N° 2521

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 juin 2000.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE (1)
sur la SITUATION dans les PRISONS FRANÇAISES

Président
M. Louis MERMAZ,

Rapporteur
M. Jacques FLOCH,

Députés.

--

TOME I

RAPPORT

(1) La composition de cette Commission figure au verso de la présente page.

Système pénitentiaire.

(1) Cette Commission est composée de : MM. Louis Mermaz, président, Jacques Brunhes et Michel Hunault, vice-présidents, Mme Christine Boutin et M. Michel Suchod, secrétaires, M. Jacques Floch, rapporteur ; Mmes Martine Aurillac, Yvette Benayoun-Nakache, M. Emile Blessig, Mmes Frédérique Bredin, Nicole Bricq, MM. Jean-Yves Caullet, Alain Cousin, Jacky Darne, Renaud Donnedieu de Vabres, Julien Dray, Mme Nicole Feidt, MM. André Gerin, Claude Goasguen, Mme Conchita Lacuey, MM. Bruno Le Roux, François Loncle, Noël Mamère, Jacques Masdeu-Arus, Michel Meylan, Hervé Morin, Jean-Marc Nudant, Robert Pandraud, André Vallini, Jean-Luc Warsmann.

S O M M A I R E

Pages

INTRODUCTION 9

AVANT-PROPOS HISTORIQUE 13

I.- UNE RÉALITÉ CARCÉRALE MÉCONNUE 21

A.- LE CONSTAT DE LA SURPOPULATION PÉNALE 21

1) La réalité de la surpopulation pénale 21

a) Le concept de surpopulation carcérale 21

b) Une surpopulation qui ne concerne que les maisons d'arrêt 23

2) Les causes de la surpopulation 27

a) Surpopulation et inflation carcérale 27

b) Surpopulation et carte pénitentiaire 32

3) Les conséquences de la surpopulation carcérale 35

a) Des règles du code de procédure pénale qui restent inappliquées 35

b) Des conditions de vie en détention rendues très difficiles 37

c) Une surpopulation qui rend difficile le travail du personnel de surveillance. 39

B.- UN CADRE PÉNITENTIAIRE SOUVENT INADAPTÉ. 40

1.- Une politique immobilière peu cohérente : 40

a) Des établissements pénitentiaires très majoritairement vétustes 41

b) Des locaux très dégradés en raison du manque d'entretien 45

c) Des établissements récents qui n'excluent pas des problèmes de conception. 47

d) Des coûts finalement considérables 49

2.- Des conditions de détention inégalitaires 52

a) L'hétérogénéité des établissements 52

▪ des établissements de taille très variable 52

▪ des choix technologiques contestables 54

▪ des règles de vie disparates 55

b) La fiction des régimes de détention 56

▪ Le régime applicable aux prévenus 56

▪ Le cas des condamnés exécutant leur peine en maison d'arrêt 58

▪ Le régime de détention atypique de Casabianda 59

C.- LES MUTATIONS DE LA POPULATION PÉNALE. 59

1. Les mutations 60

a) les « délinquants sexuels » 60

b) les toxicomanes 61

c) les détenus présentant des troubles psychiatriques 62

d) les mineurs 66

2) Les conséquences quotidiennes 68

II.- AFFIRMER L'IDENTITÉ DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE 73

A.- UNE ADMINISTRATION DÉSORIENTÉE 73

1) La question cruciale des effectifs 73

a) Le constat : l'éternelle pénurie des effectifs 73

▪ les effectifs totaux 74

▪ les effectifs du personnel surveillant 74

b) L'insuffisance des réponses de l'administration centrale 77

▪ un effort budgétaire pourtant conséquent 77

▪ des essais de prospective à long terme 78

▪ un raisonnement sur des organigrammes obsolètes 79

c) Les conséquences de la pénurie d'effectifs : un service pénitentiaire désorganisé 79

▪ des conditions de travail pour le personnel rendues pénibles 79

▪ des conséquences graves pour la sécurité 80

▪ une capacité d'écoute rendue difficile 81

▪ des conséquences sur la formation 82

▪ l'ensemble de l'organigramme désorganisé 83

2) Des surveillants en quête de reconnaissance 84

a) Un métier qui a subi de profondes évolutions 84

b) Un isolement de plus en plus mal vécu 88

c) L'absence d'un cadre normatif adéquat 93

3) Le rôle de l'encadrement à redéfinir 95

B.─ UN CADRE DE GESTION À RÉORGANISER 101

1) L'incapacité à communiquer 102

a) Les cloisonnements de l'administration 102

b) Des relations conflictuelles avec l'extérieur 106

c) Une concertation hésitante 108

2) Une action entravée 109

a) Des directions régionales impuissantes 109

b) Une déconcentration qui marque le pas 111

c) Une condition préalable : des établissements autonomes porteurs d'un projet 112

III.- REPENSER LA PLACE ET LA MISSION DE LA PRISON 117

A.- L'EXIGENCE D'UNE RÉFLEXION SUR L'INCARCÉRATION 117

1.- Repenser la peine 117

a) la complexité de la peine 117

b) la peine, moyen de réparation pour les victimes et de protection de la société 119

c) Le sens de la peine, enjeu fondamental du débat démocratique et politique 120

d) Le sens de la peine, enjeu fondamental pour le détenu 125

e) les missions de l'administration pénitentiaire 127

2.- La place de la prison dans la cité 128

a) la place de la prison dans la ville 128

b) les liens avec la famille 130

c) la politique de décloisonnement 133

d) l'apport essentiel du bénévolat 135

e) le développement des médiations citoyennes 137

B.─ L'EXIGENCE DU DROIT EN PRISON 137

1) Les carences des normes 137

a) le foisonnement des règles 137

b) une hiérarchie des normes non respectée 140

c) diversité des règles et diversité des régimes 140

2) Un difficile accès au droit 141

a) l'ignorance des règles par les détenus 141

b) des droits au conditionnel 143

c) des règles insusceptibles de recours 143

3) Des garanties insuffisantes en matière de sanctions disciplinaires 147

C.─ L'EXIGENCE D'UN CONTRÔLE DU MILIEU CARCÉRAL 149

1) La multiplicité des contrôles 149

a) les inspections 150

b) les contrôles 153

2) Les carences du contrôle 154

a) redéfinir les moyens et les missions des inspections 155

b) mettre fin à l'indifférence des magistrats pour la prison 159

c) redéfinir les missions de la commission de surveillance 163

3) Instaurer un contrôle extérieur efficace 163

IV.- AMÉLIORER UNE PRISE EN CHARGE DÉFICIENTE 169

A.- REPENSER UNE MISSION D'INSERTION TROP SOUVENT RELÉGUÉE AU SECOND PLAN 169

1) Les contraintes du cadre carcéral 169

a) La prédominance des impératifs de sécurité 169

b) Un cadre carcéral qui a pu apparaître comme antagonique avec l'objectif d'insertion 173

2) Les moyens très insuffisants des services d'insertion 177

a) Des effectifs dérisoires 178

b) La mise en place des services pénitentiaires d'insertion et de probation 180

3) Les actions socio-éducatives 182

a) Une très grande diversité des activités et de l'accès à celles-ci 182

b) Le bilan global des activités de formation et d'enseignement 185

▪ Les formations professionnelles 185

▪ L'enseignement 186

▪ La scolarité des mineurs 188

4) Le travail pénal 188

a) Le décalage entre l'objectif de réinsertion et la réalité du travail pénitentiaire 190

▪ L'accès au travail pénal : seule la moitié de la population carcérale travaille. 190

▪ Des locaux diversement adaptés au travail pénal 193

▪ Des activités très généralement non-qualifiantes 194

b) un objectif de réinsertion compromis par la non-application du droit du travail 196

▪ l'absence de contrat de travail 196

▪ La non-application du droit du travail a pour conséquence la pratique d'un travail sous-rémunéré 198

5) Les aides à la sortie 204

a)  L'aide administrative à la libération 204

b) Les aides matérielles aux sortants 206

B.- POURSUIVRE L'AMÉLIORATION DE LA PRISE EN CHARGE MÉDICALE 206

1) Des avancées notables dans la prise en charge médicale 206

a) L'apport de la loi du 18 janvier 1994 206

b) Des enjeux de santé publique 208

c) Les besoins des UCSA 209

2) Une réforme inachevée 212

a) L'accès aux soins en milieu hospitalier 212

b) La prise en charge inégale de la toxicomanie 215

c) L'insuffisance de la prise en charge psychiatrique 218

3) Les suicides 224

C.- MIEUX ADAPTER LA PRISE EN CHARGE AUX PUBLICS 227

1) Les détenus indigents 227

a) Le repérage et le suivi des situations d'indigence : 228

b) Les aides fournies aux indigents : 229

2) Les femmes en détention 230

a) Les conditions d'accueil des femmes 230

b) Les enfants en détention avec leur mère 232

3) Les détenus âgés 233

V.- ALLER VERS L'INDISPENSABLE MAÎTRISE DE LA POPULATION PÉNALE 235

A.─ RETROUVER LA MAÎTRISE DES FLUX 235

1) Limiter les incarcérations 236

a) Les cas psychiatriques 236

b) Les mineurs 239

c) Les étrangers 242

d) Les toxicomanes 246

e) Les détenus malades ou âgés 249

2) Développer et crédibiliser les solutions alternatives 251

3) Limiter la détention provisoire 257

B.─ ÉVITER LA RÉCIDIVE 262

1) Développer la libération conditionnelle 262

a) L'exemple canadien 262

▪ les programmes correctionnels 263

▪ libération conditionnelle 264

▪ un organe de décision indépendant : la commission nationale des libérations conditionnelles (C.N.L.C.) 267

▪ les résultats obtenus 268

b) La pratique française 269

2) Accueillir l'ancien délinquant dans le corps social 274

3) Repenser le temps de l'incarcération 275

C.─ INSTAURER LE NUMERUS CLAUSUS 277

RÉSUMÉ DES PROPOSITIONS 283

EXPLICATIONS DE VOTE 293

EXPLICATIONS DE VOTE DES COMMISSAIRES APPARTENANT AU GROUPE SOCIALISTE 294

EXPLICATIONS DE VOTE DES COMMISSAIRES APPARTENANT AU GROUPE RPR 297

EXPLICATIONS DE VOTE DES COMMISSAIRES APPARTENANT AU GROUPE UDF 301

EXPLICATIONS DE VOTE DES COMMISSAIRES APPARTENANT AU GROUPE DÉMOCRATIE LIBÉRALE ET INDÉPENDANTS 307

EXPLICATIONS DE VOTE DES COMMISSAIRES APPARTENANT AU GROUPE COMMUNISTE 311

CONTRIBUTION DE MME CHRISTINE BOUTIN DÉPUTÉE DES YVELINES 315

CONTRIBUTION DE M. MICHEL MEYLAN DÉPUTÉ DE HAUTE-SAVOIE 325

INTRODUCTION

En septembre 1999, une délégation parlementaire conduite par Mme Catherine Tasca, présidente de la commission des lois, visitait la maison d'arrêt de Saint-Denis de la Réunion. L'état lamentable de cet établissement, « une honte pour la République ! » comme a cru devoir le qualifier un des membres de la délégation, a permis d'entamer une nécessaire réflexion sur le système pénitentiaire français. Cette réflexion a bénéficié d'un appui particulièrement efficace avec la publication du livre de Mme Véronique Vasseur, « médecin chef à la prison de la Santé » et le retentissement inattendu qu'il a eu dans les médias et sur l'opinion, alors même que la situation qu'il décrivait était connue et avait été dénoncée par le comité européen pour la prévention de la torture en 1993 puis en 1998 et, plus récemment, par l'Observatoire international des prisons, organisation non gouvernementale dont la section française a été créée en 1996.

Tout cela a donné l'occasion à des parlementaires sensibilisés aux difficultés du monde carcéral et venant de tous les horizons politiques, de déposer plusieurs propositions de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les prisons : la première (n° 2078) de M. Claude Goasguen sur les conditions sanitaires dans les prisons françaises, la seconde (n° 2079) de Mme Christine Boutin sur les conditions de vie des détenus, la troisième (n° 2106) de M. Guy Hascoët sur l'état des établissements pénitentiaires, les conditions de vie des détenus et le respect des normes d'hygiène et de sécurité dans les prisons, la quatrième (n° 2118) de MM. Laurent Fabius et Louis Mermaz sur la situation dans les prisons françaises.

Le 3 février 2000, l'Assemblée nationale adoptait, à l'unanimité, sur le rapport de M. Raymond Forni, la proposition de M. Laurent Fabius. C'était la première fois depuis 125 ans, depuis la création de la IIIème République, qu'une commission d'enquête parlementaire était créée sur ce sujet. Une semaine plus tard, le Sénat créait à son tour une commission d'enquête sur « les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France. »

Le champ d'investigation fixé à la commission de l'Assemblée nationale était vaste : la mission qui lui était assignée concernait tous les aspects du monde carcéral : état des lieux, conditions de détention, santé, travail, usage de la détention provisoire, situation des personnels pénitentiaires, conditions de la réinsertion sociale et solutions alternatives à l'incarcération. L'objectif qui lui était fixé était de formuler « des propositions de nature à améliorer la situation dans les prisons françaises. »

C'est en fonction de telles orientations que son Président, Laurent Fabius, proposait d'emblée à la commission un objectif ambitieux : visiter tous les établissements pénitentiaires de métropole.

Chaque membre de la commission fut donc chargé de visiter un certain nombre d'établissements et d'en rendre compte à la commission. Ce programme ambitieux, qui a exigé des commissaires une disponibilité et un investissement importants, a été pour l'essentiel réalisé. Ces visites ont permis à la commission de procéder à une sorte d'audit des établissements pénitentiaires sans précédent et lui ont permis de recueillir une foule d'informations concrètes d'une grande richesse. Surtout, elles ont permis à chaque député d'appréhender sur le terrain ce qu'est la vie en prison pour les détenus, mais aussi pour le personnel et pour tous ceux qui participent à la vie des établissements. Chacun a pu ainsi mesurer, à la fois, l'extrême diversité des établissements et la permanence d'un certain nombre de problèmes.

La commission a, par ailleurs, procédé à de multiples auditions de personnalités et de responsables de l'administration pénitentiaire.

La commission ne voulait pas se limiter aux seuls établissements métropolitains et a donc dépêché une délégation en Guyane, Martinique, Guadeloupe du 15 au 22 avril 2000, conduite par le Président Louis Mermaz, appelé à succéder à M. Laurent Fabius, nommé membre du gouvernement. ¹

Enfin, la commission, afin d'élargir sa vision du sujet et dans le souci de s'inspirer de modèles étrangers, a également envoyé une mission au Canada du 29 mai au 2 juin. Il faut souligner ici combien les informations recueillies dans ce pays ont été riches d'enseignement et ont montré la voie à suivre pour parvenir, dans notre pays, à un système pénitentiaire plus efficace et plus apte à remplir sa mission première qui est de protéger la société de la délinquance, sans écarter pour autant définitivement ceux de nos concitoyens qui se sont rendus coupables d'infractions.

Au terme de cinq mois de travaux intenses sur un sujet difficile et souvent douloureux qui n'a laissé aucun de ceux qui y ont participé indifférents, votre rapporteur tient à souligner que le présent rapport est le fruit d'un travail exemplaire, marqué par une parfaite collaboration entre tous les groupes parlementaires.

Après avoir décrit la réalité carcérale en France aujourd'hui, marquée par l'extrême diversité des établissements et les inégalités de traitement des détenus qui en résultent, mais aussi par une inadaptation importante de beaucoup de lieux de détention et les difficultés rencontrées par une administration pénitentiaire désorientée et confrontée à une mission impossible, le rapport tente de répondre à la question de fond : à quoi sert la prison et quel est le sens de la peine ?

De cette interrogation et des réponses qui lui sont données découlent les orientations qu'il propose : redonner toute sa place à la mission de réinsertion et éviter l'incarcération de ceux pour lesquels elle est inutile ou nuisible. Cela ne signifie pas que la sanction doive être écartée, mais, au contraire, que des modalités alternatives véritablement de nature à améliorer la sécurité de nos concitoyens en évitant la récidive, doivent être développées. Il faut également à chaque fois prendre en compte la douleur des victimes et des familles des victimes ; elles doivent pouvoir au minimum être informées si elles le souhaitent bien évidemment, des modalités d'exécution de la sanction.

Cela veut dire aussi que l'administration pénitentiaire doit être reconnue comme un des grands services de la République, qu'aucun citoyen ne doit ignorer son existence ni méconnaître son fonctionnement ; qu'aucun parlementaire, lorsqu'il aura à décider d'une réforme du code pénal ou du code de procédure pénale, ne s'interroge : quelle protection pour la société, quelle réparation pour la victime, quelle application de la sanction pour ceux qui ont manqué à la loi ? qu'aucun magistrat chargé de dire le droit et de déterminer dans l'échelle des peines la plus juste ne se désintéresse du devenir de sa décision et de celui ou celle qui la subit.

Pour mener à bien ces indispensables réformes, une mobilisation de tous est nécessaire. Un effort financier important doit aussi être consenti si l'on ne veut pas que, comme en 1875, les travaux du Parlement restent lettre morte.

AVANT-PROPOS HISTORIQUE

Retracer l'histoire de la prison est difficile, tant il existe de niveaux de lecture possibles. L'histoire de la peine et de l'emprisonnement se confond souvent avec l'histoire du droit pénal ou rejoint les réflexions philosophiques sur la condition de l'enfermement. Ces approches fournissent un apport essentiel dans l'appréhension du système pénitentiaire tel qu'il existe aujourd'hui ; elles paraissent néanmoins fragmentées ou partielles et ne traduisent qu'incomplètement l'histoire de l'enfermement, qui, elle, se caractérise par sa remarquable immobilité. L'enfermement, subi par le détenu, vécu comme la privation de liberté dans des conditions de contraintes et de promiscuité non choisies échappe à toute historiographie. Il est, selon l'historien Christian Carlier, un phénomène « a-historique ».

La conception de la prison comme peine privative de liberté est une idée relativement récente ; elle a pu exister sous le haut Moyen Age en étant étroitement liée au développement de la pensée chrétienne. Elle est assimilée à la notion de pénitence lors du Concile d'Aix-la-Chapelle en 817, mais cette notion de pénitence disparaît par la suite (Concile de Béziers en 1246), et l'utilisation de la prison comme peine disparaît un peu plus tard.

Au XVIème siècle, se développent à Amsterdam, Londres, Florence ou Gand, les constructions d'édifices destinés à l'emprisonnement ; les détenus y sont maintenus pour le rachat de leur faute, dans un but d'amendement. En France, l'idée de l'emprisonnement comme peine ne progresse que lentement; en 1670, l'ordonnance criminelle de Louis XIV, qui énumère les principales pénalités d'Ancien Régime, ne fait pas apparaître la prison comme une peine décernée par la justice ordinaire.

Au XVIIIème siècle, apparaît un mouvement d'idées favorable à la substitution de l'enfermement individuel aux châtiments corporels. Ce mouvement est à la fois le fait de juristes et de philanthropes. Cesare Beccaria publie, en 1764, « Des délits et des peines » ; il s'élève dans cet ouvrage contre l'obscurité et la complexité des sources du droit pénal ; il réclame l'abrogation des infractions en matière religieuse, et prône l'indépendance du pouvoir judiciaire vis-à-vis des autorités spirituelles. Surtout, il appréhende la peine du point de vue de son utilité sociale : il s'élève en conséquence contre la torture au cours du procès pénal, la barbarie des peines infligées et la peine de mort (hormis pour cas de sédition).

Parallèlement à cette révolution dans la doctrine juridique sur le sens à donner à la peine et son utilité sociale, se développent des préoccupations philanthropiques sur le sort des prisonniers. La personne la plus emblématique de ce mouvement est John Howard, qui consacra sa vie à l'étude des prisons. Ses conceptions sont, à la différence de Beccaria, d'inspiration religieuse : il y a envers le prisonnier un devoir de charité chrétienne. La prison doit avoir pour but l'amendement des détenus et cet amendement passe par le travail et la religion. Pour favoriser cet amendement, il importe de ne pas négliger le milieu dans lequel vit le détenu et il est donc important de lui assurer une alimentation correcte et des conditions d'hébergement salubres.

Aussi bien les conceptions howardiennes de la prison que l'ouvrage de Beccaria allaient avoir une influence décisive sur l'histoire du traitement pénitentiaire. Avant même la Révolution française, les édits de Louis XVI de 1780 et 1788 s'en inspirèrent : la torture est abolie et un plan de restructuration des établissements, entre les maisons de force, accueillant les prisonniers « par ordre du roi » et les dépôts de mendicité accueillant la petite délinquance, les vagabonds et les mendiants, est mis en place.

Ce n'est cependant qu'en 1789, avec la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen qu'est véritablement consacrée la conception moderne de la peine ; il est proclamé que la loi ne doit établir que des peines « strictement et évidemment nécessaires » et que « tout homme est présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été jugé coupable ; s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». Aujourd'hui encore, la Déclaration reste la référence et elle est affichée dans la plupart des établissements pénitentiaires, même si les principes qu'elle fixe n'y sont pas toujours respectés.

La naissance de la prison, en tant que lieu d'accomplissement des peines, n'est véritablement instituée qu'en 1791 avec la rédaction du Code Pénal. Pour moderne qu'elle soit, cette conception de la peine est encore en retrait par rapport à l'ouvrage de Beccaria ; malgré les conclusions du rapport de Le Peletier de Saint-Fargeau, le code pénal de 1791 ne fait pas de la prison et de l'enfermement la clé de voûte du système pénal. Se situent encore, au sommet de l'échelle des peines, la peine de mort et les travaux forcés ou les galères.

Néanmoins, s'il n'en est pas la cime, l'enfermement constitue désormais l'axe fondamental de la répression des crimes et délits. L'histoire de la prison n'obéit pas à une évolution linéaire et ne se fait pas sans quelques retours en arrière ; le code pénal de 1810 montre ainsi davantage une volonté d'intimidation, voire de recherche de la souffrance, notamment par l'affectation de forçats aux « travaux les plus pénibles », qu'une recherche de l'amendement. Cependant, du fait de la reconnaissance de l'emprisonnement comme mode d'exécution des peines, se développe parallèlement toute une réflexion sur l'organisation de la carte pénitentiaire ; l'ambition de l'Empire est de créer une maison d'arrêt par arrondissement auprès de chaque tribunal pour les prévenus, une maison centrale pour les condamnés et une maison de correction par département pour l'exécution des peines de moins d'un an d'emprisonnement.

Si ce principe de spécialisation des établissements par catégorie pénale ne fut guère respecté, il permit cependant de servir de fondement à une réorganisation de la carte pénitentiaire ; s'élevant à plus d'un millier d'établissements sous l'Ancien Régime, compte tenu de la dissémination de l'exercice de la justice pénale, le nombre d'établissements pénitentiaires se réduit à 400 au XIXème siècle.

Dans ce contexte de réorganisation, surgit le débat sur le choix à opérer entre les régimes d'emprisonnement individuel : le régime pennsylvanien ou philadelphien, du nom de deux prisons construites en Pennsylvanie, l'une à Pittsburgh, l'autre à Philadelphie, est fondé sur l'isolement strict et permanent de jour comme de nuit. Le régime auburnien, du nom de la prison d'Auburn à New York créée en 1824, obéit à un régime mixte d'isolement nocturne et de travail en commun le jour, en silence.

Après consultation de tous les conseils généraux du territoire, c'est le système philadelphien qui est finalement choisi. La construction des prisons, relevant du modèle choisi, est strictement définie par une circulaire de 1841 : cellules d'au moins 9 m² permettant le travail, promenoirs individuels, parloirs cellulaires. La formule architecturale retenue s'inspire du « panoptique » proposé par Bentham dès 1791 : la prison est circulaire ou semi-circulaire, permettant ainsi une surveillance générale et continue de toutes les cellules à partir d'un point central. Dès 1852, 45 maisons d'arrêt fondées sur ce modèle sont en service.

Le principe qui prévaut lors de la conception de cette nouvelle carte pénitentiaire est inspiré des réflexions de la Société Royale pour l'amélioration des prisons, créée en 1819 ; il repose sur la capacité d'amendement du prisonnier. Ce principe va néanmoins se heurter aux contingences de la crise économique au début des années 1830 : les travailleurs libres exigent, à cause du chômage, que les prisonniers cessent de travailler. Les directeurs des maisons centrales profitent de cette revendication pour reprendre en main un pouvoir qu'ils partageaient auparavant avec les entrepreneurs qui fournissaient du travail. En 1839 est ainsi édicté un règlement imposant une discipline de fer aux détenus.

Le Second Empire, par un retournement de tendances fréquent dans l'histoire pénitentiaire, abandonne définitivement l'objectif d'amendement et souhaite au contraire intimider. Le Prince-Président affirme dans cette optique dès 1849 qu'il faut que « les bons se rassurent et que les méchants tremblent ». L'emprisonnement individuel est abandonné au profit d'une simple séparation par quartiers. Les condamnés aux travaux forcés font l'objet d'une transportation hors de la métropole, en Nouvelle-Calédonie ou Guyane, par une loi de 1854.

Sous la IIIème République, à l'issue d'une commission d'enquête parlementaire qui dura plus de trois ans, entre 1872 et 1875, fut votée le 5 juin 1875 une loi qui déterminera les grands principes de la politique pénitentiaire jusqu'en 1945. Les lignes directrices de cette réforme sont fondées sur une différence de traitement selon la nature des condamnations. Pour les prévenus et les courtes peines, le régime est celui de l'enfermement individuel de jour comme de nuit. Les peines d'emprisonnement correctionnel de un à cinq ans sont effectuées dans les prisons départementales. Les condamnés peuvent demander à effectuer leur peine sous le régime cellulaire ; considéré comme un traitement particulièrement dur à subir, le choix de l'enfermement individuel fait bénéficier le condamné d'une réduction du quart de sa peine. Les peines criminelles de droit commun à la réclusion de cinq à dix ans font l'objet d'un enfermement dans des maisons centrales selon le régime auburnien, avec isolement de nuit et travail en commun le jour. Enfin, les peines de réclusion criminelle supérieures à dix ans font l'objet d'une transportation aux colonies.

C'est véritablement en 1875 qu'est née la conception moderne de la prison ; la « prison républicaine », pour reprendre l'expression de M. Robert Badinter, n'est plus la prison des philanthropes, inspirée des principes de la charité chrétienne, qui se distinguait à la fois par un certain laxisme dans les règles de détention et des conditions matérielles déplorables. La prison républicaine se veut une prison moderne, fondée sur l'emprisonnement individuel et des conditions de détention décentes accompagnées d'un règlement intérieur draconien, imposant l'interdiction de parler, d'user du tabac, de l'alcool, de cantiner, d'écrire, d'avoir de l'argent ou d'obtenir des informations de l'extérieur. Cependant, comme l'a observé M. Robert Badinter devant la commission d'enquête, il s'agit plus d'un discours républicain sur la prison que de la véritable naissance d'une prison républicaine. Construire des établissements cellulaires coûte cher ; l'enfermement individuel est perçu comme un traitement particulièrement sévère et la rigidité des règlements intérieurs se heurte rapidement aux contraintes de la vie en communauté.

Les atermoiements des républicains sur la conception d'une prison moderne expliquent sans nul doute le maigre bilan de la loi de 1875 ; la valeur réformatrice de l'emprisonnement, prônée par la loi de 1875, s'est révélée médiocre. Surtout, la réforme bute devant les obstacles budgétaires : 54 maisons d'arrêt sur 177, soit 31 % seulement du parc pénitentiaire, sont cellulaires. De plus, la vétusté caractérise la très grande majorité du parc pénitentiaire.

Les nobles ambitions du législateur, affirmées avec force dans la loi de 1875, n'ont ainsi guère trouvé de concrétisation dans la pratique. C'est finalement davantage par des lois plus limitées dans leurs ambitions, complétées par des pratiques constantes en matière de droit pénal, qu'une véritable amélioration de la condition pénitentiaire sera observée sous la IIIème République : en 1875 est adopté le principe de la réduction du quart de la peine pour enfermement individuel ; en 1885 est votée, en contrepartie de la loi sur la relégation qui sera peu utilisée par les magistrats, la loi sur la libération conditionnelle, en 1881 la loi sur le sursis simple et en 1912 la loi sur la liberté surveillée.

En 1911, l'administration pénitentiaire devient un service du ministère de la Justice. Avant cette date, le ministère de l'Intérieur assurait cette tutelle.

Dans le même temps, des pratiques consistant à déjudiciariser partiellement des infractions comme la mendicité ou le vagabondage, à augmenter les classements sans suite ou à atténuer les condamnations de certaines infractions contribuent également à diminuer la population pénale.

En 1945, l'administration pénitentiaire est confrontée à de très sérieuses difficultés ; elle doit en effet faire face à une augmentation massive de la population pénale, tout en ne disposant que de bâtiments vétustes et d'un personnel peu formé. Elle se trouve également confrontée à la question de la gestion des longues peines : en 1938 a été aboli par un décret-loi le principe de la transportation. Il n'existait donc pas jusqu'à cette date d'établissements susceptibles d'accueillir cette population destinée à rester pendant une longue période en prison.

Un grand nombre de résistants emprisonnés par le gouvernement de Vichy dénoncent, lors de leur libération, leurs conditions d'enfermement et les énormes difficultés rencontrées par les agents de la pénitentiaire.

Sous l'impulsion de M. Amor, directeur de l'administration pénitentiaire, est réunie une commission de réforme des institutions pénitentiaires françaises. Inspirée des principes de la criminologie italienne, qui entend soigner et traiter le détenu plutôt que de le châtier, la réforme « Amor » va dégager les grandes lignes de la politique pénitentiaire valables jusqu'à aujourd'hui. C'est grâce à cette réforme que sera inscrit dans la loi l'objectif essentiel d'amendement et de reclassement social des condamnés. Le traitement infligé au prisonnier, hors de toute promiscuité corruptive, doit être humain, exempt de vexations et tendre principalement à son instruction générale et professionnelle et à son amélioration. Tout condamné de droit commun est astreint au travail et bénéficie d'une protection légale pour les accidents survenus pendant son travail.

L'emprisonnement préventif ainsi que l'emprisonnement pénal jusqu'à un an sont soumis à l'isolement de jour et de nuit. Un régime progressif est appliqué dans chacun de ces établissements en vue d'adapter le traitement du prisonnier à son attitude et à son degré d'amendement. Ce régime va de l'encellulement à la semi-liberté. Enfin, tout agent pénitentiaire doit avoir suivi les cours d'une école technique spéciale.

Les principes dégagés par la réforme « Amor » vont trouver des applications très concrètes : de 1946 à 1952 est mise en place la spécialisation des établissements et la répartition des condamnés en fonction de leur personnalité, complétée en 1950 par la création du Centre national d'observation. Peu après est développée l'institution des permissions de sortie et la semi-liberté, ainsi que les comités de probation et d'assistance aux libérés en 1946. Le développement du travail et de la formation professionnelle constitue également un axe essentiel de la réforme ; la création de l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire, puis en 1958 du juge d'application des peines, achève la réforme.

Cette réforme ne connaîtra néanmoins qu'un succès mitigé : le régime progressif, notamment, s'est vite révélé inapplicable et n'a pas été étendu au-delà de huit établissements « réformés ». Elle initiait pourtant un nombre important d'avancées prometteuses, telles que l'ouverture de la prison sur l'extérieur. Le « décloisonnement » opéré se limitait dans un premier temps à la présence de personnels médico-sociaux et de bénévoles appelés pour des urgences sanitaires et sociales. Elle se poursuivra un peu plus tard par l'entrée des instituteurs dans les prisons.

Le discours libéral sur les prisons va toutefois changer peu à peu sous la pression des événements extérieurs, et notamment de la guerre d'Algérie. S'élevant à 20 000 en 1954-1956, le nombre de détenus va ainsi augmenter pour atteindre en 1968 environ 34 000 détenus.

Le contexte politique et l'inflation carcérale vont placer les préoccupations sécuritaires au centre de la politique pénale. Le régime de la détention va se durcir et très certainement contribuer à précipiter les prisons dans une succession d'événements dramatiques : en février 1971, des détenus parviennent à s'emparer d'armes et de munitions à Aix-en-Provence. En juillet de la même année, un surveillant est tué à Lyon. En septembre, à Clairvaux, une infirmière et un surveillant sont retrouvés égorgés après une prise d'otages dramatique. L'année s'achève par une insurrection de la maison centrale de Toul, première d'une longue série de révoltes dans les prisons qui vont durer jusqu'en 1974.

Au total, des mutineries vont éclater dans plus de cent prisons ; les surveillants menacent également d'accompagner ces mouvements de détenus.

La réforme des conditions de détention apparaît vite indispensable : il est d'abord instauré une diversification des régimes de détention entre centres de détention et maisons centrales. Cette diversification permet d'alléger la surveillance pour les premiers établissements, destinés à accueillir des détenus ne présentant pas de dangerosité, et à concentrer la surveillance sur les maisons centrales.

Dans les maisons d'arrêt sont créés les quartiers de haute sécurité, qui permettent également de focaliser la surveillance sur quelques détenus particulièrement dangereux. Parallèlement à cette diversification des établissements est menée une politique de libéralisation : le port obligatoire du béret et de la tenue carcérale sont supprimés, le droit à l'information est reconnu par l'introduction des journaux en 1971 et de la radio en 1974 ; les femmes détenues obtiennent le droit de fumer. Est supprimée du Code de procédure pénale la disposition prévoyant que le détenu en cellule disciplinaire est nourri au pain, à la soupe et à l'eau trois jours par semaine. De façon symbolique, la règle du silence, imposée en 1839, est supprimée. Plus concrètement, les limitations de correspondance imposées aux condamnés, qui n'avaient auparavant le droit d'écrire que trois lettres par semaine chacune sur une seule feuille de papier, disparaissent. Les détenus obtiennent le droit de se marier en prison sans autorisation, et se voient accorder la possibilité de laisser pousser leurs cheveux, leur barbe et leur moustache à leur gré.

La loi du 31 décembre 1975 reconnaît également au détenu le statut de citoyen à part entière en rétablissant le droit de vote dans les prisons. Cette interdiction reposait sur un décret prince-présidentiel du 2 février 1852.

La condition des personnels reçoit aussi des aménagements qui seront officialisés par la promulgation de statuts en 1977.

Après une nouvelle période de durcissement de la politique pénale, le mouvement d'humanisation et de libéralisation se poursuit après 1977 : les quartiers de sécurité renforcée et de haute sécurité sont supprimés. En 1983 sont généralisés les parloirs sans séparation. La volonté affichée est d'ouvrir le plus largement possible la prison vers l'extérieur ; le décloisonnement se traduit par l'intervention croissante de personnels extérieurs qualifiés dans le domaine de la santé, de l'éducation, de la formation professionnelle, du sport ou de la culture. Cette ouverture vers l'extérieur se traduit également par l'entrée de la télévision dans les cellules en 1985 ; souvent contestée ou discutée, cette innovation marque incontestablement un tournant décisif dans l'histoire pénitentiaire.

Les alternances politiques ne vont pas remettre en cause ce mouvement d'ouverture et de libéralisation. En 1987 disparaît l'obligation au travail ; la loi du 22 juin 1987 confirme également la mission de réinsertion sociale des personnes confiées par l'autorité judiciaire. Seules sont modifiées les modalités de gestion des établissements pénitentiaires : la loi de 1987 permet en effet de confier à une personne de droit public ou privé une mission portant à la fois sur la conception, la construction et l'aménagement d'établissements pénitentiaires. Sur la base des conventions passées en application de la loi de 1987 avec quatre groupements privés seront construits 25 établissements d'une capacité totale de 12 850 places ; il s'agit du « programme 13 000 ».

Le décloisonnement se poursuit avec la loi du 18 janvier 1994, qui transfère les soins en milieu carcéral du ministère de la Justice au ministère de la Santé.

Comme on le voit, l'histoire pénitentiaire n'est pas linéaire ; elle est faite d'allers et retours répétés, sous la pression d'événements dramatiques et de réactions de l'opinion publique. Il importe aujourd'hui de dresser un état des lieux rigoureux et objectif afin de déterminer pour l'avenir les grandes orientations de la politique pénitentiaire.

Comme l'a rappelé M. Robert Badinter :

« Il y a des périodes favorables et des périodes défavorables : périodes favorables quand survient, comme maintenant, une prise de conscience de la réalité des prisons. Ces périodes cessent par le jeu des circonstances ; que survienne une prise d'otage, qu'un gardien soit, hélas victime d'un grave attentat dans une prison et aussitôt le climat change. Il existe donc des moments pendant lesquels on peut agir. Je pense que nous sommes à l'un de ces moments, mais qu'il est à la merci d'un incident qui peut survenir à tout instant, car la prison est un monde de violence, d'épreuves de force ; tout peut y advenir à tout moment ; c'est d'ailleurs ce qui fait la difficulté de la gestion des prisons par les services de l'administration pénitentiaire. »

I.- UNE RÉALITÉ CARCÉRALE MÉCONNUE

A.- LE CONSTAT DE LA SURPOPULATION PÉNALE

L'existence de cellules conçues pour une ou deux personnes et occupées par deux, trois voire quatre personnes, est une réalité.

Elle concerne essentiellement les maisons d'arrêt. Les causes en sont multiples : banalisation de la détention provisoire, lenteur de la justice, maintien des condamnés en maison d'arrêt et augmentation de la durée des peines prononcées. Cependant, si elle se mesure par rapport au nombre de places disponibles, la surpopulation est aussi fonction du taux d'incarcération qui n'est pas une donnée intangible. Dès lors, la solution à la surpopulation ne passe pas uniquement, ni même essentiellement, par la construction de nouvelles places de prison. La modification de la politique pénale appliquée, la limitation de la détention provisoire et la mise en _uvre d'un véritable régime progressif d'application des peines devraient constituer autant de moyens d'abaisser le nombre de personnes incarcérées et, par-là même, de remédier à la surpopulation actuelle.

1) La réalité de la surpopulation pénale

a) Le concept de surpopulation carcérale

Les travaux de M. Pierre Tournier dans le cadre du Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales (C.E.S.D.I.P.) ont permis de faire la distinction entre les concepts d'inflation et de surpopulation carcérale. La période allant de 1975 à 1995 se caractérise par une forte inflation carcérale, l'accroissement du nombre de détenus, de l'ordre de 100 %, étant en effet sans commune mesure avec l'accroissement de 10 % de la population française totale.

