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mis en distribution

le 30 octobre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 39
PREMIER MINISTRE
SERVICES GÉNÉRAUX, CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL,
PLAN ET JOURNAUX OFFICIELS
Rapporteur spécial : M. Georges TRON

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

CHAPITRE PREMIER : LE CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL 9

I.- LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 1999 9

A.- LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT 9

B.- LES TRAVAUX ET LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT 11

C.- L'EXÉCUTION DU BUDGET EN 1997 ET 1998 12

II.- L'ACTIVITÉ DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL 13

A.- MESURE STATISTIQUE DE L'ACTIVITÉ DU CONSEIL 13

B.- LES ACTIONS DE COMMUNICATION 14

C.- LES ACTIVITÉS INTERNATIONALES DU CONSEIL ET LES RELATIONS AVEC LES CONSEILS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX DES RÉGIONS 15

CHAPITRE II : LES JOURNAUX OFFICIELS 17

I.- LA PROGRESSION DU PROJET DE BUDGET POUR 1999 17

A.- LES RECETTES D'EXPLOITATION 18

B.- LES DÉPENSES D'EXPLOITATION 18

C.- LES OPÉRATIONS EN CAPITAL ET L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DU BUDGET 19

D.- LES CRÉATIONS D'EMPLOIS 20

E.- LES PRINCIPALES ORIENTATIONS POUR 1999 22

II.- LES RÉSULTATS DES GESTIONS 1997 ET 1998 22

A.- LA PROGRESSION DES RECETTES 22

B.- L'ÉVOLUTION DES CHARGES D'EXPLOITATION ET DES INVESTISSEMENTS 25

C.- L'ÉQUILIBRE DES COMPTES ET LA TRÉSORERIE 27

III.- LA RÉFORME DES JOURNAUX OFFICIELS 28

CHAPITRE III : LES SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE 29

I.- LE BUDGET DES SERVICES GÉNÉRAUX 29

A.- PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 1999 29

B.- LES EFFECTIFS 31

C.- LES ORGANISMES RATTACHÉS 31

D.- LES FONDS SPÉCIAUX 33

II.- LA POLITIQUE DE DÉLOCALISATION DES ADMINISTRATIONS 37

A.- LE BILAN PHYSIQUE 37

B.- L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS 38

III.- LA DIRECTION DE LA DOCUMENTATION FRANÇAISE 40

A.- L'ACTIVITÉ DE LA DOCUMENTATION FRANÇAISE EN 1997-1998 40

1.- Une baisse sensible en 1997 40

2.- Une nette amélioration au cours du premier semestre 1998 41

3.- Les résultats du compte de commerce 41

4.- Les effectifs 42

C.- LES PERSPECTIVES POUR 1999 42

1.- Le projet de budget pour 1999 42

a) Les crédits demandés sur le budget général 42

b) L'évolution prévisionnelle du compte de commerce 43

2.- Les objectifs pour 1999 44

IV.- LES AUTRES ORGANISMES RELEVANT DU PREMIER MINISTRE 45

A.- LE MÉDIATEUR 45

B.- L'INSTITUT FRANÇAIS DES RELATIONS INTERNATIONALES 47

C.- LE SERVICE D'INFORMATION DU GOUVERNEMENT 47

D.- LES CENTRES INTERMINISTÉRIELS DE RENSEIGNEMENT ADMINISTRATIFS 48

E.- LE CONSEIL D'ANALYSE ÉCONOMIQUE 48

CHAPITRE IV : LE PLAN 51

I.- LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 1999 51

A.- LES EFFECTIFS ET LES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATION 52

B.- LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT 53

C.- LES CRÉDITS D'ÉTUDES, DE RECHERCHE ET D'ÉVALUATION 53

D.- LES ORGANISMES RATTACHÉS OU SUBVENTIONNES 57

1.- Les organismes rattachés 57

a) Le Centre d'études prospectives et d'informations internationales 57

b) Le Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts 58

2.- Les organismes subventionnés 59

E.- LA GESTION DES CRÉDITS DU PLAN EN 1997 ET EN 1998 61

II.- LA PLANIFICATION 61

A.- LA NÉCESSAIRE REFORME DE LA PLANIFICATION
ET DU COMMISSARIAT AU PLAN 61

B.- L'ÉVALUATION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 63

1.- LE BILAN FINANCIER DES CONTRATS EN COURS 63

2.- Les opérations d'évaluation 64

EXAMEN EN COMMISSION 67

OBSERVATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION 71

INTRODUCTION

Le présent rapport porte sur quatre budgets distincts :

Globalement, les crédits s'élèvent à 5,3 milliards de francs, les effectifs à près de 2.900 personnes.

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

Les crédits demandés pour 1999 sont en augmentation de 3,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, atteignant 183,1 millions de francs, dont 118,5 millions pour les indemnités des membres du Conseil et les pensions et 47,4 millions pour les dépenses de personnel. Les crédits de fonctionnement augmentent de 1 %.

JOURNAUX OFFICIELS

Le projet de budget annexe, d'un montant de 1.080 millions de francs, progresse de 11,3 % par rapport à 1998. La hausse des dépenses d'exploitation sera limitée à 1,6 %, dégageant un excédent de près de 140 millions de francs qui permettra de financer 28,7 millions d'investissements (+38,6 %), et de reverser au Trésor 139 millions de francs, soit un montant trois fois plus important qu'en 1998.

SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE

Les crédits demandés pour 1999 s'élèvent à 4.038 millions de francs, en baisse de 0,8 % par rapport au budget voté pour 1998. L'essentiel de cette réduction recouvre des modifications d'imputation entre différentes sections du budget général. A partir de 1999, les crédits de personnel et de fonctionnement du Service central de la sécurité des systèmes d'information, soit 25,7 millions de francs inscrits en 1998 au budget des services généraux, seront en effet transférés au Secrétariat général de la défense nationale. A l'inverse, trois emplois de l'Institut des hautes études de défense nationale (600.000 prévus pour 1999) et les dépenses de la Mission interministérielle de l'effet de serre (1,8 millions de francs pour 1999) émargeront sur les crédits des services généraux du Premier ministre. Les moyens permettant de conduire la politique immobilière de l'État (soit, pour 1999, 123 millions de francs en crédits de paiement), inscrits jusqu'à présent au budget des charges communes, ont été également transférés aux services généraux, sur le chapitre 57-07, créé à cet effet. A structure constante, le budget des services généraux diminue de 3,3 %.

PLAN

Les crédits demandés au titre du Plan pour 1999 s'élèvent à 153,1 millions de francs, en hausse de 0,2 % par rapport au budget voté pour 1998. Les crédits d'études, de recherche et d'évaluation du Commissariat au Plan et des organismes qui lui sont rattachés sont réévalués de 13,7 %, les crédits de rémunération et de fonctionnement étant stabilisés.

CHAPITRE PREMIER :
LE CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

I.- LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 1999

En s'établissant à 177,15 millions de francs, les crédits de fonctionnement demandés pour 1999 sont en augmentation de 4,2 % par rapport au budget voté de 1998. Cette progression traduit la volonté de revaloriser les moyens du Conseil qui bénéficie de 7,5 millions de francs de mesures nouvelles.

Les crédits du chapitre 31-01 - Indemnités des membres du Conseil économique et social - s'élèvent à 118,5 millions de francs, soit une progression de 4,9 %.

Ces crédits financent les indemnités des 303 membres du Conseil (231 conseillers et 72 membres de section), indexées sur l'évolution des rémunérations publiques. Une mesure nouvelle de 1,2 million de francs est prévue afin de revaloriser l'indemnité de secrétariat des présidents de groupe. Ces derniers ne disposent actuellement pas des moyens suffisants pour constituer un véritable secrétariat. Chaque président perçoit une indemnité mensuelle de 11.158 francs qui permet de rémunérer une secrétaire, dans la plupart des cas, à temps partiel. La mesure inscrite au projet de budget fait passer cette indemnité à 16.737 francs, soit une augmentation de 50 %, le doublement étant envisagé pour la prochaine loi de finances. Le but est de financer deux collaborateurs par groupe.

Les crédits du chapitre 31-01 sont également utilisés pour honorer les pensions des anciens membres dont l'effectif devrait être augmenté en 1999, du fait du renouvellement du mandant des conseillers, de 75 nouveaux pensionnés.

Les pensions sont en effet prises en charge par la Caisse de pensions des anciens membres du Conseil économique et social qui reçoit, en sus des cotisations des membres, une contribution inscrite au budget du Conseil, répartie entre une " part patronale " égale à deux fois les cotisations des membres et une subvention d'équilibre. En outre, elle perçoit les revenus d'un portefeuille placé auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

Le coût des pensions des anciens membres du Conseil a atteint 46,7 millions de francs en 1997. La subvention d'équilibre, versée à la Caisse de pensions par le Conseil et inscrite sur le chapitre 31-01, s'est élevée à 13,6 millions de francs, la part patronale, financée sur le même chapitre, atteignant une quinzaine de millions de francs. Enfin, les revenus du portefeuille ont représenté, en 1997, 14 millions de francs. Au 30 juin 1998, l'actif du portefeuille est évalué à 206,4 millions de francs.

Au 1er juillet 1998, le Conseil versait des pensions à 441 anciens membres, 185 veufs ou veuves et 8 orphelins. Le montant mensuel moyen des pensions directes s'élevait à 6.760 francs.

En 1999, année de renouvellement du mandat des conseillers, le coût des pensions devrait, sur la base de 75 nouveaux pensionnés, atteindre 50.066.000 francs, en augmentation de 7,1 % par rapport à 1997.

Les crédits du chapitre 31-11 - Dépenses de personnel - augmentent de 3,3 %. La dotation demandée s'élève à 47,4 millions de francs au lieu de 45,8 millions de francs en 1998. Cette progression découle notamment de la prise en compte de l'augmentation du niveau des rémunérations liée aux accords salariaux intervenus dans la fonction publique et de l'inscription, au titre des mesures nouvelles, de quatre transformations d'emplois représentant un crédit supplémentaire de 110.000 francs.

Au 1er juillet 1998, le Conseil disposait de 146 fonctionnaires, comme en 1997, dont 32 de catégorie A, auxquels s'ajoutaient 20 agents non titulaires qui participent, pour la plupart, aux activités du service de la séance. Les effectifs seront maintenus inchangés en 1999.

Les crédits de rémunération ne permettent pas toujours au Conseil de disposer du personnel suffisant pour faire face au développement important de ses actions. Comme on le verra plus loin, le Conseil économique et social a, depuis plusieurs années, développé ses activités de conseil auprès du Gouvernement, ses actions de communication vers l'extérieur et ses relations avec l'étranger, sans que ses crédits de personnel aient profité d'une revalorisation correspondante. Notamment, le cabinet du Président, malgré le nombre croissant des missions qui lui sont confiées, ne dispose pas de crédits pour recruter des personnels temporaires.

Enfin, les crédits du chapitre 34-01 - Dépenses de matériel - bénéficient d'une mesure nouvelle de 610.000 francs afin de permettre la poursuite et le développement de l'équipement informatique et télématique du Conseil. Ce chapitre bénéficie, depuis plusieurs années, d'un abondement de 500.000 francs, voté à l'initiative du Sénat, afin de conforter le budget de communication du Conseil.

