N° 2535.- Rapport de M. Jean-Yves Le Drian au nom de la commission d'enquête sur la sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants (tome I : rapport).

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N^°2535

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2000.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE SUR
LA SÉCURITÉ DU TRANSPORT MARITIME DES PRODUITS DANGEREUX OU POLLUANTS ⁽¹⁾

Président
M. Daniel PAUL,

Rapporteur
M. Jean-Yves LE DRIAN,

Députés.

TOME I

RAPPORT

⁽¹⁾ La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Déchets, pollution et nuisances.

La commission d'enquête sur la sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants est composée de : M. Daniel Paul, Président ; MM. Louis Guédon, René Leroux, Vice-Présidents ; MM. François Goulard, Georges Sarre, Secrétaires ; M. Jean-Yves Le Drian, Rapporteur ; MM. André Angot, Maxime Bono, Vincent Burroni, Dominique Caillaud, Bernard Cazeneuve, François Cuillandre, Léonce Deprez, Paul Dhaille, Jean-Pierre Dufau, Dominique Dupilet, Christian Estrosi, Jean de Gaulle, Alain Gouriou, Pierre Hériaud, Michel Hunault, Aimé Kerguéris, Edouard Landrain, Mme Jacqueline Lazard, MM. Gilbert Le Bris, Félix Leyzour, Jean-Michel Marchand, Serge Poignant, Didier Quentin, Kofi Yamgnane.

S O M M A I R E

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Pages

Avant-Propos 9

Introduction 11

Première partie : une préoccupation de sécurité récurrente aux résultats mitigés 15

I.- une exigence reconnue 16

A.─ DES SOURCES MULTIPLES 17

1.- L'Organisation maritime internationale : une _uvre volumineuse malgré les difficultés rencontrées 17

a) Une réactivité et des pouvoirs limités 19

b) Un rôle majeur dans l'élaboration des politiques de sécurité maritime 23

2.- Les autres organisations internationales à vocation universelle 24

3.- L'émergence de l'Union européenne 24

a) Les récentes initiatives de la Commission européenne 25

b) Les perspectives 26

4.- Les réglementations nationales 29

a) Une sphère de compétence reconnue par le droit international 29

b) Les risques d'une réglementation unilatérale 29

5.─ Les sources d'origine privée 31

B.─ DES NORMES SOUVENT TRÈS ÉLABORÉES 32

1.─ La construction et l'équipement des navires 33

a) Le régime général 33

b) Les dispositifs spécifiques 34

2.─ L'élément humain et la gestion de la sécurité 35

a) La convention STCW 35

b) Les conventions de l'OIT 35

c) Le code ISM : l'exemple de l'Erika 37

3.─ Les règles en matière de navigation 40

a) Les règles de navigation 40

b) Les règles d'aide à la navigation 41

4.─ La sécurité du transport des marchandises polluantes ou dangereuses 42

5.─ Les normes d'assistance ou de sauvetage 43

C.- UNE SINISTRALITÉ GLOBALE EN BAISSE 44

1.- Une augmentation considérable du transport maritime 45

2.- Une diminution progressive des accidents en mer 47

ii.─ des risques persistants 50

A.- DES NIVEAUX DE DANGEROSITÉ HÉTÉROGÈNES 51

1.─ Les produits dangereux et polluants 51

a) La notion de marchandises dangereuses 52

b) La notion de marchandises polluantes 55

c) Les limites d'une distinction théorique 56

2.─ Les modes de transport 58

a) Des risques variables selon les caractéristiques du moyen de transport 58

b) Des risques variables selon les modes d'affrètement 66

c) Les risques dus au carburant de soute 69

3.- L'âge des navires 70

B.- LE FACTEUR HUMAIN 73

1.─ La principale origine des événements de mer 73

2.─ Des facteurs de risque liés aux conditions de bord 74

3.─ Le problème des équipages « mercenaires » malgré eux 75

C.- LA CONCENTRATION GÉOGRAPHIQUE DU TRAFIC 77

1.─ La Manche-Mer du nord : un détroit très fréquenté 78

a) Des évaluations approximatives du trafic 79

b) Des risques certains 80

2.─ Les risques en Méditerranée 81

a) L'exposition de la Méditerranée aux risques 82

b) Le cas préoccupant des Bouches de Bonifacio 83

D.- LE NAVIRE ET SON PAVILLON 85

1.─ Pavillons de complaisance, pavillons de libre immatriculation et navires sous-normes 85

a) Les pavillons de complaisance : une exploitation économique du principe de libre immatriculation des navires 85

b) Les navires sous-normes : une réelle source de danger 88

c) Pavillons de complaisance et risques maritimes 89

2.─ Le difficile équilibre entre rentabilité et sécurité 94

a) La logique économique de l'armateur : cash flow et rentabilité 94

b) Les paramètres de la rentabilité 96

c) Les avantages comparatifs de l'exploitation des navires sous-normes : la prime à l'insécurité 100

Deuxième partie : Pour une politique de prévention renforcée 103

I.- Donner leur pleine efficacité aux normes existantes 103

A.─ DE NOMBREUX INTERVENANTS, MAIS DES RÉSULTATS SOUVENT PEU CONCLUANTS 104

1.- Les Etats du pavillon 104

a) Des compétences étendues 105

b) La pratique française 105

c) Quelques éléments de comparaison 106

2.- Les Etats du port 113

a) Les fondements juridiques du contrôle par les Etats du port 113

b) Des contrôles insuffisants ou trop théoriques 118

c) Le problème du dégazage / déballastage 122

3.- Les sociétés de classification 136

a) Un contrôle technique crucial 136

b) Une hiérarchisation interne sujette à caution 140

4.- Les assureurs 147

a) Un marché très segmenté 147

b) Un rôle non négligeable dans l'amélioration de la sécurité maritime 148

5.- Les chargeurs 149

B.─ AMÉLIORER LES CONTRÔLES 150

1.- Renforcer les moyens humains et matériels 151

a) Augmenter les effectifs par de nouvelles voies de recrutement 151

b) Favoriser la diffusion de l'information 154

2.- Contrôler les contrôleurs 157

a) Harmoniser les contrôles 157

b) Vers une agence maritime européenne ? 159

c) Dissocier les activités de certification et de classification concernant un même navire 161

3.- Mieux encadrer les transports maritimes impliquant des risques élevés 163

a) Généraliser les obligations de signalement pour les navires transportant des matières polluantes ou dangereuses 163

b) Encadrer plus strictement la navigation dans les zones à risques 166

II.- Renouveler la flotte et privilégier le choix de la qualité 171

A.─ LES NOUVELLES NORMES DE CONSTRUCTION 171

1.- Double coque et solutions alternatives 172

a) La double coque telle qu'imposée par l'Oil Pollution Act présente aussi des risques 172

b) Les standards alternatifs à encourager 174

2.- Le calendrier d'application 176

a) Les calendriers d'élimination des navires à simple coque prévus par l'OPA de 1990 et par les règles de la convention MARPOL ne sont pas synchronisés 177

b) Un risque très préoccupant de déplacement vers les eaux européennes des pétroliers anciens et de moindre qualité 179

3.- Le coût des mesures proposées et la capacité de remplacement des navires éliminés 180

a) Une sécurité supplémentaire somme toute peu coûteuse 180

b) La capacité de remplacement des navires 181

B.- DES INITIATIVES EN FAVEUR DU PAVILLON FRANÇAIS 182

1.- Une évolution préoccupante de la flotte française 182

2.- Une concurrence inégale 186

a) Les différences de coûts d'exploitation 186

b) Des dispositifs d'aide nombreux mais globalement peu performants 188

c) Taxe forfaitaire et pavillons bis 190

C.─ ENCOURAGER LE CHOIX DES BONS NAVIRES PAR LES AFFRÉTEURS 198

1.- Un système de vetting largement harmonisé 198

2.- Des pratiques variées 200

3.- Améliorer l'information disponible 205

III.- impliquer davantage les pollueurs potentiels 207

A.- UN RÉGIME DE RESPONSABILITÉ DIFFÉRENCIÉ 207

a) Un régime très particulier en matière de transport maritime des matières nucléaires 207

b) Un partage des responsabilités pour les pollutions par hydrocarbures et pour les substances nocives et potentiellement dangereuses 210

B.- ACCROÎTRE LA RESPONSABILITÉ DES ARMATEURS 215

1.- Le problème de l'identification du responsable 215

2.- Des plafonds de responsabilité civile trop bas 217

3.- Utiliser davantage l'assurance comme outil de responsabilisation des acteurs et de sélection des navires ? 219

C.- ACCENTUER ET MODULER LA RESPONSABILITÉ DES AFFRÉTEURS DANS LE CADRE D'UNE RÉFORME DU FIPOL 222

1.- Revoir le plafond du FIPOL ainsi que les modalités de calcul des contributions des affréteurs 223

a) Un plafond manifestement insuffisant 223

b) Majorer les sommes disponibles pour l'indemnisation et adapter le système des contributions 224

2.- Améliorer le rôle de relais de l'Etat dans l'attente des indemnisations 226

a) Les lenteurs du FIPOL s'accordent mal avec l'immédiateté des préjudices subis 226

b) Des moyens importants, mais une mise en _uvre parfois longue 233

D.─ LA DÉLICATE QUESTION DES DOMMAGES ÉCOLOGIQUES 240

1.- La prise en compte des dommages écologiques dans le cadre des conventions CLC et FIPOL 241

2.- Une procédure d'évaluation des dommages écologiques très ouverte aux Etats-Unis 243

Troisième partie : Pour une refonte de la politique de lutte contre la pollution 246

I.- Des moyens de sauvetage en mer efficaces, mais trop limités et vieillissants 246

A.─ LES CENTRES RÉGIONAUX OPÉRATIONNELS DE SURVEILLANCE ET DE SAUVETAGE (CROSS) 247

1.- Les CROSS : un outil de suivi indispensable 249

2.- Des moyens à conforter 252

a) Les problèmes liés à la professionnalisation des armées 252

b) Des moyens techniques qui commencent à dater 254

B.─ LES MOYENS AÉRIENS 256

1.- Des appareils vieillissants mais encore performants 256

2.- Un dispositif d'alerte discutable 258

C.─ LES MOYENS NAUTIQUES 259

1.- Les moyens nautiques légers 259

2.- Les remorqueurs de haute mer 261

a) Un rôle essentiel 261

b) Un renouvellement nécessaire 263

b) Un nombre insuffisant 264

II.- une lutte en mer difficile mais qui doit être prioritaire 268

A.─ LE RÔLE DU PRÉFET MARITIME 268

1.- Une centralisation efficace des moyens d'action de l'Etat en mer 268

a) Une fonction de plus en plus vouée à la coordination 268

b) Des moyens nécessitant un renforcement 269

2.- Une prise de décision toujours délicate : l'exemple de l'Erika 275

a) Alerte, fausse alerte et éléments de décision 275

b) Des informations plus inquiétantes obtenues indirectement et trop tardivement 277

B.─ LES MOYENS DE DÉTECTION DES NAPPES ET DE MODÉLISATION DE LEUR TRAJET 281

1.- Des moyens de détection inégalement performants, mais sans doute surtout mal employés 282

2.- La prévision de dérive des nappes 288

a) Les modèles de prévision ont-ils vraiment failli ? 289

b) Une publication en ligne hasardeuse 296

C.─ POMPAGE ET NAVIRES SPÉCIALISÉS 298

1.- Des opérations de pompage par nature complexes 298

2.- Les moyens mis en _uvre et le bilan des opérations 300

D.─ UNE COOPÉRATION INTERNATIONALE INÉGALEMENT DÉVELOPPÉE SELON LES FAÇADES MARITIMES 305

1.- Une coopération désormais solidement établie sur la façade atlantique et en Manche-Mer du nord 305

2.- Renforcer significativement les coopérations interna- tionales en Méditerranée 308

a) Des menaces particulièrement inquiétantes 308

b) Une coopération régionale qui a progressé au travers d'accords multilatéraux 309

c) Des accords bilatéraux insuffisamment développés 312

d) Renforcer les instruments juridiques et les moyens de lutte 313

III.- Une lutte à terre mal préparée 315

A.─ DES PLANS INADAPTÉS POUR DES POLLUTIONS DE GRANDE AMPLEUR 316

1.- Un mode d'organisation complexe 317

2.- L'exemple de l'Erika 318

B.─ UNE ACTUALISATION ET DES EXERCICES INSUFFISANTS 322

1.- Des exercices à intervalles trop éloignés et insuffisamment coordonnés à une échelle interdépartementale 323

2.- Des carences manifestes dans la mise à jour des plans 327

C.─ DES AMÉLIORATIONS INDISPENSABLES 331

1.- Anticiper le bénévolat dans les plans POLMAR terre 332

2.- Mieux associer les experts en matière d'environnement 333

IV.- Favoriser la cohérence de l'action de l'Etat face aux pollutions maritimes 336

A.─ DES MOYENS BUDGÉTAIRES QUI DOIVENT ÊTRE SUFFISANTS ET CLAIREMENT IDENTIFIÉS 336

1.- Un coût de l'action de l'Etat en mer extrêmement difficile à établir 336

2.- Des moyens insuffisants 338

B.─ MIEUX CERNER LES RESPONSABILITÉS ADMINISTRATIVES ET POLITIQUES 343

1.- Une communication éclatée : l'exemple de la nature du fioul de l'Erika 343

a) Nature du produit et évaluation des risques 343

b) Des mesures de prévention des risques rapides et adaptées 351

c) Une communication éclatée finissant par laisser le champ libre aux spéculations les plus hasardeuses 354

2.- Une coordination entre POLMAR mer et POLMAR terre à réexaminer impérativement 357

a) Une articulation insatisfaisante entre les plans POLMAR mer et POLMAR terre mise en évidence après le naufrage de l'Erika 357

b) Une refonte d'ensemble articulée autour de la zone de défense 362

3.- Une direction politique mal identifiée 371

a) Une instruction de 1997 prévoyant une forme de cloisonnement institutionnel 371

b) Un fonctionnement singulièrement différent des prévisions 372

Conclusion 377

Synthèse des propositions de la commission 379

Annexes 397

Explications de vote 417

AVANT-PROPOS

La fin 1999 restera marquée par deux catastrophes. En quelques heures, des vents dévastateurs auront ravagé plusieurs régions et, pratiquement au même moment, le naufrage de l'Erika aura souillé durablement 400 km de nos côtes.

L'une aura montré nos limites face aux éléments déchaînés, même si une réflexion s'impose sur la façon de réparer les dommages : il s'agit d'une catastrophe naturelle.

L'autre aura jeté, à la face du monde, le scandale - une fois de plus répété - de navires sous-normes sur lesquels des Etats complaisants acceptent de voir flotter leurs pavillons, d'affréteurs à l'affût du transport au moindre coût, d'armateurs fuyant leurs responsabilités derrière des sociétés écrans... Cette catastrophe n'a rien de naturel, elle tire son origine d'une logique de profits.

L'émotion et la solidarité ont été au rendez-vous dans les deux cas ; la colère a retenti pour la marée noire.

Ainsi, les catastrophes passées n'auraient pas servi de leçons ?

Pourquoi si peu de contrôles dans les ports, tant de laxisme à l'égard d'Etats complaisants, d'armateurs qui n'en sont pas, d'attentisme envers les navires dangereux ?

Pourquoi les produits les plus polluants sont-ils transportés par les navires les moins sûrs ?

Comment admettre la surexploitation d'équipages au nom d'une concurrence qui n'exige pas de normes sociales, de références à l'OIT ?

Une réclamation est montée, puissante, pour des sanctions, une réparation totale des dommages et torts causés.

Les agressions envers la mer, sa flore, sa faune, les atteintes à notre souveraineté, dès lors que notre littoral est souillé et notre liberté mise en cause justifient cette juste révolte.

Des réponses sont attendues de la puissance publique, gouvernementale et européenne. Une évolution est sensible au niveau des organismes internationaux en charge des questions maritimes. Mais il convient que les pouvoirs politiques aient la pleine responsabilité des décisions à prendre, à appliquer, à contrôler.

Face à une mondialisation libérale qui cherche à réduire le rôle et les moyens de la puissance publique, il est temps de refuser les logiques de rentabilité, de transformation de notre planète en un vaste marché, au détriment des hommes et de notre environnement.

En disant « plus jamais cela », en exigeant des transports maritimes sûrs, c'est aussi ce que demandent les habitants, les citoyens de nos régions littorales.

C'est ce que cette commission d'enquête parlementaire a voulu prendre en compte durant ses travaux, ses auditions, ses visites diverses et traduire dans les éléments de son rapport.

Le Président,

Daniel PAUL

INTRODUCTION

« Il ne suffit pas de dire plus jamais. Il faut agir » ⁽¹⁾. Cette exigence survient de façon récurrente à la suite de chaque marée noire ou pollution importante. Elle traduit la volonté légitime de se prémunir d'un risque auquel la France est l'un des pays européens les plus exposés en raison de ses quelque 5 000 kilomètres de côtes et de sa position géographique. Le naufrage du navire-citerne Erika, le 12 décembre 1999, en offre la plus récente, si ce n'est la plus douloureuse illustration.

Nombreuses sont en effet les pollutions qui ont souillé notre environnement maritime. Ce sont les dégâts causés à plusieurs reprises par l'échouage d'hydrocarbures, majoritairement sur les côtes atlantiques et bretonnes, qui ont provoqué le plus d'émotion car ils sont les plus visibles. Ceux qui résultent de la perte en mer de cargaisons chimiques, radioactives ou d'autres substances nocives n'en sont pas moins déplorables.

Certes, la pollution causée par le transport maritime ne représente que 15 à 20 % de la pollution marine, dont la cause principale réside dans les activités humaines exercées à terre. Au-delà des chiffres, la réalité s'apprécie néanmoins de façon différente. Le cas du naufrage de l'Erika l'a confirmé à plus d'un titre.

En effet, il a révélé, d'une part, que les incidences géographiques et économiques d'une pollution ne se mesurent pas au volume du polluant en cause. D'autre part, la mobilisation citoyenne exemplaire pour affronter cette catastrophe a démontré que la population est de plus en plus sensibilisée aux questions ayant trait à la préservation de son environnement.

Mais en votant le 20 janvier 2000 la création d'une commission chargée d'enquêter sur la sécurité du transport maritime de produits dangereux ou polluants, le contrôle des normes internationales des navires et des cargaisons ainsi que sur les moyens d'améliorer la lutte contre les pollutions volontaires ou accidentelles, l'Assemblée nationale a souhaité ne pas borner le champ de ses investigations au seul événement de mer, aussi dramatique soit-il dans ses conséquences, que constitue la rupture en deux du pétrolier battant pavillon maltais au large de la pointe de Penmarc'h.

Dans son rapport sur les cinq propositions de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête à la suite de ce naufrage, M. René Leroux justifiait le choix d'un objet aussi large en ce qu'il permet « d'enquêter sur les règles applicables aux produits non pétroliers dont la caractère nocif n'est pas moindre » et qu'il soulève aussi « très clairement la question des pavillons de complaisance ainsi que celle des sociétés de classification » ⁽²⁾. Et M. René Leroux de se féliciter que cet objet permette également à la commission d'enquête de s'intéresser « au régime de responsabilité non seulement en cas d'avarie, mais aussi lors d'opérations intentionnelles de dégazages dont les effets, pour être moins visibles, n'en portent pas moins des atteintes répétées à l'environnement » ⁽³⁾.

Au fur et à mesure du déroulement de leurs investigations, les membres de la commission ont pu mesurer la pertinence d'une approche suffisamment générale des problèmes du transport maritime de matières dangereuses ou polluantes pour y apporter des réponses opératoires.

Beaucoup a déjà été écrit sur le naufrage de l'Erika, ses causes et ses conséquences. Le bureau d'enquête sur les accidents en mer du ministère de l'Equipement, des transports et du logement a rendu publique, un mois après l'événement, une contribution technique intérimaire présentant les caractéristiques du navire ainsi que les circonstances de son naufrage ⁽⁴⁾. La société de classification chargée d'assurer le suivi technique du pétrolier pour le compte de son armateur et de l'Etat du pavillon, le Registro italiano navale (RINA) n'a produit son analyse que trois mois plus tard ⁽⁵⁾. Le Conseil économique et social a également publié quatre avis rendus par quatre de ses chambres ⁽⁶⁾. Le Sénat a, pour sa part, créé une mission d'information. Nul doute que d'autres analyses contribueront elles aussi à éclaircir l'enchaînement des faits, au premier rang desquelles les nombreuses investigations judiciaires en cours.

A cet égard, il convient de souligner que, respectueuse des termes de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 qui lui interdisaient d'enquêter sur des faits donnant lieu à des poursuites judiciaires en cours, la commission d'enquête n'a en aucune manière cherché à déterminer les causes particulières du naufrage de l'Erika et moins encore les responsables directs de cet événement. Le cas de l'Erika n'est évoqué par la commission que comme le prisme à travers lequel il convient d'analyser l'organisation et les moyens dont nous disposons pour prévenir et lutter contre les pollutions ainsi que pour indemniser leurs victimes.

Pour mener à bien sa mission, la commission d'enquête a procédé à plus de 90 auditions dont près de la moitié au cours de déplacements en France ou à l'étranger.

Elle a recueilli les points de vue :

- d'acteurs directs ou indirects du transport maritime tels que les constructeurs, armateurs, chargeurs, navigants, responsables portuaires, sociétés de classification, assureurs, courtiers ;

- de responsables administratifs, soit à l'échelon national, soit à l'échelon local ;

- de personnalités qualifiées, notamment dans le domaine scientifique ;

- de représentants des secteurs économique et associatif ainsi que des collectivités locales touchés par la « marée noire » ;

- de responsables politiques français : M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'Equipement, des transports et du logement, Mme Dominique Voynet, ministre de l'Aménagement du territoire et de l'environnement, Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat au Tourisme, Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au Budget, M. Jean-Paul Proust, directeur de cabinet du ministre de l'Intérieur, Mmes Elisabeth Borne et Bettina Laville, conseillères au cabinet du Premier ministre.

Parallèlement, la commission a adressé un questionnaire écrit à un certain nombre de nos ambassades afin de mieux connaître les différentes approches envisageables des questions dont elle était saisie.

Par ailleurs, la commission s'est rendue à Brest, au Havre, à Lorient, Toulon et Marseille, dans le but de compléter ses informations par une approche concrète des problèmes rencontrés.

Elle s'est également déplacée à Bruxelles, auprès de la Commission européenne, à Londres, siège notamment de l'OMI et du FIPOL, à Malte et aux Etats-Unis.

La commission a écouté les opinions et explications de chacun avec attention, afin de se forger sa propre opinion.

Au cours de ses travaux, la commission a constaté combien la dimension maritime était méconnue de nombre de nos concitoyens, ou perçue seulement négativement à travers des catastrophes telles que celle de l'Erika. Pourtant, la mer est aussi source de richesse et de puissance ; nos trois façades maritimes représentent un atout pour notre développement, si toutefois elles ne vivent pas sous la menace permanente de pollutions, accidentelles ou non.

Or, la commission a observé que si la sécurité du transport maritime de produits dangereux ou polluants est un objectif reconnu par tous, les efforts entrepris n'ont donné pour l'heure que des résultats mitigés. Elle estime donc urgent de revoir profondément notre politique de prévention, de même que notre politique de lutte contre la pollution. Le présent rapport suggère à cet égard un certain nombre de pistes à explorer.

PREMIÈRE PARTIE : UNE PRÉOCCUPATION DE SÉCURITÉ RÉCURRENTE AUX RÉSULTATS MITIGÉS

Le transport maritime est un secteur qui a longtemps été régi par le seul principe de liberté et ce principe demeure encore très fort.

Ainsi, M. David Rowe, responsable de la division pour la sécurité maritime au ministère britannique de l'environnement, des transports et des régions, rappelait récemment devant la commission d'enquête : « notre politique est fondée sur l'idée de préservation de la liberté de navigation. Comme toute nation maritime, [...] le Royaume-Uni a tout intérêt à maintenir un accès libre à la mer. Notre intérêt secondaire [...] concerne la défense et les affaires étrangères. Nous reconnaissons donc d'emblée à un navire le droit de passage innocent au large de nos côtes sans qu'il y ait interférence quelconque. ». Toutefois, faisant référence aux mesures de contrôle mises en place dans certains secteurs, il constatait que « l'ensemble des acteurs du transport maritime les acceptent pour des raisons de sécurité. ».

En effet, les conséquences de plusieurs naufrages, et notamment les grandes pollutions de la seconde moitié du XXème siècle, ont conduit les opérateurs, les Etats et les organisations internationales à encadrer cette activité.

Pourtant, à chaque nouvelle catastrophe, l'opinion et les pouvoirs publics s'interrogent à juste titre sur ce qui a été vraiment entrepris depuis l'accident précédent. Pour preuve, le constat et la tonalité des rapports publiés en 1978 par les commissions d'enquête parlementaires de l'Assemblée nationale ⁽⁷⁾ et du Sénat ⁽⁸⁾ sur le naufrage de l'Amoco-Cadiz ne diffèrent guère de ceux du rapport de M. Josselin pour la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée ⁽⁹⁾, et du rapport de la mission d'information du Sénat ⁽¹⁰⁾, publiés tous deux en 1994, après la perte, aux abords des côtes françaises, de conteneurs renfermant l'un des pesticides, l'autre des détonateurs et de la dynamite.

Et l'on est obligé de constater que, malgré une certaine prise de conscience et d'indéniables progrès, les résultats sont encore trop souvent décevants.

I.- UNE EXIGENCE RECONNUE

Faisant une analyse de la situation tout à fait parallèle à celle de M. David Rowe, M. Philippe Boisson constatait également dans son ouvrage intitulé « Politiques et droit de la sécurité maritime » ⁽¹¹⁾ que : « de nos jours, la sécurité apparaît comme l'un des objectifs essentiels de la police du milieu marin et justifie les principales atteintes au principe de la liberté des mers. ».

Sécurité des personnes embarquées, bien évidemment ; également, sécurité du navire et de sa cargaison ; mais aussi, de plus en plus, devant le développement considérable du transport maritime de produits dangereux ou polluants, sécurité pour les riverains et préservation du littoral.

Au fil des années, l'arsenal juridique destiné à améliorer la sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants n'a cessé de s'enrichir, notamment à la suite et en réaction aux accidents majeurs.

Pourtant, la cohérence et la clarté du dispositif juridique ne sont pas assurées. Plusieurs facteurs expliquent ce constat : la diversité de sources qui se concurrencent parfois ; le caractère non systématiquement obligatoire des normes élaborées au niveau international ; l'accumulation de dispositions spécifiques et très techniques qui rendent sa compréhension souvent difficile.

A.─ DES SOURCES MULTIPLES

Le droit de la sécurité maritime se caractérise par la diversité de ses sources qui sont soit d'origine étatique ou interétatique, soit d'origine privée.

Héritage historique, cette diversité est certainement l'une des raisons de la prolifération et de l'hétérogénéïté des normes et donne lieu à un jeu complexe entre les différents intervenants.

1.- L'Organisation maritime internationale : une _uvre volumineuse malgré les difficultés rencontrées

L'Organisation maritime internationale (OMI) est l'instance spécialisée de l'Organisation des Nations Unies pour les questions maritimes. Parmi les objectifs qui lui sont assignés, figure celui d'encourager et de faciliter l'adoption de normes aussi élevées que possible en ce qui concerne la sécurité maritime, l'efficacité de la navigation, la prévention de la pollution des mers par les navires et la lutte contre la pollution.

Créée en 1948, elle regroupe aujourd'hui 158 Etats membres.

Son mode de financement fait largement appel aux Etats dits de libre immatriculation, comme le montre la liste ci-dessous des principaux contributeurs à son budget. En effet, 87,5 % du montant versé par chaque Etat est calculé en fonction du tonnage de sa flotte de commerce ; les 12,5 % restant de sa contribution sont indexés sur sa capacité à payer.

principaux contributeurs au budget de l'OMI (en millions de livres sterling)
	Pays	Montant	% du budget
1	Panama	2,90	15,80
2	Libéria	1,86	10,17
3	Japon	0,96	5,23
4	Bahamas	0,81	4,36
5	Grèce	0,80	4,32
6	USA	0,76	4,12
7	Malte	0,73	3,96
8	Chypre	0,72	3,91
9	Norvège	0,71	3,86
10	Singapour	0,61	3,31
Source : OMI - mars 2000.

A en croire les entretiens que les membres de la commission d'enquête ont eus à Londres, le poids financier des Etats de libre immatriculation ne paralyse pas pour autant l'action régulatrice de l'OMI. En effet, chaque Etat membre dispose d'une voix lors des votes. On peut toutefois remarquer que, selon les termes mêmes du secrétaire général de l'OMI, M. William O'Neil : « La plupart des décisions sont prises par consensus de la communauté internationale des transports maritimes. Il est très rare que nous ayons recours au vote. ».

L'OMI concentre beaucoup de critiques souvent très justifiées. Toutefois, elle joue un rôle indispensable car elle est le seul organisme qui regroupe l'essentiel des Etats importants dans le domaine maritime.

a) Une réactivité et des pouvoirs limités

Les conventions et normes internationales de l'OMI sont élaborées par des délégations représentant les Etats au sein de plusieurs comités et sous-comités spécialisés, équivalents en quelque sorte des commissions présentes dans les Parlements.

Leur voyage à Londres a permis aux membres de la commission d'enquête d'assister à la réunion d'un sous-comité. Ils ont été frappés du formalisme des débats faits de propositions, contre-propositions, suggestions alternatives...

Surtout, ils ont eu l'occasion, lorsqu'ils ont rencontré le secrétaire général, d'aborder avec lui les questions tenant au mode de fonctionnement de l'Organisation.

Concernant la lourdeur des processus de décision, le secrétaire général a estimé que : « Les processus de l'OMI sont sans doute plus lents [que ceux de l'Union européenne], ce qui n'est pas nécessairement négatif. Si la Communauté européenne estime qu'une décision s'impose alors que certaines parties du monde dans lesquelles les progrès technologiques ne sont pas aussi avancés ont une vision différente, si une donnée commerciale s'immisce dans ce raisonnement, les répercussions pourraient être catastrophiques pour l'ensemble des transports maritimes de marchandises. ».

Certes, même formalisé et plutôt lent, le dialogue est toujours constructif. Tout le monde en convient. D'ailleurs, ce n'est pas là que réside la principale faiblesse de l'OMI. En effet, cette organisation est confrontée à deux limites majeures. Tout d'abord, les conventions adoptées dans son enceinte n'acquièrent force de norme de droit international opposable que si un certain pourcentage d'Etats signataires représentant une proportion donnée du volume de la flotte mondiale les ratifie ⁽¹²⁾. Autrement dit, le poids des Etats immatriculant les flottes les plus importantes (au premier rang desquels se situent ceux que l'on qualifie de pavillons de complaisance) est déterminant. De surcroît, les codes, recueils ou recommandations de l'OMI n'ont pas force obligatoire, à moins qu'ils ne soient intégrés aux dispositions des conventions ou aux législations internes des Etats membres.

Si l'on se réfère au système international de régulation du transport aérien, on constate que tous les Etats membres de l'organisation internationale spécialisée du secteur (l'Organisation de l'aviation civile internationale) doivent se conformer aux règles de sécurité fondamentales contenues dans les dix-huit annexes à la convention de Chicago qui créa cette même organisation en 1944. Il apparaît ainsi que l'OACI est davantage un instrument de régulation internationale qu'une instance produisant des normes, alors que l'OMI est placée dans une situation inverse.

Mais on observera que contrairement à l'OACI dont le rôle a été centré dès l'origine sur la notion de sécurité, condition essentielle du développement du transport aérien, l'OMI, qui a dû sa création avant tout à des considérations d'ordre technique, s'est montrée longtemps plus soucieuse de préserver le principe de liberté, traditionnel dans le domaine maritime.

Ajoutons à cela que l'OMI ne dispose pas du pouvoir de contrôler l'application de ses propres conventions et encore moins d'un pouvoir de police.

L'OMI se trouve donc être largement dépendante du bon vouloir des Etats, et notamment des Etats de libre immatriculation, pour l'entrée en vigueur des normes qu'elle produit. Le tableau suivant donne un aperçu du caractère relatif, dû au processus de ratification, de l'applicabilité des principales conventions.