La surpopulation carcérale est une notion liée à l'inflation carcérale, mais qui ne la recouvre pas exactement : elle décrit l'inadéquation matérielle entre le nombre de détenus et le nombre de places dans les prisons.

L'inflation accentue le problème de la surpopulation, faute de constructions suffisantes. Cependant, la définition de la surpopulation est également étroitement dépendante des critères retenus par l'administration pénitentiaire dans la définition du nombre de places dans les prisons.

Cette définition a fait l'objet d'une circulaire en date du 17 mars 1988 définissant le mode de calcul des places dans les établissements pénitentiaires et l'usage qui doit en être fait.

La notion de capacité d'accueil est définie par la somme du nombre de cellules et dortoirs utilisés pour héberger des détenus placés en détention normale, qu'il s'agisse d'hommes, de femmes, de mineurs ou d'adultes. Sont également comptabilisées dans cette capacité d'accueil les cellules utilisées pour les entrants, celles destinées à la semi-liberté, ainsi que les cellules des services médico-psychologiques régionaux. En revanche, ne doivent pas être incluses au titre de la capacité d'hébergement les cellules destinées à l'exécution des sanctions disciplinaires, à la mise à l'isolement ainsi que les cellules ou dortoirs à usage d'infirmerie. Le recensement des cellules effectué, la capacité d'accueil se calcule par référence à la surface au plancher, selon le barème ci-dessous reproduit.

Tableau des barèmes en fonction de la superficie au plancher

Superficie	Nombre de places
Jusqu'à 11 m² plus de 11 à 14 m² inclus plus de 14 à 19 m² inclus plus de 19 à 24 m² inclus plus de 24 à 29 m² inclus plus de 29 à 34 m² inclus plus de 34 à 39 m² inclus plus de 39 à 44 m² inclus plus de 44 à 49 m² inclus plus de 49 à 54 m² inclus plus de 54 à 64 m² inclus plus de 64 à 74 m² inclus plus de 74 à 84 m² inclus plus de 84 à 94 m² inclus plus de 94 m²	1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 12 14 16 18 20

Il ressort des statistiques fournies par l'administration pénitentiaire que l'on dénombre au 1^er mars 2000 :

34 363 cellules monoplaces 34 363 places

4 079 cellules doubles 8 158 places

1 884 cellules de plus de deux détenus 6 895 places

soit un total de 49 416 places.

Le nombre total de places était de 36 615 au 1^er janvier 1990 ; l'achèvement de 25 établissements du programme dit « 13 000 » (établissements à gestion mixte issus du programme de construction lancé en 1987), l'ouverture de 15 établissements à gestion « classique », d'un centre de semi-liberté à Montpellier, ainsi que la restructuration complète de 5 autres établissements ont permis cet accroissement de plus de 30 % des capacités d'accueil en dix ans.

Le déficit en termes de places, dans les conditions d'hébergement actuelles, compte tenu du nombre de personnes incarcérées, est de l'ordre de 2 000. L'administration pénitentiaire indique qu'à l'achèvement du programme en cours portant sur six établissements, le solde net de places créées sera de 2 545 places supplémentaires.

La question est de savoir si l'élargissement du parc pénitentiaire est la solution adéquate pour lutter contre l'inflation carcérale. Déjà en 1830, le ministre de l'Intérieur constatait, dans son rapport à la Société Royale des prisons, qu' « à mesure que les constructions s'étendent, le nombre de prisonniers augmente ». Cette interrogation est toujours d'actualité : les moyens de rompre le cercle vicieux entre l'accroissement du nombre de détenus et l'augmentation des capacités d'accueil en prison seront dès lors longuement évoqués dans ce rapport.

En effet, la question de la surpopulation peut s'envisager de deux façons : soit on considère qu'il n'y a pas assez de places en détention, soit qu'il y a trop de personnes détenues. Une action sur ces deux variables est sans doute nécessaire.

Il s'agit, dans un premier temps, de constater le déficit de places et d'en déterminer les conséquences sur les conditions de détention en établissements pénitentiaires, et notamment en maisons d'arrêt.

b) Une surpopulation qui ne concerne que les maisons d'arrêt

Le principe de l'encellulement individuel, qui impose d'attribuer à un détenu une place existante dans une cellule à une place, est prévu à l'article 716 du code de procédure pénale pour les personnes mises en examen et à l'article 719 pour les condamnés. Le respect du principe devrait prémunir les établissements pénitentiaires du surencombrement ; dans la pratique, l'emprisonnement cellulaire est bien respecté dans les établissements pour peine, qui accueillent les condamnés. Dans les maisons d'arrêt, en revanche, il n'est que très rarement respecté.

Cette dérogation est explicitement prévue par trois articles de la partie réglementaire du code de procédure pénale : « le régime appliqué dans les maisons d'arrêt est celui de l'emprisonnement individuel de jour et de nuit dans toute la mesure où la distribution des lieux le permet et sauf contre-indication médicale » (premier alinéa de l'article D.83 du code de procédure pénale).

« Dans les maisons d'arrêt cellulaires ou dans les quartiers cellulaires de ces établissements, il ne peut être dérogé à la règle de l'emprisonnement individuel qu'à titre temporaire, en raison de leur encombrement ou, pendant la journée, en raison des nécessités de l'organisation du travail » (premier alinéa de l'article D.84 du code de procédure pénale).

« Au cas où le nombre des cellules ne serait pas suffisant pour que chaque détenu puisse en occuper une individuellement, le chef de l'établissement désigne les détenus qui peuvent être placés ensemble dans le quartier en commun ou dans les locaux de désencombrement s'il en existe et, à défaut, dans les cellules » (premier alinéa de l'article D.85 du code de procédure pénale).

Admettre d'entrée de jeu, par des textes réglementaires, que le surencombrement des maisons d'arrêt est une condition suffisante pour déroger à l'encellulement individuel démontre toute la fragilité du principe. Ce principe doit pouvoir être appliqué, sauf si le détenu ne souhaite pas assumer cette solitude. Les articles D.83 à D.85 du code de procédure pénale ne font que semblant d'organiser de manière rationnelle une situation dramatique de surencombrement endémique des maisons d'arrêt.

La loi sur la présomption d'innocence, récemment adoptée par le Parlement, prévoit, dans son article 68, de ne pouvoir déroger au principe de l'encellulement individuel qu'à la demande du détenu ou pour les nécessités d'organisation du travail. Adoptée à l'initiative de votre rapporteur, cette disposition ne trouvera toutefois à s'appliquer que dans un délai de trois ans, afin de laisser à l'administration pénitentiaire le temps de prévoir les infrastructures nécessaires ; les articles D.83 à D.85 devront en effet être revus, le surencombrement ne pouvant plus constituer un motif suffisant de non-respect du principe de l'encellulement individuel.

Le rapport entre le nombre de détenus et le nombre de places s'élève, au 1^er avril 2000, à 132 % en moyenne en maison d'arrêt. Sept d'entre elles ont une densité égale ou supérieure à 200 % : Lyon Montluc (220 %), Meaux (220 %), Le Mans (206 %), Bayonne (232 %), La Roche-sur-Yon (227 %), Le Port à la Réunion (200 %) et Nouméa en Nouvelle-Calédonie (226 %).

Sur les neuf directions régionales et la mission outre-mer, 42 maisons d'arrêt ont une densité comprise entre 150 et 200 %.

	Capacité norme circulaire de 1988	Détenus présents au 1^er avril 2000	Densité (%)
Direction régionale de Bordeaux Ensemble des Maisons d'arrêt et CSL MA Bayonne MA Périgueux MA Poitiers MA Saintes MA Tulle	1 649 65 70 102 63 41	1 961 151 111 171 102 65	119 232 159 167 162 158
Direction régionale de Dijon Ensemble des Maisons d'arrêt et CSL MA Belfort	1 783 32	1 785 50	100 156
Direction régionale de Lille Ensemble des Maisons d'arrêt et CSL MA Amiens MA Béthune MA Evreux MA Loos	3 774 299 196 146 478	5 000 500 307 259 951	132,5 167 156 177 199
Direction régionale de Lyon Ensemble des Maisons d'arrêt et CSL MA Bonneville MA Chambéry MA Grenoble Varces MA Le Puy MA Lyon Montluc MA Montluçon	3 007 92 75 223 34 24 20	3 390 152 113 342 58 53 31	112,7 165,2 150,7 153,4 170,6 220,8 155
Direction régionale de Marseille Ensemble des Maisons d'arrêt et CSL MA Draguignan MA Nice MA Toulon	3 856 177 334 144	4 412 324 513 258	114,4 183,1 153,6 179,2
Direction régionale de Paris Ensemble des Maisons d'arrêt et CSL MA Meaux MA Melun MA Orléans MA Gagny	9 964 54 51 112 48	9 974 119 88 222 77	100,1 220,4 172,5 198,2 160,4
Direction régionale de Rennes Ensemble des Maisons d'arrêt et CSL MA Angers MA Cherbourg MA Coutances MA Fontenay-le-Comte MA La Roche-sur-Yon MA Le Mans	2 292 242 42 48 33 37 60	2 784 379 65 80 60 84 124	121,5 156,6 154,8 166,7 181,8 227 206,7
Direction régionale de Strasbourg Ensemble des Maisons d'arrêt et CSL Aucune maison d'arrêt dépassant la densité de 150 %	2 385	2 370	99		5 000 500 307 259 951	132,5 167 156 177 199
Direction régionale de Toulouse Ensemble des Maisons d'arrêt et CSL MA Albi MA Béziers MA Carcassonne MA Foix MA Montauban MA Nîmes MA Tarbes MA Toulouse	1 853 57 48 64 44 64 198 65 290	2 606 95 95 110 77 108 330 109 460	140,6 166,7 197,9 171,9 175 168,8 166,7 167,7 158,6
Départements d'Outre-Mer Ensemble des Maisons d'arrêt et CSL MA Basse-Terre MA Le Port (Plaine les Galets) MA Saint-Pierre MA Saint-Denis	1 237 123 101 85 121	1 786 234 202 159 190	144,4 190,2 200 187,1 157
Territoires d'Outre-Mer Ensemble des Maisons d'arrêt et CSL MA Nouméa	189 80	287 181	151,9 226,3

Au total, au 1^er mars 2000, seuls 8 174 détenus sont placés en cellules individuelles, sur les 35 244 détenus que comptent les maisons d'arrêt. Par comparaison, les établissements pour peine, qui respectent à quelques exceptions près, le principe d'encellulement individuel connaissent une densité égale à 91 détenus pour 100 places.

Descriptif du surpeuplement carcéral en Europe
(au 1^er septembre 1997)

Parc pénitentiaire et surpeuplement : sur les 23 pays que l'on a pu étudier, 11 ont une densité carcérale globale inférieure à 100 détenus pour 100 places : Autriche, Croatie, Danemark, Finlande, Macédoine, Norvège, Pays-Bas, Slovaquie, Slovénie, Suède, Suisse. Si on se contentait de cet indice, on pourrait donc dire que la moitié des pays n'a aucun problème de surpeuplement. En réalité, 3 Etats seulement sur les 23 étudiés n'ont aucun établissement surpeuplé, l'Autriche, la Macédoine et la Slovaquie.

La Suède compte 4 % d'établissements surpeuplés, la Croatie 5 %, le Danemark 10 %, la Finlande 12 %, la Slovénie 15 %, la Norvège 17 %, les Pays-Bas 23 % et la Suisse 43 %. Dans les 11 autres pays étudiés, plus de 50 % des prisons sont surpeuplées. On trouve ainsi de 50 à 75 % d'établissements surpeuplés en Irlande, France, Lettonie, Belgique, Angleterre et Pays de Galles, Italie et Espagne. Plus de 80 % le sont en Hongrie, Portugal, Bulgarie, Roumanie et Estonie. Enfin on trouve des établissements qui ont une densité au moins égale à 200 en Bulgarie (maximum de 371 détenus pour 100 places), au Portugal (max. 368), en Hongrie (max. 311), en France (max. 299), en Roumanie (max. 242), en Estonie (max. 208 et en Espagne (max. 200).

Nombre de détenus et surpeuplement : si l'on raisonne en proportion de détenus vivant dans un établissement surpeuplé, la situation est nettement plus tranchée entre les différents Etats. Un premier groupe est constitué des 10 Etats où la proportion de détenus vivant en situation de surpeuplement est inférieure à 30 % : Autriche, Croatie, Danemark, Finlande, Macédoine, Norvège, Pays-Bas, Slovaquie, Slovénie et Suède. Dans les autres pays, 2/3 au moins des détenus vivent dans des conditions de surpeuplement. En tête on retrouve l'Estonie (100 % de détenus), la Bulgarie (95 %), la Roumanie (93 %), le Portugal (90 %), la Hongrie (89 %), et l'Italie (85 %), mais les autres pays de ce groupe ne sont pas loin (65 % pour la France). La situation la plus enviable, si l'on peut dire, est celle de la Suisse avec 57 % de détenus vivant dans un établissement suroccupé.

Source : Conseil de l'Europe

Tiré de « Prisons d'Europe, inflation carcérale et surpeuplement »

P. Tournier - CESDIP, mars 2000

2) Les causes de la surpopulation

a) Surpopulation et inflation carcérale

Les chiffres fournis par l'administration pénitentiaire permettent de retracer l'évolution de la population pénale depuis 1852, première année pour laquelle l'administration pénitentiaire du ministère de l'Intérieur publie une « Statistique des prisons et des établissements pénitentiaires ». Le nombre de personnes détenues a oscillé depuis cette date de 51 300 à 12 400 en 1940, chiffre le plus bas de toute cette période.

La période allant de 1975 à 1995 est marquée par une inflation sans précédent de la population carcérale : s'établissant à 26 032 détenus au 1^er janvier 1975, elle va s'élever à un record historique de 52 658 au 1^er janvier 1996, soit un doublement de la population sur vingt ans.

Les deux lois d'amnistie de 1981 et 1988, la loi du 9 juillet 1984 sur la détention provisoire, la loi du 19 septembre 1986 sur les réductions de peine ainsi que le recours de plus en plus fréquent, voire systématique, aux grâces collectives, ne semblent avoir que peu d'effets sur cette croissance.

Depuis 1996, on observe une lente décrue des effectifs de la population carcérale, qui s'établissent, au 1^er janvier 2000, à 48 049 détenus pour la métropole et 3 392 détenus pour l'outre-mer.

Le quasi doublement sur vingt ans de la population carcérale a placé la question des capacités d'accueil des établissements pénitentiaires au centre de la réflexion sur les conditions de détention ; l'administration pénitentiaire ne dispose en effet d'aucun élément de maîtrise lui permettant de juguler cette inflation.

M. Guy Canivet, Premier Président de la cour de cassation observe ainsi devant la commission d'enquête : « Il est exact que la décision d'un juge de placer en prison ne tient aucun compte des capacités d'exécution de la mesure. On place en détention sans limite de capacité des établissements et l'on demande à l'administration pénitentiaire d'exécuter ! Un directeur de maison d'arrêt vous dira qu'il lui est impossible de refuser une incarcération. Lorsqu'il reçoit une personne placée sous mandat de dépôt, il est obligé de l'écrouer. »

L'accroissement de la durée de détention est le phénomène marquant de ces dernières années : la durée moyenne de détention s'établit à 8,3 mois en 1999 contre 4,3 mois en 1975.

Il s'explique par plusieurs facteurs qui doivent être analysés :

- l'alourdissement des peines prononcées

- le moindre recours aux procédures d'individualisation des peines

- l'allongement de la détention provisoire

L'augmentation de la durée de détention est en premier lieu la conséquence directe de l'alourdissement des peines prononcées ; cette tendance concerne d'abord les peines prononcées par les cours d'assises ; si l'on excepte la peine la plus grave qui est la réclusion criminelle à perpétuité, dont l'évolution n'est pas linéaire, on observe que les peines d'emprisonnement allant de 5 ans à moins de 10 ans qui représentaient près de 40 % des peines d'emprisonnement ferme prononcées en 1990, diminuent régulièrement pour atteindre 36 % en 1997 ; en revanche, les peines de 10 ans à moins de 20 ans augmentent très régulièrement et représentent, en 1990, 30 % des peines prononcées, en 1993, 34 %, en 1995, 37 % en 1996 et 38,7 % en 1997. Les peines de 20 ans et plus sont également en augmentation, mais de façon moins marquée : 1 % entre 1990 et 1997.

S'agissant des condamnations prononcées par les tribunaux correctionnels, l'évolution est plus contrastée : les condamnations à un emprisonnement ferme allant de quelques jours à moins de deux mois sont en baisse très nette, représentant 24 % de l'ensemble en 1970, 19 % en 1974 et 18 % en 1997. L'adoption d'un nouveau code pénal inscrivant dans la liste des peines correctionnelles prononcées les peines alternatives à l'emprisonnement a très certainement été à l'origine du moindre recours à ces petites peines d'emprisonnement. En revanche, les peines d'emprisonnement plus longues sont en hausse, la durée moyenne de l'emprisonnement délictuel augmentant à partir de 1994 : inférieure ou égale à 7 mois jusqu'en 1993, elle passe à 7,1 mois en 1994, 8,5 mois en 1995, 7,9 mois en 1996 et 7,7 mois en 1997.

L'allongement du temps de la détention est également dû à un moindre recours aux procédures d'individualisation des peines, telles que les réductions de peine ou les mesures de libération conditionnelle ; pour ces dernières, le taux d'octroi par le juge d'application des peines diminue d'année en année. Il s'établit ainsi à 14 % en 1999 contre 23 % en 1986.

La libération conditionnelle paraît pourtant un élément essentiel de la maîtrise des flux de la population carcérale ; elle constitue également une démarche indispensable pour responsabiliser le détenu et le préparer à sa sortie. Les propositions pour réactiver cette procédure et les impératifs qui s'attachent à cette réactivation seront examinés ultérieurement dans le rapport.

L'allongement des temps de présence en prison, facteur essentiel de l'inflation carcérale observée, est néanmoins compensé par une diminution des flux d'entrées en détention. Il semblerait ainsi qu'on entre moins en prison, mais qu'on y entre pour plus longtemps : de 1994 à 1998, les entrées en détention pour délit ont baissé d'année en année (- 14,7 % entre 1994 et 1998). Cette diminution se constate notamment sur des délits de masse comme le vol simple (- 47 %), les infractions à la police des étrangers
(- 54 %) et les infractions en matière de stupéfiants (- 22 %). Certains contentieux moins volumineux sont en revanche en augmentation comme les atteintes aux personnes, les atteintes aux m_urs et les vols aggravés, qui croissent respectivement de 14 %, 28 % et 40 %. Les entrées en détention pour crime fluctuent, accusant une légère baisse entre 1994 et 1998
(- 1,4 %). Cette évolution est principalement due à la baisse des entrées en détention pour vol criminel (- 24 % sur la période), compensée par l'augmentation des incarcérations pour viol, qui constitue désormais le crime le plus fréquent.

La diminution des entrées en détention est très certainement due au développement du recours aux mesures alternatives à l'incarcération. L'alourdissement des peines prononcées est plus difficilement explicable : il peut être dû à une évolution des contentieux soumis aux juges et aux jurés, mais également à un changement dans la façon d'appréhender l'infraction, de la tolérer ou de la sanctionner. L'allongement peut également apparaître comme une conséquence de la suppression de la peine de mort qui a conduit, sous la pression d'événements dramatiques, à modifier la législation : le nouveau code pénal de 1994 a ainsi instauré une peine pouvant aller jusqu'à 30 ans en matière criminelle au lieu de 20 ans auparavant. Les périodes de sûreté, périodes pendant lesquelles le condamné ne peut bénéficier d'aucune mesure d'aménagement de la peine, ont également été progressivement allongées pour atteindre 30 ans dans le cas de meurtre ou d'assassinat d'un enfant de moins de quinze ans précédé ou accompagné de viol, de tortures ou d'actes de barbarie.

Enfin, la longueur des procédures s'est également traduite par un allongement de la détention provisoire qui a des répercussions importantes sur le surpeuplement carcéral dans les maisons d'arrêt.

Evolution de l'indicateur de la durée moyenne
de détention provisoire
(en mois) depuis 1987
champ : métropole

Année	Entrée de prévenus	Population moyenne de prévenus	Durée moyenne de la détention provisoire en mois
1987	65181	20 831	3,8
1988	64 804	19 889	3,7
1989	64 027	19 718	3,7
1990	61 216	19 478	3,8
1991	66 034	19 299	3,5
1992	69 861	19 826	3,4
1993	62 098	20 664	3,9
1994	65 898	21 093	3,8
1995	62 833	21 529	4,1
1996	60 881	21 132	4,2
1997	56 588	20 833	4,4
1998	52 542	19 757	4,5

En 1999, la durée moyenne de la détention provisoire pour la métropole et l'outre-mer s'est établi à 4,2 mois, avec une population moyenne de prévenus, en attente de décision de première instance ou de jugement d'appel ou de cassation, s'élevant à 19 276 et un nombre d'entrées à 54 590.

L'allongement de la durée de la détention provisoire est lié à la durée de l'instruction et aux délais d'audiencement préalables au jugement.

M. Jean-Baptiste Parlos, membre de l'Association française des magistrats chargés de l'instruction observe ainsi :

« D'après les statistiques du ministère de la Justice, la durée moyenne d'une détention provisoire à l'instruction est d'un peu plus de cinq mois, toutes matières confondues. De l'extérieur, on a le sentiment que la détention provisoire est souvent beaucoup plus longue. A ce titre, deux éléments nous semblent devoir être soulignés. Tout d'abord, la durée de la détention est souvent liée, pas toujours cependant, aux difficultés que nous rencontrons dans le déroulement de nos dossiers. Nous sommes en charge de beaucoup de dossiers et disposons de peu de moyens, ce que j'illustrerai d'un exemple concret : lorsque nous demandons aux services de police ou de gendarmerie d'exécuter dans des délais raisonnables et rapides des commissions rogatoires, ou lorsque nous demandons aux experts de réaliser rapidement leur mission, nous ne sommes pas toujours suivis. Ce sont là des éléments qui peuvent expliquer les difficultés que nous rencontrons en termes de durée de la détention.

Cent trente dossiers en moyenne pour un cabinet d'instruction représentent une lourde charge de travail, et il faut bien observer qu'un dossier ne correspond pas toujours à un mis en examen, mais représente parfois dix mis en examen et plusieurs détenus.

Le second point qu'il me paraît important de souligner à propos de la durée de la détention provisoire concerne les délais d'audiencement, lorsque le juge d'instruction a terminé ses investigations et que la personne est en attente d'être jugée. Je donnerai l'exemple de la cour d'assises de Paris. Une instruction criminelle dure en moyenne un an. Une personne qui est renvoyée devant la cour d'assises de Paris attend son jugement entre douze et vingt-quatre mois après l'instruction. C'est dire qu'une personne mise en examen le 5 février d'une année pourra attendre jusqu'à trois ans sa comparution devant la cour d'assises, ce qui n'est d'ailleurs pas sans créer une difficulté au regard de la nouvelle disposition sur l'appel des décisions de cour d'assises. Le délai de détention provisoire avant jugement sera d'autant plus augmenté que la personne, jugée une première fois, fera appel, retournera en détention provisoire et sera jugée une seconde fois.

Sur le problème de la durée de la détention provisoire, nous sommes donc confrontés à deux difficultés : la première est liée aux conditions dans lesquelles se déroule notre instruction et aux moyens dont nous pouvons être dotés, notamment en ce qui concerne les services enquêteurs et les experts. La seconde difficulté est celle des délais d'audiencement beaucoup trop longs, non liés à la juridiction d'instruction, mais au retard pris par l'institution judiciaire pour le jugement des affaires. »

b) Surpopulation et carte pénitentiaire

Si l'administration pénitentiaire ne peut en aucun cas maîtriser les flux de la population carcérale, alors même que ceux-ci sont déterminants dans la constatation des taux de suroccupation des établissements pénitentiaires, elle est néanmoins responsable de la gestion de la carte pénitentiaire.

A l'examen de cette gestion, le principe du numerus clausus appliqué aux établissements pour peine paraît également comporter des conséquences dramatiques pour les taux d'occupation des maisons d'arrêt. le principe retenu pour les établissements pour peine est celui du respect scrupuleux de l'encellulement individuel avec un impératif respecté à peu près partout : « une place, un condamné ».

Il n'y a donc pas de surpopulation dans ces établissements. Pour respectable que soit le principe, force est de constater qu'il s'applique au détriment des maisons d'arrêt. L'encombrement chronique dans les maisons d'arrêt découle d'un « bouchon » qui se forme à l'entrée des établissements pour peine pour lesquels est appliqué un numerus clausus.

Les condamnés doivent en effet attendre en maison d'arrêt qu'une place se libère dans les établissements pour peine avant de pouvoir y être affectés. Les maisons d'arrêt subissent cette gestion du numerus clausus et se trouvent dans l'obligation d'héberger, pendant des mois, voire des années, des condamnés, relevant d'une affectation en établissements pour peine.

Ainsi, sur 33 141 condamnés que compte la population pénale au 1^er janvier 2000, 9 497 sont maintenus en maison d'arrêt. Certes, parmi ceux-ci, tous ne relèvent pas d'une affectation en établissement pour peine. L'article 717 du Code de procédure pénale précise à cet effet qu'à titre exceptionnel, les condamnés à l'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à un an ou ceux dont le reliquat de peine est inférieur à un an peuvent être maintenus en maison d'arrêt.

Dans la pratique, et les visites des maisons d'arrêt par les membres de la Commission d'enquête l'ont confirmé, il n'est pas rare de rencontrer dans ces établissements des détenus ayant des reliquats de peine allant jusqu'à deux ou trois ans d'emprisonnement.

« Il n'est pas normal que des détenus condamnés à de longues peines aient à attendre de longues années, en maison d'arrêt, avant de rejoindre des établissements pour peine. Le délai d'attente, pour un transfert au centre de détention de Nantes, après une décision d'affectation, est de dix-huit mois, ce qui est sans doute vrai également pour Saint-Martin-de-Ré, Muret et d'autres établissements. Il n'est pas normal que des condamnés à de longues peines, alors qu'ils sont affectés depuis parfois deux ou trois ans dans un établissement pour peine, doivent attendre aussi longtemps. » (M. Louis Leblay, directeur du centre pénitentiaire de Nantes et membre du syndicat CFDT justice).

Selon les statistiques de l'administration pénitentiaire, il faut 13 mois d'attente pour un transfert à Saint-Martin-de-Ré, 10 mois pour Clairvaux, Château-Thierry, Melun, 16 mois pour Val-de-Reuil, 17 mois pour Riom et 18 mois pour Nantes.

Le phénomène est d'autant plus accentué que les procédures d'affectation et d'orientation dans les établissements pour peine sont lourdes et impliquent pour le condamné un temps d'attente souvent vécu comme excessivement long.

Certes, un décret du 9 décembre 1998, assorti d'une circulaire parue le même jour, a réformé la procédure d'orientation et d'affectation dans le sens d'un allégement de procédures par une déconcentration accrue de la décision d'orientation. Le ministre de la justice, en application de l'article D.80 du code de procédure pénale, conserve toujours une compétence générale d'affectation des condamnés dans toutes les catégories d'établissement. Néanmoins, cette compétence n'est désormais exclusive que pour les affectations dans les maisons centrales et les centres de détention à vocation nationale. Les affectations dans les centres de détention régionaux, destinés à accueillir les condamnés à une peine inférieure à cinq ans ou à une peine de moins de sept ans avec un reliquat de cinq ans à purger, relèvent dorénavant de la compétence des directeurs régionaux. Cette compétence peut même être déléguée au niveau du directeur d'établissement lorsque l'établissement en question comporte un quartier centre de détention régional, à condition que la durée d'incarcération du détenu concerné ne soit plus que de deux ans.

La volonté d'accélérer les procédures est patente, mais les améliorations constatées dans la pratique restent timides. La remontée des dossiers jusqu'au ministre pour les détenus affectés en maison centrale ou centre de détention national exige des délais très longs, dont personne n'est en mesure d'expliquer la raison, et implique que le détenu soit maintenu plus longtemps en maison d'arrêt alors même qu'il paraît, compte tenu de la lourdeur de la condamnation, plus dangereux.

Par ailleurs, selon la circulaire du 9 décembre 1998, tous les condamnés dont le reliquat de peine est égal ou supérieur à plus de 10 ans doivent faire l'objet d'une période d'observation au Centre national d'observation (CNO) de Fresnes. On conçoit l'intérêt que présente, pour les condamnés à de longues peines, une période d'observation, destinée à étudier la situation du détenu et à l'affecter dans l'établissement correspondant le mieux à son profil. Un tel système existe au Canada où il est utilisé pour préparer un programme d'application de la peine propre à chaque condamné, afin d'exploiter au mieux ses possibilités de réinsertion. Cependant, la lourdeur de la procédure en France et les temps nécessaires au transfert ne facilitent pas le désencombrement des maisons d'arrêt.

De plus, les procédures d'affectation en établissements pour peine sont encore allongées par des difficultés pratiques résultant de l'article D.77 du code de procédure pénale et de l'obligation faite au ministère public près la juridiction qui a prononcé la condamnation de constituer un dossier relatant l'exposé des faits qui ont motivé la condamnation, assorti d'une notice individuelle concernant l'état civil du condamné, sa profession, sa situation de famille, ses moyens d'existence, son degré d'instruction, sa conduite habituelle, sa moralité et ses antécédents. Le dossier doit également être accompagné, pour les peines supérieures à deux ans, d'un certain nombre de pièces ayant trait à l'affaire et de la copie des expertises médicales et psychiatriques auxquelles il aurait été éventuellement procédé. L'ensemble des pièces doit en théorie être envoyé dans le mois qui suit la date à laquelle la condamnation est devenue définitive. Dans la pratique, ce délai se révèle beaucoup plus long, compte tenu du manque de moyens à la disposition des greffes des tribunaux.

Il en résulte, là encore, des délais insupportables pour les condamnés, en attente d'affectation dans un établissement pour peine et des répercussions importantes sur les taux de surpopulation dans les maisons d'arrêt.

Le respect d'un numerus clausus ne s'applique pas qu'aux établissements pour peine ; certaines maisons d'arrêt, relevant du programme « 13 000 », en bénéficient également.

Les établissements du programme « 13 000 » lancé en 1987, dont la gestion de certaines fonctions, telles que l'hôtellerie, la santé ou le travail, a été concédée au secteur privé, se voient appliquer un quota leur permettant de maintenir un taux de surpopulation dans des proportions acceptables. En effet, au-delà d'un taux de suroccupation de 120 %, des pénalités financières à la charge de l'Etat sont prévues.

Là encore, ce respect d'un taux limite de surpopulation s'opère au détriment des maisons d'arrêt à gestion « classique » qui doivent faire face à des transferts de détenus lorsqu'il y a suroccupation dans les maisons d'arrêt du programme « 13 000 ».

Plus généralement, l'administration pénitentiaire se trouve contrainte de gérer la carte du surencombrement pénitentiaire. Comme l'a indiqué à la commission Mme Viallet, directrice de l'administration pénitentiaire : « Le surpeuplement est difficilement géré pour les maisons d'arrêt. Normalement, la personne est incarcérée dans la maison d'arrêt du ressort du tribunal où se trouve le juge d'instruction qui l'a incarcérée. Avec l'accord des juges d'instruction, nous procédons parfois à des transferts à l'intérieur d'une région pénitentiaire. Lorsqu'une maison d'arrêt est trop surencombrée, nous transférons à la maison d'arrêt la plus proche, la moins surencombrée, quitte pour celle-ci à procéder à un transfert en conséquence. Cela n'est possible qu'avec l'accord des juges d'instruction et à la condition que la région elle-même ne soit pas trop surencombrée. Pour la région Ouest, les établissements le sont tous. Nous rencontrons alors quelques difficultés à procéder à de « bons désencombrements. »

Les visites ont permis de constater sur place ces pratiques. Ainsi, la maison d'arrêt de Villeneuve-les-Maguelonne est fréquemment utilisée pour désengorger Béziers, Perpignan ou d'autres maisons d'arrêt. Les conséquences qui en résultent pour les familles comme pour les détenus sont aisément imaginables.

3) Les conséquences de la surpopulation carcérale

La surpopulation aboutit au non-respect des textes, rend très difficiles les conditions de vie en détention et empêche l'administration pénitentiaire d'assurer correctement son rôle.

a) Des règles du code de procédure pénale qui restent inappliquées

Le non-respect des dispositions du code de procédure pénale n'est bien évidemment pas ce qui choque au prime abord lors de visites dans les maisons d'arrêt. Les conditions difficiles de détention qui se traduisent par la promiscuité et le manque d'intimité sont véritablement le quotidien de la vie en prison ; le respect des dispositions législatives et réglementaires apparaît dès lors comme un impératif lointain, dépourvu d'implications concrètes aussi bien pour les détenus que pour le personnel surveillant ou d'encadrement. Il importe néanmoins d'en dire quelques mots afin de mesurer l'abîme qui sépare les textes de la réalité carcérale.

La surpopulation carcérale est en premier lieu une réalité antinomique avec les dispositions des articles D.83 à D.85 du code de procédure pénale qui prévoient l'isolement individuel de jour comme de nuit dans les maisons d'arrêt. On l'a vu, ces dispositions sont assorties néanmoins de suffisamment de précautions pour que la responsabilité de l'administration pénitentiaire ne puisse être engagée en cas de non-respect du principe.

La surpopulation carcérale dans les maisons d'arrêt rend également totalement utopique l'application de l'article D.90 du code procédure pénale qui prévoit la séparation, sur les lieux de détention, des condamnés, des détenus soumis à la contrainte par corps et des prévenus.

L'article D.90 précise même qu'à l'intérieur de ces catégories doivent être séparés les détenus n'ayant pas subi antérieurement de peines privatives de liberté, et ceux ayant déjà encouru de nombreuses condamnations.

Dans la pratique, les directeurs d'établissement sont contraints de gérer cette surpopulation en faisant en sorte que celle-ci soit acceptée le mieux possible par les détenus. Les affectations dans telle ou telle cellule obéissent dès lors à des impératifs tenant à la personnalité de détenu, son âge, son comportement et éventuellement dans certaines maisons d'arrêt comme la Santé à Paris ou Les Baumettes à Marseille, sa nationalité ou son origine ethnique. Les prescriptions prévues par le code de procédure pénale tenant à la situation juridique du détenu et son éventuel passé judiciaire sont au mieux prises en compte de manière subsidiaire, au pire totalement ignorées. Il arrive également que la séparation des mineurs et des détenus âgés de moins de vingt et un ans, prévue par l'article D.516 du code de procédure pénale, puisse, en conséquence, ne pas être respectée, comme a pu le démontrer la visite de la maison d'arrêt de Troyes. Cette séparation entre mineurs et majeurs semble également totalement ignorée dans les quartiers de détention des femmes.

Les conséquences du non-respect du code de procédure pénale sont difficiles à évaluer. Elles ne semblent avoir aucune répercussion sur la vie quotidienne de la détention, et le mélange des détenus toutes catégories pénales confondues paraît même très bien accepté. Gageons cependant qu'en termes de prévention de la récidive, ces conditions de détention ne sont pas optimales. La prison n'est peut-être pas l'école du crime comme on a pu si souvent la présenter ; il est néanmoins certain que c'est en prison, par le mélange de l'ensemble des catégories de détenus, que peuvent se créer des réseaux et s'échanger des informations. La surpopulation pénale dans les maisons d'arrêt impose ainsi aux directeurs d'établissement et aux surveillants des contraintes de gestion qui nuisent aux possibilités de réinsertion des détenus.

b) Des conditions de vie en détention rendues très difficiles

Il est excessif de présenter le phénomène de surpopulation carcérale comme une généralité touchant l'ensemble des maisons d'arrêt. Néanmoins les nombreuses visites des membres de la Commission d'enquête notamment dans les maisons d'arrêt de Rouen, Fontenay-le Comte, La Roche-sur-Yon, Meaux, Nîmes, Bayonne ou Loos ont permis de constater de visu les dégradations des conditions de vie qu'une telle surpopulation implique.

Concrètement, sur un plan purement matériel, la surpopulation est à l'origine d'un nombre considérable de dysfonctionnements. La distribution des repas met deux fois plus de temps que prévu en temps normal et les plats arrivent froids dans les cellules ; les capacités en eau chaude de l'établissement sont insuffisantes pour permettre le nombre de douches réglementaires ; les déplacements collectifs exigent beaucoup plus de temps ; les capacités des infrastructures sportives sont rapidement dépassées ; le nombre de places en ateliers ou en formation est insuffisant ; l'accès aux parloirs peut également devenir extrêmement difficile.

