensemble du territoire fin 2000.

En 1999, les budgets de La Cinquième et de la Sept-Arte s'élèveront respectivement à 803,6 millions de francs et 1.039 millions de francs, enregistrant une progression de + 2,9 %.

L'évolution des budgets de La Cinquième et de la Sept-Arte permettra d'effacer définitivement les conséquences des coupes aveugles effectuées par le précédent Gouvernement dans les budgets des deux sociétés en 1997 (140 millions de francs d'économies forfaitaires) et de financer plusieurs innovations en matière de grille de programmation et de services au public.

L'année 1997 constituait un exercice à risques pour La Cinquième. En effet, le budget enregistrait une diminution de 70,7 millions de francs par rapport à 1996 et comportait un risque significatif de déficit budgétaire. L'objectif d'économies à réaliser au titre de la fusion avec La Sept-Arte avait été fixé à 76,4 millions de francs alors que les modalités et le calendrier de cette opération étaient inconnus.

Le budget 1997 avait néanmoins été établi en équilibre sur la base d'un montant de 730,5 millions de francs. Il était peu réaliste dans la mesure où certains budgets essentiels pour la chaîne (communication, études) avaient été sacrifiés, que le démarrage de la Banque de programmes et de services (BPS) avait été planifié, et que la grille de programmes en vigueur en début d'exercice présentait un coût en année pleine nettement supérieur au budget.

Dans ces conditions, la nouvelle équipe de direction de La Cinquième, nommée en avril 1997, n'a pu éviter des déséquilibres prévisibles :

le déséquilibre budgétaire est de - 11,6 millions de francs. Il correspond au dépassement enregistré sur le budget de programmes (+ 16 millions de francs), qui était indispensable à une bonne préparation de la nouvelle grille 1998. L'entreprise a cependant réalisé des économies sur ses frais généraux et dégagé des ressources propres supérieures aux prévisions, qui lui ont permis de renforcer les actions de communication et d'études et de financer la diffusion satellitaire sur Eutelsat ;

Malgré l'accroissement des ressources, le budget 1998 reste un exercice difficile dont l'exécution devrait néanmoins pouvoir être proche de l'équilibre.

Pour 1999, outre un abondement de 5,5 millions de francs de son budget de programmes, une mesure nouvelle sera consacrée à la banque de programmes et de services (BPS) de La Cinquième (7,9 millions de francs). Elle permettra un enrichissement des sites existants et le développement de nouvelles implantations, notamment dans des lieux culturels.

Lancée par La Cinquième, la BPS propose, grâce à la consultation d'un catalogue sur internet, de télécharger à la demande des programmes audiovisuels sur un micro-ordinateur, via le satellite ou d'autres moyens de communication numérique à haut débit.

L'interface et les services de la BPS ont évolué vers un dispositif complet d'accès au savoir grâce à la fédération de programmes, images, liens internet et documents d'accompagnement provenant de La Cinquième et de ses partenaires.

La Cinquième a décidé d'élargir à 400 sites l'expérimentation de la BPS d'ici à la fin de l'année 1998, pour valider les usages de cette application pour le monde de l'éducation, de l'insertion économique et sociale, de l'information et de la formation professionnelle et continue.

En 1999, la BPS sera disponible pour tous les enseignants, les éducateurs, les institutions culturelles et, d'une manière générale, tous les médiateurs qui souhaitent organiser la transmission de savoirs et de compétences.

Le financement de la BPS est assuré en 1998 par le versement à La Cinquième de 30 millions de francs de redevance d'exploitation, mesure consolidée dans le projet de loi de finances pour 1999.

Cependant, une réactualisation approfondie du plan d'affaires est en cours, qui devrait permettre de préciser le statut de la BPS à l'égard de la Cinquième et d'assurer ses ressources à plus long terme, du fait du passage à l'exploitation commerciale prévu à compter de juillet 1999. Il conviendra également de s'assurer de la parfaite coordination du projet avec les initiatives du ministère de l'Éducation nationale destinées à promouvoir les nouvelles technologies.

Le budget de la Sept-Arte s'établira à 1.040 millions de francs en 1999, en progression de 2,9 % par rapport à 1998.

Le budget de programme de la Sept-Arte est accru à hauteur de 23,9 millions de francs.

L'augmentation de la contribution de la Sept-Arte au GEIE Arte permettra à ce dernier de financer une amélioration des programmes de l'avant-première partie de soirée et la diffusion d'une cinquantaine de documentaires supplémentaires.

Cette nouvelle grille facilite l'enchaînement entre les programmes de La Cinquième et ceux de la Sept-Arte, au moment où l'installation des deux sociétés dans un siège commun va donner un nouvel élan à leur regroupement, et permet à chacune des antennes de bénéficier de l'expérience et de l'image de l'autre.

Ceci devrait aussi permettre à Arte de baisser son taux de rediffusion qui est excessif pour une chaîne hertzienne nationale : 50 % pour la fiction, 35 % pour les spectacles et 30 % pour les documentaires.

Comme pour La Cinquième et pour les mêmes raisons, l'année 1997 a constitué un exercice difficile pour la Sept-Arte. En effet, le budget enregistrait une diminution de 52 millions de francs par rapport à 1996, et comportait un risque significatif de déficit budgétaire. L'objectif d'économies à réaliser au titre de la fusion avec La Cinquième avait été fixé à 65,8 millions de francs, alors que les modalités et le calendrier de cette opération étaient inconnus.

Dans ces conditions, les résultats de la gestion 1997 peuvent être considérés comme satisfaisants, l'entreprise ayant pu maîtriser les déséquilibres inéluctables :

Le budget 1998, en augmentation par rapport à 1997, devrait enregistrer une exécution proche de l'équilibre.

Le budget de RFO s'élèvera à 1.251,8 millions de francs en 1999, enregistrant une progression de 3 % par rapport à 1998.

Ce budget qui repose essentiellement sur la progression des ressources propres de RFO, consolide l'augmentation des moyens consacrés aux programmes régionaux intervenue dans le budget 1998 et comporte une mesure nouvelle significative (10,3 millions de francs) destinée à développer les programmes propres de RFO et en enrichir le contenu.

La poursuite des travaux immobiliers destinés à permettre la relocalisation des stations régionales de Guadeloupe et de Guyane sera financée dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année 1998.

Le projet de loi de finances pour 1999 prend acte de résultats moins défavorables, en matière de recettes publicitaires, que ceux qu'avaient laissé attendre les simulations prises en compte dans la construction des projets de loi de finances pour 1997 et 1998 à la suite des modifications du cahier des charges de la société décidées en 1996 (suppression de la publicité sur le deuxième canal télévisuel et interdiction de la publicité de marques sur les antennes radiophoniques).

Les budgets affectés à la production d'émissions artistiques et d'information (incluant les moyens internes de production et les frais indirects, hors amortissements) sont retracés dans le tableau ci-après :

Le budget alloué aux programmes est constitué de moyens nécessaires à la production propre de la chaîne, l'alimentation de la grille de programmes des stations étant essentiellement réalisée par des émissions provenant des chaînes nationales, à titre gratuit. Les coproductions sont peu développées, principalement par manque de partenaires locaux (tant diffuseurs que producteurs) et les achats de droits très réduits du fait du manque de moyens financiers.