État de l'entrée en vigueur des principales conventions de l'OMI

Convention	Date d'entrée en vigueur	Nombre d'Etats contractants	Pourcentage du tonnage mondial
Convention de création de l'OMI	17 mars 1958	158	98,47
Amendements de 1991	-	46	68,62
Amendements de 1993	-	84	82,19
SOLAS 1974	25 mai 1980	140	98,34
SOLAS : protocole de 1978	1^er mai 1981	93	93,12
SOLAS : protocole de 1988	3 février 2000	40	58,82
Stockholm 1996	1^er avril 1997	8	9,37
Lignes de charge LC 1966	21 juillet 1968	143	98,33
LC : protocole 1988	3 février 2000	39	58,77
COLREG 1972	15 juillet 1977	134	96,77
CSC 1972	6 septembre 1977	67	59,64
STCW 1978	28 aril 1984	133	97,92
STCW-F 1995	-	2	3,05
Recherche et sauvetage 1979	22 juin 1985	65	46,82
STP 1971	2 janvier 1974	17	22,12
INMARSAT C 1976	16 juillet 1979	87	92,75
INMARSAT OA 1976	16 juillet 1979	86	92,67
Amendements de 1994	-	38	31,93
Amendements de 1998	-	37	36,14
MARPOL 73/78 (annexes I/II)	2 octobre 1983	110	94,23
MARPOL 73/78 (annexe III)	1^er juillet 1992	93	79,39
MARPOL 73/78 (annexe IV)	-	2	4,86
MARPOL 73/78 (annexe V)	31 décembre 1988	96	58,98
MARPOL : protocole de 1997 (annexe VI)	-	2	4,86
Prévention des abordages 1972	30 août 1975	78	68,38
Amendements de 1978	-	20	19,71
Prévention des abordages : protocole de 1996	-	9	10,34
Droit d'intervention en haute mer IHM 1969	6 mai 1975	74	68,25
IHM : protocole de 1973	30 mars 1983	42	43,85
CLC 1969	19 juin 1975	66	36,89
CLC : protocole de 1976	8 avril 1981	54	62,87
CLC : protocole de 1992	30 mai 1996	60	85,79
FIPOL 1971	16 octobre 1978	42	32,67
Fonds : protocole de 1976	22 novembre 1994	34	55,07
Fonds : protocole de 1992	30 mai 1996	56	83,59
NUCLEAR 1971	15 juillet 1975	14	21,35
Convention sur l'assistance en mer 1989	14 juillet 1996	32	29,21
OPRC 1990	13 mai 1995	54	48,51
HNS Convention de 1996	-	1	1,96
Source : Lloyd's Register of Shipping - 31 décembre 1999.

Il convient toutefois de mentionner l'exception de la convention STCW sur la formation et la qualification des équipages, dont la mise en _uvre doit être vérifiée par le sous-comité de l'application des instruments par les Etats du pavillon (sous-comité FSI). A propos de cette innovation, le secrétaire général de l'OMI déclarait à la commission d'enquête : « Nous souhaiterions que le sous-comité sur la mise en _uvre de l'Etat du pavillon joue un rôle plus positif. Ce sera le cas au fil du temps. Nous n'y parviendrons pas du jour au lendemain, d'autant plus que la question de la souveraineté intervient toujours. Si nous nous mêlons de leurs affaires, les Etats nous répondent que nous portons atteinte à leur souveraineté, ce à quoi ils s'opposent. En fait, nous avons réussi à dépasser cet obstacle de la souveraineté avec la convention STCW. Pour la première fois, nous avons introduit dans une convention une disposition selon laquelle l'Etat du pavillon est tenu de me fournir à moi, secrétaire général de l'OMI, des informations relatives à sa formation des équipages, qu'il s'agisse des compétences et des qualités des instituts de formation ou des personnels chargés de dispenser cette formation.

Après examen des informations qui nous sont adressées, il nous appartient de dire si les certificats de compétence délivrés par les Etats parties à la convention sont acceptables ou non au niveau international. C'est la première fois que ces droits qui relèvent de la souveraineté nationale sont en fait délégués. [...]

Bien entendu, il n'est pas question pour nous de devenir les policiers du monde dans le domaine de l'industrie des transports maritimes. Nous ne disposons d'ailleurs pas des ressources nécessaires pour le devenir. Mais il s'agit de parvenir à un changement d'attitude par rapport au passé. Le domaine maritime est sans doute l'un des derniers bastions de la liberté. Certes, il est difficile de s'attaquer à certains de ces bastions, mais nous y sommes parvenus, me semble-t-il, dans le domaine précis que je viens d'évoquer. ».

Par ailleurs et sur un plan plus général, comme le soulignait M. Jean-Marc Schindler, représentant permanent de la France auprès de l'OMI, le sous-comité FSI a établi il y a quelques années une liste des obligations de tout Etat du pavillon : « un formulaire d'auto-évaluation a été établi. Ce document permet de voir si l'Etat est en mesure de satisfaire ou pas à ses obligations. Pour l'instant, ce dispositif est purement facultatif. Mais tous les Etats européens ont décidé qu'avant la fin de l'année 2000, ils seraient dotés de ce formulaire d'auto-évaluation. Les Etats-Unis ont adopté une attitude identique. Par conséquent, une pression internationale est exercée pour que chaque Etat fournisse son document. Dans un premier temps, les Etats voulaient garder pour eux ces formulaires. Nous avons réussi à obtenir qu'ils les transmettent à l'OMI pour diffuser de nouvelles statistiques. Le sous-comité FSI saura ainsi, convention par convention, les points qui sont bien appliqués et ceux qui ne le sont pas. ».

b) Un rôle majeur dans l'élaboration des politiques de sécurité maritime

Regroupant un nombre considérable d'Etats, l'OMI constitue un lieu privilégié de rencontre des différents acteurs du transport maritime ; ne serait-ce qu'à ce seul titre, son existence s'en trouverait largement justifiée.

On ajoutera que l'OMI est à l'origine de la plupart des normes techniques et règles juridiques relatives à la sécurité maritime et à la prévention des pollutions par les navires puisqu'elle a favorisé l'adoption d'une quarantaine de conventions et élaboré plus de 800 recueils et recommandations traitant de ces problèmes.

Il ne faut donc nullement sous-estimer son rôle régulateur et normatif que le secrétaire général a tenu à rappeler en ces termes aux membres de la commission d'enquête : « C'est au sein de notre organisation que les décisions concernant les règles de la navigation internationale doivent être prises pour être appliquées à l'échelle mondiale. J'insiste sur ce point parce que nous sommes convaincus qu'il ne s'agit pas de se contenter d'examiner le problème à l'échelle régionale. Bien entendu, toute mesure de redressement nécessaire devrait être applicable à tous les navires de par le monde pour qu'un tel accident ⁽¹³⁾ ne se reproduise pas.

Nous sommes très conscients de la nécessité d'examiner à fond les difficultés existantes et nous devons veiller, quelles que soient les mesures qui seront envisagées à la suite de cet accident, à ne pas transférer le problème dans tel ou tel autre point du globe. Je souhaitais insister sur ces différents aspects avant d'engager notre échange de vues sur ce qui s'est passé. ».

La commission tient à cet égard à rappeler qu'elle soutient pleinement les propositions formulées par le gouvernement français dans le Mémorandum qu'il a adressé à l'OMI en février dernier ⁽¹⁴⁾.

2.- Les autres organisations internationales à vocation universelle

L'OMI n'est pas la seule organisation internationale qui ait marqué la sécurité du transport maritime de son empreinte juridique. Nombreuses sont les organisations qui interviennent à un titre ou à un autre pour édicter des normes ou plus simplement exercer une action favorisant la sécurité maritime. On se bornera donc ici à en mentionner deux, sans oublier que de nombreuses autres organisations à caractère plus technique peuvent également remplir un certain rôle régulateur.

Ainsi, l'OIT (Organisation internationale du travail), créée en 1919, a réglementé les conditions d'accès à la profession de marin, les effectifs ainsi que les normes minima à bord des navires.

L'AIEA (Agence internationale de l'énergie atomique) a élaboré des normes de sécurité concernant le transport de matières fissiles et radioactives ainsi que les exigences techniques relatives à la construction et à l'équipement des navires à propulsion nucléaire.

3.- L'émergence de l'Union européenne

La récente communication de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil sur la sécurité maritime du transport pétrolier (21 mars 2000) rappelle les débuts hésitants de l'Europe des transports maritimes : « Après la catastrophe de l'Amoco-Cadiz en 1978, le Conseil européen avait demandé à la Commission de faire des propositions sur le contrôle et la réduction de la pollution causée par le déversement d'hydrocarbures. Un programme ambitieux de propositions avait alors été présenté qui, en définitive, s'est traduit par l'adoption de simples déclarations ou résolutions encourageant les Etats membres à ratifier les conventions de l'OMI et de l'OIT. Une directive fixant les conditions minimales pour certains navires citernes a cependant été adoptée. ».

On remarquera toutefois qu'à l'époque, les décisions devaient être prises à l'unanimité.

Les premiers éléments d'une politique commune de sécurité maritime datent de l'introduction de la majorité qualifiée et de la compétence accordée au Conseil pour prendre « les mesures permettant d'améliorer la sécurité des transports », suite au traité de Maastricht.

Face aux nouvelles ambitions assignées à l'Union européenne, la Commission a présenté, en 1993, une communication intitulée « pour une politique commune de la sécurité maritime », et le Parlement européen a adopté une résolution entérinée par le Conseil des ministres. En 1996, la Commission a actualisé les principes de la politique européenne en faveur de la sécurité maritime à travers deux documents : « Vers une stratégie maritime » et « Forger l'avenir de l'Europe maritime : une contribution à la compétitivité des industries maritimes ».

Plusieurs directives et règlements ont, depuis, conforté l'influence communautaire.

a) Les récentes initiatives de la Commission européenne

La communication précitée du 21 mars 2000 vise à apporter une nouvelle contribution de l'Union européenne au développement de la sécurité du transport maritime.

Les suggestions de la Commission européenne s'articulent en deux volets dont le second ne devrait pas donner lieu à des propositions juridiquement formalisées avant la fin de l'année 2000.

Pour le premier volet, la Commission a en revanche déjà rédigé deux projets de directive et un projet de règlement. Ces textes portent sur :

- le contrôle par l'Etat du port, avec notamment des contrôles plus étendus sur les pétroliers et autres navires à risque ainsi que le bannissement des navires de plus de 15 ans d'âge, qui ont été immobilisés plus de deux fois au cours des deux années précédentes et qui battent le pavillon d'un Etat figurant sur la « liste noire » du Mémorandum de Paris (c'est-à-dire comptant un nombre d'immobilisations supérieur à la moyenne) : la liste des navires bannis serait publiée tous les six mois ;

- les sociétés de classification : les nouvelles règles tendraient principalement à accroître leur responsabilité financière et leurs obligations ainsi qu'à unifier les modalités de contrôle de ces sociétés au sein de l'espace européen ;

- l'accélération du calendrier prévu pour l'abandon des pétroliers à simple coque.

Dans le second volet, les propositions de la Commission devraient porter notamment sur l'amélioration du régime actuel d'indemnisation des dommages dus à la pollution par hydrocarbures, des mesures visant à rendre plus transparentes les informations relatives à la sécurité dans le transport maritime, la création d'une structure européenne de sécurité maritime et l'amélioration de la surveillance de la navigation maritime au large des côtes européennes.

On aura l'occasion de revenir dans la suite de ce rapport sur le fond de ces propositions. A ce stade, la commission d'enquête tient à souligner que le point de vue de la Commission européenne est très proche de celui qu'exprimait le gouvernement français dans le Mémorandum qu'il lui a remis en début d'année ⁽¹⁵⁾.

La commission d'enquête s'est toutefois préoccupée de l'articulation des normes que pourraient édicter respectivement l'OMI et l'Union européenne ainsi que des suites susceptibles d'être données aux propositions de la Commission européenne.

b) Les perspectives

· La commission d'enquête a noté avec intérêt les propos que lui a tenus à Bruxelles Mme Loyola de Palacio, vice-présidente de la Commission européenne, commissaire en charge des transports : « L'idéal serait d'aboutir à des solutions au sein de l'Organisation maritime internationale (OMI). [...]

L'Europe ne devrait jamais rompre les accords de l'OMI, mais la vision est différente si ces accords ont déjà été brisés par une grande région ⁽¹⁶⁾. Dans ce cas, nous aussi, nous pouvons nous considérer comme libérés pour pouvoir exiger au moins les mêmes choses que celles que l'autre région a exigées. C'est mon approche. ».

La commission d'enquête note également que, comme le soulignait M. François Lamoureux, directeur général de l'énergie et des transports à la Commission européenne : « L'avantage en termes d'application est que, si les normes de l'OMI sont reprises dans des textes communautaires, lorsqu'un Etat ne les applique pas, en n'effectuant pas les contrôles, par exemple, (...) nous pouvons le poursuivre devant la Cour de justice des communautés européennes. ».

· Cela étant, l'optimisme semble devoir être sérieusement tempéré si l'on envisage la procédure européenne, telle que la décrivait pour la commission d'enquête M. Pascal Lamy, commissaire européen chargé du commerce : « nous nous trouvons dans un processus où la Commission propose et où le Conseil et le Parlement décident. C'est la codécision qui s'applique en la matière.

Le jour où nous avons lancé la proposition, nous avons réalisé 10 % du chemin ; il ne nous reste que 90% du processus législatif à effectuer au sein de l'Union européenne, entre le Conseil et le Parlement ! Après, il faudra appliquer ces dispositions.

La Commission a un rôle très important dans le processus législatif. Une proposition qu'elle met sur la table ne peut pas être modifiée sans son accord, sans que les Etats membres le décident à l'unanimité. Mais les Etats membres peuvent faire traîner le processus, parfois très longtemps. La représentation permanente vous fournira volontiers la liste des propositions qui sont sur la table du Conseil depuis quinze ans.

La seule solution pour passer outre ce type de blocage consisterait à utiliser une procédure de carence où la Commission saisit la Cour de justice en disant que le Conseil est en carence et ne veut pas décider. Politiquement, c'est assez confortable, car un drame éventuel pourrait passer sous la responsabilité du Conseil. Mais, dans les faits, c'est bien l'Union européenne qui est en cause : Commission, Conseil ou Parlement, c'est pareil.

Je veux dire simplement qu'il faudra s'armer de pas mal de résolution pour faire passer les textes proposés. Si l'on aboutit à une législation communautaire, la Commission, chargée des vérifications de sa mise en _uvre lancera des procédures d'infraction si cela n'a pas été traduit correctement dans les législations nationales ou si ce n'est pas appliqué ; ce jour-là, il s'agira d'avoir un caractère suffisamment solide pour faire face. ».

S'agissant de cette dernière étape, on se référera par exemple aux conditions d'application de la directive instituant un agrément communautaire des sociétés de classification, adoptée en 1994. La Commission européenne rappelle dans sa communication précitée du 21 mars 2000 que : « sa transposition en droit national, dans les différents Etats membres, s'est avéré un processus long et complexe : la Commission a dû entamer douze procédures d'infraction pour non-respect du délai de transposition fixé par la directive, et les derniers Etats membres ne l'ont transposée qu'en 1998. La Commission a également entamé plusieurs procédures d'infraction - dont certaines sont encore en cours - pour non-conformité, essentiellement en ce qui concerne l'établissement de relations de travail entre les administrations maritimes et les organismes autorisés à agir pour le compte de celles-ci ».

· Pour sa part, la commission d'enquête estime qu'il ne saurait être question de baisser les bras et reprend à son compte la réponse que lui a faite Mme de Palacio lorsque, interrogée sur la manière dont elle pensait surmonter les réticences de certains Etats membres, elle a répondu : « En les mettant face à leurs opinions publiques. [...] Les opinions publiques sont extrêmement sensibles sur ce sujet : pas seulement en France, mais aussi en Espagne, au Portugal, en Grande-Bretagne, en Italie, dans tous les pays côtiers. ».

La commission d'enquête souhaite donc très vivement que le second semestre 2000, durant lequel la présidence du Conseil revient à la France, soit l'occasion d'avancées significatives concernant la sécurité des transports maritimes des produits dangereux ou polluants et ce, tant au niveau de l'Union européenne qu'au niveau de l'OMI dans un esprit non pas d'antagonisme mais de complémentarité. Toutefois, il doit être clairement affiché que si les propositions françaises auprès de l'OMI ne sont pas adoptées dans le cadre d'un processus accéléré, la France se battra pour que l'Union européenne les adopte unilatéralement, à l'image de ce qu'ont fait les Etats-Unis en promulguant l'Oil Pollution Act. Une telle détermination est indispensable pour que les choses changent enfin.

4.- Les réglementations nationales

a) Une sphère de compétence reconnue par le droit international

A de rares exceptions près, la plupart des conventions internationales et des normes communautaires ne couvrent pas tous les aspects de la sécurité du transport maritime. De surcroît, leur mise en _uvre nécessite bien souvent des dispositions de droit interne.

Si l'on prend le seul cas de la France, trois textes synthétisent plus précisément le droit applicable en matière de sécurité des navires et de prévention des pollutions.

La loi du 5 juillet 1983 relative à la sauvegarde de la vie humaine en mer concerne les navires naviguant sous pavillon français et, dans des conditions déterminées par décret du Conseil d'Etat, les navires étrangers touchant un port français. Elle a fait l'objet de modifications en 1990 et en 1996, tout comme son décret d'application, pris le 30 août 1984. L'arrêté du 23 novembre 1987, relatif à la sécurité des navires, fixe quant à lui les dispositions auxquelles doivent satisfaire les navires et leurs équipements. Ces dispositions lui sont annexées dans un règlement composé de sept volumes.

Ces textes reprennent les prescriptions des engagements internationaux de la France en matière de sécurité du transport maritime. Néanmoins, ils les déclinent en adéquation avec les spécificités géographiques, administratives et organisationnelles de la France.

b) Les risques d'une réglementation unilatérale

Le développement de réglementations nationales unilatérales a pris de l'ampleur. Il procède d'une mise en cause de l'efficacité de l'OMI et de la survenance d'accidents aux conséquences humaines et écologiques importantes.

Il n'a pas été fait mystère à la délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue à Washington, que l'Oil Pollution Act avait été adopté en 1990 par le Congrès parce que les autorités américaines doutaient de la capacité de l'OMI à parvenir rapidement à faire adopter et appliquer des mesures identiques en amendant l'annexe I de la convention MARPOL. L'émotion suscitée par la catastrophe de l'Exxon Valdez est à l'origine de la promptitude avec laquelle les Etats-Unis ont pris ces mesures portant essentiellement sur la disparition progressive des navires à simple coque et leur remplacement exclusif par des navires à double coque, l'obligation de signalement des bateaux 24 heures avant leur entrée dans les ports afin de permettre leur contrôle a priori, l'escorte de certains pétroliers par des remorqueurs dans certaines zones, et une obligation d'assurance des armateurs.

Les Etats-Unis ne sont pas le seul pays à avoir adopté une réglementation unilatérale concernant la sécurité du transport maritime. En effet, suite au naufrage du pétrolier Arrow qui avait pollué, en 1970, 300 kilomètres de côtes en Nouvelle-Ecosse, le Parlement canadien avait voté dès le 26 juin de la même année une loi sur la prévention de la pollution dans les eaux arctiques dont les dispositions relatives à la conception et à la navigation des navires allaient bien au-delà des normes généralement acceptées. De même, au cours des années soixante-dix, les Etats riverains du détroit de Malacca (l'Indonésie, la Malaisie et Singapour, en l'occurrence) avaient eux aussi imposé une réglementation unilatérale restreignant la navigation dans cette zone dangereuse où de nombreux accidents de pétroliers surviennent régulièrement.

Les effets de ces réglementations unilatérales restent différenciés. Bien qu'il n'ait pas fait l'objet d'une appréciation consensuelle, l'Oil Pollution Act est entré en vigueur sans que les Etats-Unis soient obligés de revenir sur ses dispositions les plus contestées. Comment aurait-il pu en être autrement, alors que ce pays, grand consommateur d'énergie et donc importateur de pétrole incontournable, ne connaît pas, contrairement à l'Europe, l'intense circulation de transit - sur lequel un Etat du port n'a guère de prise - ni les risques de détournement de trafic portuaire liés à des législations nationales concurrentes ? On pourrait en dire autant du Canada, mais pas des Etats riverains du détroit de Malacca, ni même de la Turquie préoccupée par la situation du détroit du Bosphore. Leurs prétentions ont du être ramenées à des exigences plus modérées.

Cela étant, pour reprendre le cas des Etats-Unis, il serait vain de nier que, compte tenu de leur puissance économique, la communauté internationale ne peut faire abstraction de leurs décisions, même unilatérales. Ainsi que le soulignait Mme de Palacio, évoquant le calendrier d'interdiction des navires à simple coque prévu par les Etats-Unis : « Sachant que les Américains représentent plus de 25 % du trafic des pétroliers, cela signifie que les bateaux moins sûrs se déporteront sur les 75 % restants de ce même trafic - c'est-à-dire sur nous-mêmes [Européens] qui représentons également 25 % du trafic -, avec les risques que cela comporte. ».

5.─ Les sources d'origine privée

Différents opérateurs, industriels et prestataires de services liés au transport maritime participent au processus normatif en apportant leur expertise ou même en élaborant directement des règles concernant la sécurité du transport maritime.

Parmi eux, les sociétés de classification ont été historiquement les premiers intervenants et occupent encore aujourd'hui une place essentielle, même si progressivement le rôle des pouvoirs publics s'est affirmé à leurs dépens.

L'activité normative des sociétés de classification est apparue avant que les Etats et les organisations internationales ne codifient les exigences fondamentales en matière de sécurité du transport maritime ⁽¹⁷⁾.

Créées au XVIII^ème siècle pour répondre aux besoins des compagnies d'assurance maritime, lesquelles souhaitaient disposer d'informations fiables pour calculer leurs primes, les sociétés de classification ont vu progressivement leur tâche évoluer à la demande des armateurs qui souhaitèrent, eux aussi, recueillir des éléments précis sur leurs navires. En même temps, d'une part, les règlements des sociétés de classification s'étoffèrent en prescriptions techniques et en précisions pour la conception et l'entretien des bateaux, d'autre part, les liens des sociétés de classification avec les armateurs se resserrèrent et ceux qu'elles entretenaient avec les assureurs se relâchèrent.

Les sociétés de classification modernes étaient nées.

Depuis lors, leur _uvre normative n'a cessé - et ne cesse - d'évoluer, notamment en fonction des besoins et des progrès techniques.

« Aux normes impératives dont l'application conditionne l'attribution de la classe, sont venues s'ajouter les dispositions moins contraignantes des notes d'information et des notes techniques qui anticipent sur les futures exigences de la classification.

(...) La révision périodique des règlements s'effectue par la publication de mises à jour annuelles, semestrielles voire trimestrielles selon les sociétés. Chacune d'elles dispose du pouvoir discrétionnaire de modifier certaines exigences, d'en formuler de nouvelles, de changer les modalités d'application, d'autoriser l'application des dispositions qu'elle juge équivalentes pour tenir compte des caractéristiques particulières d'un navire, d'un équipement ou d'une installation déterminée. Elle peut aussi procéder à un examen spécial du navire en faisant appel à des principes nouveaux ou à des dispositions non explicitement visées par ses règlements. Chaque société établit enfin, comme elle l'entend, les procédures de modification de ses textes. » ⁽¹⁸⁾.

Enfin, on se gardera d'oublier que les affréteurs de bateaux ont formalisé eux aussi leurs propres exigences sur des points spécifiques à travers des règles propres à chacun d'entre eux.

Cette multiplicité de sources normatives s'accompagne d'une production extrêmement abondante de réglementations variées.

B.─ DES NORMES SOUVENT TRÈS ÉLABORÉES

La sécurité du transport maritime est appréhendée sous différents angles. Si la qualité des bateaux est bien évidemment au centre des préoccupations, la navigation de ceux-ci, le conditionnement de leurs cargaisons (à plus forte raison lorsqu'elles sont polluantes ou dangereuses) ainsi que le professionnalisme et les conditions de travail de leurs équipages sont également en cause.

Tous ces éléments, auxquels s'ajoutent des règles en matière de navigation et de sauvetage, ont fait l'objet de prescriptions juridiques.

Compte tenu de la multiplicité des sources normatives et de la complexité des règles dont certaines s'appliquent au transport maritime en général et d'autres concernent plus particulièrement certains types de navires ou de produits, il ne pouvait être question pour la commission d'enquête d'examiner toutes les dispositions susceptibles de concerner le transport des produits dangereux ou polluants ainsi que la lutte contre les pollutions.

À titre illustratif, sont décrites ci-dessous à grands traits quelques-unes des principales règles en vigueur.

1.─ La construction et l'équipement des navires

On peut distinguer deux régimes juridiques applicables à la construction et à l'équipement des bateaux : un régime général applicable quelle que soit la catégorie de navires considérée, et un régime spécifique selon la cargaison transportée, son mode de chargement et le type de propulsion des bateaux.

a) Le régime général

Le régime général de la construction et de l'équipement des navires est défini par :

- la convention Safety of Life At Sea (SOLAS) ;

- la convention sur les lignes de charge ;

- les règlements des sociétés de classification.

La convention SOLAS traite d'une grande variété de problèmes et prévoit un certain nombre de mesures relatives au compartimentage des bateaux, à leur stabilité (exigence d'un certificat notamment), aux machines, aux installations électriques, à la protection contre les incendies ainsi qu'aux matériels de radiotélégraphie et de radiotéléphonie. Elle a été adoptée par l'OMI en 1960, puis réécrite en 1974. Depuis cette date, elle a été amendée quasiment chaque année, le plus souvent afin de tenir compte des enseignements des divers accidents déplorés en mer.

La convention internationale sur les lignes de charge, adoptée par l'OMI en 1966, fixe, sous la forme de francs-bords, les limites autorisées pour l'immersion des bateaux.

Les règlements des sociétés de classification ont longtemps constitué les seules normes relatives à la construction et à la conception des navires. Ils couvrent, dans le cadre de la classification de chaque bateau, huit domaines particuliers : les matériaux, la solidité de la structure, les machines principales et auxiliaires, les systèmes techniques de contrôle, les installations électriques, les installations de conditionnement de la cargaison, les systèmes de détection et d'extinction des incendies et la stabilité du bateau à l'état intact. Sont en revanche exclus de ces règlements : le choix du mode de propulsion, la puissance de l'appareil propulsif et les normes d'exploitation du navire. Actualisés, ces règlements s'imposent aux armateurs car ils conditionnent l'obtention d'une cote qui est censée refléter la fiabilité du navire.

b) Les dispositifs spécifiques

S'ajoutent à ces règles générales, un certain nombre de prescriptions relatives à l'équipement des vraquiers, des pétroliers et des navires-citernes spécialisés dans le transport de gaz ou de produits chimiques.

La règle XII de la convention SOLAS (adoptée en 1997 et applicable depuis 1999) régit la conception, le compartimentage et la stabilité des vraquiers qui transportent des cargaisons à forte densité. Parallèlement, les sociétés de classification ont élaboré un certain nombre d'exigences spécifiques en ce domaine.

S'agissant des pétroliers, la convention pour la prévention de la pollution par les navires (plus connue sous l'acronyme MARPOL) et son protocole additionnel imposent une localisation défensive des espaces à ballast séparés à bord de tous les pétroliers neufs, des restrictions de taille pour leurs citernes ainsi qu'une élimination progressive des unités à simple coque selon un échéancier qui s'étale jusqu'en 2026.

A la différence de la réglementation américaine, la convention MARPOL admet donc des solutions techniques alternatives à la double coque, ce qui n'est pas sans intérêt. Néanmoins, on peut considérer que l'échéancier retenu par la convention est trop long. Comme on le verra plus loin, la commission d'enquête est en total accord avec la proposition de la Commission européenne visant à accélérer ce processus. Elle note qu'en avançant à 2008 cette date, la charte professionnelle rédigée sous l'égide du ministre français de l'Equipement, des transports et du logement, et signée le 10 février 2000 par de grands opérateurs du secteur pétrolier, montre la voie, ce dont on ne peut que se réjouir.

Les navires spécialisés dans le transport de gaz et ceux spécialisés dans le transport de produits chimiques doivent répondre respectivement aux prescriptions du code IGC et du code IBC (tous deux datant de 1983 et obligatoires en vertu de la convention SOLAS). Enfin, les navires spécialisés dans le transport de déchets radioactifs répondent aux exigences contenues dans le recueil de règles sur les produits nucléaires irradiés (code INF de 1993).

Force est de reconnaître que la réglementation internationale appréhende dans le détail la question de la sécurité lorsqu'il s'agit de la conception, de la construction et de l'équipement des navires de transport de marchandises. Le problème est plutôt de suivre les évolutions techniques.

2.─ L'élément humain et la gestion de la sécurité

Le facteur humain est considéré, à juste titre, comme un élément clé de la sécurité du transport maritime. En effet, un bateau qui répond aux critères de conception les plus rigoureux n'est pas le gage d'une sécurité assurée s'il est mis en _uvre par un équipage incompétent. D'ailleurs, on considère généralement que 80 % des accidents maritimes ont pour origine une défaillance humaine.

Plusieurs textes juridiques importants envisagent le problème à travers la formation des gens de mer, leurs conditions de travail, l'exploitation et les procédures de gestion du navire en cas d'avarie.

a) La convention STCW

La convention sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille (convention STCW), adoptée en 1978 et profondément modifiée en 1995, constitue un texte de référence sur le niveau de qualification des équipages. En effet, elle a établi des minima internationaux de formation pour les équipages, ce qui n'avait jamais été le cas auparavant.

La France répond aux exigences de STCW 95 : de nouveaux cursus de formation ont été définis et le décret du Premier ministre en date du 25 mai 1999 fixe la délivrance des nouveaux titres de formation.

Depuis 1997, un sous-comité de l'OMI chargé de vérifier son application par les Etats du pavillon (le sous-comité FSI mentionné précédemment), a pour fonction de vérifier les méthodes de gestion, de formation et de délivrance des brevets appliquées par les parties à la convention. Innovation unique en son genre, il permet à l'OMI d'exercer un réel pouvoir de contrôle sur ses Etats membres, avec, à la clé, l'impossibilité pour certains d'entre eux de voir la qualité de leurs marins reconnue sur le plan international.

b) Les conventions de l'OIT

Les conditions de travail des gens de mer, autre aspect essentiel de la sécurité ayant trait à l'élément humain, sont également garanties par un certain nombre de dispositions juridiques internationales. L'OIT a en effet élaboré plusieurs conventions internationales, parmi lesquelles : la convention n°22 sur le contrat d'engagement des marins (entrée en vigueur en France en 1928) ; la convention n°134 sur la prévention des accidents (entrée en vigueur en France en 1973) ; la convention n°147 sur les normes minima dans la marine marchande (entrée en vigueur en France en 1981).

On observera que la convention sur le bien-être des gens de mer en mer et dans les ports (n°163), celle sur le rapatriement des marins (n°166) et celle sur la durée du travail des gens de mer et les effectifs des marins (n°180) n'ont pas encore été ratifiées par la France. La commission d'enquête suggère que des dispositions soient rapidement prises en ce sens, d'autant que la directive du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 1999, concernant l'application de la durée du travail des gens de mer à bord des navires faisant escale dans les ports de la Communauté, doit permettre de rendre opposables aux pavillons tiers les normes de durée du travail établies par l'OIT.

Certes, la législation propre à la France en la matière est plus généreuse que les standards minima imposés par l'OIT. Il n'empêche que la ratification des conventions de cette dernière est porteuse d'une signification politique importante. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle notre pays s'apprête à ratifier la convention sur l'inspection des conditions de travail et de vie des gens de mer (n°178) alors même que le législateur en a anticipé la transcription dans le droit du travail français ⁽¹⁹⁾.

c) Le code ISM : l'exemple de l'Erika

L'exploitation des navires ainsi que la préparation des équipages et des armateurs à des situations d'avaries graves constituent un des principaux volets de la sécurité du transport maritime. Pourtant, ce n'est qu'en 1993 qu'a été adopté le code international de gestion de la sécurité (code ISM).

Selon ce texte, la « compagnie » (c'est-à-dire le propriétaire du navire ou tout autre organisme ou personne à qui la responsabilité de l'exploitation du navire a été confiée) doit notamment : mettre en place « une hiérarchie et des moyens de communication permettant aux membres du personnel de bord de communiquer entre eux et avec les membres du personnel à terre » ; « désigner une ou plusieurs personnes à terre ayant directement accès au plus haut niveau de la direction » et chargée(s) de « veiller à ce que des ressources adéquates et un soutien approprié à terre soient fournis selon que de besoin » ; établir des plans pour les principales opérations à bord ; définir « les procédures pour identifier et décrire les situations d'urgence susceptibles de survenir à bord ainsi que les mesures à prendre pour y faire face ».

Près de 18 700 navires de transport de marchandises sont censés être en conformité avec ce code depuis le 1^er juillet 1998. Le reste de la flotte mondiale doit l'être avant le 1^er juillet 2002.

L'Erika et son opérateur étaient supposés satisfaire aux exigences du code ISM. Or, comme l'ont relevé les auteurs du rapport provisoire au titre du BEA-mer ⁽²⁰⁾, MM. Georges Tourret et Jean-Louis Guibert, lors de leur audition du 9 février 2000 : « L'efficacité des procédures ISM repose sur un suivi effectif depuis la terre et pas seulement sur la possibilité de joindre un homme sur son portable, de manière à ce que tous les éléments de dossier du navire soient accessibles rapidement. Là réside le vrai problème. Si les procédures ISM avaient fonctionné, à la limite, c'est la cellule de crise constituée par l'armateur qui aurait dû prendre contact avec le CROSS.

Le premier contact de M. Pollara avec les autorités maritimes françaises - je ne parle pas des agents commerciaux - date du dimanche matin à 7 heures 57 et il dure 8 minutes.