La surpopulation se traduit également par la présence de trois, voire quatre détenus en cellule. Il arrive de voir, comme à Nîmes ou à Gradignan, des détenus coucher par terre sur des matelas. Un député membre de la commission a pu constater à Gradignan que trois détenus vivaient dans 6 m² vingt et une heures sur vingt-quatre. La vie en commun dans un espace aussi exigu que la cellule exigerait des qualités relationnelles et une discipline rigoureuse. Tout peut en effet devenir sujet à conflit : la télévision allumée en permanence, le fonctionnement du réchaud à une heure tardive, l'éclairage, l'utilisation des toilettes en commun et généralement sans séparation, l'ouverture de la fenêtre, l'usage du tabac... La vie quotidienne en prison est une succession de négociations et de tensions. De telles conditions de promiscuité peuvent être l'occasion de tous les abus. Le problème des viols entre détenus, s'il fait parfois la une des journaux, est totalement occulté et, comme le note l'un des parlementaires dans ses comptes-rendus de visite, « il est impossible de savoir, côté détenus comme administration, ce qui se passe vraiment la nuit dans les cellules. L'omerta sur ces questions semble très puissante et efficace. »

S'agissant d'une population souvent déstructurée, dépourvue de repères et connaissant de graves difficultés d'insertion, la suroccupation dans les cellules relève dès lors de la gageure. Elle impose au détenu un véritable combat quotidien pour préserver sa dignité et son intimité. Le Comité européen pour la prévention de la torture, organe dépendant du Conseil de l'Europe, s'est élevé lors de ses précédentes visites des établissements pénitentiaires en France contre ces conditions de détention. M. Ivan Zakine, membre du CPT (Comité européen pour la prévention de la torture) a ainsi cité devant la Commission d'enquête les conclusions des rapports établis à l'époque :

« Le rapport publié en janvier 1993 indiquait - j'en parle d'autant plus à mon aise que je ne faisais pas alors partie du Comité - que « les conditions de détention observées aux maisons d'arrêt de Marseille-Baumettes et de Nice laissaient fortement à désirer. Ces deux établissements étaient sérieusement surpeuplés, dotés de programmes d'activités très insuffisants. De plus, les conditions sanitaires et d'hygiène, de l'avis du CPT... » [le Comité européen] « ...ainsi que les conditions de détention déplorables dans les bâtiments A et B de la maison d'arrêt de Marseille-Baumettes équivalaient à un traitement inhumain et dégradant. Le degré élevé du surpeuplement à la maison d'arrêt de Nice a conduit le CPT à la même conclusion. » La deuxième visite du CPT en France a été relatée dans le rapport de 1996, publié le 14 mai 1998 : « Il appert de ce qui précède que les conditions de détention dans plusieurs parties de la maison d'arrêt de Paris La Santé laissaient grandement à désirer. Dans les divisions B, C et D, celles-ci pourraient être qualifiées d'inhumaines et de dégradantes. »

La surpopulation pénale est donc à l'origine d'un traitement infligé aux détenus qui peut être considéré, à juste titre, comme inhumain et dégradant ; elle n'est bien évidemment pas non plus étrangère à la survenance de plus en plus fréquente d'actes d'auto-agressions (automutilations, tentatives de suicides ou suicides), d'agressions entre détenus, de phénomènes de racket ou d'actes de violence envers les surveillants.

Il faut rappeler, pour conclure, que ces conditions de détention rendues particulièrement pénibles et désocialisantes du fait de la surpopulation sont imposées à des personnes qui, soit sont prévenues et bénéficient à ce titre de la présomption d'innocence, soit condamnées à de très courtes peines et destinées à retourner très rapidement à l'extérieur.

Le paradoxe est latent et paraît à bien des égards choquant. Il est vrai que la gestion des condamnés à de longues peines relève d'une autre logique et exige, on le verra, une véritable réflexion sur le sens de la peine. Il n'en reste pas moins que ce sont les prévenus et les condamnés aux courtes peines qui subissent les conditions de détention les plus rigoureuses et les plus pénibles.

c) Une surpopulation qui rend difficile le travail du personnel de surveillance.

Les visites effectuées dans les maisons d'arrêt connaissant une surpopulation carcérale ont toutes permis de constater à quel point ces conditions de détention étaient pesantes pour le personnel, et notamment le personnel de surveillance. Quel que soit le dévouement des personnes rencontrées, l'observation d'un taux d'absentéisme plus élevé dans ces établissements traduit véritablement le malaise des surveillants, réduits à un rôle de gestion des incidents dans un climat de travail tendu au détriment de leur mission d'observation et de surveillance. Le surveillant se sent ainsi dépossédé de toutes les missions gratifiantes au profit d'une mission exclusive de porte-clefs.

M. Jean-Marc Chauvet, directeur régional des services pénitentiaires d'Ile de France, observe ainsi :

« Si la surpopulation est déjà un problème en elle-même, compte tenu du surcroît de travail qu'elle occasionne, ses effets induits sur la crédibilité et l'autorité de l'institution sont encore plus destructeurs. En effet, l'impératif de gestion se fait encore plus prégnant, car, outre le manque de places en cellule, c'est bien souvent l'ensemble des services qui dysfonctionne. Cette situation conduit l'administration à temporiser, à compenser. Les contacts avec la population pénale, l'observation, sont réduits, voire inexistants, laissant le champ libre aux leaders négatifs. On ne sait plus ce qui se passe, on gère des flux, on « fait tourner » selon l'expression souvent employée. Que peut faire le surveillant lorsqu'il entre dans une cellule où il se retrouve face à trois détenus ? La moindre remarque ne peut qu'entraîner une réaction ironique ou violente, car il n'est pas question pour le détenu de perdre la face. »

Il en résulte une démission de l'administration pénitentiaire face à sa mission d'observation, de surveillance et de réinsertion. A la question de savoir pourquoi les détenus préféraient souvent des prisons vétustes et surpeuplées telles que les prisons de Lyon plutôt qu'un établissement neuf pouvant à peu près assurer un encellulement individuel, le même directeur régional répondait devant la commission d'enquête :

« Au sujet de la question de la surpopulation, il se peut que les détenus considèrent, entre autres éléments objectifs, qu'être incarcéré à Villefranche ² pose certains problèmes pour les visites des familles. Mais surtout la surpopulation, par ses effets déstructurants, conduit à l'abandon de la prison par l'administration. La prison surpeuplée n'appartient plus à l'administration, mais aux détenus. Le reportage du magazine « Envoyé spécial » sur les prisons de Lyon l'a bien souligné. Ceux qui vivent, à l'extérieur, de trafics ou autres reproduisent ce mode de fonctionnement en prison. Dès lors, leur proposer un système - Villefranche - où l'administration est plus présente ne les intéresse pas du tout. S'y ajoute le fait que le personnel débordé est peut-être plus tolérant - c'est du moins ce que l'on dit pour un établissement comme la Santé. L'administration est moins pesante, moins présente, le détenu se trouve mieux, mais jouons-nous notre rôle ? Je ne le crois pas ; nous sommes complètement en dehors. »

A ces conditions de détention désocialisantes s'ajoute une inadaptation du parc pénitentiaire, alors même que la population pénale connaît de profondes mutations.

B.- UN CADRE PÉNITENTIAIRE SOUVENT INADAPTÉ.

L'extrême hétérogénéité des établissements pénitentiaires contredit l'opinion commune selon laquelle l'incarcération est une condition unique, celle du prisonnier.

Etre prévenu, en détention provisoire, ou bien condamné maintenu dans une maison d'arrêt surpeuplée, a finalement peu de points communs avec la condition du condamné qui purge sa peine dans une maison centrale, sinon la contrainte lourde de la privation de liberté. Les conditions de l'exécution de la peine sont inégalitaires sans que le plus souvent cette différence de traitement soit justifiée par l'application d'un régime de détention adapté.

Toutes les situations sont donc possibles ; il existe cependant des constantes qui sont liées, notamment, aux bâtiments eux-mêmes.

1.- Une politique immobilière peu cohérente :

Le poids de l'histoire, la volonté d'occulter la prison, des crédits budgétaires toujours insuffisants parce que jamais prioritaires ont abouti, au fil des ans, à ce qu'au sein du parc pénitentiaire français, coexistent des établissements majoritairement vétustes, dégradés ou mal adaptés à leur mission, avec d'autres établissements, bien rénovés ou récents, qui offrent aux personnels et aux détenus des conditions de travail ou de vie bien différentes.

Dans son ensemble, comme le souligne le rapport sur l'amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires :

« L'état actuel des prisons françaises constitue un obstacle déterminant à tout progrès décisif du droit dans les établissements pénitentiaires, alors pourtant que toutes les parties ont intérêt à ce que ceux-ci soient dans un état matériel convenable. L'administration, parce que cet état commande souvent la gestion de l'établissement et de la détention des personnes privées de liberté. Les agents pénitentiaires parce que l'état matériel leur facilite la tâche en contribuant à un ordre mieux accepté, mais aussi parce que la prison est leur lieu de travail et que l'on concevrait difficilement, dans d'autres administrations, d'offrir aux agents de l'Etat un lieu de travail aussi sinistré. Les détenus, parce que cet état matériel participe directement de leur statut et de son effectivité. La société, enfin, parce que le délabrement des prisons, par les effets qu'il entraîne, va à l'encontre du fondement de la peine privative de liberté : la réinsertion qui, à terme, participe de la sécurité. »

a) Des établissements pénitentiaires très majoritairement vétustes

Sans compter, l'hôpital de Fresnes, 186 établissements pénitentiaires sont aujourd'hui en fonctionnement :

- 43 ont été construits depuis 1984

- 22 ont été construits entre 1961 et 1983

- 13 ont été construits entre 1912 et 1960

- 108 sont antérieurs à 1912

92 sont installés dans des immeubles qui ont été construits au 19^ème siècle, pour certains d'anciens biens d'églises transformés en prison pendant la période révolutionnaire. 2 800 détenus sont incarcérés dans des établissements antérieurs à 1830.

Les maisons d'arrêt de Cahors, Chartres, Clermont-Ferrand, Gap, Troyes, Rodez, Versailles et Le Mans n'ont de révolutionnaire que leurs dates de mise en service qui s'étagent entre 1789 et 1793.

Ces bâtiments anciens quand ils sont convenablement aménagés peuvent donner des résultats exemplaires. A titre d'illustration, c'est le cas de la maison d'arrêt d'Alençon ou bien de Vannes. Cette dernière aménagée dans un ancien couvent de 1570, offre, après les travaux nécessaires, un équipement sanitaire complet dans chaque cellule et bénéficie de l'état d'esprit qui peut exister dans une petite maison d'arrêt située en centre ville. Il en va de même de la maison d'arrêt d'Angoulême où des travaux importants ont eu lieu en 1990.

Dans plus de la moitié des cas cependant, dans leur agencement actuel, ils sont fonctionnellement inadaptés aux régimes de détention.

Dans des immeubles conçus en nef comme celui de Loos et utilisés comme centre de détention régional, le régime de portes ouvertes qui existe dans d'autres établissements de la même catégorie est impraticable, ce qui suscite des protestations.

Un grand nombre d'installations, tout particulièrement les cuisines comme cela a pu être constaté lors des visites d'établissements, sont rarement conformes aux normes techniques et sanitaires.

Seuls 55 établissements construits ou entièrement rénovés depuis 1968 satisfont aux normes actuelles de détention. Ils représentent la moitié de la capacité totale du parc.

De grands établissements, en raison de l'importance de leur capacité d'accueil posent un problème majeur. Au 1^er janvier 2 000, 3 300 détenus étaient accueillis à Fleury-Mérogis, 1 200 à Paris La Santé, 1 800 à Fresnes, 1 500 aux Baumettes, 1 300 à Loos. Un programme de réhabilitation lourde de ces établissements a été décidé. Toutefois, certaines décisions semblent remises en cause. Ainsi, les travaux de réhabilitation qui devaient être entrepris dès cette année à La Santé, à Paris, sont stoppés dans l'attente d'une décision sur le sort de cet établissement.

M. Georges VIN, directeur des Baumettes a souligné que : « l'établissement souffrait d'un problème évident d'obsolescence des structures, puisque les conditions d'hébergement de la plupart des quartiers étaient extrêmement dégradées, en tout cas loin des normes actuelles et très éloignées de normes arrêtées pour le programme 13 000 ou prévues pour le plan 4 000. D'ailleurs, l'établissement à l'instar de cinq autres établissements importants, fait partie du plan de restructuration décidée par Mme la Garde des sceaux. Le programme, devant débuter en 2001 pour s'étendre sur six à sept ans, doit rénover l'ensemble du site. Il mobilisera des financements pluriannuels très lourds, afin de remettre aux normes tant les conditions d'hébergement des détenus que les conditions de travail des personnels, éloignées de ce que l'on est en droit d'attendre ou de ce qui existe dans des établissements beaucoup plus récents...

Aujourd'hui, il y a 1 500 détenus pour une capacité théorique de 1 040 places. La majorité des cellules étant de 9,5 m², il ne devrait y être incarcéré qu'un seul détenu. Malheureusement, l'état très dégradé de certains secteurs d'hébergement et le nombre de détenus nous conduisent à placer majoritairement des détenus en double dans des cellules. Il reste une trentaine de cellules triplées ; c'est peu et concerne le secteur spécifique des prévenus ou condamnés pour des infractions liées aux m_urs. »

L'état des prisons de Lyon (St Paul et St Joseph) et de celle de Nice a conduit la garde des sceaux à annoncer leur remplacement et à inscrire les premiers crédits d'étude dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000.

Sept établissements extrêmement vétustes doivent être fermés, leur remplacement devant intervenir à l'horizon 2002 - 2003 : les maisons d'arrêt de Meaux, de Melun, d'Avignon, de Toulouse, de Toulon, de Saint-Denis de la Réunion et le centre de détention de Liancourt.

La grande misère des locaux de détention de ce dernier établissement doit être soulignée, d'autant que certaines parties ont dû en être fermées à la suite de la mutinerie de novembre 1998.

Cette liste d'établissements, dont la fermeture est projetée, est loin de contenir tous les établissements qui devraient être fermés. Ainsi, la maison d'arrêt de Mont-de-Marsan est dans un état tel que sa fermeture apparaît comme la seule solution viable. En effet, le programme des travaux indispensables s'élève à plus de 7,5 millions de francs, d'où la conclusion émise par la députée qui en a effectué la visite : « d'un avis général et de façon évidente pour toute personne qui entre dans ce lieu, il n'existe qu'une seule solution aux conditions déplorables de travail pour le personnel et de détention pour les prévenus : la fermeture de ce lieu. »

De multiples autres constatations du même ordre ont été opérées par les membres de la commission d'enquête :

- conditions d'accueil inacceptables des détenus masculins à la maison d'arrêt de Nancy où existent encore des dortoirs de 16 places dans lesquels les détenus s'isolent par des serviettes de bain.

- inadaptation des locaux de la maison d'arrêt de Compiègne, humides et détériorés, où existent des cellules surpeuplées avec jusqu'à onze lits et une surface moyenne de 3,8 m² par détenu !

- importance des travaux nécessaires à Auxerre (chauffage, murs d'enceintes)

- vétusté particulièrement marqué du quartier de semi-liberté de Belfort

- vétusté de la maison d'arrêt de Chartres dotée de cellules exiguës et surpeuplées où les travaux en cours ne permettront qu'un encloisonnement « partiel » des WC !

- dégradation et vétusté extrême des établissements de Loos : la maison d'arrêt, dont les locaux sont dans un état déplorable et insalubre n'a pas fait l'objet de travaux entre 1960 et 1996. La construction d'une nouvelle maison d'arrêt (Sequedin) doit « désengorger » et permettre d'effectuer les travaux de réhabilitation prévus. Ce projet n'a d'ailleurs pas que des répercussions positives car dans l'attente de la restructuration, les aménagements indispensables sont bloqués. Par exemple, quelques cellules disciplinaires du centre de détention ont été refaites, sans crédits spécifiques, pour y installer des sanitaires. Les autres cellules de ce quartier n'en sont pas dotées.

Dans le centre de détention d'Oermingen, à l'exception du bâtiment de 40 places construit en 1986, aucun des autres immeubles ne répond aux normes de sécurité et de confort actuellement en cours en détention : 90 % des installations électriques sont d'origine (1938), l'absence de sanitaires individuels dans 105 cellules condamnent 120 détenus à faire usage de seaux hygiéniques ! Il en va de même au centre de détention d'Eysses dont le bâtiment central composé de trois étages avec des coursives à l'ancienne comporte des cellules sans toilette avec une douche pour 50 détenus ! Selon le parlementaire appelé à visiter cet établissement, « 70 des 252 cellules de ce centre de détention sont dans un état innommable. »

Les conditions de détention qui ont été constatées dans la maison d'arrêt de Basse-Terre en Guadeloupe, ont conduit les membres de la Commission d'enquête qui s'y sont rendu à saisir sans attendre le garde des sceaux afin d'attirer son attention sur l'urgence qu'il y a à porter remède à des conditions d'enfermement proprement inhumaines.

Les détenus, en l'absence totale d'activité sont confinés 20 heures par jour, dans des cellules très mal aérées, sans aucune possibilité de s'asseoir ou de s'attabler. Les dortoirs peuvent comprendre jusqu'à 12 lits superposés, les cours de promenade y sont exiguës, se réduisant pour l'une d'elle à un sombre corridor. Le fonctionnement de l'unité de soins y est également alarmant.

Certains établissements identifiés par les directions régionales comme étant particulièrement vétustes ont été retenus comme devant faire l'objet d'un schéma directeur de rénovation pour mettre en _uvre un programme pluriannuel en fonction des études de faisabilité. Cette liste n'épuise pas celle des établissements vétustes ni d'ailleurs ne la recoupe entièrement.

Etablissements devant faire l'objet d'un schéma directeur de rénovation

Direction Régionale	Etablissement	Financement prévisionnel 2 000 (MF)	Objet
Bordeaux	CD d'Eysses	14,7	Travaux de dépollution ; étude d'un schéma directeur de restructuration
Dijon	MA de Nevers	2,5	Etude schéma directeur et réfection des toitures
	MA d'Auxerre	0,3	Etude schéma directeur
Dom-Tom	CP de Faa'a	6,9	Réfection plomberie, assainissement, réseau électrique
	CP de Nouméa	3,7	Travaux sur la station d'épuration et sur le mur d'enceinte
Lille	MA de Dunkerque	8,0	Travaux de restructuration
	MA du Havre	2,5	Travaux de restructuration
Lyon	MA de Clermont-Ferrand	0,5	Etude schéma directeur
	MA de Privas	2,0	Fin de la restructuration
Marseille	CD Casabianda	0,5	Étude schéma directeur
Paris	MC de Poissy	13,5	Travaux de restructuration
Rennes	MA de Caen	1,5	Étude schéma directeur et réfection chaufferie
	MA Angers	0,5	Étude schéma directeur
Strasbourg	CD Oermingen	0,5	Étude schéma directeur
Toulouse	MA Rodez	9,0	Travaux de restructuration (sous réserve d'expertise des alternatives)

b) Des locaux très dégradés en raison du manque d'entretien

Lorsque des locaux, par nature utilisés 24 heures sur 24, tout au long de l'année, accueillent un nombre de détenus bien supérieur à leur capacité, leur usure sera vite considérable. Ceci explique, pour une part, que l'état de dégradation constatée n'épargne pas des établissements relativement récents.

La maison d'arrêt de Bois-d'Arcy construite en 1980 qui connaît des problèmes de maintenance très importants, a accueilli pendant les 10 premières années de son fonctionnement environ 1 500 détenus alors que sa capacité n'est que de 550 places.

A titre symptomatique, il a été relevé que le bâti de Valenciennes (MA), construite en 1964, sur le modèle de Fleury-Mérogis, est déjà très dégradé ; il en va de même à Metz-Queuleu (MA), mise en service en 1979, pour le second _uvre (carrelages des couloirs, douches...)

Il s'y ajoute les dégradations causées par des mouvements de détenus : 44 établissements ont connu de tels mouvements de révolte depuis 1990 (coût de réparation : 167 MF). Des destructions ont eu lieu en juillet 1999, au centre pénitentiaire de Remire-Montjoly en Guyane. Ce centre, en l'attente des travaux, n'est encore utilisé qu'à la moitié de sa capacité. Il en résulte un taux de surpopulation très élevé.

La cause principale de ce bilan réside dans le fait que les crédits d'entretien n'ont jamais été d'un montant suffisant pour faire face aux besoins, d'autant qu'aucun programme de maintien à niveau des immeubles n'a été mis en _uvre de 1940 à 1964.

Le faible montant des crédits obtenus pour l'entretien des bâtiments est constant.

En 1998, les crédits de fonctionnement consacrés à la maintenance représentaient 57 F par m² dans le parc classique et 120 F par m² dans les établissements du parc 13 000 gérés en gestion publique ⁽³⁾. Les crédits du parc classique sont essentiellement consacrés à une maintenance corrective ; ceux du parc 13 000 pour 60 % à une maintenance préventive. Selon l'estimation de l'administration pénitentiaire, le déficit de maintenance peut être évalué à 140 millions de francs par an, c'est à dire 2 milliards de francs pour les quinze dernières années.

Cette pénurie budgétaire est aggravée par les insuffisances criantes en personnels techniques chargés de l'entretien et qui encadrent les détenus effectuant des travaux de maintenance dans le cadre du service général.

A Bois-d'Arcy (près de 700 détenus), 5 personnels techniques seulement assurent la maintenance et encadrent le service général.

Ce sous-effectif chronique est général : pour l'ensemble des établissements, en 1998 comme en 1999, le nombre des effectifs budgétaires des personnels techniques était de 675 : 189 professeurs techniques et directeurs de travaux et 486 chefs de travaux.

Il en résulte une dégradation rapide des structures et des installations qui rend finalement nécessaire de gros travaux d'entretien à une fréquence anormalement élevée. En fin de compte, les dépenses de remplacement et de reconstruction génèrent des coûts qu'un entretien régulier aurait pu éviter.

L'exemple de la prison de Fleury-Mérogis est à cet égard édifiant. Mis en service en mai 1968, cet établissement est dans un état tel que le montant des travaux de mise aux normes a été évalué à 1,6 milliard de francs, ce qui représente un coût de rénovation par cellule bien supérieur à celui d'une construction neuve ! L'importance des crédits nécessaires contraint pour l'instant les responsables de l'établissement à parer au plus pressé et à renoncer à utiliser certaines parties de la prison.

Les dépenses d'équipement consacrées à la sauvegarde immobilière (clos, couvert et mise aux normes des installations) se situent depuis 3 ans entre 100 et 120 MF, soit un peu plus de 10 % du budget d'équipement.

Pour autant, les équipes de direction des établissements ne baissent pas les bras. Avec peu de moyens, sur leurs crédits de fonctionnement et avec l'aide de la main-d'_uvre pénale, la volonté de faire face aux besoins les plus urgents et de procéder aux rénovations indispensables est réelle et les résultats, là où ces travaux sont menés, sont significatifs.

c) Des établissements récents qui n'excluent pas des problèmes de conception.

Les établissements du programme 13 000 ont été un facteur important d'évolution de l'administration pénitentiaire. Ils encourent cependant une critique majeure qui est liée à leur implantation.

La « localisation champêtre » ⁽⁴⁾ de la plupart des sites fait l'objet de critiques concordantes tant de la part des personnels qui y restent en poste peu de temps car ils se heurtent à des problèmes de logement et d'activités des conjoints, que des détenus. Tout est complexe : visites des familles, coût des transports pour les permissions de sortie, difficulté d'organisation des activités socio-éducatives ou de travail faute d'intervenants, urgences médicales...

Se rendre de la gare la plus proche au centre de détention de Joux-la-Ville ou de Villenauxe-la-Grande, suppose de prendre un taxi qui se révèle, compte tenu de la distance, d'un coût prohibitif.

La localisation des établissements est un critère essentiel de leur qualité. Elle conditionne une bonne part de la vie de la prison mais aussi la conception qu'en a l'opinion. L'implantation en ville peut générer des problèmes de voisinage ou limiter la surface des locaux disponibles pour l'organisation d'activités ou du travail, pour l'exercice des activités sportives... Elle est cependant extrêmement précieuse pour les personnels comme pour les détenus. Elle marque symboliquement l'intégration dans la cité qui ne peut aussi facilement en détourner son regard.

Ce facteur doit être pris en compte dans les implantations des nouveaux sites afin d'éviter ce qui s'apparente à une « relégation aux champs » s'ajoutant à la privation de liberté.

Des difficultés de fonctionnement surgissent également lorsque les bâtiments sont affectés à une autre catégorie d'établissements que celle pour laquelle ils ont été conçus.

Les réaffectations en cours de construction sont une des raisons du dépassement des coûts initiaux de construction du programme 13 000 ⁽⁵⁾.

L'établissement de Grasse mis en service en 1992 a été transformé en maison d'arrêt alors qu'initialement il devait être un centre de détention pour courtes peines. Les conditions architecturales ne permettent pas, par exemple, d'interdire aux détenus de communiquer entre eux.

Cela a été également le cas de Bois-d'Arcy, construit comme un centre de détention et utilisé dès son ouverture comme une maison d'arrêt. Il en résulte un coût de fonctionnement (en termes de personnel) extrêmement élevé pour régler les circulations au sein de l'établissement.

Parfois la structure elle-même n'a pas été conçue d'une façon appropriée à son usage. La maison d'arrêt d'Epinal a été construite en 1998. L'architecte a voulu créer une zone de relations sociales pour l'ensemble des détenus. Les équipements collectifs sont regroupés autour de cet espace aménagé en lieu de convivialité.

« L'inconvénient de cette organisation était que tout s'ouvre entièrement sur cet espace et plus aucun fonctionnement sécuritaire ne pouvait avoir lieu. Parce qu'on est en maison d'arrêt - ce qui constitue un régime particulier que j'ignorais à l'époque - chaque détenu en salle de classe était enfermé dans la salle de classe avec son enseignant pour qu'il ne puisse pas sortir ensuite dans l'espace collectif. Tous les recoins gênaient le contrôle de cet espace collectif.

Cet espace collectif - je n'y suis pas retourné depuis - doit mal être utilisé du fait de ces inconvénients liés à la sûreté... Mais étant donné que je faisais ces propositions par rapport à un cahier des charges, j'ai apporté des idées nouvelles. Le ministère n'avait pas de réflexion à ce sujet. Je n'ai pas eu en face de moi un utilisateur pour me dire ce qui était possible ou non. Ils étaient intéressés par l'idée, par le concept, mais ils n'appréhendaient pas les limites de la fonctionnalité. » (M. Guy Autran, architecte)

L'innovation architecturale et les nécessités de la sécurité se heurtent de front quand il s'agit de prison. La marge de man_uvre du concepteur est extrêmement étroite et les équipements ne sont pas toujours utilisés comme prévu, avec les conséquences qui en résultent pour la vie en détention.

Le terrain de football du centre pénitentiaire de Baie-Mahault (Guadeloupe) n'a jamais été utilisé. L'implantation initiale des miradors a dû être modifiée pour des raisons liées au sous-sol et ce terrain est hors du champ de vision.

L'établissement de Remire-Montjoly en Guyane est conçu sous la forme de petites unités de vie ouvrant directement sur une cour de promenade. Les surveillants regrettent que l'absence de séparation rende, en réalité, la fouille des cellules impossible et le contrôle des incidents difficiles. L'escalade des toits des bâtiments donnant sur le terrain de sport ne posant pas de difficultés compte tenu de leur faible hauteur, conduit là aussi, à ne pas utiliser cet équipement sportif.

d) Des coûts finalement considérables

Pour faire face à cette situation, deux programmes de réhabilitation-restructuration ont été prévus par l'actuel garde des sceaux :

- la réhabilitation des 5 plus grandes maisons d'arrêt  ⁽⁶⁾ dont le coût est estimé à 3,4 milliards de francs. 50 millions de francs ont été inscrits dans la loi de finances pour 2000 afin de financer la suite des études et les premiers travaux urgents.

- un programme de rénovation du reste du parc classique visant à remettre aux normes techniques le patrimoine immobilier et à réaliser des aménagements destinés à garantir l'hygiène, la sécurité et la dignité des conditions de détention. Son coût a été estimé à 3,2 milliards de francs par un cabinet d'audit. On ne peut manquer de s'interroger sur ce montant comparé au 1,6 milliard nécessaire à la rénovation de la seule prison de Fleury-Mérogis (Cf. supra). Cette évaluation ne concerne pas les 5 grandes maisons d'arrêt, ni les établissements du programme 13 000, ni l'Outre-mer ; il n'inclut donc pas la rénovation ou la construction d'un nouvel établissement à Basse-Terre. 15 établissements ont déjà été ciblés pour pouvoir procéder à des travaux urgents (Cf. tableau supra) et une enveloppe de 70 millions de francs est inscrite au budget d'équipement pour 2000. A ce rythme, il faudrait des dizaines d'années pour procéder à la rénovation du parc.

Un guide technique et fonctionnel est en cours de mise au point pour permettre aux directions régionales de mener une pré-étude de faisabilité de ce programme.

Il s'y ajoute un programme de construction de 10 nouveaux établissements qui permettront la fermeture du Centre de détention de Liancourt et des maisons d'arrêt d'Avignon, de Meaux, de Melun, de Toulouse et de Toulon. S'y ajoute la reconstruction de la maison d'arrêt de Saint-Denis. Il a également été annoncé que les prisons de Lyon et Nice seraient fermées.

Six établissements doivent être livrés en 2002 - 2003 :

- MA de 645 places dans le département du Nord sur le territoire de la commune de Sequedin (Lille)

- CP de 610 places dans le département du Vaucluse sur le territoire de la commune du Pontet (Avignon)

- MA de 605 places dans le département de la Haute-Garonne sur le territoire de la commune de Seysses (Toulouse)

- CP de 605 places dans le département du Var sur le territoire de la commune de La Farlède (Toulon)

- CP de 600 places dans le département de l'Oise sur le territoire de la commune de Liancourt

- MA de 605 places dans le département de Seine-et-Marne sur le territoire de la commune de Choconin Neufmontiers (Meaux)

La construction de 4 autres établissements a été programmée :

- Un établissement dans le département de la Réunion

- Un établissement dans le département du Rhône en remplacement des prisons de Lyon,

- Un établissement dans le département des Alpes-Maritimes en remplacement de la maison d'arrêt de Nice

L'implantation du 4ème établissement reste à déterminer (entre les régions de l'Ouest, du Nord et la région parisienne). A ce jour, la capacité de ces 4 établissements n'est pas définie.

Ce programme de construction appelle deux remarques.

Tout d'abord, les visites des établissements pénitentiaires effectuées par les membres de la Commission ont permis de constater le consensus existant sur l'importance de la dimension humaine des établissements. De la qualité des relations que les personnels entretiennent avec les détenus découlent toute la vie en détention et les perspectives à la sortie. Cela suppose un encadrement suffisant mais aussi des équipes qui ne soient pas trop nombreuses et qui soient stabilisées par secteur de détention pour que ce lien puisse ce créer. La grande taille de l'établissement est un obstacle majeur.

Au regard de cet impératif, la construction d'établissements de 600 places (même divisés en quartiers de 200) apparaît discutable.

Ceci a été vigoureusement souligné par les syndicats pénitentiaires lors de leur audition et notamment par l'UFAP : « Les établissements de 600 places que l'on est en train de construire, et qui comporteront différents régimes de détention, ne devraient pas exister : ceux à qui l'on appliquera le régime de la maison d'arrêt verront les détenus du centre de détention circuler librement, c'est insupportable !

Il s'agit là de sujets graves, sur lesquels nous ne sommes pas consultés. On nous a simplement présenté le plan retenu, avec interdiction de poser des questions. Or nous sommes favorables aux petites structures, au service public de proximité ; on en parle pour la poste, mais pas pour l'administration pénitentiaire ! Or c'est de cette façon que la prison sera mieux acceptée ». (Jean-Luc Aubin)

L'association des personnels à la conception des établissements permettrait, sans doute, de mieux exprimer cette préoccupation et d'éviter les erreurs déjà évoquées.

En second lieu, des travaux urgents sont nécessaires. Des fermetures d'établissements et des restructurations lourdes sont indispensables si l'on veut offrir sur l'ensemble du territoire des conditions matérielles d'enfermement dignes d'une démocratie. La réalisation des programmes dépendra des crédits budgétaires obtenus. Ceux-ci doivent être affirmés comme prioritaires.

Pour autant, il est apparu à la Commission que la décision de construire de nouveaux établissements et par-là des places supplémentaires de détention ne devait être prise qu'après une réflexion approfondie sur la place et la mission de la prison dans l'arsenal répressif et non en fonction d'un simple calcul arithmétique basé sur le nombre actuel de détenus et de places disponibles. Les crédits que l'on y consacre viennent nécessairement mordre sur la conduite d'autres actions en termes de personnels, de formation, d'insertion et de suivi des personnes incarcérées. L'adoption d'une loi pénitentiaire définissant les grandes orientations est un préalable au lancement de constructions nouvelles.

La Commission tient à affirmer que les travaux indispensables doivent avoir lieu rapidement et que les crédits budgétaires doivent être inscrits, mais que, parallèlement, la maîtrise des flux d'incarcération est une priorité absolue, si l'on veut éviter que l'offre de places nouvelles, au lieu de servir à désengorger les prisons surpeuplées, ne conduise à une nouvelle inflation du nombre de personnes incarcérées.

Il manque, compte tenu du nombre actuel de détenus, 12 500 places pour satisfaire à la norme d'encellulement individuel. La construction de ces places coûterait 6,25 milliards de francs. Ce chiffre parle de lui-même lorsque l'on sait que le budget pénitentiaire est de 7,5 milliards de francs dans la loi de finances pour 2000.

2.- Des conditions de détention inégalitaires

La première des inégalités dans la vie en détention provient de la différence de traitement selon les types d'établissements : maison d'arrêt ou établissement pour peine. Il s'y ajoute la grande variété des conditions d'accueil dans les établissements.

a) L'hétérogénéité des établissements

Etre incarcéré à Fresnes, à Fleury-Mérogis ou bien dans une petite maison d'arrêt, en centre ville, telle celle de Bourg-en-Bresse (63 détenus), de Gap (27 détenus), de Vesoul (48 détenus) ou de Montbéliard (40 détenus) n'offre, au regard des conditions de détention, de l'organisation des activités, de l'esprit de l'établissement que peu de points communs.

Les métiers du personnel pénitentiaire n'y sont pas non plus les mêmes, comme il n'est pas le même dans les établissements du programme 13 000.

▪ des établissements de taille très variable

71 établissements pénitentiaires ont une capacité inférieure à 100 détenus, alors que les cinq plus grandes maisons d'arrêt accueillent 18,6 % d'entre eux.

Comme cela a déjà été dit, personnels et détenus s'attachent à louer le fonctionnement des établissements, de taille moyenne, situés en centre ville. Cela a pu être constamment vérifié au cours des visites effectuées et il faut y insister.

La qualité des relations qui se nouent dans ces établissements autorise leur bon fonctionnement, même quand ils connaissent des conditions difficiles en termes de confort, de locaux ou d'installation.

On peut tout de même déplorer que l'hébergement en dortoirs soit encore pratiqué : Colmar, Alençon (jusqu'à 15 détenus), Troyes, Belfort, Lure, Nancy (dortoirs de 6 à 16), Basse-Terre, Mont-de-Marsan... et que, bien souvent, la cuisine soit entièrement assurée par les détenus et qu'en l'absence du matériel nécessaire, les plats soient servis froids comme à Chaumont par exemple.

Les petites maisons d'arrêt présentent aussi souvent l'inconvénient d'offrir des activités en nombre très limité. Etant généralement situées en centre ville, elles ne disposent pas toujours de locaux, de cours de promenade ou d'équipements sportifs suffisants.

Par exemple, à Sarreguemines (maison d'arrêt), aucune activité sportive réellement organisée n'est possible : la cour (683 m²) sert en même temps pour le sport et la promenade. La petite salle polyvalente est utilisée pour les activités socio-éducatives, les cultes, les réunions diverses, la musculation et le tennis de table.

Mais, dans un petit établissement, tout le monde se connaît et la résolution des problèmes est immédiate.

La vie en détention et le métier de surveillant sont totalement différents quant, sur un étage de détention, un seul surveillant est en charge de 100 détenus comme c'est le cas dans certains grands établissements. Aux Baumettes, un seul surveillant peut couvrir deux ailes de détention, ce qui représente, sur une longueur de 200 mètres, 130 ou 150 détenus à gérer.

Ils sont aussi différents dans les établissements les plus modernes. Les prisons de Lyon sont certes surpeuplées et extrêmement vétustes. Mais les détenus ne souhaitent pas être transférés à la maison d'arrêt de Villefranche-sur-Saône, occupée à 89 %, pour des raisons liées à son implantation et à son mode de fonctionnement, mais aussi à sa capacité à mieux assurer la surveillance des détenus comme cela a déjà été noté.

Les conditions d'hébergement et l'organisation du travail du personnel ont aussi des répercussions sur la vie matérielle en détention.

Le décret n° 98-1099 du 8 décembre 1998 a prévu l'accès aux douches trois fois par semaine. Dans certains établissements (généralement des établissements pour peine), l'accès aux douches ne fait l'objet d'aucune limitation, dans d'autres, comme à la maison d'arrêt de Rennes, cette règle de trois douches hebdomadaires reste inappliquée, notamment pour des raisons de production d'eau chaude. Selon l'administration pénitentiaire, pour y parvenir, des aménagements de structures sont nécessaires dans 20 % du parc pénitentiaire.

▪ des choix technologiques contestables

Il faut aussi insister sur les choix technologiques en matière de sécurité qui ont été opérés dans le cadre du « programme 13 000 ». En effet, ils ont profondément influé sur le type de relations humaines existant dans ces établissements.

La mise en place d'un contrôle électronique des détenus a sédentarisé les agents dans leur poste de contrôle diminuant ainsi leurs contacts avec la population pénale. Cette évolution n'a pas été vécue de façon positive.

« Bien entendu, un recrutement a eu lieu, notamment dans le cadre du plan 13 000, mais en même temps, le personnel de surveillance posté aux grilles ou aux portes a été remplacé par des moyens électroniques - le contact humain entre les détenus et les surveillants a ainsi été coupé. Il est d'ailleurs intéressant de constater que le nombre de suicides est moins élevé dans les établissements anciens - notamment à la Santé - où les surveillants aux grilles et aux portes sont encore en poste. Ces établissements sont plus humains, même si leur vétusté est tout à fait déplorable. » (M. Jean-Luc Aubin - Union Fédérale Autonome Pénitentiaire).

A cette organisation du travail, s'ajoute le peu de personnel avec lesquels les établissements récents fonctionnent et les conséquences que cela peut avoir comme l'a souligné Mme Martine Viallet, directrice de l'administration pénitentiaire :

« Les normes en matière de personnel pour les établissements récents correspondent à l'accomplissement d'un certain nombre de fonctions. Dans la mesure où il s'agit d'établissements conçus avec une grande rationalité, ils sont globalement économes en termes de personnels, mais avec des conséquences, par exemple, pour les surveillances des cours de promenade. Contrairement aux établissements d'autrefois, il s'agit de grandes cours pour lesquelles la surveillance est prévue, soit par une échauguette, soit par un mirador, et de fait, il n'y a pas de surveillants dans la cour de promenade. Lorsque cent personnes sont sur une telle cour, on ne peut y envoyer une seule personne, même si le terrain est surveillé de l'extérieur, car elle serait aussitôt agressée. On serait obligé d'envoyer plusieurs surveillants. Il s'y reproduit des phénomènes de terrains vagues ou de cours d'immeubles de banlieue. Si nous voulons lutter contre de tels phénomènes, qui entraînent de la violence et des phénomènes de caïdat, il faut grossir les effectifs, en nombre significatif, ce que nous n'avons pas fait jusqu'à présent compte tenu de nos difficultés en personnels. »

Cette remarque est à ajouter aux réflexions qui ont été faites précédemment sur le programme de construction.