Ces moyens comprennent d'une part les frais de personnel et d'autre part les frais indirects nécessaires à la réalisation des émissions. La valorisation des moyens techniques de RFO n'est pas incluse (le système de contrôle de gestion ne le permet pas actuellement).

La production de RFO comprend des émissions dites " artistiques " produites par les stations régionales (des magazines de proximité et autres émissions de plateau). Le budget alloué à cette part de la production est à peu près stable depuis 1996 et représente un peu moins du tiers du budget total. La société souhaite modifier les conditions de production de ces émissions de façon à les faire évoluer vers des émissions de stock.

Le budget afférent aux émissions d'information (journaux et magazines) représente la plus grande part du budget global. Donner aux publics d'outremer, en plus des informations nationales, des informations sur la vie locale est, en effet, la mission première, dans l'histoire de la société, des équipes locales. Le montant figurant dans le tableau ci-joint comprend à la fois des émissions produites à Paris pour les stations (journaux tout images et magazines) et les journaux et magazines produits localement. Ce budget est à peu près stable, mais une légère augmentation (+ 5,5 %) est constatée en 1998 : elle correspond à un effort particulier fait sur les magazines et les émissions de débats.

La production nationale et interrégionale concerne d'une part des émissions, comme " Outremers ", pouvant être diffusées sur des chaînes nationales, mais également sur les antennes régionales de RFO ; d'autre part, les émissions produites localement mais destinées à une utilisation plus large que celle de l'antenne régionale. Ces émissions doivent être développées. Dans le budget 1998, figurait ainsi une mesure de 4 millions de francs affectée au Fonds d'aide aux émissions interrégionales afin de pouvoir compléter des financements locaux et de financer une production adaptée aux normes nationales.

Le projet de budget de Radio France, pour 1999, s'élève à 2.814,3 millions de francs, contre 2.749,5 millions de francs en 1998 (+ 2,4 %), après une hausse de 2 % en 1998.

Le budget fonctionnel prévisionnel ci-après permet de mieux cerner l'affectation des crédits aux différentes antennes du groupe.

Sur un plan financier, Radio France a dû consentir en 1997 un effort de maîtrise de ses charges à la suite de l'annulation de 30 millions de francs de ses dotations budgétaires.

Ceci n'a pas particulièrement nui à l'audience puisque Radio France a consolidé sa place de premier groupe radiophonique français, en portant à 27,4 % son audience cumulée sur l'ensemble de l'année.

L'année 1997 a été marquée par la refonte de la grille de France Culture et par la création du Mouv', la tentative de radio publique destinée aux jeunes. Après une phase prospective engagée en 1996 et poursuivie durant les premiers mois de 1997, le Mouv' a été lancé le 17 juin.

Le Mouv' est actuellement diffusé sur trois supports :

Le schéma d'extension du réseau de diffusion FM du Mouv' soumis le 2 juin 1998 au conseil d'administration de Radio France prévoit l'ouverture de 17 nouveaux sites de diffusion, représentant un bassin d'audience supplémentaire de plus de 2,5 millions de personnes.

Ces sites concernent des agglomérations de plus de 30.000 habitants : Ajaccio, Angers, Annecy, Annemasse, Aurillac, Bourg-en-Bresse, Chambéry, Nantes, Nevers, Nice, Oyonnax, Roanne, Romans-sur-Isère, Roussillon, Saint-Etienne, Troyes, Valence.

Au-delà de ce premier schéma, Radio France a entrepris des études en vue de nouvelles extensions - toujours par redéploiement de fréquences - qui pourraient concerner les agglomérations de Lille, Montpellier et Nîmes, ainsi que la région parisienne, l'objectif étant de construire un réseau qui toucherait un tiers des Français de plus de quinze ans au début 1999.

L'audience cumulée du Mouv' est pour le moment des plus confidentielle puisqu'elle oscille, selon les sites, entre 0,4 et 1,6 point alors qu'il semble que des moyens importants (au-delà du seul coût fonctionnel de 27 millions de francs) aient été mobilisés sur ce projet et que la direction de Radio-France ait éprouvé des difficultés à inscrire stratégiquement le Mouv' dans son plan de fréquences. Votre Rapporteur exprime toujours son scepticisme sur l'opportunité de cette création alors que le secteur privé compte de nombreuses radios consacrées aux jeunes qui répondent globalement à leurs attentes.

Le budget de RFI pour 1999 s'élèvera à 745,2 millions de francs, contre 754,4 million de francs dans la loi de finances pour 1998 et 773,2 millions de francs dans le budget adopté par le conseil d'administration de la société (soit des baisses respectives de 3,6 et 1,2 %).

Les concours publics représenteront en 1999, comme pour les années précédentes, la presque totalité des ressources de RFI. Leur composition connaîtra une modification sensible puisque la redevance audiovisuelle affectée à RFI diminuera de 129,2 millions de francs pour ne plus représenter que 22,2 % des ressources de la société, tandis que les crédits budgétaires augmenteront de 120 millions de francs pour atteindre 76,8 %.

La structure de financement de RFI sera ainsi mieux en rapport avec la nature de ses missions et la destination de ses programmes.

La réduction du budget global de RFI en 1999 par rapport à 1998 traduit l'incidence de l'allégement du dispositif de diffusion en ondes courtes vers l'Amérique latine et l'Europe orientale négocié avec TDF. Une économie brute de 80 millions de francs en année pleine sera réalisée à ce titre. Cette économie n'a toutefois été prise en compte que pour une part limitée dans le budget de RFI pour 1999. En effet, la réduction des frais de diffusion en ondes courtes avait été pour partie anticipée dès 1997, mais réalisée seulement à titre partiel en 1997 et 1998. En outre, la suppression de la diffusion en ondes courtes implique un nombre accru de reprises en modulation de fréquence pour assurer la continuité de la réception des programmes de RFI dans les principales métropoles.

Enfin, il est apparu indispensable de reconstituer le fonds de roulement de la société, affecté par les déficits d'exploitation enregistrés depuis 1996 du fait de suppressions de crédits budgétaires a priori ou en cours d'année et de la réalisation seulement partielle des économies sur frais de diffusion en 1997 et 1998.

Du fait, le conseil d'administration de RFI avait arrêté en 1997 un budget en équilibre, en progression de 0,7 % par rapport à l'année 1996, et reposant sur l'hypothèse volontariste d'une diminution de 20 millions de francs des dépenses de diffusion sur le dispositif ondes courtes de TDF.

En exécution, les aménagements au cadre contractuel avec TDF nécessaires pour un début de mise en _uvre de la reconfiguration du dispositif n'ont pu être arrêtés en 1997 ni par la négociation, ni par arbitrage des tutelles. De ce fait, la décroissance des dépenses ondes courtes en 1997 n'a pu atteindre que 9 millions de francs , soit un écart de 11 millions de francs avec l'objectif inscrit au budget.

Par ailleurs, la régulation du budget de l'État s'est traduite par deux abattements successifs sur la subvention versée par le ministère des Affaires Étrangères, pour un montant de 14,4 millions de francs.