M. Jean-Louis GUIBERT : Le problème des dispositions du code ISM va assez loin. J'ai été étonné d'apprendre à la lecture des textes, lourds et compliqués, que l'armateur doit donner au commandant des instructions sur la conduite à tenir par mauvais temps. Je n'ai jamais vu cela. Cela laisse rêveur. Toutefois, en, l'espèce, l'armateur n'avait pas donné de telles instructions. Au surplus, l'ISM, c'est du papier. Il y a un certificat et l'on trouve derrière ce que l'on trouve dans tout certificat.

M. Georges TOURRET : Un élément m'est apparu très choquant dans le cadre de la procédure ISM engagée par M. Pollara. Pour organiser l'escale à Saint-Nazaire, M. Pollara donne au commandant Mathur, dont je rappelle que le bateau connaît des problèmes par un vent de force 9, le numéro de téléphone de l'agent à Port-de-Bouc et lui demande d'organiser l'escale. C'est finalement ce commandant, qui n'a à sa disposition qu'un télex, qui est confronté, seul, à la gestion d'une situation dégradée, dont il ne soupçonne pas l'ampleur. Quand les événements se précipitent et qu'il apparaît, au milieu de la nuit, que des fuites d'huile vont s'échapper en mer, la cellule ISM donne au commandant le numéro de téléphone de la cellule d'urgence de Total à Paris. Le commandant appelle et tombe sur un répondeur. Autrement dit, le commandant de l'Erika n'a pas reçu l'assistance terre de service, normalement constituée aux termes du code ISM.

A titre comparatif, je mentionnerai des événements que j'ai connus récemment sur des bateaux français. En ce qui concerne l'échouement du Port-Racine de la société Van Ommeren, par exemple, la cellule ISM a géré la situation ; elle a fonctionné. ».

Revenant au cours de son audition du 7 juin sur la mise en _uvre du code ISM dans le cas de l'Erika, M. Georges Tourret indiquait : « Le code ISM a prévu quelque chose de relativement clair. Par rapport aux normes établies et aux questions d'urgence en situation de crise, il doit y avoir une personne désignée, c'est-à-dire quelqu'un qui porte la responsabilité.

A tous égards, mais c'est une piste que nous avons en tête, le système en question conduit à sous-traiter la responsabilité. Les propriétaires sont les véritables décideurs économiques de l'entreprise. L'armateur va déléguer sa responsabilité dans le cadre d'un contrat commercial, à une personne - le shipmanager - qui va porter la responsabilité effective, moyennant rémunération. [...]

Cette question de responsabilité déléguée par un acte de commerce se retrouve probablement dans d'autres secteurs d'activités. Dans le secteur du transport maritime, c'est une situation préoccupante dans laquelle à un certain niveau de discussion avec la personne désignée, celle-là nous dit que ce n'est plus elle, mais quelqu'un d'autre, qui est concerné. Et ainsi de suite.[...]

Nous estimons, au terme de l'analyse, que cette dilution, cet éclatement ne contribuent pas forcément à la sécurité. [...]

Sur ce point précis, je voudrais vous dire comment, du côté de la personne désignée, s'est passé l'après-midi du 11 décembre 1999. La personne désignée, en l'occurrence, a été alertée assez vite par son commandant. Ceci a été fait à travers une ligne de message dont le contenu n'est pas tout à fait le même que celui que le commandant a adressé aux autorités à terre. Mais le principal problème de la personne désignée a été de contacter toutes les autres parties prenantes au processus décisionnel. Cela lui a demandé un tel délai qu'elle n'a pas eu le temps de contacter les services de l'Etat effectivement chargés de l'opération.

La personne désignée a commencé par prévenir le propriétaire, l'assureur corps, le P & I, l'agent maritime du disponent owner qui a prévenu lui-même l'armateur disposant, et ainsi de suite. Finalement, la gestion de cette multiplicité d'intervenants, en situation de crise, est génératrice de circuits qui freinent la rapidité de réaction. ».

Sans doute est-il prématuré, comme en convenait d'ailleurs M. Tourret, de remettre en cause la pertinence du système ISM à partir d'un historique qui, on le rappelle, ne remonte qu'à juillet 1998.

En revanche, il semble clair si l'on se réfère aux investigations du BEA-mer ⁽²¹⁾, qu'« aucune autorité française n'a été informée par les armateurs de la gravité des faiblesses structurelles de ce navire. Ces armateurs n'ont pris contact avec ces autorités (à l'initiative de celles-ci), pourtant mentionnées dans leurs plans d'urgence, SOPEP notamment, qu'une fois le sinistre constaté. Il est donc confirmé que la certification ISM accordée à ces armateurs ne correspondait pas à la réalité. Il est récemment apparu que ces manquements aux normes ISM étaient récurrents et qu'ils avaient concerné, avant et après le sinistre Erika, d'autres navires gérés par les mêmes armateurs. De fait, les certifications ISM dont ils bénéficiaient ont été suspendues. ».

Il est donc essentiel de vérifier non seulement que les procédures du code ISM ont bien été prévues en la forme, mais aussi et surtout qu'elles fonctionnent effectivement. Il y a bien là un problème grave sur lequel le rapport revient plus en détail quant à savoir qui contrôle les contrôleurs.

3.─ Les règles en matière de navigation

A l'image des procédures imposées en matière de conduite routière et de circulation aérienne, les navires ne peuvent se déplacer sur les mers sans observer quelques principes de sécurité.

Mais la sécurité de la navigation n'est pas uniquement assurée par un « code de la route » en mer. Elle repose également sur des techniques d'aide à la navigation qui équipent les bateaux ou s'appliquent à certaines zones maritimes.

a) Les règles de navigation

Les règles de navigation ont pour principal objectif de prévenir les abordages en mer. La convention sur le règlement international pour prévenir les abordages en mer (convention COLREG) de 1972 en constitue le support juridique.

Cette convention contraignante présente l'originalité, par rapport aux autres règles de l'OMI, de s'appliquer à tous les navires, quelle que soit la zone de navigation. Bien que sa violation à l'occasion d'un événement de mer entraîne la reconnaissance de la responsabilité civile, elle doit être considérée davantage comme un code de bonnes pratiques que comme un code juridique.

Les règles générales de la convention portent sur la veille, la vitesse de sécurité, la man_uvrabilité des bateaux, la navigation dans des chenaux étroits et dans les dispositifs de séparation de trafic. La convention fixe également un certain nombre d'obligations en matière d'éclairage et de signalisation.

b) Les règles d'aide à la navigation

L'aide à la navigation se conçoit à travers des moyens techniques mis en place par les Etats côtiers et par les navires, mais aussi à travers les services de pilotage des navires.

· Les supports techniques de l'aide à la navigation

La convention SOLAS prévoit une obligation pour tout Etat côtier de mettre en _uvre des systèmes physiques de signalisation. Cette obligation consiste, pour l'essentiel, à installer et entretenir un réseau suffisant de phares et balises quand l'intensité de la navigation et le degré de risque le justifient. Les Etats côtiers sont également tenus de diffuser une information au sujet de leur système d'aide à la navigation.

En complément des installations à terre, la convention SOLAS impose, au titre de l'équipement des navires, la présence de matériels élémentaires pour la conduite des bateaux (radar, indicateurs de vitesse, compas...). Figurent aussi dans la convention, des prescriptions relatives à l'aide météorologique, dont l'expérience montre qu'elle peut constituer un sérieux gage de sécurité maritime.

· Le pilotage

L'organisation éventuelle d'un pilotage portuaire relève de chaque Etat.

En France, cette activité est définie par une loi du 28 mars 1928, complétée par les décrets du 14 décembre 1929 et du 19 mai 1969, ainsi que par la directive du 13 septembre 1993 telle qu'elle a été transposée dans notre législation.

Les pilotes peuvent conseiller le capitaine, sans pour autant avoir la pleine et entière responsabilité de la conduite du navire (comme c'est le cas par exemple dans le canal de Panama).

A la différence du pilotage portuaire, le pilotage hauturier (c'est-à-dire l'assistance d'un conseiller nautique au-delà des limites des zones de pilotage locales), ne fait l'objet d'aucune obligation maritime internationale, ni même généralement nationale (toutefois, il existe quelques exceptions, notamment au Chili pour la traversée du détroit de Magellan). D'ailleurs la directive européenne n° 79/115 du 21 décembre 1978 sur le pilotage hauturier en Manche-Mer du nord, outre qu'elle recommande seulement aux Etats membres de recourir à ce type de services, ne s'applique qu'aux bateaux battant pavillon de l'un des Quinze.

Soulignant que, depuis quelques années, les pilotes doivent « rendre compte de l'état du navire lorsqu'il présente un risque pour les personnes à bord, la cargaison, les autres navires, les installations portuaires ou l'environnement » et que « la Fédération française des pilotes maritimes [dispose] d'une source d'informations intéressante concernant les non-conformités rencontrées » M. Roger Péréon, président de ladite fédération, a plaidé devant la commission d'enquête pour un développement du recours aux pilotes hauturiers et pour leur participation à des équipes d'intervention et d'évaluation lorsqu'un navire au large donne des inquiétudes, tout en reconnaissant que les effectifs français - 4 pilotes - ne leur permettaient pas de faire face immédiatement à une recrudescence des demandes.

4.─ La sécurité du transport des marchandises polluantes ou dangereuses

La réglementation du transport maritime de matières polluantes ou dangereuses est complexe, volumineuse et hétérogène. Elle comprend des règles générales qui s'appliquent aux substances dangereuses dans leur ensemble, qu'elles soient transportées en vrac ou en colis, et des normes spécifiques aux matières liquides ou gazeuses en vrac.

La sécurité du transport de matières polluantes est essentiellement assurée par les prescriptions de l'annexe I de la convention MARPOL, lesquelles établissent un certain nombre d'obligations ayant trait au conditionnement des hydrocarbures.

En ce qui concerne la sécurité du transport des marchandises dangereuses, la convention SOLAS impose aux gouvernements de publier les instructions détaillées fixant les conditions d'emballage et d'arrimage de ce type de cargaisons.

De même, le code maritime international des marchandises dangereuses (code IMDG), appliqué par une cinquantaine de pays, détermine le mode de conditionnement des marchandises, les précautions de manutention et de transport des cargaisons, les consignes d'urgence et les procédures de compte rendu de tout événement pour l'équipage.

Le recueil de règles pratiques pour la sécurité du transport des cargaisons solides en vrac (recueil BC obligatoire depuis 1994), quant à lui, regroupe un certain nombre de recommandations sur le confinement des cargaisons de produits dangereux en vrac.

Enfin, dans un souci de protection de l'environnement, deux annexes techniques de la convention MARPOL édictent des mesures préventives à l'égard des produits chimiques : l'annexe II qui concerne les substances liquides nocives transportées en vrac et l'annexe III (non obligatoire) relative aux substances nuisibles transportées en colis ou dans des conteneurs.

On observera qu'une convention de l'OMI fixe les règles de sécurité des conteneurs (convention CSC de 1972), en précisant notamment leurs conditions d'entretien, de chargement et d'arrimage. Compte tenu du volume de matières dangereuses ou polluantes qui transite par ce moyen de transport, l'importance de ce texte n'est pas négligeable.

5.─ Les normes d'assistance ou de sauvetage

Le naufrage de l'Amoco-Cadiz fut le révélateur des défaillances du mode d'assistance aux navires tel qu'il était prévu par la convention de Bruxelles du 23 septembre 1910. Le 28 avril 1989, une nouvelle convention sur l'assistance a été signée à Londres. Les débats qui ont animé son élaboration portaient sur la notion d'« assistance imposée », notion que le comité juridique de l'OMI ainsi que les Etats membres qui en étaient les promoteurs (au premier rang desquels se trouvait la France), ont du abandonner.

Entrée en vigueur en 1996, la nouvelle convention sur l'assistance intéresse davantage l'assistant aux opérations de sauvegarde du milieu marin, en lui permettant d'être indemnisé pour toute action engagée par lui en vue de prévenir un accident sans que l'assisté ne l'ait requis. Ce texte consacre également les droits de l'Etat côtier en matière d'assistance, lui permettant d'intervenir directement ou indirectement en cas de problème. Là encore, les leçons du naufrage de l'Amoco-Cadiz ont été tirées.

Au titre du droit interne, la France a adopté une série de mesures permettant d'imposer une assistance aux navires en danger au large de ses côtes. Aux termes du décret du 24 mars 1978 relatif à la lutte contre la pollution accidentelle, tout navire transportant des hydrocarbures qui entre dans les eaux territoriales est obligé de signaler sa présence et sa route au préfet maritime. Par ailleurs, les pétroliers naviguant à moins de 50 milles des côtes françaises sont tenus de signaler tout accident dont ils seraient victimes. Enfin, le décret de 1978 impose également au personnel d'un navire en difficulté d'indiquer au préfet maritime les avaries constatées.

L'assistance forcée peut alors être engagée, sur la base de l'article 16 de la loi du 7 juillet 1976 qui reconnaît la légitimité de l'intervention de l'Etat côtier dès la survenance de l'événement. Cette intervention est toutefois subordonnée à des conditions de fond, à savoir l'existence d'un danger grave d'atteinte au littoral ou aux intérêts connexes, et de forme, c'est-à-dire la mise en demeure préalable de l'armateur ou du propriétaire du navire de prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre fin au danger. Ces conditions remplies, le préfet maritime peut employer la force publique contre les biens ou les personnes, si le navire se situe dans les eaux territoriales. Au-delà de cette zone, il peut exercer des contraintes à l'encontre du navire qui refuserait une assistance imposée comme, par exemple, son escorte par des bâtiments de la Marine nationale ou sa mise en remorque par le navire assistant envoyé sur zone.

Tel est le cadre juridique national et international de l'assistance aux navires en détresse, dont on doit dès à présent reconnaître quelques faiblesses révélées à l'occasion du naufrage de l'Erika. De l'aveu même du préfet maritime de la zone Atlantique, le champ géographique d'application de ses pouvoirs reste limité. De surcroît, un bateau n'est pas obligé de signaler ses avaries au-delà des 50 milles.

Compte tenu de ces observations, la commission d'enquête suggère que cette limite des 50 milles soit étendue aux limites de la zone économique exclusive, soit 200 milles, ce qui suppose, pour qu'une telle mesure acquière un caractère effectif et soit observée par tous les navires, que des discussions internationales soient engagées afin de modifier les conventions pertinentes (et plus particulièrement MARPOL) sur ce point.

C.- UNE SINISTRALITÉ GLOBALE EN BAISSE

Après le naufrage de l'Erika, nombreux ont été les commentaires déclinant le thème du : « c'était prévisible ; rien n'a été fait depuis l'Amoco-Cadiz ».

Quelques-uns ont malgré tout tenu à nuancer ces propos convenus. La commission a notamment relevé ce passage d'un ouvrage rendant hommage au travail des Abeilles :

« Pour l'anniversaire de l'événement, vingt ans plus tard, en mars 1998, les actualités télévisées nous ont offert le spectacle ancien de cormorans mazoutés, larmes à l'appui. Mais peu de commentateurs ont donné l'information capitale : après l'Amoco-Cadiz , sur la zone d'Ouessant, c'est-à-dire le secteur le plus périlleux de l'autoroute la plus fréquentée du monde, il ne s'est rien produit qui ait mobilisé les agences de presse (ou, plus exactement, la prévention a fonctionné). Bizarrement, au printemps 1998, les gouvernants ont oublié, peut-être parce que la décision publique, cette fois, a traversé les alternances, de notifier à leur concitoyens qu'un système a été bâti, que son fonctionnement a été vérifié et amendé, et que les résultats sont là. Mais les politiques se soucient-ils du résultat de leur action, quand il excède le court terme ou quand il est imputable à des concurrents ? » ⁽²²⁾

Si elle ne souscrit pas totalement à cette dernière interrogation, la commission partage pleinement le sentiment que les deux dernières décennies n'ont pas été dépourvues d'initiatives et de réalisations. Comme on l'a vu, les normes internationales en matière maritime ont considérablement évolué. La sécurité du transport maritime s'est améliorée durant cette période, et ce très certainement du fait des mesures mises en _uvre à la suite des grandes marées noires des années 1970 et du début des années 1980.

1.- Une augmentation considérable du transport maritime

· L'évolution à court terme des volumes transportés par voie maritime est très étroitement dépendante des variations économiques.

Directement exposé à la concurrence, ce secteur subit très rapidement l'impact des ralentissements de la croissance ou des récessions. Toutefois, si l'on considère l'évolution sur une longue période, il apparaît très nettement que les tonnages transportés par voie maritime ont connu une croissance extrêmement soutenue. Le tableau ci-après récapitule ainsi l'évolution de ce mode de transport depuis 1970.

Évolution des tonnages transportés (en millions de tonnes)
	1970	1975	1980	1985	1990	1995	1998
Pétrole	1440	1496	1596	1159	1526	2049	2181
Vracs secs	448	556	700	857	968	1163	1200
Autres marchandises	717	995	1310	1277	1483	1439	1683
TOTAL	2605	3047	3606	3293	3977	4651	5064
Source : Ministère de l'Equipement, des transports et du logement.

De 1970 à 1998, le total du tonnage transporté a pratiquement doublé (+ 94,4 %). On peut remarquer aussi que, globalement, la croissance a été beaucoup plus forte au cours des années 1990 (+ 27,3 %) que durant les années 1980 (+ 10,3 %).

· Cette croissance n'est pas uniforme selon les types de produits transportés. Si les hydrocarbures continuent à constituer la principale matière transportée, les évolutions des volumes déplacés ont été assez erratiques du fait des chocs et contre-chocs pétroliers.

L'essentiel de la progression provient donc des vracs secs et des autres marchandises, ces dernières représentant le tiers des marchandises transportées en 1998. Cette dernière catégorie statistique, un peu vague, englobe notamment le transport par conteneurs, qui constitue à l'évidence la principale innovation technologique et économique du secteur au cours de ces trente dernières années.

Le tableau suivant illustre le dynamisme de ce mode de transport.

Évolution du trafic de conteneurs et des parts de marché par région (en millions d'e.v.p.^(a))
Régions	1988	%	1995	%
Europe	20,0	27,8	31,7	23,7
Asie du Nord	19,3	26,8	40,3	30,1
Asie du Sud	7,8	10,9	20,5	15,3
Amérique Latine	3,3	4,6	6,1	4,5
Amérique du Nord	14,4	20	20,8	15,6
Moyen Orient	3,0	4,1	6,6	4,9
Océanie	2,4	3,3	4,1	3,1
Afrique	1,9	2,6	3,7	2,8
TOTAL	72,1	100,0	133,8	100,0
Source : ISEMAR d'après des données de la revue Containerisation International. ^(a) E.v.p. : équivalent vingt pieds, unité de mesure standard du trafic de conteneurs.

Ainsi, le trafic de conteneurs a presque doublé entre 1988 et 1995. Les capacités techniques des navires porte-conteneurs ont suivi l'évolution de la demande, avec une capacité maximale passant de 2500 à 8000 e.v.p.

L'évolution du trafic de marchandises vers une plus grande souplesse et une plus grande diversification des matières ou produits transportés influe directement sur les problèmes de sécurité maritime, comme on le verra plus loin.

2.- Une diminution progressive des accidents en mer

· D'une année sur l'autre, les statistiques concernant les événements de mer, et plus encore les marées noires, peuvent faire apparaître des écarts importants. Toutefois, si l'on considère des périodes plus longues, il est possible d'identifier des tendances générales significatives.

Le tableau ci-après récapitule l'évolution sur trente ans du nombre d'accidents pour différents types de navires, ainsi que les déversements d'hydrocarbures correspondants.

Nombre d'accidents (N) et quantité de pétrole déversée (Q) pour quatre années (quantités en milliers de tonnes)
	1969		1979		1989		1998
	N	Q	N	Q	N	Q	N	Q
Pétrolier Q _ 5000 t	3	69,0	19	642,6	6	155,0	1	5,3
Pétrolier Q < 5000 t	12	15,7	19	21,2	13	19,3	5	8,5
Pétrolier à lège	5	16,7	7	10,2	1	1,0	0	0
Barge	3	2,7	2	1,5	3	7,9	3	13,3
Cargo et mixte	13	7,3	21	16,8	18	10,9	14	7,5
Vraquier	0	0	2	4,0	2	3,2	0	0
TOTAL	36	111,4	70	696,3	43	197,3	23	34,6
Source : Transport maritime et pollution accidentelle, Alain R. Bertrand, Publications de l'Institut français du pétrole, Editions TECHNIP, 2000, page 109.

Si le choix des années peut être discuté, il n'en reste pas moins que l'année 1979 représente le pic des pollutions marines par le pétrole. La réduction du nombre d'accidents et de tonnes d'hydrocarbures déversées est depuis lors très importante.

Ces données fragmentaires sont confirmées par une analyse des moyennes déversées par période de sept ans, comme en témoigne le tableau ci-après.

Évolution du déversement annuel moyen des cargos et mixtes et des pétroliers _ 500 tpl
	1951-1958	1959-1966	1967-1974	1975-1982	1983-1990	1991-1998
Déversement annuel des cargos et mixtes (en milliers de tonnes)	3,2	5,1	8,9	14,6	12,0	9,4
Déversement annuel moyen des pétroliers de plus de 5000 tpl (en milliers de tonnes)	20,9	65,1	181,4	268,3	126,0	128,7
Rapport du déversement annuel moyen des pétroliers de plus de 5000 tpl par le trafic maritime annuel moyen en tonne de pétrole (en dizaines de milliers de tonnes)	0,60	1,00	1,43	1,70	0,95	0,73
Source : op. cit., page 110.

Au regard des quantités transportées, les marées noires ont été proportionnellement les plus importantes durant la période allant de 1975 à 1982. Après cette dernière date, le rapport a significativement diminué.

On notera toutefois que si les pollutions résultant des cargos et des navires à usage mixte diminuent régulièrement, les déversements annuels moyens des pétroliers de plus de 5000 tpl ont connu un léger ressaut durant la période 1991-1998, ce qui tend malheureusement à souligner que les améliorations en termes de sécurité sont parfois précaires et toujours insuffisantes.

· Les statistiques de dommages reflètent une amélioration globale sensible à partir du milieu des années 1980 et se prolongeant durant les années 1990. Il faut sans doute en rechercher les causes dans un certain nombre de mesures de réglementation du trafic maritime dans les zones les plus sensibles. Toutefois, l'amélioration de la qualité de la flotte mondiale a elle aussi joué, en liaison étroite avec le durcissement des normes internationales.

On peut trouver un indice indirect de cette augmentation de la qualité moyenne au travers des statistiques d'accidents du fait de rupture de coque, et notamment des ruptures directes, cause supposée du naufrage de l'Erika.

Fréquence des cas de rupture de coques
	1951-1958	1959-1966	1967-1974	1975-1982	1983-1990	1991-1998	Total
Pétroliers _ 5000 tpl	9	12	29	23	13	11	97
Dont : ruptures directes	7	6	11	5	0	3	32
Cargos et navires mixtes	11	16	18	20	24	14	103
Dont : ruptures directes	4	4	6	9	7	6	36
Source : op. cit., page 87.

Une fois encore, il est possible de noter que, durant les années 1990, les navires citernes ont connu des défaillances directes supérieures à celles enregistrées entre 1983 et 1990, en liaison probablement avec l'augmentation de l'âge moyen de la flotte pétrolière et avec la fatigue des structures qui en découle.

II.─ DES RISQUES PERSISTANTS

Malgré les efforts qui ont pu être engagés au cours des dernières décennies, chacun s'accorde à reconnaître que, dans le domaine du transport maritime, le « risque zéro » ne saurait exister.

Le naufrage de l'Erika en est une récente et dramatique illustration pour ce qui concerne notre pays.

Les enquêtes en cours devraient permettre, lorsqu'elles seront achevées, de déterminer les causes et les responsabilités. Tel ne pouvait être l'objet de la commission parlementaire qui a, en revanche, cherché à cerner sur un plan général les principaux facteurs de risque afin de tenter de les mieux combattre.

A.- DES NIVEAUX DE DANGEROSITÉ HÉTÉROGÈNES

La dangerosité du transport maritime de marchandises tient autant à la nature des cargaisons qu'au mode de transport lui-même. Ces deux faces du problème sont pourtant difficiles à appréhender sous un angle global, dans la mesure où le degré du risque lié aux produits et à leur moyen de transport varie considérablement selon les marchandises, les bateaux considérés et leur mode d'affrètement.

1.─ Les produits dangereux et polluants

Selon les critères d'identification et de classification de l'OMI, plus de la moitié des cargaisons de navires peuvent actuellement être considérées comme dangereuses ou nuisibles pour le milieu marin. La distinction entre produits dangereux et produits polluants n'est pas toujours facile à établir tant ces deux catégories sont assimilées dans le langage courant. Elle a sans doute pour origine la volonté de différencier ce qui à trait à la sécurité de la vie humaine en mer par rapport à ce qui concerne la préservation de l'environnement.

Les marchandises sont qualifiées de dangereuses au regard des risques encourus par les opérateurs et les usagers du transport maritime, sur la base notamment de critères liés à leur toxicité, leur inflammabilité, leur réactivité, leur action corrosive, le risque d'explosion qu'elles représentent ou leur caractère radioactif.

Par contre, les marchandises polluantes sont identifiées à partir de données sur les risques pour les ressources vivantes, la santé de l'homme, l'agrément des sites et les atteintes à d'autres usages légitimes de la mer. La convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution, dont le Parlement a eu à examiner récemment certains amendements, définit d'ailleurs le terme de pollution comme « l'introduction directe ou indirecte, par l'homme, de substances ou d'énergie dans le milieu marin, y compris les estuaires, lorsqu'elle a ou peut avoir des effets nuisibles tels que dommages aux ressources biologiques et à la faune et à la flore marines, risques pour la santé de l'homme, entrave aux activités marines, y compris la pêche et les autres utilisations légitimes de la mer, altération de la qualité de l'eau de mer du point de vue de son utilisation et dégradation des valeurs d'agrément. ».

a) La notion de marchandises dangereuses

Il existe plus de 5 000 substances dangereuses recensées dans le monde. Dans le cadre de la sécurité de la vie humaine en mer, le chapitre VII de la convention SOLAS répartit les marchandises dangereuses en quatre groupes en se basant sur deux critères : le mode d'expédition (vrac ou colis) et l'état physique des marchandises (liquide, solide ou gazeux).

· Les produits chimiques liquides dangereux en vrac

Ils constituent la première catégorie de marchandises dangereuses. Ce sont soit des produits présentant des risques d'incendie supérieurs aux produits pétroliers ou aux produits inflammables de même nature, soit des produits qui, inflammables ou non, comportent des risques importants, par exemple de réactivité ou pour la santé.

Ces substances sont acheminées par des navires-citernes parcellaires, spécialement conçus pour transporter une grande diversité de produits pour le compte de propriétaires différents. Les bateaux possèdent des caractéristiques techniques spécifiques, à savoir un nombre élevé de citernes d'une capacité restreinte, une taille modeste, un double fond ou une double enveloppe et des cuves en acier inoxydable ou revêtues de matériaux spéciaux.

· Les gaz liquéfiés en vrac

Seconde de ces quatre catégories de marchandises dangereuses, ils se définissent comme des produits dont la tension vapeur dépasse 2,8 bars absolus à une température de 37,8 °Celsius. Ils se répartissent en deux grandes familles : le gaz de pétrole (GPL) qui est un dérivé de pétrole brut par distillation, et le gaz naturel (GNL) qui est surtout constitué de méthane extrait à l'état brut du sol.

Le GNL est essentiellement du méthane, transporté à une température très basse, de l'ordre de - 160° C. Selon les indications données par M. Jacques Blanchard, responsable du transport maritime à la délégation aux approvisionnements de Gaz de France, si ce produit « arrive un jour en contact avec l'eau, nous aurons affaire à un choc que l'on appelle une "transition rapide de phases" c'est-à-dire une vaporisation très rapide du GNL qui provoque elle-même une onde de surpression. Cependant, il s'agit d'un gaz non polluant et il n'y aurait aucun dommage pour les eaux autre que le choc thermique et l'onde de surpression associée. Le gaz resterait au niveau de l'eau pendant très peu de temps, puis s'élèverait dans l'atmosphère dès qu'il aurait atteint une température de - 120 degrés, température à laquelle il est plus léger que l'air.

La seule pollution possible et limitée est celle contribuant à la destruction de la couche d'ozone du fait de l'évacuation du méthane à l'atmosphère. Mais si l'on considère la pollution globale mondiale due aux émanations de méthane, un gros méthanier qui lâcherait l'ensemble de sa cargaison dans l'atmosphère correspondrait à 1/10 millième de la pollution mondiale de méthane, ou 2 % des émanations françaises. Les effets sont donc limités. Enfin, si le gaz s'enflammait, l'impact sur la couche d'ozone serait divisé par dix. ».

Quant au GPL, M. Bertrand Mangin, responsable qualité-sécurité chez Gazocéan armement, en définissait comme suit les caractéristiques : il « se présente pour l'essentiel, sous la forme de butane et de propane, mais il est essentiellement transporté sous forme, soit de butane, soit de propane. Il existe une autre catégorie de gaz, que l'on peut difficilement associer au terme GPL : les gaz chimiques, tels que le propylène ou le chlorure de vinyle, qui sont utilisés dans l'industrie chimique pour la fabrication des plastiques ou des engrais, comme l'ammoniac. Par rapport au trafic général du GPL, le trafic de ces gaz est marginal.

Le GPL est un produit qui est transporté dans un état liquide, de la même façon que le méthane, mais à une température nettement plus élevée. La température la plus basse est de - 42 degrés pour le propane, à l'exception de l'éthylène, gaz chimique, qui est transporté à - 104 degrés. Le butane, quant à lui, se transporte, soit à la température ambiante, soit aux alentours de - 5 degrés.

Les problèmes de fractures dues à la différence importante de température entre la structure du navire et le produit qui serait amené à s'écouler ne sont pas comparables aux problèmes que peut poser le gaz naturel ; on ne constate pas, à - 42 degrés, des fractures importantes de la structure du navire.

Au même titre que le gaz naturel, il s'agit pour l'essentiel de gaz non toxiques. La pollution ne concerne pas directement la couche d'ozone, sachant que la plupart de ces gaz sont, à l'état gazeux, plus lourds que l'air - le butane est deux fois plus lourd que l'air ; le propane une fois et demie ; seul l'éthylène est très légèrement plus léger que l'air. Ces gaz vont donc peu s'élever dans l'atmosphère, mais ils vont se diluer rapidement et donc participer à l'effet de serre au même titre que d'autres gaz ; cependant, leur impact sur l'environnement reste limité.

Le problème majeur de ces produits, c'est leur inflammabilité. Le butane peut s'enflammer dans l'air s'il est dans une proportion comprise entre 1,5 et 9 %. Au-delà de ces limites, soit le gaz est trop riche - ce qui est le cas lorsqu'il est transporté dans les cuves du navire, puisqu'il n'y a pas d'air - , soit il est libéré dans l'atmosphère et lorsqu'il tombe en dessous du 1,5 % fatidique le risque d'inflammation n'existe plus. Les nuages de gaz répandus dans l'atmosphère ont donc une conséquence limitée du fait de cette dilution rapide du gaz. Les incendies qui peuvent se déclencher sur des gaziers finissent par s'apparenter à des feux d'hydrocarbures classiques. ».

· Les marchandises dangereuses sous forme solide en vrac

Ce type de marchandises recouvre tout à la fois les matières solides inflammables (classe 4.1), les matières sujettes à combustion spontanée (classe 4.2), les matières qui dégagent des gaz inflammables au contact de l'eau (classe 4.3), les matières comburantes (classe 5.1), les matières toxiques (classe 6.1), les matières infectieuses (classe 6.2), les matières radioactives (classe 7) et corrosives (classe 8), les matières et objets dangereux divers (classe 9), ainsi que les matières qui ne sont dangereuses qu'en vrac (MDV).

A titre illustratif, on peut indiquer que le charbon, la chaux vive, le coke de pétrole, les copeaux de bois et les déchets organiques, entre autres, appartiennent à cette catégorie de marchandises.

· Les marchandises dangereuses en colis

Dernière catégorie de matières dangereuses répertoriée par la convention SOLAS, elles se répartissent en neuf classes, selon des critères établis par l'ONU, pour tous les modes de transports. Relèvent de cette définition, les matières et objets explosibles (classe 1), les gaz (classe 2), les matières liquides inflammables (classe 3), les matières solides inflammables (classe 4.1), les matières sujettes à combustion spontanée (classe 4.2), les matières qui dégagent des gaz inflammables au contact de l'eau (classe 4.3), les matières comburantes (classe 5.1), les peroxydes organiques (classe 5.2), les matières toxiques (classe 6.1), les matières infectieuses (classe 6.2), les matières radioactives (classe 7), les matières corrosives (classe 8) ainsi que les matières et objets dangereux divers parmi lesquels certains engrais au nitrate d'ammonium, l'amiante, certains éléments identifiés comme polluants marins (classe 9).