La construction de la nouvelle aile du Palais d'Iéna a été achevée en 1995. Elle a été suivie, en 1996 et 1997, par un ravalement des façades et une mise aux normes des alarmes incendie et du balisage de sécurité, financés sur les crédits de la Culture.

Pour sa part, le budget du Conseil a financé, en 1997, 8 millions de francs consacrés à une étude pour la programmation des travaux de sécurité, à la rénovation des installations électriques, ainsi qu'à la réfection de certains locaux et à l'amélioration des abords du Palais d'Iéna. En outre, les 7 millions de francs ouverts par la loi de finances pour 1998 ont servi à poursuivre la rénovation des bureaux de groupe, à créer un escalier de secours pour desservir les salles de réunion, à améliorer la qualité de certains espaces et à réaliser des travaux de désamiantage.

Le projet de budget pour 1999 prévoit 6 millions de francs afin de poursuivre le programme de travaux défini par l'architecte du Palais d'Iéna afin de mettre ce dernier en conformité avec les normes de sécurité, et d'en améliorer les conditions d'accueil. Cette dotation devrait en effet être utilisée à l'achèvement de la rénovation des bureaux de groupe (1,5 million de francs) et de l'escalier de secours (700.000 francs), à l'aménagement d'un sas de sécurité à l'entrée du palais (2 millions de francs), à la réfection des ascenseurs (1,5 million de francs), et au paiement d'honoraires et de frais divers (300.000 francs).

Le budget 1997 a fait l'objet d'un arrêté d'annulation qui a réduit les dotations du chapitre 57-01 - Équipement administratif - de 3,6 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement.

Les crédits non consommés en fin de gestion ne représentent que 1,6 % des dotations disponibles, et concernent, pour l'essentiel, les dépenses d'équipement administratif pour lesquels les délais de programmation et de planification des travaux retardent l'ordonnancement des dépenses.

L'exécution du budget 1998 confirme les résultats de la gestion précédente. Au 30 juin 1998, si près de la moitié des crédits de rémunération étaient consommés, on observait une légère sous-consommation des crédits pour dépenses en matériel, et surtout une très faible utilisation des dotations en capital. Cette dernière s'explique par les délais d'ordonnancement mentionnés plus haut et par la concentration des travaux sur l'été.

II.- L'ACTIVITÉ DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

L'activité du Conseil économique et social est retracée dans les tableaux suivants. Les résultats observés au premier semestre 1998 traduisent une augmentation du volume de ses travaux.

Votre Rapporteur regrette que l'obligation faite au Gouvernement de faire connaître les suites réservées aux avis du Conseil ⁽¹⁾ a été peu appliquée ces dernières années. Il tient cependant à faire observer que, même en l'absence de réponses explicites, le Gouvernement peut être sensible aux avis du Conseil et reprendre certaines de ses propositions.

Le Conseil économique et social est représenté au sein de quelques 45 organismes. Ces dernières années, la représentation du Conseil a été prévue au sein de cinq nouveaux organismes :

Pour mieux faire connaître ses activités, le Conseil a lancé en 1992 une action de communication. Cette action recouvre notamment la publication d'une lettre d'information (" La lettre du Palais d'Iéna ") tirée à 5.000 exemplaires et devenue mensuelle depuis janvier 1996, la publication d'un rapport annuel, l'enregistrement audiovisuel et la diffusion des images des grandes manifestations du Palais d'Iéna. Le rapport annuel est adressé aux plus hautes autorités de l'État. Le Conseil diffuse également plusieurs centaines d'exemplaires auprès du public.

Par ailleurs, les projets de rapports et d'avis sont systématiquement diffusés à la presse, les textes définitifs étant adressés aux administrations, à l'Assemblée nationale et au Sénat. Les travaux du Conseil font également l'objet de publications par les soins des Journaux officiels, chaque avis ou rapport étant systématiquement tiré à 5.000 exemplaires. Une édition in-octavo est en outre tirée à 2.000 exemplaires. En 1997, 5.978 brochures (avis ou rapports) ont été vendues.

Afin d'assurer une diffusion dans le public plus rapide et plus large des rapports et études du Conseil économique et social, une réforme a été engagée en janvier 1998, en liaison avec les Journaux officiels. À cet effet, le format des documents a été changé ainsi que leur mode d'édition. Cette nouvelle procédure permet désormais au Conseil de mettre à disposition du public ses travaux une semaine après l'adoption en Assemblée plénière, et de bénéficier ainsi de l'écho qu'ils ont pu recueillir dans les médias.

Compte tenu des tarifs préférentiels accordés par les Journaux officiels et du nombre de rapports diffusés, le budget réservé aux publications pour 1998 est de l'ordre de 250.000 francs. Un tel budget ne permet pas de mener une véritable politique de diffusion. A titre indicatif, la mise à disposition des 18 groupes composant le Conseil économique et social d'une vingtaine d'abonnements pour des personnes de leur choix coûterait, au tarif actuel, 91.000 francs.

Le Conseil organise également des colloques autour de ses travaux. Cinq forums ont ainsi eu lieu en 1997.

La cinquième réunion internationale des conseils économiques et sociaux s'est tenue à Caracas en mars 1997. Quarante assemblées y ont participé. Le comité de suivi a proposé la création d'une Association internationale des conseils économiques et sociaux, organisation internationale disposant d'une personnalité juridique propre. Le Conseil économique et social assure le secrétariat permanent de ces rencontres internationales.

En outre, le Conseil a poursuivi sa politique de coopération avec l'étranger, notamment en portant son concours à la création de nouveaux conseils économiques et sociaux. Il a notamment noué des relations très étroites avec les pays de l'Est européen.

S'agissant du bassin méditerranéen, le Conseil a toujours _uvré pour que la politique de coopération puisse se développer davantage. Une rencontre des Présidents de Conseils économiques et sociaux européens et méditerranéens a eu lieu à Madrid en décembre 1995, après la Conférence intergouvernementale de Barcelone, afin de participer à la mise en place de la zone de libre échange prévue pour 2010. La réunion de Madrid a décidé de confier à la France l'organisation en novembre 1996 d'un sommet euro-méditerranéen des Conseils économiques et sociaux qui a défini l'apport spécifique de chaque assemblée à la construction de cette zone.

Par ailleurs, les relations entre le Conseil et la Chine ont donné lieu à la formation d'un groupe de travail franco-chinois sur l'entreprise publique qui a pour mission d'accompagner l'effort de transformation de l'économie administrée chinoise. Trois séminaires ont déjà eu lieu entre le groupe des entreprises publiques du Conseil français et les responsables parlementaires chinois de la gestion des biens d'État.

Dans le budget du Conseil économique et social, les dépenses liées aux missions à l'étranger ou à l'accueil de délégations étrangères au palais d'Iéna, représentaient, en 1997, 1.150.000 francs. Au cours de cette même année, 20 déplacements ont été effectués à l'étranger et 10 délégations étrangères ont été accueillies au Conseil.

S'agissant des conseils économiques et sociaux régionaux (CESR), le décret du 6 septembre 1984 relatif à l'organisation du Conseil prévoit que la commission spéciale du plan peut tenir des réunions communes avec les présidents des CESR ou leurs représentants, afin d'étudier les aspects régionaux de la planification et d'examiner la réalisation des contrats de plan entre l'État et les régions. Compte tenu du déroulement des procédures de planification, ces dispositions n'ont pu être appliquées au cours des années récentes. Toutefois, les travaux de certains conseils régionaux sont utilisés par les sections du Conseil économique et social, et l'assemblée permanente des présidents des conseils économiques et sociaux régionaux se tient régulièrement au palais d'Iéna.

Malgré leur augmentation prévue pour 1999, votre Rapporteur considère que les crédits réservés au Conseil économique et social ne sont pas à la mesure du développement des activités de l'institution. Cette dernière a accru ses activités de conseil auprès du Gouvernement, et s'est ouverte sur l'extérieur en multipliant les actions de communication et les relations internationales. Pour autant, elle ne dispose ni des crédits de personnel nécessaires au rôle joué par son Président et aux travaux de ses groupes, ni des moyens suffisants pour assurer la diffusion de ses rapports.

CHAPITRE II : LES JOURNAUX OFFICIELS

LE BUDGET ANNEXE DES JOURNAUX OFFICIELS

Les Journaux Officiels, créés en 1869, sont dotés depuis 1979 d'un budget annexe. Ils constituent une direction rattachée au Secrétariat général du Gouvernement et comprennent deux structures distinctes:

Les rapports entre la direction des Journaux Officiels et la Saci-JO, société de forme coopérative, sont régis par une nouvelle convention signée par les deux parties en mai 1997. La Saci-JO loue ses services à la direction des JO.

I.- LA PROGRESSION DU PROJET DE BUDGET POUR 1999

La Direction des Journaux officiels (DJO) prévoit, pour 1999, une faible augmentation de ses dépenses d'exploitation qui, en s'établissant à 940 millions de francs, ne devraient progresser que 1,6 % par rapport au budget voté pour 1998. En revanche, les recettes d'exploitation devraient s'accroître de manière significative (+ 11,3 %) et s'élever à 1.080 millions de francs. L'excédent d'exploitation devrait par conséquent atteindre 139,3 millions de francs, soit un niveau trois fois plus important que celui prévu pour 1998, et jamais égalé aux cours de cinq dernières années.

Les investissements devraient également poursuivre leur progression et représenter 28,7 millions de francs, en hausse de 38,6 %.

Prenant acte des très bons résultats obtenus au cours des années précédentes, la DJO a retenu pour 1999 des prévisions de recettes en progression de 11,3 % par rapport à 1998. Elle prévoit notamment que les annonces légales, qui représentent plus de 80 % de ses recettes, apportent une centaine de millions supplémentaires. Les ventes d'éditions au numéro sont, pour leur part, stables, et les abonnements progressent sensiblement (+ 6,6 %).

Les dépenses d'exploitation augmentent de 15 millions de francs, soit une progression limitée à 1,6 %.

Les charges de personnel - salaires, traitements, primes et indemnités, charges sociales - évoluent de 4,2 %, compte tenu de l'augmentation conventionnelle des salaires et de la création de 5 postes supplémentaires à la DJO. Pour leur part, les charges de personnel de la Saci-JO sont en nette diminution, les dépenses de 1998 ayant été gonflées par un rappel de taxe professionnelle de 20 millions de francs.

Les prévisions d'achats et les services extérieurs progressent de 2 % pour tenir compte du renchérissement du coût du papier, les frais de sous-traitance devant, dans l'hypothèse d'une évolution normale de l'activité éditoriale, rester stables.

Seuls les amortissements et les provisions devraient augmenter fortement (+ 59,6 %). La mise en place du système d'alimentation des BDJ entraînera en effet une hausse des dotations aux amortissements, et la DJO doit inscrire une provision pour faire face aux conséquences éventuelles de l'issue du contentieux qui l'oppose aux agents de l'ex-CNIJ au sujet de la prise en compte de leur ancienneté.

Les investissements prévus pour 1999 s'élèvent à 28,7 millions de francs afin de poursuivre le programme d'aménagement des bâtiments (ateliers et bureaux), et de procéder au renouvellement ou à l'acquisition de matériels techniques, notamment dans la perspective d'un rapatriement et d'un développement du site internet.

