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mis en distribution

le 13 novembre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 11
ÉCONOMIE, FINANCES et INDUSTRIE
CHARGES COMMUNES
Rapporteur spécial : M. THIERRY CARCENAC

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

SOMMAIRE

-

INTRODUCTION 9

CHAPITRE PREMIER : LA CHARGE DE LA DETTE PUBLIQUE, UNE ÉVOLUTION TENDANCIELLE DÉSORMAIS MODÉRÉE 19

I.- EN 1999, LE BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT SE RÉDUIRAIT, MAIS LA DETTE CONTINUERA DE CROÎTRE 23

A.- LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE RESTE LE PRINCIPAL FACTEUR D'ACCROISSEMENT DE LA DETTE DE L'ÉTAT 23

B.- LE BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT DEVRAIT DIMINUER FORTEMENT EN 1999 30

1.- Le financement définitif du Trésor en 1997 32

2.- Les prévisions de financement du Trésor en 1998 35

3.- Une nouvelle décrue du besoin de financement en 1999 35

4.- Le programme de financement de la gestion 1999 repose intégralement sur des ressources à moyen et long terme 37

C.- L'ÉCHÉANCIER DE LA DETTE REFLÈTE IMPARFAITEMENT L'ALOURDISSEMENT TENDANCIEL DES AMORTISSEMENTS 38

II.- LA PARTICIPATION À LA TROISIÈME PHASE DE L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE JUSTIFIE DE POURSUIVRE LES EFFORTS DE MODERNISATION DE LA DETTE DE L'ÉTAT 41

A.- L'ENGAGEMENT DE L'ÉTAT SUR L'ACTUEL MARCHÉ DE L'ÉCU DEVRAIT CONFORTER SA POSITION SUR LE FUTUR MARCHÉ DE L'EURO 41

1.- Une politique volontariste a fait du Trésor le principal émetteur souverain sur le marché de l'écu 41

2.- La conversion en euro de la dette de l'État dès les premiers jours de 1999 donnera de la profondeur au marché des titres publics français 44

3.- Le Trésor dispose de réels atouts pour devenir un émetteur de référence 46

B.- LA POLITIQUE D'ÉMISSION DEVRA CONTINUER À S'ADAPTER TOUT EN PRÉSERVANT DES ACQUIS IMPORTANTS 47

1.- Le réseau des SVT : une passerelle indispensable entre l'État et le marché 47

2.- La maturité de la dette : une protection efficace contre le risque de taux 49

3.- Les OAT destinées aux personnes physiques : une forme de placement à redéfinir ? 51

4.- Les OAT à taux variable : un renouveau bienvenu 53

C.- L'EFFICACITÉ DU MARCHÉ SECONDAIRE CONDITIONNERA POUR PARTIE L'INTÉRÊT ACCORDÉ AUX TITRES D'ÉTAT FRANÇAIS 56

1.- Le volume des échanges sur valeurs du Trésor témoigne d'une certaine maturité de leur marché secondaire 57

2.- Les contrats proposés par le MATIF se sont adaptés à la prochaine introduction de l'euro 62

D.- LE TRÉSOR DEVRA POURSUIVRE SA POLITIQUE DE GESTION ACTIVE DE LA DETTE 65

1.- Le Fonds de soutien des rentes restera l'outil privilégié des interventions courantes du Trésor sur les marchés 65

2.- Les rachats et échanges de titres sont désormais les instruments traditionnels d'interventions ponctuelles 68

3.- La gestion active de la dette contribue marginalement à diminuer son coût 72

III.- LA MODÉRATION DE LA CHARGE DE LA DETTE LAISSE ENTREVOIR LA POSSIBILITÉ DE STABILISER LE RATIO D'ENDETTEMENT À L'HORIZON 2000 73

A.- LES TAUX D'INTÉRÊT NE DEVRAIENT PAS CONNAÎTRE DE DÉCALAGE SENSIBLE EN 1999 74

1.- Les hypothèses de taux associées au projet de loi de finances pour 1999 74

2.- Les perspectives d'évolution des taux d'intérêt 75

B.- LA CHARGE NETTE DE LA DETTE CROÎTRAIT MODÉRÉMENT EN 1999 78

1.- Le service de la dette négociable 78

2.- Le service de la dette non négociable 81

3.- Une augmentation sensible des recettes d'ordre 86

C.- L'ÉTAU DE LA DETTE POURRAIT ENFIN SE DESSERRER À L'HORIZON 2000 88

CHAPITRE II : LES CHARGES BUDGÉTAIRES COMMUNES 91

I.- LES CHARGES DE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS POLITIQUES 91

A.- LES CRÉDITS DES POUVOIRS PUBLICS 91

B.- LE FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES 93

II. LES DÉPENSES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE : RÉMUNÉRATIONS, PENSIONS, CHARGES SOCIALES 97

A.- LES CRÉDITS POUR RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ 97

B.- DES CRÉDITS POUR PENSIONS REMODELÉS 99

1.- La budgétisation des charges de pension de La Poste : une clarification des crédits initiaux 99

2.- La nécessité d'un diagnostic précis sur les perspectives du régime de retraite des fonctionnaires 103

3.- Le régime de pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État 106

C.- LES CHARGES SOCIALES DE L'ÉTAT 108

1.- Les cotisations sociales à la charge de l'État employeur 108

2.- Les charges relevant de la participation de l'État aux mécanismes de compensation 109

III.- LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT COURANT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 111

A.- UNE FORTE CROISSANCE DES CRÉDITS POUR DÉPENSES ORDINAIRES 111

B.- DES CRÉDITS INITIAUX POUR DÉPENSES EN CAPITAL RÉDUITS À ZÉRO PAR UN TRANSFERT ENTRE SECTIONS 119

CHAPITRE III : LES DÉPENSES D'INTERVENTION DU TRÉSOR 123

I.- LES CRÉDITS D'INTERVENTION ÉCONOMIQUE MARQUÉS PAR LE TRANSFERT DES CRÉDITS POUR L'EMPLOI 123

A.- LES CRÉDITS D'ALLÉGEMENT DE COTISATIONS SOCIALES : UN TRANSFERT LOGIQUE VERS LE BUDGET DE L'EMPLOI 123

1.- Un transfert justifié par la stabilisation des actions financées sur le chapitre 44-75 123

2.- La gestion des crédits en 1997 et 1998 124

B.- L'ENCOURAGEMENT À LA CONSTRUCTION IMMOBILIÈRE 127

1.- Des transferts récurrents venant du budget du Logement 128

2.- La gestion des crédits en 1997 et 1998 et les demandes budgétaires pour 1999 130

3.- La politique de l'épargne-logement : le soutien à l'épargne prime le soutien au logement 133

C.- LES INTERVENTIONS EN DIRECTION DES ENTREPRISES 135

1.- Une légère érosion des crédits consacrés aux garanties 135

2.- Les dotations aux fonds de garantie de la Sofaris 142

3.- Une nouvelle diminution des crédits demandés pour bonification d'intérêts 143

4.- Les autres interventions 146

II.- LES INTERVENTIONS À CARACTÈRE SOCIAL 148

A.- LA RÉSORPTION NATURELLE DE CERTAINS DISPOSITIFS 148

1.- L'adoption de la loi d'orientation de lutte contre les exclusions justifie la suppression du chapitre 44-76 148

2.- Les crédits destinés aux rapatriés se limitent désormais à la contribution de l'État à l'amélioration des retraites 149

B.- LES DOTATIONS À DIVERS ORGANISMES ET FONDS VERSANT DES PRESTATIONS SOCIALES 151

1.- Les dépenses du fonds spécial d'invalidité 151

2.- La stabilité de la subvention d'équilibre au régime spécial de la SEITA 152

C.- LES AIDES À DESTINATION DES PUBLICS SCOLAIRES 153

1.- Le transfert de la dotation relative à l'aide à la scolarité 153

2.- L'absence de dotation initiale pour une éventuelle majoration de l'allocation de rentrée scolaire 154

III.- LES INTERVENTIONS INTERNATIONALES DU TRÉSOR : LE DEUXIÈME BUDGET DE L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT 155

A.- L'AIDE MULTILATÉRALE : LA STABILISATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT 158

B.- L'AIDE BILATÉRALE 161

1.- L'érosion tendancielle des annulations de dette 161

2.- Une diminution non significative du montant des dons 163

3.- Les mécanismes de garantie et de bonification d'intérêts 165

IV.- LES RELATIONS FINANCIÈRES DU TRÉSOR AVEC LES COLLECTIVITÉS LOCALES 167

A.- LES DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX : UN RALENTISSEMENT PROBABLE 168

1.- Les dégrèvements de taxe professionnelle 169

2.- Les dégrèvements de taxe d'habitation 173

3.- Les dégrèvements de taxes foncières 175

B.- LES AUTRES ACTIONS DU TRÉSOR EN DIRECTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES 176

1.- Le taux réduit de taxe de publicité foncière ou de droit d'enregistrement au profit des " jeunes agriculteurs " 176

2.- Le fonds national de péréquation 177

3.- Les travaux de sécurité dans les écoles 177

4.- L'aide aux villes nouvelles 180

EXAMEN EN COMMISSION 185

ARTICLE 77 : Majoration légale des rentes viagères 187

ARTICLE 78 : Mise à disposition de La Poste des fonds des comptes courants postaux 192

ANNEXE 199

INTRODUCTION

En 1999, le budget des Charges communes devrait perdre quelque peu le caractère " interministériel " qui fait de lui un reflet fidèle des différents domaines d'intervention de l'État. En effet, des changements de structure importants réduisent les crédits des Charges communes consacrés aux interventions sociales et plus particulièrement à la politique de l'emploi. Pour autant, ce budget conserve entière sa vocation à couvrir les dépenses qui ne peuvent être rattachées à une politique sectorielle et un département ministériel, ou qui, au contraire, concernent plusieurs d'entre eux. Ainsi, plusieurs catégories de " charges communes " peuvent être distinguées :

- les charges qui ne sauraient figurer dans aucun budget : les dépenses budgétaires relatives à la dette publique, les remboursements et dégrèvements d'impôts, les dépenses en atténuation de recettes, les dépenses relatives au fonctionnement des pouvoirs publics, etc. font partie de son domaine naturel ;

- les charges qui possèdent un caractère interministériel : le budget des Charges communes porte par exemple des crédits globaux destinés à être répartis en cours d'exercice, soit pour des dépenses accidentelles (secours aux victimes de calamités) soit pour des dépenses de gestion courante (soutien à des projets d'équipement informatique) ;

- les charges qui reflètent les compétences propres de l'administration des finances : celle-ci, à travers ses différentes directions, assure au nom de l'État les relations avec les organismes de sécurité sociale, les établissements bancaires et financiers ou les organismes financiers internationaux.

Concrètement, les charges communes sont gérées et liquidées par le " ministère chargé des finances ". Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi que le secrétaire d'État au budget sont actuellement les ordonnateurs principaux des crédits inscrits sur ce budget.

Traditionnellement, le budget des Charges communes constitue la section budgétaire la plus largement dotée. Avec 680,9 milliards de francs de crédits bruts demandés pour 1999, il représente plus de 34% des crédits bruts du budget général.

Les crédits bruts incluent les remboursements et dégrèvements, dépenses en atténuation de recettes, qui sont portés, au sein du budget général, par le seul budget des Charges communes. Les crédits nets de remboursements et dégrèvements, qui apparaissent plus représentatifs des dépenses réelles de l'État, atteindraient 374,3 milliards de francs, soit 22,2% des crédits nets du budget général en 1999.

Une approche en termes de dette nette - plus pertinente lorsque l'analyse porte sur l'impact économique des dépenses budgétaires - impose de déduire des crédits nets les recettes d'ordre découlant de la gestion de la dette publique, qui viennent en atténuation de la charge de la dette.

Pour 1999, les recettes d'ordre sont estimées à 16 milliards de francs. Les crédits des Charges communes, nets de remboursements, de dégrèvements et de recettes d'ordre s'élèveraient ainsi à 358,3 milliards de francs, soit 21,5% du total des crédits nets hors dépenses d'ordre inscrits sur le budget général.

En exécution, les dépenses nettes du budget des Charges communes représentent près du tiers des dépenses nettes du budget général. En effet, les crédits pour charges de pension, répartis entre les différents fascicules budgétaires dans la loi de finances initiale, sont transférés en cours de gestion sur le budget des Charges communes, qui inclut les chapitres d'imputation de la dépense.

ÉVOLUTION DU BUDGET DES CHARGES COMMUNES
(charges nettes de remboursements et dégrèvements)

(a) Hors remboursements et dégrèvements d'impôts (chapitres 15-01, 15-02 et 15-07) qui s'élevaient à 279,237 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour1998, et atteindraient 306,67 milliards de francs en 1999.

(b) Dont le transfert en gestion sur le budget des Charges communes des crédits de pension inscrits en loi de finances initiale sur les différents budgets.

CHARGES COMMUNES :
RÉPARTITION DES CRÉDITS BRUTS PAR TITRE ET PAR PARTIE

(en millions de francs)

A s'en tenir à une comparaison directe entre les crédits de la LFI 1998 et ceux du PLF 1999, le budget des Charges communes connaîtrait en 1999 une évolution particulièrement favorable : les crédits bruts croîtraient de 0,8% seulement ; les crédits nets de remboursements et dégrèvements diminueraient de 5,6% ; les crédits nets de remboursements, de dégrèvements et de recettes d'ordre décroîtraient de 6,4%.

Cependant, une telle approche est peu significative, car le budget des Charges communes subit, dans le projet de loi de finances pour 1999, des changements de structure portant au total sur près de 59,5 milliards de francs en termes de masses déplacées, soit 44,1 milliards de francs en minorations de dotations et 15,4 milliards de francs en majorations de dotations.

· Le principal de ces mouvements provient du transfert des crédits précédemment inscrits sur le chapitre 44-75 " Mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle " vers le chapitre 44-77 " Compensation de l'exonération des cotisations sociales " du budget de l'Emploi, pour un montant de 43 milliards de francs. Ces crédits trouvent, avec ce transfert, leur support budgétaire et leur gestionnaire " naturels ", après une période transitoire de près de 6 ans.

Dans la même perspective, le chapitre 44-76 " Mesures exceptionnelles en faveur de la cohésion sociale ", qui avait vocation à accueillir des crédits à répartir en cours de gestion, est supprimé (225 millions de francs en 1998). Cette mesure ne donne pas lieu, formellement, à un transfert de crédits ; en effet, les crédits afférents à la lutte contre les exclusions sont désormais inscrits directement sur chaque budget intéressé. Elle doit néanmoins être recensée au titre des changements de périmètre.

Les crédits de l'article 40 (Aide à la scolarité) du chapitre 46-90 " Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale " sont transférés sur le chapitre 43-71 " Bourses et secours d'études " du budget de l'Enseignement scolaire. Ce transfert, qui porte sur 799 millions de francs, participe de la création d'un dispositif rénové et élargi des bourses des collèges.

Les crédits du chapitre 57-05 " Équipement administratif. Acquisitions, constructions et aménagement d'immeubles nécessaires au fonctionnement de administrations et services publics de l'État ", à l'exception de ceux de l'article 10 (Acquisitions immobilières), sont transférés vers le chapitre 57-07 " Cités administratives. Acquisitions, constructions et aménagement d'immeubles " du budget des Services généraux du Premier ministre, créé à cette occasion. Ce transfert porte sur 120 millions de francs (montant des crédits de paiement 1998). Par ailleurs, les autorisations de programme et les crédits de paiement en compte sur le chapitre sont également transférés, pour des montants respectifs de 289,2 millions de francs et 104,5 millions de francs.

· En sens inverse, les crédits du chapitre 44-95 " Participation à divers fonds de garantie " sont abondés de 550 millions de francs en raison d'un transfert en provenance du compte d'affectation spéciale n° 902-24 qui recueille et utilise le produit de la mise sur le marché des actions et titres d'entreprises publiques. Il est satisfaisant de voir que certaines des dépenses courantes financées jusqu'ici par des recettes de privatisation sont désormais inscrites au budget général.

Enfin, les crédits pour charges de pension, inscrits sur le chapitre 32-97, sont majorés de 14,8 milliards de francs du fait de la budgétisation du fonds de concours qui recueillait auparavant la contribution de La Poste aux charges de pension de ses fonctionnaires retraités.

Trois grands blocs de dépenses recouvrent au total près de 95% du budget des Charges communes : les remboursements et dégrèvements (45,3% du total des crédits bruts), la charge de la dette publique (37,2% des crédits), les charges de personnel (12,3%). Le budget des Charges communes est donc essentiellement un budget de comptabilisation des engagements de l'État : l'espace où peuvent s'affirmer de véritables choix politiques est donc assez restreint.

Les remboursements et dégrèvements atteignent 306,7 milliards de francs. L'évaluation prévisionnelle des charges de l'État pour ce poste de dépenses est difficile : les années précédentes ont vu des décalages sensibles entre les crédits inscrits dans la loi de finances initiale et les dépenses effectives. Par ailleurs, les remboursements et dégrèvements ont connu une évolution contrastée depuis la récession enregistrée en 1993. En sensible réduction cette année-là, ainsi qu'en 1994, ils se sont redressés en 1995 (+ 5,4%) puis ont subi un dérapage violent en 1996 (+ 17,3%). L'année 1997 a vu une modération bienvenue, puisque la hausse des remboursements et dégrèvements s'est limitée à 1,9%. En revanche, dans un contexte de reprise économique confirmée et assise essentiellement sur la demande interne, notamment la consommation des ménages, les remboursements et dégrèvements connaîtraient une très vive augmentation en 1998 (+ 17,3%).

Le projet de loi de finances pour 1999 table sur une stabilité par rapport à l'évaluation révisée pour 1998, elle-même en augmentation de 10% par rapport à l'évaluation initiale pour 1998. Cette prévision de stabilité est cohérente avec le ralentissement de la croissance décrit dans le cadrage macro-économique associé au projet de loi de finances pour 1999.