Différents contenants sont utilisés pour leur transport. Les plus nombreux sont les conteneurs d'usage général pour les marchandises sèches et les conteneurs citernes pour les substances liquides ou gazeuses. Il est également fait recours aux tonneaux, jerricans, caisses, sacs, emballages composites, récipients sous pression et fûts. Ces derniers, d'habitude construits en acier, se présentent maintenant sous forme plastique (moins cher) et en fibre kraft (facilement éliminable).

On notera enfin que le pétrole brut et les produits pétroliers transportés en vrac ne sont pas considérés comme des marchandises dangereuses au sens du chapitre VII de la convention SOLAS ; cependant, lorsque leur point d'éclair n'excède pas 60° C et que leur tension de vapeur est inférieure à la pression atmosphérique, ils sont considérés comme des produits présentant des risques d'incendie.

La directive 93/75/CEE du Conseil relative aux conditions minimales exigées pour les navires transportant des marchandises dangereuses à destination ou au départ des ports maritimes de la Communauté, reprend cette définition à son compte, même si elle se réfère plus précisément aux codes IMDG, IBC, IGC et INF.

b) La notion de marchandises polluantes

C'est principalement la convention MARPOL qui identifie les différents types de polluants marins. Elle distingue trois groupes de marchandises polluantes.

· Les hydrocarbures transportés en vrac

Cette catégorie comprend le pétrole sous toutes ses formes, à savoir le pétrole brut, le fioul, les boues, les résidus d'hydrocarbures et les produits raffinés autres que ceux considérés comme des substances liquides nocives. Il est d'usage de distinguer les produits noirs (résidus non raffinés tels que le fioul n°2) des produits blancs (produits transformés tels que l'essence) : les premiers, visqueux, sont très polluants, alors que les seconds, volatiles, le sont moins.

· Les substances liquides nocives transportées en vrac

Les degrés de dangerosité de ces substances font l'objet de nuances selon qu'elles présentent des risques graves (catégorie A), des risques avérés (catégorie B), de faibles risques (catégorie C) ou des risques discernables (catégorie D). Il s'agit principalement de produits chimiques, mais on y trouve également d'autres substances telles que des huiles.

· Les substances nuisibles en colis

Mentionnée par la convention MARPOL, cette catégorie regroupe des polluants présentant des risques graves et d'autres moins dangereux. Il s'agit en fait des substances qui sont identifiées comme « polluants marins » dans le code IMDG, lequel répertorie plusieurs centaines de produits.

Les matières et déchets radioactifs figurent dans cette catégorie.

Là encore, la directive 93/75/CEE du Conseil relative aux conditions minimales exigées pour les navires transportant des marchandises dangereuses à destination ou au départ des ports maritimes de la Communauté, reprend cette définition à son compte.

c) Les limites d'une distinction théorique

L'analyse de la réalité du caractère dangereux ou polluant des marchandises transportées ne s'accommode pas toujours au mieux de cette classification.

· Une classification poreuse

La distinction entre matières dangereuses et matières polluantes est relative. On s'aperçoit que la qualification d'une même marchandise en produit polluant ou produit dangereux peut varier en fonction de son mode de transport.

Si l'on prend l'exemple des marchandises solides en vrac, on constate que certaines de ces matières sont considérées comme dangereuses non pas en raison de leurs propriétés physiques et chimiques intrinsèques, mais simplement du fait qu'elles sont transportées en vrac. C'est le cas de la chaux vive par exemple. A l'inverse, des produits liquides, à l'image de l'acétone ou des boissons alcoolisées, sont dangereux en colis mais pas en vrac.

De même, de nombreuses marchandises sont assimilées à des polluants marins uniquement lorsqu'elles sont transportées en vrac. On peut citer à cet égard l'acide chlorhydrique, l'acide sulfurique ou l'eau de javel.

Par conséquent, une même marchandise peut être considérée soit comme dangereuse mais non polluante (gaz, charbon, soufre transportés en vrac), soit comme polluante mais non dangereuse (produits pétroliers ayant un point d'éclair excédant 60° C), soit comme dangereuse et polluante (eau oxygénée et acide chlorhydrique transportés en vrac).

· Une conceptualisation susceptible d'être affinée

On peut discuter de la pertinence du catalogue de marchandises polluantes et dangereuses tel qu'il a été ainsi dressé. Dans l'appréciation des risques, des éléments d'un ordre différent doivent également être pris en compte.

· D'une part, certaines marchandises qui semblent a priori bien inoffensives ne le sont sans doute pas totalement. Ainsi par exemple a-t-on été amené à s'inquiéter des effets sur l'environnement marin d'un déversement massif de blé (suite à l'échouement en septembre 1996 du céréalier, le Fenes, dans la réserve naturelle des îles Lavezzi dans les Bouches de Bonifacio ⁽²³⁾) ou de sucre (accident du cargo Zahari Stoïanov devant le port de Marseille le 24 avril 1999).

En elles-mêmes, ces cargaisons ne relevaient pas de la classification des produits polluants telle que la convention MARPOL l'établit. En revanche, on pouvait estimer qu'elles entraient dans le cadre de la convention de Londres du 29 décembre 1972, modifiée en 1993, sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion des déchets : selon des directives s'appliquant spécifiquement à des cargaisons avariées de matières animales ou végétales telles que viande de b_uf, pommes de terre, riz, maïs, blé, bananes, sucres, un permis d'immersion ne peut être envisagé qu'en l'absence de toute autre possibilité d'élimination à des coûts acceptables et sans risques exagérés pour la santé humaine et l'environnement.

· D'autre part, il convient d'apprécier la dangerosité non seulement en fonction du produit transporté, mais aussi de la probabilité de survenance d'un accident, comme le soulignait dès 1989 le Centre de documentation et d'études sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE) dans une étude consacrée au trafic des produits chimiques sous forme conditionnée en Manche.

Ainsi, certains produits dangereux (peintures, résines, éthanol) sont transportés en petites quantités mais font l'objet d'un trafic important et donc d'une probabilité d'accident forte. D'autres, plus dangereux dans leurs caractéristiques physiques et chimiques, le sont moins sur le plan du transport en raison des précautions prises ou de la moindre fréquence des transports.

2.─ Les modes de transport

La variété des modes de transport tient bien évidemment avant tout à la nature de la cargaison pour laquelle ils ont été conçus (sèche ou liquide, en vrac ou en colis...). Cependant la qualité des navires appartenant à une même catégorie est souvent, elle aussi, très variable. De surcroît, l'affrètement des bateaux, élément à part entière du choix du mode de transport, fait l'objet de différentes combinaisons juridiques supposées répondre aux besoins des chargeurs.

Une telle situation conduit à des niveaux de risque fluctuants selon les domaines du transport maritime. Elle rend surtout difficile l'anticipation de tous les dangers.

a) Des risques variables selon les caractéristiques du moyen de transport

D'un point de vue technique et statistique, certaines catégories de navires sont plus exposées aux accidents que d'autres. Il est toutefois nécessaire de faire preuve d'une certaine prudence dans l'interprétation des données compte tenu de la multiplicité des facteurs qui interviennent dans l'explication des événements de mer.

Il n'empêche que les vraquiers apparaissent à plusieurs égards comme le type de bateaux le moins sûr. Les porte-conteneurs suscitent également certaines craintes, non pas tant à cause de la structure du navire (moins exposée aux atteintes de la corrosion que celle des vraquiers ou des pétroliers par exemple) qu'en raison de la possibilité de perte de conteneurs. Les défaillances du transport pétrolier sont davantage liées aux méthodes de management des navires, même si les conditions d'exploitation jouent un rôle non négligeable. Les flottes dédiés au transport de produits chimiques et radioactifs, quant à elles, font l'objet de plus grandes précautions, encore que des distinctions soient nécessaires à l'intérieur même de ces catégories.

· Le transport de vrac sec

Le transport maritime de vracs solides est important puisqu'il achemine un volume de marchandises à peine inférieur à celui des hydrocarbures. Les principaux vracs industriels sont les minerais, le charbon, les céréales, la bauxite et les phosphates.

Selon les chiffres fournis par le comité central des armateurs de France, la flotte mondiale de vraquiers d'une capacité supérieure à 300 tonneaux de jauge brute s'élevait, le 1^er janvier 2000, à 5 763 unités ⁽²⁴⁾. Le Lloyd's Register of Shipping la répartit en quatre catégories :

- les vraquiers de base ;

- les transporteurs combinés de pétrole et de vrac sec appelés « pétroliers-vraquiers » ou « pétroliers-vraquiers- minéraliers » ;

- les transporteurs de vracs secs auto-déchargeants ;

- les vraquiers spécialisés.

Sans entrer dans le détail des chiffres, on déplore en moyenne entre 10 et 15 naufrages de vraquiers chaque année depuis le début des années quatre-vingt dix (ce qui constitue un mieux par rapport aux années antérieures), le plus souvent avec perte de vies humaines.

Les études menées par les organismes professionnels sur le sujet (Intertanko et l'Institute of London Underwriters, entre autres), montrent que les éléments structurels et l'âge des bateaux sont la principale cause des accidents concernant les vraquiers. Cette explication se trouve confortée par les statistiques puisque l'ISL de Brême évalue à 52,3 % le nombre des accidents de vraquiers entre 1992 et 1997 qui sont dus aux éléments climatiques ⁽²⁵⁾, ce qui illustre souvent une fragilité des structures. La raison en est à rechercher dans l'entretien des navires, le mode de confinement des marchandises
- dont la forte densité peut provoquer des avaries de structure, des chavirements, des incendies et des explosions -, ainsi que parfois les méthodes de chargement et de déchargement de celles-ci.

Compte tenu du niveau de carburant contenu dans les soutes de ces navires, de la dangerosité ou du caractère parfois polluant des marchandises transportées, on peut affirmer sans trop de peine que le transport de vrac présente de sérieux risques pour la sécurité humaine et environnementale. Certes, les accidents sont moins spectaculaires que ceux des pétroliers et leur incidence médiatique est moindre. Il n'empêche qu'ils suscitent d'autant plus d'inquiétude que les mesures adoptées par l'OMI et les sociétés de classification n'y ont pas mis un véritable coup d'arrêt.

· Le transport par conteneurs

De tous les colis, les plus nombreux sont les conteneurs dont plus de 5 millions voyagent chaque année sur toutes les mers du globe. Certains conteneurs sont destinés à un usage général, c'est-à-dire à des marchandises sèches. D'autres sont conçus pour transporter des liquides : ce sont les conteneurs citernes.

Environ la moitié des conteneurs est transportée dans des porte-conteneurs dédiés exclusivement à ce mode de transport. Ces navires, au nombre de 2 437 le 1^er janvier 2000, ont une capacité de 500 à 1 000 conteneurs pour les plus petits, et de l'ordre de 8 000 « boîtes » pour les plus importants. Certains projets dépassent même les 10 000. L'autre moitié de la capacité mondiale est acheminée par des porte-conteneurs rouliers, des rouliers, des semi porte-conteneurs ou des navires de charge ordinaire.

Les principaux problèmes de sécurité des porte-conteneurs sont liés à leur taille, à la dissémination et au positionnement des colis les plus dangereux.

· L'accroissement tendanciel du volume de boîtes transportées fait effectivement peser un risque sur ce type de bateaux.

Les commandants Jean-Pierre Tanguy, directeur central de l'armement de la CMA CGM et Pierre Jeanmaire, responsable technique navigation dans cette compagnie, se sont exprimés en ces termes devant la commission d'enquête :

« M. Pierre JEANMAIRE : Le gigantisme est aussi dans la hauteur. Vous avez maintenant de gros porte-conteneurs qui ont pratiquement autant de plans sur le pont que dans les cales. Dès que l'on est dans des conditions de vent relativement fort, le bateau constitue une voile fantastique. Jusqu'où ira-t-on ?

M. Jean-Pierre TANGUY : La tendance aujourd'hui, qui est irréversible, est de passer des conteneurs 8 pieds 6 pouces de haut, qui sont encore le standard, à ce que qu'on appelle le hight cube, 9 pieds 6 pouces. Cela veut dire que lorsque vous mettez sept plans en ponté, puisque c'est souvent la règle, vous êtes quasiment un plan plus haut que le standard qui a déterminé la construction du bateau. ».

· Les opérations de chargement et d'arrimage jouent un rôle important au regard des risques, de même que la répartition des colis dans le porte-conteneurs.

Certes, chaque colis doit en principe être étiqueté de manière que son contenu soit identifiable et l'emplacement sur le navire des marchandises dangereuses doit pouvoir être connu.

Il reste qu'aujourd'hui encore les pertes de conteneurs sont fréquentes et préoccupantes.

Ainsi, lorsque le MSC Carla s'est cassé en deux au large des Açores avec à son bord un conteneur renfermant deux irradiateurs de laboratoire, le ministère chargé de l'environnement a demandé l'aide du CEDRE pour le localiser.

À titre d'exemple, pour l'année 1996, ce dernier organisme répertoriait comme suit ses interventions en mer concernant les pertes de conteneurs :

- perte de 5 conteneurs qui ont dérivé en mer pendant 7 jours et ont échoué à Porspoder et Brignogan ; il s'est avéré qu'ils contenaient des jouets en plastique chinois, des sacs de polyéthilène remplis de boules blanches et noires et des pots de margarine ;

- perte d'un conteneur de 3 mètres de long présentant des dangers pour la navigation ; le conteneur était vide mais renfermait des restes de sa dernière cargaison (monochlorodifluorométhane) ;

- perte d'un conteneur chargé de bouteilles de bière ;

- perte de 21 fûts de 200 litres d'acide chlorhydrique ;

- perte d'un conteneur d'éponges.

· Le transport pétrolier

Le transport pétrolier est le premier segment, en termes de volumes d'échanges, du secteur du transport maritime de marchandises. Il met en _uvre des navires-citernes spécialisés, aux exigences de conception toujours plus restrictives. La flotte mondiale de pétroliers de plus de 300 tonneaux de jauge brute s'élevait à 7 195 unités au 1^er janvier 2000.

Les accidents persistent et entraînent les conséquences les plus graves pour l'environnement : la façade atlantique de notre pays en a fait régulièrement l'amère et douloureuse expérience. Il est toutefois intéressant de remarquer que la principale cause en est l'incendie (35,3 % des dommages entre 1992 et 1997), devant les avaries de machines (19,6 % des incidents sur la même période), les éléments climatiques (15 %), les collisions (6,3 %) et les échouages (4,6 %) ⁽²⁶⁾.

Malgré l'adoption de dispositifs techniques élaborés (double gouvernail et moteur de secours depuis l'Amoco-Cadiz, réservoirs à ballasts, doubles coques et ponts intermédiaires depuis l'Exxon Valdez), les caractéristiques de ce mode de transport exposent les navires à la corrosion. En effet, le remplissage des ballasts par de l'eau de mer pour éviter le déséquilibre du navire expose les tôles des réservoirs prévus à cet effet à des avaries. L'Erika, navire âgé et usé, était gangrené par la corrosion ; ses réparations n'avaient, semble-t-il, pas résolu le problème.

Gardons-nous, néanmoins, de considérer que le transport pétrolier maritime est fondamentalement moins sûr que d'autres types de transports. La grande majorité des bateaux, ceux qui transportent des produits blancs et du pétrole brut, ne font généralement pas l'objet d'accidents mettant en cause leurs caractéristiques intrinsèques. Comme le soulignait le rapport provisoire du BEA-mer sur le naufrage de l'Erika, ce navire « était, comme la plupart des "product-tankers" de son âge, exploité pour le transport des produits noirs (fiouls, goudrons), c'est-à-dire les plus polluants, mais les moins exigeants en matière de qualité de citernes et de qualité de nettoyage entre deux chargements. Les produits blancs (gazole, essence, kérosène, naphta) sont beaucoup plus dangereux à cause de leur inflammabilité, mais moins polluants du fait de leur volatilité même. Il s'agit en outre de produits exigeants en ce qui concerne la propreté des citernes. Ce sont généralement les "product-tankers" les plus récents qui sont affectés à leur transport. Les navires âgés affectés principalement au transport des produits noirs sont, statistiquement, plus susceptibles d'accidents que les navires récents. Force est de constater que les produits pétroliers les plus polluants sont transportés par les navires les moins sûrs. ».

On relèvera à cet égard les déclarations faites à la commission d'enquête par M. William O'Neil, secrétaire général de l'OMI : « Ce produit lourd et extrêmement sale est généralement transporté par des navires spéciaux, de plus en plus vieux et de plus en plus rares. Les navires plus récents, de meilleure qualité, qui transportent habituellement des produits propres, refusent de transporter des hydrocarbures persistants. Au sein du Comité sur la protection de l'environnement - MEPC -, il avait été envisagé que la convention MARPOL soit modifiée pour ce qui concerne le transport de ce genre de matériaux par voie maritime. Cette proposition n'a pas été acceptée. Pour ma part, je considère qu'il faudrait à présent donner suite à une recommandation allant dans ce sens.[...]

Il y aurait lieu, me semble-t-il, d'imposer certaines exigences aux navires qui assurent le transport d'hydrocarbures persistants, lesquelles ne vaudraient cependant pas pour les navires qui transportent, par exemple, du pétrole brut ou du diesel. Nous devons faire preuve d'une grande prudence et éviter de contraindre l'ensemble de l'industrie des pétroliers à assumer un régime réglementaire très strict à cause de ce segment particulier de l'industrie. ».

Dans cette perspective, la commission d'enquête se félicite de ce que la Commission européenne propose d'abaisser à 15 ans (au lieu de 20 ou 25 dans la directive actuelle) l'âge des navires à partir duquel s'applique le régime des inspections renforcées dans le cadre du contrôle par l'Etat du port, et de ce que celles-ci devraient comporter l'observation visuelle d'au moins une des citernes à ballast.

Peut-on aller plus loin et prévoir par exemple un examen en cale sèche plus fréquent (pourquoi pas tous les 18 mois ?) pour les navires dédiés au transport du fioul n° 2 que pour les autres navires ?

Cette question mériterait à tout le moins d'être étudiée.

· Le transport de produits chimiques

· La flotte des chimiquiers est moins importante que celle des vraquiers, des porte-conteneurs ou des pétroliers traditionnels. A ce titre, le nombre global d'accidents ou d'incidents est moindre.

Pour autant, la situation est là aussi contrastée en matière de sécurité. Pour reprendre la distinction opérée par M. Denis Tual, directeur du transport maritime d'Ato Fina, il convient de faire la différence entre :

- les navires spécialisés gaziers, tels les méthaniers ou les éthyléniers ;

- les parcel tankers, navires variant entre 2 000 et 40 000 tonnes, avec un grand nombre de cuves individualisées (jusqu'à une cinquantaine) qui peuvent convoyer des lots de 200 à 5 000 tonnes ;

- les product chemical tankers, utilisés pour le transport de la chimie très simple de type méthanol et se situant à la marge entre le transport pétrolier et celui de produits propres selon qu'ils transportent des naphtas et autres essences ou de la chimie ;

- les petits vraquiers secs, d'une taille avoisinant les 4 000 à 5 000 tonnes, qui peuvent transporter des phosphates, des nitrates ou des engrais aussi bien que des céréales ou du charbon.

Les trois premières catégories de bateaux regroupent 1 294 navires : 113 méthaniers et 945 navires de transport de GPL ⁽²⁷⁾.

Selon M. Denis Tual : « Ces navires sont des navires sophistiqués qui doivent répondre à toutes les contraintes qu'imposent les produits chimiques, spécialement en matière de lutte contre la contamination. Pour cela, ils doivent être multicuves, ils doivent pouvoir se rincer très facilement, supporter des inertages et des azotages, autant d'obligations assez fortes. Généralement, ce sont des navires à revêtement inox dont la structure elle-même garantit une solidité beaucoup plus importante que celle des navires-citernes pétroliers ».

Il n'empêche que les parcel tankers et les product chemical tankers sont plus exposés que les navires spécialisés, sans conteste les plus fiables de leur catégorie.

Quant à l'état de la flotte transportant des produits chimiques solides, il est moins bien connu. Composée principalement de vraquiers, cette flotte présente les dangers relevés précédemment pour ce type de bateaux, à la différence près que la nature de la cargaison constitue, dans le cas présent, un facteur aggravant.

· Ainsi que le soulignait M. Denis Tual, : « Dire que la situation du transport maritime de produits chimiques est idyllique est peut-être excessif, mais nous avons le souci d'avoir affaire à des transporteurs qui sachent traiter les produits compliqués que nous leur confions.

Les ammonitrates étant des produits simples, nous faisons appel à des gens qui font du transport simple et c'est bien là qu'est le danger ! Pour le reste de la chimie - le gaz et le liquide -, les risques sont moindres même si nous ne sommes pas à l'abri d'un accident. ».

· Le transport de matières nucléaires

La sécurité des navires transportant des déchets radioactifs ou des matières nucléaires recyclées est plus particulièrement assurée par le mode de confinement des cargaisons qui sont insérées dans des conteneurs spéciaux. Certains navires sont dédiés au transport de ces marchandises. D'autres ne le sont pas, même s'ils présentent les mêmes garanties techniques (énoncées par le code INF).

On observera là aussi que la flotte est très restreinte et que les voyages ne sont pas si éprouvants pour la structure de ces bateaux que ceux effectués par les vraquiers, les porte-conteneurs et les pétroliers. A titre indicatif, le nombre de voyages de navires transportant des matières nucléaires à destination ou au départ de la France s'élevait tout de même à 188 en 1998 ⁽²⁸⁾.

b) Des risques variables selon les modes d'affrètement

L'affrètement d'un bateau peut revêtir différentes formes juridiques, mais toutes découlent essentiellement de deux régimes :

- l'affrètement à temps, qui est un contrat par lequel le chargeur s'engage à recourir à un bateau sur une certaine durée ;

- l'affrètement au voyage, ou spot, qui mobilise le navire pour une opération précise.

D'autres formes d'affrètement sont dérivées de ces deux régimes. Sans entrer dans les détails, on mentionnera à cet égard l'affrètement des navires « coque nue », déclinaison de l'affrètement à temps qui permet aux armateurs d'utiliser leurs navires sous pavillon économique.

Le choix du mode d'affrètement n'est pas neutre pour la sécurité du transport de la marchandise. Tous les intervenants du secteur conviennent que l'affrètement au voyage, commode en raison des marges de réactivité qu'il procure, est moins sûr que l'affrètement à temps, lequel permet d'envisager une relation de partenariat entre l'affréteur (en mesure d'exiger un véritable suivi de la maintenance) et l'armateur (qui peut engager des investissements et renouveler sa flotte).

Or, l'affrètement au voyage est particulièrement répandu pour le transport en vrac, le transport d'hydrocarbures et le transport en conteneurs.

· La Commission européenne a souligné ce phénomène à propos des transports pétroliers, dans sa communication du 21 mars 2000 : « Le commerce du pétrole et le marché des affrètements sont soumis à une forte concurrence. Trouver la capacité de transport par pétrolier la moins chère sur le marché est une partie essentielle de l'activité. Le caractère volatile du marché se traduit aussi par l'abandon des contrats à long terme entre affréteurs et transporteurs au profit d'affrètements à court terme (ce qu'on appelle le « marché spot »), comme l'illustre le tableau suivant.

	1974	1999
Flotte contrôlée par les sociétés pétrolières	40 %	25 %
Contrat d'affrètement à long terme entre une société pétrolière et un transporteur	50 %	25 %
Affrètement à court terme / marché Spot	10 %	50 %
Source : Intertanko.

Le marché spot est soumis à une féroce concurrence sur les prix. Les observations effectuées sur le marché montrent qu'il n'y a pas de différence notable au niveau des taux de fret entre les vieux pétroliers et les pétroliers récents : apparemment, c'est souvent le tonnage disponible le moins cher, offert par les plus vieux navires, qui dicte les prix. Dans un tel marché, il est donc difficile de faire en sorte que la qualité paie, de sorte que les petits exploitants supportant de faibles niveaux de coûts gagnent des parts de marché au détriment de sociétés à la réputation bien établie. Ce phénomène comporte un risque pour la sécurité. ».

Le cas de l'Erika constitue un exemple révélateur des faiblesses de ce mode d'affrètement. Dans son rapport provisoire, le BEA-mer indique que le navire a été reconnu par Total comme affrétable « au voyage », mais non « à temps », mode d'affrètement pour lequel les critères de la compagnie sont plus rigoureux. Rien en l'état des informations dont disposait la division maritime du groupe pétrolier ne l'a incité à la méfiance, ce qui est d'autant plus inquiétant lorsque l'on sait que cette compagnie recourt à l'affrètement au voyage pour 60 % des navires qu'elle utilise.

· On relèvera également le cas des porte-conteneurs : ils sont le plus souvent affrétés par plusieurs chargeurs et l'affrètement s'effectue au voyage quasiment à chaque fois. Les compagnies de transport ont, pour certaines d'entre elles, conclu des alliances, de manière à faciliter la disponibilité des navires et répondre plus rapidement aux demandes.

Certains chargeurs de produits dangereux se plaignent de cette situation. Devant la commission d'enquête M. Denis Tual, directeur du transport maritime chez Ato Fina, déplorait que : « Les armateurs forment des associations, mettent les navires dans un pool d'exploitation et, alors que vous pouvez imaginer que vos produits voyageront sur le Sealand explorer, ils peuvent très bien partir sur le Likes adventure. Ce n'est qu'une fois les produits embarqués, que vous saurez exactement le nom du navire et que vous pourrez suivre le cheminement des conteneurs ».

« Il faut », poursuivait-il, « que le chargeur français puisse contrôler le transport aussi bien pour des raisons de qualité - il choisira, à cet effet, son armateur et son vecteur logistique, le navire - que pour des raisons de massification et de marketing - il pourra, en massifiant ses flux, avoir des taux plus intéressants et, en connaissant les armateurs, savoir quels sont les flux de ses concurrents. ».

Partageant ce point de vue, M. Dominique Rain, responsable des transports à l'Union des industries chimiques, rappelait cependant que les articles 85 et 86 du traité instituant les communautés européennes permettent effectivement aux armateurs de nouer des alliances dans le respect des règles de la concurrence.

La commission d'enquête ne sous-estime pas la complexité de la question et de ses enjeux. Elle suggère toutefois que l'utile réflexion initiée à l'occasion de la rédaction en février 2000 de la charte de la sécurité maritime des transports pétroliers ainsi que des propositions formulées par la France auprès de l'OMI et de l'Union européenne soit poursuivie en l'approfondissant et en l'élargissant à d'autres produits jugés particulièrement sensibles, afin que les affréteurs concernés puissent exercer un contrôle sur le navire susceptible de transporter leurs produits.

· A l'inverse, on notera que la quasi totalité des navires affrétés par les chargeurs de gaz naturel liquéfié sont leur propriété ou font l'objet d'un affrètement à temps. Il en va de même pour le transport de matières nucléaires recyclées (c'est-à-dire en aval du cycle) par les navires dédiés à cet usage de la société Pacific Nuclear Transport Limited, qui est une filiale commune à la COGEMA et à certains de ses partenaires japonais et anglais.

c) Les risques dus au carburant de soute

La commission d'enquête s'est préoccupée des dangers de pollution inhérents au mode de propulsion des navires. En effet, les risques encourus sont importants, compte tenu tout à la fois de la nature du carburant de soute (similaire à la cargaison transportée par l'Erika), et des quantités éventuellement en cause (équivalentes à celle du fioul lourd échappé des cuves du pétrolier maltais au large de Penmarc'h).

Lorsque la commission d'enquête avait rencontré M. Loïc Laisné, administrateur des Affaires maritimes dirigeant le centre régional opérationnel de surveillance et de sauvetage de Corsen, ce dernier lui avait exprimé ses inquiétudes : « N'oublions pas les soutes ! [...] Il faut prendre aussi en considération les soutes des [...] bateaux qui passent chaque jour, lesquelles contiennent, chacune, entre 5 000 et 30 000 tonnes de fioul. Précisons également qu'il s'agit de FO2 - fioul n°2 -, ce produit particulièrement polluant que transportait l'Erika ».

La Commission européenne dans sa communication du 21 mars 2000 sur la sécurité maritime du transport pétrolier, a tenu à évoquer le problème en ces termes : « Les pollutions accidentelles peuvent être provoquées par d'autres navires que les pétroliers, navires qui transportent souvent de grandes quantités de fioul lourd servant de fioul de soute. [...] Cela représente un risque important qui a déjà été signalé par l'OMI. ».

Il est vrai que lors de son entretien avec des membres de la commission d'enquête, M. William O'Neil, secrétaire général de l'OMI, a fait part de ses préoccupations : « Je souhaite attirer votre attention sur un problème connexe, celui des hydrocarbures de soute utilisés comme combustible pour le navire. Certains navires de gros tonnage, porte-conteneurs ou navires à passagers, transportent du combustible dans des soutes de 10 000 tonnes d'hydrocarbures, situées dans des parties non protégées du navire, c'est-à-dire à proximité des parois externes. Nous devrions examiner cette question concernant le transport de ces hydrocarbures de soute en grande quantité par les navires d'aujourd'hui ».

La commission d'enquête partage ce point de vue. Il est nécessaire de s'assurer d'une conception renforcée des réservoirs, de manière à prévenir toute fuite et à éviter les crevaisons en cas de chocs. Des discussions ont actuellement lieu à l'OMI sur ce point. La commission d'enquête souhaite qu'elles aboutissent rapidement et suggère que la France ratifie au plus tôt le texte qui en résultera.

3.- L'âge des navires

D'un point de vue statistique, force est de reconnaître qu'il existe une corrélation entre les sinistres et l'âge du navire.Le tableau suivant le montre clairement, tout en détaillant les résultats des pavillons qui présentent le taux de sinistre le plus élevé dans chaque catégorie de bateaux.

pertes totales de navires en fonction de l'âge (sinistres sur la période de janvier 1992 à juin 1999)
Type de navire	0-4 ans		5-9 ans		10-14 ans		15-19 ans		20-24 ans		25 ans et +		Total
Pavillons	Nbre	1000 TPL	Nbre	1000 TPL	Nbre	1000 TPL	Nbre	1000 TPL	Nbre	1000 TPL	Nbre	1000 TPL	Nbre	1000 TPL
Navires citernes (pétroliers + chimiquiers + gaziers)
Total dont :	-	-	2	280	2	42	13	985	35	1032	25	188	77	2527
Chypre	-	-	1	275	-	-	-	-	3	191	-	-	4	467
Panama	-	-	-	-	2	42	5	346	4	19	3	5	14	412
Iran	-	-	-	-	-	-	1	300	-	-	-	-	1	300
Bahamas	-	-	-	-	-	-	1	17	4	277	-	-	5	294
Turquie	-	-	-	-	-	-	1	132	1	160	1	1	3	293
Vraquiers
Total dont :	2	48	1	6	6	299	18	565	24	1292	19	594	70	2804
Chypre	-	-	-	-	1	39	3	184	7	412	3	149	14	784
Libéria	-	-	-	-	1	171	2	53	3	388	-	-	6	612
Panama	1	21	-	-	1	6	2	50	4	179	5	192	13	449
Malte	-	-	-	-	-	-	2	24	5	237	-	-	7	261
Inde	-	-	-	-	-	-	1	56	1	27	-	-	2	83
Autres types de navires
Total dont :	8	52	8	57	42	270	84	536	144	1106	170	782	456	2803
Panama	-	-	2	12	18	124	15	136	37	323	25	242	97	837
Chypre	-	-	-	-	2	23	5	33	11	138	3	10	21	204
Malte	-	-	1	4	-	-	3	20	13	112	5	28	22	165
Saint Vincent	-	-	-	-	1	4	1	2	8	68	20	97	30	171
Bahamas	-	-	1	6	2	5	2	11	5	47	7	49	17	119
Source : ISL Brème - SSMR, octobre 1999.

Les chiffres globaux relatifs aux navires-citernes qui transportent la plupart des marchandises polluantes ou dangereuses (c'est-à-dire les pétroliers, les chimiquiers et les gaziers), montrent que les pertes de navires de plus de 1 000 tonnes de port en lourd (ceux à plus grande capacité), enregistrées sur la période du mois de janvier 1992 au mois de juin 1999, concernent principalement les unités âgées de 15 à 19 ans et de 20 à 24 ans. La somme des pertes relevées pour ces deux catégories (2 017 bateaux) représente 79,8 % des pertes totales de navires-citernes. Quant aux pétroliers, chimiquiers et gaziers de plus de 25 ans, le niveau de leur sinistres paraît plus faible parce que leur poids relatif dans la flotte mondiale est moindre. De fait, les chiffres révèlent que l'état des navires-citernes garantit une bonne sécurité seulement lorsqu'ils sont âgés de moins de 15 ans.

Le constat dressé au sujet des navires-citernes est tout aussi valable s'agissant des vraquiers de plus de 1 000 tonnes de port en lourd, à cette différence près que des accidents surviennent en plus grand nombre pour les navires récents. Les raisons de cette fragilité ayant été exposées plus haut, on observera simplement que le total des sinistres constatés pour les vraquiers dont l'âge est compris entre 15 et 25 ans représente 66,2 % de l'ensemble des pertes.

Certes, il ne faut pas déduire de ces statistiques qu'un navire ancien est nécessairement un navire sous-normes : lorsqu'il est bien entretenu et man_uvré par un équipage compétent, il peut être moins exposé aux accidents qu'un bateau neuf dont le personnel de bord est inexpérimenté. En revanche, il semble indéniable de pouvoir en conclure que les navires sous-normes sont principalement de vieux navires.