Au total, les prévisions d'activité des Journaux officiels devraient améliorer l'équilibre de leur budget. La forte progression des recettes et la relative stabilité des dépenses devraient multiplier par trois l'excédent d'exploitation, prévu pour 1999 à hauteur de 139,3 millions de francs. Cet excédent, ajouté aux dotations aux amortissements et aux provisions (43,1 millions de francs), dégagerait des recettes en capital de 182,4 millions de francs. Ce montant permettrait de financer les 28,7 millions de francs d'investissements mentionnés plus haut, de reverser au budget général 139 millions de francs et d'augmenter le fonds de roulement de 14,7 millions de francs.

Il est prévu de créer, en 1999, 5 postes à la DJO pour faire face à la mise en place de deux nouvelles bases de données, à l'instauration d'un contrôle de gestion et au développement de la maintenance de réseau. Les effectifs de la Saci-JO resteront en revanche stables.

Ces créations font suite à la suppression, en 1995, de 42 emplois budgétaires, dont 35 à la Saci-JO et 7 à la direction des JO. Dix autres emplois, dont 9 aux Journaux officiels, avaient été supprimés en 1994. Le plan social d'accompagnement de programme de modernisation technique s'était en effet traduit par le départ anticipé de 65 personnes. Depuis le 1er mars 1997, 25 agents ont été placés en congé de fin d'activité et remplacés poste pour poste.

Cependant, l'effectif réel diffère de l'effectif budgétaire, en raison du recours au personnel temporaire.

Le recours aux personnels temporaires est en effet quasi constant, qu'il s'agisse de la DJO (36,3 agents temporaires en moyenne mensuelle en 1997, 36 en 1996 et 42 en 1995) ou de la Saci-JO (40 agents temporaires en 1997 et 1996, 38 en 1995). A la direction des JO, ces personnels remplacent les agents titulaires en congé de maladie, maternité, congé parental ou sabbatique, ou, plus ponctuellement, permettent de faire face à des surcharges exceptionnelles d'activité. Pour sa part, la Saci-JO a subi une forte progression de son activité en 1997, année au cours de laquelle le nombre de pages traitées a augmenté de 16,6 %.

L'absentéisme, que déplorait la Cour des comptes dans son rapport sur le projet de loi de règlement du budget de 1993, reste élevé, même s'il a diminué en 1997.

La Direction des Journaux officiels a retenu pour 1999 huit orientations prioritaires :

II.- LES RÉSULTATS DES GESTIONS 1997 ET 1998

Les recettes d'exploitation ont progressé de 6,4 % en 1997, atteignant 1.023 millions de francs, au lieu de 906 millions inscrits en loi de finances. Si les recettes constatées sont traditionnellement supérieures aux prévisions, l'écart a atteint, en 1997, une proportion inégalée (12,9 %). Les bons résultats de 1997 sont dus à une poursuite de l'augmentation des recettes tirées des annonces légales, et à une reprise du nombre des abonnements. Pour leur part, les ventes au numéro sont stables, tandis que les recettes tirées des services télématiques augmentent.

Les annonces légales, dont l'évolution dépend très étroitement de la conjoncture économique générale, représentent, comme on l'a vu, plus de 80 % de l'ensemble des recettes des JO. Elles progressent de manière significative (+ 9 % en 1997) depuis plusieurs années, et peuvent ainsi compenser les pertes enregistrées ailleurs.

La tendance à la baisse du nombre des abonnements s'est inversée en 1997, exercice au cours duquel les JO ont bénéficié de plus de 17.000 nouveaux abonnements, soit une progression de 6,9 % par rapport à 1996. Cette progression est, pour l'essentiel, liée aux résultats obtenus par les éditions papier et, dans une moindre mesure, par les cédéroms, les abonnements aux micro-fiches baissant sensiblement.

Les bons résultats obtenus par les éditions papier sont liés à la refonte du BOAMP qui a entraîné une très forte augmentation du nombre d'abonnés (+ 81,5 %). Au cours des dernières années, les recettes tirées du BOAMP couvraient de plus en plus mal le coût de cette publication dont la forte croissance du nombre de pages n'était pas répercutée dans le prix d'abonnement. Constatant que bon nombre d'abonnés pouvaient n'être intéressés que par certaines grandes catégories et non par l'ensemble des annonces de marchés publics, la DJO a décidé de scinder, à compter du 1er janvier 1997, le bulletin en trois éditions séparées dont les tarifs d'abonnement et le montant de la participation aux frais d'expédition ont été revus, de manière à mieux couvrir les coûts.

En revanche, l'érosion du nombre des abonnements aux autres éditions papier et aux microfiches s'est poursuivie (respectivement - 4,6 et
- 5,3 %). Ces supports subissent en effet la concurrence des nouveaux modes d'accès aux informations publiées par les JO (Minitel, cédéroms, réseaux intranet et internet).

Les ventes au numéro sont en légère diminution en quantités vendues (- 0,6 %), même si elles ont fortement augmenté en recettes facturées (+ 7 %). Concurrencés par la diversification des supports sur lesquels on peut trouver l'information correspondante, les ouvrages thématiques ou les codes publiés par les J.O. se vendent moins bien que par le passé, tandis que les conventions collectives, grâce à un effort de mise à jour, et la série des rapports connaissent un plus grand succès. Par ailleurs, pour élargir la gamme de ses publications, la DJO a lancé une nouvelle collection intitulée " La loi au quotidien " dont le premier ouvrage consacré au mariage s'est bien vendu.

Les recettes obtenues grâce aux services télématiques et aux banques de données ont progressé de 3,7 %. Le nombre de connexions des services télématiques (JOEL, Journal Officiel, Fonctionnaire, JOELECO, BALO, BOAMP) s'est accru de 4,6 % (environ un million de connexions).

Par ailleurs, le site internet de la DJO, ouvert au cours de l'été 1997, a accueilli 106.000 visiteurs pendant ses six premiers mois de fonctionnement. Il met en ligne le fac-similé des pages concernant les textes généraux du " Lois et Décrets " des six derniers jours, et il est envisagé de l'élargir au catalogue des JO, à un système de recherche sur le fonds documentaire de la DJO et à un accès payant à certaines annonces légales. Enfin, la vente des deux cédéroms diffusés par la DJO (cédérom semestriel du " Lois et Décrets " et cédérom annuel de la Cour des comptes) se développe très rapidement, et a induit un chiffre d'affaires de 3,5 millions de francs en 1997, en progression de 22,3 % par rapport à l'année passée.

Les résultats du premier semestre 1998 confirment les évolutions constatées en 1997. Au 30 juin 1998, les recettes sont en augmentation de 5,4 % (dont 6,6 % pour les recettes d'annonces et de diffusion) par rapport à celles observées au 30 juin 1997.

La DJO a du faire face, en 1997, à une forte augmentation de son activité éditoriale, le nombre de pages publiées progressant de 8 % contre 2,4 % en 1996. Malgré une stagnation du volume du " Lois et Décrets " et une baisse des documents parlementaires liée à la dissolution de l'Assemblée nationale, le nombre de pages des éditions réglementaires a cru de 4,9 %. Celui des éditions économiques et financières a augmenté de 8 %, principalement sous l'effet de l'accroissement du volume des trois éditions du BOAMP. Enfin, le nombre de pages des ouvrages édités en 1997 a progressé de 15,2 %, la croissance de la pagination moyenne compensant la diminution de nombre de titres. Le volume de pages imprimées (environ 3,7 milliards de pages) a légèrement diminué (- 1,2 %) du fait de la refonte du BOAMP qui a permis de faire des économies de papier et de frais d'expédition.

Les dépenses d'exploitation ont progressé moins vite que le volume d'activité. Elles se sont en effet élevées à 879 millions de francs, soit 42 millions de francs de plus qu'en 1996 (+ 5 %). Cette augmentation correspond, pour moitié, à un réajustement de la dotation aux amortissements, et, pour le reste, à la hausse conventionnelle de salaires et au dispositif de congés de fin d'activité. En revanche, les autres dépenses de fonctionnement ont diminué de 3,1 %, profitant de la baisse du prix du papier et des économies réalisées grâce à la refonte du BOAMP.

Le recours à la sous-traitance, qu'il s'agisse de la composition ou de l'impression, a fortement diminué en 1997, représentant un total de dépenses de 42,2 millions de francs contre 63,8 millions en 1996. Le nombre de pages publiées dont la composition est sous-traitée a en effet baissé de 15 %, du fait de la stabilisation de la pagination des éditions du BODACC et du BALO, traditionnellement sous-traités, et du rapatriement en interne de la composition des codes et brochures. En outre, le renouvellement des marchés a permis une diminution des tarifs de sous-traitance.

Pour leur part, les investissements se sont élevés, conformément aux prévisions de dépenses inscrites en loi de finances pour 1997, à 18,3 millions de francs.

S'agissant de la Saci-JO, l'exercice 1997 sera la première année d'application de la convention signée avec l'État en mai 1997. Cette convention a notamment modifié le dispositif de rémunération de la société. Depuis 1945, la Saci-JO recevait de l'État 15,65 % de la masse des salaires payés à son personnel, afin d'assurer son fonctionnement, de rémunérer son administration propre (6 personnes), de verser les primes d'actionnaires et les sur-salaires conventionnels. Il a été substitué aux 15,65 % un pourcentage se composant d'une partie fixe représentant 10 % de la masse salariale, et d'une partie complémentaire de 5,65 %, calculée sur les mêmes bases mais susceptible de varier de 1 % en plus ou en moins en fonction des résultats de production de la société. Il s'agit ainsi d'introduire une part d'intéressement reliée à l'évolution de la productivité annuelle. Cette part ne peut cependant qu'être limitée, la Saci-JO ne maîtrisant pas sa charge de travail.

Les charges de la Saci-JO ont progressé de 2,7 % en 1997. Pour un effectif de 420 personnes titulaires ou temporaires, la rémunération brute moyenne par tête - hors charges sociales, mais " pourcentage " inclus - s'élevait à 380.000 francs en 1997 (+ 1,2 %). Les salaires versés par la Saci-JO et par la DJO évoluent en fonction des indices de référence de la Presse parisienne, soit + 1,51 % en 1997 et + 1,1 % en 1998.

La rémunération (salaires et primes) nette moyenne mensuelle perçue en 1997, tous contrats confondus, s'élevait à 16.685 francs pour les personnels de la DJO et à 21.650 francs pour les personnels de la Saci-JO. Les personnels de la Saci-JO, contrairement à ceux de la direction, sont soumis à des règles et à des contraintes de travail particulières (travail de nuit et le dimanche, sur simple réquisition).

Les résultats de la gestion 1997 traduisent la poursuite de l'amélioration de la situation comptable du budget annexe, ainsi qu'une tendance à la sous-estimation de ses prévisions de recettes. L'écart entre l'excédent prévu et l'excédent réalisé tend en effet à s'accroître. L'excédent d'exploitation de l'exercice 1997 s'élève à 144,6 millions de francs, au lieu de 82,5 millions de francs en 1996 et de 38,5 millions de francs inscrits au budget voté. Le reversement au Trésor a atteint 104,5 millions de francs, 40,1 millions venant abonder le fonds de roulement. Au cours des sept derniers exercices clos, les Journaux Officiels ont reversé ainsi au Trésor plus de 400 millions de francs.

Par ailleurs, le montant des disponibilités de trésorerie, pour la plupart déposées auprès du Trésor public et non productives d'intérêt, s'est fortement accru en 1997.