Les remboursements de TVA s'élèveraient à 157 milliards de francs en 1999 (stabilité par rapport à 1998). Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux seraient de 61,1 milliards de francs (+2,8% par rapport à 1998). Les restitutions d'impôt sur les sociétés atteindraient 38 milliards de francs (- 7,3%).

Les remboursements et dégrèvements représenteraient, en 1999, 16,7% des ressources fiscales brutes, en léger retrait par rapport à 1998 (17,3% en évaluation révisée) mais à un niveau encore supérieur à ce qui a été constaté depuis 1990.

L'année 1999 confirme que la rupture avec la première moitié des années 90 est désormais patente : la progression annuelle de la charge nette de la dette est inférieure à 10 milliards de francs depuis 1997, alors qu'elle a pu atteindre, auparavant, environ 20 milliards de francs à plusieurs reprises.

Ainsi, en prenant pour base de référence les évaluations révisées de 1998, la charge nette de la dette s'accroîtrait de 5 milliards de francs en 1999 et atteindrait 237,2 milliards de francs. Cette progression est moins élevée que celle enregistrée en 1998 (évaluation révisée) par rapport à l'exécution 1997 : + 9,6 milliards de francs. C'est en fait 1997 qui apparaît comme une année singulière, puisque la charge nette de la dette - qui est désormais connue de façon définitive - n'a progressé que de 3 milliards de francs par rapport à 1996.

La détermination de la charge brute de la dette est soumise à deux influences prépondérantes : le besoin de financement de l'État en 1999, qui devrait revenir à 608 milliards de francs en 1998 et diminuerait encore à 528 milliards de francs en 1999, sous l'effet d'une forte réduction des amortissements de BTAN ⁽¹⁾ ; le niveau des taux d'intérêt en 1998 et 1999, qui devrait rester modéré, compte tenu de perspectives de croissance moins favorables qu'auparavant.

La charge brute de la dette négociable s'élèverait ainsi à 243,6 milliards de francs. Pour sa part, la charge de la dette non négociable s'établirait à 9,4 milliards de francs. Les charges diverses liées à la gestion de la dette sont stables, à 310 millions de francs, mais cette évaluation en loi de finances initiale n'a, traditionnellement, qu'une faible valeur explicative des dépenses effectivement constatées en exécution.

Les négociations engagées dans la fonction publique s'étant conclues par un accord salarial en février 1998, portant sur plusieurs années, la dotation provisionnelle de 3 milliards de francs inscrite en 1998 sur le chapitre 31-94 " Mesures générales intéressant les agents du secteur public " n'est pas reconduite dans le présent projet.

Les charges de pension (chapitre 32-97) passent de 11,85 milliards de francs à 29,4 milliards de francs, en partie sous l'effet de la budgétisation des charges de pension de La Poste (14,8 milliards de francs), en partie sous l'effet des autres mécanismes de revalorisation des pensions (augmentation du point de la fonction publique, augmentation des effectifs de pensionnés, etc.), pour un montant de 2,7 milliards de francs. Les dotations inscrites dans la loi de finances initiale sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes ne sont pas représentatives des dépenses effectives de pension : le chapitre est abondé en gestion par le transfert des crédits inscrits sur chaque section ministérielle.

Les crédits pour cotisations sociales de l'État augmentent de 976 millions de francs et atteignent 34 milliards de francs en 1999. De même, le crédit destiné au versement de l'État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale augmente de 1,8 milliard de francs et s'élève à 20,4 milliards de francs en 1999.

*

* *

1998 - 1999 : RÉCAPITULATION DES PRINCIPAUX ÉCARTS DE CRÉDITS

(en millions de francs)

CHAPITRE PREMIER :
LA CHARGE DE LA DETTE PUBLIQUE,
UNE ÉVOLUTION TENDANCIELLE DÉSORMAIS MODÉRÉE

(en milliards de francs)

Avec 253,3 milliards de francs de crédits bruts et 16 milliards de francs de recettes d'ordre, la charge nette de la dette s'établirait en 1999 à 237,2 milliards de francs. Sa progression serait :

- de 2,4 milliards de francs (soit + 1,0%) par rapport à la loi de finances initiale pour 1998 (qui s'inscrivait en augmentation de 12,3 milliards de francs sur le résultat définitif constaté pour 1997) ;

- de 5 milliards de francs (soit + 2,2%) par rapport à l'évaluation révisée pour 1997, qui prévoit environ 232,2 milliards de francs de dépenses (soit seulement 9,7 milliards de francs de plus qu'en 1997).

En effet, la révision des recettes de l'exercice 1998, effectuée dans le cadre du présent projet de loi, conduit à évaluer à 20,2 milliards de francs le montant des recettes venant en atténuation des charges de la dette, au lieu de 13,8 milliards de francs dans l'évaluation associée à la loi de finances pour 1998. Par ailleurs, la charge brute de la dette serait supérieure de 3,8 milliards de francs à son évaluation initiale. Ainsi, au total, la charge nette de la dette en 1998 serait révisée en baisse à hauteur de 2,6 milliards de francs, ce qui affecte à due concurrence la mesure de l'évolution prévue en 1999.

Le projet de loi de finances pour 1999 confirme la rupture qui est apparue, depuis 1997, dans le rythme de progression de la charge de la dette de l'État. Alors que, depuis le début des années quatre-vingt-dix, la charge de la dette augmentait chaque année d'environ 20 milliards de francs ⁽²⁾, un ralentissement est apparu dès 1996, avec une augmentation limitée à 13,7 milliards de francs.

En 1997, la charge brute de la dette n'a progressé que de 900 millions de francs, sous l'effet d'une réduction de près de 3 milliards de francs des intérêts dus au titre des bons du Trésor à court terme et de 3 milliards de francs également des intérêts dus au titre des bons du Trésor à moyen terme. Conjugués à l'érosion tendancielle de la charge de la dette non négociable, ces mouvements ont partiellement compensé l'alourdissement de la charge de la dette à long terme.

CHARGE DE LA DETTE

(en millions de francs)

(a) FSC : Fonds de stabilisation des changes ; FSR : Fonds de soutien des rentes. Leurs activités donnent lieu à des ressources et des charges budgétaires, qui ne font pas l'objet de prévision en loi de finances.

(b) Dont rémunération des créances de TVA. Le chapitre 12-06 est supprimé depuis la loi de finances pour 1998.

(c) Ligne de recettes non fiscales retraçant les recettes en atténuation des charges de la dette et des frais de trésorerie.
Montant hors FSC (sous-ligne 806-72 jusqu'à 1996 ; ligne 817-02 à partir de 1997).

(d) Sous-lignes 499-05 et 499-03 de la ligne 499 des recettes non fiscales jusqu'à 1996 ; ligne 411-02 à partir de 1997.

Dans son rapport spécial sur le budget des Charges communes établi à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1998, votre Rapporteur spécial avait estimé que " l'année 1998 marque [...] une légère accélération " de la charge de la dette. L'évaluation associée au présent projet de loi de finances suggère que cette accélération n'était, en fait, que transitoire.

Par ailleurs, il ne serait pas impossible que la charge nette de la dette en 1998 soit une nouvelle fois révisée à la baisse à l'occasion du collectif de fin d'année. Dans ces conditions, la progression de la dette en 1998 serait moins élevée que 9,7 milliards de francs, tandis que - par effet de symétrie - sa progression en 1999 serait plus élevée que 5 milliards de francs. Un tel mouvement, s'il était avéré, tendrait à égaliser les taux de croissance respectifs de la charge de la dette entre 1998 et 1999, montrant ainsi que cette charge pourrait se situer désormais sur un chemin de croissance tendanciel d'environ 7 milliards de francs par an.

Ainsi, la réduction progressive du déficit budgétaire et la baisse des taux d'intérêt enregistrée depuis quelques années se conjuguent pour limiter la part des marges de man_uvre de la politique budgétaire " préemptée " par l'alourdissement du service de la dette.

Pour autant, la forte diminution du besoin de financement de l'État en 1999 ne saurait masquer l'accroissement persistant de l'encours de dette (I). La politique de modernisation entreprise depuis plus de dix ans devrait permettre de couvrir ce besoin de financement dans de bonnes conditions, dans un contexte concurrentiel rendu plus sévère par le " passage à l'euro " (II). Par ailleurs, la relative modération de la charge de la dette suggère que le ratio d'endettement public pourrait être stabilisé dans les prochaines années (III).

I.- EN 1999, LE BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT SE RÉDUIRAIT, MAIS LA DETTE CONTINUERA DE CROÎTRE

Intuitivement, le lien entre le déficit budgétaire et l'accroissement de la dette de l'État est évident. Le déficit ne représente rien d'autre que l'excédent des charges supportées par l'État sur les ressources qu'il perçoit. L'article d'équilibre du projet de loi de finances vise justement à autoriser le ministre chargé du budget à procéder à des emprunts " pour couvrir l'ensemble des charges de trésorerie ", en particulier celles qui ne peuvent être couvertes par des ressources permanentes.

Pour autant, le déficit budgétaire tel qu'il est déterminé par la loi de finances ne peut expliquer en totalité les variations annuelles de l'encours de dette. D'une part, le déficit " en exercice ", relatif à l'exercice budgétaire, n'est pas égal au déficit " en gestion ", qui porte sur l'année calendaire ; seul celui-ci peut permettre de déterminer la contribution annuelle du déficit à la dette. D'autre part, l'État enregistre des flux nets de dettes qui concourent à la variation totale de la dette indépendamment de toute traduction budgétaire.

Un exercice budgétaire se déroule sur trois années calendaires : certaines dépenses sont payées par anticipation l'année précédente ; l'essentiel du budget s'exécute au cours de l'année éponyme ; certaines dépenses et recettes sont enregistrées l'année suivante, au cours de la " période complémentaire ". Réciproquement, une année calendaire voit s'exécuter trois exercices budgétaires distincts : l'exercice précédent (pour sa période complémentaire), l'exercice principal et l'exercice suivant (pour les dépenses payées par anticipation).

EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES EN 1997 (y compris FMI et FSC)

(en millions de francs)

(a) Source : Situation résumée des opérations du Trésor (SROT) au 31 décembre 1997.

(b) Dépenses payées par anticipation en 1996. Source : SROT au 31 décembre 1996.

(c) Solde de la période complémentaire en 1998. Source : SROT au 28 février 1998.

L'évaluation des flux nets de dette est délicate. Elle ne peut reposer sur la présentation traditionnelle de l'encours de la dette de l'État, telle qu'elle figure, par exemple, dans le tableau de la page 26 du présent rapport spécial. En effet, la dette y est considérée sous l'angle de ses instruments de financement : titres de la dette négociable (OAT, BTAN et BTF) et postes de la dette non négociable (engagements de l'État, comptes des correspondants du Trésor, etc.). Au contraire, la notion de " flux net de dette " se réfère au fait générateur de l'endettement, indépendamment de son mode de financement. A ce titre, la prise en charge par l'État, certaines années, d'engagements divers - créances de TVA, emprunts repris à divers organismes, etc. - participe clairement des flux nets de dette enregistrés ces mêmes années.

La détermination des flux annuels nets de dette et leur interprétation nécessitent d'une part, de définir précisément le périmètre retenu pour la mesure de la dette, d'autre part d'analyser dans le détail la nature des opérations de trésorerie effectuées au cours de l'année calendaire.

Dans l'ensemble de ce rapport, la dette de l'État est définie comme la somme des agrégats suivants, inscrits au tableau I. " Éléments d'actif et de passif " de la Situation résumée des opérations du Trésor (SROT), qui est publiée chaque mois au Journal officiel :

- les titres de la dette négociable, hors titres émis au profit du Fonds de soutien des rentes (qui n'ont pas vocation à être vendus sur le marché et qui ne portent pas intérêt) ; ces titres sont détaillés dans les tableaux F, G et H du document de développement n° 1 de la SROT ;

- plusieurs agrégats de dette non négociable, dont certains sont détaillés dans les tableaux du document de développement n° 1 de la SROT :

w les engagements divers de l'État (tableau I) ;

w les bons du Trésor sur formule (tableau J) ;

w les bons du Trésor souscrits par des organismes internationaux (tableau K) ;

w les dépôts des correspondants et des particuliers (tableau L) ;

w les concours de la Banque de France au Trésor ;

w la dette résultant de l'émission des monnaies métalliques.

ENCOURS DE LA DETTE DE L'ÉTAT AU 31 DÉCEMBRE (a)

(en milliards de francs)

(a) Hors titres émis au profit du Fonds de soutien des rentes (FSR). Source pour les années 1990 à 1997 : SROT au 31 décembre. Source pour les années antérieures : Compte de la dette publique.

(b) Concours de la Banque de France au Trésor (= dette du Trésor) - compte courant du Trésor à la Banque de France (= créance du Trésor).

(c) Valeur des titres pris en pension - valeur des titres mis en pension. Ces créances nettes, venant en atténuation de la dette de l'État, sont affectées d'un signe (-).

(d) Depuis 1990, est prise en compte uniquement la dette résultant de l'émission des monnaies métalliques.

Par ailleurs, pour tenir compte des modalités de gestion de la dette par le Trésor, il est effectué une " consolidation " entre le concours de la Banque de France au Trésor et le compte courant du Trésor à la Banque de France, afin de raisonner en termes de dette nette de la position créditrice du Trésor auprès de la Banque de France. Dans le même esprit, le montant des créances résultant des prises en pension de titres publics par le Trésor est défalqué du montant brut de la dette.

Le tableau présenté page 29 permet d'analyser, depuis 1990, les facteurs de l'endettement de l'État. Il permet, dans un premier temps, d'isoler l'accroissement de dette résultant du déficit en gestion de l'accroissement résultant d'un flux net de dettes. Leurs contributions respectives peuvent connaître de fortes variations d'une année sur l'autre.

Ainsi, alors que le déficit en gestion est quasiment identique entre 1990 et 1991, un flux d'endettement net négatif permet de limiter à 83 milliards de francs l'accroissement de la dette de l'État. Réciproquement, la diminution sensible du déficit en gestion de l'année 1994 (à hauteur de 30 milliards de francs) est plus que compensée par un flux d'endettement net positif de 155 milliards de francs, qui porte l'accroissement annuel de la dette à la valeur record de + 443 milliards de francs cette année là.

Par ailleurs, le tableau permet d'identifier précisément les facteurs élémentaires d'endettement. Certes, certaines années, les " opérations diverses relatives à la dette ", qui regroupent un ensemble de facteurs d'endettement difficilement identifiables, peuvent porter sur des montants non négligeables : + 19,9 milliards de francs en 1990, - 16,8 milliards de francs en 1994, - 10,7 milliards de francs en 1995. Il n'en reste pas moins que l'on discerne l'impact des événements suivants :

- la prise en charge par l'État de la dette de la SODEVA (Société de développement de véhicules automobiles, qui avait pris en charge une partie de la dette de Renault envers la Caisse française de développement industriel) en 1990, pour 7,75 milliards de francs (ligne 1.b) ;

- la prise en charge des premières créances de TVA en 1993, pour 57,4 milliards de francs (ligne 1.b) ; l'amortissement d'une partie de ces créances dès l'année 1993, pour 23,5 milliards de francs (ligne 1.c) ;

- la prise en charge des créances de TVA en 1994, pour 24,2 milliards de francs (ligne 1.b) ; l'amortissement d'une partie de ces créances en 1994, pour 18,9 milliards de francs (ligne 1.c) ;

ANALYSE DES FACTEURS DE VARIATION DE LA DETTE DE L'ÉTAT ^{(a) (b)}

(en milliards de francs)

(a) Dans le tableau, les nombres sont affectés d'un signe (+) lorsqu'ils accroissent la dette, d'un signe (-) lorsqu'ils la font décroître.

(b) Les lignes A, B, C, D, 1, 2 et 3 sont calculées à partir de la SROT, Document de développement n° 2, tableau D " Opérations diverses " ; les lignes a, b et c sont calculées à partir du Compte général de l'administration des finances (CGAF).

(c) En 1994, la reprise par l'État de la dette de l'ACOSS (110 milliards de francs), amortie l'année même, a donné lieu directement à la constatation d'une perte sur engagement (ligne 2b du tableau), par débit du compte 667.8 " Pertes diverses sur emprunts et engagements ", sans transiter par le compte 482.7 " Engagements à répartir sur plusieurs exercices " (lignes 1.b et 1.c du tableau).

Sources : SROT au 31 décembre, Compte général de l'administration des finances

- l'amortissement décroissant, sur l'ensemble de la période 1990-1997, de divers engagements repris par l'État en 1988 et 1989 : Fonds spécial de grands travaux (15,8 milliards de francs d'encours à l'origine), Caisse d'amortissement pour l'acier (9,2 milliards de francs), Caisse nationale de l'industrie (11,9 milliards de francs), Caisse nationale des banques (12,5 milliards de francs), Fonds d'intervention sidérurgique (16,4 milliards de francs).

Enfin, le tableau permet de constater que le rythme de traitement des règlements bancaires et la fluctuation des encaisses peuvent avoir une influence de plusieurs milliards de francs sur l'encours de dette.

L'analyse des facteurs d'endettement ne suffit pas à décrire les opérations que doit effectuer le Trésor pour couvrir, chaque année, l'ensemble des charges de trésorerie supportées par l'État. Aux besoins découlant de l'exécution des lois de finances durant l'année calendaire, il faut en effet ajouter les charges résultant de l'amortissement des dettes et engagements arrivés à échéance.