▪ des règles de vie disparates

Il a été constaté à de multiples reprises que des éléments de la vie quotidienne en détention pouvaient varier considérablement d'un établissement pénitentiaire à l'autre sans être directement induits par le type d'établissement (maison d'arrêt, centre de détention, maison centrale).

Il en va ainsi du téléphone : conversations écoutées et enregistrées à Clairvaux, écoutes ponctuelles avec contrôle des numéros appelés au centre de détention de Caen, accès libre et non limité au téléphone au centre de détention de Val-de-Reuil. Dans ce dernier établissement, les cartes téléphoniques sont devenues, du fait de cette pratique, une véritable « monnaie » parallèle qui suscitent des vocations de collectionneurs.

Cette disparité se retrouve dans les appareils autorisés qui varient d'un établissement à l'autre. Ceci suscite des conflits et génère un sentiment d'arbitraire lors des transferts de détenus. Par exemple, une chaîne Hi-Fi achetée dans un établissement ne pourra être conservée à l'arrivée dans un autre.

Il en va de même quant aux tarifs applicables aux locations de téléviseurs : règles de gratuité différentes (service général, indigents) et tarifs variables qui peuvent atteindre 250 francs mensuels (Melun), alors qu'à Colmar 185 francs mensuels permettent de louer téléviseur et réfrigérateur. Ceci renvoie d'ailleurs à la question de la transparence de la gestion des associations socio-culturelles et sportives.

Des différences existent aussi dans les tarifs des cantines. Ils ont été dénoncés comme prohibitifs dans certains établissements « 13 000 » par les détenus, mais aussi par les surveillants.

Le rapport de gestion de l'administration pénitentiaire fait plutôt apparaître que le prix du « panier du détenu » (sélection d'articles les plus fréquemment achetés) est pourtant légèrement inférieur dans ces derniers.

Il est vrai que le choix d'un fournisseur de proximité ne permet pas toujours de pratiquer les prix les meilleurs.

Un groupe de travail a été constitué sur le fonctionnement des cantines afin de formuler des propositions sur leur organisation et leur réglementation, en particulier en liaison avec les règles de la comptabilité publique.

b) La fiction des régimes de détention

Le premier paradoxe de la vie en prison tient au fait que le régime de détention le plus strict s'applique aux prévenus, donc aux personnes incarcérées qui sont présumées innocentes.

▪ Le régime applicable aux prévenus

Il existe, en effet, une très forte distorsion entre la situation des condamnés exécutant leur peine dans un centre de détention et celle des prévenus, en maison d'arrêt, à la fois en termes de conditions matérielles et de règles applicables.

Les maisons d'arrêt, comme cela a été dit, offrent des conditions d'accueil bien moins bonnes que les établissements pour peine. Le régime de détention y est en outre plus sévère puisqu'il repose sur le principe de l'encellulement, alors que les circulations sont beaucoup plus libres dans les autres établissements, surtout quand s'y applique le régime « portes ouvertes. »

L'article 716, alinéas 1 et 2, du code de procédure pénale dispose que : « Les personnes mises en examen, prévenus et accusés soumis à la détention provisoire sont placés au régime de l'emprisonnement individuel de jour et de nuit. Il ne peut être dérogé à ce principe qu'en raison de la distribution intérieure des maisons d'arrêt ou de leur encombrement temporaire ou, si les intéressés ont demandé à travailler, en raison des nécessités d'organisation du travail. »

Cet article a pour fondement essentiel la présomption d'innocence qui implique que le détenu provisoire ne se voit pas imposer des contraintes telles que la promiscuité. Il est lié aussi au fait que le magistrat instructeur peut exiger que, pour les nécessités de l'instruction, le détenu soit isolé des autres.

Or cette règle régit le fonctionnement de l'établissement, alors même que sa raison d'être n'est pas respectée puisque les détenus en maison d'arrêt sont rarement seuls en cellule.

En outre, la règle n'est pas respectée partout : ainsi, la maison d'arrêt de Borgo en Corse a connu une période où les cellules étaient ouvertes de 7 heures du matin à 5 heures du soir et les détenus y circulaient librement. Les prisonniers bénéficiaient ainsi, à l'intérieur de la maison d'arrêt, d'une certaine liberté pendant la journée. Un retour au droit commun a eu lieu à la suite d'une évasion. Il suscite des protestations de la population locale ; des organisations comme la ligue des droits de l'homme se sont mobilisées pour obtenir la réouverture des cellules. Ce mouvement conduit à s'interroger sur le bien-fondé des règles qui s'appliquent en maison d'arrêt.

Les détenus provisoires ont le droit de recevoir des visites et peuvent correspondre, par écrit, librement avec toute personne de leur choix. Leur courrier peut être communiqué, sur sa demande, au magistrat instructeur. Certaines correspondances sont couvertes par le secret. Par contre, ils ne peuvent bénéficier de permissions de sortie et ils n'ont pas le droit de téléphoner.

Ces dispositions, qui peuvent parfois mais pas dans tous les cas, être justifiées par les nécessités de l'instruction, deviennent problématiques quand la détention provisoire, compte tenu des délais de jugement, dure plusieurs années.

La plupart des Etats européens autorisent l'accès au téléphone pour les prévenus, certains imposant certaines restrictions (par exemple : il existe un délai impératif de 5 jours d'attente en Belgique, les appels sont limités à des motifs urgents et spéciaux en Finlande, l'autorisation du juge d'instruction en Pologne ou au Luxembourg est requise).

Après sa visite en France, en octobre 1995, le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) a demandé à la France de reconsidérer l'interdiction généralisée de l'accès au téléphone pour les prévenus.

Le gouvernement avait alors indiqué qu'il n'envisageait pas de réforme sur cette question, liée aux exigences de l'instruction judiciaire et aux causes du placement en détention provisoire.

Cette réforme de l'accès au téléphone doit être sérieusement envisagée, sachant quelle soulève la question préalable des modalités de contrôle par le juge d'instruction et celle de sa faisabilité matérielle.

Le deuxième point qui soulève des difficultés pratiques est celui du régime des autorisations de sortie sous escorte qui permet d'assister à des événements familiaux, heureux ou graves. L'Association française des magistrats chargés de l'instruction préconise son assouplissement :

« Il existe une permission de sortie sous escorte, mais, là encore, c'est une démarche très lourde à organiser et c'est, finalement, très mal perçu de l'extérieur. Il m'est arrivé d'en organiser en cas de décès, pour qu'un détenu puisse assister à des obsèques ou rendre visite à un parent malade, mais la procédure est d'une telle lourdeur que nous ne le faisons pas. Cela peut avoir des répercussions importantes sur le prévenu qui aurait voulu participer encore un peu à sa vie de famille, ce qui est une préoccupation tout à fait normale. Je pense que nous pourrions réfléchir à faciliter ce type de mesures. » (Mme Sophie-Hélène Château)

Plus généralement, une réflexion sur le régime des prévenus est indispensable.

▪ Le cas des condamnés exécutant leur peine en maison d'arrêt

Les condamnés à de courtes incarcérations (de moins d'un an) exécutent leur peine en maison d'arrêt. Cela est aussi le cas des condamnés à des peines plus longues qui, pour les raisons diverses déjà évoquées (nombre de places limité en établissement pour peine, longueur des procédures d'affectation), sont maintenus dans ces établissements. Pour des raisons tout à fait contingentes, ils vont y exécuter une partie, parfois plusieurs années, de leur condamnation.

Ces condamnés sont soumis au régime de l'établissement, donc au régime maison d'arrêt.

L'inégalité, sans fondement, dans l'exécution de la peine qui en résulte est une injustice criante qui est très mal ressentie.

Ils bénéficieraient, dans l'établissement où ils devraient être affectés, d'un régime plus souple et de structures plus développées en matière d'actions socio-éducatives et d'insertion.

Pour en revenir au seul usage du téléphone, aucune mesure n'est prévue pour son usage par les condamnés en maison d'arrêt. Il est vrai qu'une évolution en ce domaine est freinée par l'éternel problème des maisons d'arrêt, celui de leur surencombrement qui conduit à ce que prévenus et condamnés ne soient pas incarcérés séparément. Dès lors, l'administration pénitentiaire invoque le fait que cet accès pourrait créer des tensions.

Une réflexion globale sur cette question est donc indispensable.

Cette contrainte ne saurait, en tout cas, être soulevée en ce qui concerne les permissions de sortie.

Les condamnés, exécutant leur peine en maison d'arrêt, ne bénéficient pas des dispositions de l'article D 146 du code de procédure pénale. Cet article permet aux condamnés n'ayant plus que trois ans de peine à exécuter, de bénéficier, de permissions de sortie pour événement familial grave dès l'exécution du tiers de leur peine (au lieu de la moitié). Cette possibilité n'est ouverte qu'en centre de détention et ne s'applique pas en maison d'arrêt sans que l'on voie très bien quel obstacle pourrait s'y opposer, le juge d'application des peines restant de toute façon maître de la décision.

A tout le moins, il devrait être permis aux condamnés exécutant leur peine en maison d'arrêt, de bénéficier des permissions de sortie dans les mêmes conditions que s'ils étaient en centre de détention.

▪ Le régime de détention atypique de Casabianda

Situé au bord de la mer sur la côte orientale de la Corse, le centre de détention de Casabianda qui accueillait, au 1^er janvier 2000, 210 détenus, tous condamnés pour délinquance sexuelle, dont certains à de longues peines, ne ressemble absolument pas, aux dires des membres de la commission qui l'ont visité, à l'idée que l'on se fait d'une prison : pas d'enceinte, cellules ouvertes, pavillon pour accueillir les couples dans la journée. Les détenus y travaillent à des travaux agricoles et sont correctement rémunérés. Il n'y a que peu d'incidents, pas de violence, pas de caïdat, pas d'évasion ; la menace d'être transféré dans un autre centre de détention semble très dissuasive ce qui illustre bien le caractère inégalitaire de la détention, selon l'établissement où l'on se trouve incarcéré.

C.- LES MUTATIONS DE LA POPULATION PÉNALE.

La prison doit gérer vingt ans de crise de la société :

Elle « apparaît désormais comme le seul lieu d'enfermement, elle est redevenue l'hôpital général d'antan où l'on retrouve pêle-mêle tous les exclus de la société. » déclarait devant la commission M. Jean-Marc Chauvet, directeur régional des services pénitentiaires de Paris.

65 % des entrants étaient sans activité à l'extérieur, parmi lesquels, seuls 28 % se trouvaient en situation de chômage indemnisé. Un sur cinq était illettré.

En 1997⁽⁷⁾, 15 % des entrants déclaraient être sans abri ou ne disposaient que d'un domicile précaire, 5,5 % seulement bénéficiaient de l'aide médicale et 17,5 % déclaraient ne pas avoir de couverture sociale. S'y ajoutent des conduites sanitaires à risque : consommation excessive d'alcool (30 %), usage de drogues et traitements médicamenteux.

Ces difficultés ne disparaissent pas une fois la porte de la prison franchie. Et il faut reconnaître que la mission que l'on fait assumer par l'administration pénitentiaire et ses personnels est très difficile puisqu'il faudrait que la prison réussisse là où tous les dispositifs d'intégration ont échoué.

Ceci est accentué par le fait que la population pénale a connu, en quelques années, des évolutions considérables.

Il en résulte une réflexion indispensable sur l'adaptation de la prise en charge, l'évolution des métiers et le sens de la mission de l'administration pénitentiaire, qui doit déboucher sur une réflexion sur l'enfermement, encore trop conçu comme la seule réponse à la délinquance.

1. Les mutations

a) les « délinquants sexuels »

En 1999, pour la première fois, le viol et les agressions sexuelles sont la première cause d'incarcération des condamnés.

7 500 condamnés pour viol ou agression sexuelle (sur mineur ou adulte et exhibitions sexuelles) étaient incarcérés au 1er janvier 2000, soit 22,5 % des condamnés, alors qu'ils n'en représentaient que 6 % il y a 20 ans.

Ces détenus qui ne sont pas des marginaux, entendus comme ceux qui auraient choisi et accepté une vie en dehors des règles de la société, sont vites repérés, car tout se sait en prison et ils subissent la loi hiérarchique du système carcéral. Même si une distinction, en leur sein, est opérée entre les auteurs de crimes sur enfants et les autres, il est constant que l'attitude des codétenus à leur égard est faite d'opprobre, de vexation et d'exploitation.

« Dans les faits, ce sont eux qui ont perdu le maximum de contact familial, professionnel, social, religieux ou culturel et ces détenus modèles sont en fait, écrasés par un mépris quasi-généralisé et par une immense réprobation interne et externe à l'établissement. Ces détenus modèles sont en fait des personnalités gravement atteintes et c'est chez eux que se recrute le plus grand nombre de candidats au suicide. » ⁸

Il semblerait toutefois que les auteurs de viols collectifs, crimes souvent commis par des mineurs ou jeunes majeurs, ne subissent pas le même opprobre.

Les condamnés sont de préférence incarcérés dans trois établissements pour peine : les centres de détention de Caen, Mauzac et Casabianda.

Dans les autres établissements, notamment dans les maisons d'arrêt, ils sont soit isolés, à des degrés divers, du reste de la détention, soit mêlés aux autres prisonniers. Leur incarcération, ensemble et à l'écart, leur rend alors beaucoup plus difficile l'accès aux activités, au travail pénal, aux promenades...

A Bourg-en-Bresse, par exemple, qui pratique un isolement strict, un atelier de travail est en train d'être aménagé pour eux. A Fleury-Mérogis, grâce à une surveillance particulière, l'accès aux ateliers peut être possible.

La situation des délinquants sexuels renvoie au problème des longues peines, du vieillissement de la population pénale et de la prise en charge qu'elle requiert quand à l'âge vient s'ajouter la dépendance. (Cf. IV)

b) les toxicomanes

En 1997, une étude réalisée par la direction générale de la santé sur l'état de santé des personnes entrant en prison fait apparaître que : 32 % des entrants déclarent une utilisation prolongée et régulière d'au moins une drogue (produits illicites et médicaments utilisés de façon toxicomaniaque) dans l'année précédant l'incarcération : 25,6 % de cannabis, 14 % d'héroïne, 9 % de cocaïne ou de crac, 9% de médicaments détournés et 3,4 % d'autres produits (solvants ou drogues de synthèse).

Le total est supérieur à 32 % car, dans 14 %, il s'agit de polyconsommation.

Dans les grandes maisons d'arrêt situées dans des régions à forte densité urbaine (Nord-Pas de Calais, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Ile de France), ce taux peut atteindre 40%.

Quant à l'alcoolodépendance, son ampleur est très mal connue alors même qu'un grand nombre de délits sont commis sous l'emprise d'un état alcoolique. Mme Maestracci, Présidente de la MILDT, a indiqué que seuls deux établissements pénitentiaires disposaient de consultations spécialisées.

Cette très forte présence des toxicomanes au sein de la population pénale est évidemment liée au taux d'incarcération pour trafic de stupéfiants (14,7 % des condamnations).

Elle a des conséquences très lourdes sur la prise en charge et sur la vie en détention. Les drogues circulent en prison et l'attitude de l'administration pénitentiaire face à leur usage, faite soit de tolérance, soit de répression, parfois des deux à la fois, mériterait au moins d'être clarifiée.

« Une enquête a été menée auprès des « injecteurs actifs », essentiellement des injecteurs d'opiacés mais qui peuvent être injecteurs d'autres produits. 13 % des injecteurs actifs au cours des douze mois précédant l'incarcération disent s'être injectés des produits en prison pendant les trois premiers mois de l'incarcération. La moitié de ces personnes l'ont fait en se partageant les seringues. Or les seringues propres ne sont pas disponibles en prison dans les mêmes conditions qu'à l'extérieur. »

Une autre enquête de l'INSERM porte sur la population qui fréquente les structures de réduction des risques : boutiques, programmes d'échange de seringue. Il ressort que, dans cette population, très en difficultés, très exclue et qui a fait beaucoup de prison, 6 % des usagers ont eu une initiation en prison. Ce chiffre, a paru tout de même extrêmement important. Il s'agit toutefois d'une enquête limitée. » (Mme Nicole Maestracci).

Dans la mesure où le simple usage de stupéfiants est passible d'une peine d'incarcération d'un an, où peut se situer, dans ces conditions, le sens même de la sanction ?

c) les détenus présentant des troubles psychiatriques

10 % des entrants en prison déclarent avoir eu un suivi psychiatrique et la proportion de ceux qui déclaraient à l'arrivée un traitement par antidépresseurs ou neuroleptiques est nettement plus élevée que dans la population générale.

Ce chiffre reflète mal la complexité du problème auquel le personnel pénitentiaire est confronté de manière abrupte et sans réelle formation. En effet, à la fois objets et sujets de violence, les difficultés que suscitent et que rencontrent ces détenus sont dans tous les établissements un leitmotiv permanent.

Il faut ajouter aux 10 % précités tant les personnes incarcérées qui n'avaient pas été soignées malgré leurs troubles, que celles dont les troubles sont apparus pendant la détention ou préexistaient mais sous une forme légère n'ayant pas nécessité de soins. Et il n'est pas rare que les médecins, lors des visites dans les établissements, indiquent qu'environ 30 % des détenus avaient des antécédents psychiatriques et que la moitié d'entre eux ont des troubles psychologiques.

En fait, on retrouve en prison toute la gamme des inadaptations sociales allant jusqu'au trouble psychiatrique le plus prononcé.

Dans ce dernier cas, l'incarcération résulte du fait qu'à l'issue de l'expertise psychiatrique, de moins en moins de personnes sont déclarées irresponsables au moment des faits.

Accusés jugés irresponsables au moment des faits/nombre d'inculpés ou mis en
examen dans les affaires terminées dans l'année

Année	1987 (1)	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Total des inculpés	96 520	100 234	76 485	73 649	72 412	68 481	60 067	68 353	73 684	71 143	68 593
Article 64 puis 122-1	444	518	511	424	372	493	370	350	340	309	190
Pourcentage	0,46 %	0,52 %	0,67 %	0,58 %	0,51 %	0,72 %	0,62 %	0,51 %	0,46 %	0,43 %	0,28 %

Cette série statistique courte ⁹ permet de constater que le nombre d'irresponsabilités est extrêmement faible et toujours en baisse régulière.

Pour M. Jean-Baptiste Parlos (Association française des magistrats chargés de l'instruction) : « Les psychiatres estiment qu'il reste toujours une once de libre arbitre dans l'individu, qu'il est très rare qu'une personne soit hors de sa raison, ou soit atteinte de troubles ayant totalement aboli son discernement. N'étant pas psychiatres, nous sommes subordonnés à leur avis. Dès l'instant où ils nous indiquent que la personne en question a une responsabilité pénale ou que sa responsabilité pénale n'est pas abolie par les troubles dont elle est atteinte, nous n'avons pas les moyens de dire le contraire. C'est souvent le cas dans les affaires graves de violence, dans les affaires criminelles. La personne est en détention, ce qui explique que des personnes en détention ont des troubles graves de la personnalité, troubles jugés graves par l'expert, mais insuffisamment graves pour considérer que son discernement ait été totalement aboli au moment des faits. »

Tout un courant de la psychiatrie considère qu'il est thérapeutique de responsabiliser les patients souffrant de troubles mentaux.

« En pratique, on trouve soit des gens en comparution immédiate qui sont complètement fous et qui auraient manifestement dû faire l'objet d'une expertise assortie d'un report de la comparution immédiate, soit des gens qui sont passés en correctionnelle sans expertise puisqu'elle n'est pas obligatoire, soit des gens qui sont passés en cour d'assises, qui ont été expertisés et pour lesquels les experts estiment que « la prison va leur redonner le sens moral ». Je l'ai lu à maintes reprises. Ces gens-là ne connaissent pas la vie quotidienne en prison. Je veux bien admettre qu'un psychotique puisse être soigné dans un SMPR ¹⁰, mais quand il se retrouve en établissement pour peine où sont dispensés très peu de soins psychiatriques au long cours, il est stigmatisé comme « le fou du village ». Tenu entièrement à l'écart, il est incapable de s'insérer dans les dispositifs de réinsertion, de travail, qui existent dans un établissement pour peine. » (Docteur Betty Brahmy, responsable du SMPR de Fleury-Mérogis)

Il est vrai qu'en distinguant « l'abolition du discernement » de « l'altération du discernement », les nouvelles dispositions de l'article 122-1 du code pénal ont ouvert la voie aux experts pour retenir plutôt « l'altération » dans des cas de psychoses avérées, ce qui a pour conséquence de réduire d'autant les non-lieux pour irresponsabilité.

Il s'y ajoute l'effet des conditions dans lesquelles sont effectuées les expertises.

Parfois rapides, et, en tout cas, mal rémunérées, ces expertises sont effectuées par des psychiatres qui, dans leur majorité, ne connaissent pas la vie carcérale.

Enfin, comme l'a soulevé le Docteur Betty Brahmy : « Ces experts sont souvent des psychiatres de secteur qui savent que s'ils prononcent l'irresponsabilité pénale au titre de l'article 122-1, la personne qu'ils ont en face d'eux se retrouvera à l'hôpital psychiatrique de leur département. Pour les raisons que j'évoquais tout à l'heure ¹¹, ils n'ont pas forcément envie d'avoir beaucoup de ces gens-là dans leur hôpital. Pour un patient qui relève de l'article 122-1, il n'y a pas de mesure de justice. Il est placé d'office en hôpital psychiatrique. Ils se sentent tout à fait démunis. Ils savent également que le patient restera très longtemps, puisqu'il faudra encore deux experts pour autoriser la levée de la mesure. J'ai eu affaire récemment à un responsable de service qui m'a dit : « Je n'ai que quinze lits, si l'un d'entre eux est occupé pendant deux ou trois ans, cela bloquera le système. »

En outre, les personnes présentant des troubles psychiatriques sont souvent plus lourdement condamnées que les autres parce que, comme l'ont observé les représentants de l'Association des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire, les jurés sont effrayés par des attitudes qu'ils ne comprennent pas.

Au bout du compte, on confère ainsi à la prison une vocation asilaire que l'hôpital psychiatrique n'a plus. Cela retentit sur la qualité de la prise en charge comme sur la vie des personnels ainsi que sur celle des autres détenus, face à des personnes aux réactions parfois imprévisibles.

d) les mineurs

Le nombre des mineurs incarcérés s'accroît un peu plus chaque année.

	Nombre de mineurs au 1^er janvier de chaque année	Evolution
1996 1997 1998 1999	561 728 669 714	- 2,1 % 11,9 % 6,5 % 6,7 %

714 mineurs étaient en détention au 1^er janvier 1999. Ce chiffre oscille au long de l'année entre 700 et 1 000 mais surtout si l'on raisonne, en flux, c'est en réalité 4 326 incarcérations de mineurs qui ont eu lieu en 1999, à 90 % au titre de la détention provisoire.

Ce chiffre est près du double de celui du début des années 90 où, à la suite de réformes législatives ¹², l'incarcération de mineurs avait fortement diminué, mouvement qui s'est poursuivi jusqu'en 1996.

Les motifs des 4 326 incarcérations se répartissent de la façon suivante : 710 crimes, 3 616 délits (58 % consistant dans des atteintes aux biens).

Cette évolution s'explique, selon Mme Sylvie Perdriolle, directrice de la protection de la jeunesse, par : « D'une part, l'augmentation forte des faits de délinquance commis par des mineurs constatés par les services de police et de gendarmerie depuis le début des années 1990. Le nombre des mineurs mis en cause est passé de 110 000 mineurs en 1994 à 170 000 en 1999. L'évolution est nette, même s'il faut noter une stabilité des mineurs mis en cause en 1999 par rapport à 1998.

Le développement de la politique conduite par les parquets de traitement en temps réel des infractions commise par les mineurs, ainsi que recommandé par la circulaire du 15 juillet 1998 de Mme Guigou, garde des sceaux, adressée aux parquets a pris une réelle importance. Ainsi plus de 12 500 mineurs ont-ils été convoqués par les parquets pour un rappel à la loi ou une mesure de réparation en amont de la saisine des tribunaux.

Dans toutes les juridictions pour mineurs, ont été mises en place des permanences de tribunaux pour enfants pour convoquer les mineurs dans les dix jours qui suivent leur arrestation. Le plus grand nombre de présentations de mineurs entraîne nécessairement un plus grand nombre de décisions concernant les mineurs qui réitèrent de nombreux faits de délinquance.

Par ailleurs, il faut souligner la croissance des faits d'infraction contre les personnes et l'aggravation des infractions commises par les mineurs : vols avec violence ou viols. Selon une étude récente de l'administration pénitentiaire sur la population pénale, ces faits représentaient 13 % des mises en détention en 1985. Ils ont représenté près de 30 % de mises en détention en 1999. Cette évolution est certainement l'une des raisons de l'augmentation des mises en incarcération des mineurs. »

L'administration pénitentiaire se trouve très désemparée en face de ces adolescents qui ont un comportement exacerbé en détention, qui ont leurs rites, leurs codes et qui reconstituent à l'intérieur des phénomènes de bandes.

En 1998, l'amélioration des conditions de détention des mineurs a été une des priorités de la garde des sceaux. Il a pu être constaté que des avancées concrètes ont eu lieu.

Tant la constitution de petites unités d'une vingtaine de mineurs, que l'encadrement renforcé et la stabilisation des surveillants - tous volontaires - dans ces unités, sont vécus comme positifs.

La révision de la carte pénitentiaire des établissements habilités à recevoir des mineurs devrait toutefois être rapidement achevée. Car des quartiers mineurs connaissent une surpopulation importante. Or les résultats qui ont pu être obtenus sont tributaires de l'effectif. Dès lors qu'il dépasse la capacité d'accueil, le dispositif est déséquilibré et la prise en charge dégradée.

Sur les 60 établissements qui accueillaient en janvier 2000 des mineurs, 16 connaissent un taux d'occupation du quartier mineurs supérieur à 100 : 466 % à Toulon..., 233 % à Valenciennes, 180 % à Epinal, Perpignan, Metz, Chambéry, Limoges.

La révision de la carte conditionne également l'aménagement concret des quartiers et notamment la mise en place d'équipements spécifiques. Les mineurs, dans beaucoup d'établissements, ne sont pas effectivement séparés des majeurs. Le « quartier » mineur de la maison d'arrêt de Moulins n'a pas d'existence réelle. Il est constitué de cellules pour adultes affectées aux mineurs. Le quartier mineurs de la maison d'arrêt de Varces ne répond pas aux besoins fonctionnels de prise en charge. Il comporte neuf cellules et accueillait, lors de la visite, 18 mineurs, sachant que les cellules ont une surface inférieure à 9 m² !

L'ensemble des membres de la commission considère que l'incarcération des mineurs doit rester l'exception, comme le prévoit l'ordonnance de 1945. Cela ne signifie pas pour autant qu'il ne doit pas y avoir de sanction, mais le rappel à la loi doit s'exercer autrement que par une incarcération qui ne fait que transformer de jeunes délinquants en « caïds » parce qu'ils ont fait de la prison. Des prises en charge autres que carcérales doivent être prioritaires (Cf. V).

2) Les conséquences quotidiennes

La prison est un monde de violences, violence de la population incarcérée et violence de l'enfermement, un monde de rapport de forces entre les détenus et aussi avec les personnels qui y sont constamment confrontés.

Le rôle d'observation des surveillants est fondamental, tant la loi du silence règne en prison. Les victimes d'abus, de racket ou d'humiliations sont peu enclines à venir le déclarer. Il vaut mieux ne rien dire et donner l'impression d'être sûr de soi, sinon la voie est ouverte aux brimades, au racket, aux menaces, aux règlements de compte.

Ceci explique que les incidents relevés par l'administration ne reflètent que très partiellement la réalité. Ils n'en sont que des indicateurs.

▪ En 1999, les rapports d'incidents enregistrés par le bureau de gestion de la détention relèvent 278 agressions contre le personnel (dont 164 ayant entraîné une interruption temporaire de travail inférieure à 15 jours).

Les rapports d'agressions sont en augmentation (215 en 1997). Leur analyse fait apparaître une fréquence plus grande des agressions dues à des problèmes psychologiques ou comportementaux et une nette sur-représentation des condamnés parmi les agresseurs, notamment les condamnés à des peines de 10 ans et plus. Ceci appelle une réflexion sur les longues peines sur lesquelles nous reviendrons. Les détenus, sans espoir d'être libérés à moyen terme et sans crainte réelle de voir leur peine alourdie n'ont « plus rien à perdre ».

Les phénomènes de violence sont bien entendu exacerbés par le manque d'effectifs et les postes non pourvus.

« Il y a d'ailleurs très peu d'agents affectés à la surveillance ou à la gestion des détenus. Enormément de postes sont des postes fixes, d'autres sont annexes, et un seul agent gère l'ensemble des détenus à un étage. Or au bout de six heures, cet agent est usé, fatigué de sa journée. Nous nous sommes d'ailleurs rendu compte - une étude a été menée dans un établissement où les journées ont été allongées à 12 heures pour certains postes - que les agressions et les incidents se produisaient en fin de service. En effet, en fin de service, le surveillant est moins accessible et a du mal à répondre aux détenus ; or la moindre « mauvaise réponse » peut engendrer une agression, un incident. » (Jean-Luc Aubin, UFAP).

Ces situations de crise génèrent d'autres violences comme en témoignent les incendies volontaires, principalement dans les quartiers disciplinaires. Par exemple, la maison d'arrêt de Grenoble a connu à neuf reprises ce type d'incidents au cours de l'année passée.

▪ Près de 40 000 procédures disciplinaires ont eu lieu en 1999 sanctionnant les fautes suivantes :

Nature des fautes commises	Effectifs	%
fautes du 1^er degré dont : violences physiques entre codétenus détention de stupéfiants ou substances dangereuses violences à l'encontre d'un membre du personnel	11 085 6 651 1 859 850	24,4 14,6 4,1 1,9
fautes du 2^ème degré ................................dont : insultes ou menaces proférées à l'encontre d'un membre du personnel tapage troublant l'ordre de l'établissement insoumission à une mesure de sécurité	21 979 7 784 3 030 2 757	48,3 17,1 6,7 6,1
fautes du 3^ème degré ................................dont : non-respect des dispositions du règlement intérieur refus d'obtempérer aux injonctions des membres du personnel entrave aux activités de travail	12 396 4 997 3 548 845	27,3 11 7,8 1,9
Ensemble des fautes	45 460	100

Elles ont donné lieu à 27 500 placements en cellule disciplinaire et dans 12 600 cas à une sanction de parloir avec séparation.

Le placement en cellule disciplinaire est la sanction majoritairement prononcée. Il est donc essentiel, d'abord que les cellules disciplinaires offrent des conditions d'hébergement correctes. Des progrès ont été faits dans l'aménagement de ces quartiers. C'est toutefois loin d'être partout le cas.

A Rennes par exemple, les cellules disciplinaires sont de véritables culs de basse-fosse aux dires même du directeur. A Fleury-Mérogis, elles n'ont aucune ouverture sur l'extérieur : seul existe un éclairage « naturel » par une vitre au plafond du sas d'entrée qui ne s'ouvre pas. Comme dans d'autres endroits, le point d'eau est situé au-dessus des toilettes. A Gradignan, elles manquent totalement de lumière au point qu'il est impossible de lire le soir et difficile durant la journée.

Les cours de promenade réservées aux détenus placés en quartier disciplinaire sont également, la plupart du temps, extrêmement exiguës et sordides.

Le rapport du Comité national d'évaluation du programme de prévention du suicide en milieu carcéral le constate :

« Les locaux présentent une très importante hétérogénéité. Si certains établissements de conception ancienne ont pu, totalement ou partiellement, se conformer à la réglementation en vigueur, il est à noter que d'autres établissements restent très en deçà des objectifs. Ainsi, tel établissement récent présente des cellules propres, bien éclairées, régulièrement repeintes, avec un coin WC-lavabo préservant un peu d'intimité. Tandis qu'un autre a dû se contenter, comme seul « progrès » majeur, de l'installation d'une arrivée d'eau courante dans les cellules. Cet établissement n'ayant d'ailleurs fait que mettre son quartier disciplinaire au niveau du reste de la détention présentant un extrême état de vétusté... Il existe enfin des quartiers disciplinaires sans lumière naturelle, sans aération directe, sans table ni chaise. La réglementation relative aux douches et promenades est respectée même si l'état sanitaire peut parfois laisser à désirer. »

Des normes ont été prises pour ces cellules dans le cadre de la prévention du suicide. Elles doivent être appliquées.

Ensuite, dans l'intérêt de la personne poursuivie et aussi dans l'intérêt même de celui qui la prononce, car une sanction légitime suppose que le sentiment d'arbitraire en soit écarté, on ne peut que se féliciter que la question de l'assistance du détenu dans cette procédure ait été posée (Cf III).

Enfin, le régime disciplinaire français étant, par sa durée, l'un des plus stricts d'Europe (avec un maximum de placement au quartier disciplinaire de 45 jours), il convient de s'interroger sur les conditions d'isolement qu'il induit.

Pour les psychiatres, comme pour les visiteurs de prison qui le réclament, un minimum de liens avec l'extérieur devrait pouvoir être préservé.

« Le rapport d'évaluation sur la prévention du suicide en prison avait formulé des recommandations en 1998 mais ce rapport n'a pas été publié. Les directives proposées en mars 1999 n'ont donné lieu à aucune suite précise, mais il était notamment indiqué qu'il fallait maintenir les parloirs pendant la détention en quartier disciplinaire, qu'il importait de maintenir les liens avec l'extérieur, d'au moins pouvoir parler avec sa famille, que celle-ci ne soit aussi punie, d'une certaine manière, par le quartier disciplinaire.

De plus, beaucoup d'illettrés se retrouvent dans cette situation. Il convient aussi de maintenir des repères dans le temps et dans l'espace. Le maintien de récepteurs de radio en quartier disciplinaire semblerait aujourd'hui une adaptation moderne. Ne tolérer, comme c'est actuellement le cas, que quelques lectures, provoque chez les illettrés un isolement sensoriel beaucoup trop important. Quelques mesures relativement simples permettraient d'humaniser le quartier disciplinaire. » (Association des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire)

De surcroît, la privation de visite est une conséquence du placement en cellule disciplinaire, alors qu'elle ne peut être prononcée en tant que sanction disciplinaire. Seule est possible la suppression du parloir sans séparation, lorsque la faute a été commise au cours ou à l'occasion d'une visite (Art. D.251-1 du code de procédure pénale).

Le maintien d'un nombre minimal de visites lors du placement en quartier disciplinaire doit être possible. Il convient donc de revoir les règles régissant le quartier disciplinaire et notamment celles concernant la procédure qui s'y applique. ¹³

▪ La mise à l'isolement ne constitue pas, en droit, une sanction disciplinaire. Les détenus placés à l'isolement bénéficient en principe du régime de détention ordinaire, si ce n'est qu'ils n'ont pas de contact avec les autres détenus. Un détenu peut être placé à l'isolement, soit à la demande du juge d'instruction s'il s'agit d'un prévenu, soit sur sa demande, soit par mesure de précaution ou de sécurité, c'est-à-dire pour assurer la propre protection de l'intéressé ou préserver l'intégrité de ses codétenus. Il a pu être constaté que les pratiques dans l'utilisation de cette mesure étaient très variables, bien que l'encadrement de la procédure de mise à l'isolement ait été renforcé. Il est d'ailleurs à noter que cette disposition pose de considérables problèmes de fonctionnement dans les établissements qui ne disposent pas d'un quartier d'isolement.

Dans les faits, les conséquences du placement à l'isolement sont lourdes en termes d'accès aux équipements et aux activités et la solitude prolongée a des effets psychologiques importants.

Au 1^er mars 2000, 57 détenus étaient placés à l'isolement depuis plus d'un an.

« Dans les maisons centrales, se pose aussi le problème de l'isolement prolongé. On voit de plus en plus des gens rester très longtemps - plusieurs mois, voire plusieurs années - à l'isolement, avec une raréfaction des sensations, des perceptions, des stimulations, qui suppose pour survivre des capacités internes que seuls possèdent quelques détenus, qui finissent par être connus parce qu'ils deviennent professeur d'histoire. Pour la plupart des autres détenus, l'isolement prolongé rend complètement fou. La mort psychique qui en résulte est un phénomène très inquiétant. D'autant que, comme ils se comportent très mal, ils passent du quartier d'isolement au quartier disciplinaire et ainsi de suite. Il est terrifiant de voir ainsi abandonnés entre le quartier d'isolement et le quartier disciplinaire des gens qui n'ont plus d'avocat - en maison centrale, la plupart du temps, l'avocat commis d'office disparaît - qui viennent des confetti de l'empire, de Tahiti ou de la Guadeloupe, à six mille ou vingt mille kilomètres de leur famille. Il conviendrait de prévoir des règles plus précises afin que ce qui se passe dans le quartier d'isolement soit connu de l'extérieur et contrôlé, de même que les hôpitaux psychiatriques sont contrôlés depuis longtemps, notamment depuis la loi de 1990, par des commissions qui viennent voir les gens et les entendre. Les certificats médicaux que nous établissons constituent des avis qui ne sont pas toujours suivis. » (Association des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire)

II.- AFFIRMER L'IDENTITÉ DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE

A.- UNE ADMINISTRATION DÉSORIENTÉE

1) La question cruciale des effectifs

a) Le constat : l'éternelle pénurie des effectifs

Lors des visites effectuées dans les établissements pénitentiaires, les membres de la commission d'enquête se sont attachés à rencontrer les surveillants et notamment les représentants locaux des syndicats représentatifs. Ces syndicats ont par ailleurs tous été entendus en auditions non ouvertes à la presse par la commission d'enquête. Le sentiment profond qui se dégage de ces entretiens est qu'il ne peut y avoir d'évolution du système pénitentiaire sans adhésion du personnel, et notamment du personnel surveillant :

« Il n'est pas possible de faire progresser la condition carcérale si on ne fait pas progresser simultanément la condition des personnels et celle des détenus. Les personnels vivent durement leur condition et c'est un travail dont la société ne reconnaît pas les mérites. C'est là une donnée clef. Lorsque l'on veut faire progresser la condition des prisons, il faut simultanément améliorer la condition des uns et des autres. Pas une des mesures - que j'ai prises après force concertation et moult difficultés et une résistance considérable - ne le fut sans que, conjointement, ne soient améliorées la condition des personnels et celle des détenus. Il s'agit d'une réalité profonde. Le sort du personnel de surveillance est indissociable de celui des détenus et on ne peut, dans le cadre d'une commission d'enquête, écarter cette exigence » (M. Robert Badinter).