III.- LA RÉFORME DES JOURNAUX OFFICIELS

La Direction des Journaux officiels a engagé une modernisation technique de ses services qui lui permet de faire face à l'accroissement significatif de sa charge de travail. La chaîne de production a été adaptée, et la direction a réalisé une base de données reprenant le texte des codes et brochures les plus demandés, tout en lançant un projet de modernisation des banques de données juridiques afin d'y intégrer les informations du Secrétariat général du Gouvernement.

Au-delà de ces reformes techniques, la DJO entend poursuivre en 1999 ses efforts vers une modernisation de son organisation, une adaptation de sa politique éditoriale (un comité de politique éditoriale, ouvert à des personnalités extérieures, devrait être créé prochainement) et une amélioration de l'accueil et de l'information du public.

Pour sa part, votre Rapporteur souhaite que la DJO profite des bons résultats enregistrés au cours des dernières années pour orienter sa réforme dans les trois directions suivantes :

S'agissant plus particulièrement de la diffusion des productions des JO sur internet, il importe que soient levés les obstacles qui peuvent freiner l'utilisation de ce support. Les règles de la comptabilité publique doivent notamment être adaptées pour permettre à la DJO d'encaisser une part de ses recettes via un support électronique en développant les accès payants à son site.

Quant à l'avenir du statut des Journaux officiels, il importe que l'organisation choisie soit en conformité avec les directives communautaires. En effet, si la diffusion des normes législatives et réglementaires, ainsi que des débats parlementaires, est une obligation constitutionnelle qui peut être considérée comme étrangère à une activité privée, d'autres éditions des JO, notamment les codes et les brochures, relèvent d'une production concurrentielle dont il faut s'assurer qu'elle respecte le droit européen et français de la concurrence.

CHAPITRE III :

LES SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE

I.- LE BUDGET DES SERVICES GÉNÉRAUX

Les crédits demandés pour 1999 s'élèvent à 4.038 millions de francs, en diminution de 32,8 millions (- 0,8 %) par rapport aux dotations votées pour 1998.

Cette baisse recouvre des changements apportés au périmètre budgétaire des Services généraux. A partir de 1999, les crédits de personnel et de fonctionnement du Service central de la sécurité des systèmes d'information, soit 25,7 millions de francs inscrits en 1998 au budget des Services généraux, seront transférés au Secrétariat général de la défense nationale. A l'inverse, trois emplois de l'Institut des hautes études de défense nationale (600.000 prévus pour 1999) et les dépenses de la Mission interministérielle de l'effet de serre (1,8 million de francs pour 1999) émargeront sur les crédits du Premier ministre. Les moyens permettant de conduire la politique immobilière de l'État (soit, pour 1999, 123 millions de francs en crédits de paiement), inscrits jusqu'à présent au budget des charges communes, ont également été transférés aux Services généraux, sur le chapitre 57-07, créé à cet effet. A structure constante, le budget des Services généraux diminue de 3,3 %.

Outre les ajustements des crédits de rémunération, notamment ceux liés à l'extension en année pleine des mesures de revalorisation des rémunérations publiques consécutives à l'accord salarial conclu le 10 février 1998, ce projet de budget se caractérise par les évolutions suivantes :

· les services votés sont revus à la baisse pour les fonds spéciaux
(- 1 million de francs) et pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel
(- 600.000 francs), ce dernier réalisant des économies tirées de la renégociation des conventions conclues avec la société Télédiffusion de France ;

Le budget des Services généraux recouvre des dépenses relevant de politiques publiques bien distinctes, traditionnellement présentées en quatre agrégats :

Comme le montre le tableau ci-dessus, seuls les crédits de la Communication et de la Fonction publique subissent une baisse. Ces crédits, ainsi que les dotations destinées au CSA, sont examinés dans le cadre de rapports spéciaux distincts. Votre Rapporteur limite son analyse aux moyens affectés à l'administration générale, en hausse de 9,1 %.

En 1999, trente emplois seront supprimés au sein des effectifs budgétaires inscrits sur les crédits des Services généraux. Ces suppressions s'expliquent par la récente disparition du Commissariat à la réforme de l'État auquel 17 emplois étaient affectés, et par le transfert au budget du Secrétariat général de la défense nationale des dotations destinées au Service central de la sécurité des systèmes d'information qui bénéficiait, en 1998, de 36 emplois imputés sur les Services généraux. En revanche, les services centraux et la direction générale de l'administration et de la fonction publique verront leurs effectifs budgétaires augmenter, respectivement, de 7 et 17 emplois.

Un nombre croissant d'organismes ont été rattachés au Premier ministre. Au 20 octobre 1998, votre Rapporteur en a compté trente deux.

Votre Rapporteur s'interroge sur la multiplication de ces structures. Au cours de 1998, le Premier ministre a procédé à l'installation de sept nouveaux organismes et n'en a dissous que deux. Certaines instances ont été créées pour travailler sur un sujet correspondant aux préoccupations de l'époque, sans qu'il soit toujours procédé à leur dissolution ou à leur absorption dans des structures extérieures lorsque ce sujet perd de son actualité.

Votre Commission a souhaité, lors de l'examen du projet de budget pour 1998, que soit engagée une réflexion sur l'ensemble des organismes rattachés au Premier ministre. Votre Rapporteur considère qu'une telle réflexion est plus que jamais nécessaire. Le rattachement administratif de certaines instances n'est pas toujours fondé, et il existe plusieurs doublons, notamment entre les structures dépendant du Secrétariat général du Gouvernement et celles rattachés au Commissariat général du Plan. Placé auprès du Premier ministre, le Conseil d'analyse économique récemment créé a, par exemple, reçu des missions qui recoupent celles du Plan.

Votre Rapporteur considère qu'il importe de procéder à un audit de ces organismes, afin de ne pas maintenir des organes spécialisés sur des thèmes qui relèvent de l'action ministérielle ou d'une coordination interministérielle de portée générale, relevant davantage des compétences du Secrétariat général du Gouvernement ou du Commissariat au Plan.

Les crédits demandés au titre des fonds spéciaux (chapitre 37-91) pour 1999 s'établissent à 393,7 millions de francs, en diminution d'un million de francs par rapport aux dotations votées pour 1998.

Supérieurs à 460 millions de francs en 1993, les fonds spéciaux ont été orientés à la baisse dès le vote de la loi de finances pour 1994, et sont aujourd'hui inférieurs à 400 millions de francs, réduits de près de 15 % en sept ans.

Les crédits de fonds spéciaux sont répartis entre l'article 10 du chapitre 37-91 - Fonds spéciaux du Gouvernement - et son article 20 -Fonds spéciaux à destination particulière -, lui-même subdivisé entre deux paragraphes - Dépenses de la Direction générale de la sécurité extérieure - et - Dépenses diverses -. L'affectation des crédits de l'article 20 est laissée à l'appréciation du Premier ministre. L'examen de la répartition opérée au cours des cinq dernières années montre qu'environ la moitié du total des fonds spéciaux est destinée à la DGSE qui bénéficie, par ailleurs, des crédits " classiques " inscrits au budget de la Défense. La moitié des fonds est donc utilisée pour financer les dépenses nécessaires à la sécurité extérieure du pays, l'autre moitié étant mise à la disposition des ministres.

Votre Rapporteur rappelle que les fonds spéciaux constituent une pratique ancienne, utilisée par tous les Gouvernements selon les mêmes règles depuis le début de la Quatrième République et autorisée chaque année par le Parlement. L'ouverture et l'utilisation des dotations du chapitre 37-91 sont en effet régies par la loi du 27 avril 1946, portant ouvertures et annulations de crédits sur l'exercice 1946, et le décret n°47-2234 du 19 novembre 1947.

Le premier alinéa de l'article 42 de la loi de 1946 limite l'ouverture des crédits de fonds spéciaux au seul budget du Premier ministre, ce dernier étant chargé de mettre à la disposition des ministres les dotations nécessaires au fonctionnement de leur département. Le même alinéa rend les ministres responsables devant le Premier ministre de l'emploi des sommes mises à leur disposition, le chef du Gouvernement étant responsable devant l'Assemblée. Les deux derniers alinéas du même article prévoient l'établissement, soit en fin d'année, soit au départ des ministres intéressés, d'un décret de quitus mentionnant, pour chaque ministre attributaire, les sommes reçues, les sommes dépensées et le reliquat.

Le décret du 19 novembre 1947 a ajouté un dispositif particulier pour les fonds spéciaux relevant de la sécurité extérieure. Il prévoit l'instauration d'une commission spéciale de vérification qui, présidée par une président de chambre à la Cour des comptes, vérifie l'utilisation des fonds, remet au Premier ministre un rapport sur les conditions d'emploi des crédits, et établit un procès-verbal permettant de constater que les dépenses sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal. Le décret précise que ce procès-verbal est remis au Premier ministre et au ministre des finances qui le transmet à la Cour des comptes, laquelle constate, dans sa déclaration générale de conformité, que le montant des dépenses portées, tant aux comptes individuels des comptables que dans le compte général de d'administration des finances, correspond bien au montant établi par le procès-verbal de la commission.

En application des dispositions de la loi de 1946 et du décret de 1947, l'examen des fonds spéciaux par le Parlement suit la procédure de droit commun, tandis que leur utilisation par le pouvoir exécutif déroge aux règles de la comptabilité publique.

Les dotations du chapitre 37-91 sont en effet examinées par le Parlement selon les règles applicables à tout chapitre du budget général de l'État. Le Parlement vote en loi de finances l'ouverture des crédits. En adoptant la loi de règlement, il constate l'exécution du budget de chaque exercice, et approuve, le cas échéant, les différences entre ces résultats et le prévisions votées en loi de finances, provenant notamment des annulations, des répartitions ou des transferts décidés par le Gouvernement en cours de gestion.

En revanche, l'utilisation des fonds spéciaux est dérogatoire aux règles de la comptabilité publique. Les crédits sont en effet consommés sous l'autorité exclusive du Premier ministre, le principe de la séparation entre l'ordonnateur et le comptable ne leur étant pas applicable. Les fonds sont transférés sur un compte mis à la disposition du Premier ministre, et, sur ordonnances de ce dernier, ils sont ensuite versés aux différents ministres et à la DGSE qui les gèrent directement, sans l'intervention d'un comptable public.

De même, les dépenses engagées sur les fonds spéciaux échappent au contrôle juridictionnel de la Cour des comptes. En prévoyant qu'" un décret de quitus sera établi chaque année au 31 décembre pour chacun des ministres attributaires ", la loi de 1946 crée une procédure particulière d'apurement des dépenses dans laquelle la juridiction financière n'intervient pas. D'autre part, s'agissant des fonds destinés à la sécurité extérieure, la commission prévue par le décret de 1947 et présidée par un magistrat de la Cour des comptes n'a pas de compétence juridictionnelle, puisqu'elle ne délivre pas de quitus mais rend compte de l'utilisation des fonds, d'une part, au Premier ministre par la transmission d'un rapport, d'autre part, à la Cour par la remise d'un procès-verbal. Ce dernier est destiné à permettre à la juridiction financière de constater, et non de certifier, que le montant des dépenses porté dans le compte général de l'administration des finances correspond au montant établi par la commission.