Votre Rapporteur spécial se réjouit que, comme les années précédentes, puisse être publié dans le présent rapport un tableau de financement du Trésor portant à la fois sur les résultats définitifs de l'année écoulée, sur les prévisions initiales de l'année en cours et, surtout, sur le financement prévisionnel de l'année à venir. C'est, en effet, en fonction de sa configuration que sont bâties certaines des hypothèses relatives à la détermination de la charge de la dette en 1999.

Pour autant, le tableau de financement du Trésor pour 1999 qui est ici présenté ne saurait préjuger ni des besoins qui seront effectivement constatés durant l'exécution des lois de finances en 1999, ni des modalités définitives visant à couvrir ces besoins. Celles-ci seront arrêtées par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie au début de janvier 1999. A la date d'élaboration du présent rapport, le tableau de financement pour 1999 ne peut donc prétendre correspondre qu'à des hypothèses purement conventionnelles.

Après le sommet constaté en 1997 (644,6 milliards de francs), le besoin de financement à moyen et long terme de l'État reviendrait à environ 608 milliards de francs en 1998 et près de 528 milliards de francs en 1999.

TABLEAU DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT (y compris FMI et FSC)

(en milliards de francs)

(a) Avant opérations de pensions. Une contribution positive des avoirs nets du Trésor à la couverture du besoin de financement se traduit par la diminution de ces avoirs, ce qui explique l'intitulé de la ligne correspondante dans le tableau. Ainsi, un signe (+) indique que les avoirs nets du Trésor ont diminué, ce qui équivaut à une apport de ressources ; réciproquement, un signe (-), qui traduit une augmentation des avoirs du Trésor, signifie qu'une partie des ressources disponibles a été utilisée à cette fin et n'a donc pu servir à couvrir le besoin de financement.

Sources : SROT, Compte de la dette publique, Situation mensuelle des opérations du Trésor au 31 décembre.

· La forte diminution du déficit budgétaire en gestion, constatée à la fin de l'année 1997, a réduit à due concurrence le besoin de financement de l'État. Pour leur part, les charges de trésorerie afférentes au remboursement des emprunts et engagements arrivés à échéance sont restées similaires, en exécution, au montant prévu initialement.

En particulier, l'année 1997 a vu le remboursement du solde de l'emprunt 6% 1997, dit " emprunt Balladur ", dont le tableau ci-après retrace l'historique. Comme votre Rapporteur spécial l'avait indiqué dans son précédent rapport, établi dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 1998, le coût de l'emprunt " Balladur " pour les finances publiques peut être évalué à 3 milliards de francs environ : 2,2 milliards de francs au titre des dépenses fiscales consenties pour faciliter son placement (exonération des plus values de cession de parts d'OPCVM investies dans cet emprunt, exonération des intérêts perçus lorsque les titres sont détenus dans des plans d'épargne en actions) ; 850 millions de francs au titre des commissions de placement.

HISTORIQUE DE L'ENCOURS DE L'EMPRUNT BALLADUR

Les amortissements des autres titres obligataires arrivés à échéance se sont élevés à 94,77 milliards de francs en valeur nominale. Six lignes ont été ainsi amorties : emprunt TRA février 1985 (0,725 milliards de francs), OAT 9,9% décembre 1997 (19,1 milliards de francs), OAT 9,7% décembre 1997 (25,1 milliards de francs), OAT 8,5% juin 1997 (22,6 milliards de francs), emprunt TRA décembre 1997 (20,9 milliards de francs), OAT en écus 8,5% mai 1997 (6,34 milliards de francs). Par ailleurs, la rente 4,5% 1952 à capital garanti a donné lieu à 22 millions de francs de remboursements et les comptes retraçant les échéances à court terme ont été débités (pour leur solde net) de 7 millions de francs.

Les amortissements de BTAN se sont élevés à 167,54 milliards de francs en valeur nominale. Quatre lignes ont été amorties : BTAN 8,5% mars 1997 (40,3 milliards de francs), BTAN 8,5% novembre 1997 (53,4 milliards de francs), BTAN en écus 7,5% mars 1997 (8 milliards de francs), BTAN 7,25% août 1997 (65,8 milliards de francs).

Les engagements divers de l'État ont donné lieu à 15,47 milliards de francs d'amortissements, dont 4,8 milliards de francs au titre des créances de TVA et 5,8 milliards de francs au titre des primes de plans d'épargne populaire (PEP). Par ailleurs, 2,86 milliards de francs d'engagements vis-à-vis des rapatriés ont été amortis via le budget général (chapitre 46-91, article 20, du budget des Charges communes).

Au total, les charges de trésorerie ont représenté 263,95 milliards de francs au titre du déficit en gestion et 380,6 milliards de francs au titre des remboursements et amortissements.

· Pour couvrir ces charges de trésorerie, l'État a eu recours à des émissions d'OAT, à hauteur de 334,4 milliards de francs en valeur nominale et à des émissions de BTAN, à hauteur de 293,6 milliards de francs en valeur nominale :

- quatre nouvelles lignes d'OAT ont été créées, recueillant un montant total de 275,8 milliards de francs ;

- six lignes d'OAT préexistantes ont été abondées par émission de titres assimilables, pour un montant total de 58,6 milliards de francs ;

- quatre nouvelles lignes de BTAN ont été créées, recueillant un montant total de 194,1 milliards de francs ;

- trois lignes de BTAN préexistantes ont été abondées par émission de titres assimilables, pour un montant total de 99,5 milliards de francs.

Les montants émis représentent respectivement 16,1 milliards de francs et 14,4 milliards de francs de plus que ce qui était prévu, en début d'année, par le programme prévisionnel de financement du Trésor. Cet " excédent " de ressources à moyen et long terme a permis de maintenir étale l'encours des BTF, alors qu'un accroissement d'environ 20 milliards de francs était prévu dans le programme prévisionnel. De même, les avoirs nets du Trésor à la Banque de France ont pu être accrus de plus de 23 milliards de francs. Par ailleurs, les dépôts des correspondants du Trésor se sont accrus de 19 milliards de francs.

En 1998, le besoin de financement serait réduit de 36 milliards de francs par rapport à 1997, sous l'effet de plusieurs phénomènes divergents :

- une réduction du déficit budgétaire, dont l'évaluation quantitative ne peut qu'être imprécise. En effet, par convention, les déficits en gestion pris en compte dans le tableau de financement pour les exercices en cours (1998) et à venir (1999) sont pris égaux aux déficits en exercice des années éponymes. Il est impossible de connaître actuellement le montant des dépenses et recettes effectuées en 1999 au titre de la période complémentaire de l'exercice 1998, le montant des dépenses et recettes effectuées en 2000 au titre de la période complémentaire de l'exercice 1999, et le montant des dépenses de l'exercice 1999 payées par anticipation en 1998. Le déficit 1998 en exercice devrait être inférieur de 10 milliards de francs environ au déficit 1997 en exercice ;

- une diminution d'environ 30 milliards de francs des amortissements de titres de la dette négociable, qui recouvre une forte diminution des amortissements d'OAT et une augmentation des amortissements de BTAN ;

- une stabilisation de l'amortissement des engagements repris par l'État, à 15,4 milliards de francs environ.

Au total, le besoin de financement de l'État en 1998 s'élèverait à 608 milliards de francs. Le programme indicatif de financement pour 1998 indique que ces charges de trésorerie devraient être couvertes par l'émission de 320 milliards de francs d'OAT et 270 milliards de francs de BTAN - ces montants s'entendant des recettes en trésorerie, nettes des éventuels rachats effectués sur le marché - et par un solde net positif des émissions de BTF de 18 milliards de francs.

Eu égard aux observations méthodologiques présentées ci-avant, le déficit retenu pour construire le tableau de financement du Trésor passerait de 257,8 milliards de francs (prévision de la loi de finances initiale pour 1998) à 236,6 milliards de francs (prévision de la loi de finances initiale pour 1999), soit une diminution de 21,2 milliards de francs.

En 1999, l'amortissement des emprunts et engagements arrivés à échéance devrait représenter une charge de trésorerie de 291 milliards de francs, au lieu de 350 milliards de francs en 1998. Cependant, comme les deux années précédentes, les amortissements resteraient en 1999 très supérieurs au déficit. Leur forte diminution est la résultante de trois mouvements de sens différents.

Les amortissements de titres longs s'élèveraient à 84,3 milliards de francs, au lieu de 71,2 milliards de francs en 1998. Seraient ainsi amorties les lignes suivantes :

- OAT à taux variable TMB (janvier 1999) : 23,9 milliards de francs ;

- emprunt 11% février 1985 prorogé : 6,1 milliards de francs ; émis en février 1985 pour une durée de 7 ans, cet emprunt offrait à ses détenteurs la possibilité d'obtenir, de leur seul gré, entre le 1^er décembre 1991 et le 31 janvier 1992, la prorogation de leurs titres jusqu'au 21 février 1999. Seuls 372 millions de francs ont été amortis à l'échéance normale de février 1992, le solde étant prorogé à la demande des créanciers ;

- OAT 8,125% (mai 1999) : 54,3 milliards de francs.

Les amortissements de BTAN, composante majeure de la dette à moyen terme, connaîtraient une diminution de près de 65 milliards de francs par rapport à 1998 : ils reviendraient à 198 milliards de francs environ. Ces BTAN sont répartis sur trois lignes d'importance fort inégale :

- BTAN 4,75% avril 1999 : 124,15 milliards de francs ;

- BTAN 7,00% novembre 1999 : 58,7 milliards de francs ;

- BTAN 5,0% mars 1999 : 2,3 millions d'écus soit 15,1 milliards de francs pour un taux de change de l'écu égal à 6,62 francs ⁽³⁾.

Enfin l'amortissement des engagements repris par l'État diminuerait sensiblement, à 8,7 milliards de francs. En l'absence de reprise par l'État de nouveaux engagements, ces charges de trésorerie tendent à décroître régulièrement, sauf événement exceptionnel. A cet égard, l'année 1997 avait enregistré l'effet du décaissement anticipé des primes d'épargne populaire pour les plans ouverts en 1990, à hauteur de 5,8 milliards de francs environ.

Le programme prévisionnel de financement pour 1999 prévoit que les ressources de trésorerie seront constituées par 290 milliards de francs d'OAT et 240 milliards de francs de BTAN, ces évaluations portant sur les entrées nettes en trésorerie, après prise en compte des pertes et profits à l'émission, qui découlent des choix techniques retenus pour chaque ligne émise.

Votre Rapporteur spécial rappelle que l'encaissement des coupons courus à l'émission vient abonder les recettes budgétaires de l'exercice et de la gestion en cours. Dans le tableau de financement, les coupons courus ne figurent donc pas aux lignes relatives aux ressources procurées par les OAT et les BTAN : ils sont inclus dans l'évaluation du déficit, dont ils atténuent le montant.

Les principales hypothèses de ressources de trésorerie et de recettes budgétaires établies par la direction du Trésor sont récapitulées dans le tableau ci-après. Il convient de rappeler, là encore, que les chiffres présentés doivent être interprétés avec la plus grande prudence, compte tenu du caractère très conventionnel des hypothèses effectuées à ce stade de l'année.

ÉMISSION DE TITRES, RESSOURCES EN TRÉSORERIE ET RECETTES BUDGÉTAIRES EN 1999

(en millions de francs)

Par ailleurs, la dette financière à court terme devrait subir une transformation de structure importante. L'article 78 du présent projet de loi de finances, rattaché au budget des Charges communes, prévoit que La Poste pourra désormais assurer elle-même la conservation et la gestion des avoirs créditeurs des comptes courants postaux (CCP), actuellement déposés auprès du Trésor en vertu de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications.

La mise à disposition de La Poste des fonds privés des CCP se traduirait, pour le Trésor, par une diminution des dépôts des correspondants, qui devrait être compensée à due concurrence par l'obtention de ressources nouvelles.

Il est, à ce stade, envisagé de procéder au transfert de 30 milliards de francs environ chaque année, montant modulable selon le contexte de marché. Le financement de ce transfert s'effectuerait par un solde positif des émissions nettes de BTF en 1999, pour environ 27 milliards de francs.

L'accroissement de l'encours des BTF s'effectuerait grâce à l'augmentation du montant moyen des adjudications hebdomadaires de BTF. Pour un montant de 30 milliards de francs, l'augmentation de l'encours de BTF adjugé au cours des séances d'adjudication, chaque lundi, devrait être relevé d'environ 650 millions de francs en moyenne. Ceci représente environ 5% du montant moyen des adjudications. Ainsi, le financement du transfert vers La Poste des fonds privés des CCP ne semble pas susceptible de déséquilibrer le marché des titres courts.

L'échéancier de la dette négociable à moyen et long terme, tel qu'il est déterminé à la dernière date connue (30 septembre 1998), masque une tendance de fond à l'alourdissement du volume de titres à amortir chaque année.

En effet, le tableau et le graphique présentés ci-après ne peuvent tenir compte que de l'encours et de la structure de la dette tels qu'ils sont définis aujourd'hui. L'ampleur des déficits des années à venir ainsi que les modalités de leur financement sont, par nature, éludés.

Certes, des inflexions particulières peuvent se manifester d'une année sur l'autre, réduisant ou augmentant temporairement le besoin de financement déterminé annuellement. Cependant, le volume de BTAN, titres d'échéance moyenne (2 à 5 ans), comme celui des OAT, titres à échéance longue, a vocation d'une part, à " glisser " progressivement sur l'axe du temps au gré du refinancement de la dette, d'autre part à s'accroître à due proportion des déficits futurs.

Cette forte contrainte justifie pleinement les orientations de la modernisation engagée en 1985 en matière d'émission et de gestion de la dette de l'État. Cette gestion active vise, entre autres objectifs, à réduire l'amplitude des fluctuations inter-annuelles, mais surtout intra-annuelles des remboursements de titres échus. Elle participe également de l'ensemble des mécanismes visant à rendre attractive la dette de l'État pour les investisseurs, dans un contexte qui sera désormais beaucoup plus concurrentiel.

ÉCHÉANCIER DE LA DETTE NÉGOCIABLE À LONG ET MOYEN TERME ^(a)
(selon l'encours au 30 septembre 1998, hors réserve du FSR)

Source : bulletin mensuel Valeurs du Trésor, n° 101, octobre 1998.

II.- LA PARTICIPATION À LA TROISIÈME PHASE DE L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE JUSTIFIE DE POURSUIVRE LES EFFORTS DE MODERNISATION DE LA DETTE DE L'ÉTAT

Engagée depuis une quinzaine d'années, la politique de modernisation de la dette de l'État voit son fondement conforté par la participation de la France à la troisième phase de l'Union économique et monétaire, dont les chefs d'État et de gouvernement, réunis en sommet extraordinaire à Bruxelles, le 2 mai 1998, ont tracé les contours.

La rénovation des titres émis par l'État, la structuration d'un réseau de " spécialistes en valeur du Trésor ", chargés de conseiller l'État dans sa politique d'émission, de contribuer au placement des emprunts et d'animer le marché, la constitution d'un marché secondaire actif et liquide sont autant d'atouts dans un marché européen des capitaux désormais plus ouvert, où les barrières de change seront supprimées au 1^er janvier 1999. La politique d'émission doit cependant continuer de s'adapter pour répondre au mieux aux besoins des investisseurs, tandis que le bon fonctionnement du marché secondaire doit contribuer à rendre toujours aussi attractive la dette publique française.

Depuis 1989, date de la première émission d'une OAT libellée en écus, le Trésor poursuit une politique dynamique de développement de son endettement en écus. En février 1993, il a procédé à la première émission d'un BTAN en écus à échéance de 5 ans ; en février 1995, le Trésor a émis la première souche de BTAN en écus à échéance de 2 ans.

Le Trésor a également institutionnalisé ses interventions sur le marché de l'écu, en publiant en 1992 un programme d'émission qui affichait l'objectif d'émettre 15% de sa dette en écus. Soucieux de ne pas peser sur un marché qui semblait ne pouvoir absorber que difficilement un tel volume de titres, le Trésor a substitué à cet objectif quantitatif, en 1994, un engagement en termes de régularité. Le programme d'émission prévoyait alors une adjudication en écus tous les deux mois.

Cette périodicité a été réduite à partir de l'année 1996, où le programme prévisionnel de financement prévoyait que le Trésor réaliserait tous les mois une adjudication d'OAT ou de BTAN en écus. Enfin, à partir du 1^er juillet 1997, les adjudications mensuelles de titres en francs et en écus ont été fusionnées.

Depuis avril 1996, le Trésor a créé plusieurs lignes d'OAT et de BTAN en francs et en écus de mêmes caractéristiques, en termes de coupon comme de maturité, de façon à assurer une assimilation automatique des lignes en francs et en écus au 1^er janvier 1999.

La maturité des titres en écus émis par le Trésor français s'étend du très court terme (pensions sur titres) au très long terme (OAT à 30 ans). Le montant total de la dette libellée en écus atteint, au 30 septembre 1998, près de 150 milliards de francs pour les OAT et 110 milliards de francs pour les BTAN, soit 7% de l'encours total de la dette négociable. Dans le rapport annuel pour 1997 sur les valeurs du Trésor, celui-ci estime que " la dette publique française a ainsi acquis le statut de référence incontestée sur le marché de l'écu. En début d'année 1998, la France détient 55% des parts de marché des émetteurs souverains sur l'écu, contre 14% pour l'Italie et 12% pour le Royaume-Uni ".

L'engagement du Trésor sur le marché de l'écu répond plus au souci " politique " de développer ce marché et d'y assurer une présence française qu'au souci de minimiser le coût de la dette.

Le rapport annuel 1997 sur les valeurs du Trésor estime que " ces émissions en écu ont été réalisées à des conditions financières intéressantes. Globalement, l'appréciation du franc contre écu a plus que compensé l'éventuel écart de rendement servi. Il est aussi arrivé que des émissions en écu soient réalisées dans des conditions de taux plus favorables que des émissions en francs de même échéance ".