« J'ai noté avec grand plaisir que, dans le cadre de la mission que vous vous êtes impartie, figure l'appréciation du statut des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire. Il faut bien être conscient que rien ne peut être réformé dans les prisons qui ne rencontre l'adhésion du personnel pénitentiaire. L'expérience montre que l'on peut coucher sur le papier toutes les réformes aussi belles soient-elles, il n'est pas possible de les mettre en _uvre si les fonctionnaires pénitentiaires n'y adhèrent pas pleinement. » (M. Ivan Zakine, représentant le comité européen pour la prévention de la torture)

Actuellement, la revendication essentielle, au niveau local notamment, ne porte pas sur des questions indemnitaires ou statutaires mais sur le problème du manque d'effectifs.

▪ les effectifs totaux

Au 1er janvier 2000, l'administration pénitentiaire emploie en effectifs réels 25 121 personnes, dont 20 041 au titre de la surveillance des établissements. La différence entre effectifs budgétaires et effectifs réels est la suivante :

	Effectifs budgétaires 2000	Effectifs réels	Vacances
Personnel de direction	370	315,5	54,5
Personnel administratif	2.308	2.174,5	133,5
Personnel technique	675	631,3	43,7
Personnel socio-éducatif	2.100	1.958,7	141,3
Personnel de surveillance	20.256	20.040,7	215,3

Le personnel de l'administration pénitentiaire représente 41 % des effectifs du ministère de la justice.

Les vacances de poste constatées au 1er janvier 2000 résultent pour la plus grande partie de créations d'emplois correspondant à la loi de finances 2000, lesquelles ont creusé le nombre de vacances de manière mécanique. En outre, à l'intérieur de certains corps, des recrutements étaient en cours ou venaient tout juste de s'achever à cette date. Il faut dès lors relativiser le nombre de vacances de poste comptabilisé dans le tableau ci-dessus.

▪ les effectifs du personnel surveillant

La question de la vacance de postes prend, dans l'administration pénitentiaire, un relief particulier compte tenu des spécificités que revêt ce service public. Les missions de garde et sécurité, qui lui sont notamment assignées par la loi du 22 juin 1987, imposent en effet un fonctionnement permanent des établissements 24 heures sur 24, tout au long de l'année. Toute tension sur les effectifs se répercute obligatoirement sur les conditions de travail des agents en poste. Dans ce contexte, les réformes intervenues, notamment pour améliorer le régime des retraites ont considérablement pesé sur le climat social : l'article 24 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire a accordé au personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire un régime dérogatoire de retraite identique à celui dont bénéficie le personnel de police depuis 1957 et caractérisé par l'octroi de la bonification dite du cinquième. La bonification du cinquième est une mesure destinée à compenser l'abaissement de la limite d'âge tenant ainsi compte de la pénibilité de l'accomplissement de la mission de sécurité des personnels de surveillance.

Au 1er janvier 2000, la limite d'âge des personnels de surveillance a été abaissée à 55 ans ; la bonification d'annuités est octroyée à raison d'une annuité par cinq ans de service effectif passé dans le corps du personnel de surveillance, nul ne pouvant se voir accorder plus de cinq annuités au titre de la bonification.

Malgré la mise en place d'un dispositif de transition entre 1996 et 1999 ayant pour objet de limiter le nombre de départs en retraite, il semble que l'administration pénitentiaire ait mal évalué les effets de cette nouvelle disposition. Les départs à la retraite, toutes catégories confondues, se sont élevés à 388 en 1997 ; ils sont de 515 en 1998. Compte tenu de la pyramide des âges du personnel surveillant, le mouvement devrait s'amplifier dans les années à venir. Il faut ajouter que les régions pénitentiaires sont inégalement touchées ; l'Ile-de-France, qui accueille traditionnellement les jeunes surveillants, semble moins concernée que la région de Toulouse et de Bordeaux.

La féminisation du personnel surveillant nécessite également de s'engager dans une réflexion sur ses conséquences à long terme en matière d'effectifs : aujourd'hui, le taux de féminisation du corps des personnels de surveillance est de 7,7 % ; ce taux comptabilise les personnels féminins aussi bien en quartiers hommes qu'en quartiers femmes. Si l'on ne considère que les quartiers hommes, le taux de féminisation est de 5,6 %.

La féminisation du corps est très bien acceptée, que ce soit par les directeurs d'établissements ou par les syndicats de surveillants. Il semble acquis que la présence de surveillantes a pour effet d'apaiser le climat de la détention et de changer les rapports de force entre personnel surveillant. La féminisation est donc un apport très positif dont il faut se féliciter ; elle semble impliquer, pour les organisations syndicales rencontrées, de nouvelles contraintes que l'administration centrale doit prendre en compte dans la gestion des effectifs ; en terme de postes de travail, certaines tâches, essentiellement les fouilles à corps, ne paraissent pas pouvoir être effectuées par des femmes. En terme d'organigramme, il s'agit également de prendre en compte le « taux compensatoire pour les besoins de service ». Le TCBS est censé refléter les besoins en personnel en prenant en compte le taux moyen d'absence, quelle que soit la cause de la vacance de poste. Ce TCBS a été fixé à 30 % pour les surveillantes en quartier femmes et 16 % en quartier hommes. Or ce taux de 16 % n'a pas fait l'objet d'une réévaluation, alors même que l'on compte un nombre croissant de femmes en détention hommes.

La validité de ces arguments mériterait néanmoins une analyse plus approfondie ; fixé en concertation avec les organisations syndicales, il n'est pas sûr que le TCBS reflète la réalité et semble davantage traduire un rapport de force entre syndicats et administration. La différence des taux entre surveillants et surveillantes mériterait d'être revue car il ne paraît pas correspondre au taux d'absentéisme constaté. Quoi qu'il en soit, l'inadéquation du TCBS a été invoquée à maintes reprises au cours des visites effectuées. Il faut être conscient qu'il pourrait susciter, à terme, une certaine tension sociale et de nouvelles revendications.

▪ les effectifs techniques et administratifs

Les visites effectuées dans les établissements pénitentiaires ont permis de constater sur place la grande misère des corps techniques et administratifs ; il n'y a souvent pour entretenir un bâtiment comptant 1 000 détenus que deux ou trois personnels chargés de la maintenance. A la maison d'arrêt de Basse-Terre, qui se trouve dans un état particulièrement vétuste, un seul agent technique est prévu dans l'organigramme. On compte le plus souvent sur les bonnes volontés, le parcours professionnel de certains détenus ou tout simplement le « système D » pour entretenir des bâtiments soumis pourtant à des conditions d'utilisation difficiles.

S'agissant du personnel administratif, la carence des effectifs s'explique, selon l'administration pénitentiaire, par l'histoire et la culture ; dans sa réponse aux observations de la Cour des comptes, publiée dans le rapport public particulier de décembre 1999 relatif à la fonction publique de l'Etat, l'administration pénitentiaire précise que « la pression sociale a souvent abouti à la création d'emplois de surveillance plutôt qu'administratifs. C'est pourquoi, malgré le plan de réintégration en détention des personnels de surveillance, mené depuis 1993, certains d'entre eux occupent toujours, de manière indue, des postes administratifs ou techniques. Ce dysfonctionnement est dû à l'insuffisance du nombre des emplois budgétaires administratifs et techniques ».

« Lorsque des emplois sont créés, c'est le plus souvent dans les corps de catégorie C. Or la gestion des établissements, comme celle des directions régionales, nécessite non seulement des emplois administratifs plus nombreux, mais aussi des emplois plus qualifiés (catégories A et B). »

▪ les équipes dirigeantes

Il faut compter dans cette catégorie à la fois le personnel de direction et les chefs de service pénitentiaire, de catégorie B, qui exercent les fonctions de chef d'établissement dans des petites maisons d'arrêt d'une capacité théorique de moins de 200 places.

Le rapport de la Cour des comptes publié en décembre 1999 constate que, bien que le taux de vacance sur les emplois budgétaires paraisse extrêmement faible, des vacances fonctionnelles prolongées sont simultanément constatées ; la Cour des comptes attribuait ce paradoxe à la gestion du corps des chefs d'établissement par l'administration centrale et notamment l'utilisation de sanctions « officieuses » consistant, en l'absence d'une position hors cadre similaire à celle du corps préfectoral, à recourir à des affectations dans des emplois de chargés de mission en direction régionale ou dans des emplois d'administration centrale sans contenu bien défini. En des termes plus nets, il est certain que ces « mises au placard » entraînent de grosses difficultés dans la gestion des corps de directeurs, encore renforcées par des départs nombreux vers les carrières de la magistrature ou du corps préfectoral.

Les chiffres fournis par l'administration pénitentiaire font état, en 1999, de douze établissements ayant connu une vacance de poste de chef d'établissement s'échelonnant de quinze jours à six mois (cette dernière durée ayant été constatée pour la maison d'arrêt de Mont-de-Marsan). Ces chiffres ne traduisent pas cependant les vacances dans les équipes d'encadrement, ainsi que, plus généralement, le sous-encadrement général des établissements pénitentiaires. Les normes actuellement fixées par l'administration pénitentiaire sont, pour les établissements récents, de deux personnels d'encadrement pour un établissement de 400 places et de trois pour un établissement de 600 places. On constate aujourd'hui que de nombreuses maisons d'arrêt plus anciennes, qui accueillent entre 200 et 350 détenus ne compte qu'un seul personnel de direction.

b) L'insuffisance des réponses de l'administration centrale

▪ un effort budgétaire pourtant conséquent

La Cour des comptes affirme dans son dernier rapport que la direction de l'administration pénitentiaire a fait l'objet d'un traitement favorable lors des lois de finances successives par rapport à la plupart des autres services de l'Etat ; il faut effectivement reconnaître que l'augmentation des emplois depuis dix ans est continue. Cette augmentation a principalement concerné le personnel de surveillance, qui a représenté près de 80 % des créations d'emplois budgétaires dans la période 1990-1998. Les personnels techniques ont également connu une augmentation très sensible de leurs effectifs (+ 37 %) sur une population de départ il est vrai très faible.

L'administration pénitentiaire a fait face aux nombreux départs en retraite en obtenant, par deux fois en 1998 et 1999, la création de postes de surveillants en surnombre par rapport aux postes budgétaires prévus. Ces créations en surnombre sont de l'ordre de 400 élèves surveillants en 1998 et de 507 en 1999. La demande a été reconduite en 2000. Pour l'année 2000, l'effort en matière de recrutement de personnel surveillant a permis de porter à plus de 1 300 le nombre de surveillants stagiaires sortant de formation et à 1 600 le nombre d'entrants en formation initiale. A titre comparatif, en 1999, ce sont 975 stagiaires qui sont sortis en formation et 983 qui y sont entrés.

Il faut néanmoins ajouter que les effets de ces recrutements massifs mettent un certain temps à se faire ressentir dans les organigrammes des établissements, compte tenu du retard considérable pris dans le passé et de l'allongement de la durée de formation passée de quatre à huit mois, des élèves surveillants.

▪ des essais de prospective à long terme

Afin de mieux gérer ses effectifs, l'administration pénitentiaire s'est dotée depuis janvier 1999 d'un tableau prévisionnel d'effectifs de personnel de surveillance par établissement. Ce tableau permet de donner des indications sur les entrées et sorties prévisibles des effectifs sur les douze mois à venir. Elaboré conjointement par l'administration centrale et les directions régionales, il se limite pour l'instant aux effectifs surveillants mais devrait être prochainement complété par un travail similaire sur les autres corps.

En outre, l'administration centrale, passée la surprise des « comportements individuels inattendus à la suite de la bonification de l'octroi du cinquième », pour reprendre sa propre expression, a estimé également nécessaire d'anticiper plus finement qu'elle ne l'avait fait jusqu'alors, les départs en retraite : la directrice de l'administration pénitentiaire a ainsi écrit en septembre 1999 aux 3 400 agents âgés d'au moins 49 ans qui n'avaient pas déposé une demande de retraite, afin de connaître leurs intentions.

De plus l'administration met en place une application informatique, baptisée GEREHMI (gestion des ressources humaines du ministère de la Justice) chargée de remplacer la base informatique GP (gestion personnel) devenue obsolète ; disponible en 2002, cette base est censée permettre, au niveau central, une meilleure évaluation des besoins.

La recherche d'une évaluation prospective des ressources humaines a également porté sur les carrières des personnels de catégorie A et notamment des directeurs d'établissement.

Cependant, là encore, les efforts entrepris paraissent insuffisants compte tenu des attentes locales ; la gestion des effectifs constitue, il est utile de le rappeler, un thème récurrent des revendications rencontrées lors des visites.

▪ un raisonnement sur des organigrammes obsolètes

Il est difficile d'appréhender l'ampleur de la question des effectifs en ne raisonnant que sur les statistiques des vacances de poste fournies par l'administration pénitentiaire. En effet, ces vacances de postes sont calculées en fonction de postes prévus dans des organigrammes qui ne correspondent pas à la réalité.

Ce sont d'abord pour la plupart des organigrammes obsolètes : « Une inadéquation certaines se fait jour entre les missions confiées au personnel pénitentiaire et les moyens mis à sa disposition. Ces missions s'effectuent sans effectifs supplémentaires. L'organigramme, à Privas, date de 1988 et il était, déjà à cette date, obsolète » (M. Jean-Claude Lopez, directeur de la maison d'arrêt de Privas)

Etablis dans les années quatre-vingts, ces organigrammes ne correspondent ni à l'évolution des missions attribuées à la prison, ni aux changements constatés de la population pénale et à son accroissement ; ils n'intègrent pas non plus les personnels administratifs et techniques.

Les conséquences de cette pénurie d'effectifs sont nombreuses ; elles alourdissent considérablement le climat social, rendent le travail des surveillants pénible et se révèlent finalement financièrement coûteuses.

c) Les conséquences de la pénurie d'effectifs : un service pénitentiaire désorganisé

▪ des conditions de travail pour le personnel rendues pénibles

C'est là bien évidemment la première des conséquences du sous-effectif : les rythmes de travail imposés par les conditions de détention, aggravées par le phénomène de surpopulation et de changements structurels de la population pénale, rendent le travail de personnel pénitentiaire et notamment le métier de surveillant, pénibles.

Les surveillants n'ont pas, face à ce sous-effectif, le sentiment de remplir correctement leur mission ; selon leur expression, « ils font tourner », gèrent au quotidien une surpopulation endémique, sans avoir le temps d'élaborer avec les détenus une relation suivie d'observation et d'écoute.

« Dans les grands établissements, on compte, à un moment donné, un surveillant pour cent détenus. Aux Baumettes, un seul surveillant peut même couvrir deux ailes. Cela représente, sur une longueur de 200 mètres, 130 ou 150 détenus à gérer » (M. Georges Vin, directeur des Baumettes).

Les rythmes de travail, en termes de charges journalières, de permanences de nuit ou de congés sont difficiles à assumer : il en résulte une aggravation des taux d'absentéisme, déplorée à peu près unanimement dans tous les établissements pénitentiaires, avec toutefois une nette prépondérance dans les maisons d'arrêt surpeuplées. En cinq ans, le taux d'absence global des personnels de surveillance a augmenté de 2 %, les rubriques cumulées maladies, accidents du travail et longues maladies représentent 23,91 jours d'absence par agent en 1998, contre 21,22 jours en 1997. De plus, l'absentéisme oblige les directeurs d'établissement à procéder à des rappels de surveillants de permanence, ce qui contribue à alourdir à son tour les rythmes de travail du personnel rappelé. Dès lors, il apparaît que l'absentéisme est un phénomène qui s'auto-entretient et dont on ne peut casser la dynamique qu'en améliorant de manière très nette les conditions de travail.

Le rappel des surveillants de permanence oblige de plus l'administration pénitentiaire à procéder à la rémunération d'heures supplémentaires conséquentes, dont le coût très important a été à juste titre dénoncé par la Cour des Comptes.

▪ des conséquences graves pour la sécurité

L'administration pénitentiaire a souvent eu tendance, pour relativiser le sous-effectif, à raisonner en taux d'encadrement global et à comparer ce taux avec celui de nos voisins européens :

« La France ne compte qu'un surveillant pour 2,6 détenus au 1^er janvier 2000, alors que le nombre de surveillants est plus élevé que jamais et que celui des détenus baisse. Or la moyenne de détenus par surveillants constatée dans l'Union européenne est inférieure, sauf en Grèce, au Portugal et au Luxembourg. En 1996, dernière année sur laquelle nous disposons de statistiques comparatives, le ratio était de 2,3 détenus par surveillant au Royaume-Uni, 1,7 aux Pays-Bas et 1,3 au Danemark » (Mme Martine Viallet, directrice de l'administration pénitentiaire).

Cette présentation, qui consiste à diviser simplement le nombre de détenus par celui des surveillants, ne traduit qu'imparfaitement la réalité ; C'est, compte tenu des roulements d'équipes, à un instant donné, que le décompte doit être fait; seul ce décompte permet d'appréhender la faiblesse des effectifs et la vulnérabilité du surveillant isolé sur un étage d'une détention.

Le sous-effectif, qu'il résulte d'un organigramme sous évalué ou d'un taux d'absentéisme important, conduit les chefs d'établissement à « découvrir » des postes en arrêtant provisoirement de les pourvoir. Les visites d'établissements ont permis de constater les difficultés qui résultaient de cette gestion des effectifs : le personnel, les chefs d'établissement sont constamment dans une logique de gestion « sur le fil », à la merci de l'incident ou de l'agression. Le service de nuit, notamment dans les petits établissements, n'est parfois effectué que par deux agents au lieu des trois comme prévu dans un protocole d'accord entre administration et syndicats. Ce service de nuit s'effectue également sans gradé de service présent dans l'établissement, alors même que les clés sont détenues par le gradé :

« Dans 90 % des établissements, il n'y a pas de gradé de nuit mais un gradé de permanence à domicile. Nous devons donc l'appeler chez lui pour qu'il vienne ouvrir la cellule.

Il est encore plus incroyable qu'il n'y ait pas de surveillante de nuit dans les 73 quartiers de femmes. Elles sont d'astreinte à domicile. S'il y a un problème en cellule, la détenue appelle par un interphone le surveillant homme, qui téléphone à son gradé de permanence, qui à son tour, téléphone à la surveillante pour qu'elle se rende dans son établissement ! » (M. Serge Alberny, Syndicat national pénitentiaire FO des personnels de surveillance)

Le sous-effectif conduit également à renoncer à tout un ensemble de tâches pourtant essentielles à la sécurité : les fouilles des cellules ne sont faites qu'épisodiquement, voire jamais, les passages dans les chemins de ronde ne sont plus pratiqués régulièrement.

Il s'ensuit de façon très claire un sentiment d'insécurité croissant chez le personnel ; ce sentiment se conjugue avec celui de ne pas assurer efficacement la mission d'insertion qui lui est dévolue.

▪ une capacité d'écoute rendue difficile

Il s'agit ici, une nouvelle fois, d'affirmer que le sous-effectif en personnel est un obstacle à toute évolution de la prison vers une mission d'insertion. Aucune réforme ne peut être valablement menée sans dégager auparavant les moyens budgétaires et humains adéquats. Dans des conditions de sous-effectif, il ne peut y avoir une écoute suffisante et une observation attentive des détenus. Les personnels, et bien entendu en premier lieu les surveillants, ont le sentiment qu'un grand nombre de réformes ont été initiées ces dernières années sans l'accompagnement adéquat en terme d'effectifs : l'autorisation d'une troisième douche par semaine, la nouvelle procédure disciplinaire ou le projet d'exécution de la peine ont été annoncés mais butent le plus souvent sur les moyens humains.

C'est donc l'ensemble des conditions de détention qui souffre de cette pénurie : les postes « découverts » sont en priorité pris sur ce qui est considéré comme accessoire au regard des missions de la prison, à savoir sa mission d'insertion.

▪ des conséquences sur la formation

Le sous effectif rend bien évidemment très difficiles les actions de formation du personnel ; il est en effet quasiment impossible de dégager un effectif suffisant permettant à un agent de partir en journées de formation. Il faut d'ailleurs se féliciter à ce sujet de l'expérience menée dans plusieurs directions régionales de mise en place d'équipes d'intérim, permettant le remplacement des agents dans leurs postes pendant leur durée de formation. Il conviendrait bien évidemment de généraliser cette procédure.

A l'heure actuelle, comme l'a indiqué M. Patrick Mounaud, directeur de l'ENAP, le surveillant n'a une chance raisonnable d'obtenir une formation de quelques jours que tous les huit ou dix ans.

Le sous-effectif a également des conséquences sur la formation initiale du personnel surveillant ; cette formation comprend actuellement quatre mois de stage et quatre mois d'enseignement à l'ENAP. La pénurie de personnel conduit à remplacer dans les organigrammes les effectifs absents par les élèves surveillants. Il ne s'agit donc plus qu'en théorie de stage ; placés directement en détention, exerçant les mêmes tâches que les surveillants, les élèves surveillants voient dès lors leur formation initiale quelque peu sacrifiée :

« On forme un gardien de la paix en un an et un surveillant pénitentiaire en huit mois. Il faut de plus soustraire de ces huit mois les quatre mois de stage pratique qui, actuellement, ne revêtent pas un caractère de formation mais sont une mise en situation professionnelle immédiate pour pallier le manque d'agents. Au centre de détention de Caen, des stagiaires de 21 ou 22 ans, censés effectuer un stage de formation, comblent en réalité le déficit en personnel ».(M. Jean-Louis Daumas, directeur du centre de détention de Caen).

▪ l'ensemble de l'organigramme désorganisé

La pénurie de personnel est bien évidemment d'abord une question de pénurie du personnel surveillant ; cependant, cette pénurie, on l'a vu, touche toutes les catégories de personnel pénitentiaire, avec des répercussions importantes sur la vie des établissements. Les vacances de postes d'encadrement ont pu être constatées sur l'ensemble des visites ; ainsi, par exemple, à Fontenay le Comte, le poste de directeur d'établissement est en souffrance depuis le départ du directeur en congé maladie. Aucun poste de sous-directeur n'est prévu ; la fonction est donc assurée depuis de longs mois par un chef de service pénitentiaire, lui-même en instance de départ à la retraite. Val-de-Reuil, centre de détention qui compte plus de 700 détenus, est dirigé par un directeur et un stagiaire, alors que quatre postes sont normalement prévus.

Mme Viallet, directrice de l'administration pénitentiaire, a rappelé devant la commission d'enquête les problèmes posés par la gestion du corps des directeurs : « Un départ [du poste de directeur] provoque donc des mouvements trop rapides. Vous avez cité Bois-d'Arcy ; il en va de même de la Santé qui a vu défiler rapidement de nombreux directeurs. C'est un vrai problème, compte tenu du poids des directeurs dans le mode de gestion actuelle qui n'est pas organisé, sauf exception, en équipe de direction, mais véritablement autour du directeur selon un dispositif très hiérarchisé ».

La pénurie d'effectifs techniques a des conséquences directes sur l'entretien des bâtiments et la vie quotidienne des établissements. En l'absence de personnel, on fait appel aux bonnes volontés, aux talents des uns ou des autres, surveillants ou détenus. Et en l'absence de talents, on improvise : à Privas, comme d'ailleurs dans de nombreux petits établissements, aucun personnel technique n'est affecté à la cuisine ; les détenus du service général se trouvent dès lors seuls pour préparer les repas. La qualité de la nourriture dépend donc des talents culinaires des détenus classés...

Concluons, pour finir, sur l'indigence des effectifs des conseillers d'insertion et de probation ; la norme retenue par l'administration pénitentiaire est de un travailleur social pour cent détenus en milieu fermé et un travailleur social pour soixante-dix personnes sous main de justice en milieu ouvert. Il faut ajouter que ces normes ne sont pas toujours respectées : « Ce quota est rarement respecté en particulier dans les grandes prisons. A Fleury-Mérogis, par exemple, où les problèmes sont multipliés, il devait normalement y avoir une soixantaine de travailleurs sociaux. Depuis quinze ans, seulement quarante agents y sont affectés, c'est-à-dire qu'il en manque vingt en permanence. » (M. Paul Pelegrin, conseiller d'insertion et de probation, délégué de l'Union syndicale pénitentiaire)

A titre de comparaison, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse retient le chiffre de un éducateur pour un jeune dans les unités d'éducation renforcée. Ces normes parlent d'elles-mêmes et permettent de mieux appréhender la portion congrue qui est réservée à la mission d'insertion en prison.

Il convient de faire porter un effort décisif sur les moyens budgétaires impartis aux ressources humaines ; l'administration pénitentiaire ne doit pas se contenter de raisonner sur la gestion des organigrammes existants ; elle doit faire valoir les impératifs qui s'attachent à la sécurité et à l'insertion. Il est également indispensable de procéder à une véritable déconcentration de la gestion des ressources humaines au niveau des directions régionales : seule cette déconcentration permettra, établissement par établissement, d'évaluer au mieux les besoins en personnel.

2) Des surveillants en quête de reconnaissance

a) Un métier qui a subi de profondes évolutions

Les visites des établissements pénitentiaires ont permis d'apprécier le dévouement et la qualité du personnel surveillant ; il ne s'agit pas, en disant cela, d'une vaine formule de circonstance destinée à rassurer une profession en proie au doute. Les qualités professionnelles des surveillants ont été unanimement saluées et reconnues par les membres de la commission d'enquête. Les visites des établissements ont permis de constater leurs conditions de travail difficiles. Il faut rappeler en effet que les conditions de détention décrites dans la première partie de ce rapport constituent également le cadre de vie du personnel pénitentiaire et plus particulièrement des surveillants qui subissent eux aussi la vétusté, la dégradation des locaux, les tensions liées à la surpopulation. La conviction profonde du rapporteur est que l'administration pénitentiaire dispose d'un personnel de qualité, qui a envie que les choses changent et est ouvert au dialogue.

L'accueil des parlementaires dans les établissements pénitentiaires témoigne de l'attente des personnels : les rencontres avec les sections syndicales ou les surveillants sur leur poste de travail ont certes permis l'expression de revendications catégorielles, portant d'ailleurs essentiellement et légitimement sur des questions de sous-effectif. Mais elles ont surtout été l'occasion d'exprimer, avec beaucoup d'expérience, une véritable réflexion sur le service public, le rôle de l'enfermement et la condition du détenu.

Il y a là, au niveau local, une réelle force de propositions, qui ne se répercute pas si facilement dans le dialogue social, à l'échelon central.

Les entretiens avec les surveillants ont permis de constater que le moral des fonctionnaires pénitentiaires est très bas. Ils vivent mal les campagnes de presse en cours sur les prisons, non pas parce qu'ils cautionnent les dysfonctionnements qui peuvent exister dans l'institution pénitentiaire, mais parce qu'ils dénoncent ces dysfonctionnements depuis longtemps sans avoir l'impression d'avoir été écoutés.

L'ouvrage de Mme Véronique Vasseur a ainsi été mal perçu par une profession qui a désormais le sentiment que la parole d'un médecin, aussi approximative soit-elle, vaut davantage que celle d'un surveillant. Ce malaise renvoie également au devoir de réserve imposé par le statut spécial, qui est de plus en plus mal vécu et contesté.

La campagne médiatique a également été vécue comme une profonde injustice par l'immense majorité des surveillants qui fait bien son travail, avec humanité et conscience professionnelle : les surveillants souffrent de l'opprobre jeté sur l'ensemble d'une profession du fait de comportements délictueux condamnables de quelques individus. Ils réclament d'ailleurs une totale transparence afin de faire cesser définitivement le soupçon. Il convient à ce sujet de relativiser les chiffres : en 1999, 268 agents ont été sanctionnés, ce qui, ramené aux 25 000 agents de l'administration pénitentiaire, paraît fort peu.

Un grand sentiment de découragement se fait jour, comme le confirme le témoignage de M. Philippe Maître, magistrat, chef de l'Inspection des services pénitentiaires :

« J'ai été étonné de voir des personnels qui, habituellement, ont une vision très mesurée des choses, arbitrant bien entre le reproche fondé et l'injustice, basculer dans le camp des découragés et dire qu'ils sont des parias. »

Ce sentiment d'injustice est d'autant plus profondément ressenti que le personnel surveillant a connu ces dernières années une évolution très importante de ses conditions de travail, évolution qui s'est faite sans trop de heurts grâce, justement, au professionnalisme des surveillants.

En un peu plus de vingt ans, les conditions de vie en détention ont été complètement bouleversées : la suppression des séparations dans les parloirs, l'introduction de la télévision, la fin de l'obligation au travail sont autant de réformes qui ont changé profondément le travail du personnel surveillant. Le surencombrement des maisons d'arrêt, sur lequel nous ne reviendrons pas, ainsi que l'évolution de la population pénale, avec l'accroissement de détenus toxicomanes, de jeunes dépourvus de repères, de personnalités ayant un profil psychiatrique, ont également demandé des efforts d'adaptation considérables.

Il serait hâtif et erroné de présenter dès lors le surveillant comme un nostalgique des conditions de détention telles qu'elles pouvaient exister dans les années 70, proches d'un régime militaire avec obligation de porter le costume pénitentiaire et la punition au pain sec et à l'eau. Il est nécessaire d'être conscient de la réelle capacité d'adaptation dont a fait preuve le personnel pénitentiaire, d'autant que, le plus souvent, les moyens budgétaires n'ont pas suivi. De plus, la formation des personnels n'a pas pris réellement en compte l'évolution considérable des missions.

« Les surveillants ont l'impression qu'on ne les crédite pas des efforts extraordinaires qu'ils ont consentis depuis une vingtaine d'années. Celles et ceux qui connaissaient les détentions il y a une vingtaine d'années me comprennent. Il suffit de visiter une prison, ne serait-ce que quelques heures, même les pires, pour s'apercevoir que l'on a rattrapé des dizaines d'années de retard accumulé. Je n'appartiens pas à cette administration et je vais prochainement la quitter ; cela me permet de dire que peu d'administrations se sont autant réformées avec autant d'efforts demandés au personnel de l'administration pénitentiaire. » (M. Philippe Maître, chef de l'Inspection des services pénitentiaires)

L'évolution de ces missions imparties à l'administration pénitentiaire a coïncidé avec une évolution du recrutement :

« Il convient encore de considérer la forte évolution du profil des élèves recrutés dans tous les corps. Les personnels de surveillance sont recrutés au niveau du brevet des collèges. Actuellement, ceux que nous recevons ont, en moyenne, un niveau bac + 1 ; 85 % ont le bac et 35 % ont un niveau supérieur au DEUG. » (M. Patrick Mounaud, directeur de l'ENAP)

Cette évolution du recrutement a changé le métier pénitentiaire : les surveillants nouvellement recrutés insistent davantage sur les facultés d'écoute qu'ils doivent développer avec les détenus ; ils paraissent davantage sensibilisés à la mission d'insertion :

« En maison d'arrêt, le temps de parole est largement insuffisant ; nous sommes confrontés à une surpopulation chronique, et le surveillant, qui est là pour exécuter un certain nombre de tâches matérielles, n'a pas le temps d'engager un réel dialogue avec les détenus. Dialogue qui, d'ailleurs, a longtemps été interdit par l'administration pénitentiaire. Certains gradés suspectaient les surveillants qui passaient trop de temps à discuter avec les détenus de compromission.

Heureusement, la nouvelle génération change. Mais je siège au conseil de discipline des personnels, et je peux vous citer l'exemple d'un surveillant qui a été sanctionné pour avoir joué aux échecs avec un détenu. Or il me semble que répondre aux questions des détenus - qui sont des personnes humaines - fait partie de notre fonction.

Pendant de longues années, il nous était interdit de discuter avec les détenus. Le détenu était considéré comme un mauvais sujet qui devait être écarté de la société et que l'on devait se contenter de garder. La maison d'arrêt de Fresnes reflète encore cette mentalité : les détenus sortent en promenade en rang, les mains dans le dos, et n'ont pas le droit de discuter. » (M. Jean-Luc Aubin, secrétaire général de l'UFAP)

Le surveillant est en effet l'interlocuteur direct, permanent du détenu, alors même que, compte tenu notamment de la politique de décloisonnement, la majorité des décisions qui concernent le détenu lui échappe ; le retard dans la distribution des courriers, les plats qui arrivent froids, le rendez-vous chez le médecin qui se fait attendre, les résultats d'analyses qui ne sont pas communiqués, la permission de sortie refusée par le juge de l'application des peines... Autant de récriminations et de revendications pour lesquelles le surveillant est en première ligne, sans rien pouvoir faire d'autre généralement que de répercuter les demandes et les réitérer si besoin est, à l'échelon hiérarchique supérieur.

En détention, le décalage est évident entre le surveillant et le détenu, qui n'appréhende pas le temps de la même manière ; le détenu est constamment en attente et dans une situation de demandeur. Il semble que cette gestion de la frustration par les détenus soit plus difficile qu'auparavant et qu'elle suscite d'avantage de tension ; cette situation semble être le résultat d'une conception différente des relations entre surveillants et détenus, davantage axée sur le dialogue que sur la discipline :

« Cela apparaît au travers des réactions aux violences dont sont victimes les surveillants. D'aucuns « s'amusent » de voir qu'un surveillant qui reçoit une gifle prend un arrêt maladie et est traumatisé psychologiquement, peut-être pas tant d'ailleurs d'une gifle que d'un crachat. Dernièrement, dans une émission sur les policiers en difficulté, on évoquait l'impact psychologique de se faire cracher dessus. Il y a vingt ou vingt-cinq ans, les surveillants résistaient psychologiquement mieux, peut-être parce que la façon de réprimer ce type d'agissements était plus directe. Aujourd'hui, en raison de l'idée qu'ils se font de leur mission, ils ne supportent plus ce genre de contraintes et ont beaucoup de mal à être confrontés au risque. L'évolution du nombre des déments en détention augmente très sensiblement le niveau de risque. Il n'y a plus de règles en prison, du moins, celles que les détenus et le personnel de surveillance respectaient de façon générale il y a quelques années. » (M. Philippe Maître, chef de l'Inspection des services pénitentiaires)

Il en résulte pour les surveillants et, à titre principal, les jeunes surveillants, une grande frustration dans la façon d'appréhender leur métier ; refusant de n'être que de simples porte-clés, ils préfèrent gérer la détention par l'instauration du dialogue et de rapports établis sur la responsabilité de chacun. Ce souhait se heurte cependant rapidement aux conditions matérielles de la détention, à l'attitude de plus en plus agressive des détenus et à l'incompréhension de certains collègues plus anciens.

Le manque de soutien hiérarchique ainsi que l'absence d'un cadre de travail pertinent ne font qu'accroître la démotivation.

b) Un isolement de plus en plus mal vécu

L'isolement des surveillants dans l'accomplissement de leurs missions est un véritable leitmotiv. Il s'agit d'abord véritablement d'un isolement géographique qui frappe lors des visites d'établissements pénitentiaires. La solitude du surveillant, enfermé dans un mirador, fait partie du quotidien de la vie pénitentiaire depuis de longues années. Mais il s'agit aussi d'une solitude vécue dans les ateliers, où le surveillant est seul pour garder parfois plus de cinq ateliers, dans les coursives ou les cours de promenade. Il y a, pour expliquer cette solitude, bien évidemment une question de sous-effectif ; mais tout visiteur peu habitué à la prison s'étonne à juste titre que le calme, dans un bâtiment de détention, repose en définitive sur la présence et la compétence d'un seul agent.

Cet isolement a eu, de plus, tendance à s'accroître avec la construction des établissements récents, dans lesquels, pour des raisons de sécurité et de coût, le facteur humain a été en partie remplacé par le facteur technique (Cf. supra).

▪ Cette solitude est aussi vécue comme une solitude hiérarchique, avec, au plus haut niveau, le sentiment de ne pas être suffisamment compris et défendu par leur ministre.

« Le personnel pénitentiaire souffre énormément des attaques, dont la presse se fait l'écho, émanant d'organisations professionnelles quelles qu'elles soient. Par exemple, on a entendu sur une chaîne de télévision, il y a peu de temps, des avocats traiter les surveillants d'assassins. Je trouve déplorable que notre ministère de tutelle ne réagisse pas devant de tels propos.

C'est au ministre de tutelle qu'il revient de défendre les fonctionnaires de son ministère quand ils sont mis en cause, surtout de cette manière. Ce sont des attaques sans fondement, diffamatoires et, parce qu'émanant d'un avocat qui rentre dans la prison, extrêmement graves. Le personnel pénitentiaire vit très mal le fait de ne pas être défendu par sa propre hiérarchie.

Il est évident dans ce contexte, que lorsque le ministre demande au personnel pénitentiaire d'appliquer les mesures qu'il vient de décider, le terrain d'exécution de la mesure n'est pas du tout fertile. Le personnel n'est pas prêt à faire des efforts lorsqu'ils sont demandés par une hiérarchie qui devrait le défendre, mais ne le fait pas. Ce comportement est très mal perçu par le personnel et crée une ambiance détestable. » (M. Yannick Gaillard, membre de l'Union syndicale pénitentiaire).