II.- LA POLITIQUE DE DÉLOCALISATION
DES ADMINISTRATIONS

Les mesures de transfert de services publics adoptées par les comités interministériels de l'Aménagement du Territoire tenus depuis 1991 portaient sur 26.650 emplois. Au 1er juillet 1998, 13.050 emplois ont été effectivement transférés, une partie de Paris vers la région Ile-de-France, la majorité en province, ce qui représente 49 % du programme d'ensemble.

Les principales opérations concernent les ministères de la Recherche (INSERM, CNRS, INRA, CEA) et de la Défense (Le Mans, Creil, Tours, Brest, Toulouse, Toulon), ainsi que plusieurs services de la Poste. S'y ajoutent le CNED à Poitiers (200 emplois), le CEREQ à Marseille (120 emplois), l'agence du Médicament à Saint-Denis (180 emplois), la direction générale de l'Aviation civile à Mérignac, Muret et Toulouse (320 emplois au total), l'ONISEP et l'UGAP à Marne la Vallée (176 et 300 emplois respectivement). De même, le Centre d'études pour les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques a été transféré à Lyon (120 emplois), l'École nationale des techniciens de l'Équipement à Valenciennes (300 fonctionnaires stagiaires) et l'ENA à Strasbourg (70 emplois et 100 élèves fonctionnaires). Plus récemment, l'ENSAI a été transférée à Rennes (70 emplois et 210 élèves) et la sous-direction de la police scientifique et technique à Lyon-Ecully (185 emplois en première phase).

En outre, certaines décisions de transfert ont fait l'objet d'actes juridiques ou financiers permettant d'engager physiquement d'autres opérations ou de compléter des projets dont l'exécution a déjà été amorcée. Ces opérations portent sur 4.500 emplois. Les principales d'entre elles concernent, en dehors de l'Ile-de-France, Toulouse (divers services du ministère de l'Agriculture et Aviation civile), Angers et Valbonne (ADEME), Clermont-Ferrand (CEMAGREF et ENGREF), Orléans (Armée de Terre), Montpellier (CIRAD), Rennes (ENSAI), Lille (INPI), Toulouse et Mérignac (Aviation civile), Oullins (laboratoires de la répression des fraudes et des douanes). Certains transferts ont été annulés (Cnasea à Limoges, Office national des forêts à Nancy).

Globalement, le transfert de près de 17.550 emplois, soit 66 % des emplois visés par les décisions du Ciat, est réalisé, engagé ou programmé.

Le coût de revient brut moyen est estimé à 440.000 francs par emploi, avec une dispersion très forte autour de cette moyenne, ce coût atteignant parfois 1 million de francs (emplois de recherche) ou ne dépassant pas 23.000 francs (bureau des pensions du ministère de la Justice).

Certaines opérations semblent avoir sensiblement dépassé le budget qui leur était alloué. La délocalisation partielle de l'ENA a fait l'objet d'une insertion, en 1997, au rapport public de la Cour des comptes qui critique très sévèrement cette opération. Présentée par le Gouvernement comme une délocalisation exemplaire, le transfert de l'ENA Strasbourg s'est traduit, selon la Cour, " par une double implantation dont les conditions de mise en oeuvre ont été particulièrement coûteuses ", le coût direct du transfert étant estimé par la juridiction à 170 millions de francs, soit un montant sensiblement supérieur au coût prévu.

Les crédits nécessaires au financement de ces opérations de délocalisation sont inscrits aux chapitres 37-07 et 57-01 des Services généraux du Premier ministre.

Les crédits ouverts depuis 1992 en loi de finances ont atteint 220 millions de francs pour les dépenses ordinaires (chapitre 37-07), ainsi que 996 millions de francs en autorisations de programme et 879,5 millions de francs en crédits de paiement pour les investissements (chapitre 57-01). Au 30 juin 1998, ces crédits ont été transférés aux ministères concernés à hauteur de 851,1 millions de francs pour les autorisations de programme, 750 millions de francs pour les crédits de paiement et 139,9 millions de francs pour les dépenses ordinaires. En outre, 20 millions de francs (en autorisations de programmes et en crédits de paiement) ont fait l'objet de décisions du Comité de gestion du fonds de délocalisation et sont en cours de transfert. S'y ajoutent les financements nécessaires à la poursuite et à l'achèvement des opérations déjà engagées et qui seront rattachées soit au second semestre 1998, soit à l'exercice 1999.

Aucun crédit n'est inscrit dans le projet de budget pour 1999 en faveur des délocalisations. Les dotations disponibles à la fin de la gestion 1998 pourraient s'avérer insuffisantes pour couvrir les dépenses d'ores et déjà programmées, et, a fortiori, les opérations prévues par un CIADT, mais non encore engagées. Une ouverture complémentaire de crédits en loi de finances rectificative pourrait donc s'avérer nécessaire.

III.- LA DIRECTION DE LA DOCUMENTATION FRANÇAISE

Ouvert par la loi de finances pour 1979, le compte de commerce de la Documentation française permet de retracer l'ensemble des recettes et des dépenses nécessaires à la publication des documents d'information générale de la Direction, ainsi qu'à la diffusion des documents d'autres administrations ou services publics.

La Documentation française a enregistré une baisse générale de son activité au cours de l'exercice 1997, marqué par la dissolution de l'Assemblée nationale et le changement de Gouvernement.

Son chiffre d'affaires a atteint 97,5 millions de francs, contre 104,6 en 1996, soit une baisse de 6,8 %. Les résultats des ventes de publications ont diminué de 4,4 %, et les abonnements n'ont dégagé que 18,5 millions de francs contre 21,1 en 1996. Contrairement à l'année précédente où l'arrivée de trois revues du ministère des Affaires sociales avaient gonflé les ventes, aucune nouvelle revue n'a compensé, en 1997, l'érosion des publications de la Documentation française et le tassement des résultats des publications des administrations.

Les ventes au numéro ont, en revanche, connu une reprise (+ 9 %) liée au succès des Cahiers français et de Problèmes politiques et sociaux, ainsi que des trois revues du ministère des Affaires sociales diffusées depuis 1996. Les ventes d'ouvrages ont également progressé (+ 2,5 %).

Pour sa part, le chiffre d'affaires tiré des prestations de services a diminué de 7,3 %, du fait du ralentissement des travaux de routage et des activités d'édition pour les administrations.

Cette baisse d'activité est liée à la forte concurrence à laquelle la Documentation française est confrontée, et à la relative stagnation du marché de l'édition.

L'exercice 1997 a par ailleurs été marqué par l'achèvement de la délocalisation partielle de la direction. Près de 120 personnes ont en effet emménagé dans le nouvel immeuble situé à Aubervilliers, permettant de regrouper dans les locaux du quai Voltaire l'ensemble des services de consultation documentaire.

Le chiffre d'affaires enregistré au cours du premier semestre 1998 est particulièrement prometteur : il s'établit à 55,1 millions de francs, soit le meilleur résultat atteint par la Documentation française au cours d'un premier semestre.

Les ventes de publications, y compris la part des administrations, ont notamment progressé de 11,2 % et les abonnements de 41 %.

La baisse de l'activité enregistrée en 1997 et l'amélioration qui se dessine en 1998 se sont répercutées sur les résultats du compte de commerce.

Les recettes du compte s'établissent, pour 1997, à 104,4 millions de francs, soit 85,8 millions de recettes réelles et 8,3 millions d'avoirs par ordonnances (non encaissés) en faveur des administrations. En baisse sensible par rapport à 1996, ces résultats traduisent, pour la première fois depuis 1994, un recul de l'activité industrielle et commerciale de la Documentation française.

Les dépenses ont atteint 105 millions de francs contre 118,6 millions de francs en 1996 (- 11,4 %). Cette baisse concerne aussi bien les dépenses sur avoirs des administrations que celles liées à l'activité industrielle et commerciale de la Documentation française. Seuls les frais de personnels, soit 33,2 millions de francs remboursés au budget général, progressent.

Les effectifs budgétaires de la direction de la Documentation française s'établissent, au 30 juin 1998, à 403 emplois. Après une stabilisation en 1996 à 409 emplois, les effectifs budgétaires ont subi, en 1997, la suppression de 3 emplois d'ouvriers professionnels rémunérés sur le compte de commerce, suivie par la suppression en 1998 de 3 emplois d'adjoints administratifs.

Au 30 juin 1998, l'effectif réel en poste s'élevait à 396 agents. Sur le budget général, trois emplois de titulaires étaient vacants, et quatre agents contractuels ont été recrutés en contrat à durée déterminée pour faire face à la montée en charge de certains services et à des remplacements. Sur le compte de commerce, huit emplois de titulaires et un emploi d'agent sous contrat n'étaient pas pourvus.

Les crédits demandés au titre du budget des Services généraux sont nettement revalorisés : ils s'élèvent à 67,3 millions de francs en hausse de 10,1 %. Les crédits de fonctionnement augmentent de 9,4 % en francs courants. Les dotations demandées sur le titre V, à hauteur de 24 %, sont destinées au financement des travaux d'entretien du site du quai Voltaire et à la poursuite de la rénovation du site d'Aubervilliers.

Pour 1999, l'évaluation des recettes et des dépenses du compte de commerce s'élève à 122,8 millions de francs, en progression de 2,3 % par rapport au budget voté pour 1998.

La direction de la Documentation française prévoit la poursuite de la progression du chiffre d'affaires des ventes de publications et des produits multimédias. Les perspectives d'augmentation de l'activité devraient induire une hausse des dépenses de production. Les prévisions de frais de personnel remboursés au budget général intègrent une progression des commissions versées aux attachés commerciaux, proportionnelles au chiffre d'affaires, à un rythme plus élevé que la revalorisation des rémunérations des personnels ressortant des accords contractuels.

L'augmentation des moyens budgétaires mis à disposition de la direction devrait lui permettre de poursuivre son programme de modernisation.

La Documentation française a en effet engagé l'exécution d'un plan d'amélioration de ses outils de production et de gestion. A la suite d'un réexamen du fonctionnement de ses services, il a été décidé, en juillet 1996, de faire un effort important pour améliorer les conditions d'élaboration, de production et de diffusion des publications, et pour renforcer les moyens de gestion et de contrôle. Les services commerciaux ont été réorganisés, ainsi que la fonction éditoriale.

Le projet " Crysalide " de renouvellement de l'outil de production et de consultation documentaire des bases de données Logos ⁽²⁾ et Iconos ⁽³⁾, lancé en 1993, a été achevé au début de 1997. Il s'agit de remplacer un système mis en place en 1983 pour permettre l'alimentation et l'interrogation de ces deux bases de données, avec des fonctionnalisés plus ergonomiques. La direction s'est également attachée à poursuivre le projet de remplacement de l'outil de gestion commerciale. Par ailleurs, le site internet de la Documentation française s'est enrichi du catalogue des dossiers documentaires et du catalogue éditorial (quatre années). La commande en ligne avec paiement crypté sera opérationnelle en fin 1997.

En outre, la Documentation française a ouvert, en juin 1996, deux sites internet, dont l'un est un guide des sites Internet des administrations françaises (" admifrance.gouv.fr "), l'autre étant la transposition du système télématique offert sur 3615 " LADOC ". En 1997, le site " admifrance " a accueilli 250.000 visiteurs. En novembre 1996, a également été ouvert le service télématique 3615 " PHOTODOC " qui présente les lieux et les activités de la photographie en France. La Banque d'information politique et d'actualité (BIPA) a édité un deuxième cédérom couvrant les deux précédents septennats.