Comme le soulignait devant la commission d'enquête M. Fabrice Théobald, délégué général de la chambre syndicale des constructeurs de navires : « Le risque s'accroît avec l'âge du bateau et on sait très bien pourquoi. L'eau de mer étant corrosive, les tôles s'usent - c'est particulièrement vrai pour les accidents de structures - et deviennent plus fragiles. Par ailleurs, le métal se fatigue - ce qu'on oublie souvent - : en effet, outre l'épaisseur des tôles qui diminue après plusieurs cycles, l'acier perd ses qualités élastiques et devient cassant. Par conséquent, l'âge du navire - et c'est particulièrement vrai pour les accidents de structure tels que celui de l'Erika - constitue un facteur de risque évident ».

On doit donc se féliciter des décisions arrêtées par les opérateurs français du secteur pétrolier dans la charte du 10 février 2000, signée à l'initiative du ministre de l'Equipement, des transports et du logement, M. Jean-Claude Gayssot. L'article premier, alinéa 2 de cette charte prévoit en effet que « les navires de 15 ans et plus ne seront acceptés que s'ils justifient d'un arrêt technique en cale sèche dans les 30 mois précédant la date d'affrètement ». Il ne s'agit donc pas d'une interdiction de naviguer pour les vieux navires, mais d'un renforcement du suivi et des contrôles techniques, de manière à déceler les éventuels défauts de structures.

Pourquoi ne pas avoir interdit tout simplement aux navires les plus anciens de naviguer ? Pour la raison évoquée par M. Jean-Louis Guibert : « Une tendance consiste à penser qu'il faudrait arrêter de faire naviguer un bateau à 20 ou à 25 ans. Or, il existe des bateaux de 20 ou 25 ans en parfait état alors que d'autres, âgés de 5 ans, sont totalement pourris. J'en ai vu ! ... Si l'on pose des limites drastiques, que se passera-t-il, comme pour toutes les limites ? [...] Lorsque l'on parle de tonneaux de jauge brute ou de mètres, à chaque fois il existe une mesure perverse permettant de transgresser les limites. Si vous fixez un âge, la limite sera transgressée. Comment ? Pour l'exemple, arrêtons-la à 20 ans. Une visite spéciale d'une société de classification interviendra à 15 ans ; peut-être une visite intermédiaire moins lourde interviendra-t-elle à 17 ans et demi. Mais je suis prêt à parier que le bateau ne sera plus entretenu les deux dernières années. Le ballast de l'Erika s'est détérioré en quelques mois. D'où l'effet pervers des limites ».

La mesure adoptée sur une base volontaire dans la charte du 10 février 2000 est donc tout à fait pertinente, puisqu'elle n'impose pas un âge couperet pour l'utilisation des navires-citernes, mais insiste plutôt sur le suivi de leurs structures que l'on sait plus fragiles avec le temps. Néanmoins, on peut regretter qu'elle ne s'applique qu'aux navires pétroliers et qu'elle ne soit respectée que par les opérateurs français. Par conséquent, la commission d'enquête suggère de saisir l'opportunité de la présidence française de l'Union européenne pour apporter un soutien actif aux mesures de contrôle renforcé proposées par la Commission européenne à l'égard des pétroliers et considère qu'à terme ces mesures devraient s'appliquer à l'ensemble des navires transportant des marchandises polluantes ou dangereuses dans le cadre de l'OMI.

B.- LE FACTEUR HUMAIN

La sécurité d'un navire ne se mesure pas uniquement aux dispositifs techniques imaginés pour parer à toute défaillance. Tout bateau reste man_uvré par des hommes qui peuvent commettre des erreurs. Comme l'a souligné devant la commission d'enquête le secrétaire général adjoint de la Fédération nationale des syndicats maritimes (CGT), M. Robert Bilien, « la sécurité en mer et à bord d'un navire dépend étroitement de la capacité de l'équipage à assurer la navigation, les man_uvres et les opérations commerciales, à interpréter les indications fournies par les instruments, à anticiper et à réagir correctement en cas d'incident ». Le comportement des membres d'équipage est donc un paramètre essentiel dans chaque accident. S'il n'en constitue pas systématiquement la cause majeure, il en est souvent l'origine.

Les raisons de ce constat sont bien connues. Des réponses juridiques et sociales existent dans la plupart des pays à forte tradition maritime. Néanmoins, il n'en va pas de même partout. Certains pavillons n'hésitent pas à pratiquer un dumping social très préjudiciable à la sécurité du transport maritime. La segmentation du secteur, liée au développement de la sous-traitance de la gestion nautique par les armateurs, conduit à une dissociation entre le navire et son équipage. On ne peut pourtant concevoir de véritables garanties de navigation sans parfaite osmose entre ces deux éléments. Malheureusement, la pratique de la majorité des opérateurs contredit ce principe de bon sens.

1.─ La principale origine des événements de mer

Il est très généralement admis que 80 % des événements de mer (toutes catégories de navires confondues, y compris chalutiers et transporteurs de passagers) ont pour origine la défaillance d'un ou plusieurs membres d'équipage. L'importance du facteur humain dans les accidents maritimes est aujourd'hui très largement mise en évidence par les assureurs et les autorités portuaires. Si l'on reprend la comparaison déjà effectuée avec le transport routier, ce constat ne présente rien d'exceptionnel.

Quand bien même un bateau est en excellent état, l'équipage qui le met en _uvre doit être en mesure d'en assurer la conduite. Intervient ainsi une exigence essentielle de capacité qui renvoie aussi bien au niveau de formation des marins, qu'à leur aptitude et à leur sens des responsabilités (en ce qui concerne l'encadrement notamment). Est-il besoin, à cet égard, de mentionner l'échouage de l'Exxon Valdez au large de l'Alaska, le 24 mars 1989 ? Le navire en question était récent, mais l'instruction judiciaire démontra que l'origine du naufrage était due à une erreur de navigation hors du dispositif obligatoire de séparation du trafic du Prince William Sound. Le 3^ème officier qui assurait la conduite du bateau au moment des faits, était insuffisamment qualifié pour garder la passerelle. D'autre part, les examens d'alcoométrie se révélèrent positifs pour le capitaine.

La plupart des défaillances constatées relèvent plutôt de l'impréparation des personnels ou de l'erreur technique de navigation. Les exemples ne manquant pas, on se bornera à évoquer l'échouage et la rupture du Braer au large des îles Shetland, le 5 janvier 1993. Les deux rapports sur les causes de cet accident rédigés par le MAIB (équivalent britannique du bureau d'enquête sur les événements de mer) et l'administration maritime du Libéria (Etat dont le navire battait pavillon) critiquèrent vivement le comportement du commandant, qui n'avait pas suffisamment assuré la navigabilité du pétrolier, et de son équipage, qui avait abandonné les locaux principaux, et en particulier la salle des machines ⁽²⁹⁾.

On observera toutefois que les événements de mer ont rarement une cause unique et ne se résument généralement pas à de mauvaises man_uvres. L'écheveau des facteurs de risque est en effet bien plus complexe et atténue de façon substantielle la responsabilité des hommes d'équipage.

2.─ Des facteurs de risque liés aux conditions de bord

L'équipage n'est pas seul maître des conditions d'exploitation d'un navire. L'armateur joue également un rôle déterminant à cet égard, de sorte que les négligences et les erreurs sont souvent la résultante des conditions générales d'exploitation du navire.

Comme le relève l'avis sur les conditions de travail et d'emploi des marins de la marine marchande, présenté les 28 et 29 mars 2000 par Mme Catherine Battut au nom de la section du travail du Conseil économique et social : « les conditions de vie à bord en tant qu'elles rejaillissent sur l'organisation du travail, les effectifs et la durée du travail, l'état sanitaire de l'équipage, ne sont pas non plus sans lien avec la survenance de l'erreur humaine. [...] La fatigue, le surmenage peuvent altérer le jugement d'un individu bien formé » ⁽³⁰⁾.

M. Jacques Loiseau, président de l'association française des capitaines de navires, a confirmé les inquiétudes que l'on peut avoir à ce sujet en déclarant devant la commission d'enquête : « J'insiste sur le fait que tous les opérateurs mettent en permanence la pression sur les capitaines de navires, en particulier lorsqu'il s'agit de porte-conteneurs. Ne serait-ce que pour respecter les horaires, on vit avec une montre dans le ventre, car si l'on arrive à une escale avec 2 heures de retard tout le programme à suivre en est bouleversé
- notamment pour les commerciaux qui sont dans les bureaux. ».

Une étude de l'Institute of Shipping Economics and Logistics, réalisée en 1994 à partir de 330 accidents survenus entre 1987 et 1991 ⁽³¹⁾, montre en effet que l'équipage assume bien souvent une charge de travail trop importante et que la formation spécialisée des marins est insuffisante. Selon une enquête effectuée par le même organisme auprès de 400 navigants, plus de 20 % des commandants et 38 % des premiers officiers effectueraient plus de 160 heures supplémentaires par mois. De même, un tiers des capitaines et officiers des services de pont ou des machines n'auraient pas reçu de formation alors que 20 % en auraient bénéficié depuis moins de 5 ans.

3.─ Le problème des équipages « mercenaires » malgré eux

Dès 1978, les députés membres de la commission d'enquête créée à la suite du naufrage de l'Amoco-Cadiz avaient relevé les risques liés à la « dissociation physique, spatiale et temporelle entre la personne responsable de l'ensemble de l'exploitation du navire y compris au niveau des résultats financiers ». La commission soulignait que, « pour mieux amortir l'investissement représenté par cet outil coûteux, les armateurs s'efforcent d'obtenir un taux de rotation extrêmement élevé » et que « le souci de réduire à l'excès les rémunérations conduit à recruter des équipages, non seulement hétéroclites (ce qui pose des problèmes linguistiques aux conséquences graves en cas d'événement de mer), mais sans aucune formation et des officiers peu ou non qualifiés ».

En 1994, la mission d'information créée au Sénat déplorait toujours que « la course effrénée à la productivité [ait] poussé à réduire les effectifs des équipages et à embaucher en considération du salaire versé et non de la qualification ».

Depuis lors, et malgré la révision, en 1995, de la convention STCW relative aux normes de formation des gens de mer, la situation ne semble pas avoir véritablement évolué.

Le recrutement du personnel, opération pour laquelle les armateurs s'en remettent de plus en plus à des sociétés spécialisées
- les manning operators -, conduit encore le plus souvent à la constitution d'équipes hétérogènes et dont le niveau de formation, notamment pour les postes d'exécution, laisse à désirer.

Par ailleurs, il ne faut pas sous-estimer le fait que l'on manque de main d'_uvre d'exécution dans des pays à forte tradition maritime. En France, la crise des vocations n'est peut-être pas étrangère à l'éloignement des centres de formation des populations maritimes : on peut penser qu'en fermant l'école de la marine marchande de Paimpol au profit de l'école de Nantes, l'administration des Affaires maritimes s'est coupée d'une partie du vivier breton.

En tout cas, ce mode de recrutement des équipages peut avoir deux conséquences fâcheuses sur le plan de la sécurité :

- une absence de cohésion entre membres du personnel de bord, du fait notamment des difficultés de communication et de compréhension induites par l'insuffisante maîtrise d'une langue commune ;

- une absence de continuité dans la maintenance des navires, les marins ne considérant pas le bateau comme « leur » outil de travail et ne percevant pas leur intérêt à bien l'entretenir dès lors qu'ils ne travaillent que quelques mois à bord.

M. Jacques Loiseau, président de l'association des capitaines de navires a résumé la situation en ces termes : « Un équipage qui n'a aucun lien avec l'armateur ou le navire n'a aucun intérêt particulier à assurer un excellent entretien du navire : rien ne peut être fait de sérieux et de durable. Nous avons en effet affaire à des marins qui sont un peu comme des « mercenaires » - ce qui n'a rien de péjoratif dans mon esprit - : ils sont employés à la tâche ».

On relèvera à cet égard l'expérience mise en _uvre pour pallier cette difficulté par M. Fernand Bozzoni, armateur français, qui l'a ainsi résumée devant la commission d'enquête : « Je mets aux commandes une équipe composée d'un commandant et d'un commandant adjoint [...] car je voudrais séparer les deux fonctions suivantes : l'exploitation commerciale du bateau et l'entretien. J'estime en effet que l'entretien doit être réalisé par une équipe qui est à terre alors que la conduite intéresse les personnes à bord. Je demande simplement à cette équipe - commandant et commandant adjoint - d'organiser le travail. [...]

Je veux casser la barrière qui existe entre le pont et la machine. [...]

Je responsabilise beaucoup plus l'équipe qui reste à terre pour garantir la sécurité du navire, car elle change moins souvent que les commandants et les chefs mécaniciens qui tournent. Prenons l'exemple de l'aviation civile : lorsqu'un avion atterrit, le pilote et le copilote descendent de l'avion pendant que les équipes de terre se préparent à procéder à son entretien. Il n'appartient pas au pilote d'entretenir son avion ! ».

M. Bozzoni reconnaissait toutefois qu'il ne pouvait mener cette expérience sous pavillon français dans la mesure où, hormis le commandant et le commandant adjoint, tout le reste de l'équipage concerné par son expérimentation est malgache ; il spécifiait à cet égard qu'il travaillait avec une école malgache depuis longtemps et obtenait ainsi une équipe homogène et fidélisée.

Cette organisation originale est intéressante, d'autant qu'elle peut aussi représenter un exemple de coopération en matière de formation entre pays développés et pays en voie de développement. Mais, selon la commission d'enquête, elle ne saurait être envisagée en dehors du cadre du registre des terres australes et antarctiques françaises (TAAF), ce que les dispositions fiscales récemment annoncées devraient permettre.

C.- LA CONCENTRATION GÉOGRAPHIQUE DU TRAFIC

La concentration géographique du trafic rend nécessaire l'organisation de la circulation maritime, dans la mesure où la probabilité des accidents s'accroît avec l'augmentation de la navigation. Le cas des détroits (notamment ceux de Malacca, de Singapour, du Bosphore et des Dardanelles) est un exemple intéressant à cet égard. Le tableau ci-après, bien qu'il ne concerne que les accidents de pétroliers, offre tout de même une bonne illustration de la réalité des risques.

Accidents dans les principaux détroits et dans la Manche
	1951-1958	1959-1966	1967-1974	1975-1982	1983-1990	1991-1998	Total
Manche	2	5	9	5	3	2	26
Singapour	-	2	5	7	5	2	21
Malacca	3	3	-	5	2	3	16
Bosphore-Dardanelles	1	2	1	3	1	1	9
Gibraltar	-	2	-	3	2	1	8
Suez	-	2	-	3	2	1	8
TOTAL	6	16	15	26	15	10	88
Source : Transport maritime et pollution accidentelle par le pétrole, Faits et chiffres (1951-1999), publications de l'IFP, d'après la banque de données TANKER.

On observera que la Manche est comparée à des détroits parmi les plus dangereux du monde et que les chiffres ne sont malheureusement pas à son avantage.

Les risques tenant à la concentration du trafic maritime dans certaines zones ont été mis en évidence depuis longtemps.

La commission d'enquête de l'Assemblée nationale en 1978, tout comme la mission d'information du Sénat en 1994, avaient souligné la vulnérabilité du littoral français du fait de la densité de circulation en Manche-Mer du nord, mais aussi en Méditerranée.

1.─ La Manche-Mer du nord : un détroit très fréquenté

Le trafic maritime en Manche-Mer du nord est difficile à évaluer. Toutefois, les estimations couramment avancées font état du passage de quelque 200 000 navires de plus de 100 tonnes de port en lourd chaque année, ce qui donne un aperçu des risques d'accidents dans cette zone où les courants et les vents d'ouest exposent les littoraux français.

a) Des évaluations approximatives du trafic

La dernière étude sur l'état du trafic en Manche remonte à 1977. M. Christian Serradji, directeur des Affaires maritimes et des gens de mer, a indiqué à la commission d'enquête qu'une nouvelle étude avait été commandée peu avant le naufrage de l'Erika : « On dit que 600 bateaux/jour circulent dans le rail d'Ouessant, mais il s'agit de 600 bateaux/jour qui circulent dans tous les sens : on a donc un vrai problème. Les captages radar de Jobourg et de Corsen sont limités et l'on peut très bien les contourner. Il y a des zones d'ombre que l'on ne peut plus accepter dans le secteur le plus fréquenté du monde ».

Interrogé par la commission d'enquête, M. Loïc Laisné, administrateur des Affaires maritimes dirigeant le CROSS de Corsen, a confirmé cet état de fait : « On ne le sait pas ! D'après Gris-Nez, il s'agirait de 600 bateaux par jour. Pour être précis, nous le savons parfaitement mais uniquement entre Gris-Nez et Douvres. N'oublions pas non plus tout ce trafic de car-ferries qui ne transite jamais par ici. Ils effectuent leurs traversées notamment entre Douvres et Calais ».

Les informations disponibles regroupent en fait deux sources : les repérages radar du CROSS de Corsen, situé près de l'île d'Ouessant, et celles du CROSS de Gris-Nez, dans le Pas-de-Calais.

· Le CROSS de Corsen a détecté quelque 51 000 bateaux en 1999, soit 1 907 pétroliers, 982 gaziers, 37 975 navires non dangereux et 9 900 bateaux dangereux.

· Le CROSS de Gris-Nez, évalue pour sa part à 33 804 navires le trafic pour le premier trimestre 2000, ce qui permet de valider les estimations de l'ordre de 200 000 bateaux par an.

La différence entre ces évaluations tient au fait qu'une partie du trafic maritime originaire ou à destination de l'Europe du nord, s'il passe au large du Pas-de-Calais, ne contourne pas nécessairement la pointe de Bretagne : seuls les navires à destination de l'Europe du sud, l'Afrique ou l'Amérique latine suivent cette « route ».

Depuis le 1^er juillet 1999, tous les navires de commerce (et non plus seulement ceux considérés comme dangereux) doivent se signaler dans le Pas-de-Calais. Ce changement de réglementation, accompagné de l'utilisation de nouveaux outils statistiques, permettra d'affiner les chiffrages.

Désormais, l'objectif doit être de mieux connaître le trafic par une transparence totale de l'information grâce à un échange permanent de données entre les centres de contrôle riverains de la Manche et leurs homologues de nos pays frontaliers, afin de parvenir à une chaîne de surveillance à l'échelle européenne le long des grands axes de circulation entre le Pas-de-Calais et la Méditerranée occidentale.

On notera à cet égard que les administrations espagnoles et françaises ont signé un accord d'intention sur ce sujet et que les contacts entre Britanniques (Douvres) et Français (Gris-Nez) sont continus depuis de nombreuses années.

b) Des risques certains

Les observations des CROSS, analysées par la CEPPOL, font ressortir l'importance du trafic commercial des substances dangereuses et des hydrocarbures transportés au large des côtes françaises de la Manche. Ainsi, pour le premier semestre 1999, plus de 9 000 navires (50 par jour en moyenne) ont déclaré des substances dangereuses (28 % hydrocarbures, 72 % produits chimiques dont 9 % de gaz liquéfiés). Le trafic d'hydrocarbures totalise 126 millions de tonnes en 2 500 cargaisons sur 6 mois, donnée à peu près stable depuis 1989. Le trafic de gaz est évalué à 8 millions de tonnes en 800 cargaisons, chiffre en forte progression (71 %) par rapport au semestre précédent. Le trafic des produits chimiques avoisine 13 millions de tonnes en 1 810 cargaisons, soit une progression régulière depuis 3 ans. Parmi ces marchandises dangereuses, les matières radioactives ont représenté environ 300 000 tonnes, soit une augmentation de 600 % par rapport au semestre précédent.

Ajoutons que le trafic de ferries entre la Grande-Bretagne et le continent, lequel croise le trafic de marchandises longeant les côtes du Cotentin jusqu'aux ports d'Europe du nord, crée des risques supplémentaires d'accidents. Or, comme l'a souligné M. Guy Guermeur, qui fut président de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur le naufrage de l'Amoco-Cadiz (1978) : « Nous pouvons... comparer ce trafic à des croisements d'autoroutes dont les passages à niveaux n'ont pas de barrières, avec des véhicules qui circulent de plus en plus vite et sans freins. ».

Parlant des zones nord-ouest du Cotentin et des approches sud du Pas-de-Calais, le Contre-amiral Yves Lagane, alors préfet maritime de la Manche et de la Mer du nord, s'est référé à la même image en évoquant « une grosse autoroute avec un trafic très dense de gros poids lourds, des croisements répétés sans feu rouge et, au milieu de tout cela, de temps en temps, un petit chantier qui vous oblige au détour et des tracteurs - les pêcheurs - qui suivent leur bonhomme de chemin, en toute indépendance, selon un tracé qui leur est propre, pas toujours facile à prévoir. Et il faut gérer tout cela ! ».

Il poursuivait : « Aujourd'hui, on a l'impression que, dans le Pas-de-Calais et la Manche, il n'y a pas de problème parce que l'on n'a pas eu d'accident comme ceux que l'on a malheureusement connus au large des côtes de Bretagne. Il faut sans doute attribuer cela à un renforcement de nos outils de contrôle et de surveillance et à tout ce qui a été déployé depuis une vingtaine d'années en matière de réglementation et d'exigences de plus en plus fortes sur le comportement des acteurs maritimes. Mais l'accident reste toujours possible.

J'ai deux CROSS, l'un à Jobourg, l'autre à Gris-Nez, juste sur les bords du Pas-de-Calais. Quand je vais à Gris-Nez, je constate que deux ou trois fois par semaine, on observe ce que l'on appelle en jargon de marin « des situations de proximité » c'est-à-dire que deux, trois ou cinq bateaux se trouvent dans des situations qui les obligent à man_uvrer en urgence pour s'éviter les uns les autres. Je ne suis pas capable de traduire cela en une probabilité de risque de collision, mais en voyant cela, je me dis que la collision n'est jamais très loin. Sans vouloir dramatiser ni faire peur, il est de mon devoir de vous confier ma perception de marin qui est que le risque est toujours présent dans cette zone, un risque de collision très particulier, et sérieux, puisqu'il peut impliquer un bateau de transport de passagers important et un bateau transportant une matière dangereuse. ».

2.─ Les risques en Méditerranée

L'intensité du trafic maritime aux abords des côtes méditerranéennes ne relève pas du même ordre de grandeur que celle dont il a été fait mention s'agissant de la Manche et de la Mer du nord. Il n'empêche que la mer Méditerranée constitue un point de transit important. Que l'on songe que le complexe Marseille-Fos-Lavéra est, avec celui du Havre-Antifer, l'infrastructure portuaire française qui réceptionne le volume de marchandises dangereuses et polluantes le plus important !

a) L'exposition de la Méditerranée aux risques

Mer semi-fermée, la Méditerranée n'en est pas moins ouverte aux flux de pétrole brut en provenance du Golfe arabo-persique, via le canal de Suez. Elle est également le point de passage obligé pour l'acheminement du pétrole caucasien, lequel devrait provoquer d'ici quelques années, une augmentation très sensible du trafic.

La densité du trafic en Méditerranée est cependant d'ores et déjà très grande. Selon les estimations fournies par le Centre régional méditerranéen pour l'intervention d'urgence contre la pollution marine accidentelle (REMPEC), chaque jour circulent dans cette zone environ 1 900 navires commerciaux, dont 490 navires de marchandises (soit en moyenne 129 tankers, 232 vraquiers et 129 cargos d'usage général) et 1 400 navires à passagers et ferries. S'agissant du transport de marchandises, il s'agit pour l'essentiel de navires en transit vers d'autres mers ou océans et empruntant l'axe Suez-Gibraltar.

Si le trafic via le canal de Suez a eu tendance à diminuer en nombre de navires par an (18 190 en 1988, 15 051 en 1995), inversement, le trafic dans le Bosphore a considérablement progressé (passant de 38 400 bateaux en 1994 à 42 000 l'année suivante). De même, le trafic dans les Bouches de Bonifacio, sans toutefois atteindre une telle ampleur, a progressé de 40 % entre 1985 et 1993.

Or, les dangers sont bien réels. Le REMPEC a ainsi recensé 53 accidents en 1996 et 1997, dont 40 impliquant des hydrocarbures. Sur le nombre total de ces accidents, 30 ont eu lieu en pleine mer (soit 57 %). Les principales zones d'accidents sont le détroit de Gibraltar, le passage entre Malte et la Sicile et les zones d'accès aux ports de Gènes, Venise, Trieste, le Pirée, Beyrouth et Alexandrie.

Paradoxalement, le droit international ne prévoit pas l'existence de zones économiques exclusives en Méditerranée, ce qui réduit significativement les pouvoirs des Etats côtiers puisque ces derniers ne peuvent intervenir que dans la limite des 12 milles nautiques de leur eaux territoriales.

Comme on le verra plus loin, la commission estime que le niveau de préparation à la lutte contre une éventuelle pollution majeure doit être très sérieusement amélioré dans cette zone fragile.

b) Le cas préoccupant des Bouches de Bonifacio

Les Bouches de Bonifacio séparent la Corse de la Sardaigne et constituent une voie de circulation incontournable pour accéder, depuis Barcelone et les ports français de la Méditerranée, aux ports italiens du sud (Naples et Palerme essentiellement) ainsi qu'à la route du canal de Suez. Une telle position géographique les expose à un trafic maritime non négligeable et présente certains risques.

Certes, le recensement de 4 075 navires de passage par le Sémaphore de Pertusato pour l'année 1999 n'est pas comparable au nombre de bateaux évalué par le CROSS Gris-Nez en Pas-de-Calais. Ce chiffre doit néanmoins être apprécié par rapport aux spécificités géographiques du site, lequel offre des voies de circulation moins larges que la Manche.

Les pétroliers, les méthaniers et les chimiquiers constituent 14 à 16 % du nombre total de bateaux empruntant le détroit. En 1999, ils ont ainsi assuré le transport de 205 332 tonnes d'hydrocarbures, 144 991 tonnes de produits chimiques, 23 938 tonnes de produits liquéfiés et 183 517 tonnes de produits dangereux conditionnés sous d'autres formes.

A titre comparatif, les sémaphores dénombrent chaque année près de 11 000 navires dans le canal de Corse. Le volume de matières polluantes ou dangereuses croisant ainsi au large de l'île de beauté s'élève à plus de 10,8 millions de tonnes.

A l'échelle de la Corse, île dont le tourisme constitue un pôle de développement essentiel, les risques que fait peser la proximité du transit de telles cargaisons sont considérables. On peut donc légitimement être inquiet, même si des mesures de prévention utiles, dont la carte ci-après est l'illustration, ont été prises en 1998.

D.- LE NAVIRE ET SON PAVILLON

La convention de Genève de 1958 sur la haute mer et la convention sur le droit de la mer de 1982 confèrent une totale liberté aux Etats pour fixer les conditions d'attribution de leur nationalité aux bateaux, sous réserve de l'exigence d'un « lien substantiel » entre chaque navire et l'Etat dans lequel il est immatriculé. La nature de ce lien reste floue puisqu'il revient à chaque Etat d'en définir le contenu.

Une convention sur les conditions d'immatriculation des navires, adoptée le 7 février 1986, a bien essayé de préciser le contenu de ce lien en énumérant ses composants administratifs (mise en place d'une administration maritime et contrôle par l'Etat des sociétés propriétaires) et économiques (définition d'un niveau de participation des nationaux à la propriété des bateaux et quotas de ressortissants nationaux au sein des équipages). Cette convention n'est toutefois pas entrée en vigueur, faute de ratifications en nombre suffisant.

1.─ Pavillons de complaisance, pavillons de libre immatriculation et navires sous-normes

La grande liberté existant dans le choix du pavillon a permis à nombre d'armateurs d'immatriculer leurs navires dans tel ou tel pays en fonction des avantages qu'ils pouvaient en escompter. Pour les Etats accueillant ces navires, cette pratique est également source de profits (à titre d'exemple, l'immatriculation des navires procure 25 à 30 % des ressources budgétaires et 40 % des ressources en devises du Libéria).

On parle alors de pavillons de complaisance, ou de pavillon de libre immatriculation et, bien souvent, l'opinion associe ces termes à ceux de navires sous-normes.

a) Les pavillons de complaisance : une exploitation économique du principe de libre immatriculation des navires

Comme le relève M. Philippe Boisson dans son ouvrage consacré aux politiques et au droit de la sécurité maritime, il existe une nuance selon que l'on considère l'expression « pavillon de complaisance » ou « flag of convenience » : « la connotation péjorative du mot complaisance en français ajoute à la confusion, car il est souvent synonyme de laxisme », alors qu'« en anglais, le terme convenience a un sens différent qui est plutôt celui de commodité, service, facilité » ⁽³²⁾.

Dans son avis des 4 et 5 avril 1979 ⁽³³⁾, le Comité économique et social des communautés européennes définit le fondement de l'ensemble des phénomènes de complaisance comme le fait d'accorder à un navire un pavillon qui diffère de la nationalité de son propriétaire. Il peut s'agir d'un transfert de pavillon au moment de la vente du bateau, ou d'un changement de pavillon au cours de son existence. Dans chaque cas, l'opération répond à un intérêt financier de l'armateur.

Il n'est pas inintéressant de comparer la définition du phénomène qui a été retenue par les pays développés (OCDE et Union européenne) à celle qu'en donne la conférence des Nations Unies pour la coopération et le développement (CNUCED), où les Etats de libre immatriculation sont davantage représentés.

La CNUCED retient le critère de l'absence de lien substantiel entre les navires et leurs Etats d'immatriculation ⁽³⁴⁾. Pour cela, elle prend en considération la contribution de la flotte à l'économie du pays, l'impact de l'activité d'immatriculation sur la balance des paiements, l'emploi des ressortissants sur les navires et la propriété effective des bâtiments.

L'OCDE et l'Union européenne privilégient les six caractéristiques dégagées par la commission d'enquête britannique sur le commerce maritime présidée par Lord Rochdale ⁽³⁵⁾. Ces critères communs à tous les pavillons de complaisance sont les suivants :

- l'Etat de libre immatriculation autorise des ressortissants étrangers à détenir et/ou contrôler les navires marchands à qui il accorde son pavillon ;

- l'immatriculation des bateaux est facile à obtenir (elle se fait habituellement à l'étranger au bureau d'un consul) et le transfert de l'immatriculation, au choix du propriétaire, n'est soumis à aucune restriction ;

- le revenu tiré de l'exploitation d'un navire n'est soumis localement à aucun impôt ou bien à des impôts dérisoires (un droit d'immatriculation et une taxe annuelle calculée en fonction du tonnage sont généralement les seules charges imposées) ;

- le pays d'immatriculation est une petite puissance qui n'a pas et n'aura jamais besoin, dans aucune circonstance prévisible, de tous les navires immatriculés sur ses registres, mais les recettes procurées par l'application de droits très faibles à un tonnage important peuvent avoir une incidence non négligeable sur son revenu national et sa balance des paiements ;

- l'armement des navires par des équipages étrangers est librement autorisé ;

- le pays d'immatriculation n'a ni le pouvoir d'imposer des réglementations nationales ou internationales, ni les services administratifs nécessaires à cet effet, ni même le désir de contrôler les armateurs.

Ces critères constituent aujourd'hui encore une bonne référence. Ils démontrent que le principe de libre immatriculation des navires a été détourné à des fins économiques. Dans son rapport sur la catastrophe du pétrolier Braer, Lord Donaldson a souhaité ne pas faire de cas de cet élément, estimant à juste titre qu'un Etat de libre immatriculation peut maintenir des normes de sécurité élevées. Il assimile le pavillon de complaisance à un « registre dans lequel l'Etat n'a pas la capacité de superviser la sécurité de ses navires ou ne le fait pas de manière effective » ⁽³⁶⁾ et ne considère pas la complaisance fiscale et sociale comme un facteur de risque, ce qui peut pourtant être le cas. On lui préférera donc la définition de Lord Rochdale.

Sur cette base, il est possible de distinguer les registres indépendants (Libéria, Panama, Chypre qui représentent les trois quarts de la flotte immatriculée, mais aussi Malte, Sri Lanka, Singapour et Vanuatu), des registres de dépendance (Hong-Kong, Bermudes, Gibraltar, Antilles néerlandaises) et des registres offshore (créés artificiellement par des Etats maritimes pour diminuer leurs coûts d'exploitation, comme c'est le cas par exemple des îles Canaries ou des pavillons bis danois et norvégien).

On ajoutera que, comme le souligne Philippe Boisson ⁽³⁷⁾, la technique de l'affrètement coque nue, qui consiste à accorder provisoirement au navire le pavillon de l'affréteur, tout en le laissant inscrit sur le registre du pays du fréteur, permet aux armateurs de pays dont le pavillon a des coûts d'exploitation élevés d'exploiter leurs navires sous pavillon économique sans les sortir de leur patrimoine.

b) Les navires sous-normes : une réelle source de danger

L'expression « navires sous-normes » couramment employée pose également problème.