Le conseil d'administration a donc été amené à adopter le 20 novembre 1997 un cadre budgétaire rectifié, autorisant RFI à compenser par un prélèvement sur son fonds de roulement l'abattement intervenu sur les ressources et la partie non réalisée de l'objectif d'économies sur la diffusion, et à afficher un déficit comptable.

Par ailleurs, et comme les années précédentes, RFI a respecté le plafond des dépenses qui lui avait été fixé, enregistrant même une légère économie (0,4 million de francs). En définitive le déficit comptable est de 24,3 millions de francs, en continuité avec le cadre du budget rectifié.

En ce qui concerne le budget d'équipement, il fait apparaître une économie importante (8,2 millions de francs) résultant pour l'essentiel du décalage de l'opération de rénovation et d'extension de la cabine de programme. Les crédits correspondants feront l'objet d'un report sur l'exercice 1998.

Le prélèvement sur le fonds de roulement opéré dans le cadre du budget rectifié s'est traduit par une ponction sur la trésorerie, aggravée de manière conjoncturelle par le décalage sur les premiers jours de janvier 1998 du dernier versement mensuel de la subvention du ministère des Affaires étrangères (34 millions de francs). Le niveau de la trésorerie est ainsi passé de 35,3 millions de francs à - 11,1 millions de francs entre le 1er janvier et le 31 décembre 1997, avant de redevenir positif au début de l'année 1998.

Enfin, le budget 1998 s'inscrit dans un cadre inhabituel qui explique son adoption tardive par le conseil d'administration (le 12 juin).

En effet, l'activité de RFI en 1998 est fondée sur un déséquilibre budgétaire de 18,8 millions de francs, résultant du fait que les arbitrages sur les recettes faits par les pouvoirs publics à l'été 1997 étaient fondés sur la réalisation d'une économie de 20 millions de francs sur le dispositif de diffusion en ondes courtes qui n'est pas réalisable dans le cadre contractuel existant avec la société TDF. En revanche, pour 1999, la dénonciation au 31 décembre 1998 de la convention régissant l'utilisation du parc des anciens émetteurs ondes courtes de TDF se traduira par une diminution de 80 millions de francs du niveau des charges de RFI, et permettra de réaliser sur cet exercice la consolidation de l'équilibre budgétaire et la reconstitution du niveau opérationnel de la trésorerie.

Dans ces conditions et compte tenu de la date récente à laquelle a été arrêté le budget 1998, il n'est pas attendu à l'heure actuelle d'écart dans son exécution.

En 1999, le budget de l'Institut national de l'audiovisuel (INA) marquera une progression significative par rapport au budget adopté par le conseil d'administration de cet établissement (4,5 %) mais une diminution de 0,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Cette divergence résulte de la chute des recettes commerciales de l'Institut.

Entre 1995 et 1998, le chiffre d'affaires de l'INA a baissé de 18 %.

Après la perte de chiffre d'affaires due, en 1996, au désengagement de TFI, l'Institut a subi, en 1997, les conséquences directes des contraintes budgétaires imposées à l'ensemble du secteur public. Les ressources commerciales en provenance de ses partenaires publics ont ainsi régressé de 145 millions de francs en 1996 à 121,5 millions de francs en 1997, et cette baisse a été constatée dans la plupart des secteurs d'activités :

La bonne tenue du flux d'affaires avec les diffuseurs privés, en progression de 12,9 % par rapport à 1996, et le redressement d'INA-Formation n'ont que partiellement atténué la dégradation d'ensemble des ressources propres de l'Institut.

Le progression du chiffre d'affaires en matière de formation professionnelle s'explique par la dynamisation de l'action commerciale avec une forte croissance de la vente de stages et le développement de projets européens autour du multimédia. L'activité de recherche a baissé en 1996 et celle de production en 1997.

Ces résultats mitigés suscitent des interrogations sur le positionnement stratégique de l'INA autour de ses métiers traditionnels et replacent au premier plan la question de la contractualisation des relations de l'INA avec les télévisions publiques et notamment France Télévision.

CHAPITRE SECOND :

LES AIDES À LA PRESSE

1999 verra une consolidation du dispositif de soutien à la presse écrite, notamment quotidienne d'information générale et politique, puisque les aides directes augmentent de 2,6 % (hors AFP) et que, dans le même temps, le fonds de modernisation se mettra en place, conformément aux souhaits de votre Rapporteur.

Cette réorientation était nécessaire. Les relativement bons résultats de 1997 ne doivent pas masquer une fragilité structurelle des quotidiens nationaux et régionaux.

Les résultats provisoires de l'enquête traditionnelle du Service juridique et technique de l'information et de la communication (SJTIC) confortent cette analyse : " La presse nationale d'information générale et politique, qui représente 17 % de la presse éditeur, est la catégorie qui connaît la plus forte progression de son chiffre d'affaires, soit + 5,4 %. Ce résultat provient de la bonne tenue des ventes au numéro (+ 3,6 %), de la progression des ventes par abonnement (+ 5,1 %), du résultat favorable pour la publicité commerciale (+ 5,2 %) et aussi, de la forte croissance des petites annonces (+ 14,7 %).

" Pour la presse quotidienne nationale, principale composante de cette catégorie, on observe une croissance significative, quoique plus modérée, de l'ensemble des recettes (+ 3,8 %).

" Seconde composante importante de cette catégorie, les magazines d'information générale et politique qui avaient connu un recul en 1996, sont en forte croissance en 1997 : les recettes de ventes et de publicité progressent de + 10 % avec, en particulier, une augmentation de + 37 % des recettes des petites annonces.

" La presse locale d'information générale et politique, essentiellement les quotidiens et hebdomadaires locaux, représente un peu plus du quart de la presse éditeur ; son chiffre d'affaires est en repli de
- 1,2 % en raison d'une part, de la diminution des recettes des ventes au numéro, et d'autre part, du recul de la publicité commerciale, deux résultats négatifs qui ne sont pas compensés par les progressions pourtant sensibles des abonnements et des petites annonces.

" Le chiffre d'affaires de la presse spécialisée grand public qui représente 38 % de l'ensemble, progresse de + 1,4 % ; le léger recul des ventes au numéro et par abonnement est, en effet, nettement compensé par la progression de la publicité commerciale et des petites annonces. Il faut également noter qu'au cours de l'année 1997, les prix des magazines sont restés stables.

" Après avoir progressé en 1996, le chiffre d'affaires de la presse spécialisée technique et professionnelle (10 % de la presse éditeur) est en baisse de - 2,5 % ; ce recul provient essentiellement de la diminution des recettes de publicité commerciale (- 7 %).

" En raison de la forte croissance des petites annonces, le chiffre d'affaires de la presse gratuite (7 % de l'ensemble de la presse éditeur) progresse de + 2,3 %. ".

On constate ainsi qu'au sein de la catégorie de la presse d'information générale et politique, ce sont les magazines (les " news ") qui tirent le mieux leur épingle du jeu, alors que les quotidiens nationaux connaissent une croissance plus modérée et que les quotidiens locaux sont en repli. La consolidation et le meilleur ciblage des aides s'imposent donc plus que jamais.