La Documentation française a engagé une extension de son site " admifrance " en ouvrant :

IV.- LES AUTRES ORGANISMES RELEVANT
DU PREMIER MINISTRE

Créé il y a 25 ans, le Médiateur dispose de 85 agents permanents et de 122 délégués départementaux. Les personnels sont mis à sa disposition par les administrations qui sont confrontées à une réduction de leurs effectifs, et le Médiateur rencontre des difficultés croissantes pour obtenir leur remplacement. Il ne dispose d'ailleurs d'aucun moyen budgétaire qui lui permettrait de recruter des fonctionnaires en détachement ou des agents sous contrats.

Par ailleurs, le Médiateur a mis fin à l'activité des consultants, estimant que l'institution avait désormais atteint un degré de compétence suffisant pour régler les différends qui lui sont soumis sans avoir à recourir à des experts extérieurs.

La médiature a connu en 1997 une progression significative de son activité. Elle a répondu à 45.867 réclamations (+ 5,4 % par rapport à 1996). Le taux de médiations réussies s'est amélioré, 88,3 % des réclamations recevables ayant reçu une réponse satisfaisante. En outre, le Médiateur a émis 31 propositions de réforme (contre 19 en 1996) dont 12 ont été entérinées, comme celles relatives aux personnes victimes de l'exclusion qui ont reçu une traduction législative en 1998. Sur les 188 propositions émises depuis 1991, 115 dossiers sont aujourd'hui clos.

L'exécution 1997 et 1998 du budget de la médiature s'est soldée par un déficit lié à l'organisation, en février 1998, d'un colloque pour le 25ème anniversaire de l'institution, à la création d'un site internet et à la rénovation des outils de communication. Ces déficits ont été financés par prélèvement sur l'excédent cumulé des exercices antérieurs.

Pour 1999, 25,4 millions de francs sont inscrits en faveur du Médiateur au budget des Services généraux du Premier ministre. Ils comprennent deux mesures nouvelles de 500.000 francs chacune, destinées au recrutement de deux agents contractuels et à la mise en place d'un nouveau système informatique.

Le nouveau Médiateur s'est fixé trois objectifs pour 1999 :

Par ailleurs, la réforme législative de la médiature suit son cours. Le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 13 mai 1996, prévoit en son article 23 des dispositions qui étendent les compétences et les moyens d'action du Médiateur de la République :

Association reconnue d'utilité publique, l'IFRI est chargé de promouvoir ou d'effectuer les recherches et études relatives aux relations internationales. Il emploie 58 personnes, dont 29 travaillant à temps partiel.

L'institut est financé par des subventions publiques, dont la plus importante est inscrite au budget des Services généraux du Premier ministre, le solde venant des ministères des Affaires étrangères et de la Défense. L'IFRI dispose également de ressources propres constituées principalement de cotisations, de dons et des recettes tirées de contrats passés avec des organismes publics ou privés.

En 1997, les recettes de l'IFRI ont atteint 20,3 millions de francs, dont 9,4 millions de subventions publiques et 10,3 millions de ressources propres. Ces recettes n'ont pas couvert les 20,5 millions de francs dépensés par l'institut dont le budget a, par conséquent, été exécuté en déficit. Les crédits inscrits en 1997 au bénéfice de l'IFRI ont, en effet, fait l'objet d'un arrêté d'annulation qui les a réduits de 2,25 millions de francs.

Pour 1999, 9 millions de francs sont prévus en faveur de l'IFRI, soit le même montant que celui voté en loi de finances initiale pour 1998. Ces crédits devront être maintenus en cours de gestion et rester à l'écart de la régulation budgétaire pour pouvoir équilibrer le budget de l'institut.

Le SIG est chargé d'informer le Gouvernement sur l'état de l'opinion et sur les médias, de transmettre aux élus et aux citoyens des informations sur l'action du Gouvernement et d'apporter son expertise technique et son assistance à l'ensemble des administrations dans le domaine des sondages d'opinion, des campagnes de publicité et des relations avec la presse. Il dispose à cet effet de 35 emplois budgétaires (27 titulaires et 8 contractuels), pour la rémunération desquels un crédit de 18,6 millions de francs est inscrit au projet de budget pour 1999.

Les dépenses du service (hors rémunération de son personnel) ont fait l'objet, en 1998, de l'ouverture de 53,9 millions de francs, répartis entre le chapitre 37-02 - Dépenses diverses du SIG - et le chapitre 37-10 - Actions d'information à caractère interministériel -. Ce montant est reconduit pour 1999 dans une présentation budgétaire modifiée. Les crédits de fonctionnement du SIG (soit 6,7 millions de francs demandés pour 1999) ne sont en effet plus individualisés au chapitre 37-02 qui est supprimé, mais regroupés avec les moyens de fonctionnement des services centraux du Premier ministre (chapitre 34-98). Les dotations destinées aux actions d'information (soit 47,2 millions de francs demandés pour 1999) sont inscrites au chapitre 37-10 rebaptisé - Actions d'information -.

Les neuf CIRA (Bordeaux, Lille, Limoges, Lyon, Marseille, Metz, Paris, Rennes, Toulouse) ont reçu 1.360.000 appels en 1997, au lieu de 1.400.000 appels en 1996, dont 845.000 ont été directement traités par leurs agents. Ces appels concernent prioritairement le secteur " Travail-emploi " pour lequel ont été enregistrés 324.000 appels. Les CIRA ont également participé à des actions de simplification administrative, et ont été associés à l'examen d'une vingtaine de propositions de simplification élaborées par les services du Médiateur.

Les CIRA disposent de 184 collaborateurs mis à disposition ou détachés par les ministères ou des organismes publics afin exercer, pour la plupart d'entre eux, les fonctions d'agents d'orientation-standardistes ou d'informateurs spécialisés. L'effectif budgétaire est de 26 agents. Les crédits demandés pour 1999 s'élèvent à 8,8 millions de francs au total, en progression de 22,2 % par rapport aux crédits votés pour 1998, une mesure nouvelle de 1,1 million de francs étant prévue sur le chapitre 34-98 -Moyens de fonctionnement des services - afin de faire financer par l'État le loyer de six centres actuellement pris en charge par des collectivités locales.

Le décret n° 97-766 du 22 juillet 1997 a créé auprès du Premier ministre un Conseil d'analyse économique ayant pour mission " d'éclairer, par la confrontation des points de vue et des analyses, les choix du Gouvernement en matière économique ". Il est composé de personnalités choisies en raison de leurs compétences dans le domaine de l'analyse économique. Sont, en outre, membres de droit : le commissaire général du Plan, le directeur de l'Insee, le directeur de la Prévision, le directeur de la DARES. Le Conseil est présidé par le Premier ministre ou un représentant qu'il désigne.

L'équipe permanente du Conseil est composée d'une de sa secrétaire générale, de trois conseillers scientifiques, d'une chargée de mission, d'une assistante pour les publications et d'une documentaliste.

Depuis la séance d'installation par le Premier ministre le 24 juillet 1997, le Conseil s'est réuni quinze fois en réunion plénière. Au cours de ces réunions, un ou plusieurs membres ont présenté un rapport sur un sujet figurant dans le programme de travail défini par le Premier ministre ou commandé par l'actualité.

La préparation des rapports a été assurée par des groupes de travail, animés par un membre du CAE et auxquels participent des experts extérieurs au Conseil, issus des administrations, des universités et du secteur privé.

Parallèlement, un " panel de conjoncture " comprenant les représentants des instituts de conjoncture, des établissements bancaires, des entreprises ou groupements professionnels et des administrations économiques, se réunit environ tous les trimestres au Conseil d'analyse économique.

Fin juillet, le Conseil avait publié huit rapports sur les thèmes suivants : la réduction du temps de travail, le partage de la valeur ajoutée, secteur public/service public, déficit de croissance et chômage, la coordination européenne des politiques économiques, pauvreté et exclusion retraites et épargne et la fiscalité de l'environnement. Ces rapports, tirés à 3.000 ou 4.000 exemplaires, sont publiés et diffusés par la Documentation française.

Depuis le début de l'année 1998, le Conseil d'analyse économique publie, en outre, une lettre mensuelle intitulée " Analyses économiques ", tirée à 2.000 exemplaires, diffusée gratuitement, notamment auprès des membres du Gouvernement, des parlementaires, des syndicats et des administrations économiques.

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CHAPITRE IV : LE PLAN

I.- LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 1999

Les crédits demandés au titre du Plan s'élèvent à 153,1 millions de francs, soit un niveau comparable en francs courants au budget voté de 1998 (152,8 millions de francs). Entre 1994 et 1997, les crédits avaient été réduits de 10,3 % en francs courants.

Les dotations pour dépenses ordinaires (titres III et IV), stables par rapport à 1998, atteignent 148,3 millions de francs. Les crédits du titre III sont destinés au Commissariat lui-même et aux organismes rattachés (CSERC, CEPII). Ceux du titre IV correspondent aux subventions de fonctionnement de quatre organismes (CEPREMAP, CREDOC, OFCE, IRES).

Les dotations pour dépenses en capital s'élèvent à 4,8 millions de francs en crédits de paiement (+ 6,6 %) et à 2 millions de francs en autorisations de programmes (- 50 %), inscrits au titre VI (subventions d'investissement).

Les effectifs du Commissariat général du Plan (CGP), hors organismes subventionnés mais en y intégrant le CEPII et le CSERC, atteindront, en 1999, 210 personnes, dont 96 titulaires et 114 contractuels.

Deux emplois de secrétaire contractuelle sont supprimés, dont l'un au Commissariat et l'autre au CSERC. Il est également prévu de transformer, au sein du CGP, deux emplois d'adjoint administratif d'administration centrale en deux emplois d'adjoint administratif principal. De 1996 à 1998, douze emplois avaient déjà été supprimés au titre de la contribution à l'effort de maîtrise des dépenses de l'État.

Les crédits de rémunérations et de charges sociales, hors organismes subventionnés sur le titre IV (IRES, OFCE, CREDOC, CEPREMAP) s'élèvent au total à 64,9 millions de francs, au lieu de 64,4 millions de francs en 1998. Ils représentent 42,4 % de l'ensemble des crédits du Plan.

Ces crédits couvrent notamment les rémunérations allouées aux collaborateurs occasionnels du Commissariat et des organismes qui en dépendent, soit une dépense évaluée à 5,9 millions de francs pour 1998.

Les crédits de fonctionnement courant demandés pour 1999 s'élèvent à 28,7 millions de francs (+ 0,7 %).

Les crédits du chapitre 34-04 - Travaux et enquêtes - sont réévalués de 16,6 % pour permettre de réaliser le programme de travail décidé par le Premier ministre. L'essentiel des mesures nouvelles prévues sur ce chapitre bénéficient au CGP qui voit ses moyens d'étude progresser de 1,3 million de francs (+ 61,9 %).

Les crédits pour dépenses informatiques et de télématique inscrits au chapitre 34-98 bénéficient d'une mesure nouvelle de 745.000 francs destinée notamment à développer des projets nouveaux et à étendre des applications existantes.