Dans la réponse qu'il avait reçue à son questionnaire budgétaire portant sur la loi de finances pour 1998, votre Rapporteur spécial avait noté une position plus nuancée : " il est impossible de faire un réel bilan financier de la politique d'émission dans son ensemble tant que tous ces emprunts n'ont pas été remboursés. [...] Le bilan strictement financier de la politique d'émission est soumis à un certain nombre d'hypothèses (évolution des taux de change et des taux d'intérêt) qui s'opposent aujourd'hui à une appréciation objective ".

Les taux observés sur les segments moyen et long du marché de l'écu sont, en effet, habituellement supérieurs à ceux observés sur les mêmes échéances des marchés nationaux. L'endettement en écus conduit donc, en règle générale, à un surcoût pour l'émetteur.

Par ailleurs, l'émetteur supporte éventuellement un risque de change, tant en ce qui concerne le versement des intérêts annuels que le remboursement du capital. Il peut, en particulier, tirer profit d'une appréciation de sa monnaie nationale face à l'écu, phénomène qu'a connu la France depuis quelques années.

Cependant, le mois d'octobre 1997 a vu un changement structurel dans les conditions de taux observées sur le marché de l'écu. Jusqu'à cette date, on observait un écart de taux positif en faveur des titres libellés en francs : les titres en écu devaient supporter une " prime de risque " d'environ 50 points de base, due pour l'essentiel au volume encore restreint de ce segment de marché et au statut très spécifique de l'écu.

En octobre 1997, les banques centrales des principaux pays du " noyau dur " du Système monétaire européen (SME) - dont la Banque de France - ont décidé d'augmenter leurs taux directeurs. L'objectif affiché était de faciliter la convergence des économies européennes, en partageant notamment les efforts de convergence en matière de politique monétaire entre les pays du " noyau dur " du SME et les pays d'Europe du sud. Les premiers pratiquaient des taux d'intérêt bas, grâce à la crédibilité de leur politique monétaire et à cause d'une conjoncture économique peu porteuse. Les seconds, au contraire, étaient obligés de maintenir depuis de nombreuses années des taux d'intérêt beaucoup plus élevés, à cause d'une crédibilité insuffisante de leurs autorités monétaires et budgétaires, et du fait d'un positionnement favorable dans le cycle conjoncturel en 1997.

Le mouvement des banques centrales a renforcé, pour les marchés, la perspective de bon achèvement de l'union monétaire, à échéance rapprochée, y compris pour des pays sur lesquels des doutes sérieux avaient été nourris précédemment. Le graphique ci-avant montre que la prime de risque s'est alors réduite à quelques points de base. En novembre 1997, le taux actuariel observé sur l'émission de l'OAT à 10 ans en écus s'est même avéré inférieur à celui observé sur l'OAT de même échéance libellée en francs.

Par la suite, les résultats du sommet de Bruxelles, le 2 mai 1998, ont réduit à néant la prime de risque des titres en écus. Il y a depuis lors une complète assimilation du marché de l'écu et du marché du franc, au moins en termes de conditions de taux.

Le fort positionnement du Trésor sur le marché de l'écu a visé, au-delà des incertitudes financières inhérentes à tout financement en " devises ", assurer une présence constante et appréciée de la signature de la République française sur les marchés européens.

Une nouvelle étape sera franchie dès la première fin de semaine de 1999 avec la conversion en euro de la totalité de la dette de l'État.

En décembre 1995, le sommet européen de Madrid avait décidé que les États participant à la troisième phase de l'Union économique et monétaire émettraient leur nouvelle dette en euro à compter du lancement de cette troisième phase, et qu'ils pourraient choisir librement les modalités de conversion en euro de leur dette négociable.

Le Trésor français et les acteurs de la place de Paris ont mis en place dès 1995 des structures de réflexion pour préparer cette échéance et définir ses modalités techniques. Par ailleurs, au mois de juillet 1997, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie faisait savoir que l'État convertirait en euro l'ensemble de sa dette négociable dès le 1^er janvier 1999. Les grandes lignes du processus de conversion étaient également proposées et ont été effectivement approuvées par le Parlement dans l'article 18 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ⁽⁴⁾ :

- les obligations du Trésor, qui se présentent sous la forme de coupures dématérialisées dotées d'une valeur nominale (généralement 2000 francs), seront converties en titres au nominal d'un euro ;

- les bons du Trésor, qui sont des titres dématérialisés dépourvus de valeur nominale, seront convertis en unité euro ;

- chaque ligne de titres verra sa valeur arrondie à l'euro inférieur ; pour compenser la perte ainsi subie, les porteurs recevront une soulte en espèces, valorisée au prix du marché ; la valeur nominale de cette soulte sera donc, dans tous les cas, inférieure à un euro ;

- la conversion sera appliquée automatiquement à l'ensemble du stock de dette négociable de l'État au cours de la première fin de semaine de janvier 1999 ; à partir du 4 janvier au matin, la dette existante anciennement libellée en francs ou en écus sera fongible avec la dette nouvellement émise en euro et elles seront négociées de la même manière sur les marchés de taux d'intérêt.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a également précisé que la première adjudication de bons du Trésor en euro aurait lieu dès le 4 janvier 1999. Par ailleurs, votre Rapporteur spécial rappelle que le taux de conversion de l'euro sera déterminé à la clôture des marchés, le dernier jour ouvrable de 1998.

L'article 18 de la loi du 2 juillet 1998 détermine le cadre juridique de la conversion en euro des titres de la dette. Il doit être complété par l'article 43 du projet de loi de finances pour 1999, qui prévoit d'autoriser le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à réaliser effectivement la conversion de la dette de l'État.

La force des positions occupées par le Trésor sur le marché de l'écu, puis de l'euro, est un enjeu important dans la perspective d'un contexte concurrentiel accru pour les émetteurs.

En effet, dans la zone euro, plusieurs émetteurs souverains seront présents en même temps sur le même marché, et devront offrir aux investisseurs des gages de transparence, de liquidité et de rémunération suffisamment attractifs pour couvrir à un coût modéré leurs besoins de financement.

Il est aujourd'hui difficile de prédire qui, de la France ou de l'Allemagne, sera en mesure d'occuper la place privilégié d'émetteur de référence au sein de la zone euro. L'encours des titres publics allemands représente 25% de l'encours total des titres publics dans la zone, alors que la part de la France est de 22%. La politique de modernisation des instruments de dette est bien antérieure en France, mais la crédibilité de l'Allemagne en matière de stabilité monétaire est assise depuis plus longtemps.

A l'avenir, ce dernier critère devrait avoir une importance moindre, puisque la conduite de la politique monétaire unique sera dévolue à la Banque centrale européenne. Des paramètres comme la liquidité de la dette d'État, la solidité de la position commerciale et financière extérieure, le volume de l'endettement public et la maîtrise de son accroissement, devraient devenir plus essentiels aux yeux des investisseurs.

Ainsi, certaines institutions financières, comme ABN-AMRO, envisagent sérieusement que l'avantage de taux qui bénéficie aujourd'hui aux obligations d'État allemandes par rapport aux OAT françaises (environ 7 centièmes de points de base) pourrait s'inverser au profit des titres français, tout en restant du même ordre de grandeur que précédemment.

Cependant, la solidité de la place financière de Paris sera également un élément déterminant. Le pilotage de la politique d'émission et de gestion de la dette de l'État nécessite, en effet, une étroite proximité entre le Trésor, les intermédiaires spécialisés dans les valeurs du Trésor (" Spécialistes en valeurs du Trésor ", ou SVT) et les investisseurs. Un affaiblissement de la place de Paris aurait pour conséquence de réduire les échanges réciproques d'information entre l'émetteur et les investisseurs, ce qui pourrait avoir des conséquences dommageables sur la bonne adéquation des titres proposés aux besoins manifestés, ainsi que sur les modalités de gestion de la dette qui concourent à améliorer sa liquidité.

La création d'un groupe de Spécialistes en Valeurs du Trésor (SVT) a été décidée en novembre 1986, dans le cadre des orientations stratégiques visant à moderniser la politique d'émission de la dette de l'État. Les SVT sont chargés d'assurer le placement des valeurs du Trésor et la liquidité du marché. Directement inspirés du modèle américain des Primary Dealers, les SVT s'engagent à respecter les termes d'un cahier des charges spécifique. Celui-ci, établi une première fois en 1986, a été révisé en 1994, 1997 et janvier 1998.

Aux termes de ce cahier des charges, les SVT doivent :

- assurer une parfaite liquidité du marché secondaire des valeurs du Trésor, en assurant un pourcentage minimum de transactions et en se portant acheteurs et vendeurs fermes sur les principales lignes, à prix affichés, pour des montants déterminés ; cependant, les SVT n'ont pas le monopole de la négociation de valeurs du Trésor ;

- participer à la formation de prix officiels représentatifs sur l'ensemble des valeurs du Trésor ;

- contribuer au bon déroulement des adjudications, en particulier en évaluant la demande du marché préalablement à chaque opération ; les SVT s'engagent à acquérir lors des adjudications au moins 2% des volumes annuels émis dans chacune des cinq catégories de titres (BTF, BTAN et OAT en francs, BTAN et OAT en écus) ;

- déployer des efforts commerciaux pour assurer le placement des valeurs du Trésor auprès de leur clientèle, en France et à l'étranger ;

- informer régulièrement le Trésor sur l'évolution des marchés et conseiller l'État sur sa politique d'émission.

En contrepartie de ces engagements, les SVT disposent de deux droits spécifiques par rapport aux autres intervenants sur le marché : ils peuvent présenter des offres non compétitives lors des adjudications, avant ou après la séance ⁽⁵⁾ ; ils peuvent démembrer et remembrer les OAT.

La sélection des SVT repose sur le niveau des fonds propres, et l'importance des équipes de négociation, de logistique et de vente implantées sur la place de Paris. En effet, la proximité des SVT et du Trésor est essentielle pour assurer une bonne adéquation entre les caractéristiques des titres proposés par le Trésor et les attentes des investisseurs. La direction du Trésor et les représentants des SVT sont en contact quotidien, ce qui permet au Trésor d'avoir, en temps quasi réel, accès au " sentiment " du marché et de surveiller les performances de ses titres.

La composition du groupe des SVT a d'ailleurs évolué. Il s'est élargi afin que soit représentée la diversité des établissements actifs à Paris sur les emprunts d'État, d'une part, afin que soit affirmée la présence de la signature du Trésor français auprès des grands investisseurs internationaux d'autre part. Ainsi, la dernière sélection de SVT, effectuée en avril 1998, a donné lieu à une augmentation des établissements non-résidents jouissant du statut de SVT : le groupe comprend, à l'heure actuelle, dix établissements français et dix non-résidents, dont cinq américains.

Cet intérêt des institutions financières non-résidentes pour le statut de SVT semble de bon augure pour que les titres d'État soient placés dans de bonnes conditions après la constitution du marché unifié des capitaux en euro.

· La durée moyenne de la dette est un paramètre important des conditions de financement de l'État. Le recours au compartiment long du marché permet de limiter l'exposition au risque de taux à l'occasion des opérations de refinancement des échéances amorties. Le recours au compartiment de court terme permet, en général, de profiter du niveau moins élevé des taux d'intérêt sur ce segment du marché.

L'arbitrage doit donc se faire entre sécurité et performance, synonyme en l'occurrence de moindre coût. De 1986 à 1993, dans le droit fil de la réforme structurelle de la dette, l'État a orienté de façon privilégiée ses nouvelles émissions vers le moyen-long terme. Ce mouvement de " consolidation " de la dette tendait à se dégager progressivement des anciennes ressources de financement et à adopter un profil de dette plus conforme aux " canons " de la gestion financière classique.

A partir de 1994, l'État a principalement cherché à stabiliser la durée moyenne de sa dette, en occupant de façon équilibrée l'ensemble des segments du marché. Cette politique n'exclut évidemment pas des inflexions, dont le tableau ci-après donne la mesure.

La part de la dette à court terme (moins d'un an) dans le total de la dette est d'ailleurs non négligeable. Depuis 1996, l'encours des BTF est quasiment stable, aux alentours de 270 milliards de francs. Pour 1999, les émissions nettes de BTF devraient montrer un solde positif de 28 milliards de francs, mais cette augmentation ne tendrait qu'à compenser la diminution d'une autre ressource à court terme, non négociable : les avoirs créditeurs des particuliers sur les comptes courants postaux.

DURÉE DE VIE MOYENNE DE LA DETTE NÉGOCIABLE EN FIN D'ANNÉE

· Dans sa politique de positionnement sur la courbe des taux, l'État est en fait contraint par sa place prépondérante sur le marché national. En juillet 1998, la part de l'État dans l'endettement intérieur total atteint 34,6%, alors que celle des sociétés est d'environ 33,7%. En termes de flux, les émissions brutes en francs de l'État sur les marchés intérieur et international pendant les neuf premiers mois de l'année 1998 se sont élevées à 272,9 milliards de francs, pour un montant total de 577,9 milliards de francs ; les émissions nettes ont atteint 132,5 milliards de francs, soit près de 66% d'un montant total de 201,3 milliards de francs.

Certes, la situation observée depuis 1996 est loin de ressembler à celle de 1995, où l'État avait assuré un volume d'émissions nettes en francs et en écus supérieur au volume total émis sur le marché intérieur et sur le marché international. Cependant sa présence sur le marché financier est largement prédominante, comme le montre le tableau ci-après.

ÉMISSIONS NETTES D'OBLIGATIONS EN FRANCS ET EN ÉCUS ^(a)

(en milliards de francs)

(a) Obligations stricto sensu et titres participatifs cotés à la Bourse de Paris. Émissions réalisées sur le marché intérieur et sur le marché international, nettes des amortissements et rachats de titres.

(b) Sur les neuf premiers mois de l'année (janvier - septembre).

Source : Banque de France, Bulletin mensuel.

Cette position de " faiseur de marché " n'a pas que des avantages. Elle oblige, entre autres, à ajuster soigneusement les volumes demandés sur les différents compartiments, entre le court, le moyen et le long terme.

L'État ne doit pas donner l'impression qu'il parie sur l'évolution des taux d'intérêt. Acteur prépondérant du marché, il contribue lui-même à la formation de la courbe des taux et ne peut considérer qu'elle est " exogène " à son comportement. Comme l'indique une réponse fournie au questionnaire budgétaire relatif au présent projet de loi de finances, " l'augmentation des volumes émis sur une maturité donnée conduit inévitablement les taux à la hausse sur cette maturité ".

Par ailleurs, il existe un obstacle technique à une réduction sensible et pérenne de la durée de vie de la dette de l'État. En rythme de croisière, le refinancement d'une dette de l'ordre de 3 000 milliards de francs et d'une durée de vie moyenne de 6 ans conduit à émettre chaque année 500 milliards de francs sur les marchés, à la seule fin de refinancer la dette arrivant à échéance. Le passage à une durée de vie plus faible reviendrait à obliger l'État à émettre chaque année un volume proportionnellement plus important (1 000 milliards de francs pour une durée de vie moyenne de 3 ans, par exemple). " Lever de tels montants pourrait perturber de façon significative les marchés obligataires en francs et faire peser un risque sur la capacité de l'État à se financer dans des conditions acceptables ".

Sur la base des trois produits standardisés que sont les BTF, les BTAN et les OAT, l'État a décliné son offre de titres de façon à satisfaire les besoins potentiels des investisseurs et à rendre ses émissions attractives.

En particulier, des OAT destinées aux particuliers sont émises chaque mois depuis 1994. Le Trésor vise ainsi à renouer avec la tradition des emprunts d'État placés directement auprès du public, alors que la politique de modernisation entreprise en 1985 avait conduit à fermer, dans les faits, l'accès du marché primaire des titres d'État aux particuliers.

Les OAT " personnes physiques " ne sont pas différentes des OAT destinées aux institutionnels. En effet, afin de bénéficier des avantages de l'assimilation, elles sont fongibles avec l'OAT de référence à dix ans émise le même mois auprès des investisseurs institutionnels, dès le règlement du premier coupon, qui est versé pro rata temporis. Le taux des OAT servies aux particuliers est donc fixé en fonction du taux moyen constaté lors de l'adjudication de l'OAT " institutionnels " sous-jacente. La période de souscription est en général de trois semaines.

Le placement des OAT " personnes physiques " fait l'objet d'une convention entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et les établissements garants. Le contrat portant sur la période octobre 1998- décembre 1998 indique que les établissements garants se sont engagés à placer au moins 1,96 milliard de francs sur une période limitée à trois mois du fait de la prochaine introduction de l'euro.

Une commission fixe de 40 francs est ajoutée au prix de l'OAT. En effet, le placement des OAT " particuliers " s'effectue principalement dans les guichets des réseaux bancaires, ce qui induit des coûts pour les établissements placeurs. Ces commissions, directement encaissées par les banques en même temps que le prix de souscription, sont cependant enregistrées en dépenses et en recettes dans la comptabilité de l'État. Les commissions représentent en effet la rémunération des banques par l'État et non par les souscripteurs, même si ceux-ci en supportent la charge.

Le placement des OAT auprès des personnes physiques reste au demeurant une procédure marginale dans le financement de l'État. Ils ne représentent, en 1997, que 0,3% environ de la dette négociable. Aux États-Unis, les savings bonds représentent au contraire près de 5% de l'endettement fédéral. En Allemagne, l'encours atteint 78,4 milliards de Deutschemark sur les Bundesschatzbriefe, titres réservés aux particuliers, dont la durée de vie à l'émission est comprise entre 5 et 7 ans.

PLACEMENT D'OAT AUPRÈS DES PERSONNES PHYSIQUES

(en millions de francs)

Il serait souhaitable que les efforts entrepris pour placer directement les titres d'État auprès des particuliers soient poursuivis et amplifiés. Il est permis de se demander si la politique tarifaire actuellement pratiquée est suffisamment attractive pour susciter l'intérêt bien compris des épargnants. Cependant, il est probable que le motif principal de désaffection pour la détention directe de titres publics réside dans les modifications apportées à la fiscalité des revenus de capitaux mobiliers par la loi de finances initiale pour 1996.