I.- LA CONSOLIDATION DES AIDES DIRECTES

Les crédits consacrés aux aides directes augmentent de 2,6 % à périmètre constant (de 243 millions de francs à 253 millions de francs), alors même que le fonds de modernisation se met en place, comme le montre le tableau ci-après :

L'état de l'exécution de la convention avec la SNCF est retracé par le tableau ci-après.

Votre Rapporteur rappelle que la SNCF accorde des réductions de tarifs pour transporter les publications inscrites à la commission paritaire. L'État reverse à la SNCF une indemnité pour compenser ces réductions.

Le montant de l'indemnité de l'État a été renégocié en 1995 et ses taux ont été modifiés une nouvelle fois en 1997. Depuis le 1er janvier 1998, il est toujours de 70 % pour les quotidiens, mais il est passé de 35 % à 22 % pour les périodiques, les sociétés de presse conservant à leur charge le complément, conformément à la politique de ciblage des aides à la presse.

Pour l'exercice 1997, dernier résultat définitif connu, la contribution de 140,4 millions de francs figurant dans la loi de finances a été supérieure aux coûts réellement constatés. Pour un coût total du transport de la presse de 329,5 millions de francs, la contribution de l'État aux transports de presse s'élève à 125,9 millions de francs, celle qui est à la charge des sociétés de transport de presse étant de 203,6 millions de francs.

La convention qui datait du 30 décembre 1988 a été dénoncée le 1er octobre 1998 par l'État. Une refonte de cette aide est envisagée. Elle reposerait sur une modification de la répartition de l'aide entre les différentes catégories de presse, et sur une révision des éléments utilisés pour la fixation du tarif presse (GV32). La progression de la dotation budgétaire, de 95 millions de francs à 102 millions de francs, a essentiellement pour but de réduire le niveau de la dette de l'État à l'égard de la SNCF (45 millions de francs au 31 décembre 1997).

Les économies budgétaires, imposées dès 1996 et amplifiées depuis, ont conduit la commission mixte pour la diffusion de la presse dans le monde à réorienter les aides. Celles-ci ont été recentrées sur certaines publications selon leur contenu, les actions proposées et leur effort en matière d'abonnements gratuits ou à prix préférentiels.

La diminution des crédits a été imputée presque intégralement sur les Nouvelles messageries de la presse parisienne (NMPP), dont la subvention est passée de 22 millions de francs en 1996 à 11,4 millions de francs en 1998, soit une diminution de 48 % alors que, dans le même temps, celles des éditeurs et d'Unipresse restaient globalement identiques. Ainsi, les NMPP recevaient 70 % du fonds en 1996, elles n'en reçoivent plus que 56 % en 1998.

Depuis deux ans, la commission s'efforce de réorienter les aides vers les publications scientifiques, médicales et culturelles, considérées comme les principaux véhicules de la langue, de la pensée et de la culture française et qui, essentiellement vendues par abonnement, ne bénéficient pas des structures des NMPP. A l'exception des grands groupes scientifiques, ces revues bénéficiaient d'aides relativement réduites.

En 1998, ce mouvement s'est accentué et les subventions à la presse scientifique et spécialisée ont été nettement améliorées. Trois exemples illustrent cette évolution : les Presses universitaires de France (PUF) ont vu leur subvention passer de 110.000 francs en 1996 à 120.000 francs en 1997 puis à 150.000 francs en 1998 ; celle d'Excelsior Publications est passée de 70.000 francs en 1997 à 100.000 francs en 1998 ; celle de SPES Masson de 145.000 francs en 1996 à 250.000 francs en 1998.

Sont soutenues aussi les publications pédagogiques pour la jeunesse : en 1997, a été admise au bénéfice du fonds une association, Lire en Français au Liban, dont l'objectif est de diffuser par abonnement la presse française dans les écoles libanaises. Cette aide a été reconduite en 1998.

Ces hausses ont été financées notamment par la baisse des aides allouées aux magazines d'information politique et générale qui ont été réduites parce que certaines d'entre elles semblaient surévaluées au regard des subventions versées à d'autres formes de presse, qui supportent des charges plus lourdes puisqu'elles ne recourent pas aux NMPP. La baisse de ces aides est donc due au souci de rééquilibrer la répartition des subventions entre les bénéficiaires et d'accorder une prime aux ventes par abonnement.

L'on constate que le nombre d'éditeurs bénéficiaires du fonds tend à diminuer au fil du temps. Ils étaient 58 en 1995 contre 45 en 1998. Il semble que ce processus soit lié au manque d'incitativité des aides allouées, souvent faibles au regard des actions engagées par les éditeurs, plus qu'à la plus grande sélectivité du fonds.

En 1998, les NMPP se sont vu allouer 11,4 millions de francs, Unipresse 3,6 millions de francs et les éditeurs individuels 5,5 millions de francs, soit plus de 26 % du fonds.

Le décret n° 98-714 du 17 août 1998 a modifié le texte de 1986, qui régissait cette aide.

Le fonds est désormais divisé en deux sections, dont la première ne peut être inférieure à 85 % de la dotation globale du fonds.

Les conditions d'éligibilité au titre de la première section sont les mêmes qu'auparavant : être un quotidien de langue française d'information politique et générale à diffusion nationale, paraissant cinq jours au moins par semaine, imprimé sur papier journal et dont le tirage et la diffusion payante sont compris dans une fourchette de + 30 % et - 10 % du prix de vente moyen pondéré des quotidiens nationaux d'information politique et générale. Enfin, les recettes publicitaires ne peuvent excéder 25 % des recettes totales. Ces conditions sont vérifiées sur les données de l'année précédant celle de l'attribution de l'aide.

Le bénéfice de la seconde section est accordé aux journaux répondant aux mêmes conditions, mais dont le prix de vente ne dépasse pas 130 % du prix de vente moyen pondéré par la diffusion annuelle en France des quotidiens nationaux d'information politique et générale, sans qu'aucun plancher soit fixé.

La répartition des aides s'effectue selon des modalités nouvelles : elle commence par la détermination d'un taux de subvention par exemplaire vendu pour chacune des tranches, qui ne doit pas dépasser 8 % du prix de vente moyen pondéré des quotidiens nationaux d'information générale et politique.

Ce taux unitaire est ensuite multiplié par le nombre d'exemplaires vendus par chaque bénéficiaire. Toutefois, pour la première tranche, il est abattu de 50 % au-delà des 20 premiers millions d'exemplaires effectivement vendus par chaque bénéficiaire. Cette disposition vise à favoriser les journaux à faible diffusion.

Sur les cinq journaux ayant présenté une demande d'aide, trois étaient éligibles au fonds : La Croix et L'Humanité pour la première section, Mon Quotidien pour la seconde section.

Comme en 1997, ont été exclus Présent parce qu'il a porté son prix de vente de 7 à 10 francs, dépassant ainsi la limite de 130 % du prix de vente moyen des quotidiens nationaux, et Le Quotidien de Paris parce qu'il n'est pas imprimé sur papier journal.

La première section a été dotée de 18,9 millions de francs, la seconde de 0,1 million de francs.