▪ Cette solitude est également une solitude ressentie vis-à-vis de l'encadrement : on l'a vu, le surveillant est en constant face-à-face avec le détenu, alors que le directeur passe, au mieux, une fois par jour dans les quartiers de détention. C'est au surveillant de gérer le quotidien des tensions, des agressions, sans que la pénibilité de cette tâche ne soit réellement reconnue :

« Les détenus ne veulent subir aucune contrainte en détention, sinon ils vont à l'affrontement. Dès lors qu'il y a affrontement et pour apaiser la détention, la direction préfère changer un agent de poste, voire le mettre dans un mirador, ou encore carrément le mettre dans un poste protégé. » (M. Norbert Claude, secrétaire général de l'Union syndicale pénitentiaire)

Sans même évoquer ces incidents, il semble évident que les compétences des surveillants, dans leur travail d'écoute et d'observation, ne sont pas suffisamment utilisées ou mises en valeur :

« Si les surveillants restent trop attachés actuellement à des questions d'horaires ou d'emplois du temps, cela est lié au fait qu'ils sont complètement instrumentalisés et qu'ils ne peuvent prendre aucune initiative. Or ces initiatives et ce travail seraient complémentaires de celui des conseillers d'insertion et de probation dans la mesure où ils pourraient s'intéresser à la situation des détenus et participer à la résolution d'un grand nombre de problèmes posés par l'incarcération. » (M. Michel Pouponnot, membre de l'Union générale des syndicats pénitentiaires CGT)

Ainsi, rares sont les établissements où les carnets d'observation, sur lesquels les surveillants inscrivent tout ce qui a trait à la vie en détention, continuent d'être tenus :

« Dans beaucoup d'établissements, les surveillants tiennent des carnets d'observation, que les procureurs ont le droit de consulter. Certains se les font systématiquement communiquer, les lisent, alors que d'autres ne les réclament pas. Dans certains établissements, les carnets d'observation sont tombés en désuétude parce que si le chef d'établissement ou sa hiérarchie intermédiaire ne les exploite pas et si, par ailleurs, les procureurs ne les demandent pas, le personnel ne ressent plus la nécessité de les tenir. Quand l'inspection des services pénitentiaires se rend en établissement, elle se fait automatiquement communiquer les carnets d'observations des surveillants et les suites qui ont pu être données aux observations, mais leur tenue est très inégale selon les établissements. » (Mme Martine Viallet, directrice de l'administration pénitentiaire)

C'est pourtant là, dans cette capacité d'observation, que se situent les conditions d'une revalorisation du métier pénitentiaire, en même temps qu'un facteur d'apaisement de la détention. Le projet d'exécution des peines, qui permet de réfléchir sur la durée de détention propre à chaque détenu, est un début de réponse qui permet également de mieux impliquer le surveillant.

La mise en _uvre d'un véritable travail en équipe doit également être considérée comme une nécessité. Cette question sera abordée ultérieurement.

▪ L'isolement professionnel est également un isolement psychologique, alors même que les conditions de travail sont pénibles et génératrices d'angoisse :

« En tant que psychiatre, j'évoquerai ensuite, au risque de vous surprendre, l'absence de travail de la part de tous ceux qui vivent en milieu pénitentiaire, notamment les directeurs, les gradés, les personnels de surveillance, sur la culpabilité ressentie par un adulte à enfermer quelqu'un. J'enseigne à l'école nationale de l'administration pénitentiaire depuis onze ans, je sais que ce travail n'est pas fait. Certes, il y a la caution de la décision d'un magistrat ; l'arrestation par les policiers est un acte ponctuel, les magistrats interviennent dans le procès pénal en bonne et due forme, mais après il y a des gens qui pendant cinq ans, dix ans, six mois sont chargés d'enfermer leur prochain. Or ce travail-là me semble totalement évacué. Il n'y a pas de formation à l'école et par la suite, il n'y a jamais de débat sur ce que représente pour un homme le fait d'enfermer un autre homme ou pour une femme d'enfermer une autre femme. Cela me semble être à l'origine de toute la difficulté des métiers des personnels de surveillance.

De plus, se pose la question de l'absence de la parole dans la culture pénitentiaire. Quand il se passe quelque chose de difficile dans un service hospitalier, on en parle. Comme dans beaucoup d'institutions, on organise une réunion de services, un briefing. Dans l'administration pénitentiaire, cela n'a pas lieu. Par exemple, après une pendaison, un surveillant dépend le détenu, rédige un rapport sur les circonstances et c'est tout. Ensuite, on n'en parle pas. Cela n'est pas prévu. Ce travail sur la culpabilité d'enfermer les autres est très important et concerne les personnels de direction comme ceux de la base. » (Docteur Betty Brahmy, chef du SMPR de Fleury-Mérogis)

La carence de l'accompagnement psychologique a souvent été dénoncée ; il n'y a effectivement qu'un psychologue par direction régionale ce qui apparaît nettement insuffisant.

La création de lieux d'écoute, hors hiérarchie, permettant aux personnels témoins ou victimes d'événements graves, tels qu'agression ou suicide, de s'exprimer, serait souhaitable.

▪ Il ne faut pas s'étonner, face à cet isolement profondément ressenti par l'ensemble des surveillants, que la question des passerelles vers d'autres professions ait été maintes fois évoquée.

Les perspectives de carrière des surveillants apparaissent effectivement peu motivantes :

« Notre carrière est effectivement rapidement bouchée : j'ai 35 ans, je suis premier surveillant, au mois d'août je serai en fin de carrière. Il y a de quoi être découragé ! Nous recrutons des jeunes diplômés - qui possèdent parfois un bac + 2, + 3, voire + 4 ou + 5 - qui ont envie de faire carrière dans l'administration pénitentiaire pour accompagner les détenus et être utiles à la société. Or le système administratif les décourage ; ils sont broyés dans la masse, par des notes, des appréciations données par des anciens qui ne comprennent pas la nouvelle génération de surveillants - qui a beaucoup plus de contacts avec les détenus. » (M. Jean-Luc Aubin, secrétaire général de l'UFAP)

L'ensemble de la profession réclame donc davantage de perméabilité entre les fonctions, et notamment entre le milieu fermé et le milieu ouvert.

« Il faut également réfléchir à décloisonner l'administration pénitentiaire vers le milieu ouvert, vers les SPIP - services pénitentiaires d'insertion et de probation - car le personnel pénitentiaire pourrait se charger du contrôle extérieur, sans pour autant investir le corps des socio-éducatifs. Il suffit de regarder le nombre de personnels pénitentiaires qui quittent la profession pour se rendre compte qu'il y a un malaise. » (M. Jean-Luc Aubin, secrétaire général de l'UFAP)

« Les centres pour peines aménagées permettraient aux personnels pénitentiaires de jouer un rôle de tuteur pour guider le détenu vers l'extérieur. Nous proposons, en effet, que nos missions aillent au-delà du milieu fermé car nous connaissons parfaitement les détenus et parce que cela permettrait de porter remède à la frustration des personnels pénitentiaires.

Les travailleurs sociaux ne peuvent, ni ne souhaitent, être les seuls à faire respecter le contrat en dehors de la prison. Ils ne souhaitent pas non plus s'occuper du bracelet électronique. Ils sont d'accord pour exercer un accompagnement social mais ne souhaitent pas aller au-delà. La réinsertion et la sécurité vont de pair. On refuse au personnel pénitentiaire une participation à ces missions. Il en résulte des frustrations. » (M. Serge Alberny, secrétaire général du syndicat national FO des personnels de surveillance).

Le décloisonnement mérite d'être étudié avec attention : il permettrait, en premier lieu, très certainement de crédibiliser aux yeux des magistrats, les solutions en milieu ouvert, alternatives à la détention. Il serait de plus le préalable à une mise en place d'un régime progressif, permettant de procéder à la libération du détenu par paliers successifs, avec des régimes de détention de plus en plus souples à l'instar de ce qui se pratique au Canada. Enfin, il responsabiliserait davantage le surveillant dans le processus d'insertion :

« Ces derniers, qui doivent garder les détenus, doivent aussi participer à leur réinsertion et devraient pouvoir connaître la situation du détenu une fois qu'il a recouvré la liberté. Notre travail est intéressant, nous sommes chargés d'établir des relations humaines avec les personnes incarcérées, mais nous ne sommes pas tenus informés des suites une fois ces personnes libérées. Dès lors, nous avons l'impression de travailler non pas avec des hommes mais sur un produit. » (M. Serge Alberny, secrétaire général du syndicat national pénitentiaire FO des personnels de surveillance)

Plus généralement, il est important de réfléchir à la mise en place de passerelles entre l'administration pénitentiaire et les autres administrations : l'expérience professionnelle qui caractérise les surveillants, avec la connaissance qu'ils ont de la délinquance, de la pratique et de la gestion de la détention, devrait être valorisée et mieux utilisée.

c) L'absence d'un cadre normatif adéquat

Le désarroi des surveillants est d'autant plus grand qu'ils ne disposent pas d'un cadre normatif incontestable pouvant servir de référence quotidienne à leur exercice professionnel.

Ils se trouvent dès lors constamment contraints de gérer le conflit entre l'application des normes et les réalités quotidiennes de la détention :

« Nous craignons qu'il y ait un décalage entre la norme et la réalité. Toutes les lois ne peuvent pas s'appliquer à la Santé, du fait de l'insalubrité de l'établissement ; la loi Evin sur le tabac, par exemple, ne peut pas être appliquée dans les établissements pénitentiaires - qui sont pourtant des établissements publics -, et les détenus non-fumeurs côtoient donc les fumeurs. Or un détenu qui aura connaissance de cette loi - et donc de ses droits - pourra exiger son application ; l'administration pénitentiaire sera sanctionnée et par conséquent le surveillant concerné également.

Un grand nombre de nos collègues sont déjà poursuivis pour non-application de règlements suite à des plaintes de détenus. Or nous ne les supportons plus. Nous souhaitons que soit établie une présomption d'innocence ; il faut que l'on reconnaisse que le personnel pénitentiaire ne peut pas appliquer la législation du fait de la vétusté des établissements. Ce manque de moyens ne permet pas à la norme de s'appliquer.

Quand un détenu arrive à la Santé, le surveillant, qui est le seul à prendre des décisions puisqu'il y a un manque de gradés important dans les établissements, affecte le détenu où il peut, en essayant de tenir compte de ses affinités, de son origine raciale, etc. » (M. Jean-Luc Aubin, secrétaire général de l'UFAP)

Les surveillants se trouvent ainsi démunis de repères face à des pratiques essentielles de leur métier ; la frontière entre ce qui relève de leurs obligations professionnelles et ce qui paraît être, aux yeux de l'opinion publique, un abus de position dominante est souvent ténue :

« La réalité des règles est une des questions importantes. Certaines règles ne sont en réalité pas applicables ou alors dans des conditions extrêmement difficiles. Cela pose un problème quotidien aux personnels pénitentiaires : soit, ils appliquent la règle et il y a des incidents ; soit, ils ne l'appliquent pas, et ils ont ou auraient affaire à l'inspection. Le type même de cette règle est la fouille intégrale. Telle qu'elle est enseignée et pratiquée, elle est, sur un plan strictement moral, évidemment dégradante. Elle consiste à être nu, à s'agenouiller, à tousser, à subir des inspections extrêmement minutieuses, ce qui, vous l'imaginez, n'est absolument pas agréable. Les détenus protestent, créent des incidents et les surveillants, plus ou moins démunis, reculent progressivement. Je ne suis pas sûr - disant cela, vous me comprendrez à demi-mot - que ces fouilles soient systématiquement réalisées comme elles le devraient. Faut-il un jour prendre le risque de les supprimer au prix de la sécurité des surveillants ou faut-il les valider, les encadrer très strictement et les faire subir aux détenus ? C'est un point de vue qui dépasse très largement le personnel pénitentiaire, c'est presque un point de vue de société :continue-t-on à tolérer de telles pratiques ou y oblige-t-on ? Il en va de cette règle comme d'un grand nombre de règles de sécurité. » (M. Philippe Maître, chef de l'Inspection des services pénitentiaires)

Les personnels pénitentiaires réclament donc un cadre référentiel pratique qui permettrait de mieux gérer leurs droits et devoirs ; le statut spécial mis en place par l'ordonnance du 6 avril 1958, précisé par le décret du 21 novembre 1966, n'apparaît pas être un cadre pertinent à cet effet ; ce statut qui, en contrepartie d'obligations et sujétions spécifiques, accorde des droits et avantages, paraît beaucoup trop général pour l'exercice d'une pratique quotidienne. Il est de plus fortement contesté, notamment en raison de l'interdiction du droit de grève et du renforcement du devoir de réserve qu'il instaure.

Consciente de la nécessité de mieux encadrer le personnel surveillant dans ses missions quotidiennes, l'administration pénitentiaire a procédé à une véritable réflexion sur la carrière de surveillant ; elle s'est d'abord dotée d'un référentiel des métiers et de la formation qui va permettre une clarification des missions de chaque agent.

Ce référentiel permet en théorie de mieux décrire les emplois et leurs contributions aux missions de service public et de mettre en place la gestion prévisionnelle qualitative et quantitative des ressources humaines. La mise en pratique de ce référentiel paraît cependant beaucoup plus incertaine : fourni aux établissements sans méthodologie pour son usage, cet outil reste pour l'instant encore totalement sous-utilisé.

Avec plus de succès, l'administration a rédigé ou procédé à la mise à jour d'un mémento sur les droits et obligations des personnels pénitentiaires ainsi qu'un mémento du surveillant. Le premier reprend, sous forme de rubriques thématiques, la réglementation générale applicable à tous les fonctionnaires et celle, spécifique, qui découle du statut spécial. Le second rappelle les bases fondamentales de la réglementation pénitentiaire et vise à aider le surveillant à mieux remplir ses fonctions de sécurité et d'observation. Il lui permet ainsi de répondre aux questions les plus courantes des détenus.

Parallèlement à ces aspects pratiques, l'administration s'est également livrée, en concertation avec les syndicats, à une réflexion sur la déontologie du métier de fonctionnaire pénitentiaire.

Un projet de code de déontologie pénitentiaire est actuellement à l'étude ; déjà présenté à la commission consultative des droits de l'homme, il sera bientôt soumis pour examen au Conseil d'Etat. Ce projet semble toutefois contesté, non pas tant sur le fond des principes qu'il énonce, mais sur son caractère directement applicable en détention ; trop général, il se résumerait davantage à une succession de bonnes résolutions qu'à un manuel pratique.

Enfin, il faut se féliciter que la loi portant création d'une commission nationale de déontologie de la sécurité ait finalement inclus, dans son champ de compétences, le personnel pénitentiaire ; la commission est une autorité administrative indépendante chargée de veiller au respect de la déontologie dans les services et organismes, aussi bien publics que privés, exerçant des activités de sécurité en France. Le personnel pénitentiaire était, dans le projet du gouvernement, exclu du contrôle de cette commission ; les syndicats rencontrés se sont tous félicités que, finalement, les agents pénitentiaires aient été reconnus, à parité avec les forces de police, comme exerçant une fonction de sécurité.

La réflexion sur le métier de surveillant doit être poursuivie en impliquant l'ensemble des intervenants de l'administration pénitentiaire. Surtout, leur action doit pouvoir s'appuyer sur une définition précise de ce que doivent être les missions de l'administration pénitentiaire et s'accompagner également, de façon plus large, d'une réflexion sur le sens de la peine. Cette réflexion a également été un thème de travail de la commission d'enquête : nous aurons l'occasion d'y revenir.

Face à l'enjeu que constitue la transformation des métiers, de véritables plans de formation et d'accompagnement des personnels doivent être mis en place. Ils sont la condition d'une bonne compréhension et de la bonne mise en _uvre des réformes.

3) Le rôle de l'encadrement à redéfinir

On peut souligner d'emblée que les membres de la commission ont été frappés par la qualité de certains des directeurs d'établissement rencontrés au cours des visites. Lors de son audition devant la commission. Jacques Lerouge notait également : « J'ai travaillé dans trente-sept établissements pénitentiaires, j'ai trente-cinq ans de recul. J'ai donc connu à leur début une grosse partie des personnels d'encadrement de l'administration pénitentiaire. La chance de cette administration, c'est d'avoir en son sein une poignée de femmes et d'hommes passionnés par leur travail. Sinon, il y a belle lurette que tout aurait explosé. »

L'accueil des parlementaires dans les établissements pénitentiaires a révélé une grande attente de la part des directeurs d'établissement, désireux de faire connaître leur métier et de rompre un isolement souvent pesant, compte tenu de leurs responsabilités :

« Se demander quelle est la journée d'un directeur de prison, n'est pas la bonne question, car nous vivons au rythme de la prison 24 heures sur 24.

Ce qui me frappe, après 20 ans de carrière, c'est de voir à quel point les personnels, les détenus, les autorités extérieures - et même nos familles - identifient le directeur à la prison elle-même. Nous vivons depuis quelque temps en dehors des murs, mais tellement près que finalement cela n'a rien changé. Peut-être est-ce une nécessité.

Il n'y a pas de rupture entre notre vie professionnelle et notre vie privée. L'institution est pesante et nous le ressentons ainsi. Avant hier encore, un surveillant m'a téléphoné à mon domicile à 23 heures pour me parler de ses problèmes familiaux et de son divorce.

Le directeur de prison peut être comparé à un commandant de navire : non seulement il ordonne l'exécution des tâches et fait appliquer la réglementation, mais il doit être présent à chaque coup dur, car on se tournera vers lui et il est le responsable. C'est ce qui fait la difficulté, mais aussi l'intérêt du métier. C'est sur le directeur que va peser l'entière responsabilité d'une décision ou d'une erreur.

Au quotidien, un directeur de prison est entouré d'adjoints, de personnel d'encadrement qui vont se charger de toute une partie du travail. Le personnel est de mieux en mieux recruté, formé et plus performant, ce qui nous facilite la tâche. Néanmoins, cette responsabilité quotidienne est lourde, car nous ne connaissons jamais de rupture avec l'institution - combien de fois avons-nous été rappelés pendant nos congés ! » (M. Pierre Raffin, membre du syndicat national FO des personnels de direction)

L'image du commandant de navire a souvent été utilisée lors des visites pour illustrer la fonction de directeur d'établissement ; elle traduit à la fois les responsabilités assignées au directeur ainsi que la solitude dans laquelle ils les exercent.

Les responsabilités sont d'abord liées à la mission de garde assignée aux établissements pénitentiaires ; l'article D.265 du code de procédure pénale précise à cet effet que le chef d'établissement doit veiller à une stricte application des instructions relatives au maintien de l'ordre et de la sécurité ; « A ce titre, il est disciplinairement responsable des incidents ou des évasions imputables à sa négligence ou à l'inobservation des règlements, indépendamment des procédures disciplinaires susceptibles d'être engagées contre d'autres membres du personnel. »

La sécurité est donc la première des préoccupations des directeurs ; concrètement, le rôle du chef d'établissement est d'abord une fonction de contrôle et de vérification afin de s'assurer que les textes et les consignes sont bien appliqués. Mais la fonction ne saurait se limiter au contrôle ; le directeur a également un rôle d'animation d'équipe, comme l'a souligné M. Jean-Louis Daumas, directeur du centre de détention de Caen : « Mais il nous incombe surtout une fonction d'animation. A mon sens, le directeur d'une prison est quelqu'un qui doit avoir une grande capacité à animer et à laisser vivre professionnellement les personnels en leur donnant une réelle autonomie, quelle que soit la taille de l'établissement car cette mission peut s'exercer selon des modalités très différentes. »

L'équilibre entre le contrôle et l'animation est difficile à établir ; la personnalité du directeur, comme ont pu le montrer les rencontres effectuées dans les établissements, paraît déterminante à cet égard : le climat d'une détention repose en effet beaucoup sur ses méthodes de travail, sa faculté à répartir sa charge de travail entre la gestion du personnel et l'écoute des détenus. Le système actuel est en effet très hiérarchisé et beaucoup de questions liées au quotidien de la détention ne semblent pouvoir être réglées que par le directeur. C'est au directeur qu'il revient en définitive de fixer les normes de la détention, les règles de discipline et leur marge de tolérance. Il en résulte - cela a déjà été dit - une grande diversité dans la gestion des établissements, qui s'appuie sur l'absence d'une norme de gestion claire et incontestable. Ce qui est permis, toléré dans un établissement par un directeur ne le sera pas dans un autre ; la consommation de drogue ou les relations intimes au parloir sont à cet égard des exemples frappants de la marge de man_uvre du directeur. Il ne s'agit pas, en disant cela, d'affirmer que des directeurs autorisent ouvertement la consommation de drogue ou les relations sexuelles ; il s'agit simplement de constater que certains directeurs font de la répression de ces comportements une priorité et d'autres non.

Plus généralement, « la prison reflète la personnalité de son patron. Si vous faites quelque chose une année et que le patron change, dans la plupart des cas tout est à refaire. » (M. Jacques Lerouge)

La diversité des modes de gestion peut être très perturbante pour les surveillants comme pour les détenus ; elle est d'autant plus accentuée qu'il existe un fort turn-over des personnels de direction. La stabilisation des équipes dirigeantes devrait pourtant être une priorité, afin de pouvoir apporter un minimum de continuité dans la gestion des équipes et le partenariat avec les intervenants extérieurs.

Les responsabilités qui s'attachent à la fonction du directeur sont donc impressionnantes et ont de plus tendance à s'alourdir au détriment des relations que le chef d'établissement doit entretenir avec les détenus, ce que les directeurs reçus par la commission ont déploré : « J'ai le sentiment qu'assurant les fonctions de sous-directrice, je disposais de plus de temps à consacrer à la détention qu'aujourd'hui en qualité de chef d'établissement. Je le vis comme une frustration compte tenu d'un emploi du temps de plus en plus encombré par des tracas administratifs, des réunions ou des problèmes, parfois éloignés de la vie quotidienne en détention. » (Mme Valérie Decroix, directrice de la centrale d'Ensisheim)

Il serait néanmoins erroné de présenter le directeur comme tout puissant dans son établissement. La gestion au quotidien d'un établissement est le résultat de compromis entre demandes du personnel surveillant, les revendications des détenus et la puissance tutélaire de la direction régionale.

« La profession subit aujourd'hui tellement de pressions qu'elle s'autocensure.

Nous faisons un métier dans lequel le prosélytisme syndical de la base est relativement fort et écouté. La CGT, FO et l'UFAP sont des syndicats forts et souvent le directeur est seul. Il doit faire machine arrière face aux intérêts politiques qui nous sont imposés. Notre crédibilité en est souvent affectée. » (M. Michel Beuzon, secrétaire général du syndicat national pénitentiaire FO des personnels de direction)

Lors des visites d'établissements, beaucoup de directeurs se sont plaints de la toute puissance des syndicats dans leur établissement et de leur résistance à tout changement dans l'organisation du travail.

De même, les relations des directeurs avec leur hiérarchie régionale ne sont pas toujours faciles, comme l'a exposé M. Jean-Louis Daumas : « Les relations avec la hiérarchie régionale vont du pire au meilleur. Je dois dire que j'ai surtout connu le pire, c'est-à-dire un contrôle pesant, tatillon, par des personnes qui furent souvent de bons chefs d'établissements, mais qui n'ont absolument pas les qualités requises pour être des « managers » régionaux, c'est-à-dire des personnes qui mettent en _uvre des politiques publiques à un échelon déconcentré régional. J'ai rarement connu le meilleur et souvent le pire, sous forme de pressions, par exemple, lorsque l'on est confronté à l'événement. C'est peu le cas actuellement à Caen, mais j'y ai été confronté lorsque j'ai dirigé une maison d'arrêt urbaine terrible, celle de Loos-lèz-Lille :le pire est le rôle éminemment réactif de l'échelon régional dès lors que le drame se produit en prison. On presse alors l'établissement pour se dédouaner auprès de l'administration centrale. J'en garde un assez mauvais souvenir. »

L'administration pénitentiaire semble consciente de ces difficultés, même si sa directrice, en affirmant devant la commission d'enquête qu'elle manquait de directeurs de qualité, n'a pas contribué à redonner confiance en soi à la profession.

L'administration a ainsi mis en place une réflexion sur la prospective du métier de chef d'établissement et sur l'organisation des équipes de direction, avec notamment la création d'une fonction systématique de gestion des ressources humaines ; elle lance également une expérience de « coaching » des chefs d'établissement par un tiers pour remédier à leur isolement.

L'administration a, dans le même mouvement, cherché à améliorer la condition des chefs de service pénitentiaire : ce corps de catégorie B, créé en 1993, occupe des fonctions d'encadrement en détention, consistant à diriger l'équipe des premiers surveillants et surveillants, des fonctions de chef de détention, dans lesquelles ils se voient confier la responsabilité de l'activité, stricto sensu, des fonctions d'adjoint au chef d'établissement et des fonctions de chefs d'établissement dans les petits établissements de moins de 200 places.

Malgré ces responsabilités importantes, il existe un décalage entre les moyens accordés aux directeurs d'établissement et ceux accordés aux chefs de service pénitentiaire dans l'accomplissement de leurs missions :

« Les chefs de service pénitentiaire de première classe et les chefs de service en général - auparavant surveillants-chefs et chefs de maisons d'arrêt - constituent l'une des catégories les plus dévalorisées. Ces chefs de service, issus du personnel de surveillance, dirigent des établissements pénitentiaires. Un chef de service de première classe peut diriger un établissement comptant un maximum de deux cents places, ce qui peut signifier trois cent cinquante ou quatre cents détenus. Il le dirige avec des moyens largement inférieurs à ceux d'un personnel de direction qui est entouré d'un staff, comprenant un économe, un greffier, un ou plusieurs adjoints.

Le chef de service pénitentiaire a les mêmes responsabilités qu'un directeur et un déroulement de carrière qui est celui d'un fonctionnaire de catégorie B, ce qui ne correspond pas du tout aux responsabilités exercées. C'est la catégorie sur laquelle il faudrait faire porter les efforts car la majorité des établissements pénitentiaires sont dirigés par des chefs de service pénitentiaire issus du personnel de surveillance. » (M. Désiré Derensy, membre de l'Union générale des syndicats pénitentiaires CGT)

La première mesure a été de renforcer les effectifs d'encadrement dans les petits établissements ; l'évaluation des besoins a fait état, pour créer dans chaque établissement une équipe de direction composée de deux personnels, d'un manque d'effectifs évalués à trente agents. Vingt emplois ont été pourvus par la loi de finances pour 2000 ; dix seront demandés pour le projet de loi de finances 2001.

Une réforme du statut de chef de service pénitentiaire est également en cours afin de mieux prendre en considération le rôle d'encadrement essentiel qu'ils jouent dans les établissements pénitentiaires. Passant par une revalorisation du traitement, le coût de la réforme est estimé à 27,6 millions de francs, avec une provision d'un million de francs inscrite en loi de finances pour 2000.

Au-delà de ces réformes ponctuelles, il conviendrait de procéder à une réflexion plus générale sur le métier de directeur d'établissement et sur les modalités de gestion des établissements pénitentiaires. Le rapport remis par la commission présidée par M. Guy Canivet au garde des sceaux soulevait la question d'une responsabilisation accrue des directeurs d'établissement en contrepartie d'un développement des procédures de contrôle.

Les directeurs ont, on vient de le voir, un rôle fondamental d'impulsion et de mobilisation dans leur établissement. Il leur revient de réfléchir au développement d'une gestion plus collective de la détention reposant sur une implication accrue du personnel surveillant :

« On a d'ailleurs fait croire aux surveillants que le métier qu'ils allaient faire n'est pas celui qu'ils font, en leur parlant d'observation, de participation au traitement des détenus, etc. C'est pourquoi nous disons qu'un changement est nécessaire. Il faut une équipe de travail constituée d'un travailleur social et d'un gradé qui encadre une équipe de surveillants qui sera en charge d'une partie de la détention. Pourquoi, dans les établissements qui sont ouverts, où les détenus peuvent librement se déplacer, avoir un surveillant à chaque étage ? Il vaudrait mieux mettre en place une équipe qui étudie si tel détenu peut passer à la phase supérieure, et qui puisse intervenir ensemble quand un problème surgit. Il y a souvent des accidents, parce que le surveillant intervient seul. Le fait de travailler en équipe, non seulement d'étudier un dossier mais aussi d'échanger des informations, serait un progrès considérable. Pour préparer les commissions d'application des peines, on demande l'avis du gradé qui recueille des fiches, remplies ou non, forme son opinion et propose tel ou tel pour la réduction de peine. Le service social fait la même chose de son côté. Le chef d'établissement propose et le juge décide. Si les quatre intervenants ont des avis divergents, le gradé va trancher de façon subjective selon ses propres critères, sans qu'aucune discussion n'ait été possible.

Il est indispensable de travailler en équipe dans les établissements pénitentiaires. Il faut valoriser le travail des personnels de surveillance et non pas que ces personnels soient uniquement là pour faire de l'hôtellerie et régler les incidents. Il faut prendre l'avis de l'équipe de surveillants et qu'elle soit informée des suites. Si un rapport disciplinaire a été dressé, il faut lui indiquer ce qu'il est advenu et pourquoi.

A quoi peut servir aujourd'hui qu'un surveillant siège au sein de la commission d'application des peines ? Il n'est qu'un alibi. Il ne connaît pas tous les détenus, et l'avis qu'il peut avoir, en fonction du dossier, n'est pas un avis fondé. Il vaudrait mieux disposer de l'avis de l'équipe de surveillants, rapporté par le gradé. En appliquant cette manière de travailler, les choses pourraient se passer complètement différemment. Les surveillants se sentiraient sécurisés et interviendraient dans leur travail. Pourquoi ne pas tenir une réunion de trente minutes, chaque jour, pour faire le point ? Dans la situation actuelle, on pourrait remplacer le surveillant par un robot. » (M. Désiré Derensy, membre de l'union générale des syndicats pénitentiaires CGT)

De telles méthodes de travail sont déjà mises en place dans certains établissements ; le projet d'exécution des peines, avec le suivi des détenus par une équipe surveillante constitue un début de responsabilisation de l'ensemble des intervenants en prison. Cette réflexion doit s'accompagner d'une réflexion plus large sur la communication de l'information entre les différents niveaux d'administration et sur la gestion globale.

B.─ UN CADRE DE GESTION À RÉORGANISER

Une administration opaque, ne sachant pas communiquer, toujours à la remorque des autres administrations de l'Etat et en particulier de celles mettant en _uvre les politiques de sécurité publique... le discours sur l'administration pénitentiaire est souvent stigmatisant voire misérabiliste.

Il s'agit pourtant d'une administration qui a connu des évolutions considérables en quelques années. Celles-ci ne sont pas achevées. Il est vrai que les cloisonnements sont nombreux et la communication difficile à faire entrer dans les m_urs.

1) L'incapacité à communiquer

« Les personnels pénitentiaires se plaignent à juste titre de la mauvaise diffusion de l'information et de l'insuffisance de la concertation.

En outre, l'opacité de l'administration pénitentiaire vis-à-vis de l'extérieur est une des causes de la difficulté pour cette institution d'être reconnue à sa juste place par la société. Il ne sert à rien de se plaindre des médias. Tant qu'une institution ne fait que réagir à la demande, le plus souvent à la suite d'incidents, elle ne peut évidemment faire passer aucun message valorisant pour elle-même et ses personnels. Une institution comme l'administration pénitentiaire se doit de produire une communication positive régulière. Ce sera la seule façon de changer progressivement son image. »

Ce constat dressé par M. Gilbert Bonnemaison en 1989 reste largement valide.

a) Les cloisonnements de l'administration

Coexistent, au sein de l'administration pénitentiaire, différentes entités : entité centrale, entités régionales et locales, qui ne marchent pas forcément d'un même pas.

Il en résulte un décalage, très fortement ressenti, entre les politiques définies par l'administration centrale et leur application sur le terrain.

« Ce décalage va croissant. En effet, on constate un fossé de plus en plus large entre les différents niveaux d'administration, aussi bien sur le fond - la philosophie des réformes, le sens que l'on veut donner à la peine et à la prison - que sur la forme - la méthode, la manière technocratique de les présenter - en oubliant d'ailleurs souvent le corps des surveillants, qui constitue pourtant le personnel le plus important parce que le plus nombreux et situé véritablement au c_ur de la détention, ainsi que les moyens humains nécessaires à la mise en _uvre des réformes. L'administration centrale semble éloignée du terrain qu'elle ne connaît pas forcément bien ; les directions régionales sont si grandes qu'elles ne peuvent parvenir à impulser toutes les réformes et souvent se cantonnent à jouer un rôle de « petit télégraphiste » ou de boîte aux lettres pour la transmission des directives vers les établissements ; enfin, les établissements où les équipes de direction, quand elles sont au complet et qu'il existe une notion d'équipe de direction, ce qui est rarissime, doivent, le plus souvent, gérer toutes les réformes, parfois contradictoires, sans que soient donnés véritablement des contrats d'objectifs à atteindre. » (M. Louis Leblay, directeur du centre pénitentiaire de Nantes, CFDT-justice)

Ce constat pose la question de l'organisation administrative et des modes de gestion des établissements (Cf. 2)

Il traduit aussi l'absence de prise en compte du vécu professionnel de ceux qui, à toutes les étapes de la hiérarchie, font, tous les jours, fonctionner les établissements.

« Notre vécu professionnel n'est, à aucun moment, hormis en tant que syndicaliste, pris en compte.

C'est un véritable problème au vu de la comparaison que l'on peut faire avec d'autres institutions ou ministères. Ce vécu professionnel est aussi un vécu de citoyen, au c_ur de la conception qu'on se fait de la vie. En effet, lorsqu'on est confronté au phénomène de l'incarcération, des prisons et des libertés, on est forcément confronté à l'essentiel de ce qui fait la vie. » (M. Pierre Duflot, adjoint au directeur régional des services pénitentiaires de Lille et membre du syndicat CFDT-justice)

L'intérêt qu'il y aurait à mutualiser les multiples expériences développées par les établissements (organisation de l'accueil des détenus, points d'accès au droit, soutien au personnel après le suicide d'un détenu...) est apparu avec constance dans les contacts établis lors des visites d'établissement. Le désir de connaître et de profiter des innovations est réel, la somme des expériences accumulées est considérable.

Ce capital n'est pas exploité comme il le devrait. La non-association des personnels à la conception des nouveaux établissements est à ce titre symptomatique. Pas plus que le personnel médical pour les unités de consultation installées dans les établissements, les surveillants et leur hiérarchie n'ont leur mot à dire, au-delà des consultations des syndicats représentatifs.

Il n'est pas inutile de rappeler que le rapport Bonnemaison préconisait, avant chaque projet de restructuration ou de construction neuve, la mise en place, au niveau local, d'un groupe consultatif ad hoc rassemblant des personnels de tous corps et de tous grades, chargés de donner un avis sur les projets, de suivre l'évolution des chantiers et de remettre un rapport final après l'achèvement des travaux. « Cela évitera peut-être à terme les défauts majeurs que l'on constate encore aujourd'hui dans la réalisation des établissements neufs ou dans les travaux d'adaptation. »

L'administration centrale fonctionne, au contraire, par des procédures très formelles de remontée de l'information, procédures très centrées d'ailleurs sur les problèmes de sécurité ou d'équipement.

Aux demandes d'éléments d'information sur les établissements pénitentiaires formulées par les parlementaires, dans l'objectif de disposer d'un dossier établissement par établissement, des fiches signalétiques par établissement ¹⁴ ont été envoyées à la commission.

La directrice de l'administration pénitentiaire a indiqué que, au-delà de ces fiches, « ...pour beaucoup d'établissements, nous disposons d'un dossier technique, il s'agit de dossiers de travail, énormes et non synthétiques. Nous disposons de dossiers synthétiques seulement pour certains établissements. En général, ils se trouvent plutôt dans les directions régionales, qui gèrent les crédits de gros entretien des établissements.

Une base de données est en cours de constitution à la délégation générale pour le programme pluriannuel d'équipement du ministère de la Justice, qui construit à la fois les établissements pénitentiaires neufs et les tribunaux, pour constituer une base de données des établissements neufs. Nous avons une base de données très technique et sophistiquée. Les établissements anciens n'y figurent pas encore. »

La procédure de remontée des informations relatives aux incidents reflète assez bien le fonctionnement fortement hiérarchisé de cette administration, à la fois peu informée et tatillonne.

« La gestion des incidents relève en premier lieu de la responsabilité du chef d'établissement. [...] Pour la remontée des informations, en revanche, la prégnance de la hiérarchie est plus forte :tout incident donne lieu à une remontée d'informations vers la direction régionale qui, elle-même, transmet à la direction centrale. La remontée n'est immédiate vers l'administration centrale que pour les incidents les plus graves. Nous avons fixé par écrit une procédure de remontée de l'information, que je pourrai vous adresser, pour les incidents sur lesquels nous voulons être informés rapidement. Personnellement, j'interviens peu sur les incidents. Je sais que certains de mes prédécesseurs intervenaient davantage sur la gestion directe de l'incident au moment même où il se produisait alors que j'estime que nous sommes loin et donc moins bien placés pour agir. Au surplus, il faut responsabiliser l'échelon de proximité qui a en main l'ensemble des données pour agir. En revanche, j'analyse les incidents importants et lorsque j'estime que l'un d'entre eux traduit un dysfonctionnement, je demande un compte-rendu plus détaillé et, le cas échéant, j'envoie l'inspection de l'administration pénitentiaire. » (Mme Martine Viallet, directrice de l'administration pénitentiaire)

Le manque d'information est manifeste lorsque l'on parle d'évaluation des actions. La carence la plus critiquable concerne l'absence d'évaluation récente de la récidive par le ministère de la Justice.

La dernière étude sur ce sujet porte sur les sortants de prison de 1982 - il y a donc vingt ans - initialement condamnés à trois ans et plus. Un examen a été effectué ultérieurement, en 1988, sur le casier judiciaire ¹⁵.

Comment, dans ces conditions, élaborer des outils d'insertion, fixer des modalités de prise en charge, mobiliser les personnels qui se plaignent tous de l'absence de retour d'information sur les personnes dont ils ont eu la charge, une fois celles-ci libérées ? Ils investissent finalement à fonds perdus, sans savoir ce qu'il advient des actions qu'on leur demande d'entreprendre.

De même, l'analyse du bilan des établissements du programme 13 000 apparaît aussi parcellaire, alors que paradoxalement, des indicateurs ont été élaborés pour suivre les marchés de fonctionnement et que la connaissance qu'a l'administration de ces établissements est plutôt meilleure que celle qu'elle peut avoir du parc classique.

Seules existent deux études réalisées dans la perspective du renouvellement des contrats de fonctionnement : l'une portant sur les aspects immobiliers et de gestion, l'autre sur l'organisation du système de soins.

Dans le cadre de la réorganisation de l'administration centrale à laquelle il vient d'être procédé, un nouveau bureau a été créé au sein de la sous-direction de l'organisation et du fonctionnement des services déconcentrés : chargé du contrôle de gestion et du suivi des politiques afin d'évaluer les dossiers budgétaires de l'année pour chaque direction régionale, il pourra également effectuer des audits sur les établissements ou sur des dossiers transversaux. Cette réorganisation devrait permettre un meilleur suivi.