En principe, un navire sous-normes est un navire qui ne répond pas aux normes minimales de sécurité. Ces normes minimales sont celles auxquelles la convention 147 de l'OIT renvoie. Il s'agit, sur le plan technique, de SOLAS ainsi que des conventions sur les lignes de charge et sur la prévention des abordages en mer et, d'un point de vue social, de la réglementation de l'OIT sur les conditions de travail des gens de mer.

Les principales défectuosités relevées à bord des navires sous-normes affectent donc le plus souvent leurs équipements et leurs conditions d'exploitation.

Sans trop généraliser, on peut considérer que la plupart des navires sous-normes sont âgés et mal entretenus, ce qui entraîne des conséquences fâcheuses sur l'état de leurs structures, exposées à la corrosion. Les problèmes affectant la coque sont donc primordiaux. Or, ce genre de défaillances n'est pas toujours détectable à l'_il nu, surtout après une couche de peinture fraîche. Les défectuosités peuvent néanmoins être repérées aussi au niveau des équipements (canaux de sauvetage, moyens de lutte contre les incendies, aides à la navigation endommagées...).

Sur le plan de l'exploitation, le nombre des membres d'équipage, leur défaut d'homogénéité, le management par une société spécialement créée à cet effet (dans un paradis fiscal de préférence), c'est-à-dire une single ship company, sont autant d'indices révélateurs de risques importants.

Dans l'ensemble, quel que soit le nombre exact de navires inférieurs aux normes, chacun s'accorde à reconnaître leur prolifération au sein de la flotte mondiale. Pour s'en convaincre, il suffit de se reporter aux statistiques des navires détenus dans les ports pour défectuosités et non respect de la réglementation. Les résultats du seul Mémorandum de Paris ⁽³⁸⁾, lesquels concernent l'ensemble des ports européens, sont significatifs : en 1992, 588 navires étaient retenus pour déficiences ; leur nombre s'est élevé à 1 837 en 1995 ; ce niveau de retenues est redescendu à 1 598 unités en 1998. La tendance observée par les garde-côtes américains et les inspecteurs du Mémorandum de Tokyo est identique.

Deux explications permettent de comprendre ce phénomène : tout d'abord la crise qui a affecté le secteur du transport maritime jusqu'au naufrage de l'Erika ⁽³⁹⁾ et qui, en raison d'une insuffisante rentabilité des affrètements, n'a pas permis aux armateurs de renouveler suffisamment leur flotte ; ensuite, la défaillance de certains Etats du pavillon, dont tous ne sont pas forcément des pavillons de complaisance.

c) Pavillons de complaisance et risques maritimes

On ne peut nier que les pavillons de complaisance, globalement considérés, font face à un taux de sinistres et de retenues des navires plus important que la moyenne. La situation n'est cependant pas uniforme, dans la mesure où certains de ces pavillons ont entrepris des efforts importants pour sélectionner les navires qu'ils immatriculent.

· Des pavillons en quête de respectabilité : l'exemple du Libéria

La délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue à Washington a rencontré les représentants du Liberian international ship and corporate registry LLC (LISCR). Cette société privée basée aux Etats-Unis est chargée d'effectuer les formalités d'immatriculation des navires par les autorités libériennes, dès lors que les armateurs font une démarche d'enregistrement sous pavillon libérien.

En soi, ce mécanisme peut paraître surprenant, une société à but lucratif exerçant rarement des compétences régaliennes sans y trouver un quelconque intérêt. Il semble néanmoins qu'une telle organisation présente des avantages. En effet, le personnel d'encadrement et de suivi des navires est majoritairement issu de l'administration américaine des garde-côtes, ce qui constitue un gage d'expérience. De même, les dirigeants de ladite société semblent avoir pris conscience de leur intérêt à privilégier la qualité des bateaux immatriculés sur le nombre des immatriculations enregistrées.

A en juger par les chiffres, le pavillon libérien n'est plus un mauvais pavillon. Les quelque 1 800 bateaux (dont 463 pétroliers) immatriculés à son registre sont contrôlés par 165 inspecteurs employés par le LISCR. Le taux de détention de bateaux battant pavillon libérien est inférieur à la moyenne des détentions de navires qui est affichée aussi bien par les Mémorandums de Paris et Tokyo, que par les garde-côtes américains.

De même, en moyenne cumulée des résultats présentés par les garde-côtes américains et les Mémorandums de Paris et Tokyo pour 1999, le taux de rétention des navires battant pavillon libérien avoisine 4 %, alors que le niveau rétention des bateaux immatriculés aux Bahamas s'élève à 6 % et que celui des navires sous registre panaméen est de 8 %.

On notera que les deux premiers de ces pavillons de complaisance, qui représentent plus du tiers de la flotte mondiale, affichent des taux de rétention de navires qui n'ont rien à envier à ceux de pays à forte tradition maritime, comme la France ou le Royaume-Uni par exemple. De fait, la recherche de respectabilité mise en exergue au cours des discussions menées à Washington semble s'appuyer sur une perception claire de l'intérêt de certains pavillons à améliorer la sécurité. Il en résulte assurément qu'on ne peut affirmer que tous les Etats de libre immatriculation abritent des « navires poubelles ».

La commission d'enquête conserve néanmoins la conviction qu'une délégation par l'Etat libérien de ses tâches d'immatriculation et de contrôle des navires à une société privée est un accaparement de droits régaliens par une entreprise et ne constitue pas, à l'évidence, un exemple à proposer aux Etats du pavillon qui ne disposent pas des moyens suffisants pour mettre en place une administration maritime.

· Libre immatriculation et insécurité

Tous les Etats de libre immatriculation ne présentent pas un niveau de rétention de bateaux aussi satisfaisant que le Libéria, voire les Bahamas. C'est notamment le cas du Honduras (67,57 % de navires détenus dans le cadre du Mémorandum de Paris en 1998), de Saint Vincent et Grenadines (28,91 % de rétentions dans le cadre du Mémorandum de Paris la même année), de Chypre (18,42 % de détentions) ou encore de Malte (16,89 % de navires retenus) ⁽⁴⁰⁾.

D'ailleurs, pour reprendre l'exemple maltais, le directeur de la marine marchande de l'autorité maritime maltaise (MMA), M. Lino Vassalo, a lui même reconnu devant la commission d'enquête que les performances du pavillon de Malte sont perfectibles. Évoquant les détentions de navires battant pavillon maltais, il a en effet déclaré, au cours d'un entretien avec la délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue à Malte : « Les statistiques font état d'une forte amélioration au cours des dernières années, mais je suis d'accord avec vous pour dire que le nombre actuel est encore trop élevé, bien plus élevé que la moyenne ».

Pour autant, même si le bilan de la majorité des Etats de libre immatriculation n'est pas flatteur, il reste malgré tout sensiblement meilleur que celui de plusieurs pays d'Europe de l'Est et de l'ex-Union soviétique et, plus encore, que celui de certains pays en voie de développement. Ainsi, le taux de détention des navires géorgiens dans le cadre du Mémorandum de Paris s'élève-t-il, pour 1998, à 37,5 % alors que, par exemple, ceux des bateaux roumains, malaisiens et bengalis sont respectivement de 29,69 %, 60 % et 50 % ⁽⁴¹⁾.

De ce constat, on peut conclure que la concurrence que se livrent les Etats de libre immatriculation joue certainement sur le niveau de leurs exigences en matière de sécurité. Cependant, les pavillons de complaisance ne sont pas les seuls à laisser naviguer des navires sous-normes. Les risques proviennent également des flottes mal entretenues et immatriculées dans des Etats qui ne peuvent ou ne veulent exiger de leurs armateurs qu'ils les renouvellent, car ils n'en ont pas les moyens.

En conséquence, il ne faut pas assimiler l'exploitation de navires sous-normes aux pratiques de complaisance, même si certains pavillons de libre immatriculation sont dangereux et doivent susciter une grande vigilance de la part des Etats portuaires et côtiers.

· Pavillons et contrôle économique

Par ailleurs, progressivement se fait jour, tout au moins au plan économique, une autre approche qui n'a plus pour référence la notion de « pavillon » mais plutôt celle de « contrôle » de la flotte à travers l'implantation des centres de décision.

Les deux exemples ci-dessous, qui concernent les vraquiers et les porte-conteneurs, cherchent à retracer cette évolution. Les pays considérés comme « contrôlant » sont ceux où est établie la société mère ; ils peuvent être distincts du pays du pavillon du navire, ou du pays où s'opère la gestion des navires ; les critères retenus sont les navires de plus de 1000 tpl ; l'armateur doit également opérer plus de 5 navires ou plus de 20 000 tpl.

Contrôle de la flotte mondiale par type de navires
Navires vraquiers	1990		1995		1998
(base tpl)	R ⁽¹⁾	pé ⁽²⁾	R ⁽¹⁾	pé ⁽²⁾	R ⁽¹⁾	pé ⁽²⁾
Amérique du nord	1,8	36,6	1,6	76,0	1,1	75,8
Amérique du sud	3,6	8,5	1,6	35,8	1,6	33,6
Amérique centrale / Caraïbes	1,9	30,1	1,4	61,6	0,3	50,7
Asie du sud-est et Japon	18,5	51,8	18,4	52,1	1,8	56,5
Asie	4,5	18,3	2,9	22,5	1,2	25,0
Chine + Hong-Kong	17,7	33,0	15,3	37,3	22,6	36,8
Europe (hors UE)	11,5	39,2	10,7	57,6	2,6	60,4
Union européenne	24,6	59,5	25,2	68,7	13,7	73,6
Pays de l'Est	10,0	1,1	17,6	18,8	12,1	31,8
Afrique du nord	2,5	7,4	2,1	9,4	27,6	10,8
Afrique du sud	0,4	44,7	0,4	66,7	2,9	71,7
Moyen-Orient	2,9	50,7	2,6	35,2	0,1	33,1
Océanie	0,2	45,4	0,2	55,2	12,4	59,2
⁽¹⁾: R - ventilation par région de la flotte mondiale (%) ⁽²⁾ : pé - part de la flotte sous pavillon étranger (%) Source : ISEMAR (synthèse n° 17 - mai 1999)


Porte-conteneurs	1990		1995		1998
(base tpl)	R	pé	R	pé	R	pé
Amérique du nord	10,7	12,5	8,8	35,6	7,3	41,0
Amérique du sud	0,6	23,9	1,4	45,3	0,8	51,0
Amérique centrale / Caraïbes	0,5	90,7	0,7	47,1	0,5	47,0
Asie du sud-est et Japon	21,9	49,7	23,8	54,8	20,6	61,9
Asie	0,1	0,0	0,3	0,0	0,3	0,0
Chine + Hong-Kong	21,3	34,1	20,1	43,5	18,4	57,4
Europe (hors UE)	2,2	49,1	3,0	85,8	4,2	85,4
Union européenne	35,7	19,0	35,8	35,5	42,6	43,9
Pays de l'Est	2,3	1,5	2,8	53,9	2,0	56,7
Afrique du sud	0,8	0,0	1,0	54,0	0,8	45,7
Moyen-Orient	3,3	51,8	2,2	25,9	2,1	28,5
Océanie	0,5	11,1	0,1	0,0	0,3	52,1
Source : ISEMAR (synthèse n° 17 - mai 1999)

2.─ Le difficile équilibre entre rentabilité et sécurité ⁽⁴²⁾

Comme le relève l'OCDE dans son étude sur les avantages concurrentiels dont bénéficient certains armateurs du fait de l'inobservation des règles et des normes internationales en vigueur, publiée en 1996 : « Les Etats du pavillon sont tenus de prendre des mesures qui sont nécessaires pour assurer la sécurité en mer (armement des navires, conditions de travail des équipages, construction, équipement et navigabilité des navires, emploi des signaux, entretien des moyens de communication et prévention des collisions). Mais c'est à l'armateur qu'incombe en dernier ressort la responsabilité d'exploiter son navire dans des conditions de sécurité et de respect de l'environnement. » ⁽⁴³⁾.

Les risques liés à l'exploitation du navire mettent principalement en cause l'armateur. Or, compte tenu du développement de l'activité du shipping et des fluctuations du marché du transport maritime, il peut être tentant pour un propriétaire de bateaux de maintenir ou de restaurer ses marges aux dépens de la qualité du matériel. En d'autres termes, la logique économique contrarie parfois l'exigence de sécurité.

a) La logique économique de l'armateur : cash flow et rentabilité

Schématiquement, l'armateur gère une ou plusieurs micro-entreprise(s) que constitue(nt) son ou ses navire(s). Il considère donc avec attention deux indicateurs importants :

- la trésorerie, générée par l'exploitation de chaque bateau ;

- le résultat net de chaque affrètement, élément essentiel dans le calcul de la rentabilité globale de l'opération.

La trésorerie est calculée en déduisant du revenu tiré de l'affrètement les coûts de voyage et d'exploitation. Le solde doit permettre, en principe, de couvrir les frais de capital pour partie ou en totalité et de laisser une marge qui détermine la rentabilité.

Le niveau des taux d'affrètement (c'est-à-dire le niveau d'emploi des navires) variant en fonction des conditions du marché, la marge de man_uvre de chaque armateur est elle-même fluctuante. Par conséquent, si le taux d'affrètement est bas sur le marché (autrement dit si la demande de bateaux est faible), l'armateur agira sur les coûts d'exploitation (main d'_uvre employée, salaires versés...), mais aussi sur les coûts en capital (c'est-à-dire sur le renouvellement ou l'entretien de chaque bateau), pour répondre à la diminution des tarifs d'affrètement tout en maintenant une trésorerie et une rentabilité positives.

Les évolutions du marché du transport maritime conditionnent le comportement des armateurs. Un marché déprimé présentant des taux de fret anormalement bas, comme ce fut le cas au cours des années quatre-vingt dix, accroît donc les risques d'un ajustement des coûts supportés par les armateurs sur les investissements liés à la sécurité, dont on sait qu'ils requièrent des moyens non négligeables.

Ce phénomène est particulièrement vérifié pour les affrètements au voyage. La logique économique voudrait que la faillite de certains opérateurs rétablisse l'équilibre du marché, mais ceux-ci préfèrent plutôt s'abstraire des normes élémentaires de sécurité, puisqu'ils n'en supportent pas directement le risque. On touche donc là un effet pervers de la concurrence que se livrent les armateurs.

On remarquera à cet égard que, dans son rapport pour 1999, le BEA-mer s'inquiétait de cette situation et constatait, à partir d'accidents dont il avait eu à connaître, que la plupart du temps les frets dont bénéficiaient les navires concernés « n'étaient plus suffisants pour permettre de les entretenir correctement, mais couvraient encore les frais variables liés à chaque voyage, d'où leur maintien en flotte et donc la persistance de frets médiocres pour toute la catégorie de navires concernée.

C'est notamment le cas pour une bonne part des cargos à marchandises générales de 5 à 25 000 tonnes de port en lourd, à un ou deux ponts de plus de 20 ans d'âge, peu ou pas automatisés, et qui ne sont pratiquement affectés, depuis de longues années, qu'à des trafics peu rentables - soufre, ferraille, phosphate, sucre, ... etc. Outre que la majorité des navires de charge dont a eu à traiter le BEA-mer s'inscrivait dans cette catégorie, on peut remarquer également qu'elle fournit l'essentiel des navires retenus au titre des contrôles de l'Etat du port (PSC - Port State Control -), ce qui est à l'évidence inquiétant, à la fois pour la sécurité en mer et pour le retour d'une concurrence saine et loyale. ».

b) Les paramètres de la rentabilité

Les variables d'ajustement à disposition des armateurs pour maintenir le niveau de la rentabilité de leurs bateaux ont essentiellement trait aux coûts d'exploitation. En effet, les armateurs n'exercent qu'un contrôle limité sur les coûts du voyage qui résultent notamment des choix des routes maritimes et du port de soutage, ainsi que du nombre de voyages effectués à vide.

Toutes les inflexions sur les coûts d'exploitation ont une incidence directe sur le niveau de la sécurité et la qualité des navires.

· La réduction des coûts en capital par le maintien en activité de navires âgés

La rentabilité de l'exploitation d'un navire dépend, entre autres, du rapport entre son prix d'achat et les taux de fret du marché : plus le navire est neuf et son prix élevé, plus le niveau minimal de taux de fret nécessaire pour le rentabiliser (c'est-à-dire le niveau plancher de jours d'affrètement) devra être élevé. En d'autres termes, plus le navire est âgé et son prix réduit, plus le niveau minimal de taux de fret nécessaire pour le rentabiliser et l'amortir est bas. Le tableau ci-dessous illustre cette disparité à travers l'exemple d'un navire pétrolier acheté en 1999.

coût en capital pour un navire pétrolier aframax acheté en 1999
Neuf ⁽¹⁾		Occasion - 20 ans ⁽²⁾
Achat	Coût en capital	Achat	Coût en capital
32 M$	9 265 $/jour	8 M$	4 873 $/jour
(1) amortissement sur 20 ans. (2) amortissement sur 5 ans. Source : ISEMAR d'après Lloyd's Shipping Economist et Drewry Shipping Consultants.

De ce constat, il ressort que l'exploitation de navires âgés permet de réduire le coût en capital subi par l'armateur, soit parce que le navire est amorti en totalité, soit parce que le coût de son acquisition d'occasion est inférieur à celui de l'acquisition d'un bâtiment similaire neuf. Certes, plus un navire est âgé, plus le coût de la maintenance est censé augmenter. Néanmoins, là encore, l'armateur dispose du choix de ne pas opérer cette maintenance.

Compte tenu de la corrélation entre l'âge des navires et les risques d'accidents qui a été mentionnée préalablement, cette « prime à l'âge » plutôt paradoxale est un facteur incitatif important pour les armateurs. La réduction des coûts d'exploitation par le maintien en activité de vieux navires est donc au nombre de ces pratiques parfaitement cohérentes d'un point de vue économique, mais dangereuses sur le plan de la sécurité.

· La réduction des coûts portant sur l'entretien des bateaux

Les armateurs possèdent une très grande maîtrise des coûts d'exploitation de leur navires. En effet, ils peuvent ajuster ces coûts en les faisant varier en fonction de l'évolution de leurs revenus (donc, en fonction de l'évolution des taux de fret).

La diminution des charges par une limitation des opérations d'entretien ou de réparation des navires constitue un moyen usuel pour diminuer les coûts. Cette option peut s'avérer décisive pour la rentabilité d'un armement puisque l'entretien et les réparations des bateaux représentent le second poste de dépense des coûts d'exploitation, juste après les rémunérations de main d'_uvre et charges sociales. Elle est appliquée principalement aux vieux navires, lesquels se trouvent nécessiter le plus de maintenance. Effectivement, lorsqu'un navire est récent, une telle pratique n'est pas intéressante car elle oblitère une partie de la plus value escomptée pour sa revente.

Le tableau ci-après donne un aperçu de l'accroissement des coûts de réparation et de maintenance des navires en fonction de l'âge de ceux-ci.

accroissement des coûts de réparation-maintenance avec l'âge du navire
Âge	Réparation prévue	Réparation imprévue
0-4	80	40
5-9 *	100	100
10-14	125	175
15-20	160	200
+ de 20	200	135
* : classe de référence - base 100. Source : Drewry Shipping Consultants.

On constate que l'augmentation de la charge financière des réparations imprévues est particulièrement importante jusqu'à ce que le navire atteigne 15 ans. Le phénomène est inverse pour les réparations prévues puisque leur charge augmente plus que proportionnellement par rapport au vieillissement pour les navires de plus de 15 ans. L'explication est relativement simple : les navires neufs ne font l'objet que de réparations mineures, l'essentiel des grosses interventions concernant des incidents imprévus (accrochages, accidents...). En revanche, les navires plus anciens doivent faire l'objet d'un renouvellement d'équipements davantage planifié et anticipé.

Il convient de remarquer que le coût d'entretien des navires atteint son plus haut niveau pour les bâtiments dont l'âge se situe au delà de 15 ans. La charge financière des réparations prévues ou imprévues est deux fois plus lourde que celle qui affecte les navires dont l'âge varie entre 5 et 9 ans. Dans ces conditions, il n'est pas étonnant que les armateurs privilégient cette variable d'ajustement, pourtant essentielle à la sécurité du transport maritime. Une fois encore, le comportement des opérateurs est tout à fait rationnel sur le plan économique, mais il accroît les risques.

· La réduction des coûts de main d'_uvre

La main d'_uvre est le premier poste des coûts d'exploitation des navires. La diminution de cette charge passe par deux types de pratiques :

- la réduction du nombre de membres d'équipage au strict minimum ;

- le recours à une main d'_uvre faiblement payée, sous l'empire d'un droit du travail peu contraignant.

· La diminution du nombre des membres d'équipage n'est pas l'apanage d'armateurs peu scrupuleux. Certains pays européens autorisent le recours à des personnels de bord réduits au strict minimum. A cet égard, il convient de citer les propos tenus devant la commission d'enquête par M. Jacques Loiseau, président de l'association française des capitaines de navires à propos des Danois et des Norvégiens qui, pour pouvoir conserver leurs nationaux à bord des navires, réduisent de façon drastique les effectifs des équipages : « Ils ont des caboteurs de 110 mètres de long avec 5 personnes à bord ! Des navires de mer au long cours dont l'équipage est composé de 7 ou 10 personnes, le capitaine et son second étant les deux seuls officiers faisant le quart ».

L'intérêt économique étant au c_ur de la démarche d'entreprise, on comprend que certains poussent la logique à son extrême en choisissant le registre d'immatriculation de leur flotte sur des considérations étroitement liées aux droits fiscal et social applicables.

· La recherche d'économies salariales est également répandue. Elle explique que le personnel d'exécution provienne le plus souvent de pays en voie de développement et que le recrutement des cadres s'effectue sur une base mixte.

L'étude à laquelle il a déjà été fait référence ⁽⁴⁴⁾ effectue une comparaison intéressante. En supposant un besoin de 25 navigants (4 officiers, 6 sous-officiers, 15 marins), elle conclut que le coût salarial s'élève à 93 709 dollars américains par mois si l'ensemble des marins recrutés sont de nationalité britannique, alors qu'il se monte à 33 512 dollars par mois si l'ensemble du personnel de bord embauché est de nationalité chinoise.

Même sans employer un équipage exclusivement composé de ressortissants d'un pays en voie développement, l'économie réalisée par l'armateur est substantielle. Un raisonnement purement économique recommande donc de privilégier la solution à moindre coût, mais au prix de sérieux inconvénients en matière de niveau de formation des marins et de cohérence d'ensemble, donc de sécurité.

c) Les avantages comparatifs de l'exploitation des navires sous-normes : la prime à l'insécurité

Toutes les variables d'ajustement dont il a été question jusqu'à présent peuvent être utilisées par les armateurs dans le respect des règles internationales. Rien n'interdit en effet de mettre en _uvre un navire répondant aux standards minima des exigences de sécurité du transport maritime. Néanmoins, ces variables sont parfois utilisées au delà, de sorte que le bateau ne correspond plus aux normes de sécurité en vigueur.

Dans son étude sur les avantages concurrentiels dont bénéficient certains armateurs du fait de l'inobservation des règles et des normes internationales en vigueur publiée en 1996, l'OCDE a démontré que l'exploitation de navires sous-normes permettait à l'armateur de faire de substantielles économies. Pour cela, elle a fondé son analyse à partir de cinq niveaux de sécurité :

- le « plafond », qui représente le niveau maximum des dépenses pour la sécurité des navires ;

- la « bonne pratique », qui correspond à un niveau élevé de dépenses en faveur de la sûreté des navires ;

- la « pratique courante », qui constitue le niveau moyen des dépenses pour la qualité des navires.

- la « pratique standard », qui est le niveau minimal de dépenses nécessaires pour assurer la conformité du navire aux normes de sécurité ;

- le « plancher », qui permet seulement au navire de rester opérationnel.

Le diagramme suivant, extrait de l'étude de l'OCDE, met en exergue la différence entre les dépenses journalières engagées par un armateur exploitant un bateau selon les standards de sécurité les plus exigeants, et un armateur qui se contente de maintenir son bateau en conformité avec les prescriptions de sécurité minimales.

« niveaux » du coût d'exploitation des navires et avantages financiers (période de référence : fin 1994)
(vraquier de 30 000 tpl âgé de 20 ans) Dollar EU/jour	--	(navire-citerne transporteur de produits de 40 000 tpl construit dans les années 90) Dollar EU/jour
7 500	Plafond	9 500
4 500	Bonne pratique	4 850
3 750	Pratique courante	4 250
3 250	Standard	3 750
	(1)
2 750	Plancher	3 100
(1) Marge de l'exploitation sous normes dans les limites de laquelle l'armateur est en mesure d'exploiter un navire pour autant que le manquement ne soit pas décelé par l'instance de réglementation (Etats du pavillon et sociétés de classification agissant en leur nom, Etats du port, etc.). Source : OCDE 1996.

L'élément le plus significatif de cette analyse réside dans la différence entre le niveau de la « pratique standard » et celui du « plancher ». L'OCDE relève en effet qu'« il existe là une zone en grisé dans les limites de laquelle un armateur peut exploiter des navires sous-normes à la condition que cette exploitation sous-normes ne soit pas décelée par une ou plusieurs des instances de réglementation » ⁽⁴⁵⁾.

Et l'OCDE d'évaluer ainsi la marge d'exploitation sous-normes à 13 % du coût d'exploitation annuel des navires, sur la base de la pratique courante.

Certes, plusieurs facteurs peuvent infléchir ces résultats, parmi lesquels l'âge, le pavillon, le type de navire considéré, la nationalité, la composition de l'équipage et le marché sur lequel le navire est exploité. Il n'empêche que le résultat mis en exergue est significatif.

L'exploitation de navires sous-normes présente de sérieux avantages financiers pour les armateurs, lorsque le marché du transport maritime est en crise et que les taux de fret sont bas. Peu de chemin sépare le respect du strict minimum des normes de sécurité de l'inobservation des exigences élémentaires. Les armateurs dont l'assise financière est faible n'ont souvent d'autre choix que d'exploiter une flotte qu'ils ne sont plus en mesure d'entretenir lorsque le marché se dégrade. C'est alors que le navire tout juste aux normes devient à peine sous-normes.

Les risques liés à l'exploitation des bateaux sont donc au moins aussi importants que les autres sources de danger.

* *

Devant les risques multiples et persistants, faut-il envisager de renforcer les dispositifs normatifs existants ?

Le président de la Chambre syndicale des constructeurs de navires, M. Alain Grill, lors de son audition, a résumé un sentiment exprimé à de nombreuses reprises par les interlocuteurs de la commission d'enquête en ces termes : « Je pense que, dans l'urgence dans laquelle nous nous trouvons, pour éviter que pareille catastrophe ne se reproduise, on ne peut pas faire tout en même temps ! On ne peut pas à la fois renforcer les normes et renforcer les contrôles ! Il faut commencer par ce qui est le plus urgent. Les normes étant certes perfectibles mais bien connues, le plus urgent est de renforcer les contrôles ⁽⁴⁶⁾. ».

DEUXIÈME PARTIE : POUR UNE POLITIQUE DE PRÉVENTION RENFORCÉE

Chacun s'accorde à reconnaître que la prévention des risques est plus aisée, moins coûteuse et moins traumatisante que la réparation des pollutions. Les conséquences du naufrage de l'Erika en apportent une preuve supplémentaire.

Néanmoins, si l'intérêt de la prévention est très généralement admis, les politiques menées en ce domaine ne sont pas toujours à la hauteur des ambitions annoncées. L'ensemble des acteurs du monde maritime sont concernés par ce constat : les grands Etats du pavillon sont partagés entre, d'une part, leurs intérêts économiques et parfois leur manque de ressources financières, d'autre part, le souci de tenir un rang qui corresponde au volume du tonnage mondial qu'ils représentent ; les Etats du port ne disposent pas toujours des moyens de suivi et de contrôle en adéquation avec les besoins ; les sociétés de classification éprouvent des difficultés à résoudre le conflit d'intérêt inhérent à l'activité qu'elles exercent pour l'armateur et sur délégation de l'Etat du pavillon ; le rôle des assureurs dans la prévention des risques semble relativement limité ; enfin, les opérateurs du secteur se bornent trop souvent à constater un état de fait et à se renvoyer mutuellement les responsabilités.

Une politique de prévention comporte donc nécessairement de multiples aspects. Elle implique de meilleurs contrôles et des sanctions plus efficaces. Elle passe aussi par une mise en valeur des pavillons maîtrisant les savoir-faire et les compétences nécessaires. Elle suppose également que les intervenants du secteur du transport maritime aient désormais un intérêt financier important à l'éviction des navires sous-normes et à l'élimination des pratiques dangereuses pour l'environnement.

I.- DONNER LEUR PLEINE EFFICACITÉ AUX NORMES EXISTANTES

L'essentiel des problèmes constatés en matière de sécurité du transport maritime de produits polluants ou dangereux tient non pas à l'insuffisance des règles, mais à leur insuffisante application. L'efficacité des normes existantes dépend de deux facteurs : le degré de coopération des opérateurs du secteur à la réalisation de cet objectif ; la volonté politique de mettre des moyens financiers en rapport avec les besoins de suivi et de contrôle.

Incontestablement, l'application véritable des règles adoptées au niveau international constituerait déjà en soi un progrès important en faveur de la sécurité du transport maritime. On ne peut envisager une politique de prévention renforcée qui ne cherche d'abord à rendre ces normes effectives. La première exigence est donc de disposer de moyens de contrôle fiables.

A.─ DE NOMBREUX INTERVENANTS, MAIS DES RÉSULTATS SOUVENT PEU CONCLUANTS

L'application des nombreuses normes de sécurité édictées dans le domaine du transport maritime donne lieu à de multiples contrôles par différents intervenants : Etats du pavillon, Etats du port, voire Etats côtiers, sociétés de classification, assureurs, affréteurs ; chacun semble rivaliser de précautions.

Même si ces contrôles répondent à des préoccupations qui ne se recoupent pas forcément et peuvent donc concerner des aspects différents, il en ressort une impression d'empilement qui peut aussi être interprétée comme un constat de carence : manque de confiance en certains « contrôleurs », manque de circulation de l'information.

Et, malgré des redondances, dont se plaignent parfois les intéressés ⁽⁴⁷⁾, des failles subsistent comme le montre l'analyse de certains événements de mer plus ou moins récents.

1.- Les Etats du pavillon

Aux termes de la convention de Genève de 1958 sur la haute mer et de la convention de 1982 sur le droit de la mer, « les navires naviguent sous le pavillon d'un seul Etat et se trouvent soumis [...] à sa juridiction exclusive en haute mer ». La loi du pavillon est l'expression de la souveraineté d'un Etat sur un navire. Pour autant, elle implique également des obligations. Or, là est le problème, car les Etats du pavillon ne sont pas toujours en mesure ou n'ont pas toujours la volonté d'assurer ces obligations.

a) Des compétences étendues

Les conventions internationales de l'OMI et de l'OIT confient la responsabilité de leur mise en _uvre en premier lieu à l'Etat du pavillon, c'est-à-dire celui auprès duquel est immatriculé le navire.

Pour ce faire, les Etats peuvent choisir d'exercer leur contrôle directement ou de déléguer leurs fonctions (en totalité ou en partie) à des organismes qu'ils habilitent à cet effet.

b) La pratique française

Le système français est certainement l'un de ceux qui laissent à l'administration maritime le plus de responsabilités, comme l'a souligné pour la commission d'enquête le directeur des Affaires maritimes et des gens de mer, M. Christian Serradji : « Dans l'absolu, tout Etat du pavillon, peut effectivement, par le biais de ses inspecteurs, permettre à un bateau nouvellement construit ou réparé de naviguer après une inspection classique. Il peut aussi le faire par le biais d'une société de classification : c'est ce qui s'est passé avec l'Erika, dont le suivi était assuré par le RINA. Le système français repose sur quelque chose de différent : la société de classification intervient sur ce qu'elle est capable de faire et sur ce que l'administration française n'est pas en mesure de faire, c'est-à-dire le contrôle du franc-bord. Le Bureau Veritas s'occupe de ce type de contrôles et classe les navires selon les règles de classification. [...]

En France, des commissions de sécurité locales et nationale permettent, avec des armateurs, des professionnels et le Bureau Veritas, d'avoir une réflexion collective sur ce qui est constaté par les inspections des uns et des autres. Ce n'est qu'après l'accord de la commission de sécurité que le bateau a le droit de sortir et de naviguer.

Le concept de collégialité est un élément important pour qu'il n'y ait pas de décision individuelle et cachée en matière d'autorisation de navigation. ».

Outre la visite de mise en service du navire (en neuvage ou à l'entrée en flotte pour un navire acquis à l'étranger) à laquelle fait allusion M. Serradji, il faut mentionner notamment les visites annuelles qui donnent lieu à l'établissement d'un rapport dont les prescriptions sont motivées et qui est notifié à l'armateur.

Pour un navire de plus de 24 mètres, la commission de visite annuelle est composée du chef du centre de sécurité des navires (CSN) ou de son délégué, d'un inspecteur pour le pont, d'un autre pour la machine, d'un inspecteur « radio », et du médecin des gens de mer.

Par ailleurs, les matériels destinés aux navires doivent être approuvés préalablement puis contrôlés lorsqu'ils sont mis à bord.