Globalement, l'enveloppe d'études et recherche du Commissariat et des organismes rattachés (CSERC et CEPII), hors frais de personnel, est réévaluée de 13,7 % et atteint près de 14 millions de francs en crédits de paiement.

Dans la perspective d'une relance de l'action du CGP, son programme de travail a été redéfini en mars 1998 par une lettre du Premier ministre au nouveau Commissaire au plan. Plusieurs chantiers ont ainsi été ouverts autour de trois grands axes : développer l'économie française dans le cadre de la mondialisation et de l'intégration européenne, renforcer la cohésion sociale, et moderniser les instruments de l'action publique.

Le Premier ministre a notamment chargé le CGP de plusieurs missions :

En outre, de nouveaux groupes de travail ont été installés sur :

Par ailleurs, le Commissariat général du Plan a poursuivi en 1997 et 1998 ses travaux sur les thèmes suivants :

S'agissant plus particulièrement de l'évaluation des politiques publiques, un projet de réforme de la procédure interministérielle actuellement en vigueur est en préparation.

Dans le dispositif actuel, le Commissariat général du Plan assure, depuis sa création en 1990, le secrétariat permanent du Comité Interministériel de l'évaluation (CIME). Le CIME est chargé de développer et de coordonner les initiatives et de déterminer les projets éligibles aux financements du Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE), après avis du Conseil scientifique de l'évaluation (CSE). En pratique, le CIME ne s'est pas réuni depuis mars 1993. Les crédits du Fonds, inscrits sur le chapitre 34-04-40 - Évaluation des politiques publiques - sont peu consommés.

Un nouveau dispositif est par conséquent en préparation afin d'accroître la transparence, la rapidité et l'efficacité de l'évaluation de politiques publiques. Il est notamment envisagé de modifier le rôle du CGP, en confiant la préparation des projets d'évaluation à un nouveau conseil de l'évaluation, et de charger le Plan de proposer, en accord avec les ministères concernés, les suites à donner aux évaluations réalisées. Un projet de décret à l'élaboration duquel le CGP a été associé a été soumis pour avis au Conseil d'État.

S'agissant de l'évaluation des contrats de plan État-régions, l'étalement d'un an des engagements pluriannuels inscrits aux contrats en cours s'est traduit par une réduction des crédits prévus à cet effet. Cette réduction se poursuit dans le projet de budget pour 1999 qui prévoit des moyens de rémunération et de fonctionnement en baisse de près de 3 millions de francs (- 36,8 %).

Le CEPII disposera en 1999 d'un budget de 21,7 millions de francs, en hausse de 1,4 %, dont 15 millions de crédits de rémunérations et de charges sociales et près de 7 millions de fonctionnement. Aux dotations budgétaires s'ajouteront des ressources propres estimées à 750.000 francs, portant le budget total à 22,4 millions de francs. Le centre disposera en 1999 de 46 collaborateurs dont 13 titulaires et 33 contractuels, sans changement par rapport à 1998.

En 1997, le CEPII a poursuivi ses travaux sur les problèmes européens, en organisant notamment, à la demande du Président de l'Assemblée nationale, un colloque sur le bilan et les perspectives de la coopération économique en Europe. Il a également continué à tenir des statistiques sur le commerce international et à construire des projections de l'économie mondiale à l'horizon 1998.

Son programme de travail pour 1998 comprend les thèmes suivants :

Le Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts (CSERC) a été créé par la loi quinquennale sur l'emploi, en remplacement du Centre d'études des revenus et des coûts (CERC). Ses crédits demandés pour 1999 devraient légèrement diminuer (- 1,5 %).

Le Conseil est constitué de 9 membres, dont le Commissaire au Plan et le directeur général de l'Insee, membres de droit, quatre membres désignés respectivement par le Conseil d'État, la Cour des comptes, le conseil national des universités et le Conseil national de l'information statistique, enfin trois personnalités qualifiées, cooptées. Le Conseil est assisté d'un rapporteur général, de rapporteurs, d'assistants, de documentalistes et d'un secrétariat. Treize emplois figurent au projet de loi de finances pour 1999.

Depuis sa création, le Conseil a établi cinq rapports. En 1995, il a remis son premier rapport sur les inégalités d'emploi et de revenu. En 1996, le CSERC a publié un rapport sur les inégalités d'emploi et de revenu au cours des années 90, et, à la demande du Premier ministre, une expertise des effets de l'allégement des charges sociales sur les bas salaires. Un rapport sur les minima sociaux a été remis en octobre 1997, et le Conseil a réalisé une étude sur l'aménagement et la réduction du temps de travail publiée en mai 1998.

Quatre organismes bénéficient des subventions du Plan :

Les subventions versées aux organismes rattachés, inscrites au chapitre 44-11, sont diminuées de 1 %, la subvention de fonctionnement destinée à l'IRES étant réduite de 580.000 francs.

Ces quatre organismes emploient plus de 150 personnes, à temps plein ou à temps partiel, à titre permanent ou temporaire, directement rémunérées ou simplement mises à disposition ou détachées.

L'OFCE poursuit ses activités d'analyse économique, d'économétrie et de modélisation, centrées sur l'analyse de la conjoncture française et étrangère, l'économétrie et les études économiques et financières.

L'Institut de recherche économique et sociale a organisé ses travaux en mettant en place trois groupes spécifiques (emploi, représentation des salariés et revenu salarial) et en retenant quatre programmes transversaux (comparaisons internationales; paritarisme; régionalisation, globalisation et performances nationales; méthodologie de la comparaison France-Royaume Uni). Il a décidé d'axer son programme de travail pour 1998 sur la réduction et la réorganisation des temps de travail, et sur la mondialisation financière et la gestion du rapport salarial en France.

Les relations entre le CEPREMAP et le CGP devraient faire l'objet de la signature d'un contrat, actuellement en préparation, pour articuler les travaux du Centre sur quelques thèmes du programme du Commissariat. Pour le moment, le CEPREMAP poursuit ses activités de recherche dans les domaines de la micro-économie, de la modélisation économétrique et des politiques budgétaire et sociale.

S'agissant enfin du CREDOC, le contrat d'objectif passé avec l'État pour les années 1996 à 1998 est en fin d'exécution. Le Centre compte poursuivre l'enquête sur les " Aspirations et conditions de vie des Français " et le projet d'Observatoire de la consommation alimentaire, suivre les modifications affectant la consommation des ménages, participer à des travaux d'évaluation des politiques publiques, notamment dans le domaine social, et réaliser des études pour les collectivités locales ou des analyses des secteurs industriels de l'économie française.

Les crédits de paiement votés en loi de finances initiale pour 1997 s'élevaient à 152,2 millions de francs. Les annulations ont réduit ces crédits de 6,7 millions de francs (4,4 % des crédits votés). Les dotations initiales ont cependant été abondées par les reports de la gestion précédente (18 millions de francs), par les transferts (1,2 million de francs dont une partie correspond à la mise à disposition d'un attaché statisticien de l'INSEE) et par le rattachement de fonds de concours (environ 634.000 francs correspondant à la cession d'études ou de travaux). Les crédits de paiement disponibles se sont donc élevés à 165,4 millions de francs (+ 8,7 % par rapport à la loi de finances) sur lesquels un total de 146,8 millions de francs ont été consommés, soit un taux de consommation 88,7 %.

La situation des crédits au 30 juin 1998 laissait présager d'une augmentation des dépenses en année pleine : les 152,8 millions de francs ouverts par la loi de finances initiale ont été affectés en cours du premier semestre par des mouvements de crédits se soldant par une ouverture nette de 16,3 millions supplémentaires, et les dépenses d'ores et déjà ordonnancées s'établissaient à 85,8 millions de francs. Les dépenses prévues pour l'ensemble de l'exercice devraient atteindre 160,8 millions de francs.

II.- LA PLANIFICATION

Au cours des dernières années, et notamment depuis l'abandon du processus d'élaboration d'une loi de plan, le rôle du Plan a été considérablement réduit, et le CGP laissé dans l'incertitude la plus complète quant à la définition de ses missions.

Plusieurs propositions de réforme ont vu le jour. M. Jean de Gaulle, député de Paris, a mené, à la demande du Premier ministre, une mission de réflexion sur l'avenir du Plan. Celle-ci a conclu que, s'il était utile de maintenir la planification en tant que démarche prospective, le Gouvernement devait conserver l'entière liberté d'exprimer ses objectifs, le Commissariat au Plan étant pour sa part chargé d'élaborer au moins tous les trois ans un document de synthèse sur les grands défis et les problèmes essentiels de notre société.

En septembre 1995, le Conseil économique et social a rendu un avis (Quel devenir pour la planification française ?) qui préconisait une réforme de la planification et de ses procédures. Il s'agissait notamment d'intégrer dans le Plan un constat, une recherche prospective des objectifs prioritaires, des moyens stratégiques et une démarche évaluative. Le Plan national serait déconnecté des contrats de plan régionaux ou de ceux conclus avec les entreprises publiques, en dissociant les durées des planifications régionale (6 ans) et nationale (5 ans ou une législature). La planification régionale devrait s'ouvrir sur les régions voisines, nationales ou étrangères et être davantage prise en compte dans le cadre des contrats de plan État-entreprises publiques. Le Conseil préconisait, en outre, de prévoir la présentation d'une nouvelle loi de plan après chaque renouvellement de l'Assemblée nationale, en principe pour 5 ans et d'inscrire les décisions budgétaires annuelles dans une programmation à moyen terme. Enfin, il était suggéré de rattacher directement le Commissariat général du Plan au Premier ministre, pour affirmer son caractère interministériel et de placer le Plan et la DATAR sous une même autorité.

Le Gouvernement vient, à l'occasion de la nomination d'un nouveau Commissaire au Plan, de préciser sa conception de la planification. Il estime en effet nécessaire de disposer d'une vision à long terme du développement économique et social permettant d'améliorer la cohérence des actions des collectivités publiques et des acteurs économiques. Par lettre du 9 janvier 1999 adressée au nouveau Commissaire, le Premier ministre a précisé la place du Plan dans le dispositif français de préparation des décisions gouvernementales en définissant le CGP comme " animateur de l'analyse prospective et stratégique, lieu privilégié de la concertation socioprofessionnelle et de la réflexion interministérielle, programmateur et évaluateur des politiques publiques ".

Les déclarations du Premier ministre ont été suivies par la définition d'un programme de travail et l'ouverture de nouveaux axes de réflexion qui ont été examinés plus haut. La place du CGP dans le dispositif interministériel d'évaluation des politiques publiques est, comme on l'a vu, également en cours d'examen.

Pour sa part, votre Rapporteur souhaite que les intentions exprimées par le Gouvernement débouchent sur une véritable relance de l'action du CGP. Dans cette perspective et à l'occasion du renouvellement des contrats d'objectif qui lient le CGP et les organismes qui lui sont rattachés, il lui semble plus que jamais opportun d'engager une réflexion d'ensemble sur les administrations ou les instances qui ont vocation à éclairer le débat économique, à préparer les décisions économiques majeures ou à évaluer les résultats des politiques publiques, afin de rechercher les voies et moyens permettant de rationaliser leurs efforts et de développer leurs échanges.

L'ensemble des engagements pris, pour la métropole, s'élevait initialement à 171 milliards de francs, désormais sur six ans (1994-1999). L'apport de l'Etat était évalué à 77,7 milliards de francs, celui des régions à 71 milliards, celui des départements et des communes à 22 milliards. Les fonds européens devaient atteindre 43 milliards de francs. Pour l'outre-mer, l'ensemble des engagements s'élevait à 16 milliards de francs, dont 7 milliards de francs de crédits d'État.