En effet, en vertu des dispositions de l'article 158-3 ancien du code général des impôts, les revenus d'obligations perçus pour les années antérieures à 1995 bénéficiaient d'un abattement forfaitaire de 16 000 francs pour les couples mariés soumis à imposition commune et de 8 000 francs pour les célibataires, veufs ou divorcés et les époux soumis à imposition séparée. Depuis l'imposition des revenus de l'année 1996, cet avantage fiscal est désormais réservé aux dividendes d'actions de sociétés françaises et au produit des parts de SARL ou d'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL).

La politique du Gouvernement, qui vise, à juste titre, à rééquilibrer la fiscalité du travail et la fiscalité du capital ne permet pas de prévoir qu'une évolution inverse pourrait être engagée prochainement sur ce point.

· Les titres à taux variable ont vocation à protéger l'investisseur contre le risque en capital qui résulte des fluctuations de taux. Plusieurs produits ont été conçus par le Trésor pour satisfaire à ces besoins, dont les taux étaient indexés :

- sur une référence courte : une moyenne de taux mensuels de BTF à 13 semaines (TMB), un taux révisable à périodicité trimestrielle fondé sur le taux de rendement des BTF (TRB) ;

- sur une référence longue, qui pouvait être le TRA (taux révisable en fonction des taux de rendement moyens mensuels des emprunts d'État à taux fixe d'échéance supérieure à 7 ans) ou le TME (taux de rendement d'un échantillon d'emprunts d'État sur le marché secondaire).

Ces produits se sont révélés être en décalage avec les souhaits des investisseurs vers la fin des années quatre-vingts. Par ailleurs, la stabilisation de la hausse des prix à un niveau modéré, la diminution générale des taux et leur moins grande volatilité ont rendu moins attractives les émissions de titres à taux variable. Ainsi, le Trésor a interrompu ses émissions à partir de novembre 1990.

· Pourtant, le souci de fournir aux investisseurs un produit simple à utiliser et performant, ainsi que la volonté d'occuper un segment du marché susceptible d'asseoir sa position comme émetteur de référence, ont amené le Trésor à concevoir, en 1996, une nouvelle OAT à taux variable. Cette OAT est indexée sur un nouvel indice de rendement des emprunts d'État à long terme, plus représentatif du marché des taux d'intérêt à long terme : le TEC 10 (" taux de l'échéance constante à 10 ans ").

L'indice TEC 10 est calculé quotidiennement par interpolation des taux observés sur les deux OAT encadrant au plus près la maturité exacte de 10 ans, dont l'encours est supérieur à 20 milliards de francs. Le TEC 10 est donc le taux de rendement d'une OAT fictive de maturité exactement égale à 10 ans. Il a été conçu pour être accessible à l'ensemble des investisseurs français et étrangers. La référence choisie par le Trésor est homogène à d'autres références largement connues des investisseurs internationaux, comme les Constant Maturities Treasuries aux États-Unis.

Les OAT TEC 10 sont dotées d'un coupon trimestriel. En effet, ces titres offrant l'intérêt de présenter un coupon proche du taux du marché, il a été jugé préférable d'opter pour un détachement trimestriel plutôt que pour un coupon " classique " à détachement annuel.

L'OAT TEC 10 à échéance du 25 octobre 2006 a été émise pour la première fois par syndication le 9 avril 1996. L'État a ensuite procédé régulièrement, et en fonction de la demande des investisseurs, à des abondements par adjudication. Une nouvelle ligne, à échéance du 25 janvier 2009, a été créée en mars 1997 pour compléter la gamme des titres indexés sur le TEC 10.

Au 30 septembre 1998, l'encours des deux lignes d'OAT TEC 10 s'établit à 122,71 milliards de francs, dont 77,98 milliards de francs pour l'OAT octobre 2006 et 44,73 milliards de francs pour l'OAT janvier 2009.

· Par ailleurs, l'article 19 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a autorisé l'indexation sur le niveau général des prix, dans des conditions fixées par décret, des titres de créance et des instruments financiers à terme mentionnés au 2° et au 4° de l'article premier de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières ⁽⁶⁾. Ainsi, le Trésor est désormais habilité à émettre des obligations indexées sur le niveau général des prix, dites encore " obligations indexées sur l'inflation ".

L'émission de titres indexés sur l'inflation a pour but de proposer aux investisseurs un support qui leur garantisse un rendement réel déterminé, assorti d'une part variable de rémunération visant à compenser le plus exactement possible l'érosion du capital due à la hausse générale des prix. L'investisseur ainsi protégé contre la dévalorisation de son capital est prêt à abandonner la prime de risque qui est généralement exigée pour se protéger contre le risque d'erreur dans la prévision d'inflation.

Les estimations effectuées par le Trésor et par plusieurs institutions financières de la place de Paris suggèrent que l'économie induite par l'émission d'une OAT indexée sur l'inflation pourrait atteindre près de 50 points de base par rapport à l'OAT à taux fixe de maturité comparable.

Le Trésor a procédé le 15 septembre 1998 au lancement de sa première OAT indexée sur l'inflation, dénommée " OATi ", dont les caractéristiques sont les suivantes :

- l'indicateur d'inflation retenu est l'indice des prix hors tabac de l'INSEE ;

- l'indexation repose sur la méthode dite " multiplicative " : le coupon est calculé en appliquant le taux facial du titre (3%) au capital revalorisé en fonction de l'indice d'indexation au moment du détachement du coupon ; par ailleurs, le montant du capital remboursé à l'échéance est lui aussi égal au montant nominal revalorisé de l'inflation écoulée sur l'ensemble de la durée de vie du titre désormais échu ;

- le taux facial retenu est égal à 3% ;

- le coupon est détaché chaque année, le 25 juillet.

L'encours de l'OATi juillet 2009 s'établit actuellement à 24 milliards de francs. L'État a annoncé qu'il abonderait cette ligne d'ici à la fin de l'année 1998. L'objectif affiché par le Trésor consiste à émettre au total un volume d'environ 100 milliards de francs. En ce sens, selon la direction du Trésor, " les OAT indexées n'ont pas vocation à devenir un instrument essentiel de la politique d'émission de l'État ". Cependant, " l'OATi 25 juillet 2009 constitue le premier point d'une future courbe des taux d'intérêt réels en euro, qui sera constituée progressivement ".

Compte tenu de la teneur de ces informations, publiées dans divers numéros du bulletin mensuel Valeurs du Trésor; votre Rapporteur spécial est amené à s'interroger sur la qualité de l'évaluation à 100 milliards de francs du volume total des OAT indexées. En effet, si comme l'affirme la direction du Trésor, l'État souhaite " assurer la liquidité traditionnellement attachée à l'ensemble des valeurs du Trésor ", il est permis de penser que l'encours des lignes concernées doit être d'au moins 30 milliards de francs, et plus vraisemblablement proche de 50 milliards de francs. Dans ces conditions, un volume total de 100 milliards de francs serait atteint avec deux lignes seulement.

Deux lignes sont insuffisantes pour constituer une courbe de taux véritablement représentative : une telle courbe doit au moins comporter des points sur les maturités de 30 ans, 10 ans et 5 ans, sans compter les échéances éventuellement inférieures. Il est vrai que l'intérêt de l'indexation en tant que protection contre l'inflation joue surtout sur le long terme. En ce sens, il est probable que les échéances de court terme ne devraient être concernées que de façon marginale, si tant est qu'elles le soient effectivement.

En définitive, votre Rapporteur spécial estime que le montant de 100 milliards de francs constitue un plancher plutôt qu'un plafond. D'ailleurs, si les titres indexés devaient rencontrer un réel succès, il serait dommage que l'État limite arbitrairement le recours à un instrument économique et apprécié des investisseurs. Pour l'instant, le recul est insuffisant pour juger de l'intérêt porté à l'OATi juillet 2009. Il convient cependant de noter que le taux réel du marché s'établit depuis quelques jours aux environs de 2,97%, contre un taux facial de 3%, ce qui constitue un signe encourageant.

Avec l'OATi juillet 2009, la République française est le premier émetteur souverain de la zone euro à proposer un titre indexé sur l'inflation. Cet outil ne pourra cependant trouver sa pleine efficacité que si, comme les autres titres publics français, il bénéficie de la politique de liquidité et de développement du marché secondaire de la dette, qui a été mise en place depuis 1985.

La rénovation du marché primaire de la dette publique devait se conjuguer à la modernisation de son marché secondaire. Il est, en effet, plus aisé de proposer des titres à des investisseurs si ceux-ci savent pouvoir les revendre à tout moment sur un marché secondaire actif, liquide et susceptible de leur apporter sans délai et sans décalage de cours trop important une contrepartie à l'achat. La fluidité du marché secondaire facilite le placement des titres sur le marché primaire.

Cette fluidité passe d'abord par la constitution de lignes dotées d'un encours important. Chaque investisseur ne détient alors qu'une part minime de l'encours total de la ligne, ce qui réduit le risque de déséquilibre du marché lorsque des transactions sont décidées. Le recentrage de la politique d'émission en faveur de titres assimilables, présentée dans l'encadré de la page 20, concourt à la nécessaire fluidité du marché secondaire, dont l'essor a d'ailleurs été considérable au cours des dernières années.

Après une contraction sensible en 1994, du fait du recul mondial des marchés obligataires provoqué par la hausse généralisée des taux d'intérêt, le volume des transactions sur titres d'État s'est à nouveau orienté à la hausse depuis 1995. Le volume enregistré en Sicovam en 1997 a atteint 120 070 milliards de francs, soit près de 80% des échanges totaux effectués par l'intermédiaire de Sicovam. Le marché des valeurs du Trésor est aujourd'hui reconnu comme le plus liquide au monde, après le marché américain.

Le graphique ci-après présente le volume quotidien des transactions dénouées en Sicovam (en moyenne mensuelle) pour les OAT et les bons du Trésor (BTF et BTAN), ainsi que le nombre total d'opérations effectuées. Ces indicateurs incluent les transactions réalisées de gré à gré et les transactions réalisées sur le marché réglementé de la Bourse de Paris. En revanche, ne sont pas présentées les transactions effectuées dans les deux centrales internationales de conservation de titres : Cedel et Euroclear. Celles-ci représentent un volume supplémentaire d'environ 10%.

De janvier à septembre 1997, le volume total d'échanges sur titres d'État effectué en Sicovam était stable, légèrement inférieur à 500 milliards de francs par jour. Les transactions se sont ensuite continuellement accrues jusqu'au record du mois de juillet 1998, où les échanges quotidiens ont atteint près de 807 milliards de francs. Les transactions sur bons du Trésor ont connu, ce mois là, un accroissement spectaculaire, passant de 292,1 milliards de francs à 466,1 milliards de francs ; elles compensaient ainsi la diminution des échanges sur OAT (341,1 milliards de francs au lieu de 393,2 milliards de francs en juin 1998). En août et septembre 1998, le niveau des transactions sur titres d'État s'est maintenu à un niveau particulièrement élevé, supérieur à 750 milliards de francs par jour.

La sécurité et la fiabilité des procédures de règlement-livraison des titres est un élément essentiel dans la décision d'investissement. La place de Paris, qui a beaucoup investi ces dernières années, bénéficie aujourd'hui d'un avantage comparatif important en Europe. Sur les 150 000 milliards de francs qui ont transité en 1997 par la Sicovam, 99,81% des capitaux ont été dénoués dans les délais requis, ce qui constitue, selon les termes du rapport annuel 1997 de la Sicovam, un " taux record au plan mondial ".

Selon les résultats de l'évaluation effectuée par la Banque centrale européenne (BCE) sur les systèmes de règlement-livraison des quinze pays membres de la Communauté européenne, publiés le 29 septembre dernier, le système français, RGV, est d'ailleurs le seul système de place des pays participant à l'euro qui satisfasse à l'ensemble des critères requis par la BCE pour la mise en _uvre de la politique monétaire en euro. Seul un autre système de place, celui de la Suède, remplit également tous les critères, mais ce pays a annoncé son intention de ne pas participer, pour l'instant, à la troisième phase de l'Union monétaire. H. Kuppers, directeur au Crédit agricole-Indosuez, estimait récemment, à cet égard, que " la qualité des systèmes de place [...], qui sont maintenant bien rodés, est un atout supplémentaire de sécurisation des opérations. Les clients étrangers, notamment américains et japonais, y sont très sensibles " ⁽⁷⁾.

Le développement de la pension livrée a affirmé la part des titres d'État dans le fonctionnement des marchés monétaire et obligataire. En effet, la forte croissance des opérations de cession temporaire de titres a été consacrée en 1993 et 1994 par la création d'un véritable marché moderne de la pension. La clarification du cadre juridique ⁽⁸⁾ et la création du statut de Spécialiste de la pension sur valeurs du Trésor (SPVT) ont permis d'améliorer la liquidité et l'efficacité du marché de la dette d'État en offrant aux investisseurs la possibilité de placer, à court terme, leurs disponibilités en valeurs du Trésor (prise en pension) ou de refinancer à court terme un portefeuille préexistant de valeurs du Trésor (mise en pension).

Avec la maturation du marché de la pension livrée, le statut de SPVT a été fusionné avec celui de SVT en février 1996. Les SPVT avaient pour principale mission la promotion de la liquidité de la pension à taux fixe sur valeurs du Trésor, avec notamment l'obligation de coter en permanence les taux de la pension contre BTF, BTAN ou OAT, pour des durées et des montants définis dans le cahier des charges des SPVT.

La montée en régime des opérations de pension livrée s'est révélée très rapide : en juillet 1994, premier mois de mise en place des SPVT, les montant total des transactions des pensions livrées à taux fixe sur valeurs du Trésor était de 700 milliards de francs ; ce montant s'élevait à près de 1 700 milliards de francs à la fin du mois de novembre 1994.

Le cap des 3 000 milliards de francs mensuels a été franchi en août 1995, l'année étant marquée par une certaine irrégularité. La même irrégularité a pu être observée en 1996, avec un montant minimal de 2 283 milliards de francs au mois de mai 1996 et un montant maximal de 3 768 milliards de francs en octobre de la même année.

En 1997, les volumes mensuels des transactions de pension livrée à taux fixe sur valeurs du Trésor ont oscillé entre 2 493 milliards de francs pour le mois de janvier et 3 983 milliards de francs pour le mois d'octobre.

Il convient de noter que l'essentiel des opérations de pension livrée sont dites " en vrac ", c'est-à-dire que le cessionnaire prêteur d'espèces accepte toutes les catégories de valeurs du Trésor mises en pension par le cédant (BTF, BTAN ou OAT). Il est donc impossible de faire état de statistiques de pension livrée en distinguant entre les catégories de titres. Ainsi, les OAT, qui sont des titres de nature obligataire, servent de support à des opérations qui relèvent du marché monétaire.

Le rôle majeur des titres publics dans le fonctionnement des marchés monétaire et obligataire ainsi que la vitalité des échanges d'OAT et de bons du Trésor ont peu à peu donné une assise solide à la constitution d'un marché de produits dérivés de taux, qui offre désormais aux investisseurs une gamme d'instruments leur permettant de se couvrir contre les fluctuations des taux d'intérêt.

Le MATIF (Marché à terme international de France) a été créé en 1986, afin de proposer aux intervenants sur les marchés financiers une gamme complète de produits de couverture contre divers risques : taux d'intérêt, changes, indices boursiers, etc. La couverture contre le risque de taux repose sur l'achat ou la vente de contrats relatifs à un emprunt fictif. Celui-ci est assis sur un panier d'emprunts réels, appelé gisement, dont les caractéristiques sont proches de celles de l'emprunt fictif et qui ont vocation à servir de contrepartie au cas où le contrat ne serait pas dénoué avant son échéance. Le MATIF a mis au point trois contrats de couverture intéressant directement les titres émis par le Trésor :

- en février 1986, le contrat " Notionnel " a permis de se couvrir contre le risque de taux à échéance de 10 ans. Le contrat portait à l'origine sur un emprunt fictif (" notionnel ") de coupon égal à 10% ; le gisement était constitué d'un panier d'emprunts obligataires de maturité résiduelle allant de 7 à 10 ans. A compter de l'échéance décembre 1997, le coupon de l'emprunt notionnel a été ramené à 5,5%, afin d'être plus en adéquation avec les taux réellement observés sur le marché à l'heure actuelle. Par ailleurs, les titres composant le gisement ont vu leur plage de maturité réduite à la fourchette 8,5 ans - 10,5 ans, afin de répondre au souhait des investisseurs de disposer d'un véritable contrat portant sur l'échéance 10 ans ;

- dès le mois d'octobre 1990, un an après la première émission du Trésor en écus, le MATIF a proposé un contrat libellé dans cette monnaie, visant à couvrir contre le risque de taux à un horizon d'environ 8 ans ; le coupon de l'emprunt fictif était, pour les derniers contrats négociés, de 5,5%. Le gisement était constitué de titres émis par des gouvernements ou des organisations supranationales européens disposant de signatures de qualité supérieure, dont la maturité résiduelle était comprise entre 6 et 10 ans ; ainsi, ce produit était le premier exemple d'un contrat multi-émetteur ⁽⁹⁾ ;

- à partir de septembre 1997, le contrat " MATIF - 5 ans " a permis de se couvrir contre le risque de taux à échéance de 5 ans. Le coupon de l'emprunt fictif est de 4,5%. Le gisement du contrat est constitué de BTAN à 5 ans et d'OAT de maturité résiduelle comprise entre 4 et 5,5 ans.