Au moins sur les deux points évoqués, la récidive et les établissements 13 000, la nécessité d'évaluations poussées et régulières est incontournable.

b) Des relations conflictuelles avec l'extérieur

Il faut, au préalable, souligner que démentant la critique traditionnelle d'opacité de l'administration pénitentiaire, les personnels, les chefs d'établissement, les syndicats ont parfaitement compris et soutenu l'enjeu que constituaient pour leur métier et pour la prison, les travaux de la commission d'enquête. Pas une fois, un député n'a rencontré d'obstacles dans les visites auxquelles il a procédé. Au contraire, elles ont été une occasion précieuse de contact, d'analyse des difficultés et de recueil des propositions.

On peut toutefois s'étonner que l'administration centrale ait jugé bon de faire transiter par son intermédiaire le questionnaire écrit adressé aux chefs d'établissement et parfois, comme cela a été relevé, ici ou là, de demander la rectification de certaines mentions. Sans doute, ne faut-il y voir que le symptôme d'un long passé de repli sur soi et de méfiance ...

L'enjeu d'une relation normalisée avec l'extérieur est clair. L'article 53 de la recommandation du Conseil de l'Europe sur les nouvelles règles pénitentiaires précise que : « L'administration pénitentiaire doit estimer que l'une de ses tâches majeures est de tenir l'opinion publique constamment informée du rôle joué par le système pénitentiaire et du travail accompli par son personnel, de manière à mieux faire comprendre au public l'importance de leur contribution à la société. »

L'administration pénitentiaire française se situe très en retrait de cet objectif, dont la nécessité est par ailleurs affichée. Cet état de fait est manifeste au vu des outils de communication dont elle dispose.

« Nous disposons d'un service de relations extérieures, le service de communication et de relations internationales, qui travaille en liaison étroite avec le service d'information et de communication de l'ensemble du ministère. C'est un tout petit service qui, paradoxalement, compte peu de spécialistes en communication mais essentiellement des personnes performantes sur les supports, c'est-à-dire pour la réalisation de documents, moins sur leur contenu. C'est l'une de mes préoccupations et je suis actuellement en train de modifier le service de la communication. Ce n'est pas la première chose que j'ai faite en arrivant, mais cela me semble absolument nécessaire. Certes, nous disposons de bons documents, mais cela ne suffit pas pour bien communiquer.

Dans les régions, il existe un petit service chargé de la communication, dont l'efficacité est très variable selon les régions.

Au niveau des établissements, personne n'est spécifiquement chargé de la communication. C'est l'un des problèmes de l'organisation des équipes de direction et plus généralement de la gestion des établissements. Il est souhaitable, qu'au sein de chaque établissement, une personne soit spécifiquement chargée de la communication. C'est le cas dans les très gros établissements de la région parisienne, mais pas dans la plupart des établissements. Notre communication repose essentiellement sur les talents individuels des personnes. » (Mme Martine Viallet, directrice de l'administration pénitentiaire)

L'administration pénitentiaire pèche particulièrement dans ses relations avec les familles de détenus. Dès lors que se produit une crise, la difficulté de communication va être exacerbée.

Le message passe souvent mal, que ce soit l'information relative à l'incarcération elle-même ou bien celle sur l'état de santé du détenu par exemple, et ceci est très mal vécu par les proches déjà confrontés à la séparation, à la perte éventuelle d'un revenu... Les familles ne sont pas toujours informées de la mise en détention. Le même problème existe pour les transferts.

Et quand il y a eu un décès en prison, bien souvent c'est face à un mur, « mur de justice et d'injustice » que les proches ont le sentiment d'être placés.

« J'ai perdu mon petit frère qui était mineur. Il a été placé au mitard pour une peine de vingt jours, ce qui est inadmissible s'agissant d'un gosse de dix-sept ans. Bien que l'essentiel ne soit pas là, ces enfants sont entrés en prison pour des délits mineurs, même s'ils n'en restent pas moins des délits. Ils sont là pour payer, à aucun moment pour se retrouver victimes. Notre famille était déjà victime par le simple fait d'être pour la première fois confrontée à la prison : aucun membre de ma famille ni aucun de mes proches n'a connu le milieu carcéral. En ce sens, nous étions déjà en quelque sorte victimes. En aucun cas, nous n'imaginions avoir à faire face à un décès, d'autant qu'un mineur de dix-sept ans n'a rien à faire dans un quartier disciplinaire. » [...]

En cas de suicide en prison et dès lors que la personne ne décède pas, qu'elle est transportée aux urgences, en réanimation, il y a systématiquement des policiers devant l'entrée - c'est un petit peu le monde à l'envers : ce sont des CRS. Ils prennent sur eux de laisser passer certains membres de la famille, à savoir les frères et s_urs. Parfois, au prétexte qu'ils n'ont pas de permis de visite, ils n'ont pas accès au lit. Alors que les médecins sont catégoriques sur la mort prochaine, l'entrée dans la chambre est soumise au bon vouloir des CRS. Ils nous expliquent bien qu'ils n'ont pas le droit de nous laisser entrer. Que je sache, le directeur a le pouvoir de lever l'écrou ou d'accorder les permis de visite.

Dans mon cas particulier, le directeur de la prison a refusé des permis de visite aux frères et s_urs, ce qui peut engendrer de la paranoïa et quelque virulence dans nos propos, comme vous l'avez constaté. Il conviendrait que les procédures soient respectées avant de chercher à les modifier. » (M. Akim Bouafia, association de familles en lutte contre l'insécurité et les décès en détention - FLIDD)

Il est clair qu'en ce domaine, les silences sont très mal perçus et l'administration pénitentiaire a un important effort à faire pour que le manque de transparence ne génère pas la suspicion.

c) Une concertation hésitante

Le bilan des progrès de la concertation est très contrasté. Au niveau des établissements, en particulier, ses résultats sont très inégaux. Or nombre de revendications nationales résultent en fait de tensions non résolues au plan local.

Des progrès ont été accomplis en termes d'outils de concertation. En 1991, ont été créés les comités techniques paritaires (CTP) déconcentrés au niveau des régions, qui ont d'ailleurs connu des débuts difficiles.

Depuis 1992, des comités d'hygiène et de sécurité spéciaux (par établissement) se mettent progressivement en place.

Les plus gros établissements ont d'abord été concernés (13 établissements de plus de 300 agents). L'extension aux établissements de plus de 50 agents a été décidée par un arrêté de 1998. Celle-ci est en train de s'opérer. A la fin de l'année, 94 établissements d'au moins 50 agents en seront dotés.

Elle suppose toutefois que les mesures d'accompagnement - emplois ACMO (agents chargés de la mise en _uvre), aménagements de locaux, formation du personnel - soient effectives.

Par contre, le devenir des conseils d'établissements - organes de concertation non paritaires et dépourvus de droit de vote - a été remis en cause. Ces conseils avaient été créés dans l'objectif d'instaurer un dialogue social hors des normes institutionnelles classiques, dans le but de prévenir et d'apaiser les conflits sociaux potentiels au plus près du terrain. La prévention des conflits est apparue d'autant plus nécessaire que la cessation collective du travail est prohibée, en application du statut spécial.

Un arrêt du Conseil d'Etat du 20 septembre 1999 a annulé ce dispositif pour défaut de base légale.

Ces instances avaient soulevé des hostilités syndicales et le poids syndical est un élément incontournable de l'administration pénitentiaire. La demande réside dans la mise en place de véritables comités techniques paritaires locaux.

Les conseils d'établissement présentaient, à tout le moins, le mérite de susciter, à période régulière, l'instauration du dialogue dans l'ensemble des établissements, donc de l'améliorer là où celui-ci faisait particulièrement défaut et de le détacher de l'événement ailleurs.

L'objectif demeure pertinent. La concertation doit pouvoir reposer sur un support légal, quelle qu'en soit la forme, pour servir d'outil au dialogue sur l'organisation et le fonctionnement des services, les aménagements des locaux, les conditions de travail, la formation... et parvenir, à terme, à des évolutions réelles en matière d'organisation du travail.

2) Une action entravée

a) Des directions régionales impuissantes

Le territoire métropolitain est divisé en neuf régions pénitentiaires (Bordeaux, Dijon, Lille, Lyon, Marseille, Paris, Rennes, Strasbourg, Toulouse), à chacune desquelles correspond une direction régionale. Il s'y ajoute une mission de l'Outre-mer dont l'éloignement est vivement ressenti, puisque son siège est implanté à Juvisy.

Malgré l'augmentation de la population pénale, celle des personnels pénitentiaires et la multiplication des partenaires, les directions régionales ne sont toujours qu'au nombre de neuf. Les ressorts des directions régionales n'ont pas changé, chaque région pénitentiaire recouvre plusieurs régions administratives. Elles sont aujourd'hui dans l'incapacité de remplir leur rôle.

« Ce sont par ailleurs les dernières administrations régionales à assurer à la fois la représentation, l'animation, le contrôle, mais également la gestion des structures locales. Je rappelle que les factures d'épicerie des maisons d'arrêt de Montargis, Tours ou Blois sont traitées à la direction régionale !...

A Paris, la direction régionale gère en direct 25 établissements, 14 SPIP ¹⁶, et si l'on ajoute la dizaine de cadres travaillant à la direction régionale, cela fait au total une cinquantaine d'interlocuteurs directs. Les partenaires, au surplus, souhaitent toujours rencontrer le directeur régional. Ainsi en 1987, à Lille, je passais dans chaque établissement trois fois par an pour des visites qui duraient la journée. Aujourd'hui, à Paris, je ne passe plus qu'une fois dans chaque établissement. » (M. Jean-Marc Chauvet, directeur régional des services pénitentiaires de Paris)

En effet, les directions régionales gèrent entièrement les crédits des établissements pénitentiaires à budget non autonome (123 établissements sur 186), les projets étant soumis à contrôle et autorisation du directeur régional.

Outre la déresponsabilisation des chefs d'établissements et la lourdeur comptable qui en découle, compte tenu des effectifs réduits des directions régionales, cette tâche s'effectue nécessairement au détriment des autres. Chaque direction régionale dispose de 100 à 120 personnes, environ, y compris les équipes informatique.

Or : « Les directions régionales ont un rôle important dans l'impulsion et la mise en _uvre des réformes... Leur dimension et les insuffisances observées parfois dans les organigrammes font qu'elles ne peuvent pas forcément remplir toutes les missions qui leur sont dévolues. » (M. Louis Leblay, directeur du centre pénitentiaire de Nantes, CFDT-justice)

Outre le fait que la taille des régions pénitentiaires est excessive, leur découpage géographique ne correspond à aucun autre : « Que ce soit l'administration pénitentiaire, la protection judiciaire de la jeunesse ou le service judiciaire, chacune de ces directions a un découpage géographique spécifique, ces trois découpages géographiques étant eux-mêmes différents du découpage administratif. Ceci fait que nous avons quatre découpages géographiques qui se superposent. » (Mme Frédérique Barrault, secrétaire générale adjointe du syndicat CFDT-justice)

Un redécoupage et une démultiplication des régions pénitentiaires apparaissent donc comme une étape indispensable. Il ne faudrait pas cependant que cette réforme soit bloquée par le projet de refonte de la carte judiciaire, véritable serpent de mer.

La capacité d'action des directions régionales dépend aussi des pouvoirs que l'on veut bien leur confier. L'administration pénitentiaire a engagé un mouvement de déconcentration qui ne fait que renforcer l'enjeu du découpage régional si l'on veut qu'il soit efficace.

b) Une déconcentration qui marque le pas

Depuis 1990, la direction de l'administration pénitentiaire s'est engagée dans une action de déconcentration progressive en matière budgétaire, puis en matière de gestion (gestion des ressources humaines, de la formation continue et du dialogue social).

Ce mouvement est aujourd'hui interrompu alors que la réorganisation de l'administration centrale opérée en 1998, fait en principe de la direction régionale l'échelon relais sur l'ensemble des questions d'ordre opérationnel et de gestion.

« S'agissant de la déconcentration, l'administration pénitentiaire a opéré une pause en 1999 et la poursuivra en 2000. Il est en effet difficile de mener plusieurs réformes de structures ou d'organisation en même temps, sauf à courir à l'échec. Nous avons réformé l'administration centrale en 1998, créé en 1999 les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP). Nous aurons, en 2000, à négocier sur les 35 heures et l'organisation du travail. Nous ne pouvons pas, en même temps, engager une nouvelle étape de déconcentration. » (Mme Martine Viallet, directrice de l'administration pénitentiaire)

En fait, pour les directeurs d'établissements : « On a déconcentré aux directions régionales un certain nombre de problèmes plutôt que de leur donner un véritable pouvoir décentralisé. Les directions régionales sont un intermédiaire obligé, mais n'ont pas les moyens de répondre concrètement à notre attente, notamment en matière de gestion des effectifs. Elles ne peuvent que jouer le rôle de courroie de transmission et de mise en exergue de nos problèmes. » (M. Georges Vin, directeur des Baumettes)

Comme le souligne le syndicat CFDT-justice : « Les directions régionales n'agissent qu'à la marge, en termes financiers et de moyens humains. Il faudrait une véritable vision régionale d'équipe, tant pour les établissements que pour l'administration centrale ou régionale, afin d'impulser un certain nombre de réflexions. Venant de terminer six mois d'intérim, il me semble que c'est une réelle vision de l'organisation de l'ensemble des établissements qu'il faut impulser à ces niveaux hiérarchiques. Sinon, on se heurte à des blocages, individuels ou collectifs, et on n'avance pas sur la mise en place de l'ensemble des politiques. » (M. Pierre Duflot)

La question de la poursuite de la déconcentration, au regard des moyens humains, est clairement posée. La gestion de la région pénitentiaire de Lille qui recouvre deux régions administratives, quatre cours d'appel, quatorze départements et compte 6 200 fonctionnaires et 11 000 détenus, repose sur une dizaine de personnels de catégorie A. Le même problème se pose pour la déconcentration au niveau des établissements.

A ce propos, souligne le rapport de gestion 1998 de l'administration pénitentiaire, « L'imprécision des tableaux relatifs au paiement des indemnités pour les personnels occupés à cette tâche, ne permet pas encore d'identifier le coût en moyens humains de la déconcentration. »

Son fonctionnement concret est en réalité éminemment dépendant des moyens des directions, mais aussi de la conception qu'elles ont de leur mission. Celle-ci est laissée aux appréciations locales. La directrice de l'administration pénitentiaire le reconnaît d'ailleurs : « Nous avons déconcentré aux directeurs régionaux, non seulement des pouvoirs de gestion et d'affectation, mais aussi l'animation des chefs d'établissement. La pratique des directeurs régionaux varie : certains laissent leurs chefs d'établissement très autonomes contrairement à d'autres. Cela ne dépend pas uniquement de la qualité intrinsèque de tel ou tel chef d'établissement, mais surtout du mode de gestion des directeurs régionaux. Certains sont plutôt des gestionnaires et donc interviennent peu sur la détention ; d'autres, au contraire, sont moins administratifs et interviennent très fortement auprès de leurs chefs d'établissement. »

Confier aux directions régionales une véritable mission d'animation, de conseil et de contrôle plutôt que de gestion suppose aussi une évolution des modes de fonctionnement des établissements.

c) Une condition préalable : des établissements autonomes porteurs d'un projet

▪ Le projet d'établissement permet de réunir les volontés et les compétences autours d'objectifs affichés et régulièrement évalués.

La définition d'un tel projet d'établissement, servant de support aux établissements pour asseoir leurs missions, définir leurs objectifs en permettant l'association des personnels fait encore largement défaut.

Le rapport remis par M. Guy Canivet à la garde des sceaux sur le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires en a souligné la nécessité : « Par ailleurs, les directeurs d'établissement doivent être en mesure d'élaborer et de conduire les politiques sur l'exécution desquelles ils seront contrôlés, de fixer aux personnels les objectifs à atteindre et, à cette fin, de nouer un dialogue social au niveau de l'établissement dans le cadre de projets de service, susceptibles de mobiliser les énergies et porteurs de la plus grande transparence utile au contrôle. »

Actuellement, la remise d'une simple lettre de mission fixant des objectifs lorsqu'un directeur est affecté dans un établissement, n'est même pas effectuée par toutes les directions régionales.

Au lieu de se fonder sur un projet, les critères d'évaluation de l'activité des chefs d'établissement restent essentiellement centrés sur des impératifs de sécurité. Il n'y a pas réellement d'évaluation, par rapport à des objectifs d'insertion, de mise en place d'activités... alors que justement leur organisation suppose « une prise de risque » qui donnera lieu à sanction le cas échéant.

Des progrès sont toutefois mis en avant.

« En ce qui concerne les projets d'établissement, la situation s'est considérablement améliorée. Tous les ans, nous pouvons formuler un certain nombre de demandes par l'intermédiaire des programmes régionaux, mais aussi des budgets complémentaires qui constituent un plus par rapport au budget de fonctionnement. C'est par ce biais que nous pouvons faire porter l'accent sur des actions de prévention de la santé, sur des dispositifs de formation professionnelle ou bien visant à une meilleure hygiène. C'est ainsi que nous pouvons avoir une action personnelle, localisée et individualisée. » (M. Georges Vin, directeur des Baumettes)

Cependant, une nouvelle fois, les situations régionales sont très variables.

« La répartition sur la base du critère des journées de détention n'est pas satisfaisante. Mais il existe, selon l'échelon régional avec lequel on travaille, une possibilité de négociation et de contractualisation sur des projets. Là aussi, le pire et le meilleur se côtoient. Soit la règle mathématique absurde de la « journée de détention » prévaut et empêche toute marge de man_uvre. Soit la possibilité d'une conférence budgétaire régionale est ouverte, qui donne lieu à la présentation d'un projet et à une négociation avec le directeur régional avec explication du projet. C'est une bonne chose. » (M. Jean-Louis Daumas, directeur du centre de détention de Caen)

▪ Monsieur Gilbert Bonnemaison préconisait, en 1989, la création d'établissements autonomes.

« L'importance des tâches d'intendance assumées par les établissements pénitentiaires (alimentation et entretien des détenus, mais aussi maintenance du parc immobilier), la diversité des missions qu'ils assurent en vue, notamment, de l'insertion des personnes incarcérées (liaisons avec le privé pour le travail, action conjuguées avec d'autres administrations de l'Etat et des collectivités locales dans les domaines de l'enseignement, de la santé, de la culture...), les contraintes liées à la gestion des biens et ressources pécuniaires des détenus et l'imbrication de ressources publiques et privées dans les flux de trésorerie, constituent autant d'éléments justifiant une réelle autonomie de gestion. » (Rapport sur la modernisation du service public pénitentiaire)

La loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire a fourni le moyen d'une véritable déconcentration en permettant que les établissements pénitentiaires soient érigés en établissements publics administratifs nationaux. Dotés de la personnalité morale et de l'autonomie comptable, ils seraient dirigés par un conseil d'administration.

Cette possibilité n'a jamais été utilisée. L'administration pénitentiaire considère que la structure d'établissement public serait trop lourde pour la plupart des établissements auxquels elle n'apporterait pas d'amélioration mais entraînerait des charges administratives supplémentaires.

Le choix a été fait de développer des modes de gestion plus autonomes, dans le cadre des structures actuelles. Les établissements dénommés « autonomes » peuvent bénéficier d'une plus grande autonomie comptable et de la possibilité de globaliser les dépenses. Seul aujourd'hui, un tiers des établissements bénéficie de ce statut (63 établissements parmi les plus grands).

Les établissements à budget non autonome, comme le soulignait M. Gilbert Bonnemaison, ne maîtrisent aucun moyen d'action, ni en termes de fonctionnement ni d'équipement. « La lourdeur comptable qui en résulte confine à l'absurde, dans la mesure où elle est largement incomprise de ceux qui l'utilisent et où elle induit des lenteurs dommageables dans la mise en place des crédits. »

Il est vrai que cela suppose que des postes d'agents comptables soient créés et effectivement pourvus ! Mais les chefs d'établissement doivent pouvoir être dotés d'une marge de man_uvre assortie des contrôles nécessaires. D'ailleurs, le rapport remis par M. Guy Canivet en souligne la nécessité : « Il est à craindre que le contrôle extérieur ne puisse avoir l'efficacité recherchée, en l'état des moyens budgétaires, de la gestion mise en _uvre et de la faible latitude laissée aux responsables d'établissements. »

▪ Il est, en tout cas, un objectif qu'une simple déconcentration comptable ne saurait remplir, c'est celui de l'indispensable association de ceux qui, extérieurs à la prison, doivent pourtant en tenir compte dans leur action.

L'opacité, éternellement dénoncée, de la prison peut se lire à front renversé. Les difficultés de mobilisation par les établissements pénitentiaires de ceux qui sont leurs partenaires naturels sont quotidiennes, la prison n'étant presque jamais une priorité de l'action de ces derniers.

L'exercice formel de la commission de surveillance, malgré son élargissement à de nouveaux intervenants (gendarmerie, directions départementales de la jeunesse et des sports, de la sécurité publique et le cas échéant de la protection judiciaire de la jeunesse) ne saurait remplir ce rôle.

La mise en place d'établissements publics offrirait la possibilité de réunir dans un conseil d'administration les responsables d'autres administrations de l'Etat, les magistrats, les représentants des personnels, les élus locaux...

Les enjeux sont là : institutionnaliser le dialogue avec les personnels, donner des marges de man_uvre financières, responsabiliser les équipes et faire participer des personnes extérieures à la gestion des établissements.

La question de la transformation des établissements pénitentiaires en établissements publics doit être reposée, en concertation avec les personnels. La définition de véritables projets d'établissement est, en tout état de cause, un préalable indispensable à la remobilisation autour d'objectifs définis en concertation.

III.- REPENSER LA PLACE ET LA MISSION DE LA PRISON

A.- L'EXIGENCE D'UNE RÉFLEXION SUR L'INCARCÉRATION

1.- Repenser la peine

a) la complexité de la peine

Le sens à donner à la peine, à ce qu'on voudrait qu'elle soit, se trouve au c_ur de la problématique sur l'univers pénitentiaire ; c'est cette question, et la réponse qu'on lui apporte, qui va déterminer le regard du citoyen sur la prison, le regard du détenu sur son temps de détention et le regard du personnel pénitentiaire sur les missions qui lui incombent.

Il faut préciser en premier lieu que la sanction et l'enfermement sont deux notions qui ne se recouvrent pas: il peut y avoir sanction sans enfermement avec le prononcé d'amendes ou de mesures alternatives à l'incarcération et également, avec l'exemple de la détention provisoire, enfermement sans le prononcé de sanction. En s'interrogeant sur la signification de l'enfermement, on ne cherche pas à dénigrer le rôle de la sanction, indispensable à la recherche de la cohésion sociale ; il s'agit plutôt de s'interroger sur la place de l'enfermement dans l'échelle actuelle des sanctions en rendant plus crédibles aux yeux des citoyens, des magistrats et également du législateur les peines si improprement appelées « peines de substitution ».

Au-delà de cette précision, il s'agit de savoir ce que l'on attend du prononcé d'une peine afin de pouvoir justifier de l'enfermement.

La question fondamentale qui se pose lorsque l'on réfléchit au sens de la peine est de savoir si l'on doit punir un acte ou une personne. De la réponse qui sera donnée, dépend la question de l'utilité de la prison et du temps de la détention car punir un acte implique que l'on sanctionne le fait par l'expiation ou la rétribution. Ce rétributivisme classique, prôné notamment par Kant ¹⁷, exige en définitive, dans un raisonnement rigoureux, la réhabilitation de la loi du talion et la peine de mort.

Punir un homme, c'est considérer qu'on peut le corriger, le normaliser ou le réinsérer ; c'est également considérer, vis-à-vis du monde extérieur, qu'il faut dissuader les éventuels criminels et protéger la société.

Les deux conceptions s'opposent radicalement dans leur rapport au temps, alors même que celui-ci est une donnée fondamentale lorsqu'il s'agit de réfléchir à l'institution carcérale.

Les partisans de la punition de l'acte considèrent celui-ci comme absolument déterminant. Dans la gestion du temps de la détention, la recherche d'une juste mesure entre l'acte et la peine conditionne le temps de la sanction. Le temps de la sanction écoulé, l'individu aura réglé ses dettes envers la société.

En revanche, les partisans de la punition de l'homme considèrent l'acte délictueux ou criminel comme un fait échu sur lequel on ne peut et on ne doit pas revenir. La sanction doit être résolument tournée vers l'avenir. La question essentielle n'est plus de punir, mais de sanctionner pour que le criminel ne recommence pas.

Ces deux conceptions rejoignent finalement les termes de la controverse entre Tocqueville ¹⁸ et Lucas ¹⁹ partis étudier le système pénitentiaire américain au XIXème siècle : pour Tocqueville, la transformation des individus n'est qu'un objectif secondaire face à la souffrance qui doit être infligée dans une perspective rétributiviste et dissuasive. Pour Lucas, l'amendement de l'individu doit être le principe d'un enfermement fondé sur une discipline rigoureuse qui récompense les progrès et la bonne conduite.

Le problème que pose le sens de la peine est qu'elle a toujours combiné les deux conceptions de la punition. Aucune peine n'est prononcée dans l'indifférence du fait criminel ; aucune peine n'est appliquée sans une visée téléologique d'amendement et de récidive. La peine est un concept complexe qui échappe à toute classification systématique. Tout au plus est-il possible de distinguer une philosophie dominante dans un système pénal. Ainsi, le système en vigueur dans de nombreux états américains est visiblement fondé sur une conception de punition de l'acte sans considération de l'individu. Outre la peine de mort qui constitue le sommet d'une telle conception, des juridictions pénales disposent également de « guidelines » qui codifient très précisément les sanctions, et instituent une tarification très rigoureuse dont il est extrêmement difficile de s'écarter. La personnalité de l'auteur de l'infraction, son contexte familial, le contexte social, économique et culturel ne sont absolument pas, ou très peu pris en compte.

A l'opposé, la réforme de la politique pénale, dite réforme « Amor » mise en place en France en 1945 prônait la nécessité pour la peine de participer à la « réformation » du délinquant. Elle affirme ainsi dans son premier principe que « la peine privative de liberté a pour but essentiel l'amendement et le reclassement du condamné ». C'est en réadaptant l'individu que l'on assure la protection de la société et que l'on prévient la récidive.

Le Canada a clairement opté pour cette conception. L'article 3 de la loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition de 1992, définit ainsi la mission du système correctionnel (le terme est d'ailleurs significatif comparé à notre système dit « pénitentiaire ») : « Le système correctionnel vise à contribuer au maintien d'une société juste, vivant en paix et en sécurité, d'une part, en assurant l'exécution des peines par des mesures de garde et de surveillance sécuritaires et humaines, et d'autre part, en aidant au moyen de programmes appropriés, dans les pénitenciers ou dans la collectivité, à la réadaptation des délinquants et à leur réinsertion sociale à titre de citoyens respectueux des lois. »

Le système français actuel n'a pas véritablement tranché en faveur de l'une ou l'autre conception ; il faut déplorer que le débat sur le sens de la peine ne soit pas un enjeu du débat politique. L'administration pénitentiaire se trouve dès lors obligée de gérer un système sans pouvoir s'appuyer sur une véritable définition de ses missions.

b) la peine, moyen de réparation pour les victimes et de protection de la société

Il s'agit ici de réaffirmer la mission de la prison comme moyen de neutraliser le délinquant. Il y a vis-à-vis de la victime un devoir de réparation et vis-à-vis de la société un devoir de protection. La réflexion sur la prison doit nécessairement prendre en compte ces deux missions et ne jamais oublier l'impératif de sécurité qui s'y attache. La dangerosité est une réalité du monde carcéral et les visites des membres de la commission d'enquête dans les établissements pénitentiaires ont permis d'appréhender le climat parfois pesant, tendu de la détention. Un excès d'angélisme serait aussitôt taxé de laxisme ; mal comprise par l'opinion, cette attitude ne pourrait de plus que rendre la mission de l'administration pénitentiaire plus difficile encore.

La prise en compte de la douleur des victimes ou des familles des victimes doit être prioritaire dans la réflexion sur la sanction et dans les décisions des magistrats. Elles doivent être informées des décisions prises par le juge d'application des peines à l'égard de l'auteur de l'infraction.

Il serait également erroné de faire du détenu une victime, victime de sa condition sociale, victime de sa détention. Si l'on veut responsabiliser le délinquant pour le préparer à sa future réinsertion, il faut nécessairement le placer lui-même en position d'assumer sa propre responsabilité vis-à-vis de son acte. Faire du détenu une victime ne peut qu'obérer sa capacité à s'amender.

c) Le sens de la peine, enjeu fondamental du débat démocratique et politique

Au-delà de l'impératif de neutralisation, il faut être conscient que la question du sens de la peine et des réponses qu'on lui apporte traduisent les valeurs fondamentales d'une société. Dès lors, cette question ne doit pas uniquement se penser en termes de réponse à apporter à la victime ou de sanction du condamné ; elle doit intégrer l'ensemble du corps social en reflétant un consensus minimal.

Qu'en est-il aujourd'hui du sens de la peine dans l'opinion publique ? L'opinion paraît en appeler aujourd'hui à des sanctions toujours plus sévères, à la fois contre les « incivilités » quotidiennes et contre les « délinquants sexuels » considérés comme les auteurs des infractions les plus monstrueuses. Les dispositions législatives traduisent cette demande de fermeté en instaurant des peines toujours plus longues et des périodes de sûreté pendant lesquelles il ne peut y avoir d'aménagement de peine, pouvant aller jusqu'à trente ans. En l'occurrence, le législateur n'a fait qu'adapter les textes à une demande de sécurité accrue de l'opinion publique dans un contexte de crise économique et sociale.

Comme l'a observé M. Robert Badinter lors de son audition durant la commission d'enquête :

« La question de la responsabilité du législateur dans l'allongement des peines ne peut être mise en cause pour les raisons que je viens d'évoquer : alors qu'en décembre 1981, nous nous situions à un étiage d'environ 29 000 détenus, en 1986 il était passé à 41 000. A l'époque, le nouveau code pénal n'était pas encore voté. J'ai présidé le comité qui l'a élaboré ; le projet fut déposé en janvier 1986 ; il a été élaboré au cours de la législature entre 1990 et 1992 pour entrer en vigueur en 1993. Il serait donc singulier d'attribuer au code pénal les phénomènes d'inflation dans les prisons auxquels nous avons assisté sans discontinuer [...] »

« Que ce soit du côté des tribunaux correctionnels ou des cours d'assises, la durée des peines prononcées n'a cessé de s'allonger. Cela ne signifie pas que le plafond est toujours atteint, mais qu'une tension sociale appelle à la répression, caractéristique d'époques de crise économique.

J'évoquais le fait que le nombre le plus bas de détenus se situait immédiatement après la guerre de 1914. Entre 1904 et 1912, la France se porte extrêmement bien et les mécanismes d'insertion sociale et d'intégration fonctionnent que ce soit les associations sportives, les syndicats, les associations d'aide aux étrangers ou les mouvements religieux. La famille est une institution encore très forte et je n'ai pas besoin de préciser ce qu'est l'armée républicaine ! C'est un élément insuffisamment pris en compte, mais qui joue en termes de prévention. Ce n'est pas dans les textes que vous trouverez la raison de l'inflation carcérale, mais dans la pratique. »

Cette demande de sécurité a conduit à placer la neutralisation du délinquant, pendant une période de plus en plus longue, comme mission prioritaire de l'administration pénitentiaire. Elle ne fait de la mission de réinsertion ou d'amendement qu'une question secondaire ; dès lors, le problème de la détention et de l'utilisation du temps de la détention n'est pas analysé ; de là s'ensuit l'idée que la prison est faite pour souffrir et qu'un prisonnier ne peut être mieux traité que n'importe quel individu vivant à l'extérieur. L'analyse de M. Robert Badinter devant la commission d'enquête est tout à fait éclairante sur le sujet :

« J'en arrive à ce qui domine, à mon sens, le problème. Une loi d'airain pèse sur la prison. Je l'ai appelée « loi d'airain », car je ne l'ai jamais vue démentie : vous ne pouvez pas, dans une société démocratique déterminée - je ne parle pas des prisons totalitaires, car l'idée même de respect de la dignité humaine n'existe pas - porter le niveau de la prison au-dessus du niveau de vie du travailleur le moins bien payé de cette société. Le corps social ne supporte pas que les détenus vivent mieux que la catégorie sociale la plus défavorisée de la société. En effectuant des voyages pénitentiaires, on constate que les pays où l'on trouve des prisons décentes sont des pays du nord de l'Europe, avec une très forte conscience sociale et un niveau d'égalité sociale très poussé, où les garanties données aux catégories sociales les moins favorisées de la société sont très élevées. Ce n'est pas sans raison si les meilleures prisons d'Europe se situent en Suède, en Hollande ou en Norvège : la loi d'airain fixe le niveau très au-dessus du nôtre ... »

« Dans la société française - et en général dans toutes les sociétés marquées par une empreinte profonde du catholicisme - prévaut l'idée que la prison est un lieu fait pour souffrir. Durkheim a écrit des pages admirables sur la peine il y a un siècle ; depuis, rien n'a été fait de mieux sur la peine que l'analyse de Durkheim ²⁰. Le crime, le délit grave, le délit tout court engendrent une réaction sociale, laquelle pour s'apaiser appelle une sorte de compensation sous la forme d'une souffrance de celui que l'on identifie comme l'auteur du trouble apporté à la collectivité. Une liaison s'est opérée entre prison et souffrance, car la prison est une peine et que la peine signifie douleur. Quand j'entends de grandes autorités déclarer que la prison n'est que la privation de liberté, je souris toujours intérieurement : d'une façon non dite mais ressentie, il en va différemment. La prison est un lieu de peine, ce n'est pas qu'un lieu de privation de liberté. Je rappelle ces réactions qui surgissent lors de grands progrès carcéraux : « Il n'y en a que pour eux », le quatre étoiles, la télévision et le reste ! La pédagogie a un rôle important mais elle est difficile à faire entendre. Il y a des périodes favorables et des périodes défavorables : périodes favorables quand survient, comme maintenant, une prise de conscience de la réalité des prisons. Ces périodes cessent par le jeu des circonstances ; que survienne une prise d'otage, qu'un gardien soit, hélas victime d'un grave attentat dans une prison et aussitôt le climat change. Il existe donc des moments pendant lesquels on peut agir. Je pense que nous sommes à l'un de ces moments, mais qu'il est à la merci d'un incident qui peut survenir à tout instant, car la prison est un monde de violence, d'épreuve de forces ; tout peut y advenir à tout moment ; c'est d'ailleurs ce qui fait la difficulté de la gestion des prisons par les services de l'administration pénitentiaire. »

Or l'abolition de la peine de mort en 1981 impose que l'on réfléchisse à la façon de punir les crimes les plus odieux et à ce que l'on attend de la prison. Priver quelqu'un de liberté à perpétuité, c'est le faire mourir lentement ; l'opposition de principe à la peine de mort implique au contraire que la société envisage à terme la réintégration de ceux qui semblent définitivement exclus par l'atrocité ou la répétition de leurs crimes.

« L'abolition de la peine de mort et les débats de qualité qui eurent lieu à l'époque ne permettent plus aujourd'hui de débattre des peines alternatives à la peine de mort. La mise en place de peines de sûreté pour les peines à temps prononcées depuis ou pour les réclusions criminelles à perpétuité n'a donné lieu qu'à très peu de réflexions. Il en a été singulièrement de même pour la mise en place d'une peine qui me paraît irréaliste : la peine incompressible de trente ans. A Ensisheim, cinq détenus sont condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité assortie de périodes de sûreté de trente ans. Je ne sais comment gérer ce désespoir ni comment les condamnés arrivent à survivre avec cette absence de perspective. Cet arsenal répressif mis en place vise, en réalité, plus ou moins une exclusion définitive. Ceci est suffisamment grave pour rendre nécessaire, à nouveau, une analyse des possibilités de faire valoir une évolution du comportement d'une personne condamnée, pour que cela puisse influer sur la perspective d'un projet de sortie et de l'accompagnement nécessaire. » (Mme Valérie Decroix, directrice de la maison centrale d'Ensisheim)

L'abolition de la peine de mort doit dès lors se traduire par une conception exigeante de la société envers le système pénitentiaire. Il serait profondément hypocrite d'abolir la peine de mort sans changer les conditions de détention, sans envisager la réintégration sociale et sans accepter aussi les risques sociaux que suppose cette réintégration.

Envoyer quelqu'un en prison est encore trop souvent perçu comme l'unique moyen de soulager la victime et d'apaiser le corps social. Tout se passe comme si l'on ne voulait pas savoir ce qui adviendra après, après la phase du procès, après la condamnation. La prison est conçue non pas comme un lieu où l'on va amender le délinquant, voire le guérir, mais comme un trou noir où l'on s'en débarrasse, un moment de non-vie. On rejoint ici actuellement la conception de la peine comme sanction d'un fait et non d'une personne.

La prison permet de reléguer le délinquant et elle occupe à cet égard dans l'imaginaire collectif les mêmes fonctions que la peine de galères sous l'Ancien régime ou de transportation au XIXème siècle : on ne sait pas le réintégrer. M. Nicolas Frize, responsable de la commission prison de la Ligue des droits de l'Homme, a posé la question en ces termes devant la commission d'enquête :

« Indépendamment de son aspect symbolique, il faut s'interroger sur le sens de cette durée. Quel est le sens de la peine ? Je propose de mener une action positive pendant une durée plus courte. Si on ne fait rien faire aux détenus et si on les « casse », il faut recourir à des peines de quarante ans. Je me demande même si on ne devrait pas alors les laisser en prison toute leur vie, car il serait préférable qu'ils ne sortent pas. Mais si on entreprend une action positive, la détention peut être plus courte. Il faudrait d'ailleurs que les peines soient plus courtes, car plus elles durent et plus ce que l'on fait de bien se détruit de lui-même, par la déstructuration de l'individu. Je vous renvoie à des études réalisées par des psychanalystes qui indiquent qu'après onze ans de détention, les séquelles sont irréversibles. Je pense profondément qu'il faut cesser de condamner à de longues peines sans contenu. Il faut donner du contenu à la peine et en diminuer la durée.

M. Renaud Donnedieu de Vabres : Pensez-vous que l'on peut être suffisamment optimiste sur la qualité de votre travail, que je ne remets évidemment pas en cause, pour que l'on puisse entrer dans cette logique de raccourcissement de certaines peines lorsqu'il s'agit de cas particulièrement graves ?