Interrogé sur l'exécution des contrats, le Commissarait général du Plan a transmis un état donnant, au 31 décembre 1997, les taux de délégation et d'engagement des crédits de l'État contractualisés aux CPER, ventilés par région et par DOM.

Au 31 décembre 1997, les ministères avaient délégué aux préfets 66,08 % du montant total des contrats à la charge de l'Etat. Le taux moyen d'engagement de crédits par les préfets s'établissait à 59,75 % pour la métropole, et à 42,7 % pour les DOM.

Pour 1998, avant dernière année d'exécution des contrats en cours, les programmations établies par les ministères prévoient un taux de délégation de 80,19 %.

Les services chargés du suivi financier des contrats de plan ne semblent pas disposer d'un outil comptable capable de suivre avec précision l'exécution des contrats 1994-1999. Le Commissariat général du Plan fait état d'importantes lacunes dans la comptabilisation des opérations contractualisées. Ces lacunes semblent confirmées par le retard avec lequel votre Rapporteur a reçu les informations correspondantes, et les difficultés rencontrées pour évaluer les montants engagés dans certaines régions ou dans les TOM, pour lesquels aucune information n'a été transmise.

Au moment où l'État s'apprête à négocier une nouvelle génération de contrats de plan, il importe que l'exécution des contrats fasse l'objet d'un suivi financier fiable.

Lors de la négociation des contrats, il a été prévu que l'État participerait, à côté des régions, au financement de l'évaluation en affectant 0,06 % du montant de chaque contrat. Ces crédits sont, on l'a vu, inscrits au budget du CGP, puis délégués aux préfets de région en fonction des demandes et après étude de chaque projet par l'instance nationale. Au 23 août 1998, l'ensemble des crédits d'État délégués au titre de l'évaluation s'élève à 29 millions de francs sur une enveloppe globale de 47 millions de francs.

Depuis son installation en décembre 1994, l'instance nationale d'évaluation, présidée par le Commissaire au Plan, s'est réunie environ cinq fois par an. En 1998, elle a examiné 37 projets d'étude adressés par les préfectures de région. Un grand nombre des projets examinés concernent la politique de la ville ou les mesures d'aide au développement économique (aides aux entreprises, aides à l'embauche des cadres, mesures en faveur de l'emploi).

En région, l'évaluation s'est mise en place plus lentement et n'a pu réellement fonctionner qu'en 1995. Aujourd'hui, toutes les régions ont établi les procédures et les instances d'évaluation prévues par la circulaire du 9 décembre 1993, et ont lancé au moins un projet d'évaluation. Le dispositif a atteint son plein régime en 1998, les projets demandant un recul historique suffisant pour évaluer les actions contractualisées. Le tableau ci-après retrace les évaluations aujourd'hui finalisées.

L'ÉVALUATION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS

L'évaluation des contrats de plan a été engagée en 1995, au terme de la signature de tous les contrats. Le Ciat du 10 février 1993 avait prévu une obligation d'évaluation des futurs contrats de plan. La circulaire du 9 décembre 1993 préconisait la mise en oeuvre systématique de la démarche d'évaluation pour les contrats de plan et de ville. Le financement de l'évaluation est assuré par un prélèvement de 0,06 % de l'enveloppe globale des contrats de plan et de ville.

Le Premier ministre avait demandé, par une lettre adressée aux préfets de région le 30 septembre 1993, que les contrats de plan de la nouvelle génération fassent l'objet d'un suivi financier, en y associant les trésoriers payeurs généraux de chaque région. Puis, une circulaire interministérielle du 13 septembre 1994 invitait les préfets de région et les divers départements ministériels concernés à identifier les crédits affectés à l'exécution des contrats de plan et à faire apparaître la référence du contrat de plan sur les délégations de crédits réalisées en fonctionnement et en investissement. Chaque préfet de région doit transmettre à la DATAR et au commissariat au Plan le compte-rendu annuel de suivi financier des contrats de plan.

Des instances d'évaluation ont été mises en place dans l'ensemble des régions, associant les représentants de l'État, de l'exécutif régional et des autres collectivités locales concernées, avec l'aide d'experts, si nécessaire. Des instances scientifiques ont également été créées, composées de représentants des conseils économiques et sociaux régionaux, d'universitaires, d'experts, parfois des membres des chambres régionales des comptes ou des trésoriers payeurs généraux. Au plan national, l'Instance nationale d'évaluation mise en place en décembre 1994, sous la présidence du Commissaire général au plan, associe les représentants du Commissariat, de la DATAR, de la délégation interministérielle à la Ville, des directions générales de l'Administration et des Collectivités locales du ministère de l'Intérieur, de la direction des affaires économiques de l'Outre-mer, de la direction de la Comptabilité publique, de la direction du Budget et d'un membre du Conseil scientifique de l'Évaluation. Elle examine les différents projets d'évaluation proposées par les instances régionales et formule des recommandations techniques ou méthodologiques.

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 8 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a ensuite examiné sur le rapport de M. Georges Tron, rapporteur spécial, les crédits des Services généraux du Premier ministre, du Conseil économique et social, du Plan et du budget annexe des Journaux officiels.

Présentant tout d'abord les crédits du Conseil économique et social, en progression de 3,8 %, M. Georges Tron, rapporteur spécial, a mis l'accent sur l'accroissement des activités du Conseil, et notamment de ses relations avec l'étranger, ainsi que sur l'importance des missions confiées à son Président. Il a estimé que les crédits alloués au Conseil économique et social n'étaient pas à la mesure du développement de son action, et a souhaité que l'effort budgétaire consenti en sa faveur soit en conséquence renforcé.

Abordant ensuite le budget annexe des Journaux officiels, il a indiqué que la forte progression des recettes et la relative stabilité des dépenses permettront de multiplier par trois, en 1999, l'excédent d'exploitation, autorisant ainsi un reversement au budget général de 139 millions de francs. Il a souhaité que cet excédent soit utilisé pour accélérer la réforme des Journaux officiels, réduire les coûts de fonctionnement, adapter la politique éditoriale et diminuer les tarifs des annonces légales.

Le Rapporteur spécial a ensuite présenté le budget des Services généraux du Premier ministre en indiquant que les crédits diminuaient de 3,3 % à structures budgétaires constantes. Il s'est interrogé sur le nombre élevé des organismes rattachés au Premier ministre, encore accru en 1998. Il a rappelé que l'audit, qui avait été demandé l'année dernière par la Commission, n'avait toujours pas été lancé par le Gouvernement. Après avoir souligné que les crédits des fonds spéciaux diminuaient d'un million de francs en 1999, il a observé que ces fonds constituaient une pratique ancienne utilisée par tous les Gouvernements, selon les mêmes règles, depuis le début de la IVème République. Il a estimé normal que le Gouvernement dispose d'une somme laissée à sa discrétion pour défendre certains intérêts essentiels de l'État, et s'est déclaré hostile à l'instauration d'une procédure de contrôle externe qu'il a jugée contraire à la nature même de ces fonds. Il a, par ailleurs, relevé qu'aucun crédit n'était inscrit en 1999 pour faciliter les délocalisations d'administration, n'excluant pas la nécessité de recourir à une ouverture complémentaire en loi de finances rectificative. Il s'est inquiété également des crédits alloués à l'Institut français des relations internationales qui avaient fait l'objet, en 1997, d'un arrêté d'annulation compromettant l'équilibre budgétaire de cet organisme.

Traitant, enfin, des crédits du Plan, le Rapporteur spécial a indiqué qu'en s'établissant à 153,1 millions de francs, ils atteignaient un niveau comparable à celui de 1998. Il a noté que le Premier ministre venait, à l'occasion de la nomination du nouveau Commissaire général du Plan, de préciser sa conception de la planification. Il a souhaité que les intentions exprimées par le Gouvernement débouchent sur une véritable relance de l'action planificatrice. Il a, notamment, appelé de ses v_ux l'engagement d'une réflexion sur la rationalisation des administrations ou des instances chargées d'éclairer le débat économique, confirmant ainsi l'observation que la Commission avait adopté l'année dernière sur ce point. Afin de répondre également à une préoccupation exprimée, en 1997, par la Commission, il a mis l'accent sur la nécessité de disposer d'un suivi financier fiable de l'exécution des contrats de plan État-régions.

M. Alain Rodet s'est inquiété de l'absence de crédits prévus pour poursuivre les délocalisations d'emplois publics et a souhaité connaître le montant des dotations reportées, sur ce chapitre, d'année en année. Il s'est, en outre, interrogé sur la réalité du développement des activités du Conseil économique et social et s'est demandé si la présentation que le Rapporteur spécial a faite de l'évolution des crédits de cette institution impliquait une double appréciation, particulièrement positive sur l'action de son actuel Président, et négative sur celle de ses prédécesseurs.

S'associant à la position exprimée sur ce point par le Rapporteur spécial, M. Jean-Michel Boucheron s'est déclaré favorable au maintien de fonds spéciaux dont l'utilisation resterait placée sous l'autorité du Premier ministre. Il a considéré que l'instauration d'une procédure de contrôle externe aurait pour effet de faire disparaître l'indispensable contrôle du Premier ministre sur l'utilisation de ces fonds.

Mme Nicole Bricq a rappelé la volonté du Gouvernement de conforter le rôle et les moyens du Commissariat général du Plan. Elle a noté que les lacunes relevées dans le suivi financier des contrats de Plan constituaient un problème ancien qui mettait en cause les gouvernements successifs. Elle a interrogé le Rapporteur spécial sur la diminution des crédits d'évaluation des contrats de plan État-régions qu'elle a jugée en contradiction avec la nécessité d'améliorer le suivi des actions contractualisées.

M. Dominique Baert s'est inquiété du ralentissement de la politique de délocalisation des emplois publics. Il s'est interrogé sur la délocalisation de l'ENA qui avait abouti à une double implantation regrettable et coûteuse. Il s'est félicité de l'augmentation des crédits de recherche inscrits en faveur du Plan et a souhaité que la réflexion sur les organismes qui lui sont rattachés ne se traduise pas exclusivement par la disparition de structures, mais puisse déboucher également sur la création de nouvelles instances, comme une délégation interministérielle à la simplification administrative.

M. Pierre Méhaignerie s'est interrogé sur la manière de concilier l'action du Commissariat général du Plan avec les nombreuses instances de réflexion instaurées dans les ministères.

Après les réponses du Rapporteur spécial, la Commission a adopté trois observations, la première demandant une réflexion sur l'ensemble des organismes rattachés au Premier ministre, la deuxième souhaitant que la réforme du Plan aboutisse à une véritable relance de l'action du Commissariat général, la troisième, enfin, sur les lacunes observées dans le suivi financier des contrats de plan État-régions.

Puis la Commission a adopté les crédits des Services généraux du Premier ministre, du Conseil économique et social, du Plan et du budget annexe des Journaux officiels et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

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OBSERVATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION

1 ) obligation prévue par l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relatives au Conseil économique et social.

2 ) 400.000 références bibliographiques et documents en texte intégral sur la vie politique, économique et sociale).

3 ) 1.500 références de fonds photographiques en France.

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