La préparation du passage à l'euro a incité le MATIF à développer une gamme de contrats libellés en écus (jusqu'au 31 décembre 1998) convertibles en euro (à partir du 1^er janvier 1999), ouverts à la négociation depuis juin 1998 pour des échéances postérieures au 1^er janvier 1999 ⁽¹⁰⁾. Bien que leurs gisements fassent toujours une large place aux valeurs du Trésor, ces nouveaux contrats ouvrent la voie à une certaine banalisation des titres d'État français. Par ailleurs, les contrats " Notionnel ", " Écu " et " MATIF - 5 ans " ne sont plus ouverts à la négociation pour des échéances postérieures au 1^er janvier 1999 :

- le contrat " Notionnel " est remplacé par le contrat " Euro notionnel ", couvrant contre le risque de taux à 10 ans, dont l'emprunt fictif sert un coupon de 5,5%. Le gisement est constitué de valeurs du Trésor et, éventuellement, de titres émis par d'autres émetteurs souverains de la zone euro, dont la maturité résiduelle est comprise entre 8,5 et 10,5 ans et dont l'encours minimal est de 6 milliards d'écus/euros ⁽¹¹⁾ ;

- le contrat " Écu " est remplacé par un contrat dénommé " Euro all sovereigns " visant à couvrir contre le risque de taux à échéance de 10 ans. Le coupon de l'emprunt fictif est égal à 5,5% et le gisement est constitué de titres publics émis par des États participant à la troisième phase de l'union économique et monétaire, ou émis par des organisations supranationales européennes ⁽¹²⁾, dont la maturité résiduelle est comprise entre 8,5 et 10,5 ans et dont l'encours est au moins égal à 2 milliards d'écus/euros ⁽¹³⁾ ;

- le contrat " MATIF - 5 ans " est remplacé par un contrat " Euro - 5 ans ", couvrant contre le risque de taux à 10 ans et dont l'emprunt fictif sert un coupon de 4,5%. Le gisement est constitué de titres publics émis par des États participant à la troisième phase de l'union économique et monétaire, dont la maturité résiduelle est comprise entre 4 et 5,5 ans.

Par ailleurs, le MATIF a étendu les possibilités de couverture à la partie longue de la courbe des taux : le " contrat " MATIF E-Bond " couvre le risque de taux à échéance de 30 ans. L'emprunt fictif sert un coupon de 5,5% ; le gisement est constitué de titres publics émis par des émetteurs souverains de la zone euro, dont la maturité résiduelle est comprise entre 25 et 35 ans ⁽¹⁴⁾.

Tel qu'il est actuellement structuré, avec un régime de pension livrée qui fait des valeurs du Trésor un instrument sûr et efficace de refinancement à court terme, avec un volume de transactions qui assure une grande sécurité aux échanges en termes de limitation des écarts de cours, et avec des mécanismes de protection contre le risque de taux qui couvrent les grandes catégories d'échéances, le marché des valeurs du Trésor peut à juste titre apparaître comme suffisamment liquide.

Pourtant, le Trésor a souhaité pouvoir intervenir lui-même à tout moment, de façon ponctuelle et délimitée, afin de conforter la liquidité de la dette publique négociable. Il a, à ce titre, développé une politique résolue de gestion active de sa dette, dont l'intérêt ne saurait être réduit du fait de l'introduction de l'euro.

Créé en 1937 pour succéder à l'ancienne Caisse d'amortissement de la dette, le Fonds de soutien des rentes (FSR) avait déjà pour objectif de réguler les écarts de cours anormaux observés sur le marché des titres d'État. Le développement des marchés de capitaux et la limitation des moyens alloués au FSR ont progressivement fait tomber en désuétude son utilisation. En 1985, cependant, il est apparu que le Fonds pouvait utilement redevenir l'instrument d'une gestion active de la dette, dans le cadre de la politique de modernisation décidée et engagée à l'époque.

En conséquence, le décret du 27 janvier 1986 a élargi les capacités d'intervention du FSR. Selon les termes de la réponse reçue par votre Rapporteur spécial à son questionnaire budgétaire, " le FSR a vocation à intervenir sur les marchés secondaires des titres de la dette publique afin de : garantir la bonne tenue de la signature de l'État ; limiter les irrégularités de l'échéancier de sa dette ; saisir les opportunités de marché permettant d'en alléger la charge ; garantir la liquidité de ces marchés. Le Trésor est naturellement fondé à poursuivre également ces objectifs ; toutefois, historiquement, le FSR a été affilié aux systèmes de place (Saturne, Sicovam et Cedel) avant le Trésor, lui permettant ainsi d'intervenir sur la dette de l'État ".

Le FSR peut désormais intervenir sur les titres de toute nature émis par l'État, sur tous les marchés où ils sont négociés, et effectuer toutes opérations en vue de gérer la dette de l'État. Il en résulte que le FSR peut opérer sur les marchés au comptant, les marchés à terme, les marchés de swaps, etc.

Concrètement, le FSR est un service non personnalisé de l'État (un simple ensemble de comptes ouverts dans les écritures du Trésor) géré par le Trésor dans le cadre des instructions données par un comité de direction composé du directeur du Trésor, du gouverneur de la Banque de France et du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations. La gestion quotidienne du FSR est assurée par la direction du Trésor, qui décide de ses interventions et effectue un suivi régulier de ses résultats. Les opérations administratives (notamment comptabilité propre du FSR et service post-marché) sont assurées par la Caisse des dépôts et consignations.

Les activités du FSR sont soumises au contrôle interne du comité de direction, qui établit les cadres d'emploi et les limites de risques sur les activités régulières ou exceptionnelles du Fonds. Les interventions du Fonds, ses comptes de bilan et de résultat sont exposés au comité de direction lors de chaque réunion semestrielle. Par ailleurs, le FSR est soumis au contrôle de la Cour des comptes.

Les charges qui résultent de l'activité du FSR donnent lieu à des dépenses budgétaires inscrites sur le chapitre 13-01, article 10, paragraphe 30 du budget des Charges communes. Les recettes procurées par les interventions du FSR sont inscrites sur la ligne 806-56.

· L'outil d'intervention du FSR sur lequel il est le plus facile d'obtenir des informations dans les documents de la direction du Trésor est la " réserve de titres " dont le Fonds est doté depuis juin 1992. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie est autorisé à émettre au profit exclusif du FSR, indépendamment des procédures traditionnelles de syndication et d'adjudication, des OAT ou des BTAN identiques à ceux des lignes offertes par ailleurs aux investisseurs, qui constituent la " réserve ".

Les titres de la réserve ne peuvent jamais faire l'objet de ventes fermes et, à ce titre, ne sont généralement pas inclus dans l'évaluation du montant de la dette de l'État. Ils sont destinés à faire l'objet de cessions temporaires (pensions livrées) avec les SVT, afin d'améliorer la liquidité de certaines lignes. Les émissions de titres au profit de la réserve du FSR ont lieu, en général, à l'occasion de la première mise sur le marché de titres composant des lignes nouvelles, au moment où la liquidité potentielle de la ligne est la plus faible. Les annulations de titres émis au profit de la réserve interviennent lorsque la liquidité du titre semble bien assurée. Les émissions et les annulations sont récapitulées dans les arrêtés mensuels relatifs aux émissions de valeurs du Trésor.

La réserve du FSR est désormais composée quasi uniquement de titres libellés en écus. Ainsi, au 30 septembre 1998, on y trouve :

- onze lignes d'OAT pour un montant total de 550 millions d'écus (3,6 milliards de francs) ;

- quatre lignes de BTAN pour un montant total de 200 millions d'écus (1,3 milliard de francs) ;

- depuis le 15 septembre 1998, des OAT indexées sur l'inflation (OATi) à hauteur de 1 milliard de francs.

PENSIONS RÉALISÉES SUR LA RÉSERVE DU FSR EN 1997

La composition de la réserve ne constitue qu'un indicateur des lignes où pourrait se produire des tensions de marché ; son activité est un indicateur des tensions réellement constatées. En fait, la faible activité de la réserve " reflète le bon fonctionnement actuel du marché de la pension sur titres en écus ". Toutes les opérations de pensions réalisées en 1997, et présentées dans le tableau ci-avant, " ont été sollicitées par les SVT et ont eu lieu après constatation d'une défaillance effective du marché ".

· En sus de la gestion de sa réserve, le FSR intervient sur les marchés pour le compte du Trésor. Il reçoit pour ce faire des avances, imputées sur le compte spécial n° 903-58 " Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ". Tant qu'elles ne sont pas consommées, les avances ne sont pas rémunérées puisqu'elles constituent de simples écritures d'ordre entre les comptes du Trésor. En revanche, les avances consommées portent intérêt, ceux-ci étant portés en recettes sur la ligne 411 " Intérêts versés par divers services de l'État ou organismes gérant des services publics au titre des avances ". Les avances budgétaires sont remboursables avant le 31 décembre de l'année.

L'utilisation des avances ne fait pas l'objet de développements détaillés dans les documents du Trésor. C'est pourquoi votre Rapporteur spécial se réjouit que les réponses apportées à son questionnaire budgétaire et les informations contenues dans le Compte général de l'administration des finances, établi chaque année, lui permettent de dresser un bilan global, depuis 1993, de la consommation des avances consenties par le Trésor. La dernière ligne du tableau vise à suggérer la vitesse de rotation du portefeuille de titres constitué grâce aux interventions du FSR sur les marchés ⁽¹⁵⁾.

MONTANT ET DEGRÉ D'UTILISATION DES AVANCES DU TRÉSOR AU FSR

(en millions de francs ou millions d'écus)

(a) En 1993 et 1997 sont portés les montants cumulés des avances.

Sources : direction du Trésor et Compte général de l'administration des finances.

Depuis 1991, l'article d'équilibre de la loi de finances autorise le ministre des finances à recourir à une large palette de procédures pour gérer la dette publique. Ces autorisations ont été complétées et précisées par décret en 1995.

Les interventions directes du Trésor sur le marché ont vocation, pour l'essentiel, à " lisser " l'échéancier de la dette ou à retirer des lignes décotées ou dont la liquidité est insuffisante, plutôt qu'à saisir des opportunités de taux. Elles prennent la forme de rachats et d'échanges de titres. Les rachats de titres peuvent être des adjudications " à l'envers ", pour lesquelles la procédure est identique à celle des adjudications classiques. Le Trésor annonce à l'avance les lignes qu'il se propose de racheter et indique, sous forme de fourchette, le volume de l'opération. Au lieu de présenter les prix d'achat, les soumissionnaires sont invités à présenter des prix de vente des titres qu'ils détiennent. La première opération d'adjudication à l'envers a été réalisée en mars 1991. Trois autres opérations de ce type ont eu lieu en 1992 et 1993, mais aucune adjudication à l'envers n'a été proposée depuis.

Les rachats de titres sur le marché sont désormais l'instrument privilégié du Trésor pour lisser l'échéancier de la dette et retirer des lignes décotées. Ces rachats interviennent généralement en novembre et décembre de l'année et portent sur des titres arrivant à échéance l'année suivante. Les rachats sur le marché ont trois conséquences :

- ils sont immédiatement suivis de l'annulation des titres rachetés, qui " disparaissent " ainsi définitivement de la dette de l'État ;

- ils donnent lieu à la constatation de profits ou pertes de trésorerie, selon que les titres sont rachetés respectivement au-dessous ou au-dessus de leur valeur nominale ;

- ils donnent lieu à une dépense budgétaire correspondant au paiement du coupon ayant couru depuis la date du dernier versement de coupon ; ce mécanisme est l'exact opposé de celui qui permet au Trésor d'encaisser le coupon couru lors de l'émission des titres.

Les rachats effectués sur le marché en 1997 ont porté sur cinq lignes (une OAT, trois BTAN en francs, un BTAN en écus). Ils ont occasionné des pertes de trésorerie de 162,1 millions de francs et des dépenses budgétaires de 299,97 millions de francs au titre du paiement des coupons courus. Le détail de ces écritures est présenté dans le tableau ci-après.

Pour leur part, les offres d'échange visent à retirer certaines lignes de la cote et à leur substituer des titres nouveaux. La motivation essentielle de ces opérations relève du souhait de favoriser la liquidité de l'ensemble de la dette. La première opération de ce type a eu lieu en avril 1991, sous forme d'adjudication. Le Trésor proposait l'échange de l'OAT écu 8,5% mai 1997 contre une nouvelle OAT en écus 8,5% mars 2002. La volonté du Trésor, dans cette opération portant sur un peu plus d'un milliard d'écus, était d'allonger la durée de vie de la dette publique et d'ouvrir une nouvelle souche en écus qui pourrait, par la suite, donner lieu à de nouvelles émissions assimilables.

CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES ET FINANCIÈRES DES RACHATS DE TITRES EFFECTUÉS EN 1997

(en millions de francs)

Une opération d'échange plus importante a été lancée, par syndication, du 23 juin au 8 juillet 1992. Elle portait sur 45 lignes comprenant des emprunts d'État et certains emprunts émis par des organismes dont la dette était prise en charge par l'État. Elle était destinée à allonger la durée de vie moyenne de la dette et à permettre aux investisseurs de se séparer de titres émis avant la modernisation des instruments de dette de l'État. L'offre d'échange a rencontré un réel succès puisque 48 milliards de francs ont été présentés à l'échange, soit plus 34% du volume échangeable. En contrepartie 52 milliards de francs de titres nouveaux ont été émis. Ce décalage entre les montants des valeurs nominales remis à l'échange et remis en échange reflète simplement la différence moyenne des taux d'intérêt servis par les anciens et les nouveaux titres.

Du 27 avril au 3 mai 1994, le Trésor a procédé à une offre d'échange par syndication portant sur une partie de sa dette libellée en écus, qui présentait une décote sur le marché. Indépendamment du regain de dynamisme sur le marché secondaire de l'écu qu'était susceptible d'apporter l'offre d'échange, cette décote, signe d'un certain désintérêt des investisseurs, a été mise à profit, l'État rachetant à meilleur compte des titres délaissés. Trois lignes d'OAT, d'un encours total de 7,1 milliards d'écus (47 milliards de francs ), ont été proposées à l'échange contre une nouvelle OAT écu 6,75% avril 2002. 1,7 milliard d'écus ont été apportés à l'échange.

Enfin, le 31 mars 1998, le Trésor a lancé une offre d'échange sur son ancienne dette en écus. Valable du 31 mars au 9 avril, l'offre a permis aux investisseurs d'échanger 8 anciennes lignes en écus, soit potentiellement 17 milliards d'écus, contre 4 lignes en écus fongibles avec des lignes en francs existantes. Le but de l'échange était d'apurer, autant que faire se peut, les souches en écus non fongibles, dont l'encours converti en euro ne garantirait pas le niveau souhaité de liquidité. L'opération a été couronnée de succès puisque 61% des titres concernés, soit 10,46 milliards d'écus, ont été échangés. Pour leur part, les volumes émis en échange ont représenté 11,6 milliards de francs.

L'opération était répartie en deux tranches, l'une proposant des titres à échéance 2 et 4 ans, l'autre proposant des titres à échéance 5 et 10 ans (dont une OAT 2008).

L'offre d'échange devrait se traduire, dans un premier temps, par une augmentation de la charge de la dette en 1998, d'environ 706 millions de francs, due pour l'essentiel à la reprise de lignes anciennes à fort coupon nominal. Dans un second temps, une économie budgétaire d'environ 1,6 milliard de francs devrait être enregistrée en 1999, du fait de l'émission de titres à taux facial moins élevé.

RÉSULTATS DE L'OFFRE D'ÉCHANGE DE MARS-AVRIL 1998

(en millions d'écus)

Enfin, la gestion active de la dette a pour vocation de contribuer à réduire le coût net de l'endettement de l'État. Le Trésor intervient activement sur le marché de la pension livrée sur valeurs du Trésor : il utilise les disponibilités inscrites sur son compte courant à la Banque de France pour prendre en pension des titres d'État. Il arrive parfois que, réciproquement, le Trésor recoure à des mises en pension pour se procurer des liquidités de façon temporaire.

Par ailleurs, le placement des disponibilités du Trésor par prises en pension permet de " lisser " un facteur de la liquidité bancaire, car le niveau du compte courant du Trésor auprès de la Banque de France est l'une des composantes de réglage de cette liquidité.

Le bénéfice financier des opérations de pension est réel, bien que modeste au regard de la charge totale de la dette. En effet, le compte du Trésor à la Banque de France est rémunéré à hauteur du taux d'appel d'offres de la banque, soit 3,30% depuis le 9 octobre 1997. Parallèlement, le placement des disponibilités du Trésor par opérations de prise en pension permet d'obtenir une rémunération légèrement supérieure, de 6 à 10 points de base, soit 3,36% à 3,40%.

Ainsi, la rémunération des pensions sur titres d'État a atteint 1.905 millions de francs en 1996 et 2.149 millions de francs en 1997.

Une maîtrise véritable de la charge de la dette ne pourra venir, à l'évidence, que de la poursuite de la diminution du déficit budgétaire, dans un contexte où les taux d'intérêt ne pourront plus baisser, en valeur absolue, autant qu'auparavant. A cet égard, les perspectives d'évolution de la charge de la dette, tout autant que les perspectives de croissance qui peuvent raisonnablement être établies à l'heure actuelle, suggèrent que l'étau de la dette pourrait, peut-être, se desserrer enfin à l'horizon de deux ou trois ans.

III.- LA MODÉRATION DE LA CHARGE DE LA DETTE LAISSE ENTREVOIR LA POSSIBILITÉ DE STABILISER LE RATIO D'ENDETTEMENT À L'HORIZON 2000

Comme cela a été indiqué au début de ce chapitre, l'un des points remarquables du budget des Charges communes proposé pour 1999 est la confirmation que la charge nette de la dette semble désormais placée sur un sentier de croissance modérée, après avoir connu des augmentations supérieures à 10 milliards de francs par an au début des années quatre-vingt-dix. Cette modération devra, bien entendu, être confirmée dans les années à venir. Cependant, les efforts soutenus de réduction du déficit et le maintien probable des taux d'intérêt à un niveau relativement bas doivent écarter des inquiétudes qui sembleraient, pour l'heure, infondées.