Jusqu'en 1998, l'approbation était prononcée par le ministre, après avis de la commission centrale de sécurité. Depuis lors, en application d'une directive européenne, l'approbation est déléguée : chaque Etat membre habilite à cet effet des organismes et reconnaît ceux habilités par les autres. En ce domaine, on est donc passé du contrôle direct de l'administration française sur les fabricants et leurs produits à un contrôle indirect : le contrôle des contrôleurs des fabricants.

Selon la documentation fournie à la commission d'enquête par le responsable du CSN du Havre, « à raison des catégories, des types, des marques, etc. et du nombre de pays concernés, les références d'approbation se comptent par dizaines de milliers et nécessiteraient une tenue à jour permanente des listes, à l'échelle européenne. ».

Quant à la certification ISM, elle est assurée par l'administration centrale pour ce qui concerne les armements maritimes et par les centres de sécurité pour les navires.

c) Quelques éléments de comparaison

La commission d'enquête a recueilli auprès d'un certain nombre de nos postes diplomatiques des éléments d'information sur l'organisation du contrôle au titre de l'Etat du pavillon dans quelques pays européens.

· Au Portugal, le contrôle est exercé par les inspecteurs de la direction de l'inspection des navires de l'Instituto maritimo portuario, en ce qui concerne les navires du registre national. Les expertises pour les émissions de certificats de construction et les lignes de charge sont déléguées aux sociétés de classification.

En ce qui concerne les navires du registre international de Madère (MAR), les inspections pour la certification sont déléguées aux sociétés de classification, les expertises pour l'émission des licences radio étant effectuées par la direction des navires.

· Les autorités espagnoles pratiquent pour chaque navire deux contrôles à sec par période de cinq ans et un contrôle en eau chaque année. Pour les navires de plus de trente ans, la périodicité des contrôles à sec est annuelle.

Les contrôles sont exercés par des inspecteurs spécialisés appartenant aux capitaineries, à raison d'environ trois agents compétents par capitainerie.

Les contrôles à sec et en eau réalisés à l'étranger peuvent être délégués. Actuellement, une seule société a été homologuée en 1999 pour ce type de délégation : Lloyd's Register of Shipping. Trois autres, dont le Bureau Veritas, sont en cours d'homologation. Dans le cadre des contrats de délégations, une évaluation annuelle de l'activité des sociétés délégataires devrait être prévue.

· Les contrôles des navires néerlandais sont exercés par la Scheepvaartinspectie (inspection maritime néerlandaise) une fois tous les cinq ans. Les autres contrôles sont exercés par les sociétés de classification reconnues et accréditées par la Scheepvaartinspectie. Sept sociétés de classification ont été choisies par la Scheepvaartinspectie : Bureau Veritas, Class Nk, Det Norske Veritas, Germanischer Lloyd, Lloyd's Register of Shipping et RINA.

Les contrôles de qualité sont exercés par l'agent-qualité de la Scheepvaartinspectie. Ils s'effectuent au moyen de comptes-rendus et d'audits.

· Au Danemark, un navire neuf est systématiquement soumis à une première inspection de l'Agence maritime danoise. Après sa mise en service, les contrôles sont délégués à des sociétés de classification, qui doivent obligatoirement disposer d'un agrément délivré par l'Agence. Six sociétés de classification ont été retenues (ABS, Bureau Veritas, DNV, GL, NKK, LR), et leur agrément est valable jusqu'à son retrait par l'Agence ; cependant, ce cas ne s'est jamais produit.

Les inspecteurs de l'Agence disposent également d'un pouvoir de contrôle sur l'action des sociétés de classification : l'autorité maritime et chacune de ces sociétés s'engagent contractuellement, en définissant les devoirs et droits de chacune des parties. Les inspecteurs de l'Agence peuvent en particulier effectuer des visites inopinées auprès des sociétés de classification, et le contrat leur octroie le dernier mot en cas de litige. Dans la pratique, cette fonction de supervision semble être régulièrement utilisée.

Deux fois par an, une assemblée générale réunit l'Agence et les six sociétés, pour dresser un bilan des activités semestrielles et évoquer les éventuels points de conflit.

· L'administration suédoise de la mer réalise toutes les enquêtes sur les navires battant pavillon suédois, sauf les enquêtes préalables à la délivrance de certificats de sécurité pour la construction des cargos, celles des certificats internationaux de ligne de transport en lourd, des certificats internationaux de prévention de pollution par le pétrole, de pollution par produits dangereux transportés en vrac, et celle des certificats de conformité pour le transport de produits chimiques en vrac. Ces enquêtes sont réalisées conformément à la directive 94/57/EC par des sociétés de classification qui ont conclu un accord avec l'administration de la mer. A titre d'illustration, cette dernière a conclu des accords avec l'American Bureau of Shipping, le Bureau Veritas, Det Norske Veritas, Germanisher Lloyd et Lloyd's Register of Shipping. Bien entendu, tous ces accords sont assortis d'une clause de compétence et la classification est vérifiée conformément à la directive 94/57/EC.

· Lors d'un voyage à Londres, la commission d'enquête a pu recueillir le point de vue de représentants du ministère britannique de l'Environnement, des transports et des régions :

M. John Mairs, chargé de la politique de sauvetage et des garde-côtes : « S'agissant de la répartition du travail entre les sociétés de classification et nos experts, nous avons délégué environ 80 % de nos tâches aux premières. Quand nous pouvons leur déléguer certaines responsabilités, nous le faisons ! Mais nous avons pour principe de nous occuper toujours de tout ce qui relève de la sécurité fondamentale en ce qui concerne les navires de transport de marchandises et les navires à passagers. Nous vérifions également nous-mêmes la sécurité secondaire s'agissant, par exemple, du transport de matières dangereuses et du respect des cotes. En revanche, pour ce qui concerne la stabilité des navires, nous nous en remettons aux sociétés de classification. » [...]

M. David Withe, chargé des normes techniques de construction des navires : « Nous comprenons le travail des sociétés de classification et nous procédons à des audits régulièrement. Nous les inspectons, ainsi que leurs locaux. Nous montons à bord des navires et nous pouvons vérifier comment ces sociétés de classification fonctionnent et comment elles sont gérées. Nous exerçons donc un contrôle au niveau de la réglementation qui concerne les sociétés de classification et aussi au niveau du travail qu'elles accomplissent en notre nom. »

M. John Mairs : « [...] En cas de problèmes avec une société de classification, nous procédons à un audit spécial, un audit régulier ayant lieu tous les deux ans. [...]

Pour en revenir à votre interrogation, nous reconnaissons six sociétés de classification. Nous tenons largement compte des desiderata des propriétaires de navires. Nous estimons que la reconnaissance de six sociétés est suffisante, mais si un propriétaire de navire souhaitait que nous en reconnaissions une de plus, nous répondrions à son v_u. »

M. David Rowe, chef de la division pour la sécurité maritime : « [...] nous en avons retenu six : le Lloyd's Register Of Shipping, le Bureau Veritas, le Norske Veritas, le Germanisher Lloyd, l'American Bureau Of Shipping et le Registro Italiano Navale. ».

· Enfin, à l'occasion d'un déplacement à Malte, la commission d'enquête a rencontré M. Lino Vassalo, directeur exécutif de la Malta Maritime Authority, qui lui a apporté les précisions suivantes : « [...] Le navire doit être ensuite [après la classification] certifié conformément aux conventions. Cela se fait sous l'autorité de l'Etat du pavillon. C'est pareil partout. C'est le propriétaire qui finance, mais cela se fait par la société de classification, sous la responsabilité du pavillon, au profit de l'Etat. [...]

M. le Rapporteur : Mais qui choisit la société de classification ? C'est vous ?

M. Lino VASSALLO : Non, c'est le propriétaire, sur la liste qui a été approuvée par nous. [...]

M. le Rapporteur : Supposons que je veuille construire un bateau. En tant que propriétaire, je le fais classifier par RINA après sa construction. Je viens vous voir, espérant me faire enregistrer sous votre pavillon. Ma société de classification est RINA, je vous la propose donc pour certification ?

M. Lino VASSALLO : Oui.

M. le Rapporteur : Et vous l'acceptez ?

M. Lino VASSALLO : Nous déléguons RINA. En fait, nous insistons pour que la classification et la certification du navire soient faites par la même société.

M. le Rapporteur : Pourquoi ?

M. Lino VASSALLO : Parce que celle-ci possède toutes les données sur le navire et sur sa construction. [...]

M. le Rapporteur : [...] que font vos quatre-vingt-treize inspecteurs ?[...]

M. Lino VASSALO : [...] Quant à nos inspecteurs, [...] ils procèdent à l'inspection des bateaux de manière aléatoire après leur certification, durant la période qui s'écoule entre la certification et la reconfirmation, non seulement pour contrôler que la certification a été faite correctement, mais également pour confirmer que le navire répond toujours aux normes de certification. ».

On rappellera que les 93 agents dont la Malta maritime authority utilise les services ne sont pas des fonctionnaires, comme l'a souligné M. Lino Vassallo : « Nous avons un nombre important de contrôleurs dans le monde entier. Ils ne sont pas directement employés par nous. ... Ces inspecteurs sont désignés par nous... Cependant, ils peuvent être amenés à faire des inspections pour d'autres pavillons ». Le Directorate General of Consular and Maritime Affairs (SECNAVES), en charge de la gestion du registre maritime de Panama, recourt au même principe puisqu'il fait appel à 428 techniciens qui ne travaillent pas exclusivement pour lui. Enfin, le Libéria et les îles Marshall ont même confié ce soin à un organisme privé, le LISCR, qui emploie 165 inspecteurs.

On notera avec intérêt à cet égard que la Commission européenne propose d'interdire aux sociétés de classification agréées de faire appel à des inspecteurs non exclusifs pour effectuer des tâches réglementaires.

Au total, nombreux sont les Etats du pavillon qui délèguent leurs fonctions de certification sans que leur réputation en souffre. On ne peut donc lier automatiquement délégation de certification et pavillon à risques. En revanche, il est clair que le contrôle de l'Etat sur la société délégataire est un enjeu important.

A ce propos, M. Francis Vallat, président de l'Institut français de la mer, s'exprimait ainsi devant la commission d'enquête : « Au niveau de l'OMI [...] il y a une forte responsabilité de nos pays. En effet, pourquoi acceptons-nous que des pays qui n'ont manifestement pas les moyens de respecter les conventions, les signent ? Est-ce les statuts de l'OMI qui l'imposent ? Je l'ignore mais vous n'entendez jamais aucune voix s'élever, ni de la Grande-Bretagne, ni de la France, ni de l'Allemagne, au moment où ces conventions sont signées ou quand vient le représentant de Malte ou, pire encore parce que ce n'est pas le pire, celui de Saint-Vincent-et-Grenadines ou de la Syrie, pour dire - pardonnez-moi ma grossièreté - qu'ils se foutent de notre gueule ! [...]

Les principales critiques qui peuvent être formulées, c'est que les pays sous-développés ne disposent pas de suffisamment de moyens tant au niveau qualitatif que quantitatif.

En même temps, comme ces pays existent et qu'ils nous « bouffent » notre pavillon, nos revenus et notre puissance maritime avec tout ce qu'elle représente sur le plan social, économique ou autre, la solution intelligente ne consisterait-elle pas à faire en sorte que des pays comme les nôtres éduquent ces pays sur ce point, dans un contexte naturellement soigneusement organisé et non paternaliste, en les incitant à se regrouper ? Forcément cette démarche les authentifierait et leur donnerait plus de crédit mais, aujourd'hui, alors qu'ils n'en ont aucun, ils forment pourtant l'essentiel de la flotte mondiale... Il vaut donc mieux qu'ils aient plus de crédibilité et qu'ils en fassent un peu moins, d'autant qu'il ne me semble pas que le coût de telles formations serait prohibitif : c'est une piste... ».

La commission d'enquête partage ce point de vue et estime qu'il convient de poursuivre et d'amplifier l'effort de coopération et de formation qui a été initié par les Affaires maritimes françaises dans le cadre de l'OMI pour aider ces Etats à mettre sur pied des administrations effectives et efficaces, même si l'on peut regretter que les crédits qui y sont consacrés (450 000 francs en 1996 et en 1997, 800 000 francs en 1998 et en 1999 ), soient aussi réduits.

De même, à l'occasion de la conclusion d'accords de coopération économique avec certains pays d'Afrique, des Caraïbes, du Maghreb et d'Amérique latine, il conviendrait de chercher à promouvoir financièrement la mise en place et la formation d'administrations maritimes capables d'assurer les responsabilités de ces registres au titre de leur compétence d'Etats du pavillon.

M. Christian Serradji, directeur des Affaires maritimes et des gens de mer, faisait une suggestion voisine : « Par exemple, je ne pourrai pas empêcher que Malte se serve de ses bateaux pour développer une activité source de richesses. Par contre, je peux peut-être lui imposer, puisqu'il n'y existe pas d'administration maritime complète, l'obligation d'un contrôle conjoint avec les services du pays européen de son choix dans l'exercice de ses compétences d'Etat du pavillon, la société de classification ne pouvant plus être délégataire de cette compétence.

Si l'on pouvait mettre en place ce concept d'inspection conjointe, un petit pays comme Malte ou Chypre ne se sentirait pas placé en tutelle par les gros pays européens puisque ces derniers appliqueraient déjà des inspections conjointes de leurs services dans la pratique. C'est pour cela que je lie cette réponse au projet du centre de sécurité et de formation des inspecteurs aux standards STCW. Comme vous le voyez, j'essaie d'être cohérent dans ma réflexion. ».

Parallèlement, au moment où certains de ces Etats ont posé leur candidature à l'entrée dans l'Union européenne, il importe de leur rappeler sans ambiguïté quelles sont les obligations sur lesquelles ils s'engagent. Les propos très fermes qu'a tenus devant la commission d'enquête Mme Loyola de Palacio, vice-présidente de la Commission européenne, sont certes rassurants par certains côtés, mais montrent aussi les limites à nos possibilités d'action tout au moins dans ce cadre :

« M. le Président : Confirmez-vous que l'acquis européen en matière de sécurité maritime est valable pour les nouveaux entrants et pas uniquement pour Malte et Chypre ?

Mme Loyola de PALACIO : Pour la Roumanie, la Pologne, les Pays baltes, tout le monde. Il n'y a pas d'exception ⁽⁴⁸⁾.

M. le Président : Pour les pays qui sont déjà dans l'Union ?

Mme Loyola de PALACIO : Les pays de l'Union doivent appliquer les normes. En général, nous n'avons pas de problèmes avec les pays de l'Union. Ils peuvent avoir du capital ailleurs sous forme de « pavillons de complaisance ». Des Européens sont propriétaires de bateaux sous pavillons panaméen, libérien, singapourien, etc... Les bateaux qui battent pavillon de l'Union ne posent pas de problèmes. ».

2.- Les Etats du port

Devant le caractère aléatoire des contrôles effectués par les Etats du pavillon ou pour leur compte, les Etats côtiers les plus exposés ont cherché à lutter contre les navires sous-normes en exerçant une véritable police de la navigation maritime dans leurs ports. L'escale des navires est en effet le moment privilégié pour effectuer des visites d'inspection visant à prévenir les risques.

L'expérience montre que les contrôles par les Etats du port sont les plus efficaces, non pas en raison de leur technicité, mais plutôt à cause de leur caractère dissuasif à l'égard de l'exploitation de navires non conformes. On doit néanmoins reconnaître que ce mécanisme connaît des limites qui tiennent essentiellement à des considérations logistiques, financières et juridiques.

a) Les fondements juridiques du contrôle par les Etats du port

Le contrôle des navires par les Etats du port est aujourd'hui régi par la convention sur le droit de la mer et les conventions de l'OMI. Il s'est développé essentiellement dans un cadre régional.

· Le régime juridique du contrôle des Etats du port

Les navires de commerce étrangers sont soumis à la juridiction de tout Etat côtier lorsqu'ils se trouvent dans ses eaux intérieures, et à plus forte raison dans ses ports. L'intervention des Etats du port répond à deux exigences :

- protéger les citoyens et leur environnement contre les dangers induits par les navires sous-normes ;

- veiller à l'application des conventions internationales sur la sécurité et empêcher qu'un navire en mauvais état ne quitte le port dans lequel il se trouve immobilisé.

Dans la mesure où l'inspection et la détention des navires dans les ports affectent de manière sensible le commerce maritime et la liberté de la navigation, la convention sur le droit de la mer de 1982 (partie XII) a cherché à limiter l'étendue des pouvoirs des Etats du port à l'égard des navires étrangers et à fixer des procédures très précises pour l'exercice de ces droits.

Ainsi, l'inspection matérielle d'un navire doit être limitée à l'examen des certificats, registres ou autres documents dont le navire est tenu d'être muni. Une inspection plus poussée peut être diligentée dans trois cas de figure seulement : s'il y a de sérieuses raisons de penser que l'état du navire ne correspond pas aux mentions portées sur les documents ; si la teneur des documents ne suffit pas pour vérifier l'infraction présumée ; si le navire ne dispose pas des documents exigibles. Un bateau ne doit pas être retenu plus que nécessaire, de sorte que si des réparations sont préconisées, il peut être autorisé à repartir pour se rendre dans le chantier naval de son choix.

Seuls des fonctionnaires dûment autorisés par les Etats du port peuvent intervenir à bord des bateaux. Outre une bonne connaissance des normes internationales en vigueur, ils doivent maîtriser l'anglais, être titulaires d'un brevet de capitaine ou de chef mécanicien, avoir une expérience suffisante du service en mer ou être diplômés d'un établissement maritime, et avoir reçu une formation spécialisée pour ce type d'inspections.

On observera que la convention sur la prévention des pollutions marines, MARPOL, dispose que ses prescriptions sont opposables par les Etats du ports aux navires des Etats qui ne sont pas parties à la convention dans la mesure où cela s'avère nécessaire : dans le cas contraire, ces navires bénéficieraient de conditions plus favorables.

· L'organisation des contrôles par les Etats du port

Malgré une réglementation internationale homogène, les contrôles par les Etats du port ne s'exercent pas de façon uniforme dans le monde. Tout dépend des enjeux et des moyens affectés à ce type de surveillance.

En pratique, les contrôles des Etats du port s'exercent soit de manière unilatérale, par un seul Etat, soit sur une base multilatérale, par voie d'ententes conclues dans un cadre régional.

─ L'approche unilatérale des Etats-Unis

Les Etats-Unis ont choisi d'effectuer les contrôles de l'Etat du port de manière individuelle en raison de leur configuration géographique particulière et de l'étendue de leurs côtes. Ces contrôles sont assurés par le corps des garde-côtes américains : les US Coast Guards (USCG).

Comme l'a exposé le capitaine des garde-côtes Thomas H. Gilmour à la délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue à Washington, le programme américain de contrôle par l'Etat du port repose à la fois sur les normes internationales (SOLAS, MARPOL, STCW) et sur le titre 33 du code des régulations fédérales (Code of Federal Regulations).

Ce programme, initié en 1994, fonctionne à partir d'une base de données informatisée, le port state information system. Les informations disponibles sont classées en trois catégories : les caractéristiques du navire, le résumé des interventions des USCG, et la liste des certificats relatifs aux navires. Mise à jour chaque trimestre, cette base de données pourrait être reliée au système européen de centralisation des données disponibles, EQUASIS.

L'objectif prioritaire du programme américain de contrôle par l'Etat du port étant d'identifier et d'éliminer les navires sous-normes des eaux américaines, les garde-côtes ont mis au point une technique de ciblage des inspections sur les navires les plus dangereux (le boarding priority matrix). Figurent parmi les critères qui font l'objet d'une attention particulière : les propriétaires et opérateurs lorsque leurs navires ont fait l'objet de deux détentions ou plus au cours des douze derniers mois ; le ratio de détention des pavillons lorsqu'il excède la moyenne ; les sociétés de classification lorsqu'elles classent au moins dix navires entrant dans les ports américains et que le taux de détention des bateaux dont elles ont la responsabilité est supérieur à la moyenne. La nature de la cargaison est également un élément pris en considération.

Les navires étant obligés de signaler leur arrivée 24 heures avant leur entrée dans les eaux territoriales, les garde-côtes peuvent ainsi effectuer des contrôles de certificats à bord 3 milles avant le littoral, ce qui leur permet de refuser éventuellement l'accès des bateaux aux ports américains. Ils sont également en mesure de réaliser des visites à quai, les aspects plus techniques des navires pouvant alors être examinés.

La publicité des résultats des contrôles par les USCG (disponibles sur Internet depuis 1996) constitue l'aboutissement du programme. En mettant à l'index les Etats du pavillon, les armateurs et les sociétés de classification qui font l'objet de contrôles prioritaires, ce système incite ces trois catégories d'acteurs à être plus rigoureux en matière de sécurité. En effet, d'après les documents fournis par le capitaine Thomas H. Gilmour à la commission d'enquête, « le nombre de compagnies répertoriées sur [ la ] liste des opérateurs et propriétaires visés en priorité [ par les Coast Guards ] a diminué de façon constante ».

Toutefois, malgré son évidente efficacité (le nombre de navires détenus est passé de 513 en 1995 à 257 en 1999), le programme américain de contrôle par l'Etat du port n'est pas transposable, des pays plus petits ne pouvant exercer des contrôles efficaces qu'en coopération à un niveau régional.

─ L'approche régionale du Mémorandum de Paris

Le Mémorandum d'entente de Paris a été signé le 26 janvier 1982, sur une initiative française consécutive aux naufrages de l'Amoco-Cadiz et du Tanio. Cet accord organise une collaboration régionale pour contrôler de façon harmonisée les navires étrangers dans les ports des Etats signataires, tout en évitant les détournements de trafic et les distorsions de concurrence.

A ce jour, le Mémorandum d'entente de Paris regroupe dix-neuf Etats : les treize membres de l'Union européenne qui disposent d'un littoral, la Croatie, la Norvège, la Pologne, la Fédération de Russie, le Canada et l'Islande.

Aux termes de cet accord, chacune des parties s'engage à inspecter, chaque année, au moins 25 % des navires étrangers faisant escale dans ses ports. Les résultats de ces inspections sont accessibles à l'ensemble des autres parties grâce à une banque de données commune, dénommée SIRENAC, qui est gérée par l'administration française des Affaires maritimes depuis 1983.

Les 17 000 inspections réalisées en 1998 ont donné lieu à 1 600 retenues de navires ⁽⁴⁹⁾.

La visite des inspecteurs du Mémorandum de Paris commence par l'examen des certificats. Elle peut être approfondie en cas de déficiences constatées. Les gaziers, les chimiquiers de plus de 10 ans, les vraquiers de plus de 12 ans, et les pétroliers de plus de 20 ans font l'objet d'une attention plus particulière.

En ce qui concerne les seuls Etats membres de l'Union européenne, la directive 95/21 du 19 juin 1995 a accru la sévérité des procédures, en y associant les pilotes qui ont désormais un devoir d'information des autorités maritimes au sujet des anomalies qu'ils relèvent et en exigeant la publication trimestrielle d'informations relatives à la liste des navires immobilisés. On observe néanmoins que cette publicité est beaucoup plus restreinte que celle des USCG, puisqu'elle ne concerne pas les ratios de détentions de navires en fonction des sociétés chargées de leur classification. La commission d'enquête estime indispensable de s'inspirer en la matière des solutions retenues par les garde-côtes américains et le Mémorandum de Tokyo.

─ La généralisation des approches régionales

Outre, le Mémorandum de Paris, il existe actuellement d'autres accords régionaux en vigueur, parmi lesquels le Mémorandum d'entente de Tokyo, l'accord latino-américain ou accord de Viña del Mar, l'accord des Caraïbes et celui de la Méditerranée sont les plus importants.

· Le Mémorandum de Tokyo a été signé le 3 décembre 1993. Il regroupe une quinzaine d'Etats d'Asie et du Pacifique. Il fonctionne selon le même principe que celui de Paris, à deux exceptions près : l'objectif d'inspection des navires étrangers s'élève à 50 % des bateaux entrant dans les ports ; un ratio de détention des navires en fonction des sociétés de classification est publié. En 1995, 8 834 inspections ont été réalisées. En 1998, les inspecteurs de la zone ont effectué 14 545 visites ⁽⁵⁰⁾.

· L'accord latino-américain sur le contrôle des navires par les Etats du port a été adopté, le 5 novembre 1992, par les autorités maritimes de dix pays d'Amérique du sud. Ces objectifs sont plus modestes que ceux des Mémorandums de Paris et Tokyo, puisqu'il engage les signataires à inspecter 15 % des navires étrangers faisant escale dans leurs ports. De même, la portée de cet accord est réduite puisque la convention 147 de l'OIT n'entre pas dans son champ d'application.

· L'accord de La Barbade sur le contrôle par les Etats du port des Caraïbes a été signé par neuf pays de la région, le 9 février 1996. Ce Mémorandum a été signé la même année par le Haut commissaire britannique au nom des cinq dépendances du Royaume-Uni dans la zone. Cet accord présente une particularité intéressante par rapport aux autres, puisque ses signataires s'engagent à faire respecter un code pour la sécurité des navires de charge de petite taille effectuant des opérations de cabotage dans la zone.

· Le Mémorandum de la Méditerranée, signé le 11 juillet 1997 à Malte, regroupe huit pays du Maghreb et du Moyen Orient. Comme l'accord de Viña del Mar, il prévoit l'obligation de contrôle de 15 % des navires étrangers fréquentant les ports de chaque pays signataire. Bénéficiant de l'appui financier de l'Union européenne, il est vraiment opérationnel depuis cette année.

Le développement de ce type d'accords régionaux montre l'intérêt de contrôles exercés en commun. Il se heurte néanmoins à certaines limites inhérentes aux ressources qui y sont consacrées par les Etats, ainsi qu'à l'hétérogénéité des pratiques d'inspections (due notamment à la diversité des formations des inspecteurs). Il n'empêche qu'une organisation des contrôles à l'échelle régionale est souvent porteuse d'un effet dissuasif à l'égard des navires sous-normes, ce qui lui confère un intérêt certain.

b) Des contrôles insuffisants ou trop théoriques

La problématique des contrôles par les Etats du port tient en une équation difficile à résoudre : les inspecteurs des Etats du port doivent effectuer des contrôles qui devraient théoriquement être exercés par d'autres intervenants (les Etats du pavillon, voire les sociétés de classification) et pour lesquels bien souvent ils ne sont ni suffisamment nombreux, ni suffisamment formés. Faute de temps et faute de moyens adéquats, certains navires sous-normes ou potentiellement dangereux passent à travers les mailles du filet.

L'exemple français constitue une bonne illustration des difficultés rencontrées.

· Une charge trop lourde au regard des effectifs actuels

Les inspecteurs français chargés d'effectuer les contrôles au titre de l'Etat du port dans le cadre de la directive européenne 95/21 et du Mémorandum de Paris sont répartis dans les 15 centres de sécurité des navires (CSN) ⁽⁵¹⁾. Ces inspecteurs étaient au nombre de 54 en 1999. La même année, ils ont assuré environ 920 visites de bateaux étrangers en escale dans nos ports, soit un ratio inférieur de plus de dix points aux 25 % prévus par le Mémorandum de Paris.

Il faut garder à l'esprit que ces personnels assument le contrôle de la conformité des navires français aux normes de sécurité en vigueur en plus des visites de navires étrangers faisant escale dans les ports nationaux. Autant dire que leur charge de travail est considérable.

Le président de la commission d'enquête et le rapporteur ont pu en mesurer toute la difficulté lors de leur déplacement au port du Havre : ils ont en effet visité le pétrolier M/T Evita en compagnie de l'inspecteur du CSN, ce qui leur a permis de mesurer la difficulté pour un homme seul d'apprécier l'état de structures aussi imposantes que des ballasts d'une capacité de 52 204,4 mètres cubes. Par manque de temps, l'inspecteur est obligé de cibler son contrôle. Il privilégie alors le plus souvent la vérification des certificats du bateau.

L'attention de la commission a été attirée sur l'effectif du CSN du Havre, actuellement limité à un inspecteur et à un chef mécanicien (en comparaison, les effectifs du CSN de Marseille s'élèvent à 11 personnes), alors que le chef du centre estime qu'il faudrait huit fonctionnaires pour lui permettre d'effectuer un nombre de visites en conformité avec le ratio prévu par le Mémorandum de Paris. En effet, comme l'a argumenté M. Jean-Paul Guénolé, chef du CSN du Havre : « Si vous voulez faire du contrôle sur les navires étrangers, que vous voulez faire un exercice d'incendie, d'avarie de barre ou autre..., donc, si vous voulez un contrôle à caractère opérationnel, il vous faut un inspecteur à tel point du contrôle et un autre pour suivre les gens à bord. Il n'en faut donc pas un, mais deux ».

Disposant de plusieurs heures seulement, alors qu'il faudrait plusieurs jours pour examiner de fond en comble un pétrolier, ces fonctionnaires n'ont d'autre choix que de réaliser un contrôle partiel, quand ils peuvent contrôler les navires.

M. Christian Serradji, directeur des affaires maritimes et des gens de mer, a expliqué à la commission d'enquête que l'Erika n'avait pas été inspecté à Dunkerque parce que ses propres recommandations, dictées par des contraintes d'effectifs, avaient incité les inspecteurs du CSN à orienter leurs priorités sur d'autres navires : « J'ai donné comme consigne à mes inspecteurs de sécurité - lourde responsabilité que j'accepte volontiers - que, s'ils n'avaient pas les moyens et le temps nécessaires pour faire une inspection sérieuse, ils ne la fassent pas. C'est ce qui s'est passé à Dunkerque ».

Pour sa part, M. Germain Verlet, administrateur principal des affaires maritimes, responsable du centre de sécurité de la navigation à la direction régionale des affaires maritimes de Marseille, tenait des propos très parallèles : « En fait, nous travaillons en plusieurs temps : nous notons les bateaux entrant dans le port, nous interrogeons la base de données du port autonome et, ensuite, nous regardons les précédents. Si ces bateaux ont des déficiences graves, nous les mettons en priorité absolue ; si ce sont des déficiences mineures, nous les visitons si nous en avons le temps », tout en reconnaissant que « certains jours, nous aurions des disponibilités pour faire des visites et nous ne trouvons pas de bateaux, tous ceux présents dans le port nous étant connus. C'est une spécificité de Marseille par rapport à des ports comme Le Havre où les bateaux ne sont pas réguliers comme ici ».

La commission se félicite des créations de postes annoncées à l'issue des derniers comités interministériels de la mer des 28 février et 27 juin 2000.

En effet, les mesures préconisées par la Commission européenne dans sa proposition de directive visant à renforcer le contrôle par l'Etat du port ne pourront être véritablement appliquées (notamment l'obligation d'inspection des navires présentant un risque élevé pour la sécurité maritime) que si l'effectif des inspecteurs est suffisant et... suffisamment formé, comme on le verra plus loin.

· Le traitement des infractions constatées

La convention du droit de la mer oblige les Etats du port à suspendre toutes poursuites contre un navire ou son armateur lorsque l'Etat du pavillon a lui même engagé une action pour la même infraction. Deux exceptions sont néanmoins prévues : en cas de dommages graves de pollution et lorsque l'Etat du pavillon a manqué à plusieurs reprises à son devoir d'assurer l'application effective des règles et des normes internationales en vigueur à la suite d'infractions commises par ses navires.

Les Etats du port ne peuvent plus engager de poursuites après un délai de trois ans. Par ailleurs, seules des peines pécuniaires peuvent être infligées par les juridictions.

Les sanctions judiciaires aux infractions constatées par les Etats du port sont plutôt faibles. Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, que ces derniers choisissent rarement d'ester en justice. La répression du non respect des règles internationales par les navires étrangers faisant escale dans les ports se limite à l'immobilisation des bateaux contrevenants à quai. La sanction est ainsi commerciale, l'impossibilité d'exploiter le navire et le paiement de frais portuaires supplémentaires pouvant dissuader l'exploitant-armateur de recourir à des navires sous-normes.

La pénalisation commerciale des opérateurs maritimes n'est pas pour autant toujours efficace. En effet, la détention d'un navire est limitée par l'obligation de mainlevée après l'accomplissement des formalités raisonnables, telles que le dépôt d'une caution ou d'une garantie financière. De surcroît, lorsqu'il nécessite des réparations, le navire ne peut être empêché de partir à condition qu'il se rende au chantier approprié de réparation, condition qu'il est très difficile de rendre effective une fois que le bateau a atteint les eaux internationales. Rien n'interdit en effet à l'exploitant de revendre par la suite son navire, lequel pourra alors être exploité sous un autre nom, dans des régions maritimes moins rigoureuses, tout en présentant un fort degré de danger.

La détention n'est pas non plus nécessairement pénalisante pour l'exploitant-armateur. En effet, lorsque le navire retenu est dans un tel état qu'il ne vaut même plus le coût de ses réparations, il arrive que son propriétaire décide tout simplement de l'abandonner dans le port. A charge alors pour l'Etat du port de s'en débarrasser et de veiller au rapatriement de l'équipage. Les exemples ne manquent pas, et l'on se contentera de mentionner les cas du Junior M et du Victor, tous deux actuellement immobilisés à quai à Brest et en attente d'être coulés au large parce que le coût de leur mise à la ferraille est trop élevé.