M. Nicolas Frize : Lorsqu'une personne reste vingt ans en prison, on peut penser que pendant ce laps de temps la société est protégée quitte à ce que la personne, soit détruite. Mais cette personne sortira. Indépendamment de l'indignité dont vous êtes l'auteur en la détruisant, il faut savoir que cette personne, lorsqu'elle sort, est très hautement déconstruite et qu'alors la société court des risques très importants. Que faut-il faire dans les prisons pour qu'elles nous garantissent, d'autant qu'elles coûtent fort cher, des résultats tangibles en matière de restructuration et de réparation des personnes ? On constatera, alors, que l'on n'a pas besoin de longues peines d'autant que l'action engagée sera contradictoire avec la destruction que celle-ci entraîne. »

M. Ivan Zakine, membre du Comité européen pour la prévention de la torture a resitué cette exigence de réintégration du condamné, et des conséquences qu'elle implique pour les conditions de détention, dans sa perspective historique :

« La prison est une notion relativement moderne dans notre société. En effet, c'est la révolution de 1789 qui a fait de la prison un mode d'exécution des peines ; elle ne servait auparavant qu'à la détention provisoire et à la rétention des dettiers, c'est-à-dire ceux qui ne payaient pas leurs dettes. A partir de ce moment-là, une nation, une société a l'obligation de respecter un minimum de règles à l'égard de l'homme ou la femme placé en prison, puisque, par hypothèse, on a décidé que ces personnes réintégreraient au bout d'un certain temps la communauté nationale, ce qui n'était pas la conception de la transportation. Il faut réaliser qu'une telle décision a un coût ; une prison et des places de prison sont plus coûteuses qu'un banc sur une galère qui vogue sur l'océan ou, comme on disait à l'époque « un hamac en Nouvelle-Calédonie ».

Définir le sens de la peine, réfléchir à ce que l'on veut que soit la prison implique un effort de pédagogie ; il semble nécessaire dans cette optique que le débat démocratique puisse avoir lieu, loin de toutes contingences liées à telle ou telle affaire et dépouillé de toute démagogie. Il faut dans ce contexte que le Parlement se saisisse du sujet ; comme on le verra, l'administration pénitentiaire est aujourd'hui régie par le décret, la circulaire et les notes de service. Il est indispensable que la politique réinvestisse le champ du sens de la peine et des missions attribuées à la prison. Faute de quoi, la technique et l'administratif se substitueront au débat démocratique et relégueront la question de la prison à des impératifs de coût et de gestion.

d) Le sens de la peine, enjeu fondamental pour le détenu

La question du sens de la peine est absolument fondamentale pour le détenu. Les visites effectuées par les membres des commissions d'enquête dans les maisons centrales ou les centres de détention nationaux ont permis de constater le désarroi face à la longueur des peines. Il est indispensable que le détenu comprenne pourquoi il est là ; sans la réponse à cette question, il ne peut envisager d'amendement et encore moins de réinsertion.

Ce qui fait qu'un condamné s'engage vraiment dans une réflexion sur le rapport à la loi dépend de conditions multiples et complexes. En premier lieu, il ne peut y avoir d'adhésion à la peine que s'il y a eu adhésion au procès. Comme l'a dit Me Teitgen, bâtonnier de l'Ordre des avocats à la Cour d'appel de Paris :

« Il faut également comprendre que l'exemplarité de la peine, c'est aussi l'exemplarité du procès. Si aujourd'hui vous allez dans les juridictions correctionnelles parisiennes, vous constaterez qu'il n'y a plus d'exemplarité du procès et qu'il ne peut plus y en avoir.

Les rôles sont surchargés ; le rôle de la 23e chambre - qui est une juridiction de comparution immédiate - compte une soixantaine d'affaires par jour. Une juridiction correctionnelle de droit commun va traiter dix ou quinze affaires par jour ; en conséquence la personne qui comparaît devant le juge vit son procès comme quelque chose d'assez banal ; la procédure va très vite et cela devient incompréhensible pour la personne poursuivie.

On se rend compte, finalement, qu'il y a peu d'exemplarité du procès parce qu'il y a une banalisation, les magistrats n'ayant pas le temps d'organiser un procès qui constituerait un rappel à la loi. »

S'il n'y a pas exemplarité du procès, la sanction risque d'être mal comprise et être perçue comme arbitraire.

Cette conception de la peine implique également que soit limitée au maximum la détention provisoire. Celle-ci ne peut en aucun cas préparer le détenu à la réinsertion et à l'amendement. Dans une situation d'attente, le prévenu ne peut rien reconstruire. C'est ce qu'a observé M. Nicolas Frize dans son intervention :

« La situation des prévenus est ingérable, en ce sens qu'une personne exécute de fait une peine qui n'a pas été prononcée. Elle ne comprend donc plus ce qu'est la peine, mais elle est exposée comme victime. En attente d'être jugée, elle est déjà victime. Dès lors, elle est incapable d'assurer la responsabilité de son délit, d'accompagner l'instruction, c'est-à-dire d'adopter une position constructive avec le juge dans la découverte de la vérité. Elle est incapable d'assumer son acte, car elle est mise en opposition frontale et violente avec l'institution. Parce qu'elle est déjà considérée comme coupable, mais surtout, parce qu'elle n'est pas encore coupable, elle est victime. Avec les prévenus, il est impossible de gérer la peine ni de rien entreprendre, d'autant que les inscriptions scolaires, les formations professionnelles ou le travail ne sont pas possibles, puisque les détenus sont en situation d'attente et se rendent régulièrement à l'instruction. Tout ce que la prison génère comme ruptures est pour eux injuste et rien, par conséquent, ne peut se construire. Dès lors qu'ils sont condamnés, même pour de courtes peines, on peut dans les maisons d'arrêt, entreprendre quelque chose, car la peine a du sens. Elle a été prononcée et elle s'applique. »

La question du rapport à la peine et de sa signification pour le condamné se pose également dans le cas de courtes peines.

Effectuées dans des maisons d'arrêt trop souvent surpeuplées, dans des conditions de détention insupportables, ces peines ne peuvent être perçues comme un véritable rappel à la loi. Elles sont au contraire souvent vécues par une population jeune, déshéritée et entrée dans un cycle de délinquance, comme la confirmation et l'aboutissement d'un processus définitif d'exclusion de la société. Elles cassent le délinquant sans lui donner les clés de sa réinsertion. A la question de l'utilité des peines inférieures à six mois, M. Francis Teitgen a répondu de manière très symptomatique qu'elles servaient d'abord à rassurer la société ! Il a ajouté à ce sujet : « Les courtes peines d'emprisonnement n'ont aucun sens ; il n'y a pas de mécanisme de réinsertion possible dans des délais aussi courts, pas de pédagogie possible, pas de formation professionnelle possible. Par conséquent, ces courtes peines sont totalement inutiles. »

Enfin, et surtout, les conditions d'adhésion du condamné au système carcéral, conditions indispensables à une future réinsertion, ne sont remplies que si les conditions de détention sont dignes d'un état démocratique et conformes à un Etat de droit.

Il ne peut être exigé du détenu de respecter à sa sortie les règles de la société, si le fonctionnement de l'institution carcérale n'a pas lui-même respecté le détenu en tant que sujet de droit.

« Il faut convenir que, dès lors que la privation de liberté est un mode de sanction d'une infraction, il appartient à la nation d'améliorer les conditions de vie des détenus... Je dis qu'à tout le moins les conditions matérielles de vie dans la prison doivent être telles que celui qui en sortira inéluctablement, puisque telle est l'option prise, ne soit pas un révolté contre la société ; il ne faut pas que celui qui a connu la prison veuille faire payer le temps qu'il y a passé, au motif qu'il y a subi des conditions de vie indignes d'une société évoluée comme la nôtre. » (M. Ivan Zakine)

Pour réaliser cet objectif d'adhésion du condamné au système pénitentiaire, une définition claire des missions de l'administration pénitentiaire s'avère déterminante.

e) les missions de l'administration pénitentiaire

C'est la définition du sens de la peine et sa conception par l'opinion publique qui circonscrivent les missions de l'administration pénitentiaire. Le désarroi exprimé par le personnel de surveillance lors des visites d'établissements pénitentiaires traduit un manque de visibilité dans la définition de ces missions.

Ce personnel souffre d'une perception de la prison conçue désormais comme un lieu de relégation, lieu d'accueil ultime d'une population de plus en plus en rupture avec les règles de la société.

La prison comme l'aboutissement d'échecs successifs d'institutions comme la famille, l'éducation ou l'hôpital, est une réalité ; elle ne doit pas cependant être uniquement assimilée à ces échecs, faute de quoi elle ne peut que susciter le découragement. C'est pourquoi il est nécessaire de redéfinir par la loi les missions dévolues à l'administration pénitentiaire. La loi du 22 juin 1987 a fait une première tentative en énonçant, dans son article 1^er, que « le service public pénitentiaire participe à l'exécution des décisions et sanctions pénales et au maintien de la sécurité publique ; il favorise la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire ; il est organisé de manière à assurer l'individualisation des peines. »

Le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 20 janvier 1994, a précisé la hiérarchie de ces missions : « l'exécution des peines privatives de liberté en matière correctionnelle et criminelle a été conçue, non seulement pour protéger la société et assurer la punition du condamné, mais aussi pour favoriser l'amendement de celui-ci et préparer son éventuelle réinsertion. »

Alors qu'il existe en matière de sécurité une obligation de résultat, il ne semble y avoir qu'une obligation de moyens (« préparer l'éventuelle réinsertion ») pour la réinsertion.

En fait, la dichotomie entre mission de sécurité et mission d'insertion est beaucoup plus factice qu'il n'y paraît ; la garde du détenu sans l'objectif de le réinsérer induit la récidive.

Il faut dès lors redéfinir les missions de l'administration pénitentiaire pour lier de manière indissociable garde et insertion. Ce constat est partagé par l'ensemble des institutions et personnes intervenant en milieu pénitentiaire.

Reste, bien entendu, à la suite de la définition de ces missions, la question des moyens.

2.- La place de la prison dans la cité

La réflexion sur la place de la prison dans la cité est bien évidemment une suite logique de la réflexion sur le sens de la peine ; si l'on veut parier sur une réintégration à plus ou moins long terme du détenu dans la société, il est indispensable de maintenir les liens entre l'intérieur et l'extérieur. « Les liens sont le moyen de garantir que la personne est immobile physiquement, mais cela ne doit pas se traduire par une immobilité affective, psychologique, économique, matérielle, intellectuelle ». (Nicolas Frize)

a) la place de la prison dans la ville

Il s'agit en premier lieu d'assurer une continuité territoriale et géographique : comme l'a observé Me Teitgen, Bâtonnier de l'Ordre des avocats à la Cour d'appel de Paris « La prison de la Santé, qui est l'une des rares prisons construites en ville, est une prison depuis laquelle les détenus entendent les bruits de la ville, tels que par exemple les coups de klaxon ; ils ont donc le sentiment d'être dans la ville et non pas à l'écart de tout. Ce n'est pas le cas pour ces prisons construites dans les années 70 - comme Fleury-Mérogis - loin des villes ; les détenus ont là un sentiment d'enfermement dans tous les sens du terme, et d'enfermement dans l'enfermement. » [...]

Pour ma part, je considère qu'il est extrêmement important que des prisons soient construites en ville - et la Santé est au c_ur de la ville. L'existence d'une prison en ville permet aux citoyens de ne pas occulter le phénomène de la prison. Par ailleurs, cela facilite les visites des familles.

Votre commission doit impérativement aller à Denfert-Rochereau les jours où les familles des détenus prennent les autobus de l'administration pénitentiaire pour se rendre à Fleury-Mérogis - sachant que nombre d'entre elles viennent de banlieues ! Certaines d'entre elles sont obligées de prendre leur journée pour une seule heure de visite !

C'est la raison pour laquelle j'estime que les prisons en ville sont importantes, et qu'il serait bon que nous arrivions à conserver la Santé à Paris, même si cela nécessite des travaux importants. Rejeter les prisons hors de la ville, c'est faire perdre à nos concitoyens la conscience de l'existence même du monde carcéral. »

Les visites d'établissements tels que celui de Joux-la-Ville ont confirmé cette impression : la construction d'établissements en pleine campagne est un véritable désastre. Elle a certes présenté des avantages en termes de coût du terrain. Elle conforte également l'opinion publique dans sa volonté de nier l'univers carcéral et de reléguer la prison dans un no man's land quelque peu réconfortant. Elle offre également des avantages certains en termes de sécurité : les visites d'établissements à Rennes ou Loos ont ainsi montré que la proximité voisine de la rue se traduit par l'envoi de paquets aux contenus divers (drogues, téléphones portables...) qui suscitent des inquiétudes réelles et justifiées de la part des surveillants.

Il n'en reste pas moins, malgré ces inconvénients indéniables, que maintenir la prison dans la ville doit demeurer un impératif. Sans la proximité de la ville, c'est toute la politique de réinsertion, d'emploi, de maintien des liens familiaux qui est réduite à néant.

Comment amener les entreprises à donner du travail lorsque le coût du transport du matériel et de la production annihile les avantages financiers qu'elles peuvent retirer du travail en prison ? Comment persuader les familles de maintenir leur visite lorsqu'une visite d'une heure et demie exige de se libérer une journée entière et requiert des moyens financiers permettant de payer un taxi pour une distance de cent kilomètres ? Comment convaincre les étudiants du GENEPI, notamment en période d'examen, de venir passer une journée ? A cet égard, le sort de la prison de La Santé devrait être rapidement tranché dans le sens du maintien de cet établissement pénitentiaire - le dernier et le seul - à Paris.

La prison à la campagne confirme l'exclusion dans l'exclusion. Ajoutons pour finir qu'elle n'offre même pas les garanties que l'on serait en droit d'attendre en matière de sécurité :la visite de Joux-la-Ville a ainsi confirmé que la situation excentrée de la prison n'empêchait pas toutes sortes de trafics avec l'extérieur. De même Clairvaux, centrale construite hors du monde puisque sur l'emplacement de l'ancienne abbaye, a connu dans le passé les problèmes de sécurité aux conséquences dramatiques auxquels l'isolement et les conditions de vie qu'il implique n'étaient sans doute pas totalement étrangers.

b) les liens avec la famille

La famille du détenu ne doit pas être traitée comme si elle était responsable au même titre que lui de l'infraction commise, comme c'était le cas dans la justice d'ancien régime. Or les courriers reçus par la commission montrent que, parfois, les familles ne sont pas traitées convenablement par les responsables de l'administration pénitentiaire alors même que la famille subit de toutes façons les effets de l'incarcération. Les conséquences dommageables de l'incarcération pour ses membres sont certes difficiles à éviter. Elles n'en sont pas moins choquantes, surtout lorsqu'il s'agit de prévenus.

Par ailleurs, le maintien des liens familiaux constitue une donnée essentielle pour la future réinsertion des condamnés. Ce maintien se heurte néanmoins à des obstacles matériels souvent démesurés pour des familles défavorisées.

Le premier de ces obstacles est l'éloignement du détenu ; selon l'article D.53 du code de procédure pénale, l'affectation dans une maison d'arrêt dépend du ressort du siège de la juridiction d'instruction ou de jugement devant laquelle le prévenu est appelé à comparaître. Cette situation obéit bien évidemment à des contraintes liées à l'instruction de l'affaire, l'autorité judiciaire pouvant demander l'extraction du prévenu chaque fois qu'elle l'estime utile. Il faut néanmoins s'interroger sur les conséquences psychologiques qu'une telle disposition implique pour le prévenu. La mission effectuée par la commission d'enquête dans les départements d'outre-mer a ainsi eu l'occasion de constater l'état de dénuement total dans lequel se trouvaient certains métropolitains, notamment des femmes, arrêtés en Guyane ou aux Antilles pour des affaires liées à des trafics de stupéfiants. La rupture totale de liens familiaux provoquée par l'éloignement constitue, particulièrement dans le cas de femmes ayant des enfants, un véritable traumatisme. Ce dernier est d'autant plus aggravé que les prévenus ou les condamnés, dans les maisons d'arrêt, n'ont pas le droit de téléphoner.

Un remède pourrait être trouvé dans le recours aux nouvelles technologies, à l'image de ce qui se passe au Canada, où des salles de vidéoconférences existent dans certains établissements.

L'éloignement des départements et territoires d'outre-mer représente bien évidemment un cas de figure très particulier. Il n'en reste pas moins que la demande de transfert pour rapprochements familiaux est un leitmotiv formulé de façon lancinante dans toutes les visites des maisons d'arrêt.

Le cas des établissements pour peine est plus particulier : s'ajoute au problème de l'éloignement, la question de la durée de détention. Il semble exister de la part des détenus condamnés à de longues peines un certain fatalisme sur le sujet, conscients qu'on ne peut demander à une famille d'affronter l'univers pénitentiaire pendant vingt ans pour des visites qui exigent souvent de mobiliser une journée et requièrent des moyens importants.

Là encore, la question de l'éloignement de l'établissement est une donnée essentielle ; elle se pose avec une acuité particulière pour les femmes, aucun établissement ne se situant au sud de la Loire.

La réponse de l'administration pénitentiaire face à cet impératif de maintien des liens familiaux paraît, à bien des égards, peu satisfaisante. La pratique des parloirs illustre la méconnaissance des contraintes que l'on impose aux familles. Ainsi, de nombreux établissements limitent de façon quelque peu drastique les horaires accordés aux parloirs. Disposer d'une heure trente avec le détenu pour un déplacement qui a nécessité de mobiliser une journée peut paraître frustrant. Le temps d'une heure trente n'est qu'indicatif ; la pratique diffère selon les établissements, ce qui prouve d'ailleurs que l'administration centrale n'a pas jugé essentiel cet aspect de la condition de vie du détenu et n'a pas donné de consignes claires à ce sujet. Il semble pourtant indispensable de réglementer les modalités de visite des familles, en tenant compte à la fois des contraintes familiales et des disponibilités de l'établissement, afin d'apaiser les tensions qui naissent de part et d'autre à la suite de dépassements d'horaires. Un système qui modulerait ces horaires en fonction de l'éloignement de la famille pourrait être ainsi envisagé.

La même nécessité de réglementation exige que l'on aborde la question des relations sexuelles au parloir. L'administration centrale fait preuve en l'occurrence d'une grande hypocrisie en se réfugiant derrière le projet d'unités de visite familiale pour régler le problème.

En l'absence de règles claires sur le sujet, les pratiques, là encore, diffèrent ; il semblerait ainsi que les relations sexuelles soient tolérées dans un établissement comme Clairvaux ; elles sont signalées et stoppées au centre de détention de Caen ; elles sont sanctionnées à Val-de-Reuil. Là encore, la solution choisie procède plus du poids de la coutume, d'une politique du directeur, que d'une véritable réflexion sur la sexualité en prison. Il faut pourtant savoir que ces relations, lorsqu'elles ont lieu, se déroulent dans des conditions indignes, avec des aménagements rudimentaires qui placent le couple, les familles présentes et leurs enfants, les surveillants, dans une situation extrêmement gênante.

Les directeurs d'établissements réclament à ce sujet des directives claires.

Le développement des unités de visite familiale constitue un début de réponse ; il s'agit de permettre aux détenus condamnés à de longues peines et ne bénéficiant pas de permissions de sortie, de recevoir pendant plusieurs heures les membres de leur famille dans des conditions d'intimité satisfaisantes. Seraient ainsi créés des espaces dans l'enceinte pénitentiaire, sans surveillance à l'intérieur même de ces espaces, permettant à la famille dont l'un des membres est incarcéré de vivre pendant un certain temps, toutes les dimensions de la vie familiale. Les détenus concernés et rencontrés lors de visites sont très attentifs à la mise en place de cette expérience pour laquelle trois sites ont déjà été choisis (maison centrale de Poissy, maison centrale de Saint-Martin-de-Ré, centre pénitentiaire pour femmes de Rennes). Ils insistent à chaque fois pour que ces unités de visite familiale ne soient pas réduites, dans leur perception par l'extérieur, à une dimension uniquement sexuelle. Ils souhaitent au contraire que ce projet soit conçu comme un moyen de retrouver un noyau familial.

Les syndicats rencontrés, tant au niveau national que lors des visites des établissements, ont montré leur réticence devant une telle expérience. Seule la CGT a émis un avis favorable, sous réserve que l'on ait utilisé, avant et en même temps, toutes les possibilités qui existent en terme de permissions de sortie et d'aménagements de peines.

Il existe des unités de visite familiale au Canada et la délégation de la commission qui s'est rendue dans ce pays en a visité. Leur utilisation, également limitée aux détenus qui n'ont pas de permission de sortie, ne semble pas soulever de problèmes majeurs. Les personnels de surveillance qui ont été rencontrés, très réticents à leur mise en _uvre, ont reconnu que ces structures permettaient une amélioration du comportement des détenus qui en bénéficient.

Il est vrai que la mise en _uvre du dispositif exigera de la part des surveillants l'accomplissement de nouvelles tâches, telles que les prises de rendez-vous téléphoniques, la gestion du planning d'utilisation, l'accueil, le contrôle de l'identité des visiteurs à l'arrivée et au départ de l'établissement, ainsi que la mise en place d'une surveillance spécifique. Au-delà de ces nouvelles tâches, il semblerait que ce qui suscite la réticence soit davantage lié à une vision fantasmatique des relations sexuelles au sein des unités de visite familiales ; les surveillants craignent en effet d'avoir à cautionner des relations qui ne soient pas exclusivement liées au maintien des liens familiaux.

La réussite de l'expérience repose dès lors sur des directives très précises de l'administration centrale sur les personnes autorisées à être accueillies dans les unités de visite familiale. Ajoutons pour conclure que ces unités, qui s'adresseraient à des détenus condamnés à de longues peines ne bénéficiant d'aucune permission de sortie, ne concernent en définitive qu'un nombre extrêmement réduit de détenus.

Les unités de visite familiale ne sauraient donc être une solution pour l'ensemble de la population pénale ; c'est davantage vers un aménagement et une réactivation des permissions de sortie qu'il s'agit de s'orienter.

La famille est un vecteur essentiel d'intégration et une marche supplémentaire vers l'insertion. Il est indispensable également qu'elle soit considérée comme un interlocuteur pertinent de l'administration pénitentiaire. Il est indéniable que les établissements pénitentiaires s'appuient de plus en plus sur la famille pour prendre en charge des situations caractérisées d'indigence ou pour régler nombre de tâches matérielles qu'ils ne peuvent assumer faute de moyens. Cette « utilisation » des liens familiaux doit nécessairement s'accompagner d'une reconnaissance mutuelle ; l'aménagement des heures et jours de parloirs constitue une première démarche.

Les capacités d'écoute et l'amélioration de l'accueil, qui passe notamment par une réfection des locaux destinés à recevoir les familles doivent également devenir une priorité. A ce sujet, les visites d'établissement, tels qu'Ensisheim, Troyes, Villenauxe, Fontenay ou Limoges ont montré les conditions d'accueil déplorables réservées aux familles.

c) la politique de décloisonnement

L'exigence d'un autre regard sur l'incarcération doit aussi conduire à reconnaître que le détenu est un citoyen, qu'il est certes privé de sa liberté, mais qu'il reste un sujet de droit. La politique de décloisonnement a pour objectif d'offrir aux détenus des prestations équivalentes à ce qu'elles seraient en milieu libre dans les domaines tels que la santé, l'enseignement, la formation ou la culture. La justice ne pouvant assurer seule ces prestations, la politique de décloisonnement consiste à mobiliser d'autres institutions.

Cette mobilisation permet d'entretenir ou de susciter le sentiment d'appartenance à un groupe social, en sortant le détenu de son statut d'exclu. En ce sens, elle constitue véritablement une ouverture de la prison vers l'extérieur. Mais la politique de décloisonnement traduit également l'exigence d'une manifestation de solidarité envers le monde carcéral ; elle est en ce sens indubitablement un regard extérieur posé sur la prison. Le livre de Mme Véronique Vasseur représente un témoignage tout à fait concluant de ce regard citoyen institué par la politique du décloisonnement.

Le décloisonnement a connu ses prémices en 1945 avec l'entrée en détention d'instituteurs de l'Education Nationale ; elle s'est poursuivie par le transfert aux ministères et institutions de référence du contrôle des prestations dispensées en milieu pénitentiaire : inspection du travail dans les ateliers et inspection académique dans les classes ; la loi du 22 juin 1987, en déléguant certaines fonctions dévolues à l'administration pénitentiaire à des entreprises privées, a permis une confrontation de la culture d'entreprise avec celle du service public ; il en est résulté une véritable mutation culturelle qui a permis aux établissements pénitentiaires de s'ouvrir vers l'extérieur.

La politique de décloisonnement a également été marquée dans le domaine culturel par un partenariat du ministère de la Justice et du ministère de la Culture pour généraliser la création de bibliothèques en accès direct dans la prison.

Enfin, aboutissement ultime de ce décloisonnement, la loi du 18 janvier 1994 institue le principe selon lequel les personnes détenues voient leurs soins assurés par le service public hospitalier et ont accès à une politique de prévention sanitaire de droit commun.

A chaque fois, c'est le regard des institutions, du citoyen sur l'univers carcéral qui change ; à chaque fois, c'est le détenu qui se sent plus intégré au corps social.

Les visites dans les établissements pénitentiaires ont permis de constater sur place que la mise en _uvre de cette solidarité était parfois délicate ; les directeurs d'établissements ont souvent fait part aux membres de la commission d'enquête de leurs difficultés à mobiliser les partenaires extérieurs, qu'ils soient publics et privés. Les partenariats avec les conseils généraux ou l'ANPE restent encore très timides ; les médecins hésitent à se déplacer et parfois même, comme cela a été vu à Clairvaux, refusent de venir. L'implication des collectivités locales est aussi inégale. Or l'aménagement de locaux pour l'accueil des familles, par exemple, en dépend le plus souvent. La prison renvoie trop souvent à une réalité que l'on veut ignorer ; il faudrait pourtant comprendre qu'elle est l'affaire de tous, qu'elle peut concerner chacun d'entre nous.

d) l'apport essentiel du bénévolat

Les associations génèrent du lien social et concourent à leur façon à l'intérêt général. Elles sont un témoignage auprès des personnes incarcérées de la présence de la société civile et ont également le souci de faire connaître la prison dans la société.

L'Association nationale des visiteurs de prison, le GENEPI, la FARAPEJ (Fédération des associations réflexion, action, prison et justice), la FNARS (Fédération nationale des associations d'accueil et de réadaptation sociale), le courrier de Bovet, la Croix-Rouge, le Secours Catholique et l'Armée du Salut sont autant d'associations au niveau national qui mènent des actions en faveur de la lutte contre l'illettrisme ou l'indigence, qui visitent régulièrement des prisons et qui aident à la préparation à la sortie.

Il existe également des associations exerçant au niveau local qui se spécialisent plus spécifiquement dans l'accueil des familles en attente de parloirs.

L'intervention de ces associations est tout à fait essentielle ; elles interviennent sur des terrains où l'administration pénitentiaire, faute de moyens, ne peut plus assumer ses responsabilités. La tendance à se décharger sur les milieux associatifs, moyennant éventuellement une aide budgétaire, est en effet très nette ; cette tendance a été dénoncée, notamment par l'Association nationale des visiteurs de prison, qui entend rester une association ne s'inscrivant pas dans un champ de compétence particulier.

« Il n'y a pas suffisamment de visiteurs. On peut répondre qu'il y a un engouement et beaucoup de demandes, mais les agréments ne sont pas accordés comme il se devrait. Certes, faire des allers et venues, accompagner des détenus aux parloirs est une charge. Réfléchir à qui l'on va confier tel détenu prend du temps. La tendance aujourd'hui est que les services utilisent ces compétences particulières, c'est-à-dire que se dessine une volonté d'instrumentaliser les personnes qui viennent en détention. Or nous sommes des intervenants particuliers et nous tenons au fait même que nous n'avons pas de compétences particulières.

Il y a là quelque chose qui devrait être repensé. Nous sommes formés à l'écoute pour être au plus près des besoins des détenus et les accompagner. L'association peut et doit offrir toutes sortes de services, même si on ne le fait pas toujours très bien. Nous ne rencontrons qu'un dixième de la population carcérale. Lorsque l'on voit des lieux comme Saint-Maur, on se dit que les visites devraient être absolument obligatoires dans les maisons pour peines. Ce sont des lieux qui devraient connaître une abondance de visiteurs. Nous sommes des gens qui avons traversé des épreuves et qui les avons surmontées. Nous sommes des personnes « lambda », nous ne demandons rien aux détenus. Il est important qu'ils rencontrent des personnes qui viennent juste pour eux, gratuitement ». (Mme Chantal Cretaz, présidente de l'ANVP)

Malgré le fait qu'elles se voient confier un domaine d'intervention toujours plus étendu, les associations ont encore des difficultés pour intervenir dans les établissements pénitentiaires ; les horaires de la journée de détention et l'emploi du temps de la semaine carcérale se prêtent mal à l'intervention de membres d'associations issus du monde du travail ou du monde étudiant.

« Il faut que la vie de l'établissement offre des horaires où nous puissions intervenir. Il est normal que les détenus puissent aller à l'école et suivre des formations. Il serait tout aussi normal que l'on facilite au maximum les rencontres avec les citoyens que nous sommes à des horaires qui pourraient être un peu mieux aménagés qu'ils ne le sont. Nous nous battons pour que les établissements soient ouverts le samedi matin aux visiteurs de prison, afin que les personnes issues du monde du travail puissent entrer en prison et témoigner de ce qu'est la réalité sociale ». (ANVP)

« Nous demandons également que la journée de détention soit allongée, car, travaillant, nous pourrions rencontrer les détenus en soirée. A signaler que nous sommes empêchés de rencontrer les détenus en centre de semi-liberté car ils ne sont pas présents dans la journée, alors qu'ils auraient besoin d'avoir des contacts avec des personnes comme nous ». (présidente de l'ANVP)

Or il est tout à fait fondamental que ces associations restent un reflet le plus fidèle possible de la société civile. L'aménagement des horaires de visite pour ces associations doit être une priorité de l'administration pénitentiaire.

Il faut également citer dans une conception bien évidemment beaucoup plus large que le bénévolat, le dévouement attentif des aumôniers ; il paraît étonnant à cet égard que l'existence des aumôniers ne soit mentionnée dans le code de procédure pénale qu'au chapitre des actions de préparation à la réinsertion des détenus. L'assistance spirituelle va bien au-delà de cette mission, certes indispensable, de réinsertion et une reconnaissance plus claire de la liberté religieuse, dégagée de toute finalité matérielle, serait souhaitable. Il paraît également indispensable d'affirmer l'égalité de toutes les religions ; il semblerait en effet, sans que ces affirmations aient pu être véritablement étayées, que les musulmans aient davantage de difficultés pour pratiquer leur religion.

e) le développement des médiations citoyennes

L'idée, inspirée du système en vigueur au Pays de Galles et en Angleterre, a été développée dans le rapport de la commission présidée par M. Guy Canivet, Premier Président de la cour de cassation, sur l'amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires. Les délégués du médiateur des prisons auraient pour mission d'effectuer des visites d'établissements pénitentiaires et de rencontrer des détenus ou des membres du personnel pénitentiaire.

Citoyens ordinaires, ils disposeraient pour accomplir leur tâche du pouvoir de se déplacer librement dans la prison grâce à la remise d'un trousseau de clés qui leur serait propre. Ils recevraient les requêtes orales ou écrites des détenus et pourraient décider de les traiter avec l'aide de la direction ou de les transmettre au médiateur des prisons, organe supérieur de contrôle.

Toute initiative qui permet de mieux impliquer le citoyen dans l'appréhension de l'univers carcéral, tout en permettant d'apaiser les rapports de force entre personnel pénitentiaire et détenus mérite d'être étudiée avec soin. Elle ne va pas non plus sans soulever de difficultés concernant notamment le choix des personnes désignées comme médiateurs ou la garantie de leur sécurité.

B.─ L'EXIGENCE DU DROIT EN PRISON

1) Les carences des normes

a) le foisonnement des règles

Le rapport remis par M. Guy Canivet, premier président de la cour de cassation, au garde des sceaux relatif à l'amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, fait le constat du foisonnement des règles applicables en prisons ; cette prolifération induit pour le personnel pénitentiaire, les surveillants ou les détenus, une méconnaissance du droit et, de façon plus générale, une ineffectivité du droit.

Il importe ici d'évoquer en premier lieu la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui dispose, dans son article 9, que « Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour l'arrêter doit être sévèrement punie par la loi ».

L'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 attribue de même au pouvoir législatif une compétence d'attribution en ce qui concerne « la détermination des crimes et délits, ainsi que les peines qui leur sont applicables, et la procédure pénale. »

Par ailleurs, comme dans d'autres domaines, la France est désormais tenue de se soumettre à des normes internationales : la Déclaration universelle des Nations Unies de 1948, le pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, la Convention européenne de Strasbourg de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains et dégradants, les règles pénitentiaires européennes révisées en 1987, les Conventions de transfèrements de condamnés de nationalité étrangère, ainsi que les décisions de la Cour européenne des droits de l'homme que tout détenu peut saisir individuellement.

Les règles pénitentiaires européennes, qui ont fait l'objet d'une recommandation R 87-3 adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe le 12 février 1987, n'ont pas de caractère contraignant ; elles ne sont pas pour autant sans influence dans la mesure où elles peuvent en premier lieu servir de référence à un recours porté devant la Commission européenne des droits de l'homme ; de plus, s'agissant du principe du respect de la dignité humaine en détention, de l'intégration du détenu ou des conditions de vie en détention, ces règles exercent également une véritable pression sur l'administration pénitentiaire française.

Outre ces normes de source internationale, la prison est régie par l'ensemble du corpus législatif. La loi, quelle qu'elle soit, s'applique en prison sauf disposition contraire prévue par la loi ; il s'agit là d'une évidence qu'il semble pourtant nécessaire de rappeler. Il est vrai qu'un grand nombre de lois sont difficilement applicables dans les établissements pénitentiaires et la perception des contraintes liées à l'univers carcéral est souvent méconnue du législateur.

L'administration pénitentiaire a, de son côté, tendance à ne considérer comme applicables que les lois spécifiquement destinées à régir l'institution pénitentiaire ; celles-ci, par rapport aux décrets et circulaires, sont du reste fort peu nombreuses et n'ont pas toujours fait l'objet d'une codification dans le code de procédure pénale.

Des lois de portée plus générale sont totalement ignorées ; l'application de la loi régissant l'interdiction de fumer dans les établissements publics reste totalement inopérante ; plus récemment, la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations semble également connaître des difficultés d'interprétation. Cette loi comporte des implications très concrètes, telles que l'obligation faite à l'administration d'accuser réception ou le droit d'obtenir une procédure contradictoire, avec éventuellement le conseil de son choix en cas de décision individuelle défavorable. Elle oblige également l'administration à prévoir un accès simple au droit par une mise à disposition claire des textes.

Les travaux préparatoires sont pourtant éloquents quant à la volonté du législateur de voir la loi appliquée par toutes les autorités administratives et notamment les établissements pénitentiaires. L'administration pénitentiaire paraît en revanche considérer qu'une telle loi ne trouve à s'appliquer que lorsqu'aucune disposition antérieure ne prévoit des procédures analogues. La loi du 12 avril 2000 viendrait en quelque sorte compléter d'éventuelles lacunes dans la procédure administrative ; en aucun cas, elle ne pourrait se substituer à des procédures existantes.

Cette interprétation est révélatrice de la conception du droit en prison, qui privilégie les règles spécifiques, quel que soit leur niveau dans la hiérarchie des normes, décret, circulaire ou règlement intérieur sur l'application de la règle générale. Or comme on l'a dit, la règle spécifique de valeur législative est rare ; l'ensemble du droit de la prison est régi par des normes « d'une qualité discutable » pour reprendre l'expression du Président Canivet : décrets, circulaires, règlements intérieurs constituent un ensemble normatif dense et confus. La liste des circulaires applicables dans les établissements pénitentiaires transmise à la commission d'enquête constitue, à cet égard, un témoignage impressionnant de la complexité de l'ordonnancement juridique.

Il faut ajouter à cela l'existence dans chaque établissement d'un règlement intérieur ; ayant pour objet d'informer les détenus de leurs obligations et de leurs droits, et d'aider le personnel dans la mise en _uvre des règles applicables, le règlement intérieur est établi par le chef d'établissement en liaison avec le service pénitentiaire d'insertion et de probation pour tous les domaines relevant de la compétence de ce service. Il est communiqué au juge de l'application des peines pour avis puis transmis au directeur régional, avant d'être communiqué à la commission de surveillance.

Situé au bas de la pyramide de la hiérarchie des normes, le poids des us et coutumes apparaît très prégnant, même si les contours de ce corpus normatif sont extrêmement difficiles à cerner. Les traditions s'analyseraient plutôt sociologiquement comme une étude de rapports de force triangulaires entre détenus, surveillants et direction, constitués d'acquis obtenus par l'un ou l'autre de ces groupes sur lesquels il semble très difficile de revenir.

b) une hiérarchie des normes non respectée

Le foisonnement des normes applicables en prison serait acceptable s'il pouvait exister entre elles une véritable hiérarchie. Il s'avère au contraire qu'un nombre très important de contraintes, touchant à des libertés aussi essentielles que le droit à la vie privée ou le droit d'expression, sont régies par des dispositions réglementaires ou par la voie de circulaires. Il en est ainsi par exemple du contrôle des correspondances, de la réglementation de la fouille des détenus, de l'utilisation d'armes à feu ou de la mise en _uvre du droit de la défense dans les sanctions disciplinaires.

Il est pourtant absolument indispensable de recourir à une loi pénitentiaire pour régir des questions aussi essentielles que celles-ci. Deux raisons à cela : on ne peut imaginer qu'il y ait deux qualités de normes selon qu'il s'agit d'un citoyen libre ou d'un citoyen détenu. La garantie des droits est la même, le détenu n'étant privé que de sa liberté d'aller et venir. Il ne faut pas non plus laisser l'administration pénitentiaire régir seule de telles atteintes à la liberté ; un débat public s'impose, et c'est dans le débat que peuvent être discutées des limitations.

Certaines limitations pourraient s'avérer finalement non nécessaires. La question notamment de l'accès au téléphone pour les prévenus et les condamnés en maison d'arrêt mérite d'être posée. Ce n'est pas à l'administration pénitentiaire d'y répondre même