Comme dans le projet de loi de finances pour 1998, le Gouvernement a choisi de retenir pour référence de taux le " consensus de marché " constaté à l'automne, moyenne des prévisions des principaux intervenants sur le marché obligataire. Cette méthode a l'avantage de fonder les hypothèses de taux sur des évaluations en phase avec le sentiment des opérateurs.

Elle peut contribuer à éviter les erreurs d'appréciation qui entachaient inévitablement les évaluations à caractère normatif affichées avant 1996. Dans le projet de loi de finances pour 1996, le choix avait été fait, pour la première fois, de s'éloigner de cette approche normative, pour retenir le niveau des taux constaté en septembre 1995. Le recours au " consensus de marché ", s'il ne peut bien sûr prétendre à l'infaillibilité, donne cependant plus de garantie.

Le tableau ci-après récapitule les hypothèses de taux d'intérêt moyens pondérés associées au présent projet.

HYPOTHÈSES DE TAUX D'INTÉRÊT MOYENS PONDÉRÉS DANS LE PLF 1999

Ces hypothèses ne constituent pas une prévision des choix à venir en matière de politique monétaire, et ne sauraient être interprétées comme une anticipation officielle de l'évolution des taux.

L'intérêt des bons du Trésor à court terme étant précompté, le taux le plus approprié pour déterminer la charge de la dette y afférente en 1999 est le taux à court terme de l'année 1999.

En revanche, pour les titres émis à moyen et long terme, la technique d'assimilation impose de percevoir, à l'émission, le montant du coupon couru jusqu'à la date de versement du prochain coupon. Ainsi, la charge brute des émissions d'une année est approximativement compensée par les recettes de coupons courus encaissées cette même année : la charge nette est voisine de zéro. Dans ces conditions, le taux d'intérêt le plus approprié pour déterminer la charge de la dette à moyen et long terme en 1999 est le taux (relatif à la même échéance) pour l'année 1998.

Graphique établi d'après les données contenues dans les arrêtés mensuels récapitulatifs des émissions de valeurs du Trésor.

Le graphique ci-avant montre le décalage observé a posteriori entre les hypothèses de taux présentées dans les lois de finances pour 1996, 1997 et 1998 et les taux effectivement servis sur les BTF émis ces années-là. Les prévisions se sont révélées pessimistes en 1996 et 1997, ce qui a d'ailleurs conduit à des économies constatées en exécution. En 1998, les prévisions de la loi de finances s'avèrent plus finement ajustées sur les conditions effectivement observées sur le marché. Ainsi, il est vraisemblable que les résultats d'exécution, en matière de dette négociable à court terme, seront très proches des évaluations associées à la loi de finances pour 1998.

Les mêmes constatations peuvent être faites pour les taux à moyen et long terme : près de 1% séparait l'hypothèse de taux relative aux OAT de sa réalisation, en 1996 comme en 1997 et 1998. Un écart légèrement plus important a pu être observé sur les BTAN en 1996 et 1997, mais la prévision relative à 1998 s'est révélée compatible avec les taux constatés jusqu'en septembre 1998, tout en restant légèrement supérieure.

L'hypothèse de taux à court terme pour 1999 (4%) est plus élevée que le niveau réel observé depuis quelques mois. Les choix retenus par la direction du Trésor pour établir ses prévisions semblent relativement prudents. Votre Rapporteur spécial tient d'ailleurs à remarquer que l'hypothèse d'une remontée - au demeurant modeste - des taux courts avait déjà été retenue pour la construction du projet de loi de finances pour 1998.

L'évolution des taux courts en 1999 devrait être soumise à deux forces agissant dans des sens opposés. En premier lieu, le passage à la troisième phase de l'union économique et monétaire va placer la définition et la conduite de la politique monétaire sous la compétence unique de la Banque centrale européenne (BCE). Celle-ci, par la voix de son président et de plusieurs des membres de son comité de direction, a déjà fait savoir qu'elle entendait poursuivre la politique menée jusqu'ici par les banques centrales des pays de la zone euro, axée avant tout sur la recherche de la stabilité des prix.

Dans son précédent rapport, votre Rapporteur spécial avait fait part de son opinion sur les conséquences de la hausse des taux directeurs de plusieurs banques centrales survenue le 9 octobre 1997 : " il paraît peu vraisemblable que l'augmentation décidée par les banques centrales le 9 octobre [1997] marque le retour à un cycle prononcé de hausse des taux ". Cette analyse sereine a été confirmée par les faits.

Pour autant, la détermination des banques centrales de la zone euro et de la BCE à maintenir une politique monétaire rigoureuse ne signifie pas qu'une hausse des taux directeurs est désormais envisageable. Les termes de l'alternative ne sont plus désormais entre hausse des taux et stabilité, mais entre stabilité et diminution. En effet, le contexte économique et politique a radicalement changé depuis l'automne 1997.

Le passage à l'euro est devenu une certitude, alors qu'il n'était encore que virtuel l'année précédente. La convergence des conditions monétaires s'est affirmée et s'est réalisée par la diminution des taux directeurs des pays traditionnellement placés hors du " noyau dur " du Système monétaire européen. Ce mouvement généralisé de diminution a d'ailleurs été favorisé par l'augmentation susmentionnée des taux des pays membres du noyau dur, en octobre 1997.

Par ailleurs, l'aggravation de la crise mondiale fait planer sur les pays européens la perspective d'une réduction des taux de croissance, prise en compte par le Gouvernement dans le cadrage macro-économique associé au présent projet de loi de finances. Dans ce contexte assombri, une hausse des taux directeurs de la politique monétaire jouerait à contretemps. La conduite de l'activité économique aurait, à l'évidence, besoin d'une diminution des taux et non d'un resserrement des conditions monétaires. De plus, le ralentissement très sensible de l'inflation conduit, dans les tout derniers mois, à de légères tensions sur les taux d'intérêt réels, tensions manifestement incompatibles avec le nécessaire soutien qu'il conviendrait de consentir à une activité économique moins dynamique.

Les autorités politiques de plusieurs pays, notamment en France et en Allemagne, ont exprimé récemment le souhait que la politique monétaire prenne en compte, de façon plus importante qu'auparavant, le contexte économique général et le niveau de l'emploi, sur le modèle des obligations légales incluses dans le statut de la Réserve fédérale américaine. Votre Rapporteur spécial remarque, à cet égard, que les dispositions du traité instituant la Communauté européenne relatives à la politique monétaire mentionnent cette multiplicité d'objectifs. Il est vrai que la forme parfois elliptique de ces allusions a pu servir d'alibi aux intégristes de la rigueur monétaire, qui préfèrent ne retenir des traités européens que l'objectif premier, mais pas unique, de la stabilité des prix.

Il demeure que la BCE pourrait ne pas rester insensible au ralentissement prévu de l'activité, en raison de ses effets bénéfiques sur l'inflation - qui justifieraient de " baisser la garde " quelque peu - mais aussi des risques nouveaux que font peser les manifestations de la crise financière internationale sur certaines catégories d'établissements financiers.

A cet égard, les répercussions de la crise financière qui a débuté en en Asie, pendant l'été 1997, puis s'est étendue à la Russie et à l'Amérique latine à partir du printemps 1998, se sont révélées, pour l'heure, plutôt bénéfiques pour les marchés européens des capitaux, notamment les marchés obligataires.

Les fortes turbulences observées sur les marchés d'actions, en Asie comme aux États-Unis ou en Europe, ont plutôt conduit jusqu'ici à une réallocation des actifs vers les marchés obligataires. Ainsi, dans un premier temps, ceux-ci ont tiré profit de la baisse des marchés d'actions. Les taux à long terme ont chuté de façon spectaculaire sur tous les marchés longs. On a pu observer ces dernières semaines des taux sur OAT inférieurs à 4%, ce qui représente un " record " sur une période de plusieurs décennies.

De telles évolutions ne sauraient perdurer, sauf effondrement économique européen dont on voit mal aujourd'hui pourquoi et comment il pourrait survenir. A la fin de la première décade d'octobre 1998, un mouvement de rattrapage semble d'ores et déjà amorcé : le taux sur OAT est remonté au-dessus de 4,30%, le taux sur Bund allemand s'est à nouveau établi à un peu plus de 4,25%. Cependant, les facteurs de baisse restent nombreux : le marché hypothécaire américain risque d'être fragilisé, ce qui réorienterait l'épargne vers le marché obligataire ; un nouveau défaut de paiement de la Russie serait de nature à inquiéter les investisseurs ; le récent assouplissement des autorités monétaires pourrait être insuffisant pour ranimer la croissance mondiale.

Quelle que soit l'issue de cette période mouvementée, les émetteurs de titres obligataires, et au premier chef le Trésor, auront pu profiter de conditions de financement très privilégiées et atténuer ainsi, dans une certaine mesure, le coût de leur dette.

Les crédits demandés au titre de la charge brute de la dette publique sont retracés dans la première partie du titre I du budget des Charges communes. Une fois effectuée la compensation avec les recettes d'ordre (16 milliards de francs), le montant de la charge nette de la dette s'établirait en 1999 à 237,2 milliards de francs.

Elle serait ainsi en légère augmentation par rapport à l'évaluation initiale pour 1998 (234,8 milliards de francs). En revanche, l'augmentation serait un peu plus sensible par rapport à l'évaluation révisée pour 1998, qui devrait s'établir aux alentours de 232,3 milliards de francs.

Par ailleurs, l'augmentation de la charge de la dette en 1999 serait moins importante qu'en 1998, après le " ressaut " qui devrait être enregistré cette année par rapport à 1997. Cette évolution va dans le bon sens et suggère que la charge de la dette pourrait se situer désormais sur un sentier de croissance modérée.

Avec un montant de crédits demandés égal à 243,6 milliards de francs, le service de la dette négociable représente près de 96,2% de la charge brute totale de la dette.

La technique de l'assimilation utilisée pour les émissions de titres à moyen et long terme suggère de considérer de préférence la charge de la dette, nette des recettes de coupons courus.

Celle-ci s'élèverait en 1999 à 229,6 milliards de francs, en légère augmentation par rapport à l'évaluation initiale pour 1998 (225,9 milliards de francs). Cette évaluation initiale devrait cependant être révisée à la baisse, de façon assez sensible, dans le projet de loi de finances rectificative qui sera bientôt déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

CHARGE NETTE DE LA DETTE NÉGOCIABLE

(en millions de francs)

Conformément à ce que suggère l'augmentation de son encours et du taux afférent, la dette à court terme engendrerait en 1999 une charge d'intérêts plus importante qu'en 1998 : la dotation proposée sur l'article 10 du chapitre 11-06 se monte à 14,4 milliards de francs, en hausse de 1,65 milliard de francs.

Les émissions de BTF destinées à financer le transfert à La Poste des fonds des CCP devant intervenir tout au long de l'année, elles équivalent en année pleine à un montant de 15 milliards de francs environ. Ainsi, l'encours moyen de BTF devrait passer de 345 milliards de francs en 1998 à 360 milliards de francs en 1999. La charge supplémentaire induite par l'accroissement de l'encours peut se déterminer en lui appliquant le taux d'intérêt de 4% prévu pour 1999, soit environ 600 millions de francs. Il s'agit bien du montant approché de la mesure nouvelle inscrite sur l'article 10 du chapitre 11-06.

Par ailleurs, l'encours " de base " des BTF, soit 345 milliards de francs, portera intérêt à un taux de 4% en 1999 au lieu de 3,5% en 1998. La charge supplémentaire résultant de cette variation du taux d'intérêt (+ 0,5%), s'élève donc à 1,725 milliard de francs. Cependant, la dotation initiale de 1998 a été calculée en fonction d'un encours moyen de 365 milliards de francs et non 345 milliards de francs, comme cela est retracé dans le rapport spécial établi l'an dernier. Ce décalage de 20 milliards de francs sur l'encours correspond à une moindre charge budgétaire de 20 × 3,5%, soit 700 millions de francs : les crédits votés pour 1998 sont supérieurs à la prévision d'exécution. C'est pourquoi la mesure acquise inscrite sur l'article 10, qui se réfère aux crédits votés, n'est que de 1 milliard de francs.

Ces calculs, fondés sur l'analyse de l'évolution de l'encours moyen des BTF et du taux d'intérêt servi au titre de leur rémunération, permettent ainsi de retrouver, de façon relativement précise, le montant des crédits inscrits dans le fascicule budgétaire des Charges communes.

Il est possible de justifier de façon similaire l'économie ou l'aggravation de la charge budgétaire découlant de l'évolution simultanée des encours et des taux servis sur les BTAN et les OAT. L'année 1999 devrait, à cet égard, enregistrer de nouveaux gains dus au refinancement de titres échus en 1998, qui portent des taux faciaux supérieurs aux conditions actuelles du marché. Le refinancement de 71 milliards de francs d'OAT et 264 milliards de francs de BTAN devrait permettre de constater en 1999 une économie nette de plus de 7,5 milliards de francs.

L'effet-prix favorable est compensé par un effet-volume important. Les émissions d'OAT et de BTAN correspondant au financement du déficit et des amortissements d'engagements entraîneraient une progression tendancielle des charges de la dette d'environ 12,5 milliards de francs.

Avec un montant total de 215,2 milliards de francs, la charge nette de la dette négociable à moyen et long terme augmenterait de 2 milliards de francs seulement par rapport à l'évaluation faite dans la loi de finances pour 1998. Les intérêts d'OAT s'alourdiraient de 5 milliards de francs mais les intérêts de BTAN diminueraient de près de 3 milliards de francs. Ainsi, il se confirme que, comme les années précédentes, la charge due aux OAT est plus dynamique que celle due aux BTAN.

CHARGE NETTE DE LA DETTE NÉGOCIABLE À MOYEN ET LONG TERME

(en milliards de francs)

Source : direction du Trésor.

Avec moins de 5% des dépenses enregistrées au titre de la charge de la dette, le service de la dette non négociable représente cependant, en valeur absolue, 9,7 milliards de francs. La rémunération versée à La Poste pour le dépôt au Trésor des encours collectés sur les CCP y contribue pour près de 70%.

· La dotation demandée au titre des comptes de dépôt au Trésor augmente de 27 millions de francs et s'élèverait à 727 millions de francs (chapitre 12-01, article 10). La plupart des comptes de dépôt ne sont pas rémunérés.

· La rémunération des avoirs des particuliers et des entreprises aux comptes chèques postaux (chapitre 12-01, article 20) s'établirait en 1999 à 6,58 milliards de francs soit une diminution de 343 milliards de francs par rapport à la loi de finances pour 1998. Cette diminution recouvre deux évolutions de sens contraire :

- une augmentation de 380 millions de francs au titre des " mesures acquises ". Ce mouvement est censé refléter une augmentation de l'encours moyen des fonds privés des CCP , en fait, il procède simplement d'une mise à niveau de la dotation initiale, destinée à rendre celle-ci plus cohérente avec le niveau effectif des encours. En effet, la dotation pour 1998 (6,93 milliards de francs) correspond à un encours moyen de 145,8 milliards de francs rémunéré au taux plancher de 4,75%. Or la moyenne de l'encours en fin de mois, tel qu'elle peut être calculée à partir de la SROT, est égale à 155,1 milliards de francs pour les huit premiers mois de 1998. Il est donc possible que la dotation demandée pour 1998 soit, en fait, insuffisante. En revanche, la dotation demandée pour 1999 au titre des services votés (soit 7,3 milliards de francs), correspond à la rémunération d'un encours moyen de 153,7 milliards de francs, qui paraît plus conforme à la réalité ;

- une diminution de 723 millions de francs, qui traduit au plan budgétaire l'impact de la mise à la disposition de La Poste des fonds privés des CCP, auparavant déposés au Trésor. 30 milliards de francs seraient transférés en 1999, répartis également tout au long de l'année 1999. Ainsi, la diminution de l'encours moyen des fonds CCP déposés au Trésor serait de 15 milliards de francs sur l'ensemble de l'année. Ceux-ci étant rémunérés au taux de 4,75%, la dépense ainsi économisée ressort à 713 millions de francs. La mesure de révision des services votés portée dans le bleu porte en fait sur 723 millions de francs.

· Les bons du Trésor sur formule, ainsi que les bons en compte de dépôt, voyaient traditionnellement leur encours décroître régulièrement. L'année 1997 a vu, au contraire, une augmentation de l'encours des bons en compte de dépôt, due vraisemblablement au caractère attractif des taux d'intérêt servis sur cette catégorie de bons par rapport aux autres supports d'investissement.

Ce regain de faveur pour les bons en compte de dépôt aurait pour conséquence d'enrayer, au moins en 1999, la diminution tendancielle de la dotation demandée sur le chapitre 12-02. Celle-ci s'établirait en effet à 561,4 millions de francs au lieu de 548,7 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1998. Au demeurant, les prévisions d'exécution suggèrent que la dotation de l'exercice 1998 aurait été légèrement sous-évaluée, puisque les extrapolations effectuées à partir des dernières données centralisées par les services financiers laissent apparaître désormais un niveau prévu de dépenses égal à 591 millions de francs en 1998.

ENCOURS DES BONS NON NÉGOCIABLES

(en millions de francs)

· La rémunération des dépôts de divers instituts d'émission et banques centrales (chapitre 12-03) a une double vocation.

L'État doit, en premier lieu, rémunérer les avances non encore remboursées à la Banque de France (article 20). La loi n° 73-7 du 3 janvier 1973 prévoyait la possibilité de concours de la Banque de France au Trésor, dans la limite d'un plafond fixé à 20,5 milliards de francs. La fraction de ces concours inférieure à 10,5 milliards de francs n'était pas rémunérée.