Certes, l'essentiel du traitement des infractions constatées par les procès-verbaux des inspecteurs des CSN concerne des manquements mineurs, rapidement corrigés. Pour autant, les cas dans lesquels les sanctions ne semblent pas efficaces renvoient aux situations les plus dangereuses pour les personnes, les biens et l'environnement.

c) Le problème du dégazage / déballastage

Si les grandes pollutions résultant du naufrage ou de l'échouement de pétroliers focalisent l'attention des médias et de l'opinion publique, l'essentiel des pollutions d'origine maritime par hydrocarbures découlent sans doute de ce qu'il est convenu d'appeler le dégazage. Ces rejets en mer, extrêmement fréquents, sont la source de pollutions certes diffuses, mais qui n'en sont pas moins particulièrement nocives pour l'environnement, du fait même de leur accumulation.

Ainsi, lors de son audition à Bruxelles, M. Alessandro Barisich, responsable pour la protection civile à la DG Environnement a fait état de 600 000 tonnes d'hydrocarbures déversées en Méditerranée du simple fait des dégazages, tout en jugeant ces estimations approximatives. Il n'en reste pas moins que ce type de pollution représente plusieurs dizaines de fois la pollution générée par le naufrage de l'Erika. Ces agissements sont donc absolument inacceptables et doivent être traités avec une rigueur sans faille.

Les dégazages recouvrent en fait deux types de rejets en mer, ceux provenant des machines et ceux provenant des espaces à cargaison. Ces rejets sont soumis à une réglementation déjà très stricte, qui trouve sa source principale dans la convention de Londres du 2 novembre 1973, modifiée par le protocole de 1978, dite MARPOL 73-78.

Sur le plan interne, la répression des infractions à cette convention est prévue par la loi du 5 juillet 1983 (n° 83-583) réprimant la pollution par les navires. Toutefois, malgré la sévérité des dispositions en vigueur, les dégazages restent beaucoup trop nombreux et le sentiment d'impunité acquis par leurs auteurs est de moins en moins supportable.

· Un dispositif répressif complexe

_ Les rejets interdits

Les principes d'interdiction de rejets en mer d'hydrocarbures ou de mélanges d'hydrocarbures sont définis dans l'annexe I de la convention MARPOL. Il convient de distinguer entre les rejets provenant des machines (sludges) et ceux en provenance des espaces à cargaison (slops).

Pour les sludges, et s'agissant des navires citernes de toutes tailles et des autres navires d'une jauge brute supérieure ou égale à 400 tonneaux, le principe est celui de l'interdiction de déversement sauf si les conditions suivantes sont réunies :

- le navire fait route ;

- la teneur en hydrocarbures du rejet ne dépasse pas 15 parts par million (ppm);

- le navire utilise un système de filtrage des hydrocarbures muni d'un dispositif d'arrêt garantissant que le rejet est automatiquement interrompu lorsque la teneur en hydrocarbure de l'effluent dépasse le seuil précité ;

- les eaux de cale ne sont pas mélangées avec des résidus de la cargaison d'hydrocarbures ou de la chambre des pompes (pour les pétroliers).

Pour les rejets en provenance des espaces à cargaison et salle des pompes des navires citernes (slops) de toutes tailles, il convient de distinguer le lieu du rejet.

Si le navire se trouve dans une zone spéciale ⁽⁵²⁾ ou à moins de 50 milles de la côte, tout rejet est interdit, sauf si le navire dispose d'un système de ballasts séparés.

En dehors d'une zone spéciale et à plus de 50 milles marins de la côte la plus proche, les rejets sont aussi interdits en principe, mais la règle est quand même sensiblement assouplie. Outre la possibilité de rejet des eaux provenant de ballasts séparés, le déversement est permis dès lors que le pétrolier fait route, que le taux de rejet instantané des hydrocarbures ne dépasse pas trente litres par mille marin et que la quantité totale d'hydrocarbure rejetée ne dépasse pas :

- pour les pétroliers existants, 1/15 000^ème de la quantité totale de la cargaison ;

- pour les pétroliers neufs ⁽⁵³⁾, 1/30 000^ème de la quantité totale de la cargaison.

Concrètement, quel que soit le navire considéré, aucun rejet provenant des cales des machines et dont la teneur est inférieure ou égale à 15 ppm n'a jamais été détecté visuellement. Le seuil de détectabilité se situe entre 50 et 100 ppm. Ainsi, comme le rappelle l'instruction du Premier ministre relative à la recherche et à la prévention de la pollution en mer par les navires, datée du 6 septembre 1990 et citant la convention MARPOL « il y a présomption d'infraction lorsque des traces visibles d'hydrocarbure à proximité immédiate d'un navire ou de son sillage sont découvertes ».

La complexité de ces normes ne doit toutefois pas conduire à croire qu'elles rendent plus délicate la constatation des infractions. Dès que les rejets sont visibles à l'_il nu, il y a présomption de rejet interdit.

_ La localisation des rejets et la procédure de poursuite

En cas d'infraction à la législation sur les déversements en mer d'hydrocarbures, le lieu du rejet est déterminant s'agissant de l'effectivité de la poursuite.

En effet, les rejets réalisés dans les eaux internationales ne sont que rarement poursuivis. Si les bateaux français sont soumis en tous lieux à la répression des tribunaux français, il n'en est pas de même pour les navires étrangers.

Les infractions commises en haute mer par ces derniers sont sanctionnées par l'Etat du pavillon : les informations ou preuves relatives à l'infraction qui auront été réunies sont normalement transmises par la voie diplomatique à l'Etat du pavillon, qui peut engager des poursuites conformément à sa législation.

Dans la pratique, au mieux ces moyens sont peu efficaces du fait de la lourdeur même des formalités de transmission internationale des procédures pénales. Au pire, et malheureusement fréquemment, elles se heurtent à l'indifférence pure et simple des pavillons de complaisance.

Les dispositions répressives de la loi de 1983 ne s'appliquent donc que dans la zone économique exclusive et dans les eaux territoriales.

Le tribunal compétent est soit celui du lieu de l'infraction, soit celui dans le ressort duquel le navire est attaché en douanes ou immatriculé, s'il est français, soit celui dans le ressort duquel peut être trouvé le bâtiment s'il est étranger.

Lorsque l'infraction est commise par un navire étranger dans la zone économique, le tribunal de grande instance de Paris est compétent.

Les procès-verbaux d'infractions commises par les navires étrangers en haute mer sont adressés directement au CROSS, qui les transmet au Secrétariat général de la mer, à charge pour lui de les envoyer à l'Etat du pavillon par l'intermédiaire du ministère des Affaires étrangères.

Le préfet maritime est systématiquement informé de toutes les infractions relevées dans sa zone de compétence.

Les CROSS sont chargés de coordonner, en liaison avec le procureur de la République responsable de la direction de l'enquête, les interventions visant à faciliter la constatation et le recueil d'informations en vue de la répression des infractions relatives aux rejets d'hydrocarbures ou de substances nocives. À cette fin, ils doivent centraliser toutes informations relatives aux pollutions provoquées par les navires.

Comme l'indique l'instruction du Premier ministre de 1990 précitée, lorsque l'infraction aura été commise par un navire étranger dans les eaux territoriales, ou en tous lieux par un navire français, le CROSS pourra, sur instruction du préfet maritime ou du commandant de zone maritime outre-mer et en liaison avec le procureur de la République, faire procéder à l'inspection en mer du navire suspect (examen des documents de bord, prélèvement dans les soutes, etc.) et, si les circonstances le justifient, à son déroutement vers un port français afin de permettre au procureur de la République de prononcer, le cas échéant, l'immobilisation du navire ; lorsque l'infraction aura été commise par un navire étranger dans la zone économique, l'inspection en mer du navire ne pourra être effectuée qu'avec l'accord du capitaine.

Toutefois, dans la pratique, ces inspections et déroutements demeurent exceptionnels, car les règles de preuve sont assez souples.

L'OMI a en effet adopté le 17 novembre 1983 une recommandation détaillant les preuves admissibles pour la poursuite des infractions aux dispositions de la convention MARPOL.

Parmi celles-ci figurent la simple observation visuelle effectuée par des agents assermentés, les photographies, la téléobservation et les échantillons prélevés sur la nappe.

Généralement, la pollution est détectée grâce à des observations visuelles aériennes effectuées soit par la douane, soit par la Marine nationale. La liste des preuves exigées étant large, le juge peut fonder sa conviction sur un faisceau d'indices et la jurisprudence a eu tendance à s'assouplir.

Alors que l'absence d'analyses conduisait le plus souvent à une relaxe, depuis 1996, l'exigence d'un prélèvement n'est plus systématiquement requise. Des photographies réalisées avec soin par des agents assermentés d'un navire suivi d'une irisation suffisent généralement pour prouver le flagrant délit, ainsi que l'ont indiqué à la commission d'enquête les agents des douanes chargés de la détection des pollutions marines, rencontrés à Hyères.

Il demeure que si l'auteur de la pollution n'est pas immédiatement identifié, ce qui est le cas le plus fréquent, ou si la pollution a lieu dans une zone de très fort trafic, comme dans les rails par exemple, la preuve est plus difficile à rapporter et dépend alors étroitement des comparaisons des analyses du produit déversé et du produit transporté.

_ Peines encourues, peines prononcées

Les peines encourues par les pollueurs ne sont pas négligeables.

En effet, l'article 1^er de la loi du 5 juillet 1983 prévoit qu'est passible d'une amende de 100 000 francs à un million de francs et de trois mois à deux ans d'emprisonnement, tout capitaine de navire français coupable d'un déversement interdit, s'il s'agit d'un navire-citerne de plus de 150 tonneaux ou d'un autre navire de plus de 500 tonneaux. En cas de récidive, les peines prévues peuvent être doublées.

À l'exception des peines de prison, ces dispositions s'appliquent dans la zone économique exclusive et dans les eaux territoriales aux navires étrangers, même immatriculés dans un Etat non signataire de la convention MARPOL.

Le capitaine n'est d'ailleurs pas le seul à pouvoir faire l'objet d'une sanction pénale. Dans le cas où le propriétaire ou l'exploitant du navire a donné l'ordre de commettre l'infraction, il encourt les mêmes peines que le capitaine.

Par ailleurs, en cas d'imprudence, négligence ou inobservation des lois et règlements ayant pour conséquence un déversement en mer, les peines prévues sont applicables au capitaine mais aussi « soit au propriétaire, soit à l'exploitant ou à leur représentant légal ou dirigeant de fait s'il s'agit d'une personne morale, soit à toute autre personne que le capitaine ou le responsable à bord exerçant, en droit ou en fait, un pouvoir de contrôle ou de direction dans la gestion ou la marche du navire ou de la plate-forme, lorsque ce propriétaire, cet exploitant ou cette personne aura été à l'origine d'une pollution [...] » (article 8 de la loi de 1983 précitée).

Malheureusement, la preuve de ces agissements du donneur d'ordre apparaît particulièrement difficile à produire.

Dans les cas où les poursuites aboutissent, les peines prononcées dont la commission a eu connaissance ne sont pas très sévères : 250 000 francs d'amende (CA de Rennes, 19 septembre 1996) ; 300 000 francs (TGI de Paris, 16 février 1998) ; 150 000 francs d'amende (TGI de Paris, 16 juin 1999).

La prison semble exceptionnelle, même avec sursis. Il conviendrait sans doute que les juridictions utilisent mieux l'arsenal répressif dont elles disposent d'ores et déjà.

Notre collègue Gilbert Le Bris a déposé une proposition de loi visant à modifier la loi de 1983, afin notamment d'augmenter significativement les peines encourues, en les portant à trois millions de francs et à quatre ans d'emprisonnement pour un capitaine de navire français, tout en relevant les peines encourues par les capitaines étrangers. Ce texte a été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 13 juin dernier ⁽⁵⁴⁾.

Il s'agit d'une initiative particulièrement intéressante car elle souligne la gravité de ces infractions et la réprobation qu'elles entraînent.

Toutefois, en matière pénale, la dissuasion repose moins sur la sévérité théorique de la peine que sur la probabilité d'être condamné. Or, de ce point de vue, le bilan répressif est extrêmement limité.

· Un bilan répressif des plus décevants

Dans un article récent, un auteur a pu parler des « limites de la politique répressive » ⁽⁵⁵⁾. Si l'on considère le bilan des poursuites diligentées par rapport aux pollutions détectées, tel que figurant dans le tableau suivant, il est possible de juger qu'il s'agit là malheureusement d'une litote.

Bilan de la surveillance des pollutions marines

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Nombre total de pollutions signalées aux CROSS	178	117	112	163	258	237	228	286	318	308
Nombre de pollutions de sillages (rejets volontaires)	112	93	81	104	117	128	171	196	251	239
Nombre de navires identifiés dans le cadre des pollutions de sillages	32	40	24	45	23	19	28	39	52	30
Nombre de procédures judiciaires transmises au parquet	19	23	16	37	17	19	21	40	37	27

Source : Ministère de l'Equipement, des transports et du logement.

Ces pollutions volontaires sont très inégalement réparties selon les façades maritimes.

En effet, le CROSS de La Garde, qui couvre la façade méditerranéenne, a relevé 184 pollutions volontaires en 1999, soit 77 % du total des infractions constatées en France métropolitaine.

Seules 8 d'entre elles ont donné lieu à l'ouverture d'une procédure judiciaire par le parquet mais un seul de ces cas relevait des juridictions françaises. L'absence de zone économique exclusive en Méditerranée a donc pour conséquence de faire de cette mer, pourtant très fragile, un paradis pour les armateurs et capitaines sans scrupules.

· Or, les statistiques fournies proviennent des administrations centrales et il est apparu à la commission, lors de ses rencontres avec les personnels des CROSS et des douanes, que l'information sur les suites réservées aux infractions verbalisées ne leur étaient malheureusement pas toujours transmises. Il conviendrait que ces informations « redescendent », afin de ne pas donner à ces agents l'impression que leur travail est vain.

Cette faiblesse de la répression contribue à décrédibiliser le dispositif répressif existant. Un regroupement des jugements prononcés dans un document assorti d'une large publicité contribuerait à responsabiliser davantage armateurs et capitaines, nul ne désirant figurer ainsi au pilori. La commission souhaite donc que le gouvernement dépose chaque année auprès du Parlement un rapport récapitulant les efforts consentis en matière de lutte contre le dégazage et les condamnations définitives prononcées par les tribunaux sur le fondement de la loi de 1983.

La persistance de comportements pollueurs que l'on peut qualifier de criminels est généralement attribuée à l'insuffisance des sanctions encourues par rapport au coût d'une vidange dans les installations prévues à cet effet dans les ports.

Le problème n'est sans doute pas si simple. Ainsi, lors de son déplacement au port de Marseille, la commission a pu constater que le prix facturé pour ces opérations était particulièrement bas pour les hydrocarbures, avec 94 centimes par tonne déversée dans les installations de déballastage.

Selon les informations fournies par le ministère de l'Equipement, des transports et du logement, les critères de facturation pour les navires opérant un déballastage varient selon les sociétés. Ainsi, à Bordeaux le prestataire facture au volume, à Rouen au tonnage et au Havre, il applique un forfait pour le branchement et une taxe minimum de perception, pour trois heures de pompage.

Un navire qui déballaste en moyenne 200 m³ aura à acquitter selon le port une facture variant de 2 000 F à 12 000 F H.T.

À titre d'exemple au Havre, le forfait est de 3 244 F H.T. pour le branchement et le minimum de perception est de 10 866 F pour trois heures d'utilisation. Ce coût est majoré les week-end et jours fériés de près de 30 %.

Quoiqu'il en soit, ces montants sont bien inférieurs aux amendes prévues par la loi de 1983 et aux amendes effectivement prononcées. Toutefois, ces coûts ne concernent que les prix facturés et n'intègrent pas le coût découlant de l'immobilisation du navire en termes de pertes d'exploitation pour l'armateur.

Malgré cela, il semble que les installations existantes ne soient pas utilisées au maximum de leurs possibilités.

Il est vrai que, selon les informations fournies par le ministère de l'Equipement, des transports et du logement, le taux d'utilisation des installations disponibles en France est seulement connu pour l'installation publique qui est celle du port autonome de Marseille. Celui-ci dispose de bacs de réception des produits polluants dans les ports pétroliers de Fos et de Lavéra d'une capacité de 30 000 m³ chacune. Ces installations ont permis, en 1999 de traiter 450 000 tonnes d'eaux mazouteuses correspondant au déballastage de 450 navires. La capacité de traitement est utilisée aux deux tiers.

Dans les autres ports français, les installations sont privées et appartiennent soit aux raffineries soit à des sociétés indépendantes et le taux d'utilisation de leurs installations ne fait pas l'objet d'une obligation de déclaration. Il n'est donc actuellement pas possible de connaître le degré d'utilisation réel de ces installations par les armateurs.

Plus qu'un problème de coût ou de disponibilité des installations, c'est donc davantage la faible probabilité d'être identifié et l'encore plus faible probabilité d'être condamné qui sont à l'origine du maintien du nombre de pollutions intentionnelles à un niveau insupportable.

Il faut donc s'engager dans la voie d'un meilleur contrôle préventif, tout en développant les moyens de preuve pour confondre les auteurs de pollutions dans les cas, les plus nombreux, où ceux-ci ne sont pas surpris en flagrant délit.

· Contrôler dans les ports et développer les moyens d'identification des pollueurs

_ Pour un contrôle préventif des dégazages dans les ports

La seule répression étant par nature sujette à des limites, aussi bien juridiques que pratiques, il est nécessaire d'engager une politique de contrôle portuaire des navires qui, par sa nature préventive, devrait limiter la fréquence de ces pollutions.

Une telle action doit toutefois être mise en _uvre au moins au niveau européen pour être effective et afin que des risques de détournement de trafic ne se concrétisent pas. La Commission européenne a déjà envisagé cette question et élaboré un projet de directive prévoyant que tous les ports des Etats membres devront se doter d'installations proportionnelles à leur trafic pour recevoir les résidus et élaborer un plan de gestion de ces déchets.

Si un large consensus s'est manifesté à propos de la nécessité d'un tel dispositif communautaire, les Etats membres n'ont malheureusement pas pu se mettre d'accord sur le système de redevance spécifique prévue au profit des ports. En raison de la priorité désormais conférée aux problèmes de sécurité maritime, cette question devrait revenir prochainement à l'ordre du jour.

D'ores et déjà, il est possible pour la France de donner l'exemple et d'anticiper sur ces dispositions. Aussi, le rapporteur et M. Gilbert Le Bris ont déposé un amendement portant article additionnel à l'occasion du débat sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports (n°2124).

Cet amendement a été adopté lors de la première lecture du projet de loi précité, le 13 juin dernier.

Le dispositif proposé crée une obligation de dépôt des déchets d'exploitation et résidus de cargaison dans les installations disponibles et donne aux officiers de port le pouvoir d'interdire aux navires qui n'y satisfont pas de quitter le port.

Avec cet amendement, la Représentation nationale fait la part de chemin qui lui incombe. Il appartient au gouvernement de faire la sienne, en dégageant les moyens budgétaires nécessaires pour que les ports qui le nécessitent soient dotés d'installations de déballastage. Les dispositions de l'article 40 de la Constitution relatives à la recevabilité financière des amendements interdisent en effet aux parlementaires d'intervenir sur ce point.

En effet, la commission a tout d'abord été surprise de certains propos soulignant le manque d'installation de déballastage. Ainsi, M. Marc Chevallier, président du CCAF, a déclaré que « nous manquons de stations de traitement en Europe - on en a très peu en France : il y en a une au Havre et une à Lavéra - et nous rencontrons les pires difficultés pour trouver des ports qui en soient équipés. Les bateaux finissent donc par être chargés de produits de ballastage, d'eaux de déballastage, de produits de nettoyage dont ils ne peuvent pas se débarrasser, et quand ils peuvent s'en débarrasser, c'est hors de prix. D'où les dégazages sauvages et les rejets à la mer que l'armateur paye effectivement... ».

Comme on l'a vu, il semble que les prix pratiqués semblent relativement peu élevés, et en tout cas de très loin inférieurs aux amendes encourues.

S'agissant des installations, la situation est aussi nettement plus nuancée, puisqu'il convient d'ajouter à l'installation publique existant à Marseille les sociétés privées disponibles dans de nombreux ports.

Ainsi, une enquête de l'OMI indique que des installations de réception à la fois des slops et sludges existent à Bordeaux (Esso), à Brest, à Cherbourg, à Dunkerque (Total et Elf), au Havre et à Rouen (Shell, Esso et Mobil). D'autres ports peuvent recueillir soit des slops seuls (Caen, Concarneau, Saint-Nazaire), soit des sludges seuls (Lorient). Il reste sans doute à évaluer plus finement l'adéquation entre les offres de service et les besoins, afin de doter ensuite les ports qui en manquent des installations publiques nécessaires.

Selon les informations fournies par le ministère de l'Equipement, des transports et du logement, il est possible d'estimer le coût de construction d'une installation de réception d'eaux mazouteuses entre 50 et 60 millions de francs, pour une capacité de 20 000 m³. Le coût de maintenance s'élèverait à deux millions de francs par an et celui du personnel à trois millions de francs, pour une présence 24 heures sur 24.

On notera que l'installation MARPOBEL, qui doit ouvrir prochainement au port d'Anvers, a bénéficié d'un investissement global de l'ordre de 120 millions de francs pour une capacité de traitement de près de 120 000 tonnes par an. Le volume des bacs de réception serait de 25 000 m³.

La lutte contre la pollution a certes un coût, mais bien inférieur à celui de la réparation des sites touchés par les marées noires, qu'elles soient massives ou résultent de dégazages. Par ailleurs, les ports français ne semblent pas aussi mal équipés que d'aucuns le laissent entendre et l'effort budgétaire pourra tenir compte des capacités privées existantes.

Il appartient au ministère de l'Equipement, des transports et du logement de procéder au recensement des capacités réelles et des besoins d'installations nouvelles ou complémentaires. A la suite de cette étude urgente, un programme d'équipement doit être mis en place, en liaison avec les autorités portuaires et les collectivités locales concernées. La question du financement conjoint de ce programme doit faire l'objet d'un avenant aux contrats de plan Etat-régions. Il est en effet absolument nécessaire pour la crédibilité de la France, alors que l'adoption de la directive traitant du dégazage est imminente, que tous les ports français soient dotés d'installations performantes.

_ Développer les moyens d'identification des pollueurs

Ainsi qu'il a déjà été indiqué, la plupart des déballastages en mer sont commis de nuit et ne donnent pas lieu à une constatation de flagrant délit. En pratique, dans ces cas, aucune poursuite n'est intentée.

Lors de son déplacement aux Etats-Unis, la commission a été particulièrement intéressée par les programmes très avancés de ce pays en matière d'identification des pollutions « orphelines » et par l'établissement d'une forme de traçabilité, permettant de remonter jusqu'à l'auteur de l'infraction.

Au milieu des années 1970, la fréquence des pollutions intentionnelles d'origine « mystérieuse » a conduit le service de recherche et de développement des Coast Guards américains à mettre en place un système d'identification des hydrocarbures (Oil identification system). La mise en _uvre de ce système a été confiée à un laboratoire dépendant directement des Coast Guards, désormais appelé Marine Safety Laboratory (MSL).

Ce dernier est chargé de l'analyse des échantillons pétroliers prélevés en mer, des échantillons prélevés sur les navires soupçonnés de pollution et de la comparaison de ces deux produits. Ce mode de preuve a en effet été accepté dès 1978 devant les tribunaux civils fédéraux et en 1981 dans le cadre des procédures fédérales criminelles.

Toutefois, ce type d'identification reste délicat, tant en raison de la nature chimique extrêmement complexe des hydrocarbures que des phénomènes d'altération du produit en milieu marin. Pour pallier ces difficultés, le MSL a développé un système d'analyses utilisant plusieurs méthodes différentes, afin d'en croiser les résultats. Par ailleurs, les altérations dues au contact plus ou moins prolongé avec les éléments ont été précisément étudiées, afin de pouvoir identifier la provenance des hydrocarbures malgré ces modifications du produit.

Malgré tout, il arrive que dans certains cas il ne puisse pas être formellement prouvé qu'une pollution résulte directement d'une source identifiée. Selon les informations fournies par le Dr Martha Hendrick Smith du MSL, ces cas ne dépassent cependant pas la fréquence de trois pour mille.

Les Coast Guards ont donc développé un outil performant d'identification des pollutions volontaires. Depuis 1978, le MSL a analysé 39 000 échantillons, concernant plus de 5 700 cas de pollutions, dans le but de contribuer aux enquêtes. Ce système fait donc partie de l'ensemble des moyens de dissuasion contre les pollutions d'origine maritime dont se sont dotés les Etats-Unis.

Les méthodes d'identification dans le but de poursuites existent donc bel et bien et semblent avoir prouvé leur efficacité comme élément aussi bien de répression que de prévention.

Compte tenu de l'importance du nombre de pollutions dont les auteurs ne sont pas identifiés à proximité des côtes françaises, il faut qu'une méthodologie d'identification comparable soit mise en place. Dans un premier temps, le CEDRE pourrait être chargé de coordonner les expertises scientifiques et d'archiver les données obtenues. Cela implique naturellement un renforcement conséquent de ses moyens. Dans un deuxième temps, afin de renforcer la dissuasion, il serait également nécessaire de prévoir une obligation de dépôt par les navires, dans les ports de l'Union européenne, d'échantillons des hydrocarbures de cargaison et de soutes. L'archivage des données collectées et la coordination de ce dispositif pourraient être confiées à la future agence européenne de sécurité maritime.

La question du dégazage doit absolument être traitée rapidement, cette pollution sournoise et continue étant insupportable. Une approche globale doit être adoptée, combinant l'augmentation des sanctions encourues, le développement des moyens d'identification des pollueurs et la mise en place d'un système de contrôle préventif reposant sur l'obligation de dégazer avant de prendre la mer.

3.- Les sociétés de classification

Les sociétés de classification jouent un rôle fondamental dans la prévention des risques maritimes. Elles assurent en effet deux missions essentielles.

La première de ces missions consiste à élaborer des règles de sécurité pour les navires et à vérifier leur application au moyen de visites et d'inspections portant principalement sur la solidité structurelle de la coque ainsi que sur la fiabilité des machines et des équipements. Cette classification du navire, identifiée par la délivrance d'une cote qui atteste de sa qualité, est une activité privée réalisée à la demande de l'armateur.

La seconde de ces missions relève, on l'a vu, d'une délégation de compétence des Etats du pavillon.

Comme le souligne la Commission européenne dans sa communication du 21 mars 2000 au Parlement européen et au Conseil sur la sécurité du transport maritime pétrolier, « le monde du transport maritime peut difficilement se concevoir sans la compétence technique dont font preuve ces organismes ». Toutefois, la qualité des sociétés de classification est variable et leur double activité est génératrice d'une ambiguïté fondamentale, de conflits d'intérêts, donc de risques.

a) Un contrôle technique crucial

L'importance de l'expertise technique des sociétés de classification se révèle aussi bien dans les opérations de classification que lors des opérations de certification des navires.

· Les visites de classification

La procédure de ces visites comporte trois éléments : un examen des structures du navire ; une vérification de l'exécution des réparations et des méthodes d'entretien ; des sondages et recoupements.

Traditionnellement, on distingue :

- les visites spéciales, qui sont des inspections très approfondies effectuées tous les cinq ans en cale sèche afin de renouveler la classe du navire ;

- les visites intermédiaires, tous les deux ans et demi, qui s'effectuent par l'intermédiaire de plongeurs ou en bassin et qui concernent la structure et les équipements du navire ;

- les visites annuelles, qui sont des inspections générales à flot comprenant un examen visuel ainsi que la réalisation de certains essais pour vérifier l'état des équipements ;

- les visites périodiques, qui portent sur la carène, l'arbre porte-hélice et les chaudières ;

- les visites occasionnelles, qui font suite, sur demande de l'armateur, à des réparations consécutives à un incident, ou à des travaux d'entretien.

Toutes ces visites ne donnent pas l'occasion de mesurer l'épaisseur des tôles, ni de définir leur degré de corrosion ou d'évaluer l'état de la structure du navire. Seules les visites spéciale et intermédiaire permettent aux inspecteurs d'apprécier la qualité réelle du bateau de la façon la plus « scientifique » possible.

M. Bernard Anne, directeur des transports maritimes du Bureau Veritas, décrit ainsi le rôle des sociétés de classification : « La société de classification va vérifier, au moment de la visite, que le navire est toujours conforme aux tolérances admises puisqu'il y a toujours des tolérances dans un référentiel. On vérifiera que l'on reste à l'intérieur de ces limites et si oui, le navire est reclassé. Sinon, la classe est suspendue ou retirée, jusqu'à ce que l'armateur ait remis le navire en état. Nous ne pouvons pas le contraindre à le remettre en état, mais seulement l'avertir que s'il n'est pas dans les limites, il n'est plus classé. C'est là notre rôle ».

Afin d'accentuer cette fonction de prévention technique, certaines sociétés de classification ont élaboré des programmes informatiques permettant de modéliser la conception des navires et, ainsi, d'en gérer le vieillissement de façon prévisionnelle afin d'anticiper les réparations nécessaires. On peut citer à cet égard les logiciels Safe Hull de l'American Bureau of Shipping, le Ship Right du Lloyd's Register of Shipping, le Nauticus Hull du Det Norske Veritas ou encore Veristar Hull du Bureau Veritas. Ces modèles permettent de maîtriser de façon continue le résultat des visites et d'apprécier en temps réel l'état du navire : il est ainsi possible de déceler les éléments critiques et usés qui méritent une attention plus particulière.

Il apparaît donc clairement que les sociétés de classification exercent un rôle de conseil technique essentiel vis-à-vis de l'armateur. Pour autant, celui-ci est leur client et il décide seul des réparations entreprises sur son navire.

· L'expertise de la gestion des crises : le ship emergency response

Au titre des services facultatifs qu'elles peuvent proposer, certaines sociétés de classification mettent à disposition des armateurs leur expertise technique et leur capacité d'analyse des situations critiques. C'est le cas notamment du Lloyd's Register of Shipping et du Bureau Veritas qui ont développé chacun un service de réponse d'urgence : le SERS.

Ce service consiste à maintenir un correspondant en veille, 24 heures sur 24, lequel peut identifier rapidement les avaries du navire, après description de la situation par le capitaine et insertion des données factuelles dans un modèle de calculs. Au préalable, la société de classification s'est vu communiquer toutes les données techniques nécessaires (notamment tous les plans de structure du navire), afin de pouvoir alimenter son programme de calcul. Ainsi, le capitaine du bord peut se concentrer sur les actions de sécurité élémentaires dans l'attente du diagnostic de la société de classification (établi dans un délai de 3 heures maximum) et de ses suggestions pour le rétablissement de sa maîtrise du navire.

On observera que les navires n'ont pas besoin d'être classés par le Lloyd's ou le Bureau Veritas pour bénéficier de ce service. Au demeurant, le coût de ces prestations est assez « modique », pour reprendre l'expression de M. Bertrand Mangin, responsable qualité-sécurité chez Gazocéan armement.

A la lumière du déroulement des événements du naufrage de l'Erika, tels qu'ils ont été présentés à la commission d'enquête par MM. Georges Tourret et Jean-Louis Guibert lors de leur première audition, il semble que l'aide d'un service comme le SERS aurait permis au capitaine Mathur de diagnostiquer plus rapidement la rupture de cloison à l'origine des fissures repérées sur le pont. Peut-être le déroulement des événements en eut-il été changé, le temps ainsi économisé dans l'alerte permettant alors à la préfecture maritime d'envisager un remorquage en haute mer ?

D'ailleurs, l'Oil pollution act impose aux pétroliers devant pénétrer dans les eaux territoriales américaines de recourir à un service d'assistance à terre identique au SERS.

Pour toutes ces raisons, la commission propose de rendre l'affiliation à de tels services obligatoire pour tout navire transportant des matières polluantes ou dangereuses au départ ou à destination des ports de l'Union européenne. Elle invite donc le gouvernement à mettre à profit la présidence française de l'Union européenne pour engager une modification de la directive 95/21 à cette fin.

· Les visites de certification

Les sociétés de classification exercent on l'a vu une activité dite « statutaire ». On ne reviendra pas sur ses modalités, si ce n'est pour souligner que la Commission européenne a proposé d'améliorer le système en centralisant la procédure d'agrément à Bruxelles, en introduisant une sanction de suspension de l'agrément pour un an, en instituant une responsabilité financière importante pour les négligences commises par les sociétés de classification et en organisant une meilleure circulation de l'information entre les différents intervenants.

La commission d'enquête soutient la proposition de directive élaborée à cet effet.

b) Une hiérarchisation interne sujette à caution

Chacun s'accordant à reconnaître qu'il est impossible de s'assurer de la qualité d'un navire d'un tonnage important en quelques heures, il n'est pas étonnant que les performances des sociétés de classification soient différentes les unes des autres. En fait, le sérieux des sociétés de classification repose surtout sur l'adoption de procédures et de critères de qualité communs. Telle est la raison pour laquelle l'association internationale de

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