La répartition des aides du fonds est récapitulée par le tableau ci-après.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une dotation de 20 millions de francs pour ce fonds, soit une augmentation de 5,3 % par rapport à 1998.

L'aide est désormais régie par le décret n° 89-528 du 28 juillet 1989 modifié par le décret n° 97-1068 du 20 novembre 1997.

En 1997, une deuxième part a été ouverte en faveur des quotidiens ne pouvant pas bénéficier des aides attribuées au titre de la première section, laquelle ne peut être inférieure à 85 % des crédits du fonds.

Parmi les critères d'éligibilité, le prix minimum en dessous duquel l'aide n'était pas accordée a été supprimé. La seconde section a pour but d'apporter une aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux à faibles ressources de petites annonces qui subiraient de fortes augmentations de leurs abonnements postaux.

La première section de l'aide est réservée aux quotidiens de langue française d'information politique et générale à diffusion régionale, départementale ou locale :

La seconde section est allouée aux quotidiens de langue française d'information politique et générale à diffusion régionale, départementale ou locale :

Sont exclues du bénéfice de cette aide les entreprises de presse qui éditent également des publications gratuites.

Pour chaque section, la répartition du montant global annuel de l'aide est définie proportionnellement au nombre d'exemplaires vendus et dans la limite d'un plafond de subvention par exemplaire vendu, égal à 6 % du prix de vente moyen des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d'information politique et générale.

En 1997, la première section a représenté 90 % de l'aide, soit 7.032.012 francs. Dix journaux se sont réparti cette somme, sur la base d'une aide à l'exemplaire de 0,1288 franc. La seconde section a été dotée de 781.334 francs. Deux quotidiens se sont réparti cette somme, sur la base de 0,0821 franc par exemplaire.

La répartition des aides est détaillée dans le tableau ci-après :

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une dotation de 8,2 millions de francs pour ce fonds, soit une augmentation de 5,1 % par rapport à 1998.

Le plan de réforme des aides à la presse arrêté par le Gouvernement en avril 1995 prévoit notamment une mesure visant à soutenir, par la création d'un fonds spécifique, la diffusion au numéro des titres de la presse hebdomadaire d'information politique et générale dont le maintien est indispensable au pluralisme d'expression et à la cohésion du tissu économique et social.

L'aide a été instituée par le décret n° 96-410 du 10 mai 1996, modifié par le décret n° 97-1067 du 20 novembre 1997.

Aux termes du décret de 1996, l'aide est réservée aux publications d'information politique et générale à diffusion régionale, départementale ou locale, de langue française, inscrites sur les registres de la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP), dépassant d'une façon manifeste les préoccupations d'une catégorie de lecteurs, paraissant au moins cinquante fois par an, imprimées sur papier journal, et dont le prix de vente est compris entre 50 et 180 % du prix de vente moyen des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d'information politique et générale.

Le décret du 20 novembre 1997 a scindé le fonds d'aide en deux sections. Le montant des crédits affectés à la première section ne peut être inférieur à 58 % de la dotation globale du fonds.

La seconde section est ouverte aux publications qui, répondant aux conditions fixées pour bénéficier de la première section, peuvent en outre justifier :

La répartition du montant global annuel de l'aide accordée au titre de la première section est définie proportionnellement au nombre d'exemplaires vendus au numéro, dans la limite d'un plafond de 20.000 exemplaires et d'un plancher de 2.000 exemplaires.

Le montant du taux unitaire de subvention par exemplaire au titre de la première section de l'aide est égal au rapport des crédits alloués à cette section sur le nombre moyen d'exemplaires effectivement vendus au numéro par l'ensemble des bénéficiaires. Le montant du taux unitaire de subvention par exemplaire au titre de la deuxième section de l'aide est égal au rapport des crédits alloués à cette section sur le nombre d'exemplaires effectivement vendus par abonnement postal par l'ensemble des bénéficiaires.

La dotation du fonds inscrite dans la loi de finances initiale pour 1998 s'élève à 8 millions de francs. Deux cents publications ont déposé une demande au titre de la première section du fonds. Parmi elles, soixante-treize ont postulé pour la seconde section. L'instruction des dossiers de demande étant actuellement en cours, les taux de subvention ne sont pas encore connus.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit de porter le montant du fonds d'aide à 8,4 millions de francs, soit une augmentation de 5 % par rapport à la loi de finances pour 1998.

Le portage acquiert une importance croissante dans la distribution de la presse écrite et constitue indéniablement une composante de la modernisation du secteur, notamment du fait des difficultés rencontrées par La Poste à assurer une distribution très matinale de la presse quotidienne. La diffusion par portage connaît de fortes disparités selon les familles de presse et les zones géographiques. Alors que dans l'Est et le Nord de la France, ce mode de diffusion est bien implanté, il demeure encore marginal sur le reste du territoire et peu développé pour la presse quotidienne nationale. La situation du secteur de la presse écrite au regard du portage est donc contrastée.

Pour l'année 1997, le fonds portage était doté de 15 millions de francs, qui ont été répartis entre les bénéficiaires en deux parts égales, permettant, pour l'une de soutenir le stock d'exemplaires portés, pour l'autre de récompenser l'accroissement de leur nombre.

Pour la première part, la répartition s'est effectuée sur la base d'une subvention à l'exemplaire, calculée par division de l'aide (7.500.000 francs) par le nombre total d'exemplaires portés en 1996. Cette aide unitaire, multipliée ensuite par la diffusion portée de chaque journal en 1996, donne la subvention de chaque journal.

Pour la seconde part, la subvention unitaire a été déterminée en proportion de la progression du nombre d'exemplaires portés entre le premier semestre 1996 et le premier semestre 1997. Seuls les journaux qui avaient augmenté leur diffusion portée sur la période bénéficiaient de la seconde part et de l'aide. Celle-ci a été calculée selon le même principe que la première part : détermination d'une subvention unitaire et multiplication de celle-ci par les exemplaires portés par chaque journal sur la période.

Au total :

Pour 1998, la réflexion engagée autour de la mise en _uvre de ce fonds, doté de 45 millions de francs par la loi de finances initiale, a amené à recentrer le soutien au développement (75 % du fonds) par rapport à l'aide au stock (25 %). Le tableau ci-après retrace cette évolution.

Par ailleurs, l'évolution sur les deux dernières années sera prise en compte dans l'attribution de l'aide afin de tenir compte des coûts de promotion, mais aussi des investissements en logistique engagés par les éditeurs. Le décret n° 98-1009 du 6 novembre 1998 précise ces modalités. Votre Rapporteur s'interroge sur l'équité du choix consistant à privilégier le développement du portage au détriment des entreprises qui l'ont choisi depuis longtemps et qui ont assumé un rôle de pionnier dans cette technique de distribution aujourd'hui encouragée par les pouvoirs publics.

Pour 1999, le fonds d'aide au portage est doté de 49,5 millions de francs, soit une augmentation de 10 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Aux termes de la convention du 8 janvier 1997, la gestion du fonds multimédia a été confiée à l'institut de financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC), établissement de crédit spécialisé au sein duquel l'État est représenté.

Le bilan de l'activité du mois de mai 1997 au mois de mars 1998 est le suivant :

Le coût des investissements retenus par le comité de sélection a été estimé à 30,1 millions de francs, soit une moyenne de 1,3 million de francs par projet. Le montant des avances accordées s'est élevé à 9,5 millions de francs, soit 31 % du coût des projets. Si ces derniers sont menés à terme, et conformément aux termes de la convention, un abandon de créance égal à 30 % du montant des avances sera accordé, soit un montant de 2,8 millions de francs représentant 9 % du coût moyen des projets.

Du fait de cette consommation relativement modérée, l'IFCIC n'a reçu que 10 millions de francs sur les 15 millions de francs prévus en loi de finances initiale 1998. La différence a été utilisée pour couvrir le gel de crédits et les besoins du fonds d'allégement des charges téléphoniques (4 millions de francs).

En 1999, les effets d'une modification de la convention, intervenue cet automne, devraient rendre l'aide plus attractive et augmenter le nombre des demandes. La dotation de 15 millions de francs reconduite au projet de loi de finances ne serait donc pas surévaluée.

L'allégement des charges téléphoniques a été supprimé par le décret n° 98-376 du 14 mai 1998.

Ce dispositif, mis en place dans les années cinquante, était devenu obsolète du fait de l'évolution de la notion de " communication téléphonique " et des techniques qui s'y rattachent.

La commission mixte pour l'allégement des charges téléphoniques de la presse a progressivement étendu le champ des communications remboursables (numéro vert, transmission numériques, ...) afin d'adapter les règles applicables à l'évolution des techniques.

Mais, outre que ces extensions se heurtaient aux limites posées par les textes (le téléphone mobile, de plus en plus utilisé, ne peut être admis au remboursement, par exemple), les modalités d'attribution de l'aide étaient devenues extrêmement complexes, comme le montre la diversité des bénéficiaires de l'aide en 1997.

Si l'aide a pu, malgré ces inconvénients, fonctionner pendant de nombreuses années, il n'en est plus de même aujourd'hui . L'ouverture à la concurrence du marché des télécommunications, le 1er janvier 1998, rendait indispensable une réforme des textes, non pour des raisons strictement juridiques, mais parce que le versement de l'aide telle qu'elle existait devenait matériellement impossible à assurer, du fait de la diversité des opérateurs qui interviennent et interviendront sur le marché.

Toute l'aide était fondée sur l'existence d'un opérateur unique appliquant une facturation unique. Ainsi, les subventions transitaient par France Télécom, qui les reversait aux éditeurs, par voie de réduction de créance sur les factures. L'intervention de plusieurs opérateurs rend cette pratique impossible. De même, la distinction instaurée par les textes entre " communications locales " et " communications interurbaines " n'a de sens que dans un système de facturation qui établit cette distinction. Or, tous les opérateurs ne la feront peut-être pas. En outre, ces notions tendent à disparaître, aujourd'hui : de plus en plus, les tarifs sont appliqués à la durée et non à la distance, qui n'est pas prise en compte, comme c'est le cas pour le téléphone mobile.

L'aide à la transmission par fac-similé, qui permet aux journaux de transmettre leurs exemplaires vers des imprimeries décentralisées, sera maintenue en 1999, mais selon des modalités différentes. Quant aux transmissions numériques à haut débit, leur utilisation pourrait utilement être encouragée par les aides du fonds de modernisation.

A l'initiative de votre Rapporteur, l'article 62 de la loi de finances pour 1998 a créé un compte d'affectation spéciale n° 902-32, intitulé " Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale ".

Les bénéficiaires du fonds sont :

Les principales recettes du fonds sont constituées par :

La taxe qui alimente le fonds de modernisation de la presse est due par toute personne assujettie à la TVA dont le chiffre d'affaires de l'année civile précédente est supérieur à 5.000.000 francs hors TVA. Son taux est de 1 % et elle est assise sur les dépenses engagées au cours de l'année civile précédente et ayant pour objet :

Sont exclues de l'assiette de la taxe :

Les aides accordées prennent la forme de subventions, d'avance remboursables ou de dépenses d'études. Les décisions d'attribution seront prises par le ministre chargé de la Communication après avis d'un comité d'orientation.

L'article 62 de la loi de finances pour 1998 renvoie à un décret d'application la composition du comité d'orientation, la définition des types d'actions de modernisation prises en compte et les critères d'éligibilité aux subventions ou avances accordées.

A ce jour, la rédaction de ce décret continue de faire l'objet d'une concertation entre administrations et représentants des entreprises de presse. La liste des actions éligibles et celle des dépenses prises en compte pour le calcul des aides devraient être très ouvertes et concerner tous les projets de modernisation, qu'il s'agisse des rédactions, des imprimeries, des services commerciaux ou des réseaux de distribution, à l'exception des investissements de simple renouvellement. Votre Rapporteur juge indispensable une parution prochaine de ce décret afin de permettre au comité de tenir ses premières réunions. L'enclenchement concret du dispositif devrait être engagé avant la fin de 1998.

L'aide à la modernisation pourrait par exemple porter sur des projets destinés à augmenter la productivité des entreprises de presse notamment par la réduction de leurs coûts de production mais aussi sur l'amélioration du contenu rédactionnel des publications ou le renouvellement du lectorat. L'informatisation des points de vente et du réseau de diffusion de la presse pourrait aussi y prétendre si toutefois elle était cofinancée par des entreprises de presse puisque les sociétés de messageries, en tant que telles, ne comptent pas parmi les bénéficiaires du fonds.

II.- LA PÉRENNITÉ DES AIDES INDIRECTES

Le tableau ci-après récapitule les différentes aides indirectes et dépenses fiscales bénéficiant à la presse.

Les accords du 4 juillet 1996 et du 10 janvier 1997 sont intervenus après une longue concertation entre l'État, la presse et La Poste.

Ils favorisent la maîtrise des déficits publics compte tenu notamment de la revalorisation de la contribution de la presse de 50 % sur cinq ans (correspondant à un montant de l'ordre de 850 millions de francs), et de l'engagement de La Poste de réaliser des gains de productivité de 1,5 % par an sur cette activité.

Le principe de la contribution de l'État au service obligatoire du transport et de la distribution de la presse, qui constitue le principal soutien que l'État accorde à la presse, a été réaffirmé dans le cadre des accords de la table ronde. Conformément à l'article 38 du cahier des charges de la Poste, l'État participe à la prise en charge du coût du service obligatoire du transport et de l'acheminement de la presse.

Cette participation est déterminée pour la durée du contrat d'objectif et de progrès, c'est-à-dire jusqu'en 2001. La contribution annuelle de l'État au titre de l'aide à la presse, fixée à 1.850 millions de francs pour 1998 et 1999, sera portée à 1.900 millions de francs en 2000 et 2001.

Parallèlement, la réglementation du transport et de la distribution de la presse par La Poste a été assouplie, s'agissant notamment des conditions de présentation des publications. Les mesures prises permettent également aux éditeurs de tirer profit des évolutions technologiques et de mieux cibler leur clientèle en effectuant, s'ils le souhaitent, une segmentation régionale ou professionnelle de leurs publications.

Mieux orientée vers les coûts, la nouvelle grille tarifaire proposée intègre des principes de neutralité économique : ainsi, la tarification est linéarisée en fonction du poids alors que le degré de préparation et le critère d'urgence sont pris en compte.

Toutefois, afin de limiter l'impact économique du nouveau dispositif, plusieurs mesures ont été prises. Un dispositif de plafonnement et d'étalement des hausses permet de lisser dans le temps les ressauts tarifaires les plus importants.

Ce dispositif prévoit que :

Cette mesure générale de plafonnement maximal des hausses tarifaires s'accompagne de mesures financières particulières dont bénéficient les publications les plus fragilisées par l'application de la nouvelle tarification.

L'observatoire des tarifs postaux de presse, présidé par l'État, est composé de représentants de l'État, de La Poste et des organisations professionnelles de la presse.

Il détermine les publications les plus fragilisées, éligibles aux mesures particulières transitoires, ainsi que le montant de chacune de ces mesures dont le financement est assuré par La Poste, à hauteur de 10 millions de francs en 1997 et 1998 et 5 millions de francs en 1999 et 2000. En 1997, 106 publications ont pu bénéficier de ces mesures.

Par ailleurs, sans remettre en cause le principe de l'aide de l'État à l'ensemble des différentes formes de presse, le Gouvernement a souhaité que la presse concourant prioritairement au pluralisme d'expression et à la démocratie bénéficie d'un soutien particulier.

Les publications d'information politique et générale paraissant au moins une fois par semaine bénéficieront donc, à terme, d'un tarif postal inférieur de 28 % à celui des autres publications.

Afin d'assurer la transparence et la neutralité de ce dispositif, le Gouvernement a déterminé la liste des publications éligibles à ce titre, après avis d'une commission de magistrats. Les publications concernées ont été informées des décisions prises par l'État au début du mois de juin 1997. Pour les nouvelles publications concernées par ce dispositif, c'est la commission paritaire des publications et agences de presse qui décidera de leur éligibilité.

Enfin, les publications à faibles ressources publicitaires, qu'elles soient nationales (L'Humanité, La Croix ...) ou locales, continuent de bénéficier d'un abattement supplémentaire sur les tarifs. Une réfaction de l'ordre de deux tiers par rapport aux tarifs postaux de référence leur est appliquée.

1.- Le régime spécial des provisions pour
investissement des entreprises de presse

L'article 118 de la loi de finances pour 1997 a reconduit, jusqu'en 2001, en les aménageant, les dispositions de l'article 39 bis du code général des impôts.

Elles permettent aux entreprises de presse, éditant soit un quotidien ou un hebdomadaire à diffusion départementale ou régionale consacré principalement à l'information politique et générale, soit une publication mensuelle ou bimensuelle consacrée pour une large part à l'information politique, d'affecter en franchise d'impôt une partie de leurs profits à l'acquisition d'éléments d'actif nécessaires à leur exploitation.

Les entreprises concernées peuvent donc retrancher de leur bénéfice imposable, dans certaines limites :

Certaines des caractéristiques de l'aide instaurée par l'article 39 bis du code général des impôts en limitent la portée :

Néanmoins, le dispositif de l'article 39 bis permet aux entreprises bénéficiaires, conformément à son principe fondateur, d'augmenter leur capacité de financement par un effet mécanique d'accroissement des ressources du fait de l'économie d'impôts. De ce point de vue, son impact sur l'autonomie financière et le maintien de l'indépendance des entreprises éligibles est positif et vient d'être renforcé, notamment au profit de la presse d'information politique et générale.

Il ne semble pas nécessaire de revoir ce dispositif dans l'immédiat, d'autant que la création du Fonds de modernisation de la presse compense ses principales limitations.

La moins-value fiscale pour le budget de l'État résultant de l'application de l'article 39 bis du code général des impôts est estimée à 260 millions de francs en 1998.

Aux termes de l'article 1458 du code général des impôts, les éditeurs de feuilles périodiques et, sous certaines conditions, les agences de presse ainsi que les correspondants locaux de presse régionale et départementale, sont exonérés de taxe professionnelle.

Le champ d'application de cette exonération de taxe professionnelle est large puisqu'il comprend actuellement les bénéficiaires suivants :

Le coût de l'exonération est supporté par les collectivités locales qui participent ainsi aux côtés de l'État à l'effort commun en faveur de la presse. Son montant s'élevait à 1.190 millions de francs en 1997. Il ne tient pas compte de la taxe d'habitation acquittée par les entreprises de presse sur leurs locaux exonérés de taxe professionnelle.

Jusqu'en 1977, les ventes des publications étaient exonérées de TVA. Ce régime était la source de distorsions considérables : les éditeurs ne pouvaient en effet récupérer la TVA sur leurs achats non exonérés qu'au prorata de leurs recettes taxables, c'est-à-dire des recettes correspondant aux insertions publicitaires et aux annonces.

En outre, ils devaient acquitter la taxe sur les salaires sur une base imposable déterminée en fonction du rapport existant entre le chiffre d'affaires non soumis à la TVA et le chiffre d'affaires total. La taxe exigible sur les salaires était donc proportionnellement d'autant plus faible que les recettes publicitaires étaient importantes.

L'article 88 de la loi n° 87-1060 du 30 décembre 1987 a étendu, à compter du 1er janvier 1989, à tous les périodiques le taux de 2,1 % réservé depuis 1977 aux quotidiens et assimilés. Cette mesure est régulièrement mise en cause par la politique européenne de rapprochement des taux de TVA.

La situation actuelle de l'assujettissement de la presse et des produits culturels au taux réduit de TVA en Europe est retracée par le tableau ci-après :

La directive 92/77/CEE du 19 octobre 1992 relative au rapprochement des taux de TVA permet le maintien des taux super-réduits, c'est-à-dire inférieurs au taux réduit minimal de 5 % dès lors qu'ils existaient avant le 1er janvier 1991 et ce, jusqu'à la fin de la période transitoire, fixée initialement au 1er janvier 1997. En revanche, les taux super-réduits ne peuvent être abaissés pendant cette période.

Ainsi, la France peut-elle maintenir le taux de 2,10 % applicable notamment à la presse pendant toute la durée de la période provisoire. Dans le cadre du passage à la monnaie unique et de l'harmonisation de la fiscalité indirecte, la Commission européenne a adopté, en juillet 1996, un programme de travail pour l'instauration d'un système commun de TVA, mais dans l'immédiat, le régime actuel est prorogé pour plusieurs années, au moins jusqu'en 2001.

L'imposition à la TVA au taux de 2,10 % des publications de presse représente, par rapport à l'assujettissement au taux réduit de 5,5 %, une dépense fiscale de 1.100 millions de francs en 1998. La comparaison au regard du taux de TVA normal de 20,6 % conduit à évaluer la moins-value fiscale à environ 5,9 milliards de francs.

Laisser cette page blanche sans numérotation.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa séance du 12 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan, a examiné, sur le rapport de M. Jean-Marie Le Guen, rapporteur spécial, les crédits de la Communication, l'article 63 et les lignes 44 et 45 de l'état E, rattachés à ce budget, ainsi que l'article 59 et l'état E.

Après avoir rappelé que ce projet de budget s'inscrivait dans la perspective de la discussion prochaine d'un projet de loi consacré à l'avenir du secteur public de l'audiovisuel et notamment à son financement, M. Jean-Marie Le Guen, rapporteur spécial, a indiqué que les ressources de l'audiovisuel public s'élèveraient en 1999 à 18.478 millions de francs, soit une croissance de 2,6 %.

Il a précisé que les ressources publiques augmenteraient de 3,2 % et que la redevance constituerait la source essentielle de financement du secteur puisque son montant progresserait de 569 millions de francs en raison d'une augmentation de taux de 1,2 % mais aussi en raison d'un effet base résultant d'un meilleur recouvrement, ce qui tendait à relativiser les critiques portées sur ce système depuis des années.

Il a ensuite successivement évoqué la baisse des crédits budgétaires, l'inversion de tendance en matière de financement de France 2 et France  3 par les recettes de publicité et l'importance des mesures nouvelles destinées à l'audiovisuel public en matière de programmes.

S'agissant des aides à la presse, il a souligné que la mise en place du fonds de modernisation de la presse quotidienne d'information générale et politique ne s'était pas traduite par une baisse des aides budgétaires directes puisque celles-ci passeraient de 246 millions de francs en 1998 à 253 millions de francs en 1999.

M. Laurent Dominati a estimé schizophrène la position du Gouvernement puisque le budget qu'il proposait pour l'audiovisuel public était en contradiction flagrante avec les principaux engagements pris à l'occasion de la préparation du projet de loi. Il a ainsi relevé la contradiction entre la volonté affichée de réduire le financement publicitaire et la progression réelle de ce type de financement dans le projet de budget, ainsi que l'incompatibilité de l'engagement de compenser la baisse des ressources publicitaires par des crédits budgétaires supplémentaires avec la tendance observée ces dernières années en matière de crédits budgétaires pour l'audiovisuel et encore une fois confirmée dans le projet de budget pour 1999.

Il s'est déclaré en désaccord avec le Rapporteur sur le mode de perception de la redevance qu'il a jugé improductif et archaïque et il a attribué les bons résultats de la perception de cette recette à la diminution du nombre des bénéficiaires d'exonérations. Il a, enfin, interrogé le Rapporteur sur l'imputation budgétaire du fonds de modernisation de la presse ainsi que sur les modalités concrètes de son fonctionnement en évoquant le risque d'arbitraire et de partialité dans la répartition des aides.

Mme Anne-Marie Idrac a déclaré partager l'analyse de M. Laurent Dominati sur le mode de perception de la redevance et a souligné la nécessité d'une réforme dans ce domaine d'autant plus qu'elle paraissait très simple à faire et particulièrement exemplaire pour évaluer l'efficacité de l'État ainsi que sa modernisation.

Répondant aux intervenants, M. Jean-Marie Le Guen a tout d'abord objecté que si la réforme du mode de perception de la redevance était si évidente à faire, on pouvait se demander pourquoi plusieurs gouvernements précédents y avaient réfléchi sans jamais l'entreprendre. Il a ensuite estimé que, dans ce domaine, se posaient en fait deux questions : d'une part, une interrogation sur l'assiette même de la taxe, compte tenu de l'évolution de la société de l'information qui ne ferait plus du téléviseur le seul récepteur de l'image et, d'autre part, une interrogation sur son mécanisme de perception. Il s'est prononcé en faveur d'une réflexion d'ensemble sur ce sujet plutôt que sur la mise en _uvre d'une réforme précipitée qui ne résoudrait pas obligatoirement les problèmes de court terme puisque le coût de collecte de la redevance, de l'ordre de 4 %, n'apparaissait pas particulièrement élevé et qui ne fournirait assurément pas de réponse pour les évolutions de long terme.

Puis le Rapporteur spécial a indiqué que, si certains pouvaient voir un hiatus entre la volonté politique annoncée en matière de compensation de la baisse des recettes publicitaires par des crédits budgétaires et le niveau de ces crédits en 1999, cela était dû au fait que ce budget traduisait un effort en matière de ressources publiques portant plutôt sur la redevance que sur les crédits budgétaires. Il a évoqué la plus forte légitimité de la redevance comme source de financement des sociétés nationales de programme ainsi que sa moindre vulnérabilité à la régulation budgétaire et il a ajouté que la discussion du prochain projet de loi sur l'audiovisuel permettrait de confronter les analyses sur ce sujet.

Après avoir admis que la mise en place du fonds de modernisation était assez lente et qu'il devrait toutefois être opérationnel à la fin de l'année 1998, M. Jean-Marie Le Guen a indiqué que les modalités de répartition de l'aide seraient précisées prochainement dans un décret et qu'en tout état de cause, ces procédures, comparables à celles régissant l'activité du Centre national du cinéma, garantiraient la neutralité et le professionnalisme du dispositif grâce notamment à la création de commissions d'attribution associant la profession aux décisions. Il a évoqué la difficulté de concilier l'approche de la presse écrite, qui s'était plutôt exprimée en faveur d'un dispositif d'aides automatiques au numéro et l'approche de l'administration qui, à juste titre, entendait d'abord favoriser l'innovation et la modernisation de la presse grâce à un système d'aides sur projet.

La Commission a, sur sa proposition, adopté les crédits de la Communication puis l'article 63, les lignes 44 et 45 de l'état E, rattachés à ce budget, et l'article 59 et l'état E et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

Article 63

Approbation de la répartition du produit de la redevance
et approbation du produit attendu des recettes publicitaires des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle

Texte du projet de loi :

Est approuvée, pour l'exercice 1999, la répartition suivante du produit hors taxe sur la valeur ajoutée de la taxe dénommée " redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision ", affectée aux organismes du secteur public de la communication audiovisuelle :

Est approuvé, pour l'exercice 1999, le produit attendu des recettes des sociétés du secteur public de la communication audiovisuelle provenant de la publicité de marques, pour un montant total de 4.526,9 millions de francs hors taxes.

Exposé des motifs du projet de loi :

En application de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, cet article a pour objet d'approuver d'une part la répartition du produit attendu de la taxe dénommée " redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision " entre les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle et d'autre part les recettes attendues provenant de la publicité de marque.

En 1999, les tarifs de la redevance pour droit d'usage des récepteurs de télévision seront fixés à 475 francs pour les téléviseurs en noir et blanc et à 744 francs pour les téléviseurs couleur, soit une augmentation de 1,2 % par rapport aux tarifs acquittés en 1998 par les détenteurs.

Après déduction des frais de fonctionnement du service de la redevance, le montant prévisionnel des encaissements de redevance au titre de 1999 s'élève à 12.250,7 millions de francs hors taxe sur la valeur ajoutée, à répartir entre les organismes publics de radiotélévision.

Par ailleurs, le montant prévisionnel des recettes publicitaires des sociétés nationales de l'audiovisuel s'établit à 4.526,9 millions de francs.

Décision de la Commission :

La commission des Finances de l'Économie générale et du Plan a adopté l'article 63 sans modification.

- Cliquer ici pour retourner au sommaire général.

- Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis

© Assemblée nationale