Les résultats semestriels du Fonds de stabilisation des changes (FSC) étaient imputés sur le montant des concours, de façon à compenser en trésorerie les gains et pertes du FSC. Les concours de la Banque de France au Trésor diminuaient lorsque le FSC faisait des bénéfices et augmentaient lorsque le FSC réalisait des pertes.

Ce mécanisme a eu pour effet de ramener à zéro, en 1982, le montant des concours accordés par la Banque de France. Depuis cette date, aucun concours n'a été mobilisé pour les besoins de trésorerie de l'État. Le montant des concours inscrits en 1993 à l'actif de la Banque de France constituait donc le cumul des résultats semestriels du FSC depuis 1983.

La loi du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France prévoit le remboursement des avances (" concours ") précédemment consenties par la Banque au Trésor. En vertu de la convention du 10 juin 1993, passée entre l'État et la Banque de France, le remboursement s'effectue chaque année à hauteur du dixième du montant initial des avances constaté en 1993, c'est-à-dire 24 milliards de francs ⁽¹⁶⁾. Le solde des avances est rémunéré au taux de 5%. Par suite du mécanisme de remboursement, le montant des crédits destinés à cette rémunération diminue chaque année de 120 millions de francs. Il s'établirait ainsi pour 1999 à 600 millions de francs, compte tenu d'un solde non remboursé de 12 milliards de francs au 31 décembre 1998.

En second lieu, l'État doit rémunérer les dépôts des instituts d'émission d'outre-mer et des banques centrales africaines de la zone franc (article 10).

Ces organismes font partie des correspondants du Trésor, dont les dépôts sont collationnés sur la ligne 1L29 du document de développement n° 1 (état L), dans la Situation résumée des opérations du Trésor.

w L'institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et l'institut d'émission d'outre-mer (IEOM) effectuent, par l'intermédiaire de leur compte d'opérations dans les écritures du Trésor, les transferts publics et privés entre la métropole et les collectivités situées dans leur zone de compétence : les DOM et Saint Pierre et Miquelon pour l'IEDOM, les TOM et Mayotte pour l'IEOM.

Jusqu'en 1996, les crédits inscrits au paragraphe 11 de l'article 10 finançaient la rémunération des deux comptes d'opérations. Les deux instituts déposaient en effet les disponibilités de leur compte d'opérations au Trésor, moyennant un taux de rémunération de 8,5%. Ce taux s'appliquait à une assiette égale à 25% du solde moyen du compte d'opérations de l'IEDOM, à 60% du solde moyen pour l'IEOM.

Or l'Institut monétaire européen a estimé que les avances octroyées par la Banque de France aux instituts d'émission, au titre de la mise en circulation des billets métropolitains dans leur zone d'émission, constituaient un mode de financement indirect du Trésor, dès lors que les comptes d'opérations se situaient dans les livres du Trésor. Le ministre de l'économie et des finances a décidé de prendre des mesures destinées à donner suite aux observations de l'Institut monétaire européen :

- par décision ministérielle, le compte d'opérations de l'IEDOM a été transféré le 3 février 1997 dans les écritures de la Banque de France, qui le rémunère au taux des appels d'offres pour la totalité du solde moyen journalier ;

- le compte de l'IEOM demeure jusqu'à présent dans les livres du Trésor ; cependant il a été décidé, en accord avec la Banque de France, de maintenir à titre permanent, sur le compte du Trésor, une encaisse minimale supérieure au montant de l'avance octroyée à l'IEOM.

Depuis 1997, les crédits du paragraphe 11 de l'article 10 financent uniquement la rémunération du compte d'opérations de l'IEOM. Cependant, une dépense de 13 millions de francs a été enregistrée en 1997 au titre de l'IEDOM. Elle correspond à la période courant du 1^er janvier au 7 février 1997, pendant laquelle le compte de l'IEDOM est resté logé dans les écritures du Trésor.

Pour 1998, l'hypothèse d'une progression de 6% du solde moyen du compte d'opérations, identique à celle enregistrée en 1997, a été retenue et la dépense devrait s'établir à 107 millions de francs. Pour 1999, le transfert de l'IEOM à l'IEDOM des capacités d'émission relatives à Mayotte devrait induire une diminution de 30% du solde moyen du compte. La dépense budgétaire devrait s'établir à 70 millions de francs.

w Le paragraphe 12 du même article retrace les crédits consacrés à la rémunération des dépôts de certaines banques centrales de la zone franc. L'accord de coopération monétaire entre la République française et les pays de la zone franc institue pour chacune des trois banques centrales un compte courant, intitulé " compte d'opérations " ouvert à l'agence comptable centrale du Trésor. Les soldes positifs de ces comptes, où les banques centrales sont tenues de déposer l'essentiel de leurs avoirs extérieurs, sont rémunérés trimestriellement par l'État, selon un taux de référence calculé sur la base des taux d'intervention de la Banque de France (4,6% environ actuellement).

Entre 1994 et 1997, les avoirs versés par les banques centrales de la zone franc sur le compte d'opérations ont connu un quasi-triplement. La dévaluation du franc CFA et les mesures d'allégement de la dette ont contribué à l'amélioration de la balance des paiements des États de la zone franc, à un redressement des disponibilités extérieures, donc du niveau du compte d'opérations. Outre la situation de la balance des paiements, le niveau du compte dépend également de la politique de placement des banques centrales ; la Banque centrale des États d'Afrique de l'Ouest et la Banque centrale des États d'Afrique centrale sont autorisées à placer jusqu'à 35% de leurs disponibilités en devises hors du compte d'opérations.

Pour 1998, les besoins prévisionnels sont estimés à 700 millions de francs environ ; ils se fondent sur une hypothèse de stabilité du niveau des dépôts et du taux de rémunération (4,6%). Pour 1999, une légère diminution est demandée, qui ramènerait le niveau des crédits à 680 millions de francs.

Les crédits demandés pour l'article 10 diminuent au total de 63,4 millions de francs, et s'établissent à 750 millions de francs en 1999.

· Le chapitre 12-05 " Prise en charge par l'État de la dette de divers organismes " retrace les charges d'intérêt afférentes aux emprunts pris en charge par l'État. Le remboursement du principal relève des opérations de trésorerie et n'apparaît donc pas dans le budget, en conformité avec les dispositions de l'ordonnance organique de 1959.

DETTES PRISES EN CHARGES PAR L'ÉTAT

(en millions de francs)

La dette de la Caisse nationale de l'industrie et de la Caisse nationale des banques a été définitivement amortie en 1997 ; la dette reprise du Fonds d'intervention sidérurgique a été amortie en 1998. Par ailleurs, l'érosion naturelle de l'encours des autres dettes explique, en l'absence de tout projet de nouvelle reprise de dette, la diminution des crédits demandés sur le chapitre : 116 millions de francs en 1999, à rapprocher de crédits votés égaux à 280,3 millions de francs en 1998.

· La dotation demandée au titre de la rémunération de la créance de TVA détenue sur l'État par les entreprises s'élève à 27,3 millions de francs. Cette évaluation est obtenue en appliquant à la balance d'entrée en 1998 du compte enregistrant la créance (21,6 milliards de francs), le taux de 0,1% déterminé dans l'arrêté du 15 mars 1996, puis en appliquant une majoration forfaitaire au vu de l'exécution des années antérieures.

· Les dotations demandées pour couvrir les charges diverses résultant de la gestion de la dette et des frais de trésorerie, qui forment la 3^ème partie du titre I, s'élèveraient en 1999 à 310 millions de francs, montant reconduit par rapport à la loi de finances pour 1998. L'évaluation proposée n'a pas de réelle signification puisque beaucoup de lignes ne sont dotées que pour mémoire dans la loi de finances initiale.

L'essentiel des crédits initiaux se rapporte aux commissions de placement et de services financiers, en particulier pour toutes les OAT émises au profit des particuliers. La charge de ces commissions, versées aux établissements financiers, trouve sa contrepartie en recettes d'ordre, au titre des " recettes diverses " de la ligne 806.

Depuis la loi de finances pour 1995, la notion de " recettes d'ordre ", au sens où l'entend le Gouvernement, recouvre trois catégories différentes d'opérations :

- les recettes en atténuation des charges de la dette et des frais de trésorerie ; en cohérence avec la présentation habituelle des dépenses hors FSC, ces recettes d'ordre sont elles aussi présentées hors FSC ; elles sont retracées à la ligne 806, tandis que les recettes en provenance du FSC sont portées à la ligne 817 ; cette catégorie de recettes inclut les intérêts servis par les titre émis au profit du Fonds de soutien des rentes ;

- les intérêts versés par le Fonds de soutien des rentes, au titre des avances que lui accorde l'État ; ces recettes sont inscrites à la ligne 411 depuis la loi de finances pour 1997 ;

- jusqu'en 1995, les " recettes d'ordre " incluaient également les intérêts des avances versées par le Trésor à l'ACOSS ; en effet, il était admis que les intérêts de ces avances venaient " directement " en atténuation des charges d'intérêt exposées par le Trésor au titre des BTF émis à cette occasion. En revanche, la Cour des comptes a, traditionnellement, contesté cette interprétation de la notion de recettes d'ordre. Depuis la loi de finances pour 1997, les recettes au titre des intérêts d'avances à l'ACOSS ont vocation à figurer à la ligne 411 ⁽¹⁷⁾ ; cependant, l'État n'a plus consenti d'avances à l'ACOSS à partir de 1995.

Les recettes d'ordre sont évaluées dans le projet de loi de finances pour 1999 à 16 milliards de francs. Leur augmentation par rapport à la loi de finances pour 1998 contribue à réduire à 2,4 milliards de francs, au niveau de la charge nette, une augmentation qui atteindrait 4,6 milliards de francs au niveau de la charge brute. Cependant, il est d'ores et déjà acquis que les recettes d'ordre devraient être égales à plus de 20 milliards de francs en 1998, selon les évaluations révisées associées au présent projet de loi de finances.

L'augmentation de 0,5% du taux à court terme, retenue à titre d'hypothèse dans le présent projet de loi de finances, expliquerait la légère augmentation (entre la loi de finances pour 1998 et le projet de loi de finances pour 1999) des recettes attendues de la rémunération du compte du Trésor à la Banque de France, ainsi que celle résultant des opérations de pension sur titres. Cependant, les recettes effectivement encaissées à ce titre dépendent très largement des conditions générales d'exécution de la loi de finances, qui sont un déterminant essentiel du niveau des encaisses liquides du Trésor, et des opérations visant à préparer le refinancement de lignes importantes d'OAT et de BTAN arrivant à échéance.

Les recettes de coupon couru sont difficiles à évaluer ex ante. En particulier, selon la direction du Trésor, il n'est pas approprié de rapprocher le tableau de financement prévisionnel et les anticipations de taux. En effet, le volume des recettes de coupon couru résulte majoritairement de paramètres liés à la technique d'émission : dates d'adjudication, choix des lignes de titres et volumes d'émission assurés sur ces lignes.

ÉVOLUTION RÉCENTE DES RECETTES D'ORDRE EN ATTÉNUATION
DES CHARGES DE LA DETTE

(En millions de francs)

(a) Y compris reversement d'intérêts perçus sur les titres émis au profit du FSR (sous-ligne 806-55) : 346,6 millions de francs en 1994, 265,9 millions de francs en 1995, 468,6 millions de francs en 1996 et 59,7 millions de francs en 1997.

Source : direction du Budget.

Depuis plus d'une vingtaine d'années, le ratio d'endettement public s'accroît inexorablement. La dette de l'État ne représentait que 15% du PIB environ en 1980 ; elle atteindrait 47,7% du PIB en 1998 et 48,6% en 1999. Dans le même temps, la dette des administrations publiques représenterait 58,7% du PIB en 1999, alors que le critère fixé dans le traité de Maastricht pour participer à la troisième phase de l'union économique et monétaire est de 60%.

A cette évolution préoccupante, il faut trouver trois origines : d'une part la persistance de déficits budgétaires élevés pendant plusieurs années de la période considérée ; d'autre part une croissance en moyenne trop faible ; enfin une configuration des taux d'intérêt favorable à la rente et préjudiciable à l'activité économique.

L'endettement public n'est ni une fatalité inéluctable ni une charge improductive qui pèserait sur la nation. La théorie économique a, depuis bien longtemps, établi la " règle d'or " des finances publiques, selon laquelle le déficit public n'introduit pas de distorsions et reste supportable s'il est inférieur au montant de l'investissement public. Mais les caractéristiques du processus réel d'endettement constaté ces dernières années diffèrent largement des conditions idéales posées par la " règle d'or ".

Par ailleurs, l'endettement public n'est pas grave en soi : une économie qui connaît des taux de croissance suffisamment élevés peut absorber sans dommage l'augmentation de la dette. Cependant, il est des situations où la dette peut devenir " proliférante ".

A l'évidence, le ratio d'endettement public reste stable dès lors que l'encours de la dette s'accroît au même rythme que le PIB en valeur. Or, sous réserve de la non prise en compte des flux nets de dettes, la variation de la dette découle directement du déficit budgétaire. Celui-ci peut se décomposer en deux parties : la charge des intérêts de la dette d'une part, le solde budgétaire dit " primaire ", d'autre part, qui est justement défini comme la différence entre le solde total et la charge d'intérêt. Celle-ci peut être calculée en appliquant à l'encours de dette un taux d'intérêt représentatif de son coût moyen, appelé " taux apparent " de la dette.

Il apparaît que, si le taux apparent de la dette est supérieur au taux de croissance en valeur du PIB, la proportion de la dette dans le PIB s'accroît même en présence d'un solde primaire nul : c'est l'effet " boule de neige ". Stabiliser la dette nécessite alors de dégager un solde primaire positif.

Le niveau du solde primaire qui permet de stabiliser le ratio dette / PIB dépend de trois paramètres : le taux de croissance de l'économie (r), le coût moyen de la dette (d) et le montant de la dette (de l'année précédente). L'effort budgétaire qu'il convient d'accomplir doit tendre à égaliser le coût moyen de la dette et le taux de croissance du PIB en valeur. Le solde primaire stabilisant est donc déterminé par l'application à l'encours de dette existant du différentiel d - r. Comme cela était prévisible, l'effort budgétaire à fournir est d'autant plus important que le pays est endetté et que le taux de croissance est faible.

Le tableau ci-après, construit principalement à partir du Rapport économique et financier annexé au présent projet, retrace l'évolution du solde primaire stabilisant et du solde primaire effectif depuis 1992, pour l'ensemble des administrations publiques. En 1999, l'écart entre ces deux soldes ne serait plus que de 0,2% du PIB, au lieu de 5,4% en 1993.

SOLDES EFFECTIFS ET SOLDES STABILISANTS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en % du PIB)

Source : Rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances pour 1999.

L'amélioration de la dynamique de l'endettement résulte, pour une première part, de la réduction du différentiel entre le taux apparent de la dette et le taux de croissance du PIB nominal : à cet égard, le ralentissement de l'activité économique en 1999 apporte une contribution défavorable à l'assainissement de l'endettement public.

Pour une deuxième part, l'amélioration résulte des efforts de maîtrise budgétaire, le solde primaire effectif devant progresser de 3,5 points de PIB entre 1993 et 1999.

Ces évolutions restent, il est vrai, insuffisantes pour stabiliser dès 1999 le ratio d'endettement de l'ensemble des administrations publiques. La politique du Gouvernement, qui vise à ramener à 2% du PIB le déficit public en 2000, permet cependant d'envisager le prochain desserrement de l'étau de la dette, qui ouvrira enfin des horizons nouveaux aux interventions de l'État, si nécessaires à la société d'aujourd'hui.

CHAPITRE II :
LES CHARGES BUDGÉTAIRES COMMUNES

Le budget des Charges communes a vocation à supporter les dépenses de fonctionnement de l'État qui ne peuvent pas relever d'un département ministériel particulier. Ces charges concernent les institutions politiques, la fonction publique et les moyens de fonctionnement courant des administrations.

I.- LES CHARGES DE FONCTIONNEMENT
DES INSTITUTIONS POLITIQUES

La prise en charge par l'État du coût des institutions politiques se traduit par l'inscription aux Charges communes des crédits du titre II, relatif aux " Pouvoirs publics " et de la dotation relative au financement des partis politiques (chapitre 37-04).

Sauf rares exceptions, les dépenses constatées sur le titre II sont égales aux crédits initiaux. Ceux-ci seraient de 4,5 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 2,4% par rapport aux crédits votés pour 1998. Cette augmentation est nettement inférieure à celle des moyens des services civils pour l'ensemble du budget général, qui atteint 6,6%.

Une nouvelle fois, les dotations demandées pour la Présidence de la République s'établissent en hausse, et passent de 40,5 millions de francs à 57,3 millions de francs, soit près du triple des crédits initiaux de 1997. Ce mouvement de grande ampleur n'est en fait que la traduction dès la loi de finances initiale des besoins manifestés par la Présidence, dont les crédits étaient sous-évalués depuis quelques années.

L'augmentation demandée pour les assemblées parlementaires est de 2,4% pour l'Assemblée nationale, 1,9% pour le Sénat. Leurs crédits respectifs atteindraient ainsi 2,85 milliards de francs et 1,56 milliard de francs. Conformément à l'article 7 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, ces crédits font l'objet de propositions séparées de la part des questeurs de chaque assemblée ; ces propositions sont arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées, qui délibère sous la présidence d'un président de chambre à la Cour des comptes. Les propositions de crédits sont ensuite inscrites dans le projet de loi de finances, au budget des Charges communes, et font l'objet d'un rapport explicatif (" jaune ") annexé au projet de loi.

CRÉDITS ET DÉPENSES DES " POUVOIRS PUBLICS "
(Titre II)

(en millions